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128 II 156
Sachverhalt ab Seite 157
R. s'est présenté le 5 février 2001 au Centre d'enregistrement de X. et a déposé une demande d'asile. Il a ensuite été placé dans ce centre d'enregistrement.
Les requérants d'asile placés dans un centre d'enregistrement ont besoin d'une autorisation de sortie octroyée par le personnel chaque fois qu'ils veulent quitter leur logement. Le 19 février 2001 au matin, le personnel du centre d'enregistrement précité n'a pas accordé d'autorisation de sortie à R., parce qu'il était convoqué l'après-midi même pour se voir notifier son attribution à un canton.
Le 21 février 2001, après que R. eut définitivement quitté le centre d'enregistrement susmentionné, le Service d'Aide Juridique aux Exilé-e-s à Vallorbe, agissant pour le prénommé, a adressé au Département fédéral de justice et police (ci-après: le Département fédéral) une requête intitulée recours administratif, tendant à l'annulation de la décision attaquée, c'est-à-dire de l'interdiction de quitter le Centre d'enregistrement de X. le 19 février 2001.
Par lettre du 15 mars 2001, le Département fédéral a fait savoir à R. que son cas n'était pas régi par la loi fédérale sur la procédure administrative. Il s'est cependant déclaré prêt à examiner la requête susmentionnée sous l'angle de la dénonciation conformément à l'art. 71 PA (RS 172.021).
Par recours de droit administratif du 26 mars 2001, R. demande au Tribunal fédéral d'annuler la décision du Département fédéral du 15 mars 2001.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. a) Le recourant qualifie de décision incidente la lettre du Département fédéral du 15 mars 2001. Le Département fédéral doute qu'il s'agisse formellement d'une décision incidente dans une procédure de dénonciation; mais, à supposer que tel soit le cas, comme le recours de droit administratif n'est pas recevable contre la décision mettant fin à la procédure de dénonciation, il ne l'est pas non plus contre la décision incidente, selon l'art. 101 let. a OJ.
En considérant comme une simple dénonciation la requête précitée tendant à interjeter formellement recours, le Département fédéral a pris une décision de non-entrée en matière en ce qui concerne le recours administratif; il existe donc une décision mettant un terme à la procédure de recours au sens des art. 44 ss PA. Cette décision porte sur une matière régie par le droit public fédéral et elle a pour objet (du point de vue procédural) des droits et obligations du recourant. Ainsi, elle constitue en tant que décision de procédure, une décision au sens de l'art. 5 PA, à l'encontre de laquelle la voie du recours de droit administratif est ouverte selon l'art. 97 OJ.
b) En outre, la recevabilité du recours de droit administratif est soumise à la condition que cette voie de droit ne soit exclue ni par la loi fédérale d'organisation judiciaire ni par une loi spéciale. L'art. 100 al. 1 let. b OJ déclare le recours de droit administratif irrecevable en matière de police des étrangers, en particulier dans le domaine du droit d'asile, contre les décisions sur l'octroi ou le refus de l'asile (ch. 2), contre le renvoi (ch. 4) et contre les décisions concernant l'admission provisoire des étrangers (ch. 5). Le contrôle de la liberté de mouvement des requérants d'asile dans les centres d'enregistrement ne tombe sous aucun de ces motifs d'irrecevabilité. En outre, la loi sur l'asile du 26 juin 1998 (LAsi; RS 142.31) ne contient pas non plus de motif d'exclusion à ce sujet. Pour autant que la Commission suisse de recours en matière d'asile ne soit pas compétente, le Département fédéral statue définitivement, sous réserve du recours de droit administratif au Tribunal fédéral (art. 105 al. 4 LAsi); la loi sur l'asile renvoie sur ce point à la loi fédérale d'organisation judiciaire, qui précisément n'exclut pas le recours de droit administratif.
c) Enfin, seul a qualité pour former un recours de droit administratif celui qui est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 103 let. a OJ).
L'intérêt digne de protection exigé par l'art. 103 let. a OJ doit en principe être actuel. Comme le recourant ne séjourne plus dans le Centre d'enregistrement de X., il n'a pas d'intérêt actuel à la solution du litige. Cependant, le séjour des requérants d'asile dans les centres d'enregistrement est généralement de courte durée; en outre, comme la question de la forme à respecter, soit de la procédure à suivre, pour soulever des griefs concernant l'hébergement dans de tels centres se posera vraisemblablement souvent à l'avenir mais n'est pas encore clarifiée, le Tribunal fédéral ne peut guère être saisi à temps. Dans ces circonstances, il se justifie de faire abstraction de l'exigence d'un intérêt actuel (cf. ATF 125 II 497 consid. 1a/bb p. 499/500 et la jurisprudence citée). Par conséquent, le Tribunal fédéral n'est pas obligé de s'en tenir aux circonstances concrètes telles qu'elles se présentaient au moment où le recours a été déposé; dans un pareil cas, il faut au contraire se fonder sur la situation de fait et de droit existant au moment du jugement et prévisible pour la suite (cf., en matière de recours de droit public, ATF 126 I 250 consid. 1b in fine p. 252). Concrètement, dans la présente espèce, il y a lieu de prendre en considération l'ordonnance du DFJP du 14 mars 2001 relative à l'exploitation des centres d'enregistrement (ci-après: l'Ordonnance ou OCEnr; RS 142.311.23) et le règlement interne des centres d'enregistrement pour requérants d'asile et personnes à protéger (ci-après: le Règlement) édicté par l'Office fédéral des réfugiés (ci-après: l'Office fédéral), bien que ces deux textes ne soient entrés en vigueur que le 1er avril 2001 donc après le départ du recourant du Centre d'enregistrement de X.
d) Par conséquent, le Tribunal fédéral doit entrer en matière sur le présent recours. Comme le Département fédéral a pris en définitive une décision de non-entrée en matière, ce recours ne peut porter que sur la question de savoir si l'autorité intimée aurait dû considérer la requête précitée du 21 février 2001 comme un recours formel, point de vue que défend apparemment le recourant. Pour répondre à cette question, il est indispensable d'examiner s'il existe une voie de droit permettant de faire contrôler les restrictions imposées à un étranger en rapport avec son séjour dans un centre d'enregistrement et, le cas échéant, à quelles conditions un tel contrôle est soumis.
2. a) L'art. 26 al. 1 LAsi prévoit que la Confédération crée pour les requérants d'asile des centres d'enregistrement dont elle confie la gestion à l'Office fédéral. Selon l'art. 26 al. 2 LAsi, le centre d'enregistrement recueille les données personnelles du requérant d'asile; en règle générale, il relève ses empreintes digitales et le photographie; il peut l'interroger sommairement sur les motifs qui l'ont fait quitter son pays et sur l'itinéraire qu'il a emprunté. L'art. 26 al. 3 LAsi habilite le Département fédéral à édicter des dispositions relatives aux centres d'enregistrement afin d'en assurer le bon fonctionnement et de garantir une procédure rapide.
Les centres d'enregistrement ne sont pas simplement des bureaux où les requérants d'asile doivent s'annoncer et participer à des auditions. Il s'agit plutôt de bâtiments disposant notamment de réfectoires et de dortoirs; les centres d'enregistrement doivent être de véritables locaux collectifs, comme cela ressort en particulier des débats parlementaires (cf. BO 1997 CN 1226 ss et, avant déjà, BO 1989 CN 1009). Durant les premiers jours suivant le dépôt d'une demande d'asile, les requérants d'asile habitent dans de tels centres d'enregistrement; ils y sont en fait obligés en l'absence d'autres possibilités d'hébergement. Normalement, l'Office fédéral n'a pas besoin de prendre de décision expresse pour assigner formellement au requérant d'asile un centre d'enregistrement comme lieu d'hébergement. Une telle compétence d'assignation existe cependant légalement. Elle ne résulte pas clairement du texte de l'article 26 LAsi, mais bien de l'art. 28 LAsi qui habilite l'Office fédéral à assigner au requérant d'asile un lieu de séjour, soit un logement, et à l'héberger le cas échéant dans un logement collectif.
b) Le législateur lui-même n'a pas réglé en détail les modalités du séjour dans les centres d'enregistrement. Il a délégué cette compétence au Département fédéral (art. 26 al. 3 LAsi). Le Conseil fédéral a concrétisé ladite compétence à l'art. 20 de l'ordonnance 1 du 11 août 1999 sur l'asile relative à la procédure (OA 1; RS 142.311): le Département fédéral doit réglementer en particulier les heures d'ouverture, le droit d'accès, les conditions d'entrée et de sortie, ainsi que la garde des objets appartenant aux requérants d'asile. C'est sur la base de la délégation précitée que le Département fédéral a édicté l'Ordonnance qui est entrée en vigueur le 1er avril 2001. L'art. 1 al. 2 OCEnr dispose que l'Office fédéral précise, dans un règlement interne (dans la version allemande: "Hausordnung"), les mesures d'organisation liées à l'exploitation des logements de la Confédération. C'est en se fondant sur cet article que l'Office fédéral a mis le Règlement en vigueur, le 1er avril 2001.
L'Ordonnance contient des dispositions concernant les heures d'ouverture durant lesquelles les requérants d'asile et les personnes à protéger peuvent être enregistrés (art. 2 OCEnr), le repos nocturne (art. 3 OCEnr), la saisie d'objets et de valeurs patrimoniales (art. 4 OCEnr), le mode d'hébergement (art. 5 OCEnr), l'obligation pour les personnes hébergées de participer à l'entretien des locaux (art. 7 OCEnr), les contacts (art. 9 OCEnr) ainsi que l'accès des visiteurs (art. 10 OCEnr). En l'espèce, c'est surtout l'art. 8 OCEnr qui est important. Selon l'art. 8 al. 2 et 3 OCEnr, les requérants d'asile ne peuvent quitter le logement qu'à des moments déterminés (en semaine de 9 à 17 heures, le week-end du vendredi à 9 heures au dimanche à 19 heures). Pour cela, ils ont besoin d'une autorisation écrite de sortie accordée par le personnel (art. 8 al. 1 OCEnr). L'autorisation de sortie peut notamment être refusée si la présence du requérant d'asile est requise dans le cadre de l'examen de sa demande ou de l'exécution de son renvoi; elle est également refusée si l'intéressé est tenu de participer à l'entretien des locaux (art. 8 al. 4 OCEnr).
c) La présence dans un centre d'enregistrement aux conditions précitées (réglementation du déroulement de la journée, règlement intérieur, interdiction de sortir durant des périodes bloquées pour tout le monde, exigence d'une autorisation pour sortir en dehors de ces périodes) impose au requérant d'asile des restrictions dans l'organisation de sa journée. Compte tenu en particulier de la possibilité qu'a le personnel du centre d'enregistrement de refuser une autorisation de sortie au requérant d'asile, ce dernier peut subir une atteinte à son droit fondamental à la liberté personnelle, respectivement à la liberté de mouvement. Si le séjour dans le centre d'enregistrement se limitait à quelques jours, cette situation ne poserait guère de problème de protection juridique sérieux. Au départ, le requérant d'asile ne dispose pas d'un autre logement; de plus, il est normalement prêt à se tenir à disposition sur place pour de premiers éclaircissements. Le séjour dans un centre d'enregistrement sert simplement, d'après le concept initial, à recueillir des données personnelles et à effectuer un examen médical; puis le requérant d'asile peut être sommairement interrogé sur les motifs qui l'ont fait quitter son pays et sur l'itinéraire qu'il a emprunté (art. 26 al. 2 LAsi et 19 OA 1). Ensuite intervient l'attribution à un canton (art. 27 LAsi). En principe, l'audition sur les motifs de la demande d'asile a lieu là-bas et elle est effectuée par l'autorité cantonale (art. 29 LAsi). Le législateur prévoyait que le séjour dans un centre d'enregistrement durerait quatre à dix jours (BO 1997 CN 1228), respectivement deux à cinq jours seulement (BO 1989 CN 1009).
En réalité, les requérants d'asile restent nettement plus longtemps dans un centre d'enregistrement. Déjà sous l'empire de la législation antérieure, le séjour moyen dans le Centre d'enregistrement de Genève atteignait treize jours, dans quelques cas seulement quatre à cinq jours, mais dans d'autres deux à trois ou même cinq à six semaines (cf. PHILIP GRANT/NICOLAS WISARD, La liberté personnelle des requérants d'asile dans les Centres d'enregistrement, in ASYL 1996/3 p. 82). Cela est dû notamment au fait que l'Office fédéral procède parfois lui-même à l'audition du requérant d'asile sur les motifs de sa demande (PHILIP GRANT/NICOLAS WISARD, op. cit., loc. cit.). L'Office fédéral règle de toute façon certains cas sans l'aide des cantons. Il n'attribue pas l'étranger à un canton et le retient dans le centre d'enregistrement s'il envisage un renvoi préventif au sens de l'art. 42 LAsi ou une décision de non-entrée en matière; dans des cas clairs, des requérants d'asile sont même retenus jusqu'à ce qu'une décision matérielle d'asile soit prise (cf., à ce sujet, URSINA STGIER, Rechtsschutzdefizite im Empfangsstellenverfahren, in ASYL 2000/3 p. 25 ss). L'étranger ne peut souvent pas prévoir jusqu'à quel stade de la procédure il devra rester dans un centre d'enregistrement et s'il sera attribué, le cas échéant, à un canton; il ne peut guère évaluer la durée probable de son séjour dans un tel centre. En l'espèce, le recourant a été attribué à un canton deux semaines après son admission dans le Centre d'enregistrement de X.
Une protection juridique réglementée peut être nécessaire dans des cas particuliers, au moins lorsque le séjour dans un centre d'enregistrement ne reste pas limité à un court laps de temps (ATF 126 I 250 consid. 2d p. 255; ATF 123 II 402 consid. 4b/aa p. 413; ATF 121 I 87 consid. 1a et 1b p. 90/91; arrêt 2P.96/2000 du 8 juin 2001, consid. 5c). Il convient dès lors d'examiner à quelles conditions et de quelle manière le requérant d'asile doit pouvoir obtenir un contrôle juridique de sa situation.
3. a) En droit administratif fédéral, le point de départ de la protection juridique est la décision. Seule une décision est sujette à recours (art. 44 PA), étant précisé qu'un recours aboutit à un contrôle réglementé de l'acte émanant de l'autorité fédérale à laquelle on reproche d'avoir violé le droit. Sont considérées comme décisions, selon l'art. 5 al. 1 PA, les mesures prises par les autorités dans des cas d'espèce, fondées sur le droit public fédéral et ayant pour objet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations (let. a), de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations (let. b), de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations (let. c).
La décision a la particularité de toucher, par son contenu, la situation juridique du destinataire. Vu sa portée, elle doit satisfaire à certaines exigences de forme. En principe, il faut accorder à l'intéressé le droit d'être entendu au préalable (art. 30 PA). La décision doit revêtir la forme écrite (art. 34 PA), être désignée comme telle, être motivée et indiquer les voies de droit (art. 35 PA). Il n'est pas nécessaire que toute intervention étatique prenne la forme d'une décision; sinon, le bon fonctionnement de l'administration pourrait en être affecté. Il est souvent indispensable que les autorités procèdent de façon informelle (cf. LUKAS S. BRÜHWILER-FRÉSEY, Verfügung, Vertrag, Realakt und andere verwaltungsrechtliche Handlungssysteme, Berne 1984, p. 274 ss; ALEXANDRE FLÜCKIGER, L'extension du contrôle juridictionnel des activités de l'administration, Berne 1998, p. 3; PAUL RICHLI, Zum verfahrens- und prozessrechtlichen Regelungsdefizit beim verfügungsfreien Staatshandeln, in PJA 1992 p. 196 ss, p. 200/201).
b) Au début de la procédure, le requérant d'asile ne dispose pas encore de points de repère propres par rapport au pays et doit recevoir une large assistance. Pour que ses besoins puissent être satisfaits, il faut le rattacher à une organisation structurée. Certaines des restrictions qu'il doit supporter sont dues au séjour comme tel dans un centre d'enregistrement, c'est-à-dire au règlement intérieur ou d'exploitation prévu pour l'essentiel par l'Ordonnance. Le requérant d'asile se trouve ainsi dans un rapport de droit particulier (cf. ALBERTO ACHERMANN/CHRISTINA HAUSAMMANN, Handbuch des Asylrechts, 2e éd., Berne/Stuttgart 1991, p. 368). Dans de telles conditions, il est impensable d'exiger des décisions formelles pour tous les actes appliquant la réglementation liée à ce statut. Des décisions formelles et concrètes sont inutiles, par exemple, pour fixer les heures des repas ou le menu de chaque repas particulier, pour assigner l'entretien des locaux ou attribuer les dortoirs; même le respect des heures de visite (art. 10 al. 4 OCEnr) se règle de manière informelle. Dans cette optique, le personnel procède par des instructions qui, bien qu'obligatoires, peuvent être données de façon informelle. Compte tenu de la situation inhérente à ce statut spécial, on ne peut parler en principe d'atteintes particulières aux droits fondamentaux à propos des circonstances et des tâches, respectivement des injonctions, quotidiennes les plus diverses; en définitive, pour autant qu'un véritable besoin de protection juridique existe, il ne saurait en tout cas pas fonder un droit général et illimité à la prise de décisions formelles.
Il en va toutefois autrement en ce qui concerne les ordres du personnel du centre d'enregistrement qui peuvent porter une atteinte non négligeable à la personnalité et à la liberté du requérant d'asile. Les autorisations de sortie (respectivement leur refus) en font partie. Au bout d'un ou deux jours, une fois que les empreintes digitales et les photographies ont été prises, les requérants d'asile ont en principe le droit de quitter le centre d'enregistrement pour des périodes limitées. Le personnel bien en vue à l'entrée du centre d'enregistrement accorde l'autorisation en apposant sur un document un tampon approuvant la sortie. Si l'autorisation doit exceptionnellement être refusée selon l'art. 8 al. 4 OCEnr (par exemple, en cas d'audition le jour en question), l'apposition du tampon est refusée et le requérant d'asile est empêché de sortir. En principe, une telle mesure interviendra dans le court terme et ne sera pas prévisible longtemps à l'avance. D'après l'organisation prévue par l'Ordonnance et le Règlement, une autorisation de sortie est nécessaire chaque jour. Dans ces circonstances, une véritable procédure de décision pour chaque sortie en particulier ne paraît ni indiquée ni praticable; l'opinion du Département fédéral, selon laquelle les dispositions de la loi fédérale sur la procédure administrative ne sont pas applicables en raison de l'art. 3 let. f PA, part de cette idée.
4. a) Il s'agit de garantir une protection juridique à partir de cette situation (absence d'une décision constituant l'objet indispensable d'un recours), sans pour autant étendre le concept de décision. Le requérant d'asile, qui se sent atteint de façon excessive dans sa liberté, doit pouvoir recourir contre des actes particuliers respectivement contre le comportement général du personnel du centre d'enregistrement. En revanche, il n'y a pas lieu d'admettre systématiquement une voie de recours à l'encontre de n'importe quelle atteinte. Une telle protection juridique ne s'harmoniserait pas avec la loi fédérale sur la procédure administrative. L'ouverture d'une voie de recours doit rester limitée à des cas graves.
Pour autant que, concrètement, la violation de la liberté personnelle soit invoquée, une simple dénonciation - seule possibilité prise en considération par le Département fédéral - n'est pas toujours suffisante puisque, dans ce cas, l'intéressé ne jouit pas des droits reconnus à la partie et ne peut pas exiger que son affaire soit traitée (art. 71 al. 2 PA; cf. également, au sujet du manque d'efficacité de la dénonciation, ATF 121 I 87 consid. 1a p. 90). En outre, il n'est pas admissible de renvoyer à la voie de l'action en responsabilité de l'Etat le requérant d'asile qui se sent atteint dans sa liberté par l'organisation de son séjour dans un centre d'enregistrement. Une protection juridique de ce genre, simplement indirecte et a posteriori, ne peut pas suffire et n'est finalement pas dans l'intérêt de la collectivité publique. Il convient au contraire de permettre au requérant d'asile qui estime ses droits fondamentaux gravement lésés de faire valoir ses griefs à l'encontre d'actes étatiques qui viennent de se produire, durent encore ou sont imminents.
b) La nécessité d'une protection juridique a pour origine, comme on l'a constaté, l'existence d'un intérêt digne de protection au contrôle d'une intervention étatique prétendument illicite. En soi et comme on l'a vu plus haut, l'existence d'un intérêt digne de protection ne doit pas conduire à transformer l'action étatique incriminée en une décision. En revanche, quiconque est à tel point touché par une intervention étatique qu'il risque d'être atteint de façon inadmissible dans ses droits fondamentaux doit avoir la possibilité de demander à l'autorité compétente (de première instance) une décision attaquable, normalement en constatation (cf. ATF 123 II 402 consid. 4b/aa p. 413; ATF 121 I 87 consid. 1b p. 90/91). D'ailleurs, une telle possibilité existe déjà dans le droit en vigueur: si le requérant prouve qu'il a un intérêt digne de protection, l'autorité (compétente) concernée doit entrer en matière sur sa demande en constatation (art. 25 al. 2 PA). De la sorte, une voie de recours s'ouvre à l'intéressé contre la décision en cause, que celle-ci soit constatatoire, formatrice ou même d'irrecevabilité, si l'autorité refuse d'entrer en matière.
c) Ainsi, les principes et les dispositions de la loi fédérale sur la procédure administrative permettent l'obtention d'une décision et rendent possible l'ouverture d'une voie de droit. Mais ils ne donnent pas assez d'indications concrètes pour montrer, dans le cas particulier d'un centre d'enregistrement, comment et à quelles conditions existe cette protection juridique. Comme cela a été exposé ci-dessus, étant donné les particularités du séjour dans un centre d'enregistrement, le requérant d'asile doit en principe se soumettre au règlement intérieur et obtempérer aux injonctions (informelles) du personnel. L'autorité ne doit qu'exceptionnellement libeller par écrit et motiver un ordre qui pourrait porter sérieusement atteinte aux droits fondamentaux du requérant d'asile, et cela seulement si ce dernier conteste l'ordre et demande expressément une décision formelle. Dans l'intérêt de la sécurité du droit en général et d'une bonne gestion des centres d'enregistrement en particulier, il paraît utile d'établir des règles spéciales afin de concrétiser cette procédure de décision. La réglementation de ladite procédure ne devrait nullement émaner du législateur ordinaire ni même forcément du Conseil fédéral. Il conviendrait d'examiner si, le cas échéant, le Département fédéral lui-même ne pourrait pas, sur la base de l'art. 26 al. 3 LAsi et dans un délai raisonnable, édicter une réglementation, respectivement insérer des règles à ce sujet dans l'Ordonnance. Cette réglementation déterminerait avant tout l'autorité à laquelle l'intéressé devrait s'adresser pour demander une décision et celle auprès de laquelle il pourrait déposer un recours. Il serait opportun d'attribuer la compétence décisionnelle à la Direction de l'établissement. On pourrait alors concevoir que l'Office fédéral fonctionne comme instance de recours. La réglementation fixerait concrètement (grâce à une énumération ou à une clause générale) pour quelles catégories d'ordres, respectivement à quelles conditions (par exemple, à partir d'une durée de séjour minimale), le requérant d'asile serait en droit d'exiger une décision.
d) En l'absence de texte réglementant cette procédure, le recourant n'a pas obtenu de décision formelle sur la requête susmentionnée lorsqu'elle était d'actualité. Il a omis de demander une décision formelle à l'Office fédéral, en se fondant directement sur la loi fédérale sur la procédure administrative, bien que cela fût envisageable. En tout cas, la requête précitée n'était pas dirigée contre une décision formelle. C'est pourquoi le Département fédéral était en droit de refuser de la traiter comme un recours administratif et pouvait la considérer comme une simple dénonciation. Dès lors, le recours de droit administratif tendant à obliger le Département fédéral à traiter formellement cette requête n'est pas fondé et doit être rejeté.
e) Les griefs soulevés par le recourant à l'encontre de son séjour dans le Centre d'enregistrement de X. n'ont pas été jugés matériellement. Il n'y a plus d'intérêt actuel à ce qu'ils soient examinés (cf. consid. 1c ci-dessus). Le Tribunal fédéral a renoncé en l'espèce à l'existence d'un intérêt actuel digne de protection pour pouvoir se prononcer sur des questions de procédure qui, sans cela, n'auraient probablement jamais pu être tranchées. Il faut partir du fait que les requérants d'asile séjournant dans un centre d'enregistrement auront désormais l'occasion de faire contrôler les conditions essentielles de séjour dans un tel centre, en particulier la réglementation des sorties sous l'angle de la liberté personnelle, respectivement de la liberté de mouvement. Pour le moment, en l'absence d'une réglementation attribuant une compétence décisionnelle à ce sujet à la Direction de l'établissement, l'Office fédéral devrait être directement compétent. Mais, en l'état, il n'y a pas de raison de transmettre la requête susmentionnée avec toutes les pièces du dossier audit Office fédéral pour qu'il se prononce concrètement a posteriori sur les conditions de séjour du recourant dans le Centre d'enregistrement de X., dans le cadre d'une procédure de décision formelle au sens des considérants qui précèdent.
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fr
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Art. 97 segg. OG, art. 5 PA, art. 26 LAsi, art. 16 segg. OAsi 1, ordinanza del DFGP del 14 marzo 2001 sulla gestione dei centri di registrazione; protezione giuridica dei richiedenti l'asilo nei centri di registrazione. La decisione del Dipartimento federale di trattare come una semplice denuncia l'istanza presentata costituisce una decisione d'inammissibilità, che può essere impugnata con un ricorso di diritto amministrativo (consid. 1).
Necessità per i richiedenti l'asilo di beneficiare, in determinati casi, di una protezione giuridica disciplinata da un atto normativo durante il loro soggiorno in un centro di registrazione (consid. 2).
Caratteristiche di una decisione che in base al diritto amministrativo federale necessita di protezione giuridica. Particolarità inerenti al soggiorno in un centro di registrazione; non vi è un diritto generale ed illimitato a che siano prese decisioni formali (consid. 3).
Già attualmente la legge federale sulla procedura amministrativa permette di ottenere una decisione e di impugnare la medesima allorquando si rende necessario garantire una protezione giuridica. Sarebbe utile fissare regole speciali al fine di concretizzare la procedura decisionale nei centri di registrazione (consid. 4).
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it
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-156%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,001
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128 II 168
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128 II 168
Sachverhalt ab Seite 169
A.- Das Elektrizitätswerk der Stadt Zürich (EWZ) reichte am 21. März 2000 beim Eidgenössischen Starkstrominspektorat (EStI) das Plangenehmigungsgesuch ein für den Einbau einer Mobilfunkanlage der Orange Communications SA auf dem bestehenden Hochspannungsmast Nr. 138 ihrer 380/220-kV Leitung Samstagern-Mettlen. Gegen dieses Bauvorhaben erhoben A. und weitere Personen Einsprache. Da keine Einigkeit erzielt werden konnte, überwies das EStI die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens an das bei Uneinigkeit zuständige Bundesamt für Energie (BFE). Mit Verfügung vom 7. Juli 2000 entschied das BFE, dass auf verschiedene Einsprachen, darunter auch diejenige von A. und ihren Mitunterzeichnenden, nicht eingetreten werde, da die Parzellen der Einsprecher bzw. deren Wohnort mehr als 100 m von der geplanten Mobilfunkanlage entfernt lägen, der Anlagegrenzwert nach der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) für die geplante Anlage aber nur im Umkreis von 32 m nicht eingehalten sei.
B.- Hiergegen erhoben A., B., C. und weitere Personen am 6. September 2000 gemeinsam Beschwerde an die Rekurskommission des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (REKO/UVEK). Am 21. Juni 2001 wies die Rekurskommission die Beschwerde ab, soweit sie darauf eintrat. Sie verneinte die Legitimation der Beschwerdeführenden, weil die Strahlung der geplanten Anlage am Wohn- bzw. Arbeitsort der Beschwerdeführer höchstens 5% des Anlagegrenzwertes betragen und sich kaum vom ohnehin bestehenden Grundpegel an nichtionisierender Strahlung abheben werde.
C.- Hiergegen erhoben A., B. und C. am 22. August 2001 Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit darauf einzutreten war.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Gemäss Art. 16f Abs. 1 Satz 1 des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1902 betreffend die elektrischen Schwach- und Starkstromanlagen (Elektrizitätsgesetz, EleG; SR 734.0) ist zur Einsprache berechtigt, wer nach den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes oder des Enteignungsgesetzes Partei ist. Damit verweist Art. 16f EleG (u.a.) auf Art. 48 lit. a VwVG (SR 172.021). Danach ist zur Beschwerde berechtigt und somit Partei i.S.v. Art. 6 VwVG, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Diese Umschreibung der Beschwerdelegitimation deckt sich mit derjenigen in Art. 103 lit. a OG.
2.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die in der näheren Umgebung einer projektierten Mobilfunkanlage wohnenden Personen durch die von der Anlage ausgehenden Strahlen in besonderer Weise betroffen und daher zur Beschwerde legitimiert. In einem Urteil vom 26. Oktober 2000 (1A.194/2000, publ. in: URP 2001 S. 155 ff.) verneinte das Bundesgericht die Beschwerdelegitimation einer Person, deren Wohnort 800 m vom Antennenstandort entfernt lag. In jenem Fall unterschritt die voraussichtliche Belastung des Beschwerdeführers durch die projektierte Anlage den Immissionsgrenzwert um mehr als das Hundertfache und den Anlagegrenzwert um mehr als das Zehnfache. Das Bundesgericht erachtete deshalb die Einwirkung der vorgesehenen Anlage auf den Wohnort des Beschwerdeführers als minim: Die von der geplanten Anlage ausgehende Strahlung bewirke für den Beschwerdeführer nur eine geringfügige zusätzliche Belastung, die sich kaum vom ohnehin bestehenden Grundpegel nichtionisierender Strahlen abhebe. Sie reiche nicht aus, um eine besondere Betroffenheit und damit die Legitimation des Beschwerdeführers zu begründen.
2.2 In Anlehnung an diesen bundesgerichtlichen Entscheid verneinte die Rekurskommission im vorliegenden Fall die Einspracheberechtigung der Beschwerdeführer, weil die elektrische Feldstärke, die von der geplanten Anlage ausgehen werde, nach den Berechnungen des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) am Wohnort der Beschwerdeführerin A. nur 0.3 V/m und am Arbeitsort von C. nur 0.2 V/m betragen werde, d.h. 5% bzw. 3.33% des Anlagegrenzwertes gemäss Anh. 1 Ziff. 64 lit. b NISV (6 V/m). Die Einwirkung der geplanten Anlage auf die Wohn- und Arbeitsorte der Beschwerdeführer sei daher minim und genüge nicht zur Begründung ihrer Legitimation. Dieser Schluss dränge sich auch mit Blick auf die im betroffenen Gebiet bereits bestehende, relativ hohe Hintergrundbelastung mit Strahlen aus dem Hochfrequenzbereich auf: Wie das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) mit seinen Messungen festgestellt habe, betrage der Pegel dieser Hintergrundbelastung im betroffenen Gebiet rund 0,5 - 0,7 V/m (± 40 Messunsicherheit), die hauptsächlich vom Mittelwellensender Beromünster herrühre. Damit würde sich die von der geplanten Anlage ausgehende Strahlung kaum vom ohnehin bestehenden Grundpegel an nichtionisierender Strahlung abheben und setze die Beschwerdeführer jedenfalls keiner wesentlich höheren Belastung aus als die ganze Bevölkerung. Sie reiche somit nicht aus, um eine besondere Betroffenheit und damit die Legitimation der Beschwerdeführer zu begründen.
2.3 In einem neueren, die Gemeinde Worb (Bern) betreffenden Fall (BGE 128 I 59, nicht veröffentlichte E. 1b) hat das Bundesgericht die Beschwerdelegitimation einer Person anerkannt, deren Wohnort ca. 280 bis 290 m von der geplanten Mobilfunkanlage (drei Antennen im Frequenzbereich 1800 MHz mit einer äquivalenten Strahlungsleistung ERP von je 710 W) entfernt lag. Dabei legte es die von der Berner Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (BVE) verwendete Berechnungsformel zur Ermittlung des Radius zugrunde, innerhalb dessen die Strahlung noch 10% des Anlagegrenzwerts betragen kann (vgl. Entscheid der BVE vom 12. Dezember 2000, publ. in: BVR 2001 252 E. 2 S. 257 ff.; IRENE GRAF/JEAN-LUC NIKLAUS, Mobilfunkanlagen - Beschwerderecht der Nachbarn, KPG-Bulletin 1/2001 S. 29 ff., insbes. S. 34 ff.). Diese Formel lautet:
d = (70 x Quadratwurzel von ERP) : AGW
Diese Berechnung berücksichtigt (im Gegensatz zu derjenigen der Rekurskommission im vorliegenden Fall) nur die Strahlung in der Hauptstrahlungsrichtung und ergibt einen Radius d, ausserhalb dessen in jedem Fall eine tiefere Strahlung als 10% des Anlagegrenzwertes (AGW) erzeugt wird. Alle Personen innerhalb dieses Radius werden nach der Praxis der BVE zur Einsprache bzw. zur Beschwerde zugelassen, auch wenn die konkrete Strahlung auf ihrem Grundstück, unter Berücksichtigung der Leistungsabschwächung gegenüber der Hauptstrahlrichtung (in vertikaler und horizontaler Richtung) weniger als 10% des Anlagegrenzwertes beträgt.
Im zitierten BGE 128 I 59 hielt das Bundesgericht diese Berechnungsweise für sinnvoll, weil es zunächst darum gehe, den Kreis derjenigen Personen zu bestimmen, die von der Anlage mehr als jedermann betroffen seien; dieser Kreis dürfe nicht zu eng gezogen werden und nicht von komplexen Berechnungen im Einzelfall abhängen.
2.4 Im vorliegenden Fall soll die geplante Mobilfunkanlage im Frequenzbereich 1800 MHz senden; der Anlagegrenzwert (AGW) beträgt somit 6 V/m (Anh. 1 Ziff. 64 lit. b NISV). Die drei Sendeantennen verfügen über eine äquivalente Strahlungsleistung (ERP) von je 710 W. Damit beträgt der Radius ca. 311 m:
d = (70 x Quadratwurzel von 710) : 6 = 310.87
Die Beschwerdeführer A. und B., deren Wohnort 190 m vom Antennenstandort entfernt liegt, sowie die Beschwerdeführerin C., deren Arbeitsplatz sich in einem Abstand von 290 m zur geplanten Mobilfunkanlage befindet, sind daher zur Einsprache legitimiert.
2.5 Die Tatsache, dass im betroffenen Gebiet bereits ein relativ hoher Grundpegel an nichtionisierender Strahlung besteht, ist kein Grund, den im genannten Radius wohnenden Personen die Beschwerdelegitimation abzusprechen. Es ist im Gegenteil verständlich, wenn Personen, die bereits den Strahlen eines Rundfunksenders ausgesetzt sind, sich gegen die Installation weiterer Quellen nichtionisierender Strahlung wehren bzw. verlangen, dass neue Installationen die gesetzlich vorgeschriebenen Grenzwerte strikt einhalten.
2.6 Nach dem Gesagten ist die Einspracheberechtigung der Beschwerdeführer zu bejahen. Diese können im Einsprache- bzw. im Beschwerdeverfahren nicht nur eine Überschreitung der Immissions- oder der Anlagegrenzwerte auf ihren eigenen Grundstücken geltend machen, sondern können generell die Rechtmässigkeit des Bauvorhabens in Frage stellen und somit auch die Überschreitung der Grenzwerte auf anderen Grundstücken rügen (Urteil 1A.316/2000 vom 21. September 2001, E. 1b/cc). Dies gilt jedenfalls dann, wenn eine allfällig notwendige Reduktion der Sendeleistung auch die auf die Beschwerdeführer entfallende Strahlungsbelastung reduzieren würde (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich vom 24. August 2000 E. 11b/bb, publ. in: URP 2001 S. 171).
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Einspracheberechtigung gegen eine projektierte Mobilfunkanlage (Art. 16f Abs. 1 EleG; Art. 48 lit. a VwVG). Einspracheberechtigt sind alle Personen, die innerhalb eines Radius wohnen, ausserhalb dessen in jedem Fall eine tiefere Strahlung als 10% des Anlagegrenzwertes erzeugt wird. Die Einspracheberechtigung dieser Personen hängt nicht davon ab, ob die konkrete Strahlung auf ihrem Grundstück, unter Berücksichtigung der Leistungsabwächung gegenüber der Hauptstrahlungsrichtung, weniger als 10% des Anlagegrenzwertes beträgt (E. 2.3).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-168%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 II 168
Sachverhalt ab Seite 169
A.- Das Elektrizitätswerk der Stadt Zürich (EWZ) reichte am 21. März 2000 beim Eidgenössischen Starkstrominspektorat (EStI) das Plangenehmigungsgesuch ein für den Einbau einer Mobilfunkanlage der Orange Communications SA auf dem bestehenden Hochspannungsmast Nr. 138 ihrer 380/220-kV Leitung Samstagern-Mettlen. Gegen dieses Bauvorhaben erhoben A. und weitere Personen Einsprache. Da keine Einigkeit erzielt werden konnte, überwies das EStI die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens an das bei Uneinigkeit zuständige Bundesamt für Energie (BFE). Mit Verfügung vom 7. Juli 2000 entschied das BFE, dass auf verschiedene Einsprachen, darunter auch diejenige von A. und ihren Mitunterzeichnenden, nicht eingetreten werde, da die Parzellen der Einsprecher bzw. deren Wohnort mehr als 100 m von der geplanten Mobilfunkanlage entfernt lägen, der Anlagegrenzwert nach der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) für die geplante Anlage aber nur im Umkreis von 32 m nicht eingehalten sei.
B.- Hiergegen erhoben A., B., C. und weitere Personen am 6. September 2000 gemeinsam Beschwerde an die Rekurskommission des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (REKO/UVEK). Am 21. Juni 2001 wies die Rekurskommission die Beschwerde ab, soweit sie darauf eintrat. Sie verneinte die Legitimation der Beschwerdeführenden, weil die Strahlung der geplanten Anlage am Wohn- bzw. Arbeitsort der Beschwerdeführer höchstens 5% des Anlagegrenzwertes betragen und sich kaum vom ohnehin bestehenden Grundpegel an nichtionisierender Strahlung abheben werde.
C.- Hiergegen erhoben A., B. und C. am 22. August 2001 Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit darauf einzutreten war.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Gemäss Art. 16f Abs. 1 Satz 1 des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1902 betreffend die elektrischen Schwach- und Starkstromanlagen (Elektrizitätsgesetz, EleG; SR 734.0) ist zur Einsprache berechtigt, wer nach den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes oder des Enteignungsgesetzes Partei ist. Damit verweist Art. 16f EleG (u.a.) auf Art. 48 lit. a VwVG (SR 172.021). Danach ist zur Beschwerde berechtigt und somit Partei i.S.v. Art. 6 VwVG, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Diese Umschreibung der Beschwerdelegitimation deckt sich mit derjenigen in Art. 103 lit. a OG.
2.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die in der näheren Umgebung einer projektierten Mobilfunkanlage wohnenden Personen durch die von der Anlage ausgehenden Strahlen in besonderer Weise betroffen und daher zur Beschwerde legitimiert. In einem Urteil vom 26. Oktober 2000 (1A.194/2000, publ. in: URP 2001 S. 155 ff.) verneinte das Bundesgericht die Beschwerdelegitimation einer Person, deren Wohnort 800 m vom Antennenstandort entfernt lag. In jenem Fall unterschritt die voraussichtliche Belastung des Beschwerdeführers durch die projektierte Anlage den Immissionsgrenzwert um mehr als das Hundertfache und den Anlagegrenzwert um mehr als das Zehnfache. Das Bundesgericht erachtete deshalb die Einwirkung der vorgesehenen Anlage auf den Wohnort des Beschwerdeführers als minim: Die von der geplanten Anlage ausgehende Strahlung bewirke für den Beschwerdeführer nur eine geringfügige zusätzliche Belastung, die sich kaum vom ohnehin bestehenden Grundpegel nichtionisierender Strahlen abhebe. Sie reiche nicht aus, um eine besondere Betroffenheit und damit die Legitimation des Beschwerdeführers zu begründen.
2.2 In Anlehnung an diesen bundesgerichtlichen Entscheid verneinte die Rekurskommission im vorliegenden Fall die Einspracheberechtigung der Beschwerdeführer, weil die elektrische Feldstärke, die von der geplanten Anlage ausgehen werde, nach den Berechnungen des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) am Wohnort der Beschwerdeführerin A. nur 0.3 V/m und am Arbeitsort von C. nur 0.2 V/m betragen werde, d.h. 5% bzw. 3.33% des Anlagegrenzwertes gemäss Anh. 1 Ziff. 64 lit. b NISV (6 V/m). Die Einwirkung der geplanten Anlage auf die Wohn- und Arbeitsorte der Beschwerdeführer sei daher minim und genüge nicht zur Begründung ihrer Legitimation. Dieser Schluss dränge sich auch mit Blick auf die im betroffenen Gebiet bereits bestehende, relativ hohe Hintergrundbelastung mit Strahlen aus dem Hochfrequenzbereich auf: Wie das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) mit seinen Messungen festgestellt habe, betrage der Pegel dieser Hintergrundbelastung im betroffenen Gebiet rund 0,5 - 0,7 V/m (± 40 Messunsicherheit), die hauptsächlich vom Mittelwellensender Beromünster herrühre. Damit würde sich die von der geplanten Anlage ausgehende Strahlung kaum vom ohnehin bestehenden Grundpegel an nichtionisierender Strahlung abheben und setze die Beschwerdeführer jedenfalls keiner wesentlich höheren Belastung aus als die ganze Bevölkerung. Sie reiche somit nicht aus, um eine besondere Betroffenheit und damit die Legitimation der Beschwerdeführer zu begründen.
2.3 In einem neueren, die Gemeinde Worb (Bern) betreffenden Fall (BGE 128 I 59, nicht veröffentlichte E. 1b) hat das Bundesgericht die Beschwerdelegitimation einer Person anerkannt, deren Wohnort ca. 280 bis 290 m von der geplanten Mobilfunkanlage (drei Antennen im Frequenzbereich 1800 MHz mit einer äquivalenten Strahlungsleistung ERP von je 710 W) entfernt lag. Dabei legte es die von der Berner Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (BVE) verwendete Berechnungsformel zur Ermittlung des Radius zugrunde, innerhalb dessen die Strahlung noch 10% des Anlagegrenzwerts betragen kann (vgl. Entscheid der BVE vom 12. Dezember 2000, publ. in: BVR 2001 252 E. 2 S. 257 ff.; IRENE GRAF/JEAN-LUC NIKLAUS, Mobilfunkanlagen - Beschwerderecht der Nachbarn, KPG-Bulletin 1/2001 S. 29 ff., insbes. S. 34 ff.). Diese Formel lautet:
d = (70 x Quadratwurzel von ERP) : AGW
Diese Berechnung berücksichtigt (im Gegensatz zu derjenigen der Rekurskommission im vorliegenden Fall) nur die Strahlung in der Hauptstrahlungsrichtung und ergibt einen Radius d, ausserhalb dessen in jedem Fall eine tiefere Strahlung als 10% des Anlagegrenzwertes (AGW) erzeugt wird. Alle Personen innerhalb dieses Radius werden nach der Praxis der BVE zur Einsprache bzw. zur Beschwerde zugelassen, auch wenn die konkrete Strahlung auf ihrem Grundstück, unter Berücksichtigung der Leistungsabschwächung gegenüber der Hauptstrahlrichtung (in vertikaler und horizontaler Richtung) weniger als 10% des Anlagegrenzwertes beträgt.
Im zitierten BGE 128 I 59 hielt das Bundesgericht diese Berechnungsweise für sinnvoll, weil es zunächst darum gehe, den Kreis derjenigen Personen zu bestimmen, die von der Anlage mehr als jedermann betroffen seien; dieser Kreis dürfe nicht zu eng gezogen werden und nicht von komplexen Berechnungen im Einzelfall abhängen.
2.4 Im vorliegenden Fall soll die geplante Mobilfunkanlage im Frequenzbereich 1800 MHz senden; der Anlagegrenzwert (AGW) beträgt somit 6 V/m (Anh. 1 Ziff. 64 lit. b NISV). Die drei Sendeantennen verfügen über eine äquivalente Strahlungsleistung (ERP) von je 710 W. Damit beträgt der Radius ca. 311 m:
d = (70 x Quadratwurzel von 710) : 6 = 310.87
Die Beschwerdeführer A. und B., deren Wohnort 190 m vom Antennenstandort entfernt liegt, sowie die Beschwerdeführerin C., deren Arbeitsplatz sich in einem Abstand von 290 m zur geplanten Mobilfunkanlage befindet, sind daher zur Einsprache legitimiert.
2.5 Die Tatsache, dass im betroffenen Gebiet bereits ein relativ hoher Grundpegel an nichtionisierender Strahlung besteht, ist kein Grund, den im genannten Radius wohnenden Personen die Beschwerdelegitimation abzusprechen. Es ist im Gegenteil verständlich, wenn Personen, die bereits den Strahlen eines Rundfunksenders ausgesetzt sind, sich gegen die Installation weiterer Quellen nichtionisierender Strahlung wehren bzw. verlangen, dass neue Installationen die gesetzlich vorgeschriebenen Grenzwerte strikt einhalten.
2.6 Nach dem Gesagten ist die Einspracheberechtigung der Beschwerdeführer zu bejahen. Diese können im Einsprache- bzw. im Beschwerdeverfahren nicht nur eine Überschreitung der Immissions- oder der Anlagegrenzwerte auf ihren eigenen Grundstücken geltend machen, sondern können generell die Rechtmässigkeit des Bauvorhabens in Frage stellen und somit auch die Überschreitung der Grenzwerte auf anderen Grundstücken rügen (Urteil 1A.316/2000 vom 21. September 2001, E. 1b/cc). Dies gilt jedenfalls dann, wenn eine allfällig notwendige Reduktion der Sendeleistung auch die auf die Beschwerdeführer entfallende Strahlungsbelastung reduzieren würde (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich vom 24. August 2000 E. 11b/bb, publ. in: URP 2001 S. 171).
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Qualité pour former opposition à un projet d'installation de téléphonie mobile (art. 16f al. 1 LIE; art 48 let. a PA). Ont qualité pour former opposition toutes les personnes qui habitent dans un rayon en dehors duquel est produit un rayonnement assurément inférieur à 10% de la valeur limite de l'installation. Le droit d'opposition de ces personnes ne dépend pas du fait que le rayonnement concret sur leur immeuble, compte tenu de l'atténuation de la puissance dans la direction principale de propagation, s'élève à moins de 10% de la valeur limite de l'installation (consid. 2.3).
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Sachverhalt ab Seite 169
A.- Das Elektrizitätswerk der Stadt Zürich (EWZ) reichte am 21. März 2000 beim Eidgenössischen Starkstrominspektorat (EStI) das Plangenehmigungsgesuch ein für den Einbau einer Mobilfunkanlage der Orange Communications SA auf dem bestehenden Hochspannungsmast Nr. 138 ihrer 380/220-kV Leitung Samstagern-Mettlen. Gegen dieses Bauvorhaben erhoben A. und weitere Personen Einsprache. Da keine Einigkeit erzielt werden konnte, überwies das EStI die Sache zur Fortsetzung des Verfahrens an das bei Uneinigkeit zuständige Bundesamt für Energie (BFE). Mit Verfügung vom 7. Juli 2000 entschied das BFE, dass auf verschiedene Einsprachen, darunter auch diejenige von A. und ihren Mitunterzeichnenden, nicht eingetreten werde, da die Parzellen der Einsprecher bzw. deren Wohnort mehr als 100 m von der geplanten Mobilfunkanlage entfernt lägen, der Anlagegrenzwert nach der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) für die geplante Anlage aber nur im Umkreis von 32 m nicht eingehalten sei.
B.- Hiergegen erhoben A., B., C. und weitere Personen am 6. September 2000 gemeinsam Beschwerde an die Rekurskommission des Eidgenössischen Departements für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (REKO/UVEK). Am 21. Juni 2001 wies die Rekurskommission die Beschwerde ab, soweit sie darauf eintrat. Sie verneinte die Legitimation der Beschwerdeführenden, weil die Strahlung der geplanten Anlage am Wohn- bzw. Arbeitsort der Beschwerdeführer höchstens 5% des Anlagegrenzwertes betragen und sich kaum vom ohnehin bestehenden Grundpegel an nichtionisierender Strahlung abheben werde.
C.- Hiergegen erhoben A., B. und C. am 22. August 2001 Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, soweit darauf einzutreten war.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Gemäss Art. 16f Abs. 1 Satz 1 des Bundesgesetzes vom 24. Juni 1902 betreffend die elektrischen Schwach- und Starkstromanlagen (Elektrizitätsgesetz, EleG; SR 734.0) ist zur Einsprache berechtigt, wer nach den Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes oder des Enteignungsgesetzes Partei ist. Damit verweist Art. 16f EleG (u.a.) auf Art. 48 lit. a VwVG (SR 172.021). Danach ist zur Beschwerde berechtigt und somit Partei i.S.v. Art. 6 VwVG, wer durch die angefochtene Verfügung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Diese Umschreibung der Beschwerdelegitimation deckt sich mit derjenigen in Art. 103 lit. a OG.
2.1 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung sind die in der näheren Umgebung einer projektierten Mobilfunkanlage wohnenden Personen durch die von der Anlage ausgehenden Strahlen in besonderer Weise betroffen und daher zur Beschwerde legitimiert. In einem Urteil vom 26. Oktober 2000 (1A.194/2000, publ. in: URP 2001 S. 155 ff.) verneinte das Bundesgericht die Beschwerdelegitimation einer Person, deren Wohnort 800 m vom Antennenstandort entfernt lag. In jenem Fall unterschritt die voraussichtliche Belastung des Beschwerdeführers durch die projektierte Anlage den Immissionsgrenzwert um mehr als das Hundertfache und den Anlagegrenzwert um mehr als das Zehnfache. Das Bundesgericht erachtete deshalb die Einwirkung der vorgesehenen Anlage auf den Wohnort des Beschwerdeführers als minim: Die von der geplanten Anlage ausgehende Strahlung bewirke für den Beschwerdeführer nur eine geringfügige zusätzliche Belastung, die sich kaum vom ohnehin bestehenden Grundpegel nichtionisierender Strahlen abhebe. Sie reiche nicht aus, um eine besondere Betroffenheit und damit die Legitimation des Beschwerdeführers zu begründen.
2.2 In Anlehnung an diesen bundesgerichtlichen Entscheid verneinte die Rekurskommission im vorliegenden Fall die Einspracheberechtigung der Beschwerdeführer, weil die elektrische Feldstärke, die von der geplanten Anlage ausgehen werde, nach den Berechnungen des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft (BUWAL) am Wohnort der Beschwerdeführerin A. nur 0.3 V/m und am Arbeitsort von C. nur 0.2 V/m betragen werde, d.h. 5% bzw. 3.33% des Anlagegrenzwertes gemäss Anh. 1 Ziff. 64 lit. b NISV (6 V/m). Die Einwirkung der geplanten Anlage auf die Wohn- und Arbeitsorte der Beschwerdeführer sei daher minim und genüge nicht zur Begründung ihrer Legitimation. Dieser Schluss dränge sich auch mit Blick auf die im betroffenen Gebiet bereits bestehende, relativ hohe Hintergrundbelastung mit Strahlen aus dem Hochfrequenzbereich auf: Wie das Bundesamt für Kommunikation (BAKOM) mit seinen Messungen festgestellt habe, betrage der Pegel dieser Hintergrundbelastung im betroffenen Gebiet rund 0,5 - 0,7 V/m (± 40 Messunsicherheit), die hauptsächlich vom Mittelwellensender Beromünster herrühre. Damit würde sich die von der geplanten Anlage ausgehende Strahlung kaum vom ohnehin bestehenden Grundpegel an nichtionisierender Strahlung abheben und setze die Beschwerdeführer jedenfalls keiner wesentlich höheren Belastung aus als die ganze Bevölkerung. Sie reiche somit nicht aus, um eine besondere Betroffenheit und damit die Legitimation der Beschwerdeführer zu begründen.
2.3 In einem neueren, die Gemeinde Worb (Bern) betreffenden Fall (BGE 128 I 59, nicht veröffentlichte E. 1b) hat das Bundesgericht die Beschwerdelegitimation einer Person anerkannt, deren Wohnort ca. 280 bis 290 m von der geplanten Mobilfunkanlage (drei Antennen im Frequenzbereich 1800 MHz mit einer äquivalenten Strahlungsleistung ERP von je 710 W) entfernt lag. Dabei legte es die von der Berner Bau-, Verkehrs- und Energiedirektion (BVE) verwendete Berechnungsformel zur Ermittlung des Radius zugrunde, innerhalb dessen die Strahlung noch 10% des Anlagegrenzwerts betragen kann (vgl. Entscheid der BVE vom 12. Dezember 2000, publ. in: BVR 2001 252 E. 2 S. 257 ff.; IRENE GRAF/JEAN-LUC NIKLAUS, Mobilfunkanlagen - Beschwerderecht der Nachbarn, KPG-Bulletin 1/2001 S. 29 ff., insbes. S. 34 ff.). Diese Formel lautet:
d = (70 x Quadratwurzel von ERP) : AGW
Diese Berechnung berücksichtigt (im Gegensatz zu derjenigen der Rekurskommission im vorliegenden Fall) nur die Strahlung in der Hauptstrahlungsrichtung und ergibt einen Radius d, ausserhalb dessen in jedem Fall eine tiefere Strahlung als 10% des Anlagegrenzwertes (AGW) erzeugt wird. Alle Personen innerhalb dieses Radius werden nach der Praxis der BVE zur Einsprache bzw. zur Beschwerde zugelassen, auch wenn die konkrete Strahlung auf ihrem Grundstück, unter Berücksichtigung der Leistungsabschwächung gegenüber der Hauptstrahlrichtung (in vertikaler und horizontaler Richtung) weniger als 10% des Anlagegrenzwertes beträgt.
Im zitierten BGE 128 I 59 hielt das Bundesgericht diese Berechnungsweise für sinnvoll, weil es zunächst darum gehe, den Kreis derjenigen Personen zu bestimmen, die von der Anlage mehr als jedermann betroffen seien; dieser Kreis dürfe nicht zu eng gezogen werden und nicht von komplexen Berechnungen im Einzelfall abhängen.
2.4 Im vorliegenden Fall soll die geplante Mobilfunkanlage im Frequenzbereich 1800 MHz senden; der Anlagegrenzwert (AGW) beträgt somit 6 V/m (Anh. 1 Ziff. 64 lit. b NISV). Die drei Sendeantennen verfügen über eine äquivalente Strahlungsleistung (ERP) von je 710 W. Damit beträgt der Radius ca. 311 m:
d = (70 x Quadratwurzel von 710) : 6 = 310.87
Die Beschwerdeführer A. und B., deren Wohnort 190 m vom Antennenstandort entfernt liegt, sowie die Beschwerdeführerin C., deren Arbeitsplatz sich in einem Abstand von 290 m zur geplanten Mobilfunkanlage befindet, sind daher zur Einsprache legitimiert.
2.5 Die Tatsache, dass im betroffenen Gebiet bereits ein relativ hoher Grundpegel an nichtionisierender Strahlung besteht, ist kein Grund, den im genannten Radius wohnenden Personen die Beschwerdelegitimation abzusprechen. Es ist im Gegenteil verständlich, wenn Personen, die bereits den Strahlen eines Rundfunksenders ausgesetzt sind, sich gegen die Installation weiterer Quellen nichtionisierender Strahlung wehren bzw. verlangen, dass neue Installationen die gesetzlich vorgeschriebenen Grenzwerte strikt einhalten.
2.6 Nach dem Gesagten ist die Einspracheberechtigung der Beschwerdeführer zu bejahen. Diese können im Einsprache- bzw. im Beschwerdeverfahren nicht nur eine Überschreitung der Immissions- oder der Anlagegrenzwerte auf ihren eigenen Grundstücken geltend machen, sondern können generell die Rechtmässigkeit des Bauvorhabens in Frage stellen und somit auch die Überschreitung der Grenzwerte auf anderen Grundstücken rügen (Urteil 1A.316/2000 vom 21. September 2001, E. 1b/cc). Dies gilt jedenfalls dann, wenn eine allfällig notwendige Reduktion der Sendeleistung auch die auf die Beschwerdeführer entfallende Strahlungsbelastung reduzieren würde (vgl. Entscheid des Verwaltungsgerichts Zürich vom 24. August 2000 E. 11b/bb, publ. in: URP 2001 S. 171).
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Qualità per fare opposizione a un progetto d'impianto di telefonia mobile (art. 16f cpv. 1 LIE; art. 48 lett. a PA). Hanno qualità per fare opposizione tutte le persone che abitano all'interno di un raggio, al di fuori del quale in ogni caso è prodotta una radiazione inferiore al 10% del valore limite dell'impianto. Il diritto di opporsi di queste persone non dipende dal fatto che la radiazione concreta sul loro fondo, tenuto conto dell'attenuazione della potenza rispetto alla direzione principale d'irradiazione, sia inferiore al 10% del valore limite dell'impianto (consid. 2.3).
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128 II 173
Sachverhalt ab Seite 173
X. fuhr am 27. Juli 1999, nachdem er in verschiedenen Lokalen im Kreis X. in Zürich eine nicht näher bestimmte Menge Alkohol konsumiert hatte, zur Kreuzung A.-/B.strasse. Dort fiel er einem Taxichauffeur und dessen Fahrgästen auf, weil er am Steuer seines Personenwagens eingeschlafen war. Die Fahrgäste des Taxis sprachen X. an und stellten eine starke Alkoholisierung und anormale Sprechweise fest. Dieser ging nicht auf die ihn zur Rede stellenden Personen ein und fuhr in der Folge dem Taxi von der erwähnten Kreuzung bis zur A.strasse nach, wobei er sein Fahrzeug in einer Schlangenlinie teilweise sogar über die Gegenfahrbahn und über das Trottoir lenkte.
Das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich entzog X. wegen dieses Vorfalls am 18. Mai 2000 den Führerausweis für die Dauer von vier Monaten. Es berücksichtigte dabei insbesondere, dass ihm wegen Vereitelung einer Blutprobe der Führerausweis bereits 1994 für einen Monat entzogen worden war.
Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wiesen die von X. gegen die Entzugsverfügung erhobenen Rechtsmittel am 18. April 2001, bzw. am 12. Juli 2001 ab.
X. hat Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben und beantragt, es sei der Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an diese Instanz zurückzuweisen. Eventualiter sei ihm der Führerausweis für die Dauer von zwei Monaten zu entziehen und der Vollzug so auszugestalten, dass er weiterhin seiner Arbeit nachgehen könne.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Nach Ansicht des Beschwerdeführers legt Art. 17 Abs. 1 SVG (SR 741.01) lediglich die Mindestdauer des Entzugs des Führerausweises fest und lässt die Vollzugsform in zeitlicher Hinsicht offen. Es sei daher möglich, den Ausweisentzug lediglich während der arbeitsfreien Zeit zu vollziehen. In seinem Fall entspreche es mit Blick auf seine berufliche Situation dem Gebot der Verhältnismässigkeit, den Entzug auf die Zeit von 18.00 bis 06.00 Uhr montags bis samstags und auf den ganzen Sonntag zu beschränken.
a) Das Strassenverkehrsgesetz regelt in Art. 17 SVG die Dauer des Führerausweisentzugs. Es setzt die minimale Entzugsdauer grundsätzlich auf einen Monat fest. Für gewisse Widerhandlungen gelten jedoch höhere Mindestdauern, und bei Sicherungsentzügen erfolgt der Entzug auf unbestimmte Zeit. Beim Warnungsentzug bemisst sich die konkrete Dauer vor allem nach dem Verschulden, dem Leumund des Motorfahrzeugführers und der beruflichen Notwendigkeit, ein Fahrzeug zu führen (Art. 33 Abs. 2 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr [VZV; SR 741.51]). Beim Sicherungsentzug auf unbestimmte Zeit wird eine Probezeit von mindestens einem Jahr angesetzt, vor deren Ablauf der Führerausweis auch bedingt nicht ausgehändigt werden darf (Art. 17 Abs. 1bis SVG; Art. 33 Abs. 1 VZV). Für längere Zeit entzogene Ausweise können im Übrigen nach sechs Monaten unter angemessenen Auflagen bedingt wieder erteilt werden (Art. 17 Abs. 3 SVG). Weitere Vorschriften über die zeitliche Ausgestaltung des Führerausweisentzugs kennt das Bundesrecht nicht.
Der Umfang des Ausweisentzugs wird im Strassenverkehrsgesetz selber nicht geregelt (vgl. BGE 105 Ib 22 E. 2b S. 25). Art. 34 Abs. 1 VZV stellt den Grundsatz auf, dass ein Führerausweisentzug für alle Motorfahrzeugkategorien gilt. Einzig aus medizinischen oder gewerbepolizeilichen Gründen verfügte Entzüge können auf einzelne Kategorien beschränkt werden. Zur Milderung von Härtefällen sieht Art. 34 Abs. 2 VZV zudem einen sogenannten differenzierten Entzug vor, bei dem die Behörde die Entzugsdauer für verschiedene Ausweiskategorien unterschiedlich ansetzen kann, wobei jedoch die gesetzliche Minimaldauer für alle Kategorien eingehalten werden muss. Dagegen regelt das Verordnungsrecht des Bundes die Frage nicht ausdrücklich, ob der Entzug auch auf bestimmte Verwendungsarten des Fahrzeugs (z.B. Verbot von Fahrten während der Freizeit) beschränkt werden könne.
Aus der Tatsache, dass sich die massgeblichen Bestimmungen zu der vom Beschwerdeführer verlangten Vollzugsform nicht ausdrücklich äussern, kann entgegen der Ansicht der kantonalen Instanzen noch nicht geschlossen werden, es liege eine Gesetzeslücke vor. Es fragt sich vielmehr, ob sich den angeführten Normen auch auf dem Weg der Auslegung keine Antwort entnehmen lässt.
b) Der Gesetzgeber hat den vorübergehenden Entzug des Führerausweises gemäss Art. 16 Abs. 2 und 3 SVG als fühlbare Warnung an jene Motorfahrzeuglenker eingeführt, deren Verhalten voraussehen lässt, dass sie es an Sorgfalt und Rücksichtnahme fehlen lassen werden. Die Behörden sollten durch frühzeitige Warnung der gefährlichen Fahrer Unfällen zuvorkommen (Botschaft des Bundesrates zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Strassenverkehr vom 24. Juni 1955, BBl 1955 II 1, S. 23; Botschaft über die Änderung des Strassenverkehrsgesetzes vom 27. August 1986, BBl 1986 III 209, S. 221). Auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung hat stets erklärt, der Warnungsentzug stelle eine Administrativmassnahme mit präventivem und erzieherischem Charakter dar. Sie bezwecke, den Lenker zu mehr Sorgfalt und Verantwortung zu erziehen und ihn dadurch von weiteren Verkehrsdelikten abzuhalten. Diese Funktion des Warnungsentzugs ist auch in der jüngsten Praxis, die den gleichzeitigen strafähnlichen Charakter der Massnahme stärker betont, nicht in Frage gestellt worden (BGE 125 II 396 E. 2a/aa S. 399; BGE 123 II 225 E. 2a/bb S. 228; BGE 116 Ib 146 E. 2a S. 148).
Der vom Beschwerdeführer angestrebte auf die Freizeit beschränkte Führerausweisentzug stünde mit dem dargestellten gesetzgeberischen Ziel im Widerspruch. Der fehlbare Lenker soll nach den Vorstellungen des Gesetzgebers vielmehr für eine gewisse Zeit vollständig vom Führen eines Motorfahrzeugs ausgeschlossen werden.
Die beabsichtigte erzieherische Wirkung des Warnungsentzugs würde in Frage gestellt, wenn der fehlbare Lenker weiterhin - wenn auch nur ausserhalb der Freizeit - Motorfahrzeuge führen dürfte. Ebenso würde die Verkehrssicherheit beeinträchtigt, wenn ein Lenker trotz schwerer Widerhandlungen nicht vorübergehend ganz vom Motorfahrzeugverkehr ausgeschlossen würde. Aus diesen Gründen hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung auch den sogenannten differenzierten Ausweisentzug gemäss Art. 34 Abs. 2 VZV restriktiv gehandhabt. So hat sie erklärt, es wäre stossend, wenn ein Lenker, der den Verkehr mit einem Fahrzeug einer bestimmten Kategorie in schwerer Weise gefährdet hat, den Ausweis für Fahrzeuge einer anderen Kategorie mit einem möglicherweise noch grösseren Gefährdungspotential behalten könnte (BGE 109 Ib 139 E. 1 S. 141). Ferner verlangt das Bundesgericht, dass der Entzug für die verschiedenen Ausweiskategorien im gleichen Zeitraum wirksam wird, da der fehlbare Lenker sonst möglicherweise überhaupt nie ganz auf das Führen von Motorfahrzeugen verzichten müsste (Urteil A.237/1980 vom 19. Juni 1981, in: RDAF 1983 S. 359, E. 3a).
Im Lichte des dargestellten gesetzgeberischen Zwecks, der dem Warnungsentzug gemäss Art. 16 Abs. 2 und 3 SVG zu Grunde liegt, erscheint eine zeitliche Beschränkung der Massnahme auf die Freizeit als ausgeschlossen. Die kantonalen Instanzen, die sich bisher zu dieser Frage zu äussern hatten, sind zum gleichen Resultat gelangt (vgl. die Hinweise bei RENÉ SCHAFFHAUSER, Grundriss des Strassenverkehrsrechts, Bd. III, Bern 1995, N. 2466).
c) Der Beschwerdeführer hält das dargestellte Verständnis des Warnungsentzugs offenbar für überholt. Er betont den strafähnlichen Charakter des Warnungsentzugs und verlangt, dass dieser noch täter- und resozialisierungsspezifischer ausgestaltet werde als die bei Widerhandlungen gegen das Strassenverkehrsgesetz auszusprechenden strafrechtlichen Sanktionen. Es sei deshalb nicht nachvollziehbar, wieso die bei der Strafverbüssung mögliche Form der Halbgefangenschaft nicht auch beim Vollzug des Führerausweises gemäss Art. 16 Abs. 2 und 3 SVG möglich sein solle.
Die neuere Rechtsprechung des Bundesgerichts versteht den Warnungsentzug wohl nicht mehr allein als Verwaltungsmassnahme, sondern betont auch deren strafähnlichen Charakter, was in gewissen Belangen die analoge Anwendung der im Bereich des Strafrechts geltenden Regeln rechtfertige (BGE 123 II 225 E. 2a/bb S. 228, 464 E. 2a S. 465; BGE 121 II 22 E. 3 S. 25 f.; BGE 120 Ib 504 E. 4b S. 507). Sie hat aber wie erwähnt auch in den jüngsten Entscheiden stets daran festgehalten, dass der Warnungsentzug trotz seines strafähnlichen Charakters eine von der Strafe unabhängige Verwaltungssanktion mit präventiver und erzieherischer Funktion darstellt (BGE 125 II 396 E. 2a/aa S. 399; BGE 123 II 464 E. 2a S. 465). Der Rückgriff auf strafrechtliche Grundsätze rechtfertigt sich daher nur dort, wo die gesetzliche Regelung des Warnungsentzugs lückenhaft oder auslegungsbedürftig ist (vgl. BGE 120 Ib 504 E. 4b S. 507; BGE 123 II 225 E. 2a/bb S. 228 f.). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers lässt das Strassenverkehrsrecht hinsichtlich der Vollzugsform indessen keinen Raum für eine analoge Anwendung der strafrechtlichen Bestimmungen über die Halbgefangenschaft gemäss Art. 4 der Verordnung 1 vom 13. November 1973 zum Schweizerischen Strafgesetzbuch (VStGB 1; SR 311.01) und Art. 1 der Verordnung 3 vom 16. Dezember 1985 zum Schweizerischen Strafgesetzbuch (VStGB 3; SR 311.03). Wie bereits dargelegt wurde, schliesst zwar das Gesetzes- und Verordnungsrecht eine zeitliche Staffelung des Vollzugs des Warnungsentzugs nicht bereits auf Grund seines Wortlauts, wohl aber auf Grund seines Sinns und Zwecks aus (E. 3a und b). Der Beschwerdeführer verkennt, dass der Warnungsentzug gerade nicht täter- und resozialisierungsspezifischer ausgestaltet ist als die Sanktionen des Strafrechts. Für solche Erwägungen besteht vielmehr nur Raum im Rahmen seines erzieherischen und präventiven Zwecks.
Das geltende Recht bietet demnach keine Grundlage für einen Vollzug des Warnungsentzugs lediglich während der arbeitsfreien Zeit, wie ihn der Beschwerdeführer verlangt. Eine solche Vollzugsform würde eine Änderung der massgeblichen gesetzlichen Bestimmungen voraussetzen. Die Revision des Strassenverkehrsgesetzes, welche die Eidgenössischen Räte vor kurzem verabschiedet haben, sieht ebenfalls keine Änderung in dem vom Beschwerdeführer gewünschten Sinn vor. Das Recht des Warnungsentzugs ist im Gegenteil von strafrechtlichen Erwägungen stärker verselbständigt und verschärft worden (vgl. Botschaft des Bundesrates zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes vom 31. März 1999, BBl 1999 S. 4462, 4485 f.; vom Parlament beschlossene Vorlage vom 14. Dezember 2001, BBl 2001 S. 6499 ff.).
d) Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet, soweit damit die von den kantonalen Behörden angeordnete Vollzugsform kritisiert wird.
4. Im angefochtenen Entscheid wird erklärt, die vom zuständigen Amt festgesetzte Entzugsdauer von vier Monaten bewege sich im Rahmen des ihm vom Bundesrecht eingeräumten Ermessens und sei daher nicht zu beanstanden. Der Beschwerdeführer kritisiert diese Auffassung als unzutreffend. So habe das Verwaltungsgericht nicht sämtliche zu seinen Gunsten sprechenden Umstände berücksichtigt; weiter habe es die massgeblichen Gesichtspunkte teilweise falsch gewichtet; schliesslich habe es nicht erkannt, dass eine viermonatige Entzugsdauer dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zuwiderlaufe.
a) Nach Art. 17 Abs. 1 lit. b SVG beträgt die Dauer des Führerausweisentzugs mindestens zwei Monate, wenn der Lenker in angetrunkenem Zustand gefahren ist. Ist ein Lenker innert fünf Jahren seit Ablauf eines früheren Entzugs wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand erneut in diesem Zustand gefahren, beläuft sich nach Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG die minimale Entzugsdauer auf ein Jahr.
Die kantonalen Instanzen sind gestützt auf Art. 17 Abs. 1 lit. b SVG zu Recht von einer minimalen Entzugsdauer von zwei Monaten ausgegangen. Da der frühere Entzug im Tatzeitpunkt bereits über fünf Jahre zurücklag, findet Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG keine Anwendung. Das Verwaltungsgericht durfte den früheren Vorfall aus dem Jahre 1993 hingegen bei der Beurteilung des automobilistischen Leumunds berücksichtigen (BGE 121 II 134 E. 3d S. 136 f.).
b) Im dargestellten Rahmen ist die Dauer des Warnungsentzugs nach den Umständen festzusetzen (Art. 17 Abs. 1 SVG). Massgebend für die Bemessung sind vor allem die Schwere des Verschuldens, der Leumund als Motorfahrzeugführer sowie die berufliche Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen (Art. 33 Abs. 2 VZV). Alle Umstände sind dabei gesamthaft zu würdigen, und es ist im Einzelfall die Entzugsdauer so festzusetzen, dass die mit der Massnahme beabsichtigte erzieherische und präventive Wirkung am besten erreicht wird (BGE 124 II 44 E. 1 S. 46). Den kantonalen Behörden steht bei der Bemessung der Entzugsdauer ein weiter Spielraum des Ermessens zu. Das Bundesgericht greift nur ein, wenn dieses Ermessen überschritten oder missbraucht wurde. Dies ist namentlich der Fall, wenn die kantonalen Behörden einzelne Umstände zu Unrecht ganz ausser Acht lassen oder in einer unhaltbaren Weise gewichten (BGE 115 Ib 163 E. 3 S. 166).
Der angefochtene Entscheid geht von diesen Bemessungskriterien aus. Der Beschwerdeführer wirft dem Verwaltungsgericht zu Unrecht vor, es habe gewisse Umstände - namentlich ausserhalb von Art. 33 Abs. 2 VZV liegende Gründe - völlig ausser Acht gelassen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht beachtet.
Er verkennt bei seiner Kritik, dass die rechtsanwendenden Behörden nicht gehalten sind, sich in erschöpfender Weise zu allen Umständen zu äussern. Das Verwaltungsgericht hat auch in Art. 33 Abs. 2 VZV nicht genannte Gesichtspunkte berücksichtigt, ihnen indessen - namentlich mit Bezug auf eine behauptete drohende Arbeitslosigkeit, Fürsorgeabhängigkeit und mangelnde Zahlungsfähigkeit für Unterhaltsbeiträge - keine massgebliche Bedeutung bei der Festsetzung der Entzugsdauer beigemessen. Zu prüfen ist daher einzig, ob das Verwaltungsgericht bei der Gewichtung und gesamthaften Würdigung der verschiedenen Umstände im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens geblieben ist.
c) Der Beschwerdeführer wendet sich zunächst gegen die Beurteilung des Verschuldens im angefochtenen Entscheid. Es treffe zwar zu, dass dieses objektiv betrachtet schwer wiege. Bei Berücksichtigung seiner subjektiven Situation und der nach der Tat gezeigten Einsicht und Reue erscheine es jedoch in einem viel milderen Licht, als das Verwaltungsgericht annehme.
Zur Begründung dieser Ansicht beruft sich der Beschwerdeführer zu Unrecht auf verminderte Zurechnungsfähigkeit. Selbst wenn eine solche im Tatzeitpunkt bestanden haben sollte, würde dies an seiner vollen Verantwortlichkeit unter dem Gesichtspunkt der actio libera in causa (Art. 12 StGB) nichts ändern (vgl. BGE 117 IV 292 E. 2b S. 295 f.). Der Beschwerdeführer ist denn auch mit Strafbefehl der Bezirksanwaltschaft vom 17. Januar 2000 des Fahrens in angetrunkenem Zustand ohne Verminderung der Zurechnungsfähigkeit für schuldig erklärt worden, und er hat diese Verfügung nicht angefochten.
Ebenfalls fehl geht der Einwand des Beschwerdeführers, er habe sich bei der Trunkenheitsfahrt nicht mehr an seine frühere Verurteilung wegen Vereitelung einer Blutprobe aus dem Jahr 1993 erinnern können, was sein Verschulden milder erscheinen lasse. Entscheidend ist indessen nicht diese Tatsache, sondern dass dem Beschwerdeführer vor dem Trinkbeginn die frühere Verurteilung noch bewusst sein musste.
Das Verwaltungsgericht durfte es im Übrigen auch ablehnen, im Verkauf des Privatwagens des Beschwerdeführers rund anderthalb Monate nach der Trunkenheitsfahrt ein Zeichen von besonderer Einsicht und Reue zu sehen. Tatsächlich legt der Beschwerdeführer nicht näher dar, dass er sein Auto aus Reue und nicht aus anderen Gründen verkauft hat. Dem Verkauf kommt aber vor allem deshalb kein erhebliches Gewicht zu, weil der Beschwerdeführer damit ja keineswegs vollständig auf das Führen von Motorfahrzeugen verzichtet, sondern solche im Berufsalltag weiterhin lenkt.
d) Auch der automobilistische Leumund des Beschwerdeführers wurde vom Verwaltungsgericht als Umstand gewürdigt, der für eine Erhöhung der gesetzlichen Mindestentzugsdauer spreche. Es berücksichtigte in diesem Zusammenhang wie erwähnt (E. 4a) zu Recht den 1993/1994 erfolgten Ausweisentzug wegen Vereitelung einer Blutprobe. Die vom Beschwerdeführer erwähnte Tatsache, dass er erheblich mehr Fahrten als der Durchschnittsbürger unternehme, lässt seine Tat aus dem Jahre 1993 nicht in einem milderen Licht erscheinen.
e) Das Verwaltungsgericht hat weiter der beruflichen Angewiesenheit des Beschwerdeführers auf ein Motorfahrzeug kein grosses Gewicht beigemessen. Es ging zwar grundsätzlich von einer erhöhten Massnahmenempfindlichkeit aus, verwies aber zugleich darauf, dass der Beschwerdeführer selber erklärt habe, er verrichte in einem erheblichen Umfang Büroarbeiten, was nicht auf eine intensive Beschäftigung im Aussendienst hinweise. Der Beschwerdeführer betont demgegenüber, für die Kundenbesuche auf das Auto nicht verzichten zu können. Seine Massnahmenempfindlichkeit werde dadurch erhöht, dass es seine finanziellen Verhältnisse auch nicht zuliessen, während des Entzugs einen Chauffeur zu entschädigen oder unbezahlten Urlaub zu nehmen.
Nach der Rechtsprechung ist bei der Beurteilung der Massnahmenempfindlichkeit zu berücksichtigen, in welchem Mass ein Fahrer aus beruflichen Gründen auf seinen Führerausweis angewiesen ist (BGE 123 II 572 E. 2c S. 575). Im vorliegenden Fall steht fest, dass der Beschwerdeführer als Disponent für Umzüge die Wohnungen der Kunden besichtigen muss, um anschliessend Offerten ausarbeiten zu können. Eine Angewiesenheit auf ein Motorfahrzeug ist damit grundsätzlich zu bejahen, doch ist sie nicht mit der Situation etwa eines Berufschauffeurs zu vergleichen. Ein vorübergehender Entzug verunmöglicht ihm die Berufsausübung nicht vollständig. Aus dem Schreiben der Arbeitgeberin geht hervor, dass eine Kündigung nur erfolgen müsste, wenn der Beschwerdeführer längere Zeit auf den Führerausweis verzichten müsste. Bei dieser Sachlage hat das Verwaltungsgericht sein Ermessen nicht überschritten, wenn es der Massnahmenempfindlichkeit des Beschwerdeführers kein grosses Gewicht einräumte.
f) Schliesslich sprechen nach Auffassung des Beschwerdeführers in seinem Fall weitere, in Art. 33 Abs. 2 VZV nicht genannte Umstände für eine möglichst geringe Entzugsdauer. So drohten ihm bei einem mehr als zweimonatigen Entzug die Entlassung und damit die Arbeitslosigkeit sowie Fürsorgeabhängigkeit. Das Verwaltungsgericht hat diesen Umständen indessen zu Recht keine Bedeutung beigemessen. So steht nicht fest, dass der Beschwerdeführer bei einem mehr als zweimonatigen Entzug seine heutige Stelle verlieren würde; vielmehr lässt das Schreiben der Arbeitgeberin vom 7. Februar 2000 eher das Gegenteil vermuten. Im Übrigen ist offen, ob der Beschwerdeführer bei einem Verlust der jetzigen Stelle arbeitslos und damit fürsorgeabhängig würde. Die vom Beschwerdeführer beklagten Nachteile sind vielmehr die Folge jedes Führerausweisentzugs. Bei der Bemessung der Entzugsdauer sind sie nur zu berücksichtigen, wenn sie ein besonderes Ausmass annehmen und den Ausweisinhaber besonders hart treffen. Solche Umstände sind vorliegend nicht ersichtlich.
g) Die von den kantonalen Instanzen festgesetzte Entzugsdauer von vier Monaten erweist sich auch bei gesamthafter Betrachtung aller Umstände nicht als bundesrechtswidrig. Sie bewegt sich durchaus im Rahmen vergleichbarer Fälle. In einem neueren Entscheid hielt das Bundesgericht gegenüber einem Lenker, der nach 5 Jahren und neun Monaten wiederum in angetrunkenem Zustand gefahren und beruflich stark auf das Auto angewiesen war, ebenfalls eine Entzugsdauer von vier Monaten für angemessen (BGE 124 II 44 E. 2 S. 47). In einem anderen Fall setzte es die Dauer auf drei Monate fest, doch lag hier der frühere Entzug fast sieben Jahre zurück und das Tatverschulden wog wesentlich leichter (Urteil 6A.49/2001 vom 30. Oktober 2001, E. 2d).
h) Die Beschwerde ist daher auch insoweit unbegründet, als die Entzugsdauer gerügt wird.
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de
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Art. 16 und 17 SVG; Warnungsentzug. Ein Führerausweisentzug nur während der Freizeit ist nicht vereinbar mit dem erzieherischen Zweck der Massnahme und mit der Verkehrssicherheit (E. 3).
Bemessungskriterien für die Entzugsdauer (E. 4).
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de
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-173%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,005
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128 II 173
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128 II 173
Sachverhalt ab Seite 173
X. fuhr am 27. Juli 1999, nachdem er in verschiedenen Lokalen im Kreis X. in Zürich eine nicht näher bestimmte Menge Alkohol konsumiert hatte, zur Kreuzung A.-/B.strasse. Dort fiel er einem Taxichauffeur und dessen Fahrgästen auf, weil er am Steuer seines Personenwagens eingeschlafen war. Die Fahrgäste des Taxis sprachen X. an und stellten eine starke Alkoholisierung und anormale Sprechweise fest. Dieser ging nicht auf die ihn zur Rede stellenden Personen ein und fuhr in der Folge dem Taxi von der erwähnten Kreuzung bis zur A.strasse nach, wobei er sein Fahrzeug in einer Schlangenlinie teilweise sogar über die Gegenfahrbahn und über das Trottoir lenkte.
Das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich entzog X. wegen dieses Vorfalls am 18. Mai 2000 den Führerausweis für die Dauer von vier Monaten. Es berücksichtigte dabei insbesondere, dass ihm wegen Vereitelung einer Blutprobe der Führerausweis bereits 1994 für einen Monat entzogen worden war.
Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wiesen die von X. gegen die Entzugsverfügung erhobenen Rechtsmittel am 18. April 2001, bzw. am 12. Juli 2001 ab.
X. hat Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben und beantragt, es sei der Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an diese Instanz zurückzuweisen. Eventualiter sei ihm der Führerausweis für die Dauer von zwei Monaten zu entziehen und der Vollzug so auszugestalten, dass er weiterhin seiner Arbeit nachgehen könne.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Nach Ansicht des Beschwerdeführers legt Art. 17 Abs. 1 SVG (SR 741.01) lediglich die Mindestdauer des Entzugs des Führerausweises fest und lässt die Vollzugsform in zeitlicher Hinsicht offen. Es sei daher möglich, den Ausweisentzug lediglich während der arbeitsfreien Zeit zu vollziehen. In seinem Fall entspreche es mit Blick auf seine berufliche Situation dem Gebot der Verhältnismässigkeit, den Entzug auf die Zeit von 18.00 bis 06.00 Uhr montags bis samstags und auf den ganzen Sonntag zu beschränken.
a) Das Strassenverkehrsgesetz regelt in Art. 17 SVG die Dauer des Führerausweisentzugs. Es setzt die minimale Entzugsdauer grundsätzlich auf einen Monat fest. Für gewisse Widerhandlungen gelten jedoch höhere Mindestdauern, und bei Sicherungsentzügen erfolgt der Entzug auf unbestimmte Zeit. Beim Warnungsentzug bemisst sich die konkrete Dauer vor allem nach dem Verschulden, dem Leumund des Motorfahrzeugführers und der beruflichen Notwendigkeit, ein Fahrzeug zu führen (Art. 33 Abs. 2 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr [VZV; SR 741.51]). Beim Sicherungsentzug auf unbestimmte Zeit wird eine Probezeit von mindestens einem Jahr angesetzt, vor deren Ablauf der Führerausweis auch bedingt nicht ausgehändigt werden darf (Art. 17 Abs. 1bis SVG; Art. 33 Abs. 1 VZV). Für längere Zeit entzogene Ausweise können im Übrigen nach sechs Monaten unter angemessenen Auflagen bedingt wieder erteilt werden (Art. 17 Abs. 3 SVG). Weitere Vorschriften über die zeitliche Ausgestaltung des Führerausweisentzugs kennt das Bundesrecht nicht.
Der Umfang des Ausweisentzugs wird im Strassenverkehrsgesetz selber nicht geregelt (vgl. BGE 105 Ib 22 E. 2b S. 25). Art. 34 Abs. 1 VZV stellt den Grundsatz auf, dass ein Führerausweisentzug für alle Motorfahrzeugkategorien gilt. Einzig aus medizinischen oder gewerbepolizeilichen Gründen verfügte Entzüge können auf einzelne Kategorien beschränkt werden. Zur Milderung von Härtefällen sieht Art. 34 Abs. 2 VZV zudem einen sogenannten differenzierten Entzug vor, bei dem die Behörde die Entzugsdauer für verschiedene Ausweiskategorien unterschiedlich ansetzen kann, wobei jedoch die gesetzliche Minimaldauer für alle Kategorien eingehalten werden muss. Dagegen regelt das Verordnungsrecht des Bundes die Frage nicht ausdrücklich, ob der Entzug auch auf bestimmte Verwendungsarten des Fahrzeugs (z.B. Verbot von Fahrten während der Freizeit) beschränkt werden könne.
Aus der Tatsache, dass sich die massgeblichen Bestimmungen zu der vom Beschwerdeführer verlangten Vollzugsform nicht ausdrücklich äussern, kann entgegen der Ansicht der kantonalen Instanzen noch nicht geschlossen werden, es liege eine Gesetzeslücke vor. Es fragt sich vielmehr, ob sich den angeführten Normen auch auf dem Weg der Auslegung keine Antwort entnehmen lässt.
b) Der Gesetzgeber hat den vorübergehenden Entzug des Führerausweises gemäss Art. 16 Abs. 2 und 3 SVG als fühlbare Warnung an jene Motorfahrzeuglenker eingeführt, deren Verhalten voraussehen lässt, dass sie es an Sorgfalt und Rücksichtnahme fehlen lassen werden. Die Behörden sollten durch frühzeitige Warnung der gefährlichen Fahrer Unfällen zuvorkommen (Botschaft des Bundesrates zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Strassenverkehr vom 24. Juni 1955, BBl 1955 II 1, S. 23; Botschaft über die Änderung des Strassenverkehrsgesetzes vom 27. August 1986, BBl 1986 III 209, S. 221). Auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung hat stets erklärt, der Warnungsentzug stelle eine Administrativmassnahme mit präventivem und erzieherischem Charakter dar. Sie bezwecke, den Lenker zu mehr Sorgfalt und Verantwortung zu erziehen und ihn dadurch von weiteren Verkehrsdelikten abzuhalten. Diese Funktion des Warnungsentzugs ist auch in der jüngsten Praxis, die den gleichzeitigen strafähnlichen Charakter der Massnahme stärker betont, nicht in Frage gestellt worden (BGE 125 II 396 E. 2a/aa S. 399; BGE 123 II 225 E. 2a/bb S. 228; BGE 116 Ib 146 E. 2a S. 148).
Der vom Beschwerdeführer angestrebte auf die Freizeit beschränkte Führerausweisentzug stünde mit dem dargestellten gesetzgeberischen Ziel im Widerspruch. Der fehlbare Lenker soll nach den Vorstellungen des Gesetzgebers vielmehr für eine gewisse Zeit vollständig vom Führen eines Motorfahrzeugs ausgeschlossen werden.
Die beabsichtigte erzieherische Wirkung des Warnungsentzugs würde in Frage gestellt, wenn der fehlbare Lenker weiterhin - wenn auch nur ausserhalb der Freizeit - Motorfahrzeuge führen dürfte. Ebenso würde die Verkehrssicherheit beeinträchtigt, wenn ein Lenker trotz schwerer Widerhandlungen nicht vorübergehend ganz vom Motorfahrzeugverkehr ausgeschlossen würde. Aus diesen Gründen hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung auch den sogenannten differenzierten Ausweisentzug gemäss Art. 34 Abs. 2 VZV restriktiv gehandhabt. So hat sie erklärt, es wäre stossend, wenn ein Lenker, der den Verkehr mit einem Fahrzeug einer bestimmten Kategorie in schwerer Weise gefährdet hat, den Ausweis für Fahrzeuge einer anderen Kategorie mit einem möglicherweise noch grösseren Gefährdungspotential behalten könnte (BGE 109 Ib 139 E. 1 S. 141). Ferner verlangt das Bundesgericht, dass der Entzug für die verschiedenen Ausweiskategorien im gleichen Zeitraum wirksam wird, da der fehlbare Lenker sonst möglicherweise überhaupt nie ganz auf das Führen von Motorfahrzeugen verzichten müsste (Urteil A.237/1980 vom 19. Juni 1981, in: RDAF 1983 S. 359, E. 3a).
Im Lichte des dargestellten gesetzgeberischen Zwecks, der dem Warnungsentzug gemäss Art. 16 Abs. 2 und 3 SVG zu Grunde liegt, erscheint eine zeitliche Beschränkung der Massnahme auf die Freizeit als ausgeschlossen. Die kantonalen Instanzen, die sich bisher zu dieser Frage zu äussern hatten, sind zum gleichen Resultat gelangt (vgl. die Hinweise bei RENÉ SCHAFFHAUSER, Grundriss des Strassenverkehrsrechts, Bd. III, Bern 1995, N. 2466).
c) Der Beschwerdeführer hält das dargestellte Verständnis des Warnungsentzugs offenbar für überholt. Er betont den strafähnlichen Charakter des Warnungsentzugs und verlangt, dass dieser noch täter- und resozialisierungsspezifischer ausgestaltet werde als die bei Widerhandlungen gegen das Strassenverkehrsgesetz auszusprechenden strafrechtlichen Sanktionen. Es sei deshalb nicht nachvollziehbar, wieso die bei der Strafverbüssung mögliche Form der Halbgefangenschaft nicht auch beim Vollzug des Führerausweises gemäss Art. 16 Abs. 2 und 3 SVG möglich sein solle.
Die neuere Rechtsprechung des Bundesgerichts versteht den Warnungsentzug wohl nicht mehr allein als Verwaltungsmassnahme, sondern betont auch deren strafähnlichen Charakter, was in gewissen Belangen die analoge Anwendung der im Bereich des Strafrechts geltenden Regeln rechtfertige (BGE 123 II 225 E. 2a/bb S. 228, 464 E. 2a S. 465; BGE 121 II 22 E. 3 S. 25 f.; BGE 120 Ib 504 E. 4b S. 507). Sie hat aber wie erwähnt auch in den jüngsten Entscheiden stets daran festgehalten, dass der Warnungsentzug trotz seines strafähnlichen Charakters eine von der Strafe unabhängige Verwaltungssanktion mit präventiver und erzieherischer Funktion darstellt (BGE 125 II 396 E. 2a/aa S. 399; BGE 123 II 464 E. 2a S. 465). Der Rückgriff auf strafrechtliche Grundsätze rechtfertigt sich daher nur dort, wo die gesetzliche Regelung des Warnungsentzugs lückenhaft oder auslegungsbedürftig ist (vgl. BGE 120 Ib 504 E. 4b S. 507; BGE 123 II 225 E. 2a/bb S. 228 f.). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers lässt das Strassenverkehrsrecht hinsichtlich der Vollzugsform indessen keinen Raum für eine analoge Anwendung der strafrechtlichen Bestimmungen über die Halbgefangenschaft gemäss Art. 4 der Verordnung 1 vom 13. November 1973 zum Schweizerischen Strafgesetzbuch (VStGB 1; SR 311.01) und Art. 1 der Verordnung 3 vom 16. Dezember 1985 zum Schweizerischen Strafgesetzbuch (VStGB 3; SR 311.03). Wie bereits dargelegt wurde, schliesst zwar das Gesetzes- und Verordnungsrecht eine zeitliche Staffelung des Vollzugs des Warnungsentzugs nicht bereits auf Grund seines Wortlauts, wohl aber auf Grund seines Sinns und Zwecks aus (E. 3a und b). Der Beschwerdeführer verkennt, dass der Warnungsentzug gerade nicht täter- und resozialisierungsspezifischer ausgestaltet ist als die Sanktionen des Strafrechts. Für solche Erwägungen besteht vielmehr nur Raum im Rahmen seines erzieherischen und präventiven Zwecks.
Das geltende Recht bietet demnach keine Grundlage für einen Vollzug des Warnungsentzugs lediglich während der arbeitsfreien Zeit, wie ihn der Beschwerdeführer verlangt. Eine solche Vollzugsform würde eine Änderung der massgeblichen gesetzlichen Bestimmungen voraussetzen. Die Revision des Strassenverkehrsgesetzes, welche die Eidgenössischen Räte vor kurzem verabschiedet haben, sieht ebenfalls keine Änderung in dem vom Beschwerdeführer gewünschten Sinn vor. Das Recht des Warnungsentzugs ist im Gegenteil von strafrechtlichen Erwägungen stärker verselbständigt und verschärft worden (vgl. Botschaft des Bundesrates zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes vom 31. März 1999, BBl 1999 S. 4462, 4485 f.; vom Parlament beschlossene Vorlage vom 14. Dezember 2001, BBl 2001 S. 6499 ff.).
d) Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet, soweit damit die von den kantonalen Behörden angeordnete Vollzugsform kritisiert wird.
4. Im angefochtenen Entscheid wird erklärt, die vom zuständigen Amt festgesetzte Entzugsdauer von vier Monaten bewege sich im Rahmen des ihm vom Bundesrecht eingeräumten Ermessens und sei daher nicht zu beanstanden. Der Beschwerdeführer kritisiert diese Auffassung als unzutreffend. So habe das Verwaltungsgericht nicht sämtliche zu seinen Gunsten sprechenden Umstände berücksichtigt; weiter habe es die massgeblichen Gesichtspunkte teilweise falsch gewichtet; schliesslich habe es nicht erkannt, dass eine viermonatige Entzugsdauer dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zuwiderlaufe.
a) Nach Art. 17 Abs. 1 lit. b SVG beträgt die Dauer des Führerausweisentzugs mindestens zwei Monate, wenn der Lenker in angetrunkenem Zustand gefahren ist. Ist ein Lenker innert fünf Jahren seit Ablauf eines früheren Entzugs wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand erneut in diesem Zustand gefahren, beläuft sich nach Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG die minimale Entzugsdauer auf ein Jahr.
Die kantonalen Instanzen sind gestützt auf Art. 17 Abs. 1 lit. b SVG zu Recht von einer minimalen Entzugsdauer von zwei Monaten ausgegangen. Da der frühere Entzug im Tatzeitpunkt bereits über fünf Jahre zurücklag, findet Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG keine Anwendung. Das Verwaltungsgericht durfte den früheren Vorfall aus dem Jahre 1993 hingegen bei der Beurteilung des automobilistischen Leumunds berücksichtigen (BGE 121 II 134 E. 3d S. 136 f.).
b) Im dargestellten Rahmen ist die Dauer des Warnungsentzugs nach den Umständen festzusetzen (Art. 17 Abs. 1 SVG). Massgebend für die Bemessung sind vor allem die Schwere des Verschuldens, der Leumund als Motorfahrzeugführer sowie die berufliche Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen (Art. 33 Abs. 2 VZV). Alle Umstände sind dabei gesamthaft zu würdigen, und es ist im Einzelfall die Entzugsdauer so festzusetzen, dass die mit der Massnahme beabsichtigte erzieherische und präventive Wirkung am besten erreicht wird (BGE 124 II 44 E. 1 S. 46). Den kantonalen Behörden steht bei der Bemessung der Entzugsdauer ein weiter Spielraum des Ermessens zu. Das Bundesgericht greift nur ein, wenn dieses Ermessen überschritten oder missbraucht wurde. Dies ist namentlich der Fall, wenn die kantonalen Behörden einzelne Umstände zu Unrecht ganz ausser Acht lassen oder in einer unhaltbaren Weise gewichten (BGE 115 Ib 163 E. 3 S. 166).
Der angefochtene Entscheid geht von diesen Bemessungskriterien aus. Der Beschwerdeführer wirft dem Verwaltungsgericht zu Unrecht vor, es habe gewisse Umstände - namentlich ausserhalb von Art. 33 Abs. 2 VZV liegende Gründe - völlig ausser Acht gelassen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht beachtet.
Er verkennt bei seiner Kritik, dass die rechtsanwendenden Behörden nicht gehalten sind, sich in erschöpfender Weise zu allen Umständen zu äussern. Das Verwaltungsgericht hat auch in Art. 33 Abs. 2 VZV nicht genannte Gesichtspunkte berücksichtigt, ihnen indessen - namentlich mit Bezug auf eine behauptete drohende Arbeitslosigkeit, Fürsorgeabhängigkeit und mangelnde Zahlungsfähigkeit für Unterhaltsbeiträge - keine massgebliche Bedeutung bei der Festsetzung der Entzugsdauer beigemessen. Zu prüfen ist daher einzig, ob das Verwaltungsgericht bei der Gewichtung und gesamthaften Würdigung der verschiedenen Umstände im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens geblieben ist.
c) Der Beschwerdeführer wendet sich zunächst gegen die Beurteilung des Verschuldens im angefochtenen Entscheid. Es treffe zwar zu, dass dieses objektiv betrachtet schwer wiege. Bei Berücksichtigung seiner subjektiven Situation und der nach der Tat gezeigten Einsicht und Reue erscheine es jedoch in einem viel milderen Licht, als das Verwaltungsgericht annehme.
Zur Begründung dieser Ansicht beruft sich der Beschwerdeführer zu Unrecht auf verminderte Zurechnungsfähigkeit. Selbst wenn eine solche im Tatzeitpunkt bestanden haben sollte, würde dies an seiner vollen Verantwortlichkeit unter dem Gesichtspunkt der actio libera in causa (Art. 12 StGB) nichts ändern (vgl. BGE 117 IV 292 E. 2b S. 295 f.). Der Beschwerdeführer ist denn auch mit Strafbefehl der Bezirksanwaltschaft vom 17. Januar 2000 des Fahrens in angetrunkenem Zustand ohne Verminderung der Zurechnungsfähigkeit für schuldig erklärt worden, und er hat diese Verfügung nicht angefochten.
Ebenfalls fehl geht der Einwand des Beschwerdeführers, er habe sich bei der Trunkenheitsfahrt nicht mehr an seine frühere Verurteilung wegen Vereitelung einer Blutprobe aus dem Jahr 1993 erinnern können, was sein Verschulden milder erscheinen lasse. Entscheidend ist indessen nicht diese Tatsache, sondern dass dem Beschwerdeführer vor dem Trinkbeginn die frühere Verurteilung noch bewusst sein musste.
Das Verwaltungsgericht durfte es im Übrigen auch ablehnen, im Verkauf des Privatwagens des Beschwerdeführers rund anderthalb Monate nach der Trunkenheitsfahrt ein Zeichen von besonderer Einsicht und Reue zu sehen. Tatsächlich legt der Beschwerdeführer nicht näher dar, dass er sein Auto aus Reue und nicht aus anderen Gründen verkauft hat. Dem Verkauf kommt aber vor allem deshalb kein erhebliches Gewicht zu, weil der Beschwerdeführer damit ja keineswegs vollständig auf das Führen von Motorfahrzeugen verzichtet, sondern solche im Berufsalltag weiterhin lenkt.
d) Auch der automobilistische Leumund des Beschwerdeführers wurde vom Verwaltungsgericht als Umstand gewürdigt, der für eine Erhöhung der gesetzlichen Mindestentzugsdauer spreche. Es berücksichtigte in diesem Zusammenhang wie erwähnt (E. 4a) zu Recht den 1993/1994 erfolgten Ausweisentzug wegen Vereitelung einer Blutprobe. Die vom Beschwerdeführer erwähnte Tatsache, dass er erheblich mehr Fahrten als der Durchschnittsbürger unternehme, lässt seine Tat aus dem Jahre 1993 nicht in einem milderen Licht erscheinen.
e) Das Verwaltungsgericht hat weiter der beruflichen Angewiesenheit des Beschwerdeführers auf ein Motorfahrzeug kein grosses Gewicht beigemessen. Es ging zwar grundsätzlich von einer erhöhten Massnahmenempfindlichkeit aus, verwies aber zugleich darauf, dass der Beschwerdeführer selber erklärt habe, er verrichte in einem erheblichen Umfang Büroarbeiten, was nicht auf eine intensive Beschäftigung im Aussendienst hinweise. Der Beschwerdeführer betont demgegenüber, für die Kundenbesuche auf das Auto nicht verzichten zu können. Seine Massnahmenempfindlichkeit werde dadurch erhöht, dass es seine finanziellen Verhältnisse auch nicht zuliessen, während des Entzugs einen Chauffeur zu entschädigen oder unbezahlten Urlaub zu nehmen.
Nach der Rechtsprechung ist bei der Beurteilung der Massnahmenempfindlichkeit zu berücksichtigen, in welchem Mass ein Fahrer aus beruflichen Gründen auf seinen Führerausweis angewiesen ist (BGE 123 II 572 E. 2c S. 575). Im vorliegenden Fall steht fest, dass der Beschwerdeführer als Disponent für Umzüge die Wohnungen der Kunden besichtigen muss, um anschliessend Offerten ausarbeiten zu können. Eine Angewiesenheit auf ein Motorfahrzeug ist damit grundsätzlich zu bejahen, doch ist sie nicht mit der Situation etwa eines Berufschauffeurs zu vergleichen. Ein vorübergehender Entzug verunmöglicht ihm die Berufsausübung nicht vollständig. Aus dem Schreiben der Arbeitgeberin geht hervor, dass eine Kündigung nur erfolgen müsste, wenn der Beschwerdeführer längere Zeit auf den Führerausweis verzichten müsste. Bei dieser Sachlage hat das Verwaltungsgericht sein Ermessen nicht überschritten, wenn es der Massnahmenempfindlichkeit des Beschwerdeführers kein grosses Gewicht einräumte.
f) Schliesslich sprechen nach Auffassung des Beschwerdeführers in seinem Fall weitere, in Art. 33 Abs. 2 VZV nicht genannte Umstände für eine möglichst geringe Entzugsdauer. So drohten ihm bei einem mehr als zweimonatigen Entzug die Entlassung und damit die Arbeitslosigkeit sowie Fürsorgeabhängigkeit. Das Verwaltungsgericht hat diesen Umständen indessen zu Recht keine Bedeutung beigemessen. So steht nicht fest, dass der Beschwerdeführer bei einem mehr als zweimonatigen Entzug seine heutige Stelle verlieren würde; vielmehr lässt das Schreiben der Arbeitgeberin vom 7. Februar 2000 eher das Gegenteil vermuten. Im Übrigen ist offen, ob der Beschwerdeführer bei einem Verlust der jetzigen Stelle arbeitslos und damit fürsorgeabhängig würde. Die vom Beschwerdeführer beklagten Nachteile sind vielmehr die Folge jedes Führerausweisentzugs. Bei der Bemessung der Entzugsdauer sind sie nur zu berücksichtigen, wenn sie ein besonderes Ausmass annehmen und den Ausweisinhaber besonders hart treffen. Solche Umstände sind vorliegend nicht ersichtlich.
g) Die von den kantonalen Instanzen festgesetzte Entzugsdauer von vier Monaten erweist sich auch bei gesamthafter Betrachtung aller Umstände nicht als bundesrechtswidrig. Sie bewegt sich durchaus im Rahmen vergleichbarer Fälle. In einem neueren Entscheid hielt das Bundesgericht gegenüber einem Lenker, der nach 5 Jahren und neun Monaten wiederum in angetrunkenem Zustand gefahren und beruflich stark auf das Auto angewiesen war, ebenfalls eine Entzugsdauer von vier Monaten für angemessen (BGE 124 II 44 E. 2 S. 47). In einem anderen Fall setzte es die Dauer auf drei Monate fest, doch lag hier der frühere Entzug fast sieben Jahre zurück und das Tatverschulden wog wesentlich leichter (Urteil 6A.49/2001 vom 30. Oktober 2001, E. 2d).
h) Die Beschwerde ist daher auch insoweit unbegründet, als die Entzugsdauer gerügt wird.
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Art. 16 et 17 LCR; retrait d'admonestation. Un retrait de permis de conduire avec effet limité aux loisirs n'est pas compatible avec le but éducatif de cette mesure et avec la sécurité du trafic (consid. 3).
Critères valables pour la fixation de la durée du retrait (consid. 4).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-173%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 II 173
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128 II 173
Sachverhalt ab Seite 173
X. fuhr am 27. Juli 1999, nachdem er in verschiedenen Lokalen im Kreis X. in Zürich eine nicht näher bestimmte Menge Alkohol konsumiert hatte, zur Kreuzung A.-/B.strasse. Dort fiel er einem Taxichauffeur und dessen Fahrgästen auf, weil er am Steuer seines Personenwagens eingeschlafen war. Die Fahrgäste des Taxis sprachen X. an und stellten eine starke Alkoholisierung und anormale Sprechweise fest. Dieser ging nicht auf die ihn zur Rede stellenden Personen ein und fuhr in der Folge dem Taxi von der erwähnten Kreuzung bis zur A.strasse nach, wobei er sein Fahrzeug in einer Schlangenlinie teilweise sogar über die Gegenfahrbahn und über das Trottoir lenkte.
Das Strassenverkehrsamt des Kantons Zürich entzog X. wegen dieses Vorfalls am 18. Mai 2000 den Führerausweis für die Dauer von vier Monaten. Es berücksichtigte dabei insbesondere, dass ihm wegen Vereitelung einer Blutprobe der Führerausweis bereits 1994 für einen Monat entzogen worden war.
Der Regierungsrat und das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich wiesen die von X. gegen die Entzugsverfügung erhobenen Rechtsmittel am 18. April 2001, bzw. am 12. Juli 2001 ab.
X. hat Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht erhoben und beantragt, es sei der Entscheid des Verwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an diese Instanz zurückzuweisen. Eventualiter sei ihm der Führerausweis für die Dauer von zwei Monaten zu entziehen und der Vollzug so auszugestalten, dass er weiterhin seiner Arbeit nachgehen könne.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. Nach Ansicht des Beschwerdeführers legt Art. 17 Abs. 1 SVG (SR 741.01) lediglich die Mindestdauer des Entzugs des Führerausweises fest und lässt die Vollzugsform in zeitlicher Hinsicht offen. Es sei daher möglich, den Ausweisentzug lediglich während der arbeitsfreien Zeit zu vollziehen. In seinem Fall entspreche es mit Blick auf seine berufliche Situation dem Gebot der Verhältnismässigkeit, den Entzug auf die Zeit von 18.00 bis 06.00 Uhr montags bis samstags und auf den ganzen Sonntag zu beschränken.
a) Das Strassenverkehrsgesetz regelt in Art. 17 SVG die Dauer des Führerausweisentzugs. Es setzt die minimale Entzugsdauer grundsätzlich auf einen Monat fest. Für gewisse Widerhandlungen gelten jedoch höhere Mindestdauern, und bei Sicherungsentzügen erfolgt der Entzug auf unbestimmte Zeit. Beim Warnungsentzug bemisst sich die konkrete Dauer vor allem nach dem Verschulden, dem Leumund des Motorfahrzeugführers und der beruflichen Notwendigkeit, ein Fahrzeug zu führen (Art. 33 Abs. 2 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr [VZV; SR 741.51]). Beim Sicherungsentzug auf unbestimmte Zeit wird eine Probezeit von mindestens einem Jahr angesetzt, vor deren Ablauf der Führerausweis auch bedingt nicht ausgehändigt werden darf (Art. 17 Abs. 1bis SVG; Art. 33 Abs. 1 VZV). Für längere Zeit entzogene Ausweise können im Übrigen nach sechs Monaten unter angemessenen Auflagen bedingt wieder erteilt werden (Art. 17 Abs. 3 SVG). Weitere Vorschriften über die zeitliche Ausgestaltung des Führerausweisentzugs kennt das Bundesrecht nicht.
Der Umfang des Ausweisentzugs wird im Strassenverkehrsgesetz selber nicht geregelt (vgl. BGE 105 Ib 22 E. 2b S. 25). Art. 34 Abs. 1 VZV stellt den Grundsatz auf, dass ein Führerausweisentzug für alle Motorfahrzeugkategorien gilt. Einzig aus medizinischen oder gewerbepolizeilichen Gründen verfügte Entzüge können auf einzelne Kategorien beschränkt werden. Zur Milderung von Härtefällen sieht Art. 34 Abs. 2 VZV zudem einen sogenannten differenzierten Entzug vor, bei dem die Behörde die Entzugsdauer für verschiedene Ausweiskategorien unterschiedlich ansetzen kann, wobei jedoch die gesetzliche Minimaldauer für alle Kategorien eingehalten werden muss. Dagegen regelt das Verordnungsrecht des Bundes die Frage nicht ausdrücklich, ob der Entzug auch auf bestimmte Verwendungsarten des Fahrzeugs (z.B. Verbot von Fahrten während der Freizeit) beschränkt werden könne.
Aus der Tatsache, dass sich die massgeblichen Bestimmungen zu der vom Beschwerdeführer verlangten Vollzugsform nicht ausdrücklich äussern, kann entgegen der Ansicht der kantonalen Instanzen noch nicht geschlossen werden, es liege eine Gesetzeslücke vor. Es fragt sich vielmehr, ob sich den angeführten Normen auch auf dem Weg der Auslegung keine Antwort entnehmen lässt.
b) Der Gesetzgeber hat den vorübergehenden Entzug des Führerausweises gemäss Art. 16 Abs. 2 und 3 SVG als fühlbare Warnung an jene Motorfahrzeuglenker eingeführt, deren Verhalten voraussehen lässt, dass sie es an Sorgfalt und Rücksichtnahme fehlen lassen werden. Die Behörden sollten durch frühzeitige Warnung der gefährlichen Fahrer Unfällen zuvorkommen (Botschaft des Bundesrates zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Strassenverkehr vom 24. Juni 1955, BBl 1955 II 1, S. 23; Botschaft über die Änderung des Strassenverkehrsgesetzes vom 27. August 1986, BBl 1986 III 209, S. 221). Auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung hat stets erklärt, der Warnungsentzug stelle eine Administrativmassnahme mit präventivem und erzieherischem Charakter dar. Sie bezwecke, den Lenker zu mehr Sorgfalt und Verantwortung zu erziehen und ihn dadurch von weiteren Verkehrsdelikten abzuhalten. Diese Funktion des Warnungsentzugs ist auch in der jüngsten Praxis, die den gleichzeitigen strafähnlichen Charakter der Massnahme stärker betont, nicht in Frage gestellt worden (BGE 125 II 396 E. 2a/aa S. 399; BGE 123 II 225 E. 2a/bb S. 228; BGE 116 Ib 146 E. 2a S. 148).
Der vom Beschwerdeführer angestrebte auf die Freizeit beschränkte Führerausweisentzug stünde mit dem dargestellten gesetzgeberischen Ziel im Widerspruch. Der fehlbare Lenker soll nach den Vorstellungen des Gesetzgebers vielmehr für eine gewisse Zeit vollständig vom Führen eines Motorfahrzeugs ausgeschlossen werden.
Die beabsichtigte erzieherische Wirkung des Warnungsentzugs würde in Frage gestellt, wenn der fehlbare Lenker weiterhin - wenn auch nur ausserhalb der Freizeit - Motorfahrzeuge führen dürfte. Ebenso würde die Verkehrssicherheit beeinträchtigt, wenn ein Lenker trotz schwerer Widerhandlungen nicht vorübergehend ganz vom Motorfahrzeugverkehr ausgeschlossen würde. Aus diesen Gründen hat die bundesgerichtliche Rechtsprechung auch den sogenannten differenzierten Ausweisentzug gemäss Art. 34 Abs. 2 VZV restriktiv gehandhabt. So hat sie erklärt, es wäre stossend, wenn ein Lenker, der den Verkehr mit einem Fahrzeug einer bestimmten Kategorie in schwerer Weise gefährdet hat, den Ausweis für Fahrzeuge einer anderen Kategorie mit einem möglicherweise noch grösseren Gefährdungspotential behalten könnte (BGE 109 Ib 139 E. 1 S. 141). Ferner verlangt das Bundesgericht, dass der Entzug für die verschiedenen Ausweiskategorien im gleichen Zeitraum wirksam wird, da der fehlbare Lenker sonst möglicherweise überhaupt nie ganz auf das Führen von Motorfahrzeugen verzichten müsste (Urteil A.237/1980 vom 19. Juni 1981, in: RDAF 1983 S. 359, E. 3a).
Im Lichte des dargestellten gesetzgeberischen Zwecks, der dem Warnungsentzug gemäss Art. 16 Abs. 2 und 3 SVG zu Grunde liegt, erscheint eine zeitliche Beschränkung der Massnahme auf die Freizeit als ausgeschlossen. Die kantonalen Instanzen, die sich bisher zu dieser Frage zu äussern hatten, sind zum gleichen Resultat gelangt (vgl. die Hinweise bei RENÉ SCHAFFHAUSER, Grundriss des Strassenverkehrsrechts, Bd. III, Bern 1995, N. 2466).
c) Der Beschwerdeführer hält das dargestellte Verständnis des Warnungsentzugs offenbar für überholt. Er betont den strafähnlichen Charakter des Warnungsentzugs und verlangt, dass dieser noch täter- und resozialisierungsspezifischer ausgestaltet werde als die bei Widerhandlungen gegen das Strassenverkehrsgesetz auszusprechenden strafrechtlichen Sanktionen. Es sei deshalb nicht nachvollziehbar, wieso die bei der Strafverbüssung mögliche Form der Halbgefangenschaft nicht auch beim Vollzug des Führerausweises gemäss Art. 16 Abs. 2 und 3 SVG möglich sein solle.
Die neuere Rechtsprechung des Bundesgerichts versteht den Warnungsentzug wohl nicht mehr allein als Verwaltungsmassnahme, sondern betont auch deren strafähnlichen Charakter, was in gewissen Belangen die analoge Anwendung der im Bereich des Strafrechts geltenden Regeln rechtfertige (BGE 123 II 225 E. 2a/bb S. 228, 464 E. 2a S. 465; BGE 121 II 22 E. 3 S. 25 f.; BGE 120 Ib 504 E. 4b S. 507). Sie hat aber wie erwähnt auch in den jüngsten Entscheiden stets daran festgehalten, dass der Warnungsentzug trotz seines strafähnlichen Charakters eine von der Strafe unabhängige Verwaltungssanktion mit präventiver und erzieherischer Funktion darstellt (BGE 125 II 396 E. 2a/aa S. 399; BGE 123 II 464 E. 2a S. 465). Der Rückgriff auf strafrechtliche Grundsätze rechtfertigt sich daher nur dort, wo die gesetzliche Regelung des Warnungsentzugs lückenhaft oder auslegungsbedürftig ist (vgl. BGE 120 Ib 504 E. 4b S. 507; BGE 123 II 225 E. 2a/bb S. 228 f.). Entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers lässt das Strassenverkehrsrecht hinsichtlich der Vollzugsform indessen keinen Raum für eine analoge Anwendung der strafrechtlichen Bestimmungen über die Halbgefangenschaft gemäss Art. 4 der Verordnung 1 vom 13. November 1973 zum Schweizerischen Strafgesetzbuch (VStGB 1; SR 311.01) und Art. 1 der Verordnung 3 vom 16. Dezember 1985 zum Schweizerischen Strafgesetzbuch (VStGB 3; SR 311.03). Wie bereits dargelegt wurde, schliesst zwar das Gesetzes- und Verordnungsrecht eine zeitliche Staffelung des Vollzugs des Warnungsentzugs nicht bereits auf Grund seines Wortlauts, wohl aber auf Grund seines Sinns und Zwecks aus (E. 3a und b). Der Beschwerdeführer verkennt, dass der Warnungsentzug gerade nicht täter- und resozialisierungsspezifischer ausgestaltet ist als die Sanktionen des Strafrechts. Für solche Erwägungen besteht vielmehr nur Raum im Rahmen seines erzieherischen und präventiven Zwecks.
Das geltende Recht bietet demnach keine Grundlage für einen Vollzug des Warnungsentzugs lediglich während der arbeitsfreien Zeit, wie ihn der Beschwerdeführer verlangt. Eine solche Vollzugsform würde eine Änderung der massgeblichen gesetzlichen Bestimmungen voraussetzen. Die Revision des Strassenverkehrsgesetzes, welche die Eidgenössischen Räte vor kurzem verabschiedet haben, sieht ebenfalls keine Änderung in dem vom Beschwerdeführer gewünschten Sinn vor. Das Recht des Warnungsentzugs ist im Gegenteil von strafrechtlichen Erwägungen stärker verselbständigt und verschärft worden (vgl. Botschaft des Bundesrates zur Änderung des Strassenverkehrsgesetzes vom 31. März 1999, BBl 1999 S. 4462, 4485 f.; vom Parlament beschlossene Vorlage vom 14. Dezember 2001, BBl 2001 S. 6499 ff.).
d) Die Beschwerde erweist sich demnach als unbegründet, soweit damit die von den kantonalen Behörden angeordnete Vollzugsform kritisiert wird.
4. Im angefochtenen Entscheid wird erklärt, die vom zuständigen Amt festgesetzte Entzugsdauer von vier Monaten bewege sich im Rahmen des ihm vom Bundesrecht eingeräumten Ermessens und sei daher nicht zu beanstanden. Der Beschwerdeführer kritisiert diese Auffassung als unzutreffend. So habe das Verwaltungsgericht nicht sämtliche zu seinen Gunsten sprechenden Umstände berücksichtigt; weiter habe es die massgeblichen Gesichtspunkte teilweise falsch gewichtet; schliesslich habe es nicht erkannt, dass eine viermonatige Entzugsdauer dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zuwiderlaufe.
a) Nach Art. 17 Abs. 1 lit. b SVG beträgt die Dauer des Führerausweisentzugs mindestens zwei Monate, wenn der Lenker in angetrunkenem Zustand gefahren ist. Ist ein Lenker innert fünf Jahren seit Ablauf eines früheren Entzugs wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand erneut in diesem Zustand gefahren, beläuft sich nach Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG die minimale Entzugsdauer auf ein Jahr.
Die kantonalen Instanzen sind gestützt auf Art. 17 Abs. 1 lit. b SVG zu Recht von einer minimalen Entzugsdauer von zwei Monaten ausgegangen. Da der frühere Entzug im Tatzeitpunkt bereits über fünf Jahre zurücklag, findet Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG keine Anwendung. Das Verwaltungsgericht durfte den früheren Vorfall aus dem Jahre 1993 hingegen bei der Beurteilung des automobilistischen Leumunds berücksichtigen (BGE 121 II 134 E. 3d S. 136 f.).
b) Im dargestellten Rahmen ist die Dauer des Warnungsentzugs nach den Umständen festzusetzen (Art. 17 Abs. 1 SVG). Massgebend für die Bemessung sind vor allem die Schwere des Verschuldens, der Leumund als Motorfahrzeugführer sowie die berufliche Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen (Art. 33 Abs. 2 VZV). Alle Umstände sind dabei gesamthaft zu würdigen, und es ist im Einzelfall die Entzugsdauer so festzusetzen, dass die mit der Massnahme beabsichtigte erzieherische und präventive Wirkung am besten erreicht wird (BGE 124 II 44 E. 1 S. 46). Den kantonalen Behörden steht bei der Bemessung der Entzugsdauer ein weiter Spielraum des Ermessens zu. Das Bundesgericht greift nur ein, wenn dieses Ermessen überschritten oder missbraucht wurde. Dies ist namentlich der Fall, wenn die kantonalen Behörden einzelne Umstände zu Unrecht ganz ausser Acht lassen oder in einer unhaltbaren Weise gewichten (BGE 115 Ib 163 E. 3 S. 166).
Der angefochtene Entscheid geht von diesen Bemessungskriterien aus. Der Beschwerdeführer wirft dem Verwaltungsgericht zu Unrecht vor, es habe gewisse Umstände - namentlich ausserhalb von Art. 33 Abs. 2 VZV liegende Gründe - völlig ausser Acht gelassen und den Grundsatz der Verhältnismässigkeit nicht beachtet.
Er verkennt bei seiner Kritik, dass die rechtsanwendenden Behörden nicht gehalten sind, sich in erschöpfender Weise zu allen Umständen zu äussern. Das Verwaltungsgericht hat auch in Art. 33 Abs. 2 VZV nicht genannte Gesichtspunkte berücksichtigt, ihnen indessen - namentlich mit Bezug auf eine behauptete drohende Arbeitslosigkeit, Fürsorgeabhängigkeit und mangelnde Zahlungsfähigkeit für Unterhaltsbeiträge - keine massgebliche Bedeutung bei der Festsetzung der Entzugsdauer beigemessen. Zu prüfen ist daher einzig, ob das Verwaltungsgericht bei der Gewichtung und gesamthaften Würdigung der verschiedenen Umstände im Rahmen des ihm zustehenden Ermessens geblieben ist.
c) Der Beschwerdeführer wendet sich zunächst gegen die Beurteilung des Verschuldens im angefochtenen Entscheid. Es treffe zwar zu, dass dieses objektiv betrachtet schwer wiege. Bei Berücksichtigung seiner subjektiven Situation und der nach der Tat gezeigten Einsicht und Reue erscheine es jedoch in einem viel milderen Licht, als das Verwaltungsgericht annehme.
Zur Begründung dieser Ansicht beruft sich der Beschwerdeführer zu Unrecht auf verminderte Zurechnungsfähigkeit. Selbst wenn eine solche im Tatzeitpunkt bestanden haben sollte, würde dies an seiner vollen Verantwortlichkeit unter dem Gesichtspunkt der actio libera in causa (Art. 12 StGB) nichts ändern (vgl. BGE 117 IV 292 E. 2b S. 295 f.). Der Beschwerdeführer ist denn auch mit Strafbefehl der Bezirksanwaltschaft vom 17. Januar 2000 des Fahrens in angetrunkenem Zustand ohne Verminderung der Zurechnungsfähigkeit für schuldig erklärt worden, und er hat diese Verfügung nicht angefochten.
Ebenfalls fehl geht der Einwand des Beschwerdeführers, er habe sich bei der Trunkenheitsfahrt nicht mehr an seine frühere Verurteilung wegen Vereitelung einer Blutprobe aus dem Jahr 1993 erinnern können, was sein Verschulden milder erscheinen lasse. Entscheidend ist indessen nicht diese Tatsache, sondern dass dem Beschwerdeführer vor dem Trinkbeginn die frühere Verurteilung noch bewusst sein musste.
Das Verwaltungsgericht durfte es im Übrigen auch ablehnen, im Verkauf des Privatwagens des Beschwerdeführers rund anderthalb Monate nach der Trunkenheitsfahrt ein Zeichen von besonderer Einsicht und Reue zu sehen. Tatsächlich legt der Beschwerdeführer nicht näher dar, dass er sein Auto aus Reue und nicht aus anderen Gründen verkauft hat. Dem Verkauf kommt aber vor allem deshalb kein erhebliches Gewicht zu, weil der Beschwerdeführer damit ja keineswegs vollständig auf das Führen von Motorfahrzeugen verzichtet, sondern solche im Berufsalltag weiterhin lenkt.
d) Auch der automobilistische Leumund des Beschwerdeführers wurde vom Verwaltungsgericht als Umstand gewürdigt, der für eine Erhöhung der gesetzlichen Mindestentzugsdauer spreche. Es berücksichtigte in diesem Zusammenhang wie erwähnt (E. 4a) zu Recht den 1993/1994 erfolgten Ausweisentzug wegen Vereitelung einer Blutprobe. Die vom Beschwerdeführer erwähnte Tatsache, dass er erheblich mehr Fahrten als der Durchschnittsbürger unternehme, lässt seine Tat aus dem Jahre 1993 nicht in einem milderen Licht erscheinen.
e) Das Verwaltungsgericht hat weiter der beruflichen Angewiesenheit des Beschwerdeführers auf ein Motorfahrzeug kein grosses Gewicht beigemessen. Es ging zwar grundsätzlich von einer erhöhten Massnahmenempfindlichkeit aus, verwies aber zugleich darauf, dass der Beschwerdeführer selber erklärt habe, er verrichte in einem erheblichen Umfang Büroarbeiten, was nicht auf eine intensive Beschäftigung im Aussendienst hinweise. Der Beschwerdeführer betont demgegenüber, für die Kundenbesuche auf das Auto nicht verzichten zu können. Seine Massnahmenempfindlichkeit werde dadurch erhöht, dass es seine finanziellen Verhältnisse auch nicht zuliessen, während des Entzugs einen Chauffeur zu entschädigen oder unbezahlten Urlaub zu nehmen.
Nach der Rechtsprechung ist bei der Beurteilung der Massnahmenempfindlichkeit zu berücksichtigen, in welchem Mass ein Fahrer aus beruflichen Gründen auf seinen Führerausweis angewiesen ist (BGE 123 II 572 E. 2c S. 575). Im vorliegenden Fall steht fest, dass der Beschwerdeführer als Disponent für Umzüge die Wohnungen der Kunden besichtigen muss, um anschliessend Offerten ausarbeiten zu können. Eine Angewiesenheit auf ein Motorfahrzeug ist damit grundsätzlich zu bejahen, doch ist sie nicht mit der Situation etwa eines Berufschauffeurs zu vergleichen. Ein vorübergehender Entzug verunmöglicht ihm die Berufsausübung nicht vollständig. Aus dem Schreiben der Arbeitgeberin geht hervor, dass eine Kündigung nur erfolgen müsste, wenn der Beschwerdeführer längere Zeit auf den Führerausweis verzichten müsste. Bei dieser Sachlage hat das Verwaltungsgericht sein Ermessen nicht überschritten, wenn es der Massnahmenempfindlichkeit des Beschwerdeführers kein grosses Gewicht einräumte.
f) Schliesslich sprechen nach Auffassung des Beschwerdeführers in seinem Fall weitere, in Art. 33 Abs. 2 VZV nicht genannte Umstände für eine möglichst geringe Entzugsdauer. So drohten ihm bei einem mehr als zweimonatigen Entzug die Entlassung und damit die Arbeitslosigkeit sowie Fürsorgeabhängigkeit. Das Verwaltungsgericht hat diesen Umständen indessen zu Recht keine Bedeutung beigemessen. So steht nicht fest, dass der Beschwerdeführer bei einem mehr als zweimonatigen Entzug seine heutige Stelle verlieren würde; vielmehr lässt das Schreiben der Arbeitgeberin vom 7. Februar 2000 eher das Gegenteil vermuten. Im Übrigen ist offen, ob der Beschwerdeführer bei einem Verlust der jetzigen Stelle arbeitslos und damit fürsorgeabhängig würde. Die vom Beschwerdeführer beklagten Nachteile sind vielmehr die Folge jedes Führerausweisentzugs. Bei der Bemessung der Entzugsdauer sind sie nur zu berücksichtigen, wenn sie ein besonderes Ausmass annehmen und den Ausweisinhaber besonders hart treffen. Solche Umstände sind vorliegend nicht ersichtlich.
g) Die von den kantonalen Instanzen festgesetzte Entzugsdauer von vier Monaten erweist sich auch bei gesamthafter Betrachtung aller Umstände nicht als bundesrechtswidrig. Sie bewegt sich durchaus im Rahmen vergleichbarer Fälle. In einem neueren Entscheid hielt das Bundesgericht gegenüber einem Lenker, der nach 5 Jahren und neun Monaten wiederum in angetrunkenem Zustand gefahren und beruflich stark auf das Auto angewiesen war, ebenfalls eine Entzugsdauer von vier Monaten für angemessen (BGE 124 II 44 E. 2 S. 47). In einem anderen Fall setzte es die Dauer auf drei Monate fest, doch lag hier der frühere Entzug fast sieben Jahre zurück und das Tatverschulden wog wesentlich leichter (Urteil 6A.49/2001 vom 30. Oktober 2001, E. 2d).
h) Die Beschwerde ist daher auch insoweit unbegründet, als die Entzugsdauer gerügt wird.
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Art. 16 e 17 LCStr; revoca a scopo di ammonimento. Una revoca della licenza di condurre a scopo di ammonimento limitata al tempo libero non è compatibile con il fine educativo della misura e con la sicurezza del traffico (consid. 3).
Criteri per determinare la durata della revoca (consid. 4).
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Sachverhalt ab Seite 182
A.- Nach eigenen Angaben konsumierte S. in der Nacht vom 24. auf den 25. April 1999 zwischen 20.00 Uhr und ca. 04.00 Uhr in Aarau rund 1,2 l Bier, 4 dl Champagner und 3 dl Rotwein. Nach dem Alkoholkonsum liess er sich in einem Taxi nach Hause fahren und begab sich zu Bett. Nach 6-7 Stunden Schlaf setzte er sich an das Steuer seines Personenwagens, um seine Freundin von Schöftland nach Trimbach zu bringen. Um 11.50 Uhr wurde er einer polizeilichen Kontrolle unterzogen. Die Blutprobe ergab eine rückgerechnete Blutalkoholkonzentration (BAK) von 1,00 Promille.
S. besitzt den Führerausweis der Kategorie B seit dem 14. Juni 1982. Er ist ihm am 7. Juli 1988 sowie am 7. Februar 1991 wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand (FiaZ) mit Selbstunfall für die Dauer von 3 bzw. 16 Monaten entzogen worden.
B.- Das Bezirksgericht Zofingen verurteilte S. am 28. Oktober 1999 gestützt auf Art. 91 Abs. 1 SVG (SR 741.01) zu einer bedingten Gefängnisstrafe von 30 Tagen und einer Busse von Fr. 2'000.-. Das Urteil erwuchs in Rechtskraft.
Am 3. Juni 1999 verfügte das Strassenverkehrsamt des Kantons Aargau einen Führerausweisentzug von 9 Monaten. Das Departement des Innern des Kantons Aargau hiess am 14. Juni 2001 eine Beschwerde von S. teilweise gut und reduzierte die Entzugsdauer auf 7 Monate. Eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau am 5. Dezember 2001 ab.
C.- S. führt eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit den Anträgen, es seien das Verwaltungsgerichtsurteil vom 5. Dezember 2001 aufzuheben und die Dauer des Führerausweisentzuges auf 3 Monate festzusetzen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die Vorinstanz verweist zunächst auf die so genannte "Aargauer Praxis" der Verwaltungsbehörden. Danach wird ein rückfälliger Automobilist nicht wieder wie ein Ersttäter behandelt, auch wenn nach Ablauf eines früheren Entzugs wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand mehr als 5 Jahre verstrichen sind. Es wird vielmehr für die Bemessung der Entzugsdauer bei einem Rückfall von abgestuften Richtwerten ausgegangen, wobei der gesetzliche Wert von 12 Monaten für den Rückfall innert 5 Jahren proportional zu den seit dem früheren Entzug verstrichenen Jahren reduziert wird, d.h. nach 6 (7, 8, 9, 10) Jahren gilt als Richtmass eine Entzugsdauer von 10 (8, 6, 4, 2) Monaten.
b) Das Bundesgericht hat sich mehrfach mit solchen standardisierten "Tarifen" befasst und festgehalten, diese verletzten Bundesrecht, wenn sie zu schematisch angewendet und die Umstände des Einzelfalls nicht mehr genügend berücksichtigt werden (BGE 124 II 44 E. 1; BGE 123 II 63 E. 3c). Ausgangspunkt der Bemessung einer Massnahme muss der vom Gesetz vorgegebene Wert sein. In Bezug auf die Dauer des Entzuges hat der Gesetzgeber eine klare Abstufung vorgenommen: Bei einem Rückfall innert 5 Jahren ist der Führerausweis mindestens für ein Jahr zu entziehen (Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG), danach für mindestens zwei Monate (Art. 17 Abs. 1 lit. b SVG). Nach Ablauf der 5 Jahre darf der Faktor Zeit nicht mehr so stark gewertet werden, ausser bei Vorfällen, die nur kurze Zeit nach Ablauf der fünfjährigen Frist erfolgt sind. Die Einsatzdauer muss so gewählt werden, dass die Entzugsdauer unter Anwendung der Kriterien von Art. 33 Abs. 2 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV; SR 741.51) bis auf den gesetzlichen Mindestwert hinab angepasst werden kann, wenn die Voraussetzungen dafür gegeben sind (Urteil des Bundesgerichts 6A.49/2001 vom 30. Oktober 2001, E. 2a).
3. a) Es fällt auf, dass die Vorinstanz das Moment des Rückfalles ausserordentlich stark betont. Wiederholt und mit Nachdruck wird auf die Rückfälligkeit des Beschwerdeführers, auf dessen einschlägige Erfahrungen beziehungsweise auf seine früheren FiaZ-Vorfälle hingewiesen. Der Rückfall und damit die zeitliche Nähe des neuen Delikts werden von der Vorinstanz sowohl bei der Gewichtung des Verschuldens als auch bei der Beurteilung des automobilistischen Leumundes hervorgehoben. Diese doppelte Berücksichtigung des gleichen Elementes bei zwei verschiedenen Zumessungsfaktoren im Sinne von Art. 33 Abs. 2 VZV verletzt Bundesrecht:
Das Gesetz trägt dem Rückfall in Art. 17 Abs. 1 lit. c sowie lit. d SVG durch eine Verschärfung der Massnahme Rechnung. Ein FiaZ-Rückfall im Sinne von Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG liegt vor, wenn der Führer innert 5 Jahren seit Ablauf eines früheren Entzuges wegen FiaZ erneut in diesem Zustand gefahren ist. Die Mindestentzugsdauer für diesen Tatbestand beträgt ein Jahr. In dieser Entzugsdauer sind das Fahren in angetrunkenem Zustand sowie die Tatsache des Rückfalls innert 5 Jahren erfasst, weshalb dies weder beim Verschulden noch beim Leumund zusätzlich zu Ungunsten des Betroffenen berücksichtigt werden darf (SCHAFFHAUSER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. III, Rz. 2461). Nach Ablauf der 5 Jahre kommt wieder Art. 17 Abs. 1 lit. b SVG zur Anwendung, also eine Entzugsdauer von mindestens 2 Monaten. Diese ist unter der Berücksichtigung der Zumessungskriterien von Art. 33 Abs. 2 VZV gegebenenfalls zu erhöhen (ebenso BUSSY/RUSCONI, Code suisse de la circulation routière: commentaire, 3. Aufl., N. 2.2 zu Art. 17 SVG). Der Faktor Zeit indessen darf nach Ablauf der 5 Jahre nicht mehr so stark gewertet werden, ausser bei Vorfällen, die nur kurze Zeit nach Ablauf der fünfjährigen Frist erfolgt sind (Urteil des Bundesgerichts 6A.49/2001 vom 30. Oktober 2001, E. 2a). Ein solcher Fall ist hier nicht gegeben.
Die Bundesgerichtspraxis darf nicht dadurch umgangen werden, dass das zeitliche Moment sowohl beim Verschulden als auch beim automobilistischen Leumund zu Lasten des Fahrzeuglenkers gewichtet wird. Das Moment des Rückfalls ist im Rahmen von Art. 33 Abs. 2 VZV nur beim automobilistischen Leumund zu beachten, stellt dieser doch ein Abbild des früheren Verhaltens eines Fahrzeuglenkers im Verkehr dar. Die Dauer der bisherigen Fahrpraxis sowie die früheren Massnahmen und Strafen, d.h. die Zahl der erfassten, den Massnahmen und Strafen zu Grunde liegenden Delikte, ihre Schwere, ihre Zusammensetzung, ihre zeitliche Abfolge und auch die allfällige Gleichartigkeit der Verkehrsdelikte stellen bei der Berücksichtigung des automobilistischen Leumundes entscheidende Gesichtspunkte dar (vgl. SCHAFFHAUSER, a.a.O., Rz. 2313, S. 201). Demgegenüber sind beim Verschulden die verschiedenen Schuldformen (leichte Fahrlässigkeit bis Vorsatz) zu prüfen (ders., a.a.O., Rz. 2285 ff.). Der Rückfall ist daher - anders als etwa der Alkoholisierungsgrad - kein Verschuldenselement.
b) Die Vorinstanz geht zu Unrecht von einem schweren Verschulden des Beschwerdeführers aus. Wohl trifft es zu, dass FiaZ immer zu einem obligatorischen Führerausweisentzug führt. Auch eine Massnahme wegen FiaZ setzt jedoch immer ein Verschulden des Fahrzeugführers voraus. Dabei genügt grundsätzlich jede Art von Verschulden. Vorsatz oder Fahrlässigkeit beziehen sich dabei auf die Angetrunkenheit bei Antritt der Fahrt. Der Fahrzeugführer handelt vorsätzlich, wenn er die Fahrt antritt, obwohl er weiss oder mit der Möglichkeit rechnen muss, dass er angetrunken ist. Fahrlässig handelt er, wenn er im Zeitpunkt des Antritts der Fahrt aus pflichtwidriger Unvorsichtigkeit nicht bedenkt, dass er angetrunken ist oder sein könnte (SCHAFFHAUSER, a.a.O., Rz. 2393 mit Hinweisen; BGE 117 IV 292).
Der Beschwerdeführer hat lediglich fahrlässig gehandelt. Er hat nicht bedacht, dass sein Blut bei Antritt der Fahrt noch einen unzulässigen Alkoholwert aufweisen könnte. Es ist ihm nämlich zu Gute zu halten, dass er nach einer durchzechten Nacht mit dem Taxi nach Hause gefahren ist und anschliessend mehrere Stunden geschlafen hat. Erst etwa 7-8 Stunden nach Ende des Alkoholkonsums hat er sich ans Steuer gesetzt. Diese Tatsache lässt das Verschulden in erheblich milderem Licht erscheinen. Der Vorfall unterscheidet sich diesbezüglich massgebend von den in früheren Jahren mit Alkohol begangenen Selbstunfällen. Das Verschulden ist daher weniger schwer zu gewichten.
c) Der automobilistische Leumund des Beschwerdeführers ist - wie die Vorinstanz zutreffend festhält - durch zwei Alkoholfahrten aus den Jahren 1988 und 1991 erheblich getrübt, was bei der Festsetzung der Entzugsdauer beachtet werden muss. Allerdings trägt der angefochtene Entscheid auch in diesem Zusammenhang einem wesentlichen Moment nicht Rechnung. Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer seit dem 25. April 1999 alkoholabstinent lebt. Diese Tatsache ist unter dem Titel "automobilistischer Leumund" massnahmereduzierend zu berücksichtigen. Gemäss Art. 30 Abs. 2 VZV dienen Warnungsentzüge wegen Verletzung von Verkehrsvorschriften der Besserung des Führers und der Bekämpfung von Rückfällen. Mit der Einhaltung einer Abstinenz hat der Beschwerdeführer gezeigt, dass er im Sinne des Gesetzes aus dem letzten Vorfall eine Lehre gezogen hat.
d) Die Dauer des Warnungsentzugs richtet sich gemäss Art. 33 Abs. 2 VZV schliesslich nach der beruflichen Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen. Die Vorinstanz hält fest, gemäss Bestätigung des Arbeitgebers bestehe bei dem als Verkäufer/Innenarchitekt tätigen Beschwerdeführer eine erheblich gesteigerte Massnahmeempfindlichkeit, weil er für die Ausübung der Kundenkontakte, die ausserhalb der mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreichbaren Gegenden liegen, auf sein Fahrzeug angewiesen sei und dieses zeitweise auch als Transportmittel für Kleinmöbel und Katalogmaterial benötige. Allerdings gelte es zu berücksichtigen, dass ein Grossteil der Kundschaft mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreichbar und es dem Beschwerdeführer daher zuzumuten sei, sich für die Fahrten zu der übrigen Kundschaft zweckdienlich zu organisieren. Es werde daher lediglich von einer leicht erhöhten Massnahmeempfindlichkeit ausgegangen.
Diese Erwägungen sind widersprüchlich und jedenfalls im Ergebnis unhaltbar. Die tatsächliche Feststellung der Vorinstanz - Erreichbarkeit der Kundenmehrheit mit dem öffentlichen Verkehr - weicht klar von der Bestätigung des Arbeitgebers ab. Worauf die vorinstanzliche Annahme basieren soll, ist nicht ersichtlich. Damit ist die Willkürrüge begründet (vgl. zum Begriff der Willkür: BGE 127 I 38 E. 2a).
4. a) Das Strassenverkehrsamt sowie das Departement des Innern des Kantons Aargau haben ihre Verfügungen auf die dargelegte "Aargauer Praxis" gestützt. Die Vorinstanz überprüft die angefochtene Entzugsdauer anhand der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche die "Aargauer Praxis" als bundesrechtswidrig bezeichnet. Das Verwaltungsgericht gelangt zum gleichen Ergebnis wie seine Vorinstanz. Mit der Erhöhung der Mindestentzugsdauer von 2 Monaten auf 7 Monate überschreitet es jedoch aus den aufgezeigten Gründen sein Ermessen. Die Beschwerde ist daher begründet und gutzuheissen.
b) Das Bundesgericht hat in BGE 124 II 44 in einem ähnlich gelagerten Fall mit einer noch höheren BAK (1,27 Promille) und neuerlicher Fahrt in angetrunkenem Zustand 5 Jahre und 9 Monate nach einer ersten Massnahme einen Warnungsentzug von 4 Monaten verfügt. Im Entscheid vom 30. Oktober 2001 wurde eine Entzugsdauer von 7 Monaten auf 3 Monate herabgesetzt. Der damalige Beschwerdeführer war mit einer BAK von mindestens 1,03 Promille gefahren und hatte bereits drei Massnahmen aus früheren Jahren zu verzeichnen. Der FiaZ-Rückfall lag 6 Jahre und 11 Monate zurück. In der Zwischenzeit war noch eine Verwarnung wegen Unachtsamkeit erfolgt.
Im Lichte dieser zwei Urteile sowie der vorliegenden Erwägungen erscheint eine Entzugsdauer von 3 Monaten, wie sie auch der Beschwerdeführer beantragt, als angemessen (Art. 114 Abs. 1 OG).
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de
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Art. 17 Abs. 1 lit. b und d SVG, Art. 33 Abs. 2 VZV; Entzug des Führerausweises, Rückfall. Der Rückfall eines Motorfahrzeuglenkers ist kein Element des Verschuldens. Er darf bei der Festsetzung der Entzugsdauer i.S. von Art. 33 Abs. 2 VZV nur unter dem Gesichtspunkt des automobilistischen Leumunds berücksichtigt werden (E. 3a).
Im konkreten Fall falsche Gewichtung des Verschuldens (E. 3b), des automobilistischen Leumunds (E. 3c) und willkürliche Feststellung der beruflichen Massnahmeempfindlichkeit (E. 3d).
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de
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-182%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,008
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128 II 182
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128 II 182
Sachverhalt ab Seite 182
A.- Nach eigenen Angaben konsumierte S. in der Nacht vom 24. auf den 25. April 1999 zwischen 20.00 Uhr und ca. 04.00 Uhr in Aarau rund 1,2 l Bier, 4 dl Champagner und 3 dl Rotwein. Nach dem Alkoholkonsum liess er sich in einem Taxi nach Hause fahren und begab sich zu Bett. Nach 6-7 Stunden Schlaf setzte er sich an das Steuer seines Personenwagens, um seine Freundin von Schöftland nach Trimbach zu bringen. Um 11.50 Uhr wurde er einer polizeilichen Kontrolle unterzogen. Die Blutprobe ergab eine rückgerechnete Blutalkoholkonzentration (BAK) von 1,00 Promille.
S. besitzt den Führerausweis der Kategorie B seit dem 14. Juni 1982. Er ist ihm am 7. Juli 1988 sowie am 7. Februar 1991 wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand (FiaZ) mit Selbstunfall für die Dauer von 3 bzw. 16 Monaten entzogen worden.
B.- Das Bezirksgericht Zofingen verurteilte S. am 28. Oktober 1999 gestützt auf Art. 91 Abs. 1 SVG (SR 741.01) zu einer bedingten Gefängnisstrafe von 30 Tagen und einer Busse von Fr. 2'000.-. Das Urteil erwuchs in Rechtskraft.
Am 3. Juni 1999 verfügte das Strassenverkehrsamt des Kantons Aargau einen Führerausweisentzug von 9 Monaten. Das Departement des Innern des Kantons Aargau hiess am 14. Juni 2001 eine Beschwerde von S. teilweise gut und reduzierte die Entzugsdauer auf 7 Monate. Eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau am 5. Dezember 2001 ab.
C.- S. führt eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit den Anträgen, es seien das Verwaltungsgerichtsurteil vom 5. Dezember 2001 aufzuheben und die Dauer des Führerausweisentzuges auf 3 Monate festzusetzen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die Vorinstanz verweist zunächst auf die so genannte "Aargauer Praxis" der Verwaltungsbehörden. Danach wird ein rückfälliger Automobilist nicht wieder wie ein Ersttäter behandelt, auch wenn nach Ablauf eines früheren Entzugs wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand mehr als 5 Jahre verstrichen sind. Es wird vielmehr für die Bemessung der Entzugsdauer bei einem Rückfall von abgestuften Richtwerten ausgegangen, wobei der gesetzliche Wert von 12 Monaten für den Rückfall innert 5 Jahren proportional zu den seit dem früheren Entzug verstrichenen Jahren reduziert wird, d.h. nach 6 (7, 8, 9, 10) Jahren gilt als Richtmass eine Entzugsdauer von 10 (8, 6, 4, 2) Monaten.
b) Das Bundesgericht hat sich mehrfach mit solchen standardisierten "Tarifen" befasst und festgehalten, diese verletzten Bundesrecht, wenn sie zu schematisch angewendet und die Umstände des Einzelfalls nicht mehr genügend berücksichtigt werden (BGE 124 II 44 E. 1; BGE 123 II 63 E. 3c). Ausgangspunkt der Bemessung einer Massnahme muss der vom Gesetz vorgegebene Wert sein. In Bezug auf die Dauer des Entzuges hat der Gesetzgeber eine klare Abstufung vorgenommen: Bei einem Rückfall innert 5 Jahren ist der Führerausweis mindestens für ein Jahr zu entziehen (Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG), danach für mindestens zwei Monate (Art. 17 Abs. 1 lit. b SVG). Nach Ablauf der 5 Jahre darf der Faktor Zeit nicht mehr so stark gewertet werden, ausser bei Vorfällen, die nur kurze Zeit nach Ablauf der fünfjährigen Frist erfolgt sind. Die Einsatzdauer muss so gewählt werden, dass die Entzugsdauer unter Anwendung der Kriterien von Art. 33 Abs. 2 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV; SR 741.51) bis auf den gesetzlichen Mindestwert hinab angepasst werden kann, wenn die Voraussetzungen dafür gegeben sind (Urteil des Bundesgerichts 6A.49/2001 vom 30. Oktober 2001, E. 2a).
3. a) Es fällt auf, dass die Vorinstanz das Moment des Rückfalles ausserordentlich stark betont. Wiederholt und mit Nachdruck wird auf die Rückfälligkeit des Beschwerdeführers, auf dessen einschlägige Erfahrungen beziehungsweise auf seine früheren FiaZ-Vorfälle hingewiesen. Der Rückfall und damit die zeitliche Nähe des neuen Delikts werden von der Vorinstanz sowohl bei der Gewichtung des Verschuldens als auch bei der Beurteilung des automobilistischen Leumundes hervorgehoben. Diese doppelte Berücksichtigung des gleichen Elementes bei zwei verschiedenen Zumessungsfaktoren im Sinne von Art. 33 Abs. 2 VZV verletzt Bundesrecht:
Das Gesetz trägt dem Rückfall in Art. 17 Abs. 1 lit. c sowie lit. d SVG durch eine Verschärfung der Massnahme Rechnung. Ein FiaZ-Rückfall im Sinne von Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG liegt vor, wenn der Führer innert 5 Jahren seit Ablauf eines früheren Entzuges wegen FiaZ erneut in diesem Zustand gefahren ist. Die Mindestentzugsdauer für diesen Tatbestand beträgt ein Jahr. In dieser Entzugsdauer sind das Fahren in angetrunkenem Zustand sowie die Tatsache des Rückfalls innert 5 Jahren erfasst, weshalb dies weder beim Verschulden noch beim Leumund zusätzlich zu Ungunsten des Betroffenen berücksichtigt werden darf (SCHAFFHAUSER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. III, Rz. 2461). Nach Ablauf der 5 Jahre kommt wieder Art. 17 Abs. 1 lit. b SVG zur Anwendung, also eine Entzugsdauer von mindestens 2 Monaten. Diese ist unter der Berücksichtigung der Zumessungskriterien von Art. 33 Abs. 2 VZV gegebenenfalls zu erhöhen (ebenso BUSSY/RUSCONI, Code suisse de la circulation routière: commentaire, 3. Aufl., N. 2.2 zu Art. 17 SVG). Der Faktor Zeit indessen darf nach Ablauf der 5 Jahre nicht mehr so stark gewertet werden, ausser bei Vorfällen, die nur kurze Zeit nach Ablauf der fünfjährigen Frist erfolgt sind (Urteil des Bundesgerichts 6A.49/2001 vom 30. Oktober 2001, E. 2a). Ein solcher Fall ist hier nicht gegeben.
Die Bundesgerichtspraxis darf nicht dadurch umgangen werden, dass das zeitliche Moment sowohl beim Verschulden als auch beim automobilistischen Leumund zu Lasten des Fahrzeuglenkers gewichtet wird. Das Moment des Rückfalls ist im Rahmen von Art. 33 Abs. 2 VZV nur beim automobilistischen Leumund zu beachten, stellt dieser doch ein Abbild des früheren Verhaltens eines Fahrzeuglenkers im Verkehr dar. Die Dauer der bisherigen Fahrpraxis sowie die früheren Massnahmen und Strafen, d.h. die Zahl der erfassten, den Massnahmen und Strafen zu Grunde liegenden Delikte, ihre Schwere, ihre Zusammensetzung, ihre zeitliche Abfolge und auch die allfällige Gleichartigkeit der Verkehrsdelikte stellen bei der Berücksichtigung des automobilistischen Leumundes entscheidende Gesichtspunkte dar (vgl. SCHAFFHAUSER, a.a.O., Rz. 2313, S. 201). Demgegenüber sind beim Verschulden die verschiedenen Schuldformen (leichte Fahrlässigkeit bis Vorsatz) zu prüfen (ders., a.a.O., Rz. 2285 ff.). Der Rückfall ist daher - anders als etwa der Alkoholisierungsgrad - kein Verschuldenselement.
b) Die Vorinstanz geht zu Unrecht von einem schweren Verschulden des Beschwerdeführers aus. Wohl trifft es zu, dass FiaZ immer zu einem obligatorischen Führerausweisentzug führt. Auch eine Massnahme wegen FiaZ setzt jedoch immer ein Verschulden des Fahrzeugführers voraus. Dabei genügt grundsätzlich jede Art von Verschulden. Vorsatz oder Fahrlässigkeit beziehen sich dabei auf die Angetrunkenheit bei Antritt der Fahrt. Der Fahrzeugführer handelt vorsätzlich, wenn er die Fahrt antritt, obwohl er weiss oder mit der Möglichkeit rechnen muss, dass er angetrunken ist. Fahrlässig handelt er, wenn er im Zeitpunkt des Antritts der Fahrt aus pflichtwidriger Unvorsichtigkeit nicht bedenkt, dass er angetrunken ist oder sein könnte (SCHAFFHAUSER, a.a.O., Rz. 2393 mit Hinweisen; BGE 117 IV 292).
Der Beschwerdeführer hat lediglich fahrlässig gehandelt. Er hat nicht bedacht, dass sein Blut bei Antritt der Fahrt noch einen unzulässigen Alkoholwert aufweisen könnte. Es ist ihm nämlich zu Gute zu halten, dass er nach einer durchzechten Nacht mit dem Taxi nach Hause gefahren ist und anschliessend mehrere Stunden geschlafen hat. Erst etwa 7-8 Stunden nach Ende des Alkoholkonsums hat er sich ans Steuer gesetzt. Diese Tatsache lässt das Verschulden in erheblich milderem Licht erscheinen. Der Vorfall unterscheidet sich diesbezüglich massgebend von den in früheren Jahren mit Alkohol begangenen Selbstunfällen. Das Verschulden ist daher weniger schwer zu gewichten.
c) Der automobilistische Leumund des Beschwerdeführers ist - wie die Vorinstanz zutreffend festhält - durch zwei Alkoholfahrten aus den Jahren 1988 und 1991 erheblich getrübt, was bei der Festsetzung der Entzugsdauer beachtet werden muss. Allerdings trägt der angefochtene Entscheid auch in diesem Zusammenhang einem wesentlichen Moment nicht Rechnung. Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer seit dem 25. April 1999 alkoholabstinent lebt. Diese Tatsache ist unter dem Titel "automobilistischer Leumund" massnahmereduzierend zu berücksichtigen. Gemäss Art. 30 Abs. 2 VZV dienen Warnungsentzüge wegen Verletzung von Verkehrsvorschriften der Besserung des Führers und der Bekämpfung von Rückfällen. Mit der Einhaltung einer Abstinenz hat der Beschwerdeführer gezeigt, dass er im Sinne des Gesetzes aus dem letzten Vorfall eine Lehre gezogen hat.
d) Die Dauer des Warnungsentzugs richtet sich gemäss Art. 33 Abs. 2 VZV schliesslich nach der beruflichen Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen. Die Vorinstanz hält fest, gemäss Bestätigung des Arbeitgebers bestehe bei dem als Verkäufer/Innenarchitekt tätigen Beschwerdeführer eine erheblich gesteigerte Massnahmeempfindlichkeit, weil er für die Ausübung der Kundenkontakte, die ausserhalb der mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreichbaren Gegenden liegen, auf sein Fahrzeug angewiesen sei und dieses zeitweise auch als Transportmittel für Kleinmöbel und Katalogmaterial benötige. Allerdings gelte es zu berücksichtigen, dass ein Grossteil der Kundschaft mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreichbar und es dem Beschwerdeführer daher zuzumuten sei, sich für die Fahrten zu der übrigen Kundschaft zweckdienlich zu organisieren. Es werde daher lediglich von einer leicht erhöhten Massnahmeempfindlichkeit ausgegangen.
Diese Erwägungen sind widersprüchlich und jedenfalls im Ergebnis unhaltbar. Die tatsächliche Feststellung der Vorinstanz - Erreichbarkeit der Kundenmehrheit mit dem öffentlichen Verkehr - weicht klar von der Bestätigung des Arbeitgebers ab. Worauf die vorinstanzliche Annahme basieren soll, ist nicht ersichtlich. Damit ist die Willkürrüge begründet (vgl. zum Begriff der Willkür: BGE 127 I 38 E. 2a).
4. a) Das Strassenverkehrsamt sowie das Departement des Innern des Kantons Aargau haben ihre Verfügungen auf die dargelegte "Aargauer Praxis" gestützt. Die Vorinstanz überprüft die angefochtene Entzugsdauer anhand der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche die "Aargauer Praxis" als bundesrechtswidrig bezeichnet. Das Verwaltungsgericht gelangt zum gleichen Ergebnis wie seine Vorinstanz. Mit der Erhöhung der Mindestentzugsdauer von 2 Monaten auf 7 Monate überschreitet es jedoch aus den aufgezeigten Gründen sein Ermessen. Die Beschwerde ist daher begründet und gutzuheissen.
b) Das Bundesgericht hat in BGE 124 II 44 in einem ähnlich gelagerten Fall mit einer noch höheren BAK (1,27 Promille) und neuerlicher Fahrt in angetrunkenem Zustand 5 Jahre und 9 Monate nach einer ersten Massnahme einen Warnungsentzug von 4 Monaten verfügt. Im Entscheid vom 30. Oktober 2001 wurde eine Entzugsdauer von 7 Monaten auf 3 Monate herabgesetzt. Der damalige Beschwerdeführer war mit einer BAK von mindestens 1,03 Promille gefahren und hatte bereits drei Massnahmen aus früheren Jahren zu verzeichnen. Der FiaZ-Rückfall lag 6 Jahre und 11 Monate zurück. In der Zwischenzeit war noch eine Verwarnung wegen Unachtsamkeit erfolgt.
Im Lichte dieser zwei Urteile sowie der vorliegenden Erwägungen erscheint eine Entzugsdauer von 3 Monaten, wie sie auch der Beschwerdeführer beantragt, als angemessen (Art. 114 Abs. 1 OG).
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Art. 17 al. 1 let. b et d LCR, art. 33 al. 2 OAC; retrait du permis de conduire, récidive. La récidive d'un conducteur de véhicules automobiles ne constitue pas un élément de la culpabilité. Elle peut entrer en considération au stade de la fixation de la durée du retrait selon l'art. 33 al. 2 OAC uniquement du point de vue de la réputation de l'intéressé en tant que conducteur (consid. 3a).
En l'espèce, appréciation erronée de la culpabilité (consid. 3b) et de la réputation de l'intéressé en tant que conducteur (consid. 3c), et constatation arbitraire de la sensibilité à la mesure résultant de la nécessité professionnelle de conduire (consid. 3d).
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administrative law and public international law
| 2,002
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-182%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,009
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128 II 182
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128 II 182
Sachverhalt ab Seite 182
A.- Nach eigenen Angaben konsumierte S. in der Nacht vom 24. auf den 25. April 1999 zwischen 20.00 Uhr und ca. 04.00 Uhr in Aarau rund 1,2 l Bier, 4 dl Champagner und 3 dl Rotwein. Nach dem Alkoholkonsum liess er sich in einem Taxi nach Hause fahren und begab sich zu Bett. Nach 6-7 Stunden Schlaf setzte er sich an das Steuer seines Personenwagens, um seine Freundin von Schöftland nach Trimbach zu bringen. Um 11.50 Uhr wurde er einer polizeilichen Kontrolle unterzogen. Die Blutprobe ergab eine rückgerechnete Blutalkoholkonzentration (BAK) von 1,00 Promille.
S. besitzt den Führerausweis der Kategorie B seit dem 14. Juni 1982. Er ist ihm am 7. Juli 1988 sowie am 7. Februar 1991 wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand (FiaZ) mit Selbstunfall für die Dauer von 3 bzw. 16 Monaten entzogen worden.
B.- Das Bezirksgericht Zofingen verurteilte S. am 28. Oktober 1999 gestützt auf Art. 91 Abs. 1 SVG (SR 741.01) zu einer bedingten Gefängnisstrafe von 30 Tagen und einer Busse von Fr. 2'000.-. Das Urteil erwuchs in Rechtskraft.
Am 3. Juni 1999 verfügte das Strassenverkehrsamt des Kantons Aargau einen Führerausweisentzug von 9 Monaten. Das Departement des Innern des Kantons Aargau hiess am 14. Juni 2001 eine Beschwerde von S. teilweise gut und reduzierte die Entzugsdauer auf 7 Monate. Eine Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen diesen Entscheid wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau am 5. Dezember 2001 ab.
C.- S. führt eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit den Anträgen, es seien das Verwaltungsgerichtsurteil vom 5. Dezember 2001 aufzuheben und die Dauer des Führerausweisentzuges auf 3 Monate festzusetzen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. a) Die Vorinstanz verweist zunächst auf die so genannte "Aargauer Praxis" der Verwaltungsbehörden. Danach wird ein rückfälliger Automobilist nicht wieder wie ein Ersttäter behandelt, auch wenn nach Ablauf eines früheren Entzugs wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand mehr als 5 Jahre verstrichen sind. Es wird vielmehr für die Bemessung der Entzugsdauer bei einem Rückfall von abgestuften Richtwerten ausgegangen, wobei der gesetzliche Wert von 12 Monaten für den Rückfall innert 5 Jahren proportional zu den seit dem früheren Entzug verstrichenen Jahren reduziert wird, d.h. nach 6 (7, 8, 9, 10) Jahren gilt als Richtmass eine Entzugsdauer von 10 (8, 6, 4, 2) Monaten.
b) Das Bundesgericht hat sich mehrfach mit solchen standardisierten "Tarifen" befasst und festgehalten, diese verletzten Bundesrecht, wenn sie zu schematisch angewendet und die Umstände des Einzelfalls nicht mehr genügend berücksichtigt werden (BGE 124 II 44 E. 1; BGE 123 II 63 E. 3c). Ausgangspunkt der Bemessung einer Massnahme muss der vom Gesetz vorgegebene Wert sein. In Bezug auf die Dauer des Entzuges hat der Gesetzgeber eine klare Abstufung vorgenommen: Bei einem Rückfall innert 5 Jahren ist der Führerausweis mindestens für ein Jahr zu entziehen (Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG), danach für mindestens zwei Monate (Art. 17 Abs. 1 lit. b SVG). Nach Ablauf der 5 Jahre darf der Faktor Zeit nicht mehr so stark gewertet werden, ausser bei Vorfällen, die nur kurze Zeit nach Ablauf der fünfjährigen Frist erfolgt sind. Die Einsatzdauer muss so gewählt werden, dass die Entzugsdauer unter Anwendung der Kriterien von Art. 33 Abs. 2 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV; SR 741.51) bis auf den gesetzlichen Mindestwert hinab angepasst werden kann, wenn die Voraussetzungen dafür gegeben sind (Urteil des Bundesgerichts 6A.49/2001 vom 30. Oktober 2001, E. 2a).
3. a) Es fällt auf, dass die Vorinstanz das Moment des Rückfalles ausserordentlich stark betont. Wiederholt und mit Nachdruck wird auf die Rückfälligkeit des Beschwerdeführers, auf dessen einschlägige Erfahrungen beziehungsweise auf seine früheren FiaZ-Vorfälle hingewiesen. Der Rückfall und damit die zeitliche Nähe des neuen Delikts werden von der Vorinstanz sowohl bei der Gewichtung des Verschuldens als auch bei der Beurteilung des automobilistischen Leumundes hervorgehoben. Diese doppelte Berücksichtigung des gleichen Elementes bei zwei verschiedenen Zumessungsfaktoren im Sinne von Art. 33 Abs. 2 VZV verletzt Bundesrecht:
Das Gesetz trägt dem Rückfall in Art. 17 Abs. 1 lit. c sowie lit. d SVG durch eine Verschärfung der Massnahme Rechnung. Ein FiaZ-Rückfall im Sinne von Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG liegt vor, wenn der Führer innert 5 Jahren seit Ablauf eines früheren Entzuges wegen FiaZ erneut in diesem Zustand gefahren ist. Die Mindestentzugsdauer für diesen Tatbestand beträgt ein Jahr. In dieser Entzugsdauer sind das Fahren in angetrunkenem Zustand sowie die Tatsache des Rückfalls innert 5 Jahren erfasst, weshalb dies weder beim Verschulden noch beim Leumund zusätzlich zu Ungunsten des Betroffenen berücksichtigt werden darf (SCHAFFHAUSER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. III, Rz. 2461). Nach Ablauf der 5 Jahre kommt wieder Art. 17 Abs. 1 lit. b SVG zur Anwendung, also eine Entzugsdauer von mindestens 2 Monaten. Diese ist unter der Berücksichtigung der Zumessungskriterien von Art. 33 Abs. 2 VZV gegebenenfalls zu erhöhen (ebenso BUSSY/RUSCONI, Code suisse de la circulation routière: commentaire, 3. Aufl., N. 2.2 zu Art. 17 SVG). Der Faktor Zeit indessen darf nach Ablauf der 5 Jahre nicht mehr so stark gewertet werden, ausser bei Vorfällen, die nur kurze Zeit nach Ablauf der fünfjährigen Frist erfolgt sind (Urteil des Bundesgerichts 6A.49/2001 vom 30. Oktober 2001, E. 2a). Ein solcher Fall ist hier nicht gegeben.
Die Bundesgerichtspraxis darf nicht dadurch umgangen werden, dass das zeitliche Moment sowohl beim Verschulden als auch beim automobilistischen Leumund zu Lasten des Fahrzeuglenkers gewichtet wird. Das Moment des Rückfalls ist im Rahmen von Art. 33 Abs. 2 VZV nur beim automobilistischen Leumund zu beachten, stellt dieser doch ein Abbild des früheren Verhaltens eines Fahrzeuglenkers im Verkehr dar. Die Dauer der bisherigen Fahrpraxis sowie die früheren Massnahmen und Strafen, d.h. die Zahl der erfassten, den Massnahmen und Strafen zu Grunde liegenden Delikte, ihre Schwere, ihre Zusammensetzung, ihre zeitliche Abfolge und auch die allfällige Gleichartigkeit der Verkehrsdelikte stellen bei der Berücksichtigung des automobilistischen Leumundes entscheidende Gesichtspunkte dar (vgl. SCHAFFHAUSER, a.a.O., Rz. 2313, S. 201). Demgegenüber sind beim Verschulden die verschiedenen Schuldformen (leichte Fahrlässigkeit bis Vorsatz) zu prüfen (ders., a.a.O., Rz. 2285 ff.). Der Rückfall ist daher - anders als etwa der Alkoholisierungsgrad - kein Verschuldenselement.
b) Die Vorinstanz geht zu Unrecht von einem schweren Verschulden des Beschwerdeführers aus. Wohl trifft es zu, dass FiaZ immer zu einem obligatorischen Führerausweisentzug führt. Auch eine Massnahme wegen FiaZ setzt jedoch immer ein Verschulden des Fahrzeugführers voraus. Dabei genügt grundsätzlich jede Art von Verschulden. Vorsatz oder Fahrlässigkeit beziehen sich dabei auf die Angetrunkenheit bei Antritt der Fahrt. Der Fahrzeugführer handelt vorsätzlich, wenn er die Fahrt antritt, obwohl er weiss oder mit der Möglichkeit rechnen muss, dass er angetrunken ist. Fahrlässig handelt er, wenn er im Zeitpunkt des Antritts der Fahrt aus pflichtwidriger Unvorsichtigkeit nicht bedenkt, dass er angetrunken ist oder sein könnte (SCHAFFHAUSER, a.a.O., Rz. 2393 mit Hinweisen; BGE 117 IV 292).
Der Beschwerdeführer hat lediglich fahrlässig gehandelt. Er hat nicht bedacht, dass sein Blut bei Antritt der Fahrt noch einen unzulässigen Alkoholwert aufweisen könnte. Es ist ihm nämlich zu Gute zu halten, dass er nach einer durchzechten Nacht mit dem Taxi nach Hause gefahren ist und anschliessend mehrere Stunden geschlafen hat. Erst etwa 7-8 Stunden nach Ende des Alkoholkonsums hat er sich ans Steuer gesetzt. Diese Tatsache lässt das Verschulden in erheblich milderem Licht erscheinen. Der Vorfall unterscheidet sich diesbezüglich massgebend von den in früheren Jahren mit Alkohol begangenen Selbstunfällen. Das Verschulden ist daher weniger schwer zu gewichten.
c) Der automobilistische Leumund des Beschwerdeführers ist - wie die Vorinstanz zutreffend festhält - durch zwei Alkoholfahrten aus den Jahren 1988 und 1991 erheblich getrübt, was bei der Festsetzung der Entzugsdauer beachtet werden muss. Allerdings trägt der angefochtene Entscheid auch in diesem Zusammenhang einem wesentlichen Moment nicht Rechnung. Es ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer seit dem 25. April 1999 alkoholabstinent lebt. Diese Tatsache ist unter dem Titel "automobilistischer Leumund" massnahmereduzierend zu berücksichtigen. Gemäss Art. 30 Abs. 2 VZV dienen Warnungsentzüge wegen Verletzung von Verkehrsvorschriften der Besserung des Führers und der Bekämpfung von Rückfällen. Mit der Einhaltung einer Abstinenz hat der Beschwerdeführer gezeigt, dass er im Sinne des Gesetzes aus dem letzten Vorfall eine Lehre gezogen hat.
d) Die Dauer des Warnungsentzugs richtet sich gemäss Art. 33 Abs. 2 VZV schliesslich nach der beruflichen Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen. Die Vorinstanz hält fest, gemäss Bestätigung des Arbeitgebers bestehe bei dem als Verkäufer/Innenarchitekt tätigen Beschwerdeführer eine erheblich gesteigerte Massnahmeempfindlichkeit, weil er für die Ausübung der Kundenkontakte, die ausserhalb der mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreichbaren Gegenden liegen, auf sein Fahrzeug angewiesen sei und dieses zeitweise auch als Transportmittel für Kleinmöbel und Katalogmaterial benötige. Allerdings gelte es zu berücksichtigen, dass ein Grossteil der Kundschaft mit öffentlichen Verkehrsmitteln erreichbar und es dem Beschwerdeführer daher zuzumuten sei, sich für die Fahrten zu der übrigen Kundschaft zweckdienlich zu organisieren. Es werde daher lediglich von einer leicht erhöhten Massnahmeempfindlichkeit ausgegangen.
Diese Erwägungen sind widersprüchlich und jedenfalls im Ergebnis unhaltbar. Die tatsächliche Feststellung der Vorinstanz - Erreichbarkeit der Kundenmehrheit mit dem öffentlichen Verkehr - weicht klar von der Bestätigung des Arbeitgebers ab. Worauf die vorinstanzliche Annahme basieren soll, ist nicht ersichtlich. Damit ist die Willkürrüge begründet (vgl. zum Begriff der Willkür: BGE 127 I 38 E. 2a).
4. a) Das Strassenverkehrsamt sowie das Departement des Innern des Kantons Aargau haben ihre Verfügungen auf die dargelegte "Aargauer Praxis" gestützt. Die Vorinstanz überprüft die angefochtene Entzugsdauer anhand der bundesgerichtlichen Rechtsprechung, welche die "Aargauer Praxis" als bundesrechtswidrig bezeichnet. Das Verwaltungsgericht gelangt zum gleichen Ergebnis wie seine Vorinstanz. Mit der Erhöhung der Mindestentzugsdauer von 2 Monaten auf 7 Monate überschreitet es jedoch aus den aufgezeigten Gründen sein Ermessen. Die Beschwerde ist daher begründet und gutzuheissen.
b) Das Bundesgericht hat in BGE 124 II 44 in einem ähnlich gelagerten Fall mit einer noch höheren BAK (1,27 Promille) und neuerlicher Fahrt in angetrunkenem Zustand 5 Jahre und 9 Monate nach einer ersten Massnahme einen Warnungsentzug von 4 Monaten verfügt. Im Entscheid vom 30. Oktober 2001 wurde eine Entzugsdauer von 7 Monaten auf 3 Monate herabgesetzt. Der damalige Beschwerdeführer war mit einer BAK von mindestens 1,03 Promille gefahren und hatte bereits drei Massnahmen aus früheren Jahren zu verzeichnen. Der FiaZ-Rückfall lag 6 Jahre und 11 Monate zurück. In der Zwischenzeit war noch eine Verwarnung wegen Unachtsamkeit erfolgt.
Im Lichte dieser zwei Urteile sowie der vorliegenden Erwägungen erscheint eine Entzugsdauer von 3 Monaten, wie sie auch der Beschwerdeführer beantragt, als angemessen (Art. 114 Abs. 1 OG).
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Art. 17 cpv. 1 lett. b e d LCStr, art. 33 cpv. 2 OAC; revoca della licenza di condurre, recidiva. La recidiva di un conducente di veicoli a motore non costituisce un elemento della colpa. Essa può entrare in considerazione al momento di determinare la durata della revoca conformemente all'art. 33 cpv. 2 OAC solamente dal punto di vista della reputazione dell'interessato quale conducente (consid. 3a).
Nella fattispecie, valutazione errata della colpa (consid. 3b), della reputazione dell'interessato quale conducente (consid. 3c) e accertamento arbitrario della sensibilizzazione alla misura per quanto concerne la necessità professionale di condurre (consid. 3d).
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Sachverhalt ab Seite 188
A.- X. fuhr am 15. September 2000 mit einem Personenwagen auf der Autobahn A7 mit einer Geschwindigkeit von 192 km/h und überschritt dabei die gesetzlich zulässige Höchstgeschwindigkeit von 120 km/h um 72 km/h. Dafür wurde er mit Strafverfügung vom 15. Januar 2001 in Anwendung von Art. 90 Ziff. 2 SVG (SR 741.01) zu einer Busse von Fr. 3'500.- verurteilt.
Am 9. April 1999 war ihm der Führerausweis für Motorfahrräder für die Dauer von zwei Monaten entzogen worden, weil er an zwei Mofas unzulässige Änderungen vorgenommen hatte. Einen ordentlichen Führerausweis besass er damals noch nicht.
B.- Das Strassenverkehrsamt des Kantons Thurgau entzog X. am 9. November 2000 wegen der Geschwindigkeitsüberschreitung den Führerausweis in Anwendung von Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG für die Dauer von sechs Monaten.
Einen Rekurs des Betroffenen wies die Rekurskommission für Strassenverkehrssachen des Kantons Thurgau am 12. Februar 2001 ab.
C.- X. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt eine Reduktion des Führerausweisentzuges auf einen bis drei Monate.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Unstrittig ist dem Beschwerdeführer der Führerausweis wegen einer schweren Verkehrsregelverletzung nach Art. 17 Abs. 1 lit. a SVG für mindestens einen Monat zu entziehen.
a) Die kantonalen Instanzen gehen davon aus, es liege überdies ein Rückfall im Sinne von Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG vor, weshalb der Führerausweis für mindestens sechs Monate zu entziehen sei (Hauptbegründung). Denn bereits mit Verfügung vom 9. April 1999 sei dem Beschwerdeführer der Führerausweis für Motorfahrräder für die Dauer von zwei Monaten entzogen worden, weil er an zwei Mofas unzulässige Änderungen vorgenommen hatte. Dieser Entzug genüge als Grundlage für die erwähnte Rückfallschärfung.
b) Gemäss Art. 37 Abs. 1 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV; SR 741.51) gelten der Entzug des Führerausweises für Motorfahrräder und das Fahrverbot nur für die Fahrzeugarten, für die sie in der Verfügung angeordnet sind.
Diese Bestimmung ermächtigt die Entzugsbehörde, einen Warnungsentzug für Motorfahrräder auf Motorfahrzeugkategorien auszudehnen, die in Art. 3 Abs. 1 VZV aufgeführt sind. Beim Entscheid darüber hat die Behörde abzuwägen, ob sich eine Ausdehnung auf diese Kategorien angesichts der Schwere und Art der mit dem Motorfahrrad begangenen Widerhandlung rechtfertigt. Dabei hat sie sämtliche Umstände des Falles zu berücksichtigen, namentlich ob der fehlbare Lenker dieselbe Widerhandlung am Steuer eines Motorfahrzeugs begangen hätte, das ein höheres Gefährdungspotenzial darstellt. Eine mit einem Motorfahrrad begangene Widerhandlung, die einen Führerausweisentzug für diese Kategorie nach sich zieht, lässt indessen nicht notwendigerweise darauf schliessen, dass der Führer beispielsweise auch am Steuer eines Motorfahrzeugs der Kategorie B eine gefährliche Widerhandlung begeht (BGE 114 Ib 41 E. 3 mit Hinweisen).
Im Fall des Beschwerdeführers wäre gleichzeitig mit dem Entzug des Führerausweises für Motorfahrräder, der am 9. April 1999 angeordnet wurde, eine Ausdehnung des Führerausweisentzugs auf Motorfahrzeuge der Kategorie B nicht möglich gewesen, da der Beschwerdeführer aufgrund seines Alters noch nicht im Besitz eines solchen Ausweises sein konnte. Die Antwort auf die Frage, ob er mit einem Motorfahrzeug, das ein höheres Gefährdungspotenzial darstellt, eine zumindest gleichartige Widerhandlung wie beispielsweise das Führen eines nicht betriebssicheren Fahrzeugs (Art. 29 SVG) begangen hätte, stellt sich daher - zumindest beim Erlass einer zweiten Verfügung nach einem Jahre und sieben Monaten seit dem verfügten Führerausweisentzug für Motorfahrräder - als rein hypothetisch dar. Allein darauf lässt sich nach zutreffender Ansicht des Bundesamtes für Strassen (ASTRA) die Anwendung der Rückfallbestimmung von Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG mit den entsprechenden Folgen für den Betroffenen nicht begründen.
c) Nach Ansicht der Vorinstanz lässt sich das zitierte Bundesgerichtsurteil nicht auf die vorliegende Konstellation übertragen. Denn bei Fahren in angetrunkenem Zustand im Rückfall stehe eine gesetzliche Mindestentzugsdauer von zwölf Monaten zur Diskussion, somit also ein doppelt so langes Minimum wie in Fällen wie hier.
Diese Argumentation ist nicht stichhaltig. Denn die doppelt so lange Mindestentzugsdauer beim Fahren in angetrunkenem Zustand im Rückfall (Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG) im Verhältnis zum Rückfall gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG erklärt sich damit, dass bereits das erstmalige Fahren in angetrunkenem Zustand eine doppelt so lange Mindestentzugsdauer zur Folge hat im Verhältnis zur Mindestentzugsdauer einer erstmaligen schwerwiegenden Verkehrsgefährdung (Art. 17 Abs. 1 lit. a und b SVG). Daraus lässt sich aber nichts ableiten zur Frage, ob der Entzug des Motorfahrradführerausweises als Grundlage für die Anwendung der Rückfallregelung des Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG genügt.
In diesem Zusammenhang muss zunächst unterschieden werden zwischen Motorfahrradlenkern, die einen (ordentlichen) Führerausweis der in Art. 3 Abs. 1 VZV aufgezählten Kategorien besitzen, und solchen Lenkern, die lediglich im Besitz eines Führerausweises für Motorfahrräder sind. Bei der ersten Gruppe hat die zuständige Behörde gleichzeitig mit dem Anordnen des Fahrverbots für Motorfahrräder zu entscheiden, ob diese Massnahme auch einen Führerausweisentzug der in Art. 3 Abs. 1 VZV genannten Kategorien zur Folge hat (Art. 37 Abs. 1 VZV). Bleibt es bei einem Fahrverbot für Motorfahrräder und führt die neue Widerhandlung zu einem obligatorischen Entzug des ordentlichen Führerausweises, so kommt die Rückfallregelung des Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG nicht zur Anwendung (BGE 114 Ib 41 E. 3 mit Hinweisen). Besitzt ein Lenker indessen lediglich einen Führerausweis für Motorfahrräder (sei es aus Altersgründen, sei es aus freiem Entschluss) und wird ihm dieser entzogen, so stellt sich die Frage einer Ausdehnung des Entzugs auf einen ordentlichen Führerausweis gar nicht. Wenn er im Nachhinein auch einen ordentlichen Führerausweis erworben und mit einem entsprechenden Fahrzeug einen obligatorischen Entzugsgrund gesetzt hat, sprechen zwei Gründe dagegen, den Entzug des Motorfahrradausweises als ausreichende Grundlage für die Anwendung der Rückfallbestimmung des Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG anzusehen:
Zum einen wollte der Gesetzgeber Motorfahrradführer wegen der geringeren Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer ganz allgemein weniger streng behandeln als Motorfahrzeugführer. Dies zeigt sich nur schon darin, dass die in Art. 36 Abs. 2 VZV genannten Widerhandlungen bloss fakultativ eine Administrativmassnahme zur Folge haben, während dieselben Verhaltensweisen (ausgenommen die Missachtung von Anordnungen) bei Motorfahrzeugführern obligatorisch einen Führerausweisentzug nach sich ziehen (SCHAFFHAUSER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. III, N. 2527 mit Hinweisen). Zum andern gilt es zu bedenken, dass zur Erlangung des Führerausweises für Motorfahrräder lediglich eine vereinfachte theoretische Führerprüfung abgelegt werden muss (Art. 27 Abs. 2 VZV) und auch kein Kurs in Sachen Verkehrssinnbildung und Gefahrenlehre bzw. Fahrdynamik, Blicktechnik und Beherrschung der Fahrzeugbedienung zu absolvieren ist (Art. 17a und b VZV). Auch von daher wäre es nicht gerechtfertigt, den Motorfahrradführer, der eine weniger umfassende Ausbildung genossen hat, die gleichen Konsequenzen tragen zu lassen wie den Motorfahrzeugführer, der hinsichtlich der Gefahren im Strassenverkehr besonders sensibilisiert worden ist.
Die frühere Anordnung eines Motorfahrradausweisentzugs bzw. eines Fahrverbots für Motorfahrräder ohne Ausdehnung auf einen ordentlichen Führerausweis kann somit nicht zu einem Rückfall gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c und d SVG führen. Die Vorinstanz verletzt Bundesrecht, wenn sie die Mindestentzugsdauer von sechs Monaten des Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG zur Anwendung bringt.
d) Die Vorinstanz befürchtet, dass Administrativmassnahmen gegen minderjährige Fahrzeuglenker unberücksichtigt bleiben müssten, wenn diese mündig geworden sind. Das würde gerade bei jugendlichen Verkehrsteilnehmern der verkehrserzieherischen Konzeption des Administrativmassnahmenrechts eklatant widersprechen.
Der Einwand geht fehl. Denn der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt von den Administrativbehörden, dass sie alle wesentlichen Beurteilungsmerkmale in ihren Entscheid miteinbeziehen. Dazu gehört auch eine angemessene Beurteilung des Leumunds als Motorfahrzeugführer. Im Übrigen enthält das Strassenverkehrsrecht griffige Bestimmungen, um insbesondere charakterlich ungeeignete Bewerber eines Führerausweises von der Teilnahme am Strassenverkehr fern zu halten (vgl. z.B. Art. 14 Abs. 2 lit. d und Art. 17 Abs. 1bis SVG; Art. 7 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 VZV).
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Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG, Art. 3 Abs. 1 und Art. 37 Abs. 1 VZV; Entzug des Führerausweises, Rückfall. Die frühere Anordnung eines Motorfahrradausweisentzugs bzw. eines Fahrverbots für Motorfahrräder ohne Ausdehnung auf einen ordentlichen Führerausweis kann nicht Grundlage bilden für die Anordnung einer erhöhten Mindestentzugsdauer wegen Rückfalls (E. 1).
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Sachverhalt ab Seite 188
A.- X. fuhr am 15. September 2000 mit einem Personenwagen auf der Autobahn A7 mit einer Geschwindigkeit von 192 km/h und überschritt dabei die gesetzlich zulässige Höchstgeschwindigkeit von 120 km/h um 72 km/h. Dafür wurde er mit Strafverfügung vom 15. Januar 2001 in Anwendung von Art. 90 Ziff. 2 SVG (SR 741.01) zu einer Busse von Fr. 3'500.- verurteilt.
Am 9. April 1999 war ihm der Führerausweis für Motorfahrräder für die Dauer von zwei Monaten entzogen worden, weil er an zwei Mofas unzulässige Änderungen vorgenommen hatte. Einen ordentlichen Führerausweis besass er damals noch nicht.
B.- Das Strassenverkehrsamt des Kantons Thurgau entzog X. am 9. November 2000 wegen der Geschwindigkeitsüberschreitung den Führerausweis in Anwendung von Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG für die Dauer von sechs Monaten.
Einen Rekurs des Betroffenen wies die Rekurskommission für Strassenverkehrssachen des Kantons Thurgau am 12. Februar 2001 ab.
C.- X. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt eine Reduktion des Führerausweisentzuges auf einen bis drei Monate.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Unstrittig ist dem Beschwerdeführer der Führerausweis wegen einer schweren Verkehrsregelverletzung nach Art. 17 Abs. 1 lit. a SVG für mindestens einen Monat zu entziehen.
a) Die kantonalen Instanzen gehen davon aus, es liege überdies ein Rückfall im Sinne von Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG vor, weshalb der Führerausweis für mindestens sechs Monate zu entziehen sei (Hauptbegründung). Denn bereits mit Verfügung vom 9. April 1999 sei dem Beschwerdeführer der Führerausweis für Motorfahrräder für die Dauer von zwei Monaten entzogen worden, weil er an zwei Mofas unzulässige Änderungen vorgenommen hatte. Dieser Entzug genüge als Grundlage für die erwähnte Rückfallschärfung.
b) Gemäss Art. 37 Abs. 1 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV; SR 741.51) gelten der Entzug des Führerausweises für Motorfahrräder und das Fahrverbot nur für die Fahrzeugarten, für die sie in der Verfügung angeordnet sind.
Diese Bestimmung ermächtigt die Entzugsbehörde, einen Warnungsentzug für Motorfahrräder auf Motorfahrzeugkategorien auszudehnen, die in Art. 3 Abs. 1 VZV aufgeführt sind. Beim Entscheid darüber hat die Behörde abzuwägen, ob sich eine Ausdehnung auf diese Kategorien angesichts der Schwere und Art der mit dem Motorfahrrad begangenen Widerhandlung rechtfertigt. Dabei hat sie sämtliche Umstände des Falles zu berücksichtigen, namentlich ob der fehlbare Lenker dieselbe Widerhandlung am Steuer eines Motorfahrzeugs begangen hätte, das ein höheres Gefährdungspotenzial darstellt. Eine mit einem Motorfahrrad begangene Widerhandlung, die einen Führerausweisentzug für diese Kategorie nach sich zieht, lässt indessen nicht notwendigerweise darauf schliessen, dass der Führer beispielsweise auch am Steuer eines Motorfahrzeugs der Kategorie B eine gefährliche Widerhandlung begeht (BGE 114 Ib 41 E. 3 mit Hinweisen).
Im Fall des Beschwerdeführers wäre gleichzeitig mit dem Entzug des Führerausweises für Motorfahrräder, der am 9. April 1999 angeordnet wurde, eine Ausdehnung des Führerausweisentzugs auf Motorfahrzeuge der Kategorie B nicht möglich gewesen, da der Beschwerdeführer aufgrund seines Alters noch nicht im Besitz eines solchen Ausweises sein konnte. Die Antwort auf die Frage, ob er mit einem Motorfahrzeug, das ein höheres Gefährdungspotenzial darstellt, eine zumindest gleichartige Widerhandlung wie beispielsweise das Führen eines nicht betriebssicheren Fahrzeugs (Art. 29 SVG) begangen hätte, stellt sich daher - zumindest beim Erlass einer zweiten Verfügung nach einem Jahre und sieben Monaten seit dem verfügten Führerausweisentzug für Motorfahrräder - als rein hypothetisch dar. Allein darauf lässt sich nach zutreffender Ansicht des Bundesamtes für Strassen (ASTRA) die Anwendung der Rückfallbestimmung von Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG mit den entsprechenden Folgen für den Betroffenen nicht begründen.
c) Nach Ansicht der Vorinstanz lässt sich das zitierte Bundesgerichtsurteil nicht auf die vorliegende Konstellation übertragen. Denn bei Fahren in angetrunkenem Zustand im Rückfall stehe eine gesetzliche Mindestentzugsdauer von zwölf Monaten zur Diskussion, somit also ein doppelt so langes Minimum wie in Fällen wie hier.
Diese Argumentation ist nicht stichhaltig. Denn die doppelt so lange Mindestentzugsdauer beim Fahren in angetrunkenem Zustand im Rückfall (Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG) im Verhältnis zum Rückfall gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG erklärt sich damit, dass bereits das erstmalige Fahren in angetrunkenem Zustand eine doppelt so lange Mindestentzugsdauer zur Folge hat im Verhältnis zur Mindestentzugsdauer einer erstmaligen schwerwiegenden Verkehrsgefährdung (Art. 17 Abs. 1 lit. a und b SVG). Daraus lässt sich aber nichts ableiten zur Frage, ob der Entzug des Motorfahrradführerausweises als Grundlage für die Anwendung der Rückfallregelung des Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG genügt.
In diesem Zusammenhang muss zunächst unterschieden werden zwischen Motorfahrradlenkern, die einen (ordentlichen) Führerausweis der in Art. 3 Abs. 1 VZV aufgezählten Kategorien besitzen, und solchen Lenkern, die lediglich im Besitz eines Führerausweises für Motorfahrräder sind. Bei der ersten Gruppe hat die zuständige Behörde gleichzeitig mit dem Anordnen des Fahrverbots für Motorfahrräder zu entscheiden, ob diese Massnahme auch einen Führerausweisentzug der in Art. 3 Abs. 1 VZV genannten Kategorien zur Folge hat (Art. 37 Abs. 1 VZV). Bleibt es bei einem Fahrverbot für Motorfahrräder und führt die neue Widerhandlung zu einem obligatorischen Entzug des ordentlichen Führerausweises, so kommt die Rückfallregelung des Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG nicht zur Anwendung (BGE 114 Ib 41 E. 3 mit Hinweisen). Besitzt ein Lenker indessen lediglich einen Führerausweis für Motorfahrräder (sei es aus Altersgründen, sei es aus freiem Entschluss) und wird ihm dieser entzogen, so stellt sich die Frage einer Ausdehnung des Entzugs auf einen ordentlichen Führerausweis gar nicht. Wenn er im Nachhinein auch einen ordentlichen Führerausweis erworben und mit einem entsprechenden Fahrzeug einen obligatorischen Entzugsgrund gesetzt hat, sprechen zwei Gründe dagegen, den Entzug des Motorfahrradausweises als ausreichende Grundlage für die Anwendung der Rückfallbestimmung des Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG anzusehen:
Zum einen wollte der Gesetzgeber Motorfahrradführer wegen der geringeren Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer ganz allgemein weniger streng behandeln als Motorfahrzeugführer. Dies zeigt sich nur schon darin, dass die in Art. 36 Abs. 2 VZV genannten Widerhandlungen bloss fakultativ eine Administrativmassnahme zur Folge haben, während dieselben Verhaltensweisen (ausgenommen die Missachtung von Anordnungen) bei Motorfahrzeugführern obligatorisch einen Führerausweisentzug nach sich ziehen (SCHAFFHAUSER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. III, N. 2527 mit Hinweisen). Zum andern gilt es zu bedenken, dass zur Erlangung des Führerausweises für Motorfahrräder lediglich eine vereinfachte theoretische Führerprüfung abgelegt werden muss (Art. 27 Abs. 2 VZV) und auch kein Kurs in Sachen Verkehrssinnbildung und Gefahrenlehre bzw. Fahrdynamik, Blicktechnik und Beherrschung der Fahrzeugbedienung zu absolvieren ist (Art. 17a und b VZV). Auch von daher wäre es nicht gerechtfertigt, den Motorfahrradführer, der eine weniger umfassende Ausbildung genossen hat, die gleichen Konsequenzen tragen zu lassen wie den Motorfahrzeugführer, der hinsichtlich der Gefahren im Strassenverkehr besonders sensibilisiert worden ist.
Die frühere Anordnung eines Motorfahrradausweisentzugs bzw. eines Fahrverbots für Motorfahrräder ohne Ausdehnung auf einen ordentlichen Führerausweis kann somit nicht zu einem Rückfall gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c und d SVG führen. Die Vorinstanz verletzt Bundesrecht, wenn sie die Mindestentzugsdauer von sechs Monaten des Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG zur Anwendung bringt.
d) Die Vorinstanz befürchtet, dass Administrativmassnahmen gegen minderjährige Fahrzeuglenker unberücksichtigt bleiben müssten, wenn diese mündig geworden sind. Das würde gerade bei jugendlichen Verkehrsteilnehmern der verkehrserzieherischen Konzeption des Administrativmassnahmenrechts eklatant widersprechen.
Der Einwand geht fehl. Denn der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt von den Administrativbehörden, dass sie alle wesentlichen Beurteilungsmerkmale in ihren Entscheid miteinbeziehen. Dazu gehört auch eine angemessene Beurteilung des Leumunds als Motorfahrzeugführer. Im Übrigen enthält das Strassenverkehrsrecht griffige Bestimmungen, um insbesondere charakterlich ungeeignete Bewerber eines Führerausweises von der Teilnahme am Strassenverkehr fern zu halten (vgl. z.B. Art. 14 Abs. 2 lit. d und Art. 17 Abs. 1bis SVG; Art. 7 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 VZV).
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Art. 17 al. 1 let. c LCR, art. 3 al. 1 et art. 37 al. 1 OAC; retrait du permis de conduire, récidive. Le retrait du permis de conduire pour cyclomoteurs, ou l'interdiction de circuler pour cyclomotoristes, prononcé antérieurement et qui ne s'étendait pas à un permis ordinaire de conduire, ne saurait constituer un motif permettant d'ordonner un retrait d'une durée minimum supérieure sous prétexte de récidive (consid. 1).
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Sachverhalt ab Seite 188
A.- X. fuhr am 15. September 2000 mit einem Personenwagen auf der Autobahn A7 mit einer Geschwindigkeit von 192 km/h und überschritt dabei die gesetzlich zulässige Höchstgeschwindigkeit von 120 km/h um 72 km/h. Dafür wurde er mit Strafverfügung vom 15. Januar 2001 in Anwendung von Art. 90 Ziff. 2 SVG (SR 741.01) zu einer Busse von Fr. 3'500.- verurteilt.
Am 9. April 1999 war ihm der Führerausweis für Motorfahrräder für die Dauer von zwei Monaten entzogen worden, weil er an zwei Mofas unzulässige Änderungen vorgenommen hatte. Einen ordentlichen Führerausweis besass er damals noch nicht.
B.- Das Strassenverkehrsamt des Kantons Thurgau entzog X. am 9. November 2000 wegen der Geschwindigkeitsüberschreitung den Führerausweis in Anwendung von Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG für die Dauer von sechs Monaten.
Einen Rekurs des Betroffenen wies die Rekurskommission für Strassenverkehrssachen des Kantons Thurgau am 12. Februar 2001 ab.
C.- X. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde und beantragt eine Reduktion des Führerausweisentzuges auf einen bis drei Monate.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Unstrittig ist dem Beschwerdeführer der Führerausweis wegen einer schweren Verkehrsregelverletzung nach Art. 17 Abs. 1 lit. a SVG für mindestens einen Monat zu entziehen.
a) Die kantonalen Instanzen gehen davon aus, es liege überdies ein Rückfall im Sinne von Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG vor, weshalb der Führerausweis für mindestens sechs Monate zu entziehen sei (Hauptbegründung). Denn bereits mit Verfügung vom 9. April 1999 sei dem Beschwerdeführer der Führerausweis für Motorfahrräder für die Dauer von zwei Monaten entzogen worden, weil er an zwei Mofas unzulässige Änderungen vorgenommen hatte. Dieser Entzug genüge als Grundlage für die erwähnte Rückfallschärfung.
b) Gemäss Art. 37 Abs. 1 der Verordnung vom 27. Oktober 1976 über die Zulassung von Personen und Fahrzeugen zum Strassenverkehr (VZV; SR 741.51) gelten der Entzug des Führerausweises für Motorfahrräder und das Fahrverbot nur für die Fahrzeugarten, für die sie in der Verfügung angeordnet sind.
Diese Bestimmung ermächtigt die Entzugsbehörde, einen Warnungsentzug für Motorfahrräder auf Motorfahrzeugkategorien auszudehnen, die in Art. 3 Abs. 1 VZV aufgeführt sind. Beim Entscheid darüber hat die Behörde abzuwägen, ob sich eine Ausdehnung auf diese Kategorien angesichts der Schwere und Art der mit dem Motorfahrrad begangenen Widerhandlung rechtfertigt. Dabei hat sie sämtliche Umstände des Falles zu berücksichtigen, namentlich ob der fehlbare Lenker dieselbe Widerhandlung am Steuer eines Motorfahrzeugs begangen hätte, das ein höheres Gefährdungspotenzial darstellt. Eine mit einem Motorfahrrad begangene Widerhandlung, die einen Führerausweisentzug für diese Kategorie nach sich zieht, lässt indessen nicht notwendigerweise darauf schliessen, dass der Führer beispielsweise auch am Steuer eines Motorfahrzeugs der Kategorie B eine gefährliche Widerhandlung begeht (BGE 114 Ib 41 E. 3 mit Hinweisen).
Im Fall des Beschwerdeführers wäre gleichzeitig mit dem Entzug des Führerausweises für Motorfahrräder, der am 9. April 1999 angeordnet wurde, eine Ausdehnung des Führerausweisentzugs auf Motorfahrzeuge der Kategorie B nicht möglich gewesen, da der Beschwerdeführer aufgrund seines Alters noch nicht im Besitz eines solchen Ausweises sein konnte. Die Antwort auf die Frage, ob er mit einem Motorfahrzeug, das ein höheres Gefährdungspotenzial darstellt, eine zumindest gleichartige Widerhandlung wie beispielsweise das Führen eines nicht betriebssicheren Fahrzeugs (Art. 29 SVG) begangen hätte, stellt sich daher - zumindest beim Erlass einer zweiten Verfügung nach einem Jahre und sieben Monaten seit dem verfügten Führerausweisentzug für Motorfahrräder - als rein hypothetisch dar. Allein darauf lässt sich nach zutreffender Ansicht des Bundesamtes für Strassen (ASTRA) die Anwendung der Rückfallbestimmung von Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG mit den entsprechenden Folgen für den Betroffenen nicht begründen.
c) Nach Ansicht der Vorinstanz lässt sich das zitierte Bundesgerichtsurteil nicht auf die vorliegende Konstellation übertragen. Denn bei Fahren in angetrunkenem Zustand im Rückfall stehe eine gesetzliche Mindestentzugsdauer von zwölf Monaten zur Diskussion, somit also ein doppelt so langes Minimum wie in Fällen wie hier.
Diese Argumentation ist nicht stichhaltig. Denn die doppelt so lange Mindestentzugsdauer beim Fahren in angetrunkenem Zustand im Rückfall (Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG) im Verhältnis zum Rückfall gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG erklärt sich damit, dass bereits das erstmalige Fahren in angetrunkenem Zustand eine doppelt so lange Mindestentzugsdauer zur Folge hat im Verhältnis zur Mindestentzugsdauer einer erstmaligen schwerwiegenden Verkehrsgefährdung (Art. 17 Abs. 1 lit. a und b SVG). Daraus lässt sich aber nichts ableiten zur Frage, ob der Entzug des Motorfahrradführerausweises als Grundlage für die Anwendung der Rückfallregelung des Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG genügt.
In diesem Zusammenhang muss zunächst unterschieden werden zwischen Motorfahrradlenkern, die einen (ordentlichen) Führerausweis der in Art. 3 Abs. 1 VZV aufgezählten Kategorien besitzen, und solchen Lenkern, die lediglich im Besitz eines Führerausweises für Motorfahrräder sind. Bei der ersten Gruppe hat die zuständige Behörde gleichzeitig mit dem Anordnen des Fahrverbots für Motorfahrräder zu entscheiden, ob diese Massnahme auch einen Führerausweisentzug der in Art. 3 Abs. 1 VZV genannten Kategorien zur Folge hat (Art. 37 Abs. 1 VZV). Bleibt es bei einem Fahrverbot für Motorfahrräder und führt die neue Widerhandlung zu einem obligatorischen Entzug des ordentlichen Führerausweises, so kommt die Rückfallregelung des Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG nicht zur Anwendung (BGE 114 Ib 41 E. 3 mit Hinweisen). Besitzt ein Lenker indessen lediglich einen Führerausweis für Motorfahrräder (sei es aus Altersgründen, sei es aus freiem Entschluss) und wird ihm dieser entzogen, so stellt sich die Frage einer Ausdehnung des Entzugs auf einen ordentlichen Führerausweis gar nicht. Wenn er im Nachhinein auch einen ordentlichen Führerausweis erworben und mit einem entsprechenden Fahrzeug einen obligatorischen Entzugsgrund gesetzt hat, sprechen zwei Gründe dagegen, den Entzug des Motorfahrradausweises als ausreichende Grundlage für die Anwendung der Rückfallbestimmung des Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG anzusehen:
Zum einen wollte der Gesetzgeber Motorfahrradführer wegen der geringeren Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer ganz allgemein weniger streng behandeln als Motorfahrzeugführer. Dies zeigt sich nur schon darin, dass die in Art. 36 Abs. 2 VZV genannten Widerhandlungen bloss fakultativ eine Administrativmassnahme zur Folge haben, während dieselben Verhaltensweisen (ausgenommen die Missachtung von Anordnungen) bei Motorfahrzeugführern obligatorisch einen Führerausweisentzug nach sich ziehen (SCHAFFHAUSER, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. III, N. 2527 mit Hinweisen). Zum andern gilt es zu bedenken, dass zur Erlangung des Führerausweises für Motorfahrräder lediglich eine vereinfachte theoretische Führerprüfung abgelegt werden muss (Art. 27 Abs. 2 VZV) und auch kein Kurs in Sachen Verkehrssinnbildung und Gefahrenlehre bzw. Fahrdynamik, Blicktechnik und Beherrschung der Fahrzeugbedienung zu absolvieren ist (Art. 17a und b VZV). Auch von daher wäre es nicht gerechtfertigt, den Motorfahrradführer, der eine weniger umfassende Ausbildung genossen hat, die gleichen Konsequenzen tragen zu lassen wie den Motorfahrzeugführer, der hinsichtlich der Gefahren im Strassenverkehr besonders sensibilisiert worden ist.
Die frühere Anordnung eines Motorfahrradausweisentzugs bzw. eines Fahrverbots für Motorfahrräder ohne Ausdehnung auf einen ordentlichen Führerausweis kann somit nicht zu einem Rückfall gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. c und d SVG führen. Die Vorinstanz verletzt Bundesrecht, wenn sie die Mindestentzugsdauer von sechs Monaten des Art. 17 Abs. 1 lit. c SVG zur Anwendung bringt.
d) Die Vorinstanz befürchtet, dass Administrativmassnahmen gegen minderjährige Fahrzeuglenker unberücksichtigt bleiben müssten, wenn diese mündig geworden sind. Das würde gerade bei jugendlichen Verkehrsteilnehmern der verkehrserzieherischen Konzeption des Administrativmassnahmenrechts eklatant widersprechen.
Der Einwand geht fehl. Denn der Grundsatz der Verhältnismässigkeit verlangt von den Administrativbehörden, dass sie alle wesentlichen Beurteilungsmerkmale in ihren Entscheid miteinbeziehen. Dazu gehört auch eine angemessene Beurteilung des Leumunds als Motorfahrzeugführer. Im Übrigen enthält das Strassenverkehrsrecht griffige Bestimmungen, um insbesondere charakterlich ungeeignete Bewerber eines Führerausweises von der Teilnahme am Strassenverkehr fern zu halten (vgl. z.B. Art. 14 Abs. 2 lit. d und Art. 17 Abs. 1bis SVG; Art. 7 Abs. 1 und Art. 9 Abs. 1 VZV).
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Art. 17 cpv. 1 lett. c LCStr, art. 3 cpv. 1 e art. 37 cpv. 1 OAC; revoca della licenza di condurre, recidiva. La revoca della licenza di condurre per ciclomotori o il divieto di circolare per ciclomotori, pronunciata anteriormente e non estesa alla licenza di condurre ordinaria, non costituisce un motivo che permetta la revoca per una durata minima superiore a causa di recidiva (consid. 1).
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128 II 193
Sachverhalt ab Seite 194
C., aus Kamerun stammend, reiste am 26. Januar 2002, von Douala herkommend, mit dem Flugzeug in die Schweiz ein. Sie verfügte über ein Flugticket Douala-Zürich-Washington; zudem trug sie einen kamerunischen Reisepass sowie eine Permanent Resident Card USA auf sich, wobei beide Papiere auf die Schwester einer Freundin ausgestellt sind. Sie blieb im Transitbereich des Flughafens. Als sie am 27. Januar 2002 die Weiterreise antreten wollte, wurde festgestellt, dass die von ihr vorgewiesenen Papiere nicht ihr gehörten. Sie stellte gleichentags im Transitbereich ein Asylgesuch. Das Bundesamt für Flüchtlinge lehnte das Gesuch am 5. Februar 2002 ab und wies C. aus der Schweiz weg, wobei es die Wegweisung für sofort vollstreckbar erklärte; einer allfälligen Beschwerde gegen diese Verfügung entzog es die aufschiebende Wirkung. Am 7. Februar 2002 gelangte C. mit Beschwerde an die Schweizerische Asylrekurskommission und ersuchte darum, die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wiederherzustellen. Mit Verfügung vom 8. Februar 2002 wurde das Gesuch abgewiesen.
Nachdem C. am 7. Februar 2002 einen Suizidversuch unternommen hatte, wurde sie durch den Flughafenarzt in die psychiatrische Klinik X. in Y. eingewiesen.
Am 25. Februar 2002 stellte C. durch ihre Vertreterin dem Bundesamt für Flüchtlinge den Antrag, sie sei ins ordentliche Asylverfahren nach Einreise aufzunehmen; sie sei faktisch in die Schweiz eingereist, und das Flughafenverfahren sei gegenstandslos geworden. Mit Urteil vom 6. März 2002 wies die Schweizerische Asylrekurskommission die Beschwerde von C. gegen die Verfügung des Bundesamtes für Flüchtlinge vom 5. Februar 2002 ab. In ihrem Urteil kam sie insbesondere zum Schluss, dass C. die Einreise in die Schweiz nicht bewilligt worden sei und das Flughafenverfahren durch die Einweisung in die psychiatrische Klinik nicht hinfällig geworden sei.
Am 8. März 2002 wurde C. aus der psychiatrischen Klinik entlassen. Gleichentags ordnete das Migrationsamt des Kantons Zürich gegen sie die Ausschaffungshaft an. Nach mündlicher Verhandlung wies der Haftrichter des Bezirksgerichts Zürich den Antrag auf Bestätigung der Ausschaffungshaft mit Verfügung vom 12. März 2002 ab. Zur Begründung hielt er fest, entgegen der von der Schweizerischen Asylrekurskommission ihrem Urteil vom 6. März 2002 zu Grunde gelegten Auffassung sei C. durch die Einweisung in die psychiatrische Klinik, womit sie einverstanden gewesen sei, in die Schweiz eingereist, sodass das Flughafenverfahren dahingefallen sei; entsprechend fehle es an einem Wegweisungsentscheid, der für die Anordnung von Ausschaffungshaft vorausgesetzt wäre. Gestützt auf diese Haftrichterverfügung wurde C. aus der Ausschaffungshaft entlassen.
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement hat gegen die Haftrichterverfügung Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt die angefochtene Verfügung auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement ist das in der Sache zuständige Departement und damit berechtigt, namens des Bundes die Verfügung des Haftrichters, der als letzte kantonale Instanz entschieden hat, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten (Art. 103 lit. b OG).
Der Bund führt im öffentlichen Interesse Beschwerde. Das Beschwerderecht der Bundesbehörden soll den richtigen und rechtsgleichen Vollzug des Bundesverwaltungsrechts sicherstellen. Dabei muss grundsätzlich kein spezifisches öffentliches Interesse an der Anfechtung der Verfügung nachgewiesen werden (BGE 113 Ib 219 E. 1b S. 221; BGE 125 II 633 E. 1a S. 635, je mit Hinweisen). Erforderlich ist nur, dass es dem beschwerdeführenden Departement nicht um die Behandlung abstrakter Fragen des objektiven Rechts, sondern um konkrete Rechtsfragen eines tatsächlich bestehenden Einzelfalles geht (vgl. BGE 125 II 633 E. 1a und b S. 635). Dies ist hinsichtlich der einzigen vorliegend zum Gegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemachten Rechtsfrage, ob und unter welchen Voraussetzungen der Haftrichter den Wegweisungsentscheid im Hinblick auf die Kontrolle der Rechtmässigkeit fremdenpolizeirechtlicher Haft überprüfen und gegebenenfalls für unverbindlich erklären kann, der Fall. An deren Beantwortung besteht im Hinblick auf weitere Fälle ein hinreichendes Interesse. Dass die Beschwerdegegnerin unmittelbar nach Eröffnung des Haftrichterentscheids aus der Haft entlassen wurde und ihr Aufenthaltsort nicht bekannt ist, ist somit unerheblich.
Da auch sämtliche übrigen formellen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
2.
2.1 Wurde ein erstinstanzlicher, nicht notwendigerweise auch rechtskräftiger (vgl. BGE 121 II 59 E. 2 S. 61) Weg- oder Ausweisungsentscheid eröffnet, so kann die zuständige Behörde einen Ausländer zur Sicherstellung von dessen Vollzug in Ausschaffungshaft nehmen, wenn die Voraussetzungen von Art. 13b des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 (Fassung vom 18. März 1994) über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) erfüllt sind. Der einzige vom Gesetz vorgesehene und unter Berücksichtigung von Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK (SR 0.101) zulässige Zweck der Ausschaffungshaft ist die Sicherstellung eines Weg- oder Ausweisungsentscheids (vgl. BGE 125 II 217 E. 1 S. 219). Bei der Kontrolle der Rechtmässigkeit und Angemessenheit der Haft gemäss Art. 13c Abs. 2 ANAG hat die richterliche Behörde daher vorerst zu prüfen, ob ein solcher den Ausländer zur Ausreise verpflichtender Entscheid vorliegt (BGE 121 II 59 E. 2a und b S. 61).
Das Bundesamt für Flüchtlinge lehnte das Asylgesuch der Beschwerdegegnerin im so genannten Flughafenverfahren ab und wies sie aus der Schweiz weg. Die Schweizerische Asylrekurskommission hat diese Verfügung sowohl in Bezug auf die Frage des Asyls als auch hinsichtlich der Wegweisung mit Urteil vom 6. März 2002 bestätigt und ausdrücklich festgestellt, dass der Wegweisungsentscheid mit der Überführung der Beschwerdegegnerin in die Klinik X. in Y. nicht dahingefallen sei.
Dass insofern ein Wegweisungsentscheid ergangen ist, wird von keiner Seite in Frage gestellt. Der Haftrichter hält jedoch fest, dass die Beschwerdegegnerin dadurch, dass sie, mit ihrem Einverständnis, in die psychiatrische Klinik gebracht worden sei und dort längere Zeit verweilt habe, in die Schweiz eingereist sei; mit der Einreise falle das Verfahren am Flughafen eo ipso dahin, weil dieses die Verweigerung der Einreise voraussetze; es hätte somit ein ordentliches Asylverfahren eingeleitet werden müssen; entsprechend fehle es heute an einem für die Anordnung von Ausschaffungshaft vorausgesetzten Wegweisungsentscheid; das anders lautende Urteil der Asylrekurskommission sei offensichtlich unhaltbar und könne für den Haftrichter nicht bindend sein.
Der Haftrichter hat somit durch Auslegung des Asylgesetzes, die von derjenigen der Schweizerischen Asylrekurskommission abweicht, das Vorliegen eines Wegweisungsentscheids verneint. Das Departement macht geltend, er habe dadurch Bundesrecht verletzt.
2.2
2.2.1 Was die Haftvoraussetzung des Bestehens eines Aus- oder Wegweisungsentscheids betrifft, hat das Bundesgericht entschieden, dass der Haftrichter nur ausnahmsweise und in begrenztem Rahmen die Frage der Rechtmässigkeit der Weg- oder Ausweisung aufwerfen kann (BGE 121 II 59 E. 2 S. 61 ff.; vgl. zudem BGE 125 II 217 bezüglich der Undurchführbarkeit des Wegweisungsvollzugs im Sinne von Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG).
2.2.2 Auszugehen ist vom Zweck der Ausschaffungshaft sowie von der damit zusammenhängenden Natur der Aufgabe, die das Gesetz diesbezüglich dem Haftrichter auferlegt.
Mit der Ausschaffungshaft soll der Vollzug einer Massnahme sichergestellt werden, die aufgrund der ausländerrechtlichen Gesetzgebung durch die Fremdenpolizei (Wegweisung, Ausweisung) oder die Asylbehörden (Wegweisung) oder aufgrund des Strafgesetzbuches durch den Strafrichter (Landesverweisung) verfügt worden ist. Solche Massnahmen werden grundsätzlich nach eigens dafür vorgesehenen Kompetenz- und Verfahrensordnungen verfügt, wobei diesbezüglich regelmässig auch Rechtsmittel vorgesehen sind. Entscheidungen der zuständigen Behörden sind insofern abschliessend und verbindlich. Dies wirkt sich auf das Prüfungsprogramm des Haftrichters aus, der die Zulässigkeit der Haft als Vollzugsmassnahme bezüglich der grundsätzlich andernorts zu verfügenden Weg- oder Ausweisung zu beurteilen hat. Das Gesetz schreibt dem Haftrichter insbesondere vor, die Haftgründe zu prüfen sowie die familiären Verhältnisse der inhaftierten Person und die Umstände des Haftvollzugs zu berücksichtigen (Art. 13c Abs. 3 ANAG). Er hat darüber hinaus in Betracht zu ziehen, dass die Haft zu beenden ist, wenn der Vollzug der Weg- oder Ausweisung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen undurchführbar ist (Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG); bloss in diesem beschränkten Rahmen wird er sich, mittelbar, auch darüber aussprechen können, wie es sich mit der Weg- oder Ausweisung selber verhält, indem er untersucht, ob vom Vollzug der Massnahme aufgrund der nachträglichen Entwicklung abzusehen sei (vgl. BGE 125 II 217 E. 3 S. 221 ff.). Zu weitergehenden Abklärungen über die Rechtmässigkeit einer Wegweisung dürfte er im Übrigen schon mangels Zugangs zu massgeblichem Informationsmaterial gar nicht in der Lage sein; mit der Praxis der Ausländerrechtsbehörden und mit den in entsprechenden Verfahren geltenden Massstäben ist er von seiner Funktion her regelmässig nicht vertraut. Einem ausgedehnteren Verständnis der Prüfungsaufgabe des Haftrichters steht schliesslich das für das Haftprüfungsverfahren geltende Beschleunigungsgebot entgegen, hat er doch innert 96 Stunden seit Inhaftnahme des Ausländers eine Verhandlung durchzuführen und seinen Entscheid über die Rechtmässigkeit und Angemessenheit der Ausschaffungshaft zu fällen (vgl. zum Ganzen BGE 121 II 59 E. 2c S. 62). Jedenfalls dient das Verfahren vor dem Haftrichter nicht der Überprüfung von Wegweisungsentscheiden oder von anderen den Ausländer zur Ausreise verpflichtenden Entscheiden.
Als Regel muss daher gelten, dass der Haftrichter sich bloss vergewissern muss, ob ein Wegweisungs- oder Ausweisungsentscheid ergangen ist, dass er die Rechtmässigkeit eines derartigen Entscheids hingegen nicht überprüfen kann. Dies gilt ausgesprochen für im Asylverfahren ergangene Wegweisungsentscheide, wo sowohl durch die Bedürfnisse des Asylverfahrens bedingte prozessuale Besonderheiten bestehen als auch spezifische materielle Kriterien (insbesondere hinsichtlich der Bewertung einer Verfolgungssituation im Land, wohin der Ausländer weggewiesen werden soll) massgeblich sind; Entscheide der vom Gesetzgeber hiefür speziell eingesetzten Fachorgane sind für den Haftrichter bindend. Anders verhält es sich höchstens in Bezug auf Wegweisungen gemäss Art. 12 Abs. 1 ANAG und, in vermindertem Masse, allenfalls noch bezüglich anderer erstinstanzlicher Wegweisungsentscheide von Fremdenpolizeibehörden ausserhalb des Asylverfahrens. Die Massgeblichkeit solcher Wegweisungsentscheide soll der Haftrichter im Hinblick auf die Rechtmässigkeit der Ausschaffungshaft allerdings nur dann in Frage stellen können, wenn sie augenfällig unzulässig bzw. derart offensichtlich falsch sind, dass sie sich letztlich als nichtig erweisen (BGE 121 II 59 E. 2c S. 62; BGE 125 II 217 E. 2 S. 220).
2.2.3 Die Schweizerische Asylrekurskommission hat mit ihrem Urteil vom 6. März 2002 die vom Bundesamt für Flüchtlinge gegen die Beschwerdegegnerin verfügte Wegweisung bestätigt, und zwar in materiellrechtlicher (E. 5 ff. des Urteils) als auch in formellrechtlicher Hinsicht (E. 4 des Urteils). Der Haftrichter erachtet den Wegweisungsentscheid unter dem formellrechtlichen Aspekt als unverbindlich.
Diesbezüglich stellte die Asylrekurskommission im Urteil vom 6. März 2002 ihre Praxis zum Flughafenverfahren dar, wonach dieses Verfahren "dahinfalle", wenn dem Ausländer die Einreise entweder ausdrücklich bewilligt oder die Einreise durch konkludentes Verhalten der Behörden faktisch geduldet worden sei; dabei falle das Flughafenverfahren in jedem Stadium dahin, also auch dann, wenn bereits die erstinstanzliche Asyl- bzw. Wegweisungsverfügung des Bundesamtes für Flüchtlinge ergangen und diesbezüglich ein Beschwerdeverfahren hängig sei; eine entsprechende Wegweisung habe dann keinen Bestand mehr (E. 4b). Sie warf sodann die Frage auf, ob sich diese Praxis, insbesondere für den Fall, dass bereits ein Wegweisungsentscheid ergangen und dessen Vollziehbarkeit mit Zwischenverfügung der Asylrekurskommission bestätigt worden sei, noch rechtfertigen lasse, hielt aber deren Beantwortung für den konkreten Fall nicht für erforderlich (E. 4c). Schliesslich beurteilte sie die Einweisung der Beschwerdegegnerin in die psychiatrische Klinik unter dem Gesichtspunkt bewilligte/geduldete Einreise und kam zum Schluss, dass unter den konkreten Umständen nicht davon ausgegangen werden könne, es sei in dem Sinne eine Einreise erfolgt, dass das Flughafenverfahren und damit der Wegweisungsentscheid des Bundesamtes sowie das bei ihr hängige Beschwerdeverfahren dahingefallen seien (E. 4e und f).
Damit hat die oberste für asylrechtliche Belange zuständige Justizbehörde sich umfassend mit der Frage nach Rechtmässigkeit und Bestand der konkreten, gegen die Beschwerdegegnerin verfügten Wegweisung befasst. Der Haftrichter war nicht mehr befugt, vorfrageweise nochmals die gleiche Rechtsfrage zu prüfen und die Bestätigung der Ausschaffungshaft mit der Begründung zu verweigern, dass er diesbezüglich eine andere Rechtsauffassung habe. Auch im bundesgerichtlichen Verfahren ist nicht näher auf die Begründung der Asylrekurskommission einzugehen. Es genügt festzuhalten, dass diese keinesfalls offensichtlich unzutreffend, sondern vielmehr durchaus schlüssig erscheint.
2.3 Die angefochtene Verfügung, mit welcher der Haftrichter die Genehmigung der Ausschaffungshaft ausschliesslich darum ablehnte, weil kein für ihn verbindlicher Wegweisungsentscheid vorliege, verletzt Bundesrecht. Angesichts der prozessualen Situation (Fehlen eines aktuellen diesbezüglichen Interesses) erübrigt es sich, die Sache zu abschliessendem Entscheid über das Vorliegen sämtlicher übriger Haftvoraussetzungen, die allerdings erfüllt sein dürften, an den Haftrichter zurückzuweisen. Es genügt, den angefochtenen Entscheid aufzuheben; weitere Anordnungen sind nicht zu treffen.
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Art. 103 lit. b OG, Art. 13b ANAG; Behördenbeschwerde der zuständigen Bundesbehörde bei Ausschaffungshaft; Bindung des Haftrichters an Wegweisungsentscheid. Berechtigung des EJPD zur Behördenbeschwerde gemäss Art. 103 lit. b OG gegen den die Haftgenehmigung ablehnenden Entscheid des Haftrichters, wenn der Ausländer nach der Haftentlassung verschwunden ist (E. 1).
Bindung des Haftrichters an Weg- oder Ausweisungsentscheide. Im Haftprüfungsverfahren muss er sich bloss vergewissern, ob ein Weg- oder Ausweisungsentscheid ergangen ist. Grundsätzlich nicht überprüfen kann er die Rechtmässigkeit eines im Asylverfahren ergangenen Wegweisungsentscheids; andere Wegweisungsentscheide sind für ihn bloss dann nicht verbindlich, wenn sie augenfällig unzulässig bzw. derart krass falsch sind, dass sie sich als nichtig erweisen (E. 2).
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128 II 193
Sachverhalt ab Seite 194
C., aus Kamerun stammend, reiste am 26. Januar 2002, von Douala herkommend, mit dem Flugzeug in die Schweiz ein. Sie verfügte über ein Flugticket Douala-Zürich-Washington; zudem trug sie einen kamerunischen Reisepass sowie eine Permanent Resident Card USA auf sich, wobei beide Papiere auf die Schwester einer Freundin ausgestellt sind. Sie blieb im Transitbereich des Flughafens. Als sie am 27. Januar 2002 die Weiterreise antreten wollte, wurde festgestellt, dass die von ihr vorgewiesenen Papiere nicht ihr gehörten. Sie stellte gleichentags im Transitbereich ein Asylgesuch. Das Bundesamt für Flüchtlinge lehnte das Gesuch am 5. Februar 2002 ab und wies C. aus der Schweiz weg, wobei es die Wegweisung für sofort vollstreckbar erklärte; einer allfälligen Beschwerde gegen diese Verfügung entzog es die aufschiebende Wirkung. Am 7. Februar 2002 gelangte C. mit Beschwerde an die Schweizerische Asylrekurskommission und ersuchte darum, die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wiederherzustellen. Mit Verfügung vom 8. Februar 2002 wurde das Gesuch abgewiesen.
Nachdem C. am 7. Februar 2002 einen Suizidversuch unternommen hatte, wurde sie durch den Flughafenarzt in die psychiatrische Klinik X. in Y. eingewiesen.
Am 25. Februar 2002 stellte C. durch ihre Vertreterin dem Bundesamt für Flüchtlinge den Antrag, sie sei ins ordentliche Asylverfahren nach Einreise aufzunehmen; sie sei faktisch in die Schweiz eingereist, und das Flughafenverfahren sei gegenstandslos geworden. Mit Urteil vom 6. März 2002 wies die Schweizerische Asylrekurskommission die Beschwerde von C. gegen die Verfügung des Bundesamtes für Flüchtlinge vom 5. Februar 2002 ab. In ihrem Urteil kam sie insbesondere zum Schluss, dass C. die Einreise in die Schweiz nicht bewilligt worden sei und das Flughafenverfahren durch die Einweisung in die psychiatrische Klinik nicht hinfällig geworden sei.
Am 8. März 2002 wurde C. aus der psychiatrischen Klinik entlassen. Gleichentags ordnete das Migrationsamt des Kantons Zürich gegen sie die Ausschaffungshaft an. Nach mündlicher Verhandlung wies der Haftrichter des Bezirksgerichts Zürich den Antrag auf Bestätigung der Ausschaffungshaft mit Verfügung vom 12. März 2002 ab. Zur Begründung hielt er fest, entgegen der von der Schweizerischen Asylrekurskommission ihrem Urteil vom 6. März 2002 zu Grunde gelegten Auffassung sei C. durch die Einweisung in die psychiatrische Klinik, womit sie einverstanden gewesen sei, in die Schweiz eingereist, sodass das Flughafenverfahren dahingefallen sei; entsprechend fehle es an einem Wegweisungsentscheid, der für die Anordnung von Ausschaffungshaft vorausgesetzt wäre. Gestützt auf diese Haftrichterverfügung wurde C. aus der Ausschaffungshaft entlassen.
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement hat gegen die Haftrichterverfügung Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt die angefochtene Verfügung auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement ist das in der Sache zuständige Departement und damit berechtigt, namens des Bundes die Verfügung des Haftrichters, der als letzte kantonale Instanz entschieden hat, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten (Art. 103 lit. b OG).
Der Bund führt im öffentlichen Interesse Beschwerde. Das Beschwerderecht der Bundesbehörden soll den richtigen und rechtsgleichen Vollzug des Bundesverwaltungsrechts sicherstellen. Dabei muss grundsätzlich kein spezifisches öffentliches Interesse an der Anfechtung der Verfügung nachgewiesen werden (BGE 113 Ib 219 E. 1b S. 221; BGE 125 II 633 E. 1a S. 635, je mit Hinweisen). Erforderlich ist nur, dass es dem beschwerdeführenden Departement nicht um die Behandlung abstrakter Fragen des objektiven Rechts, sondern um konkrete Rechtsfragen eines tatsächlich bestehenden Einzelfalles geht (vgl. BGE 125 II 633 E. 1a und b S. 635). Dies ist hinsichtlich der einzigen vorliegend zum Gegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemachten Rechtsfrage, ob und unter welchen Voraussetzungen der Haftrichter den Wegweisungsentscheid im Hinblick auf die Kontrolle der Rechtmässigkeit fremdenpolizeirechtlicher Haft überprüfen und gegebenenfalls für unverbindlich erklären kann, der Fall. An deren Beantwortung besteht im Hinblick auf weitere Fälle ein hinreichendes Interesse. Dass die Beschwerdegegnerin unmittelbar nach Eröffnung des Haftrichterentscheids aus der Haft entlassen wurde und ihr Aufenthaltsort nicht bekannt ist, ist somit unerheblich.
Da auch sämtliche übrigen formellen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
2.
2.1 Wurde ein erstinstanzlicher, nicht notwendigerweise auch rechtskräftiger (vgl. BGE 121 II 59 E. 2 S. 61) Weg- oder Ausweisungsentscheid eröffnet, so kann die zuständige Behörde einen Ausländer zur Sicherstellung von dessen Vollzug in Ausschaffungshaft nehmen, wenn die Voraussetzungen von Art. 13b des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 (Fassung vom 18. März 1994) über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) erfüllt sind. Der einzige vom Gesetz vorgesehene und unter Berücksichtigung von Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK (SR 0.101) zulässige Zweck der Ausschaffungshaft ist die Sicherstellung eines Weg- oder Ausweisungsentscheids (vgl. BGE 125 II 217 E. 1 S. 219). Bei der Kontrolle der Rechtmässigkeit und Angemessenheit der Haft gemäss Art. 13c Abs. 2 ANAG hat die richterliche Behörde daher vorerst zu prüfen, ob ein solcher den Ausländer zur Ausreise verpflichtender Entscheid vorliegt (BGE 121 II 59 E. 2a und b S. 61).
Das Bundesamt für Flüchtlinge lehnte das Asylgesuch der Beschwerdegegnerin im so genannten Flughafenverfahren ab und wies sie aus der Schweiz weg. Die Schweizerische Asylrekurskommission hat diese Verfügung sowohl in Bezug auf die Frage des Asyls als auch hinsichtlich der Wegweisung mit Urteil vom 6. März 2002 bestätigt und ausdrücklich festgestellt, dass der Wegweisungsentscheid mit der Überführung der Beschwerdegegnerin in die Klinik X. in Y. nicht dahingefallen sei.
Dass insofern ein Wegweisungsentscheid ergangen ist, wird von keiner Seite in Frage gestellt. Der Haftrichter hält jedoch fest, dass die Beschwerdegegnerin dadurch, dass sie, mit ihrem Einverständnis, in die psychiatrische Klinik gebracht worden sei und dort längere Zeit verweilt habe, in die Schweiz eingereist sei; mit der Einreise falle das Verfahren am Flughafen eo ipso dahin, weil dieses die Verweigerung der Einreise voraussetze; es hätte somit ein ordentliches Asylverfahren eingeleitet werden müssen; entsprechend fehle es heute an einem für die Anordnung von Ausschaffungshaft vorausgesetzten Wegweisungsentscheid; das anders lautende Urteil der Asylrekurskommission sei offensichtlich unhaltbar und könne für den Haftrichter nicht bindend sein.
Der Haftrichter hat somit durch Auslegung des Asylgesetzes, die von derjenigen der Schweizerischen Asylrekurskommission abweicht, das Vorliegen eines Wegweisungsentscheids verneint. Das Departement macht geltend, er habe dadurch Bundesrecht verletzt.
2.2
2.2.1 Was die Haftvoraussetzung des Bestehens eines Aus- oder Wegweisungsentscheids betrifft, hat das Bundesgericht entschieden, dass der Haftrichter nur ausnahmsweise und in begrenztem Rahmen die Frage der Rechtmässigkeit der Weg- oder Ausweisung aufwerfen kann (BGE 121 II 59 E. 2 S. 61 ff.; vgl. zudem BGE 125 II 217 bezüglich der Undurchführbarkeit des Wegweisungsvollzugs im Sinne von Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG).
2.2.2 Auszugehen ist vom Zweck der Ausschaffungshaft sowie von der damit zusammenhängenden Natur der Aufgabe, die das Gesetz diesbezüglich dem Haftrichter auferlegt.
Mit der Ausschaffungshaft soll der Vollzug einer Massnahme sichergestellt werden, die aufgrund der ausländerrechtlichen Gesetzgebung durch die Fremdenpolizei (Wegweisung, Ausweisung) oder die Asylbehörden (Wegweisung) oder aufgrund des Strafgesetzbuches durch den Strafrichter (Landesverweisung) verfügt worden ist. Solche Massnahmen werden grundsätzlich nach eigens dafür vorgesehenen Kompetenz- und Verfahrensordnungen verfügt, wobei diesbezüglich regelmässig auch Rechtsmittel vorgesehen sind. Entscheidungen der zuständigen Behörden sind insofern abschliessend und verbindlich. Dies wirkt sich auf das Prüfungsprogramm des Haftrichters aus, der die Zulässigkeit der Haft als Vollzugsmassnahme bezüglich der grundsätzlich andernorts zu verfügenden Weg- oder Ausweisung zu beurteilen hat. Das Gesetz schreibt dem Haftrichter insbesondere vor, die Haftgründe zu prüfen sowie die familiären Verhältnisse der inhaftierten Person und die Umstände des Haftvollzugs zu berücksichtigen (Art. 13c Abs. 3 ANAG). Er hat darüber hinaus in Betracht zu ziehen, dass die Haft zu beenden ist, wenn der Vollzug der Weg- oder Ausweisung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen undurchführbar ist (Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG); bloss in diesem beschränkten Rahmen wird er sich, mittelbar, auch darüber aussprechen können, wie es sich mit der Weg- oder Ausweisung selber verhält, indem er untersucht, ob vom Vollzug der Massnahme aufgrund der nachträglichen Entwicklung abzusehen sei (vgl. BGE 125 II 217 E. 3 S. 221 ff.). Zu weitergehenden Abklärungen über die Rechtmässigkeit einer Wegweisung dürfte er im Übrigen schon mangels Zugangs zu massgeblichem Informationsmaterial gar nicht in der Lage sein; mit der Praxis der Ausländerrechtsbehörden und mit den in entsprechenden Verfahren geltenden Massstäben ist er von seiner Funktion her regelmässig nicht vertraut. Einem ausgedehnteren Verständnis der Prüfungsaufgabe des Haftrichters steht schliesslich das für das Haftprüfungsverfahren geltende Beschleunigungsgebot entgegen, hat er doch innert 96 Stunden seit Inhaftnahme des Ausländers eine Verhandlung durchzuführen und seinen Entscheid über die Rechtmässigkeit und Angemessenheit der Ausschaffungshaft zu fällen (vgl. zum Ganzen BGE 121 II 59 E. 2c S. 62). Jedenfalls dient das Verfahren vor dem Haftrichter nicht der Überprüfung von Wegweisungsentscheiden oder von anderen den Ausländer zur Ausreise verpflichtenden Entscheiden.
Als Regel muss daher gelten, dass der Haftrichter sich bloss vergewissern muss, ob ein Wegweisungs- oder Ausweisungsentscheid ergangen ist, dass er die Rechtmässigkeit eines derartigen Entscheids hingegen nicht überprüfen kann. Dies gilt ausgesprochen für im Asylverfahren ergangene Wegweisungsentscheide, wo sowohl durch die Bedürfnisse des Asylverfahrens bedingte prozessuale Besonderheiten bestehen als auch spezifische materielle Kriterien (insbesondere hinsichtlich der Bewertung einer Verfolgungssituation im Land, wohin der Ausländer weggewiesen werden soll) massgeblich sind; Entscheide der vom Gesetzgeber hiefür speziell eingesetzten Fachorgane sind für den Haftrichter bindend. Anders verhält es sich höchstens in Bezug auf Wegweisungen gemäss Art. 12 Abs. 1 ANAG und, in vermindertem Masse, allenfalls noch bezüglich anderer erstinstanzlicher Wegweisungsentscheide von Fremdenpolizeibehörden ausserhalb des Asylverfahrens. Die Massgeblichkeit solcher Wegweisungsentscheide soll der Haftrichter im Hinblick auf die Rechtmässigkeit der Ausschaffungshaft allerdings nur dann in Frage stellen können, wenn sie augenfällig unzulässig bzw. derart offensichtlich falsch sind, dass sie sich letztlich als nichtig erweisen (BGE 121 II 59 E. 2c S. 62; BGE 125 II 217 E. 2 S. 220).
2.2.3 Die Schweizerische Asylrekurskommission hat mit ihrem Urteil vom 6. März 2002 die vom Bundesamt für Flüchtlinge gegen die Beschwerdegegnerin verfügte Wegweisung bestätigt, und zwar in materiellrechtlicher (E. 5 ff. des Urteils) als auch in formellrechtlicher Hinsicht (E. 4 des Urteils). Der Haftrichter erachtet den Wegweisungsentscheid unter dem formellrechtlichen Aspekt als unverbindlich.
Diesbezüglich stellte die Asylrekurskommission im Urteil vom 6. März 2002 ihre Praxis zum Flughafenverfahren dar, wonach dieses Verfahren "dahinfalle", wenn dem Ausländer die Einreise entweder ausdrücklich bewilligt oder die Einreise durch konkludentes Verhalten der Behörden faktisch geduldet worden sei; dabei falle das Flughafenverfahren in jedem Stadium dahin, also auch dann, wenn bereits die erstinstanzliche Asyl- bzw. Wegweisungsverfügung des Bundesamtes für Flüchtlinge ergangen und diesbezüglich ein Beschwerdeverfahren hängig sei; eine entsprechende Wegweisung habe dann keinen Bestand mehr (E. 4b). Sie warf sodann die Frage auf, ob sich diese Praxis, insbesondere für den Fall, dass bereits ein Wegweisungsentscheid ergangen und dessen Vollziehbarkeit mit Zwischenverfügung der Asylrekurskommission bestätigt worden sei, noch rechtfertigen lasse, hielt aber deren Beantwortung für den konkreten Fall nicht für erforderlich (E. 4c). Schliesslich beurteilte sie die Einweisung der Beschwerdegegnerin in die psychiatrische Klinik unter dem Gesichtspunkt bewilligte/geduldete Einreise und kam zum Schluss, dass unter den konkreten Umständen nicht davon ausgegangen werden könne, es sei in dem Sinne eine Einreise erfolgt, dass das Flughafenverfahren und damit der Wegweisungsentscheid des Bundesamtes sowie das bei ihr hängige Beschwerdeverfahren dahingefallen seien (E. 4e und f).
Damit hat die oberste für asylrechtliche Belange zuständige Justizbehörde sich umfassend mit der Frage nach Rechtmässigkeit und Bestand der konkreten, gegen die Beschwerdegegnerin verfügten Wegweisung befasst. Der Haftrichter war nicht mehr befugt, vorfrageweise nochmals die gleiche Rechtsfrage zu prüfen und die Bestätigung der Ausschaffungshaft mit der Begründung zu verweigern, dass er diesbezüglich eine andere Rechtsauffassung habe. Auch im bundesgerichtlichen Verfahren ist nicht näher auf die Begründung der Asylrekurskommission einzugehen. Es genügt festzuhalten, dass diese keinesfalls offensichtlich unzutreffend, sondern vielmehr durchaus schlüssig erscheint.
2.3 Die angefochtene Verfügung, mit welcher der Haftrichter die Genehmigung der Ausschaffungshaft ausschliesslich darum ablehnte, weil kein für ihn verbindlicher Wegweisungsentscheid vorliege, verletzt Bundesrecht. Angesichts der prozessualen Situation (Fehlen eines aktuellen diesbezüglichen Interesses) erübrigt es sich, die Sache zu abschliessendem Entscheid über das Vorliegen sämtlicher übriger Haftvoraussetzungen, die allerdings erfüllt sein dürften, an den Haftrichter zurückzuweisen. Es genügt, den angefochtenen Entscheid aufzuheben; weitere Anordnungen sind nicht zu treffen.
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Art. 103 let. b OJ, art. 13b LSEE; recours de l'autorité fédérale compétente en matière de détention en vue du refoulement; le juge de la détention est-il lié par la décision de renvoi? Qualité du Département fédéral de justice et police pour recourir selon l'art. 103 lettre b OJ contre la décision du juge refusant d'approuver la mise en détention, lorsque l'étranger a disparu après sa mise en liberté (consid. 1).
Le juge de la détention est lié par la décision de renvoi ou d'expulsion. Dans la procédure d'examen de la détention, il doit seulement vérifier qu'une décision de renvoi ou d'expulsion a été rendue. Il ne peut pas en principe examiner la légalité d'une décision de renvoi rendue dans la procédure d'asile; les autres décisions de renvoi ne le lient pas lorsqu'elles sont clairement insoutenables, voire manifestement fausses, au point qu'elles apparaissent nulles (consid. 2).
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Sachverhalt ab Seite 194
C., aus Kamerun stammend, reiste am 26. Januar 2002, von Douala herkommend, mit dem Flugzeug in die Schweiz ein. Sie verfügte über ein Flugticket Douala-Zürich-Washington; zudem trug sie einen kamerunischen Reisepass sowie eine Permanent Resident Card USA auf sich, wobei beide Papiere auf die Schwester einer Freundin ausgestellt sind. Sie blieb im Transitbereich des Flughafens. Als sie am 27. Januar 2002 die Weiterreise antreten wollte, wurde festgestellt, dass die von ihr vorgewiesenen Papiere nicht ihr gehörten. Sie stellte gleichentags im Transitbereich ein Asylgesuch. Das Bundesamt für Flüchtlinge lehnte das Gesuch am 5. Februar 2002 ab und wies C. aus der Schweiz weg, wobei es die Wegweisung für sofort vollstreckbar erklärte; einer allfälligen Beschwerde gegen diese Verfügung entzog es die aufschiebende Wirkung. Am 7. Februar 2002 gelangte C. mit Beschwerde an die Schweizerische Asylrekurskommission und ersuchte darum, die aufschiebende Wirkung der Beschwerde wiederherzustellen. Mit Verfügung vom 8. Februar 2002 wurde das Gesuch abgewiesen.
Nachdem C. am 7. Februar 2002 einen Suizidversuch unternommen hatte, wurde sie durch den Flughafenarzt in die psychiatrische Klinik X. in Y. eingewiesen.
Am 25. Februar 2002 stellte C. durch ihre Vertreterin dem Bundesamt für Flüchtlinge den Antrag, sie sei ins ordentliche Asylverfahren nach Einreise aufzunehmen; sie sei faktisch in die Schweiz eingereist, und das Flughafenverfahren sei gegenstandslos geworden. Mit Urteil vom 6. März 2002 wies die Schweizerische Asylrekurskommission die Beschwerde von C. gegen die Verfügung des Bundesamtes für Flüchtlinge vom 5. Februar 2002 ab. In ihrem Urteil kam sie insbesondere zum Schluss, dass C. die Einreise in die Schweiz nicht bewilligt worden sei und das Flughafenverfahren durch die Einweisung in die psychiatrische Klinik nicht hinfällig geworden sei.
Am 8. März 2002 wurde C. aus der psychiatrischen Klinik entlassen. Gleichentags ordnete das Migrationsamt des Kantons Zürich gegen sie die Ausschaffungshaft an. Nach mündlicher Verhandlung wies der Haftrichter des Bezirksgerichts Zürich den Antrag auf Bestätigung der Ausschaffungshaft mit Verfügung vom 12. März 2002 ab. Zur Begründung hielt er fest, entgegen der von der Schweizerischen Asylrekurskommission ihrem Urteil vom 6. März 2002 zu Grunde gelegten Auffassung sei C. durch die Einweisung in die psychiatrische Klinik, womit sie einverstanden gewesen sei, in die Schweiz eingereist, sodass das Flughafenverfahren dahingefallen sei; entsprechend fehle es an einem Wegweisungsentscheid, der für die Anordnung von Ausschaffungshaft vorausgesetzt wäre. Gestützt auf diese Haftrichterverfügung wurde C. aus der Ausschaffungshaft entlassen.
Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement hat gegen die Haftrichterverfügung Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und hebt die angefochtene Verfügung auf.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Das Eidgenössische Justiz- und Polizeidepartement ist das in der Sache zuständige Departement und damit berechtigt, namens des Bundes die Verfügung des Haftrichters, der als letzte kantonale Instanz entschieden hat, mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten (Art. 103 lit. b OG).
Der Bund führt im öffentlichen Interesse Beschwerde. Das Beschwerderecht der Bundesbehörden soll den richtigen und rechtsgleichen Vollzug des Bundesverwaltungsrechts sicherstellen. Dabei muss grundsätzlich kein spezifisches öffentliches Interesse an der Anfechtung der Verfügung nachgewiesen werden (BGE 113 Ib 219 E. 1b S. 221; BGE 125 II 633 E. 1a S. 635, je mit Hinweisen). Erforderlich ist nur, dass es dem beschwerdeführenden Departement nicht um die Behandlung abstrakter Fragen des objektiven Rechts, sondern um konkrete Rechtsfragen eines tatsächlich bestehenden Einzelfalles geht (vgl. BGE 125 II 633 E. 1a und b S. 635). Dies ist hinsichtlich der einzigen vorliegend zum Gegenstand der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemachten Rechtsfrage, ob und unter welchen Voraussetzungen der Haftrichter den Wegweisungsentscheid im Hinblick auf die Kontrolle der Rechtmässigkeit fremdenpolizeirechtlicher Haft überprüfen und gegebenenfalls für unverbindlich erklären kann, der Fall. An deren Beantwortung besteht im Hinblick auf weitere Fälle ein hinreichendes Interesse. Dass die Beschwerdegegnerin unmittelbar nach Eröffnung des Haftrichterentscheids aus der Haft entlassen wurde und ihr Aufenthaltsort nicht bekannt ist, ist somit unerheblich.
Da auch sämtliche übrigen formellen Voraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten.
2.
2.1 Wurde ein erstinstanzlicher, nicht notwendigerweise auch rechtskräftiger (vgl. BGE 121 II 59 E. 2 S. 61) Weg- oder Ausweisungsentscheid eröffnet, so kann die zuständige Behörde einen Ausländer zur Sicherstellung von dessen Vollzug in Ausschaffungshaft nehmen, wenn die Voraussetzungen von Art. 13b des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 (Fassung vom 18. März 1994) über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) erfüllt sind. Der einzige vom Gesetz vorgesehene und unter Berücksichtigung von Art. 5 Ziff. 1 lit. f EMRK (SR 0.101) zulässige Zweck der Ausschaffungshaft ist die Sicherstellung eines Weg- oder Ausweisungsentscheids (vgl. BGE 125 II 217 E. 1 S. 219). Bei der Kontrolle der Rechtmässigkeit und Angemessenheit der Haft gemäss Art. 13c Abs. 2 ANAG hat die richterliche Behörde daher vorerst zu prüfen, ob ein solcher den Ausländer zur Ausreise verpflichtender Entscheid vorliegt (BGE 121 II 59 E. 2a und b S. 61).
Das Bundesamt für Flüchtlinge lehnte das Asylgesuch der Beschwerdegegnerin im so genannten Flughafenverfahren ab und wies sie aus der Schweiz weg. Die Schweizerische Asylrekurskommission hat diese Verfügung sowohl in Bezug auf die Frage des Asyls als auch hinsichtlich der Wegweisung mit Urteil vom 6. März 2002 bestätigt und ausdrücklich festgestellt, dass der Wegweisungsentscheid mit der Überführung der Beschwerdegegnerin in die Klinik X. in Y. nicht dahingefallen sei.
Dass insofern ein Wegweisungsentscheid ergangen ist, wird von keiner Seite in Frage gestellt. Der Haftrichter hält jedoch fest, dass die Beschwerdegegnerin dadurch, dass sie, mit ihrem Einverständnis, in die psychiatrische Klinik gebracht worden sei und dort längere Zeit verweilt habe, in die Schweiz eingereist sei; mit der Einreise falle das Verfahren am Flughafen eo ipso dahin, weil dieses die Verweigerung der Einreise voraussetze; es hätte somit ein ordentliches Asylverfahren eingeleitet werden müssen; entsprechend fehle es heute an einem für die Anordnung von Ausschaffungshaft vorausgesetzten Wegweisungsentscheid; das anders lautende Urteil der Asylrekurskommission sei offensichtlich unhaltbar und könne für den Haftrichter nicht bindend sein.
Der Haftrichter hat somit durch Auslegung des Asylgesetzes, die von derjenigen der Schweizerischen Asylrekurskommission abweicht, das Vorliegen eines Wegweisungsentscheids verneint. Das Departement macht geltend, er habe dadurch Bundesrecht verletzt.
2.2
2.2.1 Was die Haftvoraussetzung des Bestehens eines Aus- oder Wegweisungsentscheids betrifft, hat das Bundesgericht entschieden, dass der Haftrichter nur ausnahmsweise und in begrenztem Rahmen die Frage der Rechtmässigkeit der Weg- oder Ausweisung aufwerfen kann (BGE 121 II 59 E. 2 S. 61 ff.; vgl. zudem BGE 125 II 217 bezüglich der Undurchführbarkeit des Wegweisungsvollzugs im Sinne von Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG).
2.2.2 Auszugehen ist vom Zweck der Ausschaffungshaft sowie von der damit zusammenhängenden Natur der Aufgabe, die das Gesetz diesbezüglich dem Haftrichter auferlegt.
Mit der Ausschaffungshaft soll der Vollzug einer Massnahme sichergestellt werden, die aufgrund der ausländerrechtlichen Gesetzgebung durch die Fremdenpolizei (Wegweisung, Ausweisung) oder die Asylbehörden (Wegweisung) oder aufgrund des Strafgesetzbuches durch den Strafrichter (Landesverweisung) verfügt worden ist. Solche Massnahmen werden grundsätzlich nach eigens dafür vorgesehenen Kompetenz- und Verfahrensordnungen verfügt, wobei diesbezüglich regelmässig auch Rechtsmittel vorgesehen sind. Entscheidungen der zuständigen Behörden sind insofern abschliessend und verbindlich. Dies wirkt sich auf das Prüfungsprogramm des Haftrichters aus, der die Zulässigkeit der Haft als Vollzugsmassnahme bezüglich der grundsätzlich andernorts zu verfügenden Weg- oder Ausweisung zu beurteilen hat. Das Gesetz schreibt dem Haftrichter insbesondere vor, die Haftgründe zu prüfen sowie die familiären Verhältnisse der inhaftierten Person und die Umstände des Haftvollzugs zu berücksichtigen (Art. 13c Abs. 3 ANAG). Er hat darüber hinaus in Betracht zu ziehen, dass die Haft zu beenden ist, wenn der Vollzug der Weg- oder Ausweisung aus rechtlichen oder tatsächlichen Gründen undurchführbar ist (Art. 13c Abs. 5 lit. a ANAG); bloss in diesem beschränkten Rahmen wird er sich, mittelbar, auch darüber aussprechen können, wie es sich mit der Weg- oder Ausweisung selber verhält, indem er untersucht, ob vom Vollzug der Massnahme aufgrund der nachträglichen Entwicklung abzusehen sei (vgl. BGE 125 II 217 E. 3 S. 221 ff.). Zu weitergehenden Abklärungen über die Rechtmässigkeit einer Wegweisung dürfte er im Übrigen schon mangels Zugangs zu massgeblichem Informationsmaterial gar nicht in der Lage sein; mit der Praxis der Ausländerrechtsbehörden und mit den in entsprechenden Verfahren geltenden Massstäben ist er von seiner Funktion her regelmässig nicht vertraut. Einem ausgedehnteren Verständnis der Prüfungsaufgabe des Haftrichters steht schliesslich das für das Haftprüfungsverfahren geltende Beschleunigungsgebot entgegen, hat er doch innert 96 Stunden seit Inhaftnahme des Ausländers eine Verhandlung durchzuführen und seinen Entscheid über die Rechtmässigkeit und Angemessenheit der Ausschaffungshaft zu fällen (vgl. zum Ganzen BGE 121 II 59 E. 2c S. 62). Jedenfalls dient das Verfahren vor dem Haftrichter nicht der Überprüfung von Wegweisungsentscheiden oder von anderen den Ausländer zur Ausreise verpflichtenden Entscheiden.
Als Regel muss daher gelten, dass der Haftrichter sich bloss vergewissern muss, ob ein Wegweisungs- oder Ausweisungsentscheid ergangen ist, dass er die Rechtmässigkeit eines derartigen Entscheids hingegen nicht überprüfen kann. Dies gilt ausgesprochen für im Asylverfahren ergangene Wegweisungsentscheide, wo sowohl durch die Bedürfnisse des Asylverfahrens bedingte prozessuale Besonderheiten bestehen als auch spezifische materielle Kriterien (insbesondere hinsichtlich der Bewertung einer Verfolgungssituation im Land, wohin der Ausländer weggewiesen werden soll) massgeblich sind; Entscheide der vom Gesetzgeber hiefür speziell eingesetzten Fachorgane sind für den Haftrichter bindend. Anders verhält es sich höchstens in Bezug auf Wegweisungen gemäss Art. 12 Abs. 1 ANAG und, in vermindertem Masse, allenfalls noch bezüglich anderer erstinstanzlicher Wegweisungsentscheide von Fremdenpolizeibehörden ausserhalb des Asylverfahrens. Die Massgeblichkeit solcher Wegweisungsentscheide soll der Haftrichter im Hinblick auf die Rechtmässigkeit der Ausschaffungshaft allerdings nur dann in Frage stellen können, wenn sie augenfällig unzulässig bzw. derart offensichtlich falsch sind, dass sie sich letztlich als nichtig erweisen (BGE 121 II 59 E. 2c S. 62; BGE 125 II 217 E. 2 S. 220).
2.2.3 Die Schweizerische Asylrekurskommission hat mit ihrem Urteil vom 6. März 2002 die vom Bundesamt für Flüchtlinge gegen die Beschwerdegegnerin verfügte Wegweisung bestätigt, und zwar in materiellrechtlicher (E. 5 ff. des Urteils) als auch in formellrechtlicher Hinsicht (E. 4 des Urteils). Der Haftrichter erachtet den Wegweisungsentscheid unter dem formellrechtlichen Aspekt als unverbindlich.
Diesbezüglich stellte die Asylrekurskommission im Urteil vom 6. März 2002 ihre Praxis zum Flughafenverfahren dar, wonach dieses Verfahren "dahinfalle", wenn dem Ausländer die Einreise entweder ausdrücklich bewilligt oder die Einreise durch konkludentes Verhalten der Behörden faktisch geduldet worden sei; dabei falle das Flughafenverfahren in jedem Stadium dahin, also auch dann, wenn bereits die erstinstanzliche Asyl- bzw. Wegweisungsverfügung des Bundesamtes für Flüchtlinge ergangen und diesbezüglich ein Beschwerdeverfahren hängig sei; eine entsprechende Wegweisung habe dann keinen Bestand mehr (E. 4b). Sie warf sodann die Frage auf, ob sich diese Praxis, insbesondere für den Fall, dass bereits ein Wegweisungsentscheid ergangen und dessen Vollziehbarkeit mit Zwischenverfügung der Asylrekurskommission bestätigt worden sei, noch rechtfertigen lasse, hielt aber deren Beantwortung für den konkreten Fall nicht für erforderlich (E. 4c). Schliesslich beurteilte sie die Einweisung der Beschwerdegegnerin in die psychiatrische Klinik unter dem Gesichtspunkt bewilligte/geduldete Einreise und kam zum Schluss, dass unter den konkreten Umständen nicht davon ausgegangen werden könne, es sei in dem Sinne eine Einreise erfolgt, dass das Flughafenverfahren und damit der Wegweisungsentscheid des Bundesamtes sowie das bei ihr hängige Beschwerdeverfahren dahingefallen seien (E. 4e und f).
Damit hat die oberste für asylrechtliche Belange zuständige Justizbehörde sich umfassend mit der Frage nach Rechtmässigkeit und Bestand der konkreten, gegen die Beschwerdegegnerin verfügten Wegweisung befasst. Der Haftrichter war nicht mehr befugt, vorfrageweise nochmals die gleiche Rechtsfrage zu prüfen und die Bestätigung der Ausschaffungshaft mit der Begründung zu verweigern, dass er diesbezüglich eine andere Rechtsauffassung habe. Auch im bundesgerichtlichen Verfahren ist nicht näher auf die Begründung der Asylrekurskommission einzugehen. Es genügt festzuhalten, dass diese keinesfalls offensichtlich unzutreffend, sondern vielmehr durchaus schlüssig erscheint.
2.3 Die angefochtene Verfügung, mit welcher der Haftrichter die Genehmigung der Ausschaffungshaft ausschliesslich darum ablehnte, weil kein für ihn verbindlicher Wegweisungsentscheid vorliege, verletzt Bundesrecht. Angesichts der prozessualen Situation (Fehlen eines aktuellen diesbezüglichen Interesses) erübrigt es sich, die Sache zu abschliessendem Entscheid über das Vorliegen sämtlicher übriger Haftvoraussetzungen, die allerdings erfüllt sein dürften, an den Haftrichter zurückzuweisen. Es genügt, den angefochtenen Entscheid aufzuheben; weitere Anordnungen sind nicht zu treffen.
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Art. 103 lett. b OG, art. 13b LDDS; ricorso dell'autorità federale competente in materia di detenzione in vista di sfratto; il giudice della detenzione è vincolato dalla decisione di rinvio? Legittimazione a ricorrere del Dipartimento federale di giustizia e polizia ai sensi dell'art. 103 lett. b OG contro la decisione del giudice che rifiuta di approvare la carcerazione in vista di sfratto, quando lo straniero è scomparso dopo la sua scarcerazione (consid. 1).
Il giudice della detenzione è vincolato dalla decisione di rinvio o di espulsione. Nell'ambito della procedura d'esame della detenzione egli deve unicamente verificare se una decisione di rinvio o di espulsione sia stata pronunciata. Egli non può, in linea di principio, vagliare la legalità di una decisione di allontanamento pronunciata nel corso della procedura d'asilo. Altre decisioni di rinvio non lo vincolano quando appaiano chiaramente insostenibili, o addirittura errate al punto di apparire nulle (consid. 2).
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128 II 200
Sachverhalt ab Seite 201
Ressortissante rwandaise née en 1966, X. a quitté son pays d'origine le 21 mars 1997 en compagnie de ses trois enfants nés respectivement en 1988, 1989 et 1992. Entrée en Suisse le 11 avril 1997, elle y a aussitôt déposé une requête d'asile pour elle-même et ses enfants.
Par décision du 4 novembre 1997, l'Office fédéral des réfugiés a rejeté cette requête et ordonné le renvoi des requérants hors du territoire suisse, en même temps qu'il prononçait cependant leur admission provisoire, en considérant que l'exécution d'un tel renvoi n'était pas raisonnablement exigible dans l'immédiat.
A la suite d'une demande de X. visant à obtenir la transformation de son admission provisoire en autorisation de séjour ordinaire, les autorités genevoises de police des étrangers ont transmis son dossier à l'Office fédéral des étrangers en proposant de mettre l'intéressée, ainsi que ses enfants, au bénéfice de l'art. 13 let. f de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21).
Par décision du 15 juin 2000, l'Office fédéral des étrangers a refusé d'exempter X. et ses enfants du nombre maximum des étrangers. Statuant sur recours le 5 septembre 2001, le Département fédéral de justice et police (ci-après: le Département) a confirmé cette décision.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. et ses trois enfants demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler la décision rendue le 5 septembre 2001 par le Département et de les mettre au bénéfice d'une exception aux mesures de limitation fondée sur l'art. 13 let. f OLE. Le Département conclut au rejet du recours.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Entrée en vigueur le 1er octobre 1999, la loi sur l'asile du 26 juin 1998 (ci-après: la nouvelle loi sur l'asile ou LAsi; RS 142.31) a abrogé la loi du même nom du 5 octobre 1979 (ci-après: l'ancienne loi sur l'asile ou aLAsi). Les questions de droit transitoire sont réglées à l'art. 121 LAsi.
1.1 Compte tenu de la décision de refus, assortie d'une décision d'admission provisoire, qui a été rendue par l'Office fédéral des réfugiés le 4 novembre 1997, la procédure d'asile concernant les recourants n'était, au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'asile, pas pendante au sens de l'art. 121 al. 1 à 3 LAsi. Les problèmes de droit transitoire visés par les alinéas 1, 2 et 3 de l'art. 121 LAsi ne se posent donc pas.
1.2 Par ailleurs, comme les recourants ont bénéficié d'une admission provisoire individuelle, et non de groupe au sens de l'art. 14a al. 5 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (ci-après: loi sur le séjour des étrangers ou LSEE; RS 142.20) - disposition abrogée par le chiffre 1 de l'annexe à la nouvelle loi sur l'asile -, ils ne sont pas soumis aux dispositions du chapitre 4 de la loi sur l'asile traitant de l'octroi de la protection provisoire et du statut des personnes à protéger (cf. art. 121 al. 4 LAsi a contrario). Leur statut reste donc régi par les dispositions de la loi sur le séjour des étrangers relatives à l'admission provisoire soit, en particulier, les art. 14a ss LSEE (cf. art. 18 al. 1 aLAsi; art. 44 al. 2 LAsi). Dans un tel cas, le Tribunal fédéral ne reconnaît pas aux personnes admises provisoirement un droit à une autorisation de séjour selon l'art. 100 al. 1 let. b OJ (ATF 126 II 335 ss), mais il admet que celles-ci ont un intérêt digne de protection, au sens de l'art. 103 let. a OJ, à pouvoir demander d'être exemptées des mesures de limitation sur la base de l'art. 13 let. f OLE, afin de ne plus être menacées de renvoi, dans l'hypothèse où leur admission provisoire prendrait fin (voir arrêts 2A.290/2001 du 23 août 2001 et 2A.29/2001 du 2 avril 2001).
2.
2.1 Comme l'a rappelé le Conseil fédéral dans son message du 4 décembre 1995 concernant la révision totale de la loi sur l'asile ainsi que la modification de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (FF 1996 II 1, p. 48 ad art. 14 du projet), la nouvelle loi sur l'asile a repris, à l'art. 14 LAsi, le principe de l'exclusivité de la procédure qui était inscrit à l'art. 12f aLAsi.
Selon ce principe, les personnes ayant déposé une demande d'asile ne peuvent plus entamer de procédure visant à l'octroi d'une autorisation de séjour par la police des étrangers, à moins de pouvoir faire valoir un droit à une telle autorisation, le but poursuivi étant de séparer clairement les deux procédures en vue d'accélérer le traitement des demandes d'asile. Afin de tenir compte des cas de détresse personnelle grave, les cantons pouvaient toutefois, sous l'empire de l'ancienne loi sur l'asile, recourir à la procédure prévue à l'art. 17 al. 2 aLAsi et déroger au principe de l'exclusivité de la procédure en délivrant, sous réserve de l'approbation de l'Office fédéral des étrangers, des autorisations de séjour aux requérants d'asile qui leur étaient attribués, lorsque le dépôt de leur demande remontait à plus de quatre ans et que la procédure d'asile n'était ni close ni entrée en force; les cantons ont souvent utilisé cette possibilité pour octroyer des autorisations de séjour dites humanitaires en application de l'art. 13 let. f OLE (cf. message précité du Conseil fédéral, p. 61 ad art. 41 al. 3 du projet).
Lors de la procédure de consultation ayant précédé la nouvelle loi sur l'asile, certains cantons ont souhaité que, même en présence d'une décision de renvoi entrée en force, la possibilité de déposer une demande d'autorisation de séjour puisse subsister jusqu'à l'expiration du délai imparti pour quitter la Suisse, car ce n'est, dans la plupart des cas, que quelques jours avant le départ que des interventions ou des oppositions sont déposées auprès des autorités cantonales chargées de l'exécution du renvoi. Afin de répondre à ce souhait et de corriger certains problèmes soulevés par l'ancienne loi sur l'asile, en particulier le fait qu'elle entraînait une certaine inégalité de traitement entre les requérants selon leur lieu de séjour, certains cantons se montrant plus enclins que d'autres à faire usage de l'art. 17 al. 2 aLAsi, le législateur a quelque peu modifié, lors de la révision totale de la loi en 1998, la réglementation applicable aux cas de détresse personnelle grave. Ainsi, en vertu de l'art. 44 al. 3 LAsi, l'Office fédéral des réfugiés est désormais tenu d'examiner d'office, lors de l'exécution du renvoi, non seulement si celui-ci est licite, exigible et possible (cf. art. 44 al. 2 LAsi), comme le prévoyait déjà l'ancien droit (cf. art. 18 al. 1 aLAsi), mais encore, pour autant que quatre ans se sont écoulés depuis le dépôt de la demande, si la personne concernée par le renvoi ne se trouve pas dans un cas de détresse personnelle grave (cf. message précité du Conseil fédéral, p. 62).
Cette nouvelle réglementation vise également à coordonner les procédures et à en accélérer le traitement en confiant aux seules autorités compétentes en matière d'asile le soin de statuer sur les cas graves de détresse personnelle, et non plus aux cantons et à l'Office fédéral des étrangers, comme le prévoyait auparavant l'art. 17 al. 2 aLAsi. En comparaison avec l'ancien droit, cela signifie, selon les termes du Conseil fédéral, "qu'à partir du moment où une demande d'asile a été déposée, (les cantons) ne pourront plus délivrer d'autorisation de séjour de la police des étrangers - quelle que soit sa nature -, sauf s'il existe un droit à une telle autorisation. Il est notamment exclu qu'ils puissent attribuer des autorisations qui devraient être imputées sur les quotas" (message précité du Conseil fédéral, p. 63).
2.2 Au vu de ce qui précède, en particulier des termes - précités - utilisés par le Conseil fédéral à la page 63 de son message, l'on est en droit de se demander si la révision totale de la loi sur l'asile laisse encore quelque compétence aux cantons et à l'Office fédéral des étrangers pour délivrer, après qu'une demande d'asile a été introduite, des autorisations de séjour de la police des étrangers sur la base de l'art. 13 let. f OLE. La réponse à cette question doit être nuancée, car elle dépend de l'état d'avancement et de l'issue de la procédure d'asile, et notamment, en cas de rejet de la demande, du point de savoir si le renvoi du requérant est possible ou si une mesure de remplacement doit être ordonnée.
2.2.1 Dès le dépôt de sa demande d'asile et jusqu'au moment où il quitte la Suisse après la clôture définitive de la procédure d'asile, le requérant ne peut plus, à moins qu'il n'y ait droit, ni engager (cf. art. 14 al. 1 LAsi in initio) ni poursuivre (art. 14 al. 2 LAsi) une procédure visant à l'octroi d'une autorisation de la police des étrangers, conformément au principe de l'exclusivité de la procédure. L'entrée en matière sur une demande d'autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 let. f OLE est donc exclue durant toute la phase d'instruction de la procédure d'asile, et cela quelle qu'en soit sa durée. C'est là une différence notable par rapport à l'ancienne loi sur l'asile qui permettait, comme on l'a vu, d'entamer une procédure visant à l'octroi d'une autorisation de séjour de la police des étrangers lorsque le dépôt de la demande d'asile remontait à plus de quatre ans (cf. art. 17 al. 2 en relation avec l'art. 12f al. 1 aLAsi). De ce point de vue, la nouvelle loi sur l'asile tend à renforcer le principe de l'exclusivité de la procédure (cf. ANDREAS ZÜND, Schwerwiegende persönliche Notlage und fremdenpolizeilicher Härtefall in verfahrensrechtlicher Hinsicht, in Asyl 2000 p. 11).
2.2.2 Au terme de l'instruction de la procédure, le requérant qui obtient l'asile acquiert de manière automatique, en vertu de l'art. 60 al. 1 LAsi, le droit à une autorisation de séjour dans le canton où il séjourne. La question de savoir si une procédure fondée sur l'art. 13 let. f OLE peut être ouverte ne se pose dès lors pas en cas d'admission d'une demande d'asile.
2.2.3 Il en va différemment pour le requérant dont la demande est rejetée, car celui-ci ne pourra généralement pas, toujours en application du principe de l'exclusivité de la procédure inscrit à l'art. 14 al. 1 LAsi, requérir un permis de séjour aussi longtemps qu'il n'aura pas quitté la Suisse. Toutefois, si l'exécution de son renvoi n'est pas possible, il pourra néanmoins, dès qu'une mesure de remplacement aura été ordonnée - soit, en règle générale, dès qu'il aura été mis au bénéfice d'une admission provisoire (cf. art. 46 al. 2 LAsi) -, présenter une demande d'autorisation de séjour à la police des étrangers, comme cela résulte de l'art. 14 al. 1 LAsi in fine interprété a contrario (cf. ANDREAS ZÜND, loc. cit., p. 13).
Cette solution se comprend aisément si l'on considère qu'une personne admise à titre provisoire l'est souvent, en dépit des termes utilisés pour qualifier son statut, pour une longue période qui s'étend parfois sur plusieurs années. Or, ce statut, réglé en différents endroits de la législation fédérale (en particulier aux art. 14a ss LSEE et 16 ss de l'Ordonnance du 11 août 1999 sur l'exécution du renvoi et de l'expulsion d'étrangers [OERE; RS 142.281]), est relativement précaire. Ainsi, entre autres restrictions, la personne admise provisoirement jouit d'une mobilité réduite, n'étant pas autorisée à quitter la Suisse (cf. art. 20 OERE) et ne pouvant que difficilement changer de canton (cf. art. 14c al. 1ter LSEE); par ailleurs, elle ne peut bénéficier du regroupement familial, aux conditions des art. 38 et 39 OLE que pour autant que la police cantonale des étrangers soit disposée à lui délivrer une autorisation de séjour (cf. art. 24 OERE); à cela s'ajoute encore que ses possibilités de travailler sont limitées, l'autorisation d'exercer une activité salariée n'étant accordée que si le marché de l'emploi et la situation économique le permettent (cf. art. 14c al. 3 LSEE), sans compter que, dans bien des cas, les employeurs ignorent qu'ils peuvent engager des personnes admises à titre provisoire, ce qui entrave également l'accès au marché du travail (cf. MARIO GATTIKER, Schwerwiegende persönliche Notlage im Sinne von Art. 44 Asylgesetz, in Asyl 2000 p. 3 n. 6). Il serait donc difficilement concevable que les personnes auxquelles l'asile a été refusé soient, lorsque leur renvoi est durablement impossible, indéfiniment contraintes de conserver un statut aussi précaire que celui qui découle de l'admission provisoire. C'est pourquoi le principe de l'exclusivité de la procédure devient caduc après le prononcé d'une mesure d'admission provisoire.
Les requérants qui n'ont pas obtenu l'asile ont donc la possibilité, en cas d'admission provisoire, de déposer une demande d'autorisation de séjour. Le plus souvent, celle-ci tendra à l'octroi d'un permis dit humanitaire leur permettant, en cas de réponse positive de l'autorité, d'améliorer notablement leur statut par comparaison à celui que leur confère l'admission provisoire. Le permis humanitaire donne en effet à ses bénéficiaires le droit de voyager librement à l'étranger ainsi que celui de travailler sans autorisation particulière dans le canton de séjour et, sous réserve d'une autorisation, le droit de changer de canton (cf. art. 8 al. 2 LSEE et 14 al. 3 du règlement d'exécution du 1er mars 1949 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers [RSEE; RS 142.201]), voire de prendre un emploi dans un autre canton sans changer de canton (art. 8 al. 2 LSEE et 14 al. 5 RSEE); la délivrance d'un permis humanitaire facilite également le regroupement familial qui peut être obtenu aux seules conditions des art. 38 et 39 OLE, l'exigence que la police cantonale des étrangers soit disposée à délivrer une autorisation de séjour (cf. art. 24 OERE) n'étant, par définition, plus nécessaire.
Il découle de ce système que, dans certains cas, les autorités compétentes en matière de police des étrangers pourront être appelées à se prononcer sur l'existence d'un cas personnel d'extrême gravité, au sens de l'art. 13 let. f OLE, après que les autorités compétentes en matière d'asile auront, de leur côté, déjà examiné cette question sous l'angle de l'art. 44 al. 3 LAsi. Afin d'assurer une pratique uniforme au plan fédéral des décisions en matière d'immigration, le Conseil fédéral a souhaité (message précité p. 63) que la jurisprudence développée par le Tribunal fédéral au sujet de l'art. 13 let. f OLE soit reprise par les autorités compétentes en matière d'asile, ce qu'a fait la Commission suisse de recours en matière d'asile dans une décision de principe du 1er mai 2001 dans la cause Z. P. et famille. En dépit de cette précaution, le risque existe malgré tout que, d'une part, la jurisprudence de la Commission suisse de recours en matière d'asile connaisse, dans le futur, une évolution différente de celle du Tribunal fédéral et que, d'autre part, des décisions contradictoires soient rendues dans des cas d'espèce, deux autorités appliquant - successivement dans le temps - les mêmes principes pouvant en tirer des conclusions différentes (sur cette problématique, cf. ANDREAS ZÜND, loc. cit., p. 13 ss).
2.3 Dans le cas particulier, les recourants ont été admis provisoirement pour un des motifs classiques - par opposition au cas de détresse personnelle grave prévu à l'art. 44 al. 4 LAsi - conduisant à prononcer une mesure de remplacement, soit en considération du fait que l'exécution de leur renvoi n'était pas raisonnablement exigible; au reste, la décision étant intervenue sous l'empire de l'ancienne loi sur l'asile, le cas de rigueur tel que prévu par l'art. 44 al. 4 LAsi n'existait pas encore et n'aurait, par conséquent, pas pu justifier une mesure de remplacement. Par ailleurs, ce n'est qu'après que leur demande d'asile a été rejetée et qu'ils ont bénéficié de l'admission provisoire que les recourants ont présenté la requête - à l'origine du présent litige - en vue d'obtenir un permis humanitaire, de sorte que les autorités de police des étrangers étaient compétentes pour en connaître, le principe de l'exclusivité de la procédure ayant cessé de déployer ses effets.
Dans cette mesure, il se justifie d'entrer en matière sur le recours, déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi (art. 97 ss OJ), afin d'examiner si les conditions de l'art. 13 let. f OLE sont réunies.
4. Les mesures de limitation visent, en premier lieu, à assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, ainsi qu'à améliorer la structure du marché du travail et à assurer un équilibre optimal en matière d'emploi (art. 1er let. a et c OLE). L'art. 13 let. f OLE soustrait aux mesures de limitation "les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale". Cette disposition a pour but de faciliter la présence en Suisse d'étrangers qui, en principe, seraient comptés dans les nombres maximums fixés par le Conseil fédéral, mais pour lesquels cet assujettissement paraîtrait trop rigoureux par rapport aux circonstances particulières de leur cas ou pas souhaitable du point de vue politique.
Il découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions mises à la reconnaissance d'un cas de rigueur doivent être appréciées restrictivement. Il est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte, pour lui, de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. Par ailleurs, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré socialement et professionnellement et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne saurait exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 124 II 110 consid. 2 p. 111 s. et les références).
5.
5.1 La recourante fait valoir qu'elle-même et ses enfants se sont très bien intégrés en Suisse, tandis qu'elle ne conserverait plus d'attaches avec le Rwanda, sa famille et ses amis ayant soit péri dans la guerre civile qui y a sévi en 1994, soit été contraints de quitter le pays, à l'image de ses anciens collègues de travail du Comité International de la Croix-Rouge. Par ailleurs, elle insiste sur le fait qu'elle est atteinte du SIDA et que le traitement médical dont elle bénéficie en Suisse (trithérapie) n'est pas disponible dans son pays d'origine, de sorte qu'un retour forcé au Rwanda la précipiterait dans une mort certaine à brève échéance.
5.2 Il est indéniable que, compte tenu de son état de santé et de sa situation familiale (veuve avec trois enfants à charge), la recourante a fait preuve, dès son arrivée en Suisse, de beaucoup de courage et d'un effort d'intégration méritoire. Après avoir acquis une formation d'agent de voyage en 1998, elle a en effet réussi à obtenir, à l'issue d'une brève période de stage, un emploi de durée indéterminée qui lui permet désormais de subvenir financièrement à ses besoins et à ceux de ses enfants. Bien qu'elle bénéficiait déjà d'une formation d'économiste, son intégration sociale et professionnelle n'est pas à ce point exceptionnelle qu'elle soit susceptible de justifier, à elle seule, un cas de rigueur au sens où l'entend la jurisprudence (cf. arrêt 2A.353/1995 du 12 août 1996); quant à l'intégration de ses enfants, pour excellente qu'elle soit au vu des résultats scolaires obtenus, elle n'est pas déterminante en elle-même, vu notamment l'âge encore relativement jeune des enfants.
On ne saurait non plus tenir pour décisif le seul nombre d'années que la recourante a passées en Suisse: aujourd'hui âgée de 36 ans, cette dernière a vécu l'essentiel de son existence dans son pays d'origine, puisqu'elle y est demeurée jusqu'à l'âge de 31 ans. Certes, la recourante allègue qu'elle n'y compterait plus ni famille, ni amis. Outre que le Département conteste la réalité de ce fait, celui-ci ne serait de toute façon à lui seul pas non plus suffisant, fût-il avéré, pour que la recourante puisse se prévaloir avec succès de l'art. 13 let. f OLE, car, selon la jurisprudence, le fait de renvoyer dans son pays d'origine une femme seule n'est généralement pas propre à constituer un cas de rigueur, au sens de la disposition précitée, à moins que ne s'y ajoutent d'autres circonstances qui rendent le retour extrêmement difficile (cf. arrêt 2A.340/2001 du 13 novembre 2001, consid. 4c et les arrêts cités).
5.3 Selon la jurisprudence, des motifs médicaux peuvent, selon les circonstances, conduire à la reconnaissance d'un cas de rigueur lorsque l'intéressé démontre souffrir d'une sérieuse atteinte à la santé qui nécessite, pendant une longue période, des soins permanents ou des mesures médicales ponctuelles d'urgence, indisponibles dans le pays d'origine, de sorte qu'un départ de Suisse serait susceptible d'entraîner de graves conséquences pour sa santé. En revanche, le seul fait d'obtenir en Suisse des prestations médicales supérieures à celles offertes dans le pays d'origine ne suffit pas à justifier une exception aux mesures de limitation. De même, l'étranger qui entre pour la première fois en Suisse en souffrant déjà d'une sérieuse atteinte à la santé ne saurait se fonder uniquement sur ce motif médical pour réclamer une telle exemption (cf. arrêts 2A.429/1998 du 5 mars 1999 et 2A.78/1998 du 25 août 1998; voir aussi MARIO GATTIKER, loc. cit., p. 9).
5.3.1 En l'espèce, le Département objecte que les soins médicaux nécessités par la recourante ne sont pas déterminants pour apprécier sa situation, car l'intéressée est au bénéfice d'une admission provisoire, si bien qu'elle serait, en l'état, assurée de pouvoir continuer le traitement médical entamé peu après son arrivée en Suisse.
Cette objection est dénuée de fondement, ainsi que le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de le préciser (cf. arrêt précité 2A.340/2001 du 13 novembre 2001, consid. 4b). En effet, s'il fallait suivre le raisonnement du Département, cela conduirait à rejeter systématiquement les demandes d'exemption des mesures de limitation formées par des étrangers au bénéfice d'une admission provisoire, puisque tous les motifs que ceux-ci pourraient invoquer pour s'opposer à un retour dans leur pays d'origine seraient balayés en raison, justement, de leur seul statut. Or, outre qu'une telle solution ne trouve pas d'appui dans la loi, elle revient à empêcher, sans motif valable, les étrangers admis provisoirement en Suisse qui répondent aux conditions de l'art. 13 let. f OLE, d'échapper au statut qui est le leur (cf. supra consid. 2.2.3). Il s'impose donc d'examiner dans chaque cas particulier si les circonstances justifient, ou non, d'admettre l'existence d'un cas de rigueur au sens de la disposition précitée.
5.3.2 Il est établi, en l'occurrence, qu'un retour au Rwanda entraînerait pour la recourante de graves conséquences sur sa santé, voire même pourrait lui être fatal en raison du fait que la poursuite de sa trithérapie devrait être abandonnée; il ressort également des pièces médicales au dossier que, contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges en se fondant sur une lettre retrouvée dans les bagages de la recourante, le SIDA de celle-ci a été découvert postérieurement à son arrivée en Suisse lors d'une hospitalisation intervenue à la suite d'une pneumonie.
5.4 Compte tenu de l'ensemble des circonstances, en particulier du risque vital encouru par X. si elle devait rentrer au Rwanda, et du fait qu'elle-même et ses enfants se sont bien intégrés en Suisse (conduite exempte de plainte, volonté de se former et d'acquérir une indépendance tant financière que professionnelle, réussite scolaire des enfants), il y a lieu d'exempter les recourants des nombres maximums fixés par le Conseil fédéral.
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fr
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Art. 103 lit. a OG; Art. 14 Abs. 1 und 2, Art. 44 Abs. 3 und Art. 121 Abs. 1-4 AsylG; Art. 12f und 17 Abs. 2 aAsylG; Art. 14a ff. ANAG; Art. 13 lit. f BVO: nach Abweisung des Asylgesuchs vorläufig aufgenommene Person; Legitimation zur Beschwerde gegen einen Entscheid im Bereich der Ausnahmen von den Höchstzahlen; Grundsatz der Ausschliesslichkeit des Asylverfahrens; persönlicher Härtefall; medizinische Gründe. Anwendung der Übergangsbestimmungen des neuen Asylgesetzes auf Personen, die noch unter der Geltung des früheren Rechts vorläufig aufgenommen wurden; schutzwürdiges Interesse zur Beschwerdeführung (E. 1).
Tragweite des Grundsatzes der Ausschliesslichkeit des Asylverfahrens nach Inkrafttreten des neuen Asylgesetzes. Rechtsstellung der Personen, die vorläufig aufgenommen worden sind (E. 2).
Voraussetzungen für die Anwendung von Art. 13 lit. f BVO (E. 4). Medizinisch bedingter Härtefall (E. 5).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-200%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 201
Ressortissante rwandaise née en 1966, X. a quitté son pays d'origine le 21 mars 1997 en compagnie de ses trois enfants nés respectivement en 1988, 1989 et 1992. Entrée en Suisse le 11 avril 1997, elle y a aussitôt déposé une requête d'asile pour elle-même et ses enfants.
Par décision du 4 novembre 1997, l'Office fédéral des réfugiés a rejeté cette requête et ordonné le renvoi des requérants hors du territoire suisse, en même temps qu'il prononçait cependant leur admission provisoire, en considérant que l'exécution d'un tel renvoi n'était pas raisonnablement exigible dans l'immédiat.
A la suite d'une demande de X. visant à obtenir la transformation de son admission provisoire en autorisation de séjour ordinaire, les autorités genevoises de police des étrangers ont transmis son dossier à l'Office fédéral des étrangers en proposant de mettre l'intéressée, ainsi que ses enfants, au bénéfice de l'art. 13 let. f de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21).
Par décision du 15 juin 2000, l'Office fédéral des étrangers a refusé d'exempter X. et ses enfants du nombre maximum des étrangers. Statuant sur recours le 5 septembre 2001, le Département fédéral de justice et police (ci-après: le Département) a confirmé cette décision.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. et ses trois enfants demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler la décision rendue le 5 septembre 2001 par le Département et de les mettre au bénéfice d'une exception aux mesures de limitation fondée sur l'art. 13 let. f OLE. Le Département conclut au rejet du recours.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Entrée en vigueur le 1er octobre 1999, la loi sur l'asile du 26 juin 1998 (ci-après: la nouvelle loi sur l'asile ou LAsi; RS 142.31) a abrogé la loi du même nom du 5 octobre 1979 (ci-après: l'ancienne loi sur l'asile ou aLAsi). Les questions de droit transitoire sont réglées à l'art. 121 LAsi.
1.1 Compte tenu de la décision de refus, assortie d'une décision d'admission provisoire, qui a été rendue par l'Office fédéral des réfugiés le 4 novembre 1997, la procédure d'asile concernant les recourants n'était, au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'asile, pas pendante au sens de l'art. 121 al. 1 à 3 LAsi. Les problèmes de droit transitoire visés par les alinéas 1, 2 et 3 de l'art. 121 LAsi ne se posent donc pas.
1.2 Par ailleurs, comme les recourants ont bénéficié d'une admission provisoire individuelle, et non de groupe au sens de l'art. 14a al. 5 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (ci-après: loi sur le séjour des étrangers ou LSEE; RS 142.20) - disposition abrogée par le chiffre 1 de l'annexe à la nouvelle loi sur l'asile -, ils ne sont pas soumis aux dispositions du chapitre 4 de la loi sur l'asile traitant de l'octroi de la protection provisoire et du statut des personnes à protéger (cf. art. 121 al. 4 LAsi a contrario). Leur statut reste donc régi par les dispositions de la loi sur le séjour des étrangers relatives à l'admission provisoire soit, en particulier, les art. 14a ss LSEE (cf. art. 18 al. 1 aLAsi; art. 44 al. 2 LAsi). Dans un tel cas, le Tribunal fédéral ne reconnaît pas aux personnes admises provisoirement un droit à une autorisation de séjour selon l'art. 100 al. 1 let. b OJ (ATF 126 II 335 ss), mais il admet que celles-ci ont un intérêt digne de protection, au sens de l'art. 103 let. a OJ, à pouvoir demander d'être exemptées des mesures de limitation sur la base de l'art. 13 let. f OLE, afin de ne plus être menacées de renvoi, dans l'hypothèse où leur admission provisoire prendrait fin (voir arrêts 2A.290/2001 du 23 août 2001 et 2A.29/2001 du 2 avril 2001).
2.
2.1 Comme l'a rappelé le Conseil fédéral dans son message du 4 décembre 1995 concernant la révision totale de la loi sur l'asile ainsi que la modification de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (FF 1996 II 1, p. 48 ad art. 14 du projet), la nouvelle loi sur l'asile a repris, à l'art. 14 LAsi, le principe de l'exclusivité de la procédure qui était inscrit à l'art. 12f aLAsi.
Selon ce principe, les personnes ayant déposé une demande d'asile ne peuvent plus entamer de procédure visant à l'octroi d'une autorisation de séjour par la police des étrangers, à moins de pouvoir faire valoir un droit à une telle autorisation, le but poursuivi étant de séparer clairement les deux procédures en vue d'accélérer le traitement des demandes d'asile. Afin de tenir compte des cas de détresse personnelle grave, les cantons pouvaient toutefois, sous l'empire de l'ancienne loi sur l'asile, recourir à la procédure prévue à l'art. 17 al. 2 aLAsi et déroger au principe de l'exclusivité de la procédure en délivrant, sous réserve de l'approbation de l'Office fédéral des étrangers, des autorisations de séjour aux requérants d'asile qui leur étaient attribués, lorsque le dépôt de leur demande remontait à plus de quatre ans et que la procédure d'asile n'était ni close ni entrée en force; les cantons ont souvent utilisé cette possibilité pour octroyer des autorisations de séjour dites humanitaires en application de l'art. 13 let. f OLE (cf. message précité du Conseil fédéral, p. 61 ad art. 41 al. 3 du projet).
Lors de la procédure de consultation ayant précédé la nouvelle loi sur l'asile, certains cantons ont souhaité que, même en présence d'une décision de renvoi entrée en force, la possibilité de déposer une demande d'autorisation de séjour puisse subsister jusqu'à l'expiration du délai imparti pour quitter la Suisse, car ce n'est, dans la plupart des cas, que quelques jours avant le départ que des interventions ou des oppositions sont déposées auprès des autorités cantonales chargées de l'exécution du renvoi. Afin de répondre à ce souhait et de corriger certains problèmes soulevés par l'ancienne loi sur l'asile, en particulier le fait qu'elle entraînait une certaine inégalité de traitement entre les requérants selon leur lieu de séjour, certains cantons se montrant plus enclins que d'autres à faire usage de l'art. 17 al. 2 aLAsi, le législateur a quelque peu modifié, lors de la révision totale de la loi en 1998, la réglementation applicable aux cas de détresse personnelle grave. Ainsi, en vertu de l'art. 44 al. 3 LAsi, l'Office fédéral des réfugiés est désormais tenu d'examiner d'office, lors de l'exécution du renvoi, non seulement si celui-ci est licite, exigible et possible (cf. art. 44 al. 2 LAsi), comme le prévoyait déjà l'ancien droit (cf. art. 18 al. 1 aLAsi), mais encore, pour autant que quatre ans se sont écoulés depuis le dépôt de la demande, si la personne concernée par le renvoi ne se trouve pas dans un cas de détresse personnelle grave (cf. message précité du Conseil fédéral, p. 62).
Cette nouvelle réglementation vise également à coordonner les procédures et à en accélérer le traitement en confiant aux seules autorités compétentes en matière d'asile le soin de statuer sur les cas graves de détresse personnelle, et non plus aux cantons et à l'Office fédéral des étrangers, comme le prévoyait auparavant l'art. 17 al. 2 aLAsi. En comparaison avec l'ancien droit, cela signifie, selon les termes du Conseil fédéral, "qu'à partir du moment où une demande d'asile a été déposée, (les cantons) ne pourront plus délivrer d'autorisation de séjour de la police des étrangers - quelle que soit sa nature -, sauf s'il existe un droit à une telle autorisation. Il est notamment exclu qu'ils puissent attribuer des autorisations qui devraient être imputées sur les quotas" (message précité du Conseil fédéral, p. 63).
2.2 Au vu de ce qui précède, en particulier des termes - précités - utilisés par le Conseil fédéral à la page 63 de son message, l'on est en droit de se demander si la révision totale de la loi sur l'asile laisse encore quelque compétence aux cantons et à l'Office fédéral des étrangers pour délivrer, après qu'une demande d'asile a été introduite, des autorisations de séjour de la police des étrangers sur la base de l'art. 13 let. f OLE. La réponse à cette question doit être nuancée, car elle dépend de l'état d'avancement et de l'issue de la procédure d'asile, et notamment, en cas de rejet de la demande, du point de savoir si le renvoi du requérant est possible ou si une mesure de remplacement doit être ordonnée.
2.2.1 Dès le dépôt de sa demande d'asile et jusqu'au moment où il quitte la Suisse après la clôture définitive de la procédure d'asile, le requérant ne peut plus, à moins qu'il n'y ait droit, ni engager (cf. art. 14 al. 1 LAsi in initio) ni poursuivre (art. 14 al. 2 LAsi) une procédure visant à l'octroi d'une autorisation de la police des étrangers, conformément au principe de l'exclusivité de la procédure. L'entrée en matière sur une demande d'autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 let. f OLE est donc exclue durant toute la phase d'instruction de la procédure d'asile, et cela quelle qu'en soit sa durée. C'est là une différence notable par rapport à l'ancienne loi sur l'asile qui permettait, comme on l'a vu, d'entamer une procédure visant à l'octroi d'une autorisation de séjour de la police des étrangers lorsque le dépôt de la demande d'asile remontait à plus de quatre ans (cf. art. 17 al. 2 en relation avec l'art. 12f al. 1 aLAsi). De ce point de vue, la nouvelle loi sur l'asile tend à renforcer le principe de l'exclusivité de la procédure (cf. ANDREAS ZÜND, Schwerwiegende persönliche Notlage und fremdenpolizeilicher Härtefall in verfahrensrechtlicher Hinsicht, in Asyl 2000 p. 11).
2.2.2 Au terme de l'instruction de la procédure, le requérant qui obtient l'asile acquiert de manière automatique, en vertu de l'art. 60 al. 1 LAsi, le droit à une autorisation de séjour dans le canton où il séjourne. La question de savoir si une procédure fondée sur l'art. 13 let. f OLE peut être ouverte ne se pose dès lors pas en cas d'admission d'une demande d'asile.
2.2.3 Il en va différemment pour le requérant dont la demande est rejetée, car celui-ci ne pourra généralement pas, toujours en application du principe de l'exclusivité de la procédure inscrit à l'art. 14 al. 1 LAsi, requérir un permis de séjour aussi longtemps qu'il n'aura pas quitté la Suisse. Toutefois, si l'exécution de son renvoi n'est pas possible, il pourra néanmoins, dès qu'une mesure de remplacement aura été ordonnée - soit, en règle générale, dès qu'il aura été mis au bénéfice d'une admission provisoire (cf. art. 46 al. 2 LAsi) -, présenter une demande d'autorisation de séjour à la police des étrangers, comme cela résulte de l'art. 14 al. 1 LAsi in fine interprété a contrario (cf. ANDREAS ZÜND, loc. cit., p. 13).
Cette solution se comprend aisément si l'on considère qu'une personne admise à titre provisoire l'est souvent, en dépit des termes utilisés pour qualifier son statut, pour une longue période qui s'étend parfois sur plusieurs années. Or, ce statut, réglé en différents endroits de la législation fédérale (en particulier aux art. 14a ss LSEE et 16 ss de l'Ordonnance du 11 août 1999 sur l'exécution du renvoi et de l'expulsion d'étrangers [OERE; RS 142.281]), est relativement précaire. Ainsi, entre autres restrictions, la personne admise provisoirement jouit d'une mobilité réduite, n'étant pas autorisée à quitter la Suisse (cf. art. 20 OERE) et ne pouvant que difficilement changer de canton (cf. art. 14c al. 1ter LSEE); par ailleurs, elle ne peut bénéficier du regroupement familial, aux conditions des art. 38 et 39 OLE que pour autant que la police cantonale des étrangers soit disposée à lui délivrer une autorisation de séjour (cf. art. 24 OERE); à cela s'ajoute encore que ses possibilités de travailler sont limitées, l'autorisation d'exercer une activité salariée n'étant accordée que si le marché de l'emploi et la situation économique le permettent (cf. art. 14c al. 3 LSEE), sans compter que, dans bien des cas, les employeurs ignorent qu'ils peuvent engager des personnes admises à titre provisoire, ce qui entrave également l'accès au marché du travail (cf. MARIO GATTIKER, Schwerwiegende persönliche Notlage im Sinne von Art. 44 Asylgesetz, in Asyl 2000 p. 3 n. 6). Il serait donc difficilement concevable que les personnes auxquelles l'asile a été refusé soient, lorsque leur renvoi est durablement impossible, indéfiniment contraintes de conserver un statut aussi précaire que celui qui découle de l'admission provisoire. C'est pourquoi le principe de l'exclusivité de la procédure devient caduc après le prononcé d'une mesure d'admission provisoire.
Les requérants qui n'ont pas obtenu l'asile ont donc la possibilité, en cas d'admission provisoire, de déposer une demande d'autorisation de séjour. Le plus souvent, celle-ci tendra à l'octroi d'un permis dit humanitaire leur permettant, en cas de réponse positive de l'autorité, d'améliorer notablement leur statut par comparaison à celui que leur confère l'admission provisoire. Le permis humanitaire donne en effet à ses bénéficiaires le droit de voyager librement à l'étranger ainsi que celui de travailler sans autorisation particulière dans le canton de séjour et, sous réserve d'une autorisation, le droit de changer de canton (cf. art. 8 al. 2 LSEE et 14 al. 3 du règlement d'exécution du 1er mars 1949 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers [RSEE; RS 142.201]), voire de prendre un emploi dans un autre canton sans changer de canton (art. 8 al. 2 LSEE et 14 al. 5 RSEE); la délivrance d'un permis humanitaire facilite également le regroupement familial qui peut être obtenu aux seules conditions des art. 38 et 39 OLE, l'exigence que la police cantonale des étrangers soit disposée à délivrer une autorisation de séjour (cf. art. 24 OERE) n'étant, par définition, plus nécessaire.
Il découle de ce système que, dans certains cas, les autorités compétentes en matière de police des étrangers pourront être appelées à se prononcer sur l'existence d'un cas personnel d'extrême gravité, au sens de l'art. 13 let. f OLE, après que les autorités compétentes en matière d'asile auront, de leur côté, déjà examiné cette question sous l'angle de l'art. 44 al. 3 LAsi. Afin d'assurer une pratique uniforme au plan fédéral des décisions en matière d'immigration, le Conseil fédéral a souhaité (message précité p. 63) que la jurisprudence développée par le Tribunal fédéral au sujet de l'art. 13 let. f OLE soit reprise par les autorités compétentes en matière d'asile, ce qu'a fait la Commission suisse de recours en matière d'asile dans une décision de principe du 1er mai 2001 dans la cause Z. P. et famille. En dépit de cette précaution, le risque existe malgré tout que, d'une part, la jurisprudence de la Commission suisse de recours en matière d'asile connaisse, dans le futur, une évolution différente de celle du Tribunal fédéral et que, d'autre part, des décisions contradictoires soient rendues dans des cas d'espèce, deux autorités appliquant - successivement dans le temps - les mêmes principes pouvant en tirer des conclusions différentes (sur cette problématique, cf. ANDREAS ZÜND, loc. cit., p. 13 ss).
2.3 Dans le cas particulier, les recourants ont été admis provisoirement pour un des motifs classiques - par opposition au cas de détresse personnelle grave prévu à l'art. 44 al. 4 LAsi - conduisant à prononcer une mesure de remplacement, soit en considération du fait que l'exécution de leur renvoi n'était pas raisonnablement exigible; au reste, la décision étant intervenue sous l'empire de l'ancienne loi sur l'asile, le cas de rigueur tel que prévu par l'art. 44 al. 4 LAsi n'existait pas encore et n'aurait, par conséquent, pas pu justifier une mesure de remplacement. Par ailleurs, ce n'est qu'après que leur demande d'asile a été rejetée et qu'ils ont bénéficié de l'admission provisoire que les recourants ont présenté la requête - à l'origine du présent litige - en vue d'obtenir un permis humanitaire, de sorte que les autorités de police des étrangers étaient compétentes pour en connaître, le principe de l'exclusivité de la procédure ayant cessé de déployer ses effets.
Dans cette mesure, il se justifie d'entrer en matière sur le recours, déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi (art. 97 ss OJ), afin d'examiner si les conditions de l'art. 13 let. f OLE sont réunies.
4. Les mesures de limitation visent, en premier lieu, à assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, ainsi qu'à améliorer la structure du marché du travail et à assurer un équilibre optimal en matière d'emploi (art. 1er let. a et c OLE). L'art. 13 let. f OLE soustrait aux mesures de limitation "les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale". Cette disposition a pour but de faciliter la présence en Suisse d'étrangers qui, en principe, seraient comptés dans les nombres maximums fixés par le Conseil fédéral, mais pour lesquels cet assujettissement paraîtrait trop rigoureux par rapport aux circonstances particulières de leur cas ou pas souhaitable du point de vue politique.
Il découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions mises à la reconnaissance d'un cas de rigueur doivent être appréciées restrictivement. Il est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte, pour lui, de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. Par ailleurs, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré socialement et professionnellement et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne saurait exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 124 II 110 consid. 2 p. 111 s. et les références).
5.
5.1 La recourante fait valoir qu'elle-même et ses enfants se sont très bien intégrés en Suisse, tandis qu'elle ne conserverait plus d'attaches avec le Rwanda, sa famille et ses amis ayant soit péri dans la guerre civile qui y a sévi en 1994, soit été contraints de quitter le pays, à l'image de ses anciens collègues de travail du Comité International de la Croix-Rouge. Par ailleurs, elle insiste sur le fait qu'elle est atteinte du SIDA et que le traitement médical dont elle bénéficie en Suisse (trithérapie) n'est pas disponible dans son pays d'origine, de sorte qu'un retour forcé au Rwanda la précipiterait dans une mort certaine à brève échéance.
5.2 Il est indéniable que, compte tenu de son état de santé et de sa situation familiale (veuve avec trois enfants à charge), la recourante a fait preuve, dès son arrivée en Suisse, de beaucoup de courage et d'un effort d'intégration méritoire. Après avoir acquis une formation d'agent de voyage en 1998, elle a en effet réussi à obtenir, à l'issue d'une brève période de stage, un emploi de durée indéterminée qui lui permet désormais de subvenir financièrement à ses besoins et à ceux de ses enfants. Bien qu'elle bénéficiait déjà d'une formation d'économiste, son intégration sociale et professionnelle n'est pas à ce point exceptionnelle qu'elle soit susceptible de justifier, à elle seule, un cas de rigueur au sens où l'entend la jurisprudence (cf. arrêt 2A.353/1995 du 12 août 1996); quant à l'intégration de ses enfants, pour excellente qu'elle soit au vu des résultats scolaires obtenus, elle n'est pas déterminante en elle-même, vu notamment l'âge encore relativement jeune des enfants.
On ne saurait non plus tenir pour décisif le seul nombre d'années que la recourante a passées en Suisse: aujourd'hui âgée de 36 ans, cette dernière a vécu l'essentiel de son existence dans son pays d'origine, puisqu'elle y est demeurée jusqu'à l'âge de 31 ans. Certes, la recourante allègue qu'elle n'y compterait plus ni famille, ni amis. Outre que le Département conteste la réalité de ce fait, celui-ci ne serait de toute façon à lui seul pas non plus suffisant, fût-il avéré, pour que la recourante puisse se prévaloir avec succès de l'art. 13 let. f OLE, car, selon la jurisprudence, le fait de renvoyer dans son pays d'origine une femme seule n'est généralement pas propre à constituer un cas de rigueur, au sens de la disposition précitée, à moins que ne s'y ajoutent d'autres circonstances qui rendent le retour extrêmement difficile (cf. arrêt 2A.340/2001 du 13 novembre 2001, consid. 4c et les arrêts cités).
5.3 Selon la jurisprudence, des motifs médicaux peuvent, selon les circonstances, conduire à la reconnaissance d'un cas de rigueur lorsque l'intéressé démontre souffrir d'une sérieuse atteinte à la santé qui nécessite, pendant une longue période, des soins permanents ou des mesures médicales ponctuelles d'urgence, indisponibles dans le pays d'origine, de sorte qu'un départ de Suisse serait susceptible d'entraîner de graves conséquences pour sa santé. En revanche, le seul fait d'obtenir en Suisse des prestations médicales supérieures à celles offertes dans le pays d'origine ne suffit pas à justifier une exception aux mesures de limitation. De même, l'étranger qui entre pour la première fois en Suisse en souffrant déjà d'une sérieuse atteinte à la santé ne saurait se fonder uniquement sur ce motif médical pour réclamer une telle exemption (cf. arrêts 2A.429/1998 du 5 mars 1999 et 2A.78/1998 du 25 août 1998; voir aussi MARIO GATTIKER, loc. cit., p. 9).
5.3.1 En l'espèce, le Département objecte que les soins médicaux nécessités par la recourante ne sont pas déterminants pour apprécier sa situation, car l'intéressée est au bénéfice d'une admission provisoire, si bien qu'elle serait, en l'état, assurée de pouvoir continuer le traitement médical entamé peu après son arrivée en Suisse.
Cette objection est dénuée de fondement, ainsi que le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de le préciser (cf. arrêt précité 2A.340/2001 du 13 novembre 2001, consid. 4b). En effet, s'il fallait suivre le raisonnement du Département, cela conduirait à rejeter systématiquement les demandes d'exemption des mesures de limitation formées par des étrangers au bénéfice d'une admission provisoire, puisque tous les motifs que ceux-ci pourraient invoquer pour s'opposer à un retour dans leur pays d'origine seraient balayés en raison, justement, de leur seul statut. Or, outre qu'une telle solution ne trouve pas d'appui dans la loi, elle revient à empêcher, sans motif valable, les étrangers admis provisoirement en Suisse qui répondent aux conditions de l'art. 13 let. f OLE, d'échapper au statut qui est le leur (cf. supra consid. 2.2.3). Il s'impose donc d'examiner dans chaque cas particulier si les circonstances justifient, ou non, d'admettre l'existence d'un cas de rigueur au sens de la disposition précitée.
5.3.2 Il est établi, en l'occurrence, qu'un retour au Rwanda entraînerait pour la recourante de graves conséquences sur sa santé, voire même pourrait lui être fatal en raison du fait que la poursuite de sa trithérapie devrait être abandonnée; il ressort également des pièces médicales au dossier que, contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges en se fondant sur une lettre retrouvée dans les bagages de la recourante, le SIDA de celle-ci a été découvert postérieurement à son arrivée en Suisse lors d'une hospitalisation intervenue à la suite d'une pneumonie.
5.4 Compte tenu de l'ensemble des circonstances, en particulier du risque vital encouru par X. si elle devait rentrer au Rwanda, et du fait qu'elle-même et ses enfants se sont bien intégrés en Suisse (conduite exempte de plainte, volonté de se former et d'acquérir une indépendance tant financière que professionnelle, réussite scolaire des enfants), il y a lieu d'exempter les recourants des nombres maximums fixés par le Conseil fédéral.
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Art. 103 let. a OJ; art. 14 al. 1 et 2, art. 44 al. 3 et art. 121 al. 1 à 4 LAsi; art. 12f et 17 al. 2 aLAsi; art. 14a ss LSEE; art. 13 let. f OLE: personne admise à titre provisoire après le rejet d'une demande d'asile; qualité pour recourir contre une décision en matière d'exemption des mesures de limitation; principe de l'exclusivité de la procédure d'asile; cas personnel d'extrême gravité; motif médical. Application des dispositions transitoires de la nouvelle loi sur l'asile aux personnes admises à titre provisoire sous l'ancien droit; intérêt digne de protection à recourir (consid. 1).
Portée du principe de l'exclusivité de la procédure d'asile avec l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'asile. Statut des personnes au bénéfice d'une admission provisoire (consid. 2).
Rappel des conditions d'application de l'art. 13 let. f OLE (consid. 4). Cas de rigueur pour des motifs d'ordre médical (consid. 5).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-200%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 201
Ressortissante rwandaise née en 1966, X. a quitté son pays d'origine le 21 mars 1997 en compagnie de ses trois enfants nés respectivement en 1988, 1989 et 1992. Entrée en Suisse le 11 avril 1997, elle y a aussitôt déposé une requête d'asile pour elle-même et ses enfants.
Par décision du 4 novembre 1997, l'Office fédéral des réfugiés a rejeté cette requête et ordonné le renvoi des requérants hors du territoire suisse, en même temps qu'il prononçait cependant leur admission provisoire, en considérant que l'exécution d'un tel renvoi n'était pas raisonnablement exigible dans l'immédiat.
A la suite d'une demande de X. visant à obtenir la transformation de son admission provisoire en autorisation de séjour ordinaire, les autorités genevoises de police des étrangers ont transmis son dossier à l'Office fédéral des étrangers en proposant de mettre l'intéressée, ainsi que ses enfants, au bénéfice de l'art. 13 let. f de l'ordonnance du 6 octobre 1986 limitant le nombre des étrangers (OLE; RS 823.21).
Par décision du 15 juin 2000, l'Office fédéral des étrangers a refusé d'exempter X. et ses enfants du nombre maximum des étrangers. Statuant sur recours le 5 septembre 2001, le Département fédéral de justice et police (ci-après: le Département) a confirmé cette décision.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, X. et ses trois enfants demandent au Tribunal fédéral, sous suite de frais et dépens, d'annuler la décision rendue le 5 septembre 2001 par le Département et de les mettre au bénéfice d'une exception aux mesures de limitation fondée sur l'art. 13 let. f OLE. Le Département conclut au rejet du recours.
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Entrée en vigueur le 1er octobre 1999, la loi sur l'asile du 26 juin 1998 (ci-après: la nouvelle loi sur l'asile ou LAsi; RS 142.31) a abrogé la loi du même nom du 5 octobre 1979 (ci-après: l'ancienne loi sur l'asile ou aLAsi). Les questions de droit transitoire sont réglées à l'art. 121 LAsi.
1.1 Compte tenu de la décision de refus, assortie d'une décision d'admission provisoire, qui a été rendue par l'Office fédéral des réfugiés le 4 novembre 1997, la procédure d'asile concernant les recourants n'était, au moment de l'entrée en vigueur de la nouvelle loi sur l'asile, pas pendante au sens de l'art. 121 al. 1 à 3 LAsi. Les problèmes de droit transitoire visés par les alinéas 1, 2 et 3 de l'art. 121 LAsi ne se posent donc pas.
1.2 Par ailleurs, comme les recourants ont bénéficié d'une admission provisoire individuelle, et non de groupe au sens de l'art. 14a al. 5 de la loi fédérale du 26 mars 1931 sur le séjour et l'établissement des étrangers (ci-après: loi sur le séjour des étrangers ou LSEE; RS 142.20) - disposition abrogée par le chiffre 1 de l'annexe à la nouvelle loi sur l'asile -, ils ne sont pas soumis aux dispositions du chapitre 4 de la loi sur l'asile traitant de l'octroi de la protection provisoire et du statut des personnes à protéger (cf. art. 121 al. 4 LAsi a contrario). Leur statut reste donc régi par les dispositions de la loi sur le séjour des étrangers relatives à l'admission provisoire soit, en particulier, les art. 14a ss LSEE (cf. art. 18 al. 1 aLAsi; art. 44 al. 2 LAsi). Dans un tel cas, le Tribunal fédéral ne reconnaît pas aux personnes admises provisoirement un droit à une autorisation de séjour selon l'art. 100 al. 1 let. b OJ (ATF 126 II 335 ss), mais il admet que celles-ci ont un intérêt digne de protection, au sens de l'art. 103 let. a OJ, à pouvoir demander d'être exemptées des mesures de limitation sur la base de l'art. 13 let. f OLE, afin de ne plus être menacées de renvoi, dans l'hypothèse où leur admission provisoire prendrait fin (voir arrêts 2A.290/2001 du 23 août 2001 et 2A.29/2001 du 2 avril 2001).
2.
2.1 Comme l'a rappelé le Conseil fédéral dans son message du 4 décembre 1995 concernant la révision totale de la loi sur l'asile ainsi que la modification de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers (FF 1996 II 1, p. 48 ad art. 14 du projet), la nouvelle loi sur l'asile a repris, à l'art. 14 LAsi, le principe de l'exclusivité de la procédure qui était inscrit à l'art. 12f aLAsi.
Selon ce principe, les personnes ayant déposé une demande d'asile ne peuvent plus entamer de procédure visant à l'octroi d'une autorisation de séjour par la police des étrangers, à moins de pouvoir faire valoir un droit à une telle autorisation, le but poursuivi étant de séparer clairement les deux procédures en vue d'accélérer le traitement des demandes d'asile. Afin de tenir compte des cas de détresse personnelle grave, les cantons pouvaient toutefois, sous l'empire de l'ancienne loi sur l'asile, recourir à la procédure prévue à l'art. 17 al. 2 aLAsi et déroger au principe de l'exclusivité de la procédure en délivrant, sous réserve de l'approbation de l'Office fédéral des étrangers, des autorisations de séjour aux requérants d'asile qui leur étaient attribués, lorsque le dépôt de leur demande remontait à plus de quatre ans et que la procédure d'asile n'était ni close ni entrée en force; les cantons ont souvent utilisé cette possibilité pour octroyer des autorisations de séjour dites humanitaires en application de l'art. 13 let. f OLE (cf. message précité du Conseil fédéral, p. 61 ad art. 41 al. 3 du projet).
Lors de la procédure de consultation ayant précédé la nouvelle loi sur l'asile, certains cantons ont souhaité que, même en présence d'une décision de renvoi entrée en force, la possibilité de déposer une demande d'autorisation de séjour puisse subsister jusqu'à l'expiration du délai imparti pour quitter la Suisse, car ce n'est, dans la plupart des cas, que quelques jours avant le départ que des interventions ou des oppositions sont déposées auprès des autorités cantonales chargées de l'exécution du renvoi. Afin de répondre à ce souhait et de corriger certains problèmes soulevés par l'ancienne loi sur l'asile, en particulier le fait qu'elle entraînait une certaine inégalité de traitement entre les requérants selon leur lieu de séjour, certains cantons se montrant plus enclins que d'autres à faire usage de l'art. 17 al. 2 aLAsi, le législateur a quelque peu modifié, lors de la révision totale de la loi en 1998, la réglementation applicable aux cas de détresse personnelle grave. Ainsi, en vertu de l'art. 44 al. 3 LAsi, l'Office fédéral des réfugiés est désormais tenu d'examiner d'office, lors de l'exécution du renvoi, non seulement si celui-ci est licite, exigible et possible (cf. art. 44 al. 2 LAsi), comme le prévoyait déjà l'ancien droit (cf. art. 18 al. 1 aLAsi), mais encore, pour autant que quatre ans se sont écoulés depuis le dépôt de la demande, si la personne concernée par le renvoi ne se trouve pas dans un cas de détresse personnelle grave (cf. message précité du Conseil fédéral, p. 62).
Cette nouvelle réglementation vise également à coordonner les procédures et à en accélérer le traitement en confiant aux seules autorités compétentes en matière d'asile le soin de statuer sur les cas graves de détresse personnelle, et non plus aux cantons et à l'Office fédéral des étrangers, comme le prévoyait auparavant l'art. 17 al. 2 aLAsi. En comparaison avec l'ancien droit, cela signifie, selon les termes du Conseil fédéral, "qu'à partir du moment où une demande d'asile a été déposée, (les cantons) ne pourront plus délivrer d'autorisation de séjour de la police des étrangers - quelle que soit sa nature -, sauf s'il existe un droit à une telle autorisation. Il est notamment exclu qu'ils puissent attribuer des autorisations qui devraient être imputées sur les quotas" (message précité du Conseil fédéral, p. 63).
2.2 Au vu de ce qui précède, en particulier des termes - précités - utilisés par le Conseil fédéral à la page 63 de son message, l'on est en droit de se demander si la révision totale de la loi sur l'asile laisse encore quelque compétence aux cantons et à l'Office fédéral des étrangers pour délivrer, après qu'une demande d'asile a été introduite, des autorisations de séjour de la police des étrangers sur la base de l'art. 13 let. f OLE. La réponse à cette question doit être nuancée, car elle dépend de l'état d'avancement et de l'issue de la procédure d'asile, et notamment, en cas de rejet de la demande, du point de savoir si le renvoi du requérant est possible ou si une mesure de remplacement doit être ordonnée.
2.2.1 Dès le dépôt de sa demande d'asile et jusqu'au moment où il quitte la Suisse après la clôture définitive de la procédure d'asile, le requérant ne peut plus, à moins qu'il n'y ait droit, ni engager (cf. art. 14 al. 1 LAsi in initio) ni poursuivre (art. 14 al. 2 LAsi) une procédure visant à l'octroi d'une autorisation de la police des étrangers, conformément au principe de l'exclusivité de la procédure. L'entrée en matière sur une demande d'autorisation de séjour fondée sur l'art. 13 let. f OLE est donc exclue durant toute la phase d'instruction de la procédure d'asile, et cela quelle qu'en soit sa durée. C'est là une différence notable par rapport à l'ancienne loi sur l'asile qui permettait, comme on l'a vu, d'entamer une procédure visant à l'octroi d'une autorisation de séjour de la police des étrangers lorsque le dépôt de la demande d'asile remontait à plus de quatre ans (cf. art. 17 al. 2 en relation avec l'art. 12f al. 1 aLAsi). De ce point de vue, la nouvelle loi sur l'asile tend à renforcer le principe de l'exclusivité de la procédure (cf. ANDREAS ZÜND, Schwerwiegende persönliche Notlage und fremdenpolizeilicher Härtefall in verfahrensrechtlicher Hinsicht, in Asyl 2000 p. 11).
2.2.2 Au terme de l'instruction de la procédure, le requérant qui obtient l'asile acquiert de manière automatique, en vertu de l'art. 60 al. 1 LAsi, le droit à une autorisation de séjour dans le canton où il séjourne. La question de savoir si une procédure fondée sur l'art. 13 let. f OLE peut être ouverte ne se pose dès lors pas en cas d'admission d'une demande d'asile.
2.2.3 Il en va différemment pour le requérant dont la demande est rejetée, car celui-ci ne pourra généralement pas, toujours en application du principe de l'exclusivité de la procédure inscrit à l'art. 14 al. 1 LAsi, requérir un permis de séjour aussi longtemps qu'il n'aura pas quitté la Suisse. Toutefois, si l'exécution de son renvoi n'est pas possible, il pourra néanmoins, dès qu'une mesure de remplacement aura été ordonnée - soit, en règle générale, dès qu'il aura été mis au bénéfice d'une admission provisoire (cf. art. 46 al. 2 LAsi) -, présenter une demande d'autorisation de séjour à la police des étrangers, comme cela résulte de l'art. 14 al. 1 LAsi in fine interprété a contrario (cf. ANDREAS ZÜND, loc. cit., p. 13).
Cette solution se comprend aisément si l'on considère qu'une personne admise à titre provisoire l'est souvent, en dépit des termes utilisés pour qualifier son statut, pour une longue période qui s'étend parfois sur plusieurs années. Or, ce statut, réglé en différents endroits de la législation fédérale (en particulier aux art. 14a ss LSEE et 16 ss de l'Ordonnance du 11 août 1999 sur l'exécution du renvoi et de l'expulsion d'étrangers [OERE; RS 142.281]), est relativement précaire. Ainsi, entre autres restrictions, la personne admise provisoirement jouit d'une mobilité réduite, n'étant pas autorisée à quitter la Suisse (cf. art. 20 OERE) et ne pouvant que difficilement changer de canton (cf. art. 14c al. 1ter LSEE); par ailleurs, elle ne peut bénéficier du regroupement familial, aux conditions des art. 38 et 39 OLE que pour autant que la police cantonale des étrangers soit disposée à lui délivrer une autorisation de séjour (cf. art. 24 OERE); à cela s'ajoute encore que ses possibilités de travailler sont limitées, l'autorisation d'exercer une activité salariée n'étant accordée que si le marché de l'emploi et la situation économique le permettent (cf. art. 14c al. 3 LSEE), sans compter que, dans bien des cas, les employeurs ignorent qu'ils peuvent engager des personnes admises à titre provisoire, ce qui entrave également l'accès au marché du travail (cf. MARIO GATTIKER, Schwerwiegende persönliche Notlage im Sinne von Art. 44 Asylgesetz, in Asyl 2000 p. 3 n. 6). Il serait donc difficilement concevable que les personnes auxquelles l'asile a été refusé soient, lorsque leur renvoi est durablement impossible, indéfiniment contraintes de conserver un statut aussi précaire que celui qui découle de l'admission provisoire. C'est pourquoi le principe de l'exclusivité de la procédure devient caduc après le prononcé d'une mesure d'admission provisoire.
Les requérants qui n'ont pas obtenu l'asile ont donc la possibilité, en cas d'admission provisoire, de déposer une demande d'autorisation de séjour. Le plus souvent, celle-ci tendra à l'octroi d'un permis dit humanitaire leur permettant, en cas de réponse positive de l'autorité, d'améliorer notablement leur statut par comparaison à celui que leur confère l'admission provisoire. Le permis humanitaire donne en effet à ses bénéficiaires le droit de voyager librement à l'étranger ainsi que celui de travailler sans autorisation particulière dans le canton de séjour et, sous réserve d'une autorisation, le droit de changer de canton (cf. art. 8 al. 2 LSEE et 14 al. 3 du règlement d'exécution du 1er mars 1949 de la loi fédérale sur le séjour et l'établissement des étrangers [RSEE; RS 142.201]), voire de prendre un emploi dans un autre canton sans changer de canton (art. 8 al. 2 LSEE et 14 al. 5 RSEE); la délivrance d'un permis humanitaire facilite également le regroupement familial qui peut être obtenu aux seules conditions des art. 38 et 39 OLE, l'exigence que la police cantonale des étrangers soit disposée à délivrer une autorisation de séjour (cf. art. 24 OERE) n'étant, par définition, plus nécessaire.
Il découle de ce système que, dans certains cas, les autorités compétentes en matière de police des étrangers pourront être appelées à se prononcer sur l'existence d'un cas personnel d'extrême gravité, au sens de l'art. 13 let. f OLE, après que les autorités compétentes en matière d'asile auront, de leur côté, déjà examiné cette question sous l'angle de l'art. 44 al. 3 LAsi. Afin d'assurer une pratique uniforme au plan fédéral des décisions en matière d'immigration, le Conseil fédéral a souhaité (message précité p. 63) que la jurisprudence développée par le Tribunal fédéral au sujet de l'art. 13 let. f OLE soit reprise par les autorités compétentes en matière d'asile, ce qu'a fait la Commission suisse de recours en matière d'asile dans une décision de principe du 1er mai 2001 dans la cause Z. P. et famille. En dépit de cette précaution, le risque existe malgré tout que, d'une part, la jurisprudence de la Commission suisse de recours en matière d'asile connaisse, dans le futur, une évolution différente de celle du Tribunal fédéral et que, d'autre part, des décisions contradictoires soient rendues dans des cas d'espèce, deux autorités appliquant - successivement dans le temps - les mêmes principes pouvant en tirer des conclusions différentes (sur cette problématique, cf. ANDREAS ZÜND, loc. cit., p. 13 ss).
2.3 Dans le cas particulier, les recourants ont été admis provisoirement pour un des motifs classiques - par opposition au cas de détresse personnelle grave prévu à l'art. 44 al. 4 LAsi - conduisant à prononcer une mesure de remplacement, soit en considération du fait que l'exécution de leur renvoi n'était pas raisonnablement exigible; au reste, la décision étant intervenue sous l'empire de l'ancienne loi sur l'asile, le cas de rigueur tel que prévu par l'art. 44 al. 4 LAsi n'existait pas encore et n'aurait, par conséquent, pas pu justifier une mesure de remplacement. Par ailleurs, ce n'est qu'après que leur demande d'asile a été rejetée et qu'ils ont bénéficié de l'admission provisoire que les recourants ont présenté la requête - à l'origine du présent litige - en vue d'obtenir un permis humanitaire, de sorte que les autorités de police des étrangers étaient compétentes pour en connaître, le principe de l'exclusivité de la procédure ayant cessé de déployer ses effets.
Dans cette mesure, il se justifie d'entrer en matière sur le recours, déposé en temps utile et dans les formes prescrites par la loi (art. 97 ss OJ), afin d'examiner si les conditions de l'art. 13 let. f OLE sont réunies.
4. Les mesures de limitation visent, en premier lieu, à assurer un rapport équilibré entre l'effectif de la population suisse et celui de la population étrangère résidante, ainsi qu'à améliorer la structure du marché du travail et à assurer un équilibre optimal en matière d'emploi (art. 1er let. a et c OLE). L'art. 13 let. f OLE soustrait aux mesures de limitation "les étrangers qui obtiennent une autorisation de séjour dans un cas personnel d'extrême gravité ou en raison de considérations de politique générale". Cette disposition a pour but de faciliter la présence en Suisse d'étrangers qui, en principe, seraient comptés dans les nombres maximums fixés par le Conseil fédéral, mais pour lesquels cet assujettissement paraîtrait trop rigoureux par rapport aux circonstances particulières de leur cas ou pas souhaitable du point de vue politique.
Il découle de la formulation de l'art. 13 let. f OLE que cette disposition dérogatoire présente un caractère exceptionnel et que les conditions mises à la reconnaissance d'un cas de rigueur doivent être appréciées restrictivement. Il est nécessaire que l'étranger concerné se trouve dans une situation de détresse personnelle. Cela signifie que ses conditions de vie et d'existence, comparées à celles applicables à la moyenne des étrangers, doivent être mises en cause de manière accrue, c'est-à-dire que le refus de soustraire l'intéressé aux restrictions des nombres maximums comporte, pour lui, de graves conséquences. Lors de l'appréciation d'un cas personnel d'extrême gravité, il y a lieu de tenir compte de l'ensemble des circonstances du cas particulier. La reconnaissance d'un cas personnel d'extrême gravité n'implique pas forcément que la présence de l'étranger en Suisse constitue l'unique moyen pour échapper à une situation de détresse. Par ailleurs, le fait que l'étranger ait séjourné en Suisse pendant une assez longue période, qu'il s'y soit bien intégré socialement et professionnellement et que son comportement n'ait pas fait l'objet de plaintes ne suffit pas, à lui seul, à constituer un cas d'extrême gravité; il faut encore que la relation du requérant avec la Suisse soit si étroite qu'on ne saurait exiger qu'il aille vivre dans un autre pays, notamment dans son pays d'origine. A cet égard, les relations de travail, d'amitié ou de voisinage que le requérant a pu nouer pendant son séjour ne constituent normalement pas des liens si étroits avec la Suisse qu'ils justifieraient une exemption des mesures de limitation du nombre des étrangers (ATF 124 II 110 consid. 2 p. 111 s. et les références).
5.
5.1 La recourante fait valoir qu'elle-même et ses enfants se sont très bien intégrés en Suisse, tandis qu'elle ne conserverait plus d'attaches avec le Rwanda, sa famille et ses amis ayant soit péri dans la guerre civile qui y a sévi en 1994, soit été contraints de quitter le pays, à l'image de ses anciens collègues de travail du Comité International de la Croix-Rouge. Par ailleurs, elle insiste sur le fait qu'elle est atteinte du SIDA et que le traitement médical dont elle bénéficie en Suisse (trithérapie) n'est pas disponible dans son pays d'origine, de sorte qu'un retour forcé au Rwanda la précipiterait dans une mort certaine à brève échéance.
5.2 Il est indéniable que, compte tenu de son état de santé et de sa situation familiale (veuve avec trois enfants à charge), la recourante a fait preuve, dès son arrivée en Suisse, de beaucoup de courage et d'un effort d'intégration méritoire. Après avoir acquis une formation d'agent de voyage en 1998, elle a en effet réussi à obtenir, à l'issue d'une brève période de stage, un emploi de durée indéterminée qui lui permet désormais de subvenir financièrement à ses besoins et à ceux de ses enfants. Bien qu'elle bénéficiait déjà d'une formation d'économiste, son intégration sociale et professionnelle n'est pas à ce point exceptionnelle qu'elle soit susceptible de justifier, à elle seule, un cas de rigueur au sens où l'entend la jurisprudence (cf. arrêt 2A.353/1995 du 12 août 1996); quant à l'intégration de ses enfants, pour excellente qu'elle soit au vu des résultats scolaires obtenus, elle n'est pas déterminante en elle-même, vu notamment l'âge encore relativement jeune des enfants.
On ne saurait non plus tenir pour décisif le seul nombre d'années que la recourante a passées en Suisse: aujourd'hui âgée de 36 ans, cette dernière a vécu l'essentiel de son existence dans son pays d'origine, puisqu'elle y est demeurée jusqu'à l'âge de 31 ans. Certes, la recourante allègue qu'elle n'y compterait plus ni famille, ni amis. Outre que le Département conteste la réalité de ce fait, celui-ci ne serait de toute façon à lui seul pas non plus suffisant, fût-il avéré, pour que la recourante puisse se prévaloir avec succès de l'art. 13 let. f OLE, car, selon la jurisprudence, le fait de renvoyer dans son pays d'origine une femme seule n'est généralement pas propre à constituer un cas de rigueur, au sens de la disposition précitée, à moins que ne s'y ajoutent d'autres circonstances qui rendent le retour extrêmement difficile (cf. arrêt 2A.340/2001 du 13 novembre 2001, consid. 4c et les arrêts cités).
5.3 Selon la jurisprudence, des motifs médicaux peuvent, selon les circonstances, conduire à la reconnaissance d'un cas de rigueur lorsque l'intéressé démontre souffrir d'une sérieuse atteinte à la santé qui nécessite, pendant une longue période, des soins permanents ou des mesures médicales ponctuelles d'urgence, indisponibles dans le pays d'origine, de sorte qu'un départ de Suisse serait susceptible d'entraîner de graves conséquences pour sa santé. En revanche, le seul fait d'obtenir en Suisse des prestations médicales supérieures à celles offertes dans le pays d'origine ne suffit pas à justifier une exception aux mesures de limitation. De même, l'étranger qui entre pour la première fois en Suisse en souffrant déjà d'une sérieuse atteinte à la santé ne saurait se fonder uniquement sur ce motif médical pour réclamer une telle exemption (cf. arrêts 2A.429/1998 du 5 mars 1999 et 2A.78/1998 du 25 août 1998; voir aussi MARIO GATTIKER, loc. cit., p. 9).
5.3.1 En l'espèce, le Département objecte que les soins médicaux nécessités par la recourante ne sont pas déterminants pour apprécier sa situation, car l'intéressée est au bénéfice d'une admission provisoire, si bien qu'elle serait, en l'état, assurée de pouvoir continuer le traitement médical entamé peu après son arrivée en Suisse.
Cette objection est dénuée de fondement, ainsi que le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de le préciser (cf. arrêt précité 2A.340/2001 du 13 novembre 2001, consid. 4b). En effet, s'il fallait suivre le raisonnement du Département, cela conduirait à rejeter systématiquement les demandes d'exemption des mesures de limitation formées par des étrangers au bénéfice d'une admission provisoire, puisque tous les motifs que ceux-ci pourraient invoquer pour s'opposer à un retour dans leur pays d'origine seraient balayés en raison, justement, de leur seul statut. Or, outre qu'une telle solution ne trouve pas d'appui dans la loi, elle revient à empêcher, sans motif valable, les étrangers admis provisoirement en Suisse qui répondent aux conditions de l'art. 13 let. f OLE, d'échapper au statut qui est le leur (cf. supra consid. 2.2.3). Il s'impose donc d'examiner dans chaque cas particulier si les circonstances justifient, ou non, d'admettre l'existence d'un cas de rigueur au sens de la disposition précitée.
5.3.2 Il est établi, en l'occurrence, qu'un retour au Rwanda entraînerait pour la recourante de graves conséquences sur sa santé, voire même pourrait lui être fatal en raison du fait que la poursuite de sa trithérapie devrait être abandonnée; il ressort également des pièces médicales au dossier que, contrairement à ce qu'ont retenu les premiers juges en se fondant sur une lettre retrouvée dans les bagages de la recourante, le SIDA de celle-ci a été découvert postérieurement à son arrivée en Suisse lors d'une hospitalisation intervenue à la suite d'une pneumonie.
5.4 Compte tenu de l'ensemble des circonstances, en particulier du risque vital encouru par X. si elle devait rentrer au Rwanda, et du fait qu'elle-même et ses enfants se sont bien intégrés en Suisse (conduite exempte de plainte, volonté de se former et d'acquérir une indépendance tant financière que professionnelle, réussite scolaire des enfants), il y a lieu d'exempter les recourants des nombres maximums fixés par le Conseil fédéral.
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Art. 103 lett. a OG; art. 14 cpv. 1 e 2, art. 44 cpv. 3 e art. 121 cpv. da 1 a 4 LAsi; art. 12f e 17 cpv. 2 vLAsi; art. 14a segg. LDDS; art. 13 lett. f OLS; persona ammessa provvisoriamente dopo la reiezione di una domanda di asilo; legittimazione a ricorrere contro una decisione in materia di deroga alle misure limitative; principio dell'esclusività della procedura d'asilo; caso di rigore; motivo medico. Applicazione delle disposizioni transitorie contenute nella nuova legge sull'asilo alle persone ammesse a titolo provvisorio in virtù del vecchio diritto; interesse degno di protezione a ricorrere (consid. 1).
Portata del principio dell'esclusività della procedura d'asilo in seguito all'entrata in vigore della nuova legge sull'asilo. Statuto delle persone che sono state ammesse a titolo provvisorio (consid. 2).
Riepilogo delle condizioni per l'applicazione dell'art. 13 lett. f OLS (consid. 4). Caso di rigore per motivi di ordine medico (consid. 5).
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it
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-200%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,019
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128 II 211
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128 II 211
Sachverhalt ab Seite 212
A.- Das Untersuchungsrichteramt beim Tribunal de Grande Instance von Paris begann im Oktober 1997 mit Ermittlungen gegen A., B. und C. wegen des Verdachts des Günstlingswesens bei der Vergabe öffentlicher Aufträge ("favoritisme dans la passation des marchés publics"), der Veruntreuung öffentlicher Gelder sowie der Hehlerei. Im Jahre 2001 wurde die Untersuchung auf eine Vielzahl weiterer Personen ausgedehnt. Die französischen Behörden stellten in der Angelegenheit am 3. April 2001 ein Rechtshilfeersuchen, das sie am 29. November 2001 ergänzten. Zur Begründung ihres Ersuchens verweisen sie zusammengefasst auf folgenden Sachverhalt: Der 1986 gegründete und kapitalmässig hauptsächlich der Stadt und dem Departement Paris gehörende "Société d'Economie Mixte Parisienne et de Prestation" (SEMPAP) sei die Aufgabe zugekommen, für die Stadt Paris Drucksachen herstellen zu lassen und zu vertreiben. Zu diesem Zweck habe sie von der Stadt Paris Vorschüsse erhalten, und teilweise sei sie durch ein von den Stadtbehörden festgelegtes Vergütungssystem entschädigt worden. Die Druckaufträge seien unter Umgehung der für das öffentliche Beschaffungswesen gültigen Vorschriften an Firmen erteilt worden, deren Leiter mit C., dem SEMPAP-Generaldirektor, verbunden gewesen seien. Diese Firmen hätten ihrerseits Unteraufträge erteilt. Teilweise habe es sich dabei um Scheinfirmen gehandelt, die nur eingeschaltet worden seien, um durch die Fakturierung nicht erbrachter Leistungen den Preis der Drucksachen künstlich zu erhöhen. Teilweise habe die Stadt Paris für Drucksachen 30-40% mehr bezahlen müssen, als wenn die gesetzlichen Vorschriften für das öffentliche Vergabewesen eingehalten worden wären. Im Weiteren wurde C. verdächtigt, der SEMPAP von der Stadt Paris bezahlte Vorschüsse nicht zur Finanzierung von Drucksachen verwendet zu haben, sondern zur Tätigkeit risikoreicher Anlage-bzw. Börsengeschäfte, die zu Verlusten geführt hätten. Möglicherweise seien der SEMPAP Verluste belastet worden, die von C. sowie seinen Mittätern hätten getragen werden sollen.
Am 8. Januar 2002 liess der erste Untersuchungsrichter am Tribunal de Grande Instance von Paris den Schweizer Behörden ein weiteres Rechtshilfeersuchen zukommen. Darin führte er aus, es habe sich zusätzlich ergeben, dass C. und seine Freunde die unrechtmässig erzielten Gewinne aus den zum Nachteil der SEMPAP abgewickelten Geschäften in eine Hotelkette in Polynesien investiert und mit grossem Gewinn wieder zurück transferiert hätten. Dies sei zum Teil über Schweizer Banken geschehen. So sei etwa ein Check in der Höhe von ca. 8,5 Mio. pazifische Franken (ca. 467'000 Schweizer Franken) am 6. Dezember 1995 auf einem bei der Y. Bank in Zürich eröffneten Konto eingelöst worden. Und in einem Adressbuch einer ehemaligen Mitarbeiterin von C., die bei der SEMPAP gearbeitet habe, sei ein gewisser D. aufgeführt gewesen, der beim Bankinstitut X. SA in Genf gearbeitet habe.
Dies veranlasste den genannten Untersuchungsrichter u.a., die Schweizer Behörde zu ersuchen, in den X.-Räumen eine Hausdurchsuchung vorzunehmen und zwecks Abklärung des Verhältnisses zwischen der X. SA und C. sowie andern in die geschilderten Transaktionen der SEMPAP verwickelten Personen die notwendigen Akten zu beschlagnahmen und Einvernahmen durchzuführen, dies namentlich mit D. und E. Ferner sollte die Herkunft und die weitere Transferierung von Vermögenswerten abgeklärt werden, auf welche sich die in Frankreich geführte Untersuchung erstreckt.
In einem zusätzlichen Ergänzungsersuchen vom 19. Februar 2002 teilten die französischen Behörden mit, bei einer Durchsuchung der Wohnung der Witwe des im Jahre 2001 verstorbenen C. sei eine von der X. SA per Telefax übermittelte Kopie eines am 1. Januar 1996 von der Firma F. auf die Z. Bank in Genf gezogenen Solawechsels über einen Betrag von 300'000 Schweizer Franken gefunden worden, der an die Order von "..." ausgestellt gewesen sei. Aus einem Auszug eines von A. bei der Banque G. eröffneten Kontos ergebe sich sodann, dass am 7. Januar 1993 ein Check in der Höhe von 360'000 Schweizer Franken an die Order von D. verzeichnet sei. Der Check sei in der Folge am 17. Februar 1993 storniert worden. Die Schweizer Behörden werden ersucht, auch über diesen Wechsel und den Check sachdienliche Ermittlungen zu führen.
Mit Entscheid vom 4. Februar 2002 bestimmte das Bundesamt für Justiz den Kanton Zürich zum Leitkanton im Sinne von Art. 79 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG; SR 351.1) und lud ihn ein, über die Zulässigkeit der Rechtshilfe zu entscheiden und die nötigen Vollzugshandlungen vorzunehmen.
Mit Eintretens- und Zwischenverfügung vom 20. März 2002 entsprach die zuständige Vollzugsbehörde, die Bezirksanwaltschaft IV für den Kanton Zürich, dem Rechtshilfebegehren und forderte die X. SA auf, bis zum 18. April 2002 für die Zeit von 1992 bis dato Unterlagen über Konten, Depots etc. einzureichen, die von C. sowie allfälligen weiteren im Ersuchen genannten natürlichen und juristischen Personen gehalten werden. Die X. SA wurde sodann angehalten, bis zum selben Datum schriftlich die Personen samt Zustelladressen bekannt zu geben, die über die Kundenbeziehungen Aussagen machen können und allenfalls später als Zeugen befragt werden können. Schliesslich wurde der X. SA mitgeteilt, dass D. und E. als Zeugen zu den edierenden Dokumenten und den Geschäftsbeziehungen befragt würden; dabei wurde in Aussicht gestellt, dass zwei französische Untersuchungsrichter sowie ein polizeilicher Sachbearbeiter bei den in der Schweiz durchzuführenden Rechtshilfemassnahmen anwesend sein würden. Eine Hausdurchsuchung wurde bei der X. SA nicht angeordnet.
Gegen die Verfügung vom 20. März 2002 erhob die X. SA Rekurs an das Obergericht des Kantons Zürich. Dessen III. Strafkammer erachtete das rekurrierende Bankinstitut als durch die angeordneten Rechtshilfemassnahmen nicht direkt betroffen; vielmehr beträfen die rechtshilfeweise zu erteilenden Auskünfte die Kunden der Bank und nicht diese selber. Jedenfalls seit dem auf den 1. Februar 1997 erfolgten Inkrafttreten des revidierten IRSG sei daher die Bank im vorliegenden Fall nicht rekurslegitimiert. Entsprechend trat die III. Strafkammer mit Beschluss vom 3. Mai 2002 auf den Rekurs nicht ein. Eventualiter erwog sie, bei materieller Prüfung wäre der Rekurs als unbegründet abzuweisen, da sämtliche Voraussetzungen zur Gewährung der verlangten Rechtshilfeleistung erfüllt seien.
B.- Mit Eingabe vom 30. Mai 2002 führt die X. SA Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht u.a. mit den Begehren, der Beschluss des Obergerichts des Kantons Zürich vom 3. Mai 2002 sei aufzuheben, und der am 28. März 2002 gegen die Eintretens- und Zwischenverfügung vom 20. März 2002 der Bezirksanwaltschaft IV für den Kanton Zürich erhobene Rekurs sei gutzuheissen; die Zulassung von ausländischen Prozessbeteiligten insbesondere der im Rechtshilfegesuch vom 8. Januar 2002 bzw. im Ergänzungsgesuch vom 19. Februar 2002 genannten ausländischen Prozessbeteiligten zur Beiwohnung der durchzuführenden Rechtshilfemassnahmen sei zu verweigern.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen einen Beschluss des Zürcher Obergerichts, mit welchem auf einen von der Beschwerdeführerin gegen eine Eintretens- und Zwischenverfügung der kantonalen Vollzugsbehörde erhobenen Rekurs nicht eingetreten worden ist. Mit dieser Verfügung entsprach die Bezirksanwaltschaft dem französischen Rechtshilfebegehren und verpflichtete die Beschwerdeführerin u.a. zur Edition von Unterlagen betreffend den im Ersuchen genannten natürlichen und juristischen Personen. Dabei wurde die Anwesenheit der beiden verfahrensleitenden französischen Untersuchungsrichter und eines polizeilichen Sachbearbeiters bei den angeordneten Rechtshilfemassnahmen bewilligt.
Bei der fraglichen, durch den angefochtenen Beschluss der kantonalen Rechtsmittelbehörde bestätigten Verfügung handelt es sich somit um eine Zwischenverfügung der ausführenden Behörde, welche das innerstaatliche Verfahren weder ganz noch teilweise abschliesst. Eine derartige Zwischenverfügung kann nur ausnahmsweise selbständig angefochten werden, wenn sie einen unmittelbaren und nicht wieder gutzumachenden Nachteil gemäss Art. 80e lit. b IRSG bewirkt (Art. 80g Abs. 2 IRSG; s. BGE 126 II 495 E. 5 S. 500 mit Hinweisen). Ein solcher Nachteil kann durch die Anwesenheit von Personen bewirkt werden, die am ausländischen Prozess beteiligt sind (Art. 80e lit. b Ziff. 2 IRSG).
Die blosse Anwesenheit ausländischer Beamten an einer Rechtshilfehandlung hat für den Betroffenen in der Regel noch keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zur Folge (Urteil 1A.35/2001 vom 21. Mai 2001; vgl. Botschaft des Bundesrats betreffend die Änderung des Rechtshilfegesetzes vom 29. März 1995, BBl 1995 III 30). Ein solcher ist hingegen zu bejahen, wenn die Gefahr besteht, dass den ausländischen Behörden durch die Teilnahme ihrer Beamten an den Vollzugshandlungen Tatsachen aus dem Geheimbereich zugänglich gemacht werden, bevor über die Gewährung oder den Umfang der Rechtshilfe entschieden worden ist (vgl. Art. 65a Abs. 3 IRSG und E. 1a des soeben zitierten Urteils). Diese Gefahr ist zu verneinen, wenn die schweizerischen Behörden die nach den Umständen geeigneten Vorkehrungen treffen, um eine vorzeitige Verwendung von Informationen im ausländischen Strafverfahren zu verhindern (s. das vorstehend zitierte Urteil; vgl. auch ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Bern 1999, Nr. 233).
Auf den vorliegenden Fall bezogen hat die Vorinstanz zutreffend festgestellt, dass in der fraglichen Zwischenverfügung nicht zugesichert worden ist, die französischen Behörden seien im dargelegten Sinn zu verpflichten. Insofern wäre daher die Beschwerdeführerin im obergerichtlichen Verfahren als rekurslegitimiert erachtet worden. Und entsprechend wäre sie insofern auch gemäss den genannten Bestimmungen zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht befugt (s. das genannte Urteil vom 21. Mai 2001).
Im Weiteren erwog dann aber das Obergericht, die Beschwerdeführerin habe allerdings ihren Rekurs in eigenem Namen als Finanzinstitut bzw. Bank erhoben, nicht etwa in dem eines ihrer Kunden. Sie nehme lediglich Kundeninteressen wahr, und die rechtshilfeweise zu erteilenden Auskünfte beträfen einzig die Klienten und nicht die Bank selber. Mit Blick auf die aktuelle Rechtslage sei daher die Rekurslegitimation der Bank in diesem Fall grundsätzlich zu verneinen. Entsprechend ist das Obergericht auf den Rekurs insgesamt nicht eingetreten.
2.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe ihre Rekurslegitimation zu Unrecht verneint. Entgegen deren Auffassung habe sie sehr wohl ein im Lichte von Art. 80h lit. b IRSG bzw. Art. 103 lit. a OG schutzwürdiges Interesse insbesondere an der Geheimhaltung namentlich von kundenbezogenen Informationen. Auch wenn nicht Geheimnisse der Bank selber, sondern solche ihrer Klienten auf dem Spiel stünden, sei sie im vorliegenden Verfahren mehr als ein beliebiger Dritter in ihren Rechten und Pflichten betroffen und daher als beschwerdelegitimiert im Sinne der genannten Bestimmungen zu erachten.
Es stellt sich also die Frage, ob die Beschwerdeführerin als legitimiert zu erachten ist, sich gegen die von der Vollzugsbehörde bewilligte Anwesenheit ausländischer Prozessbeteiligter, die allenfalls zu einer Geheimnisverletzung führen kann, mit einem Rekurs an die kantonale Rechtsmittelinstanz zur Wehr zu setzen.
Die entsprechende Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe ihre Rekurslegitimation im kantonalen Verfahren zu Unrecht verneint, ist im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (BGE 122 II 130 E. 1; Urteil 1A.182/2001 vom 26. März 2002).
2.3 Gemäss Art. 80h lit. b IRSG ist zur Beschwerdeführung berechtigt, wer persönlich und direkt von einer Rechtshilfemassnahme betroffen ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung hat.
Ein schutzwürdiges Interesse liegt nicht schon dann vor, wenn jemand irgendeine Beziehung zum Streitobjekt zu haben behauptet. Vielmehr muss eine vom einschlägigen Bundesrecht erfasste "spezifische Beziehungsnähe" dargetan sein. Eine bloss mittelbare Betroffenheit genügt hingegen nicht (BGE 126 II 258 E. 2d S. 259 f.; BGE 125 II 356 E. 3b/aa S. 361 f.; BGE 123 II 153 E. 2b S. 156; zudem auch Urteil 1A.10/2000 vom 18. Mai 2000, publ. in: Pra 89/2000 Nr. 133 S. 790). Als persönlich und direkt betroffen (im Sinne von Art. 80h lit. b und Art. 21 Abs. 3 IRSG) wird im Falle der Erhebung von Konteninformationen der jeweilige Kontoinhaber angesehen (Art. 9a lit. a der Verordnung vom 24. Februar 1982 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen [IRSV; SR 351.11]), im Falle von Hausdurchsuchungen der jeweilige Eigentümer oder Mieter (Art. 9a lit. b IRSV). Das Analoge gilt nach der Rechtsprechung für Personen, gegen die unmittelbar Zwangsmassnahmen angeordnet werden (s. das genannte Urteil in Pra 89/2000 Nr. 133 S. 790 sowie BGE 123 II 153 E. 2b S. 157).
Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, werden durch die in den Ziffern 12 und 13 der in Frage stehenden bezirksanwaltschaftlichen Eintretens- und Zwischenverfügung angeordnete Herausgabe von Unterlagen zu Konten bestimmter Personen sowie durch die Einvernahme von Bankangestellten über die Beziehungen der genannten Personen zur Bank keine Geschäftsgeheimnisse der Bank betroffen, sondern vielmehr Geheimnisse ihrer Kunden. Die Unterlagen zu den Bankkonten sowie mündliche Auskünfte über die Kontenbeziehungen betreffen nicht interne Angelegenheiten der Bank selber, sondern beziehen sich auf Geschäfte und Transaktionen, die bestimmte Kunden über ein Konto bei der Beschwerdeführerin abgewickelt haben. Diese hat denn auch nicht dargetan, inwiefern durch die fraglichen Auskünfte ihre eigenen Geschäftsgeheimnisse berührt werden sollen. Durch die Erhebung dieser Kundeninformationen werden somit die Kunden, auf welche die Konten lauten, unmittelbar betroffen, und nicht etwa die Bank selber. Die Bank, welche die betreffenden Unterlagen herauszugeben hat und deren Angestellte über die Kundenbeziehungen befragt werden sollen, ist nur mittelbar betroffen. Es verhält sich bei ihr gleich wie bei einer Drittperson, die in Kontenunterlagen erwähnt ist, etwa als Empfänger einer seitens des Kontoinhabers vorgenommenen Überweisung. Auch eine solche Drittperson ist nicht rekurslegitimiert (s. das schon zitierte Urteil in Pra 89/2000 Nr. 133 S. 790 sowie BGE 123 II 153 ff. zur Frage der Legitimation einer bloss wirtschaftlich berechtigten Person).
Dass Geheimnisse der Klienten der Bank und nicht der Bank selbst auf dem Spiel stehen, hat die Beschwerdeführerin übrigens - wie die Vorinstanz ebenfalls zutreffend erwogen hat - selber eingeräumt: So hat sie ausgeführt, der Rekurs gegenüber der bezirksanwaltschaftlichen Verfügung sei ergriffen worden, weil sie gegenüber ihren Klienten Vertraulichkeitspflichten habe, die sie als seriöse Bank im Rahmen des Gesetzes beachten müsse.
Andere Rechtshilfemassnahmen als diese Auskunftserteilung, die unbestrittenermassen nur die Klienten bzw. gegebenenfalls deren Geheimbereich selber betrifft, stehen im vorliegenden Verfahren nicht zur Diskussion.
2.4 Das Bundesgericht hat zwar - wie die Beschwerdeführerin richtigerweise geltend macht - in BGE 118 Ib 442 (E. 2c S. 447) noch festgehalten, eine Bank, über deren Finanzoperationen und Kontenbewegungen Auskünfte in Gestalt herauszugebender Dokumente oder durch Befragung von Angestellten oder Organen verlangt würden, werde durch diese Rechtshilfemassnahmen selber berührt bzw. beschwert, weswegen sie ein schutzwürdiges Interesse habe, im Sinne von Art. 103 lit. a OG Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben. Dieser Entscheid erging indes im Jahre 1992, also bevor am 1. Februar 1997 das revidierte IRSG und die dazugehörende, ebenfalls revidierte IRSV in Kraft getreten sind, worauf das Obergericht im angefochtenen Entscheid und das Bundesamt für Justiz in seiner im bundesgerichtlichen Verfahren erstatteten Vernehmlassung zutreffend verweisen.
Im Hinblick auf die durch diese Gesetzesrevision angestrebte Straffung des Rechtshilfeverfahrens (s. dazu BGE 126 II 495 E. 5a S. 500; MICHEL FÉRAUD, Die neue Rechtsmittelordnung in der Rechtshilfe zur Unterstützung eines Strafverfahrens im Ausland, in: Solothurner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1998, S. 658) wurde die Beschwerdelegitimation für Verfahren nach dem dritten Teil des IRSG - also für Verfahren der sog. "anderen" Rechtshilfe nach Art. 63 ff. IRSG - klar und eng gefasst. Nebst dem Bundesamt für Justiz ist nach Art. 80h IRSG nur noch beschwerdelegitimiert, wer direkt und persönlich von einer Rechtshilfemassnahme betroffen ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Daraus erhellt, dass nach dem Wortlaut dieser Bestimmung eine Bank nicht (mehr) beschwerde- bzw. rekursbefugt ist, wenn sie nur Auskünfte über ihre Kunden und nicht über von ihr selber getätigte Geschäfte erteilen muss.
Die Beschwerdebefugnis steht somit in solchen Fällen allein dem Kontoinhaber zu. Nur in Fällen, in denen die Bank selbst Inhaberin eines von einer Rechtshilfemassnahme betroffenen Kontos ist, d.h. in ihren eigenen Interessen nachteilig berührt ist, soll sie nach den Leitideen der genannten Gesetzesrevision beschwerdelegitimiert bleiben (vgl. FÉRAUD, a.a.O., S. 666 und RUDOLF WYSS, Die Revision der Gesetzgebung über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen, in: SJZ 93/1997 S. 36 f.). Der bundesrätlichen Botschaft vom 29. März 1995 (BBl 1995 III 1ff.) ist u.a. zu entnehmen, dass die Beschwerdelegitimation durch die Gesetzesrevision auf Personen eingeschränkt werden soll, welche von einer Rechtshilfemassnahme persönlich und unmittelbar betroffen sind. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin geht aus den im Nationalrat geführten Debatten deutlich hervor, dass Banken, Treuhänder, Vermögensverwalter und Anwälte nach der neuen Regelung des IRSG nur noch beschwerdebefugt sein sollen, wenn sie durch ein Rechtshilfebegehren in ihren eigenen Interessen bzw. Geschäftsaktivitäten betroffen werden (vgl. AB 1995 N 2648 ff.). Zwar trifft die Feststellung der Beschwerdeführerin zu, wonach sich der damalige Bundesrat Arnold Koller für die Übernahme der (damals) bestehenden Praxis des Bundesgerichts, auf die in der Botschaft (S. 30) hingewiesen wurde, ausgesprochen habe (AB 1995 N 2650). Dieses Votum bezog sich indes - worauf das Bundesamt zutreffend verweist - nicht auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Beschwerdebefugnis von Banken im Rechtshilfeverfahren, sondern auf die Auslegung des Begriffs des Berührtseins im Sinne von Art. 48 lit. a VwVG (SR 172.021). Das Bundesgericht hatte in diesem Zusammenhang präzisiert, dass nur derjenige nach dieser Bestimmung berührt sei, der durch die angefochtene Verfügung persönlich und direkt oder unmittelbar betroffen sei (s. dazu etwa BGE 121 II 176 ff.). Gemäss dem Willen des Bundesrates sollte diese bundesgerichtliche Präzisierung in Abs. 1 des im IRSG-Entwurf vorgesehenen Art. 80h aufgenommen werden. Dadurch sollte - wie der nationalrätliche Berichterstatter Rolf Engler ausführte - vermieden werden, dass ein Direktbetroffener, z.B. ein Bankkunde, seine vielleicht verschiedenen Banken in verschiedenen Kantonen vorschieben könnte, anstatt selbst ein Rechtsmittel einzulegen (AB 1995 N 2649/2650). Entsprechend hätte der Bestimmung von Art. 80h gemäss einem Vorschlag der nationalrätlichen Kommissionsmehrheit bezüglich der Beschwerdelegitimation folgender Abs. 2 beigefügt werden sollen (E-IRSG; AB 1995 N 2644-2650):
"Werden von einer Bank Auskünfte über Geschäfte verlangt, welche sie im Auftrag und für Rechnung eines Kunden getätigt hat, so ist nur letzterer zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt, soweit die in Abs. 1 vorgesehenen Bedingungen erfüllt sind."
Die Aufnahme dieses zunächst vorgesehenen Abs. 2 unterblieb deswegen, weil er lediglich beispielhaft erklären wollte, wer im Sinne von Abs. 1 von Art. 80h E-IRSG durch eine Rechtshilfemassnahme persönlich und direkt betroffen sei und wer nicht. Die Ratsmehrheit befand daher, eine solche Bestimmung gemäss Abs. 2 sei unnötig und zudem schlecht formuliert. So sei nicht einzusehen, weshalb nur Banken erwähnt würden, nicht aber auch Treuhandstellen und Vermögensverwalter. Und auch sei unklar, was unter "Geschäften" zu verstehen sei, ob dazu auch Auskünfte über den Kontostand gehörten (AB 1995 N 2649 f.).
Dass der von der nationalrätlichen Kommissionsmehrheit vorgeschlagene Abs. 2 von Art. 80h E-IRSG schliesslich gestrichen wurde, bedeutet jedoch nicht, dass der Gesetzgeber einer Bank auch dann die Beschwerdebefugnis zuerkennen wollte, wenn sie nicht durch eine Rechtshilfemassnahme unmittelbar betroffen ist. Gegenteils geht aus dem Votum von Bundesrat Koller hervor, dass Inhaber von Akten oder Guthaben, die Dritten, beispielsweise Kunden, gehörten, sich nicht (mehr) gegen eine Rechtshilfehandlung wehren könnten, ausser das Rechtshilfebegehren betreffe sie direkt in ihren eigenen Interessen, in ihren eigenen Geschäftstätigkeiten; das bedeute, dass Banken, Anwälte wie auch Treuhänder künftig nur noch ausnahmsweise beschwerdelegitimiert sein könnten (AB 1995 N 2650).
Demgemäss ergibt sich, dass der revidierten IRSG-Regelung der Wille des Gesetzgebers zugrunde liegt, die Beschwerdelegitimation von Banken, Anwälten oder Treuhändern zu verneinen, soweit diese rechtshilfeweise lediglich Auskünfte über ihre Kunden zu geben haben. Dem Ergebnis der parlamentarischen Beratung entsprechend bestimmt Art. 9a lit. a IRSV wie erwähnt, dass bei der Erhebung von Kontoinformationen der Kontoinhaber als persönlich und direkt betroffen im Sinne der Art. 21 Abs. 3 und Art. 80h IRSG zu gelten hat. Mit Blick darauf hat die Vorinstanz zutreffend gefolgert, dass die Bank, welche auf dem Rechtshilfeweg Unterlagen zu einem von ihr für einen Kunden geführten Konto herauszugeben hat und durch ihre Angestellten darüber erklärende Angaben machen muss, nicht rekurslegitimiert ist.
2.5 Inwiefern die Beschwerdeführerin durch die in Frage stehende Auskunftserteilung in ihren eigenen Interessen bzw. Aktivitäten betroffen sein soll, ist nicht ersichtlich. Durch die Herausgabe der in Ziffer 12 der bezirksanwaltschaftlichen Verfügung vom 20. März 2002 bezeichneten Unterlagen wird nicht sie direkt und persönlich betroffen, sondern vielmehr ihre Klientschaft, auf die sich die Dokumente beziehen. Ob die von ihr eingereichten Unterlagen irgendwelche - hier nicht relevante - Transaktionen mit unbeteiligten Dritten enthalten, ist für die Beurteilung der Frage der Beschwerdebefugnis nicht von Bedeutung, denn auch solche Angaben lassen sie nicht persönlich und direkt betroffen werden. Auch die der Beschwerdeführerin obliegende Geheimhaltungspflicht hinsichtlich der Identität ihrer Kunden und der mit diesen getätigten Geschäfte vermag ihr nach dem Gesagten noch keine Beschwerdebefugnis zu verleihen, wie das Obergericht und das Bundesamt ebenfalls zutreffend ausgeführt haben. Den Angaben der Beschwerdeführerin lässt sich nicht entnehmen, dass mit dem französischen Begehren Auskünfte über ihre eigenen Geschäfte oder von ihrer Beziehung zu den vom Begehren betroffenen Kunden unabhängige vertrauliche Informationen verlangt würden.
Die Beschwerdeführerin war gestützt auf Art. 80n Abs. 1 IRSG berechtigt, ihre vom Rechtshilfebegehren betroffenen Kunden über dieses und die in Frage stehende bezirksanwaltschaftliche Verfügung zu orientieren. Sie anstelle ihrer vom Begehren betroffenen Kunden Beschwerde führen zu lassen, stünde im Widerspruch zu den mit der IRSG-Revision verfolgten Zielen, wozu - wie ausgeführt - namentlich die Straffung des Rechtshilfeverfahrens gehört. Es geht umso weniger an, dass sie als Bank eine Verfügung für ihre Klientschaft anficht, wenn diese wie hier überhaupt nicht rekurrieren wollte bzw. einen zunächst erhobenen Rekurs zurückgezogen hat, wodurch die Klientschaft eben bekundet hat, mit der sie betreffenden, rechtshilfeweise angeordneten Auskunftserteilung einverstanden zu sein.
Zu Recht ist somit das Obergericht auf den von der Beschwerdeführerin in eigenem Namen und nicht etwa in dem eines ihrer Kunden eingereichten Rekurs nicht eingetreten.
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de
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Internationale Rechtshilfe in Strafsachen; Beschwerde gegen eine Zwischenverfügung nach Art. 80e lit. b Ziff. 2 IRSG; Beschwerdebefugnis der Bank nach Art. 80h lit. b IRSG und Art. 9a lit. a IRSV. Eine Zwischenverfügung ist selbständig anfechtbar, wenn die Gefahr besteht, dass den ausländischen Behörden durch die Teilnahme ihrer Beamten an den Vollzugshandlungen Tatsachen aus dem Geheimbereich zugänglich gemacht werden, bevor über die Gewährung oder den Umfang der Rechtshilfe entschieden worden ist (E. 2.1).
Die Bank, welche durch die Rechtshilfemassnahmen nicht in ihrer eigenen Geschäftstätigkeit betroffen ist, sondern lediglich Unterlagen zu Konten ihrer Kunden herauszugeben hat und durch ihre Angestellten darüber erklärende Angaben machen muss, ist gemäss der am 1. Februar 1997 in Kraft getretenen Regelung von Art. 80h lit. b IRSG und Art. 9a lit. a IRSV nicht beschwerdebefugt (E. 2.3-2.5).
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de
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-211%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,020
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128 II 211
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128 II 211
Sachverhalt ab Seite 212
A.- Das Untersuchungsrichteramt beim Tribunal de Grande Instance von Paris begann im Oktober 1997 mit Ermittlungen gegen A., B. und C. wegen des Verdachts des Günstlingswesens bei der Vergabe öffentlicher Aufträge ("favoritisme dans la passation des marchés publics"), der Veruntreuung öffentlicher Gelder sowie der Hehlerei. Im Jahre 2001 wurde die Untersuchung auf eine Vielzahl weiterer Personen ausgedehnt. Die französischen Behörden stellten in der Angelegenheit am 3. April 2001 ein Rechtshilfeersuchen, das sie am 29. November 2001 ergänzten. Zur Begründung ihres Ersuchens verweisen sie zusammengefasst auf folgenden Sachverhalt: Der 1986 gegründete und kapitalmässig hauptsächlich der Stadt und dem Departement Paris gehörende "Société d'Economie Mixte Parisienne et de Prestation" (SEMPAP) sei die Aufgabe zugekommen, für die Stadt Paris Drucksachen herstellen zu lassen und zu vertreiben. Zu diesem Zweck habe sie von der Stadt Paris Vorschüsse erhalten, und teilweise sei sie durch ein von den Stadtbehörden festgelegtes Vergütungssystem entschädigt worden. Die Druckaufträge seien unter Umgehung der für das öffentliche Beschaffungswesen gültigen Vorschriften an Firmen erteilt worden, deren Leiter mit C., dem SEMPAP-Generaldirektor, verbunden gewesen seien. Diese Firmen hätten ihrerseits Unteraufträge erteilt. Teilweise habe es sich dabei um Scheinfirmen gehandelt, die nur eingeschaltet worden seien, um durch die Fakturierung nicht erbrachter Leistungen den Preis der Drucksachen künstlich zu erhöhen. Teilweise habe die Stadt Paris für Drucksachen 30-40% mehr bezahlen müssen, als wenn die gesetzlichen Vorschriften für das öffentliche Vergabewesen eingehalten worden wären. Im Weiteren wurde C. verdächtigt, der SEMPAP von der Stadt Paris bezahlte Vorschüsse nicht zur Finanzierung von Drucksachen verwendet zu haben, sondern zur Tätigkeit risikoreicher Anlage-bzw. Börsengeschäfte, die zu Verlusten geführt hätten. Möglicherweise seien der SEMPAP Verluste belastet worden, die von C. sowie seinen Mittätern hätten getragen werden sollen.
Am 8. Januar 2002 liess der erste Untersuchungsrichter am Tribunal de Grande Instance von Paris den Schweizer Behörden ein weiteres Rechtshilfeersuchen zukommen. Darin führte er aus, es habe sich zusätzlich ergeben, dass C. und seine Freunde die unrechtmässig erzielten Gewinne aus den zum Nachteil der SEMPAP abgewickelten Geschäften in eine Hotelkette in Polynesien investiert und mit grossem Gewinn wieder zurück transferiert hätten. Dies sei zum Teil über Schweizer Banken geschehen. So sei etwa ein Check in der Höhe von ca. 8,5 Mio. pazifische Franken (ca. 467'000 Schweizer Franken) am 6. Dezember 1995 auf einem bei der Y. Bank in Zürich eröffneten Konto eingelöst worden. Und in einem Adressbuch einer ehemaligen Mitarbeiterin von C., die bei der SEMPAP gearbeitet habe, sei ein gewisser D. aufgeführt gewesen, der beim Bankinstitut X. SA in Genf gearbeitet habe.
Dies veranlasste den genannten Untersuchungsrichter u.a., die Schweizer Behörde zu ersuchen, in den X.-Räumen eine Hausdurchsuchung vorzunehmen und zwecks Abklärung des Verhältnisses zwischen der X. SA und C. sowie andern in die geschilderten Transaktionen der SEMPAP verwickelten Personen die notwendigen Akten zu beschlagnahmen und Einvernahmen durchzuführen, dies namentlich mit D. und E. Ferner sollte die Herkunft und die weitere Transferierung von Vermögenswerten abgeklärt werden, auf welche sich die in Frankreich geführte Untersuchung erstreckt.
In einem zusätzlichen Ergänzungsersuchen vom 19. Februar 2002 teilten die französischen Behörden mit, bei einer Durchsuchung der Wohnung der Witwe des im Jahre 2001 verstorbenen C. sei eine von der X. SA per Telefax übermittelte Kopie eines am 1. Januar 1996 von der Firma F. auf die Z. Bank in Genf gezogenen Solawechsels über einen Betrag von 300'000 Schweizer Franken gefunden worden, der an die Order von "..." ausgestellt gewesen sei. Aus einem Auszug eines von A. bei der Banque G. eröffneten Kontos ergebe sich sodann, dass am 7. Januar 1993 ein Check in der Höhe von 360'000 Schweizer Franken an die Order von D. verzeichnet sei. Der Check sei in der Folge am 17. Februar 1993 storniert worden. Die Schweizer Behörden werden ersucht, auch über diesen Wechsel und den Check sachdienliche Ermittlungen zu führen.
Mit Entscheid vom 4. Februar 2002 bestimmte das Bundesamt für Justiz den Kanton Zürich zum Leitkanton im Sinne von Art. 79 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG; SR 351.1) und lud ihn ein, über die Zulässigkeit der Rechtshilfe zu entscheiden und die nötigen Vollzugshandlungen vorzunehmen.
Mit Eintretens- und Zwischenverfügung vom 20. März 2002 entsprach die zuständige Vollzugsbehörde, die Bezirksanwaltschaft IV für den Kanton Zürich, dem Rechtshilfebegehren und forderte die X. SA auf, bis zum 18. April 2002 für die Zeit von 1992 bis dato Unterlagen über Konten, Depots etc. einzureichen, die von C. sowie allfälligen weiteren im Ersuchen genannten natürlichen und juristischen Personen gehalten werden. Die X. SA wurde sodann angehalten, bis zum selben Datum schriftlich die Personen samt Zustelladressen bekannt zu geben, die über die Kundenbeziehungen Aussagen machen können und allenfalls später als Zeugen befragt werden können. Schliesslich wurde der X. SA mitgeteilt, dass D. und E. als Zeugen zu den edierenden Dokumenten und den Geschäftsbeziehungen befragt würden; dabei wurde in Aussicht gestellt, dass zwei französische Untersuchungsrichter sowie ein polizeilicher Sachbearbeiter bei den in der Schweiz durchzuführenden Rechtshilfemassnahmen anwesend sein würden. Eine Hausdurchsuchung wurde bei der X. SA nicht angeordnet.
Gegen die Verfügung vom 20. März 2002 erhob die X. SA Rekurs an das Obergericht des Kantons Zürich. Dessen III. Strafkammer erachtete das rekurrierende Bankinstitut als durch die angeordneten Rechtshilfemassnahmen nicht direkt betroffen; vielmehr beträfen die rechtshilfeweise zu erteilenden Auskünfte die Kunden der Bank und nicht diese selber. Jedenfalls seit dem auf den 1. Februar 1997 erfolgten Inkrafttreten des revidierten IRSG sei daher die Bank im vorliegenden Fall nicht rekurslegitimiert. Entsprechend trat die III. Strafkammer mit Beschluss vom 3. Mai 2002 auf den Rekurs nicht ein. Eventualiter erwog sie, bei materieller Prüfung wäre der Rekurs als unbegründet abzuweisen, da sämtliche Voraussetzungen zur Gewährung der verlangten Rechtshilfeleistung erfüllt seien.
B.- Mit Eingabe vom 30. Mai 2002 führt die X. SA Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht u.a. mit den Begehren, der Beschluss des Obergerichts des Kantons Zürich vom 3. Mai 2002 sei aufzuheben, und der am 28. März 2002 gegen die Eintretens- und Zwischenverfügung vom 20. März 2002 der Bezirksanwaltschaft IV für den Kanton Zürich erhobene Rekurs sei gutzuheissen; die Zulassung von ausländischen Prozessbeteiligten insbesondere der im Rechtshilfegesuch vom 8. Januar 2002 bzw. im Ergänzungsgesuch vom 19. Februar 2002 genannten ausländischen Prozessbeteiligten zur Beiwohnung der durchzuführenden Rechtshilfemassnahmen sei zu verweigern.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen einen Beschluss des Zürcher Obergerichts, mit welchem auf einen von der Beschwerdeführerin gegen eine Eintretens- und Zwischenverfügung der kantonalen Vollzugsbehörde erhobenen Rekurs nicht eingetreten worden ist. Mit dieser Verfügung entsprach die Bezirksanwaltschaft dem französischen Rechtshilfebegehren und verpflichtete die Beschwerdeführerin u.a. zur Edition von Unterlagen betreffend den im Ersuchen genannten natürlichen und juristischen Personen. Dabei wurde die Anwesenheit der beiden verfahrensleitenden französischen Untersuchungsrichter und eines polizeilichen Sachbearbeiters bei den angeordneten Rechtshilfemassnahmen bewilligt.
Bei der fraglichen, durch den angefochtenen Beschluss der kantonalen Rechtsmittelbehörde bestätigten Verfügung handelt es sich somit um eine Zwischenverfügung der ausführenden Behörde, welche das innerstaatliche Verfahren weder ganz noch teilweise abschliesst. Eine derartige Zwischenverfügung kann nur ausnahmsweise selbständig angefochten werden, wenn sie einen unmittelbaren und nicht wieder gutzumachenden Nachteil gemäss Art. 80e lit. b IRSG bewirkt (Art. 80g Abs. 2 IRSG; s. BGE 126 II 495 E. 5 S. 500 mit Hinweisen). Ein solcher Nachteil kann durch die Anwesenheit von Personen bewirkt werden, die am ausländischen Prozess beteiligt sind (Art. 80e lit. b Ziff. 2 IRSG).
Die blosse Anwesenheit ausländischer Beamten an einer Rechtshilfehandlung hat für den Betroffenen in der Regel noch keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zur Folge (Urteil 1A.35/2001 vom 21. Mai 2001; vgl. Botschaft des Bundesrats betreffend die Änderung des Rechtshilfegesetzes vom 29. März 1995, BBl 1995 III 30). Ein solcher ist hingegen zu bejahen, wenn die Gefahr besteht, dass den ausländischen Behörden durch die Teilnahme ihrer Beamten an den Vollzugshandlungen Tatsachen aus dem Geheimbereich zugänglich gemacht werden, bevor über die Gewährung oder den Umfang der Rechtshilfe entschieden worden ist (vgl. Art. 65a Abs. 3 IRSG und E. 1a des soeben zitierten Urteils). Diese Gefahr ist zu verneinen, wenn die schweizerischen Behörden die nach den Umständen geeigneten Vorkehrungen treffen, um eine vorzeitige Verwendung von Informationen im ausländischen Strafverfahren zu verhindern (s. das vorstehend zitierte Urteil; vgl. auch ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Bern 1999, Nr. 233).
Auf den vorliegenden Fall bezogen hat die Vorinstanz zutreffend festgestellt, dass in der fraglichen Zwischenverfügung nicht zugesichert worden ist, die französischen Behörden seien im dargelegten Sinn zu verpflichten. Insofern wäre daher die Beschwerdeführerin im obergerichtlichen Verfahren als rekurslegitimiert erachtet worden. Und entsprechend wäre sie insofern auch gemäss den genannten Bestimmungen zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht befugt (s. das genannte Urteil vom 21. Mai 2001).
Im Weiteren erwog dann aber das Obergericht, die Beschwerdeführerin habe allerdings ihren Rekurs in eigenem Namen als Finanzinstitut bzw. Bank erhoben, nicht etwa in dem eines ihrer Kunden. Sie nehme lediglich Kundeninteressen wahr, und die rechtshilfeweise zu erteilenden Auskünfte beträfen einzig die Klienten und nicht die Bank selber. Mit Blick auf die aktuelle Rechtslage sei daher die Rekurslegitimation der Bank in diesem Fall grundsätzlich zu verneinen. Entsprechend ist das Obergericht auf den Rekurs insgesamt nicht eingetreten.
2.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe ihre Rekurslegitimation zu Unrecht verneint. Entgegen deren Auffassung habe sie sehr wohl ein im Lichte von Art. 80h lit. b IRSG bzw. Art. 103 lit. a OG schutzwürdiges Interesse insbesondere an der Geheimhaltung namentlich von kundenbezogenen Informationen. Auch wenn nicht Geheimnisse der Bank selber, sondern solche ihrer Klienten auf dem Spiel stünden, sei sie im vorliegenden Verfahren mehr als ein beliebiger Dritter in ihren Rechten und Pflichten betroffen und daher als beschwerdelegitimiert im Sinne der genannten Bestimmungen zu erachten.
Es stellt sich also die Frage, ob die Beschwerdeführerin als legitimiert zu erachten ist, sich gegen die von der Vollzugsbehörde bewilligte Anwesenheit ausländischer Prozessbeteiligter, die allenfalls zu einer Geheimnisverletzung führen kann, mit einem Rekurs an die kantonale Rechtsmittelinstanz zur Wehr zu setzen.
Die entsprechende Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe ihre Rekurslegitimation im kantonalen Verfahren zu Unrecht verneint, ist im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (BGE 122 II 130 E. 1; Urteil 1A.182/2001 vom 26. März 2002).
2.3 Gemäss Art. 80h lit. b IRSG ist zur Beschwerdeführung berechtigt, wer persönlich und direkt von einer Rechtshilfemassnahme betroffen ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung hat.
Ein schutzwürdiges Interesse liegt nicht schon dann vor, wenn jemand irgendeine Beziehung zum Streitobjekt zu haben behauptet. Vielmehr muss eine vom einschlägigen Bundesrecht erfasste "spezifische Beziehungsnähe" dargetan sein. Eine bloss mittelbare Betroffenheit genügt hingegen nicht (BGE 126 II 258 E. 2d S. 259 f.; BGE 125 II 356 E. 3b/aa S. 361 f.; BGE 123 II 153 E. 2b S. 156; zudem auch Urteil 1A.10/2000 vom 18. Mai 2000, publ. in: Pra 89/2000 Nr. 133 S. 790). Als persönlich und direkt betroffen (im Sinne von Art. 80h lit. b und Art. 21 Abs. 3 IRSG) wird im Falle der Erhebung von Konteninformationen der jeweilige Kontoinhaber angesehen (Art. 9a lit. a der Verordnung vom 24. Februar 1982 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen [IRSV; SR 351.11]), im Falle von Hausdurchsuchungen der jeweilige Eigentümer oder Mieter (Art. 9a lit. b IRSV). Das Analoge gilt nach der Rechtsprechung für Personen, gegen die unmittelbar Zwangsmassnahmen angeordnet werden (s. das genannte Urteil in Pra 89/2000 Nr. 133 S. 790 sowie BGE 123 II 153 E. 2b S. 157).
Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, werden durch die in den Ziffern 12 und 13 der in Frage stehenden bezirksanwaltschaftlichen Eintretens- und Zwischenverfügung angeordnete Herausgabe von Unterlagen zu Konten bestimmter Personen sowie durch die Einvernahme von Bankangestellten über die Beziehungen der genannten Personen zur Bank keine Geschäftsgeheimnisse der Bank betroffen, sondern vielmehr Geheimnisse ihrer Kunden. Die Unterlagen zu den Bankkonten sowie mündliche Auskünfte über die Kontenbeziehungen betreffen nicht interne Angelegenheiten der Bank selber, sondern beziehen sich auf Geschäfte und Transaktionen, die bestimmte Kunden über ein Konto bei der Beschwerdeführerin abgewickelt haben. Diese hat denn auch nicht dargetan, inwiefern durch die fraglichen Auskünfte ihre eigenen Geschäftsgeheimnisse berührt werden sollen. Durch die Erhebung dieser Kundeninformationen werden somit die Kunden, auf welche die Konten lauten, unmittelbar betroffen, und nicht etwa die Bank selber. Die Bank, welche die betreffenden Unterlagen herauszugeben hat und deren Angestellte über die Kundenbeziehungen befragt werden sollen, ist nur mittelbar betroffen. Es verhält sich bei ihr gleich wie bei einer Drittperson, die in Kontenunterlagen erwähnt ist, etwa als Empfänger einer seitens des Kontoinhabers vorgenommenen Überweisung. Auch eine solche Drittperson ist nicht rekurslegitimiert (s. das schon zitierte Urteil in Pra 89/2000 Nr. 133 S. 790 sowie BGE 123 II 153 ff. zur Frage der Legitimation einer bloss wirtschaftlich berechtigten Person).
Dass Geheimnisse der Klienten der Bank und nicht der Bank selbst auf dem Spiel stehen, hat die Beschwerdeführerin übrigens - wie die Vorinstanz ebenfalls zutreffend erwogen hat - selber eingeräumt: So hat sie ausgeführt, der Rekurs gegenüber der bezirksanwaltschaftlichen Verfügung sei ergriffen worden, weil sie gegenüber ihren Klienten Vertraulichkeitspflichten habe, die sie als seriöse Bank im Rahmen des Gesetzes beachten müsse.
Andere Rechtshilfemassnahmen als diese Auskunftserteilung, die unbestrittenermassen nur die Klienten bzw. gegebenenfalls deren Geheimbereich selber betrifft, stehen im vorliegenden Verfahren nicht zur Diskussion.
2.4 Das Bundesgericht hat zwar - wie die Beschwerdeführerin richtigerweise geltend macht - in BGE 118 Ib 442 (E. 2c S. 447) noch festgehalten, eine Bank, über deren Finanzoperationen und Kontenbewegungen Auskünfte in Gestalt herauszugebender Dokumente oder durch Befragung von Angestellten oder Organen verlangt würden, werde durch diese Rechtshilfemassnahmen selber berührt bzw. beschwert, weswegen sie ein schutzwürdiges Interesse habe, im Sinne von Art. 103 lit. a OG Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben. Dieser Entscheid erging indes im Jahre 1992, also bevor am 1. Februar 1997 das revidierte IRSG und die dazugehörende, ebenfalls revidierte IRSV in Kraft getreten sind, worauf das Obergericht im angefochtenen Entscheid und das Bundesamt für Justiz in seiner im bundesgerichtlichen Verfahren erstatteten Vernehmlassung zutreffend verweisen.
Im Hinblick auf die durch diese Gesetzesrevision angestrebte Straffung des Rechtshilfeverfahrens (s. dazu BGE 126 II 495 E. 5a S. 500; MICHEL FÉRAUD, Die neue Rechtsmittelordnung in der Rechtshilfe zur Unterstützung eines Strafverfahrens im Ausland, in: Solothurner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1998, S. 658) wurde die Beschwerdelegitimation für Verfahren nach dem dritten Teil des IRSG - also für Verfahren der sog. "anderen" Rechtshilfe nach Art. 63 ff. IRSG - klar und eng gefasst. Nebst dem Bundesamt für Justiz ist nach Art. 80h IRSG nur noch beschwerdelegitimiert, wer direkt und persönlich von einer Rechtshilfemassnahme betroffen ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Daraus erhellt, dass nach dem Wortlaut dieser Bestimmung eine Bank nicht (mehr) beschwerde- bzw. rekursbefugt ist, wenn sie nur Auskünfte über ihre Kunden und nicht über von ihr selber getätigte Geschäfte erteilen muss.
Die Beschwerdebefugnis steht somit in solchen Fällen allein dem Kontoinhaber zu. Nur in Fällen, in denen die Bank selbst Inhaberin eines von einer Rechtshilfemassnahme betroffenen Kontos ist, d.h. in ihren eigenen Interessen nachteilig berührt ist, soll sie nach den Leitideen der genannten Gesetzesrevision beschwerdelegitimiert bleiben (vgl. FÉRAUD, a.a.O., S. 666 und RUDOLF WYSS, Die Revision der Gesetzgebung über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen, in: SJZ 93/1997 S. 36 f.). Der bundesrätlichen Botschaft vom 29. März 1995 (BBl 1995 III 1ff.) ist u.a. zu entnehmen, dass die Beschwerdelegitimation durch die Gesetzesrevision auf Personen eingeschränkt werden soll, welche von einer Rechtshilfemassnahme persönlich und unmittelbar betroffen sind. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin geht aus den im Nationalrat geführten Debatten deutlich hervor, dass Banken, Treuhänder, Vermögensverwalter und Anwälte nach der neuen Regelung des IRSG nur noch beschwerdebefugt sein sollen, wenn sie durch ein Rechtshilfebegehren in ihren eigenen Interessen bzw. Geschäftsaktivitäten betroffen werden (vgl. AB 1995 N 2648 ff.). Zwar trifft die Feststellung der Beschwerdeführerin zu, wonach sich der damalige Bundesrat Arnold Koller für die Übernahme der (damals) bestehenden Praxis des Bundesgerichts, auf die in der Botschaft (S. 30) hingewiesen wurde, ausgesprochen habe (AB 1995 N 2650). Dieses Votum bezog sich indes - worauf das Bundesamt zutreffend verweist - nicht auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Beschwerdebefugnis von Banken im Rechtshilfeverfahren, sondern auf die Auslegung des Begriffs des Berührtseins im Sinne von Art. 48 lit. a VwVG (SR 172.021). Das Bundesgericht hatte in diesem Zusammenhang präzisiert, dass nur derjenige nach dieser Bestimmung berührt sei, der durch die angefochtene Verfügung persönlich und direkt oder unmittelbar betroffen sei (s. dazu etwa BGE 121 II 176 ff.). Gemäss dem Willen des Bundesrates sollte diese bundesgerichtliche Präzisierung in Abs. 1 des im IRSG-Entwurf vorgesehenen Art. 80h aufgenommen werden. Dadurch sollte - wie der nationalrätliche Berichterstatter Rolf Engler ausführte - vermieden werden, dass ein Direktbetroffener, z.B. ein Bankkunde, seine vielleicht verschiedenen Banken in verschiedenen Kantonen vorschieben könnte, anstatt selbst ein Rechtsmittel einzulegen (AB 1995 N 2649/2650). Entsprechend hätte der Bestimmung von Art. 80h gemäss einem Vorschlag der nationalrätlichen Kommissionsmehrheit bezüglich der Beschwerdelegitimation folgender Abs. 2 beigefügt werden sollen (E-IRSG; AB 1995 N 2644-2650):
"Werden von einer Bank Auskünfte über Geschäfte verlangt, welche sie im Auftrag und für Rechnung eines Kunden getätigt hat, so ist nur letzterer zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt, soweit die in Abs. 1 vorgesehenen Bedingungen erfüllt sind."
Die Aufnahme dieses zunächst vorgesehenen Abs. 2 unterblieb deswegen, weil er lediglich beispielhaft erklären wollte, wer im Sinne von Abs. 1 von Art. 80h E-IRSG durch eine Rechtshilfemassnahme persönlich und direkt betroffen sei und wer nicht. Die Ratsmehrheit befand daher, eine solche Bestimmung gemäss Abs. 2 sei unnötig und zudem schlecht formuliert. So sei nicht einzusehen, weshalb nur Banken erwähnt würden, nicht aber auch Treuhandstellen und Vermögensverwalter. Und auch sei unklar, was unter "Geschäften" zu verstehen sei, ob dazu auch Auskünfte über den Kontostand gehörten (AB 1995 N 2649 f.).
Dass der von der nationalrätlichen Kommissionsmehrheit vorgeschlagene Abs. 2 von Art. 80h E-IRSG schliesslich gestrichen wurde, bedeutet jedoch nicht, dass der Gesetzgeber einer Bank auch dann die Beschwerdebefugnis zuerkennen wollte, wenn sie nicht durch eine Rechtshilfemassnahme unmittelbar betroffen ist. Gegenteils geht aus dem Votum von Bundesrat Koller hervor, dass Inhaber von Akten oder Guthaben, die Dritten, beispielsweise Kunden, gehörten, sich nicht (mehr) gegen eine Rechtshilfehandlung wehren könnten, ausser das Rechtshilfebegehren betreffe sie direkt in ihren eigenen Interessen, in ihren eigenen Geschäftstätigkeiten; das bedeute, dass Banken, Anwälte wie auch Treuhänder künftig nur noch ausnahmsweise beschwerdelegitimiert sein könnten (AB 1995 N 2650).
Demgemäss ergibt sich, dass der revidierten IRSG-Regelung der Wille des Gesetzgebers zugrunde liegt, die Beschwerdelegitimation von Banken, Anwälten oder Treuhändern zu verneinen, soweit diese rechtshilfeweise lediglich Auskünfte über ihre Kunden zu geben haben. Dem Ergebnis der parlamentarischen Beratung entsprechend bestimmt Art. 9a lit. a IRSV wie erwähnt, dass bei der Erhebung von Kontoinformationen der Kontoinhaber als persönlich und direkt betroffen im Sinne der Art. 21 Abs. 3 und Art. 80h IRSG zu gelten hat. Mit Blick darauf hat die Vorinstanz zutreffend gefolgert, dass die Bank, welche auf dem Rechtshilfeweg Unterlagen zu einem von ihr für einen Kunden geführten Konto herauszugeben hat und durch ihre Angestellten darüber erklärende Angaben machen muss, nicht rekurslegitimiert ist.
2.5 Inwiefern die Beschwerdeführerin durch die in Frage stehende Auskunftserteilung in ihren eigenen Interessen bzw. Aktivitäten betroffen sein soll, ist nicht ersichtlich. Durch die Herausgabe der in Ziffer 12 der bezirksanwaltschaftlichen Verfügung vom 20. März 2002 bezeichneten Unterlagen wird nicht sie direkt und persönlich betroffen, sondern vielmehr ihre Klientschaft, auf die sich die Dokumente beziehen. Ob die von ihr eingereichten Unterlagen irgendwelche - hier nicht relevante - Transaktionen mit unbeteiligten Dritten enthalten, ist für die Beurteilung der Frage der Beschwerdebefugnis nicht von Bedeutung, denn auch solche Angaben lassen sie nicht persönlich und direkt betroffen werden. Auch die der Beschwerdeführerin obliegende Geheimhaltungspflicht hinsichtlich der Identität ihrer Kunden und der mit diesen getätigten Geschäfte vermag ihr nach dem Gesagten noch keine Beschwerdebefugnis zu verleihen, wie das Obergericht und das Bundesamt ebenfalls zutreffend ausgeführt haben. Den Angaben der Beschwerdeführerin lässt sich nicht entnehmen, dass mit dem französischen Begehren Auskünfte über ihre eigenen Geschäfte oder von ihrer Beziehung zu den vom Begehren betroffenen Kunden unabhängige vertrauliche Informationen verlangt würden.
Die Beschwerdeführerin war gestützt auf Art. 80n Abs. 1 IRSG berechtigt, ihre vom Rechtshilfebegehren betroffenen Kunden über dieses und die in Frage stehende bezirksanwaltschaftliche Verfügung zu orientieren. Sie anstelle ihrer vom Begehren betroffenen Kunden Beschwerde führen zu lassen, stünde im Widerspruch zu den mit der IRSG-Revision verfolgten Zielen, wozu - wie ausgeführt - namentlich die Straffung des Rechtshilfeverfahrens gehört. Es geht umso weniger an, dass sie als Bank eine Verfügung für ihre Klientschaft anficht, wenn diese wie hier überhaupt nicht rekurrieren wollte bzw. einen zunächst erhobenen Rekurs zurückgezogen hat, wodurch die Klientschaft eben bekundet hat, mit der sie betreffenden, rechtshilfeweise angeordneten Auskunftserteilung einverstanden zu sein.
Zu Recht ist somit das Obergericht auf den von der Beschwerdeführerin in eigenem Namen und nicht etwa in dem eines ihrer Kunden eingereichten Rekurs nicht eingetreten.
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de
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Entraide judiciaire internationale en matière pénale; recours contre une décision incidente selon l'art. 80e let. b ch. 2 EIMP; qualité de la banque pour recourir, selon les art. 80h let. b EIMP et 9a let. a OEIMP. Une décision incidente peut être attaquée séparément s'il existe un risque que les autorités étrangères, par le biais de la participation de leurs agents aux actes d'exécution, prennent connaissance de faits relevant du domaine secret avant la décision relative à l'octroi et à l'étendue de l'entraide (consid. 2.1).
Selon les art. 80h let. b EIMP et 9a let. a OEIMP, entrés en vigueur le 1er février 1997, la banque n'a pas qualité pour recourir lorsque, sans être touchée dans la conduite de ses propres affaires, elle doit simplement remettre des documents concernant les comptes de ses clients et, par l'intermédiaire de ses employés, fournir des explications complémentaires au sujet de ces documents (consid. 2.3-2.5).
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fr
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-211%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,021
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128 II 211
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128 II 211
Sachverhalt ab Seite 212
A.- Das Untersuchungsrichteramt beim Tribunal de Grande Instance von Paris begann im Oktober 1997 mit Ermittlungen gegen A., B. und C. wegen des Verdachts des Günstlingswesens bei der Vergabe öffentlicher Aufträge ("favoritisme dans la passation des marchés publics"), der Veruntreuung öffentlicher Gelder sowie der Hehlerei. Im Jahre 2001 wurde die Untersuchung auf eine Vielzahl weiterer Personen ausgedehnt. Die französischen Behörden stellten in der Angelegenheit am 3. April 2001 ein Rechtshilfeersuchen, das sie am 29. November 2001 ergänzten. Zur Begründung ihres Ersuchens verweisen sie zusammengefasst auf folgenden Sachverhalt: Der 1986 gegründete und kapitalmässig hauptsächlich der Stadt und dem Departement Paris gehörende "Société d'Economie Mixte Parisienne et de Prestation" (SEMPAP) sei die Aufgabe zugekommen, für die Stadt Paris Drucksachen herstellen zu lassen und zu vertreiben. Zu diesem Zweck habe sie von der Stadt Paris Vorschüsse erhalten, und teilweise sei sie durch ein von den Stadtbehörden festgelegtes Vergütungssystem entschädigt worden. Die Druckaufträge seien unter Umgehung der für das öffentliche Beschaffungswesen gültigen Vorschriften an Firmen erteilt worden, deren Leiter mit C., dem SEMPAP-Generaldirektor, verbunden gewesen seien. Diese Firmen hätten ihrerseits Unteraufträge erteilt. Teilweise habe es sich dabei um Scheinfirmen gehandelt, die nur eingeschaltet worden seien, um durch die Fakturierung nicht erbrachter Leistungen den Preis der Drucksachen künstlich zu erhöhen. Teilweise habe die Stadt Paris für Drucksachen 30-40% mehr bezahlen müssen, als wenn die gesetzlichen Vorschriften für das öffentliche Vergabewesen eingehalten worden wären. Im Weiteren wurde C. verdächtigt, der SEMPAP von der Stadt Paris bezahlte Vorschüsse nicht zur Finanzierung von Drucksachen verwendet zu haben, sondern zur Tätigkeit risikoreicher Anlage-bzw. Börsengeschäfte, die zu Verlusten geführt hätten. Möglicherweise seien der SEMPAP Verluste belastet worden, die von C. sowie seinen Mittätern hätten getragen werden sollen.
Am 8. Januar 2002 liess der erste Untersuchungsrichter am Tribunal de Grande Instance von Paris den Schweizer Behörden ein weiteres Rechtshilfeersuchen zukommen. Darin führte er aus, es habe sich zusätzlich ergeben, dass C. und seine Freunde die unrechtmässig erzielten Gewinne aus den zum Nachteil der SEMPAP abgewickelten Geschäften in eine Hotelkette in Polynesien investiert und mit grossem Gewinn wieder zurück transferiert hätten. Dies sei zum Teil über Schweizer Banken geschehen. So sei etwa ein Check in der Höhe von ca. 8,5 Mio. pazifische Franken (ca. 467'000 Schweizer Franken) am 6. Dezember 1995 auf einem bei der Y. Bank in Zürich eröffneten Konto eingelöst worden. Und in einem Adressbuch einer ehemaligen Mitarbeiterin von C., die bei der SEMPAP gearbeitet habe, sei ein gewisser D. aufgeführt gewesen, der beim Bankinstitut X. SA in Genf gearbeitet habe.
Dies veranlasste den genannten Untersuchungsrichter u.a., die Schweizer Behörde zu ersuchen, in den X.-Räumen eine Hausdurchsuchung vorzunehmen und zwecks Abklärung des Verhältnisses zwischen der X. SA und C. sowie andern in die geschilderten Transaktionen der SEMPAP verwickelten Personen die notwendigen Akten zu beschlagnahmen und Einvernahmen durchzuführen, dies namentlich mit D. und E. Ferner sollte die Herkunft und die weitere Transferierung von Vermögenswerten abgeklärt werden, auf welche sich die in Frankreich geführte Untersuchung erstreckt.
In einem zusätzlichen Ergänzungsersuchen vom 19. Februar 2002 teilten die französischen Behörden mit, bei einer Durchsuchung der Wohnung der Witwe des im Jahre 2001 verstorbenen C. sei eine von der X. SA per Telefax übermittelte Kopie eines am 1. Januar 1996 von der Firma F. auf die Z. Bank in Genf gezogenen Solawechsels über einen Betrag von 300'000 Schweizer Franken gefunden worden, der an die Order von "..." ausgestellt gewesen sei. Aus einem Auszug eines von A. bei der Banque G. eröffneten Kontos ergebe sich sodann, dass am 7. Januar 1993 ein Check in der Höhe von 360'000 Schweizer Franken an die Order von D. verzeichnet sei. Der Check sei in der Folge am 17. Februar 1993 storniert worden. Die Schweizer Behörden werden ersucht, auch über diesen Wechsel und den Check sachdienliche Ermittlungen zu führen.
Mit Entscheid vom 4. Februar 2002 bestimmte das Bundesamt für Justiz den Kanton Zürich zum Leitkanton im Sinne von Art. 79 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG; SR 351.1) und lud ihn ein, über die Zulässigkeit der Rechtshilfe zu entscheiden und die nötigen Vollzugshandlungen vorzunehmen.
Mit Eintretens- und Zwischenverfügung vom 20. März 2002 entsprach die zuständige Vollzugsbehörde, die Bezirksanwaltschaft IV für den Kanton Zürich, dem Rechtshilfebegehren und forderte die X. SA auf, bis zum 18. April 2002 für die Zeit von 1992 bis dato Unterlagen über Konten, Depots etc. einzureichen, die von C. sowie allfälligen weiteren im Ersuchen genannten natürlichen und juristischen Personen gehalten werden. Die X. SA wurde sodann angehalten, bis zum selben Datum schriftlich die Personen samt Zustelladressen bekannt zu geben, die über die Kundenbeziehungen Aussagen machen können und allenfalls später als Zeugen befragt werden können. Schliesslich wurde der X. SA mitgeteilt, dass D. und E. als Zeugen zu den edierenden Dokumenten und den Geschäftsbeziehungen befragt würden; dabei wurde in Aussicht gestellt, dass zwei französische Untersuchungsrichter sowie ein polizeilicher Sachbearbeiter bei den in der Schweiz durchzuführenden Rechtshilfemassnahmen anwesend sein würden. Eine Hausdurchsuchung wurde bei der X. SA nicht angeordnet.
Gegen die Verfügung vom 20. März 2002 erhob die X. SA Rekurs an das Obergericht des Kantons Zürich. Dessen III. Strafkammer erachtete das rekurrierende Bankinstitut als durch die angeordneten Rechtshilfemassnahmen nicht direkt betroffen; vielmehr beträfen die rechtshilfeweise zu erteilenden Auskünfte die Kunden der Bank und nicht diese selber. Jedenfalls seit dem auf den 1. Februar 1997 erfolgten Inkrafttreten des revidierten IRSG sei daher die Bank im vorliegenden Fall nicht rekurslegitimiert. Entsprechend trat die III. Strafkammer mit Beschluss vom 3. Mai 2002 auf den Rekurs nicht ein. Eventualiter erwog sie, bei materieller Prüfung wäre der Rekurs als unbegründet abzuweisen, da sämtliche Voraussetzungen zur Gewährung der verlangten Rechtshilfeleistung erfüllt seien.
B.- Mit Eingabe vom 30. Mai 2002 führt die X. SA Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht u.a. mit den Begehren, der Beschluss des Obergerichts des Kantons Zürich vom 3. Mai 2002 sei aufzuheben, und der am 28. März 2002 gegen die Eintretens- und Zwischenverfügung vom 20. März 2002 der Bezirksanwaltschaft IV für den Kanton Zürich erhobene Rekurs sei gutzuheissen; die Zulassung von ausländischen Prozessbeteiligten insbesondere der im Rechtshilfegesuch vom 8. Januar 2002 bzw. im Ergänzungsgesuch vom 19. Februar 2002 genannten ausländischen Prozessbeteiligten zur Beiwohnung der durchzuführenden Rechtshilfemassnahmen sei zu verweigern.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Die vorliegende Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen einen Beschluss des Zürcher Obergerichts, mit welchem auf einen von der Beschwerdeführerin gegen eine Eintretens- und Zwischenverfügung der kantonalen Vollzugsbehörde erhobenen Rekurs nicht eingetreten worden ist. Mit dieser Verfügung entsprach die Bezirksanwaltschaft dem französischen Rechtshilfebegehren und verpflichtete die Beschwerdeführerin u.a. zur Edition von Unterlagen betreffend den im Ersuchen genannten natürlichen und juristischen Personen. Dabei wurde die Anwesenheit der beiden verfahrensleitenden französischen Untersuchungsrichter und eines polizeilichen Sachbearbeiters bei den angeordneten Rechtshilfemassnahmen bewilligt.
Bei der fraglichen, durch den angefochtenen Beschluss der kantonalen Rechtsmittelbehörde bestätigten Verfügung handelt es sich somit um eine Zwischenverfügung der ausführenden Behörde, welche das innerstaatliche Verfahren weder ganz noch teilweise abschliesst. Eine derartige Zwischenverfügung kann nur ausnahmsweise selbständig angefochten werden, wenn sie einen unmittelbaren und nicht wieder gutzumachenden Nachteil gemäss Art. 80e lit. b IRSG bewirkt (Art. 80g Abs. 2 IRSG; s. BGE 126 II 495 E. 5 S. 500 mit Hinweisen). Ein solcher Nachteil kann durch die Anwesenheit von Personen bewirkt werden, die am ausländischen Prozess beteiligt sind (Art. 80e lit. b Ziff. 2 IRSG).
Die blosse Anwesenheit ausländischer Beamten an einer Rechtshilfehandlung hat für den Betroffenen in der Regel noch keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil zur Folge (Urteil 1A.35/2001 vom 21. Mai 2001; vgl. Botschaft des Bundesrats betreffend die Änderung des Rechtshilfegesetzes vom 29. März 1995, BBl 1995 III 30). Ein solcher ist hingegen zu bejahen, wenn die Gefahr besteht, dass den ausländischen Behörden durch die Teilnahme ihrer Beamten an den Vollzugshandlungen Tatsachen aus dem Geheimbereich zugänglich gemacht werden, bevor über die Gewährung oder den Umfang der Rechtshilfe entschieden worden ist (vgl. Art. 65a Abs. 3 IRSG und E. 1a des soeben zitierten Urteils). Diese Gefahr ist zu verneinen, wenn die schweizerischen Behörden die nach den Umständen geeigneten Vorkehrungen treffen, um eine vorzeitige Verwendung von Informationen im ausländischen Strafverfahren zu verhindern (s. das vorstehend zitierte Urteil; vgl. auch ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Bern 1999, Nr. 233).
Auf den vorliegenden Fall bezogen hat die Vorinstanz zutreffend festgestellt, dass in der fraglichen Zwischenverfügung nicht zugesichert worden ist, die französischen Behörden seien im dargelegten Sinn zu verpflichten. Insofern wäre daher die Beschwerdeführerin im obergerichtlichen Verfahren als rekurslegitimiert erachtet worden. Und entsprechend wäre sie insofern auch gemäss den genannten Bestimmungen zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht befugt (s. das genannte Urteil vom 21. Mai 2001).
Im Weiteren erwog dann aber das Obergericht, die Beschwerdeführerin habe allerdings ihren Rekurs in eigenem Namen als Finanzinstitut bzw. Bank erhoben, nicht etwa in dem eines ihrer Kunden. Sie nehme lediglich Kundeninteressen wahr, und die rechtshilfeweise zu erteilenden Auskünfte beträfen einzig die Klienten und nicht die Bank selber. Mit Blick auf die aktuelle Rechtslage sei daher die Rekurslegitimation der Bank in diesem Fall grundsätzlich zu verneinen. Entsprechend ist das Obergericht auf den Rekurs insgesamt nicht eingetreten.
2.2 Die Beschwerdeführerin macht geltend, die Vorinstanz habe ihre Rekurslegitimation zu Unrecht verneint. Entgegen deren Auffassung habe sie sehr wohl ein im Lichte von Art. 80h lit. b IRSG bzw. Art. 103 lit. a OG schutzwürdiges Interesse insbesondere an der Geheimhaltung namentlich von kundenbezogenen Informationen. Auch wenn nicht Geheimnisse der Bank selber, sondern solche ihrer Klienten auf dem Spiel stünden, sei sie im vorliegenden Verfahren mehr als ein beliebiger Dritter in ihren Rechten und Pflichten betroffen und daher als beschwerdelegitimiert im Sinne der genannten Bestimmungen zu erachten.
Es stellt sich also die Frage, ob die Beschwerdeführerin als legitimiert zu erachten ist, sich gegen die von der Vollzugsbehörde bewilligte Anwesenheit ausländischer Prozessbeteiligter, die allenfalls zu einer Geheimnisverletzung führen kann, mit einem Rekurs an die kantonale Rechtsmittelinstanz zur Wehr zu setzen.
Die entsprechende Rüge der Beschwerdeführerin, die Vorinstanz habe ihre Rekurslegitimation im kantonalen Verfahren zu Unrecht verneint, ist im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zulässig (BGE 122 II 130 E. 1; Urteil 1A.182/2001 vom 26. März 2002).
2.3 Gemäss Art. 80h lit. b IRSG ist zur Beschwerdeführung berechtigt, wer persönlich und direkt von einer Rechtshilfemassnahme betroffen ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung hat.
Ein schutzwürdiges Interesse liegt nicht schon dann vor, wenn jemand irgendeine Beziehung zum Streitobjekt zu haben behauptet. Vielmehr muss eine vom einschlägigen Bundesrecht erfasste "spezifische Beziehungsnähe" dargetan sein. Eine bloss mittelbare Betroffenheit genügt hingegen nicht (BGE 126 II 258 E. 2d S. 259 f.; BGE 125 II 356 E. 3b/aa S. 361 f.; BGE 123 II 153 E. 2b S. 156; zudem auch Urteil 1A.10/2000 vom 18. Mai 2000, publ. in: Pra 89/2000 Nr. 133 S. 790). Als persönlich und direkt betroffen (im Sinne von Art. 80h lit. b und Art. 21 Abs. 3 IRSG) wird im Falle der Erhebung von Konteninformationen der jeweilige Kontoinhaber angesehen (Art. 9a lit. a der Verordnung vom 24. Februar 1982 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen [IRSV; SR 351.11]), im Falle von Hausdurchsuchungen der jeweilige Eigentümer oder Mieter (Art. 9a lit. b IRSV). Das Analoge gilt nach der Rechtsprechung für Personen, gegen die unmittelbar Zwangsmassnahmen angeordnet werden (s. das genannte Urteil in Pra 89/2000 Nr. 133 S. 790 sowie BGE 123 II 153 E. 2b S. 157).
Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat, werden durch die in den Ziffern 12 und 13 der in Frage stehenden bezirksanwaltschaftlichen Eintretens- und Zwischenverfügung angeordnete Herausgabe von Unterlagen zu Konten bestimmter Personen sowie durch die Einvernahme von Bankangestellten über die Beziehungen der genannten Personen zur Bank keine Geschäftsgeheimnisse der Bank betroffen, sondern vielmehr Geheimnisse ihrer Kunden. Die Unterlagen zu den Bankkonten sowie mündliche Auskünfte über die Kontenbeziehungen betreffen nicht interne Angelegenheiten der Bank selber, sondern beziehen sich auf Geschäfte und Transaktionen, die bestimmte Kunden über ein Konto bei der Beschwerdeführerin abgewickelt haben. Diese hat denn auch nicht dargetan, inwiefern durch die fraglichen Auskünfte ihre eigenen Geschäftsgeheimnisse berührt werden sollen. Durch die Erhebung dieser Kundeninformationen werden somit die Kunden, auf welche die Konten lauten, unmittelbar betroffen, und nicht etwa die Bank selber. Die Bank, welche die betreffenden Unterlagen herauszugeben hat und deren Angestellte über die Kundenbeziehungen befragt werden sollen, ist nur mittelbar betroffen. Es verhält sich bei ihr gleich wie bei einer Drittperson, die in Kontenunterlagen erwähnt ist, etwa als Empfänger einer seitens des Kontoinhabers vorgenommenen Überweisung. Auch eine solche Drittperson ist nicht rekurslegitimiert (s. das schon zitierte Urteil in Pra 89/2000 Nr. 133 S. 790 sowie BGE 123 II 153 ff. zur Frage der Legitimation einer bloss wirtschaftlich berechtigten Person).
Dass Geheimnisse der Klienten der Bank und nicht der Bank selbst auf dem Spiel stehen, hat die Beschwerdeführerin übrigens - wie die Vorinstanz ebenfalls zutreffend erwogen hat - selber eingeräumt: So hat sie ausgeführt, der Rekurs gegenüber der bezirksanwaltschaftlichen Verfügung sei ergriffen worden, weil sie gegenüber ihren Klienten Vertraulichkeitspflichten habe, die sie als seriöse Bank im Rahmen des Gesetzes beachten müsse.
Andere Rechtshilfemassnahmen als diese Auskunftserteilung, die unbestrittenermassen nur die Klienten bzw. gegebenenfalls deren Geheimbereich selber betrifft, stehen im vorliegenden Verfahren nicht zur Diskussion.
2.4 Das Bundesgericht hat zwar - wie die Beschwerdeführerin richtigerweise geltend macht - in BGE 118 Ib 442 (E. 2c S. 447) noch festgehalten, eine Bank, über deren Finanzoperationen und Kontenbewegungen Auskünfte in Gestalt herauszugebender Dokumente oder durch Befragung von Angestellten oder Organen verlangt würden, werde durch diese Rechtshilfemassnahmen selber berührt bzw. beschwert, weswegen sie ein schutzwürdiges Interesse habe, im Sinne von Art. 103 lit. a OG Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu erheben. Dieser Entscheid erging indes im Jahre 1992, also bevor am 1. Februar 1997 das revidierte IRSG und die dazugehörende, ebenfalls revidierte IRSV in Kraft getreten sind, worauf das Obergericht im angefochtenen Entscheid und das Bundesamt für Justiz in seiner im bundesgerichtlichen Verfahren erstatteten Vernehmlassung zutreffend verweisen.
Im Hinblick auf die durch diese Gesetzesrevision angestrebte Straffung des Rechtshilfeverfahrens (s. dazu BGE 126 II 495 E. 5a S. 500; MICHEL FÉRAUD, Die neue Rechtsmittelordnung in der Rechtshilfe zur Unterstützung eines Strafverfahrens im Ausland, in: Solothurner Festgabe zum Schweizerischen Juristentag 1998, S. 658) wurde die Beschwerdelegitimation für Verfahren nach dem dritten Teil des IRSG - also für Verfahren der sog. "anderen" Rechtshilfe nach Art. 63 ff. IRSG - klar und eng gefasst. Nebst dem Bundesamt für Justiz ist nach Art. 80h IRSG nur noch beschwerdelegitimiert, wer direkt und persönlich von einer Rechtshilfemassnahme betroffen ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Daraus erhellt, dass nach dem Wortlaut dieser Bestimmung eine Bank nicht (mehr) beschwerde- bzw. rekursbefugt ist, wenn sie nur Auskünfte über ihre Kunden und nicht über von ihr selber getätigte Geschäfte erteilen muss.
Die Beschwerdebefugnis steht somit in solchen Fällen allein dem Kontoinhaber zu. Nur in Fällen, in denen die Bank selbst Inhaberin eines von einer Rechtshilfemassnahme betroffenen Kontos ist, d.h. in ihren eigenen Interessen nachteilig berührt ist, soll sie nach den Leitideen der genannten Gesetzesrevision beschwerdelegitimiert bleiben (vgl. FÉRAUD, a.a.O., S. 666 und RUDOLF WYSS, Die Revision der Gesetzgebung über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen, in: SJZ 93/1997 S. 36 f.). Der bundesrätlichen Botschaft vom 29. März 1995 (BBl 1995 III 1ff.) ist u.a. zu entnehmen, dass die Beschwerdelegitimation durch die Gesetzesrevision auf Personen eingeschränkt werden soll, welche von einer Rechtshilfemassnahme persönlich und unmittelbar betroffen sind. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin geht aus den im Nationalrat geführten Debatten deutlich hervor, dass Banken, Treuhänder, Vermögensverwalter und Anwälte nach der neuen Regelung des IRSG nur noch beschwerdebefugt sein sollen, wenn sie durch ein Rechtshilfebegehren in ihren eigenen Interessen bzw. Geschäftsaktivitäten betroffen werden (vgl. AB 1995 N 2648 ff.). Zwar trifft die Feststellung der Beschwerdeführerin zu, wonach sich der damalige Bundesrat Arnold Koller für die Übernahme der (damals) bestehenden Praxis des Bundesgerichts, auf die in der Botschaft (S. 30) hingewiesen wurde, ausgesprochen habe (AB 1995 N 2650). Dieses Votum bezog sich indes - worauf das Bundesamt zutreffend verweist - nicht auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Beschwerdebefugnis von Banken im Rechtshilfeverfahren, sondern auf die Auslegung des Begriffs des Berührtseins im Sinne von Art. 48 lit. a VwVG (SR 172.021). Das Bundesgericht hatte in diesem Zusammenhang präzisiert, dass nur derjenige nach dieser Bestimmung berührt sei, der durch die angefochtene Verfügung persönlich und direkt oder unmittelbar betroffen sei (s. dazu etwa BGE 121 II 176 ff.). Gemäss dem Willen des Bundesrates sollte diese bundesgerichtliche Präzisierung in Abs. 1 des im IRSG-Entwurf vorgesehenen Art. 80h aufgenommen werden. Dadurch sollte - wie der nationalrätliche Berichterstatter Rolf Engler ausführte - vermieden werden, dass ein Direktbetroffener, z.B. ein Bankkunde, seine vielleicht verschiedenen Banken in verschiedenen Kantonen vorschieben könnte, anstatt selbst ein Rechtsmittel einzulegen (AB 1995 N 2649/2650). Entsprechend hätte der Bestimmung von Art. 80h gemäss einem Vorschlag der nationalrätlichen Kommissionsmehrheit bezüglich der Beschwerdelegitimation folgender Abs. 2 beigefügt werden sollen (E-IRSG; AB 1995 N 2644-2650):
"Werden von einer Bank Auskünfte über Geschäfte verlangt, welche sie im Auftrag und für Rechnung eines Kunden getätigt hat, so ist nur letzterer zur Ergreifung des Rechtsmittels berechtigt, soweit die in Abs. 1 vorgesehenen Bedingungen erfüllt sind."
Die Aufnahme dieses zunächst vorgesehenen Abs. 2 unterblieb deswegen, weil er lediglich beispielhaft erklären wollte, wer im Sinne von Abs. 1 von Art. 80h E-IRSG durch eine Rechtshilfemassnahme persönlich und direkt betroffen sei und wer nicht. Die Ratsmehrheit befand daher, eine solche Bestimmung gemäss Abs. 2 sei unnötig und zudem schlecht formuliert. So sei nicht einzusehen, weshalb nur Banken erwähnt würden, nicht aber auch Treuhandstellen und Vermögensverwalter. Und auch sei unklar, was unter "Geschäften" zu verstehen sei, ob dazu auch Auskünfte über den Kontostand gehörten (AB 1995 N 2649 f.).
Dass der von der nationalrätlichen Kommissionsmehrheit vorgeschlagene Abs. 2 von Art. 80h E-IRSG schliesslich gestrichen wurde, bedeutet jedoch nicht, dass der Gesetzgeber einer Bank auch dann die Beschwerdebefugnis zuerkennen wollte, wenn sie nicht durch eine Rechtshilfemassnahme unmittelbar betroffen ist. Gegenteils geht aus dem Votum von Bundesrat Koller hervor, dass Inhaber von Akten oder Guthaben, die Dritten, beispielsweise Kunden, gehörten, sich nicht (mehr) gegen eine Rechtshilfehandlung wehren könnten, ausser das Rechtshilfebegehren betreffe sie direkt in ihren eigenen Interessen, in ihren eigenen Geschäftstätigkeiten; das bedeute, dass Banken, Anwälte wie auch Treuhänder künftig nur noch ausnahmsweise beschwerdelegitimiert sein könnten (AB 1995 N 2650).
Demgemäss ergibt sich, dass der revidierten IRSG-Regelung der Wille des Gesetzgebers zugrunde liegt, die Beschwerdelegitimation von Banken, Anwälten oder Treuhändern zu verneinen, soweit diese rechtshilfeweise lediglich Auskünfte über ihre Kunden zu geben haben. Dem Ergebnis der parlamentarischen Beratung entsprechend bestimmt Art. 9a lit. a IRSV wie erwähnt, dass bei der Erhebung von Kontoinformationen der Kontoinhaber als persönlich und direkt betroffen im Sinne der Art. 21 Abs. 3 und Art. 80h IRSG zu gelten hat. Mit Blick darauf hat die Vorinstanz zutreffend gefolgert, dass die Bank, welche auf dem Rechtshilfeweg Unterlagen zu einem von ihr für einen Kunden geführten Konto herauszugeben hat und durch ihre Angestellten darüber erklärende Angaben machen muss, nicht rekurslegitimiert ist.
2.5 Inwiefern die Beschwerdeführerin durch die in Frage stehende Auskunftserteilung in ihren eigenen Interessen bzw. Aktivitäten betroffen sein soll, ist nicht ersichtlich. Durch die Herausgabe der in Ziffer 12 der bezirksanwaltschaftlichen Verfügung vom 20. März 2002 bezeichneten Unterlagen wird nicht sie direkt und persönlich betroffen, sondern vielmehr ihre Klientschaft, auf die sich die Dokumente beziehen. Ob die von ihr eingereichten Unterlagen irgendwelche - hier nicht relevante - Transaktionen mit unbeteiligten Dritten enthalten, ist für die Beurteilung der Frage der Beschwerdebefugnis nicht von Bedeutung, denn auch solche Angaben lassen sie nicht persönlich und direkt betroffen werden. Auch die der Beschwerdeführerin obliegende Geheimhaltungspflicht hinsichtlich der Identität ihrer Kunden und der mit diesen getätigten Geschäfte vermag ihr nach dem Gesagten noch keine Beschwerdebefugnis zu verleihen, wie das Obergericht und das Bundesamt ebenfalls zutreffend ausgeführt haben. Den Angaben der Beschwerdeführerin lässt sich nicht entnehmen, dass mit dem französischen Begehren Auskünfte über ihre eigenen Geschäfte oder von ihrer Beziehung zu den vom Begehren betroffenen Kunden unabhängige vertrauliche Informationen verlangt würden.
Die Beschwerdeführerin war gestützt auf Art. 80n Abs. 1 IRSG berechtigt, ihre vom Rechtshilfebegehren betroffenen Kunden über dieses und die in Frage stehende bezirksanwaltschaftliche Verfügung zu orientieren. Sie anstelle ihrer vom Begehren betroffenen Kunden Beschwerde führen zu lassen, stünde im Widerspruch zu den mit der IRSG-Revision verfolgten Zielen, wozu - wie ausgeführt - namentlich die Straffung des Rechtshilfeverfahrens gehört. Es geht umso weniger an, dass sie als Bank eine Verfügung für ihre Klientschaft anficht, wenn diese wie hier überhaupt nicht rekurrieren wollte bzw. einen zunächst erhobenen Rekurs zurückgezogen hat, wodurch die Klientschaft eben bekundet hat, mit der sie betreffenden, rechtshilfeweise angeordneten Auskunftserteilung einverstanden zu sein.
Zu Recht ist somit das Obergericht auf den von der Beschwerdeführerin in eigenem Namen und nicht etwa in dem eines ihrer Kunden eingereichten Rekurs nicht eingetreten.
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Assistenza giudiziaria internazionale in materia penale; ricorso contro una decisione incidentale secondo l'art. 80e lett. b n. 2 AIMP; legittimazione della banca a ricorrere secondo gli art. 80h lett. b AIMP e 9a lett. a OAIMP. Una decisione incidentale è impugnabile separatamente quando sussista il rischio che l'Autorità estera, mediante la presenza di suoi funzionari a misure di esecuzione, prenda conoscenza di fatti inerenti alla sfera segreta prima che sia stato deciso sulla concessione o sulla portata dell'assistenza (consid. 2.1).
Secondo gli art. 80h lett. b AIMP e 9a lett. a OAIMP, in vigore dal 1o febbraio 1997, la banca non è legittimata a ricorrere quando, non essendo toccata nelle sue attività dalle misure di assistenza, deve soltanto produrre documenti concernenti i conti di suoi clienti e rilasciare informazioni al riguardo per il tramite dei suoi impiegati (consid. 2.3-2.5).
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Sachverhalt ab Seite 222
A.X. ist Eigentümer eines Landwirtschaftsbetriebes in Untertann, Gemeinde Oberägeri. Zu dem auf 900 m. ü. M. gelegenen Hof gehört ein auf 1050 m. ü. M. ausserhalb der Bauzone stehender Weidstall im Gebiet Grümel. Vom Hof her ist der Stall in 20- bis 25-minütiger Fusswegdistanz über einen steilen Weg oder ebenfalls zu Fuss über den Raten/Gottschalkenberg und den in rund 50-60 Meter an der Hütte vorbeiführenden Panoramaweg "Ägerital" erreichbar. Mit dem Fahrzeug gelangt man einzig über den Raten/Gottschalkenberg und über eine private Waldstrasse zur Hütte, wobei diese Strasse nicht ganz bis zum Weidstall führt.
Am 5. November 1996 reichten die Eheleute X. beim Gemeinderat Oberägeri ein Gesuch um Erteilung eines Patentes zur Alkoholabgabe im Weidstall ein. Anlässlich des vom Gemeinderat daraufhin zur Aufnahme des baulichen Zustandes durchgeführten Augenscheins wurde festgestellt, dass die Eheleute X. den Weidstall, nachdem er seit 1964 nicht mehr als Weidscheune benötigt worden war, als Freizeit-, Arbeits- und Wochenendhütte für die Familie und in letzter Zeit auch als Raststätte für Wanderer verwendeten. Zu diesem Zweck haben sie unter anderem eine Küche bzw. eine Kochnische und ein WC eingebaut, ein Zimmer im Obergeschoss eingerichtet sowie einen kleinen Vorplatz von ca. 1 Meter Höhe aufgeschüttet.
Auf Aufforderung der Bauverwaltung Oberägeri hin reichten die Eheleute X. am 7. April 1997 ein nachträgliches Baugesuch für die bereits erfolgten Umbauten sowie für die Nutzungsänderung der Weidhütte in eine kleine Alpwirtschaft mit Schlafmöglichkeit ein. Zudem sollte gleichzeitig die Treppe ins Obergeschoss verlegt und der Kamin saniert werden.
Mit Zwischenentscheid vom 7. Juli 1997 lehnte die Baudirektion des Kantons Zug das Baugesuch mangels Standortgebundenheit, mangels gesetzlicher Grundlage für die Bewilligung des Gastgewerbebetriebes als Nebenbetrieb des Landwirtschaftsbetriebes sowie als vollständige Zweckänderung des Weidstalles ab. Zudem setzte sie Frist zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes an. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zug hiess die dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Eheleute X. am 18. Dezember 2001 teilweise gut und erlaubte dem Gemeinderat Oberägeri, das Baugesuch ohne die beantragte Treppenverlegung zu bewilligen. Des Weiteren stellte das Verwaltungsgericht in Ziffer 3 des Urteilsdispositivs fest, dass die Raststätte gemäss Baugesuch ein betriebsnaher nichtlandwirtschaftlicher Nebenbetrieb im Sinne von Art. 24b des revidierten Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700, in der Fassung vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. September 2000) sei.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts am 30. Januar 2002 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Es beantragt die Aufhebung der Ziffer 3 des verwaltungsgerichtlichen Urteils.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Das Verwaltungsgericht entschied, obwohl die Grümelhütte nicht beim Betriebszentrum des landwirtschaftlichen Gewerbes liege, sei die Betriebsnähe erfüllt. Seit jeher habe der Betriebsinhaber auf dem Grümel wegen der Topografie ein Nebenzentrum geführt. Die betriebliche Einheit von Landwirtschaft und Nebengewerbe sei im geforderten Umfang gewährleistet, die Grümelhütte bewahre ihren landwirtschaftlichen Charakter auch als Raststätte für Wanderer. Die räumliche Beziehung zwischen Haupt- und Nebenzentrum sei gegeben, da in der nicht für den motorisierten Verkehr erschlossenen Gegend mit längeren Wanderdistanzen die Gebäude des Hofes und die höher gelegene Hütte nicht als räumlich beziehungslos empfunden würden. Die Hütte sei vielmehr jener Betriebsteil, der an der Wanderroute liege und daher für den Nebenbetrieb geeignet sei.
Das beschwerdeführende Bundesamt stützt sich auf die Botschaft des Bundesrates vom 22. Mai 1996, wonach unter "betriebsnah" primär die sachliche Nähe zu verstehen sei; hinzu solle jedoch auch das Erfordernis der örtlichen Nähe treten. Im Laufe der parlamentarischen Beratungen sei das Schwergewicht vermehrt auf den örtlichen Aspekt verschoben worden. Dieser Tatsache habe der Bundesrat beim Erlass von Art. 40 der Raumplaungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) Rechnung getragen. Danach habe der nichtlandwirtschaftliche Nebenbetrieb innerhalb des Hofbereiches des landwirtschaftlichen Gewerbes zu liegen. In den Erläuterungen zur RPV werde schliesslich festgehalten, es dürfe nicht sein, dass isoliert stehende Bauten ohne räumliche Beziehung zum landwirtschaftlichen Hauptbetrieb zu gewerblichen Zwecken umgenutzt würden. Gerade dies sei bei der Grümelhütte jedoch der Fall. Sie habe zudem keine so grosse Bedeutung, als dass sie auch nur temporär eigentliches Zentrum des Betriebes sein könne. Zudem würden die Betriebszeiten der gewerblichen Tätigkeit nicht den landwirtschaftlich bedingten Anwesenheiten untergeordnet.
Die privaten Beschwerdegegner räumen ein, es sei richtig, dass die Grümelhütte rein geografisch betrachtet nicht in unmittelbarer Nähe zum Hauptbetrieb liege. Die Betriebsnähe könne jedoch sowohl örtlich als auch sachlich verstanden werden, sofern alleine auf den Gesetzeswortlaut von Art. 24b RPG abgestellt werde. Der ortsübliche Bewirtschaftungsbereich sei stark von der regionalen Siedlungsstruktur und der Topografie abhängig. Einzig aus politischen Gründen sei der Begriff der Betriebsnähe nicht wie im Nationalrat beantragt aus dem Gesetzestext gestrichen worden. Bundesrat und Parlament hätten das Schwergewicht schliesslich auf die geografische Nähe verlegt, damit klar sei, dass es sich beim betriebenen Gewerbe um den Nebenverdienst des Landwirtes handle. Art. 40 Abs. 2 lit. a RPV schränke den Geltungsbereich von Art. 24b RPG in unzulässiger Weise auf die örtliche Nähe ein und dürfe deshalb nicht angewendet werden. Schliesslich sei die auslegungsbedürftige Bezeichnung "innerhalb des Hofbereiches" auch vom regionalen Verständnis abhängig.
3.2 Nach Art. 24b RPG können ausserhalb der Bauzone unter bestimmten Voraussetzungen betriebsnahe nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe bewilligt werden. Als betriebsnah gilt laut Art. 40 Abs. 2 RPV ein nichtlandwirtschaftlicher Nebenbetrieb, wenn er erstens innerhalb des Hofbereichs des landwirtschaftlichen Gewerbes liegt (lit. a), zweitens so beschaffen ist, dass die Bewirtschaftung des landwirtschaftlichen Gewerbes gewährleistet bleibt (lit. b) und wenn drittens der Hofcharakter im Wesentlichen unverändert bleibt (lit. c).
3.2.1 Der Bundesrat hat gestützt auf die ihm durch Art. 182 Abs. 2 BV eingeräumte verfassungsrechtliche Vollzugskompetenz die Raumplanungsverordnung als Vollziehungsverordnung zum Raumplanungsgesetz erlassen (GEORG MÜLLER, Rechtssetzung und Staatsverträge, in: Daniel Thürer, Jean-François Aubert, Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 70 Rz. 34).
Das Bundesgericht prüft solche selbständigen (d. h. direkt auf der Verfassung beruhenden) Verordnungen des Bundesrates daraufhin, ob sie mit den sachbezogenen Verfassungsvorschriften im Einklang sind. Weiter ist zu untersuchen, ob sie mit den sonstigen Verfassungsnormen, besonders mit den Grundrechtsgarantien, kollidieren, soweit nicht die Verfassungsnormen selber Abweichungen vorsehen oder bewusst in Kauf nehmen. Das Bundesgericht greift aber nur in den Gestaltungsspielraum des Bundesrates ein, wenn dieser die ihm eingeräumte Kompetenz überschritten hat, wobei es auch den Umfang dieser Kompetenz zu ermitteln hat (BGE 123 II 16 E. 3a S. 22, 385 E. 3a S. 388; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, S. 336 Rz. 951; RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000, Basel 2000, S. 183 Ziff. 3).
3.2.2 Der Raumplanung liegt der Gedanke der geordneten Besiedelung des Landes, der zweckmässigen, haushälterischen Nutzung des Bodens sowie das Gebot der Trennung von Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet zu Grunde (Art. 75 Abs. 1 BV, Art. 1 RPG). Ziel der Motion Zimmerli vom 3. Oktober 1990 zur Revision des RPG war einerseits die Zonenkonformität für Bauten in der Landwirtschaftszone neu zu umschreiben und andererseits eine gewisse Lockerung für das Bauen ausserhalb der Bauzone zu erreichen (BBl 1996 III 513, 519, Ziff. 113).
In den Leitvorstellungen der Expertenkommission vom Februar 1994 zur Teilrevision des Raumplanungsgesetzes wird zum vorgeschlagenen Art. 24 Abs. 1bis revRPG, der dem heutigen Art. 24b RPG entspricht, ausgeführt, "betriebsnah" sei im Sinne einer sachlichen Nähe zu verstehen. Dazu komme aber auch das Erfordernis einer gewissen Nähe im örtlichen Sinne: Nur wenn die betreffenden Bauten einander verhältnismässig nahe lägen, dürften (betriebs-)wirtschaftliche, organisatorische Betriebsabläufe möglich werden, welche eine Ausnahmebewilligung rechtfertigten (Erweiterte Nutzungsmöglichkeiten in der Landwirtschaftszone, Leitvorstellungen zur Teilrevision des Raumplanungsrechts in den Bereichen Landwirtschaft und Landschaft, Bericht der Expertenkommission [Expertenkommission], Bern 1994, S. 38 zu Art. 24 Abs. 1bis RPG). Entsprechend wird in der Botschaft zur RPG-Revision vom 22. Mai 1996 betont, diese Öffnung der Landwirtschaftszone für landwirtschaftsfremde Zwecke verlange nach klaren und griffigen Schranken, die auf der einen Seite nicht so absolut sein dürften, dass sie jede Entwicklungsmöglichkeit wieder im Keime erstickten, auf der anderen Seite unerwünschte Entwicklungen dennoch zu verhindern vermöchten (BBl 1996 III 513, 523, Ziff. 201). Unter "betriebsnah" wurde primär noch eine sachliche, aber auch eine gewisse örtliche Nähe verstanden und ausgeführt, für die erwähnten Betriebsabläufe müssten das landwirtschaftliche Haupt- und das gewerbliche Nebengebäude verhältnismässig nahe beieinander liegen (BBl 1996 III 513, 539, Ziff. 207.1).
Im Rahmen der Detailberatung des bundesrätlichen RPG-Entwurfs legte der Nationalrat 1997 das Hauptgewicht ebenfalls noch auf die sachliche Nähe, indem zwischen der Nebenerwerbstätigkeit im weitesten Sinn und der landwirtschaftlichen Tätigkeit eine gewisse sachliche Verbindung zu bestehen habe (AB 1997 N 1859, Votum Durrer). Trotz entsprechendem Antrag wurde der Begriff der "Betriebsnähe" nicht aus dem Gesetzestext gestrichen. Im Ständerat führte Berichterstatter Plattner dazu aus, Nebenbetriebe müssten sowohl räumlich als auch sachlich den ortsüblichen Gepflogenheiten nichtlandwirtschaftlicher Nebenbetriebe im Verhältnis zum landwirtschaftlichen Hauptbetrieb entsprechen. Die Nebenbetriebe sollen nicht als etwas Separates angesehen werden (AB 1997 S 1179, Votum Plattner). Bundesrat Koller präzisierte, es gehe darum, sicherzustellen, dass für gewerbliche Tätigkeiten nur zum Betrieb gehörende, dem ortsüblichen Bewirtschaftungsbereich des landwirtschaftlichen Gewerbes zurechenbare Bauten in Frage kämen. Landwirtschaft und Gewerbe sollten eine Einheit bilden und der Betrieb in seiner Gesamtheit als Landwirtschaftsbetrieb wahrgenommen werden. Isoliert stehende Bauten ohne räumliche Beziehung zum landwirtschaftlichen Hauptbetrieb dürften nicht zu gewerblichen Zwecken umgenutzt werden, welche dann zwangsläufig als eigenständige Gewerbebetriebe wahrgenommen würden. Gerade dies sei unerwünscht. Die Betriebsnähe müsse vorab im Sinne der örtlichen Nähe verstanden werden (AB 1997 S 1179).
RUDOLF MUGGLI, der am Expertenbericht mitgearbeitet hat (Expertenkommission, a.a.O., S. 4), betont seinerseits, nachdem es nicht der Wille des Gesetzgebers gewesen sei, ausserhalb der Bauzone neue Gewerbeinseln zu schaffen, sei die örtliche Nähe des Nebenbetriebes zentral (RUDOLF MUGGLI, Kurzkommentar zum Entwurf für eine Änderung des Raumplanungsgesetzes vom 20. März 1998, in: Raum & Umwelt 1998 S. 56-69, N. 7 zu Art. 24b).
Auch ULRICH ZIMMERLI weist darauf hin, dass sich der Gesetzgeber bemüht hatte, die Voraussetzungen für die Zulassung der Nebenbetriebe ausserhalb der Bauzonen restriktiv zu definieren. In nicht mehr benötigten Gebäuden oder Gebäudeteilen solle es unter strengen Voraussetzungen möglich sein, ein Nebengewerbe zu führen. Eigentliche Gewerbeinseln ausserhalb der Bauzone sollen aber verhindert werden (ULRICH ZIMMERLI, Bauen ausserhalb von Bauzonen, Anmerkungen zur Revision des Raumplanungsgesetzes, in: BR 1997 S. 107, 111; ders., Zu den Neuerungen im Raumplanungsrecht, in: recht 19/2001 S. 89, 98 f.).
Gemäss STEPHAN H. SCHEIDEGGER muss der Nebenbetrieb so beschaffen sein, dass die Bewirtschaftung des landwirtschaftlichen Gewerbes gewährleistet bleibt. Dies sei nicht mehr der Fall, wenn die Führung des nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetriebes häufige Abwesenheiten vom Hof erfordere (STEPHAN H. SCHEIDEGGER, Neue Spielregeln für das Bauen ausserhalb der Bauzonen, in: BR 2000, S. 81, 85; siehe zum Ganzen auch: PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl., Bern 2002, S. 204).
3.2.3 Aufgrund dieser Ausführungen wird deutlich, dass der Begriff "betriebsnah" in erster Linie im Sinne der örtlichen Nähe zu verstehen ist, auch wenn das sachliche Kriterium nicht vernachlässigt werden darf. Durch die besondere Betonung der örtlichen Nähe in Art. 40 Abs. 2 RPV hat der Bundesrat im Sinne der verfassungsmässigen Ordnung Art. 24b RPG verdeutlicht und seine Vollzugskompetenz entgegen der Ansicht der privaten Beschwerdegegner nicht überschritten. Es besteht somit kein Anlass, diese Bestimmung nicht anzuwenden.
3.3 Gemäss den Aussagen der privaten Beschwerdegegner liegt die Grümelhütte nicht in einer Gruppe von mehreren Betriebsgebäuden. Als Argument für deren Betriebsnähe wird deshalb geltend gemacht, bedingt durch die Topografie werde der landwirtschaftliche Betrieb an zwei Standorten geführt. Dies entspreche den normalen Gegebenheiten der örtlichen Landwirtschaftsbetriebe. Da in der Umgebung der Hütte Ökogras produziert und Rinderwirtschaft betrieben werde, nähmen die Gäste die Grümelhütte als Teil des Landwirtschaftsbetriebes wahr. Das Problem der Abwasserentsorgung sei gelöst. Ursprünglich habe man mit einem Bekannten vereinbart, dass er das Abwasser mittels Druckfass abpumpe. Infolge des nassen Wetters sei man jedoch dazu übergegangen, etwa zwei- bis dreimal im Jahr von der Hütte durch den eigenen Wald Schläuche zum Hof auszulegen und die Gülle auf diese Weise abzulassen.
Wie das Verwaltungsgericht verbindlich festgestellt hat, liegt das Betriebszentrum Untertann auf 900 m. ü. M. und die Grümelhütte 150 Meter höher auf 1050 Meter in einer Geländekammer, welche auf allen Seiten von Wald umgeben ist. Anzufügen ist, dass zwischen der Hütte und dem Hof ein 150-200 Meter breites Waldstück liegt und die Hütte selber in einer Distanz von 500 Metern vom Hof entfernt steht. Die angesprochene Waldlichtung hat nach der Landeskarte der Schweiz des Bundesamtes für Landestopographie, Massstab 1:25'000, Blatt 1131 "Zug", eine Breite respektive Länge von je rund 200 Metern. Wie die privaten Beschwerdegegner selber ausführen, gelangt man nur über einen steilen und beschwerlichen, mindestens 25 Minuten dauernden Fussmarsch zur Hütte, oder aber über den Umweg via Gottschalkenberg/Raten. Mit dem Fahrzeug ist es nicht möglich, näher als 200 Meter an die Hütte heranzufahren; sie ist nur Fussgängern zugänglich.
3.4 Wie bereits ausgeführt, ist der Begriff "betriebsnah" vornehmlich im Sinne der örtlichen Nähe zu verstehen. Wichtig ist, dass der Haupt- und der Nebenbetrieb als ein Ganzes gesehen werden. Isoliert stehende Bauten ohne räumliche Beziehung zum Hauptgebäude können nicht als "betriebsnah" gelten.
Die Grümelhütte, welche sowohl zu Fuss als auch mit dem Fahrzeug schlecht erreichbar, ohne Strom- und Wasseranschluss einige hundert Meter oberhalb des ganzjährigen Hauptbetriebes und insbesondere auf allen Seiten von Wald eingeschlossen und abgeschieden in einer Geländekammer steht, erscheint aufgrund dieser Gegebenheiten als isoliert stehende Baute ohne räumliche Beziehung zum landwirtschaftlichen Hauptbetrieb (Hof). Von örtlicher Nähe im Sinne der Art. 24b RPG und Art. 40 RPV kann nicht mehr gesprochen werden. Hof und Nebenbetrieb stellen keine Einheit dar. Ohne Bezug zum Hauptbetrieb ist für den nicht mit den örtlichen Eigentums- und Landwirtschaftsverhältnissen vertrauten Wanderer nicht ersichtlich, dass es sich bei der Grümelhütte um einen betriebsnahen Nebenbetrieb handelt, geschweige denn, dass die Hütte zum Hof der privaten Beschwerdegegner in Untertann gehört. Vielmehr erhält er den Eindruck, es handle sich um eine von der Landwirtschaft gänzlich losgelöste Raststätte, ähnlich einer Skihütte, auch wenn in der Umgebung Ökograswirtschaft betrieben oder während rund zweieinhalb Monaten (zwischen 10./11. September und Allerheiligen) Rinder gesömmert werden. Dass die Umnutzung der Hütte keinen Einfluss auf deren äusseres Erscheinungsbild habe, wie die privaten Beschwerdegegner betonen, entspricht keineswegs den Tatsachen, haben sie doch auch ausserhalb des ehemaligen Weidstalles bauliche Veränderungen vorgenommen, insbesondere eine Terrasse von rund einem Meter Höhe aufgeschüttet. Die Bewirtschaftung der Grümelhütte verlangt von den privaten Beschwerdegegnern zudem nicht nur kurzzeitige, sondern eher längere Abwesenheiten vom Hof. So führen sie selber aus, samstags und sonntags kämen besonders viele Wanderer in der Raststätte vorbei. An diesen Tagen werden die privaten Beschwerdegegner folglich wenig Zeit haben, sich um den Hof zu kümmern, zumal die Hütte auch abends geöffnet ist. Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass die Verpflegung und die Getränke zu Fuss in die Hütte getragen und die Abfälle ebenfalls zu Fuss weggebracht werden müssen. Auch dies benötigt Zeit und hält die privaten Beschwerdegegner zusätzlich vom Hof fern.
4. Aus diesen Gründen ist die Beschwerde des Bundesamts für Raumentwicklung gutzuheissen, Ziffer 3 des Entscheids des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug vom 18. Dezember 2001 aufzuheben und - um der Rechtssicherheit willen - festzustellen, dass die Grümelhütte im Sinne von Art. 24b RPG kein betriebsnaher nichtlandwirtschaftlicher Nebenbetrieb zum landwirtschaftlichen Gewerbe der privaten Beschwerdegegner ist.
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Art. 24b Abs. 1 RPG, Art. 40 Abs. 2 RPV; nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe ausserhalb der Bauzone; örtliche und sachliche Nähe zum landwirtschaftlichen Gewerbe. Bei der Beurteilung der Betriebsnähe nichtlandwirtschaftlicher Nebenbetriebe ausserhalb der Bauzone ist in erster Linie die örtliche Nähe zum landwirtschaftlichen Gewerbe entscheidend. Daneben ist auch die sachliche Nähe zu berücksichtigen (E. 3).
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Sachverhalt ab Seite 222
A.X. ist Eigentümer eines Landwirtschaftsbetriebes in Untertann, Gemeinde Oberägeri. Zu dem auf 900 m. ü. M. gelegenen Hof gehört ein auf 1050 m. ü. M. ausserhalb der Bauzone stehender Weidstall im Gebiet Grümel. Vom Hof her ist der Stall in 20- bis 25-minütiger Fusswegdistanz über einen steilen Weg oder ebenfalls zu Fuss über den Raten/Gottschalkenberg und den in rund 50-60 Meter an der Hütte vorbeiführenden Panoramaweg "Ägerital" erreichbar. Mit dem Fahrzeug gelangt man einzig über den Raten/Gottschalkenberg und über eine private Waldstrasse zur Hütte, wobei diese Strasse nicht ganz bis zum Weidstall führt.
Am 5. November 1996 reichten die Eheleute X. beim Gemeinderat Oberägeri ein Gesuch um Erteilung eines Patentes zur Alkoholabgabe im Weidstall ein. Anlässlich des vom Gemeinderat daraufhin zur Aufnahme des baulichen Zustandes durchgeführten Augenscheins wurde festgestellt, dass die Eheleute X. den Weidstall, nachdem er seit 1964 nicht mehr als Weidscheune benötigt worden war, als Freizeit-, Arbeits- und Wochenendhütte für die Familie und in letzter Zeit auch als Raststätte für Wanderer verwendeten. Zu diesem Zweck haben sie unter anderem eine Küche bzw. eine Kochnische und ein WC eingebaut, ein Zimmer im Obergeschoss eingerichtet sowie einen kleinen Vorplatz von ca. 1 Meter Höhe aufgeschüttet.
Auf Aufforderung der Bauverwaltung Oberägeri hin reichten die Eheleute X. am 7. April 1997 ein nachträgliches Baugesuch für die bereits erfolgten Umbauten sowie für die Nutzungsänderung der Weidhütte in eine kleine Alpwirtschaft mit Schlafmöglichkeit ein. Zudem sollte gleichzeitig die Treppe ins Obergeschoss verlegt und der Kamin saniert werden.
Mit Zwischenentscheid vom 7. Juli 1997 lehnte die Baudirektion des Kantons Zug das Baugesuch mangels Standortgebundenheit, mangels gesetzlicher Grundlage für die Bewilligung des Gastgewerbebetriebes als Nebenbetrieb des Landwirtschaftsbetriebes sowie als vollständige Zweckänderung des Weidstalles ab. Zudem setzte sie Frist zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes an. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zug hiess die dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Eheleute X. am 18. Dezember 2001 teilweise gut und erlaubte dem Gemeinderat Oberägeri, das Baugesuch ohne die beantragte Treppenverlegung zu bewilligen. Des Weiteren stellte das Verwaltungsgericht in Ziffer 3 des Urteilsdispositivs fest, dass die Raststätte gemäss Baugesuch ein betriebsnaher nichtlandwirtschaftlicher Nebenbetrieb im Sinne von Art. 24b des revidierten Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700, in der Fassung vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. September 2000) sei.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts am 30. Januar 2002 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Es beantragt die Aufhebung der Ziffer 3 des verwaltungsgerichtlichen Urteils.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Das Verwaltungsgericht entschied, obwohl die Grümelhütte nicht beim Betriebszentrum des landwirtschaftlichen Gewerbes liege, sei die Betriebsnähe erfüllt. Seit jeher habe der Betriebsinhaber auf dem Grümel wegen der Topografie ein Nebenzentrum geführt. Die betriebliche Einheit von Landwirtschaft und Nebengewerbe sei im geforderten Umfang gewährleistet, die Grümelhütte bewahre ihren landwirtschaftlichen Charakter auch als Raststätte für Wanderer. Die räumliche Beziehung zwischen Haupt- und Nebenzentrum sei gegeben, da in der nicht für den motorisierten Verkehr erschlossenen Gegend mit längeren Wanderdistanzen die Gebäude des Hofes und die höher gelegene Hütte nicht als räumlich beziehungslos empfunden würden. Die Hütte sei vielmehr jener Betriebsteil, der an der Wanderroute liege und daher für den Nebenbetrieb geeignet sei.
Das beschwerdeführende Bundesamt stützt sich auf die Botschaft des Bundesrates vom 22. Mai 1996, wonach unter "betriebsnah" primär die sachliche Nähe zu verstehen sei; hinzu solle jedoch auch das Erfordernis der örtlichen Nähe treten. Im Laufe der parlamentarischen Beratungen sei das Schwergewicht vermehrt auf den örtlichen Aspekt verschoben worden. Dieser Tatsache habe der Bundesrat beim Erlass von Art. 40 der Raumplaungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) Rechnung getragen. Danach habe der nichtlandwirtschaftliche Nebenbetrieb innerhalb des Hofbereiches des landwirtschaftlichen Gewerbes zu liegen. In den Erläuterungen zur RPV werde schliesslich festgehalten, es dürfe nicht sein, dass isoliert stehende Bauten ohne räumliche Beziehung zum landwirtschaftlichen Hauptbetrieb zu gewerblichen Zwecken umgenutzt würden. Gerade dies sei bei der Grümelhütte jedoch der Fall. Sie habe zudem keine so grosse Bedeutung, als dass sie auch nur temporär eigentliches Zentrum des Betriebes sein könne. Zudem würden die Betriebszeiten der gewerblichen Tätigkeit nicht den landwirtschaftlich bedingten Anwesenheiten untergeordnet.
Die privaten Beschwerdegegner räumen ein, es sei richtig, dass die Grümelhütte rein geografisch betrachtet nicht in unmittelbarer Nähe zum Hauptbetrieb liege. Die Betriebsnähe könne jedoch sowohl örtlich als auch sachlich verstanden werden, sofern alleine auf den Gesetzeswortlaut von Art. 24b RPG abgestellt werde. Der ortsübliche Bewirtschaftungsbereich sei stark von der regionalen Siedlungsstruktur und der Topografie abhängig. Einzig aus politischen Gründen sei der Begriff der Betriebsnähe nicht wie im Nationalrat beantragt aus dem Gesetzestext gestrichen worden. Bundesrat und Parlament hätten das Schwergewicht schliesslich auf die geografische Nähe verlegt, damit klar sei, dass es sich beim betriebenen Gewerbe um den Nebenverdienst des Landwirtes handle. Art. 40 Abs. 2 lit. a RPV schränke den Geltungsbereich von Art. 24b RPG in unzulässiger Weise auf die örtliche Nähe ein und dürfe deshalb nicht angewendet werden. Schliesslich sei die auslegungsbedürftige Bezeichnung "innerhalb des Hofbereiches" auch vom regionalen Verständnis abhängig.
3.2 Nach Art. 24b RPG können ausserhalb der Bauzone unter bestimmten Voraussetzungen betriebsnahe nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe bewilligt werden. Als betriebsnah gilt laut Art. 40 Abs. 2 RPV ein nichtlandwirtschaftlicher Nebenbetrieb, wenn er erstens innerhalb des Hofbereichs des landwirtschaftlichen Gewerbes liegt (lit. a), zweitens so beschaffen ist, dass die Bewirtschaftung des landwirtschaftlichen Gewerbes gewährleistet bleibt (lit. b) und wenn drittens der Hofcharakter im Wesentlichen unverändert bleibt (lit. c).
3.2.1 Der Bundesrat hat gestützt auf die ihm durch Art. 182 Abs. 2 BV eingeräumte verfassungsrechtliche Vollzugskompetenz die Raumplanungsverordnung als Vollziehungsverordnung zum Raumplanungsgesetz erlassen (GEORG MÜLLER, Rechtssetzung und Staatsverträge, in: Daniel Thürer, Jean-François Aubert, Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 70 Rz. 34).
Das Bundesgericht prüft solche selbständigen (d. h. direkt auf der Verfassung beruhenden) Verordnungen des Bundesrates daraufhin, ob sie mit den sachbezogenen Verfassungsvorschriften im Einklang sind. Weiter ist zu untersuchen, ob sie mit den sonstigen Verfassungsnormen, besonders mit den Grundrechtsgarantien, kollidieren, soweit nicht die Verfassungsnormen selber Abweichungen vorsehen oder bewusst in Kauf nehmen. Das Bundesgericht greift aber nur in den Gestaltungsspielraum des Bundesrates ein, wenn dieser die ihm eingeräumte Kompetenz überschritten hat, wobei es auch den Umfang dieser Kompetenz zu ermitteln hat (BGE 123 II 16 E. 3a S. 22, 385 E. 3a S. 388; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, S. 336 Rz. 951; RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000, Basel 2000, S. 183 Ziff. 3).
3.2.2 Der Raumplanung liegt der Gedanke der geordneten Besiedelung des Landes, der zweckmässigen, haushälterischen Nutzung des Bodens sowie das Gebot der Trennung von Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet zu Grunde (Art. 75 Abs. 1 BV, Art. 1 RPG). Ziel der Motion Zimmerli vom 3. Oktober 1990 zur Revision des RPG war einerseits die Zonenkonformität für Bauten in der Landwirtschaftszone neu zu umschreiben und andererseits eine gewisse Lockerung für das Bauen ausserhalb der Bauzone zu erreichen (BBl 1996 III 513, 519, Ziff. 113).
In den Leitvorstellungen der Expertenkommission vom Februar 1994 zur Teilrevision des Raumplanungsgesetzes wird zum vorgeschlagenen Art. 24 Abs. 1bis revRPG, der dem heutigen Art. 24b RPG entspricht, ausgeführt, "betriebsnah" sei im Sinne einer sachlichen Nähe zu verstehen. Dazu komme aber auch das Erfordernis einer gewissen Nähe im örtlichen Sinne: Nur wenn die betreffenden Bauten einander verhältnismässig nahe lägen, dürften (betriebs-)wirtschaftliche, organisatorische Betriebsabläufe möglich werden, welche eine Ausnahmebewilligung rechtfertigten (Erweiterte Nutzungsmöglichkeiten in der Landwirtschaftszone, Leitvorstellungen zur Teilrevision des Raumplanungsrechts in den Bereichen Landwirtschaft und Landschaft, Bericht der Expertenkommission [Expertenkommission], Bern 1994, S. 38 zu Art. 24 Abs. 1bis RPG). Entsprechend wird in der Botschaft zur RPG-Revision vom 22. Mai 1996 betont, diese Öffnung der Landwirtschaftszone für landwirtschaftsfremde Zwecke verlange nach klaren und griffigen Schranken, die auf der einen Seite nicht so absolut sein dürften, dass sie jede Entwicklungsmöglichkeit wieder im Keime erstickten, auf der anderen Seite unerwünschte Entwicklungen dennoch zu verhindern vermöchten (BBl 1996 III 513, 523, Ziff. 201). Unter "betriebsnah" wurde primär noch eine sachliche, aber auch eine gewisse örtliche Nähe verstanden und ausgeführt, für die erwähnten Betriebsabläufe müssten das landwirtschaftliche Haupt- und das gewerbliche Nebengebäude verhältnismässig nahe beieinander liegen (BBl 1996 III 513, 539, Ziff. 207.1).
Im Rahmen der Detailberatung des bundesrätlichen RPG-Entwurfs legte der Nationalrat 1997 das Hauptgewicht ebenfalls noch auf die sachliche Nähe, indem zwischen der Nebenerwerbstätigkeit im weitesten Sinn und der landwirtschaftlichen Tätigkeit eine gewisse sachliche Verbindung zu bestehen habe (AB 1997 N 1859, Votum Durrer). Trotz entsprechendem Antrag wurde der Begriff der "Betriebsnähe" nicht aus dem Gesetzestext gestrichen. Im Ständerat führte Berichterstatter Plattner dazu aus, Nebenbetriebe müssten sowohl räumlich als auch sachlich den ortsüblichen Gepflogenheiten nichtlandwirtschaftlicher Nebenbetriebe im Verhältnis zum landwirtschaftlichen Hauptbetrieb entsprechen. Die Nebenbetriebe sollen nicht als etwas Separates angesehen werden (AB 1997 S 1179, Votum Plattner). Bundesrat Koller präzisierte, es gehe darum, sicherzustellen, dass für gewerbliche Tätigkeiten nur zum Betrieb gehörende, dem ortsüblichen Bewirtschaftungsbereich des landwirtschaftlichen Gewerbes zurechenbare Bauten in Frage kämen. Landwirtschaft und Gewerbe sollten eine Einheit bilden und der Betrieb in seiner Gesamtheit als Landwirtschaftsbetrieb wahrgenommen werden. Isoliert stehende Bauten ohne räumliche Beziehung zum landwirtschaftlichen Hauptbetrieb dürften nicht zu gewerblichen Zwecken umgenutzt werden, welche dann zwangsläufig als eigenständige Gewerbebetriebe wahrgenommen würden. Gerade dies sei unerwünscht. Die Betriebsnähe müsse vorab im Sinne der örtlichen Nähe verstanden werden (AB 1997 S 1179).
RUDOLF MUGGLI, der am Expertenbericht mitgearbeitet hat (Expertenkommission, a.a.O., S. 4), betont seinerseits, nachdem es nicht der Wille des Gesetzgebers gewesen sei, ausserhalb der Bauzone neue Gewerbeinseln zu schaffen, sei die örtliche Nähe des Nebenbetriebes zentral (RUDOLF MUGGLI, Kurzkommentar zum Entwurf für eine Änderung des Raumplanungsgesetzes vom 20. März 1998, in: Raum & Umwelt 1998 S. 56-69, N. 7 zu Art. 24b).
Auch ULRICH ZIMMERLI weist darauf hin, dass sich der Gesetzgeber bemüht hatte, die Voraussetzungen für die Zulassung der Nebenbetriebe ausserhalb der Bauzonen restriktiv zu definieren. In nicht mehr benötigten Gebäuden oder Gebäudeteilen solle es unter strengen Voraussetzungen möglich sein, ein Nebengewerbe zu führen. Eigentliche Gewerbeinseln ausserhalb der Bauzone sollen aber verhindert werden (ULRICH ZIMMERLI, Bauen ausserhalb von Bauzonen, Anmerkungen zur Revision des Raumplanungsgesetzes, in: BR 1997 S. 107, 111; ders., Zu den Neuerungen im Raumplanungsrecht, in: recht 19/2001 S. 89, 98 f.).
Gemäss STEPHAN H. SCHEIDEGGER muss der Nebenbetrieb so beschaffen sein, dass die Bewirtschaftung des landwirtschaftlichen Gewerbes gewährleistet bleibt. Dies sei nicht mehr der Fall, wenn die Führung des nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetriebes häufige Abwesenheiten vom Hof erfordere (STEPHAN H. SCHEIDEGGER, Neue Spielregeln für das Bauen ausserhalb der Bauzonen, in: BR 2000, S. 81, 85; siehe zum Ganzen auch: PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl., Bern 2002, S. 204).
3.2.3 Aufgrund dieser Ausführungen wird deutlich, dass der Begriff "betriebsnah" in erster Linie im Sinne der örtlichen Nähe zu verstehen ist, auch wenn das sachliche Kriterium nicht vernachlässigt werden darf. Durch die besondere Betonung der örtlichen Nähe in Art. 40 Abs. 2 RPV hat der Bundesrat im Sinne der verfassungsmässigen Ordnung Art. 24b RPG verdeutlicht und seine Vollzugskompetenz entgegen der Ansicht der privaten Beschwerdegegner nicht überschritten. Es besteht somit kein Anlass, diese Bestimmung nicht anzuwenden.
3.3 Gemäss den Aussagen der privaten Beschwerdegegner liegt die Grümelhütte nicht in einer Gruppe von mehreren Betriebsgebäuden. Als Argument für deren Betriebsnähe wird deshalb geltend gemacht, bedingt durch die Topografie werde der landwirtschaftliche Betrieb an zwei Standorten geführt. Dies entspreche den normalen Gegebenheiten der örtlichen Landwirtschaftsbetriebe. Da in der Umgebung der Hütte Ökogras produziert und Rinderwirtschaft betrieben werde, nähmen die Gäste die Grümelhütte als Teil des Landwirtschaftsbetriebes wahr. Das Problem der Abwasserentsorgung sei gelöst. Ursprünglich habe man mit einem Bekannten vereinbart, dass er das Abwasser mittels Druckfass abpumpe. Infolge des nassen Wetters sei man jedoch dazu übergegangen, etwa zwei- bis dreimal im Jahr von der Hütte durch den eigenen Wald Schläuche zum Hof auszulegen und die Gülle auf diese Weise abzulassen.
Wie das Verwaltungsgericht verbindlich festgestellt hat, liegt das Betriebszentrum Untertann auf 900 m. ü. M. und die Grümelhütte 150 Meter höher auf 1050 Meter in einer Geländekammer, welche auf allen Seiten von Wald umgeben ist. Anzufügen ist, dass zwischen der Hütte und dem Hof ein 150-200 Meter breites Waldstück liegt und die Hütte selber in einer Distanz von 500 Metern vom Hof entfernt steht. Die angesprochene Waldlichtung hat nach der Landeskarte der Schweiz des Bundesamtes für Landestopographie, Massstab 1:25'000, Blatt 1131 "Zug", eine Breite respektive Länge von je rund 200 Metern. Wie die privaten Beschwerdegegner selber ausführen, gelangt man nur über einen steilen und beschwerlichen, mindestens 25 Minuten dauernden Fussmarsch zur Hütte, oder aber über den Umweg via Gottschalkenberg/Raten. Mit dem Fahrzeug ist es nicht möglich, näher als 200 Meter an die Hütte heranzufahren; sie ist nur Fussgängern zugänglich.
3.4 Wie bereits ausgeführt, ist der Begriff "betriebsnah" vornehmlich im Sinne der örtlichen Nähe zu verstehen. Wichtig ist, dass der Haupt- und der Nebenbetrieb als ein Ganzes gesehen werden. Isoliert stehende Bauten ohne räumliche Beziehung zum Hauptgebäude können nicht als "betriebsnah" gelten.
Die Grümelhütte, welche sowohl zu Fuss als auch mit dem Fahrzeug schlecht erreichbar, ohne Strom- und Wasseranschluss einige hundert Meter oberhalb des ganzjährigen Hauptbetriebes und insbesondere auf allen Seiten von Wald eingeschlossen und abgeschieden in einer Geländekammer steht, erscheint aufgrund dieser Gegebenheiten als isoliert stehende Baute ohne räumliche Beziehung zum landwirtschaftlichen Hauptbetrieb (Hof). Von örtlicher Nähe im Sinne der Art. 24b RPG und Art. 40 RPV kann nicht mehr gesprochen werden. Hof und Nebenbetrieb stellen keine Einheit dar. Ohne Bezug zum Hauptbetrieb ist für den nicht mit den örtlichen Eigentums- und Landwirtschaftsverhältnissen vertrauten Wanderer nicht ersichtlich, dass es sich bei der Grümelhütte um einen betriebsnahen Nebenbetrieb handelt, geschweige denn, dass die Hütte zum Hof der privaten Beschwerdegegner in Untertann gehört. Vielmehr erhält er den Eindruck, es handle sich um eine von der Landwirtschaft gänzlich losgelöste Raststätte, ähnlich einer Skihütte, auch wenn in der Umgebung Ökograswirtschaft betrieben oder während rund zweieinhalb Monaten (zwischen 10./11. September und Allerheiligen) Rinder gesömmert werden. Dass die Umnutzung der Hütte keinen Einfluss auf deren äusseres Erscheinungsbild habe, wie die privaten Beschwerdegegner betonen, entspricht keineswegs den Tatsachen, haben sie doch auch ausserhalb des ehemaligen Weidstalles bauliche Veränderungen vorgenommen, insbesondere eine Terrasse von rund einem Meter Höhe aufgeschüttet. Die Bewirtschaftung der Grümelhütte verlangt von den privaten Beschwerdegegnern zudem nicht nur kurzzeitige, sondern eher längere Abwesenheiten vom Hof. So führen sie selber aus, samstags und sonntags kämen besonders viele Wanderer in der Raststätte vorbei. An diesen Tagen werden die privaten Beschwerdegegner folglich wenig Zeit haben, sich um den Hof zu kümmern, zumal die Hütte auch abends geöffnet ist. Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass die Verpflegung und die Getränke zu Fuss in die Hütte getragen und die Abfälle ebenfalls zu Fuss weggebracht werden müssen. Auch dies benötigt Zeit und hält die privaten Beschwerdegegner zusätzlich vom Hof fern.
4. Aus diesen Gründen ist die Beschwerde des Bundesamts für Raumentwicklung gutzuheissen, Ziffer 3 des Entscheids des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug vom 18. Dezember 2001 aufzuheben und - um der Rechtssicherheit willen - festzustellen, dass die Grümelhütte im Sinne von Art. 24b RPG kein betriebsnaher nichtlandwirtschaftlicher Nebenbetrieb zum landwirtschaftlichen Gewerbe der privaten Beschwerdegegner ist.
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de
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Art. 24b al. 1 LAT, art. 40 al. 2 OAT; activités accessoires non agricoles hors de la zone à bâtir; proximité géographique et matérielle à l'entreprise agricole. La proximité géographique à l'entreprise agricole est déterminante en premier lieu pour apprécier la proximité d'activités accessoires non agricoles hors de la zone à bâtir. La proximité matérielle, liée à la nature de l'activité en cause, doit également être prise en considération (consid. 3).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-222%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,024
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128 II 222
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128 II 222
Sachverhalt ab Seite 222
A.X. ist Eigentümer eines Landwirtschaftsbetriebes in Untertann, Gemeinde Oberägeri. Zu dem auf 900 m. ü. M. gelegenen Hof gehört ein auf 1050 m. ü. M. ausserhalb der Bauzone stehender Weidstall im Gebiet Grümel. Vom Hof her ist der Stall in 20- bis 25-minütiger Fusswegdistanz über einen steilen Weg oder ebenfalls zu Fuss über den Raten/Gottschalkenberg und den in rund 50-60 Meter an der Hütte vorbeiführenden Panoramaweg "Ägerital" erreichbar. Mit dem Fahrzeug gelangt man einzig über den Raten/Gottschalkenberg und über eine private Waldstrasse zur Hütte, wobei diese Strasse nicht ganz bis zum Weidstall führt.
Am 5. November 1996 reichten die Eheleute X. beim Gemeinderat Oberägeri ein Gesuch um Erteilung eines Patentes zur Alkoholabgabe im Weidstall ein. Anlässlich des vom Gemeinderat daraufhin zur Aufnahme des baulichen Zustandes durchgeführten Augenscheins wurde festgestellt, dass die Eheleute X. den Weidstall, nachdem er seit 1964 nicht mehr als Weidscheune benötigt worden war, als Freizeit-, Arbeits- und Wochenendhütte für die Familie und in letzter Zeit auch als Raststätte für Wanderer verwendeten. Zu diesem Zweck haben sie unter anderem eine Küche bzw. eine Kochnische und ein WC eingebaut, ein Zimmer im Obergeschoss eingerichtet sowie einen kleinen Vorplatz von ca. 1 Meter Höhe aufgeschüttet.
Auf Aufforderung der Bauverwaltung Oberägeri hin reichten die Eheleute X. am 7. April 1997 ein nachträgliches Baugesuch für die bereits erfolgten Umbauten sowie für die Nutzungsänderung der Weidhütte in eine kleine Alpwirtschaft mit Schlafmöglichkeit ein. Zudem sollte gleichzeitig die Treppe ins Obergeschoss verlegt und der Kamin saniert werden.
Mit Zwischenentscheid vom 7. Juli 1997 lehnte die Baudirektion des Kantons Zug das Baugesuch mangels Standortgebundenheit, mangels gesetzlicher Grundlage für die Bewilligung des Gastgewerbebetriebes als Nebenbetrieb des Landwirtschaftsbetriebes sowie als vollständige Zweckänderung des Weidstalles ab. Zudem setzte sie Frist zur Wiederherstellung des ursprünglichen Zustandes an. Das Verwaltungsgericht des Kantons Zug hiess die dagegen erhobene Verwaltungsgerichtsbeschwerde der Eheleute X. am 18. Dezember 2001 teilweise gut und erlaubte dem Gemeinderat Oberägeri, das Baugesuch ohne die beantragte Treppenverlegung zu bewilligen. Des Weiteren stellte das Verwaltungsgericht in Ziffer 3 des Urteilsdispositivs fest, dass die Raststätte gemäss Baugesuch ein betriebsnaher nichtlandwirtschaftlicher Nebenbetrieb im Sinne von Art. 24b des revidierten Raumplanungsgesetzes (RPG; SR 700, in der Fassung vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. September 2000) sei.
Das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) hat gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts am 30. Januar 2002 Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht erhoben. Es beantragt die Aufhebung der Ziffer 3 des verwaltungsgerichtlichen Urteils.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Das Verwaltungsgericht entschied, obwohl die Grümelhütte nicht beim Betriebszentrum des landwirtschaftlichen Gewerbes liege, sei die Betriebsnähe erfüllt. Seit jeher habe der Betriebsinhaber auf dem Grümel wegen der Topografie ein Nebenzentrum geführt. Die betriebliche Einheit von Landwirtschaft und Nebengewerbe sei im geforderten Umfang gewährleistet, die Grümelhütte bewahre ihren landwirtschaftlichen Charakter auch als Raststätte für Wanderer. Die räumliche Beziehung zwischen Haupt- und Nebenzentrum sei gegeben, da in der nicht für den motorisierten Verkehr erschlossenen Gegend mit längeren Wanderdistanzen die Gebäude des Hofes und die höher gelegene Hütte nicht als räumlich beziehungslos empfunden würden. Die Hütte sei vielmehr jener Betriebsteil, der an der Wanderroute liege und daher für den Nebenbetrieb geeignet sei.
Das beschwerdeführende Bundesamt stützt sich auf die Botschaft des Bundesrates vom 22. Mai 1996, wonach unter "betriebsnah" primär die sachliche Nähe zu verstehen sei; hinzu solle jedoch auch das Erfordernis der örtlichen Nähe treten. Im Laufe der parlamentarischen Beratungen sei das Schwergewicht vermehrt auf den örtlichen Aspekt verschoben worden. Dieser Tatsache habe der Bundesrat beim Erlass von Art. 40 der Raumplaungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) Rechnung getragen. Danach habe der nichtlandwirtschaftliche Nebenbetrieb innerhalb des Hofbereiches des landwirtschaftlichen Gewerbes zu liegen. In den Erläuterungen zur RPV werde schliesslich festgehalten, es dürfe nicht sein, dass isoliert stehende Bauten ohne räumliche Beziehung zum landwirtschaftlichen Hauptbetrieb zu gewerblichen Zwecken umgenutzt würden. Gerade dies sei bei der Grümelhütte jedoch der Fall. Sie habe zudem keine so grosse Bedeutung, als dass sie auch nur temporär eigentliches Zentrum des Betriebes sein könne. Zudem würden die Betriebszeiten der gewerblichen Tätigkeit nicht den landwirtschaftlich bedingten Anwesenheiten untergeordnet.
Die privaten Beschwerdegegner räumen ein, es sei richtig, dass die Grümelhütte rein geografisch betrachtet nicht in unmittelbarer Nähe zum Hauptbetrieb liege. Die Betriebsnähe könne jedoch sowohl örtlich als auch sachlich verstanden werden, sofern alleine auf den Gesetzeswortlaut von Art. 24b RPG abgestellt werde. Der ortsübliche Bewirtschaftungsbereich sei stark von der regionalen Siedlungsstruktur und der Topografie abhängig. Einzig aus politischen Gründen sei der Begriff der Betriebsnähe nicht wie im Nationalrat beantragt aus dem Gesetzestext gestrichen worden. Bundesrat und Parlament hätten das Schwergewicht schliesslich auf die geografische Nähe verlegt, damit klar sei, dass es sich beim betriebenen Gewerbe um den Nebenverdienst des Landwirtes handle. Art. 40 Abs. 2 lit. a RPV schränke den Geltungsbereich von Art. 24b RPG in unzulässiger Weise auf die örtliche Nähe ein und dürfe deshalb nicht angewendet werden. Schliesslich sei die auslegungsbedürftige Bezeichnung "innerhalb des Hofbereiches" auch vom regionalen Verständnis abhängig.
3.2 Nach Art. 24b RPG können ausserhalb der Bauzone unter bestimmten Voraussetzungen betriebsnahe nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe bewilligt werden. Als betriebsnah gilt laut Art. 40 Abs. 2 RPV ein nichtlandwirtschaftlicher Nebenbetrieb, wenn er erstens innerhalb des Hofbereichs des landwirtschaftlichen Gewerbes liegt (lit. a), zweitens so beschaffen ist, dass die Bewirtschaftung des landwirtschaftlichen Gewerbes gewährleistet bleibt (lit. b) und wenn drittens der Hofcharakter im Wesentlichen unverändert bleibt (lit. c).
3.2.1 Der Bundesrat hat gestützt auf die ihm durch Art. 182 Abs. 2 BV eingeräumte verfassungsrechtliche Vollzugskompetenz die Raumplanungsverordnung als Vollziehungsverordnung zum Raumplanungsgesetz erlassen (GEORG MÜLLER, Rechtssetzung und Staatsverträge, in: Daniel Thürer, Jean-François Aubert, Jörg Paul Müller [Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 70 Rz. 34).
Das Bundesgericht prüft solche selbständigen (d. h. direkt auf der Verfassung beruhenden) Verordnungen des Bundesrates daraufhin, ob sie mit den sachbezogenen Verfassungsvorschriften im Einklang sind. Weiter ist zu untersuchen, ob sie mit den sonstigen Verfassungsnormen, besonders mit den Grundrechtsgarantien, kollidieren, soweit nicht die Verfassungsnormen selber Abweichungen vorsehen oder bewusst in Kauf nehmen. Das Bundesgericht greift aber nur in den Gestaltungsspielraum des Bundesrates ein, wenn dieser die ihm eingeräumte Kompetenz überschritten hat, wobei es auch den Umfang dieser Kompetenz zu ermitteln hat (BGE 123 II 16 E. 3a S. 22, 385 E. 3a S. 388; KÖLZ/HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, S. 336 Rz. 951; RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000, Basel 2000, S. 183 Ziff. 3).
3.2.2 Der Raumplanung liegt der Gedanke der geordneten Besiedelung des Landes, der zweckmässigen, haushälterischen Nutzung des Bodens sowie das Gebot der Trennung von Siedlungs- und Nichtsiedlungsgebiet zu Grunde (Art. 75 Abs. 1 BV, Art. 1 RPG). Ziel der Motion Zimmerli vom 3. Oktober 1990 zur Revision des RPG war einerseits die Zonenkonformität für Bauten in der Landwirtschaftszone neu zu umschreiben und andererseits eine gewisse Lockerung für das Bauen ausserhalb der Bauzone zu erreichen (BBl 1996 III 513, 519, Ziff. 113).
In den Leitvorstellungen der Expertenkommission vom Februar 1994 zur Teilrevision des Raumplanungsgesetzes wird zum vorgeschlagenen Art. 24 Abs. 1bis revRPG, der dem heutigen Art. 24b RPG entspricht, ausgeführt, "betriebsnah" sei im Sinne einer sachlichen Nähe zu verstehen. Dazu komme aber auch das Erfordernis einer gewissen Nähe im örtlichen Sinne: Nur wenn die betreffenden Bauten einander verhältnismässig nahe lägen, dürften (betriebs-)wirtschaftliche, organisatorische Betriebsabläufe möglich werden, welche eine Ausnahmebewilligung rechtfertigten (Erweiterte Nutzungsmöglichkeiten in der Landwirtschaftszone, Leitvorstellungen zur Teilrevision des Raumplanungsrechts in den Bereichen Landwirtschaft und Landschaft, Bericht der Expertenkommission [Expertenkommission], Bern 1994, S. 38 zu Art. 24 Abs. 1bis RPG). Entsprechend wird in der Botschaft zur RPG-Revision vom 22. Mai 1996 betont, diese Öffnung der Landwirtschaftszone für landwirtschaftsfremde Zwecke verlange nach klaren und griffigen Schranken, die auf der einen Seite nicht so absolut sein dürften, dass sie jede Entwicklungsmöglichkeit wieder im Keime erstickten, auf der anderen Seite unerwünschte Entwicklungen dennoch zu verhindern vermöchten (BBl 1996 III 513, 523, Ziff. 201). Unter "betriebsnah" wurde primär noch eine sachliche, aber auch eine gewisse örtliche Nähe verstanden und ausgeführt, für die erwähnten Betriebsabläufe müssten das landwirtschaftliche Haupt- und das gewerbliche Nebengebäude verhältnismässig nahe beieinander liegen (BBl 1996 III 513, 539, Ziff. 207.1).
Im Rahmen der Detailberatung des bundesrätlichen RPG-Entwurfs legte der Nationalrat 1997 das Hauptgewicht ebenfalls noch auf die sachliche Nähe, indem zwischen der Nebenerwerbstätigkeit im weitesten Sinn und der landwirtschaftlichen Tätigkeit eine gewisse sachliche Verbindung zu bestehen habe (AB 1997 N 1859, Votum Durrer). Trotz entsprechendem Antrag wurde der Begriff der "Betriebsnähe" nicht aus dem Gesetzestext gestrichen. Im Ständerat führte Berichterstatter Plattner dazu aus, Nebenbetriebe müssten sowohl räumlich als auch sachlich den ortsüblichen Gepflogenheiten nichtlandwirtschaftlicher Nebenbetriebe im Verhältnis zum landwirtschaftlichen Hauptbetrieb entsprechen. Die Nebenbetriebe sollen nicht als etwas Separates angesehen werden (AB 1997 S 1179, Votum Plattner). Bundesrat Koller präzisierte, es gehe darum, sicherzustellen, dass für gewerbliche Tätigkeiten nur zum Betrieb gehörende, dem ortsüblichen Bewirtschaftungsbereich des landwirtschaftlichen Gewerbes zurechenbare Bauten in Frage kämen. Landwirtschaft und Gewerbe sollten eine Einheit bilden und der Betrieb in seiner Gesamtheit als Landwirtschaftsbetrieb wahrgenommen werden. Isoliert stehende Bauten ohne räumliche Beziehung zum landwirtschaftlichen Hauptbetrieb dürften nicht zu gewerblichen Zwecken umgenutzt werden, welche dann zwangsläufig als eigenständige Gewerbebetriebe wahrgenommen würden. Gerade dies sei unerwünscht. Die Betriebsnähe müsse vorab im Sinne der örtlichen Nähe verstanden werden (AB 1997 S 1179).
RUDOLF MUGGLI, der am Expertenbericht mitgearbeitet hat (Expertenkommission, a.a.O., S. 4), betont seinerseits, nachdem es nicht der Wille des Gesetzgebers gewesen sei, ausserhalb der Bauzone neue Gewerbeinseln zu schaffen, sei die örtliche Nähe des Nebenbetriebes zentral (RUDOLF MUGGLI, Kurzkommentar zum Entwurf für eine Änderung des Raumplanungsgesetzes vom 20. März 1998, in: Raum & Umwelt 1998 S. 56-69, N. 7 zu Art. 24b).
Auch ULRICH ZIMMERLI weist darauf hin, dass sich der Gesetzgeber bemüht hatte, die Voraussetzungen für die Zulassung der Nebenbetriebe ausserhalb der Bauzonen restriktiv zu definieren. In nicht mehr benötigten Gebäuden oder Gebäudeteilen solle es unter strengen Voraussetzungen möglich sein, ein Nebengewerbe zu führen. Eigentliche Gewerbeinseln ausserhalb der Bauzone sollen aber verhindert werden (ULRICH ZIMMERLI, Bauen ausserhalb von Bauzonen, Anmerkungen zur Revision des Raumplanungsgesetzes, in: BR 1997 S. 107, 111; ders., Zu den Neuerungen im Raumplanungsrecht, in: recht 19/2001 S. 89, 98 f.).
Gemäss STEPHAN H. SCHEIDEGGER muss der Nebenbetrieb so beschaffen sein, dass die Bewirtschaftung des landwirtschaftlichen Gewerbes gewährleistet bleibt. Dies sei nicht mehr der Fall, wenn die Führung des nichtlandwirtschaftlichen Nebenbetriebes häufige Abwesenheiten vom Hof erfordere (STEPHAN H. SCHEIDEGGER, Neue Spielregeln für das Bauen ausserhalb der Bauzonen, in: BR 2000, S. 81, 85; siehe zum Ganzen auch: PETER HÄNNI, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 4. Aufl., Bern 2002, S. 204).
3.2.3 Aufgrund dieser Ausführungen wird deutlich, dass der Begriff "betriebsnah" in erster Linie im Sinne der örtlichen Nähe zu verstehen ist, auch wenn das sachliche Kriterium nicht vernachlässigt werden darf. Durch die besondere Betonung der örtlichen Nähe in Art. 40 Abs. 2 RPV hat der Bundesrat im Sinne der verfassungsmässigen Ordnung Art. 24b RPG verdeutlicht und seine Vollzugskompetenz entgegen der Ansicht der privaten Beschwerdegegner nicht überschritten. Es besteht somit kein Anlass, diese Bestimmung nicht anzuwenden.
3.3 Gemäss den Aussagen der privaten Beschwerdegegner liegt die Grümelhütte nicht in einer Gruppe von mehreren Betriebsgebäuden. Als Argument für deren Betriebsnähe wird deshalb geltend gemacht, bedingt durch die Topografie werde der landwirtschaftliche Betrieb an zwei Standorten geführt. Dies entspreche den normalen Gegebenheiten der örtlichen Landwirtschaftsbetriebe. Da in der Umgebung der Hütte Ökogras produziert und Rinderwirtschaft betrieben werde, nähmen die Gäste die Grümelhütte als Teil des Landwirtschaftsbetriebes wahr. Das Problem der Abwasserentsorgung sei gelöst. Ursprünglich habe man mit einem Bekannten vereinbart, dass er das Abwasser mittels Druckfass abpumpe. Infolge des nassen Wetters sei man jedoch dazu übergegangen, etwa zwei- bis dreimal im Jahr von der Hütte durch den eigenen Wald Schläuche zum Hof auszulegen und die Gülle auf diese Weise abzulassen.
Wie das Verwaltungsgericht verbindlich festgestellt hat, liegt das Betriebszentrum Untertann auf 900 m. ü. M. und die Grümelhütte 150 Meter höher auf 1050 Meter in einer Geländekammer, welche auf allen Seiten von Wald umgeben ist. Anzufügen ist, dass zwischen der Hütte und dem Hof ein 150-200 Meter breites Waldstück liegt und die Hütte selber in einer Distanz von 500 Metern vom Hof entfernt steht. Die angesprochene Waldlichtung hat nach der Landeskarte der Schweiz des Bundesamtes für Landestopographie, Massstab 1:25'000, Blatt 1131 "Zug", eine Breite respektive Länge von je rund 200 Metern. Wie die privaten Beschwerdegegner selber ausführen, gelangt man nur über einen steilen und beschwerlichen, mindestens 25 Minuten dauernden Fussmarsch zur Hütte, oder aber über den Umweg via Gottschalkenberg/Raten. Mit dem Fahrzeug ist es nicht möglich, näher als 200 Meter an die Hütte heranzufahren; sie ist nur Fussgängern zugänglich.
3.4 Wie bereits ausgeführt, ist der Begriff "betriebsnah" vornehmlich im Sinne der örtlichen Nähe zu verstehen. Wichtig ist, dass der Haupt- und der Nebenbetrieb als ein Ganzes gesehen werden. Isoliert stehende Bauten ohne räumliche Beziehung zum Hauptgebäude können nicht als "betriebsnah" gelten.
Die Grümelhütte, welche sowohl zu Fuss als auch mit dem Fahrzeug schlecht erreichbar, ohne Strom- und Wasseranschluss einige hundert Meter oberhalb des ganzjährigen Hauptbetriebes und insbesondere auf allen Seiten von Wald eingeschlossen und abgeschieden in einer Geländekammer steht, erscheint aufgrund dieser Gegebenheiten als isoliert stehende Baute ohne räumliche Beziehung zum landwirtschaftlichen Hauptbetrieb (Hof). Von örtlicher Nähe im Sinne der Art. 24b RPG und Art. 40 RPV kann nicht mehr gesprochen werden. Hof und Nebenbetrieb stellen keine Einheit dar. Ohne Bezug zum Hauptbetrieb ist für den nicht mit den örtlichen Eigentums- und Landwirtschaftsverhältnissen vertrauten Wanderer nicht ersichtlich, dass es sich bei der Grümelhütte um einen betriebsnahen Nebenbetrieb handelt, geschweige denn, dass die Hütte zum Hof der privaten Beschwerdegegner in Untertann gehört. Vielmehr erhält er den Eindruck, es handle sich um eine von der Landwirtschaft gänzlich losgelöste Raststätte, ähnlich einer Skihütte, auch wenn in der Umgebung Ökograswirtschaft betrieben oder während rund zweieinhalb Monaten (zwischen 10./11. September und Allerheiligen) Rinder gesömmert werden. Dass die Umnutzung der Hütte keinen Einfluss auf deren äusseres Erscheinungsbild habe, wie die privaten Beschwerdegegner betonen, entspricht keineswegs den Tatsachen, haben sie doch auch ausserhalb des ehemaligen Weidstalles bauliche Veränderungen vorgenommen, insbesondere eine Terrasse von rund einem Meter Höhe aufgeschüttet. Die Bewirtschaftung der Grümelhütte verlangt von den privaten Beschwerdegegnern zudem nicht nur kurzzeitige, sondern eher längere Abwesenheiten vom Hof. So führen sie selber aus, samstags und sonntags kämen besonders viele Wanderer in der Raststätte vorbei. An diesen Tagen werden die privaten Beschwerdegegner folglich wenig Zeit haben, sich um den Hof zu kümmern, zumal die Hütte auch abends geöffnet ist. Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass die Verpflegung und die Getränke zu Fuss in die Hütte getragen und die Abfälle ebenfalls zu Fuss weggebracht werden müssen. Auch dies benötigt Zeit und hält die privaten Beschwerdegegner zusätzlich vom Hof fern.
4. Aus diesen Gründen ist die Beschwerde des Bundesamts für Raumentwicklung gutzuheissen, Ziffer 3 des Entscheids des Verwaltungsgerichts des Kantons Zug vom 18. Dezember 2001 aufzuheben und - um der Rechtssicherheit willen - festzustellen, dass die Grümelhütte im Sinne von Art. 24b RPG kein betriebsnaher nichtlandwirtschaftlicher Nebenbetrieb zum landwirtschaftlichen Gewerbe der privaten Beschwerdegegner ist.
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Art. 24b cpv. 1 LPT, art. 40 cpv. 2 OPT; aziende accessorie non agricole fuori delle zone edificabili; vicinanza, dal profilo dello spazio e della natura dell'attività, all'azienda agricola. La vicinanza all'azienda agricola dal profilo dello spazio è in primo luogo determinante nella valutazione dell'affinità di aziende accessorie non agricole fuori delle zone edificabili. Occorre inoltre prendere in considerazione la prossimità quanto alla natura dell'attività (consid. 3).
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it
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-222%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,025
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128 II 231
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128 II 231
Sachverhalt ab Seite 232
A. est propriétaire à Vernier d'une parcelle de 2'216 m2, avec une maison d'habitation construite avant 1960. Elle se situe à environ 500 m de l'extrémité sud-ouest de la piste de l'Aéroport international de Genève. Le 31 août 1992, A. a écrit au Département des travaux publics de la République et canton de Genève pour demander une indemnité d'expropriation, en relation avec les nuisances causées par l'exploitation de l'aéroport. L'instruction de cette affaire a été suspendue jusqu'au mois de mai 1999.
Le 11 mai 1999, A. a adressé à la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement une demande en indemnisation, dans laquelle elle a précisé et complété ses prétentions à l'encontre de l'Etat de Genève, déjà annoncées en 1992. A. conclut, en substance, au versement d'une somme de 625'000 fr., avec intérêts dès le 1er janvier 1985, et à la réalisation, par l'Etat de Genève, de mesures d'isolation acoustique de sa villa. Le 1er septembre 1999, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) a octroyé à l'Etat de Genève le droit d'expropriation, sur la base de la loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA; RS 748.0), afin qu'il puisse faire ouvrir, par le Président de la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement, une procédure dans laquelle il serait statué sur les prétentions de A.
A. a fourni à la Commission fédérale d'estimation des indications au sujet des propriétaires successifs du bien-fonds litigieux. Celui-ci a été acquis le 14 avril 1942 par son père X., qui l'a vendu le 24 juin 1960 à son épouse Y., au prix de 50'000 fr. X. est décédé le 20 mai 1964. Sa succession a été partagée entre ses trois héritiers: son épouse Y., leur fille A. et Z., fils adoptif du de cujus n'ayant pas de lien de filiation avec Y. Cette dernière a conclu le 27 juin 1970 avec sa fille A. un contrat de vente portant sur l'immeuble précité, dont le prix a été fixé à 150'000 fr. Selon l'acte authentique, une partie du prix, soit 24'229 fr. 30, a été payée avant la vente; A. s'est engagée à payer le solde du prix, soit 125'770 fr. 70, en versant à sa mère une rente mensuelle et viagère de 650 fr., une hypothèque légale étant inscrite en garantie du paiement de cette rente. A la date de la conclusion de ce contrat, Y. avait 54 ans et sa fille A. 19 ans; elle était devenue majeure peu auparavant par mariage.
La Commission fédérale d'estimation a décidé, en accord avec les parties, que l'instruction porterait en premier lieu sur les faits déterminants au regard de la condition de l'imprévisibilité (l'une des conditions, avec celles de la spécialité et de la gravité, auxquelles la jurisprudence subordonne l'octroi d'une indemnité pour l'expropriation des droits de voisinage à cause des immissions de bruit de l'aéroport). Les parties ont déposé des observations à ce sujet. A. a joint à ses observations du 15 novembre 1999 une déclaration écrite de sa mère Y., signée le 30 juillet 1999, contenant en substance les éléments suivants: A. est l'héritière légale et la fille unique de Y.; le transfert de la propriété litigieuse, le 27 juin 1970, "s'insère dans un cadre successoral et d'avancement d'hoirie"; la mère devait encore une soulte à sa fille après le partage de la succession de X., et elle souhaitait l'aider à s'établir, puisqu'elle venait de se marier; la rente viagère prévue dans l'acte de vente constituait pour Y. "essentiellement une sécurité, mais n'ayant pas eu spécialement besoin de cet argent, [elle] en [avait] rarement demandé le paiement"; le notaire ayant instrumenté l'acte avait "suggéré de procéder de la sorte, en proposant même le prix et le montant de la vente à indiquer"; dans l'esprit de Y., "il s'agissait d'un avancement d'hoirie à la suite du mariage de [sa] fille".
La Commission fédérale d'estimation a rendu le 16 novembre 2001 une décision partielle, reconnaissant que "les conditions d'octroi d'une indemnité pour l'expropriation formelle des droits de voisinage attachés à la parcelle [...] appartenant à Madame A., en particulier la condition d'imprévisibilité, sont satisfaites". La Commission a dès lors ordonné "l'estimation des bâtiments sis sur la parcelle", la suite de l'instruction et le sort des frais et dépens étant réservés.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Etat de Genève a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision de la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement et de rejeter la demande d'indemnité de A. Selon le recourant, la condition de l'imprévisibilité ne serait pas satisfaite.
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif; il a annulé la décision prise le 16 novembre 2001 par la Commission fédérale d'estimation et il a renvoyé l'affaire à cette autorité pour la suite de l'instruction.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant conteste qu'une indemnité d'expropriation soit due au titre des immissions de bruit, la condition de l'imprévisibilité n'étant selon lui pas satisfaite.
2.1 D'après la jurisprudence, développée sur la base des art. 5 de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx; RS 711) et 684 CC, la collectivité publique, en sa qualité d'expropriante, peut être tenue d'indemniser le propriétaire foncier voisin d'une route nationale, d'une voie de chemin de fer ou d'un aéroport s'il subit, à cause des immissions de bruit, un dommage spécial, imprévisible et grave (cf. ATF 124 II 543 consid. 3a p. 548 et 5a p. 551, et les arrêts cités). Seule la condition de l'imprévisibilité est en l'espèce litigieuse, d'après l'argumentation du recours et les motifs de la décision attaquée.
2.2 S'agissant des nuisances du trafic aérien sur l'un des aéroports nationaux, le Tribunal fédéral a posé la règle selon laquelle on ne tient pas compte de la condition de l'imprévisibilité quand le bien-fonds exposé au bruit a été acquis par l'exproprié avant le 1er janvier 1961 (ATF 121 II 317 consid. 6b p. 334 ss). En revanche, si l'exproprié a acquis son bien-fonds à partir du 1er janvier 1961, on doit considérer que les effets de l'exploitation de l'aéroport, avec le développement du trafic aérien, étaient prévisibles voire connus, ce qui exclut l'octroi d'une indemnité d'expropriation fondée sur l'art. 5 LEx (ATF 121 II 317 consid. 6c p. 337 s.). Cette règle n'est pas critiquée par les parties à la présente procédure.
2.3 En posant la règle ci-dessus, le Tribunal fédéral a d'emblée précisé le point suivant: la date d'acquisition de l'immeuble par le précédent propriétaire est déterminante quand la demande d'indemnité d'expropriation est présentée par son héritier, actuel propriétaire - à savoir lorsque celui-ci a acquis l'immeuble après le 1er janvier 1961 par la dévolution de la succession -, ou encore lorsque le transfert de propriété à celui qui prétend à une indemnité d'expropriation résulte d'une libéralité entre vifs faite à titre d'avancement d'hoirie (ATF 121 II 317 consid. 6c p. 337). On peut en d'autres termes, pour l'examen de la condition de l'imprévisibilité, se fonder selon les circonstances sur la situation du prédécesseur de l'exproprié. Le Tribunal fédéral avait auparavant, dans une affaire d'expropriation concernant le bruit d'une route nationale, également considéré que, lorsque les immissions se produisaient sur un bien-fonds que le propriétaire actuel avait acquis à titre d'avancement d'hoirie, il ne fallait pas examiner si les immissions étaient prévisibles pour celui-ci mais si elles l'étaient pour son prédécesseur. Dans ce contexte, d'après la jurisprudence, il n'y a aucun motif de traiter différemment le bénéficiaire d'une telle libéralité, d'une part, et l'héritier auquel la succession est dévolue au décès du de cujus, d'autre part. Comme l'héritier à l'ouverture de la succession, le bénéficiaire de l'avancement d'hoirie se retrouve, du seul fait de l'attribution, dans la position juridique du précédent titulaire des droits sur l'immeuble; il n'a pas d'autres possibilités d'éviter le dommage que celles dont disposait son prédécesseur. Le cas de l'acquisition par avancement d'hoirie doit être traité de la même manière que celui de l'acquisition par voie successorale, et non pas comme celui d'un transfert de propriété en vertu d'un contrat de vente (ATF 111 Ib 233 consid. 2a p. 235). Cette précision de la jurisprudence au sujet de l'avancement d'hoirie a été confirmée peu après (ATF 112 Ib 526 consid. 1 p. 529; cf. aussi ATF 119 Ib 348 consid. 5a p. 356). La règle ainsi définie a été appliquée dans deux arrêts concernant les immissions de bruit de l'Aéroport international de Genève (arrêt 1E.10/1998 du 28 septembre 1998, traduit in Pra 88/1999 no 20 p. 103, consid. 3a/bb; arrêt 1E.4/2000 du 3 mai 2000, consid. 4a).
Si la jurisprudence considère que la date de l'acquisition de l'immeuble concerné par le de cujus est déterminante lorsque cet immeuble est transmis dans le cadre de la succession à cause de mort, c'est parce que, en pareil cas, les héritiers remplacent le de cujus en raison de son décès et reprennent sa position juridique globale. Le cas de l'avancement d'hoirie est comparable: il s'agit en effet d'une libéralité entre vifs, faite par le de cujus à son héritier - le plus souvent sous la forme d'une donation au sens des art. 239 ss CO (cf. notamment JEAN-NICOLAS DRUEY, Grundriss des Erbrechts, 5e éd., Berne 2002, p. 87) -, dans le but de réaliser, en vertu de la loi ou de la volonté du de cujus, une sorte de succession anticipée représentant une fraction de la part successorale du bénéficiaire (cf. en particulier ERIC STOUDMANN, L'avancement d'hoirie et sa réduction, thèse Lausanne 1962, p. 22). Les libéralités faites "à titre d'avancement d'hoirie" (art. 626 al. 1 CC), ou en acompte sur la part héréditaire (texte allemand de l'art. 626 al. 1 CC: "auf Anrechnung an ihren Erbanteil"), sont assorties d'une ordonnance de rapport, de par la loi (rapport légal; cf. art. 626 al. 2 CC) ou selon la volonté du de cujus, généralement par un acte de disposition pour cause de mort unilatéral (cf. notamment LUC VOLLERY, Les relations entre rapports et réunions en droit successoral, thèse Fribourg 1994, p. 67); en conséquence, le bénéficiaire de la libéralité entre vifs, quand il vient à la succession, est tenu de rapporter en nature ou de se laisser imputer la valeur de l'avancement d'hoirie sur sa part héréditaire (art. 628 al. 1 CC). Seuls les héritiers - légaux ou, le cas échéant, institués - peuvent être les bénéficiaires d'un avancement d'hoirie (cf. ATF 124 III 102 consid. 4a p. 104 et les références).
2.4
2.4.1 Dans la présente affaire, l'immeuble concerné n'est pas resté en mains de la personne qui en était la propriétaire avant le 1er janvier 1961, à savoir Y. Cette dernière n'a pas demandé, ni personne en son nom, une indemnité d'expropriation. La question à résoudre est celle de savoir si en demandant une indemnité d'expropriation le 31 août 1992, la propriétaire de la parcelle no ..., A., pouvait se prévaloir de la position juridique qui était celle de sa mère Y. avant le 1er janvier 1961, parce que celle-ci aurait été son prédécesseur au sens de la jurisprudence précitée. Pour résoudre cette question, le Tribunal fédéral peut revoir librement les constatations de fait de la Commission fédérale d'estimation (ATF 119 Ib 447 consid. 1b p. 451).
2.4.2 Le transfert de la propriété à l'intimée a fait l'objet d'un contrat de vente, du 27 juin 1970, par lequel l'intimée s'est engagée à payer à sa mère le prix convenu, soit 150'000 fr. Dans son recours de droit administratif, l'Etat de Genève fait valoir en substance que cette forme juridique correspondait bel et bien à la volonté des parties au contrat, et que l'intimée n'avait en conséquence pas bénéficié d'un avancement d'hoirie.
2.4.2.1 Dans ses écritures à la Commission fédérale d'estimation, l'intimée a prétendu que cette vente devait en réalité être considérée comme une donation mixte, sans toutefois évaluer elle-même la différence entre la valeur vénale et la valeur fixée contractuellement; elle invitait la Commission à faire porter l'instruction sur cette question. Comme le transfert de la propriété de l'immeuble a été opéré entre une mère et sa fille, peu après le mariage de cette dernière, on pourrait en effet, le cas échéant, qualifier cet acte - pour autant qu'il s'agisse d'une libéralité - de "dotation", destinée à créer, assurer ou améliorer l'établissement d'un descendant dans l'existence; pareilles libéralités, ou avancements d'hoirie, font l'objet d'une réglementation particulière à l'art. 626 al. 2 CC, qui les assujettit au rapport sauf disposition contraire du de cujus (ATF 124 III 102 consid. 4a et la jurisprudence citée; cf. également arrêt 1E.4/2000 du 3 mai 2000, consid. 4b). Il ne s'agit alors d'avancements d'hoirie que pour autant que l'attribution soit gratuite ou partiellement gratuite: sont donc visées non seulement les donations pures, sans aucune contre-prestation du donataire, mais aussi les donations mixtes, avec une contre-prestation du donataire inférieure en valeur à la prestation du donateur, la différence de valeur constituant la libéralité (cf. notamment ROLANDO FORNI/GIORGIO PIATTI, Commentaire bâlois [Honsell/Vogt/Geiser éd.], Bâle 1998, n. 9 ad art. 626 CC; PAUL PIOTET, Traité de droit privé suisse, Droit successoral, 2e éd., Fribourg 1988, p. 282; DRUEY, op. cit., p. 86; cf. également ATF 126 III 171 consid. 3a p. 173 et la jurisprudence citée). Pour qu'il y ait donation mixte, l'accord des parties doit porter sur la différence de valeur des prestations échangées et sur la libéralité faite par l'un des cocontractants à l'autre; prouver cet élément subjectif ("animus donandi") peut être problématique car la vente à un prix de faveur ou à un "prix d'ami" ne constitue pas encore une donation mixte (cf. notamment DRUEY, op. cit., p. 87; PAUL PIOTET, Nature et objet du rapport successoral, Berne 1996, p. 40; ATF 126 III 171 consid. 3a p. 173).
2.4.2.2 La Commission fédérale d'estimation n'a pas examiné, dans sa décision partielle, si la vente immobilière conclue en 1970 pouvait être qualifiée de donation mixte; elle n'avait pas non plus, préalablement, ordonné de mesures d'instruction à ce sujet. Elle a en effet vu dans ce transfert de propriété un avancement d'hoirie en se fondant sur d'autres motifs que la comparaison entre la valeur des prestations promises respectivement par les deux parties au contrat: elle a retenu que ce transfert était intervenu entre une mère et sa fille; que cette dernière aurait aussi pu être tenue de contribuer à l'entretien de sa mère, même en l'absence de contrat de rente viagère; qu'elle aurait de toute manière - aussi sans ce "montage complexe" - hérité de la maison de la famille; que cette opération avait enfin pour but de lui conférer un "droit de propriété indiscutable", non susceptible d'être contesté par Z. (héritier de X., mais pas de Y.). Or ces motifs ne sont, à l'évidence, pas propres à établir l'existence d'une attribution (partiellement) gratuite de l'immeuble et partant d'un avancement d'hoirie. Lorsque, même dans un contexte familial (contrat passé entre une personne et son descendant, à un prix favorable), les intéressés choisissent pour le transfert d'un immeuble la solution juridique de la vente et non pas une solution de caractère successoral, le juge de l'expropriation doit en principe s'en tenir à ce qui a été voulu et réalisé par les parties. Si l'immeuble est vendu et que l'on n'établit pas l'existence d'une libéralité répondant à la définition de l'avancement d'hoirie, l'acquéreur n'est pas censé se trouver dans la situation de l'héritier remplaçant son prédécesseur. Il importe peu qu'on eusse pu atteindre à terme un résultat semblable, pour le sort du patrimoine familial, en renonçant à la vente et en attendant la liquidation de la succession du de cujus, voire en prévoyant une véritable attribution anticipée d'une part de cette succession, car il s'agit là d'une simple hypothèse. En effet, l'ancienne propriétaire aurait également pu, par hypothèse, vendre l'immeuble à un tiers, ni descendant ni héritier. Les éléments retenus par la Commission fédérale ne démontrent en définitive l'existence ni d'un avancement d'hoirie, ni d'un transfert de propriété assimilable, par le juge de l'expropriation, à un avancement d'hoirie. Aussi le recours de droit administratif est-il fondé en tant qu'il critique la décision attaquée qui admet sur cette base la réalisation de la condition de l'imprévisibilité. Cela justifie l'annulation de cette décision, pour violation du droit fédéral (art. 104 let. a OJ).
2.4.2.3 Cela étant, en assimilant ainsi d'emblée l'"attribution" de l'immeuble par le contrat de vente de 1970 à un avancement d'hoirie, la Commission fédérale d'estimation a omis d'examiner une question pertinente, celle de l'existence d'une éventuelle libéralité au cas où ce contrat constituerait en réalité une donation mixte (cf. supra, consid. 2.4.2.1). Cet argument a été soulevé par l'intimée (l'expropriée) dans ses écritures. Comme la décision attaquée avait pour objet de résoudre préalablement une question juridique sans mettre fin à la procédure d'estimation - le Tribunal fédéral ne statuant du reste pas non plus définitivement, dans le présent arrêt, sur le sort des prétentions de l'expropriée ni sur la réalisation des conditions de l'imprévisibilité, de la spécialité et de la gravité -, la Commission fédérale peut réexaminer, sur d'autres bases, le transfert de propriété de l'immeuble litigieux. En vertu de la maxime inquisitoriale applicable dans cette procédure, il lui appartient de définir les faits pertinents puis d'ordonner l'administration des preuves (art. 72 al. 1 LEx). Dans le cas particulier, la Commission devra donc se prononcer sur la question de l'éventuelle donation mixte, après avoir ordonné les mesures d'instruction nécessaires. Elle pourra exiger des parties, notamment de l'expropriée, qu'elles collaborent à la constatation des faits (art. 13 al. 1 PA [RS 172.021] par renvoi de l'art. 3 de l'ordonnance du 24 avril 1972 concernant les commissions fédérales d'estimation [RS 711.1]). D'après la jurisprudence, il incombe en effet à celui qui demande une indemnité d'expropriation fondée sur l'art. 5 LEx d'alléguer et d'offrir la preuve des éléments établissant son préjudice (cf. ATF 106 Ib 241 consid. 5 p. 251; cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, 2e éd., Berne 2002, p. 260; cf. également BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 182/183).
2.4.2.4 Un autre élément pourrait être examiné dans ce contexte pour apprécier de façon globale, ou en quelque sorte sous l'angle économique, l'existence d'une libéralité en faveur de l'intimée, qui serait liée indirectement au transfert de la propriété de l'immeuble.
On peut comprendre, à la lecture de la décision attaquée, que le versement de la rente mensuelle prévue dans le contrat de vente était lié à l'évolution de la situation financière de la crédirentière Y. D'après les allégations de l'expropriée, cette rente était destinée à permettre à sa mère de compléter ses revenus de professeur privé "en cas de nécessité" ou "si elle était dans le besoin", pour autant que cela ne mette pas sa fille en difficulté financière. Dans sa déclaration écrite du 30 juillet 1999, Y. a fait valoir que cette rente constituait pour elle "essentiellement une sécurité" et qu'elle en avait "rarement demandé le paiement", en l'absence de besoin. Aussi la Commission fédérale a-t-elle retenu, en se prononçant sur la réalisation de la condition de l'imprévisibilité, que la rente n'était due en définitive qu'au cas où Y. ne pourrait pas faire face à ses besoins.
Pour le juge de l'expropriation, ces circonstances ne sont pas de nature à mettre en doute la validité du contrat de vente de 1970, combiné à un contrat de rente viagère. Il n'y a pas à interpréter, dans la présente procédure, l'intention des parties lors de la conclusion de ce contrat pour déterminer si elles entendaient réellement faire de la rente viagère une forme de paiement du prix; cela a été convenu ainsi dans l'acte authentique, présumé exact. En revanche, on pourrait déduire de ces circonstances que la crédirentière a ensuite consenti à la débirentière une remise de dette (art. 115 CO), en renonçant durablement ou occasionnellement au versement de la rente mensuelle, avec l'objectif de l'aider à s'établir dans l'existence. Une dotation de descendant au sens de l'art. 626 al. 2 CC peut d'après le texte légal prendre la forme d'une remise de dette; le de cujus peut ainsi arriver exactement au même résultat que par un transfert de biens à titre gratuit (cf. notamment PIOTET, Traité de droit privé suisse, op. cit., p. 285). Certes, l'abandon, ou la réduction, de la créance de Y. serait le cas échéant juridiquement indépendant du transfert de la propriété de l'immeuble, après l'exécution du contrat de vente. Néanmoins, si cette remise de dette a été consentie en quelque sorte parallèlement à la vente, dans le même contexte de transmission du patrimoine immobilier familial, il pourrait s'agir d'un élément à prendre en considération pour déterminer si l'"attribution" de l'immeuble est susceptible d'être assimilée à un avancement d'hoirie (de même que dans l'arrêt 1E.4/2000 du 3 mai 2000, le Tribunal fédéral a assimilé à un avancement d'hoirie, pour l'examen de la condition de l'imprévisibilité, l'attribution gratuite d'un immeuble à un descendant avec dispense de rapport, compte tenu des particularités de la situation familiale). Il n'y a pas lieu toutefois de se prononcer plus avant sur cette question car le dossier de la présente cause ne contient aucune preuve de pareille libéralité, les déclarations de l'expropriée et de sa mère - qui se borne à évoquer le fait que la rente aurait été "rarement" versée - n'étant, à elles seules et en ces termes, pas probantes. Il appartiendra donc à la Commission fédérale d'estimation de compléter l'instruction sur ce point, le fardeau de la preuve de la libéralité incombant à l'expropriée (cf. supra, consid. 2.4.2.3).
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fr
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Formelle Enteignung von Nachbarrechten (Art. 5 EntG). Voraussetzung der Unvorhersehbarkeit: Übersicht über die Rechtsprechung, namentlich zu übermässigen Immissionen, die sich aus dem Betrieb eines Flughafens ergeben (E. 2.1 und 2.2).
Die Voraussetzung der Unvorhersehbarkeit ist erfülllt, wenn der Enteignete das lärmbelastete Grundstück nach dem massgeblichen Stichtag durch Erbnachfolge erworben hat; dies ist namentlich beim Erbvorempfang zu bejahen (E. 2.3). Prüfung der Umstände einer Grundstücksübertragung innerhalb einer Familie unter Beachtung dieser Grundsätze (E. 2.4).
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de
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-231%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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A. est propriétaire à Vernier d'une parcelle de 2'216 m2, avec une maison d'habitation construite avant 1960. Elle se situe à environ 500 m de l'extrémité sud-ouest de la piste de l'Aéroport international de Genève. Le 31 août 1992, A. a écrit au Département des travaux publics de la République et canton de Genève pour demander une indemnité d'expropriation, en relation avec les nuisances causées par l'exploitation de l'aéroport. L'instruction de cette affaire a été suspendue jusqu'au mois de mai 1999.
Le 11 mai 1999, A. a adressé à la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement une demande en indemnisation, dans laquelle elle a précisé et complété ses prétentions à l'encontre de l'Etat de Genève, déjà annoncées en 1992. A. conclut, en substance, au versement d'une somme de 625'000 fr., avec intérêts dès le 1er janvier 1985, et à la réalisation, par l'Etat de Genève, de mesures d'isolation acoustique de sa villa. Le 1er septembre 1999, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) a octroyé à l'Etat de Genève le droit d'expropriation, sur la base de la loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA; RS 748.0), afin qu'il puisse faire ouvrir, par le Président de la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement, une procédure dans laquelle il serait statué sur les prétentions de A.
A. a fourni à la Commission fédérale d'estimation des indications au sujet des propriétaires successifs du bien-fonds litigieux. Celui-ci a été acquis le 14 avril 1942 par son père X., qui l'a vendu le 24 juin 1960 à son épouse Y., au prix de 50'000 fr. X. est décédé le 20 mai 1964. Sa succession a été partagée entre ses trois héritiers: son épouse Y., leur fille A. et Z., fils adoptif du de cujus n'ayant pas de lien de filiation avec Y. Cette dernière a conclu le 27 juin 1970 avec sa fille A. un contrat de vente portant sur l'immeuble précité, dont le prix a été fixé à 150'000 fr. Selon l'acte authentique, une partie du prix, soit 24'229 fr. 30, a été payée avant la vente; A. s'est engagée à payer le solde du prix, soit 125'770 fr. 70, en versant à sa mère une rente mensuelle et viagère de 650 fr., une hypothèque légale étant inscrite en garantie du paiement de cette rente. A la date de la conclusion de ce contrat, Y. avait 54 ans et sa fille A. 19 ans; elle était devenue majeure peu auparavant par mariage.
La Commission fédérale d'estimation a décidé, en accord avec les parties, que l'instruction porterait en premier lieu sur les faits déterminants au regard de la condition de l'imprévisibilité (l'une des conditions, avec celles de la spécialité et de la gravité, auxquelles la jurisprudence subordonne l'octroi d'une indemnité pour l'expropriation des droits de voisinage à cause des immissions de bruit de l'aéroport). Les parties ont déposé des observations à ce sujet. A. a joint à ses observations du 15 novembre 1999 une déclaration écrite de sa mère Y., signée le 30 juillet 1999, contenant en substance les éléments suivants: A. est l'héritière légale et la fille unique de Y.; le transfert de la propriété litigieuse, le 27 juin 1970, "s'insère dans un cadre successoral et d'avancement d'hoirie"; la mère devait encore une soulte à sa fille après le partage de la succession de X., et elle souhaitait l'aider à s'établir, puisqu'elle venait de se marier; la rente viagère prévue dans l'acte de vente constituait pour Y. "essentiellement une sécurité, mais n'ayant pas eu spécialement besoin de cet argent, [elle] en [avait] rarement demandé le paiement"; le notaire ayant instrumenté l'acte avait "suggéré de procéder de la sorte, en proposant même le prix et le montant de la vente à indiquer"; dans l'esprit de Y., "il s'agissait d'un avancement d'hoirie à la suite du mariage de [sa] fille".
La Commission fédérale d'estimation a rendu le 16 novembre 2001 une décision partielle, reconnaissant que "les conditions d'octroi d'une indemnité pour l'expropriation formelle des droits de voisinage attachés à la parcelle [...] appartenant à Madame A., en particulier la condition d'imprévisibilité, sont satisfaites". La Commission a dès lors ordonné "l'estimation des bâtiments sis sur la parcelle", la suite de l'instruction et le sort des frais et dépens étant réservés.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Etat de Genève a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision de la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement et de rejeter la demande d'indemnité de A. Selon le recourant, la condition de l'imprévisibilité ne serait pas satisfaite.
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif; il a annulé la décision prise le 16 novembre 2001 par la Commission fédérale d'estimation et il a renvoyé l'affaire à cette autorité pour la suite de l'instruction.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant conteste qu'une indemnité d'expropriation soit due au titre des immissions de bruit, la condition de l'imprévisibilité n'étant selon lui pas satisfaite.
2.1 D'après la jurisprudence, développée sur la base des art. 5 de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx; RS 711) et 684 CC, la collectivité publique, en sa qualité d'expropriante, peut être tenue d'indemniser le propriétaire foncier voisin d'une route nationale, d'une voie de chemin de fer ou d'un aéroport s'il subit, à cause des immissions de bruit, un dommage spécial, imprévisible et grave (cf. ATF 124 II 543 consid. 3a p. 548 et 5a p. 551, et les arrêts cités). Seule la condition de l'imprévisibilité est en l'espèce litigieuse, d'après l'argumentation du recours et les motifs de la décision attaquée.
2.2 S'agissant des nuisances du trafic aérien sur l'un des aéroports nationaux, le Tribunal fédéral a posé la règle selon laquelle on ne tient pas compte de la condition de l'imprévisibilité quand le bien-fonds exposé au bruit a été acquis par l'exproprié avant le 1er janvier 1961 (ATF 121 II 317 consid. 6b p. 334 ss). En revanche, si l'exproprié a acquis son bien-fonds à partir du 1er janvier 1961, on doit considérer que les effets de l'exploitation de l'aéroport, avec le développement du trafic aérien, étaient prévisibles voire connus, ce qui exclut l'octroi d'une indemnité d'expropriation fondée sur l'art. 5 LEx (ATF 121 II 317 consid. 6c p. 337 s.). Cette règle n'est pas critiquée par les parties à la présente procédure.
2.3 En posant la règle ci-dessus, le Tribunal fédéral a d'emblée précisé le point suivant: la date d'acquisition de l'immeuble par le précédent propriétaire est déterminante quand la demande d'indemnité d'expropriation est présentée par son héritier, actuel propriétaire - à savoir lorsque celui-ci a acquis l'immeuble après le 1er janvier 1961 par la dévolution de la succession -, ou encore lorsque le transfert de propriété à celui qui prétend à une indemnité d'expropriation résulte d'une libéralité entre vifs faite à titre d'avancement d'hoirie (ATF 121 II 317 consid. 6c p. 337). On peut en d'autres termes, pour l'examen de la condition de l'imprévisibilité, se fonder selon les circonstances sur la situation du prédécesseur de l'exproprié. Le Tribunal fédéral avait auparavant, dans une affaire d'expropriation concernant le bruit d'une route nationale, également considéré que, lorsque les immissions se produisaient sur un bien-fonds que le propriétaire actuel avait acquis à titre d'avancement d'hoirie, il ne fallait pas examiner si les immissions étaient prévisibles pour celui-ci mais si elles l'étaient pour son prédécesseur. Dans ce contexte, d'après la jurisprudence, il n'y a aucun motif de traiter différemment le bénéficiaire d'une telle libéralité, d'une part, et l'héritier auquel la succession est dévolue au décès du de cujus, d'autre part. Comme l'héritier à l'ouverture de la succession, le bénéficiaire de l'avancement d'hoirie se retrouve, du seul fait de l'attribution, dans la position juridique du précédent titulaire des droits sur l'immeuble; il n'a pas d'autres possibilités d'éviter le dommage que celles dont disposait son prédécesseur. Le cas de l'acquisition par avancement d'hoirie doit être traité de la même manière que celui de l'acquisition par voie successorale, et non pas comme celui d'un transfert de propriété en vertu d'un contrat de vente (ATF 111 Ib 233 consid. 2a p. 235). Cette précision de la jurisprudence au sujet de l'avancement d'hoirie a été confirmée peu après (ATF 112 Ib 526 consid. 1 p. 529; cf. aussi ATF 119 Ib 348 consid. 5a p. 356). La règle ainsi définie a été appliquée dans deux arrêts concernant les immissions de bruit de l'Aéroport international de Genève (arrêt 1E.10/1998 du 28 septembre 1998, traduit in Pra 88/1999 no 20 p. 103, consid. 3a/bb; arrêt 1E.4/2000 du 3 mai 2000, consid. 4a).
Si la jurisprudence considère que la date de l'acquisition de l'immeuble concerné par le de cujus est déterminante lorsque cet immeuble est transmis dans le cadre de la succession à cause de mort, c'est parce que, en pareil cas, les héritiers remplacent le de cujus en raison de son décès et reprennent sa position juridique globale. Le cas de l'avancement d'hoirie est comparable: il s'agit en effet d'une libéralité entre vifs, faite par le de cujus à son héritier - le plus souvent sous la forme d'une donation au sens des art. 239 ss CO (cf. notamment JEAN-NICOLAS DRUEY, Grundriss des Erbrechts, 5e éd., Berne 2002, p. 87) -, dans le but de réaliser, en vertu de la loi ou de la volonté du de cujus, une sorte de succession anticipée représentant une fraction de la part successorale du bénéficiaire (cf. en particulier ERIC STOUDMANN, L'avancement d'hoirie et sa réduction, thèse Lausanne 1962, p. 22). Les libéralités faites "à titre d'avancement d'hoirie" (art. 626 al. 1 CC), ou en acompte sur la part héréditaire (texte allemand de l'art. 626 al. 1 CC: "auf Anrechnung an ihren Erbanteil"), sont assorties d'une ordonnance de rapport, de par la loi (rapport légal; cf. art. 626 al. 2 CC) ou selon la volonté du de cujus, généralement par un acte de disposition pour cause de mort unilatéral (cf. notamment LUC VOLLERY, Les relations entre rapports et réunions en droit successoral, thèse Fribourg 1994, p. 67); en conséquence, le bénéficiaire de la libéralité entre vifs, quand il vient à la succession, est tenu de rapporter en nature ou de se laisser imputer la valeur de l'avancement d'hoirie sur sa part héréditaire (art. 628 al. 1 CC). Seuls les héritiers - légaux ou, le cas échéant, institués - peuvent être les bénéficiaires d'un avancement d'hoirie (cf. ATF 124 III 102 consid. 4a p. 104 et les références).
2.4
2.4.1 Dans la présente affaire, l'immeuble concerné n'est pas resté en mains de la personne qui en était la propriétaire avant le 1er janvier 1961, à savoir Y. Cette dernière n'a pas demandé, ni personne en son nom, une indemnité d'expropriation. La question à résoudre est celle de savoir si en demandant une indemnité d'expropriation le 31 août 1992, la propriétaire de la parcelle no ..., A., pouvait se prévaloir de la position juridique qui était celle de sa mère Y. avant le 1er janvier 1961, parce que celle-ci aurait été son prédécesseur au sens de la jurisprudence précitée. Pour résoudre cette question, le Tribunal fédéral peut revoir librement les constatations de fait de la Commission fédérale d'estimation (ATF 119 Ib 447 consid. 1b p. 451).
2.4.2 Le transfert de la propriété à l'intimée a fait l'objet d'un contrat de vente, du 27 juin 1970, par lequel l'intimée s'est engagée à payer à sa mère le prix convenu, soit 150'000 fr. Dans son recours de droit administratif, l'Etat de Genève fait valoir en substance que cette forme juridique correspondait bel et bien à la volonté des parties au contrat, et que l'intimée n'avait en conséquence pas bénéficié d'un avancement d'hoirie.
2.4.2.1 Dans ses écritures à la Commission fédérale d'estimation, l'intimée a prétendu que cette vente devait en réalité être considérée comme une donation mixte, sans toutefois évaluer elle-même la différence entre la valeur vénale et la valeur fixée contractuellement; elle invitait la Commission à faire porter l'instruction sur cette question. Comme le transfert de la propriété de l'immeuble a été opéré entre une mère et sa fille, peu après le mariage de cette dernière, on pourrait en effet, le cas échéant, qualifier cet acte - pour autant qu'il s'agisse d'une libéralité - de "dotation", destinée à créer, assurer ou améliorer l'établissement d'un descendant dans l'existence; pareilles libéralités, ou avancements d'hoirie, font l'objet d'une réglementation particulière à l'art. 626 al. 2 CC, qui les assujettit au rapport sauf disposition contraire du de cujus (ATF 124 III 102 consid. 4a et la jurisprudence citée; cf. également arrêt 1E.4/2000 du 3 mai 2000, consid. 4b). Il ne s'agit alors d'avancements d'hoirie que pour autant que l'attribution soit gratuite ou partiellement gratuite: sont donc visées non seulement les donations pures, sans aucune contre-prestation du donataire, mais aussi les donations mixtes, avec une contre-prestation du donataire inférieure en valeur à la prestation du donateur, la différence de valeur constituant la libéralité (cf. notamment ROLANDO FORNI/GIORGIO PIATTI, Commentaire bâlois [Honsell/Vogt/Geiser éd.], Bâle 1998, n. 9 ad art. 626 CC; PAUL PIOTET, Traité de droit privé suisse, Droit successoral, 2e éd., Fribourg 1988, p. 282; DRUEY, op. cit., p. 86; cf. également ATF 126 III 171 consid. 3a p. 173 et la jurisprudence citée). Pour qu'il y ait donation mixte, l'accord des parties doit porter sur la différence de valeur des prestations échangées et sur la libéralité faite par l'un des cocontractants à l'autre; prouver cet élément subjectif ("animus donandi") peut être problématique car la vente à un prix de faveur ou à un "prix d'ami" ne constitue pas encore une donation mixte (cf. notamment DRUEY, op. cit., p. 87; PAUL PIOTET, Nature et objet du rapport successoral, Berne 1996, p. 40; ATF 126 III 171 consid. 3a p. 173).
2.4.2.2 La Commission fédérale d'estimation n'a pas examiné, dans sa décision partielle, si la vente immobilière conclue en 1970 pouvait être qualifiée de donation mixte; elle n'avait pas non plus, préalablement, ordonné de mesures d'instruction à ce sujet. Elle a en effet vu dans ce transfert de propriété un avancement d'hoirie en se fondant sur d'autres motifs que la comparaison entre la valeur des prestations promises respectivement par les deux parties au contrat: elle a retenu que ce transfert était intervenu entre une mère et sa fille; que cette dernière aurait aussi pu être tenue de contribuer à l'entretien de sa mère, même en l'absence de contrat de rente viagère; qu'elle aurait de toute manière - aussi sans ce "montage complexe" - hérité de la maison de la famille; que cette opération avait enfin pour but de lui conférer un "droit de propriété indiscutable", non susceptible d'être contesté par Z. (héritier de X., mais pas de Y.). Or ces motifs ne sont, à l'évidence, pas propres à établir l'existence d'une attribution (partiellement) gratuite de l'immeuble et partant d'un avancement d'hoirie. Lorsque, même dans un contexte familial (contrat passé entre une personne et son descendant, à un prix favorable), les intéressés choisissent pour le transfert d'un immeuble la solution juridique de la vente et non pas une solution de caractère successoral, le juge de l'expropriation doit en principe s'en tenir à ce qui a été voulu et réalisé par les parties. Si l'immeuble est vendu et que l'on n'établit pas l'existence d'une libéralité répondant à la définition de l'avancement d'hoirie, l'acquéreur n'est pas censé se trouver dans la situation de l'héritier remplaçant son prédécesseur. Il importe peu qu'on eusse pu atteindre à terme un résultat semblable, pour le sort du patrimoine familial, en renonçant à la vente et en attendant la liquidation de la succession du de cujus, voire en prévoyant une véritable attribution anticipée d'une part de cette succession, car il s'agit là d'une simple hypothèse. En effet, l'ancienne propriétaire aurait également pu, par hypothèse, vendre l'immeuble à un tiers, ni descendant ni héritier. Les éléments retenus par la Commission fédérale ne démontrent en définitive l'existence ni d'un avancement d'hoirie, ni d'un transfert de propriété assimilable, par le juge de l'expropriation, à un avancement d'hoirie. Aussi le recours de droit administratif est-il fondé en tant qu'il critique la décision attaquée qui admet sur cette base la réalisation de la condition de l'imprévisibilité. Cela justifie l'annulation de cette décision, pour violation du droit fédéral (art. 104 let. a OJ).
2.4.2.3 Cela étant, en assimilant ainsi d'emblée l'"attribution" de l'immeuble par le contrat de vente de 1970 à un avancement d'hoirie, la Commission fédérale d'estimation a omis d'examiner une question pertinente, celle de l'existence d'une éventuelle libéralité au cas où ce contrat constituerait en réalité une donation mixte (cf. supra, consid. 2.4.2.1). Cet argument a été soulevé par l'intimée (l'expropriée) dans ses écritures. Comme la décision attaquée avait pour objet de résoudre préalablement une question juridique sans mettre fin à la procédure d'estimation - le Tribunal fédéral ne statuant du reste pas non plus définitivement, dans le présent arrêt, sur le sort des prétentions de l'expropriée ni sur la réalisation des conditions de l'imprévisibilité, de la spécialité et de la gravité -, la Commission fédérale peut réexaminer, sur d'autres bases, le transfert de propriété de l'immeuble litigieux. En vertu de la maxime inquisitoriale applicable dans cette procédure, il lui appartient de définir les faits pertinents puis d'ordonner l'administration des preuves (art. 72 al. 1 LEx). Dans le cas particulier, la Commission devra donc se prononcer sur la question de l'éventuelle donation mixte, après avoir ordonné les mesures d'instruction nécessaires. Elle pourra exiger des parties, notamment de l'expropriée, qu'elles collaborent à la constatation des faits (art. 13 al. 1 PA [RS 172.021] par renvoi de l'art. 3 de l'ordonnance du 24 avril 1972 concernant les commissions fédérales d'estimation [RS 711.1]). D'après la jurisprudence, il incombe en effet à celui qui demande une indemnité d'expropriation fondée sur l'art. 5 LEx d'alléguer et d'offrir la preuve des éléments établissant son préjudice (cf. ATF 106 Ib 241 consid. 5 p. 251; cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, 2e éd., Berne 2002, p. 260; cf. également BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 182/183).
2.4.2.4 Un autre élément pourrait être examiné dans ce contexte pour apprécier de façon globale, ou en quelque sorte sous l'angle économique, l'existence d'une libéralité en faveur de l'intimée, qui serait liée indirectement au transfert de la propriété de l'immeuble.
On peut comprendre, à la lecture de la décision attaquée, que le versement de la rente mensuelle prévue dans le contrat de vente était lié à l'évolution de la situation financière de la crédirentière Y. D'après les allégations de l'expropriée, cette rente était destinée à permettre à sa mère de compléter ses revenus de professeur privé "en cas de nécessité" ou "si elle était dans le besoin", pour autant que cela ne mette pas sa fille en difficulté financière. Dans sa déclaration écrite du 30 juillet 1999, Y. a fait valoir que cette rente constituait pour elle "essentiellement une sécurité" et qu'elle en avait "rarement demandé le paiement", en l'absence de besoin. Aussi la Commission fédérale a-t-elle retenu, en se prononçant sur la réalisation de la condition de l'imprévisibilité, que la rente n'était due en définitive qu'au cas où Y. ne pourrait pas faire face à ses besoins.
Pour le juge de l'expropriation, ces circonstances ne sont pas de nature à mettre en doute la validité du contrat de vente de 1970, combiné à un contrat de rente viagère. Il n'y a pas à interpréter, dans la présente procédure, l'intention des parties lors de la conclusion de ce contrat pour déterminer si elles entendaient réellement faire de la rente viagère une forme de paiement du prix; cela a été convenu ainsi dans l'acte authentique, présumé exact. En revanche, on pourrait déduire de ces circonstances que la crédirentière a ensuite consenti à la débirentière une remise de dette (art. 115 CO), en renonçant durablement ou occasionnellement au versement de la rente mensuelle, avec l'objectif de l'aider à s'établir dans l'existence. Une dotation de descendant au sens de l'art. 626 al. 2 CC peut d'après le texte légal prendre la forme d'une remise de dette; le de cujus peut ainsi arriver exactement au même résultat que par un transfert de biens à titre gratuit (cf. notamment PIOTET, Traité de droit privé suisse, op. cit., p. 285). Certes, l'abandon, ou la réduction, de la créance de Y. serait le cas échéant juridiquement indépendant du transfert de la propriété de l'immeuble, après l'exécution du contrat de vente. Néanmoins, si cette remise de dette a été consentie en quelque sorte parallèlement à la vente, dans le même contexte de transmission du patrimoine immobilier familial, il pourrait s'agir d'un élément à prendre en considération pour déterminer si l'"attribution" de l'immeuble est susceptible d'être assimilée à un avancement d'hoirie (de même que dans l'arrêt 1E.4/2000 du 3 mai 2000, le Tribunal fédéral a assimilé à un avancement d'hoirie, pour l'examen de la condition de l'imprévisibilité, l'attribution gratuite d'un immeuble à un descendant avec dispense de rapport, compte tenu des particularités de la situation familiale). Il n'y a pas lieu toutefois de se prononcer plus avant sur cette question car le dossier de la présente cause ne contient aucune preuve de pareille libéralité, les déclarations de l'expropriée et de sa mère - qui se borne à évoquer le fait que la rente aurait été "rarement" versée - n'étant, à elles seules et en ces termes, pas probantes. Il appartiendra donc à la Commission fédérale d'estimation de compléter l'instruction sur ce point, le fardeau de la preuve de la libéralité incombant à l'expropriée (cf. supra, consid. 2.4.2.3).
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Expropriation formelle, droits de voisinage (art. 5 LEx). Condition de l'imprévisibilité: rappel de la jurisprudence, en particulier à propos des immissions excessives provoquées par l'exploitation d'un aéroport (consid. 2.1 et 2.2).
La condition de l'imprévisibilité est réalisée quand l'exproprié a acquis, après la date déterminante mais par la voie successorale, le bien-fonds exposé aux immissions; il en va ainsi, notamment, en cas d'avancement d'hoirie (consid. 2.3). Examen, au regard de ces principes, des circonstances du transfert d'un immeuble au sein d'une famille (consid. 2.4).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-231%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 232
A. est propriétaire à Vernier d'une parcelle de 2'216 m2, avec une maison d'habitation construite avant 1960. Elle se situe à environ 500 m de l'extrémité sud-ouest de la piste de l'Aéroport international de Genève. Le 31 août 1992, A. a écrit au Département des travaux publics de la République et canton de Genève pour demander une indemnité d'expropriation, en relation avec les nuisances causées par l'exploitation de l'aéroport. L'instruction de cette affaire a été suspendue jusqu'au mois de mai 1999.
Le 11 mai 1999, A. a adressé à la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement une demande en indemnisation, dans laquelle elle a précisé et complété ses prétentions à l'encontre de l'Etat de Genève, déjà annoncées en 1992. A. conclut, en substance, au versement d'une somme de 625'000 fr., avec intérêts dès le 1er janvier 1985, et à la réalisation, par l'Etat de Genève, de mesures d'isolation acoustique de sa villa. Le 1er septembre 1999, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC) a octroyé à l'Etat de Genève le droit d'expropriation, sur la base de la loi fédérale du 21 décembre 1948 sur l'aviation (LA; RS 748.0), afin qu'il puisse faire ouvrir, par le Président de la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement, une procédure dans laquelle il serait statué sur les prétentions de A.
A. a fourni à la Commission fédérale d'estimation des indications au sujet des propriétaires successifs du bien-fonds litigieux. Celui-ci a été acquis le 14 avril 1942 par son père X., qui l'a vendu le 24 juin 1960 à son épouse Y., au prix de 50'000 fr. X. est décédé le 20 mai 1964. Sa succession a été partagée entre ses trois héritiers: son épouse Y., leur fille A. et Z., fils adoptif du de cujus n'ayant pas de lien de filiation avec Y. Cette dernière a conclu le 27 juin 1970 avec sa fille A. un contrat de vente portant sur l'immeuble précité, dont le prix a été fixé à 150'000 fr. Selon l'acte authentique, une partie du prix, soit 24'229 fr. 30, a été payée avant la vente; A. s'est engagée à payer le solde du prix, soit 125'770 fr. 70, en versant à sa mère une rente mensuelle et viagère de 650 fr., une hypothèque légale étant inscrite en garantie du paiement de cette rente. A la date de la conclusion de ce contrat, Y. avait 54 ans et sa fille A. 19 ans; elle était devenue majeure peu auparavant par mariage.
La Commission fédérale d'estimation a décidé, en accord avec les parties, que l'instruction porterait en premier lieu sur les faits déterminants au regard de la condition de l'imprévisibilité (l'une des conditions, avec celles de la spécialité et de la gravité, auxquelles la jurisprudence subordonne l'octroi d'une indemnité pour l'expropriation des droits de voisinage à cause des immissions de bruit de l'aéroport). Les parties ont déposé des observations à ce sujet. A. a joint à ses observations du 15 novembre 1999 une déclaration écrite de sa mère Y., signée le 30 juillet 1999, contenant en substance les éléments suivants: A. est l'héritière légale et la fille unique de Y.; le transfert de la propriété litigieuse, le 27 juin 1970, "s'insère dans un cadre successoral et d'avancement d'hoirie"; la mère devait encore une soulte à sa fille après le partage de la succession de X., et elle souhaitait l'aider à s'établir, puisqu'elle venait de se marier; la rente viagère prévue dans l'acte de vente constituait pour Y. "essentiellement une sécurité, mais n'ayant pas eu spécialement besoin de cet argent, [elle] en [avait] rarement demandé le paiement"; le notaire ayant instrumenté l'acte avait "suggéré de procéder de la sorte, en proposant même le prix et le montant de la vente à indiquer"; dans l'esprit de Y., "il s'agissait d'un avancement d'hoirie à la suite du mariage de [sa] fille".
La Commission fédérale d'estimation a rendu le 16 novembre 2001 une décision partielle, reconnaissant que "les conditions d'octroi d'une indemnité pour l'expropriation formelle des droits de voisinage attachés à la parcelle [...] appartenant à Madame A., en particulier la condition d'imprévisibilité, sont satisfaites". La Commission a dès lors ordonné "l'estimation des bâtiments sis sur la parcelle", la suite de l'instruction et le sort des frais et dépens étant réservés.
Agissant par la voie du recours de droit administratif, l'Etat de Genève a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision de la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement et de rejeter la demande d'indemnité de A. Selon le recourant, la condition de l'imprévisibilité ne serait pas satisfaite.
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif; il a annulé la décision prise le 16 novembre 2001 par la Commission fédérale d'estimation et il a renvoyé l'affaire à cette autorité pour la suite de l'instruction.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Le recourant conteste qu'une indemnité d'expropriation soit due au titre des immissions de bruit, la condition de l'imprévisibilité n'étant selon lui pas satisfaite.
2.1 D'après la jurisprudence, développée sur la base des art. 5 de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx; RS 711) et 684 CC, la collectivité publique, en sa qualité d'expropriante, peut être tenue d'indemniser le propriétaire foncier voisin d'une route nationale, d'une voie de chemin de fer ou d'un aéroport s'il subit, à cause des immissions de bruit, un dommage spécial, imprévisible et grave (cf. ATF 124 II 543 consid. 3a p. 548 et 5a p. 551, et les arrêts cités). Seule la condition de l'imprévisibilité est en l'espèce litigieuse, d'après l'argumentation du recours et les motifs de la décision attaquée.
2.2 S'agissant des nuisances du trafic aérien sur l'un des aéroports nationaux, le Tribunal fédéral a posé la règle selon laquelle on ne tient pas compte de la condition de l'imprévisibilité quand le bien-fonds exposé au bruit a été acquis par l'exproprié avant le 1er janvier 1961 (ATF 121 II 317 consid. 6b p. 334 ss). En revanche, si l'exproprié a acquis son bien-fonds à partir du 1er janvier 1961, on doit considérer que les effets de l'exploitation de l'aéroport, avec le développement du trafic aérien, étaient prévisibles voire connus, ce qui exclut l'octroi d'une indemnité d'expropriation fondée sur l'art. 5 LEx (ATF 121 II 317 consid. 6c p. 337 s.). Cette règle n'est pas critiquée par les parties à la présente procédure.
2.3 En posant la règle ci-dessus, le Tribunal fédéral a d'emblée précisé le point suivant: la date d'acquisition de l'immeuble par le précédent propriétaire est déterminante quand la demande d'indemnité d'expropriation est présentée par son héritier, actuel propriétaire - à savoir lorsque celui-ci a acquis l'immeuble après le 1er janvier 1961 par la dévolution de la succession -, ou encore lorsque le transfert de propriété à celui qui prétend à une indemnité d'expropriation résulte d'une libéralité entre vifs faite à titre d'avancement d'hoirie (ATF 121 II 317 consid. 6c p. 337). On peut en d'autres termes, pour l'examen de la condition de l'imprévisibilité, se fonder selon les circonstances sur la situation du prédécesseur de l'exproprié. Le Tribunal fédéral avait auparavant, dans une affaire d'expropriation concernant le bruit d'une route nationale, également considéré que, lorsque les immissions se produisaient sur un bien-fonds que le propriétaire actuel avait acquis à titre d'avancement d'hoirie, il ne fallait pas examiner si les immissions étaient prévisibles pour celui-ci mais si elles l'étaient pour son prédécesseur. Dans ce contexte, d'après la jurisprudence, il n'y a aucun motif de traiter différemment le bénéficiaire d'une telle libéralité, d'une part, et l'héritier auquel la succession est dévolue au décès du de cujus, d'autre part. Comme l'héritier à l'ouverture de la succession, le bénéficiaire de l'avancement d'hoirie se retrouve, du seul fait de l'attribution, dans la position juridique du précédent titulaire des droits sur l'immeuble; il n'a pas d'autres possibilités d'éviter le dommage que celles dont disposait son prédécesseur. Le cas de l'acquisition par avancement d'hoirie doit être traité de la même manière que celui de l'acquisition par voie successorale, et non pas comme celui d'un transfert de propriété en vertu d'un contrat de vente (ATF 111 Ib 233 consid. 2a p. 235). Cette précision de la jurisprudence au sujet de l'avancement d'hoirie a été confirmée peu après (ATF 112 Ib 526 consid. 1 p. 529; cf. aussi ATF 119 Ib 348 consid. 5a p. 356). La règle ainsi définie a été appliquée dans deux arrêts concernant les immissions de bruit de l'Aéroport international de Genève (arrêt 1E.10/1998 du 28 septembre 1998, traduit in Pra 88/1999 no 20 p. 103, consid. 3a/bb; arrêt 1E.4/2000 du 3 mai 2000, consid. 4a).
Si la jurisprudence considère que la date de l'acquisition de l'immeuble concerné par le de cujus est déterminante lorsque cet immeuble est transmis dans le cadre de la succession à cause de mort, c'est parce que, en pareil cas, les héritiers remplacent le de cujus en raison de son décès et reprennent sa position juridique globale. Le cas de l'avancement d'hoirie est comparable: il s'agit en effet d'une libéralité entre vifs, faite par le de cujus à son héritier - le plus souvent sous la forme d'une donation au sens des art. 239 ss CO (cf. notamment JEAN-NICOLAS DRUEY, Grundriss des Erbrechts, 5e éd., Berne 2002, p. 87) -, dans le but de réaliser, en vertu de la loi ou de la volonté du de cujus, une sorte de succession anticipée représentant une fraction de la part successorale du bénéficiaire (cf. en particulier ERIC STOUDMANN, L'avancement d'hoirie et sa réduction, thèse Lausanne 1962, p. 22). Les libéralités faites "à titre d'avancement d'hoirie" (art. 626 al. 1 CC), ou en acompte sur la part héréditaire (texte allemand de l'art. 626 al. 1 CC: "auf Anrechnung an ihren Erbanteil"), sont assorties d'une ordonnance de rapport, de par la loi (rapport légal; cf. art. 626 al. 2 CC) ou selon la volonté du de cujus, généralement par un acte de disposition pour cause de mort unilatéral (cf. notamment LUC VOLLERY, Les relations entre rapports et réunions en droit successoral, thèse Fribourg 1994, p. 67); en conséquence, le bénéficiaire de la libéralité entre vifs, quand il vient à la succession, est tenu de rapporter en nature ou de se laisser imputer la valeur de l'avancement d'hoirie sur sa part héréditaire (art. 628 al. 1 CC). Seuls les héritiers - légaux ou, le cas échéant, institués - peuvent être les bénéficiaires d'un avancement d'hoirie (cf. ATF 124 III 102 consid. 4a p. 104 et les références).
2.4
2.4.1 Dans la présente affaire, l'immeuble concerné n'est pas resté en mains de la personne qui en était la propriétaire avant le 1er janvier 1961, à savoir Y. Cette dernière n'a pas demandé, ni personne en son nom, une indemnité d'expropriation. La question à résoudre est celle de savoir si en demandant une indemnité d'expropriation le 31 août 1992, la propriétaire de la parcelle no ..., A., pouvait se prévaloir de la position juridique qui était celle de sa mère Y. avant le 1er janvier 1961, parce que celle-ci aurait été son prédécesseur au sens de la jurisprudence précitée. Pour résoudre cette question, le Tribunal fédéral peut revoir librement les constatations de fait de la Commission fédérale d'estimation (ATF 119 Ib 447 consid. 1b p. 451).
2.4.2 Le transfert de la propriété à l'intimée a fait l'objet d'un contrat de vente, du 27 juin 1970, par lequel l'intimée s'est engagée à payer à sa mère le prix convenu, soit 150'000 fr. Dans son recours de droit administratif, l'Etat de Genève fait valoir en substance que cette forme juridique correspondait bel et bien à la volonté des parties au contrat, et que l'intimée n'avait en conséquence pas bénéficié d'un avancement d'hoirie.
2.4.2.1 Dans ses écritures à la Commission fédérale d'estimation, l'intimée a prétendu que cette vente devait en réalité être considérée comme une donation mixte, sans toutefois évaluer elle-même la différence entre la valeur vénale et la valeur fixée contractuellement; elle invitait la Commission à faire porter l'instruction sur cette question. Comme le transfert de la propriété de l'immeuble a été opéré entre une mère et sa fille, peu après le mariage de cette dernière, on pourrait en effet, le cas échéant, qualifier cet acte - pour autant qu'il s'agisse d'une libéralité - de "dotation", destinée à créer, assurer ou améliorer l'établissement d'un descendant dans l'existence; pareilles libéralités, ou avancements d'hoirie, font l'objet d'une réglementation particulière à l'art. 626 al. 2 CC, qui les assujettit au rapport sauf disposition contraire du de cujus (ATF 124 III 102 consid. 4a et la jurisprudence citée; cf. également arrêt 1E.4/2000 du 3 mai 2000, consid. 4b). Il ne s'agit alors d'avancements d'hoirie que pour autant que l'attribution soit gratuite ou partiellement gratuite: sont donc visées non seulement les donations pures, sans aucune contre-prestation du donataire, mais aussi les donations mixtes, avec une contre-prestation du donataire inférieure en valeur à la prestation du donateur, la différence de valeur constituant la libéralité (cf. notamment ROLANDO FORNI/GIORGIO PIATTI, Commentaire bâlois [Honsell/Vogt/Geiser éd.], Bâle 1998, n. 9 ad art. 626 CC; PAUL PIOTET, Traité de droit privé suisse, Droit successoral, 2e éd., Fribourg 1988, p. 282; DRUEY, op. cit., p. 86; cf. également ATF 126 III 171 consid. 3a p. 173 et la jurisprudence citée). Pour qu'il y ait donation mixte, l'accord des parties doit porter sur la différence de valeur des prestations échangées et sur la libéralité faite par l'un des cocontractants à l'autre; prouver cet élément subjectif ("animus donandi") peut être problématique car la vente à un prix de faveur ou à un "prix d'ami" ne constitue pas encore une donation mixte (cf. notamment DRUEY, op. cit., p. 87; PAUL PIOTET, Nature et objet du rapport successoral, Berne 1996, p. 40; ATF 126 III 171 consid. 3a p. 173).
2.4.2.2 La Commission fédérale d'estimation n'a pas examiné, dans sa décision partielle, si la vente immobilière conclue en 1970 pouvait être qualifiée de donation mixte; elle n'avait pas non plus, préalablement, ordonné de mesures d'instruction à ce sujet. Elle a en effet vu dans ce transfert de propriété un avancement d'hoirie en se fondant sur d'autres motifs que la comparaison entre la valeur des prestations promises respectivement par les deux parties au contrat: elle a retenu que ce transfert était intervenu entre une mère et sa fille; que cette dernière aurait aussi pu être tenue de contribuer à l'entretien de sa mère, même en l'absence de contrat de rente viagère; qu'elle aurait de toute manière - aussi sans ce "montage complexe" - hérité de la maison de la famille; que cette opération avait enfin pour but de lui conférer un "droit de propriété indiscutable", non susceptible d'être contesté par Z. (héritier de X., mais pas de Y.). Or ces motifs ne sont, à l'évidence, pas propres à établir l'existence d'une attribution (partiellement) gratuite de l'immeuble et partant d'un avancement d'hoirie. Lorsque, même dans un contexte familial (contrat passé entre une personne et son descendant, à un prix favorable), les intéressés choisissent pour le transfert d'un immeuble la solution juridique de la vente et non pas une solution de caractère successoral, le juge de l'expropriation doit en principe s'en tenir à ce qui a été voulu et réalisé par les parties. Si l'immeuble est vendu et que l'on n'établit pas l'existence d'une libéralité répondant à la définition de l'avancement d'hoirie, l'acquéreur n'est pas censé se trouver dans la situation de l'héritier remplaçant son prédécesseur. Il importe peu qu'on eusse pu atteindre à terme un résultat semblable, pour le sort du patrimoine familial, en renonçant à la vente et en attendant la liquidation de la succession du de cujus, voire en prévoyant une véritable attribution anticipée d'une part de cette succession, car il s'agit là d'une simple hypothèse. En effet, l'ancienne propriétaire aurait également pu, par hypothèse, vendre l'immeuble à un tiers, ni descendant ni héritier. Les éléments retenus par la Commission fédérale ne démontrent en définitive l'existence ni d'un avancement d'hoirie, ni d'un transfert de propriété assimilable, par le juge de l'expropriation, à un avancement d'hoirie. Aussi le recours de droit administratif est-il fondé en tant qu'il critique la décision attaquée qui admet sur cette base la réalisation de la condition de l'imprévisibilité. Cela justifie l'annulation de cette décision, pour violation du droit fédéral (art. 104 let. a OJ).
2.4.2.3 Cela étant, en assimilant ainsi d'emblée l'"attribution" de l'immeuble par le contrat de vente de 1970 à un avancement d'hoirie, la Commission fédérale d'estimation a omis d'examiner une question pertinente, celle de l'existence d'une éventuelle libéralité au cas où ce contrat constituerait en réalité une donation mixte (cf. supra, consid. 2.4.2.1). Cet argument a été soulevé par l'intimée (l'expropriée) dans ses écritures. Comme la décision attaquée avait pour objet de résoudre préalablement une question juridique sans mettre fin à la procédure d'estimation - le Tribunal fédéral ne statuant du reste pas non plus définitivement, dans le présent arrêt, sur le sort des prétentions de l'expropriée ni sur la réalisation des conditions de l'imprévisibilité, de la spécialité et de la gravité -, la Commission fédérale peut réexaminer, sur d'autres bases, le transfert de propriété de l'immeuble litigieux. En vertu de la maxime inquisitoriale applicable dans cette procédure, il lui appartient de définir les faits pertinents puis d'ordonner l'administration des preuves (art. 72 al. 1 LEx). Dans le cas particulier, la Commission devra donc se prononcer sur la question de l'éventuelle donation mixte, après avoir ordonné les mesures d'instruction nécessaires. Elle pourra exiger des parties, notamment de l'expropriée, qu'elles collaborent à la constatation des faits (art. 13 al. 1 PA [RS 172.021] par renvoi de l'art. 3 de l'ordonnance du 24 avril 1972 concernant les commissions fédérales d'estimation [RS 711.1]). D'après la jurisprudence, il incombe en effet à celui qui demande une indemnité d'expropriation fondée sur l'art. 5 LEx d'alléguer et d'offrir la preuve des éléments établissant son préjudice (cf. ATF 106 Ib 241 consid. 5 p. 251; cf. PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. II, 2e éd., Berne 2002, p. 260; cf. également BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, Berne 2000, p. 182/183).
2.4.2.4 Un autre élément pourrait être examiné dans ce contexte pour apprécier de façon globale, ou en quelque sorte sous l'angle économique, l'existence d'une libéralité en faveur de l'intimée, qui serait liée indirectement au transfert de la propriété de l'immeuble.
On peut comprendre, à la lecture de la décision attaquée, que le versement de la rente mensuelle prévue dans le contrat de vente était lié à l'évolution de la situation financière de la crédirentière Y. D'après les allégations de l'expropriée, cette rente était destinée à permettre à sa mère de compléter ses revenus de professeur privé "en cas de nécessité" ou "si elle était dans le besoin", pour autant que cela ne mette pas sa fille en difficulté financière. Dans sa déclaration écrite du 30 juillet 1999, Y. a fait valoir que cette rente constituait pour elle "essentiellement une sécurité" et qu'elle en avait "rarement demandé le paiement", en l'absence de besoin. Aussi la Commission fédérale a-t-elle retenu, en se prononçant sur la réalisation de la condition de l'imprévisibilité, que la rente n'était due en définitive qu'au cas où Y. ne pourrait pas faire face à ses besoins.
Pour le juge de l'expropriation, ces circonstances ne sont pas de nature à mettre en doute la validité du contrat de vente de 1970, combiné à un contrat de rente viagère. Il n'y a pas à interpréter, dans la présente procédure, l'intention des parties lors de la conclusion de ce contrat pour déterminer si elles entendaient réellement faire de la rente viagère une forme de paiement du prix; cela a été convenu ainsi dans l'acte authentique, présumé exact. En revanche, on pourrait déduire de ces circonstances que la crédirentière a ensuite consenti à la débirentière une remise de dette (art. 115 CO), en renonçant durablement ou occasionnellement au versement de la rente mensuelle, avec l'objectif de l'aider à s'établir dans l'existence. Une dotation de descendant au sens de l'art. 626 al. 2 CC peut d'après le texte légal prendre la forme d'une remise de dette; le de cujus peut ainsi arriver exactement au même résultat que par un transfert de biens à titre gratuit (cf. notamment PIOTET, Traité de droit privé suisse, op. cit., p. 285). Certes, l'abandon, ou la réduction, de la créance de Y. serait le cas échéant juridiquement indépendant du transfert de la propriété de l'immeuble, après l'exécution du contrat de vente. Néanmoins, si cette remise de dette a été consentie en quelque sorte parallèlement à la vente, dans le même contexte de transmission du patrimoine immobilier familial, il pourrait s'agir d'un élément à prendre en considération pour déterminer si l'"attribution" de l'immeuble est susceptible d'être assimilée à un avancement d'hoirie (de même que dans l'arrêt 1E.4/2000 du 3 mai 2000, le Tribunal fédéral a assimilé à un avancement d'hoirie, pour l'examen de la condition de l'imprévisibilité, l'attribution gratuite d'un immeuble à un descendant avec dispense de rapport, compte tenu des particularités de la situation familiale). Il n'y a pas lieu toutefois de se prononcer plus avant sur cette question car le dossier de la présente cause ne contient aucune preuve de pareille libéralité, les déclarations de l'expropriée et de sa mère - qui se borne à évoquer le fait que la rente aurait été "rarement" versée - n'étant, à elles seules et en ces termes, pas probantes. Il appartiendra donc à la Commission fédérale d'estimation de compléter l'instruction sur ce point, le fardeau de la preuve de la libéralité incombant à l'expropriée (cf. supra, consid. 2.4.2.3).
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Espropriazione formale, diritti derivanti da rapporti di vicinato (art. 5 LEspr). Condizione dell'imprevedibilità: ricapitolazione della giurisprudenza, in particolare riguardo alle immissioni eccessive provocate dall'esercizio di un aeroporto (consid. 2.1 e 2.2).
La condizione dell'imprevedibilità è adempiuta quando l'espropriato ha acquisito, dopo la data determinante, ma in via successoria, i fondi esposti alle immissioni; ciò è il caso, segnatamente, per l'anticipazione d'eredità (consid. 2.3). Esame, riguardo a questi principi, delle circostanze del trasferimento di un immobile all'interno di una famiglia (consid. 2.4).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-231%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 25
Die Versicherungskasse der Stadt Zürich, welche - neben einer Unfallversicherungskasse - eine Pensionskasse führt, ist eine Dienstabteilung des Finanzamtes der Stadt Zürich ohne eigene Rechtspersönlichkeit (Art. 67 Abs. 1 der Statuten). Organe der Versicherungskasse sind der Stadtrat, der Vorsteher des Finanzamtes und die Direktion der Versicherungskasse (Art. 68 Abs. 1 der Statuten); paritätisch besetzte Organe (vgl. Art. 51 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVG; SR 831.40]) sind die Kassenkommission, der Kassenausschuss und die Anlagekommission (vgl. Art. 68 f. der Statuten). Die geltenden Statuten der Versicherungskasse datieren vom 22. Dezember 1993 und stützen sich auf Art. 118 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 (Art. 1 der Statuten); die zu den Statuten gehörige Vollziehungsverordnung hat der Stadtrat am 16. November 1994 erlassen (vgl. Art. 70 Abs. 1 der Statuten).
Mit Beschluss vom 2. April 1997 änderte der Gemeinderat (Legislative) der Stadt Zürich die Art. 19 und 26 der Statuten der Versicherungskasse. Es wurde ein Mechanismus vorgesehen, nach dem bei anhaltend geringer Lohnteuerung die Beiträge des Arbeitgebers - und mit diesen die Altersgutschriften der Versicherten - reduziert werden (vgl. auch Art. 11bis der Vollziehungsverordnung). Zudem traf der Gemeinderat folgende "einmalige Übergangslösung": "Für das Geschäftsjahr 1997 wird auf die Erhebung von Risikobeiträgen für Vollversicherte gemäss Art. 26 Abs. 2 der Statuten der Versicherungskasse... verzichtet. Aus dem Jahresgewinn 1996 der Pensionskasse ist einmalig eine Risikoreserve zu bilden, welche 1997 zur Finanzierung der Risikobeiträge wieder aufzulösen ist" (Ziff. 3 des Beschlusses).
Die Konferenz der Personalverbände (KPV) reichte beim Amt für berufliche Vorsorge des Kantons Zürich erfolglos eine Aufsichtsbeschwerde ein, welche sich gegen die dargestellte "Übergangslösung" richtete. Auch einer Beschwerde an die Eidgenössische Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge war kein Erfolg beschieden.
Am 29. Februar 2000 hat die Konferenz der Personalverbände (KPV) Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht mit dem Antrag, das Urteil der Eidgenössischen Beschwerdekommission, die Verfügung des Amtes für berufliche Vorsorge des Kantons Zürich vom 25. Februar 1998 sowie die mit Ziff. 3 des Gemeinderatsbeschlusses vom 2. April 1997 vorgenommene Statutenänderung aufzuheben; weiter sei die Stadt Zürich anzuhalten, die Finanzierung der Risikobeiträge 1997 aus dem Jahresgewinn 1996 rückgängig zu machen und diese aus eigenen Mitteln zu finanzieren. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die vom Kanton bezeichnete Aufsichtsbehörde wacht darüber, dass die Vorsorgeeinrichtungen die gesetzlichen Vorschriften einhalten (Art. 62 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 61 Abs. 1 BVG); sie prüft insbesondere die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG). Die Aufsichtsbehörde ist befugt, Massnahmen zur Behebung von Mängeln zu treffen (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG). So kann sie gesetzwidrige Reglemente oder Teile davon aufheben und den Vorsorgeeinrichtungen verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen (vgl. BGE 112 Ia 180 E. 3 S. 186 f.). Die Verfügungen der Aufsichtsbehörde können an die Eidgenössische Beschwerdekommission weitergezogen werden (Art. 74 Abs. 2 lit. a BVG), deren Entscheide ihrerseits der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterliegen (Art. 74 Abs. 4 BVG).
b) Neben den einzelnen Versicherten ist hierzu auch ein Verband legitimiert, wenn er über eigene Rechtspersönlichkeit verfügt, statutengemäss die Interessen seiner Mitglieder wahrnimmt und diese selbst beschwerdebefugt wären (BGE 112 Ia 180 E. 1b S. 182 und E. 5 S. 192). Nachdem diese Voraussetzungen bei der als Verein konstituierten Beschwerdeführerin erfüllt sind, hat die Aufsichtsbehörde die beanstandete Statutenänderung zu Recht überprüft und die Beschwerdekommission ist richtigerweise auf das ergriffene Rechtsmittel eingetreten. Die Konferenz der Personalverbände ist nach dem Gesagten auch zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht legitimiert (vgl. BGE 119 Ib 374 E. 2a/aa S. 376 f.).
2. a) Die Beschwerdeführerin erachtet es zwar ausdrücklich als zulässig, die Beiträge durch Statutenrevision zu senken, und hält fest, dass auch eine Beitragssenkung für ein Jahr einer Änderung der Statuten bedürfe. Vorliegend sei jedoch nicht eine Beitragssenkung beschlossen worden, sondern vielmehr die in Art. 26 Abs. 2 der Statuten verankerte Pflicht des Arbeitgebers, Risikobeiträge zu bezahlen, unverändert beibehalten worden. Der Sache nach sei ein Beschluss über die Verwendung des Jahresgewinns 1996 getroffen worden, was aber nach Art. 23 der Statuten entweder der Kassenkommission (Abs. 4) oder aber dem Stadtrat (auf Antrag der Kassenkommission; Abs. 3) zustehe und nicht dem Gemeinderat.
b) Dieser Einwand ist nicht stichhaltig: Beitragspflicht und -höhe sind in den Statuten festgelegt. Sollen die Beiträge reduziert werden, und sei dies lediglich für ein Jahr, so ist eine Statutenänderung erforderlich. Diese zu beschliessen, fällt richtigerweise in die Zuständigkeit des Gemeinderats (Art. 118 Abs. 1 der Gemeindeordnung). Entgegen der Ansicht des Bundesamtes für Sozialversicherung erweckt auch nicht grundsätzliche Bedenken, dass "lediglich" eine Übergangsbestimmung erlassen wurde, um auf die Erhebung von Beiträgen zu verzichten. Alle Bestimmungen haben - vorausgesetzt sie sind im für die Änderung der Statuten massgebenden Verfahren beschlossen worden - die gleiche Rechtswirkung, auch jene, die als Übergangsbestimmungen bezeichnet sind. Wohl trifft es zu, dass Art. 26 der Statuten weiterhin Risikobeiträge vorsieht, die vom Arbeitgeber zu bezahlen sind. Für das Geschäftsjahr 1997 steht allerdings dazu die streitige Übergangsbestimmung im Widerspruch, nach welcher auf die Erhebung von Risikobeiträgen verzichtet wird. Da beide Normen auf derselben Stufe stehen, geht die Übergangsbestimmung nach dem Grundsatz der lex specialis vor. Die Auffassung der Beschwerdeführerin, es sei (formell) gar keine Beitragssenkung beschlossen, sondern nur über die Verwendung der Überschüsse des Geschäftsjahrs 1996 befunden worden, ist nicht richtig; eine Rechtswidrigkeit des Beschlusses wegen formeller Unzuständigkeit des Gemeinderats steht nicht zur Diskussion.
3. Es fragt sich allerdings, ob das Vorgehen der Stadt Zürich materiell zulässig ist, oder ob es - wie die Beschwerdeführerin weiter geltend macht - gegen Bundesrecht verstösst.
a) Die Finanzierung der Einrichtungen der beruflichen Vorsorge erfolgt grundsätzlich im Kapitaldeckungsverfahren (Art. 65 ff. BVG). Dies bedeutet, dass die laufenden und die künftigen (anwartschaftlichen) Renten jederzeit durch ein angespartes Vorsorgekapital gedeckt sein müssen; von dieser Regel kann allerdings bei Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften unter Umständen abgewichen werden (vgl. Art. 69 Abs. 2 BVG). Die Einnahmen der Vorsorgeeinrichtungen setzen sich namentlich aus den Beiträgen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer sowie aus den Vermögenserträgen auf dem angesparten Kapital zusammen; das Kapitaldeckungsverfahren führt zu erheblicher Vermögensbildung mit entsprechenden Erträgen. Die Vorsorgeeinrichtungen sind deshalb gesetzlich unter anderem verpflichtet, ihr Vermögen so zu verwalten, dass ein genügender Ertrag der Anlagen erwirtschaftet wird (Art. 71 Abs. 1 BVG; zu den Anlagevorschriften vgl. Art. 49 ff. der Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVV 2; SR 831.441.1]). Die versicherungstechnischen Berechnungen berücksichtigen die Vermögenserträge als wichtige Finanzierungsgrösse (CARL HELBLING, Personalvorsorge und BVG, 7. Aufl., Bern 2000, S. 160), wobei deren Umfang allerdings schwer prognostizierbar ist, da sie von den Marktkräften abhängig sind.
b) Die Leistungen der Pensionskasse der Stadt Zürich beruhen gleich wie die zu bezahlenden Beiträge auf den Statuten vom 22. Dezember 1993. Mit diesem Erlass wurde das vormalige Leistungsprimat versicherungstechnisch in ein Beitragsprimat überführt, wobei Letzteres allerdings so ausgestaltet ist, dass die Versicherten im normalen Rücktrittsalter eine Altersrente von 60 Prozent ihres letzten Verdienstes erhalten, wenn sie eine volle Versicherungsdauer und eine durchschnittliche Lohnkarriere aufweisen (Leistungsziel). Den Versicherten steht ein individuelles Altersguthaben zu, das Basis für die Berechnung der Leistungsansprüche bildet. Es wird aus den Einlagen bei Eintritt und den "Altersnachzahlungen" sowie aus Altersgutschriften geäufnet und verzinst (Art. 19 Abs. 1 und 4 der Statuten). Die Höhe Letzterer ist nach dem Alter der Versicherten gestaffelt (Art. 19 Abs. 2 der Statuten). Die jährlichen Gutschriften setzen sich aus den Sparbeiträgen des Arbeitgebers und jenen der Versicherten zusammen; sie werden in Art. 25 und Art. 26 der Statuten bestimmt und bewegen sich für die Versicherten zwischen 6 und 9 Prozent und für den Arbeitgeber zwischen 4 und 39 Prozent des beitragspflichtigen Einkommens. Mit der Statutenänderung vom 2. April 1997 wurde neu eingeführt, dass die Sparbeiträge des Arbeitgebers - und mit diesen die Altersgutschriften - bei anhaltend geringer Teuerung reduziert werden; das Leistungsziel darf dabei weder systematisch unter- noch überschritten werden (Art. 19 Abs. 6). Grund für diese Revision war, dass die Ansätze für die Altersgutschriften von einer allgemeinen Lohnteuerung von 4 Prozent ausgehen, während die effektive Teuerung in den vorangegangenen Jahren weit unter diesem Wert lag. Der neue Mechanismus kommt zur Anwendung, wenn die massgebende Teuerung im vorangegangenen Jahr nicht mehr als 2,5 Prozent betrug (Art. 11bis Abs. 2 der Vollziehungsverordnung). Die Altersgutschriften der Versicherten und die Sparbeiträge des Arbeitgebers werden dann so festgesetzt, dass das Leistungsziel bei einer jährlichen Lohnteuerung von 2,5 Prozent erreicht wird. Steigt die massgebende Teuerung auf mindestens 3,25 Prozent, so kommen ab dem Folgejahr wieder die ordentlichen Beitragssätze gemäss Art. 19 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 26 Abs. 2 der Statuten zur Anwendung (Art. 11bis Abs. 3 der Vollziehungsverordnung). Diese Änderung der Statuten hat die Beschwerdeführerin nicht beanstandet; hingegen wendet sie sich gegen den Verzicht auf die Risikobeiträge von 2 Prozent für das Jahr 1997, für welche gemäss Art. 26 Abs. 2 der Statuten allein der Arbeitgeber aufzukommen hätte. Die Beitragssenkung als solche bzw. der Verzicht auf die Erhebung des Risikobeitrags ist nach der Meinung der Beschwerdeführerin nicht zu beanstanden, wohl hingegen, dass diese direkt aus dem Jahresgewinn 1996 finanziert werden soll (Bildung einer "Risikoreserve", die 1997 zur Bezahlung der Risikobeiträge wieder aufgelöst werden soll).
c) Die Beschwerdeführerin bezieht sich in ihrer Kritik auf Art. 331 Abs. 3 OR. Danach muss der Arbeitgeber, wenn der Arbeitnehmer Beiträge an eine Personalvorsorgeeinrichtung zu leisten hat, zur gleichen Zeit mindestens gleich hohe Beiträge wie die gesamten Beiträge aller Arbeitnehmer entrichten; er erbringt seine Beiträge aus eigenen Mitteln oder aus Beitragsreserven der Vorsorgeeinrichtung, die von ihm vorgängig hiefür geäufnet worden und gesondert ausgewiesen sind. Die Beschwerdeführerin räumt allerdings selber ein, dass diese Bestimmung auf öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen nicht anwendbar ist (vgl. Art. 342 Abs. 1 lit. a OR). Betreffend die Parität der Beiträge ergibt sich der gleiche Grundsatz aus Art. 66 Abs. 1 BVG, der auch für öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen Geltung hat (jedenfalls im Bereich der obligatorischen Vorsorge; vgl. Art. 49 Abs. 2 BVG). Vorliegend ist aber die Parität unproblematisch, da die Beiträge des Arbeitgebers ohnehin weit höher sind als jene der Arbeitnehmer, auch wenn auf die Erhebung des Risikobeitrags für das Jahr 1997 verzichtet wird.
Der zweite Halbsatz von Art. 331 Abs. 3 OR ermöglicht dem privaten Arbeitgeber, seine Beiträge nicht nur aus eigenen Mitteln, sondern auch aus von ihm vorgängig geäufneten (und gesondert ausgewiesenen) Beitragsreserven der Vorsorgeeinrichtung zu erbringen. Damit besteht für ihn die Möglichkeit, mit Rücksicht auf Schwankungen des Geschäftsgangs Beiträge auf Vorrat zu leisten, welche zu gegebener Zeit zur Erfüllung der reglementarischen Verpflichtungen eingesetzt werden können. Zugleich unterbindet Art. 331 Abs. 3 OR (in der Fassung vom 25. Juni 1982) die nach dem früheren Recht zulässige Entrichtung der Arbeitgeberbeiträge aus Stiftungsmitteln (BGE 101 Ib 231 E. 4-7 S. 240 ff.; 103 Ib 161 E. 5 S. 172 ff.); diese vor Erlass des Bundesgesetzes über die berufliche Vorsorge gängige Praxis wurde unterbunden, weil die eingesetzten Mittel häufig nicht ausschliesslich aus freiwilligen Arbeitgeberbeiträgen stammten, sondern durch Beiträge der Arbeitnehmer mitfinanziert waren (JÜRG BRÜHWILER, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, Bern 1989, S. 308 u. S. 123; HANS MICHAEL RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, Bern 1985, § 5 N. 32).
Vom in Art. 331 Abs. 3 OR enthaltenen Gebot, die Beiträge des Arbeitgebers aus dessen eigenen Mitteln zu finanzieren, darf nicht zuungunsten des Arbeitnehmers abgewichen werden (Art. 362 OR). Bei Kassen, die auf dem Leistungsprimat basieren, wird eine temporäre Beitragsreduktion zu Lasten der freien Mittel unter gewissen Voraussetzungen als zulässig erachtet, weil Beitragsänderungen keinen Einfluss auf die Höhe der Ansprüche haben. Wenn die Vorsorgeleistungen garantiert und alle erforderlichen Reserven - auch jene für die Indexierung der Renten - gebildet sind, kann eine (paritätische) Beitragsreduktion zu Lasten der freien Mittel durchaus auch im Interesse der Arbeitnehmer liegen; Art. 331 Abs. 3 bzw. Art. 362 OR werden deshalb nicht verletzt (JACQUES-ANDRÉ SCHNEIDER, A-propos des normes comptables IAS 19 et FER/RPC 16 et de la professionnelle suisse, Rz. 95 ff., www.bsv.admin.ch/blind/bv/projekte/f/Schneider_def.pdf). Anders verhält es sich grundsätzlich bei Vorsorgeeinrichtungen mit Beitragsprimat: Dies, weil die Vorsorgeleistungen nicht im Voraus (in Funktion des letzten Gehalts) garantiert sind, sondern die Versicherten das Risiko tragen, dass ihr Anspruch im Zeitpunkt des Rentenbezugs dem Vorsorgeziel entspricht. Daraus wird gefolgert, dass die freien Mittel der Pensionskasse in jedem Fall für Leistungsverbesserungen einzusetzen sind und es kaum im Interesse der Arbeitnehmer liegen kann, sie für die Reduktion von Beiträgen zu verwenden (SCHNEIDER, a.a.O., Rz. 99 f.). Da es sich vorliegend aber um eine öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtung handelt, sind - wie bereits erwähnt - die Schranken von Art. 331 Abs. 3 OR nicht massgebend (RIEMER, a.a.O., § 5 N. 41; SCHNEIDER, a.a.O., Rz. 101).
d) Bei privatrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen setzt eine Reduktion des Anteils der Beiträge, den der Arbeitgeber bezahlt, das Einverständnis der (paritätisch verwalteten) Stiftung voraus; einseitig reduzieren kann der Arbeitgeber seine Beiträge nur unter strengen Kautelen (HANS MICHAEL RIEMER, Für welche Zeitdauer ist das "Einverständnis" des Arbeitgebers i.S. von Art. 66 Abs. 1 Satz 3 BVG [höherer Arbeitgeberanteil an den Beiträgen] verbindlich bzw. inwiefern kann es seitens des Arbeitgebers einseitig widerrufen oder abgeändert werden?, in: SZS 1993 S. 154 ff.). Demgegenüber können bei öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen die Arbeitgeberbeiträge - unter Wahrung der Beitragsparität (Art. 66 Abs. 1 BVG) - gesenkt werden, indem der Gesetzgeber den massgebenden Erlass abändert (HANS MICHAEL RIEMER, Realität und Aussichten der paritätischen Mitbestimmung in der beruflichen Vorsorge - Beziehungen zwischen Stiftungsrat und Unternehmung, in: SZS 1994 S. 369). Dies hat der Gemeinderat von Zürich mit der Einführung des Mechanismus getan, welcher bei geringer Lohnteuerung mittels Beitragsreduktion einer systematischen Überschreitung des Leistungsziels begegnen soll (Art. 19 Abs. 6 der Statuten und Art. 11bis der Vollziehungsverordnung; vgl. E. 3b). Der streitige Verzicht auf Risikobeiträge stellt indessen keine vergleichbare Massnahme dar. Es geht - obschon die als lex specialis zu betrachtende "Übergangslösung" zu einer Reduktion der Arbeitgeberbeiträge gemäss Art. 26 Abs. 2 der Statuten führt - der Sache nach nicht um eine Beitragssenkung. Der Beschluss des Gemeinderats setzt vielmehr einen Teil des Überschusses der Jahresrechnung 1996 zur Bezahlung der Risikobeiträge ein. Damit werden vom Arbeitgeber geschuldete Pensionskassenbeiträge direkt aus den freien Stiftungsmitteln finanziert, auch wenn formell ein Verzicht des zuständigen Organs auf die fraglichen Beiträge vorliegt. Das Bundesgericht hat zwar in einem parallelen Verfahren (2A.101/2000) die Statutenänderung vom 4. Februar 1998 geschützt, welche den Stadtrat ermächtigt, unter bestimmten Voraussetzungen fallweise für ein Jahr Pensionskassenbeiträge von Arbeitgeber und Arbeitnehmern aus freien Mitteln bzw. einer neu geschaffenen freien Reserve zu finanzieren. Anders als bei der hier streitigen einmaligen "Übergangslösung" handelt es sich bei der fraglichen Statutenänderung jedoch um eine generell-abstrakte Regelung, welche die Beitragsbefreiung einzig im Fall einer ausgewiesenen Überkapitalisierung der Vorsorgeeinrichtung und unter klar umschriebenen Voraussetzungen vorsieht (vgl. Art. 23 in der Fassung vom 4. Februar 1998). Weiter trägt sie, wie das Bundesgericht festgehalten hat, den unterschiedlichen Interessen der Betroffenen ausreichend Rechnung; insbesondere ist die Beitragsbefreiung - im Unterschied zur streitigen Statutenänderung, welche mit der Finanzierung der Risikobeiträge 1997 aus dem Überschuss des Vorjahres einseitig den Arbeitgeber begünstigt (E. 4 i.f.) - gleichermassen für Arbeitnehmer und Arbeitgeber vorgesehen.
e) Auch wenn die Stadt Zürich als öffentlicher Arbeitgeber an sich ihre Pensionskassenbeiträge einseitig herabsetzen kann, ist die vorliegend zu beurteilende "Übergangslösung" unzulässig. Sie führt dazu, dass die Risikobeiträge des Arbeitgebers für das Jahr 1997 aus Mitteln der Vorsorgeeinrichtung bezahlt werden. Obschon formell als Beitragssenkung ausgestaltet, handelt es sich bei der streitigen Statutenänderung - wie gesagt - materiell nicht um eine solche; in den versicherungstechnischen Kalkulationen der Pensionskasse werden denn auch die Risikobeiträge unverändert beibehalten. Dieses Vorgehen widerspricht der Verpflichtung der Stadt Zürich zur Bezahlung der reglementarisch bestimmten Arbeitgeberbeiträge (Art. 66 BVG): Zwar gilt die Beschränkung von Art. 331 Abs. 3 OR für öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen nicht, weshalb der öffentliche Arbeitgeber die geschuldeten Beiträge nicht zwingend selbst zu bezahlen hat. So oder anders stellen jedoch "Zahlungen" der Vorsorgeeinrichtung, ausser sie stammen von einem separat ausgewiesenen Arbeitgeberbeitragskonto, keine Beiträge des Arbeitgebers dar; die Mittel der Pensionskasse gehören dieser selbst und sind grundsätzlich für die Vorsorge der Versicherten bestimmt, auch bei öffentlichen Kassen ohne eigene Rechtspersönlichkeit (vgl. HANS MICHAEL RIEMER, Leere Staats- und Firmenkassen - volle Pensionskassen, in: SZS 1998 S. 272 f.). Das Bundesgericht hat bereits in seiner Rechtsprechung zur alten Fassung von Art. 331 Abs. 3 OR (datierend vom 23. März 1962; AS 1962 S. 1047) angetönt, dass eine Bezahlung von Arbeitgeberbeiträgen aus freiem Stiftungsvermögen bei Kassen, welche die versicherten Risiken selbst tragen, unzulässig sei; eine blosse Umbuchung aus dem freien Vermögen in das Deckungskapital könne kaum als Entrichtung des Arbeitgeberbeitrags betrachtet werden (BGE 101 Ib 231 E. 4e S. 242). Deshalb erscheint es als unzulässige Umgehung von Art. 66 BVG, wenn formell durch eine Statutenänderung auf die Erhebung von Risikobeiträgen verzichtet wird, nur um gleichzeitig den freien Mitteln der Vorsorgeeinrichtung die zur Bezahlung der Beiträge erforderliche Summe zu entnehmen. Dies umso mehr, als der Risikobeitrag von 2 Prozent heute offenbar bereits nicht mehr ausreicht, um - entsprechend seiner Bestimmung - jenen Aufwand abzudecken, der bei Tod oder Invalidität eines Versicherten das vorhandene Altersguthaben übersteigt, und dementsprechend eigentlich versicherungsmathematisch unverzichtbar wäre.
4. Für die Personalvorsorge durch Versicherungsverträge hat das Bundesgericht in seiner früheren Rechtsprechung zugelassen, dass die Beiträge des Arbeitgebers nicht von diesem selbst, sondern aus Stiftungsmitteln bezahlt wurden; dies galt gleichermassen für rein patronale (vgl. BGE 103 Ib 161 E. 5d S. 175) und paritätisch finanzierte Personalfürsorgestiftungen (vgl. BGE 101 Ib 231 E. 4 S. 239 ff.). Diese Praxis hat darüber hinweggesehen, dass so teilweise auch Mittel zur Entrichtung der Arbeitgeberbeiträge verwendet wurden, die von den Versicherten mitfinanziert worden sind (vgl. BGE 101 Ib 231 E. 6 S. 243 f.; BGE 103 Ib 161 E. 5d S. 175). Das bedeutet jedoch nicht, dass die einseitige Verwendung von Pensionskassengeldern zur Bezahlung von Arbeitgeberbeiträgen grundsätzlich als rechtmässig betrachtet worden wäre. Die fragliche Rechtsprechung betraf einzig Personalfürsorgestiftungen ohne eigene Versicherungsfunktionen, nicht aber die hier interessierenden autonomen Kassen, welche die versicherten Risiken selbst tragen (vgl. BGE 101 Ib 231 E. 4e S. 242). Deshalb ist vorliegend letztlich auch unerheblich, dass die Neufassung von Art. 331 Abs. 3 OR auf öffentlichrechtliche Kassen keine Anwendung findet. So oder anders hat aber inzwischen das Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die berufliche Vorsorge die Rechtslage geklärt: Aus dessen Sinn und Geist ergibt sich ohne weiteres, dass die freien Mittel der Vorsorgeeinrichtung dieser zukommen und primär zur Erreichung des Vorsorgezwecks einzusetzen sind (vgl. oben E. 3e). Weil sie mit Beiträgen von Arbeitgeber und Arbeitnehmer gemeinsam erwirtschaftet werden, müssen grundsätzlich auch beide Gruppen profitieren können, wenn überschüssige Mittel der Vorsorgeeinrichtung für Beitragserleichterungen eingesetzt werden; die Arbeitnehmer sind dabei mindestens nach Massgabe des Beitragsverhältnisses zu beteiligen (vgl. HANS MICHAEL RIEMER, Aktuelle Fragen der Personalfürsorge, in: SJZ 73/1977 S. 73 f.; vgl. auch: BRÜHWILER, a.a.O., S. 123 Fn. 123). Mithin ist es ausgeschlossen, (einseitig) Arbeitgeberbeiträge aus Pensionskassengeldern zu bezahlen. Während die Statutenänderung vom 4. Februar 1998 diese Grundsätze respektiert (vgl. E. 3d), kommen die dem Vermögen der Vorsorgeeinrichtung entnommenen Mittel bei der zu beurteilenden "Übergangslösung" einseitig dem Arbeitgeber zugute, weil dieser (alleine) für die Risikobeiträge aufzukommen hätte. Die Vorgehensweise der Stadt Zürich ist deshalb auch insoweit unzulässig.
5. a) Nach dem Gesagten verstösst die streitige Statutenänderung (Ziff. 3 des entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses vom 2. April 1997) gegen Bundesrecht; in Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist sie zusammen mit dem sie schützenden Entscheid der Eidgenössischen Beschwerdekommission und der Verfügung des Amtes für berufliche Vorsorge des Kantons Zürich vom 25. Februar 1998 aufzuheben. Eine hierüber hinausgehende konkrete Anweisung an die Stadt Zürich, wie bezüglich der Risikobeiträge für das Jahr 1997 zu verfahren sei, erübrigt sich, nachdem diese nun infolge Aufhebung der streitigen Statutenänderung geschuldet sind.
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Art. 66 Abs. 1 BVG; Art. 331 Abs. 3 OR; Verwendung von freien Mitteln einer öffentlichrechtlichen Pensionskasse. Es handelt sich um eine unzulässige Umgehung von Art. 66 BVG, wenn formell die Arbeitgeberbeiträge gesenkt, aber gleichzeitig dem freien Vermögen der Vorsorgeeinrichtung Mittel entnommen und diese anstelle der Beitragszahlung ins Deckungskapital überführt werden (E. 3).
Die freien Mittel der Vorsorgeeinrichtung dürfen nicht einseitig zugunsten des Arbeitgebers verwendet werden; es müssen auch die Versicherten - zumindest entsprechend dem Beitragsverhältnis - berücksichtigt werden (E. 4).
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administrative law and public international law
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128 II 24
Sachverhalt ab Seite 25
Die Versicherungskasse der Stadt Zürich, welche - neben einer Unfallversicherungskasse - eine Pensionskasse führt, ist eine Dienstabteilung des Finanzamtes der Stadt Zürich ohne eigene Rechtspersönlichkeit (Art. 67 Abs. 1 der Statuten). Organe der Versicherungskasse sind der Stadtrat, der Vorsteher des Finanzamtes und die Direktion der Versicherungskasse (Art. 68 Abs. 1 der Statuten); paritätisch besetzte Organe (vgl. Art. 51 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVG; SR 831.40]) sind die Kassenkommission, der Kassenausschuss und die Anlagekommission (vgl. Art. 68 f. der Statuten). Die geltenden Statuten der Versicherungskasse datieren vom 22. Dezember 1993 und stützen sich auf Art. 118 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 (Art. 1 der Statuten); die zu den Statuten gehörige Vollziehungsverordnung hat der Stadtrat am 16. November 1994 erlassen (vgl. Art. 70 Abs. 1 der Statuten).
Mit Beschluss vom 2. April 1997 änderte der Gemeinderat (Legislative) der Stadt Zürich die Art. 19 und 26 der Statuten der Versicherungskasse. Es wurde ein Mechanismus vorgesehen, nach dem bei anhaltend geringer Lohnteuerung die Beiträge des Arbeitgebers - und mit diesen die Altersgutschriften der Versicherten - reduziert werden (vgl. auch Art. 11bis der Vollziehungsverordnung). Zudem traf der Gemeinderat folgende "einmalige Übergangslösung": "Für das Geschäftsjahr 1997 wird auf die Erhebung von Risikobeiträgen für Vollversicherte gemäss Art. 26 Abs. 2 der Statuten der Versicherungskasse... verzichtet. Aus dem Jahresgewinn 1996 der Pensionskasse ist einmalig eine Risikoreserve zu bilden, welche 1997 zur Finanzierung der Risikobeiträge wieder aufzulösen ist" (Ziff. 3 des Beschlusses).
Die Konferenz der Personalverbände (KPV) reichte beim Amt für berufliche Vorsorge des Kantons Zürich erfolglos eine Aufsichtsbeschwerde ein, welche sich gegen die dargestellte "Übergangslösung" richtete. Auch einer Beschwerde an die Eidgenössische Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge war kein Erfolg beschieden.
Am 29. Februar 2000 hat die Konferenz der Personalverbände (KPV) Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht mit dem Antrag, das Urteil der Eidgenössischen Beschwerdekommission, die Verfügung des Amtes für berufliche Vorsorge des Kantons Zürich vom 25. Februar 1998 sowie die mit Ziff. 3 des Gemeinderatsbeschlusses vom 2. April 1997 vorgenommene Statutenänderung aufzuheben; weiter sei die Stadt Zürich anzuhalten, die Finanzierung der Risikobeiträge 1997 aus dem Jahresgewinn 1996 rückgängig zu machen und diese aus eigenen Mitteln zu finanzieren. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die vom Kanton bezeichnete Aufsichtsbehörde wacht darüber, dass die Vorsorgeeinrichtungen die gesetzlichen Vorschriften einhalten (Art. 62 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 61 Abs. 1 BVG); sie prüft insbesondere die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG). Die Aufsichtsbehörde ist befugt, Massnahmen zur Behebung von Mängeln zu treffen (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG). So kann sie gesetzwidrige Reglemente oder Teile davon aufheben und den Vorsorgeeinrichtungen verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen (vgl. BGE 112 Ia 180 E. 3 S. 186 f.). Die Verfügungen der Aufsichtsbehörde können an die Eidgenössische Beschwerdekommission weitergezogen werden (Art. 74 Abs. 2 lit. a BVG), deren Entscheide ihrerseits der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterliegen (Art. 74 Abs. 4 BVG).
b) Neben den einzelnen Versicherten ist hierzu auch ein Verband legitimiert, wenn er über eigene Rechtspersönlichkeit verfügt, statutengemäss die Interessen seiner Mitglieder wahrnimmt und diese selbst beschwerdebefugt wären (BGE 112 Ia 180 E. 1b S. 182 und E. 5 S. 192). Nachdem diese Voraussetzungen bei der als Verein konstituierten Beschwerdeführerin erfüllt sind, hat die Aufsichtsbehörde die beanstandete Statutenänderung zu Recht überprüft und die Beschwerdekommission ist richtigerweise auf das ergriffene Rechtsmittel eingetreten. Die Konferenz der Personalverbände ist nach dem Gesagten auch zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht legitimiert (vgl. BGE 119 Ib 374 E. 2a/aa S. 376 f.).
2. a) Die Beschwerdeführerin erachtet es zwar ausdrücklich als zulässig, die Beiträge durch Statutenrevision zu senken, und hält fest, dass auch eine Beitragssenkung für ein Jahr einer Änderung der Statuten bedürfe. Vorliegend sei jedoch nicht eine Beitragssenkung beschlossen worden, sondern vielmehr die in Art. 26 Abs. 2 der Statuten verankerte Pflicht des Arbeitgebers, Risikobeiträge zu bezahlen, unverändert beibehalten worden. Der Sache nach sei ein Beschluss über die Verwendung des Jahresgewinns 1996 getroffen worden, was aber nach Art. 23 der Statuten entweder der Kassenkommission (Abs. 4) oder aber dem Stadtrat (auf Antrag der Kassenkommission; Abs. 3) zustehe und nicht dem Gemeinderat.
b) Dieser Einwand ist nicht stichhaltig: Beitragspflicht und -höhe sind in den Statuten festgelegt. Sollen die Beiträge reduziert werden, und sei dies lediglich für ein Jahr, so ist eine Statutenänderung erforderlich. Diese zu beschliessen, fällt richtigerweise in die Zuständigkeit des Gemeinderats (Art. 118 Abs. 1 der Gemeindeordnung). Entgegen der Ansicht des Bundesamtes für Sozialversicherung erweckt auch nicht grundsätzliche Bedenken, dass "lediglich" eine Übergangsbestimmung erlassen wurde, um auf die Erhebung von Beiträgen zu verzichten. Alle Bestimmungen haben - vorausgesetzt sie sind im für die Änderung der Statuten massgebenden Verfahren beschlossen worden - die gleiche Rechtswirkung, auch jene, die als Übergangsbestimmungen bezeichnet sind. Wohl trifft es zu, dass Art. 26 der Statuten weiterhin Risikobeiträge vorsieht, die vom Arbeitgeber zu bezahlen sind. Für das Geschäftsjahr 1997 steht allerdings dazu die streitige Übergangsbestimmung im Widerspruch, nach welcher auf die Erhebung von Risikobeiträgen verzichtet wird. Da beide Normen auf derselben Stufe stehen, geht die Übergangsbestimmung nach dem Grundsatz der lex specialis vor. Die Auffassung der Beschwerdeführerin, es sei (formell) gar keine Beitragssenkung beschlossen, sondern nur über die Verwendung der Überschüsse des Geschäftsjahrs 1996 befunden worden, ist nicht richtig; eine Rechtswidrigkeit des Beschlusses wegen formeller Unzuständigkeit des Gemeinderats steht nicht zur Diskussion.
3. Es fragt sich allerdings, ob das Vorgehen der Stadt Zürich materiell zulässig ist, oder ob es - wie die Beschwerdeführerin weiter geltend macht - gegen Bundesrecht verstösst.
a) Die Finanzierung der Einrichtungen der beruflichen Vorsorge erfolgt grundsätzlich im Kapitaldeckungsverfahren (Art. 65 ff. BVG). Dies bedeutet, dass die laufenden und die künftigen (anwartschaftlichen) Renten jederzeit durch ein angespartes Vorsorgekapital gedeckt sein müssen; von dieser Regel kann allerdings bei Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften unter Umständen abgewichen werden (vgl. Art. 69 Abs. 2 BVG). Die Einnahmen der Vorsorgeeinrichtungen setzen sich namentlich aus den Beiträgen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer sowie aus den Vermögenserträgen auf dem angesparten Kapital zusammen; das Kapitaldeckungsverfahren führt zu erheblicher Vermögensbildung mit entsprechenden Erträgen. Die Vorsorgeeinrichtungen sind deshalb gesetzlich unter anderem verpflichtet, ihr Vermögen so zu verwalten, dass ein genügender Ertrag der Anlagen erwirtschaftet wird (Art. 71 Abs. 1 BVG; zu den Anlagevorschriften vgl. Art. 49 ff. der Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVV 2; SR 831.441.1]). Die versicherungstechnischen Berechnungen berücksichtigen die Vermögenserträge als wichtige Finanzierungsgrösse (CARL HELBLING, Personalvorsorge und BVG, 7. Aufl., Bern 2000, S. 160), wobei deren Umfang allerdings schwer prognostizierbar ist, da sie von den Marktkräften abhängig sind.
b) Die Leistungen der Pensionskasse der Stadt Zürich beruhen gleich wie die zu bezahlenden Beiträge auf den Statuten vom 22. Dezember 1993. Mit diesem Erlass wurde das vormalige Leistungsprimat versicherungstechnisch in ein Beitragsprimat überführt, wobei Letzteres allerdings so ausgestaltet ist, dass die Versicherten im normalen Rücktrittsalter eine Altersrente von 60 Prozent ihres letzten Verdienstes erhalten, wenn sie eine volle Versicherungsdauer und eine durchschnittliche Lohnkarriere aufweisen (Leistungsziel). Den Versicherten steht ein individuelles Altersguthaben zu, das Basis für die Berechnung der Leistungsansprüche bildet. Es wird aus den Einlagen bei Eintritt und den "Altersnachzahlungen" sowie aus Altersgutschriften geäufnet und verzinst (Art. 19 Abs. 1 und 4 der Statuten). Die Höhe Letzterer ist nach dem Alter der Versicherten gestaffelt (Art. 19 Abs. 2 der Statuten). Die jährlichen Gutschriften setzen sich aus den Sparbeiträgen des Arbeitgebers und jenen der Versicherten zusammen; sie werden in Art. 25 und Art. 26 der Statuten bestimmt und bewegen sich für die Versicherten zwischen 6 und 9 Prozent und für den Arbeitgeber zwischen 4 und 39 Prozent des beitragspflichtigen Einkommens. Mit der Statutenänderung vom 2. April 1997 wurde neu eingeführt, dass die Sparbeiträge des Arbeitgebers - und mit diesen die Altersgutschriften - bei anhaltend geringer Teuerung reduziert werden; das Leistungsziel darf dabei weder systematisch unter- noch überschritten werden (Art. 19 Abs. 6). Grund für diese Revision war, dass die Ansätze für die Altersgutschriften von einer allgemeinen Lohnteuerung von 4 Prozent ausgehen, während die effektive Teuerung in den vorangegangenen Jahren weit unter diesem Wert lag. Der neue Mechanismus kommt zur Anwendung, wenn die massgebende Teuerung im vorangegangenen Jahr nicht mehr als 2,5 Prozent betrug (Art. 11bis Abs. 2 der Vollziehungsverordnung). Die Altersgutschriften der Versicherten und die Sparbeiträge des Arbeitgebers werden dann so festgesetzt, dass das Leistungsziel bei einer jährlichen Lohnteuerung von 2,5 Prozent erreicht wird. Steigt die massgebende Teuerung auf mindestens 3,25 Prozent, so kommen ab dem Folgejahr wieder die ordentlichen Beitragssätze gemäss Art. 19 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 26 Abs. 2 der Statuten zur Anwendung (Art. 11bis Abs. 3 der Vollziehungsverordnung). Diese Änderung der Statuten hat die Beschwerdeführerin nicht beanstandet; hingegen wendet sie sich gegen den Verzicht auf die Risikobeiträge von 2 Prozent für das Jahr 1997, für welche gemäss Art. 26 Abs. 2 der Statuten allein der Arbeitgeber aufzukommen hätte. Die Beitragssenkung als solche bzw. der Verzicht auf die Erhebung des Risikobeitrags ist nach der Meinung der Beschwerdeführerin nicht zu beanstanden, wohl hingegen, dass diese direkt aus dem Jahresgewinn 1996 finanziert werden soll (Bildung einer "Risikoreserve", die 1997 zur Bezahlung der Risikobeiträge wieder aufgelöst werden soll).
c) Die Beschwerdeführerin bezieht sich in ihrer Kritik auf Art. 331 Abs. 3 OR. Danach muss der Arbeitgeber, wenn der Arbeitnehmer Beiträge an eine Personalvorsorgeeinrichtung zu leisten hat, zur gleichen Zeit mindestens gleich hohe Beiträge wie die gesamten Beiträge aller Arbeitnehmer entrichten; er erbringt seine Beiträge aus eigenen Mitteln oder aus Beitragsreserven der Vorsorgeeinrichtung, die von ihm vorgängig hiefür geäufnet worden und gesondert ausgewiesen sind. Die Beschwerdeführerin räumt allerdings selber ein, dass diese Bestimmung auf öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen nicht anwendbar ist (vgl. Art. 342 Abs. 1 lit. a OR). Betreffend die Parität der Beiträge ergibt sich der gleiche Grundsatz aus Art. 66 Abs. 1 BVG, der auch für öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen Geltung hat (jedenfalls im Bereich der obligatorischen Vorsorge; vgl. Art. 49 Abs. 2 BVG). Vorliegend ist aber die Parität unproblematisch, da die Beiträge des Arbeitgebers ohnehin weit höher sind als jene der Arbeitnehmer, auch wenn auf die Erhebung des Risikobeitrags für das Jahr 1997 verzichtet wird.
Der zweite Halbsatz von Art. 331 Abs. 3 OR ermöglicht dem privaten Arbeitgeber, seine Beiträge nicht nur aus eigenen Mitteln, sondern auch aus von ihm vorgängig geäufneten (und gesondert ausgewiesenen) Beitragsreserven der Vorsorgeeinrichtung zu erbringen. Damit besteht für ihn die Möglichkeit, mit Rücksicht auf Schwankungen des Geschäftsgangs Beiträge auf Vorrat zu leisten, welche zu gegebener Zeit zur Erfüllung der reglementarischen Verpflichtungen eingesetzt werden können. Zugleich unterbindet Art. 331 Abs. 3 OR (in der Fassung vom 25. Juni 1982) die nach dem früheren Recht zulässige Entrichtung der Arbeitgeberbeiträge aus Stiftungsmitteln (BGE 101 Ib 231 E. 4-7 S. 240 ff.; 103 Ib 161 E. 5 S. 172 ff.); diese vor Erlass des Bundesgesetzes über die berufliche Vorsorge gängige Praxis wurde unterbunden, weil die eingesetzten Mittel häufig nicht ausschliesslich aus freiwilligen Arbeitgeberbeiträgen stammten, sondern durch Beiträge der Arbeitnehmer mitfinanziert waren (JÜRG BRÜHWILER, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, Bern 1989, S. 308 u. S. 123; HANS MICHAEL RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, Bern 1985, § 5 N. 32).
Vom in Art. 331 Abs. 3 OR enthaltenen Gebot, die Beiträge des Arbeitgebers aus dessen eigenen Mitteln zu finanzieren, darf nicht zuungunsten des Arbeitnehmers abgewichen werden (Art. 362 OR). Bei Kassen, die auf dem Leistungsprimat basieren, wird eine temporäre Beitragsreduktion zu Lasten der freien Mittel unter gewissen Voraussetzungen als zulässig erachtet, weil Beitragsänderungen keinen Einfluss auf die Höhe der Ansprüche haben. Wenn die Vorsorgeleistungen garantiert und alle erforderlichen Reserven - auch jene für die Indexierung der Renten - gebildet sind, kann eine (paritätische) Beitragsreduktion zu Lasten der freien Mittel durchaus auch im Interesse der Arbeitnehmer liegen; Art. 331 Abs. 3 bzw. Art. 362 OR werden deshalb nicht verletzt (JACQUES-ANDRÉ SCHNEIDER, A-propos des normes comptables IAS 19 et FER/RPC 16 et de la professionnelle suisse, Rz. 95 ff., www.bsv.admin.ch/blind/bv/projekte/f/Schneider_def.pdf). Anders verhält es sich grundsätzlich bei Vorsorgeeinrichtungen mit Beitragsprimat: Dies, weil die Vorsorgeleistungen nicht im Voraus (in Funktion des letzten Gehalts) garantiert sind, sondern die Versicherten das Risiko tragen, dass ihr Anspruch im Zeitpunkt des Rentenbezugs dem Vorsorgeziel entspricht. Daraus wird gefolgert, dass die freien Mittel der Pensionskasse in jedem Fall für Leistungsverbesserungen einzusetzen sind und es kaum im Interesse der Arbeitnehmer liegen kann, sie für die Reduktion von Beiträgen zu verwenden (SCHNEIDER, a.a.O., Rz. 99 f.). Da es sich vorliegend aber um eine öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtung handelt, sind - wie bereits erwähnt - die Schranken von Art. 331 Abs. 3 OR nicht massgebend (RIEMER, a.a.O., § 5 N. 41; SCHNEIDER, a.a.O., Rz. 101).
d) Bei privatrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen setzt eine Reduktion des Anteils der Beiträge, den der Arbeitgeber bezahlt, das Einverständnis der (paritätisch verwalteten) Stiftung voraus; einseitig reduzieren kann der Arbeitgeber seine Beiträge nur unter strengen Kautelen (HANS MICHAEL RIEMER, Für welche Zeitdauer ist das "Einverständnis" des Arbeitgebers i.S. von Art. 66 Abs. 1 Satz 3 BVG [höherer Arbeitgeberanteil an den Beiträgen] verbindlich bzw. inwiefern kann es seitens des Arbeitgebers einseitig widerrufen oder abgeändert werden?, in: SZS 1993 S. 154 ff.). Demgegenüber können bei öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen die Arbeitgeberbeiträge - unter Wahrung der Beitragsparität (Art. 66 Abs. 1 BVG) - gesenkt werden, indem der Gesetzgeber den massgebenden Erlass abändert (HANS MICHAEL RIEMER, Realität und Aussichten der paritätischen Mitbestimmung in der beruflichen Vorsorge - Beziehungen zwischen Stiftungsrat und Unternehmung, in: SZS 1994 S. 369). Dies hat der Gemeinderat von Zürich mit der Einführung des Mechanismus getan, welcher bei geringer Lohnteuerung mittels Beitragsreduktion einer systematischen Überschreitung des Leistungsziels begegnen soll (Art. 19 Abs. 6 der Statuten und Art. 11bis der Vollziehungsverordnung; vgl. E. 3b). Der streitige Verzicht auf Risikobeiträge stellt indessen keine vergleichbare Massnahme dar. Es geht - obschon die als lex specialis zu betrachtende "Übergangslösung" zu einer Reduktion der Arbeitgeberbeiträge gemäss Art. 26 Abs. 2 der Statuten führt - der Sache nach nicht um eine Beitragssenkung. Der Beschluss des Gemeinderats setzt vielmehr einen Teil des Überschusses der Jahresrechnung 1996 zur Bezahlung der Risikobeiträge ein. Damit werden vom Arbeitgeber geschuldete Pensionskassenbeiträge direkt aus den freien Stiftungsmitteln finanziert, auch wenn formell ein Verzicht des zuständigen Organs auf die fraglichen Beiträge vorliegt. Das Bundesgericht hat zwar in einem parallelen Verfahren (2A.101/2000) die Statutenänderung vom 4. Februar 1998 geschützt, welche den Stadtrat ermächtigt, unter bestimmten Voraussetzungen fallweise für ein Jahr Pensionskassenbeiträge von Arbeitgeber und Arbeitnehmern aus freien Mitteln bzw. einer neu geschaffenen freien Reserve zu finanzieren. Anders als bei der hier streitigen einmaligen "Übergangslösung" handelt es sich bei der fraglichen Statutenänderung jedoch um eine generell-abstrakte Regelung, welche die Beitragsbefreiung einzig im Fall einer ausgewiesenen Überkapitalisierung der Vorsorgeeinrichtung und unter klar umschriebenen Voraussetzungen vorsieht (vgl. Art. 23 in der Fassung vom 4. Februar 1998). Weiter trägt sie, wie das Bundesgericht festgehalten hat, den unterschiedlichen Interessen der Betroffenen ausreichend Rechnung; insbesondere ist die Beitragsbefreiung - im Unterschied zur streitigen Statutenänderung, welche mit der Finanzierung der Risikobeiträge 1997 aus dem Überschuss des Vorjahres einseitig den Arbeitgeber begünstigt (E. 4 i.f.) - gleichermassen für Arbeitnehmer und Arbeitgeber vorgesehen.
e) Auch wenn die Stadt Zürich als öffentlicher Arbeitgeber an sich ihre Pensionskassenbeiträge einseitig herabsetzen kann, ist die vorliegend zu beurteilende "Übergangslösung" unzulässig. Sie führt dazu, dass die Risikobeiträge des Arbeitgebers für das Jahr 1997 aus Mitteln der Vorsorgeeinrichtung bezahlt werden. Obschon formell als Beitragssenkung ausgestaltet, handelt es sich bei der streitigen Statutenänderung - wie gesagt - materiell nicht um eine solche; in den versicherungstechnischen Kalkulationen der Pensionskasse werden denn auch die Risikobeiträge unverändert beibehalten. Dieses Vorgehen widerspricht der Verpflichtung der Stadt Zürich zur Bezahlung der reglementarisch bestimmten Arbeitgeberbeiträge (Art. 66 BVG): Zwar gilt die Beschränkung von Art. 331 Abs. 3 OR für öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen nicht, weshalb der öffentliche Arbeitgeber die geschuldeten Beiträge nicht zwingend selbst zu bezahlen hat. So oder anders stellen jedoch "Zahlungen" der Vorsorgeeinrichtung, ausser sie stammen von einem separat ausgewiesenen Arbeitgeberbeitragskonto, keine Beiträge des Arbeitgebers dar; die Mittel der Pensionskasse gehören dieser selbst und sind grundsätzlich für die Vorsorge der Versicherten bestimmt, auch bei öffentlichen Kassen ohne eigene Rechtspersönlichkeit (vgl. HANS MICHAEL RIEMER, Leere Staats- und Firmenkassen - volle Pensionskassen, in: SZS 1998 S. 272 f.). Das Bundesgericht hat bereits in seiner Rechtsprechung zur alten Fassung von Art. 331 Abs. 3 OR (datierend vom 23. März 1962; AS 1962 S. 1047) angetönt, dass eine Bezahlung von Arbeitgeberbeiträgen aus freiem Stiftungsvermögen bei Kassen, welche die versicherten Risiken selbst tragen, unzulässig sei; eine blosse Umbuchung aus dem freien Vermögen in das Deckungskapital könne kaum als Entrichtung des Arbeitgeberbeitrags betrachtet werden (BGE 101 Ib 231 E. 4e S. 242). Deshalb erscheint es als unzulässige Umgehung von Art. 66 BVG, wenn formell durch eine Statutenänderung auf die Erhebung von Risikobeiträgen verzichtet wird, nur um gleichzeitig den freien Mitteln der Vorsorgeeinrichtung die zur Bezahlung der Beiträge erforderliche Summe zu entnehmen. Dies umso mehr, als der Risikobeitrag von 2 Prozent heute offenbar bereits nicht mehr ausreicht, um - entsprechend seiner Bestimmung - jenen Aufwand abzudecken, der bei Tod oder Invalidität eines Versicherten das vorhandene Altersguthaben übersteigt, und dementsprechend eigentlich versicherungsmathematisch unverzichtbar wäre.
4. Für die Personalvorsorge durch Versicherungsverträge hat das Bundesgericht in seiner früheren Rechtsprechung zugelassen, dass die Beiträge des Arbeitgebers nicht von diesem selbst, sondern aus Stiftungsmitteln bezahlt wurden; dies galt gleichermassen für rein patronale (vgl. BGE 103 Ib 161 E. 5d S. 175) und paritätisch finanzierte Personalfürsorgestiftungen (vgl. BGE 101 Ib 231 E. 4 S. 239 ff.). Diese Praxis hat darüber hinweggesehen, dass so teilweise auch Mittel zur Entrichtung der Arbeitgeberbeiträge verwendet wurden, die von den Versicherten mitfinanziert worden sind (vgl. BGE 101 Ib 231 E. 6 S. 243 f.; BGE 103 Ib 161 E. 5d S. 175). Das bedeutet jedoch nicht, dass die einseitige Verwendung von Pensionskassengeldern zur Bezahlung von Arbeitgeberbeiträgen grundsätzlich als rechtmässig betrachtet worden wäre. Die fragliche Rechtsprechung betraf einzig Personalfürsorgestiftungen ohne eigene Versicherungsfunktionen, nicht aber die hier interessierenden autonomen Kassen, welche die versicherten Risiken selbst tragen (vgl. BGE 101 Ib 231 E. 4e S. 242). Deshalb ist vorliegend letztlich auch unerheblich, dass die Neufassung von Art. 331 Abs. 3 OR auf öffentlichrechtliche Kassen keine Anwendung findet. So oder anders hat aber inzwischen das Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die berufliche Vorsorge die Rechtslage geklärt: Aus dessen Sinn und Geist ergibt sich ohne weiteres, dass die freien Mittel der Vorsorgeeinrichtung dieser zukommen und primär zur Erreichung des Vorsorgezwecks einzusetzen sind (vgl. oben E. 3e). Weil sie mit Beiträgen von Arbeitgeber und Arbeitnehmer gemeinsam erwirtschaftet werden, müssen grundsätzlich auch beide Gruppen profitieren können, wenn überschüssige Mittel der Vorsorgeeinrichtung für Beitragserleichterungen eingesetzt werden; die Arbeitnehmer sind dabei mindestens nach Massgabe des Beitragsverhältnisses zu beteiligen (vgl. HANS MICHAEL RIEMER, Aktuelle Fragen der Personalfürsorge, in: SJZ 73/1977 S. 73 f.; vgl. auch: BRÜHWILER, a.a.O., S. 123 Fn. 123). Mithin ist es ausgeschlossen, (einseitig) Arbeitgeberbeiträge aus Pensionskassengeldern zu bezahlen. Während die Statutenänderung vom 4. Februar 1998 diese Grundsätze respektiert (vgl. E. 3d), kommen die dem Vermögen der Vorsorgeeinrichtung entnommenen Mittel bei der zu beurteilenden "Übergangslösung" einseitig dem Arbeitgeber zugute, weil dieser (alleine) für die Risikobeiträge aufzukommen hätte. Die Vorgehensweise der Stadt Zürich ist deshalb auch insoweit unzulässig.
5. a) Nach dem Gesagten verstösst die streitige Statutenänderung (Ziff. 3 des entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses vom 2. April 1997) gegen Bundesrecht; in Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist sie zusammen mit dem sie schützenden Entscheid der Eidgenössischen Beschwerdekommission und der Verfügung des Amtes für berufliche Vorsorge des Kantons Zürich vom 25. Februar 1998 aufzuheben. Eine hierüber hinausgehende konkrete Anweisung an die Stadt Zürich, wie bezüglich der Risikobeiträge für das Jahr 1997 zu verfahren sei, erübrigt sich, nachdem diese nun infolge Aufhebung der streitigen Statutenänderung geschuldet sind.
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de
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Art. 66 al. 1 LPP; art. 331 al. 3 CO; utilisation des moyens à libre disposition d'une caisse de pension de droit public. Il est contraire à l'art. 66 LPP de réduire formellement les cotisations de l'employeur et simultanément de prélever des moyens à libre disposition de l'institution de prévoyance pour les transférer dans le capital de couverture, en lieu et place de cotisations (consid. 3).
Les moyens à libre disposition de l'institution de prévoyance ne doivent pas être utilisés unilatéralement au bénéfice de l'employeur. Les assurés doivent aussi en profiter, au moins en proportion de la répartition des cotisations (consid. 4).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-24%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,030
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Sachverhalt ab Seite 25
Die Versicherungskasse der Stadt Zürich, welche - neben einer Unfallversicherungskasse - eine Pensionskasse führt, ist eine Dienstabteilung des Finanzamtes der Stadt Zürich ohne eigene Rechtspersönlichkeit (Art. 67 Abs. 1 der Statuten). Organe der Versicherungskasse sind der Stadtrat, der Vorsteher des Finanzamtes und die Direktion der Versicherungskasse (Art. 68 Abs. 1 der Statuten); paritätisch besetzte Organe (vgl. Art. 51 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVG; SR 831.40]) sind die Kassenkommission, der Kassenausschuss und die Anlagekommission (vgl. Art. 68 f. der Statuten). Die geltenden Statuten der Versicherungskasse datieren vom 22. Dezember 1993 und stützen sich auf Art. 118 der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April 1970 (Art. 1 der Statuten); die zu den Statuten gehörige Vollziehungsverordnung hat der Stadtrat am 16. November 1994 erlassen (vgl. Art. 70 Abs. 1 der Statuten).
Mit Beschluss vom 2. April 1997 änderte der Gemeinderat (Legislative) der Stadt Zürich die Art. 19 und 26 der Statuten der Versicherungskasse. Es wurde ein Mechanismus vorgesehen, nach dem bei anhaltend geringer Lohnteuerung die Beiträge des Arbeitgebers - und mit diesen die Altersgutschriften der Versicherten - reduziert werden (vgl. auch Art. 11bis der Vollziehungsverordnung). Zudem traf der Gemeinderat folgende "einmalige Übergangslösung": "Für das Geschäftsjahr 1997 wird auf die Erhebung von Risikobeiträgen für Vollversicherte gemäss Art. 26 Abs. 2 der Statuten der Versicherungskasse... verzichtet. Aus dem Jahresgewinn 1996 der Pensionskasse ist einmalig eine Risikoreserve zu bilden, welche 1997 zur Finanzierung der Risikobeiträge wieder aufzulösen ist" (Ziff. 3 des Beschlusses).
Die Konferenz der Personalverbände (KPV) reichte beim Amt für berufliche Vorsorge des Kantons Zürich erfolglos eine Aufsichtsbeschwerde ein, welche sich gegen die dargestellte "Übergangslösung" richtete. Auch einer Beschwerde an die Eidgenössische Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge war kein Erfolg beschieden.
Am 29. Februar 2000 hat die Konferenz der Personalverbände (KPV) Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht mit dem Antrag, das Urteil der Eidgenössischen Beschwerdekommission, die Verfügung des Amtes für berufliche Vorsorge des Kantons Zürich vom 25. Februar 1998 sowie die mit Ziff. 3 des Gemeinderatsbeschlusses vom 2. April 1997 vorgenommene Statutenänderung aufzuheben; weiter sei die Stadt Zürich anzuhalten, die Finanzierung der Risikobeiträge 1997 aus dem Jahresgewinn 1996 rückgängig zu machen und diese aus eigenen Mitteln zu finanzieren. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die vom Kanton bezeichnete Aufsichtsbehörde wacht darüber, dass die Vorsorgeeinrichtungen die gesetzlichen Vorschriften einhalten (Art. 62 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 61 Abs. 1 BVG); sie prüft insbesondere die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften (Art. 62 Abs. 1 lit. a BVG). Die Aufsichtsbehörde ist befugt, Massnahmen zur Behebung von Mängeln zu treffen (Art. 62 Abs. 1 lit. d BVG). So kann sie gesetzwidrige Reglemente oder Teile davon aufheben und den Vorsorgeeinrichtungen verbindliche Weisungen über die Ausgestaltung entsprechender Bestimmungen erteilen (vgl. BGE 112 Ia 180 E. 3 S. 186 f.). Die Verfügungen der Aufsichtsbehörde können an die Eidgenössische Beschwerdekommission weitergezogen werden (Art. 74 Abs. 2 lit. a BVG), deren Entscheide ihrerseits der Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht unterliegen (Art. 74 Abs. 4 BVG).
b) Neben den einzelnen Versicherten ist hierzu auch ein Verband legitimiert, wenn er über eigene Rechtspersönlichkeit verfügt, statutengemäss die Interessen seiner Mitglieder wahrnimmt und diese selbst beschwerdebefugt wären (BGE 112 Ia 180 E. 1b S. 182 und E. 5 S. 192). Nachdem diese Voraussetzungen bei der als Verein konstituierten Beschwerdeführerin erfüllt sind, hat die Aufsichtsbehörde die beanstandete Statutenänderung zu Recht überprüft und die Beschwerdekommission ist richtigerweise auf das ergriffene Rechtsmittel eingetreten. Die Konferenz der Personalverbände ist nach dem Gesagten auch zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht legitimiert (vgl. BGE 119 Ib 374 E. 2a/aa S. 376 f.).
2. a) Die Beschwerdeführerin erachtet es zwar ausdrücklich als zulässig, die Beiträge durch Statutenrevision zu senken, und hält fest, dass auch eine Beitragssenkung für ein Jahr einer Änderung der Statuten bedürfe. Vorliegend sei jedoch nicht eine Beitragssenkung beschlossen worden, sondern vielmehr die in Art. 26 Abs. 2 der Statuten verankerte Pflicht des Arbeitgebers, Risikobeiträge zu bezahlen, unverändert beibehalten worden. Der Sache nach sei ein Beschluss über die Verwendung des Jahresgewinns 1996 getroffen worden, was aber nach Art. 23 der Statuten entweder der Kassenkommission (Abs. 4) oder aber dem Stadtrat (auf Antrag der Kassenkommission; Abs. 3) zustehe und nicht dem Gemeinderat.
b) Dieser Einwand ist nicht stichhaltig: Beitragspflicht und -höhe sind in den Statuten festgelegt. Sollen die Beiträge reduziert werden, und sei dies lediglich für ein Jahr, so ist eine Statutenänderung erforderlich. Diese zu beschliessen, fällt richtigerweise in die Zuständigkeit des Gemeinderats (Art. 118 Abs. 1 der Gemeindeordnung). Entgegen der Ansicht des Bundesamtes für Sozialversicherung erweckt auch nicht grundsätzliche Bedenken, dass "lediglich" eine Übergangsbestimmung erlassen wurde, um auf die Erhebung von Beiträgen zu verzichten. Alle Bestimmungen haben - vorausgesetzt sie sind im für die Änderung der Statuten massgebenden Verfahren beschlossen worden - die gleiche Rechtswirkung, auch jene, die als Übergangsbestimmungen bezeichnet sind. Wohl trifft es zu, dass Art. 26 der Statuten weiterhin Risikobeiträge vorsieht, die vom Arbeitgeber zu bezahlen sind. Für das Geschäftsjahr 1997 steht allerdings dazu die streitige Übergangsbestimmung im Widerspruch, nach welcher auf die Erhebung von Risikobeiträgen verzichtet wird. Da beide Normen auf derselben Stufe stehen, geht die Übergangsbestimmung nach dem Grundsatz der lex specialis vor. Die Auffassung der Beschwerdeführerin, es sei (formell) gar keine Beitragssenkung beschlossen, sondern nur über die Verwendung der Überschüsse des Geschäftsjahrs 1996 befunden worden, ist nicht richtig; eine Rechtswidrigkeit des Beschlusses wegen formeller Unzuständigkeit des Gemeinderats steht nicht zur Diskussion.
3. Es fragt sich allerdings, ob das Vorgehen der Stadt Zürich materiell zulässig ist, oder ob es - wie die Beschwerdeführerin weiter geltend macht - gegen Bundesrecht verstösst.
a) Die Finanzierung der Einrichtungen der beruflichen Vorsorge erfolgt grundsätzlich im Kapitaldeckungsverfahren (Art. 65 ff. BVG). Dies bedeutet, dass die laufenden und die künftigen (anwartschaftlichen) Renten jederzeit durch ein angespartes Vorsorgekapital gedeckt sein müssen; von dieser Regel kann allerdings bei Vorsorgeeinrichtungen öffentlich-rechtlicher Körperschaften unter Umständen abgewichen werden (vgl. Art. 69 Abs. 2 BVG). Die Einnahmen der Vorsorgeeinrichtungen setzen sich namentlich aus den Beiträgen der Arbeitgeber und der Arbeitnehmer sowie aus den Vermögenserträgen auf dem angesparten Kapital zusammen; das Kapitaldeckungsverfahren führt zu erheblicher Vermögensbildung mit entsprechenden Erträgen. Die Vorsorgeeinrichtungen sind deshalb gesetzlich unter anderem verpflichtet, ihr Vermögen so zu verwalten, dass ein genügender Ertrag der Anlagen erwirtschaftet wird (Art. 71 Abs. 1 BVG; zu den Anlagevorschriften vgl. Art. 49 ff. der Verordnung vom 18. April 1984 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge [BVV 2; SR 831.441.1]). Die versicherungstechnischen Berechnungen berücksichtigen die Vermögenserträge als wichtige Finanzierungsgrösse (CARL HELBLING, Personalvorsorge und BVG, 7. Aufl., Bern 2000, S. 160), wobei deren Umfang allerdings schwer prognostizierbar ist, da sie von den Marktkräften abhängig sind.
b) Die Leistungen der Pensionskasse der Stadt Zürich beruhen gleich wie die zu bezahlenden Beiträge auf den Statuten vom 22. Dezember 1993. Mit diesem Erlass wurde das vormalige Leistungsprimat versicherungstechnisch in ein Beitragsprimat überführt, wobei Letzteres allerdings so ausgestaltet ist, dass die Versicherten im normalen Rücktrittsalter eine Altersrente von 60 Prozent ihres letzten Verdienstes erhalten, wenn sie eine volle Versicherungsdauer und eine durchschnittliche Lohnkarriere aufweisen (Leistungsziel). Den Versicherten steht ein individuelles Altersguthaben zu, das Basis für die Berechnung der Leistungsansprüche bildet. Es wird aus den Einlagen bei Eintritt und den "Altersnachzahlungen" sowie aus Altersgutschriften geäufnet und verzinst (Art. 19 Abs. 1 und 4 der Statuten). Die Höhe Letzterer ist nach dem Alter der Versicherten gestaffelt (Art. 19 Abs. 2 der Statuten). Die jährlichen Gutschriften setzen sich aus den Sparbeiträgen des Arbeitgebers und jenen der Versicherten zusammen; sie werden in Art. 25 und Art. 26 der Statuten bestimmt und bewegen sich für die Versicherten zwischen 6 und 9 Prozent und für den Arbeitgeber zwischen 4 und 39 Prozent des beitragspflichtigen Einkommens. Mit der Statutenänderung vom 2. April 1997 wurde neu eingeführt, dass die Sparbeiträge des Arbeitgebers - und mit diesen die Altersgutschriften - bei anhaltend geringer Teuerung reduziert werden; das Leistungsziel darf dabei weder systematisch unter- noch überschritten werden (Art. 19 Abs. 6). Grund für diese Revision war, dass die Ansätze für die Altersgutschriften von einer allgemeinen Lohnteuerung von 4 Prozent ausgehen, während die effektive Teuerung in den vorangegangenen Jahren weit unter diesem Wert lag. Der neue Mechanismus kommt zur Anwendung, wenn die massgebende Teuerung im vorangegangenen Jahr nicht mehr als 2,5 Prozent betrug (Art. 11bis Abs. 2 der Vollziehungsverordnung). Die Altersgutschriften der Versicherten und die Sparbeiträge des Arbeitgebers werden dann so festgesetzt, dass das Leistungsziel bei einer jährlichen Lohnteuerung von 2,5 Prozent erreicht wird. Steigt die massgebende Teuerung auf mindestens 3,25 Prozent, so kommen ab dem Folgejahr wieder die ordentlichen Beitragssätze gemäss Art. 19 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 26 Abs. 2 der Statuten zur Anwendung (Art. 11bis Abs. 3 der Vollziehungsverordnung). Diese Änderung der Statuten hat die Beschwerdeführerin nicht beanstandet; hingegen wendet sie sich gegen den Verzicht auf die Risikobeiträge von 2 Prozent für das Jahr 1997, für welche gemäss Art. 26 Abs. 2 der Statuten allein der Arbeitgeber aufzukommen hätte. Die Beitragssenkung als solche bzw. der Verzicht auf die Erhebung des Risikobeitrags ist nach der Meinung der Beschwerdeführerin nicht zu beanstanden, wohl hingegen, dass diese direkt aus dem Jahresgewinn 1996 finanziert werden soll (Bildung einer "Risikoreserve", die 1997 zur Bezahlung der Risikobeiträge wieder aufgelöst werden soll).
c) Die Beschwerdeführerin bezieht sich in ihrer Kritik auf Art. 331 Abs. 3 OR. Danach muss der Arbeitgeber, wenn der Arbeitnehmer Beiträge an eine Personalvorsorgeeinrichtung zu leisten hat, zur gleichen Zeit mindestens gleich hohe Beiträge wie die gesamten Beiträge aller Arbeitnehmer entrichten; er erbringt seine Beiträge aus eigenen Mitteln oder aus Beitragsreserven der Vorsorgeeinrichtung, die von ihm vorgängig hiefür geäufnet worden und gesondert ausgewiesen sind. Die Beschwerdeführerin räumt allerdings selber ein, dass diese Bestimmung auf öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen nicht anwendbar ist (vgl. Art. 342 Abs. 1 lit. a OR). Betreffend die Parität der Beiträge ergibt sich der gleiche Grundsatz aus Art. 66 Abs. 1 BVG, der auch für öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen Geltung hat (jedenfalls im Bereich der obligatorischen Vorsorge; vgl. Art. 49 Abs. 2 BVG). Vorliegend ist aber die Parität unproblematisch, da die Beiträge des Arbeitgebers ohnehin weit höher sind als jene der Arbeitnehmer, auch wenn auf die Erhebung des Risikobeitrags für das Jahr 1997 verzichtet wird.
Der zweite Halbsatz von Art. 331 Abs. 3 OR ermöglicht dem privaten Arbeitgeber, seine Beiträge nicht nur aus eigenen Mitteln, sondern auch aus von ihm vorgängig geäufneten (und gesondert ausgewiesenen) Beitragsreserven der Vorsorgeeinrichtung zu erbringen. Damit besteht für ihn die Möglichkeit, mit Rücksicht auf Schwankungen des Geschäftsgangs Beiträge auf Vorrat zu leisten, welche zu gegebener Zeit zur Erfüllung der reglementarischen Verpflichtungen eingesetzt werden können. Zugleich unterbindet Art. 331 Abs. 3 OR (in der Fassung vom 25. Juni 1982) die nach dem früheren Recht zulässige Entrichtung der Arbeitgeberbeiträge aus Stiftungsmitteln (BGE 101 Ib 231 E. 4-7 S. 240 ff.; 103 Ib 161 E. 5 S. 172 ff.); diese vor Erlass des Bundesgesetzes über die berufliche Vorsorge gängige Praxis wurde unterbunden, weil die eingesetzten Mittel häufig nicht ausschliesslich aus freiwilligen Arbeitgeberbeiträgen stammten, sondern durch Beiträge der Arbeitnehmer mitfinanziert waren (JÜRG BRÜHWILER, Die betriebliche Personalvorsorge in der Schweiz, Bern 1989, S. 308 u. S. 123; HANS MICHAEL RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, Bern 1985, § 5 N. 32).
Vom in Art. 331 Abs. 3 OR enthaltenen Gebot, die Beiträge des Arbeitgebers aus dessen eigenen Mitteln zu finanzieren, darf nicht zuungunsten des Arbeitnehmers abgewichen werden (Art. 362 OR). Bei Kassen, die auf dem Leistungsprimat basieren, wird eine temporäre Beitragsreduktion zu Lasten der freien Mittel unter gewissen Voraussetzungen als zulässig erachtet, weil Beitragsänderungen keinen Einfluss auf die Höhe der Ansprüche haben. Wenn die Vorsorgeleistungen garantiert und alle erforderlichen Reserven - auch jene für die Indexierung der Renten - gebildet sind, kann eine (paritätische) Beitragsreduktion zu Lasten der freien Mittel durchaus auch im Interesse der Arbeitnehmer liegen; Art. 331 Abs. 3 bzw. Art. 362 OR werden deshalb nicht verletzt (JACQUES-ANDRÉ SCHNEIDER, A-propos des normes comptables IAS 19 et FER/RPC 16 et de la professionnelle suisse, Rz. 95 ff., www.bsv.admin.ch/blind/bv/projekte/f/Schneider_def.pdf). Anders verhält es sich grundsätzlich bei Vorsorgeeinrichtungen mit Beitragsprimat: Dies, weil die Vorsorgeleistungen nicht im Voraus (in Funktion des letzten Gehalts) garantiert sind, sondern die Versicherten das Risiko tragen, dass ihr Anspruch im Zeitpunkt des Rentenbezugs dem Vorsorgeziel entspricht. Daraus wird gefolgert, dass die freien Mittel der Pensionskasse in jedem Fall für Leistungsverbesserungen einzusetzen sind und es kaum im Interesse der Arbeitnehmer liegen kann, sie für die Reduktion von Beiträgen zu verwenden (SCHNEIDER, a.a.O., Rz. 99 f.). Da es sich vorliegend aber um eine öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtung handelt, sind - wie bereits erwähnt - die Schranken von Art. 331 Abs. 3 OR nicht massgebend (RIEMER, a.a.O., § 5 N. 41; SCHNEIDER, a.a.O., Rz. 101).
d) Bei privatrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen setzt eine Reduktion des Anteils der Beiträge, den der Arbeitgeber bezahlt, das Einverständnis der (paritätisch verwalteten) Stiftung voraus; einseitig reduzieren kann der Arbeitgeber seine Beiträge nur unter strengen Kautelen (HANS MICHAEL RIEMER, Für welche Zeitdauer ist das "Einverständnis" des Arbeitgebers i.S. von Art. 66 Abs. 1 Satz 3 BVG [höherer Arbeitgeberanteil an den Beiträgen] verbindlich bzw. inwiefern kann es seitens des Arbeitgebers einseitig widerrufen oder abgeändert werden?, in: SZS 1993 S. 154 ff.). Demgegenüber können bei öffentlichrechtlichen Vorsorgeeinrichtungen die Arbeitgeberbeiträge - unter Wahrung der Beitragsparität (Art. 66 Abs. 1 BVG) - gesenkt werden, indem der Gesetzgeber den massgebenden Erlass abändert (HANS MICHAEL RIEMER, Realität und Aussichten der paritätischen Mitbestimmung in der beruflichen Vorsorge - Beziehungen zwischen Stiftungsrat und Unternehmung, in: SZS 1994 S. 369). Dies hat der Gemeinderat von Zürich mit der Einführung des Mechanismus getan, welcher bei geringer Lohnteuerung mittels Beitragsreduktion einer systematischen Überschreitung des Leistungsziels begegnen soll (Art. 19 Abs. 6 der Statuten und Art. 11bis der Vollziehungsverordnung; vgl. E. 3b). Der streitige Verzicht auf Risikobeiträge stellt indessen keine vergleichbare Massnahme dar. Es geht - obschon die als lex specialis zu betrachtende "Übergangslösung" zu einer Reduktion der Arbeitgeberbeiträge gemäss Art. 26 Abs. 2 der Statuten führt - der Sache nach nicht um eine Beitragssenkung. Der Beschluss des Gemeinderats setzt vielmehr einen Teil des Überschusses der Jahresrechnung 1996 zur Bezahlung der Risikobeiträge ein. Damit werden vom Arbeitgeber geschuldete Pensionskassenbeiträge direkt aus den freien Stiftungsmitteln finanziert, auch wenn formell ein Verzicht des zuständigen Organs auf die fraglichen Beiträge vorliegt. Das Bundesgericht hat zwar in einem parallelen Verfahren (2A.101/2000) die Statutenänderung vom 4. Februar 1998 geschützt, welche den Stadtrat ermächtigt, unter bestimmten Voraussetzungen fallweise für ein Jahr Pensionskassenbeiträge von Arbeitgeber und Arbeitnehmern aus freien Mitteln bzw. einer neu geschaffenen freien Reserve zu finanzieren. Anders als bei der hier streitigen einmaligen "Übergangslösung" handelt es sich bei der fraglichen Statutenänderung jedoch um eine generell-abstrakte Regelung, welche die Beitragsbefreiung einzig im Fall einer ausgewiesenen Überkapitalisierung der Vorsorgeeinrichtung und unter klar umschriebenen Voraussetzungen vorsieht (vgl. Art. 23 in der Fassung vom 4. Februar 1998). Weiter trägt sie, wie das Bundesgericht festgehalten hat, den unterschiedlichen Interessen der Betroffenen ausreichend Rechnung; insbesondere ist die Beitragsbefreiung - im Unterschied zur streitigen Statutenänderung, welche mit der Finanzierung der Risikobeiträge 1997 aus dem Überschuss des Vorjahres einseitig den Arbeitgeber begünstigt (E. 4 i.f.) - gleichermassen für Arbeitnehmer und Arbeitgeber vorgesehen.
e) Auch wenn die Stadt Zürich als öffentlicher Arbeitgeber an sich ihre Pensionskassenbeiträge einseitig herabsetzen kann, ist die vorliegend zu beurteilende "Übergangslösung" unzulässig. Sie führt dazu, dass die Risikobeiträge des Arbeitgebers für das Jahr 1997 aus Mitteln der Vorsorgeeinrichtung bezahlt werden. Obschon formell als Beitragssenkung ausgestaltet, handelt es sich bei der streitigen Statutenänderung - wie gesagt - materiell nicht um eine solche; in den versicherungstechnischen Kalkulationen der Pensionskasse werden denn auch die Risikobeiträge unverändert beibehalten. Dieses Vorgehen widerspricht der Verpflichtung der Stadt Zürich zur Bezahlung der reglementarisch bestimmten Arbeitgeberbeiträge (Art. 66 BVG): Zwar gilt die Beschränkung von Art. 331 Abs. 3 OR für öffentlichrechtliche Vorsorgeeinrichtungen nicht, weshalb der öffentliche Arbeitgeber die geschuldeten Beiträge nicht zwingend selbst zu bezahlen hat. So oder anders stellen jedoch "Zahlungen" der Vorsorgeeinrichtung, ausser sie stammen von einem separat ausgewiesenen Arbeitgeberbeitragskonto, keine Beiträge des Arbeitgebers dar; die Mittel der Pensionskasse gehören dieser selbst und sind grundsätzlich für die Vorsorge der Versicherten bestimmt, auch bei öffentlichen Kassen ohne eigene Rechtspersönlichkeit (vgl. HANS MICHAEL RIEMER, Leere Staats- und Firmenkassen - volle Pensionskassen, in: SZS 1998 S. 272 f.). Das Bundesgericht hat bereits in seiner Rechtsprechung zur alten Fassung von Art. 331 Abs. 3 OR (datierend vom 23. März 1962; AS 1962 S. 1047) angetönt, dass eine Bezahlung von Arbeitgeberbeiträgen aus freiem Stiftungsvermögen bei Kassen, welche die versicherten Risiken selbst tragen, unzulässig sei; eine blosse Umbuchung aus dem freien Vermögen in das Deckungskapital könne kaum als Entrichtung des Arbeitgeberbeitrags betrachtet werden (BGE 101 Ib 231 E. 4e S. 242). Deshalb erscheint es als unzulässige Umgehung von Art. 66 BVG, wenn formell durch eine Statutenänderung auf die Erhebung von Risikobeiträgen verzichtet wird, nur um gleichzeitig den freien Mitteln der Vorsorgeeinrichtung die zur Bezahlung der Beiträge erforderliche Summe zu entnehmen. Dies umso mehr, als der Risikobeitrag von 2 Prozent heute offenbar bereits nicht mehr ausreicht, um - entsprechend seiner Bestimmung - jenen Aufwand abzudecken, der bei Tod oder Invalidität eines Versicherten das vorhandene Altersguthaben übersteigt, und dementsprechend eigentlich versicherungsmathematisch unverzichtbar wäre.
4. Für die Personalvorsorge durch Versicherungsverträge hat das Bundesgericht in seiner früheren Rechtsprechung zugelassen, dass die Beiträge des Arbeitgebers nicht von diesem selbst, sondern aus Stiftungsmitteln bezahlt wurden; dies galt gleichermassen für rein patronale (vgl. BGE 103 Ib 161 E. 5d S. 175) und paritätisch finanzierte Personalfürsorgestiftungen (vgl. BGE 101 Ib 231 E. 4 S. 239 ff.). Diese Praxis hat darüber hinweggesehen, dass so teilweise auch Mittel zur Entrichtung der Arbeitgeberbeiträge verwendet wurden, die von den Versicherten mitfinanziert worden sind (vgl. BGE 101 Ib 231 E. 6 S. 243 f.; BGE 103 Ib 161 E. 5d S. 175). Das bedeutet jedoch nicht, dass die einseitige Verwendung von Pensionskassengeldern zur Bezahlung von Arbeitgeberbeiträgen grundsätzlich als rechtmässig betrachtet worden wäre. Die fragliche Rechtsprechung betraf einzig Personalfürsorgestiftungen ohne eigene Versicherungsfunktionen, nicht aber die hier interessierenden autonomen Kassen, welche die versicherten Risiken selbst tragen (vgl. BGE 101 Ib 231 E. 4e S. 242). Deshalb ist vorliegend letztlich auch unerheblich, dass die Neufassung von Art. 331 Abs. 3 OR auf öffentlichrechtliche Kassen keine Anwendung findet. So oder anders hat aber inzwischen das Inkrafttreten des Bundesgesetzes über die berufliche Vorsorge die Rechtslage geklärt: Aus dessen Sinn und Geist ergibt sich ohne weiteres, dass die freien Mittel der Vorsorgeeinrichtung dieser zukommen und primär zur Erreichung des Vorsorgezwecks einzusetzen sind (vgl. oben E. 3e). Weil sie mit Beiträgen von Arbeitgeber und Arbeitnehmer gemeinsam erwirtschaftet werden, müssen grundsätzlich auch beide Gruppen profitieren können, wenn überschüssige Mittel der Vorsorgeeinrichtung für Beitragserleichterungen eingesetzt werden; die Arbeitnehmer sind dabei mindestens nach Massgabe des Beitragsverhältnisses zu beteiligen (vgl. HANS MICHAEL RIEMER, Aktuelle Fragen der Personalfürsorge, in: SJZ 73/1977 S. 73 f.; vgl. auch: BRÜHWILER, a.a.O., S. 123 Fn. 123). Mithin ist es ausgeschlossen, (einseitig) Arbeitgeberbeiträge aus Pensionskassengeldern zu bezahlen. Während die Statutenänderung vom 4. Februar 1998 diese Grundsätze respektiert (vgl. E. 3d), kommen die dem Vermögen der Vorsorgeeinrichtung entnommenen Mittel bei der zu beurteilenden "Übergangslösung" einseitig dem Arbeitgeber zugute, weil dieser (alleine) für die Risikobeiträge aufzukommen hätte. Die Vorgehensweise der Stadt Zürich ist deshalb auch insoweit unzulässig.
5. a) Nach dem Gesagten verstösst die streitige Statutenänderung (Ziff. 3 des entsprechenden Gemeinderatsbeschlusses vom 2. April 1997) gegen Bundesrecht; in Gutheissung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist sie zusammen mit dem sie schützenden Entscheid der Eidgenössischen Beschwerdekommission und der Verfügung des Amtes für berufliche Vorsorge des Kantons Zürich vom 25. Februar 1998 aufzuheben. Eine hierüber hinausgehende konkrete Anweisung an die Stadt Zürich, wie bezüglich der Risikobeiträge für das Jahr 1997 zu verfahren sei, erübrigt sich, nachdem diese nun infolge Aufhebung der streitigen Statutenänderung geschuldet sind.
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Art. 66 cpv. 1 LPP; art. 331 cpv. 3 CO; impiego di fondi liberi di una cassa pensione di diritto pubblico. È contrario all'art. 66 LPP ridurre formalmente i contributi del datore di lavoro e, simultaneamente, prelevare fondi a libera disposizione dell'istituto previdenziale per trasferirli nel capitale di copertura anziché destinarli ai contributi (consid. 3).
I fondi liberi dell'istituto di previdenza non devono essere impiegati unilateralmente a favore del datore di lavoro. Anche gli assicurati devono poterne beneficiare, perlomeno in proporzione alla ripartizione dei contributi (consid. 4).
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128 II 241
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128 II 241
Sachverhalt ab Seite 241
Der albanische Staatsangehörige A. reiste anfangs November 2001 illegal in die Schweiz ein. Am 13. November 2001 wurde er polizeilich angehalten, und er stellte in der Folge ein Asylgesuch. Mit Entscheid vom 3. Dezember 2001 lehnte das Bundesamt für Flüchtlinge das Gesuch ab und wies A. aus der Schweiz weg. Tags darauf verschwand dieser mit unbekanntem Ziel.
Am 31. Januar 2002 wurde A. festgenommen und dem Migrationsdienst des Kantons Bern zwecks Ausschaffung zugeführt. Dieser nahm ihn noch am gleichen Tag in Ausschaffungshaft. Am 4. Februar 2002 (mit schriftlicher Begründung vom 5. Februar 2002) prüfte und bestätigte die Haftrichterin 2 am Haftgericht III Bern-Mittelland die Haft.
Am 3. April 2002 ging beim Haftgericht III Bern-Mittelland ein mit 27.05.02 (richtig wohl: 27. März 2002) datiertes handschriftliches Schreiben von A. in albanischer Sprache ein. Mit Verfügung vom 3. April 2002 nahm die Haftrichterin von der Eingabe als Haftentlassungsgesuch Kenntnis, gewährte A. antragsgemäss einen amtlichen Anwalt und setzte die haftrichterliche Verhandlung auf den 25. April 2002 fest. Mit seiner Vernehmlassung vom 9. April 2002 zum Haftentlassungsgesuch beantragte der Ausländer- und Bürgerrechtsdienst der Kantonspolizei des Kantons Bern die Verlängerung der Ausschaffungshaft um drei Monate. Die Haftrichterin legte in der Folge die beiden Verfahren zusammen. Mit Entscheid vom 25. April 2002, schriftlich begründet am 1. Mai 2002, wies sie das Haftentlassungsgesuch ab und verlängerte die Ausschaffungshaft um drei Monate bis zum 30. Juli 2002.
Mit handschriftlicher Eingabe vom 5. Mai 2002 in albanischer Sprache, worin er sich zu seiner Situation und seiner Haft äussert, wandte sich A. an das Bundesgericht. Der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts eröffnete daraufhin ein Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Das Haftgericht III Bern-Mittelland und der Migrationsdienst des Kantons Bern schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Ausländerfragen hat sich innert Frist nicht vernehmen lassen. A. nahm die Gelegenheit nicht wahr, sich nochmals zur Sache zu äussern.
Mit Verfügung vom 28. Mai 2002 ersuchte das Bundesgericht die Haftrichterin um einen Amtsbericht darüber, weshalb über das Haftentlassungsgesuch nicht innerhalb der Frist von acht Arbeitstagen aufgrund einer mündlichen Verhandlung entschieden worden sei. A. erhielt Gelegenheit, sich zum Amtsbericht zu äussern, welche er freilich nicht wahr nahm.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen
2.
2.1 Die zuständige Behörde kann einen Ausländer in Ausschaffungshaft nehmen, sofern die Voraussetzungen von Art. 13b des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) erfüllt sind. Danach ist erforderlich, dass ein erstinstanzlicher, nicht notwendigerweise auch rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt (vgl. BGE 121 II 59 E. 2 S. 61; BGE 122 II 148 ff.), dessen Vollzug (z.B. wegen fehlender Reisepapiere) noch nicht möglich, jedoch absehbar ist (BGE 125 II 369 E. 3a S. 374, 377 E. 2a S. 379). Nach Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG kann Ausschaffungshaft insbesondere verfügt werden, wenn konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass sich der Ausländer der Ausschaffung entziehen will (Gefahr des Untertauchens). Das trifft namentlich zu, wenn der Ausländer bereits einmal untergetaucht ist, behördlichen Anordnungen keine Folge leistet, durch erkennbar unglaubwürdige und widersprüchliche Angaben die Vollzugsbemühungen der Behörden erschwert oder sonst wie klar zu erkennen gibt, keinesfalls in sein Herkunftsland zurückkehren zu wollen (BGE 125 II 369 E. 3b/aa S. 375). Im Übrigen haben die Behörden die für den Vollzug der Weg- oder Ausweisung notwendigen Vorkehren umgehend zu treffen (so genanntes Beschleunigungsgebot; Art. 13b Abs. 3 ANAG; vgl. BGE 124 II 49).
2.2 Nach Art. 13c Abs. 2 ANAG sind die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Haft spätestens nach 96 Stunden durch eine richterliche Behörde aufgrund einer mündlichen Verhandlung zu überprüfen. Die Haft darf höchstens drei Monate dauern; stehen dem Vollzug der Weg- oder Ausweisung besondere Hindernisse entgegen, so kann die Haft mit Zustimmung der kantonalen richterlichen Behörde um höchstens sechs Monate verlängert werden (Art. 13b Abs. 2 ANAG). Frühestens einen Monat nach der Haftüberprüfung kann der inhaftierte Ausländer ein Haftentlassungsgesuch einreichen, worüber die richterliche Behörde innert acht Arbeitstagen aufgrund einer mündlichen Verhandlung zu entscheiden hat (Art. 13c Abs. 4 ANAG).
3.
3.1 Gegen den Beschwerdeführer liegt ein Wegweisungsentscheid vor, dessen Vollzug zurzeit nicht möglich ist; es kann aber davon ausgegangen werden, dass die Ausschaffung innert absehbarer Frist tatsächlich durchführbar ist. Der Beschwerdeführer ist bereits einmal untergetaucht und hat vor der Haftrichterin ausgesagt, nicht in sein Heimatland zurückkehren zu wollen. Damit ist der Haftgrund (weiterhin) gegeben. Sodann haben die Behörden bei der albanischen Botschaft ein Reisepapier beantragt und dafür mit dieser ein Telefoninterview organisiert und den Beschwerdeführer wiederholt angehalten, bei der Papierbeschaffung mitzuwirken; sie sind damit dem Beschleunigungsgebot bisher nachgekommen. Schliesslich liegen, namentlich aufgrund des eigenen renitenten Verhaltens des Beschwerdeführers, besondere Hindernisse vor, welche eine Verlängerung der Haft rechtfertigen. In materiellrechtlicher Hinsicht sind die Haft an sich und deren Verlängerung somit nicht zu beanstanden. Zu prüfen bleibt einzig, ob sich die Haftrichterin auch in formeller Hinsicht an das Bundesrecht gehalten hat.
3.2 Der Haftrichterentscheid vom 4./5. Februar 2002, womit die erstmalige Anordnung der Ausschaffungshaft bestätigt worden war, äusserte sich nicht darüber, ob die Haft für die volle Höchstdauer von (vorerst) drei Monaten genehmigt werden sollte. Mangels einer ausdrücklichen abweichenden Anordnung kann aber von einer stillschweigend festgelegten maximalen Haftdauer von drei Monaten ausgegangen werden (so das Urteil des Bundesgerichts 2A.402/1999 vom 25. August 1999). Die Haftrichterin hat das bei ihr am 3. April 2002 eingegangene Schreiben des Beschwerdeführers als Haftentlassungsgesuch behandelt. Nachdem der Migrationsdienst in seiner Vernehmlassung gleichzeitig ein Gesuch um Haftverlängerung gestellt hatte, hat sie die beiden Verfahren zusammengelegt. Im Hinblick darauf, dass in beiden Verfahren grundsätzlich ähnliche Fragen zu beurteilen sind, erweist sich dies als zulässig, sofern dem Ausländer dadurch kein Nachteil erwächst (vgl. Urteil 2A.390/2001 vom 24. September 2001, E. 1c).
3.3 Die Haftrichterverhandlung fand jedoch erst am 25. April 2002 statt. Während es für die Frage der Haftverlängerung einzig darauf ankommt, dass die richterliche Genehmigung vor Ablauf der erstmalig angeordneten Haftdauer erfolgt (vgl. Urteil 2A.132/2000 vom 12. April 2000, E. 5a), ist für die Behandlung eines Haftentlassungsgesuchs die Bestimmung von Art. 13c Abs. 4 ANAG anwendbar, wonach die richterliche Behörde darüber innert acht Arbeitstagen zu entscheiden hat. Es ist daher zu prüfen, welche Bedeutung dieser Frist im vorliegenden Zusammenhang zukommt.
3.4 Zunächst fragt es sich, ob das offenbar am 27. März 2002 abgefasste Schreiben des Beschwerdeführers überhaupt ein Haftentlassungsgesuch darstellt. Die Eingabe ist in ihrer deutschsprachigen Übersetzung als "Haftentlassungsgesuch" überschrieben. Der anschliessende Text ist zum Teil unklar. Einerseits liegt das Schwergewicht auf dem Wunsch um Beigabe eines amtlichen Anwalts. Verlangt wird der Anwalt für einen vom Gericht noch anzusetzenden Termin, den der Beschwerdeführer offenbar am 6. Mai 2002 erwartete. Andererseits hat der Beschwerdeführer in seiner Eingabe aber auch deutlich um Freilassung ersucht. An ein Haftentlassungsgesuch dürfen grundsätzlich keine besonderen formellen Anforderungen gestellt werden (vgl. ANDREAS ZÜND, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht: Verfahrensfragen und Rechtsschutz, in: AJP 1995 S. 863). Auch hat die Haftrichterin die Eingabe von Beginn an, ohne daran irgendwelche Zweifel zu äussern, als Haftentlassungsgesuch entgegengenommen und behandelt. Noch am Tag des Eingangs hat sie verfügt, "vom Eingang des Haftentlassungsgesuchs" werde "Kenntnis genommen und gegeben". Unklar ist jedoch, ob sie das Gesuch als solches um sofortige Haftentlassung oder aber um Freilassung auf den Termin des Ablaufs der erstmalig bewilligten Haft verstanden hat, womit der Eingabe lediglich der Charakter eines Antrags auf Nichtbewilligung einer allfälligen Haftverlängerung zukäme.
3.5 Die wenigen bundesgesetzlichen Verfahrensbestimmungen zu den Zwangsmassnahmen sind weitgehend zwingender Natur. Dies gilt namentlich für die Frist von Art. 13c Abs. 2 ANAG, wonach die erstmalige Haftanordnung innert 96 Stunden richterlich zu überprüfen ist, sowie für das Erfordernis der Zustimmung der kantonalen richterlichen Behörde zu einer Haftverlängerung gemäss Art. 13b Abs. 2 ANAG, welche naturgemäss vor Ablauf der bereits gültig angeordneten Haft zu ergehen hat. Auf die Einhaltung dieser formellen Erfordernisse kann nicht oder höchstens unter ganz ausserordentlichen Umständen verzichtet werden. Gänzlich unverzichtbar ist die Durchführung einer Haftrichterverhandlung an sich. Das Bundesgericht hat sich in diesem Sinne bereits wiederholt geäussert. Danach stellt der Anspruch auf rechtzeitige richterliche Prüfung der Ausschaffungshaft bzw. deren Verlängerung in einer mündlichen Verhandlung die zentrale prozessuale Garantie dar, welche vor willkürlichem Entzug der Freiheit schützen soll (BGE 121 II 110 E. 2b S. 113); die entsprechenden Bestimmungen sind zwingender Natur und nicht blosse Ordnungsvorschriften (Urteile 2A.200/2002 vom 17. Mai 2002 und 2A.520/1999 vom 25. Oktober 1999). Sie sind daher von Amtes wegen zu beachten.
Für die Behandlung von Haftentlassungsgesuchen gilt im Grundsatz dasselbe. Die gesetzlichen Verfahrensregeln sind von Amtes wegen zu beachten und an sich verbindlich. Indessen kommt der für die richterliche Beurteilung vorgesehenen Frist von acht Arbeitstagen nicht die gleiche Bedeutung zu wie den entsprechenden Vorschriften bei der erstmaligen Haftanordnung bzw. der Haftverlängerung. Eine richterliche Verhandlung findet nur statt, wenn ein Haftentlassungsgesuch gestellt wird. Dies bleibt jedoch dem Häftling überlassen. Er kann auf ein solches Gesuch verzichten oder ein einmal gestelltes Haftentlassungsgesuch auch wieder zurückziehen. Unterliegt insoweit das Haftentlassungsverfahren der Disposition des Häftlings, muss es diesem grundsätzlich auch frei stehen, auf die Einhaltung der Achttagesfrist zu verzichten bzw. für die Verhandlung vor dem Haftrichter einen weiter entfernten Termin zu wünschen oder zu akzeptieren.
3.6 Nach der Rechtsprechung darf freilich ein Verzicht auf prozessuale Rechte im Zusammenhang mit ausländerrechtlicher Administrativhaft nicht ohne weiteres angenommen werden. Haft bedeutet einen erheblichen Eingriff in die persönliche Freiheit des Ausländers. Es liegt daher in der besonderen Natur des Haftverfahrens, dass der Ausländer, der mit dem schweizerischen Recht und namentlich mit den gesetzlichen Haftvoraussetzungen nicht vertraut ist, nur unter besonderen Bedingungen auf seine Verfahrensrechte verzichten kann. Insbesondere darf einem mit der Rechtslage nicht vertrauten Häftling ein Verzicht auf die Einhaltung der Achttagesfrist gemäss Art. 13c Abs. 4 ANAG nicht leichthin unterstellt werden. Solange keine anders lautende zuverlässige und klare Äusserung vorliegt, muss ein Haftentlassungsgesuch innert der gesetzlich festgelegten Frist behandelt werden. Hingegen kann ein Verzicht auf die Einhaltung dieser Frist gültig erfolgen, wenn der Häftling durch einen qualifizierten Vertreter verbeiständet ist (vgl. BGE 125 II 369 E. 2), wobei es nicht darauf ankommen kann, ob es sich um einen frei gewählten oder amtlich bestellten Anwalt handelt.
3.7 Der Beschwerdeführer war - wie dargelegt, auf eigenen Antrag hin - vor der Haftrichterin amtlich durch einen Anwalt vertreten. Diesem wurde bereits die haftrichterliche Verfügung vom 3. April 2002 mitgeteilt, worin sich unter anderem die Ansetzung der Verhandlung auf den 25. April 2002 findet. Gemäss dem bei der Haftrichterin eingeholten Amtsbericht wurde der Verhandlungstermin zusammen mit dem Anwalt bzw. sogar auf dessen Vorschlag hin festgesetzt. Die Akten enthalten auch keinen Hinweis darauf, dass der Vertreter die Nichteinhaltung der achttägigen Frist gemäss Art. 13c Abs. 4 ANAG beanstandet hätte. Genauso wenig ist dies gemäss dem Verhandlungsprotokoll an der Verhandlung selber geschehen, wo der Anwalt freilich nicht selber auftrat, sondern sich substituieren liess.
Die Achttagesfrist scheint zwar nie thematisiert worden zu sein; es liegt jedenfalls kein ausdrücklicher Verzicht darauf vor. Das Verhalten des Anwalts lässt jedoch auf einen konkludenten Verzicht schliessen. Er hat sich ohne Protest auf den späteren Termin eingelassen. Wohl sind die Gründe dafür nicht bekannt; es ist aber nicht ausgeschlossen, dass der spätere Verhandlungstermin durchaus im Interesse des Beschwerdeführers lag. Dieser rügt denn auch die Missachtung der Achttagesfrist vor dem Bundesgericht gar nicht.
Unter diesen Umständen muss sich der Beschwerdeführer das Verhalten seines Anwalts anrechnen lassen.
3.8 Damit verletzt der angefochtene Entscheid auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht Bundesrecht nicht.
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Art. 13c Abs. 4 ANAG; Frist für die Behandlung eines Haftentlassungsgesuchs bei der Ausschaffungshaft. Kann auf die Einhaltung der gesetzlichen Frist von acht Arbeitstagen für die Behandlung eines Haftentlassungsgesuchs verzichtet werden? Voraussetzungen, unter denen von einem solchen Verzicht auszugehen ist (E. 2 und 3).
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128 II 241
Sachverhalt ab Seite 241
Der albanische Staatsangehörige A. reiste anfangs November 2001 illegal in die Schweiz ein. Am 13. November 2001 wurde er polizeilich angehalten, und er stellte in der Folge ein Asylgesuch. Mit Entscheid vom 3. Dezember 2001 lehnte das Bundesamt für Flüchtlinge das Gesuch ab und wies A. aus der Schweiz weg. Tags darauf verschwand dieser mit unbekanntem Ziel.
Am 31. Januar 2002 wurde A. festgenommen und dem Migrationsdienst des Kantons Bern zwecks Ausschaffung zugeführt. Dieser nahm ihn noch am gleichen Tag in Ausschaffungshaft. Am 4. Februar 2002 (mit schriftlicher Begründung vom 5. Februar 2002) prüfte und bestätigte die Haftrichterin 2 am Haftgericht III Bern-Mittelland die Haft.
Am 3. April 2002 ging beim Haftgericht III Bern-Mittelland ein mit 27.05.02 (richtig wohl: 27. März 2002) datiertes handschriftliches Schreiben von A. in albanischer Sprache ein. Mit Verfügung vom 3. April 2002 nahm die Haftrichterin von der Eingabe als Haftentlassungsgesuch Kenntnis, gewährte A. antragsgemäss einen amtlichen Anwalt und setzte die haftrichterliche Verhandlung auf den 25. April 2002 fest. Mit seiner Vernehmlassung vom 9. April 2002 zum Haftentlassungsgesuch beantragte der Ausländer- und Bürgerrechtsdienst der Kantonspolizei des Kantons Bern die Verlängerung der Ausschaffungshaft um drei Monate. Die Haftrichterin legte in der Folge die beiden Verfahren zusammen. Mit Entscheid vom 25. April 2002, schriftlich begründet am 1. Mai 2002, wies sie das Haftentlassungsgesuch ab und verlängerte die Ausschaffungshaft um drei Monate bis zum 30. Juli 2002.
Mit handschriftlicher Eingabe vom 5. Mai 2002 in albanischer Sprache, worin er sich zu seiner Situation und seiner Haft äussert, wandte sich A. an das Bundesgericht. Der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts eröffnete daraufhin ein Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Das Haftgericht III Bern-Mittelland und der Migrationsdienst des Kantons Bern schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Ausländerfragen hat sich innert Frist nicht vernehmen lassen. A. nahm die Gelegenheit nicht wahr, sich nochmals zur Sache zu äussern.
Mit Verfügung vom 28. Mai 2002 ersuchte das Bundesgericht die Haftrichterin um einen Amtsbericht darüber, weshalb über das Haftentlassungsgesuch nicht innerhalb der Frist von acht Arbeitstagen aufgrund einer mündlichen Verhandlung entschieden worden sei. A. erhielt Gelegenheit, sich zum Amtsbericht zu äussern, welche er freilich nicht wahr nahm.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen
2.
2.1 Die zuständige Behörde kann einen Ausländer in Ausschaffungshaft nehmen, sofern die Voraussetzungen von Art. 13b des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) erfüllt sind. Danach ist erforderlich, dass ein erstinstanzlicher, nicht notwendigerweise auch rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt (vgl. BGE 121 II 59 E. 2 S. 61; BGE 122 II 148 ff.), dessen Vollzug (z.B. wegen fehlender Reisepapiere) noch nicht möglich, jedoch absehbar ist (BGE 125 II 369 E. 3a S. 374, 377 E. 2a S. 379). Nach Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG kann Ausschaffungshaft insbesondere verfügt werden, wenn konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass sich der Ausländer der Ausschaffung entziehen will (Gefahr des Untertauchens). Das trifft namentlich zu, wenn der Ausländer bereits einmal untergetaucht ist, behördlichen Anordnungen keine Folge leistet, durch erkennbar unglaubwürdige und widersprüchliche Angaben die Vollzugsbemühungen der Behörden erschwert oder sonst wie klar zu erkennen gibt, keinesfalls in sein Herkunftsland zurückkehren zu wollen (BGE 125 II 369 E. 3b/aa S. 375). Im Übrigen haben die Behörden die für den Vollzug der Weg- oder Ausweisung notwendigen Vorkehren umgehend zu treffen (so genanntes Beschleunigungsgebot; Art. 13b Abs. 3 ANAG; vgl. BGE 124 II 49).
2.2 Nach Art. 13c Abs. 2 ANAG sind die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Haft spätestens nach 96 Stunden durch eine richterliche Behörde aufgrund einer mündlichen Verhandlung zu überprüfen. Die Haft darf höchstens drei Monate dauern; stehen dem Vollzug der Weg- oder Ausweisung besondere Hindernisse entgegen, so kann die Haft mit Zustimmung der kantonalen richterlichen Behörde um höchstens sechs Monate verlängert werden (Art. 13b Abs. 2 ANAG). Frühestens einen Monat nach der Haftüberprüfung kann der inhaftierte Ausländer ein Haftentlassungsgesuch einreichen, worüber die richterliche Behörde innert acht Arbeitstagen aufgrund einer mündlichen Verhandlung zu entscheiden hat (Art. 13c Abs. 4 ANAG).
3.
3.1 Gegen den Beschwerdeführer liegt ein Wegweisungsentscheid vor, dessen Vollzug zurzeit nicht möglich ist; es kann aber davon ausgegangen werden, dass die Ausschaffung innert absehbarer Frist tatsächlich durchführbar ist. Der Beschwerdeführer ist bereits einmal untergetaucht und hat vor der Haftrichterin ausgesagt, nicht in sein Heimatland zurückkehren zu wollen. Damit ist der Haftgrund (weiterhin) gegeben. Sodann haben die Behörden bei der albanischen Botschaft ein Reisepapier beantragt und dafür mit dieser ein Telefoninterview organisiert und den Beschwerdeführer wiederholt angehalten, bei der Papierbeschaffung mitzuwirken; sie sind damit dem Beschleunigungsgebot bisher nachgekommen. Schliesslich liegen, namentlich aufgrund des eigenen renitenten Verhaltens des Beschwerdeführers, besondere Hindernisse vor, welche eine Verlängerung der Haft rechtfertigen. In materiellrechtlicher Hinsicht sind die Haft an sich und deren Verlängerung somit nicht zu beanstanden. Zu prüfen bleibt einzig, ob sich die Haftrichterin auch in formeller Hinsicht an das Bundesrecht gehalten hat.
3.2 Der Haftrichterentscheid vom 4./5. Februar 2002, womit die erstmalige Anordnung der Ausschaffungshaft bestätigt worden war, äusserte sich nicht darüber, ob die Haft für die volle Höchstdauer von (vorerst) drei Monaten genehmigt werden sollte. Mangels einer ausdrücklichen abweichenden Anordnung kann aber von einer stillschweigend festgelegten maximalen Haftdauer von drei Monaten ausgegangen werden (so das Urteil des Bundesgerichts 2A.402/1999 vom 25. August 1999). Die Haftrichterin hat das bei ihr am 3. April 2002 eingegangene Schreiben des Beschwerdeführers als Haftentlassungsgesuch behandelt. Nachdem der Migrationsdienst in seiner Vernehmlassung gleichzeitig ein Gesuch um Haftverlängerung gestellt hatte, hat sie die beiden Verfahren zusammengelegt. Im Hinblick darauf, dass in beiden Verfahren grundsätzlich ähnliche Fragen zu beurteilen sind, erweist sich dies als zulässig, sofern dem Ausländer dadurch kein Nachteil erwächst (vgl. Urteil 2A.390/2001 vom 24. September 2001, E. 1c).
3.3 Die Haftrichterverhandlung fand jedoch erst am 25. April 2002 statt. Während es für die Frage der Haftverlängerung einzig darauf ankommt, dass die richterliche Genehmigung vor Ablauf der erstmalig angeordneten Haftdauer erfolgt (vgl. Urteil 2A.132/2000 vom 12. April 2000, E. 5a), ist für die Behandlung eines Haftentlassungsgesuchs die Bestimmung von Art. 13c Abs. 4 ANAG anwendbar, wonach die richterliche Behörde darüber innert acht Arbeitstagen zu entscheiden hat. Es ist daher zu prüfen, welche Bedeutung dieser Frist im vorliegenden Zusammenhang zukommt.
3.4 Zunächst fragt es sich, ob das offenbar am 27. März 2002 abgefasste Schreiben des Beschwerdeführers überhaupt ein Haftentlassungsgesuch darstellt. Die Eingabe ist in ihrer deutschsprachigen Übersetzung als "Haftentlassungsgesuch" überschrieben. Der anschliessende Text ist zum Teil unklar. Einerseits liegt das Schwergewicht auf dem Wunsch um Beigabe eines amtlichen Anwalts. Verlangt wird der Anwalt für einen vom Gericht noch anzusetzenden Termin, den der Beschwerdeführer offenbar am 6. Mai 2002 erwartete. Andererseits hat der Beschwerdeführer in seiner Eingabe aber auch deutlich um Freilassung ersucht. An ein Haftentlassungsgesuch dürfen grundsätzlich keine besonderen formellen Anforderungen gestellt werden (vgl. ANDREAS ZÜND, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht: Verfahrensfragen und Rechtsschutz, in: AJP 1995 S. 863). Auch hat die Haftrichterin die Eingabe von Beginn an, ohne daran irgendwelche Zweifel zu äussern, als Haftentlassungsgesuch entgegengenommen und behandelt. Noch am Tag des Eingangs hat sie verfügt, "vom Eingang des Haftentlassungsgesuchs" werde "Kenntnis genommen und gegeben". Unklar ist jedoch, ob sie das Gesuch als solches um sofortige Haftentlassung oder aber um Freilassung auf den Termin des Ablaufs der erstmalig bewilligten Haft verstanden hat, womit der Eingabe lediglich der Charakter eines Antrags auf Nichtbewilligung einer allfälligen Haftverlängerung zukäme.
3.5 Die wenigen bundesgesetzlichen Verfahrensbestimmungen zu den Zwangsmassnahmen sind weitgehend zwingender Natur. Dies gilt namentlich für die Frist von Art. 13c Abs. 2 ANAG, wonach die erstmalige Haftanordnung innert 96 Stunden richterlich zu überprüfen ist, sowie für das Erfordernis der Zustimmung der kantonalen richterlichen Behörde zu einer Haftverlängerung gemäss Art. 13b Abs. 2 ANAG, welche naturgemäss vor Ablauf der bereits gültig angeordneten Haft zu ergehen hat. Auf die Einhaltung dieser formellen Erfordernisse kann nicht oder höchstens unter ganz ausserordentlichen Umständen verzichtet werden. Gänzlich unverzichtbar ist die Durchführung einer Haftrichterverhandlung an sich. Das Bundesgericht hat sich in diesem Sinne bereits wiederholt geäussert. Danach stellt der Anspruch auf rechtzeitige richterliche Prüfung der Ausschaffungshaft bzw. deren Verlängerung in einer mündlichen Verhandlung die zentrale prozessuale Garantie dar, welche vor willkürlichem Entzug der Freiheit schützen soll (BGE 121 II 110 E. 2b S. 113); die entsprechenden Bestimmungen sind zwingender Natur und nicht blosse Ordnungsvorschriften (Urteile 2A.200/2002 vom 17. Mai 2002 und 2A.520/1999 vom 25. Oktober 1999). Sie sind daher von Amtes wegen zu beachten.
Für die Behandlung von Haftentlassungsgesuchen gilt im Grundsatz dasselbe. Die gesetzlichen Verfahrensregeln sind von Amtes wegen zu beachten und an sich verbindlich. Indessen kommt der für die richterliche Beurteilung vorgesehenen Frist von acht Arbeitstagen nicht die gleiche Bedeutung zu wie den entsprechenden Vorschriften bei der erstmaligen Haftanordnung bzw. der Haftverlängerung. Eine richterliche Verhandlung findet nur statt, wenn ein Haftentlassungsgesuch gestellt wird. Dies bleibt jedoch dem Häftling überlassen. Er kann auf ein solches Gesuch verzichten oder ein einmal gestelltes Haftentlassungsgesuch auch wieder zurückziehen. Unterliegt insoweit das Haftentlassungsverfahren der Disposition des Häftlings, muss es diesem grundsätzlich auch frei stehen, auf die Einhaltung der Achttagesfrist zu verzichten bzw. für die Verhandlung vor dem Haftrichter einen weiter entfernten Termin zu wünschen oder zu akzeptieren.
3.6 Nach der Rechtsprechung darf freilich ein Verzicht auf prozessuale Rechte im Zusammenhang mit ausländerrechtlicher Administrativhaft nicht ohne weiteres angenommen werden. Haft bedeutet einen erheblichen Eingriff in die persönliche Freiheit des Ausländers. Es liegt daher in der besonderen Natur des Haftverfahrens, dass der Ausländer, der mit dem schweizerischen Recht und namentlich mit den gesetzlichen Haftvoraussetzungen nicht vertraut ist, nur unter besonderen Bedingungen auf seine Verfahrensrechte verzichten kann. Insbesondere darf einem mit der Rechtslage nicht vertrauten Häftling ein Verzicht auf die Einhaltung der Achttagesfrist gemäss Art. 13c Abs. 4 ANAG nicht leichthin unterstellt werden. Solange keine anders lautende zuverlässige und klare Äusserung vorliegt, muss ein Haftentlassungsgesuch innert der gesetzlich festgelegten Frist behandelt werden. Hingegen kann ein Verzicht auf die Einhaltung dieser Frist gültig erfolgen, wenn der Häftling durch einen qualifizierten Vertreter verbeiständet ist (vgl. BGE 125 II 369 E. 2), wobei es nicht darauf ankommen kann, ob es sich um einen frei gewählten oder amtlich bestellten Anwalt handelt.
3.7 Der Beschwerdeführer war - wie dargelegt, auf eigenen Antrag hin - vor der Haftrichterin amtlich durch einen Anwalt vertreten. Diesem wurde bereits die haftrichterliche Verfügung vom 3. April 2002 mitgeteilt, worin sich unter anderem die Ansetzung der Verhandlung auf den 25. April 2002 findet. Gemäss dem bei der Haftrichterin eingeholten Amtsbericht wurde der Verhandlungstermin zusammen mit dem Anwalt bzw. sogar auf dessen Vorschlag hin festgesetzt. Die Akten enthalten auch keinen Hinweis darauf, dass der Vertreter die Nichteinhaltung der achttägigen Frist gemäss Art. 13c Abs. 4 ANAG beanstandet hätte. Genauso wenig ist dies gemäss dem Verhandlungsprotokoll an der Verhandlung selber geschehen, wo der Anwalt freilich nicht selber auftrat, sondern sich substituieren liess.
Die Achttagesfrist scheint zwar nie thematisiert worden zu sein; es liegt jedenfalls kein ausdrücklicher Verzicht darauf vor. Das Verhalten des Anwalts lässt jedoch auf einen konkludenten Verzicht schliessen. Er hat sich ohne Protest auf den späteren Termin eingelassen. Wohl sind die Gründe dafür nicht bekannt; es ist aber nicht ausgeschlossen, dass der spätere Verhandlungstermin durchaus im Interesse des Beschwerdeführers lag. Dieser rügt denn auch die Missachtung der Achttagesfrist vor dem Bundesgericht gar nicht.
Unter diesen Umständen muss sich der Beschwerdeführer das Verhalten seines Anwalts anrechnen lassen.
3.8 Damit verletzt der angefochtene Entscheid auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht Bundesrecht nicht.
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Art. 13c al. 4 LSEE; délai pour traiter une demande de levée de détention en cas de détention en vue du refoulement. Le détenu peut-il renoncer au respect du délai légal de huit jours ouvrables pour le traitement d'une demande de levée de détention? Conditions auxquelles une telle renonciation peut être admise (consid. 2 et 3).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-241%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 II 241
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128 II 241
Sachverhalt ab Seite 241
Der albanische Staatsangehörige A. reiste anfangs November 2001 illegal in die Schweiz ein. Am 13. November 2001 wurde er polizeilich angehalten, und er stellte in der Folge ein Asylgesuch. Mit Entscheid vom 3. Dezember 2001 lehnte das Bundesamt für Flüchtlinge das Gesuch ab und wies A. aus der Schweiz weg. Tags darauf verschwand dieser mit unbekanntem Ziel.
Am 31. Januar 2002 wurde A. festgenommen und dem Migrationsdienst des Kantons Bern zwecks Ausschaffung zugeführt. Dieser nahm ihn noch am gleichen Tag in Ausschaffungshaft. Am 4. Februar 2002 (mit schriftlicher Begründung vom 5. Februar 2002) prüfte und bestätigte die Haftrichterin 2 am Haftgericht III Bern-Mittelland die Haft.
Am 3. April 2002 ging beim Haftgericht III Bern-Mittelland ein mit 27.05.02 (richtig wohl: 27. März 2002) datiertes handschriftliches Schreiben von A. in albanischer Sprache ein. Mit Verfügung vom 3. April 2002 nahm die Haftrichterin von der Eingabe als Haftentlassungsgesuch Kenntnis, gewährte A. antragsgemäss einen amtlichen Anwalt und setzte die haftrichterliche Verhandlung auf den 25. April 2002 fest. Mit seiner Vernehmlassung vom 9. April 2002 zum Haftentlassungsgesuch beantragte der Ausländer- und Bürgerrechtsdienst der Kantonspolizei des Kantons Bern die Verlängerung der Ausschaffungshaft um drei Monate. Die Haftrichterin legte in der Folge die beiden Verfahren zusammen. Mit Entscheid vom 25. April 2002, schriftlich begründet am 1. Mai 2002, wies sie das Haftentlassungsgesuch ab und verlängerte die Ausschaffungshaft um drei Monate bis zum 30. Juli 2002.
Mit handschriftlicher Eingabe vom 5. Mai 2002 in albanischer Sprache, worin er sich zu seiner Situation und seiner Haft äussert, wandte sich A. an das Bundesgericht. Der Präsident der II. öffentlichrechtlichen Abteilung des Bundesgerichts eröffnete daraufhin ein Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde.
Das Haftgericht III Bern-Mittelland und der Migrationsdienst des Kantons Bern schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesamt für Ausländerfragen hat sich innert Frist nicht vernehmen lassen. A. nahm die Gelegenheit nicht wahr, sich nochmals zur Sache zu äussern.
Mit Verfügung vom 28. Mai 2002 ersuchte das Bundesgericht die Haftrichterin um einen Amtsbericht darüber, weshalb über das Haftentlassungsgesuch nicht innerhalb der Frist von acht Arbeitstagen aufgrund einer mündlichen Verhandlung entschieden worden sei. A. erhielt Gelegenheit, sich zum Amtsbericht zu äussern, welche er freilich nicht wahr nahm.
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen
2.
2.1 Die zuständige Behörde kann einen Ausländer in Ausschaffungshaft nehmen, sofern die Voraussetzungen von Art. 13b des Bundesgesetzes vom 26. März 1931 über Aufenthalt und Niederlassung der Ausländer (ANAG; SR 142.20) erfüllt sind. Danach ist erforderlich, dass ein erstinstanzlicher, nicht notwendigerweise auch rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt (vgl. BGE 121 II 59 E. 2 S. 61; BGE 122 II 148 ff.), dessen Vollzug (z.B. wegen fehlender Reisepapiere) noch nicht möglich, jedoch absehbar ist (BGE 125 II 369 E. 3a S. 374, 377 E. 2a S. 379). Nach Art. 13b Abs. 1 lit. c ANAG kann Ausschaffungshaft insbesondere verfügt werden, wenn konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass sich der Ausländer der Ausschaffung entziehen will (Gefahr des Untertauchens). Das trifft namentlich zu, wenn der Ausländer bereits einmal untergetaucht ist, behördlichen Anordnungen keine Folge leistet, durch erkennbar unglaubwürdige und widersprüchliche Angaben die Vollzugsbemühungen der Behörden erschwert oder sonst wie klar zu erkennen gibt, keinesfalls in sein Herkunftsland zurückkehren zu wollen (BGE 125 II 369 E. 3b/aa S. 375). Im Übrigen haben die Behörden die für den Vollzug der Weg- oder Ausweisung notwendigen Vorkehren umgehend zu treffen (so genanntes Beschleunigungsgebot; Art. 13b Abs. 3 ANAG; vgl. BGE 124 II 49).
2.2 Nach Art. 13c Abs. 2 ANAG sind die Rechtmässigkeit und die Angemessenheit der Haft spätestens nach 96 Stunden durch eine richterliche Behörde aufgrund einer mündlichen Verhandlung zu überprüfen. Die Haft darf höchstens drei Monate dauern; stehen dem Vollzug der Weg- oder Ausweisung besondere Hindernisse entgegen, so kann die Haft mit Zustimmung der kantonalen richterlichen Behörde um höchstens sechs Monate verlängert werden (Art. 13b Abs. 2 ANAG). Frühestens einen Monat nach der Haftüberprüfung kann der inhaftierte Ausländer ein Haftentlassungsgesuch einreichen, worüber die richterliche Behörde innert acht Arbeitstagen aufgrund einer mündlichen Verhandlung zu entscheiden hat (Art. 13c Abs. 4 ANAG).
3.
3.1 Gegen den Beschwerdeführer liegt ein Wegweisungsentscheid vor, dessen Vollzug zurzeit nicht möglich ist; es kann aber davon ausgegangen werden, dass die Ausschaffung innert absehbarer Frist tatsächlich durchführbar ist. Der Beschwerdeführer ist bereits einmal untergetaucht und hat vor der Haftrichterin ausgesagt, nicht in sein Heimatland zurückkehren zu wollen. Damit ist der Haftgrund (weiterhin) gegeben. Sodann haben die Behörden bei der albanischen Botschaft ein Reisepapier beantragt und dafür mit dieser ein Telefoninterview organisiert und den Beschwerdeführer wiederholt angehalten, bei der Papierbeschaffung mitzuwirken; sie sind damit dem Beschleunigungsgebot bisher nachgekommen. Schliesslich liegen, namentlich aufgrund des eigenen renitenten Verhaltens des Beschwerdeführers, besondere Hindernisse vor, welche eine Verlängerung der Haft rechtfertigen. In materiellrechtlicher Hinsicht sind die Haft an sich und deren Verlängerung somit nicht zu beanstanden. Zu prüfen bleibt einzig, ob sich die Haftrichterin auch in formeller Hinsicht an das Bundesrecht gehalten hat.
3.2 Der Haftrichterentscheid vom 4./5. Februar 2002, womit die erstmalige Anordnung der Ausschaffungshaft bestätigt worden war, äusserte sich nicht darüber, ob die Haft für die volle Höchstdauer von (vorerst) drei Monaten genehmigt werden sollte. Mangels einer ausdrücklichen abweichenden Anordnung kann aber von einer stillschweigend festgelegten maximalen Haftdauer von drei Monaten ausgegangen werden (so das Urteil des Bundesgerichts 2A.402/1999 vom 25. August 1999). Die Haftrichterin hat das bei ihr am 3. April 2002 eingegangene Schreiben des Beschwerdeführers als Haftentlassungsgesuch behandelt. Nachdem der Migrationsdienst in seiner Vernehmlassung gleichzeitig ein Gesuch um Haftverlängerung gestellt hatte, hat sie die beiden Verfahren zusammengelegt. Im Hinblick darauf, dass in beiden Verfahren grundsätzlich ähnliche Fragen zu beurteilen sind, erweist sich dies als zulässig, sofern dem Ausländer dadurch kein Nachteil erwächst (vgl. Urteil 2A.390/2001 vom 24. September 2001, E. 1c).
3.3 Die Haftrichterverhandlung fand jedoch erst am 25. April 2002 statt. Während es für die Frage der Haftverlängerung einzig darauf ankommt, dass die richterliche Genehmigung vor Ablauf der erstmalig angeordneten Haftdauer erfolgt (vgl. Urteil 2A.132/2000 vom 12. April 2000, E. 5a), ist für die Behandlung eines Haftentlassungsgesuchs die Bestimmung von Art. 13c Abs. 4 ANAG anwendbar, wonach die richterliche Behörde darüber innert acht Arbeitstagen zu entscheiden hat. Es ist daher zu prüfen, welche Bedeutung dieser Frist im vorliegenden Zusammenhang zukommt.
3.4 Zunächst fragt es sich, ob das offenbar am 27. März 2002 abgefasste Schreiben des Beschwerdeführers überhaupt ein Haftentlassungsgesuch darstellt. Die Eingabe ist in ihrer deutschsprachigen Übersetzung als "Haftentlassungsgesuch" überschrieben. Der anschliessende Text ist zum Teil unklar. Einerseits liegt das Schwergewicht auf dem Wunsch um Beigabe eines amtlichen Anwalts. Verlangt wird der Anwalt für einen vom Gericht noch anzusetzenden Termin, den der Beschwerdeführer offenbar am 6. Mai 2002 erwartete. Andererseits hat der Beschwerdeführer in seiner Eingabe aber auch deutlich um Freilassung ersucht. An ein Haftentlassungsgesuch dürfen grundsätzlich keine besonderen formellen Anforderungen gestellt werden (vgl. ANDREAS ZÜND, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht: Verfahrensfragen und Rechtsschutz, in: AJP 1995 S. 863). Auch hat die Haftrichterin die Eingabe von Beginn an, ohne daran irgendwelche Zweifel zu äussern, als Haftentlassungsgesuch entgegengenommen und behandelt. Noch am Tag des Eingangs hat sie verfügt, "vom Eingang des Haftentlassungsgesuchs" werde "Kenntnis genommen und gegeben". Unklar ist jedoch, ob sie das Gesuch als solches um sofortige Haftentlassung oder aber um Freilassung auf den Termin des Ablaufs der erstmalig bewilligten Haft verstanden hat, womit der Eingabe lediglich der Charakter eines Antrags auf Nichtbewilligung einer allfälligen Haftverlängerung zukäme.
3.5 Die wenigen bundesgesetzlichen Verfahrensbestimmungen zu den Zwangsmassnahmen sind weitgehend zwingender Natur. Dies gilt namentlich für die Frist von Art. 13c Abs. 2 ANAG, wonach die erstmalige Haftanordnung innert 96 Stunden richterlich zu überprüfen ist, sowie für das Erfordernis der Zustimmung der kantonalen richterlichen Behörde zu einer Haftverlängerung gemäss Art. 13b Abs. 2 ANAG, welche naturgemäss vor Ablauf der bereits gültig angeordneten Haft zu ergehen hat. Auf die Einhaltung dieser formellen Erfordernisse kann nicht oder höchstens unter ganz ausserordentlichen Umständen verzichtet werden. Gänzlich unverzichtbar ist die Durchführung einer Haftrichterverhandlung an sich. Das Bundesgericht hat sich in diesem Sinne bereits wiederholt geäussert. Danach stellt der Anspruch auf rechtzeitige richterliche Prüfung der Ausschaffungshaft bzw. deren Verlängerung in einer mündlichen Verhandlung die zentrale prozessuale Garantie dar, welche vor willkürlichem Entzug der Freiheit schützen soll (BGE 121 II 110 E. 2b S. 113); die entsprechenden Bestimmungen sind zwingender Natur und nicht blosse Ordnungsvorschriften (Urteile 2A.200/2002 vom 17. Mai 2002 und 2A.520/1999 vom 25. Oktober 1999). Sie sind daher von Amtes wegen zu beachten.
Für die Behandlung von Haftentlassungsgesuchen gilt im Grundsatz dasselbe. Die gesetzlichen Verfahrensregeln sind von Amtes wegen zu beachten und an sich verbindlich. Indessen kommt der für die richterliche Beurteilung vorgesehenen Frist von acht Arbeitstagen nicht die gleiche Bedeutung zu wie den entsprechenden Vorschriften bei der erstmaligen Haftanordnung bzw. der Haftverlängerung. Eine richterliche Verhandlung findet nur statt, wenn ein Haftentlassungsgesuch gestellt wird. Dies bleibt jedoch dem Häftling überlassen. Er kann auf ein solches Gesuch verzichten oder ein einmal gestelltes Haftentlassungsgesuch auch wieder zurückziehen. Unterliegt insoweit das Haftentlassungsverfahren der Disposition des Häftlings, muss es diesem grundsätzlich auch frei stehen, auf die Einhaltung der Achttagesfrist zu verzichten bzw. für die Verhandlung vor dem Haftrichter einen weiter entfernten Termin zu wünschen oder zu akzeptieren.
3.6 Nach der Rechtsprechung darf freilich ein Verzicht auf prozessuale Rechte im Zusammenhang mit ausländerrechtlicher Administrativhaft nicht ohne weiteres angenommen werden. Haft bedeutet einen erheblichen Eingriff in die persönliche Freiheit des Ausländers. Es liegt daher in der besonderen Natur des Haftverfahrens, dass der Ausländer, der mit dem schweizerischen Recht und namentlich mit den gesetzlichen Haftvoraussetzungen nicht vertraut ist, nur unter besonderen Bedingungen auf seine Verfahrensrechte verzichten kann. Insbesondere darf einem mit der Rechtslage nicht vertrauten Häftling ein Verzicht auf die Einhaltung der Achttagesfrist gemäss Art. 13c Abs. 4 ANAG nicht leichthin unterstellt werden. Solange keine anders lautende zuverlässige und klare Äusserung vorliegt, muss ein Haftentlassungsgesuch innert der gesetzlich festgelegten Frist behandelt werden. Hingegen kann ein Verzicht auf die Einhaltung dieser Frist gültig erfolgen, wenn der Häftling durch einen qualifizierten Vertreter verbeiständet ist (vgl. BGE 125 II 369 E. 2), wobei es nicht darauf ankommen kann, ob es sich um einen frei gewählten oder amtlich bestellten Anwalt handelt.
3.7 Der Beschwerdeführer war - wie dargelegt, auf eigenen Antrag hin - vor der Haftrichterin amtlich durch einen Anwalt vertreten. Diesem wurde bereits die haftrichterliche Verfügung vom 3. April 2002 mitgeteilt, worin sich unter anderem die Ansetzung der Verhandlung auf den 25. April 2002 findet. Gemäss dem bei der Haftrichterin eingeholten Amtsbericht wurde der Verhandlungstermin zusammen mit dem Anwalt bzw. sogar auf dessen Vorschlag hin festgesetzt. Die Akten enthalten auch keinen Hinweis darauf, dass der Vertreter die Nichteinhaltung der achttägigen Frist gemäss Art. 13c Abs. 4 ANAG beanstandet hätte. Genauso wenig ist dies gemäss dem Verhandlungsprotokoll an der Verhandlung selber geschehen, wo der Anwalt freilich nicht selber auftrat, sondern sich substituieren liess.
Die Achttagesfrist scheint zwar nie thematisiert worden zu sein; es liegt jedenfalls kein ausdrücklicher Verzicht darauf vor. Das Verhalten des Anwalts lässt jedoch auf einen konkludenten Verzicht schliessen. Er hat sich ohne Protest auf den späteren Termin eingelassen. Wohl sind die Gründe dafür nicht bekannt; es ist aber nicht ausgeschlossen, dass der spätere Verhandlungstermin durchaus im Interesse des Beschwerdeführers lag. Dieser rügt denn auch die Missachtung der Achttagesfrist vor dem Bundesgericht gar nicht.
Unter diesen Umständen muss sich der Beschwerdeführer das Verhalten seines Anwalts anrechnen lassen.
3.8 Damit verletzt der angefochtene Entscheid auch in verfahrensrechtlicher Hinsicht Bundesrecht nicht.
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Art. 13c cpv. 4 LDDS; termine per statuire su di un'istanza di scarcerazione in caso di detenzione in vista di sfratto. Può la persona detenuta rinunciare al rispetto del termine legale di 8 giorni feriali previsto per l'evasione di un'istanza di scarcerazione? Condizioni in base alle quali può essere ammessa una simile rinuncia (consid. 2 e 3).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-241%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 II 247
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128 II 247
Sachverhalt ab Seite 248
A.- Im März 1999 gelangten die UMS Schweizerische Metallwerke AG (nachfolgend UMS) und die Elektrizitäts-Gesellschaft Laufenburg AG (EGL) an die Wettbewerbskommission mit dem Ersuchen, ein kartellrechtliches Verfahren gegen die BKW FMB Energie AG (BKW) zu eröffnen. Diese habe sich nach Kündigung ihres Liefervertrages durch die UMS auf Ende 1998 geweigert, ab 1999 elektrischen Strom der EGL gegen Entgelt über ihr Leitungsnetz zur Produktionsstätte der UMS in Boillat (Gemeinde Reconvilier/BE) zu leiten, und dadurch ihre marktbeherrschende Stellung als Elektrizitätsversorgerin missbraucht.
Nach einer Vorabklärung eröffnete das Sekretariat der Wettbewerbskommission am 13. Juli 1999 eine Untersuchung gegen die BKW. Hiergegen gelangte die BKW mit Beschwerde an die Eidgenössische Rekurskommission für Wettbewerbsfragen, wobei sie namentlich geltend machte, die Wettbewerbskommission sei nicht zuständig, die Rechtmässigkeit der Verweigerung einer Stromdurchleitung über ihr Netz zu beurteilen.
B.- Am 17. Dezember 1999 schloss die UMS mit der BKW einen neuen Stromliefervertrag ab, mit dem die Versorgung ihrer Produktionsstätte Boillat durch die BKW per 1. Januar 2000 vereinbart wurde. In der Folge löste sie ihre Vereinbarung mit der EGL (Unterbeteiligungsvertrag mit Strombezugsrecht vom 19. Oktober 1998) auf, wobei sie der EGL eine Abfindung bezahlte.
Gestützt darauf stellte die Wettbewerbskommission die Untersuchung gegen die BKW mit Verfügung vom 7. Februar 2000 ein und auferlegte der BKW die Verfahrenskosten im Betrag von Fr. 9'078.15. In der Folge schrieb die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen das bei ihr hängige Beschwerdeverfahren ab.
C.- Gegen die Kostenauflage erhob die BKW Beschwerde bei der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen.
Mit Entscheid vom 3. Oktober 2001 hiess die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen die Beschwerde gut und hob die Kostenregelung durch die Wettbewerbskommission auf.
D.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 2. November 2001 beantragt das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement dem Bundesgericht, den Entscheid der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen aufzuheben und die Verfügung der Wettbewerbskommission zu bestätigen.
Die BKW beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Sie verweist auf ihre vor der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen vorgetragene Argumentation.
Die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Die Wettbewerbskommission hat zur Kostenregelung ausgeführt, die BKW habe Anhaltspunkte für eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung geliefert und die Untersuchung damit verursacht; sie sei deshalb gebührenpflichtig. Dass ihr Verhalten wegen der Einstellung der Untersuchung kartellrechtlich nicht qualifiziert worden sei, ändere nichts. Die aufgewendete Zeit (68,8 Stunden) sei gemäss der Verordnung vom 25. Februar 1998 über die Erhebung von Gebühren im Kartellgesetz (KG-Gebührenverordnung; SR 251.2) mit einem Stundenansatz von Fr. 130.- in Anschlag zu bringen, was einer Gebühr von Fr. 8'944.- entspreche. Dazu kämen Auslagen von Fr. 134.15. Gestützt darauf auferlegte die Wettbewerbskommission der BKW mit Ziff. 2 der Einstellungsverfügung Kosten im Gesamtbetrag von Fr. 9'078.15.
2.2 Gemäss Art. 39 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz, KG; SR 251) sind auf die Verfahren nach diesem Gesetz die Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG; SR 172.021) anwendbar, soweit das Kartellgesetz nicht davon abweicht. Über die Gebührenpflicht für Verwaltungsverfahren und erstinstanzliche Verfügungen enthalten weder das Kartellgesetz noch das Verwaltungsverfahrensgesetz Vorschriften. Die vom Bundesrat erlassene KG-Gebührenverordnung stützt sich laut ihrem Ingress auf Art. 60 KG und Art. 4 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes (SR 611.010). Art. 60 KG erteilt dem Bundesrat freilich bloss einen allgemeinen Auftrag zum Erlass von Ausführungsbestimmungen zu diesem Gesetz. Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes beauftragt den Bundesrat, Vorschriften über die Erhebung von angemessenen Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen der Bundesverwaltung zu erlassen. Diese Vorschrift stellt somit die eigentliche gesetzliche Grundlage für die KG-Gebührenverordnung dar. Art. 2 der KG-Gebührenverordnung bestimmt, dass gebührenpflichtig ist, wer Verwaltungsverfahren verursacht oder Gutachten und sonstige Dienstleistungen veranlasst. Laut Art. 3 Abs. 2 lit. a KG-Gebührenverordnung entfällt die Gebührenpflicht, wenn die Vorabklärung keine Anhaltspunkte für eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung ergeben hat. Auch Dritte, die durch Anzeige eine Vorabklärung verursacht haben, bezahlen gemäss lit. b dieser Vorschrift keine Gebühr. Für die Bemessung einer allfälligen Gebühr ist grundsätzlich der Zeitaufwand massgebend, wobei ein Stundenansatz von Fr. 130.- verrechnet wird (Art. 4 KG-Gebührenverordnung). Nebst der so berechneten Gebühr sind die Auslagen der Wettbewerbskommission und ihres Sekretariats zu erstatten (Art. 5 KG-Gebührenverordnung).
3. Umstritten ist vorab, ob die gestützt auf die Art. 4 und 5 der KG-Gebührenverordnung berechnete Gebühr über eine hinreichende gesetzliche Grundlage verfügt. Nach Auffassung der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen und der Beschwerdegegnerin ist dies nicht der Fall, weil Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes nur erlaube, Gebühren für Verfügungen zu erheben, die im Interesse des Verfügungsadressaten erlassen worden seien. Das kartellrechtliche Untersuchungsverfahren, das mit der Einstellungsverfügung der Wettbewerbskommission abgeschlossen worden sei, sei aber nicht im Interesse der Beschwerdegegnerin durchgeführt worden. Es habe vielmehr einem öffentlichen Interesse gedient. Der Beschwerdeführer hält - mit der Wettbewerbskommission - dafür, die erforderliche gesetzliche Grundlage für die Kostenauflage an die Beschwerdegegnerin sei vorhanden.
3.1 Verfahrenskosten sind den so genannten Kausalabgaben zuzurechnen. Sie sind im Gegensatz zu Steuern das Entgelt für die Inanspruchnahme staatlicher Leistungen. Ihre Bemessung hängt insbesondere vom Verfahrensaufwand ab (BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174 mit Hinweisen). Derartige Abgaben müssen sich nach konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung - wie andere öffentliche Abgaben auch - auf ein Gesetz im formellen Sinn stützen (statt vieler BGE 127 I 60 E. 2d S. 64). Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde, muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie deren Bemessungsgrundlagen nennen. Diese Anforderungen sind jedoch für gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert, soweit das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 126 I 180 E. 2a/bb mit zahlreichen Hinweisen). Insbesondere kann bei Kausalabgaben - auch bei kostenunabhängigen - bereits genügen, dass das Gesetz die maximale Höhe der Abgabe im Sinne einer Obergrenze festlegt (BGE 126 I 180 E. 2a/bb mit Hinweisen). Einer solchen Lockerung zugänglich sind daher grundsätzlich auch Vorschriften über Verfahrenskosten (BGE 120 Ia 171 E. 2 und 3). Allgemein gesagt sind die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage je nach der Natur der Abgabe zu differenzieren. Das Legalitätsprinzip darf dabei weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät.
3.2 Der Gesetzesvorbehalt im Abgaberecht ist nun auf Bundesebene auch in Art. 164 Abs. 1 lit. d BV verfassungsrechtlich verankert (vgl. für Steuern zudem Art. 127 Abs. 1 BV). Insbesondere der Wortlaut dieser Vorschrift, wonach (nur) die grundlegenden Bestimmungen über den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessung von Abgaben in Form eines Bundesgesetzes zu erlassen sind, legt den Schluss nahe, dass mit der erwähnten Verfassungsbestimmung lediglich die von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Kriterien zur Tragweite des Legalitätsprinzips im Abgaberecht festgehalten werden sollten (s. auch GEORG MÜLLER, Rechtssetzung und Staatsverträge, in: Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 70 N. 16; RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000, Basel 2000, S. 188 Ziff. 5). Mit Blick auf die nachstehenden Ausführungen braucht dies jedoch nicht weiter geklärt zu werden, ebenso wie sich die Diskussion anderer mit der Gesetzesdelegation zusammenhängender Probleme erübrigt (vgl. dazu RHINOW, a.a.O., S. 189 f.; MÜLLER, a.a.O., § 70 N. 14 f. und 35 f.; derselbe, Formen der Rechtssetzung, in: Die neue Bundesverfassung, Berner Tage für die juristische Praxis 1999, S. 264 ff.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 2001, N. 1821 f.; PASCAL MAHON, Le principe de la séparation des pouvoirs, in: Verfassungsrecht der Schweiz, § 65 N. 24, je mit weiteren Hinweisen).
3.3 Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes räumt dem Bundesrat einen erheblichen Regelungsspielraum ein. Zwar hat das Bundesgericht schon in anderem Zusammenhang entschieden, dass sich der Gegenstand der Gebühr (Aufwand für Verfügungen und andere Dienstleistungen der Bundesverwaltung) und der Kreis der Kostenpflichtigen (Empfänger von Leistungen) aus dem Gesetz ergeben muss (Urteil 2A.75/1996 vom 21. Oktober 1996, E. 4c, publ. in: RDAT 1997 I Nr. 54 S.167 sowie Pra 86/1997 Nr. 52 S. 266, bestätigt in Urteil 2A.212/2000 vom 14. August 2000, E. 2b, publ. in: Pra 90/2001 Nr. 26 S. 159). Bezüglich des Kreises der Kostenpflichtigen ist vorliegend zudem ergänzend festzustellen, dass bei Verfügungen Adressaten mit eingeschlossen sind, die keine finanziellen Leistungen bezogen haben. Die Bemessungsgrundlagen und die Höhe der Gebühren sind aber nicht im Gesetz umrissen, sondern auf die Verordnungsstufe delegiert.
Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft das Bundesgericht, ob sich der Bundesrat an die ihm durch Gesetz übertragenen Befugnisse gehalten hat. Das Bundesgericht ist gemäss Art. 191 BV an Bundesgesetze gebunden und kann deshalb nicht überprüfen, ob die Delegation ihrerseits verfassungsmässig ist. Räumt die gesetzliche Delegation dem Bundesrat einen weiten Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe ein, ist dieser für das Bundesgericht ebenfalls verbindlich. Es darf in diesem Fall nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen und ist auf die Prüfung beschränkt, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 126 II 283 E. 3b S. 290; BGE 122 II 411 E. 3b S. 416 f., je mit Hinweisen; zur insofern unveränderten Rechtslage nach neuer Verfassung auch RHINOW, a.a.O., S. 184 f.).
4.
4.1 Die Vorinstanz hat argumentiert, weil das Abgabeobjekt in den drei Amtssprachen nicht übereinstimmend und eindeutig umschrieben werde ("Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen" einerseits, "... pour les décisions et les autres prestations" bzw. "... per decisioni e altre prestazioni" andererseits), müsse die Tragweite der Gesetzesbestimmung gestützt auf andere Auslegungselemente bestimmt werden. - Entgegen ihrer Auffassung ergibt sich aus den weiteren für die Auslegung wesentlichen Kriterien (vgl. dazu statt vieler BGE 126 II 71 E. 6d S. 80 f.; BGE 126 V 57 E. 3) jedoch nicht, dass für Verfügungen nur dann Gebühren erhoben werden dürfen, wenn das Gemeinwesen im Interesse eines Privaten verfügt hat. Zunächst ist in gesetzessystematischer Hinsicht festzuhalten, dass Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes in breitem Umfang die gesetzliche Grundlage für die Gebührenpflicht bei Inanspruchnahme von Dienstleistungen der Bundesverwaltung bildet. Insbesondere stützt sich die Verordnung über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren vom 10. September 1969 (SR 172.041.0; in der Fassung vom 11. Dezember 1978) ebenfalls darauf ab, soweit es um das erstinstanzliche Verfahren geht. Art. 13 dieser Verordnung sieht die Gebührenpflicht für Verfügungen ganz allgemein vor, ohne Rücksicht darauf, ob der Betroffene daran ein besonderes privates Interesse hat. Durch Verfügung werden denn auch regelmässig nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten der Adressaten begründet, geändert, aufgehoben oder festgestellt (Art. 5 Abs. 1 VwVG), und es kann nicht gesagt werden, dies sei für die Adressaten in der Regel mit Vorteilen verbunden bzw. liege in ihrem Interesse. Der Begriff des Interesses wird im Zusammenhang mit Verfügungen gemeinhin so verstanden, dass Verfügungsadressaten dann an einer Verfügung interessiert sind, wenn diese sie persönlich betrifft. Ein weiter gehendes Interesse wird insbesondere für die Beschwerdelegitimation nicht vorausgesetzt (vgl. Art 48 lit. a VwVG und Art. 103 lit. a OG; statt vieler BGE 125 II 497 E. 1a/bb mit Hinweisen). Der Umstand, dass Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes einen Geltungsbereich und eine Tragweite hat, die weit über die Verfahren vor den Wettbewerbsbehörden hinausreichen, spricht demnach dagegen, die Vorschrift im Sinne der Vorinstanz eng auszulegen.
Ein eingeschränkter Anwendungsbereich ergibt sich auch nicht aus der Entstehungsgeschichte. Mit dem Bundesgesetz über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes wurde ein Paket von finanziellen Massnahmen eingeführt mit dem Ziel, das Gleichgewicht im Bundeshaushalt wiederherzustellen. Dies sollte mit einer Begrenzung der Ausgabenentwicklung einerseits und zusätzlichen Einnahmen andererseits erreicht werden (Botschaft vom 3. April 1974, BBl 1974 I 1309 ff., Titel und Ziff. 1). Teil der Massnahmen zur Steigerung der Einnahmen war die Einführung der Gebührenpflicht für Verfahren auf Erlass von Verfügungen. In solchen Verfahren konnten damals - mangels gesetzlicher Grundlage - bloss bescheidene Kanzleigebühren erhoben werden (Botschaft, S. 1330, Ziff. 335). Die Absicht des Gesetzgebers bestand darin, die für Beschwerdeverfahren geltende Kostenpflicht (Auferlegung der Verfahrenskosten nach dem Unterliegerprinzip) sinngemäss auch für das erstinstanzliche Verfahren einzuführen. Zur Begründung wurde - ausser auf die erwähnten finanzpolitischen Überlegungen - darauf hingewiesen, dass solche Verfahren der Verwaltung oft erhebliche Kosten verursachten und - wie andere Dienstleistungen - im Interesse eines Privaten ergingen (Botschaft, S. 1330 f.). Daraus und aus dem Zusammenhang mit der im gleichen Zug eingeführten Kostenpflicht für Dienstleistungen im Allgemeinen kann nun nicht geschlossen werden, die Gebührenpflicht sollte auf diejenigen Verwaltungsverfahren beschränkt werden, die in eine Verfügung ausmündeten, an der die betroffene Person persönlich interessiert sei. Die Materialien geben für ein solches Verständnis keine Anhaltspunkte ab, wenn man von der mehrdeutigen Wendung "Verfügungen, die im Interesse eines Privaten getroffen werden" absieht, die indessen im Gesetzeswortlaut keinen Niederschlag gefunden hat. Auf diese hat sich die Vorinstanz gestützt. Sie hat die Wendung jedoch allzu sehr aus der Optik kartellrechtlicher Verwaltungsverfahren beurteilt. Aus dem übrigen Text, dem Gesamtzusammenhang und der allgemeinen Tragweite ist abzuleiten, dass der Begriff des "Interesses" im oben erwähnten, weiten Sinn zu verstehen ist.
Nichts anderes ergibt sich aus dem Zweck der Vorschrift. Diese zielt darauf ab, die Gebührenpflicht umfassend, für eine gesamte Stufe der erstinstanzlichen Verwaltungstätigkeit einzuführen, um Mehreinnahmen zu erzielen. Es liegt auf der Hand, dass der Gesetzeszweck nicht besser erreicht wird, wenn die Gebührenpflicht in eingeschränktem Sinn verstanden wird. Vielmehr trifft gerade das Gegenteil zu.
4.2 Damit steht fest, dass sich die Gebührenpflicht nach Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes auf alle erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren bezieht, die von Organen der Bundesverwaltung durchgeführt werden. Nach dem in E. 3.3 hiervor Ausgeführten ist diese Vorgabe des Bundesgesetzgebers für das Bundesgericht verbindlich. Das Gericht ist an den Umfang der Delegation gebunden. Es ist nicht befugt, den Delegationsrahmen wegen verfassungsrechtlicher Bedenken einschränkender zu verstehen, als ihn der Bundesgesetzgeber festgelegt hat (Art. 191 BV). Dass die Wettbewerbskommission der Bundesverwaltung im Sinne der Delegationsnorm zuzurechnen ist, haben weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin in Frage gestellt (vgl. dazu Art. 18 ff. KG). Demnach erweist sich der Einwand des Beschwerdeführers als begründet, wonach die Kompetenz des Bundesrates zum Erlass von Bestimmungen über Gebühren für die erstinstanzliche Verwaltungstätigkeit nicht auf Fälle beschränkt sei, in denen eine Verfügung ergeht, an welcher der Verfügungsadressat persönlich interessiert ist.
4.3 Im Übrigen wäre ohnehin nicht recht einzusehen, inwiefern die Auslegung der Vorinstanz von Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes der Verfassung besser entsprechen sollte als die oben umschriebene. Zu einem solchen Ergebnis könnte man nur gelangen, wenn sich Gebühren für Verfügungen, die mit den persönlichen Interessen der Adressaten korrespondieren, auf Grund des Kostendeckungs- oder des Äquivalenzprinzips generell besser überprüfen liessen als andere Verfügungen, so dass an das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage entsprechend herabgesetzte Anforderungen gestellt werden könnten (vgl. zu den Begriffen des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips BGE 126 I 180 E. 3a S. 188). Es ist jedoch unter dem Gesichtswinkel des Kostendeckungsprinzips einerlei, ob eine Verfügung für den Adressaten vorteilhaft ist oder nicht. Aus der Sicht des Äquivalenzprinzips mag wohl in vielen Fällen zutreffen, dass die Angemessenheit der Gebühr gestützt auf den finanziellen Wert des verfügungsmässig Festgelegten für den Adressaten besser überprüft werden kann, als wenn der Verfügungsgegenstand für ihn keinen Wert hat oder gar Nachteile zeitigt. Verallgemeinern im Sinne eines einigermassen verlässlichen Massstabes lässt sich diese Feststellung jedoch nicht. Die möglichen finanziellen Vorteile sind zu verschieden, und im persönlichen Interesse des Adressaten liegen auch zahlreiche Verfügungen, mit denen keine finanziell bezifferbaren Vorteile zugesprochen werden (z.B. Zulassung zu einer Prüfung) und wo das Äquivalenzprinzip von vornherein nicht weiter hilft.
4.4 Unbehelflich sind schliesslich die Hinweise der Vorinstanz auf verschiedene Gebührenregelungen in Spezialgesetzen. Diese lassen nur darauf schliessen, dass der Gesetzgeber für die betroffenen Regelungsbereiche detailliertere Gebührenordnungen als angezeigt erachtet hat. Es lässt sich daraus aber nicht ableiten, dass er die allgemeine Delegationsnorm von Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes ausser Kraft setzen wollte. Ein solcher Schluss kann für die aktuelle Rechtslage auch nicht aus den gesetzgeberischen Vorarbeiten zu einer Teilrevision des Kartellgesetzes (mit einer spezialgesetzlichen Regelung der Gebührenpflicht auf Gesetzesstufe [neu Art. 53a KG]) gezogen werden. Ferner kann für die hier interessierende Frage nichts auf die von der Vorinstanz erwähnte Bundesgerichtspraxis zu den Art. 2 und 48 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) ankommen. Im Entscheid BGE 119 Ib 389 (E. 4a und e) hat das Bundesgericht erkannt, Art. 48 Abs. 1 USG erlaube grundsätzlich Gebühren für Sanierungsverfügungen, doch verlange Abs. 2 der erwähnten Norm, dass das kantonale Recht die Gebührenansätze bestimme. In BGE 123 I 248 (E. 2c S. 251) hat es weiter festgehalten, Art. 2 USG betreffend die allgemeine Festlegung des Verursacherprinzips sei keine genügend bestimmte, unmittelbar anwendbare gesetzliche Grundlage für eine Kostenauflage, sondern bedürfe der Konkretisierung durch die nach Art. 48 USG zu erlassenden Gebührenregelungen. Eine derartige Konkretisierung liegt hier mit der KG-Gebührenverordnung im Unterschied zu den erwähnten Fällen vor (vgl. E. 2.2 hiervor).
5. Gewiss mögen mit Bezug auf das Erfordernis der gesetzlichen Umschreibung der Bemessungsgrundlagen bzw. der Höhe der Gebühren für kartellrechtliche Verwaltungsverfahren verfassungsrechtliche Bedenken am Platz sein. Diesbezüglich ist die gesetzliche Delegationsnorm sehr unbestimmt ("angemessene Gebühren"). Auch in dieser Hinsicht ist der bundesgesetzlich vorgegebene, weite Delegationsrahmen aber für das Bundesgericht verbindlich (E. 3.3 und 4.2 hiervor). Es kann zudem nicht gesagt werden, die Gebührenbemessung nach Art. 4 KG-Gebührenverordnung sei allzu starr und erlaube nicht, dem Erfordernis der Angemessenheit Rechnung zu tragen. Absatz 3 der soeben erwähnten Vorschrift sieht vor, dass die nach dem Zeitaufwand bemessene Gebühr je nach wirtschaftlicher Bedeutung des Gegenstandes um höchstens die Hälfte erhöht oder vermindert werden kann. Zwar ist einzubeziehen, dass kartellrechtliche Untersuchungen mit erheblichen Kosten verbunden sein können. Es können indessen auch bedeutende wirtschaftliche Interessen im Spiel sein. Jedenfalls kann nicht gefolgert werden, der Bundesrat habe bei der Gebührenbemessung den Delegationsrahmen überschritten, und die auf der KG-Gebührenverordnung fussende, hier umstrittene Gebühr sei aus diesem Grunde verfassungswidrig.
6.
6.1 Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes bietet freilich keine gesetzliche Grundlage, um den Verfahrensaufwand in jedem Fall auf den "Verursacher" einer Untersuchung zu überwälzen. Nach dem in E. 4.1 hiervor Dargelegten wollte der Gesetzgeber die Kostenpflicht in erstinstanzlichen Verfahren - soweit diese nicht auf eigenes Gesuch hin durchgeführt werden - in sinngemässer Anwendung des Unterliegerprinzips einführen. Dies setzt der Kostenüberwälzung Grenzen. Gewiss kann mit Verfahrenskosten belastet werden, wer den Wettbewerb unzulässig beschränkte und der Wettbewerbskommission damit Anlass gab, Massnahmen zu treffen (vgl. Art. 30 Abs. 1 KG). Die gesetzliche Basis erlaubt auch eine Kostenauflage, wenn die Wettbewerbskommission eine Wettbewerbsbeschränkung zwar als unzulässig beurteilt hat, der Bundesrat sie aber in Anwendung von Art. 31 KG wegen überwiegenden öffentlichen Interessen ausnahmsweise zulässt. Mit Kosten kann ebenfalls belastet werden, wer einem Vorschlag des Sekretariats zur einvernehmlichen Beseitigung einer als unzulässig erachteten Wettbewerbsbeschränkung zustimmt und als Folge davon sein Verhalten massgeblich ändern muss. Schliesslich steht einer Kostenüberwälzung nichts entgegen, wenn die Person, die wegen wettbewerbsbeschränkendem Verhalten ein Verfahren ausgelöst hat, das beanstandete Verhalten aufgibt, sich in diesem Sinne unterzieht und dadurch dafür sorgt, dass das Verfahren als gegenstandslos geworden eingestellt wird. In allen diesen Fällen kann sinngemäss auf ein Unterliegen der für ein beanstandetes Verhalten verantwortlichen Person geschlossen werden, was die Kostenauflage grundsätzlich erlaubt. Insoweit decken sich auch das Unterlieger- und das in Art. 2 f. KG-Gebührenverordnung erwähnte Verursacherprinzip. Selbst bei Verfahrenserledigung zufolge Gegenstandslosigkeit aus anderen Gründen ist eine Kostenauflage nicht ausgeschlossen. Es muss in solchen Fällen - in sinngemässer Anwendung der allgemeinen Regel von Art. 72 BZP (SR 273) - nach den Verfahrensaussichten vor Eintritt der Gegenstandslosigkeit geprüft werden, welchen Ausgang das Verfahren voraussichtlich genommen hätte (vgl. BGE 106 Ib 294; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 698). Hätte die Partei, deren Verhalten untersucht wurde, voraussichtlich Anlass zu Massnahmen nach Art. 30 KG gegeben, kann sie sinngemäss als unterliegend betrachtet und mit Kosten belegt werden. Die Beurteilung kann summarisch, ohne weiteres Beweisverfahren erfolgen, weil es nicht dem Sinn der Regelung entspricht und mit dem Grundsatz der Prozessökonomie nicht vereinbar ist, ein gegenstandslos gewordenes Verfahren nur um des Kostenentscheids willen gleichsam weiterzuführen. Dem allenfalls Betroffenen ist zur Kostenverlegung allerdings das rechtliche Gehör zu gewähren.
6.2 Nicht jedes Setzen eines Anlasses zu einer Untersuchung bzw. jede Form des Verursachens kann jedoch Grund zur Belegung mit Verfahrenskosten sein. Erweist sich ein wettbewerbsbeschränkendes Verhalten aus besonderen Gründen als zulässig, beispielsweise weil es die in Art. 3 KG vorbehaltenen Vorschriften gestatten, kann die Person, deren Verhalten untersucht wurde, nicht als unterliegend betrachtet und mit Kosten belegt werden. In solchen Fällen deckt sich das Verursacherprinzip nicht mit dem Unterliegerprinzip und hat es hinter dieses zurückzutreten. Daraus ergibt sich zum einen, dass Art. 2 der KG-Gebührenverordnung, wonach gebührenpflichtig ist, wer Verwaltungsverfahren verursacht, in der Tat zu weit gefasst ist und nicht in allen möglichen Anwendungsfällen über eine genügende gesetzliche Basis verfügt. Zum andern erhellt, dass die in Art. 3 Abs. 2 der KG-Gebührenverordnung erwähnten Fälle von Gebührenfreiheit nicht abschliessend, sondern nur beispielhaft zu verstehen sind. Nur wer hinreichend begründeten Anlass zu einer Untersuchung gibt, d.h. mit seinem Verhalten grundsätzlich Massnahmen nach Art. 30 KG auslöst, kann als "unterliegend" im hier interessierenden Sinne betrachtet und mit Untersuchungskosten belastet werden.
6.3 Die Beschwerdegegnerin bestreitet nicht, dass die Gebühr nach den Ansätzen der KG-Gebührenverordnung bemessen worden ist. Sie weist freilich darauf hin, dass das Verfahren von der Wettbewerbskommission wegen des Abschlusses eines neuen Stromliefervertrages zwischen ihr und der UMS und der damit verbundenen Rücknahme des Antrages der UMS auf Durchleitung als gegenstandslos geworden eingestellt worden sei. Die Gegenstandslosigkeit sei demnach nicht auf ihr Verhalten, sondern auf dasjenige der Anzeigerin zurückzuführen. Entgegen den Ausführungen der Wettbewerbskommission könne nicht von erheblichen Zugeständnissen ihrerseits und damit von einem Unterziehen gesprochen werden. Wie es sich mit diesen bereits in der Beschwerde an die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen vorgetragenen Einwänden verhält, hat die Vorinstanz nicht geprüft, sondern offen gelassen. Sie hat sich auch nicht zum weiteren Argument der Beschwerdegegnerin geäussert, wonach das kantonale Recht ihr öffentliche Aufgaben übertragen, sie mit besonderen Rechten ausgestattet und ihr eine wettbewerbsausschliessende Sonderstellung eingeräumt habe. Nach dem Gesagten sind diese Rügen nicht von vornherein unbehelflich; sie können unter dem Blickwinkel des Unterliegerprinzips, das für die Auslegung von Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes sinngemäss heranzuziehen ist und der Kostenauflage Grenzen setzt, durchaus beachtlich sein. Der Umstand, dass sich die Beschwerde des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes hinsichtlich der fehlenden gesetzlichen Grundlage für eine Kostenauflage im Grundsatz als begründet erweist, hat demnach noch nicht zur Folge, dass der Beschwerdegegnerin die Kosten der Untersuchung in Bestätigung der Verfügung der Wettbewerbskommission zu überbinden sind. Vielmehr wird die Eidgenössische Rekurskommission für Wettbewerbsfragen die weiteren Einwände der Beschwerdegegnerin zu überprüfen haben. Die Beschwerde ist somit (nur) teilweise gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben, und die Angelegenheit ist zu neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen zurückzuweisen.
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Art. 39, 60 KG; Art. 2 ff. KG-Gebührenverordnung; Kostenauflage bei Einstellung einer kartellrechtlichen Untersuchung durch die Wettbewerbskommission. Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes bildet die eigentliche gesetzliche Grundlage für die KG-Gebührenverordnung (E. 2).
Die Gebührenpflicht bezieht sich grundsätzlich auf alle erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren, die von Organen der Bundesverwaltung durchgeführt werden (E. 4).
Die Gebührenbemessung (Art. 4 KG-Gebührenverordnung) hält sich innerhalb des Delegationsrahmens (E. 5).
Sinngemässe Anwendung des Unterliegerprinzips: Nur wer hinreichend begründeten Anlass zu einer Untersuchung gibt, d.h. mit seinem Verhalten grundsätzlich Massnahmen nach Art. 30 KG auslöst, kann mit Untersuchungskosten belastet werden (E. 6).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-247%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,035
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128 II 247
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128 II 247
Sachverhalt ab Seite 248
A.- Im März 1999 gelangten die UMS Schweizerische Metallwerke AG (nachfolgend UMS) und die Elektrizitäts-Gesellschaft Laufenburg AG (EGL) an die Wettbewerbskommission mit dem Ersuchen, ein kartellrechtliches Verfahren gegen die BKW FMB Energie AG (BKW) zu eröffnen. Diese habe sich nach Kündigung ihres Liefervertrages durch die UMS auf Ende 1998 geweigert, ab 1999 elektrischen Strom der EGL gegen Entgelt über ihr Leitungsnetz zur Produktionsstätte der UMS in Boillat (Gemeinde Reconvilier/BE) zu leiten, und dadurch ihre marktbeherrschende Stellung als Elektrizitätsversorgerin missbraucht.
Nach einer Vorabklärung eröffnete das Sekretariat der Wettbewerbskommission am 13. Juli 1999 eine Untersuchung gegen die BKW. Hiergegen gelangte die BKW mit Beschwerde an die Eidgenössische Rekurskommission für Wettbewerbsfragen, wobei sie namentlich geltend machte, die Wettbewerbskommission sei nicht zuständig, die Rechtmässigkeit der Verweigerung einer Stromdurchleitung über ihr Netz zu beurteilen.
B.- Am 17. Dezember 1999 schloss die UMS mit der BKW einen neuen Stromliefervertrag ab, mit dem die Versorgung ihrer Produktionsstätte Boillat durch die BKW per 1. Januar 2000 vereinbart wurde. In der Folge löste sie ihre Vereinbarung mit der EGL (Unterbeteiligungsvertrag mit Strombezugsrecht vom 19. Oktober 1998) auf, wobei sie der EGL eine Abfindung bezahlte.
Gestützt darauf stellte die Wettbewerbskommission die Untersuchung gegen die BKW mit Verfügung vom 7. Februar 2000 ein und auferlegte der BKW die Verfahrenskosten im Betrag von Fr. 9'078.15. In der Folge schrieb die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen das bei ihr hängige Beschwerdeverfahren ab.
C.- Gegen die Kostenauflage erhob die BKW Beschwerde bei der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen.
Mit Entscheid vom 3. Oktober 2001 hiess die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen die Beschwerde gut und hob die Kostenregelung durch die Wettbewerbskommission auf.
D.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 2. November 2001 beantragt das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement dem Bundesgericht, den Entscheid der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen aufzuheben und die Verfügung der Wettbewerbskommission zu bestätigen.
Die BKW beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Sie verweist auf ihre vor der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen vorgetragene Argumentation.
Die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Die Wettbewerbskommission hat zur Kostenregelung ausgeführt, die BKW habe Anhaltspunkte für eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung geliefert und die Untersuchung damit verursacht; sie sei deshalb gebührenpflichtig. Dass ihr Verhalten wegen der Einstellung der Untersuchung kartellrechtlich nicht qualifiziert worden sei, ändere nichts. Die aufgewendete Zeit (68,8 Stunden) sei gemäss der Verordnung vom 25. Februar 1998 über die Erhebung von Gebühren im Kartellgesetz (KG-Gebührenverordnung; SR 251.2) mit einem Stundenansatz von Fr. 130.- in Anschlag zu bringen, was einer Gebühr von Fr. 8'944.- entspreche. Dazu kämen Auslagen von Fr. 134.15. Gestützt darauf auferlegte die Wettbewerbskommission der BKW mit Ziff. 2 der Einstellungsverfügung Kosten im Gesamtbetrag von Fr. 9'078.15.
2.2 Gemäss Art. 39 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz, KG; SR 251) sind auf die Verfahren nach diesem Gesetz die Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG; SR 172.021) anwendbar, soweit das Kartellgesetz nicht davon abweicht. Über die Gebührenpflicht für Verwaltungsverfahren und erstinstanzliche Verfügungen enthalten weder das Kartellgesetz noch das Verwaltungsverfahrensgesetz Vorschriften. Die vom Bundesrat erlassene KG-Gebührenverordnung stützt sich laut ihrem Ingress auf Art. 60 KG und Art. 4 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes (SR 611.010). Art. 60 KG erteilt dem Bundesrat freilich bloss einen allgemeinen Auftrag zum Erlass von Ausführungsbestimmungen zu diesem Gesetz. Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes beauftragt den Bundesrat, Vorschriften über die Erhebung von angemessenen Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen der Bundesverwaltung zu erlassen. Diese Vorschrift stellt somit die eigentliche gesetzliche Grundlage für die KG-Gebührenverordnung dar. Art. 2 der KG-Gebührenverordnung bestimmt, dass gebührenpflichtig ist, wer Verwaltungsverfahren verursacht oder Gutachten und sonstige Dienstleistungen veranlasst. Laut Art. 3 Abs. 2 lit. a KG-Gebührenverordnung entfällt die Gebührenpflicht, wenn die Vorabklärung keine Anhaltspunkte für eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung ergeben hat. Auch Dritte, die durch Anzeige eine Vorabklärung verursacht haben, bezahlen gemäss lit. b dieser Vorschrift keine Gebühr. Für die Bemessung einer allfälligen Gebühr ist grundsätzlich der Zeitaufwand massgebend, wobei ein Stundenansatz von Fr. 130.- verrechnet wird (Art. 4 KG-Gebührenverordnung). Nebst der so berechneten Gebühr sind die Auslagen der Wettbewerbskommission und ihres Sekretariats zu erstatten (Art. 5 KG-Gebührenverordnung).
3. Umstritten ist vorab, ob die gestützt auf die Art. 4 und 5 der KG-Gebührenverordnung berechnete Gebühr über eine hinreichende gesetzliche Grundlage verfügt. Nach Auffassung der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen und der Beschwerdegegnerin ist dies nicht der Fall, weil Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes nur erlaube, Gebühren für Verfügungen zu erheben, die im Interesse des Verfügungsadressaten erlassen worden seien. Das kartellrechtliche Untersuchungsverfahren, das mit der Einstellungsverfügung der Wettbewerbskommission abgeschlossen worden sei, sei aber nicht im Interesse der Beschwerdegegnerin durchgeführt worden. Es habe vielmehr einem öffentlichen Interesse gedient. Der Beschwerdeführer hält - mit der Wettbewerbskommission - dafür, die erforderliche gesetzliche Grundlage für die Kostenauflage an die Beschwerdegegnerin sei vorhanden.
3.1 Verfahrenskosten sind den so genannten Kausalabgaben zuzurechnen. Sie sind im Gegensatz zu Steuern das Entgelt für die Inanspruchnahme staatlicher Leistungen. Ihre Bemessung hängt insbesondere vom Verfahrensaufwand ab (BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174 mit Hinweisen). Derartige Abgaben müssen sich nach konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung - wie andere öffentliche Abgaben auch - auf ein Gesetz im formellen Sinn stützen (statt vieler BGE 127 I 60 E. 2d S. 64). Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde, muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie deren Bemessungsgrundlagen nennen. Diese Anforderungen sind jedoch für gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert, soweit das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 126 I 180 E. 2a/bb mit zahlreichen Hinweisen). Insbesondere kann bei Kausalabgaben - auch bei kostenunabhängigen - bereits genügen, dass das Gesetz die maximale Höhe der Abgabe im Sinne einer Obergrenze festlegt (BGE 126 I 180 E. 2a/bb mit Hinweisen). Einer solchen Lockerung zugänglich sind daher grundsätzlich auch Vorschriften über Verfahrenskosten (BGE 120 Ia 171 E. 2 und 3). Allgemein gesagt sind die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage je nach der Natur der Abgabe zu differenzieren. Das Legalitätsprinzip darf dabei weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät.
3.2 Der Gesetzesvorbehalt im Abgaberecht ist nun auf Bundesebene auch in Art. 164 Abs. 1 lit. d BV verfassungsrechtlich verankert (vgl. für Steuern zudem Art. 127 Abs. 1 BV). Insbesondere der Wortlaut dieser Vorschrift, wonach (nur) die grundlegenden Bestimmungen über den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessung von Abgaben in Form eines Bundesgesetzes zu erlassen sind, legt den Schluss nahe, dass mit der erwähnten Verfassungsbestimmung lediglich die von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Kriterien zur Tragweite des Legalitätsprinzips im Abgaberecht festgehalten werden sollten (s. auch GEORG MÜLLER, Rechtssetzung und Staatsverträge, in: Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 70 N. 16; RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000, Basel 2000, S. 188 Ziff. 5). Mit Blick auf die nachstehenden Ausführungen braucht dies jedoch nicht weiter geklärt zu werden, ebenso wie sich die Diskussion anderer mit der Gesetzesdelegation zusammenhängender Probleme erübrigt (vgl. dazu RHINOW, a.a.O., S. 189 f.; MÜLLER, a.a.O., § 70 N. 14 f. und 35 f.; derselbe, Formen der Rechtssetzung, in: Die neue Bundesverfassung, Berner Tage für die juristische Praxis 1999, S. 264 ff.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 2001, N. 1821 f.; PASCAL MAHON, Le principe de la séparation des pouvoirs, in: Verfassungsrecht der Schweiz, § 65 N. 24, je mit weiteren Hinweisen).
3.3 Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes räumt dem Bundesrat einen erheblichen Regelungsspielraum ein. Zwar hat das Bundesgericht schon in anderem Zusammenhang entschieden, dass sich der Gegenstand der Gebühr (Aufwand für Verfügungen und andere Dienstleistungen der Bundesverwaltung) und der Kreis der Kostenpflichtigen (Empfänger von Leistungen) aus dem Gesetz ergeben muss (Urteil 2A.75/1996 vom 21. Oktober 1996, E. 4c, publ. in: RDAT 1997 I Nr. 54 S.167 sowie Pra 86/1997 Nr. 52 S. 266, bestätigt in Urteil 2A.212/2000 vom 14. August 2000, E. 2b, publ. in: Pra 90/2001 Nr. 26 S. 159). Bezüglich des Kreises der Kostenpflichtigen ist vorliegend zudem ergänzend festzustellen, dass bei Verfügungen Adressaten mit eingeschlossen sind, die keine finanziellen Leistungen bezogen haben. Die Bemessungsgrundlagen und die Höhe der Gebühren sind aber nicht im Gesetz umrissen, sondern auf die Verordnungsstufe delegiert.
Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft das Bundesgericht, ob sich der Bundesrat an die ihm durch Gesetz übertragenen Befugnisse gehalten hat. Das Bundesgericht ist gemäss Art. 191 BV an Bundesgesetze gebunden und kann deshalb nicht überprüfen, ob die Delegation ihrerseits verfassungsmässig ist. Räumt die gesetzliche Delegation dem Bundesrat einen weiten Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe ein, ist dieser für das Bundesgericht ebenfalls verbindlich. Es darf in diesem Fall nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen und ist auf die Prüfung beschränkt, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 126 II 283 E. 3b S. 290; BGE 122 II 411 E. 3b S. 416 f., je mit Hinweisen; zur insofern unveränderten Rechtslage nach neuer Verfassung auch RHINOW, a.a.O., S. 184 f.).
4.
4.1 Die Vorinstanz hat argumentiert, weil das Abgabeobjekt in den drei Amtssprachen nicht übereinstimmend und eindeutig umschrieben werde ("Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen" einerseits, "... pour les décisions et les autres prestations" bzw. "... per decisioni e altre prestazioni" andererseits), müsse die Tragweite der Gesetzesbestimmung gestützt auf andere Auslegungselemente bestimmt werden. - Entgegen ihrer Auffassung ergibt sich aus den weiteren für die Auslegung wesentlichen Kriterien (vgl. dazu statt vieler BGE 126 II 71 E. 6d S. 80 f.; BGE 126 V 57 E. 3) jedoch nicht, dass für Verfügungen nur dann Gebühren erhoben werden dürfen, wenn das Gemeinwesen im Interesse eines Privaten verfügt hat. Zunächst ist in gesetzessystematischer Hinsicht festzuhalten, dass Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes in breitem Umfang die gesetzliche Grundlage für die Gebührenpflicht bei Inanspruchnahme von Dienstleistungen der Bundesverwaltung bildet. Insbesondere stützt sich die Verordnung über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren vom 10. September 1969 (SR 172.041.0; in der Fassung vom 11. Dezember 1978) ebenfalls darauf ab, soweit es um das erstinstanzliche Verfahren geht. Art. 13 dieser Verordnung sieht die Gebührenpflicht für Verfügungen ganz allgemein vor, ohne Rücksicht darauf, ob der Betroffene daran ein besonderes privates Interesse hat. Durch Verfügung werden denn auch regelmässig nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten der Adressaten begründet, geändert, aufgehoben oder festgestellt (Art. 5 Abs. 1 VwVG), und es kann nicht gesagt werden, dies sei für die Adressaten in der Regel mit Vorteilen verbunden bzw. liege in ihrem Interesse. Der Begriff des Interesses wird im Zusammenhang mit Verfügungen gemeinhin so verstanden, dass Verfügungsadressaten dann an einer Verfügung interessiert sind, wenn diese sie persönlich betrifft. Ein weiter gehendes Interesse wird insbesondere für die Beschwerdelegitimation nicht vorausgesetzt (vgl. Art 48 lit. a VwVG und Art. 103 lit. a OG; statt vieler BGE 125 II 497 E. 1a/bb mit Hinweisen). Der Umstand, dass Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes einen Geltungsbereich und eine Tragweite hat, die weit über die Verfahren vor den Wettbewerbsbehörden hinausreichen, spricht demnach dagegen, die Vorschrift im Sinne der Vorinstanz eng auszulegen.
Ein eingeschränkter Anwendungsbereich ergibt sich auch nicht aus der Entstehungsgeschichte. Mit dem Bundesgesetz über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes wurde ein Paket von finanziellen Massnahmen eingeführt mit dem Ziel, das Gleichgewicht im Bundeshaushalt wiederherzustellen. Dies sollte mit einer Begrenzung der Ausgabenentwicklung einerseits und zusätzlichen Einnahmen andererseits erreicht werden (Botschaft vom 3. April 1974, BBl 1974 I 1309 ff., Titel und Ziff. 1). Teil der Massnahmen zur Steigerung der Einnahmen war die Einführung der Gebührenpflicht für Verfahren auf Erlass von Verfügungen. In solchen Verfahren konnten damals - mangels gesetzlicher Grundlage - bloss bescheidene Kanzleigebühren erhoben werden (Botschaft, S. 1330, Ziff. 335). Die Absicht des Gesetzgebers bestand darin, die für Beschwerdeverfahren geltende Kostenpflicht (Auferlegung der Verfahrenskosten nach dem Unterliegerprinzip) sinngemäss auch für das erstinstanzliche Verfahren einzuführen. Zur Begründung wurde - ausser auf die erwähnten finanzpolitischen Überlegungen - darauf hingewiesen, dass solche Verfahren der Verwaltung oft erhebliche Kosten verursachten und - wie andere Dienstleistungen - im Interesse eines Privaten ergingen (Botschaft, S. 1330 f.). Daraus und aus dem Zusammenhang mit der im gleichen Zug eingeführten Kostenpflicht für Dienstleistungen im Allgemeinen kann nun nicht geschlossen werden, die Gebührenpflicht sollte auf diejenigen Verwaltungsverfahren beschränkt werden, die in eine Verfügung ausmündeten, an der die betroffene Person persönlich interessiert sei. Die Materialien geben für ein solches Verständnis keine Anhaltspunkte ab, wenn man von der mehrdeutigen Wendung "Verfügungen, die im Interesse eines Privaten getroffen werden" absieht, die indessen im Gesetzeswortlaut keinen Niederschlag gefunden hat. Auf diese hat sich die Vorinstanz gestützt. Sie hat die Wendung jedoch allzu sehr aus der Optik kartellrechtlicher Verwaltungsverfahren beurteilt. Aus dem übrigen Text, dem Gesamtzusammenhang und der allgemeinen Tragweite ist abzuleiten, dass der Begriff des "Interesses" im oben erwähnten, weiten Sinn zu verstehen ist.
Nichts anderes ergibt sich aus dem Zweck der Vorschrift. Diese zielt darauf ab, die Gebührenpflicht umfassend, für eine gesamte Stufe der erstinstanzlichen Verwaltungstätigkeit einzuführen, um Mehreinnahmen zu erzielen. Es liegt auf der Hand, dass der Gesetzeszweck nicht besser erreicht wird, wenn die Gebührenpflicht in eingeschränktem Sinn verstanden wird. Vielmehr trifft gerade das Gegenteil zu.
4.2 Damit steht fest, dass sich die Gebührenpflicht nach Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes auf alle erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren bezieht, die von Organen der Bundesverwaltung durchgeführt werden. Nach dem in E. 3.3 hiervor Ausgeführten ist diese Vorgabe des Bundesgesetzgebers für das Bundesgericht verbindlich. Das Gericht ist an den Umfang der Delegation gebunden. Es ist nicht befugt, den Delegationsrahmen wegen verfassungsrechtlicher Bedenken einschränkender zu verstehen, als ihn der Bundesgesetzgeber festgelegt hat (Art. 191 BV). Dass die Wettbewerbskommission der Bundesverwaltung im Sinne der Delegationsnorm zuzurechnen ist, haben weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin in Frage gestellt (vgl. dazu Art. 18 ff. KG). Demnach erweist sich der Einwand des Beschwerdeführers als begründet, wonach die Kompetenz des Bundesrates zum Erlass von Bestimmungen über Gebühren für die erstinstanzliche Verwaltungstätigkeit nicht auf Fälle beschränkt sei, in denen eine Verfügung ergeht, an welcher der Verfügungsadressat persönlich interessiert ist.
4.3 Im Übrigen wäre ohnehin nicht recht einzusehen, inwiefern die Auslegung der Vorinstanz von Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes der Verfassung besser entsprechen sollte als die oben umschriebene. Zu einem solchen Ergebnis könnte man nur gelangen, wenn sich Gebühren für Verfügungen, die mit den persönlichen Interessen der Adressaten korrespondieren, auf Grund des Kostendeckungs- oder des Äquivalenzprinzips generell besser überprüfen liessen als andere Verfügungen, so dass an das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage entsprechend herabgesetzte Anforderungen gestellt werden könnten (vgl. zu den Begriffen des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips BGE 126 I 180 E. 3a S. 188). Es ist jedoch unter dem Gesichtswinkel des Kostendeckungsprinzips einerlei, ob eine Verfügung für den Adressaten vorteilhaft ist oder nicht. Aus der Sicht des Äquivalenzprinzips mag wohl in vielen Fällen zutreffen, dass die Angemessenheit der Gebühr gestützt auf den finanziellen Wert des verfügungsmässig Festgelegten für den Adressaten besser überprüft werden kann, als wenn der Verfügungsgegenstand für ihn keinen Wert hat oder gar Nachteile zeitigt. Verallgemeinern im Sinne eines einigermassen verlässlichen Massstabes lässt sich diese Feststellung jedoch nicht. Die möglichen finanziellen Vorteile sind zu verschieden, und im persönlichen Interesse des Adressaten liegen auch zahlreiche Verfügungen, mit denen keine finanziell bezifferbaren Vorteile zugesprochen werden (z.B. Zulassung zu einer Prüfung) und wo das Äquivalenzprinzip von vornherein nicht weiter hilft.
4.4 Unbehelflich sind schliesslich die Hinweise der Vorinstanz auf verschiedene Gebührenregelungen in Spezialgesetzen. Diese lassen nur darauf schliessen, dass der Gesetzgeber für die betroffenen Regelungsbereiche detailliertere Gebührenordnungen als angezeigt erachtet hat. Es lässt sich daraus aber nicht ableiten, dass er die allgemeine Delegationsnorm von Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes ausser Kraft setzen wollte. Ein solcher Schluss kann für die aktuelle Rechtslage auch nicht aus den gesetzgeberischen Vorarbeiten zu einer Teilrevision des Kartellgesetzes (mit einer spezialgesetzlichen Regelung der Gebührenpflicht auf Gesetzesstufe [neu Art. 53a KG]) gezogen werden. Ferner kann für die hier interessierende Frage nichts auf die von der Vorinstanz erwähnte Bundesgerichtspraxis zu den Art. 2 und 48 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) ankommen. Im Entscheid BGE 119 Ib 389 (E. 4a und e) hat das Bundesgericht erkannt, Art. 48 Abs. 1 USG erlaube grundsätzlich Gebühren für Sanierungsverfügungen, doch verlange Abs. 2 der erwähnten Norm, dass das kantonale Recht die Gebührenansätze bestimme. In BGE 123 I 248 (E. 2c S. 251) hat es weiter festgehalten, Art. 2 USG betreffend die allgemeine Festlegung des Verursacherprinzips sei keine genügend bestimmte, unmittelbar anwendbare gesetzliche Grundlage für eine Kostenauflage, sondern bedürfe der Konkretisierung durch die nach Art. 48 USG zu erlassenden Gebührenregelungen. Eine derartige Konkretisierung liegt hier mit der KG-Gebührenverordnung im Unterschied zu den erwähnten Fällen vor (vgl. E. 2.2 hiervor).
5. Gewiss mögen mit Bezug auf das Erfordernis der gesetzlichen Umschreibung der Bemessungsgrundlagen bzw. der Höhe der Gebühren für kartellrechtliche Verwaltungsverfahren verfassungsrechtliche Bedenken am Platz sein. Diesbezüglich ist die gesetzliche Delegationsnorm sehr unbestimmt ("angemessene Gebühren"). Auch in dieser Hinsicht ist der bundesgesetzlich vorgegebene, weite Delegationsrahmen aber für das Bundesgericht verbindlich (E. 3.3 und 4.2 hiervor). Es kann zudem nicht gesagt werden, die Gebührenbemessung nach Art. 4 KG-Gebührenverordnung sei allzu starr und erlaube nicht, dem Erfordernis der Angemessenheit Rechnung zu tragen. Absatz 3 der soeben erwähnten Vorschrift sieht vor, dass die nach dem Zeitaufwand bemessene Gebühr je nach wirtschaftlicher Bedeutung des Gegenstandes um höchstens die Hälfte erhöht oder vermindert werden kann. Zwar ist einzubeziehen, dass kartellrechtliche Untersuchungen mit erheblichen Kosten verbunden sein können. Es können indessen auch bedeutende wirtschaftliche Interessen im Spiel sein. Jedenfalls kann nicht gefolgert werden, der Bundesrat habe bei der Gebührenbemessung den Delegationsrahmen überschritten, und die auf der KG-Gebührenverordnung fussende, hier umstrittene Gebühr sei aus diesem Grunde verfassungswidrig.
6.
6.1 Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes bietet freilich keine gesetzliche Grundlage, um den Verfahrensaufwand in jedem Fall auf den "Verursacher" einer Untersuchung zu überwälzen. Nach dem in E. 4.1 hiervor Dargelegten wollte der Gesetzgeber die Kostenpflicht in erstinstanzlichen Verfahren - soweit diese nicht auf eigenes Gesuch hin durchgeführt werden - in sinngemässer Anwendung des Unterliegerprinzips einführen. Dies setzt der Kostenüberwälzung Grenzen. Gewiss kann mit Verfahrenskosten belastet werden, wer den Wettbewerb unzulässig beschränkte und der Wettbewerbskommission damit Anlass gab, Massnahmen zu treffen (vgl. Art. 30 Abs. 1 KG). Die gesetzliche Basis erlaubt auch eine Kostenauflage, wenn die Wettbewerbskommission eine Wettbewerbsbeschränkung zwar als unzulässig beurteilt hat, der Bundesrat sie aber in Anwendung von Art. 31 KG wegen überwiegenden öffentlichen Interessen ausnahmsweise zulässt. Mit Kosten kann ebenfalls belastet werden, wer einem Vorschlag des Sekretariats zur einvernehmlichen Beseitigung einer als unzulässig erachteten Wettbewerbsbeschränkung zustimmt und als Folge davon sein Verhalten massgeblich ändern muss. Schliesslich steht einer Kostenüberwälzung nichts entgegen, wenn die Person, die wegen wettbewerbsbeschränkendem Verhalten ein Verfahren ausgelöst hat, das beanstandete Verhalten aufgibt, sich in diesem Sinne unterzieht und dadurch dafür sorgt, dass das Verfahren als gegenstandslos geworden eingestellt wird. In allen diesen Fällen kann sinngemäss auf ein Unterliegen der für ein beanstandetes Verhalten verantwortlichen Person geschlossen werden, was die Kostenauflage grundsätzlich erlaubt. Insoweit decken sich auch das Unterlieger- und das in Art. 2 f. KG-Gebührenverordnung erwähnte Verursacherprinzip. Selbst bei Verfahrenserledigung zufolge Gegenstandslosigkeit aus anderen Gründen ist eine Kostenauflage nicht ausgeschlossen. Es muss in solchen Fällen - in sinngemässer Anwendung der allgemeinen Regel von Art. 72 BZP (SR 273) - nach den Verfahrensaussichten vor Eintritt der Gegenstandslosigkeit geprüft werden, welchen Ausgang das Verfahren voraussichtlich genommen hätte (vgl. BGE 106 Ib 294; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 698). Hätte die Partei, deren Verhalten untersucht wurde, voraussichtlich Anlass zu Massnahmen nach Art. 30 KG gegeben, kann sie sinngemäss als unterliegend betrachtet und mit Kosten belegt werden. Die Beurteilung kann summarisch, ohne weiteres Beweisverfahren erfolgen, weil es nicht dem Sinn der Regelung entspricht und mit dem Grundsatz der Prozessökonomie nicht vereinbar ist, ein gegenstandslos gewordenes Verfahren nur um des Kostenentscheids willen gleichsam weiterzuführen. Dem allenfalls Betroffenen ist zur Kostenverlegung allerdings das rechtliche Gehör zu gewähren.
6.2 Nicht jedes Setzen eines Anlasses zu einer Untersuchung bzw. jede Form des Verursachens kann jedoch Grund zur Belegung mit Verfahrenskosten sein. Erweist sich ein wettbewerbsbeschränkendes Verhalten aus besonderen Gründen als zulässig, beispielsweise weil es die in Art. 3 KG vorbehaltenen Vorschriften gestatten, kann die Person, deren Verhalten untersucht wurde, nicht als unterliegend betrachtet und mit Kosten belegt werden. In solchen Fällen deckt sich das Verursacherprinzip nicht mit dem Unterliegerprinzip und hat es hinter dieses zurückzutreten. Daraus ergibt sich zum einen, dass Art. 2 der KG-Gebührenverordnung, wonach gebührenpflichtig ist, wer Verwaltungsverfahren verursacht, in der Tat zu weit gefasst ist und nicht in allen möglichen Anwendungsfällen über eine genügende gesetzliche Basis verfügt. Zum andern erhellt, dass die in Art. 3 Abs. 2 der KG-Gebührenverordnung erwähnten Fälle von Gebührenfreiheit nicht abschliessend, sondern nur beispielhaft zu verstehen sind. Nur wer hinreichend begründeten Anlass zu einer Untersuchung gibt, d.h. mit seinem Verhalten grundsätzlich Massnahmen nach Art. 30 KG auslöst, kann als "unterliegend" im hier interessierenden Sinne betrachtet und mit Untersuchungskosten belastet werden.
6.3 Die Beschwerdegegnerin bestreitet nicht, dass die Gebühr nach den Ansätzen der KG-Gebührenverordnung bemessen worden ist. Sie weist freilich darauf hin, dass das Verfahren von der Wettbewerbskommission wegen des Abschlusses eines neuen Stromliefervertrages zwischen ihr und der UMS und der damit verbundenen Rücknahme des Antrages der UMS auf Durchleitung als gegenstandslos geworden eingestellt worden sei. Die Gegenstandslosigkeit sei demnach nicht auf ihr Verhalten, sondern auf dasjenige der Anzeigerin zurückzuführen. Entgegen den Ausführungen der Wettbewerbskommission könne nicht von erheblichen Zugeständnissen ihrerseits und damit von einem Unterziehen gesprochen werden. Wie es sich mit diesen bereits in der Beschwerde an die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen vorgetragenen Einwänden verhält, hat die Vorinstanz nicht geprüft, sondern offen gelassen. Sie hat sich auch nicht zum weiteren Argument der Beschwerdegegnerin geäussert, wonach das kantonale Recht ihr öffentliche Aufgaben übertragen, sie mit besonderen Rechten ausgestattet und ihr eine wettbewerbsausschliessende Sonderstellung eingeräumt habe. Nach dem Gesagten sind diese Rügen nicht von vornherein unbehelflich; sie können unter dem Blickwinkel des Unterliegerprinzips, das für die Auslegung von Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes sinngemäss heranzuziehen ist und der Kostenauflage Grenzen setzt, durchaus beachtlich sein. Der Umstand, dass sich die Beschwerde des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes hinsichtlich der fehlenden gesetzlichen Grundlage für eine Kostenauflage im Grundsatz als begründet erweist, hat demnach noch nicht zur Folge, dass der Beschwerdegegnerin die Kosten der Untersuchung in Bestätigung der Verfügung der Wettbewerbskommission zu überbinden sind. Vielmehr wird die Eidgenössische Rekurskommission für Wettbewerbsfragen die weiteren Einwände der Beschwerdegegnerin zu überprüfen haben. Die Beschwerde ist somit (nur) teilweise gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben, und die Angelegenheit ist zu neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen zurückzuweisen.
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de
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Art. 39, 60 LCart; art. 2 ss de l'Ordonnance sur les émoluments LCart; assujettissement aux frais en cas d'ouverture d'une enquête par la Commission de la concurrence. L'art. 4 de la loi fédérale instituant des mesures destinées à améliorer les finances fédérales constitue la base légale de l'Ordonnance sur les émoluments LCart (consid. 2).
L'obligation de s'acquitter d'un émolument vaut en principe pour toutes les procédures administratives de première instance qui sont conduites par des organes de l'administration fédérale (consid. 4).
Le calcul des émoluments (art. 4 de l'Ordonnance sur les émoluments LCart) reste dans le cadre de la délégation (consid. 5).
Application par analogie du principe de causalité: seul celui qui donne suffisamment motif à l'ouverture d'une enquête, c'est-à-dire celui qui par son comportement est en principe à l'origine de mesures selon l'art. 30 LCart, peut être condamné aux frais d'enquête (consid. 6).
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fr
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-247%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,036
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128 II 247
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128 II 247
Sachverhalt ab Seite 248
A.- Im März 1999 gelangten die UMS Schweizerische Metallwerke AG (nachfolgend UMS) und die Elektrizitäts-Gesellschaft Laufenburg AG (EGL) an die Wettbewerbskommission mit dem Ersuchen, ein kartellrechtliches Verfahren gegen die BKW FMB Energie AG (BKW) zu eröffnen. Diese habe sich nach Kündigung ihres Liefervertrages durch die UMS auf Ende 1998 geweigert, ab 1999 elektrischen Strom der EGL gegen Entgelt über ihr Leitungsnetz zur Produktionsstätte der UMS in Boillat (Gemeinde Reconvilier/BE) zu leiten, und dadurch ihre marktbeherrschende Stellung als Elektrizitätsversorgerin missbraucht.
Nach einer Vorabklärung eröffnete das Sekretariat der Wettbewerbskommission am 13. Juli 1999 eine Untersuchung gegen die BKW. Hiergegen gelangte die BKW mit Beschwerde an die Eidgenössische Rekurskommission für Wettbewerbsfragen, wobei sie namentlich geltend machte, die Wettbewerbskommission sei nicht zuständig, die Rechtmässigkeit der Verweigerung einer Stromdurchleitung über ihr Netz zu beurteilen.
B.- Am 17. Dezember 1999 schloss die UMS mit der BKW einen neuen Stromliefervertrag ab, mit dem die Versorgung ihrer Produktionsstätte Boillat durch die BKW per 1. Januar 2000 vereinbart wurde. In der Folge löste sie ihre Vereinbarung mit der EGL (Unterbeteiligungsvertrag mit Strombezugsrecht vom 19. Oktober 1998) auf, wobei sie der EGL eine Abfindung bezahlte.
Gestützt darauf stellte die Wettbewerbskommission die Untersuchung gegen die BKW mit Verfügung vom 7. Februar 2000 ein und auferlegte der BKW die Verfahrenskosten im Betrag von Fr. 9'078.15. In der Folge schrieb die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen das bei ihr hängige Beschwerdeverfahren ab.
C.- Gegen die Kostenauflage erhob die BKW Beschwerde bei der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen.
Mit Entscheid vom 3. Oktober 2001 hiess die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen die Beschwerde gut und hob die Kostenregelung durch die Wettbewerbskommission auf.
D.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 2. November 2001 beantragt das Eidgenössische Volkswirtschaftsdepartement dem Bundesgericht, den Entscheid der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen aufzuheben und die Verfügung der Wettbewerbskommission zu bestätigen.
Die BKW beantragt, die Beschwerde abzuweisen. Sie verweist auf ihre vor der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen vorgetragene Argumentation.
Die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Die Wettbewerbskommission hat zur Kostenregelung ausgeführt, die BKW habe Anhaltspunkte für eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung geliefert und die Untersuchung damit verursacht; sie sei deshalb gebührenpflichtig. Dass ihr Verhalten wegen der Einstellung der Untersuchung kartellrechtlich nicht qualifiziert worden sei, ändere nichts. Die aufgewendete Zeit (68,8 Stunden) sei gemäss der Verordnung vom 25. Februar 1998 über die Erhebung von Gebühren im Kartellgesetz (KG-Gebührenverordnung; SR 251.2) mit einem Stundenansatz von Fr. 130.- in Anschlag zu bringen, was einer Gebühr von Fr. 8'944.- entspreche. Dazu kämen Auslagen von Fr. 134.15. Gestützt darauf auferlegte die Wettbewerbskommission der BKW mit Ziff. 2 der Einstellungsverfügung Kosten im Gesamtbetrag von Fr. 9'078.15.
2.2 Gemäss Art. 39 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen (Kartellgesetz, KG; SR 251) sind auf die Verfahren nach diesem Gesetz die Bestimmungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG; SR 172.021) anwendbar, soweit das Kartellgesetz nicht davon abweicht. Über die Gebührenpflicht für Verwaltungsverfahren und erstinstanzliche Verfügungen enthalten weder das Kartellgesetz noch das Verwaltungsverfahrensgesetz Vorschriften. Die vom Bundesrat erlassene KG-Gebührenverordnung stützt sich laut ihrem Ingress auf Art. 60 KG und Art. 4 des Bundesgesetzes vom 4. Oktober 1974 über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes (SR 611.010). Art. 60 KG erteilt dem Bundesrat freilich bloss einen allgemeinen Auftrag zum Erlass von Ausführungsbestimmungen zu diesem Gesetz. Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes beauftragt den Bundesrat, Vorschriften über die Erhebung von angemessenen Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen der Bundesverwaltung zu erlassen. Diese Vorschrift stellt somit die eigentliche gesetzliche Grundlage für die KG-Gebührenverordnung dar. Art. 2 der KG-Gebührenverordnung bestimmt, dass gebührenpflichtig ist, wer Verwaltungsverfahren verursacht oder Gutachten und sonstige Dienstleistungen veranlasst. Laut Art. 3 Abs. 2 lit. a KG-Gebührenverordnung entfällt die Gebührenpflicht, wenn die Vorabklärung keine Anhaltspunkte für eine unzulässige Wettbewerbsbeschränkung ergeben hat. Auch Dritte, die durch Anzeige eine Vorabklärung verursacht haben, bezahlen gemäss lit. b dieser Vorschrift keine Gebühr. Für die Bemessung einer allfälligen Gebühr ist grundsätzlich der Zeitaufwand massgebend, wobei ein Stundenansatz von Fr. 130.- verrechnet wird (Art. 4 KG-Gebührenverordnung). Nebst der so berechneten Gebühr sind die Auslagen der Wettbewerbskommission und ihres Sekretariats zu erstatten (Art. 5 KG-Gebührenverordnung).
3. Umstritten ist vorab, ob die gestützt auf die Art. 4 und 5 der KG-Gebührenverordnung berechnete Gebühr über eine hinreichende gesetzliche Grundlage verfügt. Nach Auffassung der Rekurskommission für Wettbewerbsfragen und der Beschwerdegegnerin ist dies nicht der Fall, weil Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes nur erlaube, Gebühren für Verfügungen zu erheben, die im Interesse des Verfügungsadressaten erlassen worden seien. Das kartellrechtliche Untersuchungsverfahren, das mit der Einstellungsverfügung der Wettbewerbskommission abgeschlossen worden sei, sei aber nicht im Interesse der Beschwerdegegnerin durchgeführt worden. Es habe vielmehr einem öffentlichen Interesse gedient. Der Beschwerdeführer hält - mit der Wettbewerbskommission - dafür, die erforderliche gesetzliche Grundlage für die Kostenauflage an die Beschwerdegegnerin sei vorhanden.
3.1 Verfahrenskosten sind den so genannten Kausalabgaben zuzurechnen. Sie sind im Gegensatz zu Steuern das Entgelt für die Inanspruchnahme staatlicher Leistungen. Ihre Bemessung hängt insbesondere vom Verfahrensaufwand ab (BGE 120 Ia 171 E. 2a S. 174 mit Hinweisen). Derartige Abgaben müssen sich nach konstanter bundesgerichtlicher Rechtsprechung - wie andere öffentliche Abgaben auch - auf ein Gesetz im formellen Sinn stützen (statt vieler BGE 127 I 60 E. 2d S. 64). Delegiert das Gesetz die Kompetenz zur Festlegung einer Abgabe an eine nachgeordnete Behörde, muss es zumindest den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand der Abgabe sowie deren Bemessungsgrundlagen nennen. Diese Anforderungen sind jedoch für gewisse Arten von Kausalabgaben gelockert, soweit das Mass der Abgabe durch überprüfbare verfassungsrechtliche Prinzipien (Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip) begrenzt wird und nicht allein der Gesetzesvorbehalt diese Schutzfunktion erfüllt (BGE 126 I 180 E. 2a/bb mit zahlreichen Hinweisen). Insbesondere kann bei Kausalabgaben - auch bei kostenunabhängigen - bereits genügen, dass das Gesetz die maximale Höhe der Abgabe im Sinne einer Obergrenze festlegt (BGE 126 I 180 E. 2a/bb mit Hinweisen). Einer solchen Lockerung zugänglich sind daher grundsätzlich auch Vorschriften über Verfahrenskosten (BGE 120 Ia 171 E. 2 und 3). Allgemein gesagt sind die Anforderungen an die gesetzliche Grundlage je nach der Natur der Abgabe zu differenzieren. Das Legalitätsprinzip darf dabei weder seines Gehalts entleert noch in einer Weise überspannt werden, dass es mit der Rechtswirklichkeit und dem Erfordernis der Praktikabilität in einen unlösbaren Widerspruch gerät.
3.2 Der Gesetzesvorbehalt im Abgaberecht ist nun auf Bundesebene auch in Art. 164 Abs. 1 lit. d BV verfassungsrechtlich verankert (vgl. für Steuern zudem Art. 127 Abs. 1 BV). Insbesondere der Wortlaut dieser Vorschrift, wonach (nur) die grundlegenden Bestimmungen über den Kreis der Abgabepflichtigen, den Gegenstand und die Bemessung von Abgaben in Form eines Bundesgesetzes zu erlassen sind, legt den Schluss nahe, dass mit der erwähnten Verfassungsbestimmung lediglich die von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Kriterien zur Tragweite des Legalitätsprinzips im Abgaberecht festgehalten werden sollten (s. auch GEORG MÜLLER, Rechtssetzung und Staatsverträge, in: Verfassungsrecht der Schweiz, Zürich 2001, § 70 N. 16; RENÉ RHINOW, Die Bundesverfassung 2000, Basel 2000, S. 188 Ziff. 5). Mit Blick auf die nachstehenden Ausführungen braucht dies jedoch nicht weiter geklärt zu werden, ebenso wie sich die Diskussion anderer mit der Gesetzesdelegation zusammenhängender Probleme erübrigt (vgl. dazu RHINOW, a.a.O., S. 189 f.; MÜLLER, a.a.O., § 70 N. 14 f. und 35 f.; derselbe, Formen der Rechtssetzung, in: Die neue Bundesverfassung, Berner Tage für die juristische Praxis 1999, S. 264 ff.; ULRICH HÄFELIN/WALTER HALLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zürich 2001, N. 1821 f.; PASCAL MAHON, Le principe de la séparation des pouvoirs, in: Verfassungsrecht der Schweiz, § 65 N. 24, je mit weiteren Hinweisen).
3.3 Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes räumt dem Bundesrat einen erheblichen Regelungsspielraum ein. Zwar hat das Bundesgericht schon in anderem Zusammenhang entschieden, dass sich der Gegenstand der Gebühr (Aufwand für Verfügungen und andere Dienstleistungen der Bundesverwaltung) und der Kreis der Kostenpflichtigen (Empfänger von Leistungen) aus dem Gesetz ergeben muss (Urteil 2A.75/1996 vom 21. Oktober 1996, E. 4c, publ. in: RDAT 1997 I Nr. 54 S.167 sowie Pra 86/1997 Nr. 52 S. 266, bestätigt in Urteil 2A.212/2000 vom 14. August 2000, E. 2b, publ. in: Pra 90/2001 Nr. 26 S. 159). Bezüglich des Kreises der Kostenpflichtigen ist vorliegend zudem ergänzend festzustellen, dass bei Verfügungen Adressaten mit eingeschlossen sind, die keine finanziellen Leistungen bezogen haben. Die Bemessungsgrundlagen und die Höhe der Gebühren sind aber nicht im Gesetz umrissen, sondern auf die Verordnungsstufe delegiert.
Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft das Bundesgericht, ob sich der Bundesrat an die ihm durch Gesetz übertragenen Befugnisse gehalten hat. Das Bundesgericht ist gemäss Art. 191 BV an Bundesgesetze gebunden und kann deshalb nicht überprüfen, ob die Delegation ihrerseits verfassungsmässig ist. Räumt die gesetzliche Delegation dem Bundesrat einen weiten Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsstufe ein, ist dieser für das Bundesgericht ebenfalls verbindlich. Es darf in diesem Fall nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrates setzen und ist auf die Prüfung beschränkt, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 126 II 283 E. 3b S. 290; BGE 122 II 411 E. 3b S. 416 f., je mit Hinweisen; zur insofern unveränderten Rechtslage nach neuer Verfassung auch RHINOW, a.a.O., S. 184 f.).
4.
4.1 Die Vorinstanz hat argumentiert, weil das Abgabeobjekt in den drei Amtssprachen nicht übereinstimmend und eindeutig umschrieben werde ("Gebühren für Verfügungen und Dienstleistungen" einerseits, "... pour les décisions et les autres prestations" bzw. "... per decisioni e altre prestazioni" andererseits), müsse die Tragweite der Gesetzesbestimmung gestützt auf andere Auslegungselemente bestimmt werden. - Entgegen ihrer Auffassung ergibt sich aus den weiteren für die Auslegung wesentlichen Kriterien (vgl. dazu statt vieler BGE 126 II 71 E. 6d S. 80 f.; BGE 126 V 57 E. 3) jedoch nicht, dass für Verfügungen nur dann Gebühren erhoben werden dürfen, wenn das Gemeinwesen im Interesse eines Privaten verfügt hat. Zunächst ist in gesetzessystematischer Hinsicht festzuhalten, dass Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes in breitem Umfang die gesetzliche Grundlage für die Gebührenpflicht bei Inanspruchnahme von Dienstleistungen der Bundesverwaltung bildet. Insbesondere stützt sich die Verordnung über Kosten und Entschädigungen im Verwaltungsverfahren vom 10. September 1969 (SR 172.041.0; in der Fassung vom 11. Dezember 1978) ebenfalls darauf ab, soweit es um das erstinstanzliche Verfahren geht. Art. 13 dieser Verordnung sieht die Gebührenpflicht für Verfügungen ganz allgemein vor, ohne Rücksicht darauf, ob der Betroffene daran ein besonderes privates Interesse hat. Durch Verfügung werden denn auch regelmässig nicht nur Rechte, sondern auch Pflichten der Adressaten begründet, geändert, aufgehoben oder festgestellt (Art. 5 Abs. 1 VwVG), und es kann nicht gesagt werden, dies sei für die Adressaten in der Regel mit Vorteilen verbunden bzw. liege in ihrem Interesse. Der Begriff des Interesses wird im Zusammenhang mit Verfügungen gemeinhin so verstanden, dass Verfügungsadressaten dann an einer Verfügung interessiert sind, wenn diese sie persönlich betrifft. Ein weiter gehendes Interesse wird insbesondere für die Beschwerdelegitimation nicht vorausgesetzt (vgl. Art 48 lit. a VwVG und Art. 103 lit. a OG; statt vieler BGE 125 II 497 E. 1a/bb mit Hinweisen). Der Umstand, dass Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes einen Geltungsbereich und eine Tragweite hat, die weit über die Verfahren vor den Wettbewerbsbehörden hinausreichen, spricht demnach dagegen, die Vorschrift im Sinne der Vorinstanz eng auszulegen.
Ein eingeschränkter Anwendungsbereich ergibt sich auch nicht aus der Entstehungsgeschichte. Mit dem Bundesgesetz über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes wurde ein Paket von finanziellen Massnahmen eingeführt mit dem Ziel, das Gleichgewicht im Bundeshaushalt wiederherzustellen. Dies sollte mit einer Begrenzung der Ausgabenentwicklung einerseits und zusätzlichen Einnahmen andererseits erreicht werden (Botschaft vom 3. April 1974, BBl 1974 I 1309 ff., Titel und Ziff. 1). Teil der Massnahmen zur Steigerung der Einnahmen war die Einführung der Gebührenpflicht für Verfahren auf Erlass von Verfügungen. In solchen Verfahren konnten damals - mangels gesetzlicher Grundlage - bloss bescheidene Kanzleigebühren erhoben werden (Botschaft, S. 1330, Ziff. 335). Die Absicht des Gesetzgebers bestand darin, die für Beschwerdeverfahren geltende Kostenpflicht (Auferlegung der Verfahrenskosten nach dem Unterliegerprinzip) sinngemäss auch für das erstinstanzliche Verfahren einzuführen. Zur Begründung wurde - ausser auf die erwähnten finanzpolitischen Überlegungen - darauf hingewiesen, dass solche Verfahren der Verwaltung oft erhebliche Kosten verursachten und - wie andere Dienstleistungen - im Interesse eines Privaten ergingen (Botschaft, S. 1330 f.). Daraus und aus dem Zusammenhang mit der im gleichen Zug eingeführten Kostenpflicht für Dienstleistungen im Allgemeinen kann nun nicht geschlossen werden, die Gebührenpflicht sollte auf diejenigen Verwaltungsverfahren beschränkt werden, die in eine Verfügung ausmündeten, an der die betroffene Person persönlich interessiert sei. Die Materialien geben für ein solches Verständnis keine Anhaltspunkte ab, wenn man von der mehrdeutigen Wendung "Verfügungen, die im Interesse eines Privaten getroffen werden" absieht, die indessen im Gesetzeswortlaut keinen Niederschlag gefunden hat. Auf diese hat sich die Vorinstanz gestützt. Sie hat die Wendung jedoch allzu sehr aus der Optik kartellrechtlicher Verwaltungsverfahren beurteilt. Aus dem übrigen Text, dem Gesamtzusammenhang und der allgemeinen Tragweite ist abzuleiten, dass der Begriff des "Interesses" im oben erwähnten, weiten Sinn zu verstehen ist.
Nichts anderes ergibt sich aus dem Zweck der Vorschrift. Diese zielt darauf ab, die Gebührenpflicht umfassend, für eine gesamte Stufe der erstinstanzlichen Verwaltungstätigkeit einzuführen, um Mehreinnahmen zu erzielen. Es liegt auf der Hand, dass der Gesetzeszweck nicht besser erreicht wird, wenn die Gebührenpflicht in eingeschränktem Sinn verstanden wird. Vielmehr trifft gerade das Gegenteil zu.
4.2 Damit steht fest, dass sich die Gebührenpflicht nach Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes auf alle erstinstanzlichen Verwaltungsverfahren bezieht, die von Organen der Bundesverwaltung durchgeführt werden. Nach dem in E. 3.3 hiervor Ausgeführten ist diese Vorgabe des Bundesgesetzgebers für das Bundesgericht verbindlich. Das Gericht ist an den Umfang der Delegation gebunden. Es ist nicht befugt, den Delegationsrahmen wegen verfassungsrechtlicher Bedenken einschränkender zu verstehen, als ihn der Bundesgesetzgeber festgelegt hat (Art. 191 BV). Dass die Wettbewerbskommission der Bundesverwaltung im Sinne der Delegationsnorm zuzurechnen ist, haben weder die Vorinstanz noch die Beschwerdegegnerin in Frage gestellt (vgl. dazu Art. 18 ff. KG). Demnach erweist sich der Einwand des Beschwerdeführers als begründet, wonach die Kompetenz des Bundesrates zum Erlass von Bestimmungen über Gebühren für die erstinstanzliche Verwaltungstätigkeit nicht auf Fälle beschränkt sei, in denen eine Verfügung ergeht, an welcher der Verfügungsadressat persönlich interessiert ist.
4.3 Im Übrigen wäre ohnehin nicht recht einzusehen, inwiefern die Auslegung der Vorinstanz von Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes der Verfassung besser entsprechen sollte als die oben umschriebene. Zu einem solchen Ergebnis könnte man nur gelangen, wenn sich Gebühren für Verfügungen, die mit den persönlichen Interessen der Adressaten korrespondieren, auf Grund des Kostendeckungs- oder des Äquivalenzprinzips generell besser überprüfen liessen als andere Verfügungen, so dass an das Erfordernis der gesetzlichen Grundlage entsprechend herabgesetzte Anforderungen gestellt werden könnten (vgl. zu den Begriffen des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips BGE 126 I 180 E. 3a S. 188). Es ist jedoch unter dem Gesichtswinkel des Kostendeckungsprinzips einerlei, ob eine Verfügung für den Adressaten vorteilhaft ist oder nicht. Aus der Sicht des Äquivalenzprinzips mag wohl in vielen Fällen zutreffen, dass die Angemessenheit der Gebühr gestützt auf den finanziellen Wert des verfügungsmässig Festgelegten für den Adressaten besser überprüft werden kann, als wenn der Verfügungsgegenstand für ihn keinen Wert hat oder gar Nachteile zeitigt. Verallgemeinern im Sinne eines einigermassen verlässlichen Massstabes lässt sich diese Feststellung jedoch nicht. Die möglichen finanziellen Vorteile sind zu verschieden, und im persönlichen Interesse des Adressaten liegen auch zahlreiche Verfügungen, mit denen keine finanziell bezifferbaren Vorteile zugesprochen werden (z.B. Zulassung zu einer Prüfung) und wo das Äquivalenzprinzip von vornherein nicht weiter hilft.
4.4 Unbehelflich sind schliesslich die Hinweise der Vorinstanz auf verschiedene Gebührenregelungen in Spezialgesetzen. Diese lassen nur darauf schliessen, dass der Gesetzgeber für die betroffenen Regelungsbereiche detailliertere Gebührenordnungen als angezeigt erachtet hat. Es lässt sich daraus aber nicht ableiten, dass er die allgemeine Delegationsnorm von Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes ausser Kraft setzen wollte. Ein solcher Schluss kann für die aktuelle Rechtslage auch nicht aus den gesetzgeberischen Vorarbeiten zu einer Teilrevision des Kartellgesetzes (mit einer spezialgesetzlichen Regelung der Gebührenpflicht auf Gesetzesstufe [neu Art. 53a KG]) gezogen werden. Ferner kann für die hier interessierende Frage nichts auf die von der Vorinstanz erwähnte Bundesgerichtspraxis zu den Art. 2 und 48 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) ankommen. Im Entscheid BGE 119 Ib 389 (E. 4a und e) hat das Bundesgericht erkannt, Art. 48 Abs. 1 USG erlaube grundsätzlich Gebühren für Sanierungsverfügungen, doch verlange Abs. 2 der erwähnten Norm, dass das kantonale Recht die Gebührenansätze bestimme. In BGE 123 I 248 (E. 2c S. 251) hat es weiter festgehalten, Art. 2 USG betreffend die allgemeine Festlegung des Verursacherprinzips sei keine genügend bestimmte, unmittelbar anwendbare gesetzliche Grundlage für eine Kostenauflage, sondern bedürfe der Konkretisierung durch die nach Art. 48 USG zu erlassenden Gebührenregelungen. Eine derartige Konkretisierung liegt hier mit der KG-Gebührenverordnung im Unterschied zu den erwähnten Fällen vor (vgl. E. 2.2 hiervor).
5. Gewiss mögen mit Bezug auf das Erfordernis der gesetzlichen Umschreibung der Bemessungsgrundlagen bzw. der Höhe der Gebühren für kartellrechtliche Verwaltungsverfahren verfassungsrechtliche Bedenken am Platz sein. Diesbezüglich ist die gesetzliche Delegationsnorm sehr unbestimmt ("angemessene Gebühren"). Auch in dieser Hinsicht ist der bundesgesetzlich vorgegebene, weite Delegationsrahmen aber für das Bundesgericht verbindlich (E. 3.3 und 4.2 hiervor). Es kann zudem nicht gesagt werden, die Gebührenbemessung nach Art. 4 KG-Gebührenverordnung sei allzu starr und erlaube nicht, dem Erfordernis der Angemessenheit Rechnung zu tragen. Absatz 3 der soeben erwähnten Vorschrift sieht vor, dass die nach dem Zeitaufwand bemessene Gebühr je nach wirtschaftlicher Bedeutung des Gegenstandes um höchstens die Hälfte erhöht oder vermindert werden kann. Zwar ist einzubeziehen, dass kartellrechtliche Untersuchungen mit erheblichen Kosten verbunden sein können. Es können indessen auch bedeutende wirtschaftliche Interessen im Spiel sein. Jedenfalls kann nicht gefolgert werden, der Bundesrat habe bei der Gebührenbemessung den Delegationsrahmen überschritten, und die auf der KG-Gebührenverordnung fussende, hier umstrittene Gebühr sei aus diesem Grunde verfassungswidrig.
6.
6.1 Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes bietet freilich keine gesetzliche Grundlage, um den Verfahrensaufwand in jedem Fall auf den "Verursacher" einer Untersuchung zu überwälzen. Nach dem in E. 4.1 hiervor Dargelegten wollte der Gesetzgeber die Kostenpflicht in erstinstanzlichen Verfahren - soweit diese nicht auf eigenes Gesuch hin durchgeführt werden - in sinngemässer Anwendung des Unterliegerprinzips einführen. Dies setzt der Kostenüberwälzung Grenzen. Gewiss kann mit Verfahrenskosten belastet werden, wer den Wettbewerb unzulässig beschränkte und der Wettbewerbskommission damit Anlass gab, Massnahmen zu treffen (vgl. Art. 30 Abs. 1 KG). Die gesetzliche Basis erlaubt auch eine Kostenauflage, wenn die Wettbewerbskommission eine Wettbewerbsbeschränkung zwar als unzulässig beurteilt hat, der Bundesrat sie aber in Anwendung von Art. 31 KG wegen überwiegenden öffentlichen Interessen ausnahmsweise zulässt. Mit Kosten kann ebenfalls belastet werden, wer einem Vorschlag des Sekretariats zur einvernehmlichen Beseitigung einer als unzulässig erachteten Wettbewerbsbeschränkung zustimmt und als Folge davon sein Verhalten massgeblich ändern muss. Schliesslich steht einer Kostenüberwälzung nichts entgegen, wenn die Person, die wegen wettbewerbsbeschränkendem Verhalten ein Verfahren ausgelöst hat, das beanstandete Verhalten aufgibt, sich in diesem Sinne unterzieht und dadurch dafür sorgt, dass das Verfahren als gegenstandslos geworden eingestellt wird. In allen diesen Fällen kann sinngemäss auf ein Unterliegen der für ein beanstandetes Verhalten verantwortlichen Person geschlossen werden, was die Kostenauflage grundsätzlich erlaubt. Insoweit decken sich auch das Unterlieger- und das in Art. 2 f. KG-Gebührenverordnung erwähnte Verursacherprinzip. Selbst bei Verfahrenserledigung zufolge Gegenstandslosigkeit aus anderen Gründen ist eine Kostenauflage nicht ausgeschlossen. Es muss in solchen Fällen - in sinngemässer Anwendung der allgemeinen Regel von Art. 72 BZP (SR 273) - nach den Verfahrensaussichten vor Eintritt der Gegenstandslosigkeit geprüft werden, welchen Ausgang das Verfahren voraussichtlich genommen hätte (vgl. BGE 106 Ib 294; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl., Zürich 1998, Rz. 698). Hätte die Partei, deren Verhalten untersucht wurde, voraussichtlich Anlass zu Massnahmen nach Art. 30 KG gegeben, kann sie sinngemäss als unterliegend betrachtet und mit Kosten belegt werden. Die Beurteilung kann summarisch, ohne weiteres Beweisverfahren erfolgen, weil es nicht dem Sinn der Regelung entspricht und mit dem Grundsatz der Prozessökonomie nicht vereinbar ist, ein gegenstandslos gewordenes Verfahren nur um des Kostenentscheids willen gleichsam weiterzuführen. Dem allenfalls Betroffenen ist zur Kostenverlegung allerdings das rechtliche Gehör zu gewähren.
6.2 Nicht jedes Setzen eines Anlasses zu einer Untersuchung bzw. jede Form des Verursachens kann jedoch Grund zur Belegung mit Verfahrenskosten sein. Erweist sich ein wettbewerbsbeschränkendes Verhalten aus besonderen Gründen als zulässig, beispielsweise weil es die in Art. 3 KG vorbehaltenen Vorschriften gestatten, kann die Person, deren Verhalten untersucht wurde, nicht als unterliegend betrachtet und mit Kosten belegt werden. In solchen Fällen deckt sich das Verursacherprinzip nicht mit dem Unterliegerprinzip und hat es hinter dieses zurückzutreten. Daraus ergibt sich zum einen, dass Art. 2 der KG-Gebührenverordnung, wonach gebührenpflichtig ist, wer Verwaltungsverfahren verursacht, in der Tat zu weit gefasst ist und nicht in allen möglichen Anwendungsfällen über eine genügende gesetzliche Basis verfügt. Zum andern erhellt, dass die in Art. 3 Abs. 2 der KG-Gebührenverordnung erwähnten Fälle von Gebührenfreiheit nicht abschliessend, sondern nur beispielhaft zu verstehen sind. Nur wer hinreichend begründeten Anlass zu einer Untersuchung gibt, d.h. mit seinem Verhalten grundsätzlich Massnahmen nach Art. 30 KG auslöst, kann als "unterliegend" im hier interessierenden Sinne betrachtet und mit Untersuchungskosten belastet werden.
6.3 Die Beschwerdegegnerin bestreitet nicht, dass die Gebühr nach den Ansätzen der KG-Gebührenverordnung bemessen worden ist. Sie weist freilich darauf hin, dass das Verfahren von der Wettbewerbskommission wegen des Abschlusses eines neuen Stromliefervertrages zwischen ihr und der UMS und der damit verbundenen Rücknahme des Antrages der UMS auf Durchleitung als gegenstandslos geworden eingestellt worden sei. Die Gegenstandslosigkeit sei demnach nicht auf ihr Verhalten, sondern auf dasjenige der Anzeigerin zurückzuführen. Entgegen den Ausführungen der Wettbewerbskommission könne nicht von erheblichen Zugeständnissen ihrerseits und damit von einem Unterziehen gesprochen werden. Wie es sich mit diesen bereits in der Beschwerde an die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen vorgetragenen Einwänden verhält, hat die Vorinstanz nicht geprüft, sondern offen gelassen. Sie hat sich auch nicht zum weiteren Argument der Beschwerdegegnerin geäussert, wonach das kantonale Recht ihr öffentliche Aufgaben übertragen, sie mit besonderen Rechten ausgestattet und ihr eine wettbewerbsausschliessende Sonderstellung eingeräumt habe. Nach dem Gesagten sind diese Rügen nicht von vornherein unbehelflich; sie können unter dem Blickwinkel des Unterliegerprinzips, das für die Auslegung von Art. 4 des Bundesgesetzes über Massnahmen zur Verbesserung des Bundeshaushaltes sinngemäss heranzuziehen ist und der Kostenauflage Grenzen setzt, durchaus beachtlich sein. Der Umstand, dass sich die Beschwerde des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartementes hinsichtlich der fehlenden gesetzlichen Grundlage für eine Kostenauflage im Grundsatz als begründet erweist, hat demnach noch nicht zur Folge, dass der Beschwerdegegnerin die Kosten der Untersuchung in Bestätigung der Verfügung der Wettbewerbskommission zu überbinden sind. Vielmehr wird die Eidgenössische Rekurskommission für Wettbewerbsfragen die weiteren Einwände der Beschwerdegegnerin zu überprüfen haben. Die Beschwerde ist somit (nur) teilweise gutzuheissen, der angefochtene Entscheid aufzuheben, und die Angelegenheit ist zu neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an die Rekurskommission für Wettbewerbsfragen zurückzuweisen.
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Art. 39, 60 LCart; art. 2 segg. LCart - Ordinanza sugli emolumenti; riscossione delle spese in caso di apertura da parte della Commissione della concorrenza di un'inchiesta nel settore dei cartelli. L'art. 4 della legge federale a sostegno di provvedimenti per migliorare le finanze federali costituisce la base legale della LCart - Ordinanza sugli emolumenti (consid. 2).
L'obbligo di riscuotere un emolumento vale di principio per tutte le procedure amministrative di prima istanza condotte dagli organi dell'Amministrazione federale (consid. 4).
Il calcolo degli emolumenti (art. 4 LCart - Ordinanza sugli emolumenti) non eccede il quadro della delega (consid. 5).
Applicazione per analogia del principio della soccombenza: soltanto colui che fornisce sufficienti motivi per l'apertura di un'inchiesta, vale a dire che con il suo comportamento provoca di massima l'adozione di misure giusta l'art. 30 LCart, può essere condannato al pagamento delle spese di procedura (consid. 6).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-247%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,037
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128 II 259
Sachverhalt ab Seite 261
A.- Die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt eröffnete gegen Z. zwei Strafverfahren wegen des Verdachts mehrfacher sexueller Handlungen mit Kindern. Der Angeschuldigte hatte zwischen September 2000 und Januar 2001 dreimal per Inserat in einer Zeitung unter Angabe seiner Telefonnummer einen "Jüngling zwecks Reinigung eines Motorrades gegen Entlöhnung" und in einem Kontaktanzeiger "Jünglinge zwecks gelegentlicher Freizeitgestaltung" gesucht. Hingegen bestritt er, in der Nähe von Schulhäusern Schilder mit seiner Telefonnummer und der Aufschrift "suche junge Knaben - zahle gut" angebracht zu haben.
Anlässlich einer Einvernahme nahm der verhörende Beamte, ein Detektivkorporal des Kriminalkommissariats, dem Angeschuldigten am 29. Januar 2001 einen Wangenschleimhautabstrich (WSA) zur allfälligen Erstellung eines DNA-Profils ab. Diese Massnahme war vorgängig vom zuständigen Kriminalkommissär angeordnet worden. Hingegen lag keine entsprechende Verfügung eines Staatsanwaltes vor. Am 2. Februar 2001 wies der zuständige Staatsanwalt die beantragte Vernichtung des WSA ab und erteilte gleichzeitig den Auftrag, ein DNA-Profil zu erstellen und den Tatverdächtigen im DNA-Profil-Informationssystem des Bundes zu überprüfen. Er stützte sich dabei auf § 76 der Strafprozessordnung des Kantons Basel-Stadt vom 8. Januar 1997 (StPO/BS; SG/BS 257.100), auf die regierungsrätliche Verordnung vom 2. Dezember 1997 über die erkennungsdienstliche Behandlung gemäss § 76 StPO/BS (ED-Verordnung/BS; SG/BS 257.130) sowie auf die Verordnung des Bundesrates vom 31. Mai 2000 über das DNA-Profil-Informationssystem (EDNA-Verordnung; SR 361.1). Die Anordnung dieser Massnahmen wurde unter anderem damit begründet, dass der Angeschuldigte - wenn auch weit zurückliegend - mehrfach wegen sexuellen Missbrauchs von Kindern vorbestraft sei, der Tatverdacht in den neu eingeleiteten Verfahren wiederum in diese Richtung weise, eine Vielzahl von ungeklärten Fällen sexueller Handlungen mit Kindern hängig und der Angeschuldigte aufgrund seiner Vorstrafen und der ihm aktuell vorgeworfenen Handlungen dem Kreis der möglichen Täter zuzuordnen sei. Der Erste Staatsanwalt wies am 16. Februar 2001 eine hiergegen gerichtete Einsprache ab. Die Rekurskammer des Strafgerichts des Kantons Basel-Stadt bestätigte am 25. Juli 2001 die getroffenen Massnahmen.
B.- Gegen diesen Rekursentscheid hat Z. am 5. Oktober 2001 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben. Ferner sei die Staatsanwaltschaft Basel-Stadt anzuweisen, den bei ihm erhobenen WSA und allfällige Resultate aus dem Auftrag an das IRM (Institut für Rechtsmedizin der Universität Basel) zur Erstellung des DNA-Profils aus den Akten zu entfernen und zu vernichten. Zudem sei die Staatsanwaltschaft anzuweisen, sicherzustellen, dass sich keinerlei den Beschwerdeführer betreffende Daten im DNA-Profil-Informationssystem befänden. Der Beschwerdeführer sieht sich durch die angeordneten Massnahmen in seiner persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2 BV) verletzt. Ferner rügt er eine willkürliche Anwendung der Zuständigkeitsvorschriften (Art. 9 BV).
Die Rekurskammer des Strafgerichts sowie die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen.
C.- Am 5. September 2001 stellte die Staatsanwaltschaft die Strafverfahren mangels Beweises des Tatbestandes respektive der Täterschaft ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Der Beschwerdeführer hat staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Dieses Rechtsmittel setzt voraus, dass die behauptete Rechtsverletzung nicht sonst wie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG; absolute Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde). Da sich die umstrittenen Massnahmen auch auf die bundesrätliche EDNA-Verordnung stützen, ist zu prüfen, ob allenfalls die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss Art. 97 ff. OG zur Verfügung steht. Diese Prüfung nimmt das Bundesgericht von Amtes wegen und mit freier Kognition vor (BGE 127 II 161 E. 1 S. 164 mit Hinweisen).
1.2 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist - unter Vorbehalt der gesetzlichen Ausnahmen - zulässig gegen Verfügungen einer letzten kantonalen Instanz, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG [SR 172.021]; Art. 98 lit. g OG). Sodann unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemischtrechtliche Verfügungen bzw. (auch) auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen sowie auf übrigem kantonalen Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 123 II 359 E. 1a/aa S. 361; BGE 121 II 72 E. 1b S. 75). Eine mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbare Verfügung liegt nicht schon vor, wenn bei der Anwendung selbständigen kantonalen Rechts eine Bundesnorm zu beachten oder mit anzuwenden ist, sondern nur dann, wenn öffentliches Recht des Bundes die oder eine Grundlage der angefochtenen Verfügung bildet (BGE 127 II 1 E. 2b/aa S. 3 f. mit Hinweis).
Der angefochtene Entscheid stützt sich hinsichtlich der Erstellung des DNA-Profils, der Überprüfung des Beschwerdeführers im DNA-Profil-Informationssystem des Bundes und der weiteren Aufbewahrung des WSA sowie des DNA-Profils sowohl auf die EDNA-Verordnung des Bundesrates als auch auf § 76 StPO/BS und die entsprechende basel-städtische Verordnung über die erkennungsdienstliche Behandlung. Insoweit liegt eine gemischtrechtliche Verfügung vor, die nach der dargelegten bundesgerichtlichen Praxis auf Bundesebene vom Grundsatz her mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten ist. Die angeordnete Abnahme des WSA erfolgte im Hinblick auf die Erstellung eines DNA-Profils. Das Bundesrecht dient hier zumindest indirekt als eine Grundlage der Verfügung. Selbst bei der Annahme, dass sich die Erhebung des WSA ausschliesslich auf selbständiges kantonales Recht abstützte, unterläge diese Anordnung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, da sie vorliegend in einem hinreichend engen Sachzusammenhang zu den zu beurteilenden Fragen des Bundesrechts steht. Auch die Rüge des Beschwerdeführers, der WSA sei in willkürlicher Anwendung der kantonalen Zuständigkeitsvorschriften erhoben worden, kann grundsätzlich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden. Zwar hält Art. 2 EDNA-Verordnung fest, dass sich die Zuständigkeiten für die Anordnung einer erkennungsdienstlichen Behandlung und für die Spurenauswertung nach dem massgebenden (kantonalen) Strafprozess- und Polizeirecht richten. Die Zuständigkeitsfrage steht hier indessen in einem genügend engen Sachzusammenhang zur bundesrechtlichen Fragestellung (s. E. 5 unten). Somit liegt eine Verfügung einer letzten kantonalen Instanz vor, die beim Bundesgericht - sofern die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind - mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden kann. In prozessualer Hinsicht fragt sich, ob ein Ausschlussgrund im Sinne von Art. 100 Abs. 1 lit. f OG vorliegt und ob es sich beim angefochtenen Entscheid um einen End- oder einen Zwischenentscheid handelt.
1.3 Gemäss Art. 100 Abs. 1 lit. f OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig gegen Verfügungen auf dem Gebiete der Strafverfolgung, ausser der Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Bundespersonal und, soweit die entsprechenden Bundesgesetze nichts anderes bestimmen, Verfügungen über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen. Art. 100 Abs. 2 lit. a OG sieht für Verfügungen auf dem Gebiete des Datenschutzes wiederum eine Gegenausnahme vor.
Weder die EDNA-Verordnung noch der Entwurf eines DNA-Profil-Gesetzes (vgl. dazu E. 2.4) enthalten Bestimmungen dazu, mit welchem Rechtsmittel Verfügungen betreffend Erhebung von DNA-Profilen und deren Bearbeitung im Informationssystem des Bundes vor Bundesgericht angefochten werden können. Wiewohl die Erstellung des DNA-Profils einer verdächtigen Person und der Datenvergleich im Informationssystem des Bundes zentrale Bedeutung für die Beweisführung und die Klärung der Täterschaft im Strafverfahren und damit für die Strafverfolgung haben, werden durch die Bearbeitung des DNA-Profils in der Datenbank, namentlich durch dessen mögliche Speicherung über den Abschluss eines Strafverfahrens hinaus, wichtige Fragen des Datenschutzes berührt. Es rechtfertigt sich daher, unter der heutigen Rechtslage die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im vorliegenden Bereich gestützt auf Art. 100 Abs. 2 lit. a OG für zulässig zu erachten.
1.4 Angefochten sind Massnahmen, die im Rahmen eines eröffneten Strafverfahrens angeordnet wurden. Das Verfahren wurde mit Einstellungsbeschluss vom 5. September 2001 abgeschlossen. Mit der Anordnung der DNA-Analyse des abgenommenen WSA im von der EDNA-Verordnung vorgesehenen Verfahren und der Bearbeitung des DNA-Profils im Informationssystem des Bundes kommt dem angefochtenen Entscheid eine über das kantonale Strafverfahren hinausgehende, eigenständige Bedeutung zu. Dieser ist insgesamt als primär bundesrechtlich determinierter Endentscheid zu betrachten.
1.5 Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde vom 5. Oktober 2001 als Verwaltungsgerichtsbeschwerde an die Hand zu nehmen; es sind hierfür auch alle übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt (vgl. BGE 127 II 1 E. 2c S. 5; BGE 123 III 346 E. 1c S. 350; BGE 122 II 315 E. 1 S. 317 f.). Zu dem im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde überprüfbaren Bundesrecht gehört auch das Bundesverfassungsrecht (BGE 123 II 88 E. 1a/bb S. 92 mit Hinweisen). Ist im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch die Auslegung und Anwendung des selbständigen kantonalen (Verfahrens-)Rechts zu prüfen, so vermag dieses Rechtsmittel nicht mehr und nicht weniger zu leisten als die staatsrechtliche Beschwerde. Mit anderen Worten: Die Überprüfungsbefugnis richtet sich insoweit nach den im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde geltenden Grundsätzen (vgl. BGE 121 II 235 E. 1 S. 237 f.; BGE 118 Ib 326 E. 1b S. 329 f.).
2.
2.1 Vor der materiellen Behandlung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist kurz darzustellen, was ein DNA-Profil ist, welche Zwecke das gesamtschweizerische DNA-Profil-Informationssystem gemäss der EDNA-Verordnung verfolgt, wie es ausgestaltet ist und welche rechtlichen Grundlagen auf Bundesebene in Vorbereitung sind.
2.2 Die DNA (Desoxyribonucleic Acid) ist der chemische Stoff, der sich als fadenförmiges Molekül im Kern jeder Zelle des menschlichen Körpers befindet und die menschliche Erbinformation enthält. Für die individuellen Erbmerkmale (z.B. Augen- oder Haarfarbe) verantwortlich sind die so genannten codierenden Abschnitte der DNA (Gene). Mehr als 90% der DNA bestehen aus nicht-codierenden, d.h. genetisch "stummen" Abschnitten, denen nach heutigem Wissen keine unmittelbare Funktion für die Erbvorgänge zukommt, die sich bei jedem Menschen und zwischen den Geschlechtern jedoch unterscheiden. Allein aus diesen nicht-codierenden Abschnitten der DNA wird mit Hilfe molekularbiologischer Techniken das DNA-Profil, eine - mit Ausnahme eineiiger Zwillinge - für jedes Individuum spezifische Buchstaben-Zahlenkombination, gewonnen, welche mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit die Identifizierung einer Person erlaubt (Art. 3 EDNA-Verordnung; Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die Verwendung von DNA-Profilen im Strafverfahren und zur Identifizierung von unbekannten und vermissten Personen vom 8. November 2000 [Botschaft], BBl 2001 S. 29, 35 ff., Ziff. 2.1.1 f.; FELIX BOMMER, DNA-Analyse zu Identifizierungszwecken im Strafverfahren: Bemerkungen zur Regelung im Vorentwurf für ein Bundesgesetz über genetische Untersuchungen beim Menschen, in: ZStrR 118/2000 S. 131, 132 f. mit zahlreichen Hinweisen; HEINZ HAUSHEER, Die Genanalyse zu Identifizierungszwecken im Straf-, Zivil- und Verwaltungsrecht, in: ZSR 117/1998 I S. 449, 452 ff.; WALTER BÄR, Die Identifizierung mit gentechnologischen Methoden in der Gerichtsmedizin, in: Aktuelle Probleme der Kriminalitätsbekämpfung, Festschrift zum 50-jährigen Bestehen der Schweizerischen Kriminalistischen Gesellschaft, in: ZStrR 110/1992 S. 426, 428 ff.; ANDREAS DONATSCH, "DNA-Fingerprinting" zwecks Täteridentifizierung im Strafverfahren, in: ZStrR 108/1991 S. 175, 177 f.; RAPHAËL COQUOZ, Profils ADN: matière d'expertise ou élément d'enquête préliminaire?: Ce qui changera avec le fichier national de profils ADN, in: ZStrR 118/2000 S. 161 ff.).
Jedes biologische Material, das kernhaltige Zellen enthält, eignet sich grundsätzlich für die Erstellung eines DNA-Profils. Als biologisches Vergleichsmaterial, das tatverdächtigen Personen entnommen wird, stehen der WSA und die Blutprobe im Vordergrund. Der Abstrich an der Wangeninnenseite erfolgt dabei mittels eines Wattestäbchens (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 38 Ziff. 2.1.3).
2.3 Der vom Bundesrat mit der EDNA-Verordnung auf den 1. Juli 2000 in Kraft gesetzte und bis zum 31. Dezember 2004 befristete Probebetrieb eines DNA-Profil-Informationssystems dient dem gesamtschweizerischen und (im Rahmen der Rechtshilfe) auch internationalen Vergleich von DNA-Profilen zur Identifizierung verdächtiger Personen sowie zur Beweisführung im Strafverfahren (Art. 1 und 23 EDNA-Verordnung). Das Informationssystem ermöglicht namentlich den Vergleich von DNA-Profilen aus erkennungsdienstlich erhobenen WSA mit DNA-Profilen aus biologischen Tatortspuren (vgl. Art. 4 Abs. 2 EDNA-Verordnung). Ins Informationssystem werden nur DNA-Profile von Personen aufgenommen, die wegen einer in Art. 5 Abs. 1 EDNA-Verordnung aufgelisteten Straftat unter Verdacht stehen oder verurteilt worden sind bzw. von Tatortspuren solcher Straftaten.
Die Erstellung, Registrierung und Abgleichung von DNA-Profilen erfolgt weitgehend in anonymisierter Form. Die Strafverfolgungs- oder Polizeibehörde, welche die Vergleichsprobe oder die Tatortspur erhoben hat, sendet diese mit einer Prozesskontrollnummer versehen einem vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement anerkannten Institut für Rechtsmedizin. Gleichzeitig übermittelt sie die Prozesskontrollnummer mit den bekannten Personalien oder den Tatortangaben den für das erkennungsdienstliche DNA-Profil-Informationssystem verantwortlichen AFIS Services, d.h. dem Dienst, der das Automatisierte Fingerabdruck-Identifizierungssystem betreut (Art. 4 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 1 EDNA-Verordnung). Das Institut für Rechtsmedizin erstellt das DNA-Profil und sendet es mit der Prozesskontrollnummer an die Koordinationsstelle zur Eingabe in das Informationssystem und zur Prüfung der Übereinstimmung mit den darin enthaltenen DNA-Profilen (Abgleichung). Die Kontrollstelle teilt das Ergebnis der Abgleichung den AFIS Services mit. Diese wiederum benachrichtigen die auftraggebende Strafverfolgungs- oder Polizeibehörde (Art. 8 und 11 EDNA-Verordnung). Die Bearbeitung der weiteren Personen- und Spurendaten sowie Tatortangaben erfolgt zusammen mit den Prozesskontrollnummern im informatisierten Personennachweis-, Aktennachweis- und Verwaltungssystem (IPAS) des Bundesamtes für Polizei (Art. 13 Abs. 1 EDNA-Verordnung). Einzig die AFIS Services sind befugt, die im DNA-Profil-Informationssystem enthaltenen Daten mittels der Prozesskontrollnummern mit den im IPAS getrennt bearbeiteten weiteren Personen- und Spurendaten sowie Tatortangaben zu verknüpfen (Art. 13 Abs. 2 EDNA-Verordnung) und diese Daten allenfalls der auftraggebenden Behörde bekannt zu geben (Art. 11 Abs. 3 EDNA-Verordnung).
Art. 12 EDNA-Verordnung regelt die Vernichtung der Vergleichsproben, zu deren Aufbewahrung die mit der Erstellung der DNA-Profile beauftragten Institute für Rechtsmedizin verpflichtet sind. Art. 14 ff. EDNA-Verordnung enthalten datenschutzrechtliche Bestimmungen hinsichtlich des Auskunftsrechts und der Löschung der DNA-Profile im Informationssystem. Auf diese Bestimmungen wird im entsprechenden Sachzusammenhang näher einzugehen sein (E. 4).
2.4 Die EDNA-Verordnung des Bundesrates, die für den befristeten Probebetrieb des DNA-Profil-Informationssystems konzipiert ist und sich auf Art. 351septies und 351octies StGB stützt, soll dereinst durch das Bundesgesetz über die Verwendung von DNA-Profilen im Strafverfahren und zur Identifizierung von unbekannten und vermissten Personen (DNA-Profil-Gesetz) abgelöst werden. Der vorliegende bundesrätliche Gesetzesentwurf stützt sich einerseits auf den von Volk und Ständen am 12. März 2000 angenommenen, aber entgegen Art. 195 BV noch nicht in Kraft stehenden neuen Art. 123 BV, der dem Bund die Gesetzgebungskompetenz auch im Bereich des Strafprozessrechts einräumt, und andererseits auf Art. 119 BV, wonach der Bund Vorschriften über den Umgang mit menschlichem Erbgut erlässt. Mit dem DNA-Profil-Gesetz soll ein kleinerer Ausschnitt des Strafprozessrechts vorweg vereinheitlicht werden (Botschaft, a.a.O., S. 32 f. Ziff. 1.3 und S. 41 Ziff. 2.1.7).
3.
3.1 Der Beschwerdeführer erachtet die Abnahme des WSA zur Erstellung eines DNA-Profils, die Auswertung der Probe, deren weitere Aufbewahrung sowie die Speicherung der gewonnenen Daten als Verletzung seiner persönlichen Freiheit.
3.2 Die neue Bundesverfassung gewährleistet einzelne Gehalte der früher durch ungeschriebenes Verfassungsrecht garantierten persönlichen Freiheit in verschiedenen Verfassungsbestimmungen (vgl. dazu ausführlich BGE 127 I 6 E. 5a S. 10 ff.). Während Art. 10 Abs. 2 BV die verfassungsrechtliche Grundgarantie zum Schutz der Persönlichkeit darstellt und neben dem Recht auf körperliche und geistige Unversehrtheit sowie der Bewegungsfreiheit weiterhin all jene Freiheiten verbrieft, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen, schützt Art. 13 Abs. 2 BV den Einzelnen vor Beeinträchtigungen, die durch die staatliche Bearbeitung seiner persönlichen Daten entstehen (Recht auf informationelle Selbstbestimmung). Der verfassungsrechtliche Datenschutz ist Teil des Rechts auf eine Privat- und persönliche Geheimsphäre (Art. 13 Abs. 1 BV).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung greifen die Erhebung, Aufbewahrung und Bearbeitung erkennungsdienstlicher Daten in das Recht auf eine persönliche Geheimsphäre ein (BGE 120 Ia 147 E. 2a S. 149 f. mit Hinweis). Die Blutentnahme und der WSA stellen Eingriffe in die körperliche Integrität dar (BGE 124 I 80 E. 2c S. 81; Urteil des Bundesgerichts 5P.466/2001 vom 20. Februar 2002, E. 5b).
Auch wenn DNA-Profile anhand nicht-codierender Abschnitte der DNA gewonnen werden, mit Ausnahme des Geschlechts somit keine Informationen über persönlichkeitsprägende Erbmerkmale der betreffenden Personen enthalten und die Erstellung der Profile sowie deren Bearbeitung im Informationssystem des Bundes weitgehend in anonymisierter Form erfolgen, handelt es sich doch um persönliche Daten im Sinne von Art. 13 Abs. 2 BV. Ein DNA-Profil stellt eine für den jeweiligen Menschen charakteristische Buchstaben-Zahlenkombination dar, welche den individuellen Aufbau seiner DNA in den untersuchten nicht-codierenden Abschnitten wiedergibt. Dieses spezifische DNA-Muster ermöglicht die Identifizierung der betreffenden Person mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit. Die Erstellung eines DNA-Profils und dessen Bearbeitung durch staatliche Behörden fallen demnach in den Schutzbereich des informationellen Selbstbestimmungsrechts gemäss Art. 13 Abs. 2 BV. Die Entnahme der für die DNA-Analyse notwendigen körpereigenen Vergleichsproben, namentlich eines WSA oder einer Blutprobe, berührt zudem die körperliche Integrität (Art. 10 Abs. 2 BV).
3.3 Einschränkungen der genannten Grundrechte sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind und den Kerngehalt des Grundrechts nicht verletzen (Art. 36 BV). Ob das öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit in Bezug auf eine bestimmte Massnahme gegeben sind, prüft das Bundesgericht mit freier Kognition. Dagegen untersucht es die Frage, ob eine Anordnung im kantonalen Recht eine genügende gesetzliche Grundlage finde, nur auf Willkür hin, ausser wenn ein schwerer Eingriff in das betreffende Grundrecht zur Diskussion steht. Die Schwere eines Eingriffs beurteilt sich nach objektiven Kriterien. Nicht entscheidend ist, wie er vom Beschwerdeführer empfunden wird (BGE 124 I 80 E. 2c S. 81 f. mit Hinweisen). Unabhängig von der Schwere des Eingriffs in das betreffende Grundrecht wird die Anwendung von einfachem Bundesrecht im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde immer frei geprüft, da mit diesem Rechtsmittel nicht nur die Verletzung von Bundesverfassungsrecht sondern auch von einfachem Bundesrecht gerügt werden kann (Art. 104 lit. a OG).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellen die Entnahme einiger Haare (Urteil des Bundesgerichts 1P.528/1995 vom 19. Dezember 1995, E. 2b, publ. in: EuGRZ 1996 S. 470), in der Regel die Blutentnahme (BGE 124 I 80 E. 2d S. 82) als auch die Erhebung und Aufbewahrung erkennungsdienstlichen Materials wie beispielsweise von Fotografien (BGE 120 Ia 147 E. 2b S. 150; BGE 107 Ia 138 E. 5a S. 145) nur leichte Eingriffe in die persönliche Freiheit dar.
Auch bei der Entnahme eines WSA, bei der im Gegensatz zu einer Blutentnahme die Haut nicht verletzt wird, handelt es sich lediglich um einen leichten Eingriff in das Recht auf körperliche Integrität (Art. 10 Abs. 2 BV).
Für die Erstellung eines DNA-Profils werden zwar Abschnitte der innersten materiellen Substanz eines Menschen untersucht, welche auch dessen Erbinformationen enthält. Die Analyse umfasst indessen ausschliesslich nicht-codierende Abschnitte der DNA und beschränkt sich darauf, ähnlich wie bei einem klassischen Fingerabdruck, persönlichkeitsneutrale Merkmale des betreffenden Menschen festzustellen, welche die Identifizierung erlauben, jedoch keine Aussagen über Erbanlagen oder Rückschlüsse auf Krankheiten zulassen. Ferner erfolgt die Erstellung des DNA-Profils und dessen Bearbeitung im Informationssystem des Bundes nach der Regelung der EDNA-Verordnung weitgehend in anonymisierter Form. Zwar muss der Betroffene bei einer Registrierung seines DNA-Profils in der Datenbank damit rechnen, aufgrund einer späteren Abgleichung allenfalls wieder in ein Strafverfahren verwickelt zu werden. Dies ist jedoch auch bei der Aufbewahrung erkennungsdienstlicher Unterlagen wie etwa Fotografien der Fall. Im Gegensatz zu einer Fotografie, bei welcher die registrierte Person bloss aufgrund einer gewissen Ähnlichkeit wieder in ein Strafverfahren hineingezogen werden kann, erlaubt der Vergleich von DNA-Profilen praktisch sichere Aussagen hinsichtlich einer allfälligen Übereinstimmung. Unter den genannten Umständen erweisen sich die Erstellung eines DNA-Profils wie auch dessen Bearbeitung im Informationssystem des Bundes als leichte Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV). Das Bundesgericht prüft folglich die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts nur auf Willkür hin, diejenige des Bundesrechts frei.
3.4 Die kantonalen Behörden stützten die Entnahme des WSA, die Durchführung der DNA-Analyse und die Abgleichung im DNA-Profil-Informationssystem des Bundes auf § 76 StPO/BS (erkennungsdienstliche Behandlung), auf die kantonale Verordnung hierzu (ED-Verordnung/BS) sowie auf die EDNA-Verordnung des Bundesrates.
Gemäss § 76 StPO/BS dürfen, soweit es für das Strafverfahren oder für erkennungsdienstliche Zwecke erforderlich ist, bildtechnische Aufzeichnungen (wie Fotografien, Filme) erstellt und die daktyloskopische Behandlung sowie Messungen oder ähnliche Massnahmen durchgeführt werden. § 2 Abs. 2 lit. b ED-Verordnung/BS sieht die ärztliche Abnahme von körpereigenen Vergleichsproben für die DNA-Analyse vor. Gemäss Art. 4 Abs. 2 EDNA-Verordnung dient das Informationssystem des Bundes namentlich dem Vergleich von DNA-Profilen aus erkennungsdienstlich erhobenen WSA mit DNA-Profilen aus biologischen Tatortspuren. Voraussetzung für die Aufnahme eines DNA-Profils aus einem erkennungsdienstlich erhobenen WSA in das Informationssystem ist das Vorliegen eines Tatverdachts in Bezug auf eine Katalogstraftat gemäss Art. 5 Abs. 1 EDNA-Verordnung.
3.4.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, bei der umstrittenen Massnahme handle es sich nicht um eine erkennungsdienstliche Massnahme im Sinne von § 76 StPO/BS, sondern um eine körperliche Untersuchung im Sinne von § 77 StPO/BS. Bei der Erstellung eines DNA-Profils gehe es um die Erhebung der Erbgutinformationen eines Menschen und somit seiner eigentlichen Beschaffenheit. Die Erhebung des DNA-Profils der entsprechenden Person und die Speicherung der gewonnenen Informationen träfen die Persönlichkeit in ihrem Innersten und stellten einen invasiven Eingriff in die persönliche Geheimsphäre des Einzelnen dar. Ein solcher Eingriff sei mit einer körperlichen Untersuchung im Sinne von § 77 StPO/BS gleichzustellen, so dass für einen WSA die Voraussetzungen der genannten Bestimmung gegeben sein müssten.
Als erkennungsdienstliche Massnahmen gelten Handlungen, welche staatlichen Organen, namentlich der Polizei, dabei helfen, Personen zu identifizieren. Herkömmlicherweise geschieht dies durch die Erfassung äusserer Körpermerkmale bzw. äusserlich wahrnehmbarer Merkmale einer Person wie das Erstellen von Fotografien, die Abnahme von Finger- oder Handballenabdrücken, die Signalementsaufnahme, die Körpervermessung oder die Anordnung von Schrift- oder Sprechproben. Erkennungsdienstliche Massnahmen verfolgen das doppelte Ziel, einerseits aufgrund der erfassten Merkmale nicht aufgeklärte Straftaten bestimmten Person zuzuordnen und andererseits bei künftigen Taten eine Wiedererkennung zu ermöglichen (vgl. ROBERT HAUSER/ERHARD SCHWERI, Schweizerisches Strafprozessrecht, 4. Aufl., Basel 1999, § 72 N. 16; IVO SCHWEGLER, Datenschutz im Polizeiwesen von Bund und Kantonen, Diss. Bern 2001, S. 94 f.; BOMMER, a.a.O., S. 137 f.; HANS REINHARD, Allgemeines Polizeirecht: Aufgaben, Grundsätze und Handlungen, Diss. Bern 1993, S. 235 f.).
Bei der körperlichen Untersuchung geht es um die Feststellung der Beschaffenheit, Eigenschaften oder des Zustandes eines menschlichen Körpers bzw. um die Ermittlung körperfremder Stoffe im menschlichen Körper. Als körperliche Untersuchung gilt insbesondere eine Blutentnahme (HAUSER/SCHWERI, a.a.O., § 72 N. 1; NIKLAUS SCHMID, Strafprozessrecht, Eine Einführung auf der Grundlage des Strafprozessrechtes des Kantons Zürich und des Bundes, 3. Aufl., Zürich 1997, N. 728).
Im Gegensatz zu traditionellen erkennungsdienstlichen Massnahmen handelt es sich bei der Erstellung eines DNA-Profils um die Erfassung innerer, sich im Kern jeder Körperzelle befindlicher Merkmale der betreffenden Person. Aus erkennungsdienstlicher Sicht hat der WSA für sich allein noch keine Aussagekraft. Erst die Analyse des WSA durch einen Sachverständigen liefert das gewünschte DNA-Identifizierungsmuster ihres Trägers. Die Entnahme eines WSA stellt zwar keinen invasiven, d.h. die Haut verletzenden Eingriff in die körperliche Sphäre dar. Wegen der Notwendigkeit der Auswertung des gewonnenen körpereigenen Materials weist die Erstellung eines DNA-Profils indessen immer noch eine gewisse Ähnlichkeit zur körperlichen Untersuchung auf (vgl. dazu BOMMER, a.a.O., S. 139 f.). Auf der anderen Seite werden nur nicht-codierende Abschnitte der DNA analysiert. Die so gewonnenen Daten eignen sich - ähnlich wie ein klassischer Fingerabdruck - einzig zur Identifizierung einer Person. Anders als der Beschwerdeführer nahe zu legen versucht, lassen sich - mit Ausnahme des Geschlechts - keine Aussagen zu bestimmten (körperlichen, geistigen oder charakterlichen) Eigenschaften eines Menschen oder zum (gesundheitlichen) Zustand seines Körpers aus dem abstrakten Buchstaben-Zahlen-Code herauslesen. Bei der DNA-Analyse zu Identifizierungszwecken handelt es sich nicht um eine Analyse menschlicher Erbanlagen. Die Persönlichkeit eines Menschen wird nicht, wie der Beschwerdeführer meint, in ihrem Innersten getroffen, sondern höchstens am Rande. Ferner erfolgt die Erstellung des DNA-Profils sowie dessen Eingabe und Abgleichung im Informationssystem weitgehend in anonymisierter Form. Einzig die AFIS Services sind befugt, die in diesem System registrierten DNA-Profile mittels der Prozesskontrollnummern mit den in einer anderen Datenbank bearbeiteten Personalien der betreffenden Personen zu verknüpfen. Aufgrund dieser Sicherheitsvorkehren, der Einfachheit der Entnahme eines WSA, deren nicht-invasiven Charakters und des Umstandes, dass nur nicht-codierende Abschnitte der DNA untersucht werden, kommt die Erstellung eines DNA-Profils auf der Basis eines WSA heute einer erkennungsdienstlichen Massnahme gleich.
Unter diesen Voraussetzungen erscheint es nicht als willkürlich, wenn die kantonalen Behörden die Abnahme des WSA zur Erstellung eines DNA-Profils als eine dem altbekannten Fingerabdruck "ähnliche Massnahme" qualifizierten und sich dafür auf § 76 StPO/BS (erkennungsdienstliche Behandlung) stützten. Zudem erachtet Art. 4 EDNA-Verordnung die Abnahme eines WSA zur Erstellung eines DNA-Profils als Massnahme des Erkennungsdienstes. Auch aus dieser Sicht kann die Auslegung des kantonalen Rechts nicht als willkürlich betrachtet werden. Ebenso vermag der Hinweis des Beschwerdeführers, dass nach § 2 Abs. 2 lit. b ED-Verordnung/BS die ärztliche Abnahme körpereigener Vergleichsproben für die DNA-Analyse - wie bei einer körperlichen Untersuchung - durch die Verfahrensleitung angeordnet werden müsse, daran nichts zu ändern. Der Beschwerdeführer schliesst aus dieser Bestimmung, dass es sich auch bei der Abnahme eines WSA für die Erstellung eines DNA-Profils um eine körperliche Untersuchung handle. § 2 Abs. 2 lit. b ED-Verordnung/BS sieht nur die ärztliche Abnahme körpereigener Vergleichsproben vor. Bei Inkrafttreten der Verordnung im Jahre 1998 stand wohl als biologisches Ausgangsmaterial für die Erstellung eines DNA-Profils Blut im Vordergrund, dessen Entnahme nur auf Anordnung der Verfahrensleitung durch einen Arzt vorgenommen werden durfte. Mit der Weiterentwicklung der Technik genügen kleinste Proben körpereigenen Materials, um eine für die Durchführung der Analyse genügende Menge DNA zu erhalten. Für die Erstellung eines DNA-Profils ist deshalb ein WSA ausreichend. Dessen Entnahme ist nicht mehr mit einem invasiven Körpereingriff verbunden.
Somit erweist es sich nicht als willkürlich, die Abnahme des WSA zur Erstellung eines DNA-Profils im kantonalen Recht auf § 76 (erkennungsdienstliche Behandlung) und nicht auf § 77 StPO/BS (körperliche Untersuchung) zu stützen.
3.4.2 Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, die Entnahme des WSA und die Erstellung des DNA-Profils seien aus rein polizeipräventiven Gründen erfolgt, wofür § 76 StPO/BS keine gesetzliche Grundlage liefere. Ihm seien allein straflose Vorbereitungshandlungen vorgeworfen worden. Zudem seien auch keine Vergleichsprofile vorgelegen. Es habe gar keine Straftat mittels Erhebung seines DNA-Profils abgeklärt werden können. Die eingeleitete Strafuntersuchung habe einzig dem Zweck gedient, eine vor vielen Jahren auffällige und verurteilte Person mittels neuer wissenschaftlicher Methoden zu registrieren.
Gemäss § 76 StPO/BS kann eine erkennungsdienstliche Behandlung durchgeführt werden, soweit es für das Strafverfahren oder für erkennungsdienstliche Zwecke erforderlich ist. Nach § 3 Abs. 1 lit. b Ziff. 1 ED-Verordnung/BS sind auf Anordnung eines Staatsanwaltes, eines Untersuchungsbeamten oder eines Kriminalkommissärs nichtverhaftete, in einem Strafverfahren beschuldigte oder dringend verdächtige Personen erkennungsdienstlich zu behandeln, soweit es zur Erforschung strafbarer Handlungen erforderlich ist. Bundesrechtliche Voraussetzung für die Aufnahme eines DNA-Profils in das Informationssystem des Bundes und damit letztlich auch für die Anordnung einer Profilerstellung ist das Vorliegen eines Tatverdachts in Bezug auf eine Katalogstraftat im Sinne von Art. 5 Abs. 1 EDNA-Verordnung.
Vorliegend ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer in einer Zeitung "Jünglinge zwecks Reinigung eines Motorrades gegen Entlöhnung" und in einem Kontaktanzeiger "Jünglinge zwecks gelegentlicher Freizeitgestaltung" gesucht hatte. Vor dem Hintergrund, dass der Beschwerdeführer zwischen 1973 und 1984 fünf Mal wegen sexuellen Missbrauchs von Kindern verurteilt worden war, vermochten diese Inserate den Verdacht zu erwecken, er habe sich möglicherweise an Kindern sexuell vergangen oder zu vergehen versucht. Aus diesem Grund und nicht wegen der nur als straflose Vorbereitungshandlungen zu qualifizierenden Inserate wurde ein Strafverfahren eingeleitet. Die Vorstrafen des Beschwerdeführers wurden im Strafregister zwar gelöscht. Gelöschte Einträge dürfen gemäss Art. 363 Abs. 4 StGB Untersuchungsämtern und Strafgerichten indessen mitgeteilt werden, wenn die Person, über die Auskunft verlangt wird, im Strafverfahren Beschuldigter ist. Gelöschte Vorstrafen können selbst vom Strafrichter bei der Strafzumessung beachtet werden (STEFAN TRECHSEL, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, 2. Aufl., Zürich 1997, Art. 363 N. 2 mit Hinweisen). Entsprechend müssen einschlägige und wiederholte Vorstrafen, selbst wenn diese inzwischen im Strafregister gelöscht wurden, auch von den Strafverfolgungsbehörden berücksichtigt werden können. Der Verdacht hinsichtlich sexueller Handlungen mit Kindern, einer in Art. 5 Abs. 1 lit. d EDNA-Verordnung genannten Katalogstraftat, liegt hier vor.
Es trifft zu, dass im Zeitpunkt der Abnahme des WSA bzw. der Anordnung der DNA-Analyse keine konkrete "Gegenprobe" vorlag. Hingegen waren bei der Staatsanwaltschaft viele Fälle sexueller Handlungen mit Kindern (Art. 187 StGB) und ungeklärter Täterschaft hängig. Aufgrund der aufgegebenen Inserate bestanden zudem vor dem Hintergrund der einschlägigen Vorstrafen für die Strafverfolgungsbehörden ernst zu nehmende Hinweise, dass sich der Beschwerdeführer möglicherweise wieder in sexueller Absicht Kindern genähert hatte, bzw. es bestand das Risiko, dass er dies in näherer Zukunft tun werde. Beim hier vermuteten Delikt des sexuellen Missbrauchs von Kindern handelt es sich nicht um eine Bagatellstraftat. Aus diesen Gründen waren die angeordneten Massnahmen zur Erforschung strafbarer Handlungen - auch noch nicht bekannter bzw. in der Zukunft liegender - erkennungsdienstlich angezeigt.
3.4.3 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass sowohl im kantonalen Recht als auch im Bundesrecht eine genügende gesetzliche Grundlage für die umstrittenen Massnahmen gegeben war und dass die kantonalen Behörden diese weder im Hinblick auf Bundesrecht falsch noch im Hinblick auf kantonales Recht willkürlich angewendet haben.
3.5 Die Aufklärung geschehener und die Verhinderung zukünftiger Straftaten mittels erkennungsdienstlicher Massnahmen liegen grundsätzlich im öffentlichen Interesse (BGE 120 Ia 147 E. 2d S. 151). Der Einwand des Beschwerdeführers, es fehlten für das Vorliegen einer Straftat oder für die Begehung zukünftiger Straftaten Hinweise, trifft nicht zu (vgl. E. 3.4.2). Vorliegend geht es nicht darum, im Rahmen einer extensiven präventiven Polizeiarbeit das DNA-Identifizierungsmuster möglichst vieler irgendwie auffälliger Personen im DNA-Profil-Informationssystem des Bundes zu registrieren, sondern um den konkreten Schutz von Kindern vor sexuellen Übergriffen.
3.6 Der Beschwerdeführer erachtet die Massnahme als unverhältnismässig, da sie für das anhängig gemachte Strafverfahren von keinerlei Nutzen bzw. weder geeignet noch erforderlich sei. Mittels der DNA-Analyse liesse sich auch keine Unschuld beweisen, so dass die gewonnenen Daten sicherlich 5 Jahre gespeichert blieben. Dadurch müsse er mit einem über die Erstellung des DNA-Profils hinausgehenden Eingriff in sein informationelles Selbstbestimmungsrecht rechnen. Es hätten auch weniger einschneidende Massnahmen ausgereicht, um das Strafverfahren zu einem Abschluss zu bringen. Sein privates Interesse an der Wahrung seines informationellen Selbstbestimmungsrechts sei höher zu gewichten als das diffuse Interesse der Öffentlichkeit an Aufklärung und Verhinderung von Straftaten.
Ein Eingriff in die körperliche Integrität bzw. in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist verhältnismässig, wenn er zur Erreichung des Zieles, welches im öffentlichen Interesse vorgegeben ist, geeignet und erforderlich ist (BGE 120 Ia 147 E. 2e S. 152). § 7 ED-Verordnung/BS konkretisiert den Verhältnismässigkeitsgrundsatz dahingehend, dass auf die Durchführung der erkennungsdienstlichen Behandlung zu verzichten ist, wenn sie in einem offensichtlichen Missverhältnis zu ihrem Nutzen steht oder eine besondere Härte bedeutet.
Ein Vergleich von DNA-Profilen eignet sich zur Aufklärung vermuteter Sexualdelikte in besonderer Weise. Solche Delikte sind in der Regel mit Körperkontakten und einem Austausch von körpereigenem Material (Körperausscheidungen, Sperma, Haare, Hautschuppen etc.) verbunden. Die Speicherung von DNA-Profilen in einem Informationssystem eignet sich aus dem selben Grund auch für die Verhinderung bzw. Aufklärung künftiger Sexualdelikte. Dabei ist zu beachten, dass die Verwendung eines DNA-Profils im konkreten Strafverfahren für die betroffene Person insofern auch eine entlastende Funktion haben kann, als ein bestehender Verdacht auf diese Weise ausgeschlossen werden kann (vgl. dazu auch Art. 1 Abs. 2 lit. a Entwurf DNA-Profil-Gesetz). Bei der Registrierung des DNA-Profils muss die betroffene Person zumindest nicht damit rechnen, allein aufgrund einer Ähnlichkeit mit einer Fotografie oder einem Robotbild in ein künftiges Strafverfahren verwickelt zu werden, sondern nur dann, wenn eine Übereinstimmung mit DNA-haltigen Tatortspuren vorliegt.
Wie bereits im Zusammenhang mit der gesetzlichen Grundlage (E. 3.4.2) ausgeführt, war sowohl die Erstellung des DNA-Profils für das konkrete Strafverfahren als auch die Speicherung des DNA-Identifizierungsmusters für die Verhinderung bzw. Aufklärung zukünftiger Straftaten im fraglichen Bereich erforderlich. Ferner kann hier nicht die Rede sein von einem offensichtlichen Missverhältnis der Erstellung und Registrierung des DNA-Profils im Vergleich zu dessen Nutzen für die Aufklärung vermuteter bzw. die Verhinderung zukünftiger sexueller Handlungen mit Kindern. Eine weniger einschneidende, ebenso effiziente Massnahme ist, anders als der Beschwerdeführer meint, nicht ersichtlich. Der Beschwerdeführer nennt denn auch keine solche.
In BGE 124 I 80 hat das Bundesgericht im Zusammenhang mit der Klärung von Sexualdelikten eine Blutentnahme zur DNA-Analyse nur unter der Voraussetzung als verhältnismässig betrachtet, dass die kantonalen Strafverfolgungsbehörden, falls die betroffene Person als Täter ausgeschlossen werden könne, die Blutprobe und die Ergebnisse der DNA-Analyse vernichteten. Der diesem Entscheid zugrunde liegende Sachverhalt unterscheidet sich vom vorliegenden Fall. In jener Konstellation wurde die betreffende Person einzig wegen ihrer Ähnlichkeit mit einem vom Täter angefertigten Robotbild zur Duldung einer Blutentnahme zwecks DNA-Analyse verpflichtet. Im vorliegenden Fall hat sich der Beschwerdeführer schon mehrmals der sexuellen Handlungen mit Kindern schuldig gemacht. Die entsprechenden Verurteilungen liegen allerdings weit zurück und sind im Strafregister auch gelöscht. Einem Menschen sollen seine früheren Verfehlungen zwar nicht ein Leben lang vorgehalten werden können. Er soll auch die Chance haben, sich neu auszurichten. Aufgrund der Inserate waren die Strafverfolgungsbehörden indessen zum Schutz der ungestörten Entwicklung von Kindern verpflichtet, abzuklären, ob der Beschwerdeführer im fraglichen Bereich allenfalls wieder straffällig geworden sei. Auch mit Blick auf das Rückfallsrisiko erschienen die angefochtenen Massnahmen angezeigt. Die Inserate lieferten zumindest einen Hinweis, dass ein solches bestand und legten nahe, dieses ernst zu nehmen. Die Abnahme des WSA sowie die Erstellung, Verwertung und Speicherung des DNA-Profils des Beschwerdeführers erweisen sich bei dieser Ausgangslage als verhältnismässig.
Auch eine Gegenüberstellung des betroffenen privaten und öffentlichen Interesses lässt die Massnahme als verhältnismässig erscheinen. Das Recht auf körperliche Integrität und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung werden nur leicht beeinträchtigt. Das DNA-Profil dient einzig der Identifizierung. Informationen bezüglich Erbanlagen werden nicht erhoben. Die weitgehende Anonymisierung der Erstellung des DNA-Profils und dessen Bearbeitung im Informationssystem gewährleistet ferner, dass unbefugte Personen keine Kenntnis von der Registrierung des DNA-Identifizierungsmusters des Beschwerdeführers erhalten. Auf der anderen Seite steht das gewichtige öffentliche Interesse an der Aufklärung und Verhinderung von Straftaten, hier insbesondere am Schutz der ungestörten Entwicklung Unmündiger.
3.7 Die Erstellung, Speicherung und (künftige) Verwendung eines DNA-Profils stellen keine Eingriffe in den Kerngehalt des informationellen Selbstbestimmungsrechts dar. Für die Feststellung des DNA-Identifizierungsmusters werden gemäss Art. 3 EDNA-Verordnung nur nicht-codierende Abschnitte der Erbsubstanz DNA analysiert. Damit ist keine zwangsweise Ausforschung des genetischen Programms eines Menschen verbunden (vgl. dazu auch HAUSHEER, a.a.O., S. 455 ff.).
3.8 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Abnahme des WSA sowie die Erstellung, Verwendung und Registrierung des DNA-Profils des Beschwerdeführers weder die körperliche Integrität (Art. 10 Abs. 2 BV) noch das informationelle Selbstbestimmungsrecht (Art. 13 Abs. 2 BV) verletzen.
4. Der Beschwerdeführer beantragt, die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt sei anzuweisen, einerseits den WSA und allfällige Resultate aus dem Auftrag an das IRM zur Erstellung des DNA-Profils aus den Akten zu entfernen und zu vernichten und andererseits sicherzustellen, dass sich keinerlei den Beschwerdeführer betreffende Daten im DNA-Profil-Informationssystem befänden. Er stellt sich auf den Standpunkt, das vorliegend erhobene erkennungsdienstliche Material sei nach Einstellung des Verfahrens zu vernichten. Der WSA und das entsprechende DNA-Profil seien aus rein polizeipräventiven Gründen erhoben worden. Eine Registrierung solcher Daten sei nur im Falle strafrechtlich relevanten Verhaltens möglich. Auf der anderen Seite weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass nach § 8 der kantonalen ED-Verordnung/BS eine sofortige Löschung seiner Daten auf Gesuch hin nur erfolgen würde, wenn das Verfahren wegen erwiesener Unschuld sein Ende gefunden hätte. Vorliegend habe seine Unschuld gar nicht bewiesen werden können, da unklar gewesen sei, worauf sich der Beweis hätte erstrecken müssen.
Gemäss § 8 Abs. 3 lit. a ED-Verordnung/BS wird auf Gesuch der betroffenen Person ihr erkennungsdienstliches Material 5 Jahre nach Abschluss des Verfahrens vernichtet, sofern dieses mangels Beweises nicht zur Verurteilung geführt hat. Eine vorzeitige sofortige Vernichtung erfolgt auf Gesuch hin nur, wenn die betroffene Person nachweist, dass das Verfahren, in dem die erkennungsdienstlichen Daten erhoben worden sind, wegen erwiesener Unschuld eingestellt oder mit einem Freispruch abgeschlossen worden ist (§ 8 Abs. 2 ED-Verordnung/BS).
Art. 12 EDNA-Verordnung verpflichtet das entsprechende Institut für Rechtsmedizin, die ihm von der auftraggebenden Behörde zugestellten Proben aufzubewahren, bis diese Behörde deren Vernichtung anordnet. Die auftraggebende Behörde veranlasst beim Institut die Vernichtung der Proben auf den Zeitpunkt, in welchem sie für das Verfahren nicht mehr benötigt werden. Gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. a EDNA-Verordnung muss die auftraggebende Behörde bei den AFIS Services die Löschung des entsprechenden DNA-Profils verlangen, wenn die betroffene Person im Verlaufe des Verfahrens als Täter ausgeschlossen werden konnte. Art. 16 Abs. 1 lit. b EDNA-Verordnung sieht vor, dass auf Gesuch der betroffenen Person das DNA-Profil fünf Jahre nach Einstellung des Verfahrens gelöscht wird, sofern dieses mangels Beweisen nicht zu einer Verurteilung wegen einer Straftat nach Art. 5 Abs. 1 EDNA-Verordnung geführt hat.
Vorliegend wurden die Verfahren gegen den Beschwerdeführer wegen Verdachts mehrfacher sexueller Handlungen mit Kindern eröffnet, mangels Beweises des Tatbestandes resp. der Täterschaft eingestellt. Die Bearbeitung der DNA-Profile im Informationssystem des Bundes richtet sich ausschliesslich nach Bundesrecht. Somit hat der Beschwerdeführer gemäss EDNA-Verordnung einen Anspruch, fünf Jahre nach der Einstellung der Verfahren (5. September 2001) bei den AFIS Services die Löschung des DNA-Profils im Informationssystem zu verlangen (Art. 16 Abs. 1 lit. b EDNA-Verordnung). Ein früherer Löschungsanspruch ergibt sich allenfalls nach dem Inkrafttreten des neuen DNA-Profil Gesetzes (vgl. Art. 17 Abs. 1 lit. b Entwurf DNA-Profil-Gesetz).
Hinsichtlich der Zulässigkeit der weiteren Aufbewahrung des WSA stehen sich zwei Regelungen gegenüber. Das kantonale Recht sieht vor, dass erkennungsdienstliches Material in der gegebenen Konstellation erst fünf Jahre nach Abschluss des Verfahrens auf Gesuch der betroffenen Person hin vernichtet wird (§ 8 Abs. 3 lit. a ED-Verordnung/BS). Nach Art. 12 Abs. 2 EDNA-Verordnung hingegen veranlasst die auftraggebende Behörde beim Institut für Rechtsmedizin die Vernichtung der Proben auf den Zeitpunkt, in welchem sie für das Verfahren nicht mehr benötigt werden. Nach erfolgreichem Erstellen des DNA-Profils ist eine weitere Aufbewahrung des WSA für erkennungsdienstliche Zwecke nicht mehr notwendig. Es besteht vielmehr die Gefahr, dass Proben verwechselt werden oder dass der WSA für Analysen verwendet wird, die über die Feststellung des DNA-Identifizierungsmusters hinausgehen. Zudem kann ein WSA, namentlich wenn eine Analyse bestritten wird, auf einfache Art wiederbeschafft werden. Aus diesen Gründen hat die mit der DNA-Analyse beauftragte Stelle gestützt auf das informationelle Selbstbestimmungsrecht (Art. 13 Abs. 2 BV) den erkennungsdienstlich erhobenen WSA zu vernichten, sobald das DNA-Profil erfolgreich erstellt worden ist. Die anders lautenden kantonalen und eidgenössischen Bestimmungen auf Verordnungsstufe sind insoweit nicht anzuwenden. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich somit bezüglich des Begehrens auf Vernichtung des WSA als begründet und ist in diesem Umfang gutzuheissen. Die Staatsanwaltschaft hat sicherzustellen, dass der WSA vernichtet wird.
5. Der Beschwerdeführer rügt ferner, der WSA sei unter Umgehung der prozessualen Zuständigkeitsvorschriften des kantonalen Rechts erhoben worden. Er macht eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) geltend.
Gemäss Art. 2 EDNA-Verordnung richten sich die Zuständigkeiten für die Anordnung einer erkennungsdienstlichen Behandlung nach dem massgebenden Strafprozess- und Polizeirecht, hier also ausschliesslich nach kantonalem Recht. Gemäss § 85 StPO/BS sind die in §§ 76 ff. StPO/BS geregelten Zwangsmassnahmen von der Verfahrensleitung, also einem Staatsanwalt, anzuordnen, soweit das Gesetz nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt. § 76 Abs. 2 StPO/BS delegiert die Kompetenz zur Regelung von Erhebung, Aufbewahrung und Vernichtung erkennungsdienstlichen Materials an den Regierungsrat. Gemäss der hierauf gestützten ED-Verordnung/BS sind grundsätzlich die Staatsanwaltschaft und die Kantonspolizei zur erkennungsdienstlichen Behandlung von Personen berechtigt und verpflichtet (§ 1 ED-Verordnung/BS). Dazu gehört namentlich das Erstellen von photographischen Aufnahmen, die Aufnahme des Signalements und die Abnahme daktyloskopischer Abdrücke (§ 2 Abs. 1 ED-Verordnung/BS). Erkennungsdienstlich zu behandeln sind in allen Fällen Personen, die in einem Strafverfahren wegen eines Verbrechens oder Vergehens beschuldigt oder dringend verdächtigt und festgenommen oder in Untersuchungshaft versetzt worden sind (§ 3 Abs. 1 lit. a ED-Verordnung/BS). Bei nichtverhafteten, in einem Strafverfahren beschuldigten oder dringend verdächtigten Personen bedarf es für die erkennungsdienstliche Behandlung der Anordnung eines Staatsanwaltes, eines Untersuchungsbeamten oder eines Kriminalkommissärs (§ 3 Abs. 1 lit. b Ziff. 1 ED-Verordnung/BS). Vom jeweiligen Verfahrensleiter können die Abnahme von Schriftproben, die ärztliche Abnahme von körpereigenen Vergleichsproben für die DNA-Analyse sowie die Feststellung und Sicherung anderweitiger Spuren oder Befunde am Körper oder an Kleidern angeordnet werden (§ 2 Abs. 2 ED-Verordnung/BS).
Vorliegend wurde die Abnahme des WSA vom zuständigen Kriminalkommissär angeordnet und von einem Detektivkorporal des Kriminalkommissariats durchgeführt. Die strafgerichtliche Rekurskammer schloss aus dem Umstand, dass gemäss § 2 Abs. 2 lit. b ED-Verordnung/BS die ärztliche Abnahme einer körpereigenen Vergleichsprobe vom Verfahrensleiter angeordnet werden müsse, dass die nicht-ärztliche Abnahme auch von anderen Mitarbeitern der Staatsanwaltschaft angeordnet bzw. durchgeführt werden könne, nämlich gemäss § 2 der regierungsrätlichen Verordnung vom 16. Dezember 1997 über die Befugnisse innerhalb der Staatsanwaltschaft (SG/BS 257.120) von akademischen Mitarbeitern, Kriminalkommissären und Untersuchungsbeamten. Der Beschwerdeführer erachtet diesen Umkehrschluss als unzulässig und willkürlich.
Willkür liegt nach der Rechtsprechung nicht schon vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen Behörde nur ab, wenn dieser offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Es greift nur ein, wenn nicht bloss die Begründung des Entscheides, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 127 I 54 E. 2b S. 56 mit Hinweisen).
Mit der Weiterentwicklung der technischen Möglichkeiten genügt als Ausgangsmaterial für die Erstellung eines DNA-Profils eine kleine Menge Speichel, die durch einen Abstrich der Wangenschleimhaut mittels eines Wattestäbchens gewonnen werden kann. Damit ist eine Blutentnahme, die wegen ihres invasiven Charakters von einer Medizinalperson durchzuführen und vom Verfahrensleiter anzuordnen ist, in der Regel nicht mehr notwendig. Von Bedeutung ist vorliegend, dass die Erstellung des DNA-Profils, welche gegenüber der Abnahme des WSA den weitergehenden und im Zentrum stehenden Grundrechtseingriff darstellt, vom zuständigen Staatsanwalt angeordnet wurde. Dabei wurde implizit auch die Abnahme des WSA von der Verfahrensleitung nachträglich genehmigt. Der Einwand des Beschwerdeführers, auch ein WSA müsse von einer Medizinalperson abgenommen werden, da durch dessen unfachmännische Behandlung die Qualität des Informationsträgers nicht gewährleistet sei, ist nicht nachvollziehbar. Der Entscheid der Rekurskammer, dass im vorliegenden Fall die Zuständigkeitsordnung nicht verletzt wurde, kann nicht als offensichtlich unhaltbar und damit auch nicht als willkürlich betrachtet werden.
6. Nach dem Gesagten verletzt der angefochtene Entscheid insoweit das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV) als die strafgerichtliche Rekurskammer darin die Vernichtung des WSA des Beschwerdeführers ablehnt. In diesem Umfang ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die Staatsanwaltschaft hat sicherzustellen, dass der WSA vernichtet wird (Art. 114 Abs. 2 OG). Im Übrigen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unbegründet und daher abzuweisen.
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Art. 9, 10 Abs. 2 und 13 Abs. 2 BV; persönliche Freiheit, Anspruch auf Schutz vor Missbrauch persönlicher Daten; DNA-Profil im Strafverfahren. Zulässiges Rechtsmittel zur Anfechtung von Verfügungen betreffend Erstellung von DNA-Profilen und deren Bearbeitung im DNA-Profil-Informationssystem des Bundes (E. 1).
Ausgestaltung des DNA-Profil-Informationssystems (E. 2).
Eingriff in das Recht auf körperliche Integrität (Art. 10 Abs. 2 BV) bzw. in den Anspruch auf Schutz vor Missbrauch persönlicher Daten (informationelles Selbstbestimmungsrecht; Art. 13 Abs. 2 BV) durch Entnahme eines Wangenschleimhautabstrichs bzw. Erstellung und Bearbeitung eines DNA-Profils (E. 3.2 und 3.3); gesetzliche Grundlage für die Grundrechtseingriffe (E. 3.4); öffentliches Interesse (E. 3.5); Verhältnismässigkeit (E. 3.6); Kerngehalt (E. 3.7).
Verfassungsrechtlicher Anspruch auf Vernichtung des Wangenschleimhautabstrichs sobald ein DNA-Profil erfolgreich erstellt worden ist (E. 4).
Zuständigkeit nach basel-städtischem Recht (E. 5).
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Sachverhalt ab Seite 261
A.- Die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt eröffnete gegen Z. zwei Strafverfahren wegen des Verdachts mehrfacher sexueller Handlungen mit Kindern. Der Angeschuldigte hatte zwischen September 2000 und Januar 2001 dreimal per Inserat in einer Zeitung unter Angabe seiner Telefonnummer einen "Jüngling zwecks Reinigung eines Motorrades gegen Entlöhnung" und in einem Kontaktanzeiger "Jünglinge zwecks gelegentlicher Freizeitgestaltung" gesucht. Hingegen bestritt er, in der Nähe von Schulhäusern Schilder mit seiner Telefonnummer und der Aufschrift "suche junge Knaben - zahle gut" angebracht zu haben.
Anlässlich einer Einvernahme nahm der verhörende Beamte, ein Detektivkorporal des Kriminalkommissariats, dem Angeschuldigten am 29. Januar 2001 einen Wangenschleimhautabstrich (WSA) zur allfälligen Erstellung eines DNA-Profils ab. Diese Massnahme war vorgängig vom zuständigen Kriminalkommissär angeordnet worden. Hingegen lag keine entsprechende Verfügung eines Staatsanwaltes vor. Am 2. Februar 2001 wies der zuständige Staatsanwalt die beantragte Vernichtung des WSA ab und erteilte gleichzeitig den Auftrag, ein DNA-Profil zu erstellen und den Tatverdächtigen im DNA-Profil-Informationssystem des Bundes zu überprüfen. Er stützte sich dabei auf § 76 der Strafprozessordnung des Kantons Basel-Stadt vom 8. Januar 1997 (StPO/BS; SG/BS 257.100), auf die regierungsrätliche Verordnung vom 2. Dezember 1997 über die erkennungsdienstliche Behandlung gemäss § 76 StPO/BS (ED-Verordnung/BS; SG/BS 257.130) sowie auf die Verordnung des Bundesrates vom 31. Mai 2000 über das DNA-Profil-Informationssystem (EDNA-Verordnung; SR 361.1). Die Anordnung dieser Massnahmen wurde unter anderem damit begründet, dass der Angeschuldigte - wenn auch weit zurückliegend - mehrfach wegen sexuellen Missbrauchs von Kindern vorbestraft sei, der Tatverdacht in den neu eingeleiteten Verfahren wiederum in diese Richtung weise, eine Vielzahl von ungeklärten Fällen sexueller Handlungen mit Kindern hängig und der Angeschuldigte aufgrund seiner Vorstrafen und der ihm aktuell vorgeworfenen Handlungen dem Kreis der möglichen Täter zuzuordnen sei. Der Erste Staatsanwalt wies am 16. Februar 2001 eine hiergegen gerichtete Einsprache ab. Die Rekurskammer des Strafgerichts des Kantons Basel-Stadt bestätigte am 25. Juli 2001 die getroffenen Massnahmen.
B.- Gegen diesen Rekursentscheid hat Z. am 5. Oktober 2001 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben. Ferner sei die Staatsanwaltschaft Basel-Stadt anzuweisen, den bei ihm erhobenen WSA und allfällige Resultate aus dem Auftrag an das IRM (Institut für Rechtsmedizin der Universität Basel) zur Erstellung des DNA-Profils aus den Akten zu entfernen und zu vernichten. Zudem sei die Staatsanwaltschaft anzuweisen, sicherzustellen, dass sich keinerlei den Beschwerdeführer betreffende Daten im DNA-Profil-Informationssystem befänden. Der Beschwerdeführer sieht sich durch die angeordneten Massnahmen in seiner persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2 BV) verletzt. Ferner rügt er eine willkürliche Anwendung der Zuständigkeitsvorschriften (Art. 9 BV).
Die Rekurskammer des Strafgerichts sowie die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen.
C.- Am 5. September 2001 stellte die Staatsanwaltschaft die Strafverfahren mangels Beweises des Tatbestandes respektive der Täterschaft ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Der Beschwerdeführer hat staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Dieses Rechtsmittel setzt voraus, dass die behauptete Rechtsverletzung nicht sonst wie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG; absolute Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde). Da sich die umstrittenen Massnahmen auch auf die bundesrätliche EDNA-Verordnung stützen, ist zu prüfen, ob allenfalls die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss Art. 97 ff. OG zur Verfügung steht. Diese Prüfung nimmt das Bundesgericht von Amtes wegen und mit freier Kognition vor (BGE 127 II 161 E. 1 S. 164 mit Hinweisen).
1.2 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist - unter Vorbehalt der gesetzlichen Ausnahmen - zulässig gegen Verfügungen einer letzten kantonalen Instanz, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG [SR 172.021]; Art. 98 lit. g OG). Sodann unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemischtrechtliche Verfügungen bzw. (auch) auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen sowie auf übrigem kantonalen Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 123 II 359 E. 1a/aa S. 361; BGE 121 II 72 E. 1b S. 75). Eine mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbare Verfügung liegt nicht schon vor, wenn bei der Anwendung selbständigen kantonalen Rechts eine Bundesnorm zu beachten oder mit anzuwenden ist, sondern nur dann, wenn öffentliches Recht des Bundes die oder eine Grundlage der angefochtenen Verfügung bildet (BGE 127 II 1 E. 2b/aa S. 3 f. mit Hinweis).
Der angefochtene Entscheid stützt sich hinsichtlich der Erstellung des DNA-Profils, der Überprüfung des Beschwerdeführers im DNA-Profil-Informationssystem des Bundes und der weiteren Aufbewahrung des WSA sowie des DNA-Profils sowohl auf die EDNA-Verordnung des Bundesrates als auch auf § 76 StPO/BS und die entsprechende basel-städtische Verordnung über die erkennungsdienstliche Behandlung. Insoweit liegt eine gemischtrechtliche Verfügung vor, die nach der dargelegten bundesgerichtlichen Praxis auf Bundesebene vom Grundsatz her mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten ist. Die angeordnete Abnahme des WSA erfolgte im Hinblick auf die Erstellung eines DNA-Profils. Das Bundesrecht dient hier zumindest indirekt als eine Grundlage der Verfügung. Selbst bei der Annahme, dass sich die Erhebung des WSA ausschliesslich auf selbständiges kantonales Recht abstützte, unterläge diese Anordnung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, da sie vorliegend in einem hinreichend engen Sachzusammenhang zu den zu beurteilenden Fragen des Bundesrechts steht. Auch die Rüge des Beschwerdeführers, der WSA sei in willkürlicher Anwendung der kantonalen Zuständigkeitsvorschriften erhoben worden, kann grundsätzlich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden. Zwar hält Art. 2 EDNA-Verordnung fest, dass sich die Zuständigkeiten für die Anordnung einer erkennungsdienstlichen Behandlung und für die Spurenauswertung nach dem massgebenden (kantonalen) Strafprozess- und Polizeirecht richten. Die Zuständigkeitsfrage steht hier indessen in einem genügend engen Sachzusammenhang zur bundesrechtlichen Fragestellung (s. E. 5 unten). Somit liegt eine Verfügung einer letzten kantonalen Instanz vor, die beim Bundesgericht - sofern die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind - mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden kann. In prozessualer Hinsicht fragt sich, ob ein Ausschlussgrund im Sinne von Art. 100 Abs. 1 lit. f OG vorliegt und ob es sich beim angefochtenen Entscheid um einen End- oder einen Zwischenentscheid handelt.
1.3 Gemäss Art. 100 Abs. 1 lit. f OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig gegen Verfügungen auf dem Gebiete der Strafverfolgung, ausser der Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Bundespersonal und, soweit die entsprechenden Bundesgesetze nichts anderes bestimmen, Verfügungen über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen. Art. 100 Abs. 2 lit. a OG sieht für Verfügungen auf dem Gebiete des Datenschutzes wiederum eine Gegenausnahme vor.
Weder die EDNA-Verordnung noch der Entwurf eines DNA-Profil-Gesetzes (vgl. dazu E. 2.4) enthalten Bestimmungen dazu, mit welchem Rechtsmittel Verfügungen betreffend Erhebung von DNA-Profilen und deren Bearbeitung im Informationssystem des Bundes vor Bundesgericht angefochten werden können. Wiewohl die Erstellung des DNA-Profils einer verdächtigen Person und der Datenvergleich im Informationssystem des Bundes zentrale Bedeutung für die Beweisführung und die Klärung der Täterschaft im Strafverfahren und damit für die Strafverfolgung haben, werden durch die Bearbeitung des DNA-Profils in der Datenbank, namentlich durch dessen mögliche Speicherung über den Abschluss eines Strafverfahrens hinaus, wichtige Fragen des Datenschutzes berührt. Es rechtfertigt sich daher, unter der heutigen Rechtslage die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im vorliegenden Bereich gestützt auf Art. 100 Abs. 2 lit. a OG für zulässig zu erachten.
1.4 Angefochten sind Massnahmen, die im Rahmen eines eröffneten Strafverfahrens angeordnet wurden. Das Verfahren wurde mit Einstellungsbeschluss vom 5. September 2001 abgeschlossen. Mit der Anordnung der DNA-Analyse des abgenommenen WSA im von der EDNA-Verordnung vorgesehenen Verfahren und der Bearbeitung des DNA-Profils im Informationssystem des Bundes kommt dem angefochtenen Entscheid eine über das kantonale Strafverfahren hinausgehende, eigenständige Bedeutung zu. Dieser ist insgesamt als primär bundesrechtlich determinierter Endentscheid zu betrachten.
1.5 Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde vom 5. Oktober 2001 als Verwaltungsgerichtsbeschwerde an die Hand zu nehmen; es sind hierfür auch alle übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt (vgl. BGE 127 II 1 E. 2c S. 5; BGE 123 III 346 E. 1c S. 350; BGE 122 II 315 E. 1 S. 317 f.). Zu dem im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde überprüfbaren Bundesrecht gehört auch das Bundesverfassungsrecht (BGE 123 II 88 E. 1a/bb S. 92 mit Hinweisen). Ist im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch die Auslegung und Anwendung des selbständigen kantonalen (Verfahrens-)Rechts zu prüfen, so vermag dieses Rechtsmittel nicht mehr und nicht weniger zu leisten als die staatsrechtliche Beschwerde. Mit anderen Worten: Die Überprüfungsbefugnis richtet sich insoweit nach den im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde geltenden Grundsätzen (vgl. BGE 121 II 235 E. 1 S. 237 f.; BGE 118 Ib 326 E. 1b S. 329 f.).
2.
2.1 Vor der materiellen Behandlung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist kurz darzustellen, was ein DNA-Profil ist, welche Zwecke das gesamtschweizerische DNA-Profil-Informationssystem gemäss der EDNA-Verordnung verfolgt, wie es ausgestaltet ist und welche rechtlichen Grundlagen auf Bundesebene in Vorbereitung sind.
2.2 Die DNA (Desoxyribonucleic Acid) ist der chemische Stoff, der sich als fadenförmiges Molekül im Kern jeder Zelle des menschlichen Körpers befindet und die menschliche Erbinformation enthält. Für die individuellen Erbmerkmale (z.B. Augen- oder Haarfarbe) verantwortlich sind die so genannten codierenden Abschnitte der DNA (Gene). Mehr als 90% der DNA bestehen aus nicht-codierenden, d.h. genetisch "stummen" Abschnitten, denen nach heutigem Wissen keine unmittelbare Funktion für die Erbvorgänge zukommt, die sich bei jedem Menschen und zwischen den Geschlechtern jedoch unterscheiden. Allein aus diesen nicht-codierenden Abschnitten der DNA wird mit Hilfe molekularbiologischer Techniken das DNA-Profil, eine - mit Ausnahme eineiiger Zwillinge - für jedes Individuum spezifische Buchstaben-Zahlenkombination, gewonnen, welche mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit die Identifizierung einer Person erlaubt (Art. 3 EDNA-Verordnung; Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die Verwendung von DNA-Profilen im Strafverfahren und zur Identifizierung von unbekannten und vermissten Personen vom 8. November 2000 [Botschaft], BBl 2001 S. 29, 35 ff., Ziff. 2.1.1 f.; FELIX BOMMER, DNA-Analyse zu Identifizierungszwecken im Strafverfahren: Bemerkungen zur Regelung im Vorentwurf für ein Bundesgesetz über genetische Untersuchungen beim Menschen, in: ZStrR 118/2000 S. 131, 132 f. mit zahlreichen Hinweisen; HEINZ HAUSHEER, Die Genanalyse zu Identifizierungszwecken im Straf-, Zivil- und Verwaltungsrecht, in: ZSR 117/1998 I S. 449, 452 ff.; WALTER BÄR, Die Identifizierung mit gentechnologischen Methoden in der Gerichtsmedizin, in: Aktuelle Probleme der Kriminalitätsbekämpfung, Festschrift zum 50-jährigen Bestehen der Schweizerischen Kriminalistischen Gesellschaft, in: ZStrR 110/1992 S. 426, 428 ff.; ANDREAS DONATSCH, "DNA-Fingerprinting" zwecks Täteridentifizierung im Strafverfahren, in: ZStrR 108/1991 S. 175, 177 f.; RAPHAËL COQUOZ, Profils ADN: matière d'expertise ou élément d'enquête préliminaire?: Ce qui changera avec le fichier national de profils ADN, in: ZStrR 118/2000 S. 161 ff.).
Jedes biologische Material, das kernhaltige Zellen enthält, eignet sich grundsätzlich für die Erstellung eines DNA-Profils. Als biologisches Vergleichsmaterial, das tatverdächtigen Personen entnommen wird, stehen der WSA und die Blutprobe im Vordergrund. Der Abstrich an der Wangeninnenseite erfolgt dabei mittels eines Wattestäbchens (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 38 Ziff. 2.1.3).
2.3 Der vom Bundesrat mit der EDNA-Verordnung auf den 1. Juli 2000 in Kraft gesetzte und bis zum 31. Dezember 2004 befristete Probebetrieb eines DNA-Profil-Informationssystems dient dem gesamtschweizerischen und (im Rahmen der Rechtshilfe) auch internationalen Vergleich von DNA-Profilen zur Identifizierung verdächtiger Personen sowie zur Beweisführung im Strafverfahren (Art. 1 und 23 EDNA-Verordnung). Das Informationssystem ermöglicht namentlich den Vergleich von DNA-Profilen aus erkennungsdienstlich erhobenen WSA mit DNA-Profilen aus biologischen Tatortspuren (vgl. Art. 4 Abs. 2 EDNA-Verordnung). Ins Informationssystem werden nur DNA-Profile von Personen aufgenommen, die wegen einer in Art. 5 Abs. 1 EDNA-Verordnung aufgelisteten Straftat unter Verdacht stehen oder verurteilt worden sind bzw. von Tatortspuren solcher Straftaten.
Die Erstellung, Registrierung und Abgleichung von DNA-Profilen erfolgt weitgehend in anonymisierter Form. Die Strafverfolgungs- oder Polizeibehörde, welche die Vergleichsprobe oder die Tatortspur erhoben hat, sendet diese mit einer Prozesskontrollnummer versehen einem vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement anerkannten Institut für Rechtsmedizin. Gleichzeitig übermittelt sie die Prozesskontrollnummer mit den bekannten Personalien oder den Tatortangaben den für das erkennungsdienstliche DNA-Profil-Informationssystem verantwortlichen AFIS Services, d.h. dem Dienst, der das Automatisierte Fingerabdruck-Identifizierungssystem betreut (Art. 4 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 1 EDNA-Verordnung). Das Institut für Rechtsmedizin erstellt das DNA-Profil und sendet es mit der Prozesskontrollnummer an die Koordinationsstelle zur Eingabe in das Informationssystem und zur Prüfung der Übereinstimmung mit den darin enthaltenen DNA-Profilen (Abgleichung). Die Kontrollstelle teilt das Ergebnis der Abgleichung den AFIS Services mit. Diese wiederum benachrichtigen die auftraggebende Strafverfolgungs- oder Polizeibehörde (Art. 8 und 11 EDNA-Verordnung). Die Bearbeitung der weiteren Personen- und Spurendaten sowie Tatortangaben erfolgt zusammen mit den Prozesskontrollnummern im informatisierten Personennachweis-, Aktennachweis- und Verwaltungssystem (IPAS) des Bundesamtes für Polizei (Art. 13 Abs. 1 EDNA-Verordnung). Einzig die AFIS Services sind befugt, die im DNA-Profil-Informationssystem enthaltenen Daten mittels der Prozesskontrollnummern mit den im IPAS getrennt bearbeiteten weiteren Personen- und Spurendaten sowie Tatortangaben zu verknüpfen (Art. 13 Abs. 2 EDNA-Verordnung) und diese Daten allenfalls der auftraggebenden Behörde bekannt zu geben (Art. 11 Abs. 3 EDNA-Verordnung).
Art. 12 EDNA-Verordnung regelt die Vernichtung der Vergleichsproben, zu deren Aufbewahrung die mit der Erstellung der DNA-Profile beauftragten Institute für Rechtsmedizin verpflichtet sind. Art. 14 ff. EDNA-Verordnung enthalten datenschutzrechtliche Bestimmungen hinsichtlich des Auskunftsrechts und der Löschung der DNA-Profile im Informationssystem. Auf diese Bestimmungen wird im entsprechenden Sachzusammenhang näher einzugehen sein (E. 4).
2.4 Die EDNA-Verordnung des Bundesrates, die für den befristeten Probebetrieb des DNA-Profil-Informationssystems konzipiert ist und sich auf Art. 351septies und 351octies StGB stützt, soll dereinst durch das Bundesgesetz über die Verwendung von DNA-Profilen im Strafverfahren und zur Identifizierung von unbekannten und vermissten Personen (DNA-Profil-Gesetz) abgelöst werden. Der vorliegende bundesrätliche Gesetzesentwurf stützt sich einerseits auf den von Volk und Ständen am 12. März 2000 angenommenen, aber entgegen Art. 195 BV noch nicht in Kraft stehenden neuen Art. 123 BV, der dem Bund die Gesetzgebungskompetenz auch im Bereich des Strafprozessrechts einräumt, und andererseits auf Art. 119 BV, wonach der Bund Vorschriften über den Umgang mit menschlichem Erbgut erlässt. Mit dem DNA-Profil-Gesetz soll ein kleinerer Ausschnitt des Strafprozessrechts vorweg vereinheitlicht werden (Botschaft, a.a.O., S. 32 f. Ziff. 1.3 und S. 41 Ziff. 2.1.7).
3.
3.1 Der Beschwerdeführer erachtet die Abnahme des WSA zur Erstellung eines DNA-Profils, die Auswertung der Probe, deren weitere Aufbewahrung sowie die Speicherung der gewonnenen Daten als Verletzung seiner persönlichen Freiheit.
3.2 Die neue Bundesverfassung gewährleistet einzelne Gehalte der früher durch ungeschriebenes Verfassungsrecht garantierten persönlichen Freiheit in verschiedenen Verfassungsbestimmungen (vgl. dazu ausführlich BGE 127 I 6 E. 5a S. 10 ff.). Während Art. 10 Abs. 2 BV die verfassungsrechtliche Grundgarantie zum Schutz der Persönlichkeit darstellt und neben dem Recht auf körperliche und geistige Unversehrtheit sowie der Bewegungsfreiheit weiterhin all jene Freiheiten verbrieft, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen, schützt Art. 13 Abs. 2 BV den Einzelnen vor Beeinträchtigungen, die durch die staatliche Bearbeitung seiner persönlichen Daten entstehen (Recht auf informationelle Selbstbestimmung). Der verfassungsrechtliche Datenschutz ist Teil des Rechts auf eine Privat- und persönliche Geheimsphäre (Art. 13 Abs. 1 BV).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung greifen die Erhebung, Aufbewahrung und Bearbeitung erkennungsdienstlicher Daten in das Recht auf eine persönliche Geheimsphäre ein (BGE 120 Ia 147 E. 2a S. 149 f. mit Hinweis). Die Blutentnahme und der WSA stellen Eingriffe in die körperliche Integrität dar (BGE 124 I 80 E. 2c S. 81; Urteil des Bundesgerichts 5P.466/2001 vom 20. Februar 2002, E. 5b).
Auch wenn DNA-Profile anhand nicht-codierender Abschnitte der DNA gewonnen werden, mit Ausnahme des Geschlechts somit keine Informationen über persönlichkeitsprägende Erbmerkmale der betreffenden Personen enthalten und die Erstellung der Profile sowie deren Bearbeitung im Informationssystem des Bundes weitgehend in anonymisierter Form erfolgen, handelt es sich doch um persönliche Daten im Sinne von Art. 13 Abs. 2 BV. Ein DNA-Profil stellt eine für den jeweiligen Menschen charakteristische Buchstaben-Zahlenkombination dar, welche den individuellen Aufbau seiner DNA in den untersuchten nicht-codierenden Abschnitten wiedergibt. Dieses spezifische DNA-Muster ermöglicht die Identifizierung der betreffenden Person mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit. Die Erstellung eines DNA-Profils und dessen Bearbeitung durch staatliche Behörden fallen demnach in den Schutzbereich des informationellen Selbstbestimmungsrechts gemäss Art. 13 Abs. 2 BV. Die Entnahme der für die DNA-Analyse notwendigen körpereigenen Vergleichsproben, namentlich eines WSA oder einer Blutprobe, berührt zudem die körperliche Integrität (Art. 10 Abs. 2 BV).
3.3 Einschränkungen der genannten Grundrechte sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind und den Kerngehalt des Grundrechts nicht verletzen (Art. 36 BV). Ob das öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit in Bezug auf eine bestimmte Massnahme gegeben sind, prüft das Bundesgericht mit freier Kognition. Dagegen untersucht es die Frage, ob eine Anordnung im kantonalen Recht eine genügende gesetzliche Grundlage finde, nur auf Willkür hin, ausser wenn ein schwerer Eingriff in das betreffende Grundrecht zur Diskussion steht. Die Schwere eines Eingriffs beurteilt sich nach objektiven Kriterien. Nicht entscheidend ist, wie er vom Beschwerdeführer empfunden wird (BGE 124 I 80 E. 2c S. 81 f. mit Hinweisen). Unabhängig von der Schwere des Eingriffs in das betreffende Grundrecht wird die Anwendung von einfachem Bundesrecht im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde immer frei geprüft, da mit diesem Rechtsmittel nicht nur die Verletzung von Bundesverfassungsrecht sondern auch von einfachem Bundesrecht gerügt werden kann (Art. 104 lit. a OG).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellen die Entnahme einiger Haare (Urteil des Bundesgerichts 1P.528/1995 vom 19. Dezember 1995, E. 2b, publ. in: EuGRZ 1996 S. 470), in der Regel die Blutentnahme (BGE 124 I 80 E. 2d S. 82) als auch die Erhebung und Aufbewahrung erkennungsdienstlichen Materials wie beispielsweise von Fotografien (BGE 120 Ia 147 E. 2b S. 150; BGE 107 Ia 138 E. 5a S. 145) nur leichte Eingriffe in die persönliche Freiheit dar.
Auch bei der Entnahme eines WSA, bei der im Gegensatz zu einer Blutentnahme die Haut nicht verletzt wird, handelt es sich lediglich um einen leichten Eingriff in das Recht auf körperliche Integrität (Art. 10 Abs. 2 BV).
Für die Erstellung eines DNA-Profils werden zwar Abschnitte der innersten materiellen Substanz eines Menschen untersucht, welche auch dessen Erbinformationen enthält. Die Analyse umfasst indessen ausschliesslich nicht-codierende Abschnitte der DNA und beschränkt sich darauf, ähnlich wie bei einem klassischen Fingerabdruck, persönlichkeitsneutrale Merkmale des betreffenden Menschen festzustellen, welche die Identifizierung erlauben, jedoch keine Aussagen über Erbanlagen oder Rückschlüsse auf Krankheiten zulassen. Ferner erfolgt die Erstellung des DNA-Profils und dessen Bearbeitung im Informationssystem des Bundes nach der Regelung der EDNA-Verordnung weitgehend in anonymisierter Form. Zwar muss der Betroffene bei einer Registrierung seines DNA-Profils in der Datenbank damit rechnen, aufgrund einer späteren Abgleichung allenfalls wieder in ein Strafverfahren verwickelt zu werden. Dies ist jedoch auch bei der Aufbewahrung erkennungsdienstlicher Unterlagen wie etwa Fotografien der Fall. Im Gegensatz zu einer Fotografie, bei welcher die registrierte Person bloss aufgrund einer gewissen Ähnlichkeit wieder in ein Strafverfahren hineingezogen werden kann, erlaubt der Vergleich von DNA-Profilen praktisch sichere Aussagen hinsichtlich einer allfälligen Übereinstimmung. Unter den genannten Umständen erweisen sich die Erstellung eines DNA-Profils wie auch dessen Bearbeitung im Informationssystem des Bundes als leichte Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV). Das Bundesgericht prüft folglich die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts nur auf Willkür hin, diejenige des Bundesrechts frei.
3.4 Die kantonalen Behörden stützten die Entnahme des WSA, die Durchführung der DNA-Analyse und die Abgleichung im DNA-Profil-Informationssystem des Bundes auf § 76 StPO/BS (erkennungsdienstliche Behandlung), auf die kantonale Verordnung hierzu (ED-Verordnung/BS) sowie auf die EDNA-Verordnung des Bundesrates.
Gemäss § 76 StPO/BS dürfen, soweit es für das Strafverfahren oder für erkennungsdienstliche Zwecke erforderlich ist, bildtechnische Aufzeichnungen (wie Fotografien, Filme) erstellt und die daktyloskopische Behandlung sowie Messungen oder ähnliche Massnahmen durchgeführt werden. § 2 Abs. 2 lit. b ED-Verordnung/BS sieht die ärztliche Abnahme von körpereigenen Vergleichsproben für die DNA-Analyse vor. Gemäss Art. 4 Abs. 2 EDNA-Verordnung dient das Informationssystem des Bundes namentlich dem Vergleich von DNA-Profilen aus erkennungsdienstlich erhobenen WSA mit DNA-Profilen aus biologischen Tatortspuren. Voraussetzung für die Aufnahme eines DNA-Profils aus einem erkennungsdienstlich erhobenen WSA in das Informationssystem ist das Vorliegen eines Tatverdachts in Bezug auf eine Katalogstraftat gemäss Art. 5 Abs. 1 EDNA-Verordnung.
3.4.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, bei der umstrittenen Massnahme handle es sich nicht um eine erkennungsdienstliche Massnahme im Sinne von § 76 StPO/BS, sondern um eine körperliche Untersuchung im Sinne von § 77 StPO/BS. Bei der Erstellung eines DNA-Profils gehe es um die Erhebung der Erbgutinformationen eines Menschen und somit seiner eigentlichen Beschaffenheit. Die Erhebung des DNA-Profils der entsprechenden Person und die Speicherung der gewonnenen Informationen träfen die Persönlichkeit in ihrem Innersten und stellten einen invasiven Eingriff in die persönliche Geheimsphäre des Einzelnen dar. Ein solcher Eingriff sei mit einer körperlichen Untersuchung im Sinne von § 77 StPO/BS gleichzustellen, so dass für einen WSA die Voraussetzungen der genannten Bestimmung gegeben sein müssten.
Als erkennungsdienstliche Massnahmen gelten Handlungen, welche staatlichen Organen, namentlich der Polizei, dabei helfen, Personen zu identifizieren. Herkömmlicherweise geschieht dies durch die Erfassung äusserer Körpermerkmale bzw. äusserlich wahrnehmbarer Merkmale einer Person wie das Erstellen von Fotografien, die Abnahme von Finger- oder Handballenabdrücken, die Signalementsaufnahme, die Körpervermessung oder die Anordnung von Schrift- oder Sprechproben. Erkennungsdienstliche Massnahmen verfolgen das doppelte Ziel, einerseits aufgrund der erfassten Merkmale nicht aufgeklärte Straftaten bestimmten Person zuzuordnen und andererseits bei künftigen Taten eine Wiedererkennung zu ermöglichen (vgl. ROBERT HAUSER/ERHARD SCHWERI, Schweizerisches Strafprozessrecht, 4. Aufl., Basel 1999, § 72 N. 16; IVO SCHWEGLER, Datenschutz im Polizeiwesen von Bund und Kantonen, Diss. Bern 2001, S. 94 f.; BOMMER, a.a.O., S. 137 f.; HANS REINHARD, Allgemeines Polizeirecht: Aufgaben, Grundsätze und Handlungen, Diss. Bern 1993, S. 235 f.).
Bei der körperlichen Untersuchung geht es um die Feststellung der Beschaffenheit, Eigenschaften oder des Zustandes eines menschlichen Körpers bzw. um die Ermittlung körperfremder Stoffe im menschlichen Körper. Als körperliche Untersuchung gilt insbesondere eine Blutentnahme (HAUSER/SCHWERI, a.a.O., § 72 N. 1; NIKLAUS SCHMID, Strafprozessrecht, Eine Einführung auf der Grundlage des Strafprozessrechtes des Kantons Zürich und des Bundes, 3. Aufl., Zürich 1997, N. 728).
Im Gegensatz zu traditionellen erkennungsdienstlichen Massnahmen handelt es sich bei der Erstellung eines DNA-Profils um die Erfassung innerer, sich im Kern jeder Körperzelle befindlicher Merkmale der betreffenden Person. Aus erkennungsdienstlicher Sicht hat der WSA für sich allein noch keine Aussagekraft. Erst die Analyse des WSA durch einen Sachverständigen liefert das gewünschte DNA-Identifizierungsmuster ihres Trägers. Die Entnahme eines WSA stellt zwar keinen invasiven, d.h. die Haut verletzenden Eingriff in die körperliche Sphäre dar. Wegen der Notwendigkeit der Auswertung des gewonnenen körpereigenen Materials weist die Erstellung eines DNA-Profils indessen immer noch eine gewisse Ähnlichkeit zur körperlichen Untersuchung auf (vgl. dazu BOMMER, a.a.O., S. 139 f.). Auf der anderen Seite werden nur nicht-codierende Abschnitte der DNA analysiert. Die so gewonnenen Daten eignen sich - ähnlich wie ein klassischer Fingerabdruck - einzig zur Identifizierung einer Person. Anders als der Beschwerdeführer nahe zu legen versucht, lassen sich - mit Ausnahme des Geschlechts - keine Aussagen zu bestimmten (körperlichen, geistigen oder charakterlichen) Eigenschaften eines Menschen oder zum (gesundheitlichen) Zustand seines Körpers aus dem abstrakten Buchstaben-Zahlen-Code herauslesen. Bei der DNA-Analyse zu Identifizierungszwecken handelt es sich nicht um eine Analyse menschlicher Erbanlagen. Die Persönlichkeit eines Menschen wird nicht, wie der Beschwerdeführer meint, in ihrem Innersten getroffen, sondern höchstens am Rande. Ferner erfolgt die Erstellung des DNA-Profils sowie dessen Eingabe und Abgleichung im Informationssystem weitgehend in anonymisierter Form. Einzig die AFIS Services sind befugt, die in diesem System registrierten DNA-Profile mittels der Prozesskontrollnummern mit den in einer anderen Datenbank bearbeiteten Personalien der betreffenden Personen zu verknüpfen. Aufgrund dieser Sicherheitsvorkehren, der Einfachheit der Entnahme eines WSA, deren nicht-invasiven Charakters und des Umstandes, dass nur nicht-codierende Abschnitte der DNA untersucht werden, kommt die Erstellung eines DNA-Profils auf der Basis eines WSA heute einer erkennungsdienstlichen Massnahme gleich.
Unter diesen Voraussetzungen erscheint es nicht als willkürlich, wenn die kantonalen Behörden die Abnahme des WSA zur Erstellung eines DNA-Profils als eine dem altbekannten Fingerabdruck "ähnliche Massnahme" qualifizierten und sich dafür auf § 76 StPO/BS (erkennungsdienstliche Behandlung) stützten. Zudem erachtet Art. 4 EDNA-Verordnung die Abnahme eines WSA zur Erstellung eines DNA-Profils als Massnahme des Erkennungsdienstes. Auch aus dieser Sicht kann die Auslegung des kantonalen Rechts nicht als willkürlich betrachtet werden. Ebenso vermag der Hinweis des Beschwerdeführers, dass nach § 2 Abs. 2 lit. b ED-Verordnung/BS die ärztliche Abnahme körpereigener Vergleichsproben für die DNA-Analyse - wie bei einer körperlichen Untersuchung - durch die Verfahrensleitung angeordnet werden müsse, daran nichts zu ändern. Der Beschwerdeführer schliesst aus dieser Bestimmung, dass es sich auch bei der Abnahme eines WSA für die Erstellung eines DNA-Profils um eine körperliche Untersuchung handle. § 2 Abs. 2 lit. b ED-Verordnung/BS sieht nur die ärztliche Abnahme körpereigener Vergleichsproben vor. Bei Inkrafttreten der Verordnung im Jahre 1998 stand wohl als biologisches Ausgangsmaterial für die Erstellung eines DNA-Profils Blut im Vordergrund, dessen Entnahme nur auf Anordnung der Verfahrensleitung durch einen Arzt vorgenommen werden durfte. Mit der Weiterentwicklung der Technik genügen kleinste Proben körpereigenen Materials, um eine für die Durchführung der Analyse genügende Menge DNA zu erhalten. Für die Erstellung eines DNA-Profils ist deshalb ein WSA ausreichend. Dessen Entnahme ist nicht mehr mit einem invasiven Körpereingriff verbunden.
Somit erweist es sich nicht als willkürlich, die Abnahme des WSA zur Erstellung eines DNA-Profils im kantonalen Recht auf § 76 (erkennungsdienstliche Behandlung) und nicht auf § 77 StPO/BS (körperliche Untersuchung) zu stützen.
3.4.2 Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, die Entnahme des WSA und die Erstellung des DNA-Profils seien aus rein polizeipräventiven Gründen erfolgt, wofür § 76 StPO/BS keine gesetzliche Grundlage liefere. Ihm seien allein straflose Vorbereitungshandlungen vorgeworfen worden. Zudem seien auch keine Vergleichsprofile vorgelegen. Es habe gar keine Straftat mittels Erhebung seines DNA-Profils abgeklärt werden können. Die eingeleitete Strafuntersuchung habe einzig dem Zweck gedient, eine vor vielen Jahren auffällige und verurteilte Person mittels neuer wissenschaftlicher Methoden zu registrieren.
Gemäss § 76 StPO/BS kann eine erkennungsdienstliche Behandlung durchgeführt werden, soweit es für das Strafverfahren oder für erkennungsdienstliche Zwecke erforderlich ist. Nach § 3 Abs. 1 lit. b Ziff. 1 ED-Verordnung/BS sind auf Anordnung eines Staatsanwaltes, eines Untersuchungsbeamten oder eines Kriminalkommissärs nichtverhaftete, in einem Strafverfahren beschuldigte oder dringend verdächtige Personen erkennungsdienstlich zu behandeln, soweit es zur Erforschung strafbarer Handlungen erforderlich ist. Bundesrechtliche Voraussetzung für die Aufnahme eines DNA-Profils in das Informationssystem des Bundes und damit letztlich auch für die Anordnung einer Profilerstellung ist das Vorliegen eines Tatverdachts in Bezug auf eine Katalogstraftat im Sinne von Art. 5 Abs. 1 EDNA-Verordnung.
Vorliegend ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer in einer Zeitung "Jünglinge zwecks Reinigung eines Motorrades gegen Entlöhnung" und in einem Kontaktanzeiger "Jünglinge zwecks gelegentlicher Freizeitgestaltung" gesucht hatte. Vor dem Hintergrund, dass der Beschwerdeführer zwischen 1973 und 1984 fünf Mal wegen sexuellen Missbrauchs von Kindern verurteilt worden war, vermochten diese Inserate den Verdacht zu erwecken, er habe sich möglicherweise an Kindern sexuell vergangen oder zu vergehen versucht. Aus diesem Grund und nicht wegen der nur als straflose Vorbereitungshandlungen zu qualifizierenden Inserate wurde ein Strafverfahren eingeleitet. Die Vorstrafen des Beschwerdeführers wurden im Strafregister zwar gelöscht. Gelöschte Einträge dürfen gemäss Art. 363 Abs. 4 StGB Untersuchungsämtern und Strafgerichten indessen mitgeteilt werden, wenn die Person, über die Auskunft verlangt wird, im Strafverfahren Beschuldigter ist. Gelöschte Vorstrafen können selbst vom Strafrichter bei der Strafzumessung beachtet werden (STEFAN TRECHSEL, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, 2. Aufl., Zürich 1997, Art. 363 N. 2 mit Hinweisen). Entsprechend müssen einschlägige und wiederholte Vorstrafen, selbst wenn diese inzwischen im Strafregister gelöscht wurden, auch von den Strafverfolgungsbehörden berücksichtigt werden können. Der Verdacht hinsichtlich sexueller Handlungen mit Kindern, einer in Art. 5 Abs. 1 lit. d EDNA-Verordnung genannten Katalogstraftat, liegt hier vor.
Es trifft zu, dass im Zeitpunkt der Abnahme des WSA bzw. der Anordnung der DNA-Analyse keine konkrete "Gegenprobe" vorlag. Hingegen waren bei der Staatsanwaltschaft viele Fälle sexueller Handlungen mit Kindern (Art. 187 StGB) und ungeklärter Täterschaft hängig. Aufgrund der aufgegebenen Inserate bestanden zudem vor dem Hintergrund der einschlägigen Vorstrafen für die Strafverfolgungsbehörden ernst zu nehmende Hinweise, dass sich der Beschwerdeführer möglicherweise wieder in sexueller Absicht Kindern genähert hatte, bzw. es bestand das Risiko, dass er dies in näherer Zukunft tun werde. Beim hier vermuteten Delikt des sexuellen Missbrauchs von Kindern handelt es sich nicht um eine Bagatellstraftat. Aus diesen Gründen waren die angeordneten Massnahmen zur Erforschung strafbarer Handlungen - auch noch nicht bekannter bzw. in der Zukunft liegender - erkennungsdienstlich angezeigt.
3.4.3 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass sowohl im kantonalen Recht als auch im Bundesrecht eine genügende gesetzliche Grundlage für die umstrittenen Massnahmen gegeben war und dass die kantonalen Behörden diese weder im Hinblick auf Bundesrecht falsch noch im Hinblick auf kantonales Recht willkürlich angewendet haben.
3.5 Die Aufklärung geschehener und die Verhinderung zukünftiger Straftaten mittels erkennungsdienstlicher Massnahmen liegen grundsätzlich im öffentlichen Interesse (BGE 120 Ia 147 E. 2d S. 151). Der Einwand des Beschwerdeführers, es fehlten für das Vorliegen einer Straftat oder für die Begehung zukünftiger Straftaten Hinweise, trifft nicht zu (vgl. E. 3.4.2). Vorliegend geht es nicht darum, im Rahmen einer extensiven präventiven Polizeiarbeit das DNA-Identifizierungsmuster möglichst vieler irgendwie auffälliger Personen im DNA-Profil-Informationssystem des Bundes zu registrieren, sondern um den konkreten Schutz von Kindern vor sexuellen Übergriffen.
3.6 Der Beschwerdeführer erachtet die Massnahme als unverhältnismässig, da sie für das anhängig gemachte Strafverfahren von keinerlei Nutzen bzw. weder geeignet noch erforderlich sei. Mittels der DNA-Analyse liesse sich auch keine Unschuld beweisen, so dass die gewonnenen Daten sicherlich 5 Jahre gespeichert blieben. Dadurch müsse er mit einem über die Erstellung des DNA-Profils hinausgehenden Eingriff in sein informationelles Selbstbestimmungsrecht rechnen. Es hätten auch weniger einschneidende Massnahmen ausgereicht, um das Strafverfahren zu einem Abschluss zu bringen. Sein privates Interesse an der Wahrung seines informationellen Selbstbestimmungsrechts sei höher zu gewichten als das diffuse Interesse der Öffentlichkeit an Aufklärung und Verhinderung von Straftaten.
Ein Eingriff in die körperliche Integrität bzw. in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist verhältnismässig, wenn er zur Erreichung des Zieles, welches im öffentlichen Interesse vorgegeben ist, geeignet und erforderlich ist (BGE 120 Ia 147 E. 2e S. 152). § 7 ED-Verordnung/BS konkretisiert den Verhältnismässigkeitsgrundsatz dahingehend, dass auf die Durchführung der erkennungsdienstlichen Behandlung zu verzichten ist, wenn sie in einem offensichtlichen Missverhältnis zu ihrem Nutzen steht oder eine besondere Härte bedeutet.
Ein Vergleich von DNA-Profilen eignet sich zur Aufklärung vermuteter Sexualdelikte in besonderer Weise. Solche Delikte sind in der Regel mit Körperkontakten und einem Austausch von körpereigenem Material (Körperausscheidungen, Sperma, Haare, Hautschuppen etc.) verbunden. Die Speicherung von DNA-Profilen in einem Informationssystem eignet sich aus dem selben Grund auch für die Verhinderung bzw. Aufklärung künftiger Sexualdelikte. Dabei ist zu beachten, dass die Verwendung eines DNA-Profils im konkreten Strafverfahren für die betroffene Person insofern auch eine entlastende Funktion haben kann, als ein bestehender Verdacht auf diese Weise ausgeschlossen werden kann (vgl. dazu auch Art. 1 Abs. 2 lit. a Entwurf DNA-Profil-Gesetz). Bei der Registrierung des DNA-Profils muss die betroffene Person zumindest nicht damit rechnen, allein aufgrund einer Ähnlichkeit mit einer Fotografie oder einem Robotbild in ein künftiges Strafverfahren verwickelt zu werden, sondern nur dann, wenn eine Übereinstimmung mit DNA-haltigen Tatortspuren vorliegt.
Wie bereits im Zusammenhang mit der gesetzlichen Grundlage (E. 3.4.2) ausgeführt, war sowohl die Erstellung des DNA-Profils für das konkrete Strafverfahren als auch die Speicherung des DNA-Identifizierungsmusters für die Verhinderung bzw. Aufklärung zukünftiger Straftaten im fraglichen Bereich erforderlich. Ferner kann hier nicht die Rede sein von einem offensichtlichen Missverhältnis der Erstellung und Registrierung des DNA-Profils im Vergleich zu dessen Nutzen für die Aufklärung vermuteter bzw. die Verhinderung zukünftiger sexueller Handlungen mit Kindern. Eine weniger einschneidende, ebenso effiziente Massnahme ist, anders als der Beschwerdeführer meint, nicht ersichtlich. Der Beschwerdeführer nennt denn auch keine solche.
In BGE 124 I 80 hat das Bundesgericht im Zusammenhang mit der Klärung von Sexualdelikten eine Blutentnahme zur DNA-Analyse nur unter der Voraussetzung als verhältnismässig betrachtet, dass die kantonalen Strafverfolgungsbehörden, falls die betroffene Person als Täter ausgeschlossen werden könne, die Blutprobe und die Ergebnisse der DNA-Analyse vernichteten. Der diesem Entscheid zugrunde liegende Sachverhalt unterscheidet sich vom vorliegenden Fall. In jener Konstellation wurde die betreffende Person einzig wegen ihrer Ähnlichkeit mit einem vom Täter angefertigten Robotbild zur Duldung einer Blutentnahme zwecks DNA-Analyse verpflichtet. Im vorliegenden Fall hat sich der Beschwerdeführer schon mehrmals der sexuellen Handlungen mit Kindern schuldig gemacht. Die entsprechenden Verurteilungen liegen allerdings weit zurück und sind im Strafregister auch gelöscht. Einem Menschen sollen seine früheren Verfehlungen zwar nicht ein Leben lang vorgehalten werden können. Er soll auch die Chance haben, sich neu auszurichten. Aufgrund der Inserate waren die Strafverfolgungsbehörden indessen zum Schutz der ungestörten Entwicklung von Kindern verpflichtet, abzuklären, ob der Beschwerdeführer im fraglichen Bereich allenfalls wieder straffällig geworden sei. Auch mit Blick auf das Rückfallsrisiko erschienen die angefochtenen Massnahmen angezeigt. Die Inserate lieferten zumindest einen Hinweis, dass ein solches bestand und legten nahe, dieses ernst zu nehmen. Die Abnahme des WSA sowie die Erstellung, Verwertung und Speicherung des DNA-Profils des Beschwerdeführers erweisen sich bei dieser Ausgangslage als verhältnismässig.
Auch eine Gegenüberstellung des betroffenen privaten und öffentlichen Interesses lässt die Massnahme als verhältnismässig erscheinen. Das Recht auf körperliche Integrität und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung werden nur leicht beeinträchtigt. Das DNA-Profil dient einzig der Identifizierung. Informationen bezüglich Erbanlagen werden nicht erhoben. Die weitgehende Anonymisierung der Erstellung des DNA-Profils und dessen Bearbeitung im Informationssystem gewährleistet ferner, dass unbefugte Personen keine Kenntnis von der Registrierung des DNA-Identifizierungsmusters des Beschwerdeführers erhalten. Auf der anderen Seite steht das gewichtige öffentliche Interesse an der Aufklärung und Verhinderung von Straftaten, hier insbesondere am Schutz der ungestörten Entwicklung Unmündiger.
3.7 Die Erstellung, Speicherung und (künftige) Verwendung eines DNA-Profils stellen keine Eingriffe in den Kerngehalt des informationellen Selbstbestimmungsrechts dar. Für die Feststellung des DNA-Identifizierungsmusters werden gemäss Art. 3 EDNA-Verordnung nur nicht-codierende Abschnitte der Erbsubstanz DNA analysiert. Damit ist keine zwangsweise Ausforschung des genetischen Programms eines Menschen verbunden (vgl. dazu auch HAUSHEER, a.a.O., S. 455 ff.).
3.8 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Abnahme des WSA sowie die Erstellung, Verwendung und Registrierung des DNA-Profils des Beschwerdeführers weder die körperliche Integrität (Art. 10 Abs. 2 BV) noch das informationelle Selbstbestimmungsrecht (Art. 13 Abs. 2 BV) verletzen.
4. Der Beschwerdeführer beantragt, die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt sei anzuweisen, einerseits den WSA und allfällige Resultate aus dem Auftrag an das IRM zur Erstellung des DNA-Profils aus den Akten zu entfernen und zu vernichten und andererseits sicherzustellen, dass sich keinerlei den Beschwerdeführer betreffende Daten im DNA-Profil-Informationssystem befänden. Er stellt sich auf den Standpunkt, das vorliegend erhobene erkennungsdienstliche Material sei nach Einstellung des Verfahrens zu vernichten. Der WSA und das entsprechende DNA-Profil seien aus rein polizeipräventiven Gründen erhoben worden. Eine Registrierung solcher Daten sei nur im Falle strafrechtlich relevanten Verhaltens möglich. Auf der anderen Seite weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass nach § 8 der kantonalen ED-Verordnung/BS eine sofortige Löschung seiner Daten auf Gesuch hin nur erfolgen würde, wenn das Verfahren wegen erwiesener Unschuld sein Ende gefunden hätte. Vorliegend habe seine Unschuld gar nicht bewiesen werden können, da unklar gewesen sei, worauf sich der Beweis hätte erstrecken müssen.
Gemäss § 8 Abs. 3 lit. a ED-Verordnung/BS wird auf Gesuch der betroffenen Person ihr erkennungsdienstliches Material 5 Jahre nach Abschluss des Verfahrens vernichtet, sofern dieses mangels Beweises nicht zur Verurteilung geführt hat. Eine vorzeitige sofortige Vernichtung erfolgt auf Gesuch hin nur, wenn die betroffene Person nachweist, dass das Verfahren, in dem die erkennungsdienstlichen Daten erhoben worden sind, wegen erwiesener Unschuld eingestellt oder mit einem Freispruch abgeschlossen worden ist (§ 8 Abs. 2 ED-Verordnung/BS).
Art. 12 EDNA-Verordnung verpflichtet das entsprechende Institut für Rechtsmedizin, die ihm von der auftraggebenden Behörde zugestellten Proben aufzubewahren, bis diese Behörde deren Vernichtung anordnet. Die auftraggebende Behörde veranlasst beim Institut die Vernichtung der Proben auf den Zeitpunkt, in welchem sie für das Verfahren nicht mehr benötigt werden. Gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. a EDNA-Verordnung muss die auftraggebende Behörde bei den AFIS Services die Löschung des entsprechenden DNA-Profils verlangen, wenn die betroffene Person im Verlaufe des Verfahrens als Täter ausgeschlossen werden konnte. Art. 16 Abs. 1 lit. b EDNA-Verordnung sieht vor, dass auf Gesuch der betroffenen Person das DNA-Profil fünf Jahre nach Einstellung des Verfahrens gelöscht wird, sofern dieses mangels Beweisen nicht zu einer Verurteilung wegen einer Straftat nach Art. 5 Abs. 1 EDNA-Verordnung geführt hat.
Vorliegend wurden die Verfahren gegen den Beschwerdeführer wegen Verdachts mehrfacher sexueller Handlungen mit Kindern eröffnet, mangels Beweises des Tatbestandes resp. der Täterschaft eingestellt. Die Bearbeitung der DNA-Profile im Informationssystem des Bundes richtet sich ausschliesslich nach Bundesrecht. Somit hat der Beschwerdeführer gemäss EDNA-Verordnung einen Anspruch, fünf Jahre nach der Einstellung der Verfahren (5. September 2001) bei den AFIS Services die Löschung des DNA-Profils im Informationssystem zu verlangen (Art. 16 Abs. 1 lit. b EDNA-Verordnung). Ein früherer Löschungsanspruch ergibt sich allenfalls nach dem Inkrafttreten des neuen DNA-Profil Gesetzes (vgl. Art. 17 Abs. 1 lit. b Entwurf DNA-Profil-Gesetz).
Hinsichtlich der Zulässigkeit der weiteren Aufbewahrung des WSA stehen sich zwei Regelungen gegenüber. Das kantonale Recht sieht vor, dass erkennungsdienstliches Material in der gegebenen Konstellation erst fünf Jahre nach Abschluss des Verfahrens auf Gesuch der betroffenen Person hin vernichtet wird (§ 8 Abs. 3 lit. a ED-Verordnung/BS). Nach Art. 12 Abs. 2 EDNA-Verordnung hingegen veranlasst die auftraggebende Behörde beim Institut für Rechtsmedizin die Vernichtung der Proben auf den Zeitpunkt, in welchem sie für das Verfahren nicht mehr benötigt werden. Nach erfolgreichem Erstellen des DNA-Profils ist eine weitere Aufbewahrung des WSA für erkennungsdienstliche Zwecke nicht mehr notwendig. Es besteht vielmehr die Gefahr, dass Proben verwechselt werden oder dass der WSA für Analysen verwendet wird, die über die Feststellung des DNA-Identifizierungsmusters hinausgehen. Zudem kann ein WSA, namentlich wenn eine Analyse bestritten wird, auf einfache Art wiederbeschafft werden. Aus diesen Gründen hat die mit der DNA-Analyse beauftragte Stelle gestützt auf das informationelle Selbstbestimmungsrecht (Art. 13 Abs. 2 BV) den erkennungsdienstlich erhobenen WSA zu vernichten, sobald das DNA-Profil erfolgreich erstellt worden ist. Die anders lautenden kantonalen und eidgenössischen Bestimmungen auf Verordnungsstufe sind insoweit nicht anzuwenden. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich somit bezüglich des Begehrens auf Vernichtung des WSA als begründet und ist in diesem Umfang gutzuheissen. Die Staatsanwaltschaft hat sicherzustellen, dass der WSA vernichtet wird.
5. Der Beschwerdeführer rügt ferner, der WSA sei unter Umgehung der prozessualen Zuständigkeitsvorschriften des kantonalen Rechts erhoben worden. Er macht eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) geltend.
Gemäss Art. 2 EDNA-Verordnung richten sich die Zuständigkeiten für die Anordnung einer erkennungsdienstlichen Behandlung nach dem massgebenden Strafprozess- und Polizeirecht, hier also ausschliesslich nach kantonalem Recht. Gemäss § 85 StPO/BS sind die in §§ 76 ff. StPO/BS geregelten Zwangsmassnahmen von der Verfahrensleitung, also einem Staatsanwalt, anzuordnen, soweit das Gesetz nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt. § 76 Abs. 2 StPO/BS delegiert die Kompetenz zur Regelung von Erhebung, Aufbewahrung und Vernichtung erkennungsdienstlichen Materials an den Regierungsrat. Gemäss der hierauf gestützten ED-Verordnung/BS sind grundsätzlich die Staatsanwaltschaft und die Kantonspolizei zur erkennungsdienstlichen Behandlung von Personen berechtigt und verpflichtet (§ 1 ED-Verordnung/BS). Dazu gehört namentlich das Erstellen von photographischen Aufnahmen, die Aufnahme des Signalements und die Abnahme daktyloskopischer Abdrücke (§ 2 Abs. 1 ED-Verordnung/BS). Erkennungsdienstlich zu behandeln sind in allen Fällen Personen, die in einem Strafverfahren wegen eines Verbrechens oder Vergehens beschuldigt oder dringend verdächtigt und festgenommen oder in Untersuchungshaft versetzt worden sind (§ 3 Abs. 1 lit. a ED-Verordnung/BS). Bei nichtverhafteten, in einem Strafverfahren beschuldigten oder dringend verdächtigten Personen bedarf es für die erkennungsdienstliche Behandlung der Anordnung eines Staatsanwaltes, eines Untersuchungsbeamten oder eines Kriminalkommissärs (§ 3 Abs. 1 lit. b Ziff. 1 ED-Verordnung/BS). Vom jeweiligen Verfahrensleiter können die Abnahme von Schriftproben, die ärztliche Abnahme von körpereigenen Vergleichsproben für die DNA-Analyse sowie die Feststellung und Sicherung anderweitiger Spuren oder Befunde am Körper oder an Kleidern angeordnet werden (§ 2 Abs. 2 ED-Verordnung/BS).
Vorliegend wurde die Abnahme des WSA vom zuständigen Kriminalkommissär angeordnet und von einem Detektivkorporal des Kriminalkommissariats durchgeführt. Die strafgerichtliche Rekurskammer schloss aus dem Umstand, dass gemäss § 2 Abs. 2 lit. b ED-Verordnung/BS die ärztliche Abnahme einer körpereigenen Vergleichsprobe vom Verfahrensleiter angeordnet werden müsse, dass die nicht-ärztliche Abnahme auch von anderen Mitarbeitern der Staatsanwaltschaft angeordnet bzw. durchgeführt werden könne, nämlich gemäss § 2 der regierungsrätlichen Verordnung vom 16. Dezember 1997 über die Befugnisse innerhalb der Staatsanwaltschaft (SG/BS 257.120) von akademischen Mitarbeitern, Kriminalkommissären und Untersuchungsbeamten. Der Beschwerdeführer erachtet diesen Umkehrschluss als unzulässig und willkürlich.
Willkür liegt nach der Rechtsprechung nicht schon vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen Behörde nur ab, wenn dieser offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Es greift nur ein, wenn nicht bloss die Begründung des Entscheides, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 127 I 54 E. 2b S. 56 mit Hinweisen).
Mit der Weiterentwicklung der technischen Möglichkeiten genügt als Ausgangsmaterial für die Erstellung eines DNA-Profils eine kleine Menge Speichel, die durch einen Abstrich der Wangenschleimhaut mittels eines Wattestäbchens gewonnen werden kann. Damit ist eine Blutentnahme, die wegen ihres invasiven Charakters von einer Medizinalperson durchzuführen und vom Verfahrensleiter anzuordnen ist, in der Regel nicht mehr notwendig. Von Bedeutung ist vorliegend, dass die Erstellung des DNA-Profils, welche gegenüber der Abnahme des WSA den weitergehenden und im Zentrum stehenden Grundrechtseingriff darstellt, vom zuständigen Staatsanwalt angeordnet wurde. Dabei wurde implizit auch die Abnahme des WSA von der Verfahrensleitung nachträglich genehmigt. Der Einwand des Beschwerdeführers, auch ein WSA müsse von einer Medizinalperson abgenommen werden, da durch dessen unfachmännische Behandlung die Qualität des Informationsträgers nicht gewährleistet sei, ist nicht nachvollziehbar. Der Entscheid der Rekurskammer, dass im vorliegenden Fall die Zuständigkeitsordnung nicht verletzt wurde, kann nicht als offensichtlich unhaltbar und damit auch nicht als willkürlich betrachtet werden.
6. Nach dem Gesagten verletzt der angefochtene Entscheid insoweit das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV) als die strafgerichtliche Rekurskammer darin die Vernichtung des WSA des Beschwerdeführers ablehnt. In diesem Umfang ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die Staatsanwaltschaft hat sicherzustellen, dass der WSA vernichtet wird (Art. 114 Abs. 2 OG). Im Übrigen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unbegründet und daher abzuweisen.
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Art. 9, 10 al. 2 et 13 al. 2 Cst.; liberté personnelle, droit à la protection contre l'emploi abusif des données personnelles; profil d'ADN en procédure pénale. Voie de droit ouverte pour attaquer les décisions concernant l'établissement et le traitement de profils d'ADN dans le système d'information fondé sur les profils d'ADN de la Confédération (consid. 1).
Structure du système d'information fondé sur les profils d'ADN (consid. 2).
Atteinte au droit à l'intégrité physique (art. 10 al. 2 Cst.) et au droit à la protection contre l'emploi abusif de données personnelles ("informationelles Selbstbestimmungsrecht"; art. 13 al. 2 Cst.) par un frottis de la muqueuse jugale, respectivement par l'établissement et le traitement d'un profil d'ADN (consid. 3.2 et 3.3); base légale pour les atteintes aux droits fondamentaux (consid. 3.4); intérêt public (consid. 3.5); proportionnalité (consid. 3.6); noyau intangible (consid. 3.7).
Droit constitutionnel à la destruction du frottis de la muqueuse jugale dès qu'un profil d'ADN a été établi avec succès (consid. 4).
Compétence selon le droit du canton de Bâle-Ville (consid. 5).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 261
A.- Die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt eröffnete gegen Z. zwei Strafverfahren wegen des Verdachts mehrfacher sexueller Handlungen mit Kindern. Der Angeschuldigte hatte zwischen September 2000 und Januar 2001 dreimal per Inserat in einer Zeitung unter Angabe seiner Telefonnummer einen "Jüngling zwecks Reinigung eines Motorrades gegen Entlöhnung" und in einem Kontaktanzeiger "Jünglinge zwecks gelegentlicher Freizeitgestaltung" gesucht. Hingegen bestritt er, in der Nähe von Schulhäusern Schilder mit seiner Telefonnummer und der Aufschrift "suche junge Knaben - zahle gut" angebracht zu haben.
Anlässlich einer Einvernahme nahm der verhörende Beamte, ein Detektivkorporal des Kriminalkommissariats, dem Angeschuldigten am 29. Januar 2001 einen Wangenschleimhautabstrich (WSA) zur allfälligen Erstellung eines DNA-Profils ab. Diese Massnahme war vorgängig vom zuständigen Kriminalkommissär angeordnet worden. Hingegen lag keine entsprechende Verfügung eines Staatsanwaltes vor. Am 2. Februar 2001 wies der zuständige Staatsanwalt die beantragte Vernichtung des WSA ab und erteilte gleichzeitig den Auftrag, ein DNA-Profil zu erstellen und den Tatverdächtigen im DNA-Profil-Informationssystem des Bundes zu überprüfen. Er stützte sich dabei auf § 76 der Strafprozessordnung des Kantons Basel-Stadt vom 8. Januar 1997 (StPO/BS; SG/BS 257.100), auf die regierungsrätliche Verordnung vom 2. Dezember 1997 über die erkennungsdienstliche Behandlung gemäss § 76 StPO/BS (ED-Verordnung/BS; SG/BS 257.130) sowie auf die Verordnung des Bundesrates vom 31. Mai 2000 über das DNA-Profil-Informationssystem (EDNA-Verordnung; SR 361.1). Die Anordnung dieser Massnahmen wurde unter anderem damit begründet, dass der Angeschuldigte - wenn auch weit zurückliegend - mehrfach wegen sexuellen Missbrauchs von Kindern vorbestraft sei, der Tatverdacht in den neu eingeleiteten Verfahren wiederum in diese Richtung weise, eine Vielzahl von ungeklärten Fällen sexueller Handlungen mit Kindern hängig und der Angeschuldigte aufgrund seiner Vorstrafen und der ihm aktuell vorgeworfenen Handlungen dem Kreis der möglichen Täter zuzuordnen sei. Der Erste Staatsanwalt wies am 16. Februar 2001 eine hiergegen gerichtete Einsprache ab. Die Rekurskammer des Strafgerichts des Kantons Basel-Stadt bestätigte am 25. Juli 2001 die getroffenen Massnahmen.
B.- Gegen diesen Rekursentscheid hat Z. am 5. Oktober 2001 staatsrechtliche Beschwerde an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben. Ferner sei die Staatsanwaltschaft Basel-Stadt anzuweisen, den bei ihm erhobenen WSA und allfällige Resultate aus dem Auftrag an das IRM (Institut für Rechtsmedizin der Universität Basel) zur Erstellung des DNA-Profils aus den Akten zu entfernen und zu vernichten. Zudem sei die Staatsanwaltschaft anzuweisen, sicherzustellen, dass sich keinerlei den Beschwerdeführer betreffende Daten im DNA-Profil-Informationssystem befänden. Der Beschwerdeführer sieht sich durch die angeordneten Massnahmen in seiner persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 und Art. 13 Abs. 2 BV) verletzt. Ferner rügt er eine willkürliche Anwendung der Zuständigkeitsvorschriften (Art. 9 BV).
Die Rekurskammer des Strafgerichts sowie die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt beantragen, die Beschwerde sei abzuweisen.
C.- Am 5. September 2001 stellte die Staatsanwaltschaft die Strafverfahren mangels Beweises des Tatbestandes respektive der Täterschaft ein.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Der Beschwerdeführer hat staatsrechtliche Beschwerde erhoben. Dieses Rechtsmittel setzt voraus, dass die behauptete Rechtsverletzung nicht sonst wie durch Klage oder Rechtsmittel beim Bundesgericht oder einer anderen Bundesbehörde gerügt werden kann (Art. 84 Abs. 2 OG; absolute Subsidiarität der staatsrechtlichen Beschwerde). Da sich die umstrittenen Massnahmen auch auf die bundesrätliche EDNA-Verordnung stützen, ist zu prüfen, ob allenfalls die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemäss Art. 97 ff. OG zur Verfügung steht. Diese Prüfung nimmt das Bundesgericht von Amtes wegen und mit freier Kognition vor (BGE 127 II 161 E. 1 S. 164 mit Hinweisen).
1.2 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist - unter Vorbehalt der gesetzlichen Ausnahmen - zulässig gegen Verfügungen einer letzten kantonalen Instanz, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen oder hätten stützen sollen (Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG [SR 172.021]; Art. 98 lit. g OG). Sodann unterliegen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gemischtrechtliche Verfügungen bzw. (auch) auf unselbständiges kantonales Ausführungsrecht zum Bundesrecht gestützte Anordnungen sowie auf übrigem kantonalen Recht beruhende Anordnungen, die einen hinreichend engen Sachzusammenhang mit der im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde zu beurteilenden Frage des Bundesverwaltungsrechts aufweisen. Soweit dem angefochtenen Entscheid selbständiges kantonales Recht ohne den genannten Sachzusammenhang zum Bundesrecht zugrunde liegt, steht die staatsrechtliche Beschwerde zur Verfügung (BGE 123 II 359 E. 1a/aa S. 361; BGE 121 II 72 E. 1b S. 75). Eine mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anfechtbare Verfügung liegt nicht schon vor, wenn bei der Anwendung selbständigen kantonalen Rechts eine Bundesnorm zu beachten oder mit anzuwenden ist, sondern nur dann, wenn öffentliches Recht des Bundes die oder eine Grundlage der angefochtenen Verfügung bildet (BGE 127 II 1 E. 2b/aa S. 3 f. mit Hinweis).
Der angefochtene Entscheid stützt sich hinsichtlich der Erstellung des DNA-Profils, der Überprüfung des Beschwerdeführers im DNA-Profil-Informationssystem des Bundes und der weiteren Aufbewahrung des WSA sowie des DNA-Profils sowohl auf die EDNA-Verordnung des Bundesrates als auch auf § 76 StPO/BS und die entsprechende basel-städtische Verordnung über die erkennungsdienstliche Behandlung. Insoweit liegt eine gemischtrechtliche Verfügung vor, die nach der dargelegten bundesgerichtlichen Praxis auf Bundesebene vom Grundsatz her mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde anzufechten ist. Die angeordnete Abnahme des WSA erfolgte im Hinblick auf die Erstellung eines DNA-Profils. Das Bundesrecht dient hier zumindest indirekt als eine Grundlage der Verfügung. Selbst bei der Annahme, dass sich die Erhebung des WSA ausschliesslich auf selbständiges kantonales Recht abstützte, unterläge diese Anordnung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde, da sie vorliegend in einem hinreichend engen Sachzusammenhang zu den zu beurteilenden Fragen des Bundesrechts steht. Auch die Rüge des Beschwerdeführers, der WSA sei in willkürlicher Anwendung der kantonalen Zuständigkeitsvorschriften erhoben worden, kann grundsätzlich mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vorgebracht werden. Zwar hält Art. 2 EDNA-Verordnung fest, dass sich die Zuständigkeiten für die Anordnung einer erkennungsdienstlichen Behandlung und für die Spurenauswertung nach dem massgebenden (kantonalen) Strafprozess- und Polizeirecht richten. Die Zuständigkeitsfrage steht hier indessen in einem genügend engen Sachzusammenhang zur bundesrechtlichen Fragestellung (s. E. 5 unten). Somit liegt eine Verfügung einer letzten kantonalen Instanz vor, die beim Bundesgericht - sofern die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind - mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden kann. In prozessualer Hinsicht fragt sich, ob ein Ausschlussgrund im Sinne von Art. 100 Abs. 1 lit. f OG vorliegt und ob es sich beim angefochtenen Entscheid um einen End- oder einen Zwischenentscheid handelt.
1.3 Gemäss Art. 100 Abs. 1 lit. f OG ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unzulässig gegen Verfügungen auf dem Gebiete der Strafverfolgung, ausser der Verweigerung der Ermächtigung zur Strafverfolgung von Bundespersonal und, soweit die entsprechenden Bundesgesetze nichts anderes bestimmen, Verfügungen über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen. Art. 100 Abs. 2 lit. a OG sieht für Verfügungen auf dem Gebiete des Datenschutzes wiederum eine Gegenausnahme vor.
Weder die EDNA-Verordnung noch der Entwurf eines DNA-Profil-Gesetzes (vgl. dazu E. 2.4) enthalten Bestimmungen dazu, mit welchem Rechtsmittel Verfügungen betreffend Erhebung von DNA-Profilen und deren Bearbeitung im Informationssystem des Bundes vor Bundesgericht angefochten werden können. Wiewohl die Erstellung des DNA-Profils einer verdächtigen Person und der Datenvergleich im Informationssystem des Bundes zentrale Bedeutung für die Beweisführung und die Klärung der Täterschaft im Strafverfahren und damit für die Strafverfolgung haben, werden durch die Bearbeitung des DNA-Profils in der Datenbank, namentlich durch dessen mögliche Speicherung über den Abschluss eines Strafverfahrens hinaus, wichtige Fragen des Datenschutzes berührt. Es rechtfertigt sich daher, unter der heutigen Rechtslage die Verwaltungsgerichtsbeschwerde im vorliegenden Bereich gestützt auf Art. 100 Abs. 2 lit. a OG für zulässig zu erachten.
1.4 Angefochten sind Massnahmen, die im Rahmen eines eröffneten Strafverfahrens angeordnet wurden. Das Verfahren wurde mit Einstellungsbeschluss vom 5. September 2001 abgeschlossen. Mit der Anordnung der DNA-Analyse des abgenommenen WSA im von der EDNA-Verordnung vorgesehenen Verfahren und der Bearbeitung des DNA-Profils im Informationssystem des Bundes kommt dem angefochtenen Entscheid eine über das kantonale Strafverfahren hinausgehende, eigenständige Bedeutung zu. Dieser ist insgesamt als primär bundesrechtlich determinierter Endentscheid zu betrachten.
1.5 Nach dem Gesagten ist die staatsrechtliche Beschwerde vom 5. Oktober 2001 als Verwaltungsgerichtsbeschwerde an die Hand zu nehmen; es sind hierfür auch alle übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt (vgl. BGE 127 II 1 E. 2c S. 5; BGE 123 III 346 E. 1c S. 350; BGE 122 II 315 E. 1 S. 317 f.). Zu dem im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde überprüfbaren Bundesrecht gehört auch das Bundesverfassungsrecht (BGE 123 II 88 E. 1a/bb S. 92 mit Hinweisen). Ist im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde auch die Auslegung und Anwendung des selbständigen kantonalen (Verfahrens-)Rechts zu prüfen, so vermag dieses Rechtsmittel nicht mehr und nicht weniger zu leisten als die staatsrechtliche Beschwerde. Mit anderen Worten: Die Überprüfungsbefugnis richtet sich insoweit nach den im Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde geltenden Grundsätzen (vgl. BGE 121 II 235 E. 1 S. 237 f.; BGE 118 Ib 326 E. 1b S. 329 f.).
2.
2.1 Vor der materiellen Behandlung der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist kurz darzustellen, was ein DNA-Profil ist, welche Zwecke das gesamtschweizerische DNA-Profil-Informationssystem gemäss der EDNA-Verordnung verfolgt, wie es ausgestaltet ist und welche rechtlichen Grundlagen auf Bundesebene in Vorbereitung sind.
2.2 Die DNA (Desoxyribonucleic Acid) ist der chemische Stoff, der sich als fadenförmiges Molekül im Kern jeder Zelle des menschlichen Körpers befindet und die menschliche Erbinformation enthält. Für die individuellen Erbmerkmale (z.B. Augen- oder Haarfarbe) verantwortlich sind die so genannten codierenden Abschnitte der DNA (Gene). Mehr als 90% der DNA bestehen aus nicht-codierenden, d.h. genetisch "stummen" Abschnitten, denen nach heutigem Wissen keine unmittelbare Funktion für die Erbvorgänge zukommt, die sich bei jedem Menschen und zwischen den Geschlechtern jedoch unterscheiden. Allein aus diesen nicht-codierenden Abschnitten der DNA wird mit Hilfe molekularbiologischer Techniken das DNA-Profil, eine - mit Ausnahme eineiiger Zwillinge - für jedes Individuum spezifische Buchstaben-Zahlenkombination, gewonnen, welche mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit die Identifizierung einer Person erlaubt (Art. 3 EDNA-Verordnung; Botschaft des Bundesrates zum Bundesgesetz über die Verwendung von DNA-Profilen im Strafverfahren und zur Identifizierung von unbekannten und vermissten Personen vom 8. November 2000 [Botschaft], BBl 2001 S. 29, 35 ff., Ziff. 2.1.1 f.; FELIX BOMMER, DNA-Analyse zu Identifizierungszwecken im Strafverfahren: Bemerkungen zur Regelung im Vorentwurf für ein Bundesgesetz über genetische Untersuchungen beim Menschen, in: ZStrR 118/2000 S. 131, 132 f. mit zahlreichen Hinweisen; HEINZ HAUSHEER, Die Genanalyse zu Identifizierungszwecken im Straf-, Zivil- und Verwaltungsrecht, in: ZSR 117/1998 I S. 449, 452 ff.; WALTER BÄR, Die Identifizierung mit gentechnologischen Methoden in der Gerichtsmedizin, in: Aktuelle Probleme der Kriminalitätsbekämpfung, Festschrift zum 50-jährigen Bestehen der Schweizerischen Kriminalistischen Gesellschaft, in: ZStrR 110/1992 S. 426, 428 ff.; ANDREAS DONATSCH, "DNA-Fingerprinting" zwecks Täteridentifizierung im Strafverfahren, in: ZStrR 108/1991 S. 175, 177 f.; RAPHAËL COQUOZ, Profils ADN: matière d'expertise ou élément d'enquête préliminaire?: Ce qui changera avec le fichier national de profils ADN, in: ZStrR 118/2000 S. 161 ff.).
Jedes biologische Material, das kernhaltige Zellen enthält, eignet sich grundsätzlich für die Erstellung eines DNA-Profils. Als biologisches Vergleichsmaterial, das tatverdächtigen Personen entnommen wird, stehen der WSA und die Blutprobe im Vordergrund. Der Abstrich an der Wangeninnenseite erfolgt dabei mittels eines Wattestäbchens (vgl. Botschaft, a.a.O., S. 38 Ziff. 2.1.3).
2.3 Der vom Bundesrat mit der EDNA-Verordnung auf den 1. Juli 2000 in Kraft gesetzte und bis zum 31. Dezember 2004 befristete Probebetrieb eines DNA-Profil-Informationssystems dient dem gesamtschweizerischen und (im Rahmen der Rechtshilfe) auch internationalen Vergleich von DNA-Profilen zur Identifizierung verdächtiger Personen sowie zur Beweisführung im Strafverfahren (Art. 1 und 23 EDNA-Verordnung). Das Informationssystem ermöglicht namentlich den Vergleich von DNA-Profilen aus erkennungsdienstlich erhobenen WSA mit DNA-Profilen aus biologischen Tatortspuren (vgl. Art. 4 Abs. 2 EDNA-Verordnung). Ins Informationssystem werden nur DNA-Profile von Personen aufgenommen, die wegen einer in Art. 5 Abs. 1 EDNA-Verordnung aufgelisteten Straftat unter Verdacht stehen oder verurteilt worden sind bzw. von Tatortspuren solcher Straftaten.
Die Erstellung, Registrierung und Abgleichung von DNA-Profilen erfolgt weitgehend in anonymisierter Form. Die Strafverfolgungs- oder Polizeibehörde, welche die Vergleichsprobe oder die Tatortspur erhoben hat, sendet diese mit einer Prozesskontrollnummer versehen einem vom Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartement anerkannten Institut für Rechtsmedizin. Gleichzeitig übermittelt sie die Prozesskontrollnummer mit den bekannten Personalien oder den Tatortangaben den für das erkennungsdienstliche DNA-Profil-Informationssystem verantwortlichen AFIS Services, d.h. dem Dienst, der das Automatisierte Fingerabdruck-Identifizierungssystem betreut (Art. 4 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 1 EDNA-Verordnung). Das Institut für Rechtsmedizin erstellt das DNA-Profil und sendet es mit der Prozesskontrollnummer an die Koordinationsstelle zur Eingabe in das Informationssystem und zur Prüfung der Übereinstimmung mit den darin enthaltenen DNA-Profilen (Abgleichung). Die Kontrollstelle teilt das Ergebnis der Abgleichung den AFIS Services mit. Diese wiederum benachrichtigen die auftraggebende Strafverfolgungs- oder Polizeibehörde (Art. 8 und 11 EDNA-Verordnung). Die Bearbeitung der weiteren Personen- und Spurendaten sowie Tatortangaben erfolgt zusammen mit den Prozesskontrollnummern im informatisierten Personennachweis-, Aktennachweis- und Verwaltungssystem (IPAS) des Bundesamtes für Polizei (Art. 13 Abs. 1 EDNA-Verordnung). Einzig die AFIS Services sind befugt, die im DNA-Profil-Informationssystem enthaltenen Daten mittels der Prozesskontrollnummern mit den im IPAS getrennt bearbeiteten weiteren Personen- und Spurendaten sowie Tatortangaben zu verknüpfen (Art. 13 Abs. 2 EDNA-Verordnung) und diese Daten allenfalls der auftraggebenden Behörde bekannt zu geben (Art. 11 Abs. 3 EDNA-Verordnung).
Art. 12 EDNA-Verordnung regelt die Vernichtung der Vergleichsproben, zu deren Aufbewahrung die mit der Erstellung der DNA-Profile beauftragten Institute für Rechtsmedizin verpflichtet sind. Art. 14 ff. EDNA-Verordnung enthalten datenschutzrechtliche Bestimmungen hinsichtlich des Auskunftsrechts und der Löschung der DNA-Profile im Informationssystem. Auf diese Bestimmungen wird im entsprechenden Sachzusammenhang näher einzugehen sein (E. 4).
2.4 Die EDNA-Verordnung des Bundesrates, die für den befristeten Probebetrieb des DNA-Profil-Informationssystems konzipiert ist und sich auf Art. 351septies und 351octies StGB stützt, soll dereinst durch das Bundesgesetz über die Verwendung von DNA-Profilen im Strafverfahren und zur Identifizierung von unbekannten und vermissten Personen (DNA-Profil-Gesetz) abgelöst werden. Der vorliegende bundesrätliche Gesetzesentwurf stützt sich einerseits auf den von Volk und Ständen am 12. März 2000 angenommenen, aber entgegen Art. 195 BV noch nicht in Kraft stehenden neuen Art. 123 BV, der dem Bund die Gesetzgebungskompetenz auch im Bereich des Strafprozessrechts einräumt, und andererseits auf Art. 119 BV, wonach der Bund Vorschriften über den Umgang mit menschlichem Erbgut erlässt. Mit dem DNA-Profil-Gesetz soll ein kleinerer Ausschnitt des Strafprozessrechts vorweg vereinheitlicht werden (Botschaft, a.a.O., S. 32 f. Ziff. 1.3 und S. 41 Ziff. 2.1.7).
3.
3.1 Der Beschwerdeführer erachtet die Abnahme des WSA zur Erstellung eines DNA-Profils, die Auswertung der Probe, deren weitere Aufbewahrung sowie die Speicherung der gewonnenen Daten als Verletzung seiner persönlichen Freiheit.
3.2 Die neue Bundesverfassung gewährleistet einzelne Gehalte der früher durch ungeschriebenes Verfassungsrecht garantierten persönlichen Freiheit in verschiedenen Verfassungsbestimmungen (vgl. dazu ausführlich BGE 127 I 6 E. 5a S. 10 ff.). Während Art. 10 Abs. 2 BV die verfassungsrechtliche Grundgarantie zum Schutz der Persönlichkeit darstellt und neben dem Recht auf körperliche und geistige Unversehrtheit sowie der Bewegungsfreiheit weiterhin all jene Freiheiten verbrieft, die elementare Erscheinungen der Persönlichkeitsentfaltung darstellen, schützt Art. 13 Abs. 2 BV den Einzelnen vor Beeinträchtigungen, die durch die staatliche Bearbeitung seiner persönlichen Daten entstehen (Recht auf informationelle Selbstbestimmung). Der verfassungsrechtliche Datenschutz ist Teil des Rechts auf eine Privat- und persönliche Geheimsphäre (Art. 13 Abs. 1 BV).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung greifen die Erhebung, Aufbewahrung und Bearbeitung erkennungsdienstlicher Daten in das Recht auf eine persönliche Geheimsphäre ein (BGE 120 Ia 147 E. 2a S. 149 f. mit Hinweis). Die Blutentnahme und der WSA stellen Eingriffe in die körperliche Integrität dar (BGE 124 I 80 E. 2c S. 81; Urteil des Bundesgerichts 5P.466/2001 vom 20. Februar 2002, E. 5b).
Auch wenn DNA-Profile anhand nicht-codierender Abschnitte der DNA gewonnen werden, mit Ausnahme des Geschlechts somit keine Informationen über persönlichkeitsprägende Erbmerkmale der betreffenden Personen enthalten und die Erstellung der Profile sowie deren Bearbeitung im Informationssystem des Bundes weitgehend in anonymisierter Form erfolgen, handelt es sich doch um persönliche Daten im Sinne von Art. 13 Abs. 2 BV. Ein DNA-Profil stellt eine für den jeweiligen Menschen charakteristische Buchstaben-Zahlenkombination dar, welche den individuellen Aufbau seiner DNA in den untersuchten nicht-codierenden Abschnitten wiedergibt. Dieses spezifische DNA-Muster ermöglicht die Identifizierung der betreffenden Person mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit. Die Erstellung eines DNA-Profils und dessen Bearbeitung durch staatliche Behörden fallen demnach in den Schutzbereich des informationellen Selbstbestimmungsrechts gemäss Art. 13 Abs. 2 BV. Die Entnahme der für die DNA-Analyse notwendigen körpereigenen Vergleichsproben, namentlich eines WSA oder einer Blutprobe, berührt zudem die körperliche Integrität (Art. 10 Abs. 2 BV).
3.3 Einschränkungen der genannten Grundrechte sind zulässig, wenn sie auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen, verhältnismässig sind und den Kerngehalt des Grundrechts nicht verletzen (Art. 36 BV). Ob das öffentliche Interesse und die Verhältnismässigkeit in Bezug auf eine bestimmte Massnahme gegeben sind, prüft das Bundesgericht mit freier Kognition. Dagegen untersucht es die Frage, ob eine Anordnung im kantonalen Recht eine genügende gesetzliche Grundlage finde, nur auf Willkür hin, ausser wenn ein schwerer Eingriff in das betreffende Grundrecht zur Diskussion steht. Die Schwere eines Eingriffs beurteilt sich nach objektiven Kriterien. Nicht entscheidend ist, wie er vom Beschwerdeführer empfunden wird (BGE 124 I 80 E. 2c S. 81 f. mit Hinweisen). Unabhängig von der Schwere des Eingriffs in das betreffende Grundrecht wird die Anwendung von einfachem Bundesrecht im Rahmen der Verwaltungsgerichtsbeschwerde immer frei geprüft, da mit diesem Rechtsmittel nicht nur die Verletzung von Bundesverfassungsrecht sondern auch von einfachem Bundesrecht gerügt werden kann (Art. 104 lit. a OG).
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung stellen die Entnahme einiger Haare (Urteil des Bundesgerichts 1P.528/1995 vom 19. Dezember 1995, E. 2b, publ. in: EuGRZ 1996 S. 470), in der Regel die Blutentnahme (BGE 124 I 80 E. 2d S. 82) als auch die Erhebung und Aufbewahrung erkennungsdienstlichen Materials wie beispielsweise von Fotografien (BGE 120 Ia 147 E. 2b S. 150; BGE 107 Ia 138 E. 5a S. 145) nur leichte Eingriffe in die persönliche Freiheit dar.
Auch bei der Entnahme eines WSA, bei der im Gegensatz zu einer Blutentnahme die Haut nicht verletzt wird, handelt es sich lediglich um einen leichten Eingriff in das Recht auf körperliche Integrität (Art. 10 Abs. 2 BV).
Für die Erstellung eines DNA-Profils werden zwar Abschnitte der innersten materiellen Substanz eines Menschen untersucht, welche auch dessen Erbinformationen enthält. Die Analyse umfasst indessen ausschliesslich nicht-codierende Abschnitte der DNA und beschränkt sich darauf, ähnlich wie bei einem klassischen Fingerabdruck, persönlichkeitsneutrale Merkmale des betreffenden Menschen festzustellen, welche die Identifizierung erlauben, jedoch keine Aussagen über Erbanlagen oder Rückschlüsse auf Krankheiten zulassen. Ferner erfolgt die Erstellung des DNA-Profils und dessen Bearbeitung im Informationssystem des Bundes nach der Regelung der EDNA-Verordnung weitgehend in anonymisierter Form. Zwar muss der Betroffene bei einer Registrierung seines DNA-Profils in der Datenbank damit rechnen, aufgrund einer späteren Abgleichung allenfalls wieder in ein Strafverfahren verwickelt zu werden. Dies ist jedoch auch bei der Aufbewahrung erkennungsdienstlicher Unterlagen wie etwa Fotografien der Fall. Im Gegensatz zu einer Fotografie, bei welcher die registrierte Person bloss aufgrund einer gewissen Ähnlichkeit wieder in ein Strafverfahren hineingezogen werden kann, erlaubt der Vergleich von DNA-Profilen praktisch sichere Aussagen hinsichtlich einer allfälligen Übereinstimmung. Unter den genannten Umständen erweisen sich die Erstellung eines DNA-Profils wie auch dessen Bearbeitung im Informationssystem des Bundes als leichte Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV). Das Bundesgericht prüft folglich die Auslegung und Anwendung des kantonalen Rechts nur auf Willkür hin, diejenige des Bundesrechts frei.
3.4 Die kantonalen Behörden stützten die Entnahme des WSA, die Durchführung der DNA-Analyse und die Abgleichung im DNA-Profil-Informationssystem des Bundes auf § 76 StPO/BS (erkennungsdienstliche Behandlung), auf die kantonale Verordnung hierzu (ED-Verordnung/BS) sowie auf die EDNA-Verordnung des Bundesrates.
Gemäss § 76 StPO/BS dürfen, soweit es für das Strafverfahren oder für erkennungsdienstliche Zwecke erforderlich ist, bildtechnische Aufzeichnungen (wie Fotografien, Filme) erstellt und die daktyloskopische Behandlung sowie Messungen oder ähnliche Massnahmen durchgeführt werden. § 2 Abs. 2 lit. b ED-Verordnung/BS sieht die ärztliche Abnahme von körpereigenen Vergleichsproben für die DNA-Analyse vor. Gemäss Art. 4 Abs. 2 EDNA-Verordnung dient das Informationssystem des Bundes namentlich dem Vergleich von DNA-Profilen aus erkennungsdienstlich erhobenen WSA mit DNA-Profilen aus biologischen Tatortspuren. Voraussetzung für die Aufnahme eines DNA-Profils aus einem erkennungsdienstlich erhobenen WSA in das Informationssystem ist das Vorliegen eines Tatverdachts in Bezug auf eine Katalogstraftat gemäss Art. 5 Abs. 1 EDNA-Verordnung.
3.4.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, bei der umstrittenen Massnahme handle es sich nicht um eine erkennungsdienstliche Massnahme im Sinne von § 76 StPO/BS, sondern um eine körperliche Untersuchung im Sinne von § 77 StPO/BS. Bei der Erstellung eines DNA-Profils gehe es um die Erhebung der Erbgutinformationen eines Menschen und somit seiner eigentlichen Beschaffenheit. Die Erhebung des DNA-Profils der entsprechenden Person und die Speicherung der gewonnenen Informationen träfen die Persönlichkeit in ihrem Innersten und stellten einen invasiven Eingriff in die persönliche Geheimsphäre des Einzelnen dar. Ein solcher Eingriff sei mit einer körperlichen Untersuchung im Sinne von § 77 StPO/BS gleichzustellen, so dass für einen WSA die Voraussetzungen der genannten Bestimmung gegeben sein müssten.
Als erkennungsdienstliche Massnahmen gelten Handlungen, welche staatlichen Organen, namentlich der Polizei, dabei helfen, Personen zu identifizieren. Herkömmlicherweise geschieht dies durch die Erfassung äusserer Körpermerkmale bzw. äusserlich wahrnehmbarer Merkmale einer Person wie das Erstellen von Fotografien, die Abnahme von Finger- oder Handballenabdrücken, die Signalementsaufnahme, die Körpervermessung oder die Anordnung von Schrift- oder Sprechproben. Erkennungsdienstliche Massnahmen verfolgen das doppelte Ziel, einerseits aufgrund der erfassten Merkmale nicht aufgeklärte Straftaten bestimmten Person zuzuordnen und andererseits bei künftigen Taten eine Wiedererkennung zu ermöglichen (vgl. ROBERT HAUSER/ERHARD SCHWERI, Schweizerisches Strafprozessrecht, 4. Aufl., Basel 1999, § 72 N. 16; IVO SCHWEGLER, Datenschutz im Polizeiwesen von Bund und Kantonen, Diss. Bern 2001, S. 94 f.; BOMMER, a.a.O., S. 137 f.; HANS REINHARD, Allgemeines Polizeirecht: Aufgaben, Grundsätze und Handlungen, Diss. Bern 1993, S. 235 f.).
Bei der körperlichen Untersuchung geht es um die Feststellung der Beschaffenheit, Eigenschaften oder des Zustandes eines menschlichen Körpers bzw. um die Ermittlung körperfremder Stoffe im menschlichen Körper. Als körperliche Untersuchung gilt insbesondere eine Blutentnahme (HAUSER/SCHWERI, a.a.O., § 72 N. 1; NIKLAUS SCHMID, Strafprozessrecht, Eine Einführung auf der Grundlage des Strafprozessrechtes des Kantons Zürich und des Bundes, 3. Aufl., Zürich 1997, N. 728).
Im Gegensatz zu traditionellen erkennungsdienstlichen Massnahmen handelt es sich bei der Erstellung eines DNA-Profils um die Erfassung innerer, sich im Kern jeder Körperzelle befindlicher Merkmale der betreffenden Person. Aus erkennungsdienstlicher Sicht hat der WSA für sich allein noch keine Aussagekraft. Erst die Analyse des WSA durch einen Sachverständigen liefert das gewünschte DNA-Identifizierungsmuster ihres Trägers. Die Entnahme eines WSA stellt zwar keinen invasiven, d.h. die Haut verletzenden Eingriff in die körperliche Sphäre dar. Wegen der Notwendigkeit der Auswertung des gewonnenen körpereigenen Materials weist die Erstellung eines DNA-Profils indessen immer noch eine gewisse Ähnlichkeit zur körperlichen Untersuchung auf (vgl. dazu BOMMER, a.a.O., S. 139 f.). Auf der anderen Seite werden nur nicht-codierende Abschnitte der DNA analysiert. Die so gewonnenen Daten eignen sich - ähnlich wie ein klassischer Fingerabdruck - einzig zur Identifizierung einer Person. Anders als der Beschwerdeführer nahe zu legen versucht, lassen sich - mit Ausnahme des Geschlechts - keine Aussagen zu bestimmten (körperlichen, geistigen oder charakterlichen) Eigenschaften eines Menschen oder zum (gesundheitlichen) Zustand seines Körpers aus dem abstrakten Buchstaben-Zahlen-Code herauslesen. Bei der DNA-Analyse zu Identifizierungszwecken handelt es sich nicht um eine Analyse menschlicher Erbanlagen. Die Persönlichkeit eines Menschen wird nicht, wie der Beschwerdeführer meint, in ihrem Innersten getroffen, sondern höchstens am Rande. Ferner erfolgt die Erstellung des DNA-Profils sowie dessen Eingabe und Abgleichung im Informationssystem weitgehend in anonymisierter Form. Einzig die AFIS Services sind befugt, die in diesem System registrierten DNA-Profile mittels der Prozesskontrollnummern mit den in einer anderen Datenbank bearbeiteten Personalien der betreffenden Personen zu verknüpfen. Aufgrund dieser Sicherheitsvorkehren, der Einfachheit der Entnahme eines WSA, deren nicht-invasiven Charakters und des Umstandes, dass nur nicht-codierende Abschnitte der DNA untersucht werden, kommt die Erstellung eines DNA-Profils auf der Basis eines WSA heute einer erkennungsdienstlichen Massnahme gleich.
Unter diesen Voraussetzungen erscheint es nicht als willkürlich, wenn die kantonalen Behörden die Abnahme des WSA zur Erstellung eines DNA-Profils als eine dem altbekannten Fingerabdruck "ähnliche Massnahme" qualifizierten und sich dafür auf § 76 StPO/BS (erkennungsdienstliche Behandlung) stützten. Zudem erachtet Art. 4 EDNA-Verordnung die Abnahme eines WSA zur Erstellung eines DNA-Profils als Massnahme des Erkennungsdienstes. Auch aus dieser Sicht kann die Auslegung des kantonalen Rechts nicht als willkürlich betrachtet werden. Ebenso vermag der Hinweis des Beschwerdeführers, dass nach § 2 Abs. 2 lit. b ED-Verordnung/BS die ärztliche Abnahme körpereigener Vergleichsproben für die DNA-Analyse - wie bei einer körperlichen Untersuchung - durch die Verfahrensleitung angeordnet werden müsse, daran nichts zu ändern. Der Beschwerdeführer schliesst aus dieser Bestimmung, dass es sich auch bei der Abnahme eines WSA für die Erstellung eines DNA-Profils um eine körperliche Untersuchung handle. § 2 Abs. 2 lit. b ED-Verordnung/BS sieht nur die ärztliche Abnahme körpereigener Vergleichsproben vor. Bei Inkrafttreten der Verordnung im Jahre 1998 stand wohl als biologisches Ausgangsmaterial für die Erstellung eines DNA-Profils Blut im Vordergrund, dessen Entnahme nur auf Anordnung der Verfahrensleitung durch einen Arzt vorgenommen werden durfte. Mit der Weiterentwicklung der Technik genügen kleinste Proben körpereigenen Materials, um eine für die Durchführung der Analyse genügende Menge DNA zu erhalten. Für die Erstellung eines DNA-Profils ist deshalb ein WSA ausreichend. Dessen Entnahme ist nicht mehr mit einem invasiven Körpereingriff verbunden.
Somit erweist es sich nicht als willkürlich, die Abnahme des WSA zur Erstellung eines DNA-Profils im kantonalen Recht auf § 76 (erkennungsdienstliche Behandlung) und nicht auf § 77 StPO/BS (körperliche Untersuchung) zu stützen.
3.4.2 Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, die Entnahme des WSA und die Erstellung des DNA-Profils seien aus rein polizeipräventiven Gründen erfolgt, wofür § 76 StPO/BS keine gesetzliche Grundlage liefere. Ihm seien allein straflose Vorbereitungshandlungen vorgeworfen worden. Zudem seien auch keine Vergleichsprofile vorgelegen. Es habe gar keine Straftat mittels Erhebung seines DNA-Profils abgeklärt werden können. Die eingeleitete Strafuntersuchung habe einzig dem Zweck gedient, eine vor vielen Jahren auffällige und verurteilte Person mittels neuer wissenschaftlicher Methoden zu registrieren.
Gemäss § 76 StPO/BS kann eine erkennungsdienstliche Behandlung durchgeführt werden, soweit es für das Strafverfahren oder für erkennungsdienstliche Zwecke erforderlich ist. Nach § 3 Abs. 1 lit. b Ziff. 1 ED-Verordnung/BS sind auf Anordnung eines Staatsanwaltes, eines Untersuchungsbeamten oder eines Kriminalkommissärs nichtverhaftete, in einem Strafverfahren beschuldigte oder dringend verdächtige Personen erkennungsdienstlich zu behandeln, soweit es zur Erforschung strafbarer Handlungen erforderlich ist. Bundesrechtliche Voraussetzung für die Aufnahme eines DNA-Profils in das Informationssystem des Bundes und damit letztlich auch für die Anordnung einer Profilerstellung ist das Vorliegen eines Tatverdachts in Bezug auf eine Katalogstraftat im Sinne von Art. 5 Abs. 1 EDNA-Verordnung.
Vorliegend ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer in einer Zeitung "Jünglinge zwecks Reinigung eines Motorrades gegen Entlöhnung" und in einem Kontaktanzeiger "Jünglinge zwecks gelegentlicher Freizeitgestaltung" gesucht hatte. Vor dem Hintergrund, dass der Beschwerdeführer zwischen 1973 und 1984 fünf Mal wegen sexuellen Missbrauchs von Kindern verurteilt worden war, vermochten diese Inserate den Verdacht zu erwecken, er habe sich möglicherweise an Kindern sexuell vergangen oder zu vergehen versucht. Aus diesem Grund und nicht wegen der nur als straflose Vorbereitungshandlungen zu qualifizierenden Inserate wurde ein Strafverfahren eingeleitet. Die Vorstrafen des Beschwerdeführers wurden im Strafregister zwar gelöscht. Gelöschte Einträge dürfen gemäss Art. 363 Abs. 4 StGB Untersuchungsämtern und Strafgerichten indessen mitgeteilt werden, wenn die Person, über die Auskunft verlangt wird, im Strafverfahren Beschuldigter ist. Gelöschte Vorstrafen können selbst vom Strafrichter bei der Strafzumessung beachtet werden (STEFAN TRECHSEL, Schweizerisches Strafgesetzbuch, Kurzkommentar, 2. Aufl., Zürich 1997, Art. 363 N. 2 mit Hinweisen). Entsprechend müssen einschlägige und wiederholte Vorstrafen, selbst wenn diese inzwischen im Strafregister gelöscht wurden, auch von den Strafverfolgungsbehörden berücksichtigt werden können. Der Verdacht hinsichtlich sexueller Handlungen mit Kindern, einer in Art. 5 Abs. 1 lit. d EDNA-Verordnung genannten Katalogstraftat, liegt hier vor.
Es trifft zu, dass im Zeitpunkt der Abnahme des WSA bzw. der Anordnung der DNA-Analyse keine konkrete "Gegenprobe" vorlag. Hingegen waren bei der Staatsanwaltschaft viele Fälle sexueller Handlungen mit Kindern (Art. 187 StGB) und ungeklärter Täterschaft hängig. Aufgrund der aufgegebenen Inserate bestanden zudem vor dem Hintergrund der einschlägigen Vorstrafen für die Strafverfolgungsbehörden ernst zu nehmende Hinweise, dass sich der Beschwerdeführer möglicherweise wieder in sexueller Absicht Kindern genähert hatte, bzw. es bestand das Risiko, dass er dies in näherer Zukunft tun werde. Beim hier vermuteten Delikt des sexuellen Missbrauchs von Kindern handelt es sich nicht um eine Bagatellstraftat. Aus diesen Gründen waren die angeordneten Massnahmen zur Erforschung strafbarer Handlungen - auch noch nicht bekannter bzw. in der Zukunft liegender - erkennungsdienstlich angezeigt.
3.4.3 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass sowohl im kantonalen Recht als auch im Bundesrecht eine genügende gesetzliche Grundlage für die umstrittenen Massnahmen gegeben war und dass die kantonalen Behörden diese weder im Hinblick auf Bundesrecht falsch noch im Hinblick auf kantonales Recht willkürlich angewendet haben.
3.5 Die Aufklärung geschehener und die Verhinderung zukünftiger Straftaten mittels erkennungsdienstlicher Massnahmen liegen grundsätzlich im öffentlichen Interesse (BGE 120 Ia 147 E. 2d S. 151). Der Einwand des Beschwerdeführers, es fehlten für das Vorliegen einer Straftat oder für die Begehung zukünftiger Straftaten Hinweise, trifft nicht zu (vgl. E. 3.4.2). Vorliegend geht es nicht darum, im Rahmen einer extensiven präventiven Polizeiarbeit das DNA-Identifizierungsmuster möglichst vieler irgendwie auffälliger Personen im DNA-Profil-Informationssystem des Bundes zu registrieren, sondern um den konkreten Schutz von Kindern vor sexuellen Übergriffen.
3.6 Der Beschwerdeführer erachtet die Massnahme als unverhältnismässig, da sie für das anhängig gemachte Strafverfahren von keinerlei Nutzen bzw. weder geeignet noch erforderlich sei. Mittels der DNA-Analyse liesse sich auch keine Unschuld beweisen, so dass die gewonnenen Daten sicherlich 5 Jahre gespeichert blieben. Dadurch müsse er mit einem über die Erstellung des DNA-Profils hinausgehenden Eingriff in sein informationelles Selbstbestimmungsrecht rechnen. Es hätten auch weniger einschneidende Massnahmen ausgereicht, um das Strafverfahren zu einem Abschluss zu bringen. Sein privates Interesse an der Wahrung seines informationellen Selbstbestimmungsrechts sei höher zu gewichten als das diffuse Interesse der Öffentlichkeit an Aufklärung und Verhinderung von Straftaten.
Ein Eingriff in die körperliche Integrität bzw. in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung ist verhältnismässig, wenn er zur Erreichung des Zieles, welches im öffentlichen Interesse vorgegeben ist, geeignet und erforderlich ist (BGE 120 Ia 147 E. 2e S. 152). § 7 ED-Verordnung/BS konkretisiert den Verhältnismässigkeitsgrundsatz dahingehend, dass auf die Durchführung der erkennungsdienstlichen Behandlung zu verzichten ist, wenn sie in einem offensichtlichen Missverhältnis zu ihrem Nutzen steht oder eine besondere Härte bedeutet.
Ein Vergleich von DNA-Profilen eignet sich zur Aufklärung vermuteter Sexualdelikte in besonderer Weise. Solche Delikte sind in der Regel mit Körperkontakten und einem Austausch von körpereigenem Material (Körperausscheidungen, Sperma, Haare, Hautschuppen etc.) verbunden. Die Speicherung von DNA-Profilen in einem Informationssystem eignet sich aus dem selben Grund auch für die Verhinderung bzw. Aufklärung künftiger Sexualdelikte. Dabei ist zu beachten, dass die Verwendung eines DNA-Profils im konkreten Strafverfahren für die betroffene Person insofern auch eine entlastende Funktion haben kann, als ein bestehender Verdacht auf diese Weise ausgeschlossen werden kann (vgl. dazu auch Art. 1 Abs. 2 lit. a Entwurf DNA-Profil-Gesetz). Bei der Registrierung des DNA-Profils muss die betroffene Person zumindest nicht damit rechnen, allein aufgrund einer Ähnlichkeit mit einer Fotografie oder einem Robotbild in ein künftiges Strafverfahren verwickelt zu werden, sondern nur dann, wenn eine Übereinstimmung mit DNA-haltigen Tatortspuren vorliegt.
Wie bereits im Zusammenhang mit der gesetzlichen Grundlage (E. 3.4.2) ausgeführt, war sowohl die Erstellung des DNA-Profils für das konkrete Strafverfahren als auch die Speicherung des DNA-Identifizierungsmusters für die Verhinderung bzw. Aufklärung zukünftiger Straftaten im fraglichen Bereich erforderlich. Ferner kann hier nicht die Rede sein von einem offensichtlichen Missverhältnis der Erstellung und Registrierung des DNA-Profils im Vergleich zu dessen Nutzen für die Aufklärung vermuteter bzw. die Verhinderung zukünftiger sexueller Handlungen mit Kindern. Eine weniger einschneidende, ebenso effiziente Massnahme ist, anders als der Beschwerdeführer meint, nicht ersichtlich. Der Beschwerdeführer nennt denn auch keine solche.
In BGE 124 I 80 hat das Bundesgericht im Zusammenhang mit der Klärung von Sexualdelikten eine Blutentnahme zur DNA-Analyse nur unter der Voraussetzung als verhältnismässig betrachtet, dass die kantonalen Strafverfolgungsbehörden, falls die betroffene Person als Täter ausgeschlossen werden könne, die Blutprobe und die Ergebnisse der DNA-Analyse vernichteten. Der diesem Entscheid zugrunde liegende Sachverhalt unterscheidet sich vom vorliegenden Fall. In jener Konstellation wurde die betreffende Person einzig wegen ihrer Ähnlichkeit mit einem vom Täter angefertigten Robotbild zur Duldung einer Blutentnahme zwecks DNA-Analyse verpflichtet. Im vorliegenden Fall hat sich der Beschwerdeführer schon mehrmals der sexuellen Handlungen mit Kindern schuldig gemacht. Die entsprechenden Verurteilungen liegen allerdings weit zurück und sind im Strafregister auch gelöscht. Einem Menschen sollen seine früheren Verfehlungen zwar nicht ein Leben lang vorgehalten werden können. Er soll auch die Chance haben, sich neu auszurichten. Aufgrund der Inserate waren die Strafverfolgungsbehörden indessen zum Schutz der ungestörten Entwicklung von Kindern verpflichtet, abzuklären, ob der Beschwerdeführer im fraglichen Bereich allenfalls wieder straffällig geworden sei. Auch mit Blick auf das Rückfallsrisiko erschienen die angefochtenen Massnahmen angezeigt. Die Inserate lieferten zumindest einen Hinweis, dass ein solches bestand und legten nahe, dieses ernst zu nehmen. Die Abnahme des WSA sowie die Erstellung, Verwertung und Speicherung des DNA-Profils des Beschwerdeführers erweisen sich bei dieser Ausgangslage als verhältnismässig.
Auch eine Gegenüberstellung des betroffenen privaten und öffentlichen Interesses lässt die Massnahme als verhältnismässig erscheinen. Das Recht auf körperliche Integrität und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung werden nur leicht beeinträchtigt. Das DNA-Profil dient einzig der Identifizierung. Informationen bezüglich Erbanlagen werden nicht erhoben. Die weitgehende Anonymisierung der Erstellung des DNA-Profils und dessen Bearbeitung im Informationssystem gewährleistet ferner, dass unbefugte Personen keine Kenntnis von der Registrierung des DNA-Identifizierungsmusters des Beschwerdeführers erhalten. Auf der anderen Seite steht das gewichtige öffentliche Interesse an der Aufklärung und Verhinderung von Straftaten, hier insbesondere am Schutz der ungestörten Entwicklung Unmündiger.
3.7 Die Erstellung, Speicherung und (künftige) Verwendung eines DNA-Profils stellen keine Eingriffe in den Kerngehalt des informationellen Selbstbestimmungsrechts dar. Für die Feststellung des DNA-Identifizierungsmusters werden gemäss Art. 3 EDNA-Verordnung nur nicht-codierende Abschnitte der Erbsubstanz DNA analysiert. Damit ist keine zwangsweise Ausforschung des genetischen Programms eines Menschen verbunden (vgl. dazu auch HAUSHEER, a.a.O., S. 455 ff.).
3.8 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Abnahme des WSA sowie die Erstellung, Verwendung und Registrierung des DNA-Profils des Beschwerdeführers weder die körperliche Integrität (Art. 10 Abs. 2 BV) noch das informationelle Selbstbestimmungsrecht (Art. 13 Abs. 2 BV) verletzen.
4. Der Beschwerdeführer beantragt, die Staatsanwaltschaft des Kantons Basel-Stadt sei anzuweisen, einerseits den WSA und allfällige Resultate aus dem Auftrag an das IRM zur Erstellung des DNA-Profils aus den Akten zu entfernen und zu vernichten und andererseits sicherzustellen, dass sich keinerlei den Beschwerdeführer betreffende Daten im DNA-Profil-Informationssystem befänden. Er stellt sich auf den Standpunkt, das vorliegend erhobene erkennungsdienstliche Material sei nach Einstellung des Verfahrens zu vernichten. Der WSA und das entsprechende DNA-Profil seien aus rein polizeipräventiven Gründen erhoben worden. Eine Registrierung solcher Daten sei nur im Falle strafrechtlich relevanten Verhaltens möglich. Auf der anderen Seite weist der Beschwerdeführer darauf hin, dass nach § 8 der kantonalen ED-Verordnung/BS eine sofortige Löschung seiner Daten auf Gesuch hin nur erfolgen würde, wenn das Verfahren wegen erwiesener Unschuld sein Ende gefunden hätte. Vorliegend habe seine Unschuld gar nicht bewiesen werden können, da unklar gewesen sei, worauf sich der Beweis hätte erstrecken müssen.
Gemäss § 8 Abs. 3 lit. a ED-Verordnung/BS wird auf Gesuch der betroffenen Person ihr erkennungsdienstliches Material 5 Jahre nach Abschluss des Verfahrens vernichtet, sofern dieses mangels Beweises nicht zur Verurteilung geführt hat. Eine vorzeitige sofortige Vernichtung erfolgt auf Gesuch hin nur, wenn die betroffene Person nachweist, dass das Verfahren, in dem die erkennungsdienstlichen Daten erhoben worden sind, wegen erwiesener Unschuld eingestellt oder mit einem Freispruch abgeschlossen worden ist (§ 8 Abs. 2 ED-Verordnung/BS).
Art. 12 EDNA-Verordnung verpflichtet das entsprechende Institut für Rechtsmedizin, die ihm von der auftraggebenden Behörde zugestellten Proben aufzubewahren, bis diese Behörde deren Vernichtung anordnet. Die auftraggebende Behörde veranlasst beim Institut die Vernichtung der Proben auf den Zeitpunkt, in welchem sie für das Verfahren nicht mehr benötigt werden. Gemäss Art. 15 Abs. 1 lit. a EDNA-Verordnung muss die auftraggebende Behörde bei den AFIS Services die Löschung des entsprechenden DNA-Profils verlangen, wenn die betroffene Person im Verlaufe des Verfahrens als Täter ausgeschlossen werden konnte. Art. 16 Abs. 1 lit. b EDNA-Verordnung sieht vor, dass auf Gesuch der betroffenen Person das DNA-Profil fünf Jahre nach Einstellung des Verfahrens gelöscht wird, sofern dieses mangels Beweisen nicht zu einer Verurteilung wegen einer Straftat nach Art. 5 Abs. 1 EDNA-Verordnung geführt hat.
Vorliegend wurden die Verfahren gegen den Beschwerdeführer wegen Verdachts mehrfacher sexueller Handlungen mit Kindern eröffnet, mangels Beweises des Tatbestandes resp. der Täterschaft eingestellt. Die Bearbeitung der DNA-Profile im Informationssystem des Bundes richtet sich ausschliesslich nach Bundesrecht. Somit hat der Beschwerdeführer gemäss EDNA-Verordnung einen Anspruch, fünf Jahre nach der Einstellung der Verfahren (5. September 2001) bei den AFIS Services die Löschung des DNA-Profils im Informationssystem zu verlangen (Art. 16 Abs. 1 lit. b EDNA-Verordnung). Ein früherer Löschungsanspruch ergibt sich allenfalls nach dem Inkrafttreten des neuen DNA-Profil Gesetzes (vgl. Art. 17 Abs. 1 lit. b Entwurf DNA-Profil-Gesetz).
Hinsichtlich der Zulässigkeit der weiteren Aufbewahrung des WSA stehen sich zwei Regelungen gegenüber. Das kantonale Recht sieht vor, dass erkennungsdienstliches Material in der gegebenen Konstellation erst fünf Jahre nach Abschluss des Verfahrens auf Gesuch der betroffenen Person hin vernichtet wird (§ 8 Abs. 3 lit. a ED-Verordnung/BS). Nach Art. 12 Abs. 2 EDNA-Verordnung hingegen veranlasst die auftraggebende Behörde beim Institut für Rechtsmedizin die Vernichtung der Proben auf den Zeitpunkt, in welchem sie für das Verfahren nicht mehr benötigt werden. Nach erfolgreichem Erstellen des DNA-Profils ist eine weitere Aufbewahrung des WSA für erkennungsdienstliche Zwecke nicht mehr notwendig. Es besteht vielmehr die Gefahr, dass Proben verwechselt werden oder dass der WSA für Analysen verwendet wird, die über die Feststellung des DNA-Identifizierungsmusters hinausgehen. Zudem kann ein WSA, namentlich wenn eine Analyse bestritten wird, auf einfache Art wiederbeschafft werden. Aus diesen Gründen hat die mit der DNA-Analyse beauftragte Stelle gestützt auf das informationelle Selbstbestimmungsrecht (Art. 13 Abs. 2 BV) den erkennungsdienstlich erhobenen WSA zu vernichten, sobald das DNA-Profil erfolgreich erstellt worden ist. Die anders lautenden kantonalen und eidgenössischen Bestimmungen auf Verordnungsstufe sind insoweit nicht anzuwenden. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich somit bezüglich des Begehrens auf Vernichtung des WSA als begründet und ist in diesem Umfang gutzuheissen. Die Staatsanwaltschaft hat sicherzustellen, dass der WSA vernichtet wird.
5. Der Beschwerdeführer rügt ferner, der WSA sei unter Umgehung der prozessualen Zuständigkeitsvorschriften des kantonalen Rechts erhoben worden. Er macht eine Verletzung des Willkürverbots (Art. 9 BV) geltend.
Gemäss Art. 2 EDNA-Verordnung richten sich die Zuständigkeiten für die Anordnung einer erkennungsdienstlichen Behandlung nach dem massgebenden Strafprozess- und Polizeirecht, hier also ausschliesslich nach kantonalem Recht. Gemäss § 85 StPO/BS sind die in §§ 76 ff. StPO/BS geregelten Zwangsmassnahmen von der Verfahrensleitung, also einem Staatsanwalt, anzuordnen, soweit das Gesetz nicht ausdrücklich etwas anderes bestimmt. § 76 Abs. 2 StPO/BS delegiert die Kompetenz zur Regelung von Erhebung, Aufbewahrung und Vernichtung erkennungsdienstlichen Materials an den Regierungsrat. Gemäss der hierauf gestützten ED-Verordnung/BS sind grundsätzlich die Staatsanwaltschaft und die Kantonspolizei zur erkennungsdienstlichen Behandlung von Personen berechtigt und verpflichtet (§ 1 ED-Verordnung/BS). Dazu gehört namentlich das Erstellen von photographischen Aufnahmen, die Aufnahme des Signalements und die Abnahme daktyloskopischer Abdrücke (§ 2 Abs. 1 ED-Verordnung/BS). Erkennungsdienstlich zu behandeln sind in allen Fällen Personen, die in einem Strafverfahren wegen eines Verbrechens oder Vergehens beschuldigt oder dringend verdächtigt und festgenommen oder in Untersuchungshaft versetzt worden sind (§ 3 Abs. 1 lit. a ED-Verordnung/BS). Bei nichtverhafteten, in einem Strafverfahren beschuldigten oder dringend verdächtigten Personen bedarf es für die erkennungsdienstliche Behandlung der Anordnung eines Staatsanwaltes, eines Untersuchungsbeamten oder eines Kriminalkommissärs (§ 3 Abs. 1 lit. b Ziff. 1 ED-Verordnung/BS). Vom jeweiligen Verfahrensleiter können die Abnahme von Schriftproben, die ärztliche Abnahme von körpereigenen Vergleichsproben für die DNA-Analyse sowie die Feststellung und Sicherung anderweitiger Spuren oder Befunde am Körper oder an Kleidern angeordnet werden (§ 2 Abs. 2 ED-Verordnung/BS).
Vorliegend wurde die Abnahme des WSA vom zuständigen Kriminalkommissär angeordnet und von einem Detektivkorporal des Kriminalkommissariats durchgeführt. Die strafgerichtliche Rekurskammer schloss aus dem Umstand, dass gemäss § 2 Abs. 2 lit. b ED-Verordnung/BS die ärztliche Abnahme einer körpereigenen Vergleichsprobe vom Verfahrensleiter angeordnet werden müsse, dass die nicht-ärztliche Abnahme auch von anderen Mitarbeitern der Staatsanwaltschaft angeordnet bzw. durchgeführt werden könne, nämlich gemäss § 2 der regierungsrätlichen Verordnung vom 16. Dezember 1997 über die Befugnisse innerhalb der Staatsanwaltschaft (SG/BS 257.120) von akademischen Mitarbeitern, Kriminalkommissären und Untersuchungsbeamten. Der Beschwerdeführer erachtet diesen Umkehrschluss als unzulässig und willkürlich.
Willkür liegt nach der Rechtsprechung nicht schon vor, wenn eine andere Lösung ebenfalls vertretbar erscheint oder sogar vorzuziehen wäre. Das Bundesgericht weicht vom Entscheid der kantonalen Behörde nur ab, wenn dieser offensichtlich unhaltbar ist, zur tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft. Es greift nur ein, wenn nicht bloss die Begründung des Entscheides, sondern auch das Ergebnis unhaltbar ist (BGE 127 I 54 E. 2b S. 56 mit Hinweisen).
Mit der Weiterentwicklung der technischen Möglichkeiten genügt als Ausgangsmaterial für die Erstellung eines DNA-Profils eine kleine Menge Speichel, die durch einen Abstrich der Wangenschleimhaut mittels eines Wattestäbchens gewonnen werden kann. Damit ist eine Blutentnahme, die wegen ihres invasiven Charakters von einer Medizinalperson durchzuführen und vom Verfahrensleiter anzuordnen ist, in der Regel nicht mehr notwendig. Von Bedeutung ist vorliegend, dass die Erstellung des DNA-Profils, welche gegenüber der Abnahme des WSA den weitergehenden und im Zentrum stehenden Grundrechtseingriff darstellt, vom zuständigen Staatsanwalt angeordnet wurde. Dabei wurde implizit auch die Abnahme des WSA von der Verfahrensleitung nachträglich genehmigt. Der Einwand des Beschwerdeführers, auch ein WSA müsse von einer Medizinalperson abgenommen werden, da durch dessen unfachmännische Behandlung die Qualität des Informationsträgers nicht gewährleistet sei, ist nicht nachvollziehbar. Der Entscheid der Rekurskammer, dass im vorliegenden Fall die Zuständigkeitsordnung nicht verletzt wurde, kann nicht als offensichtlich unhaltbar und damit auch nicht als willkürlich betrachtet werden.
6. Nach dem Gesagten verletzt der angefochtene Entscheid insoweit das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV) als die strafgerichtliche Rekurskammer darin die Vernichtung des WSA des Beschwerdeführers ablehnt. In diesem Umfang ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde gutzuheissen und der angefochtene Entscheid aufzuheben. Die Staatsanwaltschaft hat sicherzustellen, dass der WSA vernichtet wird (Art. 114 Abs. 2 OG). Im Übrigen ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unbegründet und daher abzuweisen.
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Art. 9, 10 cpv. 2 e 13 cpv. 2 Cost.; libertà personale, diritto alla protezione da un impiego abusivo dei dati personali; profilo di DNA nella procedura penale. Rimedi giuridici contro le decisioni concernenti l'allestimento di profili di DNA e il loro trattamento nel sistema d'informazione basato sui profili di DNA della Confederazione (consid. 1).
Struttura del sistema d'informazione basato sui profili di DNA (consid. 2).
Restrizione dell'integrità fisica (art. 10 cpv. 2 Cost.) e del diritto alla protezione contro un impiego abusivo dei dati personali ("informationelles Selbstbestimmungsrecht"; art. 13 cpv. 2 Cost.) mediante il prelievo di uno striscio della mucosa orale, rispettivamente mediante l'allestimento e il trattamento di un profilo di DNA (consid. 3.2 e 3.3); base legale per le ingerenze nei diritti fondamentali (consid. 3.4); interesse pubblico (consid. 3.5); proporzionalità (consid. 3.6); contenuto essenziale (consid. 3.7).
Diritto costituzionale alla distruzione dello striscio della mucosa orale dopo l'efficace allestimento di un profilo di DNA (consid. 4).
Competenza secondo il diritto cantonale di Basilea Città (consid. 5).
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it
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administrative law and public international law
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II
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128 II 282
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128 II 282
Sachverhalt ab Seite 282
A.- X. fuhr am 27. Dezember 1999 um 18.30 Uhr, nach Einbruch der Dunkelheit, mit seinem Personenwagen in Fislisbach auf der Sommerhaldenstrasse von Dättwil in Richtung Mellingen. Auf der Höhe des Restaurants Sommerhalden hielt er an, um nach links abzubiegen. In der Ferne sah er ein Fahrzeug, das sich ihm auf der Gegenfahrbahn näherte. Anschliessend beobachtete er das Geschehen auf dem links gegenüberliegenden Parkplatz sowie auf dem Trottoir und fuhr an, ohne mit einem Kontrollblick zu prüfen, ob die Gegenfahrbahn für ihn frei war. Beim Abbiegen stiess er mit dem entgegenkommenden vortrittsberechtigten Fahrzeuglenker zusammen. Beide Lenker wurden leicht verletzt. Die Fahrzeuge erlitten Totalschaden. Der Unfall ereignete sich ausserorts auf einer geraden Nebenstrasse. Die Fahrbahn war trocken, und es gab keinen Niederschlag. Die signalisierte Höchstgeschwindigkeit betrug 60 km/h.
X., geboren 1923, besitzt den Führerausweis der Kategorie B mindestens seit dem Jahre 1963, möglicherweise auch länger. Bisher wurde gegen ihn noch nie eine Administrativmassnahme angeordnet.
B.- Am 10. März 2000 verurteilte das Bezirksamt Baden X. wegen Missachtung des Vortrittsrechts beim Linksabbiegen gemäss Art. 90 Ziff. 1 i.V.m. Art. 36 Abs. 3 SVG (SR 741.01) zu einer Busse von Fr. 200.-. Der Strafbefehl erwuchs in Rechtskraft.
Am 27. April 2000 verfügte das Strassenverkehrsamt des Kantons Aargau einen Führerausweisentzug von einem Monat. Das Departement des Innern des Kantons Aargau wies am 4. Juli 2001 eine dagegen erhobene Beschwerde von X. ab. Mit Urteil vom 23. Januar 2002 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau die von X. eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
C.- X. führt eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Hauptantrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichtes aufzuheben, vom Entzug des Führerausweises abzusehen und das Administrativverfahren mit einer Verwarnung zu erledigen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. (...)
3.5 Das Bundesgericht hat in BGE 126 II 202 E. 1c S. 206 erwogen, es sei einzuräumen, dass die Rechtsprechung, wonach in mittelschweren Fällen gemäss Art. 16 Abs. 2 Satz 1 SVG der Führerausweis in der Regel selbst bei einem über lange Jahre ungetrübten fahrerischen Leumund zu entziehen sei, als hart angesehen werden könne. Doch könne nur der Gesetzgeber etwas daran ändern, "sei es, dass er für Fälle dieser Art auch den bedingten Ausweisentzug vorsieht oder den Anwendungsbereich der Verwarnung bei gutem automobilistischen Leumund ausweitet auf den Bereich des mittelschweren Verschuldens." Der Gesetzgeber hat zeitlich nach diesem Entscheid am 14. Dezember 2001 eine Teilrevision des Strassenverkehrsgesetzes, namentlich der Bestimmungen zum Führerausweisentzug, beschlossen (BBl 2001 S. 6499 ff.). Die Referendumsfrist ist am 7. April 2002 ungenutzt abgelaufen. Die Gesetzesänderung ist zwar noch nicht in Kraft getreten, doch kann bei der Auslegung des geltenden Rechts auf laufende Revisionen Bezug genommen werden (vgl. BGE 110 II 293 E. 2a, e und f sowie E. 3a; BGE 117 IV 276 E. 3c, d und e; BGE 118 IV 52 E. 2c und d; BGE 127 IV 97 E. 1b; BGE 128 IV 3 E. 4c, 25). Es ist deshalb zu prüfen, ob die verabschiedete Teilrevision des Strassenverkehrsgesetzes Anlass gibt, die bisherige Rechtsprechung zu Art. 16 Abs. 2 SVG zu überdenken.
Der Gesetzgeber hat bei der Teilrevision des Strassenverkehrsgesetzes vom 14. Dezember 2001 offensichtlich die Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Ausgangspunkt genommen. Statt einer Milderung des geltenden Rechts im Sinne der in BGE 126 II 202 E. 1c S. 206 aufgezeigten Möglichkeiten hat er die Normen jedoch erheblich verschärft. So hat er die doppelte Kann-Vorschrift in Art. 16 Abs. 2 SVG eliminiert. Gemäss Art. 16 Abs. 2 SVG in der revidierten Fassung (nachfolgend rev. F.) "wird der Lernfahr- oder Führerausweis entzogen oder eine Verwarnung ausgesprochen" nach "Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften, bei denen das Verfahren nach dem Ordnungsbussengesetz vom 24. Juni 1970 ausgeschlossen ist". Eine leichte Widerhandlung begeht nach dem revidierten Gesetz, wer "durch Verletzung von Verkehrsregeln eine geringe Gefahr für die Sicherheit anderer hervorruft und ihn dabei nur ein leichtes Verschulden trifft" (Art. 16a Abs. 1 lit. a SVG rev. F.), eine mittelschwere, wer "durch Verletzung von Verkehrsregeln eine Gefahr für die Sicherheit anderer hervorruft oder in Kauf nimmt" (Art. 16b Abs. 1 lit. a SVG rev. F.). In leichten Fällen kann auf einen Führerausweisentzug nur verzichtet werden, wenn dem fehlbaren Fahrzeuglenker "in den vorangegangenen zwei Jahren der Ausweis" nicht "entzogen worden war und keine andere Administrativmassnahme verfügt wurde" (vgl. Art. 16a Abs. 2 und 3 SVG rev. F.). Bei einer mittelschweren Widerhandlung sieht das Gesetz neu zwingend den Entzug des Führerausweises für die Dauer von mindestens einem Monat vor (Art. 16b Abs. 2 lit. a SVG rev. F.). Der Gesetzgeber hat damit klargestellt, dass in mittelschweren Fällen künftig auch bei ungetrübtem fahrerischem Leumund zwingend ein Führerausweisentzug anzuordnen ist. Der mittelschwere Fall wird jedenfalls nach dem Gesetzeswortlaut zudem neu nicht mehr nach dem Grad des Verschuldens bestimmt, sondern allein danach, ob der Fahrzeuglenker eine Gefahr für die Sicherheit anderer geschaffen oder in Kauf genommen hat. Wie nach geltendem Recht und bisheriger Rechtsprechung wird der gute automobilistische Leumund auch künftig lediglich für die Festsetzung der Dauer des Führerausweisentzugs eine Rolle spielen (vgl. Art. 16 Abs. 3 SVG rev. F.).
Angesichts der dargelegten erheblichen Verschärfung der Normen zum Führerausweisentzug besteht heute kein Anlass zu einer Milderung der Rechtsprechung zum geltenden Recht.
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Art. 16 Abs. 2 und 3 lit. a, Art. 36 Abs. 3 SVG; Missachtung des Vortritts beim Linksabbiegen. Trifft einen Motorfahrzeuglenker mehr als nur ein leichtes Verschulden, ist der Führerausweis selbst bei einem über lange Jahre ungetrübten fahrerischen Leumund grundsätzlich zu entziehen (E. 3.5; Bestätigung der Rechtsprechung).
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128 II 282
Sachverhalt ab Seite 282
A.- X. fuhr am 27. Dezember 1999 um 18.30 Uhr, nach Einbruch der Dunkelheit, mit seinem Personenwagen in Fislisbach auf der Sommerhaldenstrasse von Dättwil in Richtung Mellingen. Auf der Höhe des Restaurants Sommerhalden hielt er an, um nach links abzubiegen. In der Ferne sah er ein Fahrzeug, das sich ihm auf der Gegenfahrbahn näherte. Anschliessend beobachtete er das Geschehen auf dem links gegenüberliegenden Parkplatz sowie auf dem Trottoir und fuhr an, ohne mit einem Kontrollblick zu prüfen, ob die Gegenfahrbahn für ihn frei war. Beim Abbiegen stiess er mit dem entgegenkommenden vortrittsberechtigten Fahrzeuglenker zusammen. Beide Lenker wurden leicht verletzt. Die Fahrzeuge erlitten Totalschaden. Der Unfall ereignete sich ausserorts auf einer geraden Nebenstrasse. Die Fahrbahn war trocken, und es gab keinen Niederschlag. Die signalisierte Höchstgeschwindigkeit betrug 60 km/h.
X., geboren 1923, besitzt den Führerausweis der Kategorie B mindestens seit dem Jahre 1963, möglicherweise auch länger. Bisher wurde gegen ihn noch nie eine Administrativmassnahme angeordnet.
B.- Am 10. März 2000 verurteilte das Bezirksamt Baden X. wegen Missachtung des Vortrittsrechts beim Linksabbiegen gemäss Art. 90 Ziff. 1 i.V.m. Art. 36 Abs. 3 SVG (SR 741.01) zu einer Busse von Fr. 200.-. Der Strafbefehl erwuchs in Rechtskraft.
Am 27. April 2000 verfügte das Strassenverkehrsamt des Kantons Aargau einen Führerausweisentzug von einem Monat. Das Departement des Innern des Kantons Aargau wies am 4. Juli 2001 eine dagegen erhobene Beschwerde von X. ab. Mit Urteil vom 23. Januar 2002 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau die von X. eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
C.- X. führt eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Hauptantrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichtes aufzuheben, vom Entzug des Führerausweises abzusehen und das Administrativverfahren mit einer Verwarnung zu erledigen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. (...)
3.5 Das Bundesgericht hat in BGE 126 II 202 E. 1c S. 206 erwogen, es sei einzuräumen, dass die Rechtsprechung, wonach in mittelschweren Fällen gemäss Art. 16 Abs. 2 Satz 1 SVG der Führerausweis in der Regel selbst bei einem über lange Jahre ungetrübten fahrerischen Leumund zu entziehen sei, als hart angesehen werden könne. Doch könne nur der Gesetzgeber etwas daran ändern, "sei es, dass er für Fälle dieser Art auch den bedingten Ausweisentzug vorsieht oder den Anwendungsbereich der Verwarnung bei gutem automobilistischen Leumund ausweitet auf den Bereich des mittelschweren Verschuldens." Der Gesetzgeber hat zeitlich nach diesem Entscheid am 14. Dezember 2001 eine Teilrevision des Strassenverkehrsgesetzes, namentlich der Bestimmungen zum Führerausweisentzug, beschlossen (BBl 2001 S. 6499 ff.). Die Referendumsfrist ist am 7. April 2002 ungenutzt abgelaufen. Die Gesetzesänderung ist zwar noch nicht in Kraft getreten, doch kann bei der Auslegung des geltenden Rechts auf laufende Revisionen Bezug genommen werden (vgl. BGE 110 II 293 E. 2a, e und f sowie E. 3a; BGE 117 IV 276 E. 3c, d und e; BGE 118 IV 52 E. 2c und d; BGE 127 IV 97 E. 1b; BGE 128 IV 3 E. 4c, 25). Es ist deshalb zu prüfen, ob die verabschiedete Teilrevision des Strassenverkehrsgesetzes Anlass gibt, die bisherige Rechtsprechung zu Art. 16 Abs. 2 SVG zu überdenken.
Der Gesetzgeber hat bei der Teilrevision des Strassenverkehrsgesetzes vom 14. Dezember 2001 offensichtlich die Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Ausgangspunkt genommen. Statt einer Milderung des geltenden Rechts im Sinne der in BGE 126 II 202 E. 1c S. 206 aufgezeigten Möglichkeiten hat er die Normen jedoch erheblich verschärft. So hat er die doppelte Kann-Vorschrift in Art. 16 Abs. 2 SVG eliminiert. Gemäss Art. 16 Abs. 2 SVG in der revidierten Fassung (nachfolgend rev. F.) "wird der Lernfahr- oder Führerausweis entzogen oder eine Verwarnung ausgesprochen" nach "Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften, bei denen das Verfahren nach dem Ordnungsbussengesetz vom 24. Juni 1970 ausgeschlossen ist". Eine leichte Widerhandlung begeht nach dem revidierten Gesetz, wer "durch Verletzung von Verkehrsregeln eine geringe Gefahr für die Sicherheit anderer hervorruft und ihn dabei nur ein leichtes Verschulden trifft" (Art. 16a Abs. 1 lit. a SVG rev. F.), eine mittelschwere, wer "durch Verletzung von Verkehrsregeln eine Gefahr für die Sicherheit anderer hervorruft oder in Kauf nimmt" (Art. 16b Abs. 1 lit. a SVG rev. F.). In leichten Fällen kann auf einen Führerausweisentzug nur verzichtet werden, wenn dem fehlbaren Fahrzeuglenker "in den vorangegangenen zwei Jahren der Ausweis" nicht "entzogen worden war und keine andere Administrativmassnahme verfügt wurde" (vgl. Art. 16a Abs. 2 und 3 SVG rev. F.). Bei einer mittelschweren Widerhandlung sieht das Gesetz neu zwingend den Entzug des Führerausweises für die Dauer von mindestens einem Monat vor (Art. 16b Abs. 2 lit. a SVG rev. F.). Der Gesetzgeber hat damit klargestellt, dass in mittelschweren Fällen künftig auch bei ungetrübtem fahrerischem Leumund zwingend ein Führerausweisentzug anzuordnen ist. Der mittelschwere Fall wird jedenfalls nach dem Gesetzeswortlaut zudem neu nicht mehr nach dem Grad des Verschuldens bestimmt, sondern allein danach, ob der Fahrzeuglenker eine Gefahr für die Sicherheit anderer geschaffen oder in Kauf genommen hat. Wie nach geltendem Recht und bisheriger Rechtsprechung wird der gute automobilistische Leumund auch künftig lediglich für die Festsetzung der Dauer des Führerausweisentzugs eine Rolle spielen (vgl. Art. 16 Abs. 3 SVG rev. F.).
Angesichts der dargelegten erheblichen Verschärfung der Normen zum Führerausweisentzug besteht heute kein Anlass zu einer Milderung der Rechtsprechung zum geltenden Recht.
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Art. 16 al. 2 et 3 let. a, art. 36 al. 3 LCR; inobservation de la priorité en obliquant à gauche. Lorsque la faute ne peut plus être qualifiée de cas de peu de gravité, un retrait du permis doit en principe être prononcé même si l'intéressé a joui durant de longues années d'une réputation sans tache en tant que conducteur (consid. 3.5; confirmation de la jurisprudence).
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128 II 282
Sachverhalt ab Seite 282
A.- X. fuhr am 27. Dezember 1999 um 18.30 Uhr, nach Einbruch der Dunkelheit, mit seinem Personenwagen in Fislisbach auf der Sommerhaldenstrasse von Dättwil in Richtung Mellingen. Auf der Höhe des Restaurants Sommerhalden hielt er an, um nach links abzubiegen. In der Ferne sah er ein Fahrzeug, das sich ihm auf der Gegenfahrbahn näherte. Anschliessend beobachtete er das Geschehen auf dem links gegenüberliegenden Parkplatz sowie auf dem Trottoir und fuhr an, ohne mit einem Kontrollblick zu prüfen, ob die Gegenfahrbahn für ihn frei war. Beim Abbiegen stiess er mit dem entgegenkommenden vortrittsberechtigten Fahrzeuglenker zusammen. Beide Lenker wurden leicht verletzt. Die Fahrzeuge erlitten Totalschaden. Der Unfall ereignete sich ausserorts auf einer geraden Nebenstrasse. Die Fahrbahn war trocken, und es gab keinen Niederschlag. Die signalisierte Höchstgeschwindigkeit betrug 60 km/h.
X., geboren 1923, besitzt den Führerausweis der Kategorie B mindestens seit dem Jahre 1963, möglicherweise auch länger. Bisher wurde gegen ihn noch nie eine Administrativmassnahme angeordnet.
B.- Am 10. März 2000 verurteilte das Bezirksamt Baden X. wegen Missachtung des Vortrittsrechts beim Linksabbiegen gemäss Art. 90 Ziff. 1 i.V.m. Art. 36 Abs. 3 SVG (SR 741.01) zu einer Busse von Fr. 200.-. Der Strafbefehl erwuchs in Rechtskraft.
Am 27. April 2000 verfügte das Strassenverkehrsamt des Kantons Aargau einen Führerausweisentzug von einem Monat. Das Departement des Innern des Kantons Aargau wies am 4. Juli 2001 eine dagegen erhobene Beschwerde von X. ab. Mit Urteil vom 23. Januar 2002 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau die von X. eingereichte Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab.
C.- X. führt eidgenössische Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Hauptantrag, den Entscheid des Verwaltungsgerichtes aufzuheben, vom Entzug des Führerausweises abzusehen und das Administrativverfahren mit einer Verwarnung zu erledigen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3. (...)
3.5 Das Bundesgericht hat in BGE 126 II 202 E. 1c S. 206 erwogen, es sei einzuräumen, dass die Rechtsprechung, wonach in mittelschweren Fällen gemäss Art. 16 Abs. 2 Satz 1 SVG der Führerausweis in der Regel selbst bei einem über lange Jahre ungetrübten fahrerischen Leumund zu entziehen sei, als hart angesehen werden könne. Doch könne nur der Gesetzgeber etwas daran ändern, "sei es, dass er für Fälle dieser Art auch den bedingten Ausweisentzug vorsieht oder den Anwendungsbereich der Verwarnung bei gutem automobilistischen Leumund ausweitet auf den Bereich des mittelschweren Verschuldens." Der Gesetzgeber hat zeitlich nach diesem Entscheid am 14. Dezember 2001 eine Teilrevision des Strassenverkehrsgesetzes, namentlich der Bestimmungen zum Führerausweisentzug, beschlossen (BBl 2001 S. 6499 ff.). Die Referendumsfrist ist am 7. April 2002 ungenutzt abgelaufen. Die Gesetzesänderung ist zwar noch nicht in Kraft getreten, doch kann bei der Auslegung des geltenden Rechts auf laufende Revisionen Bezug genommen werden (vgl. BGE 110 II 293 E. 2a, e und f sowie E. 3a; BGE 117 IV 276 E. 3c, d und e; BGE 118 IV 52 E. 2c und d; BGE 127 IV 97 E. 1b; BGE 128 IV 3 E. 4c, 25). Es ist deshalb zu prüfen, ob die verabschiedete Teilrevision des Strassenverkehrsgesetzes Anlass gibt, die bisherige Rechtsprechung zu Art. 16 Abs. 2 SVG zu überdenken.
Der Gesetzgeber hat bei der Teilrevision des Strassenverkehrsgesetzes vom 14. Dezember 2001 offensichtlich die Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Ausgangspunkt genommen. Statt einer Milderung des geltenden Rechts im Sinne der in BGE 126 II 202 E. 1c S. 206 aufgezeigten Möglichkeiten hat er die Normen jedoch erheblich verschärft. So hat er die doppelte Kann-Vorschrift in Art. 16 Abs. 2 SVG eliminiert. Gemäss Art. 16 Abs. 2 SVG in der revidierten Fassung (nachfolgend rev. F.) "wird der Lernfahr- oder Führerausweis entzogen oder eine Verwarnung ausgesprochen" nach "Widerhandlungen gegen die Strassenverkehrsvorschriften, bei denen das Verfahren nach dem Ordnungsbussengesetz vom 24. Juni 1970 ausgeschlossen ist". Eine leichte Widerhandlung begeht nach dem revidierten Gesetz, wer "durch Verletzung von Verkehrsregeln eine geringe Gefahr für die Sicherheit anderer hervorruft und ihn dabei nur ein leichtes Verschulden trifft" (Art. 16a Abs. 1 lit. a SVG rev. F.), eine mittelschwere, wer "durch Verletzung von Verkehrsregeln eine Gefahr für die Sicherheit anderer hervorruft oder in Kauf nimmt" (Art. 16b Abs. 1 lit. a SVG rev. F.). In leichten Fällen kann auf einen Führerausweisentzug nur verzichtet werden, wenn dem fehlbaren Fahrzeuglenker "in den vorangegangenen zwei Jahren der Ausweis" nicht "entzogen worden war und keine andere Administrativmassnahme verfügt wurde" (vgl. Art. 16a Abs. 2 und 3 SVG rev. F.). Bei einer mittelschweren Widerhandlung sieht das Gesetz neu zwingend den Entzug des Führerausweises für die Dauer von mindestens einem Monat vor (Art. 16b Abs. 2 lit. a SVG rev. F.). Der Gesetzgeber hat damit klargestellt, dass in mittelschweren Fällen künftig auch bei ungetrübtem fahrerischem Leumund zwingend ein Führerausweisentzug anzuordnen ist. Der mittelschwere Fall wird jedenfalls nach dem Gesetzeswortlaut zudem neu nicht mehr nach dem Grad des Verschuldens bestimmt, sondern allein danach, ob der Fahrzeuglenker eine Gefahr für die Sicherheit anderer geschaffen oder in Kauf genommen hat. Wie nach geltendem Recht und bisheriger Rechtsprechung wird der gute automobilistische Leumund auch künftig lediglich für die Festsetzung der Dauer des Führerausweisentzugs eine Rolle spielen (vgl. Art. 16 Abs. 3 SVG rev. F.).
Angesichts der dargelegten erheblichen Verschärfung der Normen zum Führerausweisentzug besteht heute kein Anlass zu einer Milderung der Rechtsprechung zum geltenden Recht.
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Art. 16 cpv. 2 e 3 lett. a, art. 36 cpv. 3 LCStr; inosservanza della precedenza nello svoltare a sinistra. In linea di principio, quando la colpa è più grave di quella richiesta per il caso di lieve entità, la revoca della licenza deve essere pronunciata nonostante l'interessato abbia goduto per diversi anni di una reputazione intatta come conducente (consid. 3.5; conferma della giurisprudenza).
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128 II 285
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128 II 285
Sachverhalt ab Seite 285
A.- X. fuhr nach eigenen Aussagen am Mittwoch, 1. September 1999, ca. 06.50 Uhr mit seinem Personenwagen auf der Autobahn A1 Richtung Zürich. Weil er sich durch den vorausfahrenden Automobilisten schikaniert fühlte, wechselte er vom ersten Überholstreifen auf den Normalstreifen (rechte Spur). Er passierte mehrere Fahrzeuge rechts und wechselte kurz vor dem Limmattaler-Kreuz zurück in eine Lücke auf dem ersten Überholstreifen, weil sein Fahrziel Zürich-City war. Am betreffenden Ort ist die rechte Spur ausschliesslich für die Abzweigung auf die A4 bestimmt und entsprechend als Einspurstrecke markiert.
X. besitzt seit 1969 den Führerausweis der Kat. B. Bis heute wurden keine Administrativmassnahmen gegen ihn ausgesprochen.
B.- Mit Wiedererwägungsverfügung vom 17. August 2000 büsste das Statthalteramt des Bezirks Dietikon X. wegen verbotenen Rechtsüberholens auf der Autobahn in Anwendung von Art. 90 Ziff. 1 SVG (SR 741.01) mit Fr. 300.-. Die Verfügung ist rechtskräftig.
C.- In Anwendung von Art. 16 Abs. 3 und Art. 17 SVG entzog das Strassenverkehrsamt des Kantons Aargau X. am 23. November 2000 den Führerausweis für die Dauer von zwei Monaten.
Das Departement des Innern des Kantons Aargau wie auch das aargauische Verwaltungsgericht wiesen den Antrag von X., auf einen Führerausweisentzug sei zu verzichten, im Beschwerdeverfahren kostenfällig ab.
D.- X. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag, es seien der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 23. Januar 2002 aufzuheben und der angeordnete Führerausweisentzug auf die Dauer von einem Monat zu reduzieren.
E.- Das Verwaltungsgericht verzichtet unter Hinweis auf das angefochtene Urteil auf Vernehmlassung.
Das Bundesamt für Strassen stellt mit seiner Vernehmlassung sinngemäss den Antrag auf Gutheissung der Beschwerde, soweit der Beschwerdeführer seine berufliche Angewiesenheit auf ein Motorfahrzeug geltend mache.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Die Vorinstanz qualifiziert sowohl die vom Beschwerdeführer verursachte Verkehrsgefährdung als auch das Mass seines Verschuldens als schwer. Sie spricht daher den Führerausweisentzug gestützt auf Art. 16 Abs. 3 lit. a SVG aus.
1.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Annahme eines schweren Falles verletze Bundesrecht. Die Vorinstanz gehe unter Hinweis auf BGE 126 IV 197 davon aus, der Fahrzeuglenker auf der Autobahn müsse sich darauf verlassen können, dass er nicht plötzlich rechts überholt werde. Diese Betrachtungsweise verkenne, dass auf signalisierten Einspurstrecken immer damit gerechnet werden müsse, dass man sowohl links- als auch rechtsseitig passiert werde. So lange die Spuren nicht mit einer Sicherheitslinie voneinander getrennt seien, müsse auch mit Spurwechseln gerechnet werden. Mit Bezug auf die Gefährlichkeit des Manövers könne es nicht darauf ankommen, ob der Wechsel von links nach rechts erfolge. Im Gegensatz zu einem derartigen Überholmanöver auf offener Strecke könne vorliegend nicht von einer besonderen Nähe der Verwirklichung einer Unfallgefahr gesprochen werden. Das zugegebenermassen unzulässige Überholmanöver stelle bloss einen mittelschweren Fall dar.
1.3 Die Voraussetzungen für den Entzug des Führerausweises sind in Art. 16 Abs. 2 und 3 SVG geregelt. Die Vorinstanz setzt sich damit auseinander und stellt die einschlägige Rechtsprechung des Bundesgerichtes zutreffend dar. Es kann darauf verwiesen werden (Art. 36a Abs. 3 OG).
Gemäss Art. 35 Abs. 1 SVG ist links zu überholen, woraus ein Verbot des Rechtsüberholens folgt. Beim Fahren in parallelen Kolonnen darf der Fahrzeugführer rechts vorbeifahren (Art. 36 Abs. 5 lit. a der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [VRV; SR 741.11]). Das Rechtsüberholen durch Ausschwenken und Wiedereinbiegen ist jedoch auch im Kolonnenverkehr untersagt (Art. 8 Abs. 3 Satz 2 VRV).
Das Bundesgericht hat sich im Entscheid BGE 126 IV 192 eingehend zum Problem des Rechtsüberholens geäussert. Es hat unter anderem festgehalten, es liege Überholen und nicht blosses Vorbeifahren vor, wenn Ausschwenken, Vorbeifahren an einem oder wenigen Fahrzeugen und anschliessendes Wiedereinbiegen in einem Zuge erfolgen, also etwa dann, wenn ein Fahrzeuglenker die Lücken in den parallelen Kolonnen zum Vorfahren so ausnütze, dass er kurz auf die rechte Fahrbahn wechsle und gleich wieder nach links einbiege (BGE 126 IV 192 E. 2a S. 195 mit Hinweis). Ferner hielt es fest, das Verbot des Rechtsüberholens sei eine für die Verkehrssicherheit objektiv wichtige Vorschrift, deren Missachtung eine erhebliche Gefährdung der Verkehrssicherheit mit beträchtlicher Unfallgefahr nach sich ziehe und daher objektiv schwer wiege.
Der Beschwerdeführer überholte am 1. September 1999 auf der am betreffenden Ort dreispurigen Autobahn A1 rechts. Er wechselte von der mittleren Spur nach rechts auf die ausschliesslich für die Abzweigung auf die A4 bestimmte Spur, überholte einen oder mehrere vorausfahrende Wagen und schwenkte wieder auf die mittlere Spur Richtung Zürich ein. Damit sind die Voraussetzungen des verbotenen Rechtsüberholens auf der Autobahn erfüllt, was der Beschwerdeführer auch selbst mit den Worten anerkennt, es liege zugegebenermassen ein unzulässiges Überholmanöver vor.
1.4 Der Einwand des Beschwerdeführers, es habe sich um eine spezielle Situation gehandelt, weil er auf einer Einspurstrecke gefahren sei, ist unbehelflich. Einspurstrecken dienen zum Einspuren, gegebenenfalls zum Rechtsvorbeifahren, sofern der übrige Verkehr nicht gefährdet wird, auf keinen Fall aber dürfen sie dazu benützt werden, andere Fahrzeuge rechts zu überholen. Die Missachtung des Rechtsüberholverbotes wiegt objektiv schwer, weshalb der Führerausweis gemäss Art. 16 Abs. 3 lit. a SVG zwingend zu entziehen ist.
Vorliegend besteht umso weniger ein Grund, das Fahrmanöver anders zu beurteilen, als der Beschwerdeführer sich seines grob verkehrswidrigen Verhaltens sehr wohl bewusst war und nicht etwa die Situation falsch einschätzte. In der Befragung zur Sache durch die Kantonspolizei Zürich führte er aus, ab der Autobahnraststätte Würenlos, als er mit einer Geschwindigkeit von ca. 100 km/h gefahren sei, habe der vor ihm fahrende Automobilist ein Spielchen mit Beschleunigen und Verlangsamen begonnen und ihm so das Überholen verunmöglicht. Mehrmals sei er ausgebremst worden. Er sei deshalb an besagter Stelle rechts vorgefahren und habe die Lücke auf dem Überholstreifen zum erneuten Fahrbahnwechsel benutzt. Der Beschwerdeführer liess sich also zum verbotenen Fahrmanöver provozieren.
2.
2.1 Nach Auffassung der Vorinstanz rechtfertigt das schwere Tatverschulden einen Führerausweisentzug von drei Monaten. Der ungetrübte automobilistische Leumund führe zu einer Reduktion um einen Monat. Ein Entzug von insgesamt zwei Monaten sei angemessen. Die Massnahmeempfindlichkeit stelle keinen Reduktionsgrund dar, weil der Beschwerdeführer beruflich nicht überdurchschnittlich auf den Besitz des Führerausweises angewiesen sei. Der Einwand, er habe am 1. Oktober 2001 eine neue Stelle angetreten und benötige für seine Arbeit Mess- und Hilfsmittel, die nur mit einem Motorfahrzeug transportiert werden könnten, sei zurückzuweisen. Gemäss kantonaler Rechtsprechung könne ein Automobilist keine erhöhte Massnahmeempfindlichkeit geltend machen, wenn er im Zeitpunkt des Stellenantritts wusste, dass gegen ihn ein Führerausweisentzug verhängt werde. Die Verfügung des Strassenverkehrsamts sei fast ein Jahr vor dem geltend gemachten Stellenantritt erlassen worden.
2.2 Der Beschwerdeführer bringt vor, das Verwaltungsgericht verkenne die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur beruflichen Angewiesenheit des Fahrzeuglenkers auf den Führerausweis und verletze damit Bundesrecht. Die Antwort auf die Frage, welche Entzugsdauer notwendig und geeignet sei, die gewünschte Wirkung zu zeitigen, sei nach den Verhältnissen zum Zeitpunkt des mutmasslichen Vollzugs und nicht der Verkehrsregelverletzung zu geben. Da kein missbräuchlicher Stellenwechsel vorliege, müssten die neuen Arbeitsumstände berücksichtigt werden.
2.3 Die Dauer des nach Art. 16 SVG zu verfügenden Warnungsentzugs richtet sich vor allem nach der Schwere des Verschuldens, dem Leumund als Motorfahrzeugführer sowie nach der beruflichen Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen (Art. 33 Abs. 2 VZV).
Der Beschwerdeführer bestreitet die "Einsatzmassnahme" von drei Monaten nicht. Er beantragt auch nicht, die Entzugsdauer müsse auf Grund seines guten automobilistischen Leumundes um mehr als einen Monat reduziert werden. Zu prüfen ist daher einzig, ob die Vorinstanz die geltend gemachte berufliche Angewiesenheit auf den Führerausweis hätte berücksichtigen müssen.
2.4 Nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der Massnahmeempfindlichkeit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit Rechnung zu tragen und deshalb zu berücksichtigen, in welchem Masse der Fahrzeugführer infolge beruflicher Angewiesenheit auf ein Motorfahrzeug stärker als andere Fahrer vom Entzug des Führerausweises betroffen ist (BGE 123 II 572 E. 2c mit Hinweisen; vgl. ferner MATTHIAS HÄRRI, Die Bemessung des Führerausweisentzugs zu Warnungszwecken, in: BJM 1999 S. 123). In der Literatur wird diese Rechtsprechung begrüsst: Es erscheine nur diejenige Massnahme als schuldangemessen und damit gerecht, bei deren Bemessung die Strafempfindlichkeit des Täters differenziert herangezogen werde. Deshalb solle jegliche gegenüber dem "normalen" Fahrer erhöhte berufliche Angewiesenheit auf den Führerausweis straf- beziehungsweise massnahmemildernd berücksichtigt werden (vgl. RENÉ SCHAFFHAUSER, Die straf- und verwaltungsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Strassenverkehrsrecht 1992 bis 1999, S. 173 ff.).
Zwar verkennt die Vorinstanz diese Praxis nicht, sie verneint jedoch, die überdurchschnittliche berufliche Angewiesenheit des Beschwerdeführers auf den Führerausweis berücksichtigen zu können. Gemäss ihrer eigenen Rechtsprechung sei diejenige Massnahmeempfindlichkeit für die Bemessung der Massnahme relevant, welche zum Zeitpunkt des Vorfalls bereits bestanden habe. Ein nach der begangenen Verkehrsregelverletzung erfolgter Stellenwechsel sei deshalb unbeachtlich.
Zu Recht stellt der Beschwerdeführer diese Auffassung in Frage. Massgebend für die Prüfung der Massnahmeempfindlichkeit ist der Zeitpunkt der Entscheidung über die Massnahme, nicht jener des Verkehrsregelverstosses. Die Dauer des Entzugsverfahrens kann sich aus verschiedensten Gründen in die Länge ziehen (etwa wenn der Ausgang des Strafverfahrens abzuwarten ist oder wegen Überlastung der Behörden oder wegen Ergreifens von Rechtsmitteln). Sofern seitens des Fahrzeuglenkers kein Rechtsmissbrauch vorliegt, darf sich die Verfahrensdauer nicht zu seinen Ungunsten auswirken. Es ist einem Fahrzeuglenker auch nicht zuzumuten, nur wegen des hängigen Massnahmeverfahrens auf einen Stellenwechsel zu verzichten oder den Antritt einer neuen Stelle auf einen unbestimmten Zeitpunkt hinauszuschieben. Der Wechsel der beruflichen Tätigkeit hängt in der Regel von verschiedensten Umständen ab, welche der Betroffene oft nur teilweise oder gar nicht beeinflussen kann. Ist er nun in der neuen Tätigkeit stärker als früher und jedenfalls in grösserem Masse als der normale Fahrer beruflich auf ein Fahrzeug angewiesen, so muss diese Situation bei der Bemessung der Massnahmedauer berücksichtigt werden. Umgekehrt kann sich etwa ein Berufschauffeur, der während des Massnahmeverfahrens eine Arbeit aufnimmt, bei welcher er auf den Führerausweis nicht angewiesen ist, auch nicht mehr auf das entsprechende Zumessungskriterium nach Art. 33 Abs. 2 VZV berufen. Massgebend ist mit andern Worten die aktuelle berufliche Situation des Fahrzeuglenkers zu dem Zeitpunkt, an welchem letztmals neue Tatsachen betreffend die berufliche Situation berücksichtigt werden können.
Zum gleichen Ergebnis führt die analoge Anwendung der im Bereich des Strafrechts geltenden Regeln. Die neuere Rechtsprechung des Bundesgerichts versteht den Warnungsentzug nicht nur als Verwaltungsmassnahme, sondern betont auch deren strafähnlichen Charakter. Wo die gesetzliche Regelung des Warnungsentzugs lückenhaft oder auslegungsbedürftig ist, rechtfertigt sich daher der Rückgriff auf strafrechtliche Grundsätze (vgl. BGE 128 II 173 mit zahlreichen Hinweisen). Im vorliegenden Zusammenhang ist deshalb zu beachten, dass bei der Strafzumessung gemäss Art. 63 StGB auf die Strafempfindlichkeit im Zeitpunkt des Urteils abzustellen ist (STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, AT II, S. 238 N. 45, mit Hinweisen). Auch bei der Prüfung der günstigen Prognose im Hinblick auf die Gewährung des bedingten Strafvollzuges sind die persönlichen Verhältnisse bis zum Zeitpunkt des Entscheides miteinzubeziehen (Urteil des Bundesgerichts 6S.258/1997 vom 15. Dezember 1997).
2.5 Der Beschwerdeführer hat die dem Führerausweisentzug zugrunde liegende Verkehrsregelverletzung am 1. September 1999 begangen. Am 1. Oktober 2001 - also mehr als zwei Jahre später - hat er eine neue Stelle angetreten. Es obliegen ihm Kontrollen in Industriebetrieben auf dem ganzen Gebiet des Kantons Zürich. Für die Arbeit werden Mess- und Hilfsmittel benötigt, die nur mit einem Personenwagen transportiert werden können. Damit ist der Beschwerdeführer vermehrt auf ein Fahrzeug angewiesen. Gemäss eigener Rechtsprechung bejaht das aargauische Verwaltungsgericht eine mittelgradig erhöhte Massnahmeempfindlichkeit, wenn der Betroffene aus beruflichen Gründen auch für den Transport von Material und Werkzeugen ein Auto benötigt. Die Vorinstanz berücksichtigt diesen Umstand vorliegend nicht. Indem sie damit bei der Bemessung der Entzugsdauer einem massgeblichen Gesichtspunkt nicht Rechnung trägt, verletzt sie Bundesrecht.
3.
3.1 Gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. a SVG beträgt die Dauer des Führerausweisentzuges mindestens einen Monat. Ausgangspunkt für die Vorinstanz ist im Hinblick auf das schwere Tatverschulden eine Entzugsdauer von drei Monaten. Dies liegt im Rahmen des der Vorinstanz zustehenden richterlichen Ermessens, auch wenn ein dreimonatiger Entzug als Sanktion für die vorliegende Verkehrsregelverletzung an der oberen Grenze liegt. Für den ungetrübten automobilistischen Leumund gewährt die Vorinstanz dem Beschwerdeführer einen Abzug von einem Monat. Sie gelangt damit zu einer Entzugsdauer von zwei Monaten.
3.2 Auf Grund der beruflichen Angewiesenheit des Beschwerdeführers auf ein Motorfahrzeug ist nach Art. 33 Abs. 2 VZV ein weiterer Abzug vorzunehmen. Dieser beträgt gemäss Praxis bei einer Entzugsdauer von etwa zwei bis vier Monaten einen Monat (SCHAFFHAUSER, Grundriss des Schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. III, Rz. 2449, mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer hat auf der Autobahn rechts überholt. Er ist seit 1969 im Besitze eines Führerausweises. Bis heute wurden keine Administrativmassnahmen ausgefällt. Beruflich ist er auf ein Fahrzeug angewiesen. Im Rahmen einer Gesamtwürdigung der Situation rechtfertigt sich damit eine Dauer des Führerausweisentzuges von einem Monat, wie sie auch der Beschwerdeführer beantragt. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher gutzuheissen.
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Art. 33 Abs. 2 VZV; Warnungsentzug des Führerausweises; Berücksichtigung der beruflichen Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen. Bei der Bemessung der Entzugsdauer ist die berufliche Angewiesenheit des Betroffenen auf ein Motorfahrzeug zu berücksichtigen. Massgebend sind die Verhältnisse zum Zeitpunkt der Anordnung des Entzuges (E. 2).
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128 II 285
Sachverhalt ab Seite 285
A.- X. fuhr nach eigenen Aussagen am Mittwoch, 1. September 1999, ca. 06.50 Uhr mit seinem Personenwagen auf der Autobahn A1 Richtung Zürich. Weil er sich durch den vorausfahrenden Automobilisten schikaniert fühlte, wechselte er vom ersten Überholstreifen auf den Normalstreifen (rechte Spur). Er passierte mehrere Fahrzeuge rechts und wechselte kurz vor dem Limmattaler-Kreuz zurück in eine Lücke auf dem ersten Überholstreifen, weil sein Fahrziel Zürich-City war. Am betreffenden Ort ist die rechte Spur ausschliesslich für die Abzweigung auf die A4 bestimmt und entsprechend als Einspurstrecke markiert.
X. besitzt seit 1969 den Führerausweis der Kat. B. Bis heute wurden keine Administrativmassnahmen gegen ihn ausgesprochen.
B.- Mit Wiedererwägungsverfügung vom 17. August 2000 büsste das Statthalteramt des Bezirks Dietikon X. wegen verbotenen Rechtsüberholens auf der Autobahn in Anwendung von Art. 90 Ziff. 1 SVG (SR 741.01) mit Fr. 300.-. Die Verfügung ist rechtskräftig.
C.- In Anwendung von Art. 16 Abs. 3 und Art. 17 SVG entzog das Strassenverkehrsamt des Kantons Aargau X. am 23. November 2000 den Führerausweis für die Dauer von zwei Monaten.
Das Departement des Innern des Kantons Aargau wie auch das aargauische Verwaltungsgericht wiesen den Antrag von X., auf einen Führerausweisentzug sei zu verzichten, im Beschwerdeverfahren kostenfällig ab.
D.- X. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag, es seien der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 23. Januar 2002 aufzuheben und der angeordnete Führerausweisentzug auf die Dauer von einem Monat zu reduzieren.
E.- Das Verwaltungsgericht verzichtet unter Hinweis auf das angefochtene Urteil auf Vernehmlassung.
Das Bundesamt für Strassen stellt mit seiner Vernehmlassung sinngemäss den Antrag auf Gutheissung der Beschwerde, soweit der Beschwerdeführer seine berufliche Angewiesenheit auf ein Motorfahrzeug geltend mache.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Die Vorinstanz qualifiziert sowohl die vom Beschwerdeführer verursachte Verkehrsgefährdung als auch das Mass seines Verschuldens als schwer. Sie spricht daher den Führerausweisentzug gestützt auf Art. 16 Abs. 3 lit. a SVG aus.
1.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Annahme eines schweren Falles verletze Bundesrecht. Die Vorinstanz gehe unter Hinweis auf BGE 126 IV 197 davon aus, der Fahrzeuglenker auf der Autobahn müsse sich darauf verlassen können, dass er nicht plötzlich rechts überholt werde. Diese Betrachtungsweise verkenne, dass auf signalisierten Einspurstrecken immer damit gerechnet werden müsse, dass man sowohl links- als auch rechtsseitig passiert werde. So lange die Spuren nicht mit einer Sicherheitslinie voneinander getrennt seien, müsse auch mit Spurwechseln gerechnet werden. Mit Bezug auf die Gefährlichkeit des Manövers könne es nicht darauf ankommen, ob der Wechsel von links nach rechts erfolge. Im Gegensatz zu einem derartigen Überholmanöver auf offener Strecke könne vorliegend nicht von einer besonderen Nähe der Verwirklichung einer Unfallgefahr gesprochen werden. Das zugegebenermassen unzulässige Überholmanöver stelle bloss einen mittelschweren Fall dar.
1.3 Die Voraussetzungen für den Entzug des Führerausweises sind in Art. 16 Abs. 2 und 3 SVG geregelt. Die Vorinstanz setzt sich damit auseinander und stellt die einschlägige Rechtsprechung des Bundesgerichtes zutreffend dar. Es kann darauf verwiesen werden (Art. 36a Abs. 3 OG).
Gemäss Art. 35 Abs. 1 SVG ist links zu überholen, woraus ein Verbot des Rechtsüberholens folgt. Beim Fahren in parallelen Kolonnen darf der Fahrzeugführer rechts vorbeifahren (Art. 36 Abs. 5 lit. a der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [VRV; SR 741.11]). Das Rechtsüberholen durch Ausschwenken und Wiedereinbiegen ist jedoch auch im Kolonnenverkehr untersagt (Art. 8 Abs. 3 Satz 2 VRV).
Das Bundesgericht hat sich im Entscheid BGE 126 IV 192 eingehend zum Problem des Rechtsüberholens geäussert. Es hat unter anderem festgehalten, es liege Überholen und nicht blosses Vorbeifahren vor, wenn Ausschwenken, Vorbeifahren an einem oder wenigen Fahrzeugen und anschliessendes Wiedereinbiegen in einem Zuge erfolgen, also etwa dann, wenn ein Fahrzeuglenker die Lücken in den parallelen Kolonnen zum Vorfahren so ausnütze, dass er kurz auf die rechte Fahrbahn wechsle und gleich wieder nach links einbiege (BGE 126 IV 192 E. 2a S. 195 mit Hinweis). Ferner hielt es fest, das Verbot des Rechtsüberholens sei eine für die Verkehrssicherheit objektiv wichtige Vorschrift, deren Missachtung eine erhebliche Gefährdung der Verkehrssicherheit mit beträchtlicher Unfallgefahr nach sich ziehe und daher objektiv schwer wiege.
Der Beschwerdeführer überholte am 1. September 1999 auf der am betreffenden Ort dreispurigen Autobahn A1 rechts. Er wechselte von der mittleren Spur nach rechts auf die ausschliesslich für die Abzweigung auf die A4 bestimmte Spur, überholte einen oder mehrere vorausfahrende Wagen und schwenkte wieder auf die mittlere Spur Richtung Zürich ein. Damit sind die Voraussetzungen des verbotenen Rechtsüberholens auf der Autobahn erfüllt, was der Beschwerdeführer auch selbst mit den Worten anerkennt, es liege zugegebenermassen ein unzulässiges Überholmanöver vor.
1.4 Der Einwand des Beschwerdeführers, es habe sich um eine spezielle Situation gehandelt, weil er auf einer Einspurstrecke gefahren sei, ist unbehelflich. Einspurstrecken dienen zum Einspuren, gegebenenfalls zum Rechtsvorbeifahren, sofern der übrige Verkehr nicht gefährdet wird, auf keinen Fall aber dürfen sie dazu benützt werden, andere Fahrzeuge rechts zu überholen. Die Missachtung des Rechtsüberholverbotes wiegt objektiv schwer, weshalb der Führerausweis gemäss Art. 16 Abs. 3 lit. a SVG zwingend zu entziehen ist.
Vorliegend besteht umso weniger ein Grund, das Fahrmanöver anders zu beurteilen, als der Beschwerdeführer sich seines grob verkehrswidrigen Verhaltens sehr wohl bewusst war und nicht etwa die Situation falsch einschätzte. In der Befragung zur Sache durch die Kantonspolizei Zürich führte er aus, ab der Autobahnraststätte Würenlos, als er mit einer Geschwindigkeit von ca. 100 km/h gefahren sei, habe der vor ihm fahrende Automobilist ein Spielchen mit Beschleunigen und Verlangsamen begonnen und ihm so das Überholen verunmöglicht. Mehrmals sei er ausgebremst worden. Er sei deshalb an besagter Stelle rechts vorgefahren und habe die Lücke auf dem Überholstreifen zum erneuten Fahrbahnwechsel benutzt. Der Beschwerdeführer liess sich also zum verbotenen Fahrmanöver provozieren.
2.
2.1 Nach Auffassung der Vorinstanz rechtfertigt das schwere Tatverschulden einen Führerausweisentzug von drei Monaten. Der ungetrübte automobilistische Leumund führe zu einer Reduktion um einen Monat. Ein Entzug von insgesamt zwei Monaten sei angemessen. Die Massnahmeempfindlichkeit stelle keinen Reduktionsgrund dar, weil der Beschwerdeführer beruflich nicht überdurchschnittlich auf den Besitz des Führerausweises angewiesen sei. Der Einwand, er habe am 1. Oktober 2001 eine neue Stelle angetreten und benötige für seine Arbeit Mess- und Hilfsmittel, die nur mit einem Motorfahrzeug transportiert werden könnten, sei zurückzuweisen. Gemäss kantonaler Rechtsprechung könne ein Automobilist keine erhöhte Massnahmeempfindlichkeit geltend machen, wenn er im Zeitpunkt des Stellenantritts wusste, dass gegen ihn ein Führerausweisentzug verhängt werde. Die Verfügung des Strassenverkehrsamts sei fast ein Jahr vor dem geltend gemachten Stellenantritt erlassen worden.
2.2 Der Beschwerdeführer bringt vor, das Verwaltungsgericht verkenne die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur beruflichen Angewiesenheit des Fahrzeuglenkers auf den Führerausweis und verletze damit Bundesrecht. Die Antwort auf die Frage, welche Entzugsdauer notwendig und geeignet sei, die gewünschte Wirkung zu zeitigen, sei nach den Verhältnissen zum Zeitpunkt des mutmasslichen Vollzugs und nicht der Verkehrsregelverletzung zu geben. Da kein missbräuchlicher Stellenwechsel vorliege, müssten die neuen Arbeitsumstände berücksichtigt werden.
2.3 Die Dauer des nach Art. 16 SVG zu verfügenden Warnungsentzugs richtet sich vor allem nach der Schwere des Verschuldens, dem Leumund als Motorfahrzeugführer sowie nach der beruflichen Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen (Art. 33 Abs. 2 VZV).
Der Beschwerdeführer bestreitet die "Einsatzmassnahme" von drei Monaten nicht. Er beantragt auch nicht, die Entzugsdauer müsse auf Grund seines guten automobilistischen Leumundes um mehr als einen Monat reduziert werden. Zu prüfen ist daher einzig, ob die Vorinstanz die geltend gemachte berufliche Angewiesenheit auf den Führerausweis hätte berücksichtigen müssen.
2.4 Nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der Massnahmeempfindlichkeit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit Rechnung zu tragen und deshalb zu berücksichtigen, in welchem Masse der Fahrzeugführer infolge beruflicher Angewiesenheit auf ein Motorfahrzeug stärker als andere Fahrer vom Entzug des Führerausweises betroffen ist (BGE 123 II 572 E. 2c mit Hinweisen; vgl. ferner MATTHIAS HÄRRI, Die Bemessung des Führerausweisentzugs zu Warnungszwecken, in: BJM 1999 S. 123). In der Literatur wird diese Rechtsprechung begrüsst: Es erscheine nur diejenige Massnahme als schuldangemessen und damit gerecht, bei deren Bemessung die Strafempfindlichkeit des Täters differenziert herangezogen werde. Deshalb solle jegliche gegenüber dem "normalen" Fahrer erhöhte berufliche Angewiesenheit auf den Führerausweis straf- beziehungsweise massnahmemildernd berücksichtigt werden (vgl. RENÉ SCHAFFHAUSER, Die straf- und verwaltungsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Strassenverkehrsrecht 1992 bis 1999, S. 173 ff.).
Zwar verkennt die Vorinstanz diese Praxis nicht, sie verneint jedoch, die überdurchschnittliche berufliche Angewiesenheit des Beschwerdeführers auf den Führerausweis berücksichtigen zu können. Gemäss ihrer eigenen Rechtsprechung sei diejenige Massnahmeempfindlichkeit für die Bemessung der Massnahme relevant, welche zum Zeitpunkt des Vorfalls bereits bestanden habe. Ein nach der begangenen Verkehrsregelverletzung erfolgter Stellenwechsel sei deshalb unbeachtlich.
Zu Recht stellt der Beschwerdeführer diese Auffassung in Frage. Massgebend für die Prüfung der Massnahmeempfindlichkeit ist der Zeitpunkt der Entscheidung über die Massnahme, nicht jener des Verkehrsregelverstosses. Die Dauer des Entzugsverfahrens kann sich aus verschiedensten Gründen in die Länge ziehen (etwa wenn der Ausgang des Strafverfahrens abzuwarten ist oder wegen Überlastung der Behörden oder wegen Ergreifens von Rechtsmitteln). Sofern seitens des Fahrzeuglenkers kein Rechtsmissbrauch vorliegt, darf sich die Verfahrensdauer nicht zu seinen Ungunsten auswirken. Es ist einem Fahrzeuglenker auch nicht zuzumuten, nur wegen des hängigen Massnahmeverfahrens auf einen Stellenwechsel zu verzichten oder den Antritt einer neuen Stelle auf einen unbestimmten Zeitpunkt hinauszuschieben. Der Wechsel der beruflichen Tätigkeit hängt in der Regel von verschiedensten Umständen ab, welche der Betroffene oft nur teilweise oder gar nicht beeinflussen kann. Ist er nun in der neuen Tätigkeit stärker als früher und jedenfalls in grösserem Masse als der normale Fahrer beruflich auf ein Fahrzeug angewiesen, so muss diese Situation bei der Bemessung der Massnahmedauer berücksichtigt werden. Umgekehrt kann sich etwa ein Berufschauffeur, der während des Massnahmeverfahrens eine Arbeit aufnimmt, bei welcher er auf den Führerausweis nicht angewiesen ist, auch nicht mehr auf das entsprechende Zumessungskriterium nach Art. 33 Abs. 2 VZV berufen. Massgebend ist mit andern Worten die aktuelle berufliche Situation des Fahrzeuglenkers zu dem Zeitpunkt, an welchem letztmals neue Tatsachen betreffend die berufliche Situation berücksichtigt werden können.
Zum gleichen Ergebnis führt die analoge Anwendung der im Bereich des Strafrechts geltenden Regeln. Die neuere Rechtsprechung des Bundesgerichts versteht den Warnungsentzug nicht nur als Verwaltungsmassnahme, sondern betont auch deren strafähnlichen Charakter. Wo die gesetzliche Regelung des Warnungsentzugs lückenhaft oder auslegungsbedürftig ist, rechtfertigt sich daher der Rückgriff auf strafrechtliche Grundsätze (vgl. BGE 128 II 173 mit zahlreichen Hinweisen). Im vorliegenden Zusammenhang ist deshalb zu beachten, dass bei der Strafzumessung gemäss Art. 63 StGB auf die Strafempfindlichkeit im Zeitpunkt des Urteils abzustellen ist (STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, AT II, S. 238 N. 45, mit Hinweisen). Auch bei der Prüfung der günstigen Prognose im Hinblick auf die Gewährung des bedingten Strafvollzuges sind die persönlichen Verhältnisse bis zum Zeitpunkt des Entscheides miteinzubeziehen (Urteil des Bundesgerichts 6S.258/1997 vom 15. Dezember 1997).
2.5 Der Beschwerdeführer hat die dem Führerausweisentzug zugrunde liegende Verkehrsregelverletzung am 1. September 1999 begangen. Am 1. Oktober 2001 - also mehr als zwei Jahre später - hat er eine neue Stelle angetreten. Es obliegen ihm Kontrollen in Industriebetrieben auf dem ganzen Gebiet des Kantons Zürich. Für die Arbeit werden Mess- und Hilfsmittel benötigt, die nur mit einem Personenwagen transportiert werden können. Damit ist der Beschwerdeführer vermehrt auf ein Fahrzeug angewiesen. Gemäss eigener Rechtsprechung bejaht das aargauische Verwaltungsgericht eine mittelgradig erhöhte Massnahmeempfindlichkeit, wenn der Betroffene aus beruflichen Gründen auch für den Transport von Material und Werkzeugen ein Auto benötigt. Die Vorinstanz berücksichtigt diesen Umstand vorliegend nicht. Indem sie damit bei der Bemessung der Entzugsdauer einem massgeblichen Gesichtspunkt nicht Rechnung trägt, verletzt sie Bundesrecht.
3.
3.1 Gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. a SVG beträgt die Dauer des Führerausweisentzuges mindestens einen Monat. Ausgangspunkt für die Vorinstanz ist im Hinblick auf das schwere Tatverschulden eine Entzugsdauer von drei Monaten. Dies liegt im Rahmen des der Vorinstanz zustehenden richterlichen Ermessens, auch wenn ein dreimonatiger Entzug als Sanktion für die vorliegende Verkehrsregelverletzung an der oberen Grenze liegt. Für den ungetrübten automobilistischen Leumund gewährt die Vorinstanz dem Beschwerdeführer einen Abzug von einem Monat. Sie gelangt damit zu einer Entzugsdauer von zwei Monaten.
3.2 Auf Grund der beruflichen Angewiesenheit des Beschwerdeführers auf ein Motorfahrzeug ist nach Art. 33 Abs. 2 VZV ein weiterer Abzug vorzunehmen. Dieser beträgt gemäss Praxis bei einer Entzugsdauer von etwa zwei bis vier Monaten einen Monat (SCHAFFHAUSER, Grundriss des Schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. III, Rz. 2449, mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer hat auf der Autobahn rechts überholt. Er ist seit 1969 im Besitze eines Führerausweises. Bis heute wurden keine Administrativmassnahmen ausgefällt. Beruflich ist er auf ein Fahrzeug angewiesen. Im Rahmen einer Gesamtwürdigung der Situation rechtfertigt sich damit eine Dauer des Führerausweisentzuges von einem Monat, wie sie auch der Beschwerdeführer beantragt. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher gutzuheissen.
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de
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Art. 33 al. 2 OAC; retrait d'admonestation du permis de conduire; nécessité professionnelle de conduire un véhicule à moteur. Pour fixer la durée du retrait, il faut tenir compte du besoin professionnel de conduire de l'intéressé. Sont déterminantes les circonstances existant au moment du prononcé du retrait (consid. 2).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-285%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 II 285
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128 II 285
Sachverhalt ab Seite 285
A.- X. fuhr nach eigenen Aussagen am Mittwoch, 1. September 1999, ca. 06.50 Uhr mit seinem Personenwagen auf der Autobahn A1 Richtung Zürich. Weil er sich durch den vorausfahrenden Automobilisten schikaniert fühlte, wechselte er vom ersten Überholstreifen auf den Normalstreifen (rechte Spur). Er passierte mehrere Fahrzeuge rechts und wechselte kurz vor dem Limmattaler-Kreuz zurück in eine Lücke auf dem ersten Überholstreifen, weil sein Fahrziel Zürich-City war. Am betreffenden Ort ist die rechte Spur ausschliesslich für die Abzweigung auf die A4 bestimmt und entsprechend als Einspurstrecke markiert.
X. besitzt seit 1969 den Führerausweis der Kat. B. Bis heute wurden keine Administrativmassnahmen gegen ihn ausgesprochen.
B.- Mit Wiedererwägungsverfügung vom 17. August 2000 büsste das Statthalteramt des Bezirks Dietikon X. wegen verbotenen Rechtsüberholens auf der Autobahn in Anwendung von Art. 90 Ziff. 1 SVG (SR 741.01) mit Fr. 300.-. Die Verfügung ist rechtskräftig.
C.- In Anwendung von Art. 16 Abs. 3 und Art. 17 SVG entzog das Strassenverkehrsamt des Kantons Aargau X. am 23. November 2000 den Führerausweis für die Dauer von zwei Monaten.
Das Departement des Innern des Kantons Aargau wie auch das aargauische Verwaltungsgericht wiesen den Antrag von X., auf einen Führerausweisentzug sei zu verzichten, im Beschwerdeverfahren kostenfällig ab.
D.- X. führt Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht mit dem Antrag, es seien der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Aargau vom 23. Januar 2002 aufzuheben und der angeordnete Führerausweisentzug auf die Dauer von einem Monat zu reduzieren.
E.- Das Verwaltungsgericht verzichtet unter Hinweis auf das angefochtene Urteil auf Vernehmlassung.
Das Bundesamt für Strassen stellt mit seiner Vernehmlassung sinngemäss den Antrag auf Gutheissung der Beschwerde, soweit der Beschwerdeführer seine berufliche Angewiesenheit auf ein Motorfahrzeug geltend mache.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Die Vorinstanz qualifiziert sowohl die vom Beschwerdeführer verursachte Verkehrsgefährdung als auch das Mass seines Verschuldens als schwer. Sie spricht daher den Führerausweisentzug gestützt auf Art. 16 Abs. 3 lit. a SVG aus.
1.2 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Annahme eines schweren Falles verletze Bundesrecht. Die Vorinstanz gehe unter Hinweis auf BGE 126 IV 197 davon aus, der Fahrzeuglenker auf der Autobahn müsse sich darauf verlassen können, dass er nicht plötzlich rechts überholt werde. Diese Betrachtungsweise verkenne, dass auf signalisierten Einspurstrecken immer damit gerechnet werden müsse, dass man sowohl links- als auch rechtsseitig passiert werde. So lange die Spuren nicht mit einer Sicherheitslinie voneinander getrennt seien, müsse auch mit Spurwechseln gerechnet werden. Mit Bezug auf die Gefährlichkeit des Manövers könne es nicht darauf ankommen, ob der Wechsel von links nach rechts erfolge. Im Gegensatz zu einem derartigen Überholmanöver auf offener Strecke könne vorliegend nicht von einer besonderen Nähe der Verwirklichung einer Unfallgefahr gesprochen werden. Das zugegebenermassen unzulässige Überholmanöver stelle bloss einen mittelschweren Fall dar.
1.3 Die Voraussetzungen für den Entzug des Führerausweises sind in Art. 16 Abs. 2 und 3 SVG geregelt. Die Vorinstanz setzt sich damit auseinander und stellt die einschlägige Rechtsprechung des Bundesgerichtes zutreffend dar. Es kann darauf verwiesen werden (Art. 36a Abs. 3 OG).
Gemäss Art. 35 Abs. 1 SVG ist links zu überholen, woraus ein Verbot des Rechtsüberholens folgt. Beim Fahren in parallelen Kolonnen darf der Fahrzeugführer rechts vorbeifahren (Art. 36 Abs. 5 lit. a der Verkehrsregelnverordnung vom 13. November 1962 [VRV; SR 741.11]). Das Rechtsüberholen durch Ausschwenken und Wiedereinbiegen ist jedoch auch im Kolonnenverkehr untersagt (Art. 8 Abs. 3 Satz 2 VRV).
Das Bundesgericht hat sich im Entscheid BGE 126 IV 192 eingehend zum Problem des Rechtsüberholens geäussert. Es hat unter anderem festgehalten, es liege Überholen und nicht blosses Vorbeifahren vor, wenn Ausschwenken, Vorbeifahren an einem oder wenigen Fahrzeugen und anschliessendes Wiedereinbiegen in einem Zuge erfolgen, also etwa dann, wenn ein Fahrzeuglenker die Lücken in den parallelen Kolonnen zum Vorfahren so ausnütze, dass er kurz auf die rechte Fahrbahn wechsle und gleich wieder nach links einbiege (BGE 126 IV 192 E. 2a S. 195 mit Hinweis). Ferner hielt es fest, das Verbot des Rechtsüberholens sei eine für die Verkehrssicherheit objektiv wichtige Vorschrift, deren Missachtung eine erhebliche Gefährdung der Verkehrssicherheit mit beträchtlicher Unfallgefahr nach sich ziehe und daher objektiv schwer wiege.
Der Beschwerdeführer überholte am 1. September 1999 auf der am betreffenden Ort dreispurigen Autobahn A1 rechts. Er wechselte von der mittleren Spur nach rechts auf die ausschliesslich für die Abzweigung auf die A4 bestimmte Spur, überholte einen oder mehrere vorausfahrende Wagen und schwenkte wieder auf die mittlere Spur Richtung Zürich ein. Damit sind die Voraussetzungen des verbotenen Rechtsüberholens auf der Autobahn erfüllt, was der Beschwerdeführer auch selbst mit den Worten anerkennt, es liege zugegebenermassen ein unzulässiges Überholmanöver vor.
1.4 Der Einwand des Beschwerdeführers, es habe sich um eine spezielle Situation gehandelt, weil er auf einer Einspurstrecke gefahren sei, ist unbehelflich. Einspurstrecken dienen zum Einspuren, gegebenenfalls zum Rechtsvorbeifahren, sofern der übrige Verkehr nicht gefährdet wird, auf keinen Fall aber dürfen sie dazu benützt werden, andere Fahrzeuge rechts zu überholen. Die Missachtung des Rechtsüberholverbotes wiegt objektiv schwer, weshalb der Führerausweis gemäss Art. 16 Abs. 3 lit. a SVG zwingend zu entziehen ist.
Vorliegend besteht umso weniger ein Grund, das Fahrmanöver anders zu beurteilen, als der Beschwerdeführer sich seines grob verkehrswidrigen Verhaltens sehr wohl bewusst war und nicht etwa die Situation falsch einschätzte. In der Befragung zur Sache durch die Kantonspolizei Zürich führte er aus, ab der Autobahnraststätte Würenlos, als er mit einer Geschwindigkeit von ca. 100 km/h gefahren sei, habe der vor ihm fahrende Automobilist ein Spielchen mit Beschleunigen und Verlangsamen begonnen und ihm so das Überholen verunmöglicht. Mehrmals sei er ausgebremst worden. Er sei deshalb an besagter Stelle rechts vorgefahren und habe die Lücke auf dem Überholstreifen zum erneuten Fahrbahnwechsel benutzt. Der Beschwerdeführer liess sich also zum verbotenen Fahrmanöver provozieren.
2.
2.1 Nach Auffassung der Vorinstanz rechtfertigt das schwere Tatverschulden einen Führerausweisentzug von drei Monaten. Der ungetrübte automobilistische Leumund führe zu einer Reduktion um einen Monat. Ein Entzug von insgesamt zwei Monaten sei angemessen. Die Massnahmeempfindlichkeit stelle keinen Reduktionsgrund dar, weil der Beschwerdeführer beruflich nicht überdurchschnittlich auf den Besitz des Führerausweises angewiesen sei. Der Einwand, er habe am 1. Oktober 2001 eine neue Stelle angetreten und benötige für seine Arbeit Mess- und Hilfsmittel, die nur mit einem Motorfahrzeug transportiert werden könnten, sei zurückzuweisen. Gemäss kantonaler Rechtsprechung könne ein Automobilist keine erhöhte Massnahmeempfindlichkeit geltend machen, wenn er im Zeitpunkt des Stellenantritts wusste, dass gegen ihn ein Führerausweisentzug verhängt werde. Die Verfügung des Strassenverkehrsamts sei fast ein Jahr vor dem geltend gemachten Stellenantritt erlassen worden.
2.2 Der Beschwerdeführer bringt vor, das Verwaltungsgericht verkenne die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur beruflichen Angewiesenheit des Fahrzeuglenkers auf den Führerausweis und verletze damit Bundesrecht. Die Antwort auf die Frage, welche Entzugsdauer notwendig und geeignet sei, die gewünschte Wirkung zu zeitigen, sei nach den Verhältnissen zum Zeitpunkt des mutmasslichen Vollzugs und nicht der Verkehrsregelverletzung zu geben. Da kein missbräuchlicher Stellenwechsel vorliege, müssten die neuen Arbeitsumstände berücksichtigt werden.
2.3 Die Dauer des nach Art. 16 SVG zu verfügenden Warnungsentzugs richtet sich vor allem nach der Schwere des Verschuldens, dem Leumund als Motorfahrzeugführer sowie nach der beruflichen Notwendigkeit, ein Motorfahrzeug zu führen (Art. 33 Abs. 2 VZV).
Der Beschwerdeführer bestreitet die "Einsatzmassnahme" von drei Monaten nicht. Er beantragt auch nicht, die Entzugsdauer müsse auf Grund seines guten automobilistischen Leumundes um mehr als einen Monat reduziert werden. Zu prüfen ist daher einzig, ob die Vorinstanz die geltend gemachte berufliche Angewiesenheit auf den Führerausweis hätte berücksichtigen müssen.
2.4 Nach gefestigter Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der Massnahmeempfindlichkeit dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit Rechnung zu tragen und deshalb zu berücksichtigen, in welchem Masse der Fahrzeugführer infolge beruflicher Angewiesenheit auf ein Motorfahrzeug stärker als andere Fahrer vom Entzug des Führerausweises betroffen ist (BGE 123 II 572 E. 2c mit Hinweisen; vgl. ferner MATTHIAS HÄRRI, Die Bemessung des Führerausweisentzugs zu Warnungszwecken, in: BJM 1999 S. 123). In der Literatur wird diese Rechtsprechung begrüsst: Es erscheine nur diejenige Massnahme als schuldangemessen und damit gerecht, bei deren Bemessung die Strafempfindlichkeit des Täters differenziert herangezogen werde. Deshalb solle jegliche gegenüber dem "normalen" Fahrer erhöhte berufliche Angewiesenheit auf den Führerausweis straf- beziehungsweise massnahmemildernd berücksichtigt werden (vgl. RENÉ SCHAFFHAUSER, Die straf- und verwaltungsrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Strassenverkehrsrecht 1992 bis 1999, S. 173 ff.).
Zwar verkennt die Vorinstanz diese Praxis nicht, sie verneint jedoch, die überdurchschnittliche berufliche Angewiesenheit des Beschwerdeführers auf den Führerausweis berücksichtigen zu können. Gemäss ihrer eigenen Rechtsprechung sei diejenige Massnahmeempfindlichkeit für die Bemessung der Massnahme relevant, welche zum Zeitpunkt des Vorfalls bereits bestanden habe. Ein nach der begangenen Verkehrsregelverletzung erfolgter Stellenwechsel sei deshalb unbeachtlich.
Zu Recht stellt der Beschwerdeführer diese Auffassung in Frage. Massgebend für die Prüfung der Massnahmeempfindlichkeit ist der Zeitpunkt der Entscheidung über die Massnahme, nicht jener des Verkehrsregelverstosses. Die Dauer des Entzugsverfahrens kann sich aus verschiedensten Gründen in die Länge ziehen (etwa wenn der Ausgang des Strafverfahrens abzuwarten ist oder wegen Überlastung der Behörden oder wegen Ergreifens von Rechtsmitteln). Sofern seitens des Fahrzeuglenkers kein Rechtsmissbrauch vorliegt, darf sich die Verfahrensdauer nicht zu seinen Ungunsten auswirken. Es ist einem Fahrzeuglenker auch nicht zuzumuten, nur wegen des hängigen Massnahmeverfahrens auf einen Stellenwechsel zu verzichten oder den Antritt einer neuen Stelle auf einen unbestimmten Zeitpunkt hinauszuschieben. Der Wechsel der beruflichen Tätigkeit hängt in der Regel von verschiedensten Umständen ab, welche der Betroffene oft nur teilweise oder gar nicht beeinflussen kann. Ist er nun in der neuen Tätigkeit stärker als früher und jedenfalls in grösserem Masse als der normale Fahrer beruflich auf ein Fahrzeug angewiesen, so muss diese Situation bei der Bemessung der Massnahmedauer berücksichtigt werden. Umgekehrt kann sich etwa ein Berufschauffeur, der während des Massnahmeverfahrens eine Arbeit aufnimmt, bei welcher er auf den Führerausweis nicht angewiesen ist, auch nicht mehr auf das entsprechende Zumessungskriterium nach Art. 33 Abs. 2 VZV berufen. Massgebend ist mit andern Worten die aktuelle berufliche Situation des Fahrzeuglenkers zu dem Zeitpunkt, an welchem letztmals neue Tatsachen betreffend die berufliche Situation berücksichtigt werden können.
Zum gleichen Ergebnis führt die analoge Anwendung der im Bereich des Strafrechts geltenden Regeln. Die neuere Rechtsprechung des Bundesgerichts versteht den Warnungsentzug nicht nur als Verwaltungsmassnahme, sondern betont auch deren strafähnlichen Charakter. Wo die gesetzliche Regelung des Warnungsentzugs lückenhaft oder auslegungsbedürftig ist, rechtfertigt sich daher der Rückgriff auf strafrechtliche Grundsätze (vgl. BGE 128 II 173 mit zahlreichen Hinweisen). Im vorliegenden Zusammenhang ist deshalb zu beachten, dass bei der Strafzumessung gemäss Art. 63 StGB auf die Strafempfindlichkeit im Zeitpunkt des Urteils abzustellen ist (STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, AT II, S. 238 N. 45, mit Hinweisen). Auch bei der Prüfung der günstigen Prognose im Hinblick auf die Gewährung des bedingten Strafvollzuges sind die persönlichen Verhältnisse bis zum Zeitpunkt des Entscheides miteinzubeziehen (Urteil des Bundesgerichts 6S.258/1997 vom 15. Dezember 1997).
2.5 Der Beschwerdeführer hat die dem Führerausweisentzug zugrunde liegende Verkehrsregelverletzung am 1. September 1999 begangen. Am 1. Oktober 2001 - also mehr als zwei Jahre später - hat er eine neue Stelle angetreten. Es obliegen ihm Kontrollen in Industriebetrieben auf dem ganzen Gebiet des Kantons Zürich. Für die Arbeit werden Mess- und Hilfsmittel benötigt, die nur mit einem Personenwagen transportiert werden können. Damit ist der Beschwerdeführer vermehrt auf ein Fahrzeug angewiesen. Gemäss eigener Rechtsprechung bejaht das aargauische Verwaltungsgericht eine mittelgradig erhöhte Massnahmeempfindlichkeit, wenn der Betroffene aus beruflichen Gründen auch für den Transport von Material und Werkzeugen ein Auto benötigt. Die Vorinstanz berücksichtigt diesen Umstand vorliegend nicht. Indem sie damit bei der Bemessung der Entzugsdauer einem massgeblichen Gesichtspunkt nicht Rechnung trägt, verletzt sie Bundesrecht.
3.
3.1 Gemäss Art. 17 Abs. 1 lit. a SVG beträgt die Dauer des Führerausweisentzuges mindestens einen Monat. Ausgangspunkt für die Vorinstanz ist im Hinblick auf das schwere Tatverschulden eine Entzugsdauer von drei Monaten. Dies liegt im Rahmen des der Vorinstanz zustehenden richterlichen Ermessens, auch wenn ein dreimonatiger Entzug als Sanktion für die vorliegende Verkehrsregelverletzung an der oberen Grenze liegt. Für den ungetrübten automobilistischen Leumund gewährt die Vorinstanz dem Beschwerdeführer einen Abzug von einem Monat. Sie gelangt damit zu einer Entzugsdauer von zwei Monaten.
3.2 Auf Grund der beruflichen Angewiesenheit des Beschwerdeführers auf ein Motorfahrzeug ist nach Art. 33 Abs. 2 VZV ein weiterer Abzug vorzunehmen. Dieser beträgt gemäss Praxis bei einer Entzugsdauer von etwa zwei bis vier Monaten einen Monat (SCHAFFHAUSER, Grundriss des Schweizerischen Strassenverkehrsrechts, Bd. III, Rz. 2449, mit Hinweisen).
Der Beschwerdeführer hat auf der Autobahn rechts überholt. Er ist seit 1969 im Besitze eines Führerausweises. Bis heute wurden keine Administrativmassnahmen ausgefällt. Beruflich ist er auf ein Fahrzeug angewiesen. Im Rahmen einer Gesamtwürdigung der Situation rechtfertigt sich damit eine Dauer des Führerausweisentzuges von einem Monat, wie sie auch der Beschwerdeführer beantragt. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist daher gutzuheissen.
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Art. 33 cpv. 2 OAC; revoca a scopo di ammonimento della licenza di condurre; necessità professionale di condurre un veicolo a motore. Per fissare la durata della revoca, occorre riferirsi alle necessità professionali di condurre dell'interessato. Sono determinanti le circostanze esistenti al momento della decisione di revoca (consid. 2).
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128 II 292
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128 II 292
Sachverhalt ab Seite 293
Die Berner Oberländer Helikopter AG (BOHAG) betreibt seit 1977 den Heliport Gsteigwiler südlich von Interlaken. Gemäss der Bau- und Betriebsbewilligung vom 1. November 1977 in der Fassung vom 24. Juni 1994 dürfen auf dem Helikopterflugfeld durchschnittlich höchstens 120 Flugbewegungen pro Monat durchgeführt werden. An allgemeinen Feiertagen darf das Flugfeld nicht benützt werden. Weiter ist der Flugbetrieb zwischen dem Ende der bürgerlichen Abenddämmerung und dem Beginn der bürgerlichen Morgendämmerung, mindestens aber von 1900 bis 0700 Uhr untersagt. Diese Beschränkungen gelten nicht für die Flüge der Schweizerischen Rettungsflugwacht (REGA), die den Heliport Gsteigwiler zur Zeit noch mitbenützt. Zusätzlich zur Bau- und Betriebsbewilligung für den Heliport Gsteigwiler besitzt die BOHAG eine Betriebsbewilligung für die gewerbsmässige Beförderung von Personen und Gütern sowie eine Bewilligung für Aussenlandungen bei gewerbsmässigen Flügen mit Helikoptern.
Mit Eingabe vom 26. Juli 1995 ersuchte die BOHAG das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) um Änderung des Betriebsreglementes und verlangte, dass einerseits das Bewegungskontingent von jährlich 1'440 auf 3'000 erhöht und andererseits das Flugverbot an allgemeinen Feiertagen aufgehoben werde. Mit ihrem Gesuch reichte die BOHAG einen Bericht der Elektrowatt Ingenieurunternehmung AG über die Umweltverträglichkeit der Betriebsänderung bzw. über die Ergebnisse der Voruntersuchung ein.
Mit Verfügung vom 20. Juni 2000 gab das BAZL dem Gesuch der BOHAG im Wesentlichen statt und formulierte Ziffer 3 des Betriebsreglementes für den Heliport Gsteigwiler, welche die entsprechende Bestimmung der bisherigen Betriebsbewilligung ersetzt, neu wie folgt:
"- Ziffer 3.1: Pro Jahr sind auf dem Flugfeld maximal 3'000 Bewegungen zulässig (Eine Bewegung: Ein Start oder eine Landung);
- Ziffer 3.2: Am Eidg. Buss- und Bettag darf das Flugfeld nicht benützt werden;
- Ziffer 3.3: Die Benützung des Flugfeldes ist zwischen dem Ende der bürgerlichen Abenddämmerung und dem Beginn der bürgerlichen Morgendämmerung, mindestens aber von 1900 bis 0700 Uhr untersagt.
Ausgenommen sind Such- und Rettungsflüge."
Gegen die vom BAZL bewilligte Änderung des Betriebsreglementes für den Heliport Gsteigwiler legten die Grüne Freie Liste Amt Interlaken, der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) sowie der Kanton Bern bei der Rekurskommission des Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) Verwaltungsbeschwerde ein.
Nach Anhörung der interessierten Bundesämter und Durchführung eines doppelten Schriftenwechsels fällte die Rekurskommission UVEK am 28. Juni 2001 ihren Entscheid. Sie hiess die Beschwerde des Kantons Bern im Sinne der Erwägungen teilweise gut sowie jene des Verkehrs-Club der Schweiz und der Grünen Freien Liste Amt Interlaken im Sinne der Erwägungen (vollständig) gut.
Die Verfügung des BAZL vom 20. Juni 2000 wurde aufgehoben. Das Gesuch der BOHAG um Aufhebung des Flugverbots an allgemeinen Feiertagen wies die Rekurskommission UVEK ab und wies im Übrigen die Angelegenheit zur Ergänzung des Verfahrens um Änderung des Betriebsreglements im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück.
Gegen den Entscheid der Rekurskommission UVEK hat die BOHAG Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht und die vollständige Aufhebung des angefochtenen Entscheides verlangt. Die Beschwerdeführerin macht Verletzung des Grundrechts der Wirtschaftsfreiheit, des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit sowie Verstösse gegen verfahrensrechtliche Vorschriften geltend. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
4. Die Rekurskommission UVEK hat das Begehren des VCS und des Kantons Bern, den drei Helikopterflugfeldern Gsteigwiler, Schattenhalb und Lauterbrunnen aus Lärmschutzgründen je ein Einsatzgebiet zur exklusiven Bedienung zuzuweisen, für grundsätzlich berechtigt erklärt. Sie räumt zwar ein, dass eine solche Regelung in die verfassungsmässig gewährleistete Wirtschaftsfreiheit eingreifen würde, doch seien entgegen der Meinung des BAZL die gesetzlichen Grundlagen für eine derartige Beschränkung vorhanden. So könnten Betriebsbeschränkungen zur Vermeidung unnötiger Immissionen, zu denen die Zuweisung eines Einsatzgebietes gezählt werden dürfe, gestützt auf Art. 11 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) erlassen werden. Als Rechtsgrundlage fiele auch Art. 6 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) in Betracht, soweit es um den Schutz von Objekten gehe, die im Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) verzeichnet seien. Im Übrigen bestehe die Möglichkeit, die verlangte Massnahme aufgrund der Vorschrift von Art. 15 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) zu verfügen, wonach das BAZL besondere polizeiliche Massnahmen, namentlich zur Wahrung der Flugsicherheit und zur Bekämpfung des Fluglärms, bei der Erteilung der Bewilligung oder durch besondere Verfügung treffen könne.
In ihren Erwägungen hat die Rekurskommission UVEK im Weiteren das überwiegende öffentliche Interesse an der Zuweisung eines Einsatzgebietes bejaht, da durch die räumliche Konzentration die Flugbewegungen und damit der Lärm vermindert werden könnten. Die Aufteilung läge ebenfalls im Interesse des Naturschutzes, führe doch eine der An- und Abflugrouten vom Heliport Gsteigwiler in unmittelbarer Nähe von zwei Wildeinstandsgebieten vorbei und umfasse der engere Perimeter des Helikopterflugfeldes auch die im Bundesinventar der Auengebiete von nationaler Bedeutung verzeichnete Aue "Chappelistutz". Bei Flügen in Richtung Meiringen und ins Jungfraugebiet könnten zudem das Jagdbanngebiet "Schwarzhorn" sowie die nationalen Schutzgebiete "Chaltenbrunnenmoos" (BLN-Gebiet 1506) und "Berner Hochalpen und Aletsch-Bietschhorn" (BLN-Gebiet 1507/1706) tangiert werden. Gegen eine Zuweisung von Einsatzgebieten sprächen zwar die privaten Interessen der Gesuchstellerin sowie der Umstand, dass im vorliegenden Verfahren nur für das Flugfeld Gsteigwiler und die dort an- und abfliegenden Helikopter eine Gebietseinschränkung verfügt werden könne. Keine andere Region in der Schweiz weise jedoch auf so kleinem Raum eine grössere Dichte an Heliports auf als diejenige von Interlaken-Meiringen-Wengen. Die genannten öffentlichen Interessen an einer Zuweisung von Einsatzgebieten rechtfertigten deshalb grundsätzlich einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der BOHAG. Vom BAZL sei daher einzig noch zu prüfen, ob eine solche Massnahme für die Beschwerdegegnerin wirtschaftlich tragbar sei. Gleichzeitig sei zu untersuchen, ob eine Gebietszuweisung früher oder später gegenüber der King Air AG (Heliport Schattenhalb) und der Air Glaciers SA (Heliport Lauterbrunnen) erfolgen könnte. Ebenso sei abzuklären, ob diese Massnahme erforderlich sei oder allenfalls durch mildere Vorkehren ersetzt werden könnte.
Aus den Erwägungen der Rekurskommission UVEK geht nicht hervor, welches Gebiet zur Aufteilung in einzelne Einsatzsektoren in Betracht fallen soll, ob nur die Region Wengen-Interlaken-Meiringen, ein grösserer Alpensektor oder das ganze Berner Oberland. Unklar ist auch, ob das dem Heliport Gsteigwiler zugewiesene Einsatzgebiet ausschliesslich von diesem aus beflogen werden könnte oder ob weiterhin Flüge von anderen Flugplätzen aus (mit Ausnahme von Schattenhalb und Lauterbrunnen) in die fragliche Region zulässig blieben. Offen ist ebenfalls, ob die BOHAG vom Heliport Gsteigwiler aus nur noch in dieses bestimmte Gebiet fliegen dürfte und Flüge in die bisherigen weiteren Einsatzgebiete ausgeschlossen werden sollten. Nach dem Umweltverträglichkeitsbericht war die BOHAG bis anhin hauptsächlich im Berner Oberland östlich der Kander (ohne Haslital), in den Gebieten um Thun/Steffisburg, Luzern, Horw, Buochs, Beckenried, Alpnach und Sarnen, ferner im Entlebuch, Emmental und Melchtal sowie im Jungfraugebiet tätig. Sollte dieses ganze Einsatzgebiet von der umstrittenen Zuweisungsmassnahme erfasst und dementsprechend verkleinert werden, so läge darin offensichtlich ein schwerer Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit. Ob die von der Rekurskommission UVEK genannten gesetzlichen Normen eine solche Einschränkung zu rechtfertigen vermöchten, ist höchst zweifelhaft. Art. 11 Abs. 2 USG kann in Verbindung mit Art. 12 USG von vornherein nur als Rechtsgrundlage für Massnahmen taugen, die für den Betroffenen wirtschaftlich tragbar sind; die Frage der wirtschaftlichen Tragbarkeit ist aber im angefochtenen Entscheid gerade offen gelassen worden und wäre vom BAZL noch zu prüfen. Art. 6 NHG kann für die Ausscheidung von Einsatzgebieten ausserhalb des Bereiches von BLN-Objekten nicht beigezogen werden. Weiter kommt der im Jahre 1963 ins Luftfahrtgesetz aufgenommenen Bestimmung von Art. 15 LFG heute kaum noch selbständige Bedeutung zu, da mittlerweile die Bekämpfung des Fluglärms sowohl in der Luftfahrt- als auch in der Umweltschutzgesetzgebung detailliert geregelt wird (vgl. Art. 12 und Art. 42 Abs. 5 LFG in der Fassung vom 18. Juni 1993, Art. 17 ff. und Art. 36 ff. der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL; SR 748.131.1]). Die Frage der gesetzlichen Grundlage einer Zuweisung von Einsatzgebieten kann aber letztlich offen gelassen werden, da - wie sich im Folgenden zeigt - eine solche gegenüber einem einzelnen oder wenigen Heliports verfügte Massnahme unverhältnismässig wäre und zu rechtsungleicher Behandlung führte.
5. Die verfassungsmässig garantierte Wirtschaftsfreiheit entfaltet ihre Schutzwirkung unabhängig davon, ob ein Gewerbetreibender auf die Benützung des öffentlichen Grundes angewiesen ist (BGE 126 I 133 E. 4d S. 139 ff. mit Hinweisen; s. auch BGE 128 I 3). Sie gewährleistet daher auch die freie Ausübung von privatwirtschaftlichen Tätigkeiten, die den schweizerischen Luftraum beanspruchen, da dieser im Rahmen des Bundes- und des Staatsvertragsrechts zur Benützung offen steht (vgl. Art. 1 Abs. 1 LFG). Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit sind nur zulässig, wenn sie - neben den Anforderungen der gesetzlichen Grundlage und des überwiegenden öffentlichen Interesses - mit den verfassungsmässigen Geboten der Verhältnismässigkeit und der Gleichbehandlung, namentlich von Konkurrenten, vereinbar sind (vgl. Art. 27 und 94 BV sowie Art. 5 Abs. 2, Art. 35 Abs. 3 und Art. 36 BV; s. oben zitierte Entscheide mit zahlreichen Hinweisen).
5.1 Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die vom Gesetzgeber oder von der Behörde gewählten Massnahmen für das Erreichen des gesetzten Zieles geeignet, notwendig und für den Betroffenen zumutbar sind. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Beschränkungen stehen. Der Eingriff in Grundrechte darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein als erforderlich (vgl. BGE 126 I 112 E. 5b S. 119 f.; BGE 128 I 3 E. 3e/cc S. 15, je mit Hinweisen).
Im angefochtenen Entscheid ist davon die Rede, dass die Region Wengen-Interlaken-Meiringen durch Helikopterflüge bereits stark belastet sei und eine zusätzliche Belärmung mit einer Gebietsaufteilung vermieden werden könnte, weil sich dadurch die Anflugwege zum Einsatzort verkürzten. Hierzu fällt jedoch in Betracht, dass die Berner Alpen nicht nur von den drei Heliports Gsteigwiler, Schattenhalb und Lauterbrunnen, sondern auch von anderen Flugplätzen aus relativ leicht erreichbar sind, so insbesondere von Raron, Gampel, Sion, Gstaad, Saanen, Zweisimmen und Gruyères. Die erwünschte Verkürzung der Anflugwege könnte somit nur erreicht werden, wenn Flüge von anderen Flugfeldern in die fraglichen Einsatzgebiete untersagt würden. Können diese dagegen weiterhin von anderen Flugplätzen aus angeflogen werden, so wird der angestrebte Zweck nicht und allenfalls - da die Anflugwege länger werden - sogar das Gegenteil erreicht. Insofern erscheint die - isolierte - Massnahme der Zuweisung eines Einsatzgebietes an einzelne Heliports zur Lärmbekämpfung ungeeignet. Ausserdem haben sich die Einsätze der Beschwerdeführerin, wie schon dargelegt, nicht auf die Region Wengen-Interlaken-Meiringen beschränkt. Werden lediglich in diesem Bereich Einsatzgebiete ausgeschieden, so kann die Region nicht von Flügen entlastet werden, die vom Heliport Gsteigwiler zu entfernteren Zielen führen. Auch in dieser Hinsicht fehlt es an der Geeignetheit der geplanten Beschränkung.
Weiter verlangt die Rekurskommission UVEK im angefochtenen Entscheid, dass die Wildeinstandsgebiete sowie die BLN-Schutz- und Randzonen von Helikopter-Überflügen und Aussenlandungen verschont bleiben müssten. Auch dieses Ziel wird mit der Zuweisung von Einsatzgebieten an einen oder wenige Heliports nicht erreicht, solange von anderen Flugplätzen aus die schützenswerten Zonen beliebig überflogen werden können. Dagegen könnte das UVEK zum Schutze solcher Zonen generelle Start-, Lande- und Überflugsbeschränkungen für Helikopter erlassen, wie dies in Art. 53 Abs. 2 VIL ausdrücklich vorgesehen wird. Unter diesem Gesichtswinkel erweist sich die Zuweisung von Einsatzgebieten sowohl als unzweckmässige wie auch als nicht erforderliche Vorkehr.
5.2 Schliesslich lässt sich im Rahmen von Änderungen des Betriebsreglements die Zuweisung von Einsatzgebieten an den Heliport Gsteigwiler und allenfalls "früher oder später" - wie die Rekurskommission UVEK meint - an die Heliports Schattenhalb und Lauterbrunnen nicht vornehmen, ohne die Wettbewerbsverhältnisse zu verzerren.
Werden nur für einen oder wenige Betreiber von Heliports Einsatzgebiete ausgeschieden und wird damit deren Betätigungsfeld eingeschränkt, während die übrigen Betreiber frei bleiben, so läuft dies für die Betroffenen auf eine mit Art. 8 und Art. 27 BV unvereinbare wirtschaftliche Benachteiligung hinaus. Diese Verfassungswidrigkeit liesse sich auch dadurch nicht beheben, dass das Einsatzgebiet dem Betreiber zu ausschliesslicher Betätigung zugewiesen und jeder Konkurrent ferngehalten würde, da damit ebenfalls - diesmal zu Gunsten des Betreibers - rechtsungleich gehandelt würde. Müssten aus Gründen des Lärmschutzes weiter gehende als die in Art. 53 Abs. 2 VIL vorgesehenen Massnahmen ergriffen und für die Helikopterflugfelder Einsatzgebiete ausgeschieden werden, so liesse sich dies in rechtsgleicher Weise nur durch einen Planerlass bewerkstelligen, der das ganze schweizerische Staatsgebiet oder jedenfalls grosse Teile des Landes erfasste. Eine solche Regelung für das Helikopterflugwesen ist zur Zeit im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL), der vom Bundesrat am 18. Oktober 2000 genehmigt worden ist, nicht vorgezeichnet. Der SIL stellt vielmehr den Grundsatz auf, dass die Flugplätze untereinander zusammenarbeiten und freiwillig die sich bietenden marktwirtschaftlichen Möglichkeiten für eine sinnvolle Verkehrsteilung nutzen sollen (SIL IIIB-4). Immerhin wird auch erwähnt, dass der Bund den in seiner Planungs- und Bewilligungkompetenz liegenden Ermessensspielraum voll ausschöpfen müsse, um die Entwicklungen im Helikopterflugwesen zu steuern. Das Schwergewicht soll jedoch einstweilen bei einer zweckmässigen räumlichen Verteilung der Heliports und, wo immer möglich, bei einer Mehrfachnutzung der bestehenden Anlagen liegen; das heisst, dass Heliports auch Dritten zum Landen und Starten offen stehen sollen (SIL IIIB-1-B7-24 f.). Das Konzept der Mehrfachnutzung schliesst aber eine Ausscheidung von Einsatzgebieten um die einzelnen Helikopterflugfelder praktisch aus.
5.3 Steht mithin die Wirtschaftsfreiheit der Zuweisung von Einsatzgebieten an einzelne Betreiber von Heliports auf dem Wege der Änderung des Betriebsreglementes entgegen, so erscheint die Rückweisung der Sache zur erneuten Prüfung einer solchen Änderung als unhaltbar.
6. Die Rekurskommission UVEK hält die vom BAZL bewilligte Zahl von jährlich 3'000 Flugbewegungen auf den Heliport Gsteigwiler für zu hoch. Wohl bestehe zweifellos ein Bedarf nach Erhöhung des im Jahre 1977 festgelegten Flugkontingentes, doch werde sich nach dem Umweltverträglichkeitsbericht die Zahl der Flugbewegungen etwa bei 1'900 einpendeln und sei eine Erhöhung von über 30% über diesen Bedarf hinaus weder mit dem Vorsorgeprinzip noch mit den Anliegen des Landschaftsschutzes vereinbar. Sie stehe auch mit den Vorgaben des SIL in Widerspruch, wonach vom neuen Heliport Schattenhalb aus künftig 900 Flugbewegungen durchgeführt werden dürften und die Air Glaciers SA zu unbeschränkt vielen Flügen vom Heliport Lauterbrunnen aus ermächtigt sei. Das BAZL hätte daher nicht 1'560 zusätzliche Flugbewegungen bewilligen dürfen, ohne zu prüfen, ob in der Region überhaupt noch ein Interesse und ein Bedarf an einer solchen Erhöhung bestehe.
Zu diesen Erwägungen ist vorweg zu bemerken, dass sowohl das Gesuch der BOHAG wie auch der Umweltverträglichkeitsbericht aus dem Jahre 1995 stammen und seither - wie die Beschwerdeführerin zu Recht unterstreicht - die Nachfrage nach Helikopterflügen deutlich angestiegen ist. Das betrifft nicht nur die Nachfrage nach touristischen oder anderen rein privaten Flügen, sondern auch nach Flügen im Dienste der Öffentlichkeit (beispielsweise Such-, Rettungs- und Aufräumflüge nach Sturm Lothar, Einsätze für Lawinenverbauungen, Lawinensprengungen, Alpenversorgung, Brandbekämpfung, Bergung von Tieren, Evakuationen, Telekommunikationsinstallationen, Ausbau von Wanderwegen usw.). Zu Recht weist die Beschwerdeführerin ebenfalls darauf hin, dass eine Herabsetzung der Flugbewegungszahl nur beschränkt dazu geeignet ist, den Helikopterflugverkehr und dessen Lärm zu vermindern, da mit der Flugbewegungszahl nur die Flugbewegungen zum und vom Heliport erfasst werden, nicht aber die Aussenlandungen. Heliports mit kleinen Flugbewegungskontingenten werden daher vermehrt Einsätze von Aussenlandungsstellen aus fliegen, was weder aus Sicht des Lärm- noch des Landschafts- und Naturschutzes als wünschbar erscheint. Niedrige Flugbewegungszahlen dienen somit in erster Linie dem Schutz der unmittelbaren Umgebung des Heliports. Im vorliegenden Fall hat sich die Gemeinde Gsteigwiler aber mit einer Erhöhung der Flugbewegungszahl ausdrücklich einverstanden erklärt.
Nicht zu überzeugen vermögen schliesslich die Hinweise der Rekurskommission UVEK auf die Vorgaben des SIL. Gemäss den Festlegungen des SIL für Heliports (SIL IIIB-1-B7-24 f.) ist im Rahmen der bundesrechtlichen Bewilligungs- und Genehmigungsentscheide stets auch dem übergeordneten Ziel Rechnung zu tragen, die Heliports für spezifisch im Gesamtinteresse liegende Zwecke zu nutzen und - wo sinnvoll - für einen breiteren Benutzerkreis zu öffnen (Ziff. 5). Neue Heliports sollen nur noch bewilligt werden, wenn unter anderem der Nachweis erbracht wird, dass die vorgesehene Verkehrsleistung nicht von einer bestehenden Anlage aus erbracht werden kann (Ziff. 6). Im Interesse der optimalen Nutzung und Standortbestimmung ist nach dem SIL überdies zu prüfen, wie die Heliportbetreiber verpflichtet werden könnten, die Mitbenützung ihrer Anlage für Dritte zu ermöglichen; allenfalls sei eine entsprechende Änderung des LFG bzw. der VIL in Betracht zu ziehen (Ziff. 7). Sollen demnach die bestehenden Heliports bestmöglichst ausgelastet und Dritten zum Landen und Starten geöffnet sowie die vorhandenen ungenutzten Potentiale in dem Sinne für Entlastungsmassnahmen genutzt werden, dass Flugbetriebssegmente von überlasteten Anlagen auf weniger frequentierte Anlagen zu verlegen sind (vgl. die Erläuterungen zu den Festlegungen), so machen strenge Limitierungen der Flugbewegungszahlen für einzelne Heliports wenig Sinn.
Im Übrigen lässt sich die Erwägung der Rekurskommission UVEK, die Flugbewegungszahl für Gsteigwiler sei im Hinblick darauf zu kürzen, dass vom Heliport Lauterbrunnen aus unbeschränkt viele Flüge durchgeführt werden könnten, weder mit dem Gebot der Gleichbehandlung von Konkurrenten noch mit der von der Rekurskommission grundsätzlich gutgeheissenen Zuweisung von Einsatzgebieten in Einklang bringen. Insofern leidet der angefochtene Entscheid an Widersprüchlichkeiten.
Somit ergibt sich, dass auch die Rückweisung der Sache zur Herabsetzung der auf dem Heliport Gsteigwiler zulässigen Zahl an Flugbewegungen als bundesrechtlich nicht haltbar erscheint.
7. Gemäss der am 24. Juni 1994 geänderten Ziffer 2 (Absatz 2) der bisherigen Betriebsbewilligung der BOHAG darf das Flugfeld Gsteigwiler an allgemeinen Feiertagen nicht benutzt werden. Die BOHAG hat in ihrem Gesuch vom 26. Juli 1995 die Aufhebung des Flugverbotes an allgemeinen Feiertagen verlangt. Das BAZL hat diesem Begehren in dem Sinne weitgehend stattgegeben, als das Flugverbot auf den Eidgenössischen Buss- und Bettag beschränkt worden ist. Mit dem angefochtenen Entscheid der Rekurskommission UVEK wird, was sich nur aus den Erwägungen ergibt, das Flugverbot an allgemeinen Feiertagen wieder eingeführt. Überdies wird die Sache auf Antrag des VCS an das BAZL zurückgewiesen, das zusätzlich zu untersuchen habe, ob der Betrieb des Heliports Gsteigwiler auch an den Sonntagen zu verbieten sei. Es fragt sich, ob hierin - wie die Beschwerdeführerin glaubt - eine auch im Verwaltungsverfahren verpönte Erweiterung des Streitgegenstandes liege (vgl. etwa ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, N. 403 ff. mit Hinweisen; s. auch BGE 127 II 306 E. 6c S. 313). Die Frage kann indessen offen bleiben, da sich weder die Wiedereinführung des Flugverbotes an allgemeinen Feiertagen noch die (allfällige) Ausdehnung des Verbotes auf die Sonntage einzig aus den im angefochtenen Entscheid genannten Gründen des allgemeinen Ruhebedürfnisses der Bevölkerung sowie des Landschafts- und Heimatschutzes rechtfertigen lässt.
Die Beschwerdeführerin weist zu Recht darauf hin, dass gewisse Heliports (auch im Kanton Bern) keinerlei Beschränkungen an Sonn- und allgemeinen Feiertagen unterworfen sind und sich der Erlass von Flugverboten in Einzelfällen mit der Wirtschaftsfreiheit nicht vereinbaren lässt. In der Beschwerde wird auch mit gutem Grund bezweifelt, dass mit solchen vereinzelten Verboten zur Lärmbekämpfung beigetragen werden könne. Es darf hier auf die bereits angestellten Erwägungen zur Ausscheidung von Einsatzgebieten (E. 5.1 und 5.2) verwiesen werden, die sinngemäss auch für weitere gegenüber einzelnen Heliports erlassene Betriebsbeschränkungen gelten. Zu beachten ist weiter, dass Art. 36 VIL als luftfahrtrechtliche Spezialvorschrift über die Lärmbekämpfung einzig bestimmt, dass an Sonn- und Feiertagen Platz-, Schlepp-, Kontroll- und Rundflüge sowie Flüge zum Absetzen von Fallschirmspringern eingeschränkt werden können. Von absoluten Flugverboten an diesen Tagen ist nicht die Rede. Das schliesst zwar generelle Verbote nicht in jedem Fall aus, doch müssen hierfür spezielle, triftige Gründe gegeben sein, die schwerer wiegen als das Gebot der Gleichbehandlung von Konkurrenten. Der Entscheid darüber, auf welchen Flugplätzen welche Flugbeschränkungen anzuordnen sind, setzt eine einlässliche Prüfung im Rahmen einer Gesamtschau voraus, wie sie bei der Festsetzung von Konzepten und Sachplänen nach Art. 13 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (SR 700) vorzunehmen ist. Es wird daher Sache des BAZL sein, bei der Erarbeitung der noch ausstehenden Teile des SIL in Absprache mit den interessierten Bundesstellen, den Kantonen und Gemeinden sowie mit den Anlagebetreibern Kriterien festzulegen, anhand derer im Einklang mit dem Gleichbehandlungsgebot über Betriebsbeschränkungen für Heliports an Sonn- und allgemeinen Feiertagen befunden werden kann. Im Übrigen verfügt das BAZL aufgrund von Art. 3b und Art. 26 VIL über die Kompetenz, die Betriebsreglemente der einzelnen Heliports an neu erarbeitete Leitsätze anzupassen. Für eine Anpassung von Amtes wegen genügt, dass veränderte rechtliche oder tatsächliche Verhältnisse eine solche erfordern (Art. 26 VIL). Kann mithin aus den von der Rekurskommission UVEK genannten Gründen gegenüber dem Heliport Gsteigwiler weder ein Flugverbot an allgemeinen Feiertagen verfügt noch dessen Ausdehnung auf die Sonntage in Betracht gezogen werden, so ist der angefochtene Entscheid auch in dieser Hinsicht aufzuheben. Das bedeutet allerdings nicht, dass später nicht auch für dieses Flugfeld gestützt auf neue einheitliche Grundsätze und Kriterien Betriebsbeschränkungen an Sonn- und allgemeinen Feiertagen angeordnet werden könnten.
8. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Beschwerde der BOHAG im Sinne der Erwägungen gutzuheissen und der angefochtene Entscheid der Rekurskommission UVEK vollständig aufzuheben ist. Der Betrieb des Heliports Gsteigwiler wird sich somit einstweilen - bis zu einer allfälligen Anpassung von Amtes wegen im Sinne von Erwägung 7 - nach der vom BAZL am 20. Juni 2000 verfügten Änderung der Betriebsbewilligung und des Betriebsreglementes richten.
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de
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Änderung des Betriebsreglementes für ein Helikopterflugfeld (Heliport); Wirtschaftsfreiheit, Gleichbehandlung von Konkurrenten. Die Zuweisung von Einsatzgebieten an einen einzigen oder wenige einzelne Betreiber von Helikopterflugfeldern ist mit den Geboten der Verhältnismässigkeit und der Gleichbehandlung von Konkurrenten unvereinbar (E. 4 und 5).
Die Beschränkung der Flugbewegungszahl auf Helikopterflugfeldern ist als Mittel zur allgemeinen Lärmbekämpfung nur wenig geeignet, wenn zum einen diese Beschränkung nur einzelne Heliports betrifft und zum anderen deren Betreiber über Bewilligungen für Aussenlandungen verfügen. Strenge Limitierungen der Flugbewegungszahl stehen zudem mit den Vorgaben des Sachplanes für Infrastruktur der Luftfahrt, wonach die bestehenden Anlagen Dritten zur Mitbenützung geöffnet werden sollen, in Widerspruch (E. 6).
Flugverbote an Sonn- und allgemeinen Feiertagen sind für Heliports im Rahmen einer Gesamtschau nach einheitlichen Grundsätzen und Kriterien zu erlassen (E. 7).
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de
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-292%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,047
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128 II 292
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128 II 292
Sachverhalt ab Seite 293
Die Berner Oberländer Helikopter AG (BOHAG) betreibt seit 1977 den Heliport Gsteigwiler südlich von Interlaken. Gemäss der Bau- und Betriebsbewilligung vom 1. November 1977 in der Fassung vom 24. Juni 1994 dürfen auf dem Helikopterflugfeld durchschnittlich höchstens 120 Flugbewegungen pro Monat durchgeführt werden. An allgemeinen Feiertagen darf das Flugfeld nicht benützt werden. Weiter ist der Flugbetrieb zwischen dem Ende der bürgerlichen Abenddämmerung und dem Beginn der bürgerlichen Morgendämmerung, mindestens aber von 1900 bis 0700 Uhr untersagt. Diese Beschränkungen gelten nicht für die Flüge der Schweizerischen Rettungsflugwacht (REGA), die den Heliport Gsteigwiler zur Zeit noch mitbenützt. Zusätzlich zur Bau- und Betriebsbewilligung für den Heliport Gsteigwiler besitzt die BOHAG eine Betriebsbewilligung für die gewerbsmässige Beförderung von Personen und Gütern sowie eine Bewilligung für Aussenlandungen bei gewerbsmässigen Flügen mit Helikoptern.
Mit Eingabe vom 26. Juli 1995 ersuchte die BOHAG das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) um Änderung des Betriebsreglementes und verlangte, dass einerseits das Bewegungskontingent von jährlich 1'440 auf 3'000 erhöht und andererseits das Flugverbot an allgemeinen Feiertagen aufgehoben werde. Mit ihrem Gesuch reichte die BOHAG einen Bericht der Elektrowatt Ingenieurunternehmung AG über die Umweltverträglichkeit der Betriebsänderung bzw. über die Ergebnisse der Voruntersuchung ein.
Mit Verfügung vom 20. Juni 2000 gab das BAZL dem Gesuch der BOHAG im Wesentlichen statt und formulierte Ziffer 3 des Betriebsreglementes für den Heliport Gsteigwiler, welche die entsprechende Bestimmung der bisherigen Betriebsbewilligung ersetzt, neu wie folgt:
"- Ziffer 3.1: Pro Jahr sind auf dem Flugfeld maximal 3'000 Bewegungen zulässig (Eine Bewegung: Ein Start oder eine Landung);
- Ziffer 3.2: Am Eidg. Buss- und Bettag darf das Flugfeld nicht benützt werden;
- Ziffer 3.3: Die Benützung des Flugfeldes ist zwischen dem Ende der bürgerlichen Abenddämmerung und dem Beginn der bürgerlichen Morgendämmerung, mindestens aber von 1900 bis 0700 Uhr untersagt.
Ausgenommen sind Such- und Rettungsflüge."
Gegen die vom BAZL bewilligte Änderung des Betriebsreglementes für den Heliport Gsteigwiler legten die Grüne Freie Liste Amt Interlaken, der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) sowie der Kanton Bern bei der Rekurskommission des Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) Verwaltungsbeschwerde ein.
Nach Anhörung der interessierten Bundesämter und Durchführung eines doppelten Schriftenwechsels fällte die Rekurskommission UVEK am 28. Juni 2001 ihren Entscheid. Sie hiess die Beschwerde des Kantons Bern im Sinne der Erwägungen teilweise gut sowie jene des Verkehrs-Club der Schweiz und der Grünen Freien Liste Amt Interlaken im Sinne der Erwägungen (vollständig) gut.
Die Verfügung des BAZL vom 20. Juni 2000 wurde aufgehoben. Das Gesuch der BOHAG um Aufhebung des Flugverbots an allgemeinen Feiertagen wies die Rekurskommission UVEK ab und wies im Übrigen die Angelegenheit zur Ergänzung des Verfahrens um Änderung des Betriebsreglements im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück.
Gegen den Entscheid der Rekurskommission UVEK hat die BOHAG Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht und die vollständige Aufhebung des angefochtenen Entscheides verlangt. Die Beschwerdeführerin macht Verletzung des Grundrechts der Wirtschaftsfreiheit, des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit sowie Verstösse gegen verfahrensrechtliche Vorschriften geltend. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
4. Die Rekurskommission UVEK hat das Begehren des VCS und des Kantons Bern, den drei Helikopterflugfeldern Gsteigwiler, Schattenhalb und Lauterbrunnen aus Lärmschutzgründen je ein Einsatzgebiet zur exklusiven Bedienung zuzuweisen, für grundsätzlich berechtigt erklärt. Sie räumt zwar ein, dass eine solche Regelung in die verfassungsmässig gewährleistete Wirtschaftsfreiheit eingreifen würde, doch seien entgegen der Meinung des BAZL die gesetzlichen Grundlagen für eine derartige Beschränkung vorhanden. So könnten Betriebsbeschränkungen zur Vermeidung unnötiger Immissionen, zu denen die Zuweisung eines Einsatzgebietes gezählt werden dürfe, gestützt auf Art. 11 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) erlassen werden. Als Rechtsgrundlage fiele auch Art. 6 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) in Betracht, soweit es um den Schutz von Objekten gehe, die im Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) verzeichnet seien. Im Übrigen bestehe die Möglichkeit, die verlangte Massnahme aufgrund der Vorschrift von Art. 15 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) zu verfügen, wonach das BAZL besondere polizeiliche Massnahmen, namentlich zur Wahrung der Flugsicherheit und zur Bekämpfung des Fluglärms, bei der Erteilung der Bewilligung oder durch besondere Verfügung treffen könne.
In ihren Erwägungen hat die Rekurskommission UVEK im Weiteren das überwiegende öffentliche Interesse an der Zuweisung eines Einsatzgebietes bejaht, da durch die räumliche Konzentration die Flugbewegungen und damit der Lärm vermindert werden könnten. Die Aufteilung läge ebenfalls im Interesse des Naturschutzes, führe doch eine der An- und Abflugrouten vom Heliport Gsteigwiler in unmittelbarer Nähe von zwei Wildeinstandsgebieten vorbei und umfasse der engere Perimeter des Helikopterflugfeldes auch die im Bundesinventar der Auengebiete von nationaler Bedeutung verzeichnete Aue "Chappelistutz". Bei Flügen in Richtung Meiringen und ins Jungfraugebiet könnten zudem das Jagdbanngebiet "Schwarzhorn" sowie die nationalen Schutzgebiete "Chaltenbrunnenmoos" (BLN-Gebiet 1506) und "Berner Hochalpen und Aletsch-Bietschhorn" (BLN-Gebiet 1507/1706) tangiert werden. Gegen eine Zuweisung von Einsatzgebieten sprächen zwar die privaten Interessen der Gesuchstellerin sowie der Umstand, dass im vorliegenden Verfahren nur für das Flugfeld Gsteigwiler und die dort an- und abfliegenden Helikopter eine Gebietseinschränkung verfügt werden könne. Keine andere Region in der Schweiz weise jedoch auf so kleinem Raum eine grössere Dichte an Heliports auf als diejenige von Interlaken-Meiringen-Wengen. Die genannten öffentlichen Interessen an einer Zuweisung von Einsatzgebieten rechtfertigten deshalb grundsätzlich einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der BOHAG. Vom BAZL sei daher einzig noch zu prüfen, ob eine solche Massnahme für die Beschwerdegegnerin wirtschaftlich tragbar sei. Gleichzeitig sei zu untersuchen, ob eine Gebietszuweisung früher oder später gegenüber der King Air AG (Heliport Schattenhalb) und der Air Glaciers SA (Heliport Lauterbrunnen) erfolgen könnte. Ebenso sei abzuklären, ob diese Massnahme erforderlich sei oder allenfalls durch mildere Vorkehren ersetzt werden könnte.
Aus den Erwägungen der Rekurskommission UVEK geht nicht hervor, welches Gebiet zur Aufteilung in einzelne Einsatzsektoren in Betracht fallen soll, ob nur die Region Wengen-Interlaken-Meiringen, ein grösserer Alpensektor oder das ganze Berner Oberland. Unklar ist auch, ob das dem Heliport Gsteigwiler zugewiesene Einsatzgebiet ausschliesslich von diesem aus beflogen werden könnte oder ob weiterhin Flüge von anderen Flugplätzen aus (mit Ausnahme von Schattenhalb und Lauterbrunnen) in die fragliche Region zulässig blieben. Offen ist ebenfalls, ob die BOHAG vom Heliport Gsteigwiler aus nur noch in dieses bestimmte Gebiet fliegen dürfte und Flüge in die bisherigen weiteren Einsatzgebiete ausgeschlossen werden sollten. Nach dem Umweltverträglichkeitsbericht war die BOHAG bis anhin hauptsächlich im Berner Oberland östlich der Kander (ohne Haslital), in den Gebieten um Thun/Steffisburg, Luzern, Horw, Buochs, Beckenried, Alpnach und Sarnen, ferner im Entlebuch, Emmental und Melchtal sowie im Jungfraugebiet tätig. Sollte dieses ganze Einsatzgebiet von der umstrittenen Zuweisungsmassnahme erfasst und dementsprechend verkleinert werden, so läge darin offensichtlich ein schwerer Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit. Ob die von der Rekurskommission UVEK genannten gesetzlichen Normen eine solche Einschränkung zu rechtfertigen vermöchten, ist höchst zweifelhaft. Art. 11 Abs. 2 USG kann in Verbindung mit Art. 12 USG von vornherein nur als Rechtsgrundlage für Massnahmen taugen, die für den Betroffenen wirtschaftlich tragbar sind; die Frage der wirtschaftlichen Tragbarkeit ist aber im angefochtenen Entscheid gerade offen gelassen worden und wäre vom BAZL noch zu prüfen. Art. 6 NHG kann für die Ausscheidung von Einsatzgebieten ausserhalb des Bereiches von BLN-Objekten nicht beigezogen werden. Weiter kommt der im Jahre 1963 ins Luftfahrtgesetz aufgenommenen Bestimmung von Art. 15 LFG heute kaum noch selbständige Bedeutung zu, da mittlerweile die Bekämpfung des Fluglärms sowohl in der Luftfahrt- als auch in der Umweltschutzgesetzgebung detailliert geregelt wird (vgl. Art. 12 und Art. 42 Abs. 5 LFG in der Fassung vom 18. Juni 1993, Art. 17 ff. und Art. 36 ff. der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL; SR 748.131.1]). Die Frage der gesetzlichen Grundlage einer Zuweisung von Einsatzgebieten kann aber letztlich offen gelassen werden, da - wie sich im Folgenden zeigt - eine solche gegenüber einem einzelnen oder wenigen Heliports verfügte Massnahme unverhältnismässig wäre und zu rechtsungleicher Behandlung führte.
5. Die verfassungsmässig garantierte Wirtschaftsfreiheit entfaltet ihre Schutzwirkung unabhängig davon, ob ein Gewerbetreibender auf die Benützung des öffentlichen Grundes angewiesen ist (BGE 126 I 133 E. 4d S. 139 ff. mit Hinweisen; s. auch BGE 128 I 3). Sie gewährleistet daher auch die freie Ausübung von privatwirtschaftlichen Tätigkeiten, die den schweizerischen Luftraum beanspruchen, da dieser im Rahmen des Bundes- und des Staatsvertragsrechts zur Benützung offen steht (vgl. Art. 1 Abs. 1 LFG). Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit sind nur zulässig, wenn sie - neben den Anforderungen der gesetzlichen Grundlage und des überwiegenden öffentlichen Interesses - mit den verfassungsmässigen Geboten der Verhältnismässigkeit und der Gleichbehandlung, namentlich von Konkurrenten, vereinbar sind (vgl. Art. 27 und 94 BV sowie Art. 5 Abs. 2, Art. 35 Abs. 3 und Art. 36 BV; s. oben zitierte Entscheide mit zahlreichen Hinweisen).
5.1 Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die vom Gesetzgeber oder von der Behörde gewählten Massnahmen für das Erreichen des gesetzten Zieles geeignet, notwendig und für den Betroffenen zumutbar sind. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Beschränkungen stehen. Der Eingriff in Grundrechte darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein als erforderlich (vgl. BGE 126 I 112 E. 5b S. 119 f.; BGE 128 I 3 E. 3e/cc S. 15, je mit Hinweisen).
Im angefochtenen Entscheid ist davon die Rede, dass die Region Wengen-Interlaken-Meiringen durch Helikopterflüge bereits stark belastet sei und eine zusätzliche Belärmung mit einer Gebietsaufteilung vermieden werden könnte, weil sich dadurch die Anflugwege zum Einsatzort verkürzten. Hierzu fällt jedoch in Betracht, dass die Berner Alpen nicht nur von den drei Heliports Gsteigwiler, Schattenhalb und Lauterbrunnen, sondern auch von anderen Flugplätzen aus relativ leicht erreichbar sind, so insbesondere von Raron, Gampel, Sion, Gstaad, Saanen, Zweisimmen und Gruyères. Die erwünschte Verkürzung der Anflugwege könnte somit nur erreicht werden, wenn Flüge von anderen Flugfeldern in die fraglichen Einsatzgebiete untersagt würden. Können diese dagegen weiterhin von anderen Flugplätzen aus angeflogen werden, so wird der angestrebte Zweck nicht und allenfalls - da die Anflugwege länger werden - sogar das Gegenteil erreicht. Insofern erscheint die - isolierte - Massnahme der Zuweisung eines Einsatzgebietes an einzelne Heliports zur Lärmbekämpfung ungeeignet. Ausserdem haben sich die Einsätze der Beschwerdeführerin, wie schon dargelegt, nicht auf die Region Wengen-Interlaken-Meiringen beschränkt. Werden lediglich in diesem Bereich Einsatzgebiete ausgeschieden, so kann die Region nicht von Flügen entlastet werden, die vom Heliport Gsteigwiler zu entfernteren Zielen führen. Auch in dieser Hinsicht fehlt es an der Geeignetheit der geplanten Beschränkung.
Weiter verlangt die Rekurskommission UVEK im angefochtenen Entscheid, dass die Wildeinstandsgebiete sowie die BLN-Schutz- und Randzonen von Helikopter-Überflügen und Aussenlandungen verschont bleiben müssten. Auch dieses Ziel wird mit der Zuweisung von Einsatzgebieten an einen oder wenige Heliports nicht erreicht, solange von anderen Flugplätzen aus die schützenswerten Zonen beliebig überflogen werden können. Dagegen könnte das UVEK zum Schutze solcher Zonen generelle Start-, Lande- und Überflugsbeschränkungen für Helikopter erlassen, wie dies in Art. 53 Abs. 2 VIL ausdrücklich vorgesehen wird. Unter diesem Gesichtswinkel erweist sich die Zuweisung von Einsatzgebieten sowohl als unzweckmässige wie auch als nicht erforderliche Vorkehr.
5.2 Schliesslich lässt sich im Rahmen von Änderungen des Betriebsreglements die Zuweisung von Einsatzgebieten an den Heliport Gsteigwiler und allenfalls "früher oder später" - wie die Rekurskommission UVEK meint - an die Heliports Schattenhalb und Lauterbrunnen nicht vornehmen, ohne die Wettbewerbsverhältnisse zu verzerren.
Werden nur für einen oder wenige Betreiber von Heliports Einsatzgebiete ausgeschieden und wird damit deren Betätigungsfeld eingeschränkt, während die übrigen Betreiber frei bleiben, so läuft dies für die Betroffenen auf eine mit Art. 8 und Art. 27 BV unvereinbare wirtschaftliche Benachteiligung hinaus. Diese Verfassungswidrigkeit liesse sich auch dadurch nicht beheben, dass das Einsatzgebiet dem Betreiber zu ausschliesslicher Betätigung zugewiesen und jeder Konkurrent ferngehalten würde, da damit ebenfalls - diesmal zu Gunsten des Betreibers - rechtsungleich gehandelt würde. Müssten aus Gründen des Lärmschutzes weiter gehende als die in Art. 53 Abs. 2 VIL vorgesehenen Massnahmen ergriffen und für die Helikopterflugfelder Einsatzgebiete ausgeschieden werden, so liesse sich dies in rechtsgleicher Weise nur durch einen Planerlass bewerkstelligen, der das ganze schweizerische Staatsgebiet oder jedenfalls grosse Teile des Landes erfasste. Eine solche Regelung für das Helikopterflugwesen ist zur Zeit im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL), der vom Bundesrat am 18. Oktober 2000 genehmigt worden ist, nicht vorgezeichnet. Der SIL stellt vielmehr den Grundsatz auf, dass die Flugplätze untereinander zusammenarbeiten und freiwillig die sich bietenden marktwirtschaftlichen Möglichkeiten für eine sinnvolle Verkehrsteilung nutzen sollen (SIL IIIB-4). Immerhin wird auch erwähnt, dass der Bund den in seiner Planungs- und Bewilligungkompetenz liegenden Ermessensspielraum voll ausschöpfen müsse, um die Entwicklungen im Helikopterflugwesen zu steuern. Das Schwergewicht soll jedoch einstweilen bei einer zweckmässigen räumlichen Verteilung der Heliports und, wo immer möglich, bei einer Mehrfachnutzung der bestehenden Anlagen liegen; das heisst, dass Heliports auch Dritten zum Landen und Starten offen stehen sollen (SIL IIIB-1-B7-24 f.). Das Konzept der Mehrfachnutzung schliesst aber eine Ausscheidung von Einsatzgebieten um die einzelnen Helikopterflugfelder praktisch aus.
5.3 Steht mithin die Wirtschaftsfreiheit der Zuweisung von Einsatzgebieten an einzelne Betreiber von Heliports auf dem Wege der Änderung des Betriebsreglementes entgegen, so erscheint die Rückweisung der Sache zur erneuten Prüfung einer solchen Änderung als unhaltbar.
6. Die Rekurskommission UVEK hält die vom BAZL bewilligte Zahl von jährlich 3'000 Flugbewegungen auf den Heliport Gsteigwiler für zu hoch. Wohl bestehe zweifellos ein Bedarf nach Erhöhung des im Jahre 1977 festgelegten Flugkontingentes, doch werde sich nach dem Umweltverträglichkeitsbericht die Zahl der Flugbewegungen etwa bei 1'900 einpendeln und sei eine Erhöhung von über 30% über diesen Bedarf hinaus weder mit dem Vorsorgeprinzip noch mit den Anliegen des Landschaftsschutzes vereinbar. Sie stehe auch mit den Vorgaben des SIL in Widerspruch, wonach vom neuen Heliport Schattenhalb aus künftig 900 Flugbewegungen durchgeführt werden dürften und die Air Glaciers SA zu unbeschränkt vielen Flügen vom Heliport Lauterbrunnen aus ermächtigt sei. Das BAZL hätte daher nicht 1'560 zusätzliche Flugbewegungen bewilligen dürfen, ohne zu prüfen, ob in der Region überhaupt noch ein Interesse und ein Bedarf an einer solchen Erhöhung bestehe.
Zu diesen Erwägungen ist vorweg zu bemerken, dass sowohl das Gesuch der BOHAG wie auch der Umweltverträglichkeitsbericht aus dem Jahre 1995 stammen und seither - wie die Beschwerdeführerin zu Recht unterstreicht - die Nachfrage nach Helikopterflügen deutlich angestiegen ist. Das betrifft nicht nur die Nachfrage nach touristischen oder anderen rein privaten Flügen, sondern auch nach Flügen im Dienste der Öffentlichkeit (beispielsweise Such-, Rettungs- und Aufräumflüge nach Sturm Lothar, Einsätze für Lawinenverbauungen, Lawinensprengungen, Alpenversorgung, Brandbekämpfung, Bergung von Tieren, Evakuationen, Telekommunikationsinstallationen, Ausbau von Wanderwegen usw.). Zu Recht weist die Beschwerdeführerin ebenfalls darauf hin, dass eine Herabsetzung der Flugbewegungszahl nur beschränkt dazu geeignet ist, den Helikopterflugverkehr und dessen Lärm zu vermindern, da mit der Flugbewegungszahl nur die Flugbewegungen zum und vom Heliport erfasst werden, nicht aber die Aussenlandungen. Heliports mit kleinen Flugbewegungskontingenten werden daher vermehrt Einsätze von Aussenlandungsstellen aus fliegen, was weder aus Sicht des Lärm- noch des Landschafts- und Naturschutzes als wünschbar erscheint. Niedrige Flugbewegungszahlen dienen somit in erster Linie dem Schutz der unmittelbaren Umgebung des Heliports. Im vorliegenden Fall hat sich die Gemeinde Gsteigwiler aber mit einer Erhöhung der Flugbewegungszahl ausdrücklich einverstanden erklärt.
Nicht zu überzeugen vermögen schliesslich die Hinweise der Rekurskommission UVEK auf die Vorgaben des SIL. Gemäss den Festlegungen des SIL für Heliports (SIL IIIB-1-B7-24 f.) ist im Rahmen der bundesrechtlichen Bewilligungs- und Genehmigungsentscheide stets auch dem übergeordneten Ziel Rechnung zu tragen, die Heliports für spezifisch im Gesamtinteresse liegende Zwecke zu nutzen und - wo sinnvoll - für einen breiteren Benutzerkreis zu öffnen (Ziff. 5). Neue Heliports sollen nur noch bewilligt werden, wenn unter anderem der Nachweis erbracht wird, dass die vorgesehene Verkehrsleistung nicht von einer bestehenden Anlage aus erbracht werden kann (Ziff. 6). Im Interesse der optimalen Nutzung und Standortbestimmung ist nach dem SIL überdies zu prüfen, wie die Heliportbetreiber verpflichtet werden könnten, die Mitbenützung ihrer Anlage für Dritte zu ermöglichen; allenfalls sei eine entsprechende Änderung des LFG bzw. der VIL in Betracht zu ziehen (Ziff. 7). Sollen demnach die bestehenden Heliports bestmöglichst ausgelastet und Dritten zum Landen und Starten geöffnet sowie die vorhandenen ungenutzten Potentiale in dem Sinne für Entlastungsmassnahmen genutzt werden, dass Flugbetriebssegmente von überlasteten Anlagen auf weniger frequentierte Anlagen zu verlegen sind (vgl. die Erläuterungen zu den Festlegungen), so machen strenge Limitierungen der Flugbewegungszahlen für einzelne Heliports wenig Sinn.
Im Übrigen lässt sich die Erwägung der Rekurskommission UVEK, die Flugbewegungszahl für Gsteigwiler sei im Hinblick darauf zu kürzen, dass vom Heliport Lauterbrunnen aus unbeschränkt viele Flüge durchgeführt werden könnten, weder mit dem Gebot der Gleichbehandlung von Konkurrenten noch mit der von der Rekurskommission grundsätzlich gutgeheissenen Zuweisung von Einsatzgebieten in Einklang bringen. Insofern leidet der angefochtene Entscheid an Widersprüchlichkeiten.
Somit ergibt sich, dass auch die Rückweisung der Sache zur Herabsetzung der auf dem Heliport Gsteigwiler zulässigen Zahl an Flugbewegungen als bundesrechtlich nicht haltbar erscheint.
7. Gemäss der am 24. Juni 1994 geänderten Ziffer 2 (Absatz 2) der bisherigen Betriebsbewilligung der BOHAG darf das Flugfeld Gsteigwiler an allgemeinen Feiertagen nicht benutzt werden. Die BOHAG hat in ihrem Gesuch vom 26. Juli 1995 die Aufhebung des Flugverbotes an allgemeinen Feiertagen verlangt. Das BAZL hat diesem Begehren in dem Sinne weitgehend stattgegeben, als das Flugverbot auf den Eidgenössischen Buss- und Bettag beschränkt worden ist. Mit dem angefochtenen Entscheid der Rekurskommission UVEK wird, was sich nur aus den Erwägungen ergibt, das Flugverbot an allgemeinen Feiertagen wieder eingeführt. Überdies wird die Sache auf Antrag des VCS an das BAZL zurückgewiesen, das zusätzlich zu untersuchen habe, ob der Betrieb des Heliports Gsteigwiler auch an den Sonntagen zu verbieten sei. Es fragt sich, ob hierin - wie die Beschwerdeführerin glaubt - eine auch im Verwaltungsverfahren verpönte Erweiterung des Streitgegenstandes liege (vgl. etwa ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, N. 403 ff. mit Hinweisen; s. auch BGE 127 II 306 E. 6c S. 313). Die Frage kann indessen offen bleiben, da sich weder die Wiedereinführung des Flugverbotes an allgemeinen Feiertagen noch die (allfällige) Ausdehnung des Verbotes auf die Sonntage einzig aus den im angefochtenen Entscheid genannten Gründen des allgemeinen Ruhebedürfnisses der Bevölkerung sowie des Landschafts- und Heimatschutzes rechtfertigen lässt.
Die Beschwerdeführerin weist zu Recht darauf hin, dass gewisse Heliports (auch im Kanton Bern) keinerlei Beschränkungen an Sonn- und allgemeinen Feiertagen unterworfen sind und sich der Erlass von Flugverboten in Einzelfällen mit der Wirtschaftsfreiheit nicht vereinbaren lässt. In der Beschwerde wird auch mit gutem Grund bezweifelt, dass mit solchen vereinzelten Verboten zur Lärmbekämpfung beigetragen werden könne. Es darf hier auf die bereits angestellten Erwägungen zur Ausscheidung von Einsatzgebieten (E. 5.1 und 5.2) verwiesen werden, die sinngemäss auch für weitere gegenüber einzelnen Heliports erlassene Betriebsbeschränkungen gelten. Zu beachten ist weiter, dass Art. 36 VIL als luftfahrtrechtliche Spezialvorschrift über die Lärmbekämpfung einzig bestimmt, dass an Sonn- und Feiertagen Platz-, Schlepp-, Kontroll- und Rundflüge sowie Flüge zum Absetzen von Fallschirmspringern eingeschränkt werden können. Von absoluten Flugverboten an diesen Tagen ist nicht die Rede. Das schliesst zwar generelle Verbote nicht in jedem Fall aus, doch müssen hierfür spezielle, triftige Gründe gegeben sein, die schwerer wiegen als das Gebot der Gleichbehandlung von Konkurrenten. Der Entscheid darüber, auf welchen Flugplätzen welche Flugbeschränkungen anzuordnen sind, setzt eine einlässliche Prüfung im Rahmen einer Gesamtschau voraus, wie sie bei der Festsetzung von Konzepten und Sachplänen nach Art. 13 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (SR 700) vorzunehmen ist. Es wird daher Sache des BAZL sein, bei der Erarbeitung der noch ausstehenden Teile des SIL in Absprache mit den interessierten Bundesstellen, den Kantonen und Gemeinden sowie mit den Anlagebetreibern Kriterien festzulegen, anhand derer im Einklang mit dem Gleichbehandlungsgebot über Betriebsbeschränkungen für Heliports an Sonn- und allgemeinen Feiertagen befunden werden kann. Im Übrigen verfügt das BAZL aufgrund von Art. 3b und Art. 26 VIL über die Kompetenz, die Betriebsreglemente der einzelnen Heliports an neu erarbeitete Leitsätze anzupassen. Für eine Anpassung von Amtes wegen genügt, dass veränderte rechtliche oder tatsächliche Verhältnisse eine solche erfordern (Art. 26 VIL). Kann mithin aus den von der Rekurskommission UVEK genannten Gründen gegenüber dem Heliport Gsteigwiler weder ein Flugverbot an allgemeinen Feiertagen verfügt noch dessen Ausdehnung auf die Sonntage in Betracht gezogen werden, so ist der angefochtene Entscheid auch in dieser Hinsicht aufzuheben. Das bedeutet allerdings nicht, dass später nicht auch für dieses Flugfeld gestützt auf neue einheitliche Grundsätze und Kriterien Betriebsbeschränkungen an Sonn- und allgemeinen Feiertagen angeordnet werden könnten.
8. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Beschwerde der BOHAG im Sinne der Erwägungen gutzuheissen und der angefochtene Entscheid der Rekurskommission UVEK vollständig aufzuheben ist. Der Betrieb des Heliports Gsteigwiler wird sich somit einstweilen - bis zu einer allfälligen Anpassung von Amtes wegen im Sinne von Erwägung 7 - nach der vom BAZL am 20. Juni 2000 verfügten Änderung der Betriebsbewilligung und des Betriebsreglementes richten.
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de
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Modification du règlement d'exploitation d'un champ d'aviation destiné aux hélicoptères (héliport); liberté économique, égalité de traitement des concurrents. L'attribution de secteurs d'engagement à un seul exploitant d'héliport, ou à seulement quelques exploitants déterminés, est incompatible avec les exigences de la proportionnalité et de l'égalité de traitement entre concurrents (consid. 4 et 5).
La limitation du nombre de mouvements sur des héliports constitue un moyen guère approprié pour lutter de manière générale contre le bruit, lorsque cette restriction ne concerne que quelques héliports, d'une part, et que les exploitants disposent d'autorisations pour des atterrissages en campagne, d'autre part. Des limitations sévères des mouvements contredisent en outre les dispositions du plan sectoriel de l'infrastructure aéronautique, selon lequel les installations existantes doivent pouvoir être utilisées par des tiers (consid. 6).
Les interdictions de vol les dimanches et jours fériés doivent, pour ce qui concerne les héliports, être établis dans le cadre d'un examen global, selon des critères et des principes homogènes (consid. 7).
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fr
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-292%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 II 292
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128 II 292
Sachverhalt ab Seite 293
Die Berner Oberländer Helikopter AG (BOHAG) betreibt seit 1977 den Heliport Gsteigwiler südlich von Interlaken. Gemäss der Bau- und Betriebsbewilligung vom 1. November 1977 in der Fassung vom 24. Juni 1994 dürfen auf dem Helikopterflugfeld durchschnittlich höchstens 120 Flugbewegungen pro Monat durchgeführt werden. An allgemeinen Feiertagen darf das Flugfeld nicht benützt werden. Weiter ist der Flugbetrieb zwischen dem Ende der bürgerlichen Abenddämmerung und dem Beginn der bürgerlichen Morgendämmerung, mindestens aber von 1900 bis 0700 Uhr untersagt. Diese Beschränkungen gelten nicht für die Flüge der Schweizerischen Rettungsflugwacht (REGA), die den Heliport Gsteigwiler zur Zeit noch mitbenützt. Zusätzlich zur Bau- und Betriebsbewilligung für den Heliport Gsteigwiler besitzt die BOHAG eine Betriebsbewilligung für die gewerbsmässige Beförderung von Personen und Gütern sowie eine Bewilligung für Aussenlandungen bei gewerbsmässigen Flügen mit Helikoptern.
Mit Eingabe vom 26. Juli 1995 ersuchte die BOHAG das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) um Änderung des Betriebsreglementes und verlangte, dass einerseits das Bewegungskontingent von jährlich 1'440 auf 3'000 erhöht und andererseits das Flugverbot an allgemeinen Feiertagen aufgehoben werde. Mit ihrem Gesuch reichte die BOHAG einen Bericht der Elektrowatt Ingenieurunternehmung AG über die Umweltverträglichkeit der Betriebsänderung bzw. über die Ergebnisse der Voruntersuchung ein.
Mit Verfügung vom 20. Juni 2000 gab das BAZL dem Gesuch der BOHAG im Wesentlichen statt und formulierte Ziffer 3 des Betriebsreglementes für den Heliport Gsteigwiler, welche die entsprechende Bestimmung der bisherigen Betriebsbewilligung ersetzt, neu wie folgt:
"- Ziffer 3.1: Pro Jahr sind auf dem Flugfeld maximal 3'000 Bewegungen zulässig (Eine Bewegung: Ein Start oder eine Landung);
- Ziffer 3.2: Am Eidg. Buss- und Bettag darf das Flugfeld nicht benützt werden;
- Ziffer 3.3: Die Benützung des Flugfeldes ist zwischen dem Ende der bürgerlichen Abenddämmerung und dem Beginn der bürgerlichen Morgendämmerung, mindestens aber von 1900 bis 0700 Uhr untersagt.
Ausgenommen sind Such- und Rettungsflüge."
Gegen die vom BAZL bewilligte Änderung des Betriebsreglementes für den Heliport Gsteigwiler legten die Grüne Freie Liste Amt Interlaken, der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS) sowie der Kanton Bern bei der Rekurskommission des Eidgenössischen Departementes für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) Verwaltungsbeschwerde ein.
Nach Anhörung der interessierten Bundesämter und Durchführung eines doppelten Schriftenwechsels fällte die Rekurskommission UVEK am 28. Juni 2001 ihren Entscheid. Sie hiess die Beschwerde des Kantons Bern im Sinne der Erwägungen teilweise gut sowie jene des Verkehrs-Club der Schweiz und der Grünen Freien Liste Amt Interlaken im Sinne der Erwägungen (vollständig) gut.
Die Verfügung des BAZL vom 20. Juni 2000 wurde aufgehoben. Das Gesuch der BOHAG um Aufhebung des Flugverbots an allgemeinen Feiertagen wies die Rekurskommission UVEK ab und wies im Übrigen die Angelegenheit zur Ergänzung des Verfahrens um Änderung des Betriebsreglements im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurück.
Gegen den Entscheid der Rekurskommission UVEK hat die BOHAG Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht und die vollständige Aufhebung des angefochtenen Entscheides verlangt. Die Beschwerdeführerin macht Verletzung des Grundrechts der Wirtschaftsfreiheit, des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit sowie Verstösse gegen verfahrensrechtliche Vorschriften geltend. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut
Erwägungen
aus folgenden Erwägungen:
4. Die Rekurskommission UVEK hat das Begehren des VCS und des Kantons Bern, den drei Helikopterflugfeldern Gsteigwiler, Schattenhalb und Lauterbrunnen aus Lärmschutzgründen je ein Einsatzgebiet zur exklusiven Bedienung zuzuweisen, für grundsätzlich berechtigt erklärt. Sie räumt zwar ein, dass eine solche Regelung in die verfassungsmässig gewährleistete Wirtschaftsfreiheit eingreifen würde, doch seien entgegen der Meinung des BAZL die gesetzlichen Grundlagen für eine derartige Beschränkung vorhanden. So könnten Betriebsbeschränkungen zur Vermeidung unnötiger Immissionen, zu denen die Zuweisung eines Einsatzgebietes gezählt werden dürfe, gestützt auf Art. 11 Abs. 2 und Art. 12 Abs. 1 lit. c des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) erlassen werden. Als Rechtsgrundlage fiele auch Art. 6 des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) in Betracht, soweit es um den Schutz von Objekten gehe, die im Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler von nationaler Bedeutung (BLN) verzeichnet seien. Im Übrigen bestehe die Möglichkeit, die verlangte Massnahme aufgrund der Vorschrift von Art. 15 des Bundesgesetzes vom 21. Dezember 1948 über die Luftfahrt (Luftfahrtgesetz, LFG; SR 748.0) zu verfügen, wonach das BAZL besondere polizeiliche Massnahmen, namentlich zur Wahrung der Flugsicherheit und zur Bekämpfung des Fluglärms, bei der Erteilung der Bewilligung oder durch besondere Verfügung treffen könne.
In ihren Erwägungen hat die Rekurskommission UVEK im Weiteren das überwiegende öffentliche Interesse an der Zuweisung eines Einsatzgebietes bejaht, da durch die räumliche Konzentration die Flugbewegungen und damit der Lärm vermindert werden könnten. Die Aufteilung läge ebenfalls im Interesse des Naturschutzes, führe doch eine der An- und Abflugrouten vom Heliport Gsteigwiler in unmittelbarer Nähe von zwei Wildeinstandsgebieten vorbei und umfasse der engere Perimeter des Helikopterflugfeldes auch die im Bundesinventar der Auengebiete von nationaler Bedeutung verzeichnete Aue "Chappelistutz". Bei Flügen in Richtung Meiringen und ins Jungfraugebiet könnten zudem das Jagdbanngebiet "Schwarzhorn" sowie die nationalen Schutzgebiete "Chaltenbrunnenmoos" (BLN-Gebiet 1506) und "Berner Hochalpen und Aletsch-Bietschhorn" (BLN-Gebiet 1507/1706) tangiert werden. Gegen eine Zuweisung von Einsatzgebieten sprächen zwar die privaten Interessen der Gesuchstellerin sowie der Umstand, dass im vorliegenden Verfahren nur für das Flugfeld Gsteigwiler und die dort an- und abfliegenden Helikopter eine Gebietseinschränkung verfügt werden könne. Keine andere Region in der Schweiz weise jedoch auf so kleinem Raum eine grössere Dichte an Heliports auf als diejenige von Interlaken-Meiringen-Wengen. Die genannten öffentlichen Interessen an einer Zuweisung von Einsatzgebieten rechtfertigten deshalb grundsätzlich einen Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit der BOHAG. Vom BAZL sei daher einzig noch zu prüfen, ob eine solche Massnahme für die Beschwerdegegnerin wirtschaftlich tragbar sei. Gleichzeitig sei zu untersuchen, ob eine Gebietszuweisung früher oder später gegenüber der King Air AG (Heliport Schattenhalb) und der Air Glaciers SA (Heliport Lauterbrunnen) erfolgen könnte. Ebenso sei abzuklären, ob diese Massnahme erforderlich sei oder allenfalls durch mildere Vorkehren ersetzt werden könnte.
Aus den Erwägungen der Rekurskommission UVEK geht nicht hervor, welches Gebiet zur Aufteilung in einzelne Einsatzsektoren in Betracht fallen soll, ob nur die Region Wengen-Interlaken-Meiringen, ein grösserer Alpensektor oder das ganze Berner Oberland. Unklar ist auch, ob das dem Heliport Gsteigwiler zugewiesene Einsatzgebiet ausschliesslich von diesem aus beflogen werden könnte oder ob weiterhin Flüge von anderen Flugplätzen aus (mit Ausnahme von Schattenhalb und Lauterbrunnen) in die fragliche Region zulässig blieben. Offen ist ebenfalls, ob die BOHAG vom Heliport Gsteigwiler aus nur noch in dieses bestimmte Gebiet fliegen dürfte und Flüge in die bisherigen weiteren Einsatzgebiete ausgeschlossen werden sollten. Nach dem Umweltverträglichkeitsbericht war die BOHAG bis anhin hauptsächlich im Berner Oberland östlich der Kander (ohne Haslital), in den Gebieten um Thun/Steffisburg, Luzern, Horw, Buochs, Beckenried, Alpnach und Sarnen, ferner im Entlebuch, Emmental und Melchtal sowie im Jungfraugebiet tätig. Sollte dieses ganze Einsatzgebiet von der umstrittenen Zuweisungsmassnahme erfasst und dementsprechend verkleinert werden, so läge darin offensichtlich ein schwerer Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit. Ob die von der Rekurskommission UVEK genannten gesetzlichen Normen eine solche Einschränkung zu rechtfertigen vermöchten, ist höchst zweifelhaft. Art. 11 Abs. 2 USG kann in Verbindung mit Art. 12 USG von vornherein nur als Rechtsgrundlage für Massnahmen taugen, die für den Betroffenen wirtschaftlich tragbar sind; die Frage der wirtschaftlichen Tragbarkeit ist aber im angefochtenen Entscheid gerade offen gelassen worden und wäre vom BAZL noch zu prüfen. Art. 6 NHG kann für die Ausscheidung von Einsatzgebieten ausserhalb des Bereiches von BLN-Objekten nicht beigezogen werden. Weiter kommt der im Jahre 1963 ins Luftfahrtgesetz aufgenommenen Bestimmung von Art. 15 LFG heute kaum noch selbständige Bedeutung zu, da mittlerweile die Bekämpfung des Fluglärms sowohl in der Luftfahrt- als auch in der Umweltschutzgesetzgebung detailliert geregelt wird (vgl. Art. 12 und Art. 42 Abs. 5 LFG in der Fassung vom 18. Juni 1993, Art. 17 ff. und Art. 36 ff. der Verordnung vom 23. November 1994 über die Infrastruktur der Luftfahrt [VIL; SR 748.131.1]). Die Frage der gesetzlichen Grundlage einer Zuweisung von Einsatzgebieten kann aber letztlich offen gelassen werden, da - wie sich im Folgenden zeigt - eine solche gegenüber einem einzelnen oder wenigen Heliports verfügte Massnahme unverhältnismässig wäre und zu rechtsungleicher Behandlung führte.
5. Die verfassungsmässig garantierte Wirtschaftsfreiheit entfaltet ihre Schutzwirkung unabhängig davon, ob ein Gewerbetreibender auf die Benützung des öffentlichen Grundes angewiesen ist (BGE 126 I 133 E. 4d S. 139 ff. mit Hinweisen; s. auch BGE 128 I 3). Sie gewährleistet daher auch die freie Ausübung von privatwirtschaftlichen Tätigkeiten, die den schweizerischen Luftraum beanspruchen, da dieser im Rahmen des Bundes- und des Staatsvertragsrechts zur Benützung offen steht (vgl. Art. 1 Abs. 1 LFG). Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit sind nur zulässig, wenn sie - neben den Anforderungen der gesetzlichen Grundlage und des überwiegenden öffentlichen Interesses - mit den verfassungsmässigen Geboten der Verhältnismässigkeit und der Gleichbehandlung, namentlich von Konkurrenten, vereinbar sind (vgl. Art. 27 und 94 BV sowie Art. 5 Abs. 2, Art. 35 Abs. 3 und Art. 36 BV; s. oben zitierte Entscheide mit zahlreichen Hinweisen).
5.1 Das Gebot der Verhältnismässigkeit verlangt, dass die vom Gesetzgeber oder von der Behörde gewählten Massnahmen für das Erreichen des gesetzten Zieles geeignet, notwendig und für den Betroffenen zumutbar sind. Der angestrebte Zweck muss in einem vernünftigen Verhältnis zu den eingesetzten Mitteln bzw. zu den zu seiner Verfolgung notwendigen Beschränkungen stehen. Der Eingriff in Grundrechte darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein als erforderlich (vgl. BGE 126 I 112 E. 5b S. 119 f.; BGE 128 I 3 E. 3e/cc S. 15, je mit Hinweisen).
Im angefochtenen Entscheid ist davon die Rede, dass die Region Wengen-Interlaken-Meiringen durch Helikopterflüge bereits stark belastet sei und eine zusätzliche Belärmung mit einer Gebietsaufteilung vermieden werden könnte, weil sich dadurch die Anflugwege zum Einsatzort verkürzten. Hierzu fällt jedoch in Betracht, dass die Berner Alpen nicht nur von den drei Heliports Gsteigwiler, Schattenhalb und Lauterbrunnen, sondern auch von anderen Flugplätzen aus relativ leicht erreichbar sind, so insbesondere von Raron, Gampel, Sion, Gstaad, Saanen, Zweisimmen und Gruyères. Die erwünschte Verkürzung der Anflugwege könnte somit nur erreicht werden, wenn Flüge von anderen Flugfeldern in die fraglichen Einsatzgebiete untersagt würden. Können diese dagegen weiterhin von anderen Flugplätzen aus angeflogen werden, so wird der angestrebte Zweck nicht und allenfalls - da die Anflugwege länger werden - sogar das Gegenteil erreicht. Insofern erscheint die - isolierte - Massnahme der Zuweisung eines Einsatzgebietes an einzelne Heliports zur Lärmbekämpfung ungeeignet. Ausserdem haben sich die Einsätze der Beschwerdeführerin, wie schon dargelegt, nicht auf die Region Wengen-Interlaken-Meiringen beschränkt. Werden lediglich in diesem Bereich Einsatzgebiete ausgeschieden, so kann die Region nicht von Flügen entlastet werden, die vom Heliport Gsteigwiler zu entfernteren Zielen führen. Auch in dieser Hinsicht fehlt es an der Geeignetheit der geplanten Beschränkung.
Weiter verlangt die Rekurskommission UVEK im angefochtenen Entscheid, dass die Wildeinstandsgebiete sowie die BLN-Schutz- und Randzonen von Helikopter-Überflügen und Aussenlandungen verschont bleiben müssten. Auch dieses Ziel wird mit der Zuweisung von Einsatzgebieten an einen oder wenige Heliports nicht erreicht, solange von anderen Flugplätzen aus die schützenswerten Zonen beliebig überflogen werden können. Dagegen könnte das UVEK zum Schutze solcher Zonen generelle Start-, Lande- und Überflugsbeschränkungen für Helikopter erlassen, wie dies in Art. 53 Abs. 2 VIL ausdrücklich vorgesehen wird. Unter diesem Gesichtswinkel erweist sich die Zuweisung von Einsatzgebieten sowohl als unzweckmässige wie auch als nicht erforderliche Vorkehr.
5.2 Schliesslich lässt sich im Rahmen von Änderungen des Betriebsreglements die Zuweisung von Einsatzgebieten an den Heliport Gsteigwiler und allenfalls "früher oder später" - wie die Rekurskommission UVEK meint - an die Heliports Schattenhalb und Lauterbrunnen nicht vornehmen, ohne die Wettbewerbsverhältnisse zu verzerren.
Werden nur für einen oder wenige Betreiber von Heliports Einsatzgebiete ausgeschieden und wird damit deren Betätigungsfeld eingeschränkt, während die übrigen Betreiber frei bleiben, so läuft dies für die Betroffenen auf eine mit Art. 8 und Art. 27 BV unvereinbare wirtschaftliche Benachteiligung hinaus. Diese Verfassungswidrigkeit liesse sich auch dadurch nicht beheben, dass das Einsatzgebiet dem Betreiber zu ausschliesslicher Betätigung zugewiesen und jeder Konkurrent ferngehalten würde, da damit ebenfalls - diesmal zu Gunsten des Betreibers - rechtsungleich gehandelt würde. Müssten aus Gründen des Lärmschutzes weiter gehende als die in Art. 53 Abs. 2 VIL vorgesehenen Massnahmen ergriffen und für die Helikopterflugfelder Einsatzgebiete ausgeschieden werden, so liesse sich dies in rechtsgleicher Weise nur durch einen Planerlass bewerkstelligen, der das ganze schweizerische Staatsgebiet oder jedenfalls grosse Teile des Landes erfasste. Eine solche Regelung für das Helikopterflugwesen ist zur Zeit im Sachplan Infrastruktur der Luftfahrt (SIL), der vom Bundesrat am 18. Oktober 2000 genehmigt worden ist, nicht vorgezeichnet. Der SIL stellt vielmehr den Grundsatz auf, dass die Flugplätze untereinander zusammenarbeiten und freiwillig die sich bietenden marktwirtschaftlichen Möglichkeiten für eine sinnvolle Verkehrsteilung nutzen sollen (SIL IIIB-4). Immerhin wird auch erwähnt, dass der Bund den in seiner Planungs- und Bewilligungkompetenz liegenden Ermessensspielraum voll ausschöpfen müsse, um die Entwicklungen im Helikopterflugwesen zu steuern. Das Schwergewicht soll jedoch einstweilen bei einer zweckmässigen räumlichen Verteilung der Heliports und, wo immer möglich, bei einer Mehrfachnutzung der bestehenden Anlagen liegen; das heisst, dass Heliports auch Dritten zum Landen und Starten offen stehen sollen (SIL IIIB-1-B7-24 f.). Das Konzept der Mehrfachnutzung schliesst aber eine Ausscheidung von Einsatzgebieten um die einzelnen Helikopterflugfelder praktisch aus.
5.3 Steht mithin die Wirtschaftsfreiheit der Zuweisung von Einsatzgebieten an einzelne Betreiber von Heliports auf dem Wege der Änderung des Betriebsreglementes entgegen, so erscheint die Rückweisung der Sache zur erneuten Prüfung einer solchen Änderung als unhaltbar.
6. Die Rekurskommission UVEK hält die vom BAZL bewilligte Zahl von jährlich 3'000 Flugbewegungen auf den Heliport Gsteigwiler für zu hoch. Wohl bestehe zweifellos ein Bedarf nach Erhöhung des im Jahre 1977 festgelegten Flugkontingentes, doch werde sich nach dem Umweltverträglichkeitsbericht die Zahl der Flugbewegungen etwa bei 1'900 einpendeln und sei eine Erhöhung von über 30% über diesen Bedarf hinaus weder mit dem Vorsorgeprinzip noch mit den Anliegen des Landschaftsschutzes vereinbar. Sie stehe auch mit den Vorgaben des SIL in Widerspruch, wonach vom neuen Heliport Schattenhalb aus künftig 900 Flugbewegungen durchgeführt werden dürften und die Air Glaciers SA zu unbeschränkt vielen Flügen vom Heliport Lauterbrunnen aus ermächtigt sei. Das BAZL hätte daher nicht 1'560 zusätzliche Flugbewegungen bewilligen dürfen, ohne zu prüfen, ob in der Region überhaupt noch ein Interesse und ein Bedarf an einer solchen Erhöhung bestehe.
Zu diesen Erwägungen ist vorweg zu bemerken, dass sowohl das Gesuch der BOHAG wie auch der Umweltverträglichkeitsbericht aus dem Jahre 1995 stammen und seither - wie die Beschwerdeführerin zu Recht unterstreicht - die Nachfrage nach Helikopterflügen deutlich angestiegen ist. Das betrifft nicht nur die Nachfrage nach touristischen oder anderen rein privaten Flügen, sondern auch nach Flügen im Dienste der Öffentlichkeit (beispielsweise Such-, Rettungs- und Aufräumflüge nach Sturm Lothar, Einsätze für Lawinenverbauungen, Lawinensprengungen, Alpenversorgung, Brandbekämpfung, Bergung von Tieren, Evakuationen, Telekommunikationsinstallationen, Ausbau von Wanderwegen usw.). Zu Recht weist die Beschwerdeführerin ebenfalls darauf hin, dass eine Herabsetzung der Flugbewegungszahl nur beschränkt dazu geeignet ist, den Helikopterflugverkehr und dessen Lärm zu vermindern, da mit der Flugbewegungszahl nur die Flugbewegungen zum und vom Heliport erfasst werden, nicht aber die Aussenlandungen. Heliports mit kleinen Flugbewegungskontingenten werden daher vermehrt Einsätze von Aussenlandungsstellen aus fliegen, was weder aus Sicht des Lärm- noch des Landschafts- und Naturschutzes als wünschbar erscheint. Niedrige Flugbewegungszahlen dienen somit in erster Linie dem Schutz der unmittelbaren Umgebung des Heliports. Im vorliegenden Fall hat sich die Gemeinde Gsteigwiler aber mit einer Erhöhung der Flugbewegungszahl ausdrücklich einverstanden erklärt.
Nicht zu überzeugen vermögen schliesslich die Hinweise der Rekurskommission UVEK auf die Vorgaben des SIL. Gemäss den Festlegungen des SIL für Heliports (SIL IIIB-1-B7-24 f.) ist im Rahmen der bundesrechtlichen Bewilligungs- und Genehmigungsentscheide stets auch dem übergeordneten Ziel Rechnung zu tragen, die Heliports für spezifisch im Gesamtinteresse liegende Zwecke zu nutzen und - wo sinnvoll - für einen breiteren Benutzerkreis zu öffnen (Ziff. 5). Neue Heliports sollen nur noch bewilligt werden, wenn unter anderem der Nachweis erbracht wird, dass die vorgesehene Verkehrsleistung nicht von einer bestehenden Anlage aus erbracht werden kann (Ziff. 6). Im Interesse der optimalen Nutzung und Standortbestimmung ist nach dem SIL überdies zu prüfen, wie die Heliportbetreiber verpflichtet werden könnten, die Mitbenützung ihrer Anlage für Dritte zu ermöglichen; allenfalls sei eine entsprechende Änderung des LFG bzw. der VIL in Betracht zu ziehen (Ziff. 7). Sollen demnach die bestehenden Heliports bestmöglichst ausgelastet und Dritten zum Landen und Starten geöffnet sowie die vorhandenen ungenutzten Potentiale in dem Sinne für Entlastungsmassnahmen genutzt werden, dass Flugbetriebssegmente von überlasteten Anlagen auf weniger frequentierte Anlagen zu verlegen sind (vgl. die Erläuterungen zu den Festlegungen), so machen strenge Limitierungen der Flugbewegungszahlen für einzelne Heliports wenig Sinn.
Im Übrigen lässt sich die Erwägung der Rekurskommission UVEK, die Flugbewegungszahl für Gsteigwiler sei im Hinblick darauf zu kürzen, dass vom Heliport Lauterbrunnen aus unbeschränkt viele Flüge durchgeführt werden könnten, weder mit dem Gebot der Gleichbehandlung von Konkurrenten noch mit der von der Rekurskommission grundsätzlich gutgeheissenen Zuweisung von Einsatzgebieten in Einklang bringen. Insofern leidet der angefochtene Entscheid an Widersprüchlichkeiten.
Somit ergibt sich, dass auch die Rückweisung der Sache zur Herabsetzung der auf dem Heliport Gsteigwiler zulässigen Zahl an Flugbewegungen als bundesrechtlich nicht haltbar erscheint.
7. Gemäss der am 24. Juni 1994 geänderten Ziffer 2 (Absatz 2) der bisherigen Betriebsbewilligung der BOHAG darf das Flugfeld Gsteigwiler an allgemeinen Feiertagen nicht benutzt werden. Die BOHAG hat in ihrem Gesuch vom 26. Juli 1995 die Aufhebung des Flugverbotes an allgemeinen Feiertagen verlangt. Das BAZL hat diesem Begehren in dem Sinne weitgehend stattgegeben, als das Flugverbot auf den Eidgenössischen Buss- und Bettag beschränkt worden ist. Mit dem angefochtenen Entscheid der Rekurskommission UVEK wird, was sich nur aus den Erwägungen ergibt, das Flugverbot an allgemeinen Feiertagen wieder eingeführt. Überdies wird die Sache auf Antrag des VCS an das BAZL zurückgewiesen, das zusätzlich zu untersuchen habe, ob der Betrieb des Heliports Gsteigwiler auch an den Sonntagen zu verbieten sei. Es fragt sich, ob hierin - wie die Beschwerdeführerin glaubt - eine auch im Verwaltungsverfahren verpönte Erweiterung des Streitgegenstandes liege (vgl. etwa ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. Aufl. 1998, N. 403 ff. mit Hinweisen; s. auch BGE 127 II 306 E. 6c S. 313). Die Frage kann indessen offen bleiben, da sich weder die Wiedereinführung des Flugverbotes an allgemeinen Feiertagen noch die (allfällige) Ausdehnung des Verbotes auf die Sonntage einzig aus den im angefochtenen Entscheid genannten Gründen des allgemeinen Ruhebedürfnisses der Bevölkerung sowie des Landschafts- und Heimatschutzes rechtfertigen lässt.
Die Beschwerdeführerin weist zu Recht darauf hin, dass gewisse Heliports (auch im Kanton Bern) keinerlei Beschränkungen an Sonn- und allgemeinen Feiertagen unterworfen sind und sich der Erlass von Flugverboten in Einzelfällen mit der Wirtschaftsfreiheit nicht vereinbaren lässt. In der Beschwerde wird auch mit gutem Grund bezweifelt, dass mit solchen vereinzelten Verboten zur Lärmbekämpfung beigetragen werden könne. Es darf hier auf die bereits angestellten Erwägungen zur Ausscheidung von Einsatzgebieten (E. 5.1 und 5.2) verwiesen werden, die sinngemäss auch für weitere gegenüber einzelnen Heliports erlassene Betriebsbeschränkungen gelten. Zu beachten ist weiter, dass Art. 36 VIL als luftfahrtrechtliche Spezialvorschrift über die Lärmbekämpfung einzig bestimmt, dass an Sonn- und Feiertagen Platz-, Schlepp-, Kontroll- und Rundflüge sowie Flüge zum Absetzen von Fallschirmspringern eingeschränkt werden können. Von absoluten Flugverboten an diesen Tagen ist nicht die Rede. Das schliesst zwar generelle Verbote nicht in jedem Fall aus, doch müssen hierfür spezielle, triftige Gründe gegeben sein, die schwerer wiegen als das Gebot der Gleichbehandlung von Konkurrenten. Der Entscheid darüber, auf welchen Flugplätzen welche Flugbeschränkungen anzuordnen sind, setzt eine einlässliche Prüfung im Rahmen einer Gesamtschau voraus, wie sie bei der Festsetzung von Konzepten und Sachplänen nach Art. 13 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (SR 700) vorzunehmen ist. Es wird daher Sache des BAZL sein, bei der Erarbeitung der noch ausstehenden Teile des SIL in Absprache mit den interessierten Bundesstellen, den Kantonen und Gemeinden sowie mit den Anlagebetreibern Kriterien festzulegen, anhand derer im Einklang mit dem Gleichbehandlungsgebot über Betriebsbeschränkungen für Heliports an Sonn- und allgemeinen Feiertagen befunden werden kann. Im Übrigen verfügt das BAZL aufgrund von Art. 3b und Art. 26 VIL über die Kompetenz, die Betriebsreglemente der einzelnen Heliports an neu erarbeitete Leitsätze anzupassen. Für eine Anpassung von Amtes wegen genügt, dass veränderte rechtliche oder tatsächliche Verhältnisse eine solche erfordern (Art. 26 VIL). Kann mithin aus den von der Rekurskommission UVEK genannten Gründen gegenüber dem Heliport Gsteigwiler weder ein Flugverbot an allgemeinen Feiertagen verfügt noch dessen Ausdehnung auf die Sonntage in Betracht gezogen werden, so ist der angefochtene Entscheid auch in dieser Hinsicht aufzuheben. Das bedeutet allerdings nicht, dass später nicht auch für dieses Flugfeld gestützt auf neue einheitliche Grundsätze und Kriterien Betriebsbeschränkungen an Sonn- und allgemeinen Feiertagen angeordnet werden könnten.
8. Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass die Beschwerde der BOHAG im Sinne der Erwägungen gutzuheissen und der angefochtene Entscheid der Rekurskommission UVEK vollständig aufzuheben ist. Der Betrieb des Heliports Gsteigwiler wird sich somit einstweilen - bis zu einer allfälligen Anpassung von Amtes wegen im Sinne von Erwägung 7 - nach der vom BAZL am 20. Juni 2000 verfügten Änderung der Betriebsbewilligung und des Betriebsreglementes richten.
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Modifica del regolamento d'esercizio di un campo d'aviazione destinato agli elicotteri (eliporto); libertà economica, parità di trattamento dei concorrenti. L'attribuzione di settori d'impiego a uno solo o unicamente ad alcuni singoli gestori d'eliporto è incompatibile con i principi della proporzionalità e della parità di trattamento tra concorrenti (consid. 4 e 5).
La limitazione del numero dei movimenti sugli eliporti costituisce un provvedimento poco idoneo a ridurre in modo generale il rumore, se questa restrizione concerne solo singoli eliporti e i loro gestori dispongono di autorizzazioni per l'atterramento esterno. Limitazioni severe del numero dei movimenti contrastano con il piano settoriale dell'infrastruttura aeronautica, secondo cui gli impianti esistenti devono potere essere utilizzati da terzi (consid. 6).
Divieti di volo le domeniche e i giorni festivi riguardanti gli eliporti devono essere stabiliti sulla base di un esame globale secondo principi e criteri uniformi (consid. 7).
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Sachverhalt ab Seite 306
Die Staatsanwaltschaft II beim Landgericht Berlin (im Folgenden: Staatsanwaltschaft Berlin) führt ein Strafverfahren gegen X. und weitere Beschuldigte wegen Untreue nach § 266 des deutschen Strafgesetzbuches. Es wird ihnen vorgeworfen, der unter Verwaltung der Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS) stehenden Y. GmbH nach der Wiedervereinigung der beiden deutschen Staaten mehrere hundert Millionen Franken ohne Rechtsgrund entzogen zu haben.
Im Rahmen verschiedener Rechtshilfeverfahren übermittelte die Bezirksanwaltschaft IV für den Kanton Zürich (im Folgenden: Bezirksanwaltschaft) der Staatsanwaltschaft Berlin Unterlagen und Informationen, welche insbesondere Bankkonten betrafen.
Am 17. September 2001 stellte die Staatsanwaltschaft Berlin dem Bundesamt für Justiz (im Folgenden: Bundesamt) den Antrag, es sei ihr zu bewilligen, die von der Bezirksanwaltschaft übermittelten Unterlagen und Informationen in zwei Verwaltungsstreitverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin zu verwenden.
Am 15. März 2002 entsprach das Bundesamt dem Gesuch.
A., die Stiftung B. und C. einerseits sowie die Bank D., E., F. und die Firma G. anderseits erheben je Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit den übereinstimmenden Anträgen, die Verfügung des Bundesamtes vom 15. März 2002 aufzuheben, dem Ersuchen der Staatsanwaltschaft Berlin vom 17. September 2001 sei nicht zu entsprechen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Das Europäische Übereinkommen vom 20. April 1959 über die Rechtshilfe in Strafsachen (EUeR; SR 0.351.1) verlangt, dass die Rechtshilfe für ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren erfolgt (Art. 1 Abs. 1 EUeR); es enthält keine Einschränkung der weiteren Verwendung der auf dem Rechtshilfeweg erlangten Informationen. Eine solche Einschränkung ergibt sich lediglich aus lit. b des schweizerischen Vorbehalts zu Art. 2 EUeR, wonach sich die Schweiz vorbehält, "in besonderen Fällen Rechtshilfe auf Grund dieses Übereinkommens nur unter der ausdrücklichen Bedingung zu leisten, dass die Ergebnisse der in der Schweiz durchgeführten Erhebungen und die in herausgegebenen Akten oder Schriftstücken enthaltenen Auskünfte ausschliesslich für die Aufklärung und Beurteilung derjenigen strafbaren Handlungen verwendet werden dürfen, für die die Rechtshilfe bewilligt wird". Dieser Vorbehalt gewährt der Schweiz das Recht, die Rechtshilfeleistung an eine Verwendungsbeschränkung zu knüpfen (Spezialitätsvorbehalt). Wann und wieweit sie hierzu verpflichtet ist, ergibt sich aus dem innerstaatlichen Recht. Damit ist in erster Linie auf das Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG; SR 351.1), insbesondere Art. 67 IRSG, abzustellen. Zu dessen Auslegung kann Art. 5 des Staatsvertrags vom 25. Mai 1973 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten von Amerika über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen (RVUS; SR 0.351.933.6) herangezogen werden, der das Prinzip der Spezialität sowie seine Ausnahmen ausführlich regelt und den entsprechenden Bestimmungen des IRSG zugrunde liegt. Gemäss Art. 67 Abs. 1 IRSG darf der ersuchende Staat die durch Rechtshilfe erhaltenen Auskünfte in Verfahren wegen Taten, derentwegen Rechtshilfe nicht zulässig ist, weder für Ermittlungen benützen noch als Beweismittel verwenden. Der Spezialitätsvorbehalt soll danach die strafrechtliche Verwendung von Auskünften zur Verfolgung nicht rechtshilfefähiger Delikte verhindern. Nicht rechtshilfefähig sind gemäss Art. 3 IRSG Taten mit vorwiegend politischem Charakter, die Verletzung von Pflichten zu militärischer oder ähnlicher Dienstleistung sowie Taten, die auf eine Verkürzung fiskalischer Abgaben gerichtet erscheinen oder Vorschriften über währungs-, handels- oder wirtschaftspolitische Massnahmen verletzen. Ein Spezialitätsvorbehalt muss daher angebracht werden, wenn die im ausländischen Rechtshilfebegehren geschilderten Taten den Tatbestand eines gemeinrechtlichen und gleichzeitig eines politischen, militärischen oder fiskalischen Delikts (unter Ausschluss des Abgabebetrugs) erfüllen. Dagegen steht Art. 67 Abs. 1 IRSG einer Verwendung der im Rechtshilfeverfahren erlangten Auskünfte für andere als strafrechtliche und fiskalische Zwecke nicht von vornherein entgegen; eine derartige weitere Verwendung bedarf jedoch regelmässig der Zustimmung des Bundesamtes (BGE 126 II 316 E. 2a und b mit Hinweisen).
In BGE 122 II 134 erwog das Bundesgericht, Art. 67 Abs. 1 IRSG stehe einer zivilprozessualen Verwendung der im Rechtshilfeverfahren erlangten Auskünfte jedenfalls dann nicht entgegen, wenn es sich um die Forderung des durch die Straftat Geschädigten handle. Es wäre widersinnig, Rechtshilfe zur Verurteilung eines Straftäters zu leisten, aber gleichzeitig dem Geschädigten zu verwehren, sich auf die Ergebnisse der Rechtshilfeleistung zu berufen, um zu seinem Recht zu kommen. Dies müsse unabhängig davon gelten, ob über die zivilrechtlichen Forderungen des Geschädigten im Adhäsionsverfahren oder in einem separaten Zivilprozess entschieden werde. Dagegen könne man einwenden, der durch eine Straftat Geschädigte werde damit beweismässig besser gestellt als andere Kläger, die auf die Gewährung zivilrechtlicher Rechtshilfe angewiesen seien und denen das Bankgeheimnis in weiterem Umfang entgegengehalten werden könne als bei der Rechtshilfe in Strafsachen. Es sei jedoch ein legitimer Nebenzweck des strafrechtlichen Verfahrens, dem Geschädigten zu seinem Recht zu verhelfen. Unter diesem Blickwinkel erscheine die beweismässige Besserstellung des durch eine Straftat Geschädigten gegenüber "normalen" Forderungsklägern durchaus gerechtfertigt (E. 7c/cc und dd S. 139).
In BGE 125 II 258 führte das Bundesgericht aus, die Verwendung der durch Rechtshilfe in Strafsachen erlangten Auskünfte und Schriftstücke in einem Zivilprozess bedürfe grundsätzlich der Zustimmung des Bundesamtes nach Art. 67 Abs. 2 Satz 1 IRSG. Das gelte jedoch nicht, soweit das Zivilverfahren die Rückführung der deliktisch erlangten Vermögenswerte an den Berechtigten zum Gegenstand habe und insofern das Strafverfahren ergänze (E. 7a/bb). Die Frage, ob auch die zivilprozessuale Verwendung für Schadenersatzforderungen des Opfers wegen der dem Rechtshilfeverfahren zugrunde liegenden Straftat der Zustimmung des Bundesamtes bedürfe, liess das Bundesgericht offen (E. 7a/cc).
In BGE 126 II 316 ging es um die Zulässigkeit der Weiterverwendung rechtshilfeweise übermittelter Unterlagen im Verfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages. Ein Untersuchungsausschuss soll dem Bundestag die für bestimmte politische Entscheidungen erforderlichen Informationen beschaffen. Er ist ein Instrument parlamentarischer Kontrolle und dient der Selbstinformation des Parlaments; seine Aufgabe ist nicht die Durchsetzung des materiellen Strafrechts und des staatlichen Strafanspruchs. Das Bundesgericht bestätigte in diesem Entscheid zunächst, dass das Bundesamt der Verwendung rechtshilfeweise übermittelter Unterlagen in einem Zivilverfahren zustimmen darf, wenn das Ersuchen das Zivilverfahren in persönlicher und sachlicher Hinsicht klar umgrenzt, das Zivilverfahren mit dem Strafverfahren konnex ist und der Entschädigung des durch die Straftat Geschädigten dient (E. 2b). Das Bundesgericht befand sodann, dass für das Verfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages keine primäre Rechtshilfe geleistet werden darf, weil es sich dabei um kein Strafverfahren handelt (E. 3b). Anschliessend erwog das Bundesgericht, der Ausschluss der primären Rechtshilfe für das Verfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages bedeute nicht, dass auch die Weiterverwendung von Informationen, die bereits für ein Strafverfahren übermittelt worden seien, also die sekundäre Rechtshilfe, unzulässig sei. Vielmehr stelle sich die Frage, ob die sekundäre Rechtshilfe nicht unter analogen Voraussetzungen, wie sie für Zivilprozesse gelten, zugelassen werden sollte. Das Bundesgericht bejahte dies, da es widersprüchlich wäre, Rechtshilfe zur Verurteilung eines Straftäters zu leisten, aber es gleichzeitig dem ersuchenden Staat zu verwehren, sich auf die Ergebnisse der Rechtshilfeleistung zu stützen, um über die politischen Folgen der Straftaten zu befinden. Das Bundesamt dürfe daher der Verwendung der für das Strafverfahren übermittelten Auskünfte und Schriftstücke im Verfahren eines Untersuchungsausschusses des Bundestages zustimmen, wenn das für das Verfahren vor dem Untersuchungsausschuss eingereichte Gesuch um Verwendung der bereits übermittelten Informationen den politischen Zweck der Verwendung klar genug umschreibe und das Verfahren vor dem Untersuchungsausschuss mit dem strafrechtlichen Verfahren hinreichend konnex sei. Selbst wenn diese Voraussetzungen erfüllt seien, sei die Verwendung der für ein Strafverfahren übermittelten Informationen durch einen Untersuchungsausschuss dann unzulässig, wenn der Untersuchungsausschuss einen Sachverhalt untersuche, der ausschliesslich nicht rechtshilfefähige Delikte umfasse. Soweit jedoch der Untersuchungsausschuss Informationen im Zusammenhang mit rechtshilfefähigen Delikten (wie beispielsweise Bestechungsdelikten) beschaffen solle, damit der Bundestag über deren politische Folgen entscheiden könne, stehe einer Leistung der Rechtshilfe nichts entgegen (E. 4a).
3.2 Das Bundesgericht beurteilte danach die Weiterverwendung rechtshilfeweise übermittelter Unterlagen als zulässig in separaten Verfahren, die in einem nahen Bezug zum Strafverfahren stehen.
In den beiden Verwaltungsstreitverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin geht es um die Frage, ob - wie die BvS geltend macht - das Vermögen der Y. GmbH der ehemaligen Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands (SED) und damit heute dem deutschen Staat zusteht oder ob - wie X. behauptet - das Vermögen der Y. GmbH der Kommunistischen Partei Österreichs (KPÖ) zuzurechnen sei. Dabei handelt es sich um eine für das Strafverfahren entscheidende Vorfrage. Die Verurteilung der Beschuldigten und die Einziehung eines unrechtmässigen Gewinns im deutschen Strafverfahren kommen nur dann in Betracht, wenn das Vermögen der Y. GmbH der SED zuzuordnen ist. Der Bezug der beiden Verwaltungsstreitverfahren zum Strafverfahren ist demnach noch enger als der Bezug der separaten Verfahren zum Strafverfahren in den vom Bundesgericht bisher beurteilten Fällen. Zwar stellen die Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin rechtlich selbständige Verfahren dar. Faktisch kann man sie aber als Teil des Strafverfahrens betrachten, da den Urteilen des Oberverwaltungsgerichtes Berlin für das Strafverfahren zumindest die Bedeutung einer gutachterlichen Stellungnahme zukommt. Die Beschwerdeführer räumen in ihren Vernehmlassungen an die Vorinstanz vom 10. Januar 2002 selber ein, dass das Ergebnis der Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin für das Strafverfahren von Bedeutung sein wird. Unter diesen Umständen ist es nicht zu beanstanden, wenn das Bundesamt die Zustimmung zur Verwendung der übermittelten Unterlagen in den beiden Verwaltungsstreitverfahren erteilt hat. Würde über die Vorfrage im Strafverfahren entschieden, dürften sich die deutschen Behörden ohne weiteres auf die übermittelten Unterlagen stützen; das gilt auch dann, wenn in einem besonderen Verfahrensabschnitt ein selbständiger Zwischenentscheid über die Vorfrage getroffen würde. Es wäre widersprüchlich, den deutschen Behörden die Verwendung der Unterlagen zu untersagen, nur weil auf Klage von X. bzw. der Y. GmbH hin - also ohne dass dies die deutschen Behörden zu vertreten hätten - über die Vorfrage nun in getrennten Verwaltungsstreitverfahren befunden wird.
Das Rechtshilfeersuchen der Staatsanwaltschaft Berlin vom 17. September 2001 umschreibt den Gegenstand der Verwaltungsstreitverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin in sachlicher und persönlicher Hinsicht im Übrigen klar.
Die angefochtene Verfügung verletzt deshalb kein Bundesrecht.
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Vorbehalt der Schweiz zu Art. 2 EUeR, Art. 67 Abs. 1 und Abs. 2 Satz 1 IRSG; Rechtshilfe in Strafsachen, Spezialitätsvorbehalt, Verwendung für das Strafverfahren herausgegebener Unterlagen in einem verwaltungsgerichtlichen Verfahren im ersuchenden Staat, Zustimmung des Bundesamtes. Ist im verwaltungsgerichtlichen Verfahren eine für das Strafverfahren entscheidende Vorfrage zu beurteilen und stehen die beiden Verfahren damit in engem Zusammenhang, so darf das Bundesamt die Zustimmung zur Verwendung der Unterlagen im verwaltungsgerichtlichen Verfahren erteilen (E. 3.2).
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Sachverhalt ab Seite 306
Die Staatsanwaltschaft II beim Landgericht Berlin (im Folgenden: Staatsanwaltschaft Berlin) führt ein Strafverfahren gegen X. und weitere Beschuldigte wegen Untreue nach § 266 des deutschen Strafgesetzbuches. Es wird ihnen vorgeworfen, der unter Verwaltung der Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS) stehenden Y. GmbH nach der Wiedervereinigung der beiden deutschen Staaten mehrere hundert Millionen Franken ohne Rechtsgrund entzogen zu haben.
Im Rahmen verschiedener Rechtshilfeverfahren übermittelte die Bezirksanwaltschaft IV für den Kanton Zürich (im Folgenden: Bezirksanwaltschaft) der Staatsanwaltschaft Berlin Unterlagen und Informationen, welche insbesondere Bankkonten betrafen.
Am 17. September 2001 stellte die Staatsanwaltschaft Berlin dem Bundesamt für Justiz (im Folgenden: Bundesamt) den Antrag, es sei ihr zu bewilligen, die von der Bezirksanwaltschaft übermittelten Unterlagen und Informationen in zwei Verwaltungsstreitverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin zu verwenden.
Am 15. März 2002 entsprach das Bundesamt dem Gesuch.
A., die Stiftung B. und C. einerseits sowie die Bank D., E., F. und die Firma G. anderseits erheben je Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit den übereinstimmenden Anträgen, die Verfügung des Bundesamtes vom 15. März 2002 aufzuheben, dem Ersuchen der Staatsanwaltschaft Berlin vom 17. September 2001 sei nicht zu entsprechen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Das Europäische Übereinkommen vom 20. April 1959 über die Rechtshilfe in Strafsachen (EUeR; SR 0.351.1) verlangt, dass die Rechtshilfe für ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren erfolgt (Art. 1 Abs. 1 EUeR); es enthält keine Einschränkung der weiteren Verwendung der auf dem Rechtshilfeweg erlangten Informationen. Eine solche Einschränkung ergibt sich lediglich aus lit. b des schweizerischen Vorbehalts zu Art. 2 EUeR, wonach sich die Schweiz vorbehält, "in besonderen Fällen Rechtshilfe auf Grund dieses Übereinkommens nur unter der ausdrücklichen Bedingung zu leisten, dass die Ergebnisse der in der Schweiz durchgeführten Erhebungen und die in herausgegebenen Akten oder Schriftstücken enthaltenen Auskünfte ausschliesslich für die Aufklärung und Beurteilung derjenigen strafbaren Handlungen verwendet werden dürfen, für die die Rechtshilfe bewilligt wird". Dieser Vorbehalt gewährt der Schweiz das Recht, die Rechtshilfeleistung an eine Verwendungsbeschränkung zu knüpfen (Spezialitätsvorbehalt). Wann und wieweit sie hierzu verpflichtet ist, ergibt sich aus dem innerstaatlichen Recht. Damit ist in erster Linie auf das Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG; SR 351.1), insbesondere Art. 67 IRSG, abzustellen. Zu dessen Auslegung kann Art. 5 des Staatsvertrags vom 25. Mai 1973 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten von Amerika über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen (RVUS; SR 0.351.933.6) herangezogen werden, der das Prinzip der Spezialität sowie seine Ausnahmen ausführlich regelt und den entsprechenden Bestimmungen des IRSG zugrunde liegt. Gemäss Art. 67 Abs. 1 IRSG darf der ersuchende Staat die durch Rechtshilfe erhaltenen Auskünfte in Verfahren wegen Taten, derentwegen Rechtshilfe nicht zulässig ist, weder für Ermittlungen benützen noch als Beweismittel verwenden. Der Spezialitätsvorbehalt soll danach die strafrechtliche Verwendung von Auskünften zur Verfolgung nicht rechtshilfefähiger Delikte verhindern. Nicht rechtshilfefähig sind gemäss Art. 3 IRSG Taten mit vorwiegend politischem Charakter, die Verletzung von Pflichten zu militärischer oder ähnlicher Dienstleistung sowie Taten, die auf eine Verkürzung fiskalischer Abgaben gerichtet erscheinen oder Vorschriften über währungs-, handels- oder wirtschaftspolitische Massnahmen verletzen. Ein Spezialitätsvorbehalt muss daher angebracht werden, wenn die im ausländischen Rechtshilfebegehren geschilderten Taten den Tatbestand eines gemeinrechtlichen und gleichzeitig eines politischen, militärischen oder fiskalischen Delikts (unter Ausschluss des Abgabebetrugs) erfüllen. Dagegen steht Art. 67 Abs. 1 IRSG einer Verwendung der im Rechtshilfeverfahren erlangten Auskünfte für andere als strafrechtliche und fiskalische Zwecke nicht von vornherein entgegen; eine derartige weitere Verwendung bedarf jedoch regelmässig der Zustimmung des Bundesamtes (BGE 126 II 316 E. 2a und b mit Hinweisen).
In BGE 122 II 134 erwog das Bundesgericht, Art. 67 Abs. 1 IRSG stehe einer zivilprozessualen Verwendung der im Rechtshilfeverfahren erlangten Auskünfte jedenfalls dann nicht entgegen, wenn es sich um die Forderung des durch die Straftat Geschädigten handle. Es wäre widersinnig, Rechtshilfe zur Verurteilung eines Straftäters zu leisten, aber gleichzeitig dem Geschädigten zu verwehren, sich auf die Ergebnisse der Rechtshilfeleistung zu berufen, um zu seinem Recht zu kommen. Dies müsse unabhängig davon gelten, ob über die zivilrechtlichen Forderungen des Geschädigten im Adhäsionsverfahren oder in einem separaten Zivilprozess entschieden werde. Dagegen könne man einwenden, der durch eine Straftat Geschädigte werde damit beweismässig besser gestellt als andere Kläger, die auf die Gewährung zivilrechtlicher Rechtshilfe angewiesen seien und denen das Bankgeheimnis in weiterem Umfang entgegengehalten werden könne als bei der Rechtshilfe in Strafsachen. Es sei jedoch ein legitimer Nebenzweck des strafrechtlichen Verfahrens, dem Geschädigten zu seinem Recht zu verhelfen. Unter diesem Blickwinkel erscheine die beweismässige Besserstellung des durch eine Straftat Geschädigten gegenüber "normalen" Forderungsklägern durchaus gerechtfertigt (E. 7c/cc und dd S. 139).
In BGE 125 II 258 führte das Bundesgericht aus, die Verwendung der durch Rechtshilfe in Strafsachen erlangten Auskünfte und Schriftstücke in einem Zivilprozess bedürfe grundsätzlich der Zustimmung des Bundesamtes nach Art. 67 Abs. 2 Satz 1 IRSG. Das gelte jedoch nicht, soweit das Zivilverfahren die Rückführung der deliktisch erlangten Vermögenswerte an den Berechtigten zum Gegenstand habe und insofern das Strafverfahren ergänze (E. 7a/bb). Die Frage, ob auch die zivilprozessuale Verwendung für Schadenersatzforderungen des Opfers wegen der dem Rechtshilfeverfahren zugrunde liegenden Straftat der Zustimmung des Bundesamtes bedürfe, liess das Bundesgericht offen (E. 7a/cc).
In BGE 126 II 316 ging es um die Zulässigkeit der Weiterverwendung rechtshilfeweise übermittelter Unterlagen im Verfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages. Ein Untersuchungsausschuss soll dem Bundestag die für bestimmte politische Entscheidungen erforderlichen Informationen beschaffen. Er ist ein Instrument parlamentarischer Kontrolle und dient der Selbstinformation des Parlaments; seine Aufgabe ist nicht die Durchsetzung des materiellen Strafrechts und des staatlichen Strafanspruchs. Das Bundesgericht bestätigte in diesem Entscheid zunächst, dass das Bundesamt der Verwendung rechtshilfeweise übermittelter Unterlagen in einem Zivilverfahren zustimmen darf, wenn das Ersuchen das Zivilverfahren in persönlicher und sachlicher Hinsicht klar umgrenzt, das Zivilverfahren mit dem Strafverfahren konnex ist und der Entschädigung des durch die Straftat Geschädigten dient (E. 2b). Das Bundesgericht befand sodann, dass für das Verfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages keine primäre Rechtshilfe geleistet werden darf, weil es sich dabei um kein Strafverfahren handelt (E. 3b). Anschliessend erwog das Bundesgericht, der Ausschluss der primären Rechtshilfe für das Verfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages bedeute nicht, dass auch die Weiterverwendung von Informationen, die bereits für ein Strafverfahren übermittelt worden seien, also die sekundäre Rechtshilfe, unzulässig sei. Vielmehr stelle sich die Frage, ob die sekundäre Rechtshilfe nicht unter analogen Voraussetzungen, wie sie für Zivilprozesse gelten, zugelassen werden sollte. Das Bundesgericht bejahte dies, da es widersprüchlich wäre, Rechtshilfe zur Verurteilung eines Straftäters zu leisten, aber es gleichzeitig dem ersuchenden Staat zu verwehren, sich auf die Ergebnisse der Rechtshilfeleistung zu stützen, um über die politischen Folgen der Straftaten zu befinden. Das Bundesamt dürfe daher der Verwendung der für das Strafverfahren übermittelten Auskünfte und Schriftstücke im Verfahren eines Untersuchungsausschusses des Bundestages zustimmen, wenn das für das Verfahren vor dem Untersuchungsausschuss eingereichte Gesuch um Verwendung der bereits übermittelten Informationen den politischen Zweck der Verwendung klar genug umschreibe und das Verfahren vor dem Untersuchungsausschuss mit dem strafrechtlichen Verfahren hinreichend konnex sei. Selbst wenn diese Voraussetzungen erfüllt seien, sei die Verwendung der für ein Strafverfahren übermittelten Informationen durch einen Untersuchungsausschuss dann unzulässig, wenn der Untersuchungsausschuss einen Sachverhalt untersuche, der ausschliesslich nicht rechtshilfefähige Delikte umfasse. Soweit jedoch der Untersuchungsausschuss Informationen im Zusammenhang mit rechtshilfefähigen Delikten (wie beispielsweise Bestechungsdelikten) beschaffen solle, damit der Bundestag über deren politische Folgen entscheiden könne, stehe einer Leistung der Rechtshilfe nichts entgegen (E. 4a).
3.2 Das Bundesgericht beurteilte danach die Weiterverwendung rechtshilfeweise übermittelter Unterlagen als zulässig in separaten Verfahren, die in einem nahen Bezug zum Strafverfahren stehen.
In den beiden Verwaltungsstreitverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin geht es um die Frage, ob - wie die BvS geltend macht - das Vermögen der Y. GmbH der ehemaligen Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands (SED) und damit heute dem deutschen Staat zusteht oder ob - wie X. behauptet - das Vermögen der Y. GmbH der Kommunistischen Partei Österreichs (KPÖ) zuzurechnen sei. Dabei handelt es sich um eine für das Strafverfahren entscheidende Vorfrage. Die Verurteilung der Beschuldigten und die Einziehung eines unrechtmässigen Gewinns im deutschen Strafverfahren kommen nur dann in Betracht, wenn das Vermögen der Y. GmbH der SED zuzuordnen ist. Der Bezug der beiden Verwaltungsstreitverfahren zum Strafverfahren ist demnach noch enger als der Bezug der separaten Verfahren zum Strafverfahren in den vom Bundesgericht bisher beurteilten Fällen. Zwar stellen die Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin rechtlich selbständige Verfahren dar. Faktisch kann man sie aber als Teil des Strafverfahrens betrachten, da den Urteilen des Oberverwaltungsgerichtes Berlin für das Strafverfahren zumindest die Bedeutung einer gutachterlichen Stellungnahme zukommt. Die Beschwerdeführer räumen in ihren Vernehmlassungen an die Vorinstanz vom 10. Januar 2002 selber ein, dass das Ergebnis der Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin für das Strafverfahren von Bedeutung sein wird. Unter diesen Umständen ist es nicht zu beanstanden, wenn das Bundesamt die Zustimmung zur Verwendung der übermittelten Unterlagen in den beiden Verwaltungsstreitverfahren erteilt hat. Würde über die Vorfrage im Strafverfahren entschieden, dürften sich die deutschen Behörden ohne weiteres auf die übermittelten Unterlagen stützen; das gilt auch dann, wenn in einem besonderen Verfahrensabschnitt ein selbständiger Zwischenentscheid über die Vorfrage getroffen würde. Es wäre widersprüchlich, den deutschen Behörden die Verwendung der Unterlagen zu untersagen, nur weil auf Klage von X. bzw. der Y. GmbH hin - also ohne dass dies die deutschen Behörden zu vertreten hätten - über die Vorfrage nun in getrennten Verwaltungsstreitverfahren befunden wird.
Das Rechtshilfeersuchen der Staatsanwaltschaft Berlin vom 17. September 2001 umschreibt den Gegenstand der Verwaltungsstreitverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin in sachlicher und persönlicher Hinsicht im Übrigen klar.
Die angefochtene Verfügung verletzt deshalb kein Bundesrecht.
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Réserve de la Suisse relative à l'art. 2 CEEJ, art. 67 al. 1 et al. 2, 1re phrase, EIMP; entraide judiciaire en matière pénale, réserve de la spécialité, utilisation des documents transmis aux fins de la poursuite pénale dans une procédure de la juridiction administrative de l'Etat requérant, approbation de l'Office fédéral. L'office fédéral peut autoriser l'utilisation des documents dans une procédure de la juridiction administrative de l'Etat requérant, lorsque cette procédure tend à résoudre une question préjudicielle décisive pour le procès pénal et qu'elle est ainsi en rapport de connexité étroite avec ce procès (consid. 3.2).
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Sachverhalt ab Seite 306
Die Staatsanwaltschaft II beim Landgericht Berlin (im Folgenden: Staatsanwaltschaft Berlin) führt ein Strafverfahren gegen X. und weitere Beschuldigte wegen Untreue nach § 266 des deutschen Strafgesetzbuches. Es wird ihnen vorgeworfen, der unter Verwaltung der Bundesanstalt für vereinigungsbedingte Sonderaufgaben (BvS) stehenden Y. GmbH nach der Wiedervereinigung der beiden deutschen Staaten mehrere hundert Millionen Franken ohne Rechtsgrund entzogen zu haben.
Im Rahmen verschiedener Rechtshilfeverfahren übermittelte die Bezirksanwaltschaft IV für den Kanton Zürich (im Folgenden: Bezirksanwaltschaft) der Staatsanwaltschaft Berlin Unterlagen und Informationen, welche insbesondere Bankkonten betrafen.
Am 17. September 2001 stellte die Staatsanwaltschaft Berlin dem Bundesamt für Justiz (im Folgenden: Bundesamt) den Antrag, es sei ihr zu bewilligen, die von der Bezirksanwaltschaft übermittelten Unterlagen und Informationen in zwei Verwaltungsstreitverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin zu verwenden.
Am 15. März 2002 entsprach das Bundesamt dem Gesuch.
A., die Stiftung B. und C. einerseits sowie die Bank D., E., F. und die Firma G. anderseits erheben je Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit den übereinstimmenden Anträgen, die Verfügung des Bundesamtes vom 15. März 2002 aufzuheben, dem Ersuchen der Staatsanwaltschaft Berlin vom 17. September 2001 sei nicht zu entsprechen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Das Europäische Übereinkommen vom 20. April 1959 über die Rechtshilfe in Strafsachen (EUeR; SR 0.351.1) verlangt, dass die Rechtshilfe für ein strafrechtliches Ermittlungsverfahren erfolgt (Art. 1 Abs. 1 EUeR); es enthält keine Einschränkung der weiteren Verwendung der auf dem Rechtshilfeweg erlangten Informationen. Eine solche Einschränkung ergibt sich lediglich aus lit. b des schweizerischen Vorbehalts zu Art. 2 EUeR, wonach sich die Schweiz vorbehält, "in besonderen Fällen Rechtshilfe auf Grund dieses Übereinkommens nur unter der ausdrücklichen Bedingung zu leisten, dass die Ergebnisse der in der Schweiz durchgeführten Erhebungen und die in herausgegebenen Akten oder Schriftstücken enthaltenen Auskünfte ausschliesslich für die Aufklärung und Beurteilung derjenigen strafbaren Handlungen verwendet werden dürfen, für die die Rechtshilfe bewilligt wird". Dieser Vorbehalt gewährt der Schweiz das Recht, die Rechtshilfeleistung an eine Verwendungsbeschränkung zu knüpfen (Spezialitätsvorbehalt). Wann und wieweit sie hierzu verpflichtet ist, ergibt sich aus dem innerstaatlichen Recht. Damit ist in erster Linie auf das Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (Rechtshilfegesetz, IRSG; SR 351.1), insbesondere Art. 67 IRSG, abzustellen. Zu dessen Auslegung kann Art. 5 des Staatsvertrags vom 25. Mai 1973 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und den Vereinigten Staaten von Amerika über gegenseitige Rechtshilfe in Strafsachen (RVUS; SR 0.351.933.6) herangezogen werden, der das Prinzip der Spezialität sowie seine Ausnahmen ausführlich regelt und den entsprechenden Bestimmungen des IRSG zugrunde liegt. Gemäss Art. 67 Abs. 1 IRSG darf der ersuchende Staat die durch Rechtshilfe erhaltenen Auskünfte in Verfahren wegen Taten, derentwegen Rechtshilfe nicht zulässig ist, weder für Ermittlungen benützen noch als Beweismittel verwenden. Der Spezialitätsvorbehalt soll danach die strafrechtliche Verwendung von Auskünften zur Verfolgung nicht rechtshilfefähiger Delikte verhindern. Nicht rechtshilfefähig sind gemäss Art. 3 IRSG Taten mit vorwiegend politischem Charakter, die Verletzung von Pflichten zu militärischer oder ähnlicher Dienstleistung sowie Taten, die auf eine Verkürzung fiskalischer Abgaben gerichtet erscheinen oder Vorschriften über währungs-, handels- oder wirtschaftspolitische Massnahmen verletzen. Ein Spezialitätsvorbehalt muss daher angebracht werden, wenn die im ausländischen Rechtshilfebegehren geschilderten Taten den Tatbestand eines gemeinrechtlichen und gleichzeitig eines politischen, militärischen oder fiskalischen Delikts (unter Ausschluss des Abgabebetrugs) erfüllen. Dagegen steht Art. 67 Abs. 1 IRSG einer Verwendung der im Rechtshilfeverfahren erlangten Auskünfte für andere als strafrechtliche und fiskalische Zwecke nicht von vornherein entgegen; eine derartige weitere Verwendung bedarf jedoch regelmässig der Zustimmung des Bundesamtes (BGE 126 II 316 E. 2a und b mit Hinweisen).
In BGE 122 II 134 erwog das Bundesgericht, Art. 67 Abs. 1 IRSG stehe einer zivilprozessualen Verwendung der im Rechtshilfeverfahren erlangten Auskünfte jedenfalls dann nicht entgegen, wenn es sich um die Forderung des durch die Straftat Geschädigten handle. Es wäre widersinnig, Rechtshilfe zur Verurteilung eines Straftäters zu leisten, aber gleichzeitig dem Geschädigten zu verwehren, sich auf die Ergebnisse der Rechtshilfeleistung zu berufen, um zu seinem Recht zu kommen. Dies müsse unabhängig davon gelten, ob über die zivilrechtlichen Forderungen des Geschädigten im Adhäsionsverfahren oder in einem separaten Zivilprozess entschieden werde. Dagegen könne man einwenden, der durch eine Straftat Geschädigte werde damit beweismässig besser gestellt als andere Kläger, die auf die Gewährung zivilrechtlicher Rechtshilfe angewiesen seien und denen das Bankgeheimnis in weiterem Umfang entgegengehalten werden könne als bei der Rechtshilfe in Strafsachen. Es sei jedoch ein legitimer Nebenzweck des strafrechtlichen Verfahrens, dem Geschädigten zu seinem Recht zu verhelfen. Unter diesem Blickwinkel erscheine die beweismässige Besserstellung des durch eine Straftat Geschädigten gegenüber "normalen" Forderungsklägern durchaus gerechtfertigt (E. 7c/cc und dd S. 139).
In BGE 125 II 258 führte das Bundesgericht aus, die Verwendung der durch Rechtshilfe in Strafsachen erlangten Auskünfte und Schriftstücke in einem Zivilprozess bedürfe grundsätzlich der Zustimmung des Bundesamtes nach Art. 67 Abs. 2 Satz 1 IRSG. Das gelte jedoch nicht, soweit das Zivilverfahren die Rückführung der deliktisch erlangten Vermögenswerte an den Berechtigten zum Gegenstand habe und insofern das Strafverfahren ergänze (E. 7a/bb). Die Frage, ob auch die zivilprozessuale Verwendung für Schadenersatzforderungen des Opfers wegen der dem Rechtshilfeverfahren zugrunde liegenden Straftat der Zustimmung des Bundesamtes bedürfe, liess das Bundesgericht offen (E. 7a/cc).
In BGE 126 II 316 ging es um die Zulässigkeit der Weiterverwendung rechtshilfeweise übermittelter Unterlagen im Verfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages. Ein Untersuchungsausschuss soll dem Bundestag die für bestimmte politische Entscheidungen erforderlichen Informationen beschaffen. Er ist ein Instrument parlamentarischer Kontrolle und dient der Selbstinformation des Parlaments; seine Aufgabe ist nicht die Durchsetzung des materiellen Strafrechts und des staatlichen Strafanspruchs. Das Bundesgericht bestätigte in diesem Entscheid zunächst, dass das Bundesamt der Verwendung rechtshilfeweise übermittelter Unterlagen in einem Zivilverfahren zustimmen darf, wenn das Ersuchen das Zivilverfahren in persönlicher und sachlicher Hinsicht klar umgrenzt, das Zivilverfahren mit dem Strafverfahren konnex ist und der Entschädigung des durch die Straftat Geschädigten dient (E. 2b). Das Bundesgericht befand sodann, dass für das Verfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages keine primäre Rechtshilfe geleistet werden darf, weil es sich dabei um kein Strafverfahren handelt (E. 3b). Anschliessend erwog das Bundesgericht, der Ausschluss der primären Rechtshilfe für das Verfahren vor einem Untersuchungsausschuss des Deutschen Bundestages bedeute nicht, dass auch die Weiterverwendung von Informationen, die bereits für ein Strafverfahren übermittelt worden seien, also die sekundäre Rechtshilfe, unzulässig sei. Vielmehr stelle sich die Frage, ob die sekundäre Rechtshilfe nicht unter analogen Voraussetzungen, wie sie für Zivilprozesse gelten, zugelassen werden sollte. Das Bundesgericht bejahte dies, da es widersprüchlich wäre, Rechtshilfe zur Verurteilung eines Straftäters zu leisten, aber es gleichzeitig dem ersuchenden Staat zu verwehren, sich auf die Ergebnisse der Rechtshilfeleistung zu stützen, um über die politischen Folgen der Straftaten zu befinden. Das Bundesamt dürfe daher der Verwendung der für das Strafverfahren übermittelten Auskünfte und Schriftstücke im Verfahren eines Untersuchungsausschusses des Bundestages zustimmen, wenn das für das Verfahren vor dem Untersuchungsausschuss eingereichte Gesuch um Verwendung der bereits übermittelten Informationen den politischen Zweck der Verwendung klar genug umschreibe und das Verfahren vor dem Untersuchungsausschuss mit dem strafrechtlichen Verfahren hinreichend konnex sei. Selbst wenn diese Voraussetzungen erfüllt seien, sei die Verwendung der für ein Strafverfahren übermittelten Informationen durch einen Untersuchungsausschuss dann unzulässig, wenn der Untersuchungsausschuss einen Sachverhalt untersuche, der ausschliesslich nicht rechtshilfefähige Delikte umfasse. Soweit jedoch der Untersuchungsausschuss Informationen im Zusammenhang mit rechtshilfefähigen Delikten (wie beispielsweise Bestechungsdelikten) beschaffen solle, damit der Bundestag über deren politische Folgen entscheiden könne, stehe einer Leistung der Rechtshilfe nichts entgegen (E. 4a).
3.2 Das Bundesgericht beurteilte danach die Weiterverwendung rechtshilfeweise übermittelter Unterlagen als zulässig in separaten Verfahren, die in einem nahen Bezug zum Strafverfahren stehen.
In den beiden Verwaltungsstreitverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin geht es um die Frage, ob - wie die BvS geltend macht - das Vermögen der Y. GmbH der ehemaligen Sozialistischen Einheitspartei Deutschlands (SED) und damit heute dem deutschen Staat zusteht oder ob - wie X. behauptet - das Vermögen der Y. GmbH der Kommunistischen Partei Österreichs (KPÖ) zuzurechnen sei. Dabei handelt es sich um eine für das Strafverfahren entscheidende Vorfrage. Die Verurteilung der Beschuldigten und die Einziehung eines unrechtmässigen Gewinns im deutschen Strafverfahren kommen nur dann in Betracht, wenn das Vermögen der Y. GmbH der SED zuzuordnen ist. Der Bezug der beiden Verwaltungsstreitverfahren zum Strafverfahren ist demnach noch enger als der Bezug der separaten Verfahren zum Strafverfahren in den vom Bundesgericht bisher beurteilten Fällen. Zwar stellen die Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin rechtlich selbständige Verfahren dar. Faktisch kann man sie aber als Teil des Strafverfahrens betrachten, da den Urteilen des Oberverwaltungsgerichtes Berlin für das Strafverfahren zumindest die Bedeutung einer gutachterlichen Stellungnahme zukommt. Die Beschwerdeführer räumen in ihren Vernehmlassungen an die Vorinstanz vom 10. Januar 2002 selber ein, dass das Ergebnis der Verfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin für das Strafverfahren von Bedeutung sein wird. Unter diesen Umständen ist es nicht zu beanstanden, wenn das Bundesamt die Zustimmung zur Verwendung der übermittelten Unterlagen in den beiden Verwaltungsstreitverfahren erteilt hat. Würde über die Vorfrage im Strafverfahren entschieden, dürften sich die deutschen Behörden ohne weiteres auf die übermittelten Unterlagen stützen; das gilt auch dann, wenn in einem besonderen Verfahrensabschnitt ein selbständiger Zwischenentscheid über die Vorfrage getroffen würde. Es wäre widersprüchlich, den deutschen Behörden die Verwendung der Unterlagen zu untersagen, nur weil auf Klage von X. bzw. der Y. GmbH hin - also ohne dass dies die deutschen Behörden zu vertreten hätten - über die Vorfrage nun in getrennten Verwaltungsstreitverfahren befunden wird.
Das Rechtshilfeersuchen der Staatsanwaltschaft Berlin vom 17. September 2001 umschreibt den Gegenstand der Verwaltungsstreitverfahren vor dem Oberverwaltungsgericht Berlin in sachlicher und persönlicher Hinsicht im Übrigen klar.
Die angefochtene Verfügung verletzt deshalb kein Bundesrecht.
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Riserva della Svizzera relativa all'art. 2 CEAG, art. 67 cpv. 1 e cpv. 2 prima frase AIMP; assistenza internazionale in materia penale, riserva della specialità, utilizzazione di documenti trasmessi per il perseguimento penale in una procedura della giurisdizione amministrativa nello Stato richiedente, consenso dell'Ufficio federale. L'Ufficio federale può autorizzare l'utilizzazione dei documenti in una procedura giudiziaria di diritto amministrativo nello Stato richiedente, quando questa procedura verte sull'esame di una questione pregiudiziale decisiva per il procedimento penale cui è quindi strettamente connessa (consid. 3.2).
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Sachverhalt ab Seite 312
Sur dénonciation, le juge d'instruction pénale du Valais central (ci-après: le Juge d'instruction) a ouvert, dès octobre 1997, une enquête pénale pour gestion déloyale, abus de confiance, faux dans les titres et suppression de titres, voire escroquerie, à l'encontre de divers membres des organes de la Banque X.
Le 4 août 1998, le Service cantonal des contributions a requis le Juge d'instruction de pouvoir consulter le dossier concernant l'enquête précitée, car il avait appris que de fausses attestations bancaires auraient été établies par la Banque X. Le Service fondait sa requête sur les art. 112 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD; RS 642.11) et 90 al. 1 de l'ancien arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 sur la perception d'un impôt fédéral direct (AIFD; RO 56 p. 2021), ainsi que sur l'art. 122 de la loi fiscale valaisanne du 10 mars 1976 (ci-après citée: LF/VS).
Après avoir invité les parties à se déterminer, le Juge d'instruction a décidé, le 22 septembre 1998, d'autoriser le Service cantonal des contributions à consulter le dossier requis, précisant toutefois que la consultation n'aurait lieu que si sa décision ne faisait l'objet d'aucun recours ou si un éventuel recours était rejeté.
La Banque a déposé auprès du Tribunal fédéral un recours de droit administratif (2A.530/1998) contre la décision précitée du Juge d'instruction, en concluant, à titre principal, au renvoi du dossier au Juge d'instruction pour nouvel examen et décision et, à titre subsidiaire, à ce que l'accès au dossier pénal en cause soit refusé au Service cantonal des contributions. Pour l'essentiel, la Banque s'est plainte de l'absence de motivation et d'indication des voies de droit dans la décision attaquée, en faisant également valoir que celle-ci ne respecterait pas les conditions d'application de l'art. 112 LIFD.
Auparavant, la Banque avait également saisi la Chambre pénale du Tribunal cantonal du canton du Valais d'une plainte dirigée contre la décision prise le 22 septembre 1998 par le Juge d'instruction. Par arrêt du 15 mars 1999, le Tribunal cantonal a rejeté cette plainte, en considérant notamment que le Juge d'instruction pouvait sans arbitraire admettre que l'enquête ouverte contre les responsables de la Banque autorisait le fisc à consulter le dossier pénal.
La Banque a déposé devant le Tribunal fédéral un recours de droit administratif (2A.212/1999) et un recours de droit public (2P.141/1999) contre la décision prise le 15 mars 1999 par la Chambre pénale du Tribunal cantonal. Dans son premier acte, elle a conclu, principalement, au renvoi du dossier à l'autorité cantonale pour nouvelle décision et, subsidiairement, au refus de laisser le Service cantonal des contributions accéder au dossier pénal. Elle reproche à la Chambre pénale d'avoir limité son examen à l'arbitraire et d'avoir constaté les faits de manière inexacte et incomplète, ce qui l'aurait conduite à une application erronée de l'art. 112 LIFD. Dans son recours de droit public, la Banque demande le renvoi du dossier à l'autorité cantonale pour nouvelle décision. Elle fait grief à la Chambre pénale du Tribunal cantonal d'avoir restreint sa cognition alors qu'elle aurait dû appliquer la procédure administrative. En tant qu'elle confirme la décision prise le 22 septembre 1998 par le Juge d'instruction, la Chambre aurait ainsi constaté les faits de manière inexacte et incomplète et violé l'art. 4 aCst.
Les procédures engagées au Tribunal fédéral ont été suspendues jusqu'à droit connu sur le recours que la Banque avait également introduit, parallèlement à ces procédures, devant la Commission cantonale de recours en matière fiscale du canton du Valais (ci-après: la Commission cantonale de recours). Par décision du 20 décembre 2000, cette autorité a déclaré irrecevable le recours dont elle était saisie.
Contre cette décision, la Banque a déposé un recours de droit administratif (2A.194/2001) devant le Tribunal fédéral en concluant au renvoi du dossier à l'autorité cantonale pour nouvel examen. Elle reproche à la Commission cantonale de recours d'avoir considéré le Juge d'instruction comme une autorité judiciaire dont les décisions ne pourraient faire l'objet d'aucun recours cantonal. Par arrêt du 16 octobre 2001, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a rejeté, en tant qu'il reposait sur la loi fiscale cantonale, le recours interjeté par la Banque contre l'arrêt rendu le 20 décembre 2000 par la Commission cantonale de recours. Elle a confirmé l'incompétence de cette Commission pour connaître du recours formé contre la décision du Juge d'instruction autorisant la consultation du dossier pénal par les autorités fiscales. Aucun recours n'a été déposé contre cet arrêt.
Le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours 2A.530/1998 et rejeté, dans la mesure où il était recevable, le recours 2P.141/1999. Il a en revanche admis les recours 2A.212/1999 et 2A.194/2001 et annulé les décisions des 15 mars 1999 et 20 décembre 2000 rendues respectivement par le Tribunal cantonal et la Commission cantonale de recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. S'agissant de l'entraide fiscale fondée sur l'art. 112 LIFD, la recourante a interjeté au Tribunal fédéral trois recours de droit administratif, l'un directement contre la décision du Juge d'instruction (du 22 septembre 1998), les deux autres contre les prononcés rendus - sur recours contre cette décision - respectivement par la Chambre pénale du Tribunal cantonal (le 15 mars 1999) et la Commission cantonale de recours (le 20 décembre 2000). Elle a déposé en outre un recours de droit public contre la décision de la Chambre pénale du Tribunal cantonal, en tant qu'il repose sur le droit cantonal.
Il convient dès lors d'examiner dans quelle mesure ces recours sont recevables - ce que le Tribunal fédéral vérifie d'office et librement (cf. ATF 128 II 13 consid. 1a p. 16, 46 consid. 2a p. 47 et la jurisprudence citée) - et, le cas échéant, fondés.
I. Recours de droit administratif
2. Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA (RS 172.021), la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être - à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 127 II 1 consid. 2b/aa p. 3/4; ATF 126 I 50 consid. 1 p. 52; ATF 126 II 171 consid. 1a p. 173).
2.1 Le recours de droit administratif est également recevable contre des décisions fondées sur le droit cantonal et sur le droit fédéral, dans la mesure où la violation de dispositions de droit fédéral directement applicables est en jeu (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 126 V 30 consid. 2 p. 31, 252 consid. 1a p. 253/254; ATF 125 II 10 consid. 2a p. 13 et les références citées). Si une autorité cantonale déclare un recours irrecevable ou restreint son pouvoir d'examen à l'arbitraire en se fondant uniquement sur le droit cantonal de procédure, l'application correcte du droit fédéral n'est pas examinée - ou du moins ne l'est pas entièrement - et pourrait être tenue en échec. Dans un tel cas, le grief selon lequel le droit cantonal de procédure a été appliqué en violation du droit fédéral doit également être invoqué par la voie du recours de droit administratif (cf. ATF 121 II 39 consid. 2a p. 41/42 et les arrêts cités).
Le Tribunal fédéral vérifie librement l'application du droit fédéral ainsi que la conformité du droit cantonal au droit fédéral. Il ne vérifie toutefois que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation et l'application du droit cantonal (ATF 126 I 76 consid. 1 p. 78 s.; cf. WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2e éd., Berne 1994, p. 164 ss).
2.2 La décision prise le 22 septembre 1998 par le Juge d'instruction, bien qu'elle ne le précise pas expressément, repose au plan matériel sur l'art. 112 LIFD qui instaure une obligation des autorités de la Confédération, des cantons, des districts, des cercles et des communes, ainsi que des organes des collectivités et établissements auxquels ont été déléguées des tâches incombant à une administration publique, de collaborer avec les autorités chargées de l'exécution de la législation en matière d'impôt fédéral direct. Elle est donc fondée sur le droit fédéral.
La Chambre pénale du Tribunal cantonal a également fondé sa décision du 15 mars 1999 sur l'art. 112 LIFD, même si elle n'en a vérifié l'application que sous l'angle restreint de l'arbitraire. Quant à la Commission cantonale de recours, elle a rendu, le 20 décembre 2000, un arrêt d'irrecevabilité, se jugeant incompétente. Dans la mesure où ces autorités ont limité, respectivement nié leur compétence, l'application correcte du droit fédéral est susceptible d'être compromise.
La voie du recours de droit administratif est donc en principe ouverte contre les décisions attaquées, d'autant que les conditions des art. 103 ss OJ sont remplies. Encore faut-il que ces décisions émanent d'autorités énumérées à l'art. 98 OJ, soit, en l'espèce, d'autorités cantonales statuant en dernière instance au sens de la lettre g de cette disposition, qui doit être interprétée à la lumière de l'art. 98a OJ.
3.
3.1 L'art. 98a OJ fait obligation aux cantons d'instituer des autorités judiciaires statuant en dernière instance cantonale, dans la mesure où leurs décisions peuvent - comme c'est le cas en l'espèce - directement faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (al. 1). Les cantons règlent la compétence de ces autorités, leur organisation et la procédure dans les limites fixées par les dispositions du droit fédéral (al. 2). La qualité pour recourir et les motifs de recours doivent être admis au moins aussi largement que pour le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (al. 3).
Les cantons disposaient d'un délai de cinq ans dès l'entrée en vigueur, le 15 février 1992, de l'art. 98a OJ, pour édicter les dispositions d'exécution nécessaires, soit jusqu'au 15 février 1997 (dispositions finales de la modification du 4 octobre 1991, ch. 1, al. 1). L'art. 98a OJ est dès lors applicable en l'espèce.
Le canton du Valais n'a adopté aucune disposition particulière définissant l'autorité judiciaire compétente et la procédure relative au devoir de collaboration des autres autorités au sens de l'art. 112 LIFD. La Chambre pénale du Tribunal cantonal s'est déclarée compétente pour juger en arbitraire la plainte déposée devant elle. La Commission cantonale de recours s'est pour sa part déclarée incompétente, considérant apparemment la décision du Juge d'instruction comme satisfaisant aux exigences de la jurisprudence du Tribunal fédéral et conforme au droit valaisan. La recourante est d'avis que le Juge d'instruction ne peut être assimilé à une autorité judiciaire de dernière instance et que, pour autant qu'elle ait été compétente, la Chambre pénale a limité son pouvoir d'examen en violation du droit fédéral. Toutefois, elle n'indique pas quelle autorité devrait, selon elle, être désignée comme compétente, tout en marquant une préférence pour la Commission cantonale de recours.
3.2 Le Tribunal fédéral s'est prononcé à plusieurs reprises sur la recevabilité de recours dirigés contre des décisions octroyant ou refusant l'entraide administrative prévue à l'art. 112 LIFD (précédemment à l'art. 90 al. 1 AIFD, respectivement AIN).
Ainsi, il a considéré comme recevable le recours dirigé par un contribuable à l'encontre d'une décision du juge instructeur de Sion admettant la demande de renseignements du fisc, alors que le Tribunal cantonal avait refusé d'entrer en matière sur l'opposition de ce contribuable, qualifiée de plainte au sens du code de procédure pénale (ATF 113 Ib 193). Il a également jugé recevable le recours de l'Administration fédérale des contributions contre une décision du procureur général de Bâle-Ville ne lui accordant que partiellement les renseignements demandés (Archives 58 p. 359, A.283/1987). S'agissant d'une décision prise par un juge d'instruction du canton de Genève, contre laquelle le contribuable avait recouru d'abord à la Chambre d'accusation, puis contre la décision d'irrecevabilité de celle-ci au Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif, ainsi que directement au Tribunal fédéral par cette même voie, ce dernier a jugé recevable le recours contre la décision de la Chambre d'accusation, autorité de dernière instance cantonale; celle-ci avait décliné toutefois sa compétence sans arbitraire en considérant que la décision du juge d'instruction n'était pas une mesure intéressant directement l'instruction d'une cause pénale, mais que, portant sur une demande d'entraide fiscale, elle n'était pas de son ressort; le recours contre la décision du juge d'instruction, qualifié d'autorité judiciaire statuant en dernière instance cantonale en la matière, a été jugé recevable (Archives 65 p. 649, 2A.406/1995, consid. 2a, 3a et 4 p. 652 s., 654 et 656).
Dans un arrêt paru aux ATF 124 II 58 consid. 1 p. 62 ss, cité par la recourante et les autorités intimées, le Tribunal fédéral est finalement entré en matière sur le recours déposé par l'Administration fédérale des contributions contre la décision d'un juge d'instruction du canton de Berne ne lui accordant que partiellement l'entraide demandée. Celle-ci avait également recouru auprès de la Direction de la justice, indiquée par erreur comme autorité de recours, qui déclina sa compétence après avoir été interpellée par le Tribunal fédéral, et organisa un échange de vues entre autorités cantonales; le Tribunal administratif se déclara alors incompétent pour le motif que les moyens de droit de la procédure pénale étaient ouverts et transmit le recours à la Chambre d'accusation qui le rejeta. Le Tribunal fédéral jugea que le recours à la Chambre d'accusation n'était pas un moyen de droit effectif, mais de surveillance - cela ressortait notamment de sa cognition restreinte à l'arbitraire - de sorte que la recourante était dispensée de recourir à l'encontre de son jugement. En revanche, il émit des doutes sur la qualité d'autorité judiciaire du juge d'instruction au regard de l'art. 98a OJ. Laissant la question ouverte car cette disposition n'était pas encore applicable, il a suggéré qu'une solution tenant également compte des exigences de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (ci-après citée: LHID ou loi fédérale d'harmonisation; RS 642.14) soit adoptée; à cet égard, on pouvait imaginer que la compétence de juger en dernière instance cantonale de l'octroi ou du refus de l'entraide fiscale soit confiée aux instances mentionnées à l'art. 50 LHID.
Un arrêt récent concerne la décision d'une autorité autre que pénale: le Tribunal fédéral a admis - tout en soulignant que l'art. 98a OJ ne s'appliquait pas encore - que la décision de l'autorité de liquidation d'une banque refusant de donner suite à une demande de renseignements de l'autorité fiscale cantonale pouvait être portée devant lui directement par la voie du recours de droit administratif. La plainte à l'autorité de surveillance, puis au Tribunal fédéral (art. 17 et 19 LP) n'était pas ouverte, car il ne s'agissait pas d'appliquer le droit de la poursuite pour dette et la faillite, mais l'art. 112 LIFD (RF 54/1999 p. 347, 2A.28/1997).
Ces arrêts ont été rendus alors que l'art. 98a OJ n'était pas encore applicable pour les cantons. Il convient dès lors d'examiner dans quelle mesure ils demeurent valables.
4. Exprimant ses doutes, dans l'ATF précité 124 II 58, sur la qualité d'"autorité judiciaire" au sens de l'art. 98a OJ du juge d'instruction du canton de Berne, le Tribunal fédéral a relevé qu'un tel juge n'avait pas les mêmes obligations de neutralité qu'un tribunal et, objectivement, n'était pas supposé être indépendant et impartial dans la même mesure. Ces considérations, auxquelles s'ajoutent d'autres motifs encore, doivent être confirmées.
Sollicité par le fisc de lui fournir des renseignements ou de lui ouvrir ses dossiers, le juge d'instruction n'agit en effet pas dans le cadre des strictes compétences découlant de sa fonction lorsqu'il décide d'octroyer ou de refuser l'entraide, en ce sens que sa décision n'est pas une mesure d'instruction menée dans le cadre de la procédure pénale dont il a la charge, ni même, d'ailleurs, une mesure prise en application des dispositions de procédure pénale applicables. Fondée sur l'art. 112 LIFD, la décision du juge d'instruction revêt plutôt le caractère d'une mesure qui s'inscrit dans le cadre d'une procédure fiscale ou, du moins, qui est susceptible d'aboutir à l'ouverture d'une telle procédure. A l'égard de cette procédure, le juge d'instruction n'a toutefois pas plus de compétence que n'importe quelle autre autorité dont la collaboration est requise par le fisc (telle que l'autorité de liquidation dans le cadre d'une faillite ou l'autorité cantonale de surveillance en matière de prévoyance professionnelle); il n'a donc, en particulier, aucune prise sur l'utilisation qui sera faite des données contenues dans le dossier dont la consultation lui est demandée. Le juge d'instruction n'agit pas comme un tribunal proprement dit, c'est-à-dire une autorité appelée à dire le droit sur un litige. Cela justifie que sa décision doive pouvoir faire l'objet d'un recours auprès d'une autorité indépendante et impartiale avant d'être, le cas échéant, portée devant le Tribunal fédéral.
En conséquence, la décision d'un juge d'instruction de donner, ou non, suite à une demande de l'autorité fiscale fondée sur l'art. 112 LIFD ne peut pas être considérée comme émanant d'une autorité judiciaire de dernière instance au sens de l'art. 98a OJ, si bien que le recours de droit administratif déposé par la recourante contre la décision rendue le 22 septembre 1998 par le Juge d'instruction du Valais central (2A.530/1998) doit être déclaré irrecevable.
5. La Chambre pénale du Tribunal cantonal a constaté que la décision du Juge d'instruction du 22 septembre 1998 autorisant le Service des contributions à consulter le dossier ne faisait pas partie des cas dans lesquels le code de procédure pénale du canton du Valais du 22 février 1962 (ci-après cité: CPP/VS) prévoyait expressément la possibilité de former une plainte. Seule entrait en considération la plainte pour déni de justice matériel (art. 166 CPP/VS). L'autorité intimée a ainsi jugé que le juge d'instruction n'avait pas fait une application insoutenable de l'art. 112 LIFD et a rejeté la plainte.
Il est douteux que la Chambre pénale ait correctement appliqué le droit cantonal en reconnaissant sa compétence. En effet, l'art. 166 CPP/VS ne prévoit la procédure de la plainte que "dans les cas expressément prévus par le présent code, ainsi que pour déni de justice formel ou matériel". Or, cela ne semble pas signifier que la Chambre pénale puisse se saisir de n'importe quelle cause relevant de n'importe quel domaine du droit, même étranger au droit pénal, dès qu'est invoqué un déni de justice et que l'acte attaqué émane d'un juge d'instruction (cf. Archives 65 p. 649, 2A.406/1995, consid. 3b p. 654 s., où le Tribunal fédéral avait considéré que la Chambre d'accusation du canton de Genève s'était récusée à bon droit dans une situation analogue; cf. aussi ATF 113 Ib 193, où le Tribunal cantonal valaisan avait pris une décision de non-entrée en matière dans le cas d'un recours contre une décision du juge instructeur appliquant l'art. 90 al. 1 AIFD). La question peut toutefois demeurer indécise car l'arrêt entrepris doit de toute manière être annulé.
Selon l'art. 98a al. 3 OJ, les motifs de recours devant l'autorité judiciaire de dernière instance doivent être admis au moins aussi largement que pour le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. Comme ce dernier (cf. consid. 2 supra), l'autorité judiciaire statuant en dernière instance cantonale doit donc pouvoir vérifier l'application du droit fédéral avec plein pouvoir d'examen, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 104 let. a OJ) et être à même de revoir d'office les constatations de fait (cf. art. 105 al. 1 OJ). Or, en limitant son examen à l'arbitraire - comme le lui imposait le droit cantonal de procédure pénale (art. 166 CPP/VS) - l'autorité intimée n'a pas rendu une décision cantonale satisfaisant aux conditions de l'art. 98a OJ.
En conséquence, le recours 2A.212/1999 doit être admis et la décision de la Chambre pénale annulée en tant qu'elle concerne l'entraide en matière d'impôt fédéral direct.
6.
6.1 Dans son arrêt du 20 décembre 2000, la Commission cantonale de recours a conclu à son incompétence pour juger des litiges fondés sur l'art. 112 LIFD pour le motif que le Tribunal fédéral n'aurait pas déclaré définitivement aux ATF 124 II 58 que la décision d'un juge d'instruction en cette matière n'émanait pas d'une autorité judiciaire cantonale de dernière instance. Il n'était donc pas certain, selon cette autorité, que le système tel que prévu par le droit fédéral et le droit valaisan soit "contraire à l'art. 98a OJ". En l'absence de lacune dûment établie, elle a jugé qu'elle n'avait pas la compétence de statuer sur le prononcé attaqué.
Il est vrai qu'une autorité judiciaire ne saurait se substituer au législateur qu'en cas de lacune avérée. En l'espèce, il est pour le moins étonnant qu'au vu des divers recours déposés par la recourante, la Chambre pénale du Tribunal cantonal et la Commission cantonale de recours n'aient apparemment même pas procédé à un échange de vues sur leurs compétences respectives. Quoi qu'il en soit, il résulte des considérants ci-dessus que ni le Juge d'instruction ni la Chambre pénale du Tribunal cantonal ne peuvent, au regard du droit valaisan, rendre une décision satisfaisant aux conditions de l'art. 98a OJ. Il reste à examiner si la Commission cantonale de recours a nié à bon droit sa compétence.
6.2 L'art. 98a OJ charge les cantons d'instituer des autorités judiciaires statuant en dernière instance cantonale. Comme le Tribunal fédéral l'a relevé dans l'arrêt précité (ATF 124 II 58), il appartient aux cantons de déterminer les voies de droit de l'art. 112 LIFD du moment que la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct n'en prévoit pas. Ceux-ci doivent tenir compte des règles générales des art. 104 al. 3, 140 ss, 145 et 146 LIFD, ainsi que des prescriptions analogues de la loi fédérale d'harmonisation, en particulier des art. 39 al. 3, 50 et 73 al. 1 LHID. A cet égard, il faut rappeler que l'art. 129 Cst. (art. 42quinquies aCst.) impose une harmonisation verticale de l'impôt fédéral direct et des impôts directs cantonaux, notamment en matière de procédure. Même si la loi fédérale d'harmonisation, entrée en vigueur le 1er janvier 1993, laissait un délai de huit ans aux cantons pour adapter leur droit cantonal (art. 72 al. 1 LHID), la mise en place d'autorités compétentes pour l'application du droit fédéral devait intervenir dès l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct, le 1er janvier 1995, et remplir les conditions de l'art. 98a OJ dès le 15 février 1997. Cela n'empêchait pas les cantons d'observer immédiatement, dans le choix de ces mesures, les contraintes alors indirectes imposées par la loi fédérale d'harmonisation. La suggestion esquissée aux ATF 124 II 58 consid. 1d p. 63 s. de privilégier les autorités de recours mentionnées à l'art. 50 al. 1 LHID, pour connaître des recours formés contre des décisions prises en vertu de l'art. 112 LIFD, peut ainsi être confirmée.
L'art. 104 al. 3 LIFD prévoit que chaque canton institue une commission cantonale de recours en matière d'impôts. Les art. 140 ss LIFD règlent essentiellement le rôle de la commission cantonale de recours dans la procédure de recours contre des décisions sur réclamation. Cela n'exclut pas toutefois que cette commission soit dotée expressément ou tacitement de compétences plus étendues (cf. les art. 139 al. 2, 149 al. 3 et 4, 150 al. 2, 153 al. 3, 168 al. 3, 172 al. 3 et 182 al. 2 LIFD). En règle générale, d'ailleurs, la loi prévoit expressément les cas où le règlement d'un litige est de la compétence d'une autre autorité (cf. art. 102 al. 4, 109 al. 3, 167 al. 3, 188 al. 2 et 192 LIFD, lequel renvoie notamment aux art. 26 ss de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif [DPA; RS 313.0]; dans les cas où le Tribunal fédéral est seule instance judiciaire, cf. art. 108 al. 2, 169 al. 3 et 197 al. 2 LIFD). Dès lors, rien dans la systématique de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct ne s'oppose à ce que la compétence de trancher les litiges en application de l'art. 112 LIFD revienne à la commission cantonale de recours.
L'art. 8 al. 1 de la loi valaisanne du 24 septembre 1997 d'application de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (ci-après citée: la loi valaisanne d'application de la LIFD) prévoit que la commission cantonale de recours en matière d'impôts cantonaux et communaux au sens de l'art. 219bis LF/VS fonctionne en qualité de commission cantonale de recours en matière d'impôt fédéral direct. Il est vrai que, selon cette dernière disposition, la commission cantonale de recours statue sur tous les recours contre des décisions des autorités de taxation mentionnées à l'art. 218 LF/VS (soit les commissions d'impôt de district ou d'arrondissement, le Service cantonal des contributions, les commissions cantonales pour la taxation des personnes morales et les administrations communales) ainsi que contre des décisions en matière de répétition de l'impôt et de répartition intercommunale de l'impôt. Toutefois, la teneur de l'art. 8 précité de la loi valaisanne d'application de la LIFD ne s'opposerait pas non plus à ce que la Commission cantonale de recours jouisse d'une compétence (résiduelle) plus étendue lui permettant par exemple de trancher les litiges de l'art. 112 LIFD. Le large pouvoir d'examen dont jouit cette Commission est, au demeurant, conforme à l'art. 98a al. 3 OJ (cf. art. 142 al. 4 LIFD). Milite également en faveur de cette solution le principe de l'unité de la procédure. En effet, même si la décision attaquée apparaît comme finale, car elle est indépendante de la procédure pénale en cours (Archives 65 p. 649, 2A.406/1995, consid. 4 p. 656), il n'est pas exclu que, le cas échéant, les renseignements obtenus par l'autorité fiscale influencent la taxation des administrés en cause. Or, les recours auxquels pourraient donner lieu d'éventuels rappels d'impôt et amendes pour soustraction d'impôts seraient dans tous les cas de la compétence de la Commission cantonale de recours (sous réserve de la poursuite d'éventuels délits fiscaux). Il serait donc souhaitable que cette autorité soit également compétente pour juger de décisions qui pourraient apparaître comme "préparatoires" des décisions de taxation.
6.3 En conséquence, le recours 2A.194/2001 doit être admis et, en tant qu'elle se fonde sur l'art. 112 LIFD, la décision de la Commission cantonale de recours doit être annulée car celle-ci a décliné sa compétence en faveur d'autorités qui, soit ne sont pas des autorités judiciaires statuant en dernière instance cantonale selon l'art. 98a al. 1 OJ (le Juge d'instruction du Valais central), soit ne jouissent pas d'un pouvoir d'examen leur permettant d'examiner les motifs de recours aussi largement que le Tribunal fédéral (la Chambre pénale du Tribunal cantonal), contrairement à ce que prescrit l'art. 98a al. 3 OJ. En l'absence d'autorité expressément désignée par le droit cantonal pour connaître des recours formés contre les décisions prises en application de l'art. 112 LIFD, la cause sera renvoyée à la Commission cantonale de recours qui devra réexaminer sa compétence au vu de la situation juridique créée par le présent arrêt, le cas échéant en collaboration avec d'autres autorités (par exemple, si des mesures provisoires ou législatives devaient être adoptées). Il n'appartient en effet pas au Tribunal fédéral de désigner lui-même définitivement l'autorité cantonale compétente, cette question relevant de l'autonomie procédurale garantie aux cantons par la Constitution fédérale (cf. art. 3, 46 et 47 Cst.), sous réserve des règles fixées par la loi fédérale d'harmonisation (cf. art. 129 al. 2 Cst.; art. 39 ss LHID) .
6.4 A cet égard, dans la mesure où elle est appelée à se prononcer après l'échéance du délai de huit ans prévu à l'art. 72 al. 1 LHID et où les règles de procédure entrent en principe en vigueur immédiatement, la Commission cantonale de recours - ou l'autorité finalement désignée comme autorité compétente - veillera à tenir compte de ce qui suit dans sa nouvelle décision.
L'art. 39 al. 3 LHID règle l'entraide fiscale sur le plan cantonal de la même manière que l'art. 112 LIFD. Cette disposition, qui figure au chapitre premier du titre cinquième de la loi fédérale d'harmonisation, fait l'objet du droit harmonisé qui ouvre la voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral pour le contrôle de l'application du droit cantonal (art. 73 al. 1 LHID). En outre, l'art. 145 LIFD, comme l'art. 50 LHID, donne au canton la possibilité de prévoir une double instance judiciaire cantonale (par exemple la Commission cantonale de recours, puis le Tribunal administratif). Cela suppose un parallélisme des voies de recours, la voie à deux instances devant désormais également s'appliquer en ce qui concerne l'impôt fédéral direct dans les cantons qui connaissaient déjà ce système au plan cantonal (Message du Conseil fédéral du 25 mai 1983 sur l'harmonisation fiscale in FF 1983 III 1, p. 143 s. et 224 s.; ULRICH CAVELTI, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [StHG], Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 1997, n. 2 et 22 ad art. 50 LHID; du même auteur, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], vol. I/2b, Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 2000 [ci-après cité: Kommentar DBG], n. 1 ad art. 145 LIFD; THOMAS MEISTER, Rechtsmittelsystem der Steuerharmonisierung, thèse St-Gall 1994, p. 167/168, 207 ss). La Commission cantonale de recours devra donc veiller à indiquer, dans sa décision, l'éventuelle voie de recours à une seconde instance cantonale, également en matière d'impôt fédéral direct.
7. Le 24 mars 2000, le Parlement a adopté la loi fédérale sur la création et l'adaptation des bases légales concernant le traitement de données personnelles, qui a introduit les art. 112a LIFD et 39a LHID. Ces dispositions concrétisent les normes de la législation sur la protection des données dans le domaine fiscal. Elles doivent en particulier empêcher la violation du secret fiscal tout en permettant à l'administration fiscale d'avoir accès aux données d'autres offices pour remplir correctement ses tâches. Elles créent les bases légales nécessaires autorisant un accès aux données par une procédure d'appel et autres moyens de communication modernes (Message du 25 août 1999 concernant la création et l'adaptation des bases légales nécessaires au traitement de données personnelles in FF 1999 p. 8381, 8401 ss). Selon l'alinéa 7 de l'art. 112a LIFD, le Conseil fédéral statue définitivement sur les contestations entre les offices fédéraux portant sur la communication de données. Dans les autres cas, le Tribunal fédéral tranche conformément aux art. 116 ss OJ. L'art. 39a LHID n'a pas d'alinéa correspondant.
Dans une lettre circulaire du 15 février 2001 adressée aux ministères publics cantonaux, l'Administration fédérale des contributions relevait que "l'alinéa 7 de l'art. 112a réglera désormais les voies de droit en cas de contestation portant sur la communication des données entre offices fédéraux. La même procédure pourra également s'appliquer par analogie dans le cadre de l'art. 112 LIFD".
Il est vrai que les champs d'application des art. 112 et 112a LIFD, ainsi que celui de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (ci-après citée: loi fédérale sur la protection des données ou LPD; RS 235.1), sont mal délimités notamment en ce qui concerne la communication de renseignements ou de données provenant de fichiers, le cas échéant de dossiers (MARC BUNTSCHU, in Urs Maurer/Nedim Peter Vogt, Kommentar zum schweizerischen Datenschutzgesetz [ci-après cité: Kommentar DSG], Bâle/Francfort-sur-le-Main, 1995, n. 2, 3 et 8 ad art. 2 LPD). Il est patent toutefois qu'aucune de ces réglementations ne vise à réduire la protection judiciaire de l'administré. Or, l'action de droit administratif des art. 116 ss OJ (en particulier de l'art. 116 let. a et b OJ) n'est plus ouverte à l'administré sur le plan fiscal depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1994, de la novelle du 4 octobre 1991 modifiant la loi fédérale d'organisation judiciaire. Elle ne l'était d'ailleurs qu'en matière d'exonération auparavant (cf. ATF 128 II 46 consid. 2b-c, p. 47 s.). Par ailleurs, le Conseil fédéral ne saurait être, en l'espèce, autorité de recours au sens des art. 72 ss PA, pour juger du bien-fondé de la communication de renseignements contestée par l'administré. Au demeurant, les décisions du Conseil fédéral ne peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif (art. 98 let. a OJ a contrario). Ainsi les voies de droit mentionnées à l'art. 112a al. 7 LIFD sont certes adaptées au règlement de conflits lorsque ceux-ci surviennent exclusivement entre autorités dans l'accomplissement de leurs tâches et qu'ils sont limités à ces autorités. En revanche, lorsqu'une décision, au sens de l'art. 5 PA, doit être prise en application de l'art. 112 LIFD (le cas échéant, de l'art. 112a LIFD) et notifiée à un contribuable, seule la voie du recours de droit administratif demeure ouverte (art. 97 al. 1 OJ), aucune des exceptions de l'art. 102 let. a et d OJ n'étant réalisée.
En conséquence, c'est à bon droit que la recourante n'a pas interjeté d'action de droit administratif selon l'art. 116 OJ.
8. Comme la législation sur la protection des données offre également une protection contre la communication de données personnelles, on peut se demander si la recourante n'aurait pas dû recourir aux voies de droit prévues en la matière.
8.1 Le canton du Valais a adopté la loi du 28 juin 1984 concernant la protection des données à caractère personnel (ci-après citée: loi valaisanne concernant la protection des données ou LPD/VS) qui s'applique à tous les fichiers que détiennent l'Etat, les communes, les corporations et établissements de droit public, de même que les personnes et organisations privées chargées d'effectuer des tâches d'intérêt public, à tous les traitements de données stockées dans ces fichiers et à tous les résultats de ces traitements (art. 3 al. 1 LPD/VS), à l'exception de certains fichiers dans la mesure où ils sont régis par une loi spéciale (art. 3 al. 2 LPD/VS). Selon l'art. 19 al. 1 LPD/VS, toute personne peut déposer un recours contre la décision du maître du fichier, prise consécutivement à une demande de renseignements, de rectification ou de destruction. La Commission cantonale de protection des données statue en tant que dernière instance au sens de l'art. 72 de la loi valaisanne du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administrative (art. 19 al. 3 LPD/VS).
Il ressort toutefois des travaux préparatoires que la protection offerte par la loi valaisanne concernant la protection des données est axée sur les fichiers et non sur les dossiers (cf. Bulletins des séances du Grand Conseil, session prorogée de novembre 1983, Message p. 200 et session prorogée de mai 1984, p. 282). La communication à l'autorité fiscale d'informations ressortant de dossiers pénaux n'est donc pas visée par cette loi, de sorte que la voie du recours à la Commission cantonale de protection des données n'était pas ouverte à la recourante. Il n'est pas nécessaire d'examiner si, au surplus, de tels dossiers seraient également exclus du champ d'application de la loi valaisanne concernant la protection des données en leur qualité de fichiers de la police judiciaire ou des tribunaux régis par une loi spéciale au sens de l'art. 3 al. 2 LPD/VS (cf. la loi valaisanne du 28 juin 1984 concernant les dossiers de police judiciaire).
8.2 La loi fédérale sur la protection des données vise à protéger la personnalité et les droits fondamentaux des personnes qui font l'objet d'un traitement de données (art. 1er LPD). Elle régit le traitement de données concernant des personnes physiques et morales effectué par des personnes privées (art. 2 al. 1 let. a) ou des organes fédéraux (art. 2 al. 1 let. b). Le traitement de données personnelles par des organes cantonaux en exécution du droit fédéral est également régi, en vertu de l'art. 37 al. 1 LPD, par certaines dispositions de la loi fédérale sur la protection des données, à moins qu'il ne soit soumis à des dispositions cantonales de protection des données. Encore faut-il, dans une telle hypothèse, que ces dernières respectent certains standards minimaux. Ainsi, en matière de procédure, une instance cantonale au moins doit pouvoir vérifier librement l'application de la loi fédérale sur la protection des données (BEAT RUDIN, in Kommentar DSG, n. 15 ss, 22 ss et 29 ad art. 37 LPD).
Comme la loi valaisanne concernant la protection des données à caractère personnel n'est, ainsi qu'on l'a vu, pas applicable à la présente espèce, la question se pose de savoir si la loi fédérale sur la protection des données pourrait s'appliquer en vertu de l'art. 37 al. 1 LPD, les autorités fiscales cantonales ayant requis du Juge d'instruction la consultation de données utiles non seulement à l'exécution du droit fiscal cantonal, mais également du droit fiscal fédéral.
Si tel était le cas, se poserait alors également la question de savoir si la recourante n'aurait pas dû adresser son recours directement à la Commission fédérale de la protection des données, instituée par l'art. 33 LPD, qui statue notamment sur les recours contre les décisions cantonales de dernière instance prises en application de dispositions de droit public fédéral relatives à la protection des données (art. 33 al. 1 let. d LPD; cf. RENATA JUNGO, in Kommentar DSG, n. 11 ss ad art. 33 LPD).
8.3 Aux termes de l'art. 2 al. 2 let. c LPD, la loi fédérale sur la protection des données ne s'applique pas aux procédures pendantes civiles, pénales, d'entraide judiciaire internationale ainsi que de droit public et de droit administratif, à l'exception des procédures administratives de première instance.
En l'espèce, le Juge d'instruction était certes en train d'instruire, au moment de la demande d'entraide, la procédure pénale faisant l'objet de cette demande. Sa décision s'inscrit toutefois, comme on l'a vu, dans le cadre d'une procédure fiscale ou, du moins, tend à l'ouverture d'une telle procédure (cf. supra consid. 4). Dans cette mesure, on pourrait se demander, sous l'angle de l'art. 2 al. 2 let. c LPD, si l'autorisation donnée au Service des contributions de consulter le dossier requis relève de la procédure pénale pendante en mains du Juge d'instruction ou alors si elle s'insère dans le cadre de la procédure administrative de première instance initiée par le fisc (sur le sens et la portée de cette disposition, cf. Message du 23 mars 1988 concernant la loi fédérale sur la protection des données in FF 1988 II 421, p. 439 ss, 440, 450 s.; MARC BUNTSCHU, loc. cit., n. 39 ss, 53 ad art. 2 LPD). Mais la question souffre de rester indécise, car seules les dispositions spéciales en matière fiscale trouvent application en l'espèce.
8.4 La loi fédérale sur la protection des données présente certes un caractère général qui prime, en principe, les dispositions spéciales prévues dans certains domaines en matière de traitement des données. Néanmoins, des dispositions spéciales prévoyant une protection supérieure ou reposant sur un système de protection indépendant et complet en lui-même doivent prévaloir sur cette loi, dont l'application conserve alors tout au plus un caractère subsidiaire dans les situations qui échappent à la réglementation spéciale (MARC BUNTSCHU, loc. cit., n. 9 ad art. 2 LPD). Par ailleurs, lorsqu'une question relative à la protection des données apparaît dans le cadre d'une procédure qui a pour objet principal d'autres prétentions que celles découlant spécifiquement de la loi sur la protection des données - comme il en va, en l'occurrence, des prétentions fiscales de l'autorité intimée -, elle doit être tranchée dans le cadre de la procédure principale et suivre les voies de droit prévues à cet effet (cf. ATF 123 II 534 consid. 2f p. 539; RENATA JUNGO, loc. cit., n. 14 ad art. 33 LPD).
Adoptée le 14 décembre 1990, la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct est entrée en vigueur le 1er janvier 1995. S'agissant du secret fiscal et de la collaboration entre autorités (art. 110 ss LIFD), elle reprend, en substance, la réglementation antérieure (cf. MARTIN ZWEIFEL, in Kommentar DBG, n. 1 ad art. 112 LIFD). La loi fédérale sur la protection des données a été adoptée postérieurement, soit le 19 juin 1992, mais elle est entrée en vigueur le 1er juillet 1993. La question de savoir laquelle de ces réglementations a la préséance sur l'autre ne peut donc être résolue d'après le critère de l'antériorité (cf. ATF 123 II 534 consid. 2c-d p. 537 s.), mais doit l'être par interprétation. A cet égard, il faut constater que le système prévu aux art. 110 ss LIFD représente un système de protection autonome - certes limité - qui a été appliqué depuis des décennies (cf. MARTIN ZWEIFEL, in Kommentar DBG, n. 22 ss, 25 ad art. 112 LIFD). Il est demeuré sans changement après l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection des données, sous réserve de l'adoption de l'art. 112a LIFD qui règle essentiellement les rapports entre autorités. Ce système constitue de ce point de vue une réglementation spéciale qui assure aux justiciables une protection étendue notamment grâce aux conditions que la jurisprudence a dégagées de l'art. 112 LIFD en matière de collaboration entre autorités et aux exigences de procédure de l'art. 98a OJ (comparer aussi l'art. 114 LIFD avec l'art. 8 LPD). Il est vrai que l'entraide fiscale peut intervenir avant l'ouverture d'une procédure fiscale déterminée de taxation, de rappel d'impôt ou de soustraction. C'est toutefois dans cette perspective qu'elle est accordée si les conditions sont remplies, si bien qu'elle ne saurait être considérée comme indépendante des questions matérielles qui se posent (cf. ATF 108 Ib 465 consid. 2 et 3 p. 468 ss).
Dans ces conditions, on doit admettre que l'art. 112 LIFD représente une disposition spéciale qui l'emporte sur la législation en matière de protection des données, de sorte que la voie du recours auprès de la Commission fédérale de protection des données n'est pas ouverte. Cette solution est au demeurant la seule qui soit compatible avec le principe du parallélisme des procédures voulu par la loi fédérale d'harmonisation. L'application de l'art. 39 LHID, qui concerne le droit cantonal uniquement, ne saurait en effet être vérifiée par la Commission fédérale de protection des données, car il s'ensuivrait nécessairement une division des procédures si le justiciable devait s'adresser à la Commission fédérale de protection des données s'agissant de l'impôt fédéral direct et à une autre autorité en cas de communication de renseignements en application du droit cantonal.
C'est dès lors à bon droit que la recourante n'a pas procédé devant la Commission fédérale de protection des données.
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Art. 97, 98 lit. g, 98a Abs. 1 und 3, Art. 104 lit. a OG; Art. 104 Abs. 3, Art. 112 und 112a DBG; Art. 2 Abs. 2 lit. c, Art. 33 und 37 Abs. 1 DSG; Entscheid eines Untersuchungsrichters, den Steuerbehörden Einblick in seine Akten zu gewähren; Rechtsmittelweg gegen einen solchen Entscheid. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen Entscheide auf dem Gebiet der Amtshilfe gemäss Art. 112 DBG (E. 1, 2 und 7).
Überprüfung derartiger Entscheide durch eine kantonal-letztinstanzliche richterliche Behörde im Sinne von Art. 98a OG und bisherige Rechtsprechung (E. 3). Im Kanton Wallis erfüllen weder der Untersuchungsrichter noch die Strafkammer des Kantonsgerichts dieses Erfordernis; bei ersterem handelt es sich nicht um ein Gericht im eigentlichen Sinne (E. 4), letztere verfügt lediglich über eine auf Willkür beschränkte Überprüfungsbefugnis (E. 5). Prüfung einer allfälligen Zuständigkeit der kantonalen Steuerrekurskommission (E. 6).
Weder die mit dem Datenschutz betrauten kantonalen Beschwerdeinstanzen noch die eidgenössischen Behörden sind zuständig, über Beschwerden zu befinden, die sich gegen einen in Anwendung von Art. 112 DBG ergangenen Entscheid richten. Bei dieser Bestimmung handelt es sich um eine spezielle, der bundesrechtlichen Datenschutzgesetzgebung vorgehende Rechtsnorm (E. 8).
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-311%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 312
Sur dénonciation, le juge d'instruction pénale du Valais central (ci-après: le Juge d'instruction) a ouvert, dès octobre 1997, une enquête pénale pour gestion déloyale, abus de confiance, faux dans les titres et suppression de titres, voire escroquerie, à l'encontre de divers membres des organes de la Banque X.
Le 4 août 1998, le Service cantonal des contributions a requis le Juge d'instruction de pouvoir consulter le dossier concernant l'enquête précitée, car il avait appris que de fausses attestations bancaires auraient été établies par la Banque X. Le Service fondait sa requête sur les art. 112 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD; RS 642.11) et 90 al. 1 de l'ancien arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 sur la perception d'un impôt fédéral direct (AIFD; RO 56 p. 2021), ainsi que sur l'art. 122 de la loi fiscale valaisanne du 10 mars 1976 (ci-après citée: LF/VS).
Après avoir invité les parties à se déterminer, le Juge d'instruction a décidé, le 22 septembre 1998, d'autoriser le Service cantonal des contributions à consulter le dossier requis, précisant toutefois que la consultation n'aurait lieu que si sa décision ne faisait l'objet d'aucun recours ou si un éventuel recours était rejeté.
La Banque a déposé auprès du Tribunal fédéral un recours de droit administratif (2A.530/1998) contre la décision précitée du Juge d'instruction, en concluant, à titre principal, au renvoi du dossier au Juge d'instruction pour nouvel examen et décision et, à titre subsidiaire, à ce que l'accès au dossier pénal en cause soit refusé au Service cantonal des contributions. Pour l'essentiel, la Banque s'est plainte de l'absence de motivation et d'indication des voies de droit dans la décision attaquée, en faisant également valoir que celle-ci ne respecterait pas les conditions d'application de l'art. 112 LIFD.
Auparavant, la Banque avait également saisi la Chambre pénale du Tribunal cantonal du canton du Valais d'une plainte dirigée contre la décision prise le 22 septembre 1998 par le Juge d'instruction. Par arrêt du 15 mars 1999, le Tribunal cantonal a rejeté cette plainte, en considérant notamment que le Juge d'instruction pouvait sans arbitraire admettre que l'enquête ouverte contre les responsables de la Banque autorisait le fisc à consulter le dossier pénal.
La Banque a déposé devant le Tribunal fédéral un recours de droit administratif (2A.212/1999) et un recours de droit public (2P.141/1999) contre la décision prise le 15 mars 1999 par la Chambre pénale du Tribunal cantonal. Dans son premier acte, elle a conclu, principalement, au renvoi du dossier à l'autorité cantonale pour nouvelle décision et, subsidiairement, au refus de laisser le Service cantonal des contributions accéder au dossier pénal. Elle reproche à la Chambre pénale d'avoir limité son examen à l'arbitraire et d'avoir constaté les faits de manière inexacte et incomplète, ce qui l'aurait conduite à une application erronée de l'art. 112 LIFD. Dans son recours de droit public, la Banque demande le renvoi du dossier à l'autorité cantonale pour nouvelle décision. Elle fait grief à la Chambre pénale du Tribunal cantonal d'avoir restreint sa cognition alors qu'elle aurait dû appliquer la procédure administrative. En tant qu'elle confirme la décision prise le 22 septembre 1998 par le Juge d'instruction, la Chambre aurait ainsi constaté les faits de manière inexacte et incomplète et violé l'art. 4 aCst.
Les procédures engagées au Tribunal fédéral ont été suspendues jusqu'à droit connu sur le recours que la Banque avait également introduit, parallèlement à ces procédures, devant la Commission cantonale de recours en matière fiscale du canton du Valais (ci-après: la Commission cantonale de recours). Par décision du 20 décembre 2000, cette autorité a déclaré irrecevable le recours dont elle était saisie.
Contre cette décision, la Banque a déposé un recours de droit administratif (2A.194/2001) devant le Tribunal fédéral en concluant au renvoi du dossier à l'autorité cantonale pour nouvel examen. Elle reproche à la Commission cantonale de recours d'avoir considéré le Juge d'instruction comme une autorité judiciaire dont les décisions ne pourraient faire l'objet d'aucun recours cantonal. Par arrêt du 16 octobre 2001, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a rejeté, en tant qu'il reposait sur la loi fiscale cantonale, le recours interjeté par la Banque contre l'arrêt rendu le 20 décembre 2000 par la Commission cantonale de recours. Elle a confirmé l'incompétence de cette Commission pour connaître du recours formé contre la décision du Juge d'instruction autorisant la consultation du dossier pénal par les autorités fiscales. Aucun recours n'a été déposé contre cet arrêt.
Le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours 2A.530/1998 et rejeté, dans la mesure où il était recevable, le recours 2P.141/1999. Il a en revanche admis les recours 2A.212/1999 et 2A.194/2001 et annulé les décisions des 15 mars 1999 et 20 décembre 2000 rendues respectivement par le Tribunal cantonal et la Commission cantonale de recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. S'agissant de l'entraide fiscale fondée sur l'art. 112 LIFD, la recourante a interjeté au Tribunal fédéral trois recours de droit administratif, l'un directement contre la décision du Juge d'instruction (du 22 septembre 1998), les deux autres contre les prononcés rendus - sur recours contre cette décision - respectivement par la Chambre pénale du Tribunal cantonal (le 15 mars 1999) et la Commission cantonale de recours (le 20 décembre 2000). Elle a déposé en outre un recours de droit public contre la décision de la Chambre pénale du Tribunal cantonal, en tant qu'il repose sur le droit cantonal.
Il convient dès lors d'examiner dans quelle mesure ces recours sont recevables - ce que le Tribunal fédéral vérifie d'office et librement (cf. ATF 128 II 13 consid. 1a p. 16, 46 consid. 2a p. 47 et la jurisprudence citée) - et, le cas échéant, fondés.
I. Recours de droit administratif
2. Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA (RS 172.021), la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être - à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 127 II 1 consid. 2b/aa p. 3/4; ATF 126 I 50 consid. 1 p. 52; ATF 126 II 171 consid. 1a p. 173).
2.1 Le recours de droit administratif est également recevable contre des décisions fondées sur le droit cantonal et sur le droit fédéral, dans la mesure où la violation de dispositions de droit fédéral directement applicables est en jeu (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 126 V 30 consid. 2 p. 31, 252 consid. 1a p. 253/254; ATF 125 II 10 consid. 2a p. 13 et les références citées). Si une autorité cantonale déclare un recours irrecevable ou restreint son pouvoir d'examen à l'arbitraire en se fondant uniquement sur le droit cantonal de procédure, l'application correcte du droit fédéral n'est pas examinée - ou du moins ne l'est pas entièrement - et pourrait être tenue en échec. Dans un tel cas, le grief selon lequel le droit cantonal de procédure a été appliqué en violation du droit fédéral doit également être invoqué par la voie du recours de droit administratif (cf. ATF 121 II 39 consid. 2a p. 41/42 et les arrêts cités).
Le Tribunal fédéral vérifie librement l'application du droit fédéral ainsi que la conformité du droit cantonal au droit fédéral. Il ne vérifie toutefois que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation et l'application du droit cantonal (ATF 126 I 76 consid. 1 p. 78 s.; cf. WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2e éd., Berne 1994, p. 164 ss).
2.2 La décision prise le 22 septembre 1998 par le Juge d'instruction, bien qu'elle ne le précise pas expressément, repose au plan matériel sur l'art. 112 LIFD qui instaure une obligation des autorités de la Confédération, des cantons, des districts, des cercles et des communes, ainsi que des organes des collectivités et établissements auxquels ont été déléguées des tâches incombant à une administration publique, de collaborer avec les autorités chargées de l'exécution de la législation en matière d'impôt fédéral direct. Elle est donc fondée sur le droit fédéral.
La Chambre pénale du Tribunal cantonal a également fondé sa décision du 15 mars 1999 sur l'art. 112 LIFD, même si elle n'en a vérifié l'application que sous l'angle restreint de l'arbitraire. Quant à la Commission cantonale de recours, elle a rendu, le 20 décembre 2000, un arrêt d'irrecevabilité, se jugeant incompétente. Dans la mesure où ces autorités ont limité, respectivement nié leur compétence, l'application correcte du droit fédéral est susceptible d'être compromise.
La voie du recours de droit administratif est donc en principe ouverte contre les décisions attaquées, d'autant que les conditions des art. 103 ss OJ sont remplies. Encore faut-il que ces décisions émanent d'autorités énumérées à l'art. 98 OJ, soit, en l'espèce, d'autorités cantonales statuant en dernière instance au sens de la lettre g de cette disposition, qui doit être interprétée à la lumière de l'art. 98a OJ.
3.
3.1 L'art. 98a OJ fait obligation aux cantons d'instituer des autorités judiciaires statuant en dernière instance cantonale, dans la mesure où leurs décisions peuvent - comme c'est le cas en l'espèce - directement faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (al. 1). Les cantons règlent la compétence de ces autorités, leur organisation et la procédure dans les limites fixées par les dispositions du droit fédéral (al. 2). La qualité pour recourir et les motifs de recours doivent être admis au moins aussi largement que pour le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (al. 3).
Les cantons disposaient d'un délai de cinq ans dès l'entrée en vigueur, le 15 février 1992, de l'art. 98a OJ, pour édicter les dispositions d'exécution nécessaires, soit jusqu'au 15 février 1997 (dispositions finales de la modification du 4 octobre 1991, ch. 1, al. 1). L'art. 98a OJ est dès lors applicable en l'espèce.
Le canton du Valais n'a adopté aucune disposition particulière définissant l'autorité judiciaire compétente et la procédure relative au devoir de collaboration des autres autorités au sens de l'art. 112 LIFD. La Chambre pénale du Tribunal cantonal s'est déclarée compétente pour juger en arbitraire la plainte déposée devant elle. La Commission cantonale de recours s'est pour sa part déclarée incompétente, considérant apparemment la décision du Juge d'instruction comme satisfaisant aux exigences de la jurisprudence du Tribunal fédéral et conforme au droit valaisan. La recourante est d'avis que le Juge d'instruction ne peut être assimilé à une autorité judiciaire de dernière instance et que, pour autant qu'elle ait été compétente, la Chambre pénale a limité son pouvoir d'examen en violation du droit fédéral. Toutefois, elle n'indique pas quelle autorité devrait, selon elle, être désignée comme compétente, tout en marquant une préférence pour la Commission cantonale de recours.
3.2 Le Tribunal fédéral s'est prononcé à plusieurs reprises sur la recevabilité de recours dirigés contre des décisions octroyant ou refusant l'entraide administrative prévue à l'art. 112 LIFD (précédemment à l'art. 90 al. 1 AIFD, respectivement AIN).
Ainsi, il a considéré comme recevable le recours dirigé par un contribuable à l'encontre d'une décision du juge instructeur de Sion admettant la demande de renseignements du fisc, alors que le Tribunal cantonal avait refusé d'entrer en matière sur l'opposition de ce contribuable, qualifiée de plainte au sens du code de procédure pénale (ATF 113 Ib 193). Il a également jugé recevable le recours de l'Administration fédérale des contributions contre une décision du procureur général de Bâle-Ville ne lui accordant que partiellement les renseignements demandés (Archives 58 p. 359, A.283/1987). S'agissant d'une décision prise par un juge d'instruction du canton de Genève, contre laquelle le contribuable avait recouru d'abord à la Chambre d'accusation, puis contre la décision d'irrecevabilité de celle-ci au Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif, ainsi que directement au Tribunal fédéral par cette même voie, ce dernier a jugé recevable le recours contre la décision de la Chambre d'accusation, autorité de dernière instance cantonale; celle-ci avait décliné toutefois sa compétence sans arbitraire en considérant que la décision du juge d'instruction n'était pas une mesure intéressant directement l'instruction d'une cause pénale, mais que, portant sur une demande d'entraide fiscale, elle n'était pas de son ressort; le recours contre la décision du juge d'instruction, qualifié d'autorité judiciaire statuant en dernière instance cantonale en la matière, a été jugé recevable (Archives 65 p. 649, 2A.406/1995, consid. 2a, 3a et 4 p. 652 s., 654 et 656).
Dans un arrêt paru aux ATF 124 II 58 consid. 1 p. 62 ss, cité par la recourante et les autorités intimées, le Tribunal fédéral est finalement entré en matière sur le recours déposé par l'Administration fédérale des contributions contre la décision d'un juge d'instruction du canton de Berne ne lui accordant que partiellement l'entraide demandée. Celle-ci avait également recouru auprès de la Direction de la justice, indiquée par erreur comme autorité de recours, qui déclina sa compétence après avoir été interpellée par le Tribunal fédéral, et organisa un échange de vues entre autorités cantonales; le Tribunal administratif se déclara alors incompétent pour le motif que les moyens de droit de la procédure pénale étaient ouverts et transmit le recours à la Chambre d'accusation qui le rejeta. Le Tribunal fédéral jugea que le recours à la Chambre d'accusation n'était pas un moyen de droit effectif, mais de surveillance - cela ressortait notamment de sa cognition restreinte à l'arbitraire - de sorte que la recourante était dispensée de recourir à l'encontre de son jugement. En revanche, il émit des doutes sur la qualité d'autorité judiciaire du juge d'instruction au regard de l'art. 98a OJ. Laissant la question ouverte car cette disposition n'était pas encore applicable, il a suggéré qu'une solution tenant également compte des exigences de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (ci-après citée: LHID ou loi fédérale d'harmonisation; RS 642.14) soit adoptée; à cet égard, on pouvait imaginer que la compétence de juger en dernière instance cantonale de l'octroi ou du refus de l'entraide fiscale soit confiée aux instances mentionnées à l'art. 50 LHID.
Un arrêt récent concerne la décision d'une autorité autre que pénale: le Tribunal fédéral a admis - tout en soulignant que l'art. 98a OJ ne s'appliquait pas encore - que la décision de l'autorité de liquidation d'une banque refusant de donner suite à une demande de renseignements de l'autorité fiscale cantonale pouvait être portée devant lui directement par la voie du recours de droit administratif. La plainte à l'autorité de surveillance, puis au Tribunal fédéral (art. 17 et 19 LP) n'était pas ouverte, car il ne s'agissait pas d'appliquer le droit de la poursuite pour dette et la faillite, mais l'art. 112 LIFD (RF 54/1999 p. 347, 2A.28/1997).
Ces arrêts ont été rendus alors que l'art. 98a OJ n'était pas encore applicable pour les cantons. Il convient dès lors d'examiner dans quelle mesure ils demeurent valables.
4. Exprimant ses doutes, dans l'ATF précité 124 II 58, sur la qualité d'"autorité judiciaire" au sens de l'art. 98a OJ du juge d'instruction du canton de Berne, le Tribunal fédéral a relevé qu'un tel juge n'avait pas les mêmes obligations de neutralité qu'un tribunal et, objectivement, n'était pas supposé être indépendant et impartial dans la même mesure. Ces considérations, auxquelles s'ajoutent d'autres motifs encore, doivent être confirmées.
Sollicité par le fisc de lui fournir des renseignements ou de lui ouvrir ses dossiers, le juge d'instruction n'agit en effet pas dans le cadre des strictes compétences découlant de sa fonction lorsqu'il décide d'octroyer ou de refuser l'entraide, en ce sens que sa décision n'est pas une mesure d'instruction menée dans le cadre de la procédure pénale dont il a la charge, ni même, d'ailleurs, une mesure prise en application des dispositions de procédure pénale applicables. Fondée sur l'art. 112 LIFD, la décision du juge d'instruction revêt plutôt le caractère d'une mesure qui s'inscrit dans le cadre d'une procédure fiscale ou, du moins, qui est susceptible d'aboutir à l'ouverture d'une telle procédure. A l'égard de cette procédure, le juge d'instruction n'a toutefois pas plus de compétence que n'importe quelle autre autorité dont la collaboration est requise par le fisc (telle que l'autorité de liquidation dans le cadre d'une faillite ou l'autorité cantonale de surveillance en matière de prévoyance professionnelle); il n'a donc, en particulier, aucune prise sur l'utilisation qui sera faite des données contenues dans le dossier dont la consultation lui est demandée. Le juge d'instruction n'agit pas comme un tribunal proprement dit, c'est-à-dire une autorité appelée à dire le droit sur un litige. Cela justifie que sa décision doive pouvoir faire l'objet d'un recours auprès d'une autorité indépendante et impartiale avant d'être, le cas échéant, portée devant le Tribunal fédéral.
En conséquence, la décision d'un juge d'instruction de donner, ou non, suite à une demande de l'autorité fiscale fondée sur l'art. 112 LIFD ne peut pas être considérée comme émanant d'une autorité judiciaire de dernière instance au sens de l'art. 98a OJ, si bien que le recours de droit administratif déposé par la recourante contre la décision rendue le 22 septembre 1998 par le Juge d'instruction du Valais central (2A.530/1998) doit être déclaré irrecevable.
5. La Chambre pénale du Tribunal cantonal a constaté que la décision du Juge d'instruction du 22 septembre 1998 autorisant le Service des contributions à consulter le dossier ne faisait pas partie des cas dans lesquels le code de procédure pénale du canton du Valais du 22 février 1962 (ci-après cité: CPP/VS) prévoyait expressément la possibilité de former une plainte. Seule entrait en considération la plainte pour déni de justice matériel (art. 166 CPP/VS). L'autorité intimée a ainsi jugé que le juge d'instruction n'avait pas fait une application insoutenable de l'art. 112 LIFD et a rejeté la plainte.
Il est douteux que la Chambre pénale ait correctement appliqué le droit cantonal en reconnaissant sa compétence. En effet, l'art. 166 CPP/VS ne prévoit la procédure de la plainte que "dans les cas expressément prévus par le présent code, ainsi que pour déni de justice formel ou matériel". Or, cela ne semble pas signifier que la Chambre pénale puisse se saisir de n'importe quelle cause relevant de n'importe quel domaine du droit, même étranger au droit pénal, dès qu'est invoqué un déni de justice et que l'acte attaqué émane d'un juge d'instruction (cf. Archives 65 p. 649, 2A.406/1995, consid. 3b p. 654 s., où le Tribunal fédéral avait considéré que la Chambre d'accusation du canton de Genève s'était récusée à bon droit dans une situation analogue; cf. aussi ATF 113 Ib 193, où le Tribunal cantonal valaisan avait pris une décision de non-entrée en matière dans le cas d'un recours contre une décision du juge instructeur appliquant l'art. 90 al. 1 AIFD). La question peut toutefois demeurer indécise car l'arrêt entrepris doit de toute manière être annulé.
Selon l'art. 98a al. 3 OJ, les motifs de recours devant l'autorité judiciaire de dernière instance doivent être admis au moins aussi largement que pour le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. Comme ce dernier (cf. consid. 2 supra), l'autorité judiciaire statuant en dernière instance cantonale doit donc pouvoir vérifier l'application du droit fédéral avec plein pouvoir d'examen, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 104 let. a OJ) et être à même de revoir d'office les constatations de fait (cf. art. 105 al. 1 OJ). Or, en limitant son examen à l'arbitraire - comme le lui imposait le droit cantonal de procédure pénale (art. 166 CPP/VS) - l'autorité intimée n'a pas rendu une décision cantonale satisfaisant aux conditions de l'art. 98a OJ.
En conséquence, le recours 2A.212/1999 doit être admis et la décision de la Chambre pénale annulée en tant qu'elle concerne l'entraide en matière d'impôt fédéral direct.
6.
6.1 Dans son arrêt du 20 décembre 2000, la Commission cantonale de recours a conclu à son incompétence pour juger des litiges fondés sur l'art. 112 LIFD pour le motif que le Tribunal fédéral n'aurait pas déclaré définitivement aux ATF 124 II 58 que la décision d'un juge d'instruction en cette matière n'émanait pas d'une autorité judiciaire cantonale de dernière instance. Il n'était donc pas certain, selon cette autorité, que le système tel que prévu par le droit fédéral et le droit valaisan soit "contraire à l'art. 98a OJ". En l'absence de lacune dûment établie, elle a jugé qu'elle n'avait pas la compétence de statuer sur le prononcé attaqué.
Il est vrai qu'une autorité judiciaire ne saurait se substituer au législateur qu'en cas de lacune avérée. En l'espèce, il est pour le moins étonnant qu'au vu des divers recours déposés par la recourante, la Chambre pénale du Tribunal cantonal et la Commission cantonale de recours n'aient apparemment même pas procédé à un échange de vues sur leurs compétences respectives. Quoi qu'il en soit, il résulte des considérants ci-dessus que ni le Juge d'instruction ni la Chambre pénale du Tribunal cantonal ne peuvent, au regard du droit valaisan, rendre une décision satisfaisant aux conditions de l'art. 98a OJ. Il reste à examiner si la Commission cantonale de recours a nié à bon droit sa compétence.
6.2 L'art. 98a OJ charge les cantons d'instituer des autorités judiciaires statuant en dernière instance cantonale. Comme le Tribunal fédéral l'a relevé dans l'arrêt précité (ATF 124 II 58), il appartient aux cantons de déterminer les voies de droit de l'art. 112 LIFD du moment que la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct n'en prévoit pas. Ceux-ci doivent tenir compte des règles générales des art. 104 al. 3, 140 ss, 145 et 146 LIFD, ainsi que des prescriptions analogues de la loi fédérale d'harmonisation, en particulier des art. 39 al. 3, 50 et 73 al. 1 LHID. A cet égard, il faut rappeler que l'art. 129 Cst. (art. 42quinquies aCst.) impose une harmonisation verticale de l'impôt fédéral direct et des impôts directs cantonaux, notamment en matière de procédure. Même si la loi fédérale d'harmonisation, entrée en vigueur le 1er janvier 1993, laissait un délai de huit ans aux cantons pour adapter leur droit cantonal (art. 72 al. 1 LHID), la mise en place d'autorités compétentes pour l'application du droit fédéral devait intervenir dès l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct, le 1er janvier 1995, et remplir les conditions de l'art. 98a OJ dès le 15 février 1997. Cela n'empêchait pas les cantons d'observer immédiatement, dans le choix de ces mesures, les contraintes alors indirectes imposées par la loi fédérale d'harmonisation. La suggestion esquissée aux ATF 124 II 58 consid. 1d p. 63 s. de privilégier les autorités de recours mentionnées à l'art. 50 al. 1 LHID, pour connaître des recours formés contre des décisions prises en vertu de l'art. 112 LIFD, peut ainsi être confirmée.
L'art. 104 al. 3 LIFD prévoit que chaque canton institue une commission cantonale de recours en matière d'impôts. Les art. 140 ss LIFD règlent essentiellement le rôle de la commission cantonale de recours dans la procédure de recours contre des décisions sur réclamation. Cela n'exclut pas toutefois que cette commission soit dotée expressément ou tacitement de compétences plus étendues (cf. les art. 139 al. 2, 149 al. 3 et 4, 150 al. 2, 153 al. 3, 168 al. 3, 172 al. 3 et 182 al. 2 LIFD). En règle générale, d'ailleurs, la loi prévoit expressément les cas où le règlement d'un litige est de la compétence d'une autre autorité (cf. art. 102 al. 4, 109 al. 3, 167 al. 3, 188 al. 2 et 192 LIFD, lequel renvoie notamment aux art. 26 ss de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif [DPA; RS 313.0]; dans les cas où le Tribunal fédéral est seule instance judiciaire, cf. art. 108 al. 2, 169 al. 3 et 197 al. 2 LIFD). Dès lors, rien dans la systématique de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct ne s'oppose à ce que la compétence de trancher les litiges en application de l'art. 112 LIFD revienne à la commission cantonale de recours.
L'art. 8 al. 1 de la loi valaisanne du 24 septembre 1997 d'application de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (ci-après citée: la loi valaisanne d'application de la LIFD) prévoit que la commission cantonale de recours en matière d'impôts cantonaux et communaux au sens de l'art. 219bis LF/VS fonctionne en qualité de commission cantonale de recours en matière d'impôt fédéral direct. Il est vrai que, selon cette dernière disposition, la commission cantonale de recours statue sur tous les recours contre des décisions des autorités de taxation mentionnées à l'art. 218 LF/VS (soit les commissions d'impôt de district ou d'arrondissement, le Service cantonal des contributions, les commissions cantonales pour la taxation des personnes morales et les administrations communales) ainsi que contre des décisions en matière de répétition de l'impôt et de répartition intercommunale de l'impôt. Toutefois, la teneur de l'art. 8 précité de la loi valaisanne d'application de la LIFD ne s'opposerait pas non plus à ce que la Commission cantonale de recours jouisse d'une compétence (résiduelle) plus étendue lui permettant par exemple de trancher les litiges de l'art. 112 LIFD. Le large pouvoir d'examen dont jouit cette Commission est, au demeurant, conforme à l'art. 98a al. 3 OJ (cf. art. 142 al. 4 LIFD). Milite également en faveur de cette solution le principe de l'unité de la procédure. En effet, même si la décision attaquée apparaît comme finale, car elle est indépendante de la procédure pénale en cours (Archives 65 p. 649, 2A.406/1995, consid. 4 p. 656), il n'est pas exclu que, le cas échéant, les renseignements obtenus par l'autorité fiscale influencent la taxation des administrés en cause. Or, les recours auxquels pourraient donner lieu d'éventuels rappels d'impôt et amendes pour soustraction d'impôts seraient dans tous les cas de la compétence de la Commission cantonale de recours (sous réserve de la poursuite d'éventuels délits fiscaux). Il serait donc souhaitable que cette autorité soit également compétente pour juger de décisions qui pourraient apparaître comme "préparatoires" des décisions de taxation.
6.3 En conséquence, le recours 2A.194/2001 doit être admis et, en tant qu'elle se fonde sur l'art. 112 LIFD, la décision de la Commission cantonale de recours doit être annulée car celle-ci a décliné sa compétence en faveur d'autorités qui, soit ne sont pas des autorités judiciaires statuant en dernière instance cantonale selon l'art. 98a al. 1 OJ (le Juge d'instruction du Valais central), soit ne jouissent pas d'un pouvoir d'examen leur permettant d'examiner les motifs de recours aussi largement que le Tribunal fédéral (la Chambre pénale du Tribunal cantonal), contrairement à ce que prescrit l'art. 98a al. 3 OJ. En l'absence d'autorité expressément désignée par le droit cantonal pour connaître des recours formés contre les décisions prises en application de l'art. 112 LIFD, la cause sera renvoyée à la Commission cantonale de recours qui devra réexaminer sa compétence au vu de la situation juridique créée par le présent arrêt, le cas échéant en collaboration avec d'autres autorités (par exemple, si des mesures provisoires ou législatives devaient être adoptées). Il n'appartient en effet pas au Tribunal fédéral de désigner lui-même définitivement l'autorité cantonale compétente, cette question relevant de l'autonomie procédurale garantie aux cantons par la Constitution fédérale (cf. art. 3, 46 et 47 Cst.), sous réserve des règles fixées par la loi fédérale d'harmonisation (cf. art. 129 al. 2 Cst.; art. 39 ss LHID) .
6.4 A cet égard, dans la mesure où elle est appelée à se prononcer après l'échéance du délai de huit ans prévu à l'art. 72 al. 1 LHID et où les règles de procédure entrent en principe en vigueur immédiatement, la Commission cantonale de recours - ou l'autorité finalement désignée comme autorité compétente - veillera à tenir compte de ce qui suit dans sa nouvelle décision.
L'art. 39 al. 3 LHID règle l'entraide fiscale sur le plan cantonal de la même manière que l'art. 112 LIFD. Cette disposition, qui figure au chapitre premier du titre cinquième de la loi fédérale d'harmonisation, fait l'objet du droit harmonisé qui ouvre la voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral pour le contrôle de l'application du droit cantonal (art. 73 al. 1 LHID). En outre, l'art. 145 LIFD, comme l'art. 50 LHID, donne au canton la possibilité de prévoir une double instance judiciaire cantonale (par exemple la Commission cantonale de recours, puis le Tribunal administratif). Cela suppose un parallélisme des voies de recours, la voie à deux instances devant désormais également s'appliquer en ce qui concerne l'impôt fédéral direct dans les cantons qui connaissaient déjà ce système au plan cantonal (Message du Conseil fédéral du 25 mai 1983 sur l'harmonisation fiscale in FF 1983 III 1, p. 143 s. et 224 s.; ULRICH CAVELTI, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [StHG], Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 1997, n. 2 et 22 ad art. 50 LHID; du même auteur, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], vol. I/2b, Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 2000 [ci-après cité: Kommentar DBG], n. 1 ad art. 145 LIFD; THOMAS MEISTER, Rechtsmittelsystem der Steuerharmonisierung, thèse St-Gall 1994, p. 167/168, 207 ss). La Commission cantonale de recours devra donc veiller à indiquer, dans sa décision, l'éventuelle voie de recours à une seconde instance cantonale, également en matière d'impôt fédéral direct.
7. Le 24 mars 2000, le Parlement a adopté la loi fédérale sur la création et l'adaptation des bases légales concernant le traitement de données personnelles, qui a introduit les art. 112a LIFD et 39a LHID. Ces dispositions concrétisent les normes de la législation sur la protection des données dans le domaine fiscal. Elles doivent en particulier empêcher la violation du secret fiscal tout en permettant à l'administration fiscale d'avoir accès aux données d'autres offices pour remplir correctement ses tâches. Elles créent les bases légales nécessaires autorisant un accès aux données par une procédure d'appel et autres moyens de communication modernes (Message du 25 août 1999 concernant la création et l'adaptation des bases légales nécessaires au traitement de données personnelles in FF 1999 p. 8381, 8401 ss). Selon l'alinéa 7 de l'art. 112a LIFD, le Conseil fédéral statue définitivement sur les contestations entre les offices fédéraux portant sur la communication de données. Dans les autres cas, le Tribunal fédéral tranche conformément aux art. 116 ss OJ. L'art. 39a LHID n'a pas d'alinéa correspondant.
Dans une lettre circulaire du 15 février 2001 adressée aux ministères publics cantonaux, l'Administration fédérale des contributions relevait que "l'alinéa 7 de l'art. 112a réglera désormais les voies de droit en cas de contestation portant sur la communication des données entre offices fédéraux. La même procédure pourra également s'appliquer par analogie dans le cadre de l'art. 112 LIFD".
Il est vrai que les champs d'application des art. 112 et 112a LIFD, ainsi que celui de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (ci-après citée: loi fédérale sur la protection des données ou LPD; RS 235.1), sont mal délimités notamment en ce qui concerne la communication de renseignements ou de données provenant de fichiers, le cas échéant de dossiers (MARC BUNTSCHU, in Urs Maurer/Nedim Peter Vogt, Kommentar zum schweizerischen Datenschutzgesetz [ci-après cité: Kommentar DSG], Bâle/Francfort-sur-le-Main, 1995, n. 2, 3 et 8 ad art. 2 LPD). Il est patent toutefois qu'aucune de ces réglementations ne vise à réduire la protection judiciaire de l'administré. Or, l'action de droit administratif des art. 116 ss OJ (en particulier de l'art. 116 let. a et b OJ) n'est plus ouverte à l'administré sur le plan fiscal depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1994, de la novelle du 4 octobre 1991 modifiant la loi fédérale d'organisation judiciaire. Elle ne l'était d'ailleurs qu'en matière d'exonération auparavant (cf. ATF 128 II 46 consid. 2b-c, p. 47 s.). Par ailleurs, le Conseil fédéral ne saurait être, en l'espèce, autorité de recours au sens des art. 72 ss PA, pour juger du bien-fondé de la communication de renseignements contestée par l'administré. Au demeurant, les décisions du Conseil fédéral ne peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif (art. 98 let. a OJ a contrario). Ainsi les voies de droit mentionnées à l'art. 112a al. 7 LIFD sont certes adaptées au règlement de conflits lorsque ceux-ci surviennent exclusivement entre autorités dans l'accomplissement de leurs tâches et qu'ils sont limités à ces autorités. En revanche, lorsqu'une décision, au sens de l'art. 5 PA, doit être prise en application de l'art. 112 LIFD (le cas échéant, de l'art. 112a LIFD) et notifiée à un contribuable, seule la voie du recours de droit administratif demeure ouverte (art. 97 al. 1 OJ), aucune des exceptions de l'art. 102 let. a et d OJ n'étant réalisée.
En conséquence, c'est à bon droit que la recourante n'a pas interjeté d'action de droit administratif selon l'art. 116 OJ.
8. Comme la législation sur la protection des données offre également une protection contre la communication de données personnelles, on peut se demander si la recourante n'aurait pas dû recourir aux voies de droit prévues en la matière.
8.1 Le canton du Valais a adopté la loi du 28 juin 1984 concernant la protection des données à caractère personnel (ci-après citée: loi valaisanne concernant la protection des données ou LPD/VS) qui s'applique à tous les fichiers que détiennent l'Etat, les communes, les corporations et établissements de droit public, de même que les personnes et organisations privées chargées d'effectuer des tâches d'intérêt public, à tous les traitements de données stockées dans ces fichiers et à tous les résultats de ces traitements (art. 3 al. 1 LPD/VS), à l'exception de certains fichiers dans la mesure où ils sont régis par une loi spéciale (art. 3 al. 2 LPD/VS). Selon l'art. 19 al. 1 LPD/VS, toute personne peut déposer un recours contre la décision du maître du fichier, prise consécutivement à une demande de renseignements, de rectification ou de destruction. La Commission cantonale de protection des données statue en tant que dernière instance au sens de l'art. 72 de la loi valaisanne du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administrative (art. 19 al. 3 LPD/VS).
Il ressort toutefois des travaux préparatoires que la protection offerte par la loi valaisanne concernant la protection des données est axée sur les fichiers et non sur les dossiers (cf. Bulletins des séances du Grand Conseil, session prorogée de novembre 1983, Message p. 200 et session prorogée de mai 1984, p. 282). La communication à l'autorité fiscale d'informations ressortant de dossiers pénaux n'est donc pas visée par cette loi, de sorte que la voie du recours à la Commission cantonale de protection des données n'était pas ouverte à la recourante. Il n'est pas nécessaire d'examiner si, au surplus, de tels dossiers seraient également exclus du champ d'application de la loi valaisanne concernant la protection des données en leur qualité de fichiers de la police judiciaire ou des tribunaux régis par une loi spéciale au sens de l'art. 3 al. 2 LPD/VS (cf. la loi valaisanne du 28 juin 1984 concernant les dossiers de police judiciaire).
8.2 La loi fédérale sur la protection des données vise à protéger la personnalité et les droits fondamentaux des personnes qui font l'objet d'un traitement de données (art. 1er LPD). Elle régit le traitement de données concernant des personnes physiques et morales effectué par des personnes privées (art. 2 al. 1 let. a) ou des organes fédéraux (art. 2 al. 1 let. b). Le traitement de données personnelles par des organes cantonaux en exécution du droit fédéral est également régi, en vertu de l'art. 37 al. 1 LPD, par certaines dispositions de la loi fédérale sur la protection des données, à moins qu'il ne soit soumis à des dispositions cantonales de protection des données. Encore faut-il, dans une telle hypothèse, que ces dernières respectent certains standards minimaux. Ainsi, en matière de procédure, une instance cantonale au moins doit pouvoir vérifier librement l'application de la loi fédérale sur la protection des données (BEAT RUDIN, in Kommentar DSG, n. 15 ss, 22 ss et 29 ad art. 37 LPD).
Comme la loi valaisanne concernant la protection des données à caractère personnel n'est, ainsi qu'on l'a vu, pas applicable à la présente espèce, la question se pose de savoir si la loi fédérale sur la protection des données pourrait s'appliquer en vertu de l'art. 37 al. 1 LPD, les autorités fiscales cantonales ayant requis du Juge d'instruction la consultation de données utiles non seulement à l'exécution du droit fiscal cantonal, mais également du droit fiscal fédéral.
Si tel était le cas, se poserait alors également la question de savoir si la recourante n'aurait pas dû adresser son recours directement à la Commission fédérale de la protection des données, instituée par l'art. 33 LPD, qui statue notamment sur les recours contre les décisions cantonales de dernière instance prises en application de dispositions de droit public fédéral relatives à la protection des données (art. 33 al. 1 let. d LPD; cf. RENATA JUNGO, in Kommentar DSG, n. 11 ss ad art. 33 LPD).
8.3 Aux termes de l'art. 2 al. 2 let. c LPD, la loi fédérale sur la protection des données ne s'applique pas aux procédures pendantes civiles, pénales, d'entraide judiciaire internationale ainsi que de droit public et de droit administratif, à l'exception des procédures administratives de première instance.
En l'espèce, le Juge d'instruction était certes en train d'instruire, au moment de la demande d'entraide, la procédure pénale faisant l'objet de cette demande. Sa décision s'inscrit toutefois, comme on l'a vu, dans le cadre d'une procédure fiscale ou, du moins, tend à l'ouverture d'une telle procédure (cf. supra consid. 4). Dans cette mesure, on pourrait se demander, sous l'angle de l'art. 2 al. 2 let. c LPD, si l'autorisation donnée au Service des contributions de consulter le dossier requis relève de la procédure pénale pendante en mains du Juge d'instruction ou alors si elle s'insère dans le cadre de la procédure administrative de première instance initiée par le fisc (sur le sens et la portée de cette disposition, cf. Message du 23 mars 1988 concernant la loi fédérale sur la protection des données in FF 1988 II 421, p. 439 ss, 440, 450 s.; MARC BUNTSCHU, loc. cit., n. 39 ss, 53 ad art. 2 LPD). Mais la question souffre de rester indécise, car seules les dispositions spéciales en matière fiscale trouvent application en l'espèce.
8.4 La loi fédérale sur la protection des données présente certes un caractère général qui prime, en principe, les dispositions spéciales prévues dans certains domaines en matière de traitement des données. Néanmoins, des dispositions spéciales prévoyant une protection supérieure ou reposant sur un système de protection indépendant et complet en lui-même doivent prévaloir sur cette loi, dont l'application conserve alors tout au plus un caractère subsidiaire dans les situations qui échappent à la réglementation spéciale (MARC BUNTSCHU, loc. cit., n. 9 ad art. 2 LPD). Par ailleurs, lorsqu'une question relative à la protection des données apparaît dans le cadre d'une procédure qui a pour objet principal d'autres prétentions que celles découlant spécifiquement de la loi sur la protection des données - comme il en va, en l'occurrence, des prétentions fiscales de l'autorité intimée -, elle doit être tranchée dans le cadre de la procédure principale et suivre les voies de droit prévues à cet effet (cf. ATF 123 II 534 consid. 2f p. 539; RENATA JUNGO, loc. cit., n. 14 ad art. 33 LPD).
Adoptée le 14 décembre 1990, la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct est entrée en vigueur le 1er janvier 1995. S'agissant du secret fiscal et de la collaboration entre autorités (art. 110 ss LIFD), elle reprend, en substance, la réglementation antérieure (cf. MARTIN ZWEIFEL, in Kommentar DBG, n. 1 ad art. 112 LIFD). La loi fédérale sur la protection des données a été adoptée postérieurement, soit le 19 juin 1992, mais elle est entrée en vigueur le 1er juillet 1993. La question de savoir laquelle de ces réglementations a la préséance sur l'autre ne peut donc être résolue d'après le critère de l'antériorité (cf. ATF 123 II 534 consid. 2c-d p. 537 s.), mais doit l'être par interprétation. A cet égard, il faut constater que le système prévu aux art. 110 ss LIFD représente un système de protection autonome - certes limité - qui a été appliqué depuis des décennies (cf. MARTIN ZWEIFEL, in Kommentar DBG, n. 22 ss, 25 ad art. 112 LIFD). Il est demeuré sans changement après l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection des données, sous réserve de l'adoption de l'art. 112a LIFD qui règle essentiellement les rapports entre autorités. Ce système constitue de ce point de vue une réglementation spéciale qui assure aux justiciables une protection étendue notamment grâce aux conditions que la jurisprudence a dégagées de l'art. 112 LIFD en matière de collaboration entre autorités et aux exigences de procédure de l'art. 98a OJ (comparer aussi l'art. 114 LIFD avec l'art. 8 LPD). Il est vrai que l'entraide fiscale peut intervenir avant l'ouverture d'une procédure fiscale déterminée de taxation, de rappel d'impôt ou de soustraction. C'est toutefois dans cette perspective qu'elle est accordée si les conditions sont remplies, si bien qu'elle ne saurait être considérée comme indépendante des questions matérielles qui se posent (cf. ATF 108 Ib 465 consid. 2 et 3 p. 468 ss).
Dans ces conditions, on doit admettre que l'art. 112 LIFD représente une disposition spéciale qui l'emporte sur la législation en matière de protection des données, de sorte que la voie du recours auprès de la Commission fédérale de protection des données n'est pas ouverte. Cette solution est au demeurant la seule qui soit compatible avec le principe du parallélisme des procédures voulu par la loi fédérale d'harmonisation. L'application de l'art. 39 LHID, qui concerne le droit cantonal uniquement, ne saurait en effet être vérifiée par la Commission fédérale de protection des données, car il s'ensuivrait nécessairement une division des procédures si le justiciable devait s'adresser à la Commission fédérale de protection des données s'agissant de l'impôt fédéral direct et à une autre autorité en cas de communication de renseignements en application du droit cantonal.
C'est dès lors à bon droit que la recourante n'a pas procédé devant la Commission fédérale de protection des données.
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Art. 97, 98 let. g, 98a al. 1 et 3, art. 104 let. a OJ; art. 104 al. 3, art. 112 et 112a LIFD; art. 2 al. 2 let. c, art. 33 et 37 al. 1 LPD; décision d'un juge d'instruction pénale autorisant le fisc à consulter un dossier; voies de droit pour contester une telle décision. Recevabilité du recours de droit administratif en matière de décisions d'entraide administrative fondées sur l'art. 112 LIFD (consid. 1, 2 et 7).
Contrôle de ces décisions par une autorité judiciaire de dernière instance cantonale au sens de l'art. 98a OJ et rappel de la jurisprudence antérieure (consid. 3). En Valais, ni le juge d'instruction pénale, ni la Chambre pénale du Tribunal cantonal ne remplissent cette exigence, le premier parce qu'il n'agit pas comme un tribunal à proprement dit (consid. 4), la seconde parce qu'elle dispose d'un pouvoir d'examen limité à l'arbitraire (consid. 5). Examen de l'éventuelle compétence de la Commission cantonale de recours en matière fiscale (consid. 6).
Ni les autorités cantonales de recours en matière de protection des données, ni les autorités fédérales en cette matière, ne sont compétentes pour connaître d'un recours formé contre une décision prise en application de l'art. 112 LIFD. Cette disposition a valeur de norme spéciale qui l'emporte sur la législation fédérale en matière de protection des données (consid. 8).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 312
Sur dénonciation, le juge d'instruction pénale du Valais central (ci-après: le Juge d'instruction) a ouvert, dès octobre 1997, une enquête pénale pour gestion déloyale, abus de confiance, faux dans les titres et suppression de titres, voire escroquerie, à l'encontre de divers membres des organes de la Banque X.
Le 4 août 1998, le Service cantonal des contributions a requis le Juge d'instruction de pouvoir consulter le dossier concernant l'enquête précitée, car il avait appris que de fausses attestations bancaires auraient été établies par la Banque X. Le Service fondait sa requête sur les art. 112 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct (LIFD; RS 642.11) et 90 al. 1 de l'ancien arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 sur la perception d'un impôt fédéral direct (AIFD; RO 56 p. 2021), ainsi que sur l'art. 122 de la loi fiscale valaisanne du 10 mars 1976 (ci-après citée: LF/VS).
Après avoir invité les parties à se déterminer, le Juge d'instruction a décidé, le 22 septembre 1998, d'autoriser le Service cantonal des contributions à consulter le dossier requis, précisant toutefois que la consultation n'aurait lieu que si sa décision ne faisait l'objet d'aucun recours ou si un éventuel recours était rejeté.
La Banque a déposé auprès du Tribunal fédéral un recours de droit administratif (2A.530/1998) contre la décision précitée du Juge d'instruction, en concluant, à titre principal, au renvoi du dossier au Juge d'instruction pour nouvel examen et décision et, à titre subsidiaire, à ce que l'accès au dossier pénal en cause soit refusé au Service cantonal des contributions. Pour l'essentiel, la Banque s'est plainte de l'absence de motivation et d'indication des voies de droit dans la décision attaquée, en faisant également valoir que celle-ci ne respecterait pas les conditions d'application de l'art. 112 LIFD.
Auparavant, la Banque avait également saisi la Chambre pénale du Tribunal cantonal du canton du Valais d'une plainte dirigée contre la décision prise le 22 septembre 1998 par le Juge d'instruction. Par arrêt du 15 mars 1999, le Tribunal cantonal a rejeté cette plainte, en considérant notamment que le Juge d'instruction pouvait sans arbitraire admettre que l'enquête ouverte contre les responsables de la Banque autorisait le fisc à consulter le dossier pénal.
La Banque a déposé devant le Tribunal fédéral un recours de droit administratif (2A.212/1999) et un recours de droit public (2P.141/1999) contre la décision prise le 15 mars 1999 par la Chambre pénale du Tribunal cantonal. Dans son premier acte, elle a conclu, principalement, au renvoi du dossier à l'autorité cantonale pour nouvelle décision et, subsidiairement, au refus de laisser le Service cantonal des contributions accéder au dossier pénal. Elle reproche à la Chambre pénale d'avoir limité son examen à l'arbitraire et d'avoir constaté les faits de manière inexacte et incomplète, ce qui l'aurait conduite à une application erronée de l'art. 112 LIFD. Dans son recours de droit public, la Banque demande le renvoi du dossier à l'autorité cantonale pour nouvelle décision. Elle fait grief à la Chambre pénale du Tribunal cantonal d'avoir restreint sa cognition alors qu'elle aurait dû appliquer la procédure administrative. En tant qu'elle confirme la décision prise le 22 septembre 1998 par le Juge d'instruction, la Chambre aurait ainsi constaté les faits de manière inexacte et incomplète et violé l'art. 4 aCst.
Les procédures engagées au Tribunal fédéral ont été suspendues jusqu'à droit connu sur le recours que la Banque avait également introduit, parallèlement à ces procédures, devant la Commission cantonale de recours en matière fiscale du canton du Valais (ci-après: la Commission cantonale de recours). Par décision du 20 décembre 2000, cette autorité a déclaré irrecevable le recours dont elle était saisie.
Contre cette décision, la Banque a déposé un recours de droit administratif (2A.194/2001) devant le Tribunal fédéral en concluant au renvoi du dossier à l'autorité cantonale pour nouvel examen. Elle reproche à la Commission cantonale de recours d'avoir considéré le Juge d'instruction comme une autorité judiciaire dont les décisions ne pourraient faire l'objet d'aucun recours cantonal. Par arrêt du 16 octobre 2001, la Cour de droit public du Tribunal cantonal a rejeté, en tant qu'il reposait sur la loi fiscale cantonale, le recours interjeté par la Banque contre l'arrêt rendu le 20 décembre 2000 par la Commission cantonale de recours. Elle a confirmé l'incompétence de cette Commission pour connaître du recours formé contre la décision du Juge d'instruction autorisant la consultation du dossier pénal par les autorités fiscales. Aucun recours n'a été déposé contre cet arrêt.
Le Tribunal fédéral a déclaré irrecevable le recours 2A.530/1998 et rejeté, dans la mesure où il était recevable, le recours 2P.141/1999. Il a en revanche admis les recours 2A.212/1999 et 2A.194/2001 et annulé les décisions des 15 mars 1999 et 20 décembre 2000 rendues respectivement par le Tribunal cantonal et la Commission cantonale de recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. S'agissant de l'entraide fiscale fondée sur l'art. 112 LIFD, la recourante a interjeté au Tribunal fédéral trois recours de droit administratif, l'un directement contre la décision du Juge d'instruction (du 22 septembre 1998), les deux autres contre les prononcés rendus - sur recours contre cette décision - respectivement par la Chambre pénale du Tribunal cantonal (le 15 mars 1999) et la Commission cantonale de recours (le 20 décembre 2000). Elle a déposé en outre un recours de droit public contre la décision de la Chambre pénale du Tribunal cantonal, en tant qu'il repose sur le droit cantonal.
Il convient dès lors d'examiner dans quelle mesure ces recours sont recevables - ce que le Tribunal fédéral vérifie d'office et librement (cf. ATF 128 II 13 consid. 1a p. 16, 46 consid. 2a p. 47 et la jurisprudence citée) - et, le cas échéant, fondés.
I. Recours de droit administratif
2. Selon l'art. 97 OJ en relation avec l'art. 5 PA (RS 172.021), la voie du recours de droit administratif est ouverte contre les décisions fondées sur le droit public fédéral - ou qui auraient dû l'être - à condition qu'elles émanent des autorités énumérées à l'art. 98 OJ et pour autant qu'aucune des exceptions prévues aux art. 99 à 102 OJ ou dans la législation spéciale ne soit réalisée (ATF 127 II 1 consid. 2b/aa p. 3/4; ATF 126 I 50 consid. 1 p. 52; ATF 126 II 171 consid. 1a p. 173).
2.1 Le recours de droit administratif est également recevable contre des décisions fondées sur le droit cantonal et sur le droit fédéral, dans la mesure où la violation de dispositions de droit fédéral directement applicables est en jeu (cf. art. 104 let. a OJ; ATF 126 V 30 consid. 2 p. 31, 252 consid. 1a p. 253/254; ATF 125 II 10 consid. 2a p. 13 et les références citées). Si une autorité cantonale déclare un recours irrecevable ou restreint son pouvoir d'examen à l'arbitraire en se fondant uniquement sur le droit cantonal de procédure, l'application correcte du droit fédéral n'est pas examinée - ou du moins ne l'est pas entièrement - et pourrait être tenue en échec. Dans un tel cas, le grief selon lequel le droit cantonal de procédure a été appliqué en violation du droit fédéral doit également être invoqué par la voie du recours de droit administratif (cf. ATF 121 II 39 consid. 2a p. 41/42 et les arrêts cités).
Le Tribunal fédéral vérifie librement l'application du droit fédéral ainsi que la conformité du droit cantonal au droit fédéral. Il ne vérifie toutefois que sous l'angle restreint de l'arbitraire l'interprétation et l'application du droit cantonal (ATF 126 I 76 consid. 1 p. 78 s.; cf. WALTER KÄLIN, Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2e éd., Berne 1994, p. 164 ss).
2.2 La décision prise le 22 septembre 1998 par le Juge d'instruction, bien qu'elle ne le précise pas expressément, repose au plan matériel sur l'art. 112 LIFD qui instaure une obligation des autorités de la Confédération, des cantons, des districts, des cercles et des communes, ainsi que des organes des collectivités et établissements auxquels ont été déléguées des tâches incombant à une administration publique, de collaborer avec les autorités chargées de l'exécution de la législation en matière d'impôt fédéral direct. Elle est donc fondée sur le droit fédéral.
La Chambre pénale du Tribunal cantonal a également fondé sa décision du 15 mars 1999 sur l'art. 112 LIFD, même si elle n'en a vérifié l'application que sous l'angle restreint de l'arbitraire. Quant à la Commission cantonale de recours, elle a rendu, le 20 décembre 2000, un arrêt d'irrecevabilité, se jugeant incompétente. Dans la mesure où ces autorités ont limité, respectivement nié leur compétence, l'application correcte du droit fédéral est susceptible d'être compromise.
La voie du recours de droit administratif est donc en principe ouverte contre les décisions attaquées, d'autant que les conditions des art. 103 ss OJ sont remplies. Encore faut-il que ces décisions émanent d'autorités énumérées à l'art. 98 OJ, soit, en l'espèce, d'autorités cantonales statuant en dernière instance au sens de la lettre g de cette disposition, qui doit être interprétée à la lumière de l'art. 98a OJ.
3.
3.1 L'art. 98a OJ fait obligation aux cantons d'instituer des autorités judiciaires statuant en dernière instance cantonale, dans la mesure où leurs décisions peuvent - comme c'est le cas en l'espèce - directement faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (al. 1). Les cantons règlent la compétence de ces autorités, leur organisation et la procédure dans les limites fixées par les dispositions du droit fédéral (al. 2). La qualité pour recourir et les motifs de recours doivent être admis au moins aussi largement que pour le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral (al. 3).
Les cantons disposaient d'un délai de cinq ans dès l'entrée en vigueur, le 15 février 1992, de l'art. 98a OJ, pour édicter les dispositions d'exécution nécessaires, soit jusqu'au 15 février 1997 (dispositions finales de la modification du 4 octobre 1991, ch. 1, al. 1). L'art. 98a OJ est dès lors applicable en l'espèce.
Le canton du Valais n'a adopté aucune disposition particulière définissant l'autorité judiciaire compétente et la procédure relative au devoir de collaboration des autres autorités au sens de l'art. 112 LIFD. La Chambre pénale du Tribunal cantonal s'est déclarée compétente pour juger en arbitraire la plainte déposée devant elle. La Commission cantonale de recours s'est pour sa part déclarée incompétente, considérant apparemment la décision du Juge d'instruction comme satisfaisant aux exigences de la jurisprudence du Tribunal fédéral et conforme au droit valaisan. La recourante est d'avis que le Juge d'instruction ne peut être assimilé à une autorité judiciaire de dernière instance et que, pour autant qu'elle ait été compétente, la Chambre pénale a limité son pouvoir d'examen en violation du droit fédéral. Toutefois, elle n'indique pas quelle autorité devrait, selon elle, être désignée comme compétente, tout en marquant une préférence pour la Commission cantonale de recours.
3.2 Le Tribunal fédéral s'est prononcé à plusieurs reprises sur la recevabilité de recours dirigés contre des décisions octroyant ou refusant l'entraide administrative prévue à l'art. 112 LIFD (précédemment à l'art. 90 al. 1 AIFD, respectivement AIN).
Ainsi, il a considéré comme recevable le recours dirigé par un contribuable à l'encontre d'une décision du juge instructeur de Sion admettant la demande de renseignements du fisc, alors que le Tribunal cantonal avait refusé d'entrer en matière sur l'opposition de ce contribuable, qualifiée de plainte au sens du code de procédure pénale (ATF 113 Ib 193). Il a également jugé recevable le recours de l'Administration fédérale des contributions contre une décision du procureur général de Bâle-Ville ne lui accordant que partiellement les renseignements demandés (Archives 58 p. 359, A.283/1987). S'agissant d'une décision prise par un juge d'instruction du canton de Genève, contre laquelle le contribuable avait recouru d'abord à la Chambre d'accusation, puis contre la décision d'irrecevabilité de celle-ci au Tribunal fédéral par la voie du recours de droit administratif, ainsi que directement au Tribunal fédéral par cette même voie, ce dernier a jugé recevable le recours contre la décision de la Chambre d'accusation, autorité de dernière instance cantonale; celle-ci avait décliné toutefois sa compétence sans arbitraire en considérant que la décision du juge d'instruction n'était pas une mesure intéressant directement l'instruction d'une cause pénale, mais que, portant sur une demande d'entraide fiscale, elle n'était pas de son ressort; le recours contre la décision du juge d'instruction, qualifié d'autorité judiciaire statuant en dernière instance cantonale en la matière, a été jugé recevable (Archives 65 p. 649, 2A.406/1995, consid. 2a, 3a et 4 p. 652 s., 654 et 656).
Dans un arrêt paru aux ATF 124 II 58 consid. 1 p. 62 ss, cité par la recourante et les autorités intimées, le Tribunal fédéral est finalement entré en matière sur le recours déposé par l'Administration fédérale des contributions contre la décision d'un juge d'instruction du canton de Berne ne lui accordant que partiellement l'entraide demandée. Celle-ci avait également recouru auprès de la Direction de la justice, indiquée par erreur comme autorité de recours, qui déclina sa compétence après avoir été interpellée par le Tribunal fédéral, et organisa un échange de vues entre autorités cantonales; le Tribunal administratif se déclara alors incompétent pour le motif que les moyens de droit de la procédure pénale étaient ouverts et transmit le recours à la Chambre d'accusation qui le rejeta. Le Tribunal fédéral jugea que le recours à la Chambre d'accusation n'était pas un moyen de droit effectif, mais de surveillance - cela ressortait notamment de sa cognition restreinte à l'arbitraire - de sorte que la recourante était dispensée de recourir à l'encontre de son jugement. En revanche, il émit des doutes sur la qualité d'autorité judiciaire du juge d'instruction au regard de l'art. 98a OJ. Laissant la question ouverte car cette disposition n'était pas encore applicable, il a suggéré qu'une solution tenant également compte des exigences de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (ci-après citée: LHID ou loi fédérale d'harmonisation; RS 642.14) soit adoptée; à cet égard, on pouvait imaginer que la compétence de juger en dernière instance cantonale de l'octroi ou du refus de l'entraide fiscale soit confiée aux instances mentionnées à l'art. 50 LHID.
Un arrêt récent concerne la décision d'une autorité autre que pénale: le Tribunal fédéral a admis - tout en soulignant que l'art. 98a OJ ne s'appliquait pas encore - que la décision de l'autorité de liquidation d'une banque refusant de donner suite à une demande de renseignements de l'autorité fiscale cantonale pouvait être portée devant lui directement par la voie du recours de droit administratif. La plainte à l'autorité de surveillance, puis au Tribunal fédéral (art. 17 et 19 LP) n'était pas ouverte, car il ne s'agissait pas d'appliquer le droit de la poursuite pour dette et la faillite, mais l'art. 112 LIFD (RF 54/1999 p. 347, 2A.28/1997).
Ces arrêts ont été rendus alors que l'art. 98a OJ n'était pas encore applicable pour les cantons. Il convient dès lors d'examiner dans quelle mesure ils demeurent valables.
4. Exprimant ses doutes, dans l'ATF précité 124 II 58, sur la qualité d'"autorité judiciaire" au sens de l'art. 98a OJ du juge d'instruction du canton de Berne, le Tribunal fédéral a relevé qu'un tel juge n'avait pas les mêmes obligations de neutralité qu'un tribunal et, objectivement, n'était pas supposé être indépendant et impartial dans la même mesure. Ces considérations, auxquelles s'ajoutent d'autres motifs encore, doivent être confirmées.
Sollicité par le fisc de lui fournir des renseignements ou de lui ouvrir ses dossiers, le juge d'instruction n'agit en effet pas dans le cadre des strictes compétences découlant de sa fonction lorsqu'il décide d'octroyer ou de refuser l'entraide, en ce sens que sa décision n'est pas une mesure d'instruction menée dans le cadre de la procédure pénale dont il a la charge, ni même, d'ailleurs, une mesure prise en application des dispositions de procédure pénale applicables. Fondée sur l'art. 112 LIFD, la décision du juge d'instruction revêt plutôt le caractère d'une mesure qui s'inscrit dans le cadre d'une procédure fiscale ou, du moins, qui est susceptible d'aboutir à l'ouverture d'une telle procédure. A l'égard de cette procédure, le juge d'instruction n'a toutefois pas plus de compétence que n'importe quelle autre autorité dont la collaboration est requise par le fisc (telle que l'autorité de liquidation dans le cadre d'une faillite ou l'autorité cantonale de surveillance en matière de prévoyance professionnelle); il n'a donc, en particulier, aucune prise sur l'utilisation qui sera faite des données contenues dans le dossier dont la consultation lui est demandée. Le juge d'instruction n'agit pas comme un tribunal proprement dit, c'est-à-dire une autorité appelée à dire le droit sur un litige. Cela justifie que sa décision doive pouvoir faire l'objet d'un recours auprès d'une autorité indépendante et impartiale avant d'être, le cas échéant, portée devant le Tribunal fédéral.
En conséquence, la décision d'un juge d'instruction de donner, ou non, suite à une demande de l'autorité fiscale fondée sur l'art. 112 LIFD ne peut pas être considérée comme émanant d'une autorité judiciaire de dernière instance au sens de l'art. 98a OJ, si bien que le recours de droit administratif déposé par la recourante contre la décision rendue le 22 septembre 1998 par le Juge d'instruction du Valais central (2A.530/1998) doit être déclaré irrecevable.
5. La Chambre pénale du Tribunal cantonal a constaté que la décision du Juge d'instruction du 22 septembre 1998 autorisant le Service des contributions à consulter le dossier ne faisait pas partie des cas dans lesquels le code de procédure pénale du canton du Valais du 22 février 1962 (ci-après cité: CPP/VS) prévoyait expressément la possibilité de former une plainte. Seule entrait en considération la plainte pour déni de justice matériel (art. 166 CPP/VS). L'autorité intimée a ainsi jugé que le juge d'instruction n'avait pas fait une application insoutenable de l'art. 112 LIFD et a rejeté la plainte.
Il est douteux que la Chambre pénale ait correctement appliqué le droit cantonal en reconnaissant sa compétence. En effet, l'art. 166 CPP/VS ne prévoit la procédure de la plainte que "dans les cas expressément prévus par le présent code, ainsi que pour déni de justice formel ou matériel". Or, cela ne semble pas signifier que la Chambre pénale puisse se saisir de n'importe quelle cause relevant de n'importe quel domaine du droit, même étranger au droit pénal, dès qu'est invoqué un déni de justice et que l'acte attaqué émane d'un juge d'instruction (cf. Archives 65 p. 649, 2A.406/1995, consid. 3b p. 654 s., où le Tribunal fédéral avait considéré que la Chambre d'accusation du canton de Genève s'était récusée à bon droit dans une situation analogue; cf. aussi ATF 113 Ib 193, où le Tribunal cantonal valaisan avait pris une décision de non-entrée en matière dans le cas d'un recours contre une décision du juge instructeur appliquant l'art. 90 al. 1 AIFD). La question peut toutefois demeurer indécise car l'arrêt entrepris doit de toute manière être annulé.
Selon l'art. 98a al. 3 OJ, les motifs de recours devant l'autorité judiciaire de dernière instance doivent être admis au moins aussi largement que pour le recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. Comme ce dernier (cf. consid. 2 supra), l'autorité judiciaire statuant en dernière instance cantonale doit donc pouvoir vérifier l'application du droit fédéral avec plein pouvoir d'examen, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 104 let. a OJ) et être à même de revoir d'office les constatations de fait (cf. art. 105 al. 1 OJ). Or, en limitant son examen à l'arbitraire - comme le lui imposait le droit cantonal de procédure pénale (art. 166 CPP/VS) - l'autorité intimée n'a pas rendu une décision cantonale satisfaisant aux conditions de l'art. 98a OJ.
En conséquence, le recours 2A.212/1999 doit être admis et la décision de la Chambre pénale annulée en tant qu'elle concerne l'entraide en matière d'impôt fédéral direct.
6.
6.1 Dans son arrêt du 20 décembre 2000, la Commission cantonale de recours a conclu à son incompétence pour juger des litiges fondés sur l'art. 112 LIFD pour le motif que le Tribunal fédéral n'aurait pas déclaré définitivement aux ATF 124 II 58 que la décision d'un juge d'instruction en cette matière n'émanait pas d'une autorité judiciaire cantonale de dernière instance. Il n'était donc pas certain, selon cette autorité, que le système tel que prévu par le droit fédéral et le droit valaisan soit "contraire à l'art. 98a OJ". En l'absence de lacune dûment établie, elle a jugé qu'elle n'avait pas la compétence de statuer sur le prononcé attaqué.
Il est vrai qu'une autorité judiciaire ne saurait se substituer au législateur qu'en cas de lacune avérée. En l'espèce, il est pour le moins étonnant qu'au vu des divers recours déposés par la recourante, la Chambre pénale du Tribunal cantonal et la Commission cantonale de recours n'aient apparemment même pas procédé à un échange de vues sur leurs compétences respectives. Quoi qu'il en soit, il résulte des considérants ci-dessus que ni le Juge d'instruction ni la Chambre pénale du Tribunal cantonal ne peuvent, au regard du droit valaisan, rendre une décision satisfaisant aux conditions de l'art. 98a OJ. Il reste à examiner si la Commission cantonale de recours a nié à bon droit sa compétence.
6.2 L'art. 98a OJ charge les cantons d'instituer des autorités judiciaires statuant en dernière instance cantonale. Comme le Tribunal fédéral l'a relevé dans l'arrêt précité (ATF 124 II 58), il appartient aux cantons de déterminer les voies de droit de l'art. 112 LIFD du moment que la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct n'en prévoit pas. Ceux-ci doivent tenir compte des règles générales des art. 104 al. 3, 140 ss, 145 et 146 LIFD, ainsi que des prescriptions analogues de la loi fédérale d'harmonisation, en particulier des art. 39 al. 3, 50 et 73 al. 1 LHID. A cet égard, il faut rappeler que l'art. 129 Cst. (art. 42quinquies aCst.) impose une harmonisation verticale de l'impôt fédéral direct et des impôts directs cantonaux, notamment en matière de procédure. Même si la loi fédérale d'harmonisation, entrée en vigueur le 1er janvier 1993, laissait un délai de huit ans aux cantons pour adapter leur droit cantonal (art. 72 al. 1 LHID), la mise en place d'autorités compétentes pour l'application du droit fédéral devait intervenir dès l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct, le 1er janvier 1995, et remplir les conditions de l'art. 98a OJ dès le 15 février 1997. Cela n'empêchait pas les cantons d'observer immédiatement, dans le choix de ces mesures, les contraintes alors indirectes imposées par la loi fédérale d'harmonisation. La suggestion esquissée aux ATF 124 II 58 consid. 1d p. 63 s. de privilégier les autorités de recours mentionnées à l'art. 50 al. 1 LHID, pour connaître des recours formés contre des décisions prises en vertu de l'art. 112 LIFD, peut ainsi être confirmée.
L'art. 104 al. 3 LIFD prévoit que chaque canton institue une commission cantonale de recours en matière d'impôts. Les art. 140 ss LIFD règlent essentiellement le rôle de la commission cantonale de recours dans la procédure de recours contre des décisions sur réclamation. Cela n'exclut pas toutefois que cette commission soit dotée expressément ou tacitement de compétences plus étendues (cf. les art. 139 al. 2, 149 al. 3 et 4, 150 al. 2, 153 al. 3, 168 al. 3, 172 al. 3 et 182 al. 2 LIFD). En règle générale, d'ailleurs, la loi prévoit expressément les cas où le règlement d'un litige est de la compétence d'une autre autorité (cf. art. 102 al. 4, 109 al. 3, 167 al. 3, 188 al. 2 et 192 LIFD, lequel renvoie notamment aux art. 26 ss de la loi fédérale du 22 mars 1974 sur le droit pénal administratif [DPA; RS 313.0]; dans les cas où le Tribunal fédéral est seule instance judiciaire, cf. art. 108 al. 2, 169 al. 3 et 197 al. 2 LIFD). Dès lors, rien dans la systématique de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct ne s'oppose à ce que la compétence de trancher les litiges en application de l'art. 112 LIFD revienne à la commission cantonale de recours.
L'art. 8 al. 1 de la loi valaisanne du 24 septembre 1997 d'application de la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct (ci-après citée: la loi valaisanne d'application de la LIFD) prévoit que la commission cantonale de recours en matière d'impôts cantonaux et communaux au sens de l'art. 219bis LF/VS fonctionne en qualité de commission cantonale de recours en matière d'impôt fédéral direct. Il est vrai que, selon cette dernière disposition, la commission cantonale de recours statue sur tous les recours contre des décisions des autorités de taxation mentionnées à l'art. 218 LF/VS (soit les commissions d'impôt de district ou d'arrondissement, le Service cantonal des contributions, les commissions cantonales pour la taxation des personnes morales et les administrations communales) ainsi que contre des décisions en matière de répétition de l'impôt et de répartition intercommunale de l'impôt. Toutefois, la teneur de l'art. 8 précité de la loi valaisanne d'application de la LIFD ne s'opposerait pas non plus à ce que la Commission cantonale de recours jouisse d'une compétence (résiduelle) plus étendue lui permettant par exemple de trancher les litiges de l'art. 112 LIFD. Le large pouvoir d'examen dont jouit cette Commission est, au demeurant, conforme à l'art. 98a al. 3 OJ (cf. art. 142 al. 4 LIFD). Milite également en faveur de cette solution le principe de l'unité de la procédure. En effet, même si la décision attaquée apparaît comme finale, car elle est indépendante de la procédure pénale en cours (Archives 65 p. 649, 2A.406/1995, consid. 4 p. 656), il n'est pas exclu que, le cas échéant, les renseignements obtenus par l'autorité fiscale influencent la taxation des administrés en cause. Or, les recours auxquels pourraient donner lieu d'éventuels rappels d'impôt et amendes pour soustraction d'impôts seraient dans tous les cas de la compétence de la Commission cantonale de recours (sous réserve de la poursuite d'éventuels délits fiscaux). Il serait donc souhaitable que cette autorité soit également compétente pour juger de décisions qui pourraient apparaître comme "préparatoires" des décisions de taxation.
6.3 En conséquence, le recours 2A.194/2001 doit être admis et, en tant qu'elle se fonde sur l'art. 112 LIFD, la décision de la Commission cantonale de recours doit être annulée car celle-ci a décliné sa compétence en faveur d'autorités qui, soit ne sont pas des autorités judiciaires statuant en dernière instance cantonale selon l'art. 98a al. 1 OJ (le Juge d'instruction du Valais central), soit ne jouissent pas d'un pouvoir d'examen leur permettant d'examiner les motifs de recours aussi largement que le Tribunal fédéral (la Chambre pénale du Tribunal cantonal), contrairement à ce que prescrit l'art. 98a al. 3 OJ. En l'absence d'autorité expressément désignée par le droit cantonal pour connaître des recours formés contre les décisions prises en application de l'art. 112 LIFD, la cause sera renvoyée à la Commission cantonale de recours qui devra réexaminer sa compétence au vu de la situation juridique créée par le présent arrêt, le cas échéant en collaboration avec d'autres autorités (par exemple, si des mesures provisoires ou législatives devaient être adoptées). Il n'appartient en effet pas au Tribunal fédéral de désigner lui-même définitivement l'autorité cantonale compétente, cette question relevant de l'autonomie procédurale garantie aux cantons par la Constitution fédérale (cf. art. 3, 46 et 47 Cst.), sous réserve des règles fixées par la loi fédérale d'harmonisation (cf. art. 129 al. 2 Cst.; art. 39 ss LHID) .
6.4 A cet égard, dans la mesure où elle est appelée à se prononcer après l'échéance du délai de huit ans prévu à l'art. 72 al. 1 LHID et où les règles de procédure entrent en principe en vigueur immédiatement, la Commission cantonale de recours - ou l'autorité finalement désignée comme autorité compétente - veillera à tenir compte de ce qui suit dans sa nouvelle décision.
L'art. 39 al. 3 LHID règle l'entraide fiscale sur le plan cantonal de la même manière que l'art. 112 LIFD. Cette disposition, qui figure au chapitre premier du titre cinquième de la loi fédérale d'harmonisation, fait l'objet du droit harmonisé qui ouvre la voie du recours de droit administratif au Tribunal fédéral pour le contrôle de l'application du droit cantonal (art. 73 al. 1 LHID). En outre, l'art. 145 LIFD, comme l'art. 50 LHID, donne au canton la possibilité de prévoir une double instance judiciaire cantonale (par exemple la Commission cantonale de recours, puis le Tribunal administratif). Cela suppose un parallélisme des voies de recours, la voie à deux instances devant désormais également s'appliquer en ce qui concerne l'impôt fédéral direct dans les cantons qui connaissaient déjà ce système au plan cantonal (Message du Conseil fédéral du 25 mai 1983 sur l'harmonisation fiscale in FF 1983 III 1, p. 143 s. et 224 s.; ULRICH CAVELTI, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden [StHG], Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 1997, n. 2 et 22 ad art. 50 LHID; du même auteur, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], vol. I/2b, Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 2000 [ci-après cité: Kommentar DBG], n. 1 ad art. 145 LIFD; THOMAS MEISTER, Rechtsmittelsystem der Steuerharmonisierung, thèse St-Gall 1994, p. 167/168, 207 ss). La Commission cantonale de recours devra donc veiller à indiquer, dans sa décision, l'éventuelle voie de recours à une seconde instance cantonale, également en matière d'impôt fédéral direct.
7. Le 24 mars 2000, le Parlement a adopté la loi fédérale sur la création et l'adaptation des bases légales concernant le traitement de données personnelles, qui a introduit les art. 112a LIFD et 39a LHID. Ces dispositions concrétisent les normes de la législation sur la protection des données dans le domaine fiscal. Elles doivent en particulier empêcher la violation du secret fiscal tout en permettant à l'administration fiscale d'avoir accès aux données d'autres offices pour remplir correctement ses tâches. Elles créent les bases légales nécessaires autorisant un accès aux données par une procédure d'appel et autres moyens de communication modernes (Message du 25 août 1999 concernant la création et l'adaptation des bases légales nécessaires au traitement de données personnelles in FF 1999 p. 8381, 8401 ss). Selon l'alinéa 7 de l'art. 112a LIFD, le Conseil fédéral statue définitivement sur les contestations entre les offices fédéraux portant sur la communication de données. Dans les autres cas, le Tribunal fédéral tranche conformément aux art. 116 ss OJ. L'art. 39a LHID n'a pas d'alinéa correspondant.
Dans une lettre circulaire du 15 février 2001 adressée aux ministères publics cantonaux, l'Administration fédérale des contributions relevait que "l'alinéa 7 de l'art. 112a réglera désormais les voies de droit en cas de contestation portant sur la communication des données entre offices fédéraux. La même procédure pourra également s'appliquer par analogie dans le cadre de l'art. 112 LIFD".
Il est vrai que les champs d'application des art. 112 et 112a LIFD, ainsi que celui de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données (ci-après citée: loi fédérale sur la protection des données ou LPD; RS 235.1), sont mal délimités notamment en ce qui concerne la communication de renseignements ou de données provenant de fichiers, le cas échéant de dossiers (MARC BUNTSCHU, in Urs Maurer/Nedim Peter Vogt, Kommentar zum schweizerischen Datenschutzgesetz [ci-après cité: Kommentar DSG], Bâle/Francfort-sur-le-Main, 1995, n. 2, 3 et 8 ad art. 2 LPD). Il est patent toutefois qu'aucune de ces réglementations ne vise à réduire la protection judiciaire de l'administré. Or, l'action de droit administratif des art. 116 ss OJ (en particulier de l'art. 116 let. a et b OJ) n'est plus ouverte à l'administré sur le plan fiscal depuis l'entrée en vigueur, le 1er janvier 1994, de la novelle du 4 octobre 1991 modifiant la loi fédérale d'organisation judiciaire. Elle ne l'était d'ailleurs qu'en matière d'exonération auparavant (cf. ATF 128 II 46 consid. 2b-c, p. 47 s.). Par ailleurs, le Conseil fédéral ne saurait être, en l'espèce, autorité de recours au sens des art. 72 ss PA, pour juger du bien-fondé de la communication de renseignements contestée par l'administré. Au demeurant, les décisions du Conseil fédéral ne peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif (art. 98 let. a OJ a contrario). Ainsi les voies de droit mentionnées à l'art. 112a al. 7 LIFD sont certes adaptées au règlement de conflits lorsque ceux-ci surviennent exclusivement entre autorités dans l'accomplissement de leurs tâches et qu'ils sont limités à ces autorités. En revanche, lorsqu'une décision, au sens de l'art. 5 PA, doit être prise en application de l'art. 112 LIFD (le cas échéant, de l'art. 112a LIFD) et notifiée à un contribuable, seule la voie du recours de droit administratif demeure ouverte (art. 97 al. 1 OJ), aucune des exceptions de l'art. 102 let. a et d OJ n'étant réalisée.
En conséquence, c'est à bon droit que la recourante n'a pas interjeté d'action de droit administratif selon l'art. 116 OJ.
8. Comme la législation sur la protection des données offre également une protection contre la communication de données personnelles, on peut se demander si la recourante n'aurait pas dû recourir aux voies de droit prévues en la matière.
8.1 Le canton du Valais a adopté la loi du 28 juin 1984 concernant la protection des données à caractère personnel (ci-après citée: loi valaisanne concernant la protection des données ou LPD/VS) qui s'applique à tous les fichiers que détiennent l'Etat, les communes, les corporations et établissements de droit public, de même que les personnes et organisations privées chargées d'effectuer des tâches d'intérêt public, à tous les traitements de données stockées dans ces fichiers et à tous les résultats de ces traitements (art. 3 al. 1 LPD/VS), à l'exception de certains fichiers dans la mesure où ils sont régis par une loi spéciale (art. 3 al. 2 LPD/VS). Selon l'art. 19 al. 1 LPD/VS, toute personne peut déposer un recours contre la décision du maître du fichier, prise consécutivement à une demande de renseignements, de rectification ou de destruction. La Commission cantonale de protection des données statue en tant que dernière instance au sens de l'art. 72 de la loi valaisanne du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administrative (art. 19 al. 3 LPD/VS).
Il ressort toutefois des travaux préparatoires que la protection offerte par la loi valaisanne concernant la protection des données est axée sur les fichiers et non sur les dossiers (cf. Bulletins des séances du Grand Conseil, session prorogée de novembre 1983, Message p. 200 et session prorogée de mai 1984, p. 282). La communication à l'autorité fiscale d'informations ressortant de dossiers pénaux n'est donc pas visée par cette loi, de sorte que la voie du recours à la Commission cantonale de protection des données n'était pas ouverte à la recourante. Il n'est pas nécessaire d'examiner si, au surplus, de tels dossiers seraient également exclus du champ d'application de la loi valaisanne concernant la protection des données en leur qualité de fichiers de la police judiciaire ou des tribunaux régis par une loi spéciale au sens de l'art. 3 al. 2 LPD/VS (cf. la loi valaisanne du 28 juin 1984 concernant les dossiers de police judiciaire).
8.2 La loi fédérale sur la protection des données vise à protéger la personnalité et les droits fondamentaux des personnes qui font l'objet d'un traitement de données (art. 1er LPD). Elle régit le traitement de données concernant des personnes physiques et morales effectué par des personnes privées (art. 2 al. 1 let. a) ou des organes fédéraux (art. 2 al. 1 let. b). Le traitement de données personnelles par des organes cantonaux en exécution du droit fédéral est également régi, en vertu de l'art. 37 al. 1 LPD, par certaines dispositions de la loi fédérale sur la protection des données, à moins qu'il ne soit soumis à des dispositions cantonales de protection des données. Encore faut-il, dans une telle hypothèse, que ces dernières respectent certains standards minimaux. Ainsi, en matière de procédure, une instance cantonale au moins doit pouvoir vérifier librement l'application de la loi fédérale sur la protection des données (BEAT RUDIN, in Kommentar DSG, n. 15 ss, 22 ss et 29 ad art. 37 LPD).
Comme la loi valaisanne concernant la protection des données à caractère personnel n'est, ainsi qu'on l'a vu, pas applicable à la présente espèce, la question se pose de savoir si la loi fédérale sur la protection des données pourrait s'appliquer en vertu de l'art. 37 al. 1 LPD, les autorités fiscales cantonales ayant requis du Juge d'instruction la consultation de données utiles non seulement à l'exécution du droit fiscal cantonal, mais également du droit fiscal fédéral.
Si tel était le cas, se poserait alors également la question de savoir si la recourante n'aurait pas dû adresser son recours directement à la Commission fédérale de la protection des données, instituée par l'art. 33 LPD, qui statue notamment sur les recours contre les décisions cantonales de dernière instance prises en application de dispositions de droit public fédéral relatives à la protection des données (art. 33 al. 1 let. d LPD; cf. RENATA JUNGO, in Kommentar DSG, n. 11 ss ad art. 33 LPD).
8.3 Aux termes de l'art. 2 al. 2 let. c LPD, la loi fédérale sur la protection des données ne s'applique pas aux procédures pendantes civiles, pénales, d'entraide judiciaire internationale ainsi que de droit public et de droit administratif, à l'exception des procédures administratives de première instance.
En l'espèce, le Juge d'instruction était certes en train d'instruire, au moment de la demande d'entraide, la procédure pénale faisant l'objet de cette demande. Sa décision s'inscrit toutefois, comme on l'a vu, dans le cadre d'une procédure fiscale ou, du moins, tend à l'ouverture d'une telle procédure (cf. supra consid. 4). Dans cette mesure, on pourrait se demander, sous l'angle de l'art. 2 al. 2 let. c LPD, si l'autorisation donnée au Service des contributions de consulter le dossier requis relève de la procédure pénale pendante en mains du Juge d'instruction ou alors si elle s'insère dans le cadre de la procédure administrative de première instance initiée par le fisc (sur le sens et la portée de cette disposition, cf. Message du 23 mars 1988 concernant la loi fédérale sur la protection des données in FF 1988 II 421, p. 439 ss, 440, 450 s.; MARC BUNTSCHU, loc. cit., n. 39 ss, 53 ad art. 2 LPD). Mais la question souffre de rester indécise, car seules les dispositions spéciales en matière fiscale trouvent application en l'espèce.
8.4 La loi fédérale sur la protection des données présente certes un caractère général qui prime, en principe, les dispositions spéciales prévues dans certains domaines en matière de traitement des données. Néanmoins, des dispositions spéciales prévoyant une protection supérieure ou reposant sur un système de protection indépendant et complet en lui-même doivent prévaloir sur cette loi, dont l'application conserve alors tout au plus un caractère subsidiaire dans les situations qui échappent à la réglementation spéciale (MARC BUNTSCHU, loc. cit., n. 9 ad art. 2 LPD). Par ailleurs, lorsqu'une question relative à la protection des données apparaît dans le cadre d'une procédure qui a pour objet principal d'autres prétentions que celles découlant spécifiquement de la loi sur la protection des données - comme il en va, en l'occurrence, des prétentions fiscales de l'autorité intimée -, elle doit être tranchée dans le cadre de la procédure principale et suivre les voies de droit prévues à cet effet (cf. ATF 123 II 534 consid. 2f p. 539; RENATA JUNGO, loc. cit., n. 14 ad art. 33 LPD).
Adoptée le 14 décembre 1990, la loi fédérale sur l'impôt fédéral direct est entrée en vigueur le 1er janvier 1995. S'agissant du secret fiscal et de la collaboration entre autorités (art. 110 ss LIFD), elle reprend, en substance, la réglementation antérieure (cf. MARTIN ZWEIFEL, in Kommentar DBG, n. 1 ad art. 112 LIFD). La loi fédérale sur la protection des données a été adoptée postérieurement, soit le 19 juin 1992, mais elle est entrée en vigueur le 1er juillet 1993. La question de savoir laquelle de ces réglementations a la préséance sur l'autre ne peut donc être résolue d'après le critère de l'antériorité (cf. ATF 123 II 534 consid. 2c-d p. 537 s.), mais doit l'être par interprétation. A cet égard, il faut constater que le système prévu aux art. 110 ss LIFD représente un système de protection autonome - certes limité - qui a été appliqué depuis des décennies (cf. MARTIN ZWEIFEL, in Kommentar DBG, n. 22 ss, 25 ad art. 112 LIFD). Il est demeuré sans changement après l'entrée en vigueur de la loi fédérale sur la protection des données, sous réserve de l'adoption de l'art. 112a LIFD qui règle essentiellement les rapports entre autorités. Ce système constitue de ce point de vue une réglementation spéciale qui assure aux justiciables une protection étendue notamment grâce aux conditions que la jurisprudence a dégagées de l'art. 112 LIFD en matière de collaboration entre autorités et aux exigences de procédure de l'art. 98a OJ (comparer aussi l'art. 114 LIFD avec l'art. 8 LPD). Il est vrai que l'entraide fiscale peut intervenir avant l'ouverture d'une procédure fiscale déterminée de taxation, de rappel d'impôt ou de soustraction. C'est toutefois dans cette perspective qu'elle est accordée si les conditions sont remplies, si bien qu'elle ne saurait être considérée comme indépendante des questions matérielles qui se posent (cf. ATF 108 Ib 465 consid. 2 et 3 p. 468 ss).
Dans ces conditions, on doit admettre que l'art. 112 LIFD représente une disposition spéciale qui l'emporte sur la législation en matière de protection des données, de sorte que la voie du recours auprès de la Commission fédérale de protection des données n'est pas ouverte. Cette solution est au demeurant la seule qui soit compatible avec le principe du parallélisme des procédures voulu par la loi fédérale d'harmonisation. L'application de l'art. 39 LHID, qui concerne le droit cantonal uniquement, ne saurait en effet être vérifiée par la Commission fédérale de protection des données, car il s'ensuivrait nécessairement une division des procédures si le justiciable devait s'adresser à la Commission fédérale de protection des données s'agissant de l'impôt fédéral direct et à une autre autorité en cas de communication de renseignements en application du droit cantonal.
C'est dès lors à bon droit que la recourante n'a pas procédé devant la Commission fédérale de protection des données.
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Art. 97, 98 lett. g, 98a cpv. 1 e 3, art. 104 lett. a OG; art. 104 cpv. 3, art. 112 e 112a LIFD; art. 2 cpv. 2 lett. c, art. 33 e 37 cpv. 1 LPD; decisione di un giudice istruttore penale che autorizza il fisco a compulsare un incarto; rimedi di diritto per impugnare una simile decisione. Ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo rivolto contro una decisione di assistenza amministrativa fondata sull'art. 112 LIFD (consid. 1, 2 e 7).
Controllo di questo genere di decisioni da parte di un'autorità giudiziaria di ultima istanza cantonale ai sensi dell'art. 98a OG e richiamo della passata giurisprudenza (consid. 3). In Vallese, né il giudice istruttore penale, né la Camera penale del Tribunale cantonale adempiono questa esigenza: il primo per il fatto che non può essere considerato come un tribunale nel vero senso del termine (consid. 4), la seconda poiché dispone di un potere cognitivo limitato all'arbitrio (consid. 5). Esame di un'eventuale competenza da parte della Commissione cantonale di ricorso in materia fiscale (consid. 6).
Né le autorità cantonali di ricorso in materia di protezione dei dati, né le autorità federale attive nel medesimo ambito sono competenti a statuire sui ricorsi inoltrati contro una decisione adottata in applicazione dell'art. 112 LIFD. Quest'ultima disposizione costituisce infatti una norma speciale che prevale sulla legislazione federale in materia di protezione dei dati (consid. 8).
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Sachverhalt ab Seite 329
A.- La société anonyme SI Valverne A S.A. a été constituée en 1959, avec comme but statutaire l'achat, la vente, la construction, la location et l'exploitation d'immeubles. Cette société a acquis, le 22 décembre 1959, une parcelle de 1540 m2 située sur le territoire de la commune de Vernier, à proximité de l'extrémité sud-ouest de la piste de l'Aéroport international de Genève. En 1960, SI Valverne A a construit une villa familiale sur sa parcelle. Le capital-actions de la société, appartenant alors à M., a été vendu en 1977 dans son intégralité soit à T. seul, soit à ce dernier et à G., qui était alors son épouse. Celle-ci est devenue actionnaire unique de la société en 1994, en acquérant les actions détenues par T. dans la liquidation du régime matrimonial.
B.- Le 27 août 1992, SI Valverne A a écrit au Département des travaux publics de la République et canton de Genève (actuellement: Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement) pour demander une indemnité d'expropriation, en relation avec les nuisances causées par l'exploitation de l'aéroport. L'instruction de cette affaire a été suspendue jusqu'au mois de mai 1999. A ce moment-là, SI Valverne A a adressé à la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement une demande en indemnisation, dans laquelle elle a précisé et complété ses prétentions à l'encontre de l'Etat de Genève, déjà annoncées en 1992.
Le 1er septembre 1999, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication a octroyé à l'Etat de Genève le droit d'expropriation, sur la base de la loi fédérale sur l'aviation (LA; RS 748.0), afin qu'il puisse faire ouvrir, par le Président de la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement, une procédure dans laquelle il serait statué sur les prétentions de SI Valverne A.
Devant la Commission fédérale d'estimation, l'Etat de Genève a contesté la réalisation de la condition de l'imprévisibilité (l'une des conditions, avec celles de la spécialité et de la gravité, auxquelles la jurisprudence subordonne l'octroi d'une indemnité pour l'expropriation des droits de voisinage à cause des immissions de bruit de l'aéroport).
La Commission fédérale d'estimation a rendu le 12 avril 2002 sa décision sur les prétentions de SI Valverne A. Elle a rejeté la demande d'indemnité pour expropriation formelle des droits de voisinage, en considérant en substance que SI Valverne A abusait manifestement d'un droit en demandant une indemnité d'expropriation formelle, car c'est son actionnaire unique qui profiterait de cette indemnité; or cette actionnaire était au courant des nuisances provenant de l'exploitation de l'aéroport au moment de l'acquisition du capital-actions.
C.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, SI Valverne A a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision de la Commission fédérale d'estimation, de lui reconnaître le droit à une indemnité pour expropriation formelle des droits de voisinage et de renvoyer l'affaire à l'autorité inférieure pour la suite de l'instruction. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La contestation porte sur la réalisation de la condition de l'imprévisibilité, la recourante reprochant à la Commission fédérale d'estimation de l'avoir appliquée en prenant en considération la situation de son actionnaire unique, et non pas sa propre situation de propriétaire foncier.
2.1 D'après la jurisprudence, développée sur la base des art. 5 de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx; RS 711) et 684 CC, la collectivité publique, en sa qualité d'expropriante, peut être tenue d'indemniser le propriétaire foncier voisin d'une route nationale, d'une voie de chemin de fer ou d'un aéroport s'il subit, à cause des immissions de bruit, un dommage spécial, imprévisible et grave (cf. ATF 124 II 543 consid. 3a p. 548 et 5a p. 551 et les arrêts cités). Seule la condition de l'imprévisibilité est en l'espèce litigieuse.
S'agissant des nuisances du trafic aérien sur l'un des aéroports nationaux, le Tribunal fédéral a posé la règle selon laquelle on ne tient pas compte de la condition de l'imprévisibilité quand le bien-fonds exposé au bruit a été acquis par l'exproprié avant le 1er janvier 1961 (ATF 121 II 317 consid. 6b p. 334 ss). En revanche, si l'exproprié a acquis son bien-fonds à partir du 1er janvier 1961, on doit considérer que les effets de l'exploitation de l'aéroport, avec le développement du trafic aérien, étaient prévisibles voire connus, ce qui exclut l'octroi d'une indemnité d'expropriation fondée sur l'art. 5 LEx (ATF 128 II 231 consid. 2.2 p. 234; ATF 121 II 317 consid. 6c p. 337 s.).
2.2 Le Tribunal fédéral a déjà considéré que, dans certaines situations particulières, le propriétaire d'un bien-fonds acquis après le 1er janvier 1961 pouvait néanmoins se prévaloir de l'imprévisibilité des nuisances de l'aéroport. Ainsi, d'après la jurisprudence, la date d'acquisition de l'immeuble par le précédent propriétaire est déterminante quand la demande d'indemnité d'expropriation est présentée par son héritier, actuel propriétaire - à savoir lorsque celui-ci a acquis l'immeuble après le 1er janvier 1961 par la dévolution de la succession -, ou encore lorsque le transfert de propriété à celui qui prétend à une indemnité d'expropriation résulte d'une libéralité entre vifs faite à titre d'avancement d'hoirie (ATF 128 II 231 consid. 2.3 p. 235; ATF 121 II 317 consid. 6c p. 337). Dans ces situations-là, le transfert de propriété n'a donc pas les mêmes effets, du point de vue du droit à une indemnité pour l'expropriation de droits de voisinage, que le transfert résultant d'une vente immobilière (cf. ATF 128 II 231 consid. 2.3 p. 235; ATF 111 Ib 233 consid. 2a p. 235).
Le Tribunal fédéral ne s'est en revanche jamais prononcé au sujet d'une autre situation particulière: celle de la vente, après le 1er janvier 1961, de toutes les actions d'une société immobilière elle-même propriétaire, déjà avant le 1er janvier 1961, d'un immeuble exposé au bruit provenant de l'exploitation d'un aéroport national. On peut se demander si la vente des actions doit être assimilée à la vente de l'immeuble lui-même, quand bien même aucune vente immobilière au sens des art. 216 ss CO n'a été conclue, puisque le patrimoine de la société immobilière demeure intact. Telle est précisément la question litigieuse en l'espèce: la recourante, ou expropriée, est en effet une société immobilière stricto sensu (SI), soit une société anonyme dont le capital-actions est réparti entre quelques actionnaires ou réuni en une seule main et dont l'activité consiste dans l'exercice du droit de propriété sur un ou quelques immeubles (définition donnée par ARNOLD SCHLAEPFER, in La vente du capital-actions d'une société anonyme immobilière, thèse Genève 1948, p. 39). Son capital-actions a été vendu en bloc en 1977, par l'actionnaire unique d'alors, soit aux deux époux T., soit au mari seul, l'instruction n'ayant pas permis d'établir plus en détail les circonstances de cette vente; cela n'est toutefois pas décisif car on peut sans autre assimiler à une société à actionnaire unique une société immobilière propriétaire d'une villa familiale dont les actionnaires sont des époux. Il ressort en outre clairement du dossier que depuis 1994, la société recourante a une actionnaire unique.
2.3 L'expropriation des "droits résultant des dispositions sur la propriété foncière en matière de rapports de voisinage" (on parle aussi d'"expropriation des droits de voisinage" - cf. GRÉGORY BOVEY, L'expropriation des droits de voisinage, thèse Lausanne 2000) est expressément prévue à l'art. 5 al. 1 LEx; les droits expropriés ne sont pas des "droits personnels" (comme les droits des locataires ou fermiers - cf. art. 5 al. 1 in fine LEx), mais bien des droits attachés à la propriété foncière en vertu des art. 679 ss CC. C'est pourquoi la partie expropriée, dans une telle procédure, ne peut être que le propriétaire du bien-fonds exposé aux immissions excessives (cf. art. 684 al. 2 CC).
La condition de l'imprévisibilité n'est pas une condition prévue par les art. 679 ss CC; c'est une création de la jurisprudence du Tribunal fédéral, s'appliquant dans le cadre de l'art. 5 LEx, lorsque l'expropriation a pour objet des "droits de voisinage" (cf. ATF 121 II 317 consid. 5a p. 330/331 et les arrêts cités). Il ne s'agit donc pas, en l'occurrence, d'interpréter une norme du droit civil définissant la propriété foncière, ni de déroger à une règle existante, mais bien de préciser une notion jurisprudentielle dont la portée est limitée aux cas d'expropriation selon la législation fédérale.
2.4 La société anonyme à actionnaire unique ("Einmanngesellschaft") - notamment lorsqu'elle a pour but l'exploitation d'un immeuble - ne correspond pas à la société anonyme type, telle que la voulait le législateur, c'est-à-dire une grande société de caractère capitaliste et collectiviste qui exerce une activité commerciale ou industrielle (cf. SCHLAEPFER, op. cit., p. 38). Ce genre de société anonyme, création de la pratique, est néanmoins toléré en droit suisse et, malgré l'identité économique entre la société et l'actionnaire, on les traite en principe comme des sujets de droit distincts, avec des patrimoines séparés (cf. notamment ATF 92 II 160 consid. 1 p. 164; ATF 85 I 91 consid. 2 p. 97). Cependant, la jurisprudence tient parfois compte de l'identité économique entre la société et son actionnaire lorsque, dans les rapports de la société avec des tiers, le principe de la bonne foi en affaires exige qu'il soit fait abstraction de son indépendance formelle; on évite ainsi, le cas échéant, de consacrer un abus de droit (principe de la transparence [Durchgriff], déduit de l'art. 2 CC - cf. ATF 113 II 31 consid. 2c p. 36; ATF 112 II 503 consid. 3b p. 506; arrêt 4C.335/1999 du 25 août 2000, publ. in SJ 2001 I p. 186 consid. 5c).
2.5 La Commission fédérale d'estimation s'est inspirée de la jurisprudence précitée pour considérer que la société recourante ne pouvait pas se prévaloir de son indépendance juridique afin de demander une indemnité qui profiterait à son actionnaire unique. On peut s'interroger sur la pertinence de cette application du principe de la transparence dans un cas d'expropriation formelle, où seul le propriétaire foncier - la société immobilière en l'occurrence - est admis à faire valoir des prétentions à une indemnité. Cette question peut toutefois demeurer indécise.
En effet, pour appliquer la condition de l'imprévisibilité, il y a lieu de prendre en considération l'analogie de fait entre l'actionnaire unique de la société dont le seul actif est un immeuble, et un propriétaire foncier. De même, quand l'actionnaire unique de cette société vend à un tiers l'ensemble de ses actions, il donne à son tour à l'acheteur une position analogue à celle du propriétaire de l'actif social, en l'occurrence à celle du propriétaire de l'immeuble (cf. JEAN-JACQUES FATTON, La vente de toutes les actions d'une société immobilière, thèse Lausanne 1949, p. 41). La vente en bloc des actions équivaut économiquement à une vente immobilière, quand bien même elle s'en distingue sur le plan du droit civil, notamment à propos des exigences de forme, des conditions de la garantie, etc. (FATTON, op. cit., p. 43, 62 ss; ARTHUR MEIER-HAYOZ, Commentaire bernois, vol. IV/1/2, n. 75 ad art. 657 CC; HANS GIGER, Commentaire bernois, vol. VI/2/1/3, n. 20 ad art. 216 CO). Cela étant, dans l'application de certaines normes du droit fédéral, on assimile la vente des actions d'une société immobilière à la vente de l'immeuble lui-même: il en va ainsi, en particulier, en matière d'autorisation pour l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (cf. art. 4 al. 1 let. e de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger [LFAIE; RS 211.412.41]; JEAN-CHRISTOPHE PERRIG, L'acquisition d'immeubles en Suisse par des personnes à l'étranger, thèse Lausanne 1990, p. 210 ss), ou dans des cas d'application de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11 - cf. art. 4 al. 2 et 61 al. 3 LDFR; BEAT STALDER, in Christoph Bandli et al., Le droit foncier rural, Brugg 1998, n. 19 ss ad art. 61 LDFR; cf. aussi ATF 127 III 90 consid. 5a p. 97; ATF 97 I 548 consid. 2b p. 550), ou encore à propos de l'approbation de l'autorité tutélaire pour la vente d'immeubles du pupille, prévue à l'art. 404 CC (cf. ALBERT GULER, Commentaire bâlois, n. 7 ad art. 404 CC). Pareille appréciation économique des faits, lors de la vente des actions d'une société immobilière, est également courante en droit fiscal (cf. notamment ATF 85 I 91 consid. 3 p. 99 ss; URS P. GÄHWILER, Die Besteuerung der Immobiliengesellschaft und der daran Beteiligten, thèse Saint-Gall 1991, p. 131 ss; OLIVIER BOURGEOIS, Le statut fiscal des sociétés immobilières dans les cantons de Vaud et de Genève, thèse Lausanne 1964, p. 191 ss).
Pour déterminer si le propriétaire actuel de l'immeuble peut se prévaloir de la condition de l'imprévisibilité, la jurisprudence admet déjà que le juge de l'expropriation doit dans certaines circonstances apprécier la situation sous l'angle économique (cf. ATF 128 II 231
consid. 2.4.2.4 p. 239 à propos du caractère successoral du transfert de la propriété dans le cadre familial). Une telle appréciation économique s'impose dans le cas particulier: il faut examiner si la personne qui domine la société immobilière, ou son actionnaire unique, pouvait prévoir les nuisances de l'aéroport au moment où elle a obtenu la disposition effective de l'immeuble en acquérant le capital-actions; en d'autres termes, la vente en bloc des actions doit de ce point de vue être assimilée à la vente de l'immeuble lui-même, la société immobilière (soit l'expropriée) ne pouvant se prévaloir de l'imprévisibilité qu'au cas où son capital-actions n'aurait pas changé de mains depuis le 1er janvier 1961 (voire dans l'hypothèse où ces actions auraient ensuite été transmises par voie successorale, cf. supra, consid. 2.2).
Il en résulte que, dans le cas particulier, la Commission fédérale d'estimation était fondée à considérer que la condition de l'imprévisibilité n'était pas satisfaite, le capital-actions de la société recourante n'appartenant plus, au moment de l'ouverture de la procédure d'expropriation, à la personne qui le détenait le 1er janvier 1961. Le recours de droit administratif doit donc être rejeté.
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Formelle Enteignung, Nachbarrechte (Art. 5 EntG). Für die Anwendung der Voraussetzung der Unvorhersehbarkeit ist, wenn es sich beim Enteigneten um eine Immobiliengesellschaft handelt, der Verkauf aller Aktien der Gesellschaft dem Verkauf des Grundstückes selber gleichzustellen (E. 2).
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A.- La société anonyme SI Valverne A S.A. a été constituée en 1959, avec comme but statutaire l'achat, la vente, la construction, la location et l'exploitation d'immeubles. Cette société a acquis, le 22 décembre 1959, une parcelle de 1540 m2 située sur le territoire de la commune de Vernier, à proximité de l'extrémité sud-ouest de la piste de l'Aéroport international de Genève. En 1960, SI Valverne A a construit une villa familiale sur sa parcelle. Le capital-actions de la société, appartenant alors à M., a été vendu en 1977 dans son intégralité soit à T. seul, soit à ce dernier et à G., qui était alors son épouse. Celle-ci est devenue actionnaire unique de la société en 1994, en acquérant les actions détenues par T. dans la liquidation du régime matrimonial.
B.- Le 27 août 1992, SI Valverne A a écrit au Département des travaux publics de la République et canton de Genève (actuellement: Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement) pour demander une indemnité d'expropriation, en relation avec les nuisances causées par l'exploitation de l'aéroport. L'instruction de cette affaire a été suspendue jusqu'au mois de mai 1999. A ce moment-là, SI Valverne A a adressé à la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement une demande en indemnisation, dans laquelle elle a précisé et complété ses prétentions à l'encontre de l'Etat de Genève, déjà annoncées en 1992.
Le 1er septembre 1999, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication a octroyé à l'Etat de Genève le droit d'expropriation, sur la base de la loi fédérale sur l'aviation (LA; RS 748.0), afin qu'il puisse faire ouvrir, par le Président de la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement, une procédure dans laquelle il serait statué sur les prétentions de SI Valverne A.
Devant la Commission fédérale d'estimation, l'Etat de Genève a contesté la réalisation de la condition de l'imprévisibilité (l'une des conditions, avec celles de la spécialité et de la gravité, auxquelles la jurisprudence subordonne l'octroi d'une indemnité pour l'expropriation des droits de voisinage à cause des immissions de bruit de l'aéroport).
La Commission fédérale d'estimation a rendu le 12 avril 2002 sa décision sur les prétentions de SI Valverne A. Elle a rejeté la demande d'indemnité pour expropriation formelle des droits de voisinage, en considérant en substance que SI Valverne A abusait manifestement d'un droit en demandant une indemnité d'expropriation formelle, car c'est son actionnaire unique qui profiterait de cette indemnité; or cette actionnaire était au courant des nuisances provenant de l'exploitation de l'aéroport au moment de l'acquisition du capital-actions.
C.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, SI Valverne A a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision de la Commission fédérale d'estimation, de lui reconnaître le droit à une indemnité pour expropriation formelle des droits de voisinage et de renvoyer l'affaire à l'autorité inférieure pour la suite de l'instruction. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La contestation porte sur la réalisation de la condition de l'imprévisibilité, la recourante reprochant à la Commission fédérale d'estimation de l'avoir appliquée en prenant en considération la situation de son actionnaire unique, et non pas sa propre situation de propriétaire foncier.
2.1 D'après la jurisprudence, développée sur la base des art. 5 de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx; RS 711) et 684 CC, la collectivité publique, en sa qualité d'expropriante, peut être tenue d'indemniser le propriétaire foncier voisin d'une route nationale, d'une voie de chemin de fer ou d'un aéroport s'il subit, à cause des immissions de bruit, un dommage spécial, imprévisible et grave (cf. ATF 124 II 543 consid. 3a p. 548 et 5a p. 551 et les arrêts cités). Seule la condition de l'imprévisibilité est en l'espèce litigieuse.
S'agissant des nuisances du trafic aérien sur l'un des aéroports nationaux, le Tribunal fédéral a posé la règle selon laquelle on ne tient pas compte de la condition de l'imprévisibilité quand le bien-fonds exposé au bruit a été acquis par l'exproprié avant le 1er janvier 1961 (ATF 121 II 317 consid. 6b p. 334 ss). En revanche, si l'exproprié a acquis son bien-fonds à partir du 1er janvier 1961, on doit considérer que les effets de l'exploitation de l'aéroport, avec le développement du trafic aérien, étaient prévisibles voire connus, ce qui exclut l'octroi d'une indemnité d'expropriation fondée sur l'art. 5 LEx (ATF 128 II 231 consid. 2.2 p. 234; ATF 121 II 317 consid. 6c p. 337 s.).
2.2 Le Tribunal fédéral a déjà considéré que, dans certaines situations particulières, le propriétaire d'un bien-fonds acquis après le 1er janvier 1961 pouvait néanmoins se prévaloir de l'imprévisibilité des nuisances de l'aéroport. Ainsi, d'après la jurisprudence, la date d'acquisition de l'immeuble par le précédent propriétaire est déterminante quand la demande d'indemnité d'expropriation est présentée par son héritier, actuel propriétaire - à savoir lorsque celui-ci a acquis l'immeuble après le 1er janvier 1961 par la dévolution de la succession -, ou encore lorsque le transfert de propriété à celui qui prétend à une indemnité d'expropriation résulte d'une libéralité entre vifs faite à titre d'avancement d'hoirie (ATF 128 II 231 consid. 2.3 p. 235; ATF 121 II 317 consid. 6c p. 337). Dans ces situations-là, le transfert de propriété n'a donc pas les mêmes effets, du point de vue du droit à une indemnité pour l'expropriation de droits de voisinage, que le transfert résultant d'une vente immobilière (cf. ATF 128 II 231 consid. 2.3 p. 235; ATF 111 Ib 233 consid. 2a p. 235).
Le Tribunal fédéral ne s'est en revanche jamais prononcé au sujet d'une autre situation particulière: celle de la vente, après le 1er janvier 1961, de toutes les actions d'une société immobilière elle-même propriétaire, déjà avant le 1er janvier 1961, d'un immeuble exposé au bruit provenant de l'exploitation d'un aéroport national. On peut se demander si la vente des actions doit être assimilée à la vente de l'immeuble lui-même, quand bien même aucune vente immobilière au sens des art. 216 ss CO n'a été conclue, puisque le patrimoine de la société immobilière demeure intact. Telle est précisément la question litigieuse en l'espèce: la recourante, ou expropriée, est en effet une société immobilière stricto sensu (SI), soit une société anonyme dont le capital-actions est réparti entre quelques actionnaires ou réuni en une seule main et dont l'activité consiste dans l'exercice du droit de propriété sur un ou quelques immeubles (définition donnée par ARNOLD SCHLAEPFER, in La vente du capital-actions d'une société anonyme immobilière, thèse Genève 1948, p. 39). Son capital-actions a été vendu en bloc en 1977, par l'actionnaire unique d'alors, soit aux deux époux T., soit au mari seul, l'instruction n'ayant pas permis d'établir plus en détail les circonstances de cette vente; cela n'est toutefois pas décisif car on peut sans autre assimiler à une société à actionnaire unique une société immobilière propriétaire d'une villa familiale dont les actionnaires sont des époux. Il ressort en outre clairement du dossier que depuis 1994, la société recourante a une actionnaire unique.
2.3 L'expropriation des "droits résultant des dispositions sur la propriété foncière en matière de rapports de voisinage" (on parle aussi d'"expropriation des droits de voisinage" - cf. GRÉGORY BOVEY, L'expropriation des droits de voisinage, thèse Lausanne 2000) est expressément prévue à l'art. 5 al. 1 LEx; les droits expropriés ne sont pas des "droits personnels" (comme les droits des locataires ou fermiers - cf. art. 5 al. 1 in fine LEx), mais bien des droits attachés à la propriété foncière en vertu des art. 679 ss CC. C'est pourquoi la partie expropriée, dans une telle procédure, ne peut être que le propriétaire du bien-fonds exposé aux immissions excessives (cf. art. 684 al. 2 CC).
La condition de l'imprévisibilité n'est pas une condition prévue par les art. 679 ss CC; c'est une création de la jurisprudence du Tribunal fédéral, s'appliquant dans le cadre de l'art. 5 LEx, lorsque l'expropriation a pour objet des "droits de voisinage" (cf. ATF 121 II 317 consid. 5a p. 330/331 et les arrêts cités). Il ne s'agit donc pas, en l'occurrence, d'interpréter une norme du droit civil définissant la propriété foncière, ni de déroger à une règle existante, mais bien de préciser une notion jurisprudentielle dont la portée est limitée aux cas d'expropriation selon la législation fédérale.
2.4 La société anonyme à actionnaire unique ("Einmanngesellschaft") - notamment lorsqu'elle a pour but l'exploitation d'un immeuble - ne correspond pas à la société anonyme type, telle que la voulait le législateur, c'est-à-dire une grande société de caractère capitaliste et collectiviste qui exerce une activité commerciale ou industrielle (cf. SCHLAEPFER, op. cit., p. 38). Ce genre de société anonyme, création de la pratique, est néanmoins toléré en droit suisse et, malgré l'identité économique entre la société et l'actionnaire, on les traite en principe comme des sujets de droit distincts, avec des patrimoines séparés (cf. notamment ATF 92 II 160 consid. 1 p. 164; ATF 85 I 91 consid. 2 p. 97). Cependant, la jurisprudence tient parfois compte de l'identité économique entre la société et son actionnaire lorsque, dans les rapports de la société avec des tiers, le principe de la bonne foi en affaires exige qu'il soit fait abstraction de son indépendance formelle; on évite ainsi, le cas échéant, de consacrer un abus de droit (principe de la transparence [Durchgriff], déduit de l'art. 2 CC - cf. ATF 113 II 31 consid. 2c p. 36; ATF 112 II 503 consid. 3b p. 506; arrêt 4C.335/1999 du 25 août 2000, publ. in SJ 2001 I p. 186 consid. 5c).
2.5 La Commission fédérale d'estimation s'est inspirée de la jurisprudence précitée pour considérer que la société recourante ne pouvait pas se prévaloir de son indépendance juridique afin de demander une indemnité qui profiterait à son actionnaire unique. On peut s'interroger sur la pertinence de cette application du principe de la transparence dans un cas d'expropriation formelle, où seul le propriétaire foncier - la société immobilière en l'occurrence - est admis à faire valoir des prétentions à une indemnité. Cette question peut toutefois demeurer indécise.
En effet, pour appliquer la condition de l'imprévisibilité, il y a lieu de prendre en considération l'analogie de fait entre l'actionnaire unique de la société dont le seul actif est un immeuble, et un propriétaire foncier. De même, quand l'actionnaire unique de cette société vend à un tiers l'ensemble de ses actions, il donne à son tour à l'acheteur une position analogue à celle du propriétaire de l'actif social, en l'occurrence à celle du propriétaire de l'immeuble (cf. JEAN-JACQUES FATTON, La vente de toutes les actions d'une société immobilière, thèse Lausanne 1949, p. 41). La vente en bloc des actions équivaut économiquement à une vente immobilière, quand bien même elle s'en distingue sur le plan du droit civil, notamment à propos des exigences de forme, des conditions de la garantie, etc. (FATTON, op. cit., p. 43, 62 ss; ARTHUR MEIER-HAYOZ, Commentaire bernois, vol. IV/1/2, n. 75 ad art. 657 CC; HANS GIGER, Commentaire bernois, vol. VI/2/1/3, n. 20 ad art. 216 CO). Cela étant, dans l'application de certaines normes du droit fédéral, on assimile la vente des actions d'une société immobilière à la vente de l'immeuble lui-même: il en va ainsi, en particulier, en matière d'autorisation pour l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (cf. art. 4 al. 1 let. e de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger [LFAIE; RS 211.412.41]; JEAN-CHRISTOPHE PERRIG, L'acquisition d'immeubles en Suisse par des personnes à l'étranger, thèse Lausanne 1990, p. 210 ss), ou dans des cas d'application de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11 - cf. art. 4 al. 2 et 61 al. 3 LDFR; BEAT STALDER, in Christoph Bandli et al., Le droit foncier rural, Brugg 1998, n. 19 ss ad art. 61 LDFR; cf. aussi ATF 127 III 90 consid. 5a p. 97; ATF 97 I 548 consid. 2b p. 550), ou encore à propos de l'approbation de l'autorité tutélaire pour la vente d'immeubles du pupille, prévue à l'art. 404 CC (cf. ALBERT GULER, Commentaire bâlois, n. 7 ad art. 404 CC). Pareille appréciation économique des faits, lors de la vente des actions d'une société immobilière, est également courante en droit fiscal (cf. notamment ATF 85 I 91 consid. 3 p. 99 ss; URS P. GÄHWILER, Die Besteuerung der Immobiliengesellschaft und der daran Beteiligten, thèse Saint-Gall 1991, p. 131 ss; OLIVIER BOURGEOIS, Le statut fiscal des sociétés immobilières dans les cantons de Vaud et de Genève, thèse Lausanne 1964, p. 191 ss).
Pour déterminer si le propriétaire actuel de l'immeuble peut se prévaloir de la condition de l'imprévisibilité, la jurisprudence admet déjà que le juge de l'expropriation doit dans certaines circonstances apprécier la situation sous l'angle économique (cf. ATF 128 II 231
consid. 2.4.2.4 p. 239 à propos du caractère successoral du transfert de la propriété dans le cadre familial). Une telle appréciation économique s'impose dans le cas particulier: il faut examiner si la personne qui domine la société immobilière, ou son actionnaire unique, pouvait prévoir les nuisances de l'aéroport au moment où elle a obtenu la disposition effective de l'immeuble en acquérant le capital-actions; en d'autres termes, la vente en bloc des actions doit de ce point de vue être assimilée à la vente de l'immeuble lui-même, la société immobilière (soit l'expropriée) ne pouvant se prévaloir de l'imprévisibilité qu'au cas où son capital-actions n'aurait pas changé de mains depuis le 1er janvier 1961 (voire dans l'hypothèse où ces actions auraient ensuite été transmises par voie successorale, cf. supra, consid. 2.2).
Il en résulte que, dans le cas particulier, la Commission fédérale d'estimation était fondée à considérer que la condition de l'imprévisibilité n'était pas satisfaite, le capital-actions de la société recourante n'appartenant plus, au moment de l'ouverture de la procédure d'expropriation, à la personne qui le détenait le 1er janvier 1961. Le recours de droit administratif doit donc être rejeté.
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Expropriation formelle, droits de voisinage (art. 5 LEx). Pour l'application de la condition de l'imprévisibilité, lorsque l'exproprié est une société immobilière, la vente de toutes les actions de la société doit être assimilée à la vente de l'immeuble lui-même (consid. 2).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-329%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 329
A.- La société anonyme SI Valverne A S.A. a été constituée en 1959, avec comme but statutaire l'achat, la vente, la construction, la location et l'exploitation d'immeubles. Cette société a acquis, le 22 décembre 1959, une parcelle de 1540 m2 située sur le territoire de la commune de Vernier, à proximité de l'extrémité sud-ouest de la piste de l'Aéroport international de Genève. En 1960, SI Valverne A a construit une villa familiale sur sa parcelle. Le capital-actions de la société, appartenant alors à M., a été vendu en 1977 dans son intégralité soit à T. seul, soit à ce dernier et à G., qui était alors son épouse. Celle-ci est devenue actionnaire unique de la société en 1994, en acquérant les actions détenues par T. dans la liquidation du régime matrimonial.
B.- Le 27 août 1992, SI Valverne A a écrit au Département des travaux publics de la République et canton de Genève (actuellement: Département de l'aménagement, de l'équipement et du logement) pour demander une indemnité d'expropriation, en relation avec les nuisances causées par l'exploitation de l'aéroport. L'instruction de cette affaire a été suspendue jusqu'au mois de mai 1999. A ce moment-là, SI Valverne A a adressé à la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement une demande en indemnisation, dans laquelle elle a précisé et complété ses prétentions à l'encontre de l'Etat de Genève, déjà annoncées en 1992.
Le 1er septembre 1999, le Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication a octroyé à l'Etat de Genève le droit d'expropriation, sur la base de la loi fédérale sur l'aviation (LA; RS 748.0), afin qu'il puisse faire ouvrir, par le Président de la Commission fédérale d'estimation du 1er arrondissement, une procédure dans laquelle il serait statué sur les prétentions de SI Valverne A.
Devant la Commission fédérale d'estimation, l'Etat de Genève a contesté la réalisation de la condition de l'imprévisibilité (l'une des conditions, avec celles de la spécialité et de la gravité, auxquelles la jurisprudence subordonne l'octroi d'une indemnité pour l'expropriation des droits de voisinage à cause des immissions de bruit de l'aéroport).
La Commission fédérale d'estimation a rendu le 12 avril 2002 sa décision sur les prétentions de SI Valverne A. Elle a rejeté la demande d'indemnité pour expropriation formelle des droits de voisinage, en considérant en substance que SI Valverne A abusait manifestement d'un droit en demandant une indemnité d'expropriation formelle, car c'est son actionnaire unique qui profiterait de cette indemnité; or cette actionnaire était au courant des nuisances provenant de l'exploitation de l'aéroport au moment de l'acquisition du capital-actions.
C.- Agissant par la voie du recours de droit administratif, SI Valverne A a demandé au Tribunal fédéral d'annuler la décision de la Commission fédérale d'estimation, de lui reconnaître le droit à une indemnité pour expropriation formelle des droits de voisinage et de renvoyer l'affaire à l'autorité inférieure pour la suite de l'instruction. Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La contestation porte sur la réalisation de la condition de l'imprévisibilité, la recourante reprochant à la Commission fédérale d'estimation de l'avoir appliquée en prenant en considération la situation de son actionnaire unique, et non pas sa propre situation de propriétaire foncier.
2.1 D'après la jurisprudence, développée sur la base des art. 5 de la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l'expropriation (LEx; RS 711) et 684 CC, la collectivité publique, en sa qualité d'expropriante, peut être tenue d'indemniser le propriétaire foncier voisin d'une route nationale, d'une voie de chemin de fer ou d'un aéroport s'il subit, à cause des immissions de bruit, un dommage spécial, imprévisible et grave (cf. ATF 124 II 543 consid. 3a p. 548 et 5a p. 551 et les arrêts cités). Seule la condition de l'imprévisibilité est en l'espèce litigieuse.
S'agissant des nuisances du trafic aérien sur l'un des aéroports nationaux, le Tribunal fédéral a posé la règle selon laquelle on ne tient pas compte de la condition de l'imprévisibilité quand le bien-fonds exposé au bruit a été acquis par l'exproprié avant le 1er janvier 1961 (ATF 121 II 317 consid. 6b p. 334 ss). En revanche, si l'exproprié a acquis son bien-fonds à partir du 1er janvier 1961, on doit considérer que les effets de l'exploitation de l'aéroport, avec le développement du trafic aérien, étaient prévisibles voire connus, ce qui exclut l'octroi d'une indemnité d'expropriation fondée sur l'art. 5 LEx (ATF 128 II 231 consid. 2.2 p. 234; ATF 121 II 317 consid. 6c p. 337 s.).
2.2 Le Tribunal fédéral a déjà considéré que, dans certaines situations particulières, le propriétaire d'un bien-fonds acquis après le 1er janvier 1961 pouvait néanmoins se prévaloir de l'imprévisibilité des nuisances de l'aéroport. Ainsi, d'après la jurisprudence, la date d'acquisition de l'immeuble par le précédent propriétaire est déterminante quand la demande d'indemnité d'expropriation est présentée par son héritier, actuel propriétaire - à savoir lorsque celui-ci a acquis l'immeuble après le 1er janvier 1961 par la dévolution de la succession -, ou encore lorsque le transfert de propriété à celui qui prétend à une indemnité d'expropriation résulte d'une libéralité entre vifs faite à titre d'avancement d'hoirie (ATF 128 II 231 consid. 2.3 p. 235; ATF 121 II 317 consid. 6c p. 337). Dans ces situations-là, le transfert de propriété n'a donc pas les mêmes effets, du point de vue du droit à une indemnité pour l'expropriation de droits de voisinage, que le transfert résultant d'une vente immobilière (cf. ATF 128 II 231 consid. 2.3 p. 235; ATF 111 Ib 233 consid. 2a p. 235).
Le Tribunal fédéral ne s'est en revanche jamais prononcé au sujet d'une autre situation particulière: celle de la vente, après le 1er janvier 1961, de toutes les actions d'une société immobilière elle-même propriétaire, déjà avant le 1er janvier 1961, d'un immeuble exposé au bruit provenant de l'exploitation d'un aéroport national. On peut se demander si la vente des actions doit être assimilée à la vente de l'immeuble lui-même, quand bien même aucune vente immobilière au sens des art. 216 ss CO n'a été conclue, puisque le patrimoine de la société immobilière demeure intact. Telle est précisément la question litigieuse en l'espèce: la recourante, ou expropriée, est en effet une société immobilière stricto sensu (SI), soit une société anonyme dont le capital-actions est réparti entre quelques actionnaires ou réuni en une seule main et dont l'activité consiste dans l'exercice du droit de propriété sur un ou quelques immeubles (définition donnée par ARNOLD SCHLAEPFER, in La vente du capital-actions d'une société anonyme immobilière, thèse Genève 1948, p. 39). Son capital-actions a été vendu en bloc en 1977, par l'actionnaire unique d'alors, soit aux deux époux T., soit au mari seul, l'instruction n'ayant pas permis d'établir plus en détail les circonstances de cette vente; cela n'est toutefois pas décisif car on peut sans autre assimiler à une société à actionnaire unique une société immobilière propriétaire d'une villa familiale dont les actionnaires sont des époux. Il ressort en outre clairement du dossier que depuis 1994, la société recourante a une actionnaire unique.
2.3 L'expropriation des "droits résultant des dispositions sur la propriété foncière en matière de rapports de voisinage" (on parle aussi d'"expropriation des droits de voisinage" - cf. GRÉGORY BOVEY, L'expropriation des droits de voisinage, thèse Lausanne 2000) est expressément prévue à l'art. 5 al. 1 LEx; les droits expropriés ne sont pas des "droits personnels" (comme les droits des locataires ou fermiers - cf. art. 5 al. 1 in fine LEx), mais bien des droits attachés à la propriété foncière en vertu des art. 679 ss CC. C'est pourquoi la partie expropriée, dans une telle procédure, ne peut être que le propriétaire du bien-fonds exposé aux immissions excessives (cf. art. 684 al. 2 CC).
La condition de l'imprévisibilité n'est pas une condition prévue par les art. 679 ss CC; c'est une création de la jurisprudence du Tribunal fédéral, s'appliquant dans le cadre de l'art. 5 LEx, lorsque l'expropriation a pour objet des "droits de voisinage" (cf. ATF 121 II 317 consid. 5a p. 330/331 et les arrêts cités). Il ne s'agit donc pas, en l'occurrence, d'interpréter une norme du droit civil définissant la propriété foncière, ni de déroger à une règle existante, mais bien de préciser une notion jurisprudentielle dont la portée est limitée aux cas d'expropriation selon la législation fédérale.
2.4 La société anonyme à actionnaire unique ("Einmanngesellschaft") - notamment lorsqu'elle a pour but l'exploitation d'un immeuble - ne correspond pas à la société anonyme type, telle que la voulait le législateur, c'est-à-dire une grande société de caractère capitaliste et collectiviste qui exerce une activité commerciale ou industrielle (cf. SCHLAEPFER, op. cit., p. 38). Ce genre de société anonyme, création de la pratique, est néanmoins toléré en droit suisse et, malgré l'identité économique entre la société et l'actionnaire, on les traite en principe comme des sujets de droit distincts, avec des patrimoines séparés (cf. notamment ATF 92 II 160 consid. 1 p. 164; ATF 85 I 91 consid. 2 p. 97). Cependant, la jurisprudence tient parfois compte de l'identité économique entre la société et son actionnaire lorsque, dans les rapports de la société avec des tiers, le principe de la bonne foi en affaires exige qu'il soit fait abstraction de son indépendance formelle; on évite ainsi, le cas échéant, de consacrer un abus de droit (principe de la transparence [Durchgriff], déduit de l'art. 2 CC - cf. ATF 113 II 31 consid. 2c p. 36; ATF 112 II 503 consid. 3b p. 506; arrêt 4C.335/1999 du 25 août 2000, publ. in SJ 2001 I p. 186 consid. 5c).
2.5 La Commission fédérale d'estimation s'est inspirée de la jurisprudence précitée pour considérer que la société recourante ne pouvait pas se prévaloir de son indépendance juridique afin de demander une indemnité qui profiterait à son actionnaire unique. On peut s'interroger sur la pertinence de cette application du principe de la transparence dans un cas d'expropriation formelle, où seul le propriétaire foncier - la société immobilière en l'occurrence - est admis à faire valoir des prétentions à une indemnité. Cette question peut toutefois demeurer indécise.
En effet, pour appliquer la condition de l'imprévisibilité, il y a lieu de prendre en considération l'analogie de fait entre l'actionnaire unique de la société dont le seul actif est un immeuble, et un propriétaire foncier. De même, quand l'actionnaire unique de cette société vend à un tiers l'ensemble de ses actions, il donne à son tour à l'acheteur une position analogue à celle du propriétaire de l'actif social, en l'occurrence à celle du propriétaire de l'immeuble (cf. JEAN-JACQUES FATTON, La vente de toutes les actions d'une société immobilière, thèse Lausanne 1949, p. 41). La vente en bloc des actions équivaut économiquement à une vente immobilière, quand bien même elle s'en distingue sur le plan du droit civil, notamment à propos des exigences de forme, des conditions de la garantie, etc. (FATTON, op. cit., p. 43, 62 ss; ARTHUR MEIER-HAYOZ, Commentaire bernois, vol. IV/1/2, n. 75 ad art. 657 CC; HANS GIGER, Commentaire bernois, vol. VI/2/1/3, n. 20 ad art. 216 CO). Cela étant, dans l'application de certaines normes du droit fédéral, on assimile la vente des actions d'une société immobilière à la vente de l'immeuble lui-même: il en va ainsi, en particulier, en matière d'autorisation pour l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger (cf. art. 4 al. 1 let. e de la loi fédérale sur l'acquisition d'immeubles par des personnes à l'étranger [LFAIE; RS 211.412.41]; JEAN-CHRISTOPHE PERRIG, L'acquisition d'immeubles en Suisse par des personnes à l'étranger, thèse Lausanne 1990, p. 210 ss), ou dans des cas d'application de la loi fédérale sur le droit foncier rural (LDFR; RS 211.412.11 - cf. art. 4 al. 2 et 61 al. 3 LDFR; BEAT STALDER, in Christoph Bandli et al., Le droit foncier rural, Brugg 1998, n. 19 ss ad art. 61 LDFR; cf. aussi ATF 127 III 90 consid. 5a p. 97; ATF 97 I 548 consid. 2b p. 550), ou encore à propos de l'approbation de l'autorité tutélaire pour la vente d'immeubles du pupille, prévue à l'art. 404 CC (cf. ALBERT GULER, Commentaire bâlois, n. 7 ad art. 404 CC). Pareille appréciation économique des faits, lors de la vente des actions d'une société immobilière, est également courante en droit fiscal (cf. notamment ATF 85 I 91 consid. 3 p. 99 ss; URS P. GÄHWILER, Die Besteuerung der Immobiliengesellschaft und der daran Beteiligten, thèse Saint-Gall 1991, p. 131 ss; OLIVIER BOURGEOIS, Le statut fiscal des sociétés immobilières dans les cantons de Vaud et de Genève, thèse Lausanne 1964, p. 191 ss).
Pour déterminer si le propriétaire actuel de l'immeuble peut se prévaloir de la condition de l'imprévisibilité, la jurisprudence admet déjà que le juge de l'expropriation doit dans certaines circonstances apprécier la situation sous l'angle économique (cf. ATF 128 II 231
consid. 2.4.2.4 p. 239 à propos du caractère successoral du transfert de la propriété dans le cadre familial). Une telle appréciation économique s'impose dans le cas particulier: il faut examiner si la personne qui domine la société immobilière, ou son actionnaire unique, pouvait prévoir les nuisances de l'aéroport au moment où elle a obtenu la disposition effective de l'immeuble en acquérant le capital-actions; en d'autres termes, la vente en bloc des actions doit de ce point de vue être assimilée à la vente de l'immeuble lui-même, la société immobilière (soit l'expropriée) ne pouvant se prévaloir de l'imprévisibilité qu'au cas où son capital-actions n'aurait pas changé de mains depuis le 1er janvier 1961 (voire dans l'hypothèse où ces actions auraient ensuite été transmises par voie successorale, cf. supra, consid. 2.2).
Il en résulte que, dans le cas particulier, la Commission fédérale d'estimation était fondée à considérer que la condition de l'imprévisibilité n'était pas satisfaite, le capital-actions de la société recourante n'appartenant plus, au moment de l'ouverture de la procédure d'expropriation, à la personne qui le détenait le 1er janvier 1961. Le recours de droit administratif doit donc être rejeté.
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Espropriazione formale, diritti derivanti da rapporti di vicinato (art. 5 LEspr). Per applicare la condizione dell'imprevedibilità, quando l'espropriato è una società immobiliare, la vendita di tutte le azioni della società dev'essere assimilata alla vendita dell'immobile medesimo (consid. 2).
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Sachverhalt ab Seite 336
A.- R., geboren 1978, erwarb im Mai 1997 seinen Führerausweis der Kategorie B. Mit Verfügung vom 9. Juni 1999 wurde ihm der Führerausweis für die Dauer von zwei Monaten entzogen, weil er am 25. April 1999 ein Motorfahrzeug in angetrunkenem Zustand mit einer minimalen Blutalkoholkonzentration von 0,92 Gewichtspromille gelenkt hatte. Wegen Überschreitens der innerorts zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h um 20 km/h wurde er mit Verfügung vom 10. Februar 2000 zum Besuch von einem Tag Verkehrsunterricht verpflichtet.
Am 18. Februar 2001 führte R. seinen Personenwagen um ca. 04.00 Uhr bzw. um ca. 07.10 Uhr von Biel nach Grenchen und wieder zurück nach Biel in nicht fahrfähigem Zustand, d.h. unter Drogeneinfluss und zum zweiten Mal innert 22 Monaten in angetrunkenem Zustand. Die beim Institut für Rechtsmedizin der Universität Bern (IRM) in Auftrag gegebenen chemisch-toxikologischen Untersuchungen ergaben, dass R. zum Zeitpunkt der Verkehrskontrolle unter dem kombinierten Einfluss von Amphetamin, MDMA (Methylendioxymethamphetamin), Cannabis und Trinkalkohol stand. Aufgrund der Tatsache, dass R. unter dem kombinierten Einfluss dieser Substanzen am Strassenverkehr teilgenommen hatte, empfahl das IRM dringend die Abklärung seiner Fahreignung durch die Administrativbehörde.
B.- Mit Strafmandat vom 14. Juni 2001 wurde R. vom Untersuchungsrichteramt I Berner Jura-Seeland wegen Widerhandlungen gegen das Betäubungsmittelgesetz sowie Führens eines Personenwagens unter Drogeneinfluss und in angetrunkenem Zustand zu einer bedingt aufgeschobenen Strafe von 20 Tagen Gefängnis (Probezeit 3 Jahre) und einer Busse von Fr. 1'000.- verurteilt. R. erhob gegen dieses Strafmandat keinen Einspruch, sodass es in Rechtskraft erwuchs. Mit Verfügung vom 5. September 2001 entzog das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons Bern R. den Führerausweis für Motorfahrzeuge in Anwendung von Art. 16 Abs. 3 lit. b und Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG (SR 741.01) auf die Dauer von 15 Monaten. Die Rekurskommission des Kantons Bern für Massnahmen gegenüber Fahrzeugführern wies die von R. gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 7. November 2001 ab.
C.- Gegen diesen Entscheid führt das Bundesamt für Strassen (ASTRA) Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache sei an das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons Bern zur medizinischen Abklärung der Eignung von R. zum Führen von Motorfahrzeugen im Sinne von Art. 14 Abs. 2 lit. c SVG zurückzuweisen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons Bern forderte den Beschwerdegegner am 7. Juni 2001 gestützt auf die Verzeigung wegen Führens eines Personenwagens unter Einfluss von Drogen sowie eventuell in angetrunkenem Zustand auf, innert zehn Tagen ein Arztzeugnis einzureichen, das sich zu seiner Fahreignung äussern sollte. Mit Schreiben vom 19. Juni 2001 bestätigte der Hausarzt, dass beim Beschwerdegegner keine Drogensucht vorliege; alle durchgeführten Urinproben - auch hinsichtlich Cannabis - hätten ein negatives Ergebnis gezeigt. Die Frage betreffend die Fahreignung des Beschwerdegegners liess er hingegen unbeantwortet. Nach Abschluss der strafrechtlichen Beurteilung verfügte die Administrativbehörde ohne weitere Abklärungen hinsichtlich der Fahreignung des Beschwerdegegners einen 15-monatigen Warnungsentzug. Diesen Entscheid schützte die Vorinstanz.
b) Nach der Rechtsprechung erlaubt ein regelmässiger, aber kontrollierter und mässiger Haschischkonsum für sich allein noch nicht den Schluss auf eine fehlende Fahreignung (BGE 127 II 122 E. 4b; BGE 124 II 559 E. 4d und e). Ob diese gegeben ist, kann ohne Angaben über die Konsumgewohnheiten des Betroffenen, namentlich über Häufigkeit, Menge und Umstände des Cannabiskonsums und des allfälligen Konsums weiterer Betäubungsmittel und/oder von Alkohol, sowie zu seiner Persönlichkeit, insbesondere hinsichtlich Drogenmissbrauch im Strassenverkehr, nicht beurteilt werden (BGE 124 II 559
E. 4e und 5a). Ein die momentane Fahrfähigkeit beeinträchtigender Cannabiskonsum kann hingegen Anlass bieten, die generelle Fahreignung des Betroffenen durch ein Fachgutachten näher abklären zu lassen (BGE 127 II 122 E. 4b mit Hinweis).
c) Im konkreten Fall war die momentane Fahrfähigkeit des Beschwerdeführers durch übermässigen Konsum von Alkohol in Kombination mit Betäubungsmitteln beeinträchtigt. Der Beschwerdegegner konsumierte nach eigenen Angaben am fraglichen Tag nach 9 dl Bier und 1 dl Champagner einen Joint, dies im Wissen darum, dass er nachher noch bzw. wieder ein Motorfahrzeug führen würde. Zudem war er bereits 22 Monate vorher wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand angehalten worden, weshalb ihm der Führerausweis für die Dauer von zwei Monaten entzogen worden war. Auch wegen Verstosses gegen das Betäubungsmittelgesetz war er zuvor schon verzeigt worden. Zudem hatte er anlässlich der polizeilichen Ermittlungen im Zusammenhang mit seinen Verfehlungen vom 18. Februar 2001 eingestanden, seit ungefähr einem Jahr täglich Marihuana zu konsumieren, pro Monat ca. 30 Joints, d.h. rund 15 g Marihuana. Die chemisch-toxikologischen Untersuchungen des IRM stellten über die vom Beschwerdegegner angegebenen Drogen hinaus den Konsum weiterer Drogen (Amphetamin, MDMA) fest. Im Weiteren wurde im Gutachten der Verdacht auf eine starke Gewöhnung des Beschwerdegegners an die konsumierten Drogen geäussert und abschliessend dringend eine Überprüfung seiner Fahreignung durch die Administrativbehörde empfohlen.
Dass die Administrativbehörde aufgrund der ihr im Juni 2001 bekannten Umstände - vom bzw. von den zwei Gutachten des IRM hat sie wohl erst nach Zustellung der Strafakten Mitte Juli 2001 erfahren - abklären liess, ob der Beschwerdegegner drogenabhängig sei, ist selbstredend nicht zu beanstanden. Wenn das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt aber eine solche Abklärung für erforderlich hielt, hätte es, wie das beschwerdeführende Amt zu Recht geltend macht, sich nicht mit dieser ärztlichen Bestätigung begnügen dürfen. Der Hausarzt machte darin insbesondere keine Angaben darüber, seit wann der Beschwerdegegner von ihm betreut worden war (Frage 1 auf dem Formular). Zudem hätte dem Amt auffallen müssen, dass auf dem vorgedruckten Formular "Ärztliches Zeugnis betr. Fahreignung nach Drogenkonsum" auch die Frage nach der Fahreignung unbeantwortet blieb. Erst recht hätte das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt nach Erhalt des IRM-Gutachtens vom 10. April 2001 betreffend die chemisch-toxikologischen Untersuchungen Anlass genug gehabt, an der Fahreignung des Beschwerdegegners ernsthaft zu zweifeln und der dringenden Empfehlung des IRM zur Einholung eines entsprechenden Fachgutachtens nachzukommen.
Unter den oben genannten Umständen erweisen sich die Abklärungen der Administrativbehörden als offensichtlich unvollständig. Nicht erst die Vorinstanz, sondern schon das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt hätte ein verkehrsmedizinisches und -psychologisches Gutachten durch ein spezialisiertes Institut anordnen müssen - dies spätestens nach Erhalt des Gutachtens des IRM vom 10. April 2001 durch die Zustellung der Strafakten Mitte Juli 2001. Zu diesem Zeitpunkt hätte es auch unverzüglich prüfen müssen, ob die Voraussetzungen für die vorsorgliche Abnahme des Führerausweises gegeben gewesen wären. Indem sowohl das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt als auch die Vorinstanz auf die Einholung eines Fachgutachtens verzichteten, haben sie ihre Ermittlungspflicht verletzt (vgl. BGE 127 II 122 E. 4b; BGE 120 Ib 305 E. 4d und 5a). Die Beschwerde erweist sich somit als begründet.
d) Die Dauer des Warnungsentzugs von fünfzehn Monaten ist unbestritten. Sollte die Abklärung des Sachverständigen ergeben, dass beim Beschwerdegegner kein Eignungsmangel vorliegt und deshalb ein Sicherungsentzug nicht erforderlich ist, bleibt es beim angefochtenen Entscheid.
5. Die Abklärungen der Vorinstanz sind unvollständig. Dies führt, wenn das Bundesgericht nicht selbst in der Sache entscheidet, zur Aufhebung und Rückweisung der Sache. (...)
6. Im Hinblick auf die in solchen oder ähnlichen Fällen notwendige Koordinierung der Tätigkeit der Strafverfolgungsbehörden einerseits und der Führerausweisentzugsbehörden andererseits sollte der Kanton Bern dafür besorgt sein, dass zukünftig die vom IRM im Auftrag der Strafverfolgungsbehörden erstellten Gutachten unverzüglich an das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt weitergeleitet werden. Darüber hinaus wird das Bundesamt für Strassen (ASTRA) eingeladen, den Erlass entsprechender Empfehlungen zuhanden aller Kantone zu prüfen.
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Art. 14 Abs. 2 lit. c, Art. 16 Abs. 1 und Art. 17 Abs. 1bis SVG; Art. 30 Abs. 1 VZV; Sicherungsentzug des Führerausweises, Drogen- und Alkoholmissbrauch im Strassenverkehr, Abklärung der Fahreignung. Ein die momentane Fahrfähigkeit beeinträchtigender kombinierter Konsum von Alkohol und verschiedenen Betäubungsmitteln kann Anlass bieten, die Fahreignung des Betroffenen durch ein Fachgutachten abklären zu lassen (E. 4c).
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Sachverhalt ab Seite 336
A.- R., geboren 1978, erwarb im Mai 1997 seinen Führerausweis der Kategorie B. Mit Verfügung vom 9. Juni 1999 wurde ihm der Führerausweis für die Dauer von zwei Monaten entzogen, weil er am 25. April 1999 ein Motorfahrzeug in angetrunkenem Zustand mit einer minimalen Blutalkoholkonzentration von 0,92 Gewichtspromille gelenkt hatte. Wegen Überschreitens der innerorts zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h um 20 km/h wurde er mit Verfügung vom 10. Februar 2000 zum Besuch von einem Tag Verkehrsunterricht verpflichtet.
Am 18. Februar 2001 führte R. seinen Personenwagen um ca. 04.00 Uhr bzw. um ca. 07.10 Uhr von Biel nach Grenchen und wieder zurück nach Biel in nicht fahrfähigem Zustand, d.h. unter Drogeneinfluss und zum zweiten Mal innert 22 Monaten in angetrunkenem Zustand. Die beim Institut für Rechtsmedizin der Universität Bern (IRM) in Auftrag gegebenen chemisch-toxikologischen Untersuchungen ergaben, dass R. zum Zeitpunkt der Verkehrskontrolle unter dem kombinierten Einfluss von Amphetamin, MDMA (Methylendioxymethamphetamin), Cannabis und Trinkalkohol stand. Aufgrund der Tatsache, dass R. unter dem kombinierten Einfluss dieser Substanzen am Strassenverkehr teilgenommen hatte, empfahl das IRM dringend die Abklärung seiner Fahreignung durch die Administrativbehörde.
B.- Mit Strafmandat vom 14. Juni 2001 wurde R. vom Untersuchungsrichteramt I Berner Jura-Seeland wegen Widerhandlungen gegen das Betäubungsmittelgesetz sowie Führens eines Personenwagens unter Drogeneinfluss und in angetrunkenem Zustand zu einer bedingt aufgeschobenen Strafe von 20 Tagen Gefängnis (Probezeit 3 Jahre) und einer Busse von Fr. 1'000.- verurteilt. R. erhob gegen dieses Strafmandat keinen Einspruch, sodass es in Rechtskraft erwuchs. Mit Verfügung vom 5. September 2001 entzog das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons Bern R. den Führerausweis für Motorfahrzeuge in Anwendung von Art. 16 Abs. 3 lit. b und Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG (SR 741.01) auf die Dauer von 15 Monaten. Die Rekurskommission des Kantons Bern für Massnahmen gegenüber Fahrzeugführern wies die von R. gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 7. November 2001 ab.
C.- Gegen diesen Entscheid führt das Bundesamt für Strassen (ASTRA) Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache sei an das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons Bern zur medizinischen Abklärung der Eignung von R. zum Führen von Motorfahrzeugen im Sinne von Art. 14 Abs. 2 lit. c SVG zurückzuweisen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons Bern forderte den Beschwerdegegner am 7. Juni 2001 gestützt auf die Verzeigung wegen Führens eines Personenwagens unter Einfluss von Drogen sowie eventuell in angetrunkenem Zustand auf, innert zehn Tagen ein Arztzeugnis einzureichen, das sich zu seiner Fahreignung äussern sollte. Mit Schreiben vom 19. Juni 2001 bestätigte der Hausarzt, dass beim Beschwerdegegner keine Drogensucht vorliege; alle durchgeführten Urinproben - auch hinsichtlich Cannabis - hätten ein negatives Ergebnis gezeigt. Die Frage betreffend die Fahreignung des Beschwerdegegners liess er hingegen unbeantwortet. Nach Abschluss der strafrechtlichen Beurteilung verfügte die Administrativbehörde ohne weitere Abklärungen hinsichtlich der Fahreignung des Beschwerdegegners einen 15-monatigen Warnungsentzug. Diesen Entscheid schützte die Vorinstanz.
b) Nach der Rechtsprechung erlaubt ein regelmässiger, aber kontrollierter und mässiger Haschischkonsum für sich allein noch nicht den Schluss auf eine fehlende Fahreignung (BGE 127 II 122 E. 4b; BGE 124 II 559 E. 4d und e). Ob diese gegeben ist, kann ohne Angaben über die Konsumgewohnheiten des Betroffenen, namentlich über Häufigkeit, Menge und Umstände des Cannabiskonsums und des allfälligen Konsums weiterer Betäubungsmittel und/oder von Alkohol, sowie zu seiner Persönlichkeit, insbesondere hinsichtlich Drogenmissbrauch im Strassenverkehr, nicht beurteilt werden (BGE 124 II 559
E. 4e und 5a). Ein die momentane Fahrfähigkeit beeinträchtigender Cannabiskonsum kann hingegen Anlass bieten, die generelle Fahreignung des Betroffenen durch ein Fachgutachten näher abklären zu lassen (BGE 127 II 122 E. 4b mit Hinweis).
c) Im konkreten Fall war die momentane Fahrfähigkeit des Beschwerdeführers durch übermässigen Konsum von Alkohol in Kombination mit Betäubungsmitteln beeinträchtigt. Der Beschwerdegegner konsumierte nach eigenen Angaben am fraglichen Tag nach 9 dl Bier und 1 dl Champagner einen Joint, dies im Wissen darum, dass er nachher noch bzw. wieder ein Motorfahrzeug führen würde. Zudem war er bereits 22 Monate vorher wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand angehalten worden, weshalb ihm der Führerausweis für die Dauer von zwei Monaten entzogen worden war. Auch wegen Verstosses gegen das Betäubungsmittelgesetz war er zuvor schon verzeigt worden. Zudem hatte er anlässlich der polizeilichen Ermittlungen im Zusammenhang mit seinen Verfehlungen vom 18. Februar 2001 eingestanden, seit ungefähr einem Jahr täglich Marihuana zu konsumieren, pro Monat ca. 30 Joints, d.h. rund 15 g Marihuana. Die chemisch-toxikologischen Untersuchungen des IRM stellten über die vom Beschwerdegegner angegebenen Drogen hinaus den Konsum weiterer Drogen (Amphetamin, MDMA) fest. Im Weiteren wurde im Gutachten der Verdacht auf eine starke Gewöhnung des Beschwerdegegners an die konsumierten Drogen geäussert und abschliessend dringend eine Überprüfung seiner Fahreignung durch die Administrativbehörde empfohlen.
Dass die Administrativbehörde aufgrund der ihr im Juni 2001 bekannten Umstände - vom bzw. von den zwei Gutachten des IRM hat sie wohl erst nach Zustellung der Strafakten Mitte Juli 2001 erfahren - abklären liess, ob der Beschwerdegegner drogenabhängig sei, ist selbstredend nicht zu beanstanden. Wenn das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt aber eine solche Abklärung für erforderlich hielt, hätte es, wie das beschwerdeführende Amt zu Recht geltend macht, sich nicht mit dieser ärztlichen Bestätigung begnügen dürfen. Der Hausarzt machte darin insbesondere keine Angaben darüber, seit wann der Beschwerdegegner von ihm betreut worden war (Frage 1 auf dem Formular). Zudem hätte dem Amt auffallen müssen, dass auf dem vorgedruckten Formular "Ärztliches Zeugnis betr. Fahreignung nach Drogenkonsum" auch die Frage nach der Fahreignung unbeantwortet blieb. Erst recht hätte das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt nach Erhalt des IRM-Gutachtens vom 10. April 2001 betreffend die chemisch-toxikologischen Untersuchungen Anlass genug gehabt, an der Fahreignung des Beschwerdegegners ernsthaft zu zweifeln und der dringenden Empfehlung des IRM zur Einholung eines entsprechenden Fachgutachtens nachzukommen.
Unter den oben genannten Umständen erweisen sich die Abklärungen der Administrativbehörden als offensichtlich unvollständig. Nicht erst die Vorinstanz, sondern schon das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt hätte ein verkehrsmedizinisches und -psychologisches Gutachten durch ein spezialisiertes Institut anordnen müssen - dies spätestens nach Erhalt des Gutachtens des IRM vom 10. April 2001 durch die Zustellung der Strafakten Mitte Juli 2001. Zu diesem Zeitpunkt hätte es auch unverzüglich prüfen müssen, ob die Voraussetzungen für die vorsorgliche Abnahme des Führerausweises gegeben gewesen wären. Indem sowohl das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt als auch die Vorinstanz auf die Einholung eines Fachgutachtens verzichteten, haben sie ihre Ermittlungspflicht verletzt (vgl. BGE 127 II 122 E. 4b; BGE 120 Ib 305 E. 4d und 5a). Die Beschwerde erweist sich somit als begründet.
d) Die Dauer des Warnungsentzugs von fünfzehn Monaten ist unbestritten. Sollte die Abklärung des Sachverständigen ergeben, dass beim Beschwerdegegner kein Eignungsmangel vorliegt und deshalb ein Sicherungsentzug nicht erforderlich ist, bleibt es beim angefochtenen Entscheid.
5. Die Abklärungen der Vorinstanz sind unvollständig. Dies führt, wenn das Bundesgericht nicht selbst in der Sache entscheidet, zur Aufhebung und Rückweisung der Sache. (...)
6. Im Hinblick auf die in solchen oder ähnlichen Fällen notwendige Koordinierung der Tätigkeit der Strafverfolgungsbehörden einerseits und der Führerausweisentzugsbehörden andererseits sollte der Kanton Bern dafür besorgt sein, dass zukünftig die vom IRM im Auftrag der Strafverfolgungsbehörden erstellten Gutachten unverzüglich an das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt weitergeleitet werden. Darüber hinaus wird das Bundesamt für Strassen (ASTRA) eingeladen, den Erlass entsprechender Empfehlungen zuhanden aller Kantone zu prüfen.
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Art. 14 al. 2 let. c, art. 16 al. 1 et art. 17 al. 1bis LCR; art. 30 al. 1 OAC; retrait de sécurité du permis de conduire, abus de drogue et d'alcool dans la circulation routière, examen de l'aptitude à conduire. La consommation d'un mélange d'alcool et de diverses drogues, qui porte une atteinte momentanée à la capacité de conduire, peut justifier une expertise de l'aptitude à conduire de l'intéressé (consid. 4c).
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Sachverhalt ab Seite 336
A.- R., geboren 1978, erwarb im Mai 1997 seinen Führerausweis der Kategorie B. Mit Verfügung vom 9. Juni 1999 wurde ihm der Führerausweis für die Dauer von zwei Monaten entzogen, weil er am 25. April 1999 ein Motorfahrzeug in angetrunkenem Zustand mit einer minimalen Blutalkoholkonzentration von 0,92 Gewichtspromille gelenkt hatte. Wegen Überschreitens der innerorts zulässigen Höchstgeschwindigkeit von 50 km/h um 20 km/h wurde er mit Verfügung vom 10. Februar 2000 zum Besuch von einem Tag Verkehrsunterricht verpflichtet.
Am 18. Februar 2001 führte R. seinen Personenwagen um ca. 04.00 Uhr bzw. um ca. 07.10 Uhr von Biel nach Grenchen und wieder zurück nach Biel in nicht fahrfähigem Zustand, d.h. unter Drogeneinfluss und zum zweiten Mal innert 22 Monaten in angetrunkenem Zustand. Die beim Institut für Rechtsmedizin der Universität Bern (IRM) in Auftrag gegebenen chemisch-toxikologischen Untersuchungen ergaben, dass R. zum Zeitpunkt der Verkehrskontrolle unter dem kombinierten Einfluss von Amphetamin, MDMA (Methylendioxymethamphetamin), Cannabis und Trinkalkohol stand. Aufgrund der Tatsache, dass R. unter dem kombinierten Einfluss dieser Substanzen am Strassenverkehr teilgenommen hatte, empfahl das IRM dringend die Abklärung seiner Fahreignung durch die Administrativbehörde.
B.- Mit Strafmandat vom 14. Juni 2001 wurde R. vom Untersuchungsrichteramt I Berner Jura-Seeland wegen Widerhandlungen gegen das Betäubungsmittelgesetz sowie Führens eines Personenwagens unter Drogeneinfluss und in angetrunkenem Zustand zu einer bedingt aufgeschobenen Strafe von 20 Tagen Gefängnis (Probezeit 3 Jahre) und einer Busse von Fr. 1'000.- verurteilt. R. erhob gegen dieses Strafmandat keinen Einspruch, sodass es in Rechtskraft erwuchs. Mit Verfügung vom 5. September 2001 entzog das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons Bern R. den Führerausweis für Motorfahrzeuge in Anwendung von Art. 16 Abs. 3 lit. b und Art. 17 Abs. 1 lit. d SVG (SR 741.01) auf die Dauer von 15 Monaten. Die Rekurskommission des Kantons Bern für Massnahmen gegenüber Fahrzeugführern wies die von R. gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde mit Entscheid vom 7. November 2001 ab.
C.- Gegen diesen Entscheid führt das Bundesamt für Strassen (ASTRA) Verwaltungsgerichtsbeschwerde mit dem Antrag, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Sache sei an das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons Bern zur medizinischen Abklärung der Eignung von R. zum Führen von Motorfahrzeugen im Sinne von Art. 14 Abs. 2 lit. c SVG zurückzuweisen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. a) Das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt des Kantons Bern forderte den Beschwerdegegner am 7. Juni 2001 gestützt auf die Verzeigung wegen Führens eines Personenwagens unter Einfluss von Drogen sowie eventuell in angetrunkenem Zustand auf, innert zehn Tagen ein Arztzeugnis einzureichen, das sich zu seiner Fahreignung äussern sollte. Mit Schreiben vom 19. Juni 2001 bestätigte der Hausarzt, dass beim Beschwerdegegner keine Drogensucht vorliege; alle durchgeführten Urinproben - auch hinsichtlich Cannabis - hätten ein negatives Ergebnis gezeigt. Die Frage betreffend die Fahreignung des Beschwerdegegners liess er hingegen unbeantwortet. Nach Abschluss der strafrechtlichen Beurteilung verfügte die Administrativbehörde ohne weitere Abklärungen hinsichtlich der Fahreignung des Beschwerdegegners einen 15-monatigen Warnungsentzug. Diesen Entscheid schützte die Vorinstanz.
b) Nach der Rechtsprechung erlaubt ein regelmässiger, aber kontrollierter und mässiger Haschischkonsum für sich allein noch nicht den Schluss auf eine fehlende Fahreignung (BGE 127 II 122 E. 4b; BGE 124 II 559 E. 4d und e). Ob diese gegeben ist, kann ohne Angaben über die Konsumgewohnheiten des Betroffenen, namentlich über Häufigkeit, Menge und Umstände des Cannabiskonsums und des allfälligen Konsums weiterer Betäubungsmittel und/oder von Alkohol, sowie zu seiner Persönlichkeit, insbesondere hinsichtlich Drogenmissbrauch im Strassenverkehr, nicht beurteilt werden (BGE 124 II 559
E. 4e und 5a). Ein die momentane Fahrfähigkeit beeinträchtigender Cannabiskonsum kann hingegen Anlass bieten, die generelle Fahreignung des Betroffenen durch ein Fachgutachten näher abklären zu lassen (BGE 127 II 122 E. 4b mit Hinweis).
c) Im konkreten Fall war die momentane Fahrfähigkeit des Beschwerdeführers durch übermässigen Konsum von Alkohol in Kombination mit Betäubungsmitteln beeinträchtigt. Der Beschwerdegegner konsumierte nach eigenen Angaben am fraglichen Tag nach 9 dl Bier und 1 dl Champagner einen Joint, dies im Wissen darum, dass er nachher noch bzw. wieder ein Motorfahrzeug führen würde. Zudem war er bereits 22 Monate vorher wegen Fahrens in angetrunkenem Zustand angehalten worden, weshalb ihm der Führerausweis für die Dauer von zwei Monaten entzogen worden war. Auch wegen Verstosses gegen das Betäubungsmittelgesetz war er zuvor schon verzeigt worden. Zudem hatte er anlässlich der polizeilichen Ermittlungen im Zusammenhang mit seinen Verfehlungen vom 18. Februar 2001 eingestanden, seit ungefähr einem Jahr täglich Marihuana zu konsumieren, pro Monat ca. 30 Joints, d.h. rund 15 g Marihuana. Die chemisch-toxikologischen Untersuchungen des IRM stellten über die vom Beschwerdegegner angegebenen Drogen hinaus den Konsum weiterer Drogen (Amphetamin, MDMA) fest. Im Weiteren wurde im Gutachten der Verdacht auf eine starke Gewöhnung des Beschwerdegegners an die konsumierten Drogen geäussert und abschliessend dringend eine Überprüfung seiner Fahreignung durch die Administrativbehörde empfohlen.
Dass die Administrativbehörde aufgrund der ihr im Juni 2001 bekannten Umstände - vom bzw. von den zwei Gutachten des IRM hat sie wohl erst nach Zustellung der Strafakten Mitte Juli 2001 erfahren - abklären liess, ob der Beschwerdegegner drogenabhängig sei, ist selbstredend nicht zu beanstanden. Wenn das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt aber eine solche Abklärung für erforderlich hielt, hätte es, wie das beschwerdeführende Amt zu Recht geltend macht, sich nicht mit dieser ärztlichen Bestätigung begnügen dürfen. Der Hausarzt machte darin insbesondere keine Angaben darüber, seit wann der Beschwerdegegner von ihm betreut worden war (Frage 1 auf dem Formular). Zudem hätte dem Amt auffallen müssen, dass auf dem vorgedruckten Formular "Ärztliches Zeugnis betr. Fahreignung nach Drogenkonsum" auch die Frage nach der Fahreignung unbeantwortet blieb. Erst recht hätte das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt nach Erhalt des IRM-Gutachtens vom 10. April 2001 betreffend die chemisch-toxikologischen Untersuchungen Anlass genug gehabt, an der Fahreignung des Beschwerdegegners ernsthaft zu zweifeln und der dringenden Empfehlung des IRM zur Einholung eines entsprechenden Fachgutachtens nachzukommen.
Unter den oben genannten Umständen erweisen sich die Abklärungen der Administrativbehörden als offensichtlich unvollständig. Nicht erst die Vorinstanz, sondern schon das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt hätte ein verkehrsmedizinisches und -psychologisches Gutachten durch ein spezialisiertes Institut anordnen müssen - dies spätestens nach Erhalt des Gutachtens des IRM vom 10. April 2001 durch die Zustellung der Strafakten Mitte Juli 2001. Zu diesem Zeitpunkt hätte es auch unverzüglich prüfen müssen, ob die Voraussetzungen für die vorsorgliche Abnahme des Führerausweises gegeben gewesen wären. Indem sowohl das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt als auch die Vorinstanz auf die Einholung eines Fachgutachtens verzichteten, haben sie ihre Ermittlungspflicht verletzt (vgl. BGE 127 II 122 E. 4b; BGE 120 Ib 305 E. 4d und 5a). Die Beschwerde erweist sich somit als begründet.
d) Die Dauer des Warnungsentzugs von fünfzehn Monaten ist unbestritten. Sollte die Abklärung des Sachverständigen ergeben, dass beim Beschwerdegegner kein Eignungsmangel vorliegt und deshalb ein Sicherungsentzug nicht erforderlich ist, bleibt es beim angefochtenen Entscheid.
5. Die Abklärungen der Vorinstanz sind unvollständig. Dies führt, wenn das Bundesgericht nicht selbst in der Sache entscheidet, zur Aufhebung und Rückweisung der Sache. (...)
6. Im Hinblick auf die in solchen oder ähnlichen Fällen notwendige Koordinierung der Tätigkeit der Strafverfolgungsbehörden einerseits und der Führerausweisentzugsbehörden andererseits sollte der Kanton Bern dafür besorgt sein, dass zukünftig die vom IRM im Auftrag der Strafverfolgungsbehörden erstellten Gutachten unverzüglich an das Strassenverkehrs- und Schifffahrtsamt weitergeleitet werden. Darüber hinaus wird das Bundesamt für Strassen (ASTRA) eingeladen, den Erlass entsprechender Empfehlungen zuhanden aller Kantone zu prüfen.
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Art. 14 cpv. 2 lett. c, art. 16 cpv. 1 e art. 17 cpv. 1bis LCStr; art. 30 cpv. 1 OAC; revoca a scopo di sicurezza della licenza di condurre, abuso di stupefacenti e alcool nella circolazione stradale, esame dell'idoneità alla guida. Il consumo di una miscela di alcool e vari stupefacenti, che pregiudica momentaneamente la capacità di condurre, può giustificare l'allestimento di una perizia sull'idoneità alla guida dell'interessato (consid. 4c).
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128 II 34
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128 II 34
Sachverhalt ab Seite 35
A.- Am 1. Januar 1999 sind das Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (LwG; SR 910.1) und verschiedene dazugehörige Ausführungserlasse in Kraft getreten, darunter die Verordnung vom 7. Dezember 1998 über den Schlachtvieh- und Fleischmarkt (Schlachtviehverordnung, SV; SR 916.341). Mit den neuen Erlassen wurde unter anderem die Zuteilung der Zollkontingente für Schlachtvieh und Fleisch neu geregelt (vgl. Art. 48 LwG und Art. 16 ff. SV).
Das Teilzollkontingent Nr. 5.7, unter welches die Einfuhr von Rindfleisch fällt, wurde erstmals für die Kontingentsperiode 2001 nach neuem Recht vergeben (Art. 39 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1 lit. g und Abs. 2 lit. a SV): Am 28. November 2000 eröffnete das Bundesamt für Landwirtschaft den im Lebensmittelhandel tätigen Betrieben A. AG und Mitb. je den individuellen Zollkontingentsanteil in der Kategorie "Fleisch und Schlachtnebenprodukte von Tieren der Rindviehgattung ohne zugeschnittene Rindsbinden". Weil die Genannten allesamt massiv kleinere Anteile erhielten als in den vorangegangenen Jahren, beschwerten sie sich gemeinsam erfolglos bei der Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements.
B.- Am 20. Juni 2001 haben die A. AG und Mitb. gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht mit dem Antrag, den Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission aufzuheben (Ziff. 1) und festzustellen, dass Art. 19 Abs. 1 lit. a SV gegen Art. 48 LwG verstosse und mithin gesetzwidrig sei (Ziff. 2). Weiter sei das Bundesamt für Landwirtschaft anzuweisen, den Beschwerdeführern für die Periode 2001 Zollkontingente für Rindsnierstücke in einer Höhe zuzuteilen, welche den Kriterien von Art. 48 LwG entspreche (Ziff. 3).
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen eine auf öffentliches Recht des Bundes gestützte Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG (SR 172.021), die von einer eidgenössischen Rekurskommission als Vorinstanz nach Art. 98 lit. e OG erlassen wurde. Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 99-102 OG liegt nicht vor. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist damit zulässig.
b) Gemäss Art. 103 lit. a OG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Im allgemeinen ist ein Interesse im Sinne dieser Bestimmung nur schutzwürdig, wenn der Beschwerdeführer nicht bloss beim Einreichen der Beschwerde, sondern auch noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung ein aktuelles praktisches Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung hat (BGE 111 Ib 56 E. 2a S. 58 f., mit Hinweisen). Nachdem vorliegend die Kontingente für die Periode 2001 streitig sind, erscheint fraglich, ob die Beschwerdeführer im jetzigen Zeitpunkt noch über ein aktuelles Interesse an einer höheren Zuteilung verfügen. Letztlich kann dies jedoch offen bleiben, verzichtet das Bundesgericht doch ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen Interesses, wenn sich die aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen jeweils unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine höchstrichterliche Prüfung stattfinden könnte (BGE 126 I 250 E. 1b S. 252; BGE 111 Ib 56 E. 2b S. 59, je mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Es erscheint unwahrscheinlich, dass das Bundesgericht je in der Lage wäre, vor Ablauf der streitbetroffenen Kontingentsperiode zu entscheiden (vgl. auch Art. 21 Abs. 2 SV). Die Frage der Gesetzmässigkeit von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV ist zudem von grundsätzlicher Bedeutung, weshalb nach dem Gesagten auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten ist. Unzulässig ist jedoch das Rechtsbegehren, es sei die Gesetzwidrigkeit von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV festzustellen (Ziff. 2): Das Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist auf den individuellen Rechtsschutz ausgerichtet (vgl. Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG) und kennt keine abstrakte Normenkontrolle (vgl. BGE 112 Ia 180 E. 2c S. 185 f., mit Hinweisen; BGE 121 II 473 E. 2b S. 478), weshalb die Gesetzmässigkeit der den angefochtenen Zuteilungen zugrunde liegenden Verordnungsbestimmung nur vorfrageweise zu prüfen ist.
c) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Hat jedoch - wie hier - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften festgestellt, ist das Bundesgericht an die Sachverhaltsfeststellung gebunden (Art. 105 Abs. 2 OG). Es wendet im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an, ist an die von den Parteien vorgebrachten Begründungen nicht gebunden (Art. 114 Abs. 1 OG) und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen (BGE 117 Ib 114 E. 4a S. 117, mit Hinweisen).
2. a) Infolge des Beitritts der Schweizerischen Eidgenossenschaft zur Welthandelsorganisation (WTO) per 1. Juli 1995 und der Ratifizierung der entsprechenden GATT/WTO-Übereinkommen (Abkommen vom 15. April 1994 zur Errichtung der Welthandelsorganisation; SR 0.632.20) bedurfte das nationale Recht in verschiedenen Bereichen der Anpassung (vgl. die Botschaft des Bundesrats vom 19. September 1994 zu den für die Ratifizierung der GATT/WTO-Übereinkommen [Uruguay-Runde] notwendigen Rechtsanpassungen [GATT-Botschaft 2], BBl 1994 IV 950 ff.). So verpflichtete das Übereinkommen über die Landwirtschaft (Anhang 1A.3 zum Abkommen; AS 1995 S. 2150) im Bereich des Marktzutritts namentlich zur Tarifizierung aller nicht tarifären Massnahmen (vgl. Art. 4) und verlangte damit, dass die bisherigen Methoden der Einfuhrbeschränkung - insbesondere die mengenmässige Einfuhrbeschränkung für gewisse Produkte sowie das "Dreiphasensystem" - durch Zölle ersetzt werden (Botschaft des Bundesrats vom 19. September 1994 zur Genehmigung der GATT/WTO-Übereinkommen [Uruguay-Runde; GATT-Botschaft 1], BBl 1994 IV 149). Die Menge der eingeführten Agrarprodukte kann deshalb nicht mehr direkt, sondern nur noch indirekt über die Festsetzung von Zollansätzen gelenkt werden (vgl. RENÉ RHINOW/GERHARD SCHMID/GIOVANNI BIAGGINI, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 1998, S. 590 f.). Dabei müssen die gegenwärtigen Marktzutrittsmöglichkeiten zu den Bedingungen und für die durchschnittlichen Importmengen der Jahre 1986/88 gewahrt bleiben (GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV 150; vgl. zum Ganzen: RICHARD SENTI, WTO - System und Funktionsweise der Welthandelsordnung, Zürich 2000, Rz. 1016 ff.).
b) Das Landwirtschaftsgesetz bestimmt in Art. 17, dass bei der Festsetzung der Einfuhrzölle die Versorgungslage im Inland und die Absatzmöglichkeiten für gleichartige inländische Erzeugnisse zu berücksichtigen sind. Dabei sind die welthandelsrechtlichen Rahmenbedingungen zu respektieren (insbesondere die Verpflichtung zu Konsolidierung und schrittweiser Senkung der Agrarzölle; GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV 149). Als Instrumente zur Lenkung der Importe stehen dem Bund insbesondere der Schwellenpreis (Art. 20 LwG; vgl. GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1072 ff.) und die Zollkontingente (Art. 21 LwG) zur Verfügung. Bei Letzteren wird die Warenmenge bestimmt, welche zu einem vorteilhaften Zollansatz in die Schweiz eingeführt werden kann; für den Import einer zusätzlichen Menge muss regelmässig ein bedeutend höherer Zoll bezahlt werden, der gewöhnlich prohibitive Wirkung hat. Bei der Bestimmung der Zollkontingente ist der Bund nicht frei, dienen diese doch den ausländischen Produzenten zum staatsvertraglich vereinbarten Marktzutritt (GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV 150): Sowohl die minimale Menge, welche zum privilegierten Satz importiert werden kann, als auch das Maximalniveau der erlaubten Grenzbelastung für Einfuhren innerhalb und ausserhalb der Zollkontingente sind im Rahmen der GATT-Verhandlungen bestimmt worden (GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1005 f., 1074); im Anhang des Protokolls von Marrakesch zum Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen vom 15. April 1994 (AS 1995 S. 2148) sind die massgebenden Konzessions- und Verpflichtungslisten für Agrar- und Industrieprodukte enthalten (für die Schweiz sog. "Liste-LIX Schweiz-Liechtenstein"; vgl. GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1011 f.; Botschaft des Bundesrats vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpolitik 2002], BBl 1996 IV 116; Anhang 2 zum Zolltarifgesetz vom 9. Oktober 1986 [ZTG; SR. 632.10] und Anhang 4 zur Allgemeinen Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Einfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen [Agrareinfuhrverordnung, AEV; SR 916.01]).
c) Die Verteilung der Zollkontingente ist im internationalen Recht nicht geregelt; dies ist Sache der innerstaatlichen Gesetzgebung. Das Schweizer Recht kennt verschiedene Kriterien, nach welchen die Zollkontingente auf die einzelnen Bewerber verteilt werden können, so unter anderen jenes der "Inlandleistung" (Art. 22 Abs. 2 lit. b LwG). Diese Letztere bildet den massgebenden Anknüpfungspunkt für die Zuteilung der Zollkontingentsanteile beim "Schlachtvieh und Fleisch", indem grundsätzlich auf die "Zahl der geschlachteten inländischen Tiere" abzustellen ist (Art. 48 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat "kann" indessen Ausnahmen vorsehen und die Zahl der freien Käufe ab öffentlichen Märkten (Art. 48 Abs. 2 lit. a LwG), die Menge zugeschnittener, eingesalzener Binden von inländischen Tieren (Art. 48 Abs. 2 lit. b LwG) oder die Menge bestimmter kontrollierter Zukäufe ab inländischen Schlachthöfen berücksichtigen (Art. 48 Abs. 2 lit. c LwG). Die Inlandleistung der einzelnen Bewerber ist dabei so zu erfassen und zu kontrollieren, dass dasselbe (inländische) Tier oder dieselben Teile eines (inländischen) Tieres nur einmal angerechnet werden (Art. 48 Abs. 3 LwG). Die Zuteilung der Zollkontingentsanteile für Fleisch ist in der Schlachtviehverordnung näher geregelt. Deren Art. 19 Abs. 1 lit. a sieht für Fleisch und Schlachtnebenprodukte von "Tieren der Rindviehgattung" (ohne zugeschnittene Rindsbinden) drei verschiedene Arten von Inlandleistungen vor, die je während der Bemessungsperiode (vgl. Art. 17 SV) und bezüglich inländischer Tiere erbracht worden sein müssen, um einen Anspruch zu begründen: Zu 90 Prozent erfolgt die Zuteilung nach der Zahl der beschauten Schlachtungen (Ziff. 1), zu fünf Prozent nach der Zahl der freien Käufe ab überwachten öffentlichen Märkten (Ziff. 2) und zu fünf Prozent nach der Menge der Zukäufe von Nierstücken (mit oder ohne Knochen) ab Schlachtbetrieben (Ziff. 3). Damit überhaupt Anspruch auf einen Anteil am fraglichen Zollkontingent besteht, muss die Inlandleistung des Betriebs das in Art. 18 SV bestimmte Minimum erreichen: Schlachtgewicht von acht Tonnen (lit. a), 100 gekaufte Tiere (lit. f) bzw. Zukauf von Nierstücken im Gesamtgewicht von einer Tonne (lit. g). Erfüllt ein Ansprecher (eine) diese(r) Voraussetzungen, so bemisst sich sein Anteil am Zollkontingent nach dem Verhältnis zwischen der gesamten rechtmässig geltend gemachten Inlandleistung einerseits und seiner eigenen Leistung andererseits (Art. 16 SV).
d) Die geltende Ordnung unterscheidet sich wesentlich von der früheren Regelung: Die alte Schlachtviehverordnung vom 22. März 1989 (aSV; AS 1989 S. 588) teilte die verschiedenen Zollkontingente nach einem für jede Warengattung fest bestimmten Schlüssel in Gruppenkontingente auf; das Kontingent für Nierstücke und "High-Quality-Beef" kam zu 84 Prozent den Metzgereibetrieben, zu sechs Prozent den Schlachtviehhandelsfirmen und zu zehn Prozent den Lebensmittelhandelsfirmen zugute (Art. 13 Abs. 3 aSV in der Fassung vom 17. Mai 1995; AS 1995 S. 2054). Die Verteilung der Kontingente innerhalb der Wirtschaftsgruppen auf die einzelnen Berechtigten richtete sich alsdann nach deren Anteil am Total der gesetzlichen "Kontingentsgrundlagen" (Art. 14 Abs. 1 aSV). Diese Anspruchsvoraussetzungen waren für jede der Wirtschaftsgruppen (vgl. Art. 8 aSV) unterschiedlich umschrieben und teilweise äusserst kompliziert zu handhaben (vgl. insb. Art. 31 aSV). Anders als das geltende Recht knüpften sie nicht ausschliesslich bei der Inlandleistung an, sondern berücksichtigten für die Verteilung der Kontingentsanteile auch die Importe. Im Bereich der Nierstücke liegt der Hauptunterschied zum heutigen System jedoch darin, dass den Zukäufen wesentlich mehr Bedeutung zukam: Es wurde das ganze Gruppenkontingent der Lebensmittelhandelsfirmen nach Massgabe der zugekauften und importierten Menge verteilt (Art. 43 aSV) und immerhin noch 40 Prozent jenes der Metzgereibetriebe (Art. 31 Abs. 1 lit. b und Abs. 3 aSV).
3. a) Die Beschwerdeführer fechten die zahlenmässige Berechnung der ihr aufgrund des geltenden Rechts zugeteilten Zollkontingente nicht an. Dagegen rügen sie, die Gewichtung der Kriterien, nach welchen gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a SV die Zuteilung der Zollkontingentsanteile beim Rindfleisch erfolgt, sei ungesetzlich; sie verstosse gegen Art. 48 LwG. Das Gesetz wolle mit dieser Bestimmung verhindern, dass Metzgereien und Lebensmittelhandelsbetriebe von den Grossverteilern abhängig würden. Genau dies sei aber die Folge, wenn die Zukäufe von Nierstücken gemäss der neuen Schlachtviehverordnung nur noch mit 5 Prozent berücksichtigt würden. Nach dem alten Recht seien über 40 Prozent des ganzen Zollkontingents für Nierstücke und "High-Quality-Beef" gemäss den Zukäufen verteilt worden. Dieses System habe die Parlamentsmehrheit bewahren wollen, welche am in den Beratungen umstrittenen Art. 48 Abs. 2 lit. c LwG festgehalten habe.
b) Auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin kann das Bundesgericht Verordnungen des Bundesrats vorfrageweise auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 191 BV für das Bundesgericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrats setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 122 II 411 E. 3b S. 416 f.; BGE 120 Ib 97 E. 3a S. 102, je mit Hinweisen). Es kann dabei namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützen lässt oder ob sie Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht finden lässt, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden müssen (vgl. BGE 104 Ib 205 E. 3b S. 210, mit Hinweisen). Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahmen trägt demgegenüber der Bundesrat die Verantwortung; es kann nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein, zu untersuchen, ob die in der Verordnung getroffenen Massnahmen wirtschaftlich und agrarpolitisch zweckmässig sind (BGE 99 Ib 159 E. 3b S. 169).
4. a) Der Wortlaut von Art. 48 LwG ist klar: Die Zuteilung der Zollkontingentsanteile für Schlachtvieh und Fleisch erfolgt grundsätzlich nach der Zahl der geschlachteten inländischen Tiere (Abs. 1), wobei der Bundesrat "Ausnahmen" nach drei zusätzlichen Kriterien vorsehen kann (Abs. 2). Dies bedeutet, dass der Bundesrat, dort wo er es für angebracht hält, auch eines oder mehrere der gesetzlich vorgesehenen weiteren Kriterien berücksichtigen darf; nach dem Gesetzestext ist er dazu, wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid richtig erkannt hat, nicht verpflichtet. Aus der Entstehungsgeschichte von Art. 48 LwG ergibt sich allerdings, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, der Bundesrat werde - zumindest punktuell - vom Regelfall (Verteilung gemäss Zahl der Schlachtungen) abweichen und bestimmte Ausnahmen vorsehen; dies hat die Vorinstanz übersehen.
b) In seinem Entwurf für ein neues Landwirtschaftsgesetz (Art. 46) hatte der Bundesrat vorgeschlagen, die Zollkontingentsanteile für grosses Schlachtvieh, Kälber, Schweine, Pferde, Schafe, Ziegen und das Fleisch dieser Gattungen ausschliesslich nach Massgabe der Schlachtung inländischer Tiere zuzuteilen (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 169, 323). Er strebte damit eine Vereinfachung des Systems zur Verteilung der Zollkontingente an (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 11, 170; vgl. auch GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1079); es sollten einfache und transparente Regeln gelten, was seines Erachtens am ehesten durch das Anknüpfen bei den Schlachtungen gewährleistet war, weil deren Zahl zuverlässig erhoben werden könne. Ein entsprechendes Vorgehen schliesse aus, dass es via Kettengeschäfte zu Doppelzählungen und Missbräuchen komme, den Hauptproblemen der alten Regelung (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 169 f.; AB 1998 S 142 [Delamuraz]). Weiter würden sich die Einfuhrrechte auf die Schlachtbetriebe konzentrieren, womit importiertes und einheimisches Fleisch durch die gleichen Absatzkanäle fliesse, weil die mit der Weiterverarbeitung befassten Betriebe ihren Fleischbedarf bei den Schlachthöfen deckten. So könne auf der untersten Verarbeitungsstufe eine Mischrechnung erfolgen und es seien Transparenz, Wettbewerb und Einfachheit des Systems sichergestellt (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 170). Diese Überlegungen des Bundesrats stiessen im Parlament grundsätzlich auf breite Zustimmung. In den Beratungen konnten sich dennoch die drei genannten Ausnahmen durchsetzen: Die Räte beschlossen, dass neben der Zahl der geschlachteten Tiere ausnahmsweise auch die (freien) Käufe ab öffentlichen Märkten, die Menge zugeschnittener, eingesalzener Binden von inländischen Tieren und die Menge bestimmter kontrollierter Zukäufe ab inländischen Schlachthöfen berücksichtigt werden können (AB 1997 N 2050 f.; 1998 S 138 ff., 341 ff.; N 298 ff., 637; vgl. oben E. 2c). Die ersten beiden Ausnahmen von der Regel waren weitgehend unbestritten. Zum einen wurde in der Abräumung der öffentlichen Viehmärkte eine valable Inlandleistung gesehen, welche die Zuteilung eines Anteils am wirtschaftlich interessanten Zollkontingent rechtfertige. Zum anderen sollte den besonderen Bedürfnissen im Bereich der Trocken- und Bindefleischherstellung Rechnung getragen werden. Bis zuletzt umstritten war demgegenüber die vorliegend interessierende dritte Ausnahmebestimmung betreffend die Zukäufe ab inländischen Schlachthöfen. Die kritischen Stimmen im Parlament sahen im blossen Zukauf von Fleisch keine eigentliche Inlandleistung, weil der Käufer - im Unterschied zum Besitzer des geschlachteten Tieres, der dieses ganz verwerten müsse - nur gerade bestimmte, von ihm benötigte Stücke einkaufe; es sei verfehlt, dem Käufer hierfür Anteile am Zollkontingent zuzuteilen (vgl. AB 1998 S 140 [Plattner], 343 [Schüle]; N 300 [Fässler]). Zudem bestanden - aufgrund der Erfahrungen mit der bisher geltenden Regelung - Bedenken im Hinblick auf die Kontrollierbarkeit dieses Kriteriums und die drohende Missbrauchsgefahr. Die Befürworter, welche sich letztlich durchsetzten, wollten vor allem die kleinen und mittleren (Metzgerei-)Betriebe schützen; diese würden nach der vom Bundesrat vorgeschlagenen Lösung sämtlicher lukrativen Kontingente verlustig gehen, falls sie nicht selbst ganze Tiere zum Schlachten bringen (vgl. AB 1998 N 299 [Widrig], 300 [Bonny]; S 341 [Büttiker]). Zudem strebten sie an, eine weitere Konzentration der Kontingentsanteile auf die Grossverteiler zu verhindern (vgl. insb. AB 1998 S 141 [Onken]). Ferner sorgten sie sich um die Versorgung der Rand- und Tourismusregionen mit Edelstücken, weil sich in diesen Teilen der Schweiz keine Schlachthöfe befänden (vgl. AB 1997 N 2051 [Frey]; 1998 S 141 [Maissen]; N 300 [Gusset]). Zwar kam in den Beratungen deutlich zum Ausdruck, dass es Sache des Bundesrats sein würde, die Einzelheiten der Kontingentsverteilung zu regeln, und dass ihm dabei bewusst eine grosse Freiheit eingeräumt wurde (vgl. AB 1998 S 142 [Büttiker], 342 [Onken]; N 300 [Wyss]; 1997 N 2051 [Frey]). Das Parlament ging jedoch nicht davon aus, dass der Bundesrat völlig frei werde entscheiden können, ob er die gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen überhaupt umsetzen will; aus den einschlägigen Voten ergibt sich zumindest implizit, dass in jenen Bereichen der Fleischproduktion, welche Anlass für die Ausnahmebestimmungen gegeben haben, auf Verordnungsstufe eine den ursächlichen Anliegen entsprechende Regelung erwartet wurde.
c) Dies erscheint denn auch unter teleologischen Gesichtspunkten das richtige Verständnis von Art. 48 LwG zu sein: Der Gesetzgeber wollte durch die Neuregelung, wie die Vorinstanz zu Recht festhält, primär den Unzulänglichkeiten begegnen, mit denen das bisherige System der Verteilung der Zollkontingente behaftet war. Die Ausnahmen, welche der Gesetzgeber für die Käufe ab öffentlichen Viehmärkten und für die Produktion von Trockenfleisch eingefügt hat, betreffen jedoch besondere strukturelle Gegebenheiten im Bereich der Fleischproduktion, denen, wie die deutlichen Voten in den Räten zeigen, einiges Gewicht zukommt. Deshalb ist ohne weiteres davon auszugehen, dass es trotz der "Kann-Formel" in Art. 48 Abs. 2 LwG nicht vollumfänglich in das Ermessen des Bundesrats gestellt ist, ob er diesen (klar umrissenen) Kriterien in gewissem Umfang Rechnung tragen will. Aus systematischen Gründen muss dasselbe für die im gleichen Zug geregelten "bestimmten kontrollierten Zukäufe" gelten, mit welchen der Gesetzgeber eine Ausnahmebestimmung für die Nierstücke (von Rindern) schaffen wollte.
5. Alle drei gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen betreffen vornehmlich Aspekte der Kalb- und Rindfleischproduktion. Demnach hatte der Bundesrat zumindest bei der Zuteilung der Zollkontingentsanteile für Fleisch von "Tieren der Rindviehgattung" den Ausnahmekatalog von Art. 48 Abs. 2 LwG zu beachten.
a) Er tat dies, indem er neben der Zahl der Schlachtungen zusätzlich (im Umfang von je 5 Prozent) auch die Käufe von Schlachtvieh ab öffentlichen Märkten sowie die Zukäufe von Nierstücken berücksichtigte (Art. 19 Abs. 1 lit. a) und für die Rindsbinden eine eigene, von der Zahl der Schlachtungen gänzlich unabhängige Regelung traf (Art. 19 Abs. 1 lit. b SV). Die Beschwerdeführer, die bisher als Lebensmittelhändler an einem Gruppenkontingent von 10 Prozent des Gesamtkontingents für Nierstücke und "High-Quality-Beef" beteiligt waren (vgl. oben E. 2d), werden durch die neue Regelung deutlich schlechter gestellt; weil sie offensichtlich keine eigenen Tiere schlachten, macht ihr Anteil am Zollkontingent nach eigenen Angaben nur noch etwa zehn Prozent der früheren Menge aus. Diese Tatsache lässt indessen die Regelung von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV nicht gesetzwidrig erscheinen.
b) Der Systemwechsel bei der Kontingentsverteilung ist vom Gesetzgeber beschlossen worden, um den Schwächen des alten Rechts zu begegnen; die stärkere Konzentration der Importe auf die Schlachtbetriebe ist keine unerwartete Folge der Gesetzesänderung, sondern war gewollt (vgl. oben E. 4b). Das Parlament war sich bewusst, dass dies finanzielle Nachteile für die Wirtschaftszweige mit sich bringt, welche bis anhin dank Gruppenkontingenten über günstige Importmöglichkeiten verfügten und diese nun aufgrund der neuen Regelung verlieren. Indem es die Ausnahme betreffend Zukäufe ins Gesetz aufnahm, hat es zwar den Anliegen jener Metzger und Fleischhändler Rechnung getragen, welche keine ganzen Tiere kaufen und schlachten lassen und deshalb keine Kontingentsanteile erhalten. Es hat jedoch auf eine griffigere Formulierung der Bestimmung verzichtet, trotz Kenntnis der weitreichenden Konsequenzen, welche der Systemwechsel für diese Interessengruppe zeitigt; insbesondere hat es auch einen Antrag verworfen, welcher das Kriterium der Zukäufe jenem der Schlachtungen gleichstellen wollte (AB 1997 N 2050 f.). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer sind in den Räten nie konkrete Vorstellungen darüber geäussert worden, in welchem Masse künftig die Menge der Zukäufe für die Verteilung des Zollkontingents berücksichtigt werden sollte. Ebenso wenig ist erkennbar zum Ausdruck gebracht worden, dies solle ungefähr im gleichen Umfang geschehen, wie es nach der bisherigen Regelung der Fall gewesen sei. Im Gegenteil: Selbst die Befürworter der Ausnahmebestimmung haben betont, dass mit deren Annahme nicht eine Beibehaltung des Status quo bezweckt werde (AB 1998 S 139 [Büttiker], 141 [Onken]). Dem Bundesrat wurde mit der Formulierung von Art. 48 LwG bewusst ein weites Ermessen für die Regelung der Einzelheiten der Kontingentsverteilung belassen (vgl. insb. AB 1998 S 142 [Büttiker]). Art. 48 Abs. 2 lit. c LwG gewährt dem Verordnungsgeber mithin sowohl unter grammatikalischen wie auch unter historischen Gesichtspunkten einen grossen Spielraum. Es ist alsdann Aufgabe des Bundesrats, aufgrund der ihm delegierten Kompetenzen ein System für die Verteilung der Kontingentsanteile zu schaffen und die hierzu notwendigen Wertungen vorzunehmen. Dabei ist durchaus denkbar, dass eine andere Lösung, welche die Zukäufe verstärkt oder allenfalls nicht stereotyp, sondern mit einer nach Regionen oder nach Art der Betriebe unterschiedlichen Gewichtung berücksichtigen würde, den Intentionen des Gesetzgebers besser entspräche. Es ist jedoch nicht Sache des Bundesgerichts, die Zweckmässigkeit der getroffenen Regelung zu beurteilen (vgl. E. 3b).
c) Nach dem Gesagten sprengt die streitige Verordnungsbestimmung den Rahmen der gesetzlichen Delegation nicht, auch wenn sie den Zukäufen von Nierstücken für die Zuteilung der Kontingentsanteile nur wenig Gewicht einräumt; eine Verletzung von Verfassungsrecht ist weder geltend gemacht noch ersichtlich. Demnach ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unbegründet, soweit darauf einzutreten ist.
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Art. 48 LwG; Art. 19 Abs. 1 lit. a SV; Verteilung des Zollkontingents für Nierstücke. Das System, welches die neue Schlachtviehverordnung für die Verteilung der Anteile am Zollkontingent für Schlachtvieh und Fleisch von "Tieren der Rindviehgattung" (insbesondere auch für Nierstücke) vorsieht, verstösst nicht gegen die Grundsätze von Art. 48 LwG.
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-34%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 II 34
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128 II 34
Sachverhalt ab Seite 35
A.- Am 1. Januar 1999 sind das Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (LwG; SR 910.1) und verschiedene dazugehörige Ausführungserlasse in Kraft getreten, darunter die Verordnung vom 7. Dezember 1998 über den Schlachtvieh- und Fleischmarkt (Schlachtviehverordnung, SV; SR 916.341). Mit den neuen Erlassen wurde unter anderem die Zuteilung der Zollkontingente für Schlachtvieh und Fleisch neu geregelt (vgl. Art. 48 LwG und Art. 16 ff. SV).
Das Teilzollkontingent Nr. 5.7, unter welches die Einfuhr von Rindfleisch fällt, wurde erstmals für die Kontingentsperiode 2001 nach neuem Recht vergeben (Art. 39 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1 lit. g und Abs. 2 lit. a SV): Am 28. November 2000 eröffnete das Bundesamt für Landwirtschaft den im Lebensmittelhandel tätigen Betrieben A. AG und Mitb. je den individuellen Zollkontingentsanteil in der Kategorie "Fleisch und Schlachtnebenprodukte von Tieren der Rindviehgattung ohne zugeschnittene Rindsbinden". Weil die Genannten allesamt massiv kleinere Anteile erhielten als in den vorangegangenen Jahren, beschwerten sie sich gemeinsam erfolglos bei der Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements.
B.- Am 20. Juni 2001 haben die A. AG und Mitb. gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht mit dem Antrag, den Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission aufzuheben (Ziff. 1) und festzustellen, dass Art. 19 Abs. 1 lit. a SV gegen Art. 48 LwG verstosse und mithin gesetzwidrig sei (Ziff. 2). Weiter sei das Bundesamt für Landwirtschaft anzuweisen, den Beschwerdeführern für die Periode 2001 Zollkontingente für Rindsnierstücke in einer Höhe zuzuteilen, welche den Kriterien von Art. 48 LwG entspreche (Ziff. 3).
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen eine auf öffentliches Recht des Bundes gestützte Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG (SR 172.021), die von einer eidgenössischen Rekurskommission als Vorinstanz nach Art. 98 lit. e OG erlassen wurde. Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 99-102 OG liegt nicht vor. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist damit zulässig.
b) Gemäss Art. 103 lit. a OG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Im allgemeinen ist ein Interesse im Sinne dieser Bestimmung nur schutzwürdig, wenn der Beschwerdeführer nicht bloss beim Einreichen der Beschwerde, sondern auch noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung ein aktuelles praktisches Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung hat (BGE 111 Ib 56 E. 2a S. 58 f., mit Hinweisen). Nachdem vorliegend die Kontingente für die Periode 2001 streitig sind, erscheint fraglich, ob die Beschwerdeführer im jetzigen Zeitpunkt noch über ein aktuelles Interesse an einer höheren Zuteilung verfügen. Letztlich kann dies jedoch offen bleiben, verzichtet das Bundesgericht doch ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen Interesses, wenn sich die aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen jeweils unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine höchstrichterliche Prüfung stattfinden könnte (BGE 126 I 250 E. 1b S. 252; BGE 111 Ib 56 E. 2b S. 59, je mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Es erscheint unwahrscheinlich, dass das Bundesgericht je in der Lage wäre, vor Ablauf der streitbetroffenen Kontingentsperiode zu entscheiden (vgl. auch Art. 21 Abs. 2 SV). Die Frage der Gesetzmässigkeit von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV ist zudem von grundsätzlicher Bedeutung, weshalb nach dem Gesagten auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten ist. Unzulässig ist jedoch das Rechtsbegehren, es sei die Gesetzwidrigkeit von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV festzustellen (Ziff. 2): Das Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist auf den individuellen Rechtsschutz ausgerichtet (vgl. Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG) und kennt keine abstrakte Normenkontrolle (vgl. BGE 112 Ia 180 E. 2c S. 185 f., mit Hinweisen; BGE 121 II 473 E. 2b S. 478), weshalb die Gesetzmässigkeit der den angefochtenen Zuteilungen zugrunde liegenden Verordnungsbestimmung nur vorfrageweise zu prüfen ist.
c) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Hat jedoch - wie hier - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften festgestellt, ist das Bundesgericht an die Sachverhaltsfeststellung gebunden (Art. 105 Abs. 2 OG). Es wendet im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an, ist an die von den Parteien vorgebrachten Begründungen nicht gebunden (Art. 114 Abs. 1 OG) und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen (BGE 117 Ib 114 E. 4a S. 117, mit Hinweisen).
2. a) Infolge des Beitritts der Schweizerischen Eidgenossenschaft zur Welthandelsorganisation (WTO) per 1. Juli 1995 und der Ratifizierung der entsprechenden GATT/WTO-Übereinkommen (Abkommen vom 15. April 1994 zur Errichtung der Welthandelsorganisation; SR 0.632.20) bedurfte das nationale Recht in verschiedenen Bereichen der Anpassung (vgl. die Botschaft des Bundesrats vom 19. September 1994 zu den für die Ratifizierung der GATT/WTO-Übereinkommen [Uruguay-Runde] notwendigen Rechtsanpassungen [GATT-Botschaft 2], BBl 1994 IV 950 ff.). So verpflichtete das Übereinkommen über die Landwirtschaft (Anhang 1A.3 zum Abkommen; AS 1995 S. 2150) im Bereich des Marktzutritts namentlich zur Tarifizierung aller nicht tarifären Massnahmen (vgl. Art. 4) und verlangte damit, dass die bisherigen Methoden der Einfuhrbeschränkung - insbesondere die mengenmässige Einfuhrbeschränkung für gewisse Produkte sowie das "Dreiphasensystem" - durch Zölle ersetzt werden (Botschaft des Bundesrats vom 19. September 1994 zur Genehmigung der GATT/WTO-Übereinkommen [Uruguay-Runde; GATT-Botschaft 1], BBl 1994 IV 149). Die Menge der eingeführten Agrarprodukte kann deshalb nicht mehr direkt, sondern nur noch indirekt über die Festsetzung von Zollansätzen gelenkt werden (vgl. RENÉ RHINOW/GERHARD SCHMID/GIOVANNI BIAGGINI, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 1998, S. 590 f.). Dabei müssen die gegenwärtigen Marktzutrittsmöglichkeiten zu den Bedingungen und für die durchschnittlichen Importmengen der Jahre 1986/88 gewahrt bleiben (GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV 150; vgl. zum Ganzen: RICHARD SENTI, WTO - System und Funktionsweise der Welthandelsordnung, Zürich 2000, Rz. 1016 ff.).
b) Das Landwirtschaftsgesetz bestimmt in Art. 17, dass bei der Festsetzung der Einfuhrzölle die Versorgungslage im Inland und die Absatzmöglichkeiten für gleichartige inländische Erzeugnisse zu berücksichtigen sind. Dabei sind die welthandelsrechtlichen Rahmenbedingungen zu respektieren (insbesondere die Verpflichtung zu Konsolidierung und schrittweiser Senkung der Agrarzölle; GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV 149). Als Instrumente zur Lenkung der Importe stehen dem Bund insbesondere der Schwellenpreis (Art. 20 LwG; vgl. GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1072 ff.) und die Zollkontingente (Art. 21 LwG) zur Verfügung. Bei Letzteren wird die Warenmenge bestimmt, welche zu einem vorteilhaften Zollansatz in die Schweiz eingeführt werden kann; für den Import einer zusätzlichen Menge muss regelmässig ein bedeutend höherer Zoll bezahlt werden, der gewöhnlich prohibitive Wirkung hat. Bei der Bestimmung der Zollkontingente ist der Bund nicht frei, dienen diese doch den ausländischen Produzenten zum staatsvertraglich vereinbarten Marktzutritt (GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV 150): Sowohl die minimale Menge, welche zum privilegierten Satz importiert werden kann, als auch das Maximalniveau der erlaubten Grenzbelastung für Einfuhren innerhalb und ausserhalb der Zollkontingente sind im Rahmen der GATT-Verhandlungen bestimmt worden (GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1005 f., 1074); im Anhang des Protokolls von Marrakesch zum Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen vom 15. April 1994 (AS 1995 S. 2148) sind die massgebenden Konzessions- und Verpflichtungslisten für Agrar- und Industrieprodukte enthalten (für die Schweiz sog. "Liste-LIX Schweiz-Liechtenstein"; vgl. GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1011 f.; Botschaft des Bundesrats vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpolitik 2002], BBl 1996 IV 116; Anhang 2 zum Zolltarifgesetz vom 9. Oktober 1986 [ZTG; SR. 632.10] und Anhang 4 zur Allgemeinen Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Einfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen [Agrareinfuhrverordnung, AEV; SR 916.01]).
c) Die Verteilung der Zollkontingente ist im internationalen Recht nicht geregelt; dies ist Sache der innerstaatlichen Gesetzgebung. Das Schweizer Recht kennt verschiedene Kriterien, nach welchen die Zollkontingente auf die einzelnen Bewerber verteilt werden können, so unter anderen jenes der "Inlandleistung" (Art. 22 Abs. 2 lit. b LwG). Diese Letztere bildet den massgebenden Anknüpfungspunkt für die Zuteilung der Zollkontingentsanteile beim "Schlachtvieh und Fleisch", indem grundsätzlich auf die "Zahl der geschlachteten inländischen Tiere" abzustellen ist (Art. 48 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat "kann" indessen Ausnahmen vorsehen und die Zahl der freien Käufe ab öffentlichen Märkten (Art. 48 Abs. 2 lit. a LwG), die Menge zugeschnittener, eingesalzener Binden von inländischen Tieren (Art. 48 Abs. 2 lit. b LwG) oder die Menge bestimmter kontrollierter Zukäufe ab inländischen Schlachthöfen berücksichtigen (Art. 48 Abs. 2 lit. c LwG). Die Inlandleistung der einzelnen Bewerber ist dabei so zu erfassen und zu kontrollieren, dass dasselbe (inländische) Tier oder dieselben Teile eines (inländischen) Tieres nur einmal angerechnet werden (Art. 48 Abs. 3 LwG). Die Zuteilung der Zollkontingentsanteile für Fleisch ist in der Schlachtviehverordnung näher geregelt. Deren Art. 19 Abs. 1 lit. a sieht für Fleisch und Schlachtnebenprodukte von "Tieren der Rindviehgattung" (ohne zugeschnittene Rindsbinden) drei verschiedene Arten von Inlandleistungen vor, die je während der Bemessungsperiode (vgl. Art. 17 SV) und bezüglich inländischer Tiere erbracht worden sein müssen, um einen Anspruch zu begründen: Zu 90 Prozent erfolgt die Zuteilung nach der Zahl der beschauten Schlachtungen (Ziff. 1), zu fünf Prozent nach der Zahl der freien Käufe ab überwachten öffentlichen Märkten (Ziff. 2) und zu fünf Prozent nach der Menge der Zukäufe von Nierstücken (mit oder ohne Knochen) ab Schlachtbetrieben (Ziff. 3). Damit überhaupt Anspruch auf einen Anteil am fraglichen Zollkontingent besteht, muss die Inlandleistung des Betriebs das in Art. 18 SV bestimmte Minimum erreichen: Schlachtgewicht von acht Tonnen (lit. a), 100 gekaufte Tiere (lit. f) bzw. Zukauf von Nierstücken im Gesamtgewicht von einer Tonne (lit. g). Erfüllt ein Ansprecher (eine) diese(r) Voraussetzungen, so bemisst sich sein Anteil am Zollkontingent nach dem Verhältnis zwischen der gesamten rechtmässig geltend gemachten Inlandleistung einerseits und seiner eigenen Leistung andererseits (Art. 16 SV).
d) Die geltende Ordnung unterscheidet sich wesentlich von der früheren Regelung: Die alte Schlachtviehverordnung vom 22. März 1989 (aSV; AS 1989 S. 588) teilte die verschiedenen Zollkontingente nach einem für jede Warengattung fest bestimmten Schlüssel in Gruppenkontingente auf; das Kontingent für Nierstücke und "High-Quality-Beef" kam zu 84 Prozent den Metzgereibetrieben, zu sechs Prozent den Schlachtviehhandelsfirmen und zu zehn Prozent den Lebensmittelhandelsfirmen zugute (Art. 13 Abs. 3 aSV in der Fassung vom 17. Mai 1995; AS 1995 S. 2054). Die Verteilung der Kontingente innerhalb der Wirtschaftsgruppen auf die einzelnen Berechtigten richtete sich alsdann nach deren Anteil am Total der gesetzlichen "Kontingentsgrundlagen" (Art. 14 Abs. 1 aSV). Diese Anspruchsvoraussetzungen waren für jede der Wirtschaftsgruppen (vgl. Art. 8 aSV) unterschiedlich umschrieben und teilweise äusserst kompliziert zu handhaben (vgl. insb. Art. 31 aSV). Anders als das geltende Recht knüpften sie nicht ausschliesslich bei der Inlandleistung an, sondern berücksichtigten für die Verteilung der Kontingentsanteile auch die Importe. Im Bereich der Nierstücke liegt der Hauptunterschied zum heutigen System jedoch darin, dass den Zukäufen wesentlich mehr Bedeutung zukam: Es wurde das ganze Gruppenkontingent der Lebensmittelhandelsfirmen nach Massgabe der zugekauften und importierten Menge verteilt (Art. 43 aSV) und immerhin noch 40 Prozent jenes der Metzgereibetriebe (Art. 31 Abs. 1 lit. b und Abs. 3 aSV).
3. a) Die Beschwerdeführer fechten die zahlenmässige Berechnung der ihr aufgrund des geltenden Rechts zugeteilten Zollkontingente nicht an. Dagegen rügen sie, die Gewichtung der Kriterien, nach welchen gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a SV die Zuteilung der Zollkontingentsanteile beim Rindfleisch erfolgt, sei ungesetzlich; sie verstosse gegen Art. 48 LwG. Das Gesetz wolle mit dieser Bestimmung verhindern, dass Metzgereien und Lebensmittelhandelsbetriebe von den Grossverteilern abhängig würden. Genau dies sei aber die Folge, wenn die Zukäufe von Nierstücken gemäss der neuen Schlachtviehverordnung nur noch mit 5 Prozent berücksichtigt würden. Nach dem alten Recht seien über 40 Prozent des ganzen Zollkontingents für Nierstücke und "High-Quality-Beef" gemäss den Zukäufen verteilt worden. Dieses System habe die Parlamentsmehrheit bewahren wollen, welche am in den Beratungen umstrittenen Art. 48 Abs. 2 lit. c LwG festgehalten habe.
b) Auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin kann das Bundesgericht Verordnungen des Bundesrats vorfrageweise auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 191 BV für das Bundesgericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrats setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 122 II 411 E. 3b S. 416 f.; BGE 120 Ib 97 E. 3a S. 102, je mit Hinweisen). Es kann dabei namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützen lässt oder ob sie Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht finden lässt, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden müssen (vgl. BGE 104 Ib 205 E. 3b S. 210, mit Hinweisen). Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahmen trägt demgegenüber der Bundesrat die Verantwortung; es kann nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein, zu untersuchen, ob die in der Verordnung getroffenen Massnahmen wirtschaftlich und agrarpolitisch zweckmässig sind (BGE 99 Ib 159 E. 3b S. 169).
4. a) Der Wortlaut von Art. 48 LwG ist klar: Die Zuteilung der Zollkontingentsanteile für Schlachtvieh und Fleisch erfolgt grundsätzlich nach der Zahl der geschlachteten inländischen Tiere (Abs. 1), wobei der Bundesrat "Ausnahmen" nach drei zusätzlichen Kriterien vorsehen kann (Abs. 2). Dies bedeutet, dass der Bundesrat, dort wo er es für angebracht hält, auch eines oder mehrere der gesetzlich vorgesehenen weiteren Kriterien berücksichtigen darf; nach dem Gesetzestext ist er dazu, wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid richtig erkannt hat, nicht verpflichtet. Aus der Entstehungsgeschichte von Art. 48 LwG ergibt sich allerdings, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, der Bundesrat werde - zumindest punktuell - vom Regelfall (Verteilung gemäss Zahl der Schlachtungen) abweichen und bestimmte Ausnahmen vorsehen; dies hat die Vorinstanz übersehen.
b) In seinem Entwurf für ein neues Landwirtschaftsgesetz (Art. 46) hatte der Bundesrat vorgeschlagen, die Zollkontingentsanteile für grosses Schlachtvieh, Kälber, Schweine, Pferde, Schafe, Ziegen und das Fleisch dieser Gattungen ausschliesslich nach Massgabe der Schlachtung inländischer Tiere zuzuteilen (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 169, 323). Er strebte damit eine Vereinfachung des Systems zur Verteilung der Zollkontingente an (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 11, 170; vgl. auch GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1079); es sollten einfache und transparente Regeln gelten, was seines Erachtens am ehesten durch das Anknüpfen bei den Schlachtungen gewährleistet war, weil deren Zahl zuverlässig erhoben werden könne. Ein entsprechendes Vorgehen schliesse aus, dass es via Kettengeschäfte zu Doppelzählungen und Missbräuchen komme, den Hauptproblemen der alten Regelung (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 169 f.; AB 1998 S 142 [Delamuraz]). Weiter würden sich die Einfuhrrechte auf die Schlachtbetriebe konzentrieren, womit importiertes und einheimisches Fleisch durch die gleichen Absatzkanäle fliesse, weil die mit der Weiterverarbeitung befassten Betriebe ihren Fleischbedarf bei den Schlachthöfen deckten. So könne auf der untersten Verarbeitungsstufe eine Mischrechnung erfolgen und es seien Transparenz, Wettbewerb und Einfachheit des Systems sichergestellt (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 170). Diese Überlegungen des Bundesrats stiessen im Parlament grundsätzlich auf breite Zustimmung. In den Beratungen konnten sich dennoch die drei genannten Ausnahmen durchsetzen: Die Räte beschlossen, dass neben der Zahl der geschlachteten Tiere ausnahmsweise auch die (freien) Käufe ab öffentlichen Märkten, die Menge zugeschnittener, eingesalzener Binden von inländischen Tieren und die Menge bestimmter kontrollierter Zukäufe ab inländischen Schlachthöfen berücksichtigt werden können (AB 1997 N 2050 f.; 1998 S 138 ff., 341 ff.; N 298 ff., 637; vgl. oben E. 2c). Die ersten beiden Ausnahmen von der Regel waren weitgehend unbestritten. Zum einen wurde in der Abräumung der öffentlichen Viehmärkte eine valable Inlandleistung gesehen, welche die Zuteilung eines Anteils am wirtschaftlich interessanten Zollkontingent rechtfertige. Zum anderen sollte den besonderen Bedürfnissen im Bereich der Trocken- und Bindefleischherstellung Rechnung getragen werden. Bis zuletzt umstritten war demgegenüber die vorliegend interessierende dritte Ausnahmebestimmung betreffend die Zukäufe ab inländischen Schlachthöfen. Die kritischen Stimmen im Parlament sahen im blossen Zukauf von Fleisch keine eigentliche Inlandleistung, weil der Käufer - im Unterschied zum Besitzer des geschlachteten Tieres, der dieses ganz verwerten müsse - nur gerade bestimmte, von ihm benötigte Stücke einkaufe; es sei verfehlt, dem Käufer hierfür Anteile am Zollkontingent zuzuteilen (vgl. AB 1998 S 140 [Plattner], 343 [Schüle]; N 300 [Fässler]). Zudem bestanden - aufgrund der Erfahrungen mit der bisher geltenden Regelung - Bedenken im Hinblick auf die Kontrollierbarkeit dieses Kriteriums und die drohende Missbrauchsgefahr. Die Befürworter, welche sich letztlich durchsetzten, wollten vor allem die kleinen und mittleren (Metzgerei-)Betriebe schützen; diese würden nach der vom Bundesrat vorgeschlagenen Lösung sämtlicher lukrativen Kontingente verlustig gehen, falls sie nicht selbst ganze Tiere zum Schlachten bringen (vgl. AB 1998 N 299 [Widrig], 300 [Bonny]; S 341 [Büttiker]). Zudem strebten sie an, eine weitere Konzentration der Kontingentsanteile auf die Grossverteiler zu verhindern (vgl. insb. AB 1998 S 141 [Onken]). Ferner sorgten sie sich um die Versorgung der Rand- und Tourismusregionen mit Edelstücken, weil sich in diesen Teilen der Schweiz keine Schlachthöfe befänden (vgl. AB 1997 N 2051 [Frey]; 1998 S 141 [Maissen]; N 300 [Gusset]). Zwar kam in den Beratungen deutlich zum Ausdruck, dass es Sache des Bundesrats sein würde, die Einzelheiten der Kontingentsverteilung zu regeln, und dass ihm dabei bewusst eine grosse Freiheit eingeräumt wurde (vgl. AB 1998 S 142 [Büttiker], 342 [Onken]; N 300 [Wyss]; 1997 N 2051 [Frey]). Das Parlament ging jedoch nicht davon aus, dass der Bundesrat völlig frei werde entscheiden können, ob er die gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen überhaupt umsetzen will; aus den einschlägigen Voten ergibt sich zumindest implizit, dass in jenen Bereichen der Fleischproduktion, welche Anlass für die Ausnahmebestimmungen gegeben haben, auf Verordnungsstufe eine den ursächlichen Anliegen entsprechende Regelung erwartet wurde.
c) Dies erscheint denn auch unter teleologischen Gesichtspunkten das richtige Verständnis von Art. 48 LwG zu sein: Der Gesetzgeber wollte durch die Neuregelung, wie die Vorinstanz zu Recht festhält, primär den Unzulänglichkeiten begegnen, mit denen das bisherige System der Verteilung der Zollkontingente behaftet war. Die Ausnahmen, welche der Gesetzgeber für die Käufe ab öffentlichen Viehmärkten und für die Produktion von Trockenfleisch eingefügt hat, betreffen jedoch besondere strukturelle Gegebenheiten im Bereich der Fleischproduktion, denen, wie die deutlichen Voten in den Räten zeigen, einiges Gewicht zukommt. Deshalb ist ohne weiteres davon auszugehen, dass es trotz der "Kann-Formel" in Art. 48 Abs. 2 LwG nicht vollumfänglich in das Ermessen des Bundesrats gestellt ist, ob er diesen (klar umrissenen) Kriterien in gewissem Umfang Rechnung tragen will. Aus systematischen Gründen muss dasselbe für die im gleichen Zug geregelten "bestimmten kontrollierten Zukäufe" gelten, mit welchen der Gesetzgeber eine Ausnahmebestimmung für die Nierstücke (von Rindern) schaffen wollte.
5. Alle drei gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen betreffen vornehmlich Aspekte der Kalb- und Rindfleischproduktion. Demnach hatte der Bundesrat zumindest bei der Zuteilung der Zollkontingentsanteile für Fleisch von "Tieren der Rindviehgattung" den Ausnahmekatalog von Art. 48 Abs. 2 LwG zu beachten.
a) Er tat dies, indem er neben der Zahl der Schlachtungen zusätzlich (im Umfang von je 5 Prozent) auch die Käufe von Schlachtvieh ab öffentlichen Märkten sowie die Zukäufe von Nierstücken berücksichtigte (Art. 19 Abs. 1 lit. a) und für die Rindsbinden eine eigene, von der Zahl der Schlachtungen gänzlich unabhängige Regelung traf (Art. 19 Abs. 1 lit. b SV). Die Beschwerdeführer, die bisher als Lebensmittelhändler an einem Gruppenkontingent von 10 Prozent des Gesamtkontingents für Nierstücke und "High-Quality-Beef" beteiligt waren (vgl. oben E. 2d), werden durch die neue Regelung deutlich schlechter gestellt; weil sie offensichtlich keine eigenen Tiere schlachten, macht ihr Anteil am Zollkontingent nach eigenen Angaben nur noch etwa zehn Prozent der früheren Menge aus. Diese Tatsache lässt indessen die Regelung von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV nicht gesetzwidrig erscheinen.
b) Der Systemwechsel bei der Kontingentsverteilung ist vom Gesetzgeber beschlossen worden, um den Schwächen des alten Rechts zu begegnen; die stärkere Konzentration der Importe auf die Schlachtbetriebe ist keine unerwartete Folge der Gesetzesänderung, sondern war gewollt (vgl. oben E. 4b). Das Parlament war sich bewusst, dass dies finanzielle Nachteile für die Wirtschaftszweige mit sich bringt, welche bis anhin dank Gruppenkontingenten über günstige Importmöglichkeiten verfügten und diese nun aufgrund der neuen Regelung verlieren. Indem es die Ausnahme betreffend Zukäufe ins Gesetz aufnahm, hat es zwar den Anliegen jener Metzger und Fleischhändler Rechnung getragen, welche keine ganzen Tiere kaufen und schlachten lassen und deshalb keine Kontingentsanteile erhalten. Es hat jedoch auf eine griffigere Formulierung der Bestimmung verzichtet, trotz Kenntnis der weitreichenden Konsequenzen, welche der Systemwechsel für diese Interessengruppe zeitigt; insbesondere hat es auch einen Antrag verworfen, welcher das Kriterium der Zukäufe jenem der Schlachtungen gleichstellen wollte (AB 1997 N 2050 f.). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer sind in den Räten nie konkrete Vorstellungen darüber geäussert worden, in welchem Masse künftig die Menge der Zukäufe für die Verteilung des Zollkontingents berücksichtigt werden sollte. Ebenso wenig ist erkennbar zum Ausdruck gebracht worden, dies solle ungefähr im gleichen Umfang geschehen, wie es nach der bisherigen Regelung der Fall gewesen sei. Im Gegenteil: Selbst die Befürworter der Ausnahmebestimmung haben betont, dass mit deren Annahme nicht eine Beibehaltung des Status quo bezweckt werde (AB 1998 S 139 [Büttiker], 141 [Onken]). Dem Bundesrat wurde mit der Formulierung von Art. 48 LwG bewusst ein weites Ermessen für die Regelung der Einzelheiten der Kontingentsverteilung belassen (vgl. insb. AB 1998 S 142 [Büttiker]). Art. 48 Abs. 2 lit. c LwG gewährt dem Verordnungsgeber mithin sowohl unter grammatikalischen wie auch unter historischen Gesichtspunkten einen grossen Spielraum. Es ist alsdann Aufgabe des Bundesrats, aufgrund der ihm delegierten Kompetenzen ein System für die Verteilung der Kontingentsanteile zu schaffen und die hierzu notwendigen Wertungen vorzunehmen. Dabei ist durchaus denkbar, dass eine andere Lösung, welche die Zukäufe verstärkt oder allenfalls nicht stereotyp, sondern mit einer nach Regionen oder nach Art der Betriebe unterschiedlichen Gewichtung berücksichtigen würde, den Intentionen des Gesetzgebers besser entspräche. Es ist jedoch nicht Sache des Bundesgerichts, die Zweckmässigkeit der getroffenen Regelung zu beurteilen (vgl. E. 3b).
c) Nach dem Gesagten sprengt die streitige Verordnungsbestimmung den Rahmen der gesetzlichen Delegation nicht, auch wenn sie den Zukäufen von Nierstücken für die Zuteilung der Kontingentsanteile nur wenig Gewicht einräumt; eine Verletzung von Verfassungsrecht ist weder geltend gemacht noch ersichtlich. Demnach ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unbegründet, soweit darauf einzutreten ist.
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de
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Art. 48 LAgr; art. 19 al. 1 let. a OBB; répartition du contingent tarifaire pour les aloyaux. Ne viole pas les principes de l'art. 48 LAgr, le système prévu par la nouvelle ordonnance sur le bétail de boucherie pour l'attribution des parts du contingent tarifaire pour le bétail de boucherie et la viande des "animaux de l'espèce bovine" (en particulier aussi pour les aloyaux).
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fr
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-34%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,063
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128 II 34
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128 II 34
Sachverhalt ab Seite 35
A.- Am 1. Januar 1999 sind das Bundesgesetz vom 29. April 1998 über die Landwirtschaft (LwG; SR 910.1) und verschiedene dazugehörige Ausführungserlasse in Kraft getreten, darunter die Verordnung vom 7. Dezember 1998 über den Schlachtvieh- und Fleischmarkt (Schlachtviehverordnung, SV; SR 916.341). Mit den neuen Erlassen wurde unter anderem die Zuteilung der Zollkontingente für Schlachtvieh und Fleisch neu geregelt (vgl. Art. 48 LwG und Art. 16 ff. SV).
Das Teilzollkontingent Nr. 5.7, unter welches die Einfuhr von Rindfleisch fällt, wurde erstmals für die Kontingentsperiode 2001 nach neuem Recht vergeben (Art. 39 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1 lit. g und Abs. 2 lit. a SV): Am 28. November 2000 eröffnete das Bundesamt für Landwirtschaft den im Lebensmittelhandel tätigen Betrieben A. AG und Mitb. je den individuellen Zollkontingentsanteil in der Kategorie "Fleisch und Schlachtnebenprodukte von Tieren der Rindviehgattung ohne zugeschnittene Rindsbinden". Weil die Genannten allesamt massiv kleinere Anteile erhielten als in den vorangegangenen Jahren, beschwerten sie sich gemeinsam erfolglos bei der Rekurskommission des Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartements.
B.- Am 20. Juni 2001 haben die A. AG und Mitb. gemeinsam Verwaltungsgerichtsbeschwerde beim Bundesgericht eingereicht mit dem Antrag, den Entscheid der Eidgenössischen Rekurskommission aufzuheben (Ziff. 1) und festzustellen, dass Art. 19 Abs. 1 lit. a SV gegen Art. 48 LwG verstosse und mithin gesetzwidrig sei (Ziff. 2). Weiter sei das Bundesamt für Landwirtschaft anzuweisen, den Beschwerdeführern für die Periode 2001 Zollkontingente für Rindsnierstücke in einer Höhe zuzuteilen, welche den Kriterien von Art. 48 LwG entspreche (Ziff. 3).
Das Bundesgericht weist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ab, soweit es darauf eintritt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. a) Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde richtet sich gegen eine auf öffentliches Recht des Bundes gestützte Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG (SR 172.021), die von einer eidgenössischen Rekurskommission als Vorinstanz nach Art. 98 lit. e OG erlassen wurde. Ein Ausschlussgrund gemäss Art. 99-102 OG liegt nicht vor. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist damit zulässig.
b) Gemäss Art. 103 lit. a OG ist zur Verwaltungsgerichtsbeschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Verfügung berührt wird und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Im allgemeinen ist ein Interesse im Sinne dieser Bestimmung nur schutzwürdig, wenn der Beschwerdeführer nicht bloss beim Einreichen der Beschwerde, sondern auch noch im Zeitpunkt der Urteilsfällung ein aktuelles praktisches Interesse an der Aufhebung oder Änderung der angefochtenen Verfügung hat (BGE 111 Ib 56 E. 2a S. 58 f., mit Hinweisen). Nachdem vorliegend die Kontingente für die Periode 2001 streitig sind, erscheint fraglich, ob die Beschwerdeführer im jetzigen Zeitpunkt noch über ein aktuelles Interesse an einer höheren Zuteilung verfügen. Letztlich kann dies jedoch offen bleiben, verzichtet das Bundesgericht doch ausnahmsweise auf das Erfordernis des aktuellen Interesses, wenn sich die aufgeworfenen grundsätzlichen Fragen jeweils unter gleichen oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnten, ohne dass im Einzelfall rechtzeitig eine höchstrichterliche Prüfung stattfinden könnte (BGE 126 I 250 E. 1b S. 252; BGE 111 Ib 56 E. 2b S. 59, je mit Hinweisen). Diese Voraussetzungen sind vorliegend erfüllt: Es erscheint unwahrscheinlich, dass das Bundesgericht je in der Lage wäre, vor Ablauf der streitbetroffenen Kontingentsperiode zu entscheiden (vgl. auch Art. 21 Abs. 2 SV). Die Frage der Gesetzmässigkeit von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV ist zudem von grundsätzlicher Bedeutung, weshalb nach dem Gesagten auf die Verwaltungsgerichtsbeschwerde einzutreten ist. Unzulässig ist jedoch das Rechtsbegehren, es sei die Gesetzwidrigkeit von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV festzustellen (Ziff. 2): Das Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ist auf den individuellen Rechtsschutz ausgerichtet (vgl. Art. 97 OG in Verbindung mit Art. 5 VwVG) und kennt keine abstrakte Normenkontrolle (vgl. BGE 112 Ia 180 E. 2c S. 185 f., mit Hinweisen; BGE 121 II 473 E. 2b S. 478), weshalb die Gesetzmässigkeit der den angefochtenen Zuteilungen zugrunde liegenden Verordnungsbestimmung nur vorfrageweise zu prüfen ist.
c) Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde kann die Verletzung von Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermessens, sowie die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts gerügt werden (Art. 104 lit. a und b OG). Hat jedoch - wie hier - eine richterliche Behörde als Vorinstanz entschieden und den Sachverhalt nicht offensichtlich unrichtig, unvollständig oder unter Verletzung wesentlicher Verfahrensvorschriften festgestellt, ist das Bundesgericht an die Sachverhaltsfeststellung gebunden (Art. 105 Abs. 2 OG). Es wendet im verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren das Bundesrecht von Amtes wegen an, ist an die von den Parteien vorgebrachten Begründungen nicht gebunden (Art. 114 Abs. 1 OG) und kann die Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemachten Gründen gutheissen oder abweisen (BGE 117 Ib 114 E. 4a S. 117, mit Hinweisen).
2. a) Infolge des Beitritts der Schweizerischen Eidgenossenschaft zur Welthandelsorganisation (WTO) per 1. Juli 1995 und der Ratifizierung der entsprechenden GATT/WTO-Übereinkommen (Abkommen vom 15. April 1994 zur Errichtung der Welthandelsorganisation; SR 0.632.20) bedurfte das nationale Recht in verschiedenen Bereichen der Anpassung (vgl. die Botschaft des Bundesrats vom 19. September 1994 zu den für die Ratifizierung der GATT/WTO-Übereinkommen [Uruguay-Runde] notwendigen Rechtsanpassungen [GATT-Botschaft 2], BBl 1994 IV 950 ff.). So verpflichtete das Übereinkommen über die Landwirtschaft (Anhang 1A.3 zum Abkommen; AS 1995 S. 2150) im Bereich des Marktzutritts namentlich zur Tarifizierung aller nicht tarifären Massnahmen (vgl. Art. 4) und verlangte damit, dass die bisherigen Methoden der Einfuhrbeschränkung - insbesondere die mengenmässige Einfuhrbeschränkung für gewisse Produkte sowie das "Dreiphasensystem" - durch Zölle ersetzt werden (Botschaft des Bundesrats vom 19. September 1994 zur Genehmigung der GATT/WTO-Übereinkommen [Uruguay-Runde; GATT-Botschaft 1], BBl 1994 IV 149). Die Menge der eingeführten Agrarprodukte kann deshalb nicht mehr direkt, sondern nur noch indirekt über die Festsetzung von Zollansätzen gelenkt werden (vgl. RENÉ RHINOW/GERHARD SCHMID/GIOVANNI BIAGGINI, Öffentliches Wirtschaftsrecht, Basel 1998, S. 590 f.). Dabei müssen die gegenwärtigen Marktzutrittsmöglichkeiten zu den Bedingungen und für die durchschnittlichen Importmengen der Jahre 1986/88 gewahrt bleiben (GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV 150; vgl. zum Ganzen: RICHARD SENTI, WTO - System und Funktionsweise der Welthandelsordnung, Zürich 2000, Rz. 1016 ff.).
b) Das Landwirtschaftsgesetz bestimmt in Art. 17, dass bei der Festsetzung der Einfuhrzölle die Versorgungslage im Inland und die Absatzmöglichkeiten für gleichartige inländische Erzeugnisse zu berücksichtigen sind. Dabei sind die welthandelsrechtlichen Rahmenbedingungen zu respektieren (insbesondere die Verpflichtung zu Konsolidierung und schrittweiser Senkung der Agrarzölle; GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV 149). Als Instrumente zur Lenkung der Importe stehen dem Bund insbesondere der Schwellenpreis (Art. 20 LwG; vgl. GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1072 ff.) und die Zollkontingente (Art. 21 LwG) zur Verfügung. Bei Letzteren wird die Warenmenge bestimmt, welche zu einem vorteilhaften Zollansatz in die Schweiz eingeführt werden kann; für den Import einer zusätzlichen Menge muss regelmässig ein bedeutend höherer Zoll bezahlt werden, der gewöhnlich prohibitive Wirkung hat. Bei der Bestimmung der Zollkontingente ist der Bund nicht frei, dienen diese doch den ausländischen Produzenten zum staatsvertraglich vereinbarten Marktzutritt (GATT-Botschaft 1, BBl 1994 IV 150): Sowohl die minimale Menge, welche zum privilegierten Satz importiert werden kann, als auch das Maximalniveau der erlaubten Grenzbelastung für Einfuhren innerhalb und ausserhalb der Zollkontingente sind im Rahmen der GATT-Verhandlungen bestimmt worden (GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1005 f., 1074); im Anhang des Protokolls von Marrakesch zum Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen vom 15. April 1994 (AS 1995 S. 2148) sind die massgebenden Konzessions- und Verpflichtungslisten für Agrar- und Industrieprodukte enthalten (für die Schweiz sog. "Liste-LIX Schweiz-Liechtenstein"; vgl. GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1011 f.; Botschaft des Bundesrats vom 26. Juni 1996 zur Reform der Agrarpolitik: Zweite Etappe [Agrarpolitik 2002], BBl 1996 IV 116; Anhang 2 zum Zolltarifgesetz vom 9. Oktober 1986 [ZTG; SR. 632.10] und Anhang 4 zur Allgemeinen Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Einfuhr von landwirtschaftlichen Erzeugnissen [Agrareinfuhrverordnung, AEV; SR 916.01]).
c) Die Verteilung der Zollkontingente ist im internationalen Recht nicht geregelt; dies ist Sache der innerstaatlichen Gesetzgebung. Das Schweizer Recht kennt verschiedene Kriterien, nach welchen die Zollkontingente auf die einzelnen Bewerber verteilt werden können, so unter anderen jenes der "Inlandleistung" (Art. 22 Abs. 2 lit. b LwG). Diese Letztere bildet den massgebenden Anknüpfungspunkt für die Zuteilung der Zollkontingentsanteile beim "Schlachtvieh und Fleisch", indem grundsätzlich auf die "Zahl der geschlachteten inländischen Tiere" abzustellen ist (Art. 48 Abs. 1 LwG). Der Bundesrat "kann" indessen Ausnahmen vorsehen und die Zahl der freien Käufe ab öffentlichen Märkten (Art. 48 Abs. 2 lit. a LwG), die Menge zugeschnittener, eingesalzener Binden von inländischen Tieren (Art. 48 Abs. 2 lit. b LwG) oder die Menge bestimmter kontrollierter Zukäufe ab inländischen Schlachthöfen berücksichtigen (Art. 48 Abs. 2 lit. c LwG). Die Inlandleistung der einzelnen Bewerber ist dabei so zu erfassen und zu kontrollieren, dass dasselbe (inländische) Tier oder dieselben Teile eines (inländischen) Tieres nur einmal angerechnet werden (Art. 48 Abs. 3 LwG). Die Zuteilung der Zollkontingentsanteile für Fleisch ist in der Schlachtviehverordnung näher geregelt. Deren Art. 19 Abs. 1 lit. a sieht für Fleisch und Schlachtnebenprodukte von "Tieren der Rindviehgattung" (ohne zugeschnittene Rindsbinden) drei verschiedene Arten von Inlandleistungen vor, die je während der Bemessungsperiode (vgl. Art. 17 SV) und bezüglich inländischer Tiere erbracht worden sein müssen, um einen Anspruch zu begründen: Zu 90 Prozent erfolgt die Zuteilung nach der Zahl der beschauten Schlachtungen (Ziff. 1), zu fünf Prozent nach der Zahl der freien Käufe ab überwachten öffentlichen Märkten (Ziff. 2) und zu fünf Prozent nach der Menge der Zukäufe von Nierstücken (mit oder ohne Knochen) ab Schlachtbetrieben (Ziff. 3). Damit überhaupt Anspruch auf einen Anteil am fraglichen Zollkontingent besteht, muss die Inlandleistung des Betriebs das in Art. 18 SV bestimmte Minimum erreichen: Schlachtgewicht von acht Tonnen (lit. a), 100 gekaufte Tiere (lit. f) bzw. Zukauf von Nierstücken im Gesamtgewicht von einer Tonne (lit. g). Erfüllt ein Ansprecher (eine) diese(r) Voraussetzungen, so bemisst sich sein Anteil am Zollkontingent nach dem Verhältnis zwischen der gesamten rechtmässig geltend gemachten Inlandleistung einerseits und seiner eigenen Leistung andererseits (Art. 16 SV).
d) Die geltende Ordnung unterscheidet sich wesentlich von der früheren Regelung: Die alte Schlachtviehverordnung vom 22. März 1989 (aSV; AS 1989 S. 588) teilte die verschiedenen Zollkontingente nach einem für jede Warengattung fest bestimmten Schlüssel in Gruppenkontingente auf; das Kontingent für Nierstücke und "High-Quality-Beef" kam zu 84 Prozent den Metzgereibetrieben, zu sechs Prozent den Schlachtviehhandelsfirmen und zu zehn Prozent den Lebensmittelhandelsfirmen zugute (Art. 13 Abs. 3 aSV in der Fassung vom 17. Mai 1995; AS 1995 S. 2054). Die Verteilung der Kontingente innerhalb der Wirtschaftsgruppen auf die einzelnen Berechtigten richtete sich alsdann nach deren Anteil am Total der gesetzlichen "Kontingentsgrundlagen" (Art. 14 Abs. 1 aSV). Diese Anspruchsvoraussetzungen waren für jede der Wirtschaftsgruppen (vgl. Art. 8 aSV) unterschiedlich umschrieben und teilweise äusserst kompliziert zu handhaben (vgl. insb. Art. 31 aSV). Anders als das geltende Recht knüpften sie nicht ausschliesslich bei der Inlandleistung an, sondern berücksichtigten für die Verteilung der Kontingentsanteile auch die Importe. Im Bereich der Nierstücke liegt der Hauptunterschied zum heutigen System jedoch darin, dass den Zukäufen wesentlich mehr Bedeutung zukam: Es wurde das ganze Gruppenkontingent der Lebensmittelhandelsfirmen nach Massgabe der zugekauften und importierten Menge verteilt (Art. 43 aSV) und immerhin noch 40 Prozent jenes der Metzgereibetriebe (Art. 31 Abs. 1 lit. b und Abs. 3 aSV).
3. a) Die Beschwerdeführer fechten die zahlenmässige Berechnung der ihr aufgrund des geltenden Rechts zugeteilten Zollkontingente nicht an. Dagegen rügen sie, die Gewichtung der Kriterien, nach welchen gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a SV die Zuteilung der Zollkontingentsanteile beim Rindfleisch erfolgt, sei ungesetzlich; sie verstosse gegen Art. 48 LwG. Das Gesetz wolle mit dieser Bestimmung verhindern, dass Metzgereien und Lebensmittelhandelsbetriebe von den Grossverteilern abhängig würden. Genau dies sei aber die Folge, wenn die Zukäufe von Nierstücken gemäss der neuen Schlachtviehverordnung nur noch mit 5 Prozent berücksichtigt würden. Nach dem alten Recht seien über 40 Prozent des ganzen Zollkontingents für Nierstücke und "High-Quality-Beef" gemäss den Zukäufen verteilt worden. Dieses System habe die Parlamentsmehrheit bewahren wollen, welche am in den Beratungen umstrittenen Art. 48 Abs. 2 lit. c LwG festgehalten habe.
b) Auf Verwaltungsgerichtsbeschwerde hin kann das Bundesgericht Verordnungen des Bundesrats vorfrageweise auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit prüfen. Bei unselbständigen Verordnungen, die sich auf eine gesetzliche Delegation stützen, prüft es, ob sich der Bundesrat an die Grenzen der ihm im Gesetz eingeräumten Befugnisse gehalten hat. Soweit das Gesetz den Bundesrat nicht ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, befindet das Gericht auch über die Verfassungsmässigkeit der unselbständigen Verordnung. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter Ermessensspielraum für die Regelung auf Verordnungsebene eingeräumt, so ist dieser Spielraum nach Art. 191 BV für das Bundesgericht verbindlich; es darf in diesem Falle bei der Überprüfung der Verordnung nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle desjenigen des Bundesrats setzen, sondern es beschränkt sich auf die Prüfung, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus anderen Gründen gesetz- oder verfassungswidrig ist (BGE 122 II 411 E. 3b S. 416 f.; BGE 120 Ib 97 E. 3a S. 102, je mit Hinweisen). Es kann dabei namentlich prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützen lässt oder ob sie Art. 9 BV widerspricht, weil sie sinn- oder zwecklos ist, rechtliche Unterscheidungen trifft, für die sich ein vernünftiger Grund in den tatsächlichen Verhältnissen nicht finden lässt, oder Unterscheidungen unterlässt, die richtigerweise hätten getroffen werden müssen (vgl. BGE 104 Ib 205 E. 3b S. 210, mit Hinweisen). Für die Zweckmässigkeit der angeordneten Massnahmen trägt demgegenüber der Bundesrat die Verantwortung; es kann nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein, zu untersuchen, ob die in der Verordnung getroffenen Massnahmen wirtschaftlich und agrarpolitisch zweckmässig sind (BGE 99 Ib 159 E. 3b S. 169).
4. a) Der Wortlaut von Art. 48 LwG ist klar: Die Zuteilung der Zollkontingentsanteile für Schlachtvieh und Fleisch erfolgt grundsätzlich nach der Zahl der geschlachteten inländischen Tiere (Abs. 1), wobei der Bundesrat "Ausnahmen" nach drei zusätzlichen Kriterien vorsehen kann (Abs. 2). Dies bedeutet, dass der Bundesrat, dort wo er es für angebracht hält, auch eines oder mehrere der gesetzlich vorgesehenen weiteren Kriterien berücksichtigen darf; nach dem Gesetzestext ist er dazu, wie die Vorinstanz im angefochtenen Entscheid richtig erkannt hat, nicht verpflichtet. Aus der Entstehungsgeschichte von Art. 48 LwG ergibt sich allerdings, dass der Gesetzgeber davon ausgegangen ist, der Bundesrat werde - zumindest punktuell - vom Regelfall (Verteilung gemäss Zahl der Schlachtungen) abweichen und bestimmte Ausnahmen vorsehen; dies hat die Vorinstanz übersehen.
b) In seinem Entwurf für ein neues Landwirtschaftsgesetz (Art. 46) hatte der Bundesrat vorgeschlagen, die Zollkontingentsanteile für grosses Schlachtvieh, Kälber, Schweine, Pferde, Schafe, Ziegen und das Fleisch dieser Gattungen ausschliesslich nach Massgabe der Schlachtung inländischer Tiere zuzuteilen (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 169, 323). Er strebte damit eine Vereinfachung des Systems zur Verteilung der Zollkontingente an (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 11, 170; vgl. auch GATT-Botschaft 2, BBl 1994 IV 1079); es sollten einfache und transparente Regeln gelten, was seines Erachtens am ehesten durch das Anknüpfen bei den Schlachtungen gewährleistet war, weil deren Zahl zuverlässig erhoben werden könne. Ein entsprechendes Vorgehen schliesse aus, dass es via Kettengeschäfte zu Doppelzählungen und Missbräuchen komme, den Hauptproblemen der alten Regelung (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 169 f.; AB 1998 S 142 [Delamuraz]). Weiter würden sich die Einfuhrrechte auf die Schlachtbetriebe konzentrieren, womit importiertes und einheimisches Fleisch durch die gleichen Absatzkanäle fliesse, weil die mit der Weiterverarbeitung befassten Betriebe ihren Fleischbedarf bei den Schlachthöfen deckten. So könne auf der untersten Verarbeitungsstufe eine Mischrechnung erfolgen und es seien Transparenz, Wettbewerb und Einfachheit des Systems sichergestellt (Agrarpolitik 2002, BBl 1996 IV 170). Diese Überlegungen des Bundesrats stiessen im Parlament grundsätzlich auf breite Zustimmung. In den Beratungen konnten sich dennoch die drei genannten Ausnahmen durchsetzen: Die Räte beschlossen, dass neben der Zahl der geschlachteten Tiere ausnahmsweise auch die (freien) Käufe ab öffentlichen Märkten, die Menge zugeschnittener, eingesalzener Binden von inländischen Tieren und die Menge bestimmter kontrollierter Zukäufe ab inländischen Schlachthöfen berücksichtigt werden können (AB 1997 N 2050 f.; 1998 S 138 ff., 341 ff.; N 298 ff., 637; vgl. oben E. 2c). Die ersten beiden Ausnahmen von der Regel waren weitgehend unbestritten. Zum einen wurde in der Abräumung der öffentlichen Viehmärkte eine valable Inlandleistung gesehen, welche die Zuteilung eines Anteils am wirtschaftlich interessanten Zollkontingent rechtfertige. Zum anderen sollte den besonderen Bedürfnissen im Bereich der Trocken- und Bindefleischherstellung Rechnung getragen werden. Bis zuletzt umstritten war demgegenüber die vorliegend interessierende dritte Ausnahmebestimmung betreffend die Zukäufe ab inländischen Schlachthöfen. Die kritischen Stimmen im Parlament sahen im blossen Zukauf von Fleisch keine eigentliche Inlandleistung, weil der Käufer - im Unterschied zum Besitzer des geschlachteten Tieres, der dieses ganz verwerten müsse - nur gerade bestimmte, von ihm benötigte Stücke einkaufe; es sei verfehlt, dem Käufer hierfür Anteile am Zollkontingent zuzuteilen (vgl. AB 1998 S 140 [Plattner], 343 [Schüle]; N 300 [Fässler]). Zudem bestanden - aufgrund der Erfahrungen mit der bisher geltenden Regelung - Bedenken im Hinblick auf die Kontrollierbarkeit dieses Kriteriums und die drohende Missbrauchsgefahr. Die Befürworter, welche sich letztlich durchsetzten, wollten vor allem die kleinen und mittleren (Metzgerei-)Betriebe schützen; diese würden nach der vom Bundesrat vorgeschlagenen Lösung sämtlicher lukrativen Kontingente verlustig gehen, falls sie nicht selbst ganze Tiere zum Schlachten bringen (vgl. AB 1998 N 299 [Widrig], 300 [Bonny]; S 341 [Büttiker]). Zudem strebten sie an, eine weitere Konzentration der Kontingentsanteile auf die Grossverteiler zu verhindern (vgl. insb. AB 1998 S 141 [Onken]). Ferner sorgten sie sich um die Versorgung der Rand- und Tourismusregionen mit Edelstücken, weil sich in diesen Teilen der Schweiz keine Schlachthöfe befänden (vgl. AB 1997 N 2051 [Frey]; 1998 S 141 [Maissen]; N 300 [Gusset]). Zwar kam in den Beratungen deutlich zum Ausdruck, dass es Sache des Bundesrats sein würde, die Einzelheiten der Kontingentsverteilung zu regeln, und dass ihm dabei bewusst eine grosse Freiheit eingeräumt wurde (vgl. AB 1998 S 142 [Büttiker], 342 [Onken]; N 300 [Wyss]; 1997 N 2051 [Frey]). Das Parlament ging jedoch nicht davon aus, dass der Bundesrat völlig frei werde entscheiden können, ob er die gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen überhaupt umsetzen will; aus den einschlägigen Voten ergibt sich zumindest implizit, dass in jenen Bereichen der Fleischproduktion, welche Anlass für die Ausnahmebestimmungen gegeben haben, auf Verordnungsstufe eine den ursächlichen Anliegen entsprechende Regelung erwartet wurde.
c) Dies erscheint denn auch unter teleologischen Gesichtspunkten das richtige Verständnis von Art. 48 LwG zu sein: Der Gesetzgeber wollte durch die Neuregelung, wie die Vorinstanz zu Recht festhält, primär den Unzulänglichkeiten begegnen, mit denen das bisherige System der Verteilung der Zollkontingente behaftet war. Die Ausnahmen, welche der Gesetzgeber für die Käufe ab öffentlichen Viehmärkten und für die Produktion von Trockenfleisch eingefügt hat, betreffen jedoch besondere strukturelle Gegebenheiten im Bereich der Fleischproduktion, denen, wie die deutlichen Voten in den Räten zeigen, einiges Gewicht zukommt. Deshalb ist ohne weiteres davon auszugehen, dass es trotz der "Kann-Formel" in Art. 48 Abs. 2 LwG nicht vollumfänglich in das Ermessen des Bundesrats gestellt ist, ob er diesen (klar umrissenen) Kriterien in gewissem Umfang Rechnung tragen will. Aus systematischen Gründen muss dasselbe für die im gleichen Zug geregelten "bestimmten kontrollierten Zukäufe" gelten, mit welchen der Gesetzgeber eine Ausnahmebestimmung für die Nierstücke (von Rindern) schaffen wollte.
5. Alle drei gesetzlich vorgesehenen Ausnahmen betreffen vornehmlich Aspekte der Kalb- und Rindfleischproduktion. Demnach hatte der Bundesrat zumindest bei der Zuteilung der Zollkontingentsanteile für Fleisch von "Tieren der Rindviehgattung" den Ausnahmekatalog von Art. 48 Abs. 2 LwG zu beachten.
a) Er tat dies, indem er neben der Zahl der Schlachtungen zusätzlich (im Umfang von je 5 Prozent) auch die Käufe von Schlachtvieh ab öffentlichen Märkten sowie die Zukäufe von Nierstücken berücksichtigte (Art. 19 Abs. 1 lit. a) und für die Rindsbinden eine eigene, von der Zahl der Schlachtungen gänzlich unabhängige Regelung traf (Art. 19 Abs. 1 lit. b SV). Die Beschwerdeführer, die bisher als Lebensmittelhändler an einem Gruppenkontingent von 10 Prozent des Gesamtkontingents für Nierstücke und "High-Quality-Beef" beteiligt waren (vgl. oben E. 2d), werden durch die neue Regelung deutlich schlechter gestellt; weil sie offensichtlich keine eigenen Tiere schlachten, macht ihr Anteil am Zollkontingent nach eigenen Angaben nur noch etwa zehn Prozent der früheren Menge aus. Diese Tatsache lässt indessen die Regelung von Art. 19 Abs. 1 lit. a SV nicht gesetzwidrig erscheinen.
b) Der Systemwechsel bei der Kontingentsverteilung ist vom Gesetzgeber beschlossen worden, um den Schwächen des alten Rechts zu begegnen; die stärkere Konzentration der Importe auf die Schlachtbetriebe ist keine unerwartete Folge der Gesetzesänderung, sondern war gewollt (vgl. oben E. 4b). Das Parlament war sich bewusst, dass dies finanzielle Nachteile für die Wirtschaftszweige mit sich bringt, welche bis anhin dank Gruppenkontingenten über günstige Importmöglichkeiten verfügten und diese nun aufgrund der neuen Regelung verlieren. Indem es die Ausnahme betreffend Zukäufe ins Gesetz aufnahm, hat es zwar den Anliegen jener Metzger und Fleischhändler Rechnung getragen, welche keine ganzen Tiere kaufen und schlachten lassen und deshalb keine Kontingentsanteile erhalten. Es hat jedoch auf eine griffigere Formulierung der Bestimmung verzichtet, trotz Kenntnis der weitreichenden Konsequenzen, welche der Systemwechsel für diese Interessengruppe zeitigt; insbesondere hat es auch einen Antrag verworfen, welcher das Kriterium der Zukäufe jenem der Schlachtungen gleichstellen wollte (AB 1997 N 2050 f.). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführer sind in den Räten nie konkrete Vorstellungen darüber geäussert worden, in welchem Masse künftig die Menge der Zukäufe für die Verteilung des Zollkontingents berücksichtigt werden sollte. Ebenso wenig ist erkennbar zum Ausdruck gebracht worden, dies solle ungefähr im gleichen Umfang geschehen, wie es nach der bisherigen Regelung der Fall gewesen sei. Im Gegenteil: Selbst die Befürworter der Ausnahmebestimmung haben betont, dass mit deren Annahme nicht eine Beibehaltung des Status quo bezweckt werde (AB 1998 S 139 [Büttiker], 141 [Onken]). Dem Bundesrat wurde mit der Formulierung von Art. 48 LwG bewusst ein weites Ermessen für die Regelung der Einzelheiten der Kontingentsverteilung belassen (vgl. insb. AB 1998 S 142 [Büttiker]). Art. 48 Abs. 2 lit. c LwG gewährt dem Verordnungsgeber mithin sowohl unter grammatikalischen wie auch unter historischen Gesichtspunkten einen grossen Spielraum. Es ist alsdann Aufgabe des Bundesrats, aufgrund der ihm delegierten Kompetenzen ein System für die Verteilung der Kontingentsanteile zu schaffen und die hierzu notwendigen Wertungen vorzunehmen. Dabei ist durchaus denkbar, dass eine andere Lösung, welche die Zukäufe verstärkt oder allenfalls nicht stereotyp, sondern mit einer nach Regionen oder nach Art der Betriebe unterschiedlichen Gewichtung berücksichtigen würde, den Intentionen des Gesetzgebers besser entspräche. Es ist jedoch nicht Sache des Bundesgerichts, die Zweckmässigkeit der getroffenen Regelung zu beurteilen (vgl. E. 3b).
c) Nach dem Gesagten sprengt die streitige Verordnungsbestimmung den Rahmen der gesetzlichen Delegation nicht, auch wenn sie den Zukäufen von Nierstücken für die Zuteilung der Kontingentsanteile nur wenig Gewicht einräumt; eine Verletzung von Verfassungsrecht ist weder geltend gemacht noch ersichtlich. Demnach ist die Verwaltungsgerichtsbeschwerde unbegründet, soweit darauf einzutreten ist.
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de
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Art. 48 LAgr; art. 19 cpv. 1 lett. a OBM; ripartizione del contingente doganale per i lombi. Il sistema instaurato dalla nuova ordinanza sul bestiame da macello per la ripartizione delle quote del contingente doganale per il bestiame da macello e la carne "di animali della specie bovina" (segnatamente anche per i lombi) non viola i principi dell'art. 48 LAgr.
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it
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-34%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,064
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128 II 340
Sachverhalt ab Seite 341
A.- Il 6 aprile 2000 la diAx SA (ora TDC Switzerland SA) ha presentato al Municipio di Locarno una domanda di costruzione per la posa di sei antenne per la telefonia mobile e una cabina per apparecchiature elettroniche sul tetto dell'edificio sito alla particella n. 2513 di Locarno, appartenente alle Officine idroelettriche della Maggia SA; le antenne, destinate a trasmettere nelle frequenze 900 MHz e 1800 MHz, dovevano essere collocate alla sommità di un traliccio già esistente sull'edificio, sul quale sono presenti altre antenne emittenti e una parabola.
La Comunione ereditaria fu X., proprietaria della confinante particella n. 2511, sulla quale sorge una villa a un piano, ma dove è possibile costruire edifici alti sino a 21 m, si è opposta al progetto, censurando il mancato rispetto di norme pianificatorie, edilizie e di protezione dell'ambiente da parte del previsto impianto. Il 31 agosto 2000 il Municipio di Locarno, acquisito il preavviso favorevole del Dipartimento cantonale del territorio, ha rilasciato la licenza edilizia, respingendo l'opposizione.
B.- Gli eredi X. si sono quindi aggravati dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone Ticino che, il 14 novembre 2000, ha accolto il ricorso, annullato la licenza edilizia comunale e rinviato gli atti al Dipartimento del territorio per completare il suo preavviso. L'autorità governativa, sulla base dell'art. 3 cpv. 3 lett. c dell'ordinanza del Consiglio federale sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti, del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS 814.710), ha rilevato che la verifica del rispetto dei valori limite di immissione da parte di un impianto non doveva essere ristretta alla sola casa esistente, ma estesa all'intero edificio che sarebbe potuto sorgere sul relativo terreno secondo il piano regolatore.
C.- Il Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, con sentenza del 9 maggio 2001, ha respinto un ricorso della diAx SA e confermato la decisione governativa. Esso ha ritenuto corretta l'applicazione dell'ORNI a opera del Consiglio di Stato e giusto il rinvio degli atti al Dipartimento del territorio perché fosse verificata la conformità dell'impianto litigioso con l'ordinanza, tenendo conto delle potenzialità edilizie del fondo n. 2511, ove l'immobile può raggiungere i 21 m di altezza; ha inoltre disposto che l'esame fosse esteso all'effetto globale inquinante cagionato dalle radiazioni provenienti dalle antenne previste e da quelle già collocate sul tetto dell'edificio.
D.- L'istante insorge dinanzi al Tribunale federale con un ricorso di diritto amministrativo e con un ricorso di diritto pubblico. Con il primo chiede di annullare la sentenza cantonale e di confermare la licenza edilizia, con l'onere di adeguare o di smantellare l'impianto qualora non sia più rispettata l'ORNI in seguito a un maggiore sfruttamento edilizio del mappale n. 2511. Con il ricorso di diritto pubblico la ricorrente chiede di annullare la sentenza impugnata e di rinviare l'incarto all'autorità cantonale poiché decida nel senso dei considerandi. Le motivazioni dei ricorsi sono sostanzialmente uguali. La ricorrente censura la mancanza di base legale dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI, la sua errata e anzi arbitraria applicazione e interpretazione da parte delle autorità cantonali e la violazione del principio della proporzionalità riguardo alla garanzia della proprietà (art. 26 Cost.), alla libertà economica individuale (art. 27 Cost.) e alla garanzia dell'uguaglianza giuridica (art. 8 Cost.).
E.- I vicini chiedono di respingere entrambi i ricorsi. Il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del Tribunale federale, mentre il Tribunale cantonale amministrativo si riconferma nella sentenza impugnata. Anche il Comune di Locarno si rimette al giudizio del Tribunale federale, osservando tuttavia che, in caso di accoglimento dei ricorsi, non gli dovrebbero essere accollate né spese né ripetibili. L'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP) considera sostenibile l'applicazione dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI fatta dalla Corte cantonale e rileva che, essendo la distanza delle antenne dal confine del fondo n. 2511 di almeno 30 m, il valore limite di immissione sarebbe chiaramente rispettato a ogni altezza dal suolo; per contro, le antenne essendo previste su un edificio vicino alto 18 m, le radiazioni non ionizzanti riscontrate in quel punto sarebbero di 5,8 V/m e supererebbero quindi il valore limite dell'impianto all'interno della riserva di ampliamento edile, senza tener conto dell'effetto schermante dell'edificio. Le Officine idroelettriche della Maggia SA non hanno presentato osservazioni.
F.- È stata offerta alle parti la possibilità di esprimersi sulle osservazioni dell'UFAFP. La ricorrente contesta l'opinione dell'Autorità federale, secondo cui l'applicazione della norma litigiosa ai terreni già parzialmente edificati non violerebbe la legge federale sulla protezione dell'ambiente; essa produce poi una sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone Zurigo del 12 settembre 2001, che suffragherebbe le sue conclusioni. I vicini, con scritto dell'11 dicembre 2001, esprimendosi anche sulla decisione zurighese, ribadiscono i loro argomenti e chiedono di confermare il giudizio impugnato.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. La ricorrente sostiene in primo luogo che l'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI è privo di sufficiente base legale e viola gli art. 36 cpv. 1, 164 cpv. 2 e 182 cpv. 1 Cost. Secondo la ricorrente sarebbe arbitrario ritenere che sussista un interesse degno di protezione ad applicare la predetta norma quando il proprietario di un fondo vicino, parzialmente costruito, non rendesse verosimile l'intenzione di utilizzare le restanti potenzialità edificatorie della particella; una siffatta soluzione non sarebbe stata voluta, a suo dire, dal Consiglio federale.
2.1 La ricorrente non critica tanto la costituzionalità dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI quanto la sua interpretazione da parte della Corte cantonale. Comunque, il concetto di protezione contro le radiazioni non ionizzanti, nonché i valori limite di emissione e immissione fissati nell'ordinanza e nei suoi allegati, sono stati ritenuti rispettosi della legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (LPAmb; RS 814.01), che costituisce in proposito la necessaria e sufficiente base legale (DTF 126 II 399 consid. 3 e 4). Il Tribunale federale ha pure riconosciuto la compatibilità dell'ORNI con il principio della prevenzione sancito all'art. 11 cpv. 2 LPAmb, riservando la possibilità di un riesame e di un adeguamento dei valori limite, nell'ambito della protezione contro gli effetti non termici delle radiazioni, nel caso di nuove conoscenze scientifiche in materia (DTF 126 II 399 consid. 4c).
2.2 L'ORNI distingue chiaramente tra i valori limite d'immissione e i valori limite dell'impianto. I primi devono essere rispettati ovunque possano trattenersi persone (art. 13 cpv. 1), i secondi nei luoghi a utilizzazione sensibile (n. 65 allegato 1) e si applicano soltanto alle radiazioni prodotte da un singolo impianto (art. 3 cpv. 6): essi servono alla limitazione preventiva delle emissioni ai sensi dell'art. 11 cpv. 2 LPAmb e, indipendentemente dal carico inquinante esistente, devono limitare le emissioni nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche.
Per la limitazione delle emissioni, e in genere per l'esecuzione della LPAmb, gli art. 12 cpv. 2, 13 cpv. 1, 16 cpv. 2, 38 cpv. 3 e 39 cpv. 1 LPAmb conferiscono un'ampia delega al Consiglio federale, cui è assegnato il compito di emanare le ordinanze di esecuzione. L'ORNI si iscrive nel quadro di questa delega, che il Consiglio federale aveva già precedentemente utilizzato in altri campi.
2.3 L'ORNI ha lo scopo di proteggere l'uomo dalle radiazioni non ionizzanti dannose e moleste (art. 1), regolando in particolare la limitazione delle emissioni provenienti da campi elettrici e magnetici con frequenze da 0 Hz a 300 GHz prodotte durante l'esercizio di impianti fissi (art. 2 cpv. 1 lett. a). Al riguardo essa prevede, all'art. 4, una limitazione preventiva delle emissioni e all'art. 5 una loro limitazione completiva più severa quando sia accertato o probabile che uno o più valori limite di immissione siano superati; gli allegati 1 e 2 disciplinano queste limitazioni, particolarmente importanti nei luoghi a utilizzazione sensibile (art. 3 cpv. 3). Gli art. 13 e segg. prevedono valori limite d'immissione. Le limitazioni preventive delle emissioni sono dettagliatamente precisate nell'allegato 1 dell'ordinanza, i valori limite d'immissione nell'allegato 2.
Le limitazioni sono particolarmente importanti nei luoghi definiti dall'ORNI "a utilizzazione sensibile": si tratta dei locali situati in edifici, destinati regolarmente al soggiorno prolungato di persone (art. 3 cpv. 3 lett. a), dei terreni da gioco per bambini, pubblici o privati, definiti come tali nella legislazione sulla pianificazione del territorio (art. 3 cpv. 3 lett. b) e delle superficie di parcelle non occupate da costruzioni per le quali sono ammesse le utilizzazioni giusta le due precedenti lettere (art. 3 cpv. 3 lett. c). In sostanza, l'art. 3 cpv. 3 ORNI riprende, e concretizza, nello specifico campo della protezione contro le radiazioni non ionizzanti, i principi di prevenzione e di limitazione delle emissioni nocive sanciti dagli art. 1 cpv. 2, 11 e segg. LPAmb e 3 cpv. 3 lett. b LPT (RS 700; cfr. URS WALKER, Baubewilligung für Mobilfunkantennen; bundesrechtliche Grundlagen und ausgewählte Fragen, in: BR 2000 pag. 3 e segg., n. 1.2.2.1 e 1.2.2.5).
2.4 Secondo l'art. 1 cpv. 2 LPAmb, a scopo di prevenzione, gli effetti che potrebbero divenire dannosi o molesti devono essere limitati tempestivamente. L'art. 11 LPAmb stabilisce che gli inquinamenti atmosferici, il rumore, le vibrazioni e le radiazioni siano limitati alla fonte (cpv. 1) e che, indipendentemente dal carico inquinante esistente, le emissioni, nell'ambito della prevenzione, vengano limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche (cpv. 2). Nell'ambito delle radiazioni non ionizzanti gli impianti devono essere costruiti e fatti funzionare in modo da rispettare le limitazioni preventive delle emissioni definite nell'allegato 1 (art. 4 cpv. 1 ORNI). Questo allegato prevede, al n. 65, che nei luoghi a utilizzazione sensibile i nuovi (come quello litigioso; art. 7 cpv. 7 LPAmb, art. 3 cpv. 2 lett. a ORNI e n. 62 cpv. 1 allegato 1 ORNI) e vecchi impianti nello stato di esercizio determinante debbano rispettare il valore limite dell'impianto; secondo il n. 64 lett. c allegato 1 ORNI, questo valore, è di 5,0 V/m, per gli impianti che trasmettono, come quello in esame, contemporaneamente sia nell'intervallo di frequenza attorno a 900 MHz sia in quello attorno a 1800 MHz.
3. La ricorrente rileva che, quand'anche si volessero ritenere l'ORNI, e quindi il suo art. 3 cpv. 3 lett. c (qui in discussione), rispettosi della legge e della costituzione, il modo in cui la Corte cantonale ha interpretato la norma le violerebbe: la particella dei resistenti non rientrerebbe infatti nel concetto di superficie non occupata da costruzioni visto ch'essa è già, anche se in misura inferiore alle possibilità offerte dal piano regolatore, edificata.
Non è contestato che sulla particella dei resistenti potrebbe essere costruito, secondo il piano regolatore, un edificio alto 21 m (art. 13 lett. a cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore di Locarno), e ch'essa ospita attualmente solo una villa a un piano. Con riferimento a quest'ultima risulterebbe d'altra parte, secondo l'accertamento della Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua del Dipartimento del territorio del Cantone Ticino nello scritto del 22 maggio 2000, che i valori fissati dall'ORNI sono rispettati.
3.1 Per la Corte cantonale - come già, in precedenza, per il Consiglio di Stato - questo accertamento non basta: poiché sul fondo potrebbe sorgere uno stabile di 21 m, occorrerebbe che i valori limite non siano superati nemmeno a quest'altezza. A siffatta tesi si oppone la ricorrente. Si tratta quindi di sapere se le riserve edificatorie esistenti sul fondo n. 2511, solo parzialmente edificato, debbano essere considerate anch'esse come luoghi a utilizzazione sensibile, dove i valori limite dell'impianto devono essere rispettati.
3.2 Nelle osservazioni ai ricorsi l'UFAFP rileva che, nella prassi vigente, le riserve di ampliamento degli edifici esistenti e dei terreni parzialmente occupati da costruzioni non sono state sinora considerate, di regola, come luoghi a utilizzazione sensibile. Nella fattispecie l'UFAFP considera nondimeno la riserva di ampliamento edile in altezza ancora disponibile su un terreno parzialmente edificato quale luogo a utilizzazione sensibile: poiché nell'applicazione della LPAmb i Cantoni fruirebbero di un certo margine di apprezzamento, l'interpretazione della Corte cantonale, secondo cui rientrano nella nozione di terreni inedificati dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI anche quelli solo parzialmente costruiti, non violerebbe il diritto federale.
3.3 La Corte cantonale ritiene che la potenzialità edificatoria di un fondo vada considerata sempre, e cioè non solo quand'esso sia del tutto inedificato, ma anche quando lo sia in misura meno intensa rispetto alle possibilità offerte dal piano regolatore; a sostegno di questa argomentazione cita, tra l'altro, il rapporto esplicativo dell'ORNI, del 23 dicembre 1999, redatto dall'UFAFP (pag. 10), per il quale le zone di costruzione non ancora edificate devono essere trattate come se già ospitassero gli edifici previsti secondo la pianificazione vigente, visto che l'utilizzazione possibile del territorio sulla base di queste stesse norme viene, di regola, realizzata.
Il rapporto esplicativo non permette di risolvere, in maniera univoca, il quesito qui litigioso nel senso indicato dalla Corte cantonale, visto ch'esso si limita a rilevare che rientrano nella menzionata norma "le zone di costruzione non ancora edificate". Piuttosto, un'interpretazione letterale della norma può far dedurre che i terreni non debbono essere - puramente e semplicemente - occupati da costruzioni, per poter venir considerati luoghi a utilizzazione sensibile secondo l'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI, e non solo essere edificati in misura inferiore alle possibilità costruttive offerte dalla pianificazione.
Nel frattempo, il 28 giugno 2002, l'UFAFP ha pubblicato sul suo sito internet (www.elektrosmog-schweiz.ch/vollzug/mobilfunk), le raccomandazioni "Stazioni basi di telefonia mobile e WLL", richiamate anche dalla ricorrente nella lettera del 5 luglio 2002 al Tribunale federale, comunicata alla controparte. Riguardo all'art. 3 cpv. 3 ORNI l'UFAFP raccomanda di fondarsi sull'utilizzazione di immobili e fondi presente al momento dell'esame della domanda. I previsti ampliamenti delle utilizzazioni, come la ristrutturazione dei tetti, le costruzioni accessorie o la sopraelevazione di edifici, devono essere presi in considerazione qualora i relativi progetti siano già stati pubblicati nell'ambito della procedura di rilascio della licenza edilizia. L'Autorità federale rileva che se, dopo l'autorizzazione di un impianto di telefonia mobile, nelle sue vicinanze vengono realizzate nuove utilizzazioni sensibili, esso deve rispettare il valore limite dell'impianto anche in questi nuovi luoghi a utilizzazione sensibile. L'UFAFP sottolinea che è sensato indicare questa circostanza al titolare dell'impianto già nella licenza edilizia e fissare un termine per l'adeguamento dell'impianto, nell'ipotesi in cui nel futuro luogo a utilizzazione sensibile il valore limite dell'impianto sia superato (pag. 13).
3.4 La ricorrente richiama una sentenza del 12 settembre 2001 del Tribunale amministrativo del Cantone Zurigo (consid. 1b; causa VB.2001.00046; www.vgrzh.ch/rechtsprechung) secondo cui i terreni liberi vengono di massima edificati in un tempo prevedibile mentre così non si potrebbe dire, in difetto di situazioni particolari, e sempre in linea di principio, per terreni già costruiti: si giustificherebbe pertanto di fondarsi, in quest'ultimo caso, piuttosto sulla situazione esistente che, a medio o lungo termine, non dovrebbe mutare. La Corte zurighese ha invero rilevato che questa soluzione non è la sola immaginabile, ma l'ha nondimeno ritenuta sostenibile.
3.5 Secondo la giurisprudenza, una norma va innanzitutto interpretata secondo il suo tenore letterale (interpretazione letterale). Se il testo legale non è assolutamente chiaro, o se più interpretazioni, come in concreto, si prestano, il giudice è tenuto a ricercare il vero significato della norma, deducendolo dalle relazioni che intercorrono tra essa e altre disposizioni legali e dal contesto legislativo in cui si inserisce (interpretazione sistematica), dal fine che la norma persegue o dall'interesse tutelato (interpretazione teleologica), nonché dalla volontà del legislatore (interpretazione storica), così come essa traspare dai materiali legislativi. Se il testo di legge è chiaro, l'autorità chiamata ad applicare il diritto può distanziarsene soltanto se sussistono motivi fondati per ritenere che la sua formulazione non rispecchi completamente il vero senso della norma. Simili motivi possono risultare dai materiali legislativi, dallo scopo della norma, come pure dalla relazione tra quest'ultima e altre disposizioni (DTF 128 II 56 consid. 4, 66 consid. 4a; DTF 128 I 34 consid. 3b; DTF 126 II 71 consid. 6d pag. 80 seg.).
La "ratio legis" dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI è volta a risolvere i possibili conflitti tra gli impianti che producono radiazioni non ionizzanti e le cosiddette utilizzazioni sensibili stabilite in ambito pianificatorio. Questo eventuale conflitto di utilizzazione riguardo a fondi edificati e non edificati è stato affrontato, nell'ORNI, chiaramente a favore della preminenza dell'utilizzazione sensibile fissata dalle norme pianificatorie: riguardo al trattamento delle riserve edilizie di fondi utilizzati solo parzialmente l'ORNI non fornisce una risposta precisa e univoca. È però pacifico che i principi fissati dal legislatore federale per i terreni costruiti e le superficie di particelle non occupate da costruzioni valgono, per analogia, anche per i fondi edificati solo parzialmente. La soluzione adottata dalla Corte zurighese, che si fonda sull'utilizzazione effettiva dei fondi al momento del rilascio della licenza edilizia, con la riserva di adattare i valori limite quando le facoltà edificatorie verranno utilizzate, e la soluzione scelta dalla Corte ticinese, che tiene conto invece immediatamente delle riserve edificatorie, si differenziano quindi -in sostanza - solo riguardo al momento in cui occorre tener conto delle potenzialità edificatorie di un fondo edificato solo parzialmente.
3.6 La soluzione adottata dalla Corte ticinese presenta certo vantaggi non indifferenti e ha il pregio di essere chiara e facilmente applicabile, in quanto tutte le riserve edilizie devono essere considerate; essa, parificando i fondi parzialmente edificati a quelli non costruiti, rende superflue le digressioni e le supposizioni sulle questioni di sapere se le possibilità edificatorie delle particelle non edificate saranno utilizzate e se sì, e in che misura, se la situazione di parziale sfruttamento perdurerà o meno e quali esigenze devono essere poste a un progetto concreto di ampliamento. La predetta soluzione rispetta, integralmente fin dall'inizio, i diritti dei vicini, anche qualora la particella sia edificata solo parzialmente, e non lascia sussistere alcuna insicurezza sulle modalità dell'adattamento, in seguito, dell'impianto: nella licenza edilizia non occorre pertanto richiamare l'obbligo di adattamento e il titolare dell'impianto non deve tener conto di un'eventuale, successiva riduzione della potenza di emissione o addirittura di una rimozione dell'impianto. La difficoltà di calcolare, a livello teorico, la misura delle sopraccennate riserve edilizie non è certo sempre di facile soluzione: questo problema si pone tuttavia anche con le particelle non occupate da costruzioni.
Del resto anche un terreno edificabile privo di costruzioni per il quale l'edificazione sarebbe prevedibile non è detto che venga effettivamente sfruttato, rispettivamente che lo venga secondo i parametri massimi. Per contro, questo modello non è applicato nell'analogo ambito dell'inquinamento fonico (cfr. art. 41 cpv. 2 lett. a e 39 cpv. 3 dell'ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l'inquinamento fonico; RS 814.41), ove la prassi, riguardo ai fondi edificati solo parzialmente, non esige che i valori limite d'esposizione al rumore siano rispettati anche riguardo alle rimanenti potenzialità edilizie dei fondi.
3.7 La soluzione adottata dalla Corte zurighese è conforme alla prassi vigente in materia di inquinamento fonico. Anche questo modello assicura una protezione effettiva delle persone che soggiornano nei luoghi a utilizzazione sensibile; esso prevede inoltre l'obbligo di adattare o di rimuovere l'impianto nel caso di un'utilizzazione successiva delle potenzialità edificatorie, un loro sfruttamento imminente dovendo essere considerato già nell'ambito del rilascio del permesso edilizio. Licenze edilizie già concesse non devono d'altra parte essere riesaminate, ritenuto l'obbligo di adattamento nel caso di utilizzazione delle riserve edilizie, anche in difetto di un'esplicita riserva. Questa soluzione lascia invero sussistere incertezze riguardo al perdurare dell'utilizzazione parziale e al momento dell'utilizzazione futura, che potrebbe ancora essere parziale, dei fondi, come pure riguardo al grado di concretezza di eventuali progetti di ampliamento. L'argomento secondo cui i terreni liberi vengono, di massima, edificati in un tempo prevedibile, è tuttavia pertinente, anche se la tesaurizzazione dei fondi edificabili non possa essere esclusa, mentre così non si può dire - in difetto di situazioni particolari, qui non addotte né rese verosimili - e sempre in linea di principio, di fondi già parzialmente costruiti. Questa distinzione non pecca di formalismo perché un diverso trattamento delle due situazioni, tenuto conto del principio di proporzionalità, appare giustificato (cfr., sul principio della parità di trattamento, DTF 127 I 185 consid. 5; DTF 125 II 326 consid. 10 pag. 345; DTF 123 I 112 consid. 10b pag. 141). Decisiva è comunque la circostanza che i diritti dei proprietari di immobili toccati dalle radiazioni prodotte dall'impianto non sono lesi, visto l'obbligo del titolare dell'impianto, in caso di maggiore utilizzazione delle possibilità edificatorie offerte dal piano regolatore, di limitarne le emissioni finché rispettino il valore limite dell'impianto anche riguardo al nuovo, rispettivamente ampliato, edificio.
4. Il rispetto del principio della proporzionalità, il quale esige che le misure adottate dallo Stato siano idonee a raggiungere lo scopo desiderato e che, di fronte a soluzioni diverse, si scelgano quelle meno pregiudizievoli per i diritti dei privati (art. 36 cpv. 3 Cost.; DTF 125 I 209 consid. 10d/aa pag. 223, 441 consid. 3b; DTF 124 I 107 consid. 4c/aa pag. 115), milita per la soluzione zurighese: in effetti, lo scopo perseguito dall'ORNI, ossia la protezione delle persone dalle radiazioni non ionizzanti, è compiutamente garantito anche con questo modello.
4.1 Un'applicazione rigida di questa soluzione non appare comunque opportuna, né è stata adottata dalla Corte zurighese, che ha accennato a possibili eccezioni. Di fronte a edifici in rovina o a progetti di ampliamento sufficientemente concreti, o di domande di costruzione pendenti, appare opportuno tener conto delle riserve edilizie già al momento del rilascio del permesso di costruzione del previsto impianto; la stessa considerazione può valere nel caso di particelle costruite solo in minima parte, la cui superficie rimanente è comunque assoggettata all'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI, per cui esse possono essere assimilate a superficie interamente non occupate da costruzioni. Un'eccezione può entrare in linea di conto anche nel caso, che potrebbe essere eventualmente realizzato in concreto, di una straordinaria sottoutilizzazione delle possibilità edificatorie.
4.1.1 Il rispetto dell'ORNI è imposto direttamente dal diritto federale: appare nondimeno opportuno, come ha fatto la Corte zurighese accogliendo una conclusione subordinata dell'operatore, analoga a quella formulata nella domanda di giudizio del presente ricorso, indicare espressamente nella licenza edilizia, se del caso menzionandovi il termine, la circostanza che, in caso di utilizzazione delle riserve edilizie, il titolare dell'impianto dovrà adattarlo allo scopo di rispettare il valore limite dell'impianto. Del resto, tra la pubblicazione di un'eventuale domanda di ampliamento presentata dai vicini e la fine dei lavori di costruzione sussiste, di regola, un lasso di tempo sufficiente per adattare l'impianto alla nuova fattispecie. Ciò può avvenire attraverso una decisione che ne fissi le modalità, visto che l'obbligo di adattamento o di rimozione dell'impianto, qualora i valori limite non possano essere rispettati, non può più chiaramente essere rimesso in discussione. Il rischio imprenditoriale collegato a questa soluzione dev'essere assunto dagli operatori di telefonia mobile e dai titolari dell'impianto. L'obbligo di adattare l'impianto incombe infatti in linea di principio al suo titolare, indipendentemente dal fatto che sia espressamente menzionato o no nella licenza edilizia. Nell'interesse dei vicini, e in ossequio al principio della buona fede, appare nondimeno opportuno che quest'obbligo venga indicato nella licenza edilizia e che, in determinati casi, esso venga menzionato nel registro fondiario. È inoltre palese che le possibilità edificatorie previste dalla legislazione sulla pianificazione, e in particolare dalle normative comunali, non possono essere pregiudicate dalla presenza di impianti esistenti: un azzonamento o una diminuzione dell'utilizzazione non possono infatti fondarsi sulla presenza di antenne site nelle vicinanze; l'art. 16 ORNI concerne del resto solo la delimitazione delle nuove zone edificabili.
4.1.2 L'ORNI, il cui rispetto dev'essere esaminato d'ufficio dall'autorità competente, non dev'essere ossequiata solo nei confronti dei vicini che si oppongono al rilascio di una licenza edilizia in tale ambito, ma di tutte le persone che, abitando o soggiornando in modo prolungato nelle immediate vicinanze del progettato impianto, sono toccate in maniera particolare dalle radiazioni (sulla legittimazione a opporsi a un progetto d'impianto di telefonia mobile vedi DTF 128 II 168 consid. 2.3).
4.2 L'annullamento della decisione impugnata non comporta il rilascio della licenza di costruzione. La Corte cantonale aveva infatti stabilito che il Dipartimento del territorio doveva esaminare nuovamente la conformità dell'impianto litigioso con l'ORNI, considerando - ciò che non aveva fatto il Governo - l'effetto inquinante globale provocato dalla somma delle radiazioni emesse dal progettato impianto e di quelle prodotte dalle antenne e parabole già montate sullo stesso traliccio qualora queste ultime dovessero assumere una qualche rilevanza al riguardo (consid. 4). Di questo rilievo, fondato, le autorità cantonali dovranno tener conto nell'ambito della nuova procedura di rilascio del permesso edilizio.
Il Tribunale federale ha già rilevato che il n. 62 cpv. 1 allegato 1 ORNI - secondo cui sono considerate un impianto tutte le antenne di trasmissione per i servizi radio giusta il n. 61, che sono montate sullo stesso traliccio oppure situate in uno spazio ristretto, segnatamente sul tetto dello stesso edificio - si riferisce a tutte le antenne montate sul medesimo traliccio o situate in uno spazio ristretto, indipendentemente dal fatto che siano gestite da uno o più concessionari e appartengano o no alla stessa rete di telefonia mobile (sentenze 1A.316/2000 del 21 settembre 2001, consid. 4a, e 1A.10/2001 dell'8 aprile 2002, consid. 3.3). Ora, come accertato dalla Sezione della protezione dell'acqua e dell'aria nello scritto del 22 maggio 2000, se il campo elettrico (v. al riguardo il n. 64 allegato 1 ORNI) sul fondo n. 2511 è di 2,30 V/m, sulle particelle n. 2440 e n. 2521 esso è rispettivamente di 3,58 V/m e di 4,13 V/m: anche riguardo a questi fondi il diritto federale, segnatamente l'ORNI, dev'essere rispettato, tenendo conto quindi delle emissioni emesse da tutte le antenne, situate sullo stesso tetto, e che, pertanto, possono costituire un impianto.
Nelle osservazioni al ricorso l'UFAFP rileva che le previste antenne saranno montate su un edificio a 18 m dal suolo, e che le emissioni saranno esattamente orizzontali; esso aggiunge che le radiazioni di una delle antenne vanno in direzione del fondo vicino, al di sopra dell'edificio esistente, a un'altezza rientrante nella riserva di un suo ampliamento; secondo l'UFAFP le radiazioni non ionizzanti riscontrate in quel punto sarebbero di 5,8 V/m e supererebbero quindi il valore limite dell'impianto, senza tener conto dell'effetto schermante dell'edificio. Non spetta comunque al Tribunale federale, vincolato, di massima, agli accertamenti di fatto, esaminare, quale prima istanza, se il progettato impianto - tenuto conto dell'insieme delle antenne e del possibile sfruttamento edilizio del fondo n. 2511 - rispetti o no l'ORNI. Le Autorità cantonali dovranno esaminare altresì se, vista l'eccezionale sottoutilizzazione del fondo dei resistenti, la loro particella debba essere assimilata a una superficie priva di costruzioni.
5. Ne consegue che il ricorso di diritto pubblico dev'essere dichiarato inammissibile, mentre il ricorso di diritto amministrativo dev'essere accolto nel senso dei considerandi, la decisione impugnata annullata e la causa rinviata per nuovo giudizio alla Corte cantonale.
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Schutz vor nichtionisierender Strahlung von Mobilfunkantennen: Einhaltung der Anlagegrenzwerte an Orten "mit empfindlicher Nutzung" i.S. der NISV (Art. 3 Abs. 3 NISV und Ziff. 65 Anhang 1 NISV). Zur Berücksichtigung von Nutzungsreserven auf nur teilweise ausgenützten, überbauten Parzellen unter dem Blickwinkel von Art. 3 Abs. 3 lit. c NISV (hier: Parzelle mit einem einstöckigen Einfamilienhaus, auf der ein 21 m hohes Gebäude errichtet werden könnte). Im Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilligung für die Mobilfunkanlage ist nach dem Verhältnismässigkeitsprinzip grundsätzlich auf die bestehende Nutzung der Nachbargrundstücke abzustellen, mit der Verpflichtung, die Anlage anzupassen oder zu entfernen, sofern dies zur Einhaltung der Anlagegrenzwerte in der Umgebung nach Ausnützung der verbleibenden Nutzungsreserven erforderlich ist (E. 2-5).
Im vorliegenden Fall muss das kantonale Gericht die Immissionen prüfen, die von den geplanten und den auf demselben Dach bereits installierten Antennen gesamthaft verursacht werden (E. 4.1 und 4.2).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-340%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 341
A.- Il 6 aprile 2000 la diAx SA (ora TDC Switzerland SA) ha presentato al Municipio di Locarno una domanda di costruzione per la posa di sei antenne per la telefonia mobile e una cabina per apparecchiature elettroniche sul tetto dell'edificio sito alla particella n. 2513 di Locarno, appartenente alle Officine idroelettriche della Maggia SA; le antenne, destinate a trasmettere nelle frequenze 900 MHz e 1800 MHz, dovevano essere collocate alla sommità di un traliccio già esistente sull'edificio, sul quale sono presenti altre antenne emittenti e una parabola.
La Comunione ereditaria fu X., proprietaria della confinante particella n. 2511, sulla quale sorge una villa a un piano, ma dove è possibile costruire edifici alti sino a 21 m, si è opposta al progetto, censurando il mancato rispetto di norme pianificatorie, edilizie e di protezione dell'ambiente da parte del previsto impianto. Il 31 agosto 2000 il Municipio di Locarno, acquisito il preavviso favorevole del Dipartimento cantonale del territorio, ha rilasciato la licenza edilizia, respingendo l'opposizione.
B.- Gli eredi X. si sono quindi aggravati dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone Ticino che, il 14 novembre 2000, ha accolto il ricorso, annullato la licenza edilizia comunale e rinviato gli atti al Dipartimento del territorio per completare il suo preavviso. L'autorità governativa, sulla base dell'art. 3 cpv. 3 lett. c dell'ordinanza del Consiglio federale sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti, del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS 814.710), ha rilevato che la verifica del rispetto dei valori limite di immissione da parte di un impianto non doveva essere ristretta alla sola casa esistente, ma estesa all'intero edificio che sarebbe potuto sorgere sul relativo terreno secondo il piano regolatore.
C.- Il Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, con sentenza del 9 maggio 2001, ha respinto un ricorso della diAx SA e confermato la decisione governativa. Esso ha ritenuto corretta l'applicazione dell'ORNI a opera del Consiglio di Stato e giusto il rinvio degli atti al Dipartimento del territorio perché fosse verificata la conformità dell'impianto litigioso con l'ordinanza, tenendo conto delle potenzialità edilizie del fondo n. 2511, ove l'immobile può raggiungere i 21 m di altezza; ha inoltre disposto che l'esame fosse esteso all'effetto globale inquinante cagionato dalle radiazioni provenienti dalle antenne previste e da quelle già collocate sul tetto dell'edificio.
D.- L'istante insorge dinanzi al Tribunale federale con un ricorso di diritto amministrativo e con un ricorso di diritto pubblico. Con il primo chiede di annullare la sentenza cantonale e di confermare la licenza edilizia, con l'onere di adeguare o di smantellare l'impianto qualora non sia più rispettata l'ORNI in seguito a un maggiore sfruttamento edilizio del mappale n. 2511. Con il ricorso di diritto pubblico la ricorrente chiede di annullare la sentenza impugnata e di rinviare l'incarto all'autorità cantonale poiché decida nel senso dei considerandi. Le motivazioni dei ricorsi sono sostanzialmente uguali. La ricorrente censura la mancanza di base legale dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI, la sua errata e anzi arbitraria applicazione e interpretazione da parte delle autorità cantonali e la violazione del principio della proporzionalità riguardo alla garanzia della proprietà (art. 26 Cost.), alla libertà economica individuale (art. 27 Cost.) e alla garanzia dell'uguaglianza giuridica (art. 8 Cost.).
E.- I vicini chiedono di respingere entrambi i ricorsi. Il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del Tribunale federale, mentre il Tribunale cantonale amministrativo si riconferma nella sentenza impugnata. Anche il Comune di Locarno si rimette al giudizio del Tribunale federale, osservando tuttavia che, in caso di accoglimento dei ricorsi, non gli dovrebbero essere accollate né spese né ripetibili. L'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP) considera sostenibile l'applicazione dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI fatta dalla Corte cantonale e rileva che, essendo la distanza delle antenne dal confine del fondo n. 2511 di almeno 30 m, il valore limite di immissione sarebbe chiaramente rispettato a ogni altezza dal suolo; per contro, le antenne essendo previste su un edificio vicino alto 18 m, le radiazioni non ionizzanti riscontrate in quel punto sarebbero di 5,8 V/m e supererebbero quindi il valore limite dell'impianto all'interno della riserva di ampliamento edile, senza tener conto dell'effetto schermante dell'edificio. Le Officine idroelettriche della Maggia SA non hanno presentato osservazioni.
F.- È stata offerta alle parti la possibilità di esprimersi sulle osservazioni dell'UFAFP. La ricorrente contesta l'opinione dell'Autorità federale, secondo cui l'applicazione della norma litigiosa ai terreni già parzialmente edificati non violerebbe la legge federale sulla protezione dell'ambiente; essa produce poi una sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone Zurigo del 12 settembre 2001, che suffragherebbe le sue conclusioni. I vicini, con scritto dell'11 dicembre 2001, esprimendosi anche sulla decisione zurighese, ribadiscono i loro argomenti e chiedono di confermare il giudizio impugnato.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. La ricorrente sostiene in primo luogo che l'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI è privo di sufficiente base legale e viola gli art. 36 cpv. 1, 164 cpv. 2 e 182 cpv. 1 Cost. Secondo la ricorrente sarebbe arbitrario ritenere che sussista un interesse degno di protezione ad applicare la predetta norma quando il proprietario di un fondo vicino, parzialmente costruito, non rendesse verosimile l'intenzione di utilizzare le restanti potenzialità edificatorie della particella; una siffatta soluzione non sarebbe stata voluta, a suo dire, dal Consiglio federale.
2.1 La ricorrente non critica tanto la costituzionalità dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI quanto la sua interpretazione da parte della Corte cantonale. Comunque, il concetto di protezione contro le radiazioni non ionizzanti, nonché i valori limite di emissione e immissione fissati nell'ordinanza e nei suoi allegati, sono stati ritenuti rispettosi della legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (LPAmb; RS 814.01), che costituisce in proposito la necessaria e sufficiente base legale (DTF 126 II 399 consid. 3 e 4). Il Tribunale federale ha pure riconosciuto la compatibilità dell'ORNI con il principio della prevenzione sancito all'art. 11 cpv. 2 LPAmb, riservando la possibilità di un riesame e di un adeguamento dei valori limite, nell'ambito della protezione contro gli effetti non termici delle radiazioni, nel caso di nuove conoscenze scientifiche in materia (DTF 126 II 399 consid. 4c).
2.2 L'ORNI distingue chiaramente tra i valori limite d'immissione e i valori limite dell'impianto. I primi devono essere rispettati ovunque possano trattenersi persone (art. 13 cpv. 1), i secondi nei luoghi a utilizzazione sensibile (n. 65 allegato 1) e si applicano soltanto alle radiazioni prodotte da un singolo impianto (art. 3 cpv. 6): essi servono alla limitazione preventiva delle emissioni ai sensi dell'art. 11 cpv. 2 LPAmb e, indipendentemente dal carico inquinante esistente, devono limitare le emissioni nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche.
Per la limitazione delle emissioni, e in genere per l'esecuzione della LPAmb, gli art. 12 cpv. 2, 13 cpv. 1, 16 cpv. 2, 38 cpv. 3 e 39 cpv. 1 LPAmb conferiscono un'ampia delega al Consiglio federale, cui è assegnato il compito di emanare le ordinanze di esecuzione. L'ORNI si iscrive nel quadro di questa delega, che il Consiglio federale aveva già precedentemente utilizzato in altri campi.
2.3 L'ORNI ha lo scopo di proteggere l'uomo dalle radiazioni non ionizzanti dannose e moleste (art. 1), regolando in particolare la limitazione delle emissioni provenienti da campi elettrici e magnetici con frequenze da 0 Hz a 300 GHz prodotte durante l'esercizio di impianti fissi (art. 2 cpv. 1 lett. a). Al riguardo essa prevede, all'art. 4, una limitazione preventiva delle emissioni e all'art. 5 una loro limitazione completiva più severa quando sia accertato o probabile che uno o più valori limite di immissione siano superati; gli allegati 1 e 2 disciplinano queste limitazioni, particolarmente importanti nei luoghi a utilizzazione sensibile (art. 3 cpv. 3). Gli art. 13 e segg. prevedono valori limite d'immissione. Le limitazioni preventive delle emissioni sono dettagliatamente precisate nell'allegato 1 dell'ordinanza, i valori limite d'immissione nell'allegato 2.
Le limitazioni sono particolarmente importanti nei luoghi definiti dall'ORNI "a utilizzazione sensibile": si tratta dei locali situati in edifici, destinati regolarmente al soggiorno prolungato di persone (art. 3 cpv. 3 lett. a), dei terreni da gioco per bambini, pubblici o privati, definiti come tali nella legislazione sulla pianificazione del territorio (art. 3 cpv. 3 lett. b) e delle superficie di parcelle non occupate da costruzioni per le quali sono ammesse le utilizzazioni giusta le due precedenti lettere (art. 3 cpv. 3 lett. c). In sostanza, l'art. 3 cpv. 3 ORNI riprende, e concretizza, nello specifico campo della protezione contro le radiazioni non ionizzanti, i principi di prevenzione e di limitazione delle emissioni nocive sanciti dagli art. 1 cpv. 2, 11 e segg. LPAmb e 3 cpv. 3 lett. b LPT (RS 700; cfr. URS WALKER, Baubewilligung für Mobilfunkantennen; bundesrechtliche Grundlagen und ausgewählte Fragen, in: BR 2000 pag. 3 e segg., n. 1.2.2.1 e 1.2.2.5).
2.4 Secondo l'art. 1 cpv. 2 LPAmb, a scopo di prevenzione, gli effetti che potrebbero divenire dannosi o molesti devono essere limitati tempestivamente. L'art. 11 LPAmb stabilisce che gli inquinamenti atmosferici, il rumore, le vibrazioni e le radiazioni siano limitati alla fonte (cpv. 1) e che, indipendentemente dal carico inquinante esistente, le emissioni, nell'ambito della prevenzione, vengano limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche (cpv. 2). Nell'ambito delle radiazioni non ionizzanti gli impianti devono essere costruiti e fatti funzionare in modo da rispettare le limitazioni preventive delle emissioni definite nell'allegato 1 (art. 4 cpv. 1 ORNI). Questo allegato prevede, al n. 65, che nei luoghi a utilizzazione sensibile i nuovi (come quello litigioso; art. 7 cpv. 7 LPAmb, art. 3 cpv. 2 lett. a ORNI e n. 62 cpv. 1 allegato 1 ORNI) e vecchi impianti nello stato di esercizio determinante debbano rispettare il valore limite dell'impianto; secondo il n. 64 lett. c allegato 1 ORNI, questo valore, è di 5,0 V/m, per gli impianti che trasmettono, come quello in esame, contemporaneamente sia nell'intervallo di frequenza attorno a 900 MHz sia in quello attorno a 1800 MHz.
3. La ricorrente rileva che, quand'anche si volessero ritenere l'ORNI, e quindi il suo art. 3 cpv. 3 lett. c (qui in discussione), rispettosi della legge e della costituzione, il modo in cui la Corte cantonale ha interpretato la norma le violerebbe: la particella dei resistenti non rientrerebbe infatti nel concetto di superficie non occupata da costruzioni visto ch'essa è già, anche se in misura inferiore alle possibilità offerte dal piano regolatore, edificata.
Non è contestato che sulla particella dei resistenti potrebbe essere costruito, secondo il piano regolatore, un edificio alto 21 m (art. 13 lett. a cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore di Locarno), e ch'essa ospita attualmente solo una villa a un piano. Con riferimento a quest'ultima risulterebbe d'altra parte, secondo l'accertamento della Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua del Dipartimento del territorio del Cantone Ticino nello scritto del 22 maggio 2000, che i valori fissati dall'ORNI sono rispettati.
3.1 Per la Corte cantonale - come già, in precedenza, per il Consiglio di Stato - questo accertamento non basta: poiché sul fondo potrebbe sorgere uno stabile di 21 m, occorrerebbe che i valori limite non siano superati nemmeno a quest'altezza. A siffatta tesi si oppone la ricorrente. Si tratta quindi di sapere se le riserve edificatorie esistenti sul fondo n. 2511, solo parzialmente edificato, debbano essere considerate anch'esse come luoghi a utilizzazione sensibile, dove i valori limite dell'impianto devono essere rispettati.
3.2 Nelle osservazioni ai ricorsi l'UFAFP rileva che, nella prassi vigente, le riserve di ampliamento degli edifici esistenti e dei terreni parzialmente occupati da costruzioni non sono state sinora considerate, di regola, come luoghi a utilizzazione sensibile. Nella fattispecie l'UFAFP considera nondimeno la riserva di ampliamento edile in altezza ancora disponibile su un terreno parzialmente edificato quale luogo a utilizzazione sensibile: poiché nell'applicazione della LPAmb i Cantoni fruirebbero di un certo margine di apprezzamento, l'interpretazione della Corte cantonale, secondo cui rientrano nella nozione di terreni inedificati dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI anche quelli solo parzialmente costruiti, non violerebbe il diritto federale.
3.3 La Corte cantonale ritiene che la potenzialità edificatoria di un fondo vada considerata sempre, e cioè non solo quand'esso sia del tutto inedificato, ma anche quando lo sia in misura meno intensa rispetto alle possibilità offerte dal piano regolatore; a sostegno di questa argomentazione cita, tra l'altro, il rapporto esplicativo dell'ORNI, del 23 dicembre 1999, redatto dall'UFAFP (pag. 10), per il quale le zone di costruzione non ancora edificate devono essere trattate come se già ospitassero gli edifici previsti secondo la pianificazione vigente, visto che l'utilizzazione possibile del territorio sulla base di queste stesse norme viene, di regola, realizzata.
Il rapporto esplicativo non permette di risolvere, in maniera univoca, il quesito qui litigioso nel senso indicato dalla Corte cantonale, visto ch'esso si limita a rilevare che rientrano nella menzionata norma "le zone di costruzione non ancora edificate". Piuttosto, un'interpretazione letterale della norma può far dedurre che i terreni non debbono essere - puramente e semplicemente - occupati da costruzioni, per poter venir considerati luoghi a utilizzazione sensibile secondo l'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI, e non solo essere edificati in misura inferiore alle possibilità costruttive offerte dalla pianificazione.
Nel frattempo, il 28 giugno 2002, l'UFAFP ha pubblicato sul suo sito internet (www.elektrosmog-schweiz.ch/vollzug/mobilfunk), le raccomandazioni "Stazioni basi di telefonia mobile e WLL", richiamate anche dalla ricorrente nella lettera del 5 luglio 2002 al Tribunale federale, comunicata alla controparte. Riguardo all'art. 3 cpv. 3 ORNI l'UFAFP raccomanda di fondarsi sull'utilizzazione di immobili e fondi presente al momento dell'esame della domanda. I previsti ampliamenti delle utilizzazioni, come la ristrutturazione dei tetti, le costruzioni accessorie o la sopraelevazione di edifici, devono essere presi in considerazione qualora i relativi progetti siano già stati pubblicati nell'ambito della procedura di rilascio della licenza edilizia. L'Autorità federale rileva che se, dopo l'autorizzazione di un impianto di telefonia mobile, nelle sue vicinanze vengono realizzate nuove utilizzazioni sensibili, esso deve rispettare il valore limite dell'impianto anche in questi nuovi luoghi a utilizzazione sensibile. L'UFAFP sottolinea che è sensato indicare questa circostanza al titolare dell'impianto già nella licenza edilizia e fissare un termine per l'adeguamento dell'impianto, nell'ipotesi in cui nel futuro luogo a utilizzazione sensibile il valore limite dell'impianto sia superato (pag. 13).
3.4 La ricorrente richiama una sentenza del 12 settembre 2001 del Tribunale amministrativo del Cantone Zurigo (consid. 1b; causa VB.2001.00046; www.vgrzh.ch/rechtsprechung) secondo cui i terreni liberi vengono di massima edificati in un tempo prevedibile mentre così non si potrebbe dire, in difetto di situazioni particolari, e sempre in linea di principio, per terreni già costruiti: si giustificherebbe pertanto di fondarsi, in quest'ultimo caso, piuttosto sulla situazione esistente che, a medio o lungo termine, non dovrebbe mutare. La Corte zurighese ha invero rilevato che questa soluzione non è la sola immaginabile, ma l'ha nondimeno ritenuta sostenibile.
3.5 Secondo la giurisprudenza, una norma va innanzitutto interpretata secondo il suo tenore letterale (interpretazione letterale). Se il testo legale non è assolutamente chiaro, o se più interpretazioni, come in concreto, si prestano, il giudice è tenuto a ricercare il vero significato della norma, deducendolo dalle relazioni che intercorrono tra essa e altre disposizioni legali e dal contesto legislativo in cui si inserisce (interpretazione sistematica), dal fine che la norma persegue o dall'interesse tutelato (interpretazione teleologica), nonché dalla volontà del legislatore (interpretazione storica), così come essa traspare dai materiali legislativi. Se il testo di legge è chiaro, l'autorità chiamata ad applicare il diritto può distanziarsene soltanto se sussistono motivi fondati per ritenere che la sua formulazione non rispecchi completamente il vero senso della norma. Simili motivi possono risultare dai materiali legislativi, dallo scopo della norma, come pure dalla relazione tra quest'ultima e altre disposizioni (DTF 128 II 56 consid. 4, 66 consid. 4a; DTF 128 I 34 consid. 3b; DTF 126 II 71 consid. 6d pag. 80 seg.).
La "ratio legis" dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI è volta a risolvere i possibili conflitti tra gli impianti che producono radiazioni non ionizzanti e le cosiddette utilizzazioni sensibili stabilite in ambito pianificatorio. Questo eventuale conflitto di utilizzazione riguardo a fondi edificati e non edificati è stato affrontato, nell'ORNI, chiaramente a favore della preminenza dell'utilizzazione sensibile fissata dalle norme pianificatorie: riguardo al trattamento delle riserve edilizie di fondi utilizzati solo parzialmente l'ORNI non fornisce una risposta precisa e univoca. È però pacifico che i principi fissati dal legislatore federale per i terreni costruiti e le superficie di particelle non occupate da costruzioni valgono, per analogia, anche per i fondi edificati solo parzialmente. La soluzione adottata dalla Corte zurighese, che si fonda sull'utilizzazione effettiva dei fondi al momento del rilascio della licenza edilizia, con la riserva di adattare i valori limite quando le facoltà edificatorie verranno utilizzate, e la soluzione scelta dalla Corte ticinese, che tiene conto invece immediatamente delle riserve edificatorie, si differenziano quindi -in sostanza - solo riguardo al momento in cui occorre tener conto delle potenzialità edificatorie di un fondo edificato solo parzialmente.
3.6 La soluzione adottata dalla Corte ticinese presenta certo vantaggi non indifferenti e ha il pregio di essere chiara e facilmente applicabile, in quanto tutte le riserve edilizie devono essere considerate; essa, parificando i fondi parzialmente edificati a quelli non costruiti, rende superflue le digressioni e le supposizioni sulle questioni di sapere se le possibilità edificatorie delle particelle non edificate saranno utilizzate e se sì, e in che misura, se la situazione di parziale sfruttamento perdurerà o meno e quali esigenze devono essere poste a un progetto concreto di ampliamento. La predetta soluzione rispetta, integralmente fin dall'inizio, i diritti dei vicini, anche qualora la particella sia edificata solo parzialmente, e non lascia sussistere alcuna insicurezza sulle modalità dell'adattamento, in seguito, dell'impianto: nella licenza edilizia non occorre pertanto richiamare l'obbligo di adattamento e il titolare dell'impianto non deve tener conto di un'eventuale, successiva riduzione della potenza di emissione o addirittura di una rimozione dell'impianto. La difficoltà di calcolare, a livello teorico, la misura delle sopraccennate riserve edilizie non è certo sempre di facile soluzione: questo problema si pone tuttavia anche con le particelle non occupate da costruzioni.
Del resto anche un terreno edificabile privo di costruzioni per il quale l'edificazione sarebbe prevedibile non è detto che venga effettivamente sfruttato, rispettivamente che lo venga secondo i parametri massimi. Per contro, questo modello non è applicato nell'analogo ambito dell'inquinamento fonico (cfr. art. 41 cpv. 2 lett. a e 39 cpv. 3 dell'ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l'inquinamento fonico; RS 814.41), ove la prassi, riguardo ai fondi edificati solo parzialmente, non esige che i valori limite d'esposizione al rumore siano rispettati anche riguardo alle rimanenti potenzialità edilizie dei fondi.
3.7 La soluzione adottata dalla Corte zurighese è conforme alla prassi vigente in materia di inquinamento fonico. Anche questo modello assicura una protezione effettiva delle persone che soggiornano nei luoghi a utilizzazione sensibile; esso prevede inoltre l'obbligo di adattare o di rimuovere l'impianto nel caso di un'utilizzazione successiva delle potenzialità edificatorie, un loro sfruttamento imminente dovendo essere considerato già nell'ambito del rilascio del permesso edilizio. Licenze edilizie già concesse non devono d'altra parte essere riesaminate, ritenuto l'obbligo di adattamento nel caso di utilizzazione delle riserve edilizie, anche in difetto di un'esplicita riserva. Questa soluzione lascia invero sussistere incertezze riguardo al perdurare dell'utilizzazione parziale e al momento dell'utilizzazione futura, che potrebbe ancora essere parziale, dei fondi, come pure riguardo al grado di concretezza di eventuali progetti di ampliamento. L'argomento secondo cui i terreni liberi vengono, di massima, edificati in un tempo prevedibile, è tuttavia pertinente, anche se la tesaurizzazione dei fondi edificabili non possa essere esclusa, mentre così non si può dire - in difetto di situazioni particolari, qui non addotte né rese verosimili - e sempre in linea di principio, di fondi già parzialmente costruiti. Questa distinzione non pecca di formalismo perché un diverso trattamento delle due situazioni, tenuto conto del principio di proporzionalità, appare giustificato (cfr., sul principio della parità di trattamento, DTF 127 I 185 consid. 5; DTF 125 II 326 consid. 10 pag. 345; DTF 123 I 112 consid. 10b pag. 141). Decisiva è comunque la circostanza che i diritti dei proprietari di immobili toccati dalle radiazioni prodotte dall'impianto non sono lesi, visto l'obbligo del titolare dell'impianto, in caso di maggiore utilizzazione delle possibilità edificatorie offerte dal piano regolatore, di limitarne le emissioni finché rispettino il valore limite dell'impianto anche riguardo al nuovo, rispettivamente ampliato, edificio.
4. Il rispetto del principio della proporzionalità, il quale esige che le misure adottate dallo Stato siano idonee a raggiungere lo scopo desiderato e che, di fronte a soluzioni diverse, si scelgano quelle meno pregiudizievoli per i diritti dei privati (art. 36 cpv. 3 Cost.; DTF 125 I 209 consid. 10d/aa pag. 223, 441 consid. 3b; DTF 124 I 107 consid. 4c/aa pag. 115), milita per la soluzione zurighese: in effetti, lo scopo perseguito dall'ORNI, ossia la protezione delle persone dalle radiazioni non ionizzanti, è compiutamente garantito anche con questo modello.
4.1 Un'applicazione rigida di questa soluzione non appare comunque opportuna, né è stata adottata dalla Corte zurighese, che ha accennato a possibili eccezioni. Di fronte a edifici in rovina o a progetti di ampliamento sufficientemente concreti, o di domande di costruzione pendenti, appare opportuno tener conto delle riserve edilizie già al momento del rilascio del permesso di costruzione del previsto impianto; la stessa considerazione può valere nel caso di particelle costruite solo in minima parte, la cui superficie rimanente è comunque assoggettata all'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI, per cui esse possono essere assimilate a superficie interamente non occupate da costruzioni. Un'eccezione può entrare in linea di conto anche nel caso, che potrebbe essere eventualmente realizzato in concreto, di una straordinaria sottoutilizzazione delle possibilità edificatorie.
4.1.1 Il rispetto dell'ORNI è imposto direttamente dal diritto federale: appare nondimeno opportuno, come ha fatto la Corte zurighese accogliendo una conclusione subordinata dell'operatore, analoga a quella formulata nella domanda di giudizio del presente ricorso, indicare espressamente nella licenza edilizia, se del caso menzionandovi il termine, la circostanza che, in caso di utilizzazione delle riserve edilizie, il titolare dell'impianto dovrà adattarlo allo scopo di rispettare il valore limite dell'impianto. Del resto, tra la pubblicazione di un'eventuale domanda di ampliamento presentata dai vicini e la fine dei lavori di costruzione sussiste, di regola, un lasso di tempo sufficiente per adattare l'impianto alla nuova fattispecie. Ciò può avvenire attraverso una decisione che ne fissi le modalità, visto che l'obbligo di adattamento o di rimozione dell'impianto, qualora i valori limite non possano essere rispettati, non può più chiaramente essere rimesso in discussione. Il rischio imprenditoriale collegato a questa soluzione dev'essere assunto dagli operatori di telefonia mobile e dai titolari dell'impianto. L'obbligo di adattare l'impianto incombe infatti in linea di principio al suo titolare, indipendentemente dal fatto che sia espressamente menzionato o no nella licenza edilizia. Nell'interesse dei vicini, e in ossequio al principio della buona fede, appare nondimeno opportuno che quest'obbligo venga indicato nella licenza edilizia e che, in determinati casi, esso venga menzionato nel registro fondiario. È inoltre palese che le possibilità edificatorie previste dalla legislazione sulla pianificazione, e in particolare dalle normative comunali, non possono essere pregiudicate dalla presenza di impianti esistenti: un azzonamento o una diminuzione dell'utilizzazione non possono infatti fondarsi sulla presenza di antenne site nelle vicinanze; l'art. 16 ORNI concerne del resto solo la delimitazione delle nuove zone edificabili.
4.1.2 L'ORNI, il cui rispetto dev'essere esaminato d'ufficio dall'autorità competente, non dev'essere ossequiata solo nei confronti dei vicini che si oppongono al rilascio di una licenza edilizia in tale ambito, ma di tutte le persone che, abitando o soggiornando in modo prolungato nelle immediate vicinanze del progettato impianto, sono toccate in maniera particolare dalle radiazioni (sulla legittimazione a opporsi a un progetto d'impianto di telefonia mobile vedi DTF 128 II 168 consid. 2.3).
4.2 L'annullamento della decisione impugnata non comporta il rilascio della licenza di costruzione. La Corte cantonale aveva infatti stabilito che il Dipartimento del territorio doveva esaminare nuovamente la conformità dell'impianto litigioso con l'ORNI, considerando - ciò che non aveva fatto il Governo - l'effetto inquinante globale provocato dalla somma delle radiazioni emesse dal progettato impianto e di quelle prodotte dalle antenne e parabole già montate sullo stesso traliccio qualora queste ultime dovessero assumere una qualche rilevanza al riguardo (consid. 4). Di questo rilievo, fondato, le autorità cantonali dovranno tener conto nell'ambito della nuova procedura di rilascio del permesso edilizio.
Il Tribunale federale ha già rilevato che il n. 62 cpv. 1 allegato 1 ORNI - secondo cui sono considerate un impianto tutte le antenne di trasmissione per i servizi radio giusta il n. 61, che sono montate sullo stesso traliccio oppure situate in uno spazio ristretto, segnatamente sul tetto dello stesso edificio - si riferisce a tutte le antenne montate sul medesimo traliccio o situate in uno spazio ristretto, indipendentemente dal fatto che siano gestite da uno o più concessionari e appartengano o no alla stessa rete di telefonia mobile (sentenze 1A.316/2000 del 21 settembre 2001, consid. 4a, e 1A.10/2001 dell'8 aprile 2002, consid. 3.3). Ora, come accertato dalla Sezione della protezione dell'acqua e dell'aria nello scritto del 22 maggio 2000, se il campo elettrico (v. al riguardo il n. 64 allegato 1 ORNI) sul fondo n. 2511 è di 2,30 V/m, sulle particelle n. 2440 e n. 2521 esso è rispettivamente di 3,58 V/m e di 4,13 V/m: anche riguardo a questi fondi il diritto federale, segnatamente l'ORNI, dev'essere rispettato, tenendo conto quindi delle emissioni emesse da tutte le antenne, situate sullo stesso tetto, e che, pertanto, possono costituire un impianto.
Nelle osservazioni al ricorso l'UFAFP rileva che le previste antenne saranno montate su un edificio a 18 m dal suolo, e che le emissioni saranno esattamente orizzontali; esso aggiunge che le radiazioni di una delle antenne vanno in direzione del fondo vicino, al di sopra dell'edificio esistente, a un'altezza rientrante nella riserva di un suo ampliamento; secondo l'UFAFP le radiazioni non ionizzanti riscontrate in quel punto sarebbero di 5,8 V/m e supererebbero quindi il valore limite dell'impianto, senza tener conto dell'effetto schermante dell'edificio. Non spetta comunque al Tribunale federale, vincolato, di massima, agli accertamenti di fatto, esaminare, quale prima istanza, se il progettato impianto - tenuto conto dell'insieme delle antenne e del possibile sfruttamento edilizio del fondo n. 2511 - rispetti o no l'ORNI. Le Autorità cantonali dovranno esaminare altresì se, vista l'eccezionale sottoutilizzazione del fondo dei resistenti, la loro particella debba essere assimilata a una superficie priva di costruzioni.
5. Ne consegue che il ricorso di diritto pubblico dev'essere dichiarato inammissibile, mentre il ricorso di diritto amministrativo dev'essere accolto nel senso dei considerandi, la decisione impugnata annullata e la causa rinviata per nuovo giudizio alla Corte cantonale.
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Protection contre le rayonnement non ionisant des antennes pour la téléphonie mobile: respect des valeurs limites dans les lieux "à utilisation sensible" (art. 3 al. 3 ORNI et ch. 65 de l'Annexe 1 à l'ORNI). Prise en compte, au regard de l'art. 3 al. 3 let. c ORNI, des réserves d'utilisation de bien-fonds partiellement bâtis (soit, en l'occurrence, une parcelle sur laquelle est édifiée une maison d'habitation d'un seul niveau, alors que pourrait être bâti un bâtiment d'une hauteur de 21 m). Au moment de l'octroi de l'autorisation de construire relative à l'antenne mobile, il convient en principe de se fonder, conformément au principe de la proportionnalité, sur l'utilisation existante des bien-fonds voisins, avec l'obligation de modifier ou de supprimer l'installation en vue de respecter les valeurs limites, lorsque les réserves d'utilisation seront effectivement utilisées (consid. 2-5).
En l'espèce, la cour cantonale devra également évaluer les immissions produites globalement par les antennes prévues et par celles déjà posées sur le même toit (consid. 4.1 et 4.2).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-340%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 II 340
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128 II 340
Sachverhalt ab Seite 341
A.- Il 6 aprile 2000 la diAx SA (ora TDC Switzerland SA) ha presentato al Municipio di Locarno una domanda di costruzione per la posa di sei antenne per la telefonia mobile e una cabina per apparecchiature elettroniche sul tetto dell'edificio sito alla particella n. 2513 di Locarno, appartenente alle Officine idroelettriche della Maggia SA; le antenne, destinate a trasmettere nelle frequenze 900 MHz e 1800 MHz, dovevano essere collocate alla sommità di un traliccio già esistente sull'edificio, sul quale sono presenti altre antenne emittenti e una parabola.
La Comunione ereditaria fu X., proprietaria della confinante particella n. 2511, sulla quale sorge una villa a un piano, ma dove è possibile costruire edifici alti sino a 21 m, si è opposta al progetto, censurando il mancato rispetto di norme pianificatorie, edilizie e di protezione dell'ambiente da parte del previsto impianto. Il 31 agosto 2000 il Municipio di Locarno, acquisito il preavviso favorevole del Dipartimento cantonale del territorio, ha rilasciato la licenza edilizia, respingendo l'opposizione.
B.- Gli eredi X. si sono quindi aggravati dinanzi al Consiglio di Stato del Cantone Ticino che, il 14 novembre 2000, ha accolto il ricorso, annullato la licenza edilizia comunale e rinviato gli atti al Dipartimento del territorio per completare il suo preavviso. L'autorità governativa, sulla base dell'art. 3 cpv. 3 lett. c dell'ordinanza del Consiglio federale sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti, del 23 dicembre 1999 (ORNI; RS 814.710), ha rilevato che la verifica del rispetto dei valori limite di immissione da parte di un impianto non doveva essere ristretta alla sola casa esistente, ma estesa all'intero edificio che sarebbe potuto sorgere sul relativo terreno secondo il piano regolatore.
C.- Il Tribunale amministrativo del Cantone Ticino, con sentenza del 9 maggio 2001, ha respinto un ricorso della diAx SA e confermato la decisione governativa. Esso ha ritenuto corretta l'applicazione dell'ORNI a opera del Consiglio di Stato e giusto il rinvio degli atti al Dipartimento del territorio perché fosse verificata la conformità dell'impianto litigioso con l'ordinanza, tenendo conto delle potenzialità edilizie del fondo n. 2511, ove l'immobile può raggiungere i 21 m di altezza; ha inoltre disposto che l'esame fosse esteso all'effetto globale inquinante cagionato dalle radiazioni provenienti dalle antenne previste e da quelle già collocate sul tetto dell'edificio.
D.- L'istante insorge dinanzi al Tribunale federale con un ricorso di diritto amministrativo e con un ricorso di diritto pubblico. Con il primo chiede di annullare la sentenza cantonale e di confermare la licenza edilizia, con l'onere di adeguare o di smantellare l'impianto qualora non sia più rispettata l'ORNI in seguito a un maggiore sfruttamento edilizio del mappale n. 2511. Con il ricorso di diritto pubblico la ricorrente chiede di annullare la sentenza impugnata e di rinviare l'incarto all'autorità cantonale poiché decida nel senso dei considerandi. Le motivazioni dei ricorsi sono sostanzialmente uguali. La ricorrente censura la mancanza di base legale dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI, la sua errata e anzi arbitraria applicazione e interpretazione da parte delle autorità cantonali e la violazione del principio della proporzionalità riguardo alla garanzia della proprietà (art. 26 Cost.), alla libertà economica individuale (art. 27 Cost.) e alla garanzia dell'uguaglianza giuridica (art. 8 Cost.).
E.- I vicini chiedono di respingere entrambi i ricorsi. Il Consiglio di Stato si rimette al giudizio del Tribunale federale, mentre il Tribunale cantonale amministrativo si riconferma nella sentenza impugnata. Anche il Comune di Locarno si rimette al giudizio del Tribunale federale, osservando tuttavia che, in caso di accoglimento dei ricorsi, non gli dovrebbero essere accollate né spese né ripetibili. L'Ufficio federale dell'ambiente, delle foreste e del paesaggio (UFAFP) considera sostenibile l'applicazione dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI fatta dalla Corte cantonale e rileva che, essendo la distanza delle antenne dal confine del fondo n. 2511 di almeno 30 m, il valore limite di immissione sarebbe chiaramente rispettato a ogni altezza dal suolo; per contro, le antenne essendo previste su un edificio vicino alto 18 m, le radiazioni non ionizzanti riscontrate in quel punto sarebbero di 5,8 V/m e supererebbero quindi il valore limite dell'impianto all'interno della riserva di ampliamento edile, senza tener conto dell'effetto schermante dell'edificio. Le Officine idroelettriche della Maggia SA non hanno presentato osservazioni.
F.- È stata offerta alle parti la possibilità di esprimersi sulle osservazioni dell'UFAFP. La ricorrente contesta l'opinione dell'Autorità federale, secondo cui l'applicazione della norma litigiosa ai terreni già parzialmente edificati non violerebbe la legge federale sulla protezione dell'ambiente; essa produce poi una sentenza del Tribunale amministrativo del Cantone Zurigo del 12 settembre 2001, che suffragherebbe le sue conclusioni. I vicini, con scritto dell'11 dicembre 2001, esprimendosi anche sulla decisione zurighese, ribadiscono i loro argomenti e chiedono di confermare il giudizio impugnato.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. La ricorrente sostiene in primo luogo che l'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI è privo di sufficiente base legale e viola gli art. 36 cpv. 1, 164 cpv. 2 e 182 cpv. 1 Cost. Secondo la ricorrente sarebbe arbitrario ritenere che sussista un interesse degno di protezione ad applicare la predetta norma quando il proprietario di un fondo vicino, parzialmente costruito, non rendesse verosimile l'intenzione di utilizzare le restanti potenzialità edificatorie della particella; una siffatta soluzione non sarebbe stata voluta, a suo dire, dal Consiglio federale.
2.1 La ricorrente non critica tanto la costituzionalità dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI quanto la sua interpretazione da parte della Corte cantonale. Comunque, il concetto di protezione contro le radiazioni non ionizzanti, nonché i valori limite di emissione e immissione fissati nell'ordinanza e nei suoi allegati, sono stati ritenuti rispettosi della legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (LPAmb; RS 814.01), che costituisce in proposito la necessaria e sufficiente base legale (DTF 126 II 399 consid. 3 e 4). Il Tribunale federale ha pure riconosciuto la compatibilità dell'ORNI con il principio della prevenzione sancito all'art. 11 cpv. 2 LPAmb, riservando la possibilità di un riesame e di un adeguamento dei valori limite, nell'ambito della protezione contro gli effetti non termici delle radiazioni, nel caso di nuove conoscenze scientifiche in materia (DTF 126 II 399 consid. 4c).
2.2 L'ORNI distingue chiaramente tra i valori limite d'immissione e i valori limite dell'impianto. I primi devono essere rispettati ovunque possano trattenersi persone (art. 13 cpv. 1), i secondi nei luoghi a utilizzazione sensibile (n. 65 allegato 1) e si applicano soltanto alle radiazioni prodotte da un singolo impianto (art. 3 cpv. 6): essi servono alla limitazione preventiva delle emissioni ai sensi dell'art. 11 cpv. 2 LPAmb e, indipendentemente dal carico inquinante esistente, devono limitare le emissioni nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche.
Per la limitazione delle emissioni, e in genere per l'esecuzione della LPAmb, gli art. 12 cpv. 2, 13 cpv. 1, 16 cpv. 2, 38 cpv. 3 e 39 cpv. 1 LPAmb conferiscono un'ampia delega al Consiglio federale, cui è assegnato il compito di emanare le ordinanze di esecuzione. L'ORNI si iscrive nel quadro di questa delega, che il Consiglio federale aveva già precedentemente utilizzato in altri campi.
2.3 L'ORNI ha lo scopo di proteggere l'uomo dalle radiazioni non ionizzanti dannose e moleste (art. 1), regolando in particolare la limitazione delle emissioni provenienti da campi elettrici e magnetici con frequenze da 0 Hz a 300 GHz prodotte durante l'esercizio di impianti fissi (art. 2 cpv. 1 lett. a). Al riguardo essa prevede, all'art. 4, una limitazione preventiva delle emissioni e all'art. 5 una loro limitazione completiva più severa quando sia accertato o probabile che uno o più valori limite di immissione siano superati; gli allegati 1 e 2 disciplinano queste limitazioni, particolarmente importanti nei luoghi a utilizzazione sensibile (art. 3 cpv. 3). Gli art. 13 e segg. prevedono valori limite d'immissione. Le limitazioni preventive delle emissioni sono dettagliatamente precisate nell'allegato 1 dell'ordinanza, i valori limite d'immissione nell'allegato 2.
Le limitazioni sono particolarmente importanti nei luoghi definiti dall'ORNI "a utilizzazione sensibile": si tratta dei locali situati in edifici, destinati regolarmente al soggiorno prolungato di persone (art. 3 cpv. 3 lett. a), dei terreni da gioco per bambini, pubblici o privati, definiti come tali nella legislazione sulla pianificazione del territorio (art. 3 cpv. 3 lett. b) e delle superficie di parcelle non occupate da costruzioni per le quali sono ammesse le utilizzazioni giusta le due precedenti lettere (art. 3 cpv. 3 lett. c). In sostanza, l'art. 3 cpv. 3 ORNI riprende, e concretizza, nello specifico campo della protezione contro le radiazioni non ionizzanti, i principi di prevenzione e di limitazione delle emissioni nocive sanciti dagli art. 1 cpv. 2, 11 e segg. LPAmb e 3 cpv. 3 lett. b LPT (RS 700; cfr. URS WALKER, Baubewilligung für Mobilfunkantennen; bundesrechtliche Grundlagen und ausgewählte Fragen, in: BR 2000 pag. 3 e segg., n. 1.2.2.1 e 1.2.2.5).
2.4 Secondo l'art. 1 cpv. 2 LPAmb, a scopo di prevenzione, gli effetti che potrebbero divenire dannosi o molesti devono essere limitati tempestivamente. L'art. 11 LPAmb stabilisce che gli inquinamenti atmosferici, il rumore, le vibrazioni e le radiazioni siano limitati alla fonte (cpv. 1) e che, indipendentemente dal carico inquinante esistente, le emissioni, nell'ambito della prevenzione, vengano limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche (cpv. 2). Nell'ambito delle radiazioni non ionizzanti gli impianti devono essere costruiti e fatti funzionare in modo da rispettare le limitazioni preventive delle emissioni definite nell'allegato 1 (art. 4 cpv. 1 ORNI). Questo allegato prevede, al n. 65, che nei luoghi a utilizzazione sensibile i nuovi (come quello litigioso; art. 7 cpv. 7 LPAmb, art. 3 cpv. 2 lett. a ORNI e n. 62 cpv. 1 allegato 1 ORNI) e vecchi impianti nello stato di esercizio determinante debbano rispettare il valore limite dell'impianto; secondo il n. 64 lett. c allegato 1 ORNI, questo valore, è di 5,0 V/m, per gli impianti che trasmettono, come quello in esame, contemporaneamente sia nell'intervallo di frequenza attorno a 900 MHz sia in quello attorno a 1800 MHz.
3. La ricorrente rileva che, quand'anche si volessero ritenere l'ORNI, e quindi il suo art. 3 cpv. 3 lett. c (qui in discussione), rispettosi della legge e della costituzione, il modo in cui la Corte cantonale ha interpretato la norma le violerebbe: la particella dei resistenti non rientrerebbe infatti nel concetto di superficie non occupata da costruzioni visto ch'essa è già, anche se in misura inferiore alle possibilità offerte dal piano regolatore, edificata.
Non è contestato che sulla particella dei resistenti potrebbe essere costruito, secondo il piano regolatore, un edificio alto 21 m (art. 13 lett. a cpv. 2 delle norme di attuazione del piano regolatore di Locarno), e ch'essa ospita attualmente solo una villa a un piano. Con riferimento a quest'ultima risulterebbe d'altra parte, secondo l'accertamento della Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua del Dipartimento del territorio del Cantone Ticino nello scritto del 22 maggio 2000, che i valori fissati dall'ORNI sono rispettati.
3.1 Per la Corte cantonale - come già, in precedenza, per il Consiglio di Stato - questo accertamento non basta: poiché sul fondo potrebbe sorgere uno stabile di 21 m, occorrerebbe che i valori limite non siano superati nemmeno a quest'altezza. A siffatta tesi si oppone la ricorrente. Si tratta quindi di sapere se le riserve edificatorie esistenti sul fondo n. 2511, solo parzialmente edificato, debbano essere considerate anch'esse come luoghi a utilizzazione sensibile, dove i valori limite dell'impianto devono essere rispettati.
3.2 Nelle osservazioni ai ricorsi l'UFAFP rileva che, nella prassi vigente, le riserve di ampliamento degli edifici esistenti e dei terreni parzialmente occupati da costruzioni non sono state sinora considerate, di regola, come luoghi a utilizzazione sensibile. Nella fattispecie l'UFAFP considera nondimeno la riserva di ampliamento edile in altezza ancora disponibile su un terreno parzialmente edificato quale luogo a utilizzazione sensibile: poiché nell'applicazione della LPAmb i Cantoni fruirebbero di un certo margine di apprezzamento, l'interpretazione della Corte cantonale, secondo cui rientrano nella nozione di terreni inedificati dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI anche quelli solo parzialmente costruiti, non violerebbe il diritto federale.
3.3 La Corte cantonale ritiene che la potenzialità edificatoria di un fondo vada considerata sempre, e cioè non solo quand'esso sia del tutto inedificato, ma anche quando lo sia in misura meno intensa rispetto alle possibilità offerte dal piano regolatore; a sostegno di questa argomentazione cita, tra l'altro, il rapporto esplicativo dell'ORNI, del 23 dicembre 1999, redatto dall'UFAFP (pag. 10), per il quale le zone di costruzione non ancora edificate devono essere trattate come se già ospitassero gli edifici previsti secondo la pianificazione vigente, visto che l'utilizzazione possibile del territorio sulla base di queste stesse norme viene, di regola, realizzata.
Il rapporto esplicativo non permette di risolvere, in maniera univoca, il quesito qui litigioso nel senso indicato dalla Corte cantonale, visto ch'esso si limita a rilevare che rientrano nella menzionata norma "le zone di costruzione non ancora edificate". Piuttosto, un'interpretazione letterale della norma può far dedurre che i terreni non debbono essere - puramente e semplicemente - occupati da costruzioni, per poter venir considerati luoghi a utilizzazione sensibile secondo l'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI, e non solo essere edificati in misura inferiore alle possibilità costruttive offerte dalla pianificazione.
Nel frattempo, il 28 giugno 2002, l'UFAFP ha pubblicato sul suo sito internet (www.elektrosmog-schweiz.ch/vollzug/mobilfunk), le raccomandazioni "Stazioni basi di telefonia mobile e WLL", richiamate anche dalla ricorrente nella lettera del 5 luglio 2002 al Tribunale federale, comunicata alla controparte. Riguardo all'art. 3 cpv. 3 ORNI l'UFAFP raccomanda di fondarsi sull'utilizzazione di immobili e fondi presente al momento dell'esame della domanda. I previsti ampliamenti delle utilizzazioni, come la ristrutturazione dei tetti, le costruzioni accessorie o la sopraelevazione di edifici, devono essere presi in considerazione qualora i relativi progetti siano già stati pubblicati nell'ambito della procedura di rilascio della licenza edilizia. L'Autorità federale rileva che se, dopo l'autorizzazione di un impianto di telefonia mobile, nelle sue vicinanze vengono realizzate nuove utilizzazioni sensibili, esso deve rispettare il valore limite dell'impianto anche in questi nuovi luoghi a utilizzazione sensibile. L'UFAFP sottolinea che è sensato indicare questa circostanza al titolare dell'impianto già nella licenza edilizia e fissare un termine per l'adeguamento dell'impianto, nell'ipotesi in cui nel futuro luogo a utilizzazione sensibile il valore limite dell'impianto sia superato (pag. 13).
3.4 La ricorrente richiama una sentenza del 12 settembre 2001 del Tribunale amministrativo del Cantone Zurigo (consid. 1b; causa VB.2001.00046; www.vgrzh.ch/rechtsprechung) secondo cui i terreni liberi vengono di massima edificati in un tempo prevedibile mentre così non si potrebbe dire, in difetto di situazioni particolari, e sempre in linea di principio, per terreni già costruiti: si giustificherebbe pertanto di fondarsi, in quest'ultimo caso, piuttosto sulla situazione esistente che, a medio o lungo termine, non dovrebbe mutare. La Corte zurighese ha invero rilevato che questa soluzione non è la sola immaginabile, ma l'ha nondimeno ritenuta sostenibile.
3.5 Secondo la giurisprudenza, una norma va innanzitutto interpretata secondo il suo tenore letterale (interpretazione letterale). Se il testo legale non è assolutamente chiaro, o se più interpretazioni, come in concreto, si prestano, il giudice è tenuto a ricercare il vero significato della norma, deducendolo dalle relazioni che intercorrono tra essa e altre disposizioni legali e dal contesto legislativo in cui si inserisce (interpretazione sistematica), dal fine che la norma persegue o dall'interesse tutelato (interpretazione teleologica), nonché dalla volontà del legislatore (interpretazione storica), così come essa traspare dai materiali legislativi. Se il testo di legge è chiaro, l'autorità chiamata ad applicare il diritto può distanziarsene soltanto se sussistono motivi fondati per ritenere che la sua formulazione non rispecchi completamente il vero senso della norma. Simili motivi possono risultare dai materiali legislativi, dallo scopo della norma, come pure dalla relazione tra quest'ultima e altre disposizioni (DTF 128 II 56 consid. 4, 66 consid. 4a; DTF 128 I 34 consid. 3b; DTF 126 II 71 consid. 6d pag. 80 seg.).
La "ratio legis" dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI è volta a risolvere i possibili conflitti tra gli impianti che producono radiazioni non ionizzanti e le cosiddette utilizzazioni sensibili stabilite in ambito pianificatorio. Questo eventuale conflitto di utilizzazione riguardo a fondi edificati e non edificati è stato affrontato, nell'ORNI, chiaramente a favore della preminenza dell'utilizzazione sensibile fissata dalle norme pianificatorie: riguardo al trattamento delle riserve edilizie di fondi utilizzati solo parzialmente l'ORNI non fornisce una risposta precisa e univoca. È però pacifico che i principi fissati dal legislatore federale per i terreni costruiti e le superficie di particelle non occupate da costruzioni valgono, per analogia, anche per i fondi edificati solo parzialmente. La soluzione adottata dalla Corte zurighese, che si fonda sull'utilizzazione effettiva dei fondi al momento del rilascio della licenza edilizia, con la riserva di adattare i valori limite quando le facoltà edificatorie verranno utilizzate, e la soluzione scelta dalla Corte ticinese, che tiene conto invece immediatamente delle riserve edificatorie, si differenziano quindi -in sostanza - solo riguardo al momento in cui occorre tener conto delle potenzialità edificatorie di un fondo edificato solo parzialmente.
3.6 La soluzione adottata dalla Corte ticinese presenta certo vantaggi non indifferenti e ha il pregio di essere chiara e facilmente applicabile, in quanto tutte le riserve edilizie devono essere considerate; essa, parificando i fondi parzialmente edificati a quelli non costruiti, rende superflue le digressioni e le supposizioni sulle questioni di sapere se le possibilità edificatorie delle particelle non edificate saranno utilizzate e se sì, e in che misura, se la situazione di parziale sfruttamento perdurerà o meno e quali esigenze devono essere poste a un progetto concreto di ampliamento. La predetta soluzione rispetta, integralmente fin dall'inizio, i diritti dei vicini, anche qualora la particella sia edificata solo parzialmente, e non lascia sussistere alcuna insicurezza sulle modalità dell'adattamento, in seguito, dell'impianto: nella licenza edilizia non occorre pertanto richiamare l'obbligo di adattamento e il titolare dell'impianto non deve tener conto di un'eventuale, successiva riduzione della potenza di emissione o addirittura di una rimozione dell'impianto. La difficoltà di calcolare, a livello teorico, la misura delle sopraccennate riserve edilizie non è certo sempre di facile soluzione: questo problema si pone tuttavia anche con le particelle non occupate da costruzioni.
Del resto anche un terreno edificabile privo di costruzioni per il quale l'edificazione sarebbe prevedibile non è detto che venga effettivamente sfruttato, rispettivamente che lo venga secondo i parametri massimi. Per contro, questo modello non è applicato nell'analogo ambito dell'inquinamento fonico (cfr. art. 41 cpv. 2 lett. a e 39 cpv. 3 dell'ordinanza del 15 dicembre 1986 contro l'inquinamento fonico; RS 814.41), ove la prassi, riguardo ai fondi edificati solo parzialmente, non esige che i valori limite d'esposizione al rumore siano rispettati anche riguardo alle rimanenti potenzialità edilizie dei fondi.
3.7 La soluzione adottata dalla Corte zurighese è conforme alla prassi vigente in materia di inquinamento fonico. Anche questo modello assicura una protezione effettiva delle persone che soggiornano nei luoghi a utilizzazione sensibile; esso prevede inoltre l'obbligo di adattare o di rimuovere l'impianto nel caso di un'utilizzazione successiva delle potenzialità edificatorie, un loro sfruttamento imminente dovendo essere considerato già nell'ambito del rilascio del permesso edilizio. Licenze edilizie già concesse non devono d'altra parte essere riesaminate, ritenuto l'obbligo di adattamento nel caso di utilizzazione delle riserve edilizie, anche in difetto di un'esplicita riserva. Questa soluzione lascia invero sussistere incertezze riguardo al perdurare dell'utilizzazione parziale e al momento dell'utilizzazione futura, che potrebbe ancora essere parziale, dei fondi, come pure riguardo al grado di concretezza di eventuali progetti di ampliamento. L'argomento secondo cui i terreni liberi vengono, di massima, edificati in un tempo prevedibile, è tuttavia pertinente, anche se la tesaurizzazione dei fondi edificabili non possa essere esclusa, mentre così non si può dire - in difetto di situazioni particolari, qui non addotte né rese verosimili - e sempre in linea di principio, di fondi già parzialmente costruiti. Questa distinzione non pecca di formalismo perché un diverso trattamento delle due situazioni, tenuto conto del principio di proporzionalità, appare giustificato (cfr., sul principio della parità di trattamento, DTF 127 I 185 consid. 5; DTF 125 II 326 consid. 10 pag. 345; DTF 123 I 112 consid. 10b pag. 141). Decisiva è comunque la circostanza che i diritti dei proprietari di immobili toccati dalle radiazioni prodotte dall'impianto non sono lesi, visto l'obbligo del titolare dell'impianto, in caso di maggiore utilizzazione delle possibilità edificatorie offerte dal piano regolatore, di limitarne le emissioni finché rispettino il valore limite dell'impianto anche riguardo al nuovo, rispettivamente ampliato, edificio.
4. Il rispetto del principio della proporzionalità, il quale esige che le misure adottate dallo Stato siano idonee a raggiungere lo scopo desiderato e che, di fronte a soluzioni diverse, si scelgano quelle meno pregiudizievoli per i diritti dei privati (art. 36 cpv. 3 Cost.; DTF 125 I 209 consid. 10d/aa pag. 223, 441 consid. 3b; DTF 124 I 107 consid. 4c/aa pag. 115), milita per la soluzione zurighese: in effetti, lo scopo perseguito dall'ORNI, ossia la protezione delle persone dalle radiazioni non ionizzanti, è compiutamente garantito anche con questo modello.
4.1 Un'applicazione rigida di questa soluzione non appare comunque opportuna, né è stata adottata dalla Corte zurighese, che ha accennato a possibili eccezioni. Di fronte a edifici in rovina o a progetti di ampliamento sufficientemente concreti, o di domande di costruzione pendenti, appare opportuno tener conto delle riserve edilizie già al momento del rilascio del permesso di costruzione del previsto impianto; la stessa considerazione può valere nel caso di particelle costruite solo in minima parte, la cui superficie rimanente è comunque assoggettata all'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI, per cui esse possono essere assimilate a superficie interamente non occupate da costruzioni. Un'eccezione può entrare in linea di conto anche nel caso, che potrebbe essere eventualmente realizzato in concreto, di una straordinaria sottoutilizzazione delle possibilità edificatorie.
4.1.1 Il rispetto dell'ORNI è imposto direttamente dal diritto federale: appare nondimeno opportuno, come ha fatto la Corte zurighese accogliendo una conclusione subordinata dell'operatore, analoga a quella formulata nella domanda di giudizio del presente ricorso, indicare espressamente nella licenza edilizia, se del caso menzionandovi il termine, la circostanza che, in caso di utilizzazione delle riserve edilizie, il titolare dell'impianto dovrà adattarlo allo scopo di rispettare il valore limite dell'impianto. Del resto, tra la pubblicazione di un'eventuale domanda di ampliamento presentata dai vicini e la fine dei lavori di costruzione sussiste, di regola, un lasso di tempo sufficiente per adattare l'impianto alla nuova fattispecie. Ciò può avvenire attraverso una decisione che ne fissi le modalità, visto che l'obbligo di adattamento o di rimozione dell'impianto, qualora i valori limite non possano essere rispettati, non può più chiaramente essere rimesso in discussione. Il rischio imprenditoriale collegato a questa soluzione dev'essere assunto dagli operatori di telefonia mobile e dai titolari dell'impianto. L'obbligo di adattare l'impianto incombe infatti in linea di principio al suo titolare, indipendentemente dal fatto che sia espressamente menzionato o no nella licenza edilizia. Nell'interesse dei vicini, e in ossequio al principio della buona fede, appare nondimeno opportuno che quest'obbligo venga indicato nella licenza edilizia e che, in determinati casi, esso venga menzionato nel registro fondiario. È inoltre palese che le possibilità edificatorie previste dalla legislazione sulla pianificazione, e in particolare dalle normative comunali, non possono essere pregiudicate dalla presenza di impianti esistenti: un azzonamento o una diminuzione dell'utilizzazione non possono infatti fondarsi sulla presenza di antenne site nelle vicinanze; l'art. 16 ORNI concerne del resto solo la delimitazione delle nuove zone edificabili.
4.1.2 L'ORNI, il cui rispetto dev'essere esaminato d'ufficio dall'autorità competente, non dev'essere ossequiata solo nei confronti dei vicini che si oppongono al rilascio di una licenza edilizia in tale ambito, ma di tutte le persone che, abitando o soggiornando in modo prolungato nelle immediate vicinanze del progettato impianto, sono toccate in maniera particolare dalle radiazioni (sulla legittimazione a opporsi a un progetto d'impianto di telefonia mobile vedi DTF 128 II 168 consid. 2.3).
4.2 L'annullamento della decisione impugnata non comporta il rilascio della licenza di costruzione. La Corte cantonale aveva infatti stabilito che il Dipartimento del territorio doveva esaminare nuovamente la conformità dell'impianto litigioso con l'ORNI, considerando - ciò che non aveva fatto il Governo - l'effetto inquinante globale provocato dalla somma delle radiazioni emesse dal progettato impianto e di quelle prodotte dalle antenne e parabole già montate sullo stesso traliccio qualora queste ultime dovessero assumere una qualche rilevanza al riguardo (consid. 4). Di questo rilievo, fondato, le autorità cantonali dovranno tener conto nell'ambito della nuova procedura di rilascio del permesso edilizio.
Il Tribunale federale ha già rilevato che il n. 62 cpv. 1 allegato 1 ORNI - secondo cui sono considerate un impianto tutte le antenne di trasmissione per i servizi radio giusta il n. 61, che sono montate sullo stesso traliccio oppure situate in uno spazio ristretto, segnatamente sul tetto dello stesso edificio - si riferisce a tutte le antenne montate sul medesimo traliccio o situate in uno spazio ristretto, indipendentemente dal fatto che siano gestite da uno o più concessionari e appartengano o no alla stessa rete di telefonia mobile (sentenze 1A.316/2000 del 21 settembre 2001, consid. 4a, e 1A.10/2001 dell'8 aprile 2002, consid. 3.3). Ora, come accertato dalla Sezione della protezione dell'acqua e dell'aria nello scritto del 22 maggio 2000, se il campo elettrico (v. al riguardo il n. 64 allegato 1 ORNI) sul fondo n. 2511 è di 2,30 V/m, sulle particelle n. 2440 e n. 2521 esso è rispettivamente di 3,58 V/m e di 4,13 V/m: anche riguardo a questi fondi il diritto federale, segnatamente l'ORNI, dev'essere rispettato, tenendo conto quindi delle emissioni emesse da tutte le antenne, situate sullo stesso tetto, e che, pertanto, possono costituire un impianto.
Nelle osservazioni al ricorso l'UFAFP rileva che le previste antenne saranno montate su un edificio a 18 m dal suolo, e che le emissioni saranno esattamente orizzontali; esso aggiunge che le radiazioni di una delle antenne vanno in direzione del fondo vicino, al di sopra dell'edificio esistente, a un'altezza rientrante nella riserva di un suo ampliamento; secondo l'UFAFP le radiazioni non ionizzanti riscontrate in quel punto sarebbero di 5,8 V/m e supererebbero quindi il valore limite dell'impianto, senza tener conto dell'effetto schermante dell'edificio. Non spetta comunque al Tribunale federale, vincolato, di massima, agli accertamenti di fatto, esaminare, quale prima istanza, se il progettato impianto - tenuto conto dell'insieme delle antenne e del possibile sfruttamento edilizio del fondo n. 2511 - rispetti o no l'ORNI. Le Autorità cantonali dovranno esaminare altresì se, vista l'eccezionale sottoutilizzazione del fondo dei resistenti, la loro particella debba essere assimilata a una superficie priva di costruzioni.
5. Ne consegue che il ricorso di diritto pubblico dev'essere dichiarato inammissibile, mentre il ricorso di diritto amministrativo dev'essere accolto nel senso dei considerandi, la decisione impugnata annullata e la causa rinviata per nuovo giudizio alla Corte cantonale.
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Protezione dalle radiazioni non ionizzanti di antenne per la telefonia mobile: rispetto dei valori limite dell'impianto nei luoghi definiti dall'ORNI "a utilizzazione sensibile" (art. 3 cpv. 3 ORNI e n. 65 allegato 1 ORNI). Considerazione, dal profilo dell'art. 3 cpv. 3 lett. c ORNI, delle riserve edilizie di fondi utilizzati solo parzialmente (in concreto particella con una villa a un piano, dove è possibile costruire edifici alti 21 m). Al momento del rilascio della licenza edilizia per l'impianto occorre fondarsi di massima, secondo il principio della proporzionalità, sull'utilizzazione esistente dei fondi limitrofi, ritenuto l'obbligo di adattarlo o rimuoverlo allo scopo di rispettare il valore limite dell'impianto, quando le rimanenti facoltà edificatorie verranno effettivamente utilizzate (consid. 2-5).
Nella fattispecie la Corte cantonale dovrà esaminare anche l'effetto inquinante prodotto globalmente dalle antenne previste e da quelle già poste sullo stesso tetto (consid. 4.1 e 4.2).
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Sachverhalt ab Seite 353
Le 19 juillet 2002, l'Office fédéral de la justice a reconnu l'admissibilité d'une demande d'entraide judiciaire des autorités jordaniennes. Il a ordonné à diverses banques de lui transmettre leur documentation concernant les comptes, dépôts ou autres avoirs détenus, directement ou indirectement, par les personnes énumérées dans une liste qui leur avait été remise; il a confirmé une ordonnance de mesures provisionnelles prise le 5 juin précédent à l'égard des mêmes établissements, ordonnant le blocage immédiat de tous ces comptes et avoirs. Ces mesures ont porté, notamment, sur des comptes détenus par X.
Le recours de droit administratif formé par X. a été jugé irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Le prononcé attaqué est une décision d'entrée en matière et d'exécution au sens de l'art. 80a de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP; RS 351.1). Cette décision ne peut, en principe, être attaquée par la voie du recours de droit administratif qu'avec la décision de clôture qui intervient à l'issue de la procédure d'entraide (art. 80g al. 1 EIMP); un recours formé prématurément est irrecevable.
Un recours de droit administratif séparé peut toutefois être introduit en cas de préjudice immédiat et irréparable découlant de la saisie d'objets ou de valeurs (art. 80e let. b ch. 1, 80g al. 2 EIMP). Il incombe alors au recourant d'indiquer, dans l'acte de recours, en quoi consiste le préjudice prétendument subi, et pourquoi ce préjudice ne serait pas réparé par un prononcé annulant, le cas échéant, la décision de clôture qui interviendra ultérieurement. Le préjudice susceptible d'entrer en considération consiste, par exemple, dans l'impossibilité de satisfaire à des obligations contractuelles échues (paiement de salaires, intérêts, impôts, prétentions exigibles, etc.), dans le fait d'être exposé à des actes de poursuite ou de faillite, ou à la révocation d'une autorisation administrative, ou dans l'impossibilité de conclure des affaires sur le point d'aboutir. La seule nécessité de faire face à des dépenses administratives courantes ne suffit pas, en règle générale, à rendre vraisemblable un préjudice immédiat et irréparable (arrêts 1A.206/2001 du 9 janvier 2002, consid. 2.2; 1A.39/2002 du 2 avril 2002, consid. 3).
En l'occurrence, l'acte de recours ne contient aucune indication correspondant à ces exigences; son auteur se borne à invoquer la jurisprudence relative à l'art. 87 al. 2 OJ, concernant donc une procédure autre que celle du recours de droit administratif, selon laquelle le blocage même temporaire de valeurs patrimoniales constitue un préjudice juridique irréparable (ATF 126 I 97 consid. 1b p. 101). Adopter une acception aussi large du préjudice irréparable, dans le cadre de l'art. 80e let. b ch. 1 EIMP, entraînerait qu'un recours de droit administratif séparé serait possible dans tous les cas de saisie provisionnelle d'objets ou de valeurs, conséquence qui serait clairement incompatible avec le sens et le but de cette disposition. En effet, la recevabilité du recours séparé ne doit être admise qu'exceptionnellement, afin d'éviter autant que possible un allongement de la procédure d'entraide, défavorable à la coopération internationale, et il importe, en particulier, que l'éventuel préjudice irréparable ne soit pas simplement allégué par le recourant, mais rendu vraisemblable sur la base d'éléments spécifiques et concrets (ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Berne 1999, ch. 296 p. 227 et ch. 297 p. 228; PETER POPP, Grundzüge der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen, Bâle 2001, ch. 548 p. 366; Message du Conseil fédéral in FF 1995 III 1, p. 5 in medio et p. 13 let. c). Le recours de droit administratif formé par X. se révèle donc irrecevable au regard de l'art. 80g EIMP.
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Art. 80e lit. b Ziff. 1 IRSG; Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde gegen eine Zwischenverfügung im internationalen Rechtshilfeverfahren; nicht wieder gutzumachender Nachteil einer Beschlagnahme von Vermögenswerten oder Wertgegenständen. Die selbständige Anfechtung von Zwischenentscheiden ist nur ausnahmsweise zulässig. Der Beschwerdeführer hat daher mit konkreten Angaben glaubhaft zu machen, dass die Beschlagnahme von Vermögenswerten oder Wertgegenständen für ihn zu einem nicht wieder gutzumachenden Nachteil führt (E. 3).
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Sachverhalt ab Seite 353
Le 19 juillet 2002, l'Office fédéral de la justice a reconnu l'admissibilité d'une demande d'entraide judiciaire des autorités jordaniennes. Il a ordonné à diverses banques de lui transmettre leur documentation concernant les comptes, dépôts ou autres avoirs détenus, directement ou indirectement, par les personnes énumérées dans une liste qui leur avait été remise; il a confirmé une ordonnance de mesures provisionnelles prise le 5 juin précédent à l'égard des mêmes établissements, ordonnant le blocage immédiat de tous ces comptes et avoirs. Ces mesures ont porté, notamment, sur des comptes détenus par X.
Le recours de droit administratif formé par X. a été jugé irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Le prononcé attaqué est une décision d'entrée en matière et d'exécution au sens de l'art. 80a de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP; RS 351.1). Cette décision ne peut, en principe, être attaquée par la voie du recours de droit administratif qu'avec la décision de clôture qui intervient à l'issue de la procédure d'entraide (art. 80g al. 1 EIMP); un recours formé prématurément est irrecevable.
Un recours de droit administratif séparé peut toutefois être introduit en cas de préjudice immédiat et irréparable découlant de la saisie d'objets ou de valeurs (art. 80e let. b ch. 1, 80g al. 2 EIMP). Il incombe alors au recourant d'indiquer, dans l'acte de recours, en quoi consiste le préjudice prétendument subi, et pourquoi ce préjudice ne serait pas réparé par un prononcé annulant, le cas échéant, la décision de clôture qui interviendra ultérieurement. Le préjudice susceptible d'entrer en considération consiste, par exemple, dans l'impossibilité de satisfaire à des obligations contractuelles échues (paiement de salaires, intérêts, impôts, prétentions exigibles, etc.), dans le fait d'être exposé à des actes de poursuite ou de faillite, ou à la révocation d'une autorisation administrative, ou dans l'impossibilité de conclure des affaires sur le point d'aboutir. La seule nécessité de faire face à des dépenses administratives courantes ne suffit pas, en règle générale, à rendre vraisemblable un préjudice immédiat et irréparable (arrêts 1A.206/2001 du 9 janvier 2002, consid. 2.2; 1A.39/2002 du 2 avril 2002, consid. 3).
En l'occurrence, l'acte de recours ne contient aucune indication correspondant à ces exigences; son auteur se borne à invoquer la jurisprudence relative à l'art. 87 al. 2 OJ, concernant donc une procédure autre que celle du recours de droit administratif, selon laquelle le blocage même temporaire de valeurs patrimoniales constitue un préjudice juridique irréparable (ATF 126 I 97 consid. 1b p. 101). Adopter une acception aussi large du préjudice irréparable, dans le cadre de l'art. 80e let. b ch. 1 EIMP, entraînerait qu'un recours de droit administratif séparé serait possible dans tous les cas de saisie provisionnelle d'objets ou de valeurs, conséquence qui serait clairement incompatible avec le sens et le but de cette disposition. En effet, la recevabilité du recours séparé ne doit être admise qu'exceptionnellement, afin d'éviter autant que possible un allongement de la procédure d'entraide, défavorable à la coopération internationale, et il importe, en particulier, que l'éventuel préjudice irréparable ne soit pas simplement allégué par le recourant, mais rendu vraisemblable sur la base d'éléments spécifiques et concrets (ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Berne 1999, ch. 296 p. 227 et ch. 297 p. 228; PETER POPP, Grundzüge der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen, Bâle 2001, ch. 548 p. 366; Message du Conseil fédéral in FF 1995 III 1, p. 5 in medio et p. 13 let. c). Le recours de droit administratif formé par X. se révèle donc irrecevable au regard de l'art. 80g EIMP.
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Art. 80e let. b ch. 1 EIMP; recevabilité du recours de droit administratif dirigé contre une décision incidente prise au cours de la procédure d'entraide judiciaire internationale; préjudice irréparable découlant de la saisie d'objets ou de valeurs. Le recours de droit administratif séparé n'est recevable qu'exceptionnellement; il incombe donc au recourant de rendre vraisemblable, sur la base d'éléments spécifiques et concrets, que la saisie d'objets ou de valeurs lui cause un préjudice irréparable (consid. 3).
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Sachverhalt ab Seite 353
Le 19 juillet 2002, l'Office fédéral de la justice a reconnu l'admissibilité d'une demande d'entraide judiciaire des autorités jordaniennes. Il a ordonné à diverses banques de lui transmettre leur documentation concernant les comptes, dépôts ou autres avoirs détenus, directement ou indirectement, par les personnes énumérées dans une liste qui leur avait été remise; il a confirmé une ordonnance de mesures provisionnelles prise le 5 juin précédent à l'égard des mêmes établissements, ordonnant le blocage immédiat de tous ces comptes et avoirs. Ces mesures ont porté, notamment, sur des comptes détenus par X.
Le recours de droit administratif formé par X. a été jugé irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Le prononcé attaqué est une décision d'entrée en matière et d'exécution au sens de l'art. 80a de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'entraide internationale en matière pénale (EIMP; RS 351.1). Cette décision ne peut, en principe, être attaquée par la voie du recours de droit administratif qu'avec la décision de clôture qui intervient à l'issue de la procédure d'entraide (art. 80g al. 1 EIMP); un recours formé prématurément est irrecevable.
Un recours de droit administratif séparé peut toutefois être introduit en cas de préjudice immédiat et irréparable découlant de la saisie d'objets ou de valeurs (art. 80e let. b ch. 1, 80g al. 2 EIMP). Il incombe alors au recourant d'indiquer, dans l'acte de recours, en quoi consiste le préjudice prétendument subi, et pourquoi ce préjudice ne serait pas réparé par un prononcé annulant, le cas échéant, la décision de clôture qui interviendra ultérieurement. Le préjudice susceptible d'entrer en considération consiste, par exemple, dans l'impossibilité de satisfaire à des obligations contractuelles échues (paiement de salaires, intérêts, impôts, prétentions exigibles, etc.), dans le fait d'être exposé à des actes de poursuite ou de faillite, ou à la révocation d'une autorisation administrative, ou dans l'impossibilité de conclure des affaires sur le point d'aboutir. La seule nécessité de faire face à des dépenses administratives courantes ne suffit pas, en règle générale, à rendre vraisemblable un préjudice immédiat et irréparable (arrêts 1A.206/2001 du 9 janvier 2002, consid. 2.2; 1A.39/2002 du 2 avril 2002, consid. 3).
En l'occurrence, l'acte de recours ne contient aucune indication correspondant à ces exigences; son auteur se borne à invoquer la jurisprudence relative à l'art. 87 al. 2 OJ, concernant donc une procédure autre que celle du recours de droit administratif, selon laquelle le blocage même temporaire de valeurs patrimoniales constitue un préjudice juridique irréparable (ATF 126 I 97 consid. 1b p. 101). Adopter une acception aussi large du préjudice irréparable, dans le cadre de l'art. 80e let. b ch. 1 EIMP, entraînerait qu'un recours de droit administratif séparé serait possible dans tous les cas de saisie provisionnelle d'objets ou de valeurs, conséquence qui serait clairement incompatible avec le sens et le but de cette disposition. En effet, la recevabilité du recours séparé ne doit être admise qu'exceptionnellement, afin d'éviter autant que possible un allongement de la procédure d'entraide, défavorable à la coopération internationale, et il importe, en particulier, que l'éventuel préjudice irréparable ne soit pas simplement allégué par le recourant, mais rendu vraisemblable sur la base d'éléments spécifiques et concrets (ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Berne 1999, ch. 296 p. 227 et ch. 297 p. 228; PETER POPP, Grundzüge der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen, Bâle 2001, ch. 548 p. 366; Message du Conseil fédéral in FF 1995 III 1, p. 5 in medio et p. 13 let. c). Le recours de droit administratif formé par X. se révèle donc irrecevable au regard de l'art. 80g EIMP.
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Art. 80e lett. b n. 1 AIMP; ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo contro una decisione incidentale nella procedura di assistenza giudiziaria internazionale; pregiudizio irreparabile per il sequestro di beni o di valori. Il ricorso di diritto amministrativo presentato separatamente è ammissibile solo in via eccezionale; spetta quindi al ricorrente rendere verosimile, sulla base di elementi specifici e concreti, che il sequestro di beni o di valori gli causano un pregiudizio irreparabile (consid. 3).
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Sachverhalt ab Seite 356
A.- Gestützt auf ein italienisches Verhaftsersuchen vom 6. Oktober 1998 wurde Nicola Bortone am 10. März 2002 in Zürich festgenommen. Anlässlich seiner Einvernahme vom 11. März 2002 widersetzte sich Nicola Bortone einer vereinfachten Auslieferung im Sinne von Art. 54 IRSG. Gleichentags erliess das Bundesamt für Justiz (BJ) einen Auslieferungshaftbefehl. Am 22. März 2002 übermittelte die italienische Botschaft in Bern dem BJ das Ersuchen um Auslieferung von Nicola Bortone sowie Sachauslieferung beschlagnahmter Gegenstände und Vermögenswerte. Das Ersuchen stützt sich auf einen Haftbefehl des Tribunale di Roma vom 12. September 1989, mit welchem der Verfolgte wegen Förderung, Gründung und Organisation der terroristischen Gruppierung "Brigate Rosse" gesucht wird, und auf das Urteil der Corte di Assise di Roma vom 18. September 2001, welche den Verfolgten wegen Beteiligung an einer subversiven Vereinigung gegen die Verfassungsordnung und Beteiligung an einer bewaffneten Bande zu fünf Jahren und sechs Monaten Zuchthaus verurteilte.
B.- Am 10. Juli 2002 stellte Nicola Bortone beim BJ ein Gesuch um Haftentlassung. Am 23. Juli 2002 stellte das BJ beim Bundesgericht den Antrag, "die Auslieferung für die dem Verfolgten im Urteil des Schwurgerichtes (Corte di Assise) in Rom vom 18. September 2001 vorgeworfenen Straftaten sei zu bewilligen, eventuell in einem vom Bundesgericht festzulegenden Umfang". Hinsichtlich des hängigen Haftentlassungsbegehrens führte es aus, nach Art. 50 Abs. 3 und 4 IRSG sei zwar das BJ für die Behandlung des Gesuches um Entlassung aus der Auslieferungshaft zuständig. Indessen gehe die Zuständigkeit aufgrund der "devolutiven Wirkung" im Rahmen des gestellten Antrages gemäss Art. 55 Abs. 2 IRSG auf das Bundesgericht über. Mit Teilentscheid vom 29. Juli 2002 wies das Bundesgericht das Haftentlassungsgesuch ab.
C.- Der Verfolge beantragte die Verweigerung der Auslieferung. Die Auslieferung wird vom Bundesgericht bewilligt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beurteilung von Auslieferungsersuchen der Republik Italien richtet sich zunächst nach dem Europäischen Auslieferungsübereinkommen vom 13. Dezember 1957 (EAUe; SR 0.353.1) sowie dem Zweiten Zusatzprotokoll zum EAUe vom 17. März 1978 (SR 0.353.12), welchen beide Staaten beigetreten sind. Soweit dem Verfolgten die Beteiligung an einer terroristischen Vereinigung vorgeworfen wird, ist sodann das Europäische Übereinkommen vom 27. Januar 1977 zur Bekämpfung des Terrorismus (EÜBT; SR 0.353.3) zu berücksichtigen, welches von Italien und der Schweiz ebenfalls ratifiziert wurde (vgl. BGE 125 II 569 E. 9a S. 577). Soweit die genannten Staatsverträge bestimmte Fragen nicht abschliessend regeln, kommt das schweizerische Landesrecht zur Anwendung, namentlich das Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG; SR 351.1) und die dazugehörende Verordnung vom 24. Februar 1982 (IRSV; SR 351.11; vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a IRSG).
1.1 Wie sich aus den Akten ergibt, hat der Verfolgte ausdrücklich geltend gemacht, dass sich im vorliegenden Fall die Frage einer Strafverfolgung wegen eines "politischen Deliktes" stelle.
1.1.1 Über ausländische Auslieferungsersuchen entscheidet das BJ (Art. 55 Abs. 1 IRSG). Macht der Verfolgte geltend, er werde eines politischen Deliktes bezichtigt, oder ergeben sich bei der Instruktion ernsthafte Gründe für den politischen Charakter der Tat, so entscheidet das Bundesgericht (darüber) auf Antrag des Bundesamtes und nach Einholung einer Stellungnahme des Verfolgten (Art. 55 Abs. 2 IRSG). Das Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 25 IRSG bzw. Art. 97 ff. OG) ist sinngemäss anwendbar (Art. 55 Abs. 3 IRSG).
1.1.2 Aus dem Wortlaut von Art. 55 Abs. 2 IRSG geht nicht ohne weiteres hervor, ob das Bundesgericht in Fällen, in denen sich die Frage eines politischen Delikts stellt, über sämtliche Voraussetzungen der Auslieferung als erste und einzige Instanz zu entscheiden hat oder ob diese Zuständigkeit auf die Frage des politischen Delikts beschränkt ist. Die bisherige Rechtsprechung gibt hierüber keine klare und eindeutige Antwort. In gewissen Fällen prüfte das Bundesgericht auf Einrede des politischen Deliktes hin sämtliche Aspekte des Auslieferungsfalles als erste und einzige Instanz, in anderen beschränkte es sich auf die Prüfung des politischen Charakters der Straftat (vgl. BGE 125 II 569 E. 9 S. 577; BGE 122 II 373 E. 1d S. 376; BGE 111 Ib 138 E. 1 S. 140 f.; BGE 110 Ib 280 f.). Zum Teil wurde das Bundesgericht als Rechtsmittelinstanz mit der Frage des politischen Delikts konfrontiert; es fasste in diesen Fällen den angefochtenen Entscheid, soweit dieser das Vorliegen eines politischen Delikts verneinte, als Antrag des Bundesamtes auf (vgl. BGE 122 II 373 E. 1d S. 376).
Es kann grundsätzlich nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein, in Auslieferungs- und Sachauslieferungsentscheiden die notwendigen Sachabklärungen selber zu treffen. Auch in Fällen, bei denen Einreden des politischen Delikts erfolgen oder sich bei der Instruktion entsprechende Fragen stellen, hat das Bundesamt die Sachabklärungen hinsichtlich aller Auslieferungsvoraussetzungen vollumfänglich vorzunehmen. Deswegen wäre es naheliegend, die erst- und einziginstanzliche Zuständigkeit des Bundesgerichts auf die Frage des politischen Delikts zu beschränken und im Übrigen die Entscheidungsbefugnis beim Bundesamt zu belassen. Dafür würden auch Rechtsschutzgründe bzw. die dem IRSG zugrunde liegende Aufgabenteilung zwischen dem Bundesamt als verfügender Fachbehörde und dem Bundesgericht als Rechtspflegeinstanz sprechen (vgl. Art. 17 Abs. 2, Art. 25 und Art. 55 Abs. 1 IRSG).
1.1.3 Im Bundesgerichtsurteil A.164/1987 vom 10. Juli 1987 (E. 1b) wurde entschieden, dass das Bundesgericht nur über die Einsprache des politischen Deliktes als erste und einzige Instanz entscheidet. In solchen Fällen habe das Bundesamt einen Entscheid über die übrigen Voraussetzungen der Auslieferung zu erlassen. Dieser Entscheid könne mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde (nach Art. 25 IRSG) beim Bundesgericht angefochten werden. Der Auslieferungsentscheid des Bundesamtes erfolge in solchen Fällen unter dem Vorbehalt des bundesgerichtlichen Entscheides über die Einsprache des politischen Deliktes (vgl. auch BGE 110 Ib 280 f. sowie Urteil A.189/1986 vom 1. Oktober 1986, E. 1a).
1.1.4 Namentlich funktionelle Gesichtspunkte legen es nahe, die Zuständigkeitsregelung von Art. 55 IRSG im Sinn des soeben zitierten Präjudizes auszulegen. Einerseits kann dem Rechtsschutz besser Rechnung getragen werden, und andererseits lässt sich eine aufgabengerechte Abgrenzung der Zuständigkeiten vornehmen, welche auch in verfahrensmässiger Hinsicht zu befriedigen vermag. Es ist in allen Fällen, in denen sich die Frage des politischen Delikts stellt, auf die im zitierten Entscheid A.164/1987 beschriebene Weise vorzugehen. Demnach müsste die vorliegende Angelegenheit an das Bundesamt zurückgewiesen werden, damit dieses zuerst über das Auslieferungsersuchen - unter dem Vorbehalt der Frage des politischen Delikts - entscheiden würde. Ausnahmsweise ist davon abzusehen. Die bisherige Rechtsprechung war - wie gezeigt - nicht eindeutig. Es rechtfertigt sich deshalb, im Interesse der Prozessökonomie und angesichts des Beschleunigungsgebots in Auslieferungssachen eine Ausnahme zu machen und das streitige Auslieferungsersuchen direkt und abschliessend durch das Bundesgericht zu beurteilen. Es wird jedoch inskünftig auf die dargelegte Weise vorzugehen sein.
1.2 Das Bundesgericht hat mit Teilentscheid vom 29. Juli 2002 (aus Beschleunigungsgründen) über das Haftentlassungsgesuch entschieden, welches vom Verfolgten am 10. Juli 2002 beim BJ gestellt worden war. Zur Zuständigkeit in Haftprüfungssachen ist hier Folgendes festzuhalten:
Der in Auslieferungshaft Versetzte kann jederzeit ein Haftentlassungsgesuch stellen und ablehnende Verfügungen des BJ an die Anklagekammer des Bundesgerichtes weiterziehen (Art. 50 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Art. 48 Abs. 2 IRSG). Während eines vor Bundesgericht hängigen Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahrens betreffend Auslieferung bzw. nach Einreichung eines Antrages im Sinne von Art. 55 Abs. 2 IRSG durch das BJ ist die I. öffentlichrechtliche Abteilung für die Behandlung von Beschwerden gegen die Abweisung von Haftentlassungsgesuchen zuständig (BGE 117 IV 359 E. 1a S. 360 f.).
Im vorliegenden Fall hat der Verfolgte das Haftentlassungsgesuch am 10. Juli 2002 beim BJ eingereicht. Damals lag die Verfahrensherrschaft und damit auch die Zuständigkeit zur Beurteilung des Haftentlassungsgesuches beim BJ. Dieses war gehalten, so rasch wie möglich darüber zu entscheiden (vgl. Art. 31 Abs. 4 BV, Art. 5 Ziff. 4 EMRK [SR 0.101]). Den Antrag gemäss Art. 55 Abs. 2 IRSG stellte das BJ erst am 23. Juli 2002. Es ging daher nicht an, das Haftentlassungsgesuch solange unbehandelt zu lassen und es zusammen mit dem Auslieferungsantrag dem Bundesgericht zu überweisen.
2. Im Auslieferungsantrag vertritt das Bundesamt für Justiz den Standpunkt, dass die Rechtshilfevoraussetzung der beidseitigen Strafbarkeit erfüllt sei. Das dem Verfolgten vorgeworfene Verhalten falle nach schweizerischem Recht unter die Tatbestände von Art. 260ter und Art. 275ter StGB.
2.1 Nach Massgabe des EAUe sind die Vertragsparteien grundsätzlich verpflichtet, einander Personen auszuliefern, die von den Justizbehörden des ersuchenden Staates wegen einer strafbaren Handlung verfolgt oder zur Vollstreckung einer Strafe oder einer sichernden Massnahme gesucht werden (Art. 1 EAUe). Auszuliefern ist wegen Handlungen, die sowohl nach dem Recht des ersuchenden als auch nach demjenigen des ersuchten Staates mit einer Freiheitsstrafe (oder die Freiheit beschränkenden sichernden Massnahme) im Höchstmass von mindestens einem Jahr oder mit einer schwereren Strafe bedroht sind. Ist im Hoheitsgebiet des ersuchenden Staates eine Verurteilung zu einer Strafe erfolgt, so muss deren Mass mindestens vier Monate betragen (Art. 2 Ziff. 1 EAUe; vgl. auch Art. 35 Abs. 1 IRSG).
2.2 Gemäss Art. 260ter Ziff. 1 StGB wird mit Zuchthaus bis zu fünf Jahren oder mit Gefängnis bestraft, wer sich an einer Organisation beteiligt, die ihren Aufbau und ihre personelle Zusammensetzung geheim hält und die den Zweck verfolgt, Gewaltverbrechen zu begehen oder sich mit verbrecherischen Mitteln zu bereichern. Ebenso macht sich strafbar, wer eine solche Organisation in ihrer verbrecherischen Tätigkeit unterstützt. Art. 260ter Ziff. 1 StGB ist grundsätzlich auch auf terroristische Vereinigungen anwendbar (BGE 125 II 569 E. 5c S. 574; s. Botschaft über die Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches und des Militärstrafgesetzes [Revision des Einziehungsrechts, Strafbarkeit der kriminellen Organisation, Melderecht des Financiers], BBl 1993 III 277ff., 296; vgl. GUNTHER ARZT, Kommentar Einziehung, organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, Bd. I, Zürich 1998, Art. 260ter StGB N. 17 f.; MARC FORSTER, Kollektive Kriminalität, Das Strafrecht vor der Herausforderung durch das organisierte Verbrechen, Bibliothek zur Zeitschrift für Schweizerisches Recht, Beiheft 27, Basel 1998, S. 9; GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil II: Straftaten gegen Gemeininteressen, 4. Aufl., Bern 1995, § 40 N. 21). Nach der Praxis des Bundesgerichtes stellen namentlich die "Brigate Rosse" eine terroristische verbrecherische Organisation im Sinne von Art. 260ter Ziff. 1 StGB dar (vgl. BGE 125 II 569 E. 5c-d S. 574 f.).
2.3 Dem Verfolgten wird vorgeworfen, er sei von 1985 bis September 1989 als Gründer, Mitglied und Förderer der "Brigate Rosse" in Rom, Florenz, Mailand, Forlì und Neapel tätig gewesen. Er sei in Italien bei mehreren Treffen von Führungsmitgliedern der "Brigate Rosse" anwesend gewesen und habe sich auch heimlich nach Frankreich begeben, um von der Leitung der terroristischen Organisation Instruktionen entgegenzunehmen. Für die Finanzierung der Reise und des Aufenthaltes habe der Verfolgte von der Organisation LIT 3 Mio. erhalten bzw. mitgeführt. In der von ihm benutzten Wohnung an der Pariser rue de Faubourg Saint-Antoine seien (neben internen Dokumentationen der "Brigate Rosse") drei kugelsichere Westen sowie Munition gefunden worden. Zwar erscheine er nicht als einer der führenden "Drahtzieher" und Organisatoren der "Brigate Rosse". Er sei jedoch deren Mitglied gewesen, habe ihnen unterstützend zur Verfügung gestanden und sich bei seiner Verhaftung als militanter Revolutionär ausdrücklich zur Organisation bekannt.
2.4 Als Beteiligte im Sinne von Art. 260ter Ziff. 1 Abs. 1 StGB sind alle Personen anzusehen, welche funktionell in die kriminelle Organisation eingegliedert sind und im Hinblick auf deren verbrecherische Zweckverfolgung Aktivitäten entfalten. Diese Aktivitäten brauchen (für sich allein) nicht notwendigerweise illegal bzw. konkrete Straftaten zu sein. Es genügen namentlich auch logistische Vorkehren, die dem Organisationszweck unmittelbar dienen (wie z.B. Auskundschaften, Planen oder Bereitstellen der operativen Mittel, insbesondere Beschaffen von Fahrzeugen, Kommunikationsmitteln oder Finanzdienstleistungen usw.). Die Beteiligung setzt auch keine massgebliche Funktion innerhalb der Organisation voraus. Sie kann informeller Natur sein oder auch geheim gehalten werden (vgl. BBl 1993 III 301; FORSTER, a.a.O., S. 11).
Bei Personen, die nicht in die Organisationsstruktur integriert sind, kommt nur die Tatvariante der Unterstützung in Frage. Diese verlangt einen bewussten Beitrag zur Förderung der verbrecherischen Aktivitäten der kriminellen Organisation. Im Gegensatz zur Gehilfenschaft zu spezifischen Straftaten (Art. 25 StGB) ist für die Unterstützung nach Art. 260ter Ziff. 1 Abs. 2 StGB der Nachweis von kausalen Tatbeiträgen im Hinblick auf ein konkretes Delikt nicht erforderlich (vgl. FORSTER, a.a.O., S. 11, 24; STRATENWERTH, a.a.O., § 40 N. 26). So können namentlich das blosse Liefern von Waffen an eine terroristische oder mafiaähnliche Organisation, das Verwalten von Vermögenswerten oder andere logistische Hilfeleistungen von Aussenstehenden unter den Organisationstatbestand von Art. 260ter Ziff. 1 Abs. 2 StGB fallen. Dementsprechend besteht zwischen der Beihilfe zu konkreten Straftaten und dem Organisationstatbestand auch grundsätzlich echte Konkurrenz (vgl. BBl 1993 III 304; FORSTER, a.a.O., S. 13). Der subjektive Tatbestand von Art. 260ter Ziff. 1 Abs. 2 StGB verlangt jedoch, dass der Unterstützende weiss oder zumindest in Kauf nimmt, dass sein Beitrag der verbrecherischen Zweckverfolgung der kriminellen Organisation dienen könnte. Was das Verwalten von Vermögenswerten betrifft, setzt der Organisationstatbestand (im Gegensatz zum Geldwäschereitatbestand, Art. 305bis Ziff. 1 StGB) allerdings nicht voraus, dass der Unterstützende weiss oder annehmen muss, dass die Vermögenswerte aus einem konkreten Verbrechen herrühren. Blosse Sympathisanten oder "Bewunderer" von terroristischen oder mafiaähnlichen Vereinigungen fallen demgegenüber nicht unter den Organisationstatbestand (vgl. BBl 1993 III 302; ARZT, a.a.O., Art. 260ter StGB N. 163 f.; FORSTER, a.a.O., S. 11).
2.5 Im vorliegenden Fall kann offen bleiben, ob die gegen den Verfolgten erhobenen Vorwürfe nach schweizerischem Recht unter die Tatvariante der Beteiligung an oder unter diejenige der Unterstützung einer kriminellen Organisation fielen. Gemäss der Sachverhaltsdarstellung des Ersuchens wird dem Verfolgten nicht bloss das Sympathisieren mit den "Brigate Rosse" vorgeworfen. Zwar sei er nicht als einer der führenden Organisatoren der terroristischen Vereinigung anzusehen. Er habe sich jedoch ausdrücklich als deren militantes Mitglied bekannt und sei ihr auch als Gründer und Unterstützer aktiv zur Verfügung gestanden. Als Indizien dafür werden u.a. seine Anwesenheit bei verschiedenen Treffen von führenden Leitungsorganen der terroristischen Vereinigung im In- und Ausland genannt sowie das Entgegennehmen eines namhaften Geldbetrages der Organisation bzw. von logistischen Instruktionen. Ausserdem seien in einer vom Verfolgten (als letztem) benutzten Pariser Wohnung diverses Material der "Brigate Rosse" (interne Berichte, Protokolle von konspirativen Treffen, psychologische Tests usw.), drei kugelsichere Westen sowie umfangreiche Munition (darunter 230 Schuss des Kalibers 9 mm "Parabellum") gefunden worden. Als Verbrechen, die den "Brigate Rosse" zuzurechnen seien, werden namentlich mehrere Mordanschläge gegen Politiker und Personen des öffentlichen Lebens genannt.
2.6 Bei dieser Sachlage fielen die gegen den Verfolgten erhobenen Vorwürfe grundsätzlich unter den Tatbestand von Art. 260ter Ziff. 1 StGB. Wie bereits dargelegt, setzt dieser nicht den Nachweis voraus, dass sich der Verfolgte selbst an illegalen Aktionen bzw. an Straftaten der "Brigate Rosse" beteiligt hätte. Ebenso wenig braucht der Verfolgte in führender Position für die Zweckverfolgung der Organisation aktiv gewesen zu sein. Nach Einschätzung der Corte di Assise di Roma handelt es sich beim Verfolgten um einen Beteiligten, der in der Struktur der Organisation integriert war ("si trattava comunque di soggetti sicuramente interni alle BR"; "pieno inserimento nell'organizzazione criminosa"). Als eigentlicher Organisator sei er jedoch nicht anzusehen ("esclusa per quest'ultimo la qualità di organizzatore"). Das Vorbringen des Verfolgten, wonach er weder der Organisation angehört, noch sie unterstützt, sondern sich lediglich "dazu entschlossen" habe, ihre "politische Linie zu studieren und sich mit ihr auseinanderzusetzen", widerspricht der Sachdarstellung des Ersuchens bzw. den Erwägungen im Urteil der Corte di Assise.
Nach dem Gesagten kann offen bleiben, ob der inkriminierte Sachverhalt nach schweizerischem Recht zusätzlich unter den Tatbestand von Art. 275ter StGB (staatsgefährdende rechtswidrige Vereinigung) fiele.
2.7 Der dem Verfolgten vorgeworfene Sachverhalt ist gemäss den Beilagen zum Ersuchen (Urteil der Corte di Assise di Roma vom 18. September 2001) auch nach italienischem Recht strafbar (nämlich als "partecipazione ad associazione eversiva dell'ordine costituzionale" bzw. als "partecipazione a banda armata", Art. 270bis bzw. Art. 306 des italienischen Codice penale; vgl. dazu auch BGE 125 II 569 E. 5a, b S. 571 f.). Der Verfolgte wurde zu fünf Jahren und sechs Monaten Zuchthaus verurteilt. Damit ist das Auslieferungserfordernis der beidseitigen Strafbarkeit erfüllt (vgl. Art. 2 Ziff. 1 EAUe). Dieses verlangt nicht, dass die verfolgten Delikte nach dem Recht beider Staaten unter gleich lautende Straftatbestände fallen müssten (vgl. BGE 117 Ib 337 E. 4a S. 342).
4. Der Verfolgte macht sodann geltend, die "Brigate Rosse" hätten zwar "ihren Kampf für eine sozialistische Revolution bewaffnet geführt" und "politische Gewalt als Mittel des Kampfes" eingesetzt. Dennoch seien die gegen ihn erhobenen Tatvorwürfe grundsätzlich als politisches Delikt zu qualifizieren. Das Europäische Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus sei im vorliegenden Fall nicht anwendbar, da dem Verfolgten keine konkreten Delikte im Sinne dieses Übereinkommens vorgeworfen würden.
4.1 Die Auslieferung wird nicht bewilligt, wenn die strafbare Handlung, derentwegen sie begehrt wird, vom ersuchten Staat als eine politische oder eine mit einer solchen zusammenhängende strafbare Handlung angesehen wird (Art. 3 Ziff. 1 EAUe; vgl. auch Art. 3 Abs. 1 IRSG).
Gemäss Art. 2 Ziff. 1 EÜBT, dem Italien und die Schweiz beigetreten sind, kann der ersuchte Staat im Falle von Auslieferungsgesuchen entscheiden, dass eine schwere Gewalttat gegen das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder die Freiheit einer Person nicht als politische oder mit einer solchen zusammenhängende Straftat angesehen wird (sofern die Tat nicht ohnehin unter Art. 1 EÜBT fällt). Analoges gilt für den Versuch, eine solche schwere Gewalttat zu begehen, oder für die Beteiligung daran als Mittäter oder Gehilfe (Art. 2 Ziff. 3 EÜBT).
Keine politische Straftat im Sinne des EÜBT liegt namentlich bei schweren Straftaten vor, die in einem Angriff auf das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder die Freiheit völkerrechtlich geschützter Personen einschliesslich Diplomaten bestehen (Art. 1 lit. c EÜBT). Das gleiche gilt für Entführungen, Geiselnahmen, schwere widerrechtliche Freiheitsentziehungen oder für Straftaten, bei deren Begehung eine Bombe, eine Handgranate, eine Rakete, eine automatische Schusswaffe oder ein Sprengstoffbrief oder -paket verwendet wird, wenn dadurch Personen gefährdet werden (Art. 1 lit. d und e EÜBT). Keine politische Straftat stellt schliesslich der Versuch dar, eine der genannten Straftaten zu begehen, oder die Beteiligung daran als Mittäter oder Gehilfe (Art. 1 lit. f EÜBT).
4.2 In der Praxis des Bundesgerichtes wird zwischen so genannten "absolut" politischen und "relativ" politischen Delikten unterschieden. "Absolut" politische Delikte stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit politischen Vorgängen. Darunter fallen namentlich Straftaten, welche sich ausschliesslich gegen die soziale und politische Staatsorganisation richten, wie etwa Angriffe gegen die verfassungsmässige Ordnung, Landes- oder Hochverrat (BGE 125 II 569 E. 9b S. 578; BGE 115 Ib 68 E. 5a S. 85; BGE 113 Ib 175 E. 6a S. 179, je mit Hinweisen). Ein "relativ" politisches Delikt liegt nach der Rechtsprechung vor, wenn einer gemeinrechtlichen Straftat im konkreten Fall ein vorwiegend politischer Charakter zukommt. Der vorwiegend politische Charakter ergibt sich aus der politischen Natur der Umstände, Beweggründe und Ziele, die den Täter zum Handeln bestimmt haben und die in den Augen des Rechtshilferichters vorherrschend erscheinen. Das Delikt muss stets im Rahmen eines Kampfes um die Macht im Staat begangen worden sein und in einem engen Zusammenhang mit dem Gegenstand dieses Kampfes stehen (BGE 125 II 569 E. 9b S. 578; BGE 124 II 184 E. 4b S. 186 ff.; BGE 117 Ib 64 E. 5c S. 89; BGE 115 Ib 68 E. 5 S. 84 ff.; BGE 113 Ib 175 E. 6b S. 180, je mit Hinweisen; vgl. CLAUDE ROUILLER, L'évolution du concept de délit politique en droit de l'entraide internationale en matière pénale, in: ZStrR 103/1986 S. 23 ff.; ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Bern 1999, N. 385 S. 300 f.). Darüber hinaus müssen die fraglichen Rechtsgüterverletzungen in einem angemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen, und die auf dem Spiel stehenden politischen Interessen müssen wichtig und legitim genug sein, um die Tat zumindest einigermassen verständlich erscheinen zu lassen (BGE 125 II 569 E. 9b S. 578; BGE 110 Ib 280 E. 6d S. 285). Zu denken ist hier namentlich an den Einsatz von illegalen Mitteln gegen diktatorische oder systematisch die Menschenrechte verletzende Regimes. Bei schweren Gewaltverbrechen, namentlich Tötungsdelikten, wird der politische Charakter in aller Regel verneint. Ausnahmen könnten allenfalls bei eigentlichen offenen Bürgerkriegsverhältnissen gegeben sein, oder wenn das betreffende Delikt (etwa im Falle eines "Tyrannenmordes") das einzige praktikable Mittel zur Erreichung wichtiger humanitärer Ziele darstellen würde (vgl. BGE 109 Ib 64 E. 6a S. 71 f.; ROUILLER, a.a.O., S. 31; ZIMMERMANN, a.a.O., N. 385 S. 301).
4.3 Da weder das EAUe noch das EÜBT den Begriff des politischen Deliktes näher definieren, verfügen die Vertragsstaaten hier über ein weites Ermessen. Das Bundesgericht prüft die Frage, ob ein politisches Delikt vorliegt, welches eine Auslieferung ausschliesst, mit freier Kognition (BGE 125 II 569 E. 9b S. 577 f.). Das schweizerische Strafrecht unterscheidet zwischen kriminellen Organisationen (Art. 260ter StGB), staatsgefährdenden rechtswidrigen Vereinigungen (Art. 275ter StGB) sowie gemeinrechtlichen Formen kollektiver Kriminalität bzw. der Teilnahme an Straftaten (vgl. dazu FORSTER, a.a.O., S. 8 ff., 15 ff.). Unter den Begriff der kriminellen Organisationen fallen (wie in E. 2.2 erwähnt) neben den mafiaähnlichen Verbrechersyndikaten auch hochgefährliche terroristische Gruppierungen. Nicht zu den kriminellen Organisationen gezählt werden hingegen (grundsätzlich) extremistische Parteien, oppositionelle politische Gruppen sowie Organisationen, die mit angemessenen (nicht verbrecherischen) Mitteln um die politische Macht in ihrem Heimatland ringen oder einen Freiheitskampf gegen diktatorische Regimes führen (vgl. BBl 1993 III 296; FORSTER, a.a.O., S. 9 f.; STEFAN TRECHSEL, StGB-Kommentar, 2. Aufl., Zürich 1997, N. 2 zu Art. 260ter StGB; s. rechtsvergleichend auch KAY HAILBRONNER/VOLKER OLBRICH, Internationaler Terrorismus und Auslieferungsrecht, in: Archiv des Völkerrechts 24/1986 S. 434 ff., 437 f., 445 f.). Die "Brigate Rosse" gehören nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes zu den kriminellen terroristischen Organisationen (vgl. BGE 125 II 569 E. 5c-d S. 574 f.) und nicht zu den Gruppierungen, die sich mit angemessenen (oder zumindest noch vertretbaren) Mitteln am Kampf um die politische Macht in ihrer Heimat beteiligen. Nach dem Gesagten ist die Beteiligung an (bzw. die Unterstützung) dieser Organisation grundsätzlich nicht als "politisches" Delikt im Sinne von Art. 3 Ziff. 1 EAUe anzusehen.
Im vorliegenden Fall wird dem Verfolgten nicht nur eine Beteiligung an Staatsschutzdelikten bzw. an "staatsgefährdenden Umtrieben" vorgeworfen. Italien ersucht vielmehr um Auslieferung des Verfolgten wegen dessen Beteiligung an einer für schwere Gewaltverbrechen verantwortlichen terroristischen Organisation.
4.4 Nach dem Gesagten braucht nicht geprüft zu werden, ob darüber hinaus eine Auslieferung gestützt auf Art. 1 bzw. Art. 2 EÜBT zulässig erschiene (vgl. BGE 125 II 569 E. 9c, d S. 578 ff.). Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass Art. 1 lit. f und Art. 2 Ziff. 3 EÜBT auch die "Beteiligung" an terroristischen Gewalttaten "als Mittäter oder Gehilfe" als Ausschlussgrund für ein politisches Delikt nennen und dass die Beteiligung an bzw. Unterstützung einer terroristischen Vereinigung nach schweizerischem Recht (Art. 260ter StGB) eine teilnahmerechtliche "lex specialis" darstellt (vgl. BBl 1993 III 304; FORSTER, a.a.O., S. 24).
5. Im Antrag des Bundesamtes für Justiz wird dargelegt, dass zwar bereits ein französisches Strafurteil (der 10e Chambre correctionelle du Tribunal de Grande Instance de Paris) vom 23. April 1992 vorliege, gemäss dem der Verfolgte zu drei Jahren Gefängnis verurteilt wurde. Die dem Urteil zugrunde liegenden inkriminierten Sachverhalte seien jedoch mit denjenigen des italienischen Auslieferungsersuchens nicht identisch.
5.1 Der Verfolgte wendet dagegen ein, die Vorwürfe der italienischen Behörden (gestützt auf das Urteil der Corte di Assise di Roma) würden sich "exakt" mit dem Sachverhalt decken, der dem Verfolgten "schon in Paris eine mehrjährige (und vollstreckte) Strafe" eingebracht habe. In jedem Fall sei ihm der Strafvollzug in Frankreich (im Rahmen einer "Gesamtstrafe") anzurechnen.
5.2 Gemäss dem in Art. 9 EAUe verankerten Grundsatz "ne bis in idem" wird die Auslieferung nicht bewilligt, wenn der Verfolgte wegen Handlungen, derentwegen um Auslieferung ersucht wird, von den zuständigen Behörden des ersuchten Staates rechtskräftig abgeurteilt worden ist. Die Auslieferung kann auch abgelehnt werden, wenn die zuständigen Behörden des ersuchten Staates entschieden haben, wegen derselben Handlungen kein Strafverfahren einzuleiten oder ein bereits eingeleitetes Strafverfahren einzustellen.
Art. 4 des Protokolles Nr. 7 zur EMRK vom 22. November 1984 (SR 0.101.07; für die Schweiz in Kraft seit 1. November 1988) bestimmt, dass niemand wegen einer strafbaren Handlung, wegen der er bereits nach dem Gesetz oder dem Strafverfahrensrecht eines Staates rechtskräftig verurteilt oder freigesprochen worden ist, in einem Strafverfahren desselben Staates erneut vor Gericht gestellt oder bestraft werden darf (Abs. 1). Der Grundsatz "ne bis in idem" ergibt sich auch aus Art. 14 Abs. 7 des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II; SR 0.103.2). Er gilt nach der Praxis des Bundesgerichtes ausserdem als Grundsatz des Bundesstrafrechts und lässt sich direkt aus der Bundesverfassung ableiten (vgl. BGE 120 IV 10 E. 2b S. 12). Gemäss IRSG wird einem Rechtshilfeersuchen nicht entsprochen, wenn der Richter den Verfolgten in der Schweiz oder im Tatortstaat freigesprochen oder wenn er das Verfahren aus materiellrechtlichen Gründen eingestellt hat (Art. 5 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 IRSG).
5.3 Wie den Rechtshilfeakten zu entnehmen ist, wurde dem Verfolgten von den französischen Behörden vorgeworfen, er habe von Juni 1989 bis 2. September 1989 (Verhaftung in Paris) auf französischem Boden bzw. in Paris als Angehöriger einer Bande konkrete Delikte gegen Personen und Vermögensgegenstände vorbereitet ("d'avoir ensemble et de concert à Paris et sur le territoire français, participé à une association formée ou à une entente établie en vue de la préparation concrétisée par un ou plusieurs faits matériels d'un ou plusieurs crimes contre les personnes et les biens"). Ausserdem wurde er beschuldigt, er habe im gleichen Zeitraum in Paris ein illegales Munitionslager unterhalten ("détenu un dépôt de munitions des première et quatrième catégories; en l'espèce: deux cent trente cartouches de calibre 9 mm Parabellum, cent cartouches de marque Frocchi, cinquante cartouches de calibre 357 Magnum et soixante-dix cartouches de calibre 45 HP"). Dafür wurde der Verfolgte von der 10e Chambre correctionelle du Tribunal de Grande Instance de Paris am 23. April 1992 zu drei Jahren Gefängnis verurteilt.
Im Gegensatz zum französischen Urteil werden dem Verfolgten im Strafurteil der Corte di Assise di Roma vom 18. September 2001 keine konkreten illegalen Handlungen auf französischem Boden vorgeworfen. Vielmehr wurde er verurteilt, weil er von 1985 bis 1989 in Rom, Florenz, Mailand, Forlì und Neapel als Gründer, Mitglied und Förderer der terroristischen Vereinigung "Brigate Rosse" tätig gewesen sei. Im Strafurteil der Corte di Assise di Roma wird dem französischen Strafurteil vom 23. April 1992 im Übrigen ausdrücklich Rechnung getragen. Nach dem Gesagten steht das französische Urteil einer Auslieferung nach Italien (wo die "Brigate Rosse" ihre Hauptstützpunkte hatten und auch ihre primären verbrecherischen Aktivitäten ausübten) nicht im Wege. Inwieweit der Grundsatz "ne bis in idem" allenfalls eine Anrechnung von bereits vollzogener Untersuchungshaft oder Strafe gebieten würde, ist nicht vom Rechtshilferichter, sondern von den Behörden des ersuchenden Staates zu prüfen.
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Art. 55 Abs. 2 IRSG; Art. 1, Art. 2 Ziff. 1, Art. 3 Ziff. 1 und Art. 9 EAUe; Art. 1 lit. f und Art. 2 Ziff. 3 EÜBT; Art. 260ter Ziff. 1 StGB; Auslieferung eines mutmasslichen Angehörigen der "Brigate Rosse" an Italien. Anwendbares Recht (E. 1).
Zuständigkeit und Verfahren für die materielle Beurteilung des Auslieferungsersuchens im Falle der Einrede des politischen Deliktes gemäss Art. 55 Abs. 2 IRSG (E. 1.1).
Zuständigkeit und Verfahren für die Prüfung von Haftentlassungsgesuchen des Verfolgten (E. 1.2).
Beidseitige Strafbarkeit betreffend den Vorwurf der Unterstützung (bzw. Beteiligung an) einer kriminellen Organisation, Art. 260ter Ziff. 1 StGB (E. 2).
Einrede des politischen Deliktes (E. 4).
Grundsatz "ne bis in idem" (E. 5).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-355%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 II 355
Sachverhalt ab Seite 356
A.- Gestützt auf ein italienisches Verhaftsersuchen vom 6. Oktober 1998 wurde Nicola Bortone am 10. März 2002 in Zürich festgenommen. Anlässlich seiner Einvernahme vom 11. März 2002 widersetzte sich Nicola Bortone einer vereinfachten Auslieferung im Sinne von Art. 54 IRSG. Gleichentags erliess das Bundesamt für Justiz (BJ) einen Auslieferungshaftbefehl. Am 22. März 2002 übermittelte die italienische Botschaft in Bern dem BJ das Ersuchen um Auslieferung von Nicola Bortone sowie Sachauslieferung beschlagnahmter Gegenstände und Vermögenswerte. Das Ersuchen stützt sich auf einen Haftbefehl des Tribunale di Roma vom 12. September 1989, mit welchem der Verfolgte wegen Förderung, Gründung und Organisation der terroristischen Gruppierung "Brigate Rosse" gesucht wird, und auf das Urteil der Corte di Assise di Roma vom 18. September 2001, welche den Verfolgten wegen Beteiligung an einer subversiven Vereinigung gegen die Verfassungsordnung und Beteiligung an einer bewaffneten Bande zu fünf Jahren und sechs Monaten Zuchthaus verurteilte.
B.- Am 10. Juli 2002 stellte Nicola Bortone beim BJ ein Gesuch um Haftentlassung. Am 23. Juli 2002 stellte das BJ beim Bundesgericht den Antrag, "die Auslieferung für die dem Verfolgten im Urteil des Schwurgerichtes (Corte di Assise) in Rom vom 18. September 2001 vorgeworfenen Straftaten sei zu bewilligen, eventuell in einem vom Bundesgericht festzulegenden Umfang". Hinsichtlich des hängigen Haftentlassungsbegehrens führte es aus, nach Art. 50 Abs. 3 und 4 IRSG sei zwar das BJ für die Behandlung des Gesuches um Entlassung aus der Auslieferungshaft zuständig. Indessen gehe die Zuständigkeit aufgrund der "devolutiven Wirkung" im Rahmen des gestellten Antrages gemäss Art. 55 Abs. 2 IRSG auf das Bundesgericht über. Mit Teilentscheid vom 29. Juli 2002 wies das Bundesgericht das Haftentlassungsgesuch ab.
C.- Der Verfolge beantragte die Verweigerung der Auslieferung. Die Auslieferung wird vom Bundesgericht bewilligt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beurteilung von Auslieferungsersuchen der Republik Italien richtet sich zunächst nach dem Europäischen Auslieferungsübereinkommen vom 13. Dezember 1957 (EAUe; SR 0.353.1) sowie dem Zweiten Zusatzprotokoll zum EAUe vom 17. März 1978 (SR 0.353.12), welchen beide Staaten beigetreten sind. Soweit dem Verfolgten die Beteiligung an einer terroristischen Vereinigung vorgeworfen wird, ist sodann das Europäische Übereinkommen vom 27. Januar 1977 zur Bekämpfung des Terrorismus (EÜBT; SR 0.353.3) zu berücksichtigen, welches von Italien und der Schweiz ebenfalls ratifiziert wurde (vgl. BGE 125 II 569 E. 9a S. 577). Soweit die genannten Staatsverträge bestimmte Fragen nicht abschliessend regeln, kommt das schweizerische Landesrecht zur Anwendung, namentlich das Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG; SR 351.1) und die dazugehörende Verordnung vom 24. Februar 1982 (IRSV; SR 351.11; vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a IRSG).
1.1 Wie sich aus den Akten ergibt, hat der Verfolgte ausdrücklich geltend gemacht, dass sich im vorliegenden Fall die Frage einer Strafverfolgung wegen eines "politischen Deliktes" stelle.
1.1.1 Über ausländische Auslieferungsersuchen entscheidet das BJ (Art. 55 Abs. 1 IRSG). Macht der Verfolgte geltend, er werde eines politischen Deliktes bezichtigt, oder ergeben sich bei der Instruktion ernsthafte Gründe für den politischen Charakter der Tat, so entscheidet das Bundesgericht (darüber) auf Antrag des Bundesamtes und nach Einholung einer Stellungnahme des Verfolgten (Art. 55 Abs. 2 IRSG). Das Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 25 IRSG bzw. Art. 97 ff. OG) ist sinngemäss anwendbar (Art. 55 Abs. 3 IRSG).
1.1.2 Aus dem Wortlaut von Art. 55 Abs. 2 IRSG geht nicht ohne weiteres hervor, ob das Bundesgericht in Fällen, in denen sich die Frage eines politischen Delikts stellt, über sämtliche Voraussetzungen der Auslieferung als erste und einzige Instanz zu entscheiden hat oder ob diese Zuständigkeit auf die Frage des politischen Delikts beschränkt ist. Die bisherige Rechtsprechung gibt hierüber keine klare und eindeutige Antwort. In gewissen Fällen prüfte das Bundesgericht auf Einrede des politischen Deliktes hin sämtliche Aspekte des Auslieferungsfalles als erste und einzige Instanz, in anderen beschränkte es sich auf die Prüfung des politischen Charakters der Straftat (vgl. BGE 125 II 569 E. 9 S. 577; BGE 122 II 373 E. 1d S. 376; BGE 111 Ib 138 E. 1 S. 140 f.; BGE 110 Ib 280 f.). Zum Teil wurde das Bundesgericht als Rechtsmittelinstanz mit der Frage des politischen Delikts konfrontiert; es fasste in diesen Fällen den angefochtenen Entscheid, soweit dieser das Vorliegen eines politischen Delikts verneinte, als Antrag des Bundesamtes auf (vgl. BGE 122 II 373 E. 1d S. 376).
Es kann grundsätzlich nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein, in Auslieferungs- und Sachauslieferungsentscheiden die notwendigen Sachabklärungen selber zu treffen. Auch in Fällen, bei denen Einreden des politischen Delikts erfolgen oder sich bei der Instruktion entsprechende Fragen stellen, hat das Bundesamt die Sachabklärungen hinsichtlich aller Auslieferungsvoraussetzungen vollumfänglich vorzunehmen. Deswegen wäre es naheliegend, die erst- und einziginstanzliche Zuständigkeit des Bundesgerichts auf die Frage des politischen Delikts zu beschränken und im Übrigen die Entscheidungsbefugnis beim Bundesamt zu belassen. Dafür würden auch Rechtsschutzgründe bzw. die dem IRSG zugrunde liegende Aufgabenteilung zwischen dem Bundesamt als verfügender Fachbehörde und dem Bundesgericht als Rechtspflegeinstanz sprechen (vgl. Art. 17 Abs. 2, Art. 25 und Art. 55 Abs. 1 IRSG).
1.1.3 Im Bundesgerichtsurteil A.164/1987 vom 10. Juli 1987 (E. 1b) wurde entschieden, dass das Bundesgericht nur über die Einsprache des politischen Deliktes als erste und einzige Instanz entscheidet. In solchen Fällen habe das Bundesamt einen Entscheid über die übrigen Voraussetzungen der Auslieferung zu erlassen. Dieser Entscheid könne mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde (nach Art. 25 IRSG) beim Bundesgericht angefochten werden. Der Auslieferungsentscheid des Bundesamtes erfolge in solchen Fällen unter dem Vorbehalt des bundesgerichtlichen Entscheides über die Einsprache des politischen Deliktes (vgl. auch BGE 110 Ib 280 f. sowie Urteil A.189/1986 vom 1. Oktober 1986, E. 1a).
1.1.4 Namentlich funktionelle Gesichtspunkte legen es nahe, die Zuständigkeitsregelung von Art. 55 IRSG im Sinn des soeben zitierten Präjudizes auszulegen. Einerseits kann dem Rechtsschutz besser Rechnung getragen werden, und andererseits lässt sich eine aufgabengerechte Abgrenzung der Zuständigkeiten vornehmen, welche auch in verfahrensmässiger Hinsicht zu befriedigen vermag. Es ist in allen Fällen, in denen sich die Frage des politischen Delikts stellt, auf die im zitierten Entscheid A.164/1987 beschriebene Weise vorzugehen. Demnach müsste die vorliegende Angelegenheit an das Bundesamt zurückgewiesen werden, damit dieses zuerst über das Auslieferungsersuchen - unter dem Vorbehalt der Frage des politischen Delikts - entscheiden würde. Ausnahmsweise ist davon abzusehen. Die bisherige Rechtsprechung war - wie gezeigt - nicht eindeutig. Es rechtfertigt sich deshalb, im Interesse der Prozessökonomie und angesichts des Beschleunigungsgebots in Auslieferungssachen eine Ausnahme zu machen und das streitige Auslieferungsersuchen direkt und abschliessend durch das Bundesgericht zu beurteilen. Es wird jedoch inskünftig auf die dargelegte Weise vorzugehen sein.
1.2 Das Bundesgericht hat mit Teilentscheid vom 29. Juli 2002 (aus Beschleunigungsgründen) über das Haftentlassungsgesuch entschieden, welches vom Verfolgten am 10. Juli 2002 beim BJ gestellt worden war. Zur Zuständigkeit in Haftprüfungssachen ist hier Folgendes festzuhalten:
Der in Auslieferungshaft Versetzte kann jederzeit ein Haftentlassungsgesuch stellen und ablehnende Verfügungen des BJ an die Anklagekammer des Bundesgerichtes weiterziehen (Art. 50 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Art. 48 Abs. 2 IRSG). Während eines vor Bundesgericht hängigen Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahrens betreffend Auslieferung bzw. nach Einreichung eines Antrages im Sinne von Art. 55 Abs. 2 IRSG durch das BJ ist die I. öffentlichrechtliche Abteilung für die Behandlung von Beschwerden gegen die Abweisung von Haftentlassungsgesuchen zuständig (BGE 117 IV 359 E. 1a S. 360 f.).
Im vorliegenden Fall hat der Verfolgte das Haftentlassungsgesuch am 10. Juli 2002 beim BJ eingereicht. Damals lag die Verfahrensherrschaft und damit auch die Zuständigkeit zur Beurteilung des Haftentlassungsgesuches beim BJ. Dieses war gehalten, so rasch wie möglich darüber zu entscheiden (vgl. Art. 31 Abs. 4 BV, Art. 5 Ziff. 4 EMRK [SR 0.101]). Den Antrag gemäss Art. 55 Abs. 2 IRSG stellte das BJ erst am 23. Juli 2002. Es ging daher nicht an, das Haftentlassungsgesuch solange unbehandelt zu lassen und es zusammen mit dem Auslieferungsantrag dem Bundesgericht zu überweisen.
2. Im Auslieferungsantrag vertritt das Bundesamt für Justiz den Standpunkt, dass die Rechtshilfevoraussetzung der beidseitigen Strafbarkeit erfüllt sei. Das dem Verfolgten vorgeworfene Verhalten falle nach schweizerischem Recht unter die Tatbestände von Art. 260ter und Art. 275ter StGB.
2.1 Nach Massgabe des EAUe sind die Vertragsparteien grundsätzlich verpflichtet, einander Personen auszuliefern, die von den Justizbehörden des ersuchenden Staates wegen einer strafbaren Handlung verfolgt oder zur Vollstreckung einer Strafe oder einer sichernden Massnahme gesucht werden (Art. 1 EAUe). Auszuliefern ist wegen Handlungen, die sowohl nach dem Recht des ersuchenden als auch nach demjenigen des ersuchten Staates mit einer Freiheitsstrafe (oder die Freiheit beschränkenden sichernden Massnahme) im Höchstmass von mindestens einem Jahr oder mit einer schwereren Strafe bedroht sind. Ist im Hoheitsgebiet des ersuchenden Staates eine Verurteilung zu einer Strafe erfolgt, so muss deren Mass mindestens vier Monate betragen (Art. 2 Ziff. 1 EAUe; vgl. auch Art. 35 Abs. 1 IRSG).
2.2 Gemäss Art. 260ter Ziff. 1 StGB wird mit Zuchthaus bis zu fünf Jahren oder mit Gefängnis bestraft, wer sich an einer Organisation beteiligt, die ihren Aufbau und ihre personelle Zusammensetzung geheim hält und die den Zweck verfolgt, Gewaltverbrechen zu begehen oder sich mit verbrecherischen Mitteln zu bereichern. Ebenso macht sich strafbar, wer eine solche Organisation in ihrer verbrecherischen Tätigkeit unterstützt. Art. 260ter Ziff. 1 StGB ist grundsätzlich auch auf terroristische Vereinigungen anwendbar (BGE 125 II 569 E. 5c S. 574; s. Botschaft über die Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches und des Militärstrafgesetzes [Revision des Einziehungsrechts, Strafbarkeit der kriminellen Organisation, Melderecht des Financiers], BBl 1993 III 277ff., 296; vgl. GUNTHER ARZT, Kommentar Einziehung, organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, Bd. I, Zürich 1998, Art. 260ter StGB N. 17 f.; MARC FORSTER, Kollektive Kriminalität, Das Strafrecht vor der Herausforderung durch das organisierte Verbrechen, Bibliothek zur Zeitschrift für Schweizerisches Recht, Beiheft 27, Basel 1998, S. 9; GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil II: Straftaten gegen Gemeininteressen, 4. Aufl., Bern 1995, § 40 N. 21). Nach der Praxis des Bundesgerichtes stellen namentlich die "Brigate Rosse" eine terroristische verbrecherische Organisation im Sinne von Art. 260ter Ziff. 1 StGB dar (vgl. BGE 125 II 569 E. 5c-d S. 574 f.).
2.3 Dem Verfolgten wird vorgeworfen, er sei von 1985 bis September 1989 als Gründer, Mitglied und Förderer der "Brigate Rosse" in Rom, Florenz, Mailand, Forlì und Neapel tätig gewesen. Er sei in Italien bei mehreren Treffen von Führungsmitgliedern der "Brigate Rosse" anwesend gewesen und habe sich auch heimlich nach Frankreich begeben, um von der Leitung der terroristischen Organisation Instruktionen entgegenzunehmen. Für die Finanzierung der Reise und des Aufenthaltes habe der Verfolgte von der Organisation LIT 3 Mio. erhalten bzw. mitgeführt. In der von ihm benutzten Wohnung an der Pariser rue de Faubourg Saint-Antoine seien (neben internen Dokumentationen der "Brigate Rosse") drei kugelsichere Westen sowie Munition gefunden worden. Zwar erscheine er nicht als einer der führenden "Drahtzieher" und Organisatoren der "Brigate Rosse". Er sei jedoch deren Mitglied gewesen, habe ihnen unterstützend zur Verfügung gestanden und sich bei seiner Verhaftung als militanter Revolutionär ausdrücklich zur Organisation bekannt.
2.4 Als Beteiligte im Sinne von Art. 260ter Ziff. 1 Abs. 1 StGB sind alle Personen anzusehen, welche funktionell in die kriminelle Organisation eingegliedert sind und im Hinblick auf deren verbrecherische Zweckverfolgung Aktivitäten entfalten. Diese Aktivitäten brauchen (für sich allein) nicht notwendigerweise illegal bzw. konkrete Straftaten zu sein. Es genügen namentlich auch logistische Vorkehren, die dem Organisationszweck unmittelbar dienen (wie z.B. Auskundschaften, Planen oder Bereitstellen der operativen Mittel, insbesondere Beschaffen von Fahrzeugen, Kommunikationsmitteln oder Finanzdienstleistungen usw.). Die Beteiligung setzt auch keine massgebliche Funktion innerhalb der Organisation voraus. Sie kann informeller Natur sein oder auch geheim gehalten werden (vgl. BBl 1993 III 301; FORSTER, a.a.O., S. 11).
Bei Personen, die nicht in die Organisationsstruktur integriert sind, kommt nur die Tatvariante der Unterstützung in Frage. Diese verlangt einen bewussten Beitrag zur Förderung der verbrecherischen Aktivitäten der kriminellen Organisation. Im Gegensatz zur Gehilfenschaft zu spezifischen Straftaten (Art. 25 StGB) ist für die Unterstützung nach Art. 260ter Ziff. 1 Abs. 2 StGB der Nachweis von kausalen Tatbeiträgen im Hinblick auf ein konkretes Delikt nicht erforderlich (vgl. FORSTER, a.a.O., S. 11, 24; STRATENWERTH, a.a.O., § 40 N. 26). So können namentlich das blosse Liefern von Waffen an eine terroristische oder mafiaähnliche Organisation, das Verwalten von Vermögenswerten oder andere logistische Hilfeleistungen von Aussenstehenden unter den Organisationstatbestand von Art. 260ter Ziff. 1 Abs. 2 StGB fallen. Dementsprechend besteht zwischen der Beihilfe zu konkreten Straftaten und dem Organisationstatbestand auch grundsätzlich echte Konkurrenz (vgl. BBl 1993 III 304; FORSTER, a.a.O., S. 13). Der subjektive Tatbestand von Art. 260ter Ziff. 1 Abs. 2 StGB verlangt jedoch, dass der Unterstützende weiss oder zumindest in Kauf nimmt, dass sein Beitrag der verbrecherischen Zweckverfolgung der kriminellen Organisation dienen könnte. Was das Verwalten von Vermögenswerten betrifft, setzt der Organisationstatbestand (im Gegensatz zum Geldwäschereitatbestand, Art. 305bis Ziff. 1 StGB) allerdings nicht voraus, dass der Unterstützende weiss oder annehmen muss, dass die Vermögenswerte aus einem konkreten Verbrechen herrühren. Blosse Sympathisanten oder "Bewunderer" von terroristischen oder mafiaähnlichen Vereinigungen fallen demgegenüber nicht unter den Organisationstatbestand (vgl. BBl 1993 III 302; ARZT, a.a.O., Art. 260ter StGB N. 163 f.; FORSTER, a.a.O., S. 11).
2.5 Im vorliegenden Fall kann offen bleiben, ob die gegen den Verfolgten erhobenen Vorwürfe nach schweizerischem Recht unter die Tatvariante der Beteiligung an oder unter diejenige der Unterstützung einer kriminellen Organisation fielen. Gemäss der Sachverhaltsdarstellung des Ersuchens wird dem Verfolgten nicht bloss das Sympathisieren mit den "Brigate Rosse" vorgeworfen. Zwar sei er nicht als einer der führenden Organisatoren der terroristischen Vereinigung anzusehen. Er habe sich jedoch ausdrücklich als deren militantes Mitglied bekannt und sei ihr auch als Gründer und Unterstützer aktiv zur Verfügung gestanden. Als Indizien dafür werden u.a. seine Anwesenheit bei verschiedenen Treffen von führenden Leitungsorganen der terroristischen Vereinigung im In- und Ausland genannt sowie das Entgegennehmen eines namhaften Geldbetrages der Organisation bzw. von logistischen Instruktionen. Ausserdem seien in einer vom Verfolgten (als letztem) benutzten Pariser Wohnung diverses Material der "Brigate Rosse" (interne Berichte, Protokolle von konspirativen Treffen, psychologische Tests usw.), drei kugelsichere Westen sowie umfangreiche Munition (darunter 230 Schuss des Kalibers 9 mm "Parabellum") gefunden worden. Als Verbrechen, die den "Brigate Rosse" zuzurechnen seien, werden namentlich mehrere Mordanschläge gegen Politiker und Personen des öffentlichen Lebens genannt.
2.6 Bei dieser Sachlage fielen die gegen den Verfolgten erhobenen Vorwürfe grundsätzlich unter den Tatbestand von Art. 260ter Ziff. 1 StGB. Wie bereits dargelegt, setzt dieser nicht den Nachweis voraus, dass sich der Verfolgte selbst an illegalen Aktionen bzw. an Straftaten der "Brigate Rosse" beteiligt hätte. Ebenso wenig braucht der Verfolgte in führender Position für die Zweckverfolgung der Organisation aktiv gewesen zu sein. Nach Einschätzung der Corte di Assise di Roma handelt es sich beim Verfolgten um einen Beteiligten, der in der Struktur der Organisation integriert war ("si trattava comunque di soggetti sicuramente interni alle BR"; "pieno inserimento nell'organizzazione criminosa"). Als eigentlicher Organisator sei er jedoch nicht anzusehen ("esclusa per quest'ultimo la qualità di organizzatore"). Das Vorbringen des Verfolgten, wonach er weder der Organisation angehört, noch sie unterstützt, sondern sich lediglich "dazu entschlossen" habe, ihre "politische Linie zu studieren und sich mit ihr auseinanderzusetzen", widerspricht der Sachdarstellung des Ersuchens bzw. den Erwägungen im Urteil der Corte di Assise.
Nach dem Gesagten kann offen bleiben, ob der inkriminierte Sachverhalt nach schweizerischem Recht zusätzlich unter den Tatbestand von Art. 275ter StGB (staatsgefährdende rechtswidrige Vereinigung) fiele.
2.7 Der dem Verfolgten vorgeworfene Sachverhalt ist gemäss den Beilagen zum Ersuchen (Urteil der Corte di Assise di Roma vom 18. September 2001) auch nach italienischem Recht strafbar (nämlich als "partecipazione ad associazione eversiva dell'ordine costituzionale" bzw. als "partecipazione a banda armata", Art. 270bis bzw. Art. 306 des italienischen Codice penale; vgl. dazu auch BGE 125 II 569 E. 5a, b S. 571 f.). Der Verfolgte wurde zu fünf Jahren und sechs Monaten Zuchthaus verurteilt. Damit ist das Auslieferungserfordernis der beidseitigen Strafbarkeit erfüllt (vgl. Art. 2 Ziff. 1 EAUe). Dieses verlangt nicht, dass die verfolgten Delikte nach dem Recht beider Staaten unter gleich lautende Straftatbestände fallen müssten (vgl. BGE 117 Ib 337 E. 4a S. 342).
4. Der Verfolgte macht sodann geltend, die "Brigate Rosse" hätten zwar "ihren Kampf für eine sozialistische Revolution bewaffnet geführt" und "politische Gewalt als Mittel des Kampfes" eingesetzt. Dennoch seien die gegen ihn erhobenen Tatvorwürfe grundsätzlich als politisches Delikt zu qualifizieren. Das Europäische Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus sei im vorliegenden Fall nicht anwendbar, da dem Verfolgten keine konkreten Delikte im Sinne dieses Übereinkommens vorgeworfen würden.
4.1 Die Auslieferung wird nicht bewilligt, wenn die strafbare Handlung, derentwegen sie begehrt wird, vom ersuchten Staat als eine politische oder eine mit einer solchen zusammenhängende strafbare Handlung angesehen wird (Art. 3 Ziff. 1 EAUe; vgl. auch Art. 3 Abs. 1 IRSG).
Gemäss Art. 2 Ziff. 1 EÜBT, dem Italien und die Schweiz beigetreten sind, kann der ersuchte Staat im Falle von Auslieferungsgesuchen entscheiden, dass eine schwere Gewalttat gegen das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder die Freiheit einer Person nicht als politische oder mit einer solchen zusammenhängende Straftat angesehen wird (sofern die Tat nicht ohnehin unter Art. 1 EÜBT fällt). Analoges gilt für den Versuch, eine solche schwere Gewalttat zu begehen, oder für die Beteiligung daran als Mittäter oder Gehilfe (Art. 2 Ziff. 3 EÜBT).
Keine politische Straftat im Sinne des EÜBT liegt namentlich bei schweren Straftaten vor, die in einem Angriff auf das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder die Freiheit völkerrechtlich geschützter Personen einschliesslich Diplomaten bestehen (Art. 1 lit. c EÜBT). Das gleiche gilt für Entführungen, Geiselnahmen, schwere widerrechtliche Freiheitsentziehungen oder für Straftaten, bei deren Begehung eine Bombe, eine Handgranate, eine Rakete, eine automatische Schusswaffe oder ein Sprengstoffbrief oder -paket verwendet wird, wenn dadurch Personen gefährdet werden (Art. 1 lit. d und e EÜBT). Keine politische Straftat stellt schliesslich der Versuch dar, eine der genannten Straftaten zu begehen, oder die Beteiligung daran als Mittäter oder Gehilfe (Art. 1 lit. f EÜBT).
4.2 In der Praxis des Bundesgerichtes wird zwischen so genannten "absolut" politischen und "relativ" politischen Delikten unterschieden. "Absolut" politische Delikte stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit politischen Vorgängen. Darunter fallen namentlich Straftaten, welche sich ausschliesslich gegen die soziale und politische Staatsorganisation richten, wie etwa Angriffe gegen die verfassungsmässige Ordnung, Landes- oder Hochverrat (BGE 125 II 569 E. 9b S. 578; BGE 115 Ib 68 E. 5a S. 85; BGE 113 Ib 175 E. 6a S. 179, je mit Hinweisen). Ein "relativ" politisches Delikt liegt nach der Rechtsprechung vor, wenn einer gemeinrechtlichen Straftat im konkreten Fall ein vorwiegend politischer Charakter zukommt. Der vorwiegend politische Charakter ergibt sich aus der politischen Natur der Umstände, Beweggründe und Ziele, die den Täter zum Handeln bestimmt haben und die in den Augen des Rechtshilferichters vorherrschend erscheinen. Das Delikt muss stets im Rahmen eines Kampfes um die Macht im Staat begangen worden sein und in einem engen Zusammenhang mit dem Gegenstand dieses Kampfes stehen (BGE 125 II 569 E. 9b S. 578; BGE 124 II 184 E. 4b S. 186 ff.; BGE 117 Ib 64 E. 5c S. 89; BGE 115 Ib 68 E. 5 S. 84 ff.; BGE 113 Ib 175 E. 6b S. 180, je mit Hinweisen; vgl. CLAUDE ROUILLER, L'évolution du concept de délit politique en droit de l'entraide internationale en matière pénale, in: ZStrR 103/1986 S. 23 ff.; ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Bern 1999, N. 385 S. 300 f.). Darüber hinaus müssen die fraglichen Rechtsgüterverletzungen in einem angemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen, und die auf dem Spiel stehenden politischen Interessen müssen wichtig und legitim genug sein, um die Tat zumindest einigermassen verständlich erscheinen zu lassen (BGE 125 II 569 E. 9b S. 578; BGE 110 Ib 280 E. 6d S. 285). Zu denken ist hier namentlich an den Einsatz von illegalen Mitteln gegen diktatorische oder systematisch die Menschenrechte verletzende Regimes. Bei schweren Gewaltverbrechen, namentlich Tötungsdelikten, wird der politische Charakter in aller Regel verneint. Ausnahmen könnten allenfalls bei eigentlichen offenen Bürgerkriegsverhältnissen gegeben sein, oder wenn das betreffende Delikt (etwa im Falle eines "Tyrannenmordes") das einzige praktikable Mittel zur Erreichung wichtiger humanitärer Ziele darstellen würde (vgl. BGE 109 Ib 64 E. 6a S. 71 f.; ROUILLER, a.a.O., S. 31; ZIMMERMANN, a.a.O., N. 385 S. 301).
4.3 Da weder das EAUe noch das EÜBT den Begriff des politischen Deliktes näher definieren, verfügen die Vertragsstaaten hier über ein weites Ermessen. Das Bundesgericht prüft die Frage, ob ein politisches Delikt vorliegt, welches eine Auslieferung ausschliesst, mit freier Kognition (BGE 125 II 569 E. 9b S. 577 f.). Das schweizerische Strafrecht unterscheidet zwischen kriminellen Organisationen (Art. 260ter StGB), staatsgefährdenden rechtswidrigen Vereinigungen (Art. 275ter StGB) sowie gemeinrechtlichen Formen kollektiver Kriminalität bzw. der Teilnahme an Straftaten (vgl. dazu FORSTER, a.a.O., S. 8 ff., 15 ff.). Unter den Begriff der kriminellen Organisationen fallen (wie in E. 2.2 erwähnt) neben den mafiaähnlichen Verbrechersyndikaten auch hochgefährliche terroristische Gruppierungen. Nicht zu den kriminellen Organisationen gezählt werden hingegen (grundsätzlich) extremistische Parteien, oppositionelle politische Gruppen sowie Organisationen, die mit angemessenen (nicht verbrecherischen) Mitteln um die politische Macht in ihrem Heimatland ringen oder einen Freiheitskampf gegen diktatorische Regimes führen (vgl. BBl 1993 III 296; FORSTER, a.a.O., S. 9 f.; STEFAN TRECHSEL, StGB-Kommentar, 2. Aufl., Zürich 1997, N. 2 zu Art. 260ter StGB; s. rechtsvergleichend auch KAY HAILBRONNER/VOLKER OLBRICH, Internationaler Terrorismus und Auslieferungsrecht, in: Archiv des Völkerrechts 24/1986 S. 434 ff., 437 f., 445 f.). Die "Brigate Rosse" gehören nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes zu den kriminellen terroristischen Organisationen (vgl. BGE 125 II 569 E. 5c-d S. 574 f.) und nicht zu den Gruppierungen, die sich mit angemessenen (oder zumindest noch vertretbaren) Mitteln am Kampf um die politische Macht in ihrer Heimat beteiligen. Nach dem Gesagten ist die Beteiligung an (bzw. die Unterstützung) dieser Organisation grundsätzlich nicht als "politisches" Delikt im Sinne von Art. 3 Ziff. 1 EAUe anzusehen.
Im vorliegenden Fall wird dem Verfolgten nicht nur eine Beteiligung an Staatsschutzdelikten bzw. an "staatsgefährdenden Umtrieben" vorgeworfen. Italien ersucht vielmehr um Auslieferung des Verfolgten wegen dessen Beteiligung an einer für schwere Gewaltverbrechen verantwortlichen terroristischen Organisation.
4.4 Nach dem Gesagten braucht nicht geprüft zu werden, ob darüber hinaus eine Auslieferung gestützt auf Art. 1 bzw. Art. 2 EÜBT zulässig erschiene (vgl. BGE 125 II 569 E. 9c, d S. 578 ff.). Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass Art. 1 lit. f und Art. 2 Ziff. 3 EÜBT auch die "Beteiligung" an terroristischen Gewalttaten "als Mittäter oder Gehilfe" als Ausschlussgrund für ein politisches Delikt nennen und dass die Beteiligung an bzw. Unterstützung einer terroristischen Vereinigung nach schweizerischem Recht (Art. 260ter StGB) eine teilnahmerechtliche "lex specialis" darstellt (vgl. BBl 1993 III 304; FORSTER, a.a.O., S. 24).
5. Im Antrag des Bundesamtes für Justiz wird dargelegt, dass zwar bereits ein französisches Strafurteil (der 10e Chambre correctionelle du Tribunal de Grande Instance de Paris) vom 23. April 1992 vorliege, gemäss dem der Verfolgte zu drei Jahren Gefängnis verurteilt wurde. Die dem Urteil zugrunde liegenden inkriminierten Sachverhalte seien jedoch mit denjenigen des italienischen Auslieferungsersuchens nicht identisch.
5.1 Der Verfolgte wendet dagegen ein, die Vorwürfe der italienischen Behörden (gestützt auf das Urteil der Corte di Assise di Roma) würden sich "exakt" mit dem Sachverhalt decken, der dem Verfolgten "schon in Paris eine mehrjährige (und vollstreckte) Strafe" eingebracht habe. In jedem Fall sei ihm der Strafvollzug in Frankreich (im Rahmen einer "Gesamtstrafe") anzurechnen.
5.2 Gemäss dem in Art. 9 EAUe verankerten Grundsatz "ne bis in idem" wird die Auslieferung nicht bewilligt, wenn der Verfolgte wegen Handlungen, derentwegen um Auslieferung ersucht wird, von den zuständigen Behörden des ersuchten Staates rechtskräftig abgeurteilt worden ist. Die Auslieferung kann auch abgelehnt werden, wenn die zuständigen Behörden des ersuchten Staates entschieden haben, wegen derselben Handlungen kein Strafverfahren einzuleiten oder ein bereits eingeleitetes Strafverfahren einzustellen.
Art. 4 des Protokolles Nr. 7 zur EMRK vom 22. November 1984 (SR 0.101.07; für die Schweiz in Kraft seit 1. November 1988) bestimmt, dass niemand wegen einer strafbaren Handlung, wegen der er bereits nach dem Gesetz oder dem Strafverfahrensrecht eines Staates rechtskräftig verurteilt oder freigesprochen worden ist, in einem Strafverfahren desselben Staates erneut vor Gericht gestellt oder bestraft werden darf (Abs. 1). Der Grundsatz "ne bis in idem" ergibt sich auch aus Art. 14 Abs. 7 des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II; SR 0.103.2). Er gilt nach der Praxis des Bundesgerichtes ausserdem als Grundsatz des Bundesstrafrechts und lässt sich direkt aus der Bundesverfassung ableiten (vgl. BGE 120 IV 10 E. 2b S. 12). Gemäss IRSG wird einem Rechtshilfeersuchen nicht entsprochen, wenn der Richter den Verfolgten in der Schweiz oder im Tatortstaat freigesprochen oder wenn er das Verfahren aus materiellrechtlichen Gründen eingestellt hat (Art. 5 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 IRSG).
5.3 Wie den Rechtshilfeakten zu entnehmen ist, wurde dem Verfolgten von den französischen Behörden vorgeworfen, er habe von Juni 1989 bis 2. September 1989 (Verhaftung in Paris) auf französischem Boden bzw. in Paris als Angehöriger einer Bande konkrete Delikte gegen Personen und Vermögensgegenstände vorbereitet ("d'avoir ensemble et de concert à Paris et sur le territoire français, participé à une association formée ou à une entente établie en vue de la préparation concrétisée par un ou plusieurs faits matériels d'un ou plusieurs crimes contre les personnes et les biens"). Ausserdem wurde er beschuldigt, er habe im gleichen Zeitraum in Paris ein illegales Munitionslager unterhalten ("détenu un dépôt de munitions des première et quatrième catégories; en l'espèce: deux cent trente cartouches de calibre 9 mm Parabellum, cent cartouches de marque Frocchi, cinquante cartouches de calibre 357 Magnum et soixante-dix cartouches de calibre 45 HP"). Dafür wurde der Verfolgte von der 10e Chambre correctionelle du Tribunal de Grande Instance de Paris am 23. April 1992 zu drei Jahren Gefängnis verurteilt.
Im Gegensatz zum französischen Urteil werden dem Verfolgten im Strafurteil der Corte di Assise di Roma vom 18. September 2001 keine konkreten illegalen Handlungen auf französischem Boden vorgeworfen. Vielmehr wurde er verurteilt, weil er von 1985 bis 1989 in Rom, Florenz, Mailand, Forlì und Neapel als Gründer, Mitglied und Förderer der terroristischen Vereinigung "Brigate Rosse" tätig gewesen sei. Im Strafurteil der Corte di Assise di Roma wird dem französischen Strafurteil vom 23. April 1992 im Übrigen ausdrücklich Rechnung getragen. Nach dem Gesagten steht das französische Urteil einer Auslieferung nach Italien (wo die "Brigate Rosse" ihre Hauptstützpunkte hatten und auch ihre primären verbrecherischen Aktivitäten ausübten) nicht im Wege. Inwieweit der Grundsatz "ne bis in idem" allenfalls eine Anrechnung von bereits vollzogener Untersuchungshaft oder Strafe gebieten würde, ist nicht vom Rechtshilferichter, sondern von den Behörden des ersuchenden Staates zu prüfen.
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de
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Art. 55 al. 2 EIMP; art. 1, art. 2 ch. 1, art. 3 ch. 1 et art. 9 CEExtr; art. 1 let. f et art. 2 ch. 3 CERT; art. 260ter ch. 1 CP; extradition à l'Italie d'un membre présumé des "Brigades rouges". Droit applicable (consid. 1).
Compétence et procédure pour l'examen matériel de la demande d'extradition quand la personne poursuivie prétend l'être pour un délit politique, conformément à l'art. 55 al. 2 EIMP (consid. 1.1).
Compétence et procédure pour l'examen des demandes de libération de la personne poursuivie détenue (consid. 1.2).
Double incrimination en matière de soutien (voire de participation) à une organisation criminelle, art. 260ter ch. 1 CP (consid. 2).
Objection fondée sur le caractère politique de l'acte (consid. 4).
Principe "ne bis in idem" (consid. 5).
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fr
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-355%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 II 355
Sachverhalt ab Seite 356
A.- Gestützt auf ein italienisches Verhaftsersuchen vom 6. Oktober 1998 wurde Nicola Bortone am 10. März 2002 in Zürich festgenommen. Anlässlich seiner Einvernahme vom 11. März 2002 widersetzte sich Nicola Bortone einer vereinfachten Auslieferung im Sinne von Art. 54 IRSG. Gleichentags erliess das Bundesamt für Justiz (BJ) einen Auslieferungshaftbefehl. Am 22. März 2002 übermittelte die italienische Botschaft in Bern dem BJ das Ersuchen um Auslieferung von Nicola Bortone sowie Sachauslieferung beschlagnahmter Gegenstände und Vermögenswerte. Das Ersuchen stützt sich auf einen Haftbefehl des Tribunale di Roma vom 12. September 1989, mit welchem der Verfolgte wegen Förderung, Gründung und Organisation der terroristischen Gruppierung "Brigate Rosse" gesucht wird, und auf das Urteil der Corte di Assise di Roma vom 18. September 2001, welche den Verfolgten wegen Beteiligung an einer subversiven Vereinigung gegen die Verfassungsordnung und Beteiligung an einer bewaffneten Bande zu fünf Jahren und sechs Monaten Zuchthaus verurteilte.
B.- Am 10. Juli 2002 stellte Nicola Bortone beim BJ ein Gesuch um Haftentlassung. Am 23. Juli 2002 stellte das BJ beim Bundesgericht den Antrag, "die Auslieferung für die dem Verfolgten im Urteil des Schwurgerichtes (Corte di Assise) in Rom vom 18. September 2001 vorgeworfenen Straftaten sei zu bewilligen, eventuell in einem vom Bundesgericht festzulegenden Umfang". Hinsichtlich des hängigen Haftentlassungsbegehrens führte es aus, nach Art. 50 Abs. 3 und 4 IRSG sei zwar das BJ für die Behandlung des Gesuches um Entlassung aus der Auslieferungshaft zuständig. Indessen gehe die Zuständigkeit aufgrund der "devolutiven Wirkung" im Rahmen des gestellten Antrages gemäss Art. 55 Abs. 2 IRSG auf das Bundesgericht über. Mit Teilentscheid vom 29. Juli 2002 wies das Bundesgericht das Haftentlassungsgesuch ab.
C.- Der Verfolge beantragte die Verweigerung der Auslieferung. Die Auslieferung wird vom Bundesgericht bewilligt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Die Beurteilung von Auslieferungsersuchen der Republik Italien richtet sich zunächst nach dem Europäischen Auslieferungsübereinkommen vom 13. Dezember 1957 (EAUe; SR 0.353.1) sowie dem Zweiten Zusatzprotokoll zum EAUe vom 17. März 1978 (SR 0.353.12), welchen beide Staaten beigetreten sind. Soweit dem Verfolgten die Beteiligung an einer terroristischen Vereinigung vorgeworfen wird, ist sodann das Europäische Übereinkommen vom 27. Januar 1977 zur Bekämpfung des Terrorismus (EÜBT; SR 0.353.3) zu berücksichtigen, welches von Italien und der Schweiz ebenfalls ratifiziert wurde (vgl. BGE 125 II 569 E. 9a S. 577). Soweit die genannten Staatsverträge bestimmte Fragen nicht abschliessend regeln, kommt das schweizerische Landesrecht zur Anwendung, namentlich das Bundesgesetz vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRSG; SR 351.1) und die dazugehörende Verordnung vom 24. Februar 1982 (IRSV; SR 351.11; vgl. Art. 1 Abs. 1 lit. a IRSG).
1.1 Wie sich aus den Akten ergibt, hat der Verfolgte ausdrücklich geltend gemacht, dass sich im vorliegenden Fall die Frage einer Strafverfolgung wegen eines "politischen Deliktes" stelle.
1.1.1 Über ausländische Auslieferungsersuchen entscheidet das BJ (Art. 55 Abs. 1 IRSG). Macht der Verfolgte geltend, er werde eines politischen Deliktes bezichtigt, oder ergeben sich bei der Instruktion ernsthafte Gründe für den politischen Charakter der Tat, so entscheidet das Bundesgericht (darüber) auf Antrag des Bundesamtes und nach Einholung einer Stellungnahme des Verfolgten (Art. 55 Abs. 2 IRSG). Das Verfahren der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 25 IRSG bzw. Art. 97 ff. OG) ist sinngemäss anwendbar (Art. 55 Abs. 3 IRSG).
1.1.2 Aus dem Wortlaut von Art. 55 Abs. 2 IRSG geht nicht ohne weiteres hervor, ob das Bundesgericht in Fällen, in denen sich die Frage eines politischen Delikts stellt, über sämtliche Voraussetzungen der Auslieferung als erste und einzige Instanz zu entscheiden hat oder ob diese Zuständigkeit auf die Frage des politischen Delikts beschränkt ist. Die bisherige Rechtsprechung gibt hierüber keine klare und eindeutige Antwort. In gewissen Fällen prüfte das Bundesgericht auf Einrede des politischen Deliktes hin sämtliche Aspekte des Auslieferungsfalles als erste und einzige Instanz, in anderen beschränkte es sich auf die Prüfung des politischen Charakters der Straftat (vgl. BGE 125 II 569 E. 9 S. 577; BGE 122 II 373 E. 1d S. 376; BGE 111 Ib 138 E. 1 S. 140 f.; BGE 110 Ib 280 f.). Zum Teil wurde das Bundesgericht als Rechtsmittelinstanz mit der Frage des politischen Delikts konfrontiert; es fasste in diesen Fällen den angefochtenen Entscheid, soweit dieser das Vorliegen eines politischen Delikts verneinte, als Antrag des Bundesamtes auf (vgl. BGE 122 II 373 E. 1d S. 376).
Es kann grundsätzlich nicht Aufgabe des Bundesgerichts sein, in Auslieferungs- und Sachauslieferungsentscheiden die notwendigen Sachabklärungen selber zu treffen. Auch in Fällen, bei denen Einreden des politischen Delikts erfolgen oder sich bei der Instruktion entsprechende Fragen stellen, hat das Bundesamt die Sachabklärungen hinsichtlich aller Auslieferungsvoraussetzungen vollumfänglich vorzunehmen. Deswegen wäre es naheliegend, die erst- und einziginstanzliche Zuständigkeit des Bundesgerichts auf die Frage des politischen Delikts zu beschränken und im Übrigen die Entscheidungsbefugnis beim Bundesamt zu belassen. Dafür würden auch Rechtsschutzgründe bzw. die dem IRSG zugrunde liegende Aufgabenteilung zwischen dem Bundesamt als verfügender Fachbehörde und dem Bundesgericht als Rechtspflegeinstanz sprechen (vgl. Art. 17 Abs. 2, Art. 25 und Art. 55 Abs. 1 IRSG).
1.1.3 Im Bundesgerichtsurteil A.164/1987 vom 10. Juli 1987 (E. 1b) wurde entschieden, dass das Bundesgericht nur über die Einsprache des politischen Deliktes als erste und einzige Instanz entscheidet. In solchen Fällen habe das Bundesamt einen Entscheid über die übrigen Voraussetzungen der Auslieferung zu erlassen. Dieser Entscheid könne mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde (nach Art. 25 IRSG) beim Bundesgericht angefochten werden. Der Auslieferungsentscheid des Bundesamtes erfolge in solchen Fällen unter dem Vorbehalt des bundesgerichtlichen Entscheides über die Einsprache des politischen Deliktes (vgl. auch BGE 110 Ib 280 f. sowie Urteil A.189/1986 vom 1. Oktober 1986, E. 1a).
1.1.4 Namentlich funktionelle Gesichtspunkte legen es nahe, die Zuständigkeitsregelung von Art. 55 IRSG im Sinn des soeben zitierten Präjudizes auszulegen. Einerseits kann dem Rechtsschutz besser Rechnung getragen werden, und andererseits lässt sich eine aufgabengerechte Abgrenzung der Zuständigkeiten vornehmen, welche auch in verfahrensmässiger Hinsicht zu befriedigen vermag. Es ist in allen Fällen, in denen sich die Frage des politischen Delikts stellt, auf die im zitierten Entscheid A.164/1987 beschriebene Weise vorzugehen. Demnach müsste die vorliegende Angelegenheit an das Bundesamt zurückgewiesen werden, damit dieses zuerst über das Auslieferungsersuchen - unter dem Vorbehalt der Frage des politischen Delikts - entscheiden würde. Ausnahmsweise ist davon abzusehen. Die bisherige Rechtsprechung war - wie gezeigt - nicht eindeutig. Es rechtfertigt sich deshalb, im Interesse der Prozessökonomie und angesichts des Beschleunigungsgebots in Auslieferungssachen eine Ausnahme zu machen und das streitige Auslieferungsersuchen direkt und abschliessend durch das Bundesgericht zu beurteilen. Es wird jedoch inskünftig auf die dargelegte Weise vorzugehen sein.
1.2 Das Bundesgericht hat mit Teilentscheid vom 29. Juli 2002 (aus Beschleunigungsgründen) über das Haftentlassungsgesuch entschieden, welches vom Verfolgten am 10. Juli 2002 beim BJ gestellt worden war. Zur Zuständigkeit in Haftprüfungssachen ist hier Folgendes festzuhalten:
Der in Auslieferungshaft Versetzte kann jederzeit ein Haftentlassungsgesuch stellen und ablehnende Verfügungen des BJ an die Anklagekammer des Bundesgerichtes weiterziehen (Art. 50 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Art. 48 Abs. 2 IRSG). Während eines vor Bundesgericht hängigen Verwaltungsgerichtsbeschwerdeverfahrens betreffend Auslieferung bzw. nach Einreichung eines Antrages im Sinne von Art. 55 Abs. 2 IRSG durch das BJ ist die I. öffentlichrechtliche Abteilung für die Behandlung von Beschwerden gegen die Abweisung von Haftentlassungsgesuchen zuständig (BGE 117 IV 359 E. 1a S. 360 f.).
Im vorliegenden Fall hat der Verfolgte das Haftentlassungsgesuch am 10. Juli 2002 beim BJ eingereicht. Damals lag die Verfahrensherrschaft und damit auch die Zuständigkeit zur Beurteilung des Haftentlassungsgesuches beim BJ. Dieses war gehalten, so rasch wie möglich darüber zu entscheiden (vgl. Art. 31 Abs. 4 BV, Art. 5 Ziff. 4 EMRK [SR 0.101]). Den Antrag gemäss Art. 55 Abs. 2 IRSG stellte das BJ erst am 23. Juli 2002. Es ging daher nicht an, das Haftentlassungsgesuch solange unbehandelt zu lassen und es zusammen mit dem Auslieferungsantrag dem Bundesgericht zu überweisen.
2. Im Auslieferungsantrag vertritt das Bundesamt für Justiz den Standpunkt, dass die Rechtshilfevoraussetzung der beidseitigen Strafbarkeit erfüllt sei. Das dem Verfolgten vorgeworfene Verhalten falle nach schweizerischem Recht unter die Tatbestände von Art. 260ter und Art. 275ter StGB.
2.1 Nach Massgabe des EAUe sind die Vertragsparteien grundsätzlich verpflichtet, einander Personen auszuliefern, die von den Justizbehörden des ersuchenden Staates wegen einer strafbaren Handlung verfolgt oder zur Vollstreckung einer Strafe oder einer sichernden Massnahme gesucht werden (Art. 1 EAUe). Auszuliefern ist wegen Handlungen, die sowohl nach dem Recht des ersuchenden als auch nach demjenigen des ersuchten Staates mit einer Freiheitsstrafe (oder die Freiheit beschränkenden sichernden Massnahme) im Höchstmass von mindestens einem Jahr oder mit einer schwereren Strafe bedroht sind. Ist im Hoheitsgebiet des ersuchenden Staates eine Verurteilung zu einer Strafe erfolgt, so muss deren Mass mindestens vier Monate betragen (Art. 2 Ziff. 1 EAUe; vgl. auch Art. 35 Abs. 1 IRSG).
2.2 Gemäss Art. 260ter Ziff. 1 StGB wird mit Zuchthaus bis zu fünf Jahren oder mit Gefängnis bestraft, wer sich an einer Organisation beteiligt, die ihren Aufbau und ihre personelle Zusammensetzung geheim hält und die den Zweck verfolgt, Gewaltverbrechen zu begehen oder sich mit verbrecherischen Mitteln zu bereichern. Ebenso macht sich strafbar, wer eine solche Organisation in ihrer verbrecherischen Tätigkeit unterstützt. Art. 260ter Ziff. 1 StGB ist grundsätzlich auch auf terroristische Vereinigungen anwendbar (BGE 125 II 569 E. 5c S. 574; s. Botschaft über die Änderung des Schweizerischen Strafgesetzbuches und des Militärstrafgesetzes [Revision des Einziehungsrechts, Strafbarkeit der kriminellen Organisation, Melderecht des Financiers], BBl 1993 III 277ff., 296; vgl. GUNTHER ARZT, Kommentar Einziehung, organisiertes Verbrechen, Geldwäscherei, Bd. I, Zürich 1998, Art. 260ter StGB N. 17 f.; MARC FORSTER, Kollektive Kriminalität, Das Strafrecht vor der Herausforderung durch das organisierte Verbrechen, Bibliothek zur Zeitschrift für Schweizerisches Recht, Beiheft 27, Basel 1998, S. 9; GÜNTER STRATENWERTH, Schweizerisches Strafrecht, Besonderer Teil II: Straftaten gegen Gemeininteressen, 4. Aufl., Bern 1995, § 40 N. 21). Nach der Praxis des Bundesgerichtes stellen namentlich die "Brigate Rosse" eine terroristische verbrecherische Organisation im Sinne von Art. 260ter Ziff. 1 StGB dar (vgl. BGE 125 II 569 E. 5c-d S. 574 f.).
2.3 Dem Verfolgten wird vorgeworfen, er sei von 1985 bis September 1989 als Gründer, Mitglied und Förderer der "Brigate Rosse" in Rom, Florenz, Mailand, Forlì und Neapel tätig gewesen. Er sei in Italien bei mehreren Treffen von Führungsmitgliedern der "Brigate Rosse" anwesend gewesen und habe sich auch heimlich nach Frankreich begeben, um von der Leitung der terroristischen Organisation Instruktionen entgegenzunehmen. Für die Finanzierung der Reise und des Aufenthaltes habe der Verfolgte von der Organisation LIT 3 Mio. erhalten bzw. mitgeführt. In der von ihm benutzten Wohnung an der Pariser rue de Faubourg Saint-Antoine seien (neben internen Dokumentationen der "Brigate Rosse") drei kugelsichere Westen sowie Munition gefunden worden. Zwar erscheine er nicht als einer der führenden "Drahtzieher" und Organisatoren der "Brigate Rosse". Er sei jedoch deren Mitglied gewesen, habe ihnen unterstützend zur Verfügung gestanden und sich bei seiner Verhaftung als militanter Revolutionär ausdrücklich zur Organisation bekannt.
2.4 Als Beteiligte im Sinne von Art. 260ter Ziff. 1 Abs. 1 StGB sind alle Personen anzusehen, welche funktionell in die kriminelle Organisation eingegliedert sind und im Hinblick auf deren verbrecherische Zweckverfolgung Aktivitäten entfalten. Diese Aktivitäten brauchen (für sich allein) nicht notwendigerweise illegal bzw. konkrete Straftaten zu sein. Es genügen namentlich auch logistische Vorkehren, die dem Organisationszweck unmittelbar dienen (wie z.B. Auskundschaften, Planen oder Bereitstellen der operativen Mittel, insbesondere Beschaffen von Fahrzeugen, Kommunikationsmitteln oder Finanzdienstleistungen usw.). Die Beteiligung setzt auch keine massgebliche Funktion innerhalb der Organisation voraus. Sie kann informeller Natur sein oder auch geheim gehalten werden (vgl. BBl 1993 III 301; FORSTER, a.a.O., S. 11).
Bei Personen, die nicht in die Organisationsstruktur integriert sind, kommt nur die Tatvariante der Unterstützung in Frage. Diese verlangt einen bewussten Beitrag zur Förderung der verbrecherischen Aktivitäten der kriminellen Organisation. Im Gegensatz zur Gehilfenschaft zu spezifischen Straftaten (Art. 25 StGB) ist für die Unterstützung nach Art. 260ter Ziff. 1 Abs. 2 StGB der Nachweis von kausalen Tatbeiträgen im Hinblick auf ein konkretes Delikt nicht erforderlich (vgl. FORSTER, a.a.O., S. 11, 24; STRATENWERTH, a.a.O., § 40 N. 26). So können namentlich das blosse Liefern von Waffen an eine terroristische oder mafiaähnliche Organisation, das Verwalten von Vermögenswerten oder andere logistische Hilfeleistungen von Aussenstehenden unter den Organisationstatbestand von Art. 260ter Ziff. 1 Abs. 2 StGB fallen. Dementsprechend besteht zwischen der Beihilfe zu konkreten Straftaten und dem Organisationstatbestand auch grundsätzlich echte Konkurrenz (vgl. BBl 1993 III 304; FORSTER, a.a.O., S. 13). Der subjektive Tatbestand von Art. 260ter Ziff. 1 Abs. 2 StGB verlangt jedoch, dass der Unterstützende weiss oder zumindest in Kauf nimmt, dass sein Beitrag der verbrecherischen Zweckverfolgung der kriminellen Organisation dienen könnte. Was das Verwalten von Vermögenswerten betrifft, setzt der Organisationstatbestand (im Gegensatz zum Geldwäschereitatbestand, Art. 305bis Ziff. 1 StGB) allerdings nicht voraus, dass der Unterstützende weiss oder annehmen muss, dass die Vermögenswerte aus einem konkreten Verbrechen herrühren. Blosse Sympathisanten oder "Bewunderer" von terroristischen oder mafiaähnlichen Vereinigungen fallen demgegenüber nicht unter den Organisationstatbestand (vgl. BBl 1993 III 302; ARZT, a.a.O., Art. 260ter StGB N. 163 f.; FORSTER, a.a.O., S. 11).
2.5 Im vorliegenden Fall kann offen bleiben, ob die gegen den Verfolgten erhobenen Vorwürfe nach schweizerischem Recht unter die Tatvariante der Beteiligung an oder unter diejenige der Unterstützung einer kriminellen Organisation fielen. Gemäss der Sachverhaltsdarstellung des Ersuchens wird dem Verfolgten nicht bloss das Sympathisieren mit den "Brigate Rosse" vorgeworfen. Zwar sei er nicht als einer der führenden Organisatoren der terroristischen Vereinigung anzusehen. Er habe sich jedoch ausdrücklich als deren militantes Mitglied bekannt und sei ihr auch als Gründer und Unterstützer aktiv zur Verfügung gestanden. Als Indizien dafür werden u.a. seine Anwesenheit bei verschiedenen Treffen von führenden Leitungsorganen der terroristischen Vereinigung im In- und Ausland genannt sowie das Entgegennehmen eines namhaften Geldbetrages der Organisation bzw. von logistischen Instruktionen. Ausserdem seien in einer vom Verfolgten (als letztem) benutzten Pariser Wohnung diverses Material der "Brigate Rosse" (interne Berichte, Protokolle von konspirativen Treffen, psychologische Tests usw.), drei kugelsichere Westen sowie umfangreiche Munition (darunter 230 Schuss des Kalibers 9 mm "Parabellum") gefunden worden. Als Verbrechen, die den "Brigate Rosse" zuzurechnen seien, werden namentlich mehrere Mordanschläge gegen Politiker und Personen des öffentlichen Lebens genannt.
2.6 Bei dieser Sachlage fielen die gegen den Verfolgten erhobenen Vorwürfe grundsätzlich unter den Tatbestand von Art. 260ter Ziff. 1 StGB. Wie bereits dargelegt, setzt dieser nicht den Nachweis voraus, dass sich der Verfolgte selbst an illegalen Aktionen bzw. an Straftaten der "Brigate Rosse" beteiligt hätte. Ebenso wenig braucht der Verfolgte in führender Position für die Zweckverfolgung der Organisation aktiv gewesen zu sein. Nach Einschätzung der Corte di Assise di Roma handelt es sich beim Verfolgten um einen Beteiligten, der in der Struktur der Organisation integriert war ("si trattava comunque di soggetti sicuramente interni alle BR"; "pieno inserimento nell'organizzazione criminosa"). Als eigentlicher Organisator sei er jedoch nicht anzusehen ("esclusa per quest'ultimo la qualità di organizzatore"). Das Vorbringen des Verfolgten, wonach er weder der Organisation angehört, noch sie unterstützt, sondern sich lediglich "dazu entschlossen" habe, ihre "politische Linie zu studieren und sich mit ihr auseinanderzusetzen", widerspricht der Sachdarstellung des Ersuchens bzw. den Erwägungen im Urteil der Corte di Assise.
Nach dem Gesagten kann offen bleiben, ob der inkriminierte Sachverhalt nach schweizerischem Recht zusätzlich unter den Tatbestand von Art. 275ter StGB (staatsgefährdende rechtswidrige Vereinigung) fiele.
2.7 Der dem Verfolgten vorgeworfene Sachverhalt ist gemäss den Beilagen zum Ersuchen (Urteil der Corte di Assise di Roma vom 18. September 2001) auch nach italienischem Recht strafbar (nämlich als "partecipazione ad associazione eversiva dell'ordine costituzionale" bzw. als "partecipazione a banda armata", Art. 270bis bzw. Art. 306 des italienischen Codice penale; vgl. dazu auch BGE 125 II 569 E. 5a, b S. 571 f.). Der Verfolgte wurde zu fünf Jahren und sechs Monaten Zuchthaus verurteilt. Damit ist das Auslieferungserfordernis der beidseitigen Strafbarkeit erfüllt (vgl. Art. 2 Ziff. 1 EAUe). Dieses verlangt nicht, dass die verfolgten Delikte nach dem Recht beider Staaten unter gleich lautende Straftatbestände fallen müssten (vgl. BGE 117 Ib 337 E. 4a S. 342).
4. Der Verfolgte macht sodann geltend, die "Brigate Rosse" hätten zwar "ihren Kampf für eine sozialistische Revolution bewaffnet geführt" und "politische Gewalt als Mittel des Kampfes" eingesetzt. Dennoch seien die gegen ihn erhobenen Tatvorwürfe grundsätzlich als politisches Delikt zu qualifizieren. Das Europäische Übereinkommen zur Bekämpfung des Terrorismus sei im vorliegenden Fall nicht anwendbar, da dem Verfolgten keine konkreten Delikte im Sinne dieses Übereinkommens vorgeworfen würden.
4.1 Die Auslieferung wird nicht bewilligt, wenn die strafbare Handlung, derentwegen sie begehrt wird, vom ersuchten Staat als eine politische oder eine mit einer solchen zusammenhängende strafbare Handlung angesehen wird (Art. 3 Ziff. 1 EAUe; vgl. auch Art. 3 Abs. 1 IRSG).
Gemäss Art. 2 Ziff. 1 EÜBT, dem Italien und die Schweiz beigetreten sind, kann der ersuchte Staat im Falle von Auslieferungsgesuchen entscheiden, dass eine schwere Gewalttat gegen das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder die Freiheit einer Person nicht als politische oder mit einer solchen zusammenhängende Straftat angesehen wird (sofern die Tat nicht ohnehin unter Art. 1 EÜBT fällt). Analoges gilt für den Versuch, eine solche schwere Gewalttat zu begehen, oder für die Beteiligung daran als Mittäter oder Gehilfe (Art. 2 Ziff. 3 EÜBT).
Keine politische Straftat im Sinne des EÜBT liegt namentlich bei schweren Straftaten vor, die in einem Angriff auf das Leben, die körperliche Unversehrtheit oder die Freiheit völkerrechtlich geschützter Personen einschliesslich Diplomaten bestehen (Art. 1 lit. c EÜBT). Das gleiche gilt für Entführungen, Geiselnahmen, schwere widerrechtliche Freiheitsentziehungen oder für Straftaten, bei deren Begehung eine Bombe, eine Handgranate, eine Rakete, eine automatische Schusswaffe oder ein Sprengstoffbrief oder -paket verwendet wird, wenn dadurch Personen gefährdet werden (Art. 1 lit. d und e EÜBT). Keine politische Straftat stellt schliesslich der Versuch dar, eine der genannten Straftaten zu begehen, oder die Beteiligung daran als Mittäter oder Gehilfe (Art. 1 lit. f EÜBT).
4.2 In der Praxis des Bundesgerichtes wird zwischen so genannten "absolut" politischen und "relativ" politischen Delikten unterschieden. "Absolut" politische Delikte stehen in unmittelbarem Zusammenhang mit politischen Vorgängen. Darunter fallen namentlich Straftaten, welche sich ausschliesslich gegen die soziale und politische Staatsorganisation richten, wie etwa Angriffe gegen die verfassungsmässige Ordnung, Landes- oder Hochverrat (BGE 125 II 569 E. 9b S. 578; BGE 115 Ib 68 E. 5a S. 85; BGE 113 Ib 175 E. 6a S. 179, je mit Hinweisen). Ein "relativ" politisches Delikt liegt nach der Rechtsprechung vor, wenn einer gemeinrechtlichen Straftat im konkreten Fall ein vorwiegend politischer Charakter zukommt. Der vorwiegend politische Charakter ergibt sich aus der politischen Natur der Umstände, Beweggründe und Ziele, die den Täter zum Handeln bestimmt haben und die in den Augen des Rechtshilferichters vorherrschend erscheinen. Das Delikt muss stets im Rahmen eines Kampfes um die Macht im Staat begangen worden sein und in einem engen Zusammenhang mit dem Gegenstand dieses Kampfes stehen (BGE 125 II 569 E. 9b S. 578; BGE 124 II 184 E. 4b S. 186 ff.; BGE 117 Ib 64 E. 5c S. 89; BGE 115 Ib 68 E. 5 S. 84 ff.; BGE 113 Ib 175 E. 6b S. 180, je mit Hinweisen; vgl. CLAUDE ROUILLER, L'évolution du concept de délit politique en droit de l'entraide internationale en matière pénale, in: ZStrR 103/1986 S. 23 ff.; ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Bern 1999, N. 385 S. 300 f.). Darüber hinaus müssen die fraglichen Rechtsgüterverletzungen in einem angemessenen Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen, und die auf dem Spiel stehenden politischen Interessen müssen wichtig und legitim genug sein, um die Tat zumindest einigermassen verständlich erscheinen zu lassen (BGE 125 II 569 E. 9b S. 578; BGE 110 Ib 280 E. 6d S. 285). Zu denken ist hier namentlich an den Einsatz von illegalen Mitteln gegen diktatorische oder systematisch die Menschenrechte verletzende Regimes. Bei schweren Gewaltverbrechen, namentlich Tötungsdelikten, wird der politische Charakter in aller Regel verneint. Ausnahmen könnten allenfalls bei eigentlichen offenen Bürgerkriegsverhältnissen gegeben sein, oder wenn das betreffende Delikt (etwa im Falle eines "Tyrannenmordes") das einzige praktikable Mittel zur Erreichung wichtiger humanitärer Ziele darstellen würde (vgl. BGE 109 Ib 64 E. 6a S. 71 f.; ROUILLER, a.a.O., S. 31; ZIMMERMANN, a.a.O., N. 385 S. 301).
4.3 Da weder das EAUe noch das EÜBT den Begriff des politischen Deliktes näher definieren, verfügen die Vertragsstaaten hier über ein weites Ermessen. Das Bundesgericht prüft die Frage, ob ein politisches Delikt vorliegt, welches eine Auslieferung ausschliesst, mit freier Kognition (BGE 125 II 569 E. 9b S. 577 f.). Das schweizerische Strafrecht unterscheidet zwischen kriminellen Organisationen (Art. 260ter StGB), staatsgefährdenden rechtswidrigen Vereinigungen (Art. 275ter StGB) sowie gemeinrechtlichen Formen kollektiver Kriminalität bzw. der Teilnahme an Straftaten (vgl. dazu FORSTER, a.a.O., S. 8 ff., 15 ff.). Unter den Begriff der kriminellen Organisationen fallen (wie in E. 2.2 erwähnt) neben den mafiaähnlichen Verbrechersyndikaten auch hochgefährliche terroristische Gruppierungen. Nicht zu den kriminellen Organisationen gezählt werden hingegen (grundsätzlich) extremistische Parteien, oppositionelle politische Gruppen sowie Organisationen, die mit angemessenen (nicht verbrecherischen) Mitteln um die politische Macht in ihrem Heimatland ringen oder einen Freiheitskampf gegen diktatorische Regimes führen (vgl. BBl 1993 III 296; FORSTER, a.a.O., S. 9 f.; STEFAN TRECHSEL, StGB-Kommentar, 2. Aufl., Zürich 1997, N. 2 zu Art. 260ter StGB; s. rechtsvergleichend auch KAY HAILBRONNER/VOLKER OLBRICH, Internationaler Terrorismus und Auslieferungsrecht, in: Archiv des Völkerrechts 24/1986 S. 434 ff., 437 f., 445 f.). Die "Brigate Rosse" gehören nach der Rechtsprechung des Bundesgerichtes zu den kriminellen terroristischen Organisationen (vgl. BGE 125 II 569 E. 5c-d S. 574 f.) und nicht zu den Gruppierungen, die sich mit angemessenen (oder zumindest noch vertretbaren) Mitteln am Kampf um die politische Macht in ihrer Heimat beteiligen. Nach dem Gesagten ist die Beteiligung an (bzw. die Unterstützung) dieser Organisation grundsätzlich nicht als "politisches" Delikt im Sinne von Art. 3 Ziff. 1 EAUe anzusehen.
Im vorliegenden Fall wird dem Verfolgten nicht nur eine Beteiligung an Staatsschutzdelikten bzw. an "staatsgefährdenden Umtrieben" vorgeworfen. Italien ersucht vielmehr um Auslieferung des Verfolgten wegen dessen Beteiligung an einer für schwere Gewaltverbrechen verantwortlichen terroristischen Organisation.
4.4 Nach dem Gesagten braucht nicht geprüft zu werden, ob darüber hinaus eine Auslieferung gestützt auf Art. 1 bzw. Art. 2 EÜBT zulässig erschiene (vgl. BGE 125 II 569 E. 9c, d S. 578 ff.). Immerhin ist darauf hinzuweisen, dass Art. 1 lit. f und Art. 2 Ziff. 3 EÜBT auch die "Beteiligung" an terroristischen Gewalttaten "als Mittäter oder Gehilfe" als Ausschlussgrund für ein politisches Delikt nennen und dass die Beteiligung an bzw. Unterstützung einer terroristischen Vereinigung nach schweizerischem Recht (Art. 260ter StGB) eine teilnahmerechtliche "lex specialis" darstellt (vgl. BBl 1993 III 304; FORSTER, a.a.O., S. 24).
5. Im Antrag des Bundesamtes für Justiz wird dargelegt, dass zwar bereits ein französisches Strafurteil (der 10e Chambre correctionelle du Tribunal de Grande Instance de Paris) vom 23. April 1992 vorliege, gemäss dem der Verfolgte zu drei Jahren Gefängnis verurteilt wurde. Die dem Urteil zugrunde liegenden inkriminierten Sachverhalte seien jedoch mit denjenigen des italienischen Auslieferungsersuchens nicht identisch.
5.1 Der Verfolgte wendet dagegen ein, die Vorwürfe der italienischen Behörden (gestützt auf das Urteil der Corte di Assise di Roma) würden sich "exakt" mit dem Sachverhalt decken, der dem Verfolgten "schon in Paris eine mehrjährige (und vollstreckte) Strafe" eingebracht habe. In jedem Fall sei ihm der Strafvollzug in Frankreich (im Rahmen einer "Gesamtstrafe") anzurechnen.
5.2 Gemäss dem in Art. 9 EAUe verankerten Grundsatz "ne bis in idem" wird die Auslieferung nicht bewilligt, wenn der Verfolgte wegen Handlungen, derentwegen um Auslieferung ersucht wird, von den zuständigen Behörden des ersuchten Staates rechtskräftig abgeurteilt worden ist. Die Auslieferung kann auch abgelehnt werden, wenn die zuständigen Behörden des ersuchten Staates entschieden haben, wegen derselben Handlungen kein Strafverfahren einzuleiten oder ein bereits eingeleitetes Strafverfahren einzustellen.
Art. 4 des Protokolles Nr. 7 zur EMRK vom 22. November 1984 (SR 0.101.07; für die Schweiz in Kraft seit 1. November 1988) bestimmt, dass niemand wegen einer strafbaren Handlung, wegen der er bereits nach dem Gesetz oder dem Strafverfahrensrecht eines Staates rechtskräftig verurteilt oder freigesprochen worden ist, in einem Strafverfahren desselben Staates erneut vor Gericht gestellt oder bestraft werden darf (Abs. 1). Der Grundsatz "ne bis in idem" ergibt sich auch aus Art. 14 Abs. 7 des Internationalen Paktes vom 16. Dezember 1966 über bürgerliche und politische Rechte (UNO-Pakt II; SR 0.103.2). Er gilt nach der Praxis des Bundesgerichtes ausserdem als Grundsatz des Bundesstrafrechts und lässt sich direkt aus der Bundesverfassung ableiten (vgl. BGE 120 IV 10 E. 2b S. 12). Gemäss IRSG wird einem Rechtshilfeersuchen nicht entsprochen, wenn der Richter den Verfolgten in der Schweiz oder im Tatortstaat freigesprochen oder wenn er das Verfahren aus materiellrechtlichen Gründen eingestellt hat (Art. 5 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 IRSG).
5.3 Wie den Rechtshilfeakten zu entnehmen ist, wurde dem Verfolgten von den französischen Behörden vorgeworfen, er habe von Juni 1989 bis 2. September 1989 (Verhaftung in Paris) auf französischem Boden bzw. in Paris als Angehöriger einer Bande konkrete Delikte gegen Personen und Vermögensgegenstände vorbereitet ("d'avoir ensemble et de concert à Paris et sur le territoire français, participé à une association formée ou à une entente établie en vue de la préparation concrétisée par un ou plusieurs faits matériels d'un ou plusieurs crimes contre les personnes et les biens"). Ausserdem wurde er beschuldigt, er habe im gleichen Zeitraum in Paris ein illegales Munitionslager unterhalten ("détenu un dépôt de munitions des première et quatrième catégories; en l'espèce: deux cent trente cartouches de calibre 9 mm Parabellum, cent cartouches de marque Frocchi, cinquante cartouches de calibre 357 Magnum et soixante-dix cartouches de calibre 45 HP"). Dafür wurde der Verfolgte von der 10e Chambre correctionelle du Tribunal de Grande Instance de Paris am 23. April 1992 zu drei Jahren Gefängnis verurteilt.
Im Gegensatz zum französischen Urteil werden dem Verfolgten im Strafurteil der Corte di Assise di Roma vom 18. September 2001 keine konkreten illegalen Handlungen auf französischem Boden vorgeworfen. Vielmehr wurde er verurteilt, weil er von 1985 bis 1989 in Rom, Florenz, Mailand, Forlì und Neapel als Gründer, Mitglied und Förderer der terroristischen Vereinigung "Brigate Rosse" tätig gewesen sei. Im Strafurteil der Corte di Assise di Roma wird dem französischen Strafurteil vom 23. April 1992 im Übrigen ausdrücklich Rechnung getragen. Nach dem Gesagten steht das französische Urteil einer Auslieferung nach Italien (wo die "Brigate Rosse" ihre Hauptstützpunkte hatten und auch ihre primären verbrecherischen Aktivitäten ausübten) nicht im Wege. Inwieweit der Grundsatz "ne bis in idem" allenfalls eine Anrechnung von bereits vollzogener Untersuchungshaft oder Strafe gebieten würde, ist nicht vom Rechtshilferichter, sondern von den Behörden des ersuchenden Staates zu prüfen.
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de
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Art. 55 cpv. 2 AIMP; art. 1, art. 2 n. 1, art. 3 n. 1 e art. 9 CEEstr; art. 1 lett. f e art. 2 n. 3 CERT; art. 260ter n. 1 CP; estradizione all'Italia di un presunto membro delle "Brigate rosse". Diritto applicabile (consid. 1).
Competenza e procedura per l'esame materiale della domanda di estradizione quando la persona perseguita faccia valere un reato politico secondo l'art. 55 cpv. 2 AIMP (consid. 1.1).
Competenza e procedura per l'esame delle istanze di scarcerazione della persona perseguita (consid. 1.2).
Doppia punibilità relativa al sostegno (rispettivamente alla partecipazione) a un'organizzazione criminale, art. 260ter n. 1 CP (consid. 2).
Obiezione di reato politico (consid. 4).
Principio "ne bis in idem" (consid. 5).
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it
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-355%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 II 368
Sachverhalt ab Seite 369
Die Bergbrunnen-Quelle liegt im Waldgebiet südlich von Urtenen-Schönbühl, am Abhang des Röduberges. Die Quelle wird durch drei Sickerstränge von einer Länge von 80 bis 260 m gefasst, die 1 bis 4 m unter der Erdoberfläche verlaufen und zur Hauptbrunnenstube führen. Von da aus wird das Quellwasser nach Urtenen ins Verteilnetz geleitet.
An der Bergbrunnen-Quelle besteht ein selbständiges und dauerndes Recht, das seit 1889 im Grundbuch (Grundstück Nr. 873) eingetragen ist. Das Quellwasser diente ursprünglich der Hauptwasserversorgung der Gemeinde Urtenen. Heute wird das Wasser nicht mehr zur allgemeinen Trink- und Gebrauchswasserversorgung der Gemeinde verwendet, sondern hauptsächlich zur Versorgung von Brunnen (Selbsttränke, Reinigung von Milchgeschirr) und offenbar auch zur Versorgung von 10 Hauswasseranlagen. Die Schüttungsmenge ist in 60 Wasserteile und Bruchteile davon unterteilt, die zur Zeit auf 33 Bezüger entfallen.
In den Jahren 1988 bis 1993 erstellten die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) den Grauholztunnel, der rund 10 m unter dem Bergbrunnen-Quellgebiet verläuft. Da bekannt war, dass der Tunnel verschiedene Quellgebiete unterqueren würde und diese durch die Bauarbeiten beeinträchtigt werden könnten, liessen die SBB im vermuteten Einflussbereich bereits ab Mitte 1983 bis Mai 1998 sämtliche bekannten Quellen und Grundwasserfassungen überwachen.
Während der Planauflage für die neue Linie erhoben die "Bergbrunnen-Miteigentümer Urtenen-Schönbühl" im Februar 1988 Einsprache und verlangten, dass die Bergbrunnenquelle und die übrigen Quellgebiete am Röduberg unbedingt geschützt würden. Im Falle einer Beeinträchtigung hätten die SBB auf unabsehbare Zeit hinaus für gleichwertiges Ersatzquellwasser aufzukommen und dieses in die Hauptleitung einzuspeisen. An der Einigungsverhandlung vom 14. April 1988 sicherte der Vertreter der SBB der Bergbrunnengemeinschaft gemäss Protokoll zu, dass "in Anwendung von Art. 10 EntG qualitativ und quantitativ gleichwertiges Wasser geliefert werde". Im Anschluss an die Einigungsverhandlungen stellte der Präsident der Eidgenössischen Schätzungskommission, Kreis 6, sämtliche Einspracheverfahren, in denen Entschädigungs- oder Realersatzbegehren für mögliche künftige Beeinträchtigungen gestellt worden waren, bis nach Inbetriebnahme des Grauholztunnels ein.
Mit Verfügung vom 27. Oktober 1997 nahm der Schätzungskommissions-Präsident das Verfahren betreffend die Bergbrunnen-Quelle wieder auf, nachdem die Quellberechtigten Festhalten an ihrer Einsprache erklärt hatten. In der Folge legten die SBB die Ergebnisse der Quellüberwachung vor. Nach diesen betrug die Gesamtergiebigkeit der Quelle in den Jahren 1983 bis 1988 440 bis 650 l/min und erreichte der Medianwert (Wassermenge, die während mindestens 6 Monaten pro Jahr geschüttet wird) in dieser Zeit 528 l/min. Ab Sommer 1988 sei ein stetiger Rückgang des Quellergusses festgestellt worden, der einerseits auf die trockene Witterung und andererseits auf die Arbeiten am Grauholztunnel zurückzuführen sei. Seit Abschluss der Arbeiten sei wieder ein Anstieg zu beobachten und liege die Gesamtergiebigkeit nunmehr im Bereich von 300 bis 350 l/min. Im nachfolgenden Verfahren vor der Schätzungskommission wurden zusätzliche Abklärungen betreffend eine Ersatzwasserbeschaffung vorgenommen. Dabei ergab sich, dass der werkbedingte Wasserverlust, der vom Experten auf 50 bis 100 l/min geschätzt wurde, am einfachsten durch Tieferlegung des bestehenden Sickerstranges 1 ersetzt werden könnte. Allerdings wären die Kosten für eine solche Neufassung - vor allem wegen des schwierigen Baugrundes - relativ hoch und würden sich auf rund Fr. 588'000.- belaufen.
Nach Durchführung weiterer Vergleichsverhandlungen, die alle erfolglos blieben, verpflichtete die Eidgenössische Schätzungskommission die SBB mit Urteil vom 28. November 2001, den Enteigneten eine Enteignungsentschädigung von total Fr. 100'000.- (Fr. 85'000.- als Entschädigung für die Teilenteignung des Quellenrechts sowie Fr. 15'000.- als Inkonvenienzentschädigung) zu entrichten. Gegen dieses Urteil haben die Enteigneten Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben und verlangt, dass die SBB verpflichtet würden, den Enteigneten durch Ausführung des Tieferlegungsprojekts qualitativ und quantitativ gleichwertiges Wasser zu liefern bzw. einen Schüttungsmedianwert von mindestens 528 l/min sicherzustellen. Eventuell seien die SBB zu verurteilen, an die Enteigneten einen Betrag von Fr. 588'000.- (zuzüglich Bauteuerung seit März 2000) und einen Betrag für die Inkonvenienzen der Bauarbeiten nach gerichtlichem Ermessen zu bezahlen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. In der Beschwerde wird geltend gemacht, entgegen der Meinung der Schätzungskommission sei im vorliegenden Fall nicht nur in Nachbarrechte eingegriffen worden; die Quellenrechtsinhaber würden durch die bahnbaubedingten Beeinträchtigungen in Eigentümerbefugnissen und nicht bloss in nachbarrechtlichen Abwehransprüchen betroffen. Dem kann jedoch nicht beigepflichtet werden.
2.1 Gegenstand der Enteignung bilden - abgesehen von den persönlichen Rechten der Mieter und Pächter - dingliche Rechte an Grundstücken sowie die aus dem Grundeigentum hervorgehenden Nachbarrechte (Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung [EntG; SR 711]). Enteignungsobjekt können somit sämtliche dinglichen und nachbarlichen Rechte sein, die im ZGB oder in den gemäss Art. 686 ZGB den Kantonen vorbehaltenen privatrechtlichen Bauvorschriften umschrieben sind (vgl. BGE 106 Ib 231 E. 3 S. 36 mit Hinweisen). Dagegen können auf dem Enteignungsweg keine Rechte entzogen oder geschaffen werden, die das Zivilrecht nicht vorsieht oder sogar ausdrücklich verbietet (BGE 105 Ib 187 E. 4a S. 191; s. auch BGE 112 Ib 124 E. 3).
2.2 Die Rechtsverhältnisse an Quellen sind im ZGB speziell geregelt:
Nach Art. 667 Abs. 2 ZGB umfasst das Eigentum an Grund und Boden auch die Quellen. Quellen sind Bestandteile der Grundstücke und können nur zugleich mit dem Boden, dem sie entspringen, zu Eigentum erworben werden (Art. 704 Abs. 1 ZGB). Dagegen kann durch Errichtung einer Servitut ein Recht an Quellen auf fremden Boden begründet werden (Art. 704 Abs. 2 ZGB). Ein solches Recht an einer Quelle belastet das Quellengrundstück mit der Dienstbarkeit der Aneignung und Ableitung des Quellwassers (Art. 780 Abs. 1 ZGB). Ist das Quellenrecht selbständig und dauernd, so kann es als Grundstück in das Grundbuch aufgenommen werden (Art. 780 Abs. 3 ZGB). Das Quellenrecht ermächtigt in der Regel auch zum Bau der zur Wasserfassung und -ableitung nötigen Anlagen, die im Eigentum der Berechtigten stehen (LEEMANN, Berner Kommentar, N. 6 f., 21 zu Art. 780 ZGB; HAAB/SIMONIUS/SCHERRER/ZOBL, Zürcher Kommentar, N. 9 zu Art. 704 ZGB; HANS MICHAEL RIEMER, Die beschränkten dinglichen Rechte, 2. Aufl. 2000, S. 83).
Die Bestimmungen von Art. 706 und 707 ZGB gewährleisten den Schutz der Quellen vor fremden Einwirkungen. Werden Quellen, die zum Zwecke der Verwertung gefasst worden sind, zum Nachteil des Eigentümers oder Nutzungsberechtigten durch Bauten, Anlagen oder Vorkehrungen anderer Art abgegraben, beeinträchtigt oder verunreinigt, so kann dafür Schadenersatz verlangt werden (Art. 706 Abs. 1 ZGB). Werden Quellen, die für die Bewirtschaftung oder Bewohnung eines Grundstücks oder für Trinkwasserversorgungen unentbehrlich sind, abgegraben oder verunreinigt, so kann, soweit überhaupt möglich, nach Art. 707 Abs. 1 ZGB die Wiederherstellung des früheren Zustandes verlangt werden. In den anderen Fällen kann die Wiederherstellung nur verlangt werden, wo besondere Umstände sie rechtfertigen (Art. 707 Abs. 2 ZGB).
Art. 706 und 707 ZGB gehören zu den nachbarrechtlichen Vorschriften, obschon sie nicht unter dem Randtitel "Nachbarrecht" eingereiht sind (BGE 57 II 58 E. 1; HAAB/SIMONIUS/SCHERRER/ZOBL, a.a.O., N. 17 zu Art. 704 ZGB, N. 4 und 13 zu Art. 706/707 ZGB; PAUL-HENRI STEINAUER, Les droits réels, Bd. II, 3. Aufl. 2002, N. 685, 1804, 1875; HEINZ REY, Die Grundlagen des Sachenrechts und das Eigentum, 2. Aufl. 2000, N. 1101). Dementsprechend steht den Quellenrechtsinhabern nicht nur ein Schadenersatzanspruch, sondern aufgrund von Art. 679 ZGB bei drohender Beeinträchtigung auch die Unterlassungsklage zu (BGE 96 I 350 E. 6 S. 361; LEEMANN, a.a.O., N. 20 zu Art. 706/707 ZGB; HAAB/SIMONIUS/ SCHERRER/ZOBL, a.a.O., N. 17 zu Art. 706/707 ZGB; STEINAUER, a.a.O., N. 1881 f.). Gehen jedoch die quellenbeeinträchtigenden Einwirkungen von einem Werk aus, das im öffentlichen Interesse liegt und für das dem Werkeigentümer das Enteignungsrecht zusteht, so werden die Abwehrrechte der Quellenrechtsinhaber unterdrückt und können diese nur noch eine enteignungsrechtliche Entschädigung (Geld- oder Realersatz) verlangen (so ausdrücklich auch LEEMANN, a.a.O., N. 47 zu Art. 706/707 ZGB). Der in Art. 707 ZGB gewährte Anspruch auf Wiederherstellung des früheren Zustandes fällt ebenfalls dahin bzw. bleibt nur insoweit bestehen, als er sich mit dem enteignungsrechtlichen Anspruch auf Realersatz deckt. Der Quellenrechtsberechtigte ist insofern nicht anders gestellt als der Eigentümer oder dinglich Berechtigte, der sich aufgrund von Art. 684 oder Art. 685 ZGB gegen übermässige Immissionen oder schädigende Grabungen des Nachbarn zur Wehr setzen kann, diesen Schutz aber gegenüber dem mit dem Enteignungsrecht ausgestatteten Unternehmen verliert und sich mit einer Enteignungsentschädigung begnügen muss (vgl. etwa BGE 112 Ib 176 E. 3; BGE 113 Ib 34 E. 2; BGE 119 Ib 334 E. 3b S. 341; BGE 123 II 481 E. 7a S. 490 f., je mit Hinweisen).
2.3 Für den Bau des Grauholztunnels sind weder die quellenrechtsbelasteten Grundstücke beansprucht, noch ist das Quellenrecht selbst enteignet worden. Ebenso wenig ist auf die im Eigentum der Berechtigten stehenden Anlagen zur Fassung und Ableitung der Bergbrunnen-Quelle gegriffen worden. Vielmehr hat der Tunnelbau der SBB dazu geführt, dass der Quellfluss vermindert und zumindest zeitweise ein Teil des Quellwassers verschmutzt worden ist. Es liegt mit anderen Worten ein Eingriff vor, wie er in Art. 706 ZGB (und allenfalls Art. 707 ZGB) umschrieben ist. Die SBB verfügen von Gesetzes wegen über das Enteignungsrecht (Art. 3 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG; SR 742.101]). Die Enteignerin ist als Überbauberechtigte (Art. 674 Abs. 1 und 2 ZGB) oder Baurechtsinhaberin (Art. 675 ZGB) Eigentümerin der Grauholz-Tunnelröhre; als solche trägt sie gegenüber den Eigentümern und Servitutsberechtigten der unterquerten Grundstücke nachbarrechtliche Verantwortung (vgl. Urteil E.14/1994 vom 31. Dezember 1996, E. 4a, ZBl 99/1998 S. 235 f.; s. auch BGE 119 Ib 334 E. 3 S. 341 ff.). Die Eidgenössische Schätzungskommission ist somit zu Recht davon ausgegangen, dass es hier um eine Enteignung nachbarrechtlicher Abwehrrechte geht und hierfür Geld- oder Realersatz zu leisten ist. Die Entschädigungspflicht der Eisenbahnen für nachbarrechtswidrige Eingriffe ergibt sich übrigens nicht nur aus dem Enteignungsgesetz selbst, sondern auch aus der eisenbahnrechtlichen Spezialbestimmung von Art. 20 EBG, wonach Bahnunternehmungen für schädigende, nachbarrechtlich nicht zu duldende Eingriffe in fremde Rechte nach Massgabe der Bundesgesetzgebung über die Enteignung Ersatz zu leisten haben, sofern es sich beim Eingriff um eine unvermeidliche oder nicht leicht abzuwendende Folge des Baues oder Betriebes der Bahn handelt.
3. Die Beschwerdeführer stellen vor Bundesgericht gleich wie im Verfahren vor der Schätzungskommission eine sich auf Art. 10 EntG stützende Realersatzforderung. Ein solches Begehren ist aber im Schätzungsverfahren unzulässig.
3.1 Nach Art. 10 EntG können Rechte an Brunnen, Quellen und anderen Wasserläufen, die für ein Grundstück, eine Wasserversorgung oder eine andere dem allgemeinen Wohl dienende wasserbauliche Anlage unentbehrlich sind, nur enteignet werden, wenn der Enteigner genügenden Ersatz an Wasser leistet. Art. 10 EntG zählt zu den Vorschriften über die Beschränkungen der Enteignung und gilt als Spezialbestimmung zu Art. 7 EntG, wonach der Enteigner die geeigneten Vorkehren zu treffen hat, um die Fortbenützung bestehender öffentlicher Einrichtungen (wie Wege, Brücken, Leitungen usw.) zu gewährleisten und die benachbarten Grundstücke vor Beeinträchtigungen durch sein Unternehmen zu schützen (vgl. HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Bd. I, N. 1 und 16 in fine zu Art. 10 EntG). Einwendungen gegen die Enteignung, die sich auf die Bestimmungen von Art. 7 bis 10 EntG stützen, sind wie die Einsprachen im engeren Sinne und die Planänderungsbegehren im enteignungsrechtlichen Einspracheverfahren zu erheben (Art. 30 Abs. 1 und Art. 35 EntG). Über Streitigkeiten betreffend die Art und den Umfang solcher Schutz- und Ersatzvorkehren sowie über die Frage, ob und inwieweit die Voraussetzungen für eine Enteignung überhaupt erfüllt seien, hat die Einsprachebehörde zu entscheiden (vgl. Art. 50 und 55 EntG). Dagegen hat sich die Schätzungskommission oder deren Präsident weder mit der Instruktion der Begehren nach Art. 7 bis 10 EntG zu befassen, noch diese materiell zu prüfen oder gar Schutz- oder Ersatzvorkehren anzuordnen. Der Schätzungskommission obliegt allein, im Anschluss an den Einspracheentscheid darüber zu befinden, ob trotz allfälliger Ersatzmassnahmen des Enteigners ein Schaden entstanden und hierfür Entschädigung zu leisten sei (vgl. Art. 64 Abs. 1 lit. c EntG; BGE 111 Ib 280 E. 2; BGE 116 Ib 241 E. 3a S. 246; BGE 122 II 12 E. 1a S. 14 f.).
Das bedeutet allerdings nicht, dass nicht auch im Entschädigungsverfahren vor der Schätzungskommission - z.B. für werkbedingte Beeinträchtigungen von Quellen - Sachleistung statt Geldleistung verlangt werden könnte. Solche Begehren um Naturalersatz, die grundsätzlich ebenfalls bereits innert der Eingabefrist anzumelden sind (Art. 36 lit. c EntG), können sich jedoch allein auf Art. 18 EntG stützen (vgl. Art. 64 Abs. 1 lit. a EntG).
3.2 Nach dem Gesagten hätten die Beschwerdeführer im vorliegenden Fall an der Behandlung ihrer Einsprache durch das zuständige Departement festhalten und einen Einspracheentscheid über ihr Begehren nach Art. 10 EntG erwirken müssen. Dem kann - wider die Meinung der Beschwerdeführer - auch nicht entgegengehalten werden, es sei an der Einigungsverhandlung ein Vergleich über die Realersatzleistung geschlossen worden, an den die Enteignerin gebunden sei. Zwar hat der Vertreter der SBB gemäss Protokoll an der Verhandlung erklärt, der Bergbrunnengemeinschaft "in Anwendung von Art. 10 EntG qualitativ und quantitativ gleichwertiges Wasser" liefern zu wollen. In dieser Erklärung kann jedoch - wie auch die Schätzungskommission bemerkt - nur die Zusicherung gesehen werden, dass Ersatzwasser geliefert werden soll, falls und soweit die Voraussetzungen von Art. 10 EntG gegeben seien. Hätte die Enteignerin die Realersatzleistung voraussetzungslos zusichern und mit den Einsprechern eine Vereinbarung schliessen wollen, so hätte diese - um gültig zustande zu kommen - nach Art. 49 lit. c EntG von beiden Parteien unterzeichnet werden müssen (vgl. auch Art. 12 Abs. 3 der Verordnung vom 24. April 1972 für die eidgenössischen Schätzungskommissionen [SR 711.1]). Ein solcher unterzeichneter Vergleich oder eine unterzeichnete Erklärung liegt aber nicht vor. Übrigens hätte das Einspracheverfahren, wäre tatsächlich ein Vergleich zustande gekommen, ohne weiteres abgeschrieben werden können und hätte nicht sistiert werden müssen. Die Beschwerdeführer können demnach aus dem Verhalten der Enteignerin an der Einigungsverhandlung keinen Realersatzanspruch im Sinne von Art. 10 EntG für sich ableiten.
4. Das im bundesgerichtlichen Verfahren erneuerte Realersatzbegehren ist somit allein im Lichte von Art. 18 EntG zu prüfen.
4.1 Nach Art. 18 Abs. 1 EntG kann an Stelle der Geldleistung ganz oder teilweise eine Sachleistung treten, so insbesondere, wenn infolge der Enteignung ein landwirtschaftliches Gewerbe nicht mehr fortgeführt werden kann, ferner bei der Enteignung von Wasser und Wasserkraft, bei Störung von Wegverbindungen und Leitungen.
Das Bundesgericht hat sich mit der Auslegung dieser Bestimmung in zwei Entscheiden vom 27. Juni 1979 (BGE 105 Ib 88) und vom 23. April 1992 (E.36/1988) eingehend befasst. In beiden Fällen hat es die von den Enteigneten erhobene Behauptung, ein Anspruch auf Realersatz bestehe nicht nur ausnahmsweise, sondern immer dann, wenn eine Sachleistung möglich sei, klar zurückgewiesen. Wohl sei bei der Gesetzesberatung vor dem Nationalrat das Wort "ausnahmsweise" aus dem Text des Art. 18 EntG gestrichen worden, doch ändere dies nichts daran, dass der Realersatz gegenüber dem in Art. 17 EntG festgelegten Grundsatz der Geldentschädigung eine Ausnahme bilde. Dieser Schluss ergebe sich aus der Systematik des Gesetzes selbst und aus den weiteren Gesetzesmaterialien. Er liege auch deshalb nahe, weil in der Regel dem Enteigner das Enteignungsrecht nicht zur Verfügung stehe, um sich die für eine Sachleistung notwendigen Ersatzgüter zu verschaffen. Ob sich aus Art. 18 EntG überhaupt ein eigentlicher Rechtsanspruch des Enteigneten auf Realersatz herleiten lasse, sei in der Lehre umstritten. Selbst wenn aber von einem solchen auszugehen wäre, so könnte ihm kein unbedingter und absoluter Charakter zukommen. Eine Verpflichtung des Enteigners zur Leistung von Realersatz falle nur dann in Betracht, wenn wesentliche Interessen des Enteigneten auf dem Spiele stünden, so etwa, wenn zufolge der Enteignung ein landwirtschaftliches Gewerbe nicht mehr fortgeführt werden könnte. Jedenfalls könne nicht allein ausschlaggebend sein, dass der Enteigner tatsächlich in der Lage sei, Realersatz zu leisten. Vielmehr sei eine Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen vorzunehmen (vgl. BGE 105 Ib 88 E. 2 und 3, mit Hinweisen auf die Gesetzesmaterialien und die Lehre). Im Urteil E.36/1988 vom 23. April 1992 ist beigefügt worden, aus der beispielhaften Erwähnung der Realersatzleistung von Wasser und Wasserkraft in Art. 18 EntG könne nicht geschlossen werden, dass ein solcher Verlust stets in natura ersetzt werden müsse, wenn dies für den Enteigner möglich sei. Art. 18 EntG sei eine "Kann-Vorschrift" und setze, wie bereits dargelegt, eine Abwägung der Interessen des Enteigners und der Enteigneten voraus (E. 1b).
Es besteht kein Anlass, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.
4.2 Die Interessenabwägung, die die Schätzungskommission hinsichtlich der Realersatzleistung vorgenommen hat, lässt sich - abgesehen davon, dass sie unter Berufung auf Art. 10 EntG erfolgt ist - nicht beanstanden. Im angefochtenen Entscheid wird zu Recht darauf hingewiesen, dass die verbleibende Ergiebigkeit der Quelle zur Versorgung der Berechtigten noch genügend gross ist und das Wasser lediglich während der heissesten Zeit des Jahres nicht mehr zur Reinigung von Milchgeschirr verwendet werden kann. Das Quellwasser wird denn auch grösstenteils nur für laufende Brunnen oder Viehtränken verwendet und deckt keine lebenswichtigen Bedürfnisse der Berechtigten. Gemäss den Akten sind deren Liegenschaften entweder bereits an die öffentliche Wasserversorgung angeschlossen oder könnten ohne Schwierigkeiten angeschlossen werden. Auf der anderen Seite müsste die Enteignerin, die schon erhebliche Aufwendungen zur Schadensbegrenzung getätigt hat, zur Gewährleistung der früheren Ergiebigkeit der Quelle bauliche Massnahmen treffen, deren Kosten eine halbe Million Franken weit überstiegen. Die Schätzungskommission hat diese Kosten angesichts der verbleibenden Schüttungsmenge und des Verwendungszwecks des Wassers zu Recht als unverhältnismässig hoch bezeichnet. Das Interesse der Enteigneten an Quellwasserersatz vermag daher das Interesse der Enteignerin, unverhältnismässig hohe Aufwendungen für das im öffentlichen Interesse liegende Werk zu vermeiden, nicht zu überwiegen. Dem Realersatzbegehren der Enteigneten kann in Anwendung von Art. 18 EntG nicht stattgegeben werden.
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Beeinträchtigung einer Quelle durch den Bahnbau; Anspruch auf Realersatz im Enteignungsverfahren. Nimmt die Ergiebigkeit einer Quelle infolge eines Tunnelbaus ab, für den der Bahnunternehmung das Enteignungsrecht zusteht, so können die Quellenrechtsberechtigten aus den nachbarrechtlichen Bestimmungen von Art. 706 und Art. 707 ZGB keine Ansprüche herleiten, sondern nur Einsprache gemäss Art. 10 EntG erheben sowie eine enteignungsrechtliche Entschädigung - Geld- oder Realersatz - verlangen (E. 2).
Über ein Begehren um Ersatz an Wasser im Sinne von Art. 10 EntG hat wie über alle Begehren nach den Artikeln 7-10 EntG die Einsprachebehörde zu entscheiden. Im Verfahren vor der Schätzungskommission können Begehren um Sachleistung allein gestützt auf Art. 18 EntG erhoben werden (E. 3).
Naturalersatz ist nach Art. 18 EntG nur ausnahmsweise zu leisten. Die Voraussetzungen für eine Realersatzleistung von Wasser sind im vorliegenden Fall nicht erfüllt (E. 4).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-368%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 II 368
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128 II 368
Sachverhalt ab Seite 369
Die Bergbrunnen-Quelle liegt im Waldgebiet südlich von Urtenen-Schönbühl, am Abhang des Röduberges. Die Quelle wird durch drei Sickerstränge von einer Länge von 80 bis 260 m gefasst, die 1 bis 4 m unter der Erdoberfläche verlaufen und zur Hauptbrunnenstube führen. Von da aus wird das Quellwasser nach Urtenen ins Verteilnetz geleitet.
An der Bergbrunnen-Quelle besteht ein selbständiges und dauerndes Recht, das seit 1889 im Grundbuch (Grundstück Nr. 873) eingetragen ist. Das Quellwasser diente ursprünglich der Hauptwasserversorgung der Gemeinde Urtenen. Heute wird das Wasser nicht mehr zur allgemeinen Trink- und Gebrauchswasserversorgung der Gemeinde verwendet, sondern hauptsächlich zur Versorgung von Brunnen (Selbsttränke, Reinigung von Milchgeschirr) und offenbar auch zur Versorgung von 10 Hauswasseranlagen. Die Schüttungsmenge ist in 60 Wasserteile und Bruchteile davon unterteilt, die zur Zeit auf 33 Bezüger entfallen.
In den Jahren 1988 bis 1993 erstellten die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) den Grauholztunnel, der rund 10 m unter dem Bergbrunnen-Quellgebiet verläuft. Da bekannt war, dass der Tunnel verschiedene Quellgebiete unterqueren würde und diese durch die Bauarbeiten beeinträchtigt werden könnten, liessen die SBB im vermuteten Einflussbereich bereits ab Mitte 1983 bis Mai 1998 sämtliche bekannten Quellen und Grundwasserfassungen überwachen.
Während der Planauflage für die neue Linie erhoben die "Bergbrunnen-Miteigentümer Urtenen-Schönbühl" im Februar 1988 Einsprache und verlangten, dass die Bergbrunnenquelle und die übrigen Quellgebiete am Röduberg unbedingt geschützt würden. Im Falle einer Beeinträchtigung hätten die SBB auf unabsehbare Zeit hinaus für gleichwertiges Ersatzquellwasser aufzukommen und dieses in die Hauptleitung einzuspeisen. An der Einigungsverhandlung vom 14. April 1988 sicherte der Vertreter der SBB der Bergbrunnengemeinschaft gemäss Protokoll zu, dass "in Anwendung von Art. 10 EntG qualitativ und quantitativ gleichwertiges Wasser geliefert werde". Im Anschluss an die Einigungsverhandlungen stellte der Präsident der Eidgenössischen Schätzungskommission, Kreis 6, sämtliche Einspracheverfahren, in denen Entschädigungs- oder Realersatzbegehren für mögliche künftige Beeinträchtigungen gestellt worden waren, bis nach Inbetriebnahme des Grauholztunnels ein.
Mit Verfügung vom 27. Oktober 1997 nahm der Schätzungskommissions-Präsident das Verfahren betreffend die Bergbrunnen-Quelle wieder auf, nachdem die Quellberechtigten Festhalten an ihrer Einsprache erklärt hatten. In der Folge legten die SBB die Ergebnisse der Quellüberwachung vor. Nach diesen betrug die Gesamtergiebigkeit der Quelle in den Jahren 1983 bis 1988 440 bis 650 l/min und erreichte der Medianwert (Wassermenge, die während mindestens 6 Monaten pro Jahr geschüttet wird) in dieser Zeit 528 l/min. Ab Sommer 1988 sei ein stetiger Rückgang des Quellergusses festgestellt worden, der einerseits auf die trockene Witterung und andererseits auf die Arbeiten am Grauholztunnel zurückzuführen sei. Seit Abschluss der Arbeiten sei wieder ein Anstieg zu beobachten und liege die Gesamtergiebigkeit nunmehr im Bereich von 300 bis 350 l/min. Im nachfolgenden Verfahren vor der Schätzungskommission wurden zusätzliche Abklärungen betreffend eine Ersatzwasserbeschaffung vorgenommen. Dabei ergab sich, dass der werkbedingte Wasserverlust, der vom Experten auf 50 bis 100 l/min geschätzt wurde, am einfachsten durch Tieferlegung des bestehenden Sickerstranges 1 ersetzt werden könnte. Allerdings wären die Kosten für eine solche Neufassung - vor allem wegen des schwierigen Baugrundes - relativ hoch und würden sich auf rund Fr. 588'000.- belaufen.
Nach Durchführung weiterer Vergleichsverhandlungen, die alle erfolglos blieben, verpflichtete die Eidgenössische Schätzungskommission die SBB mit Urteil vom 28. November 2001, den Enteigneten eine Enteignungsentschädigung von total Fr. 100'000.- (Fr. 85'000.- als Entschädigung für die Teilenteignung des Quellenrechts sowie Fr. 15'000.- als Inkonvenienzentschädigung) zu entrichten. Gegen dieses Urteil haben die Enteigneten Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben und verlangt, dass die SBB verpflichtet würden, den Enteigneten durch Ausführung des Tieferlegungsprojekts qualitativ und quantitativ gleichwertiges Wasser zu liefern bzw. einen Schüttungsmedianwert von mindestens 528 l/min sicherzustellen. Eventuell seien die SBB zu verurteilen, an die Enteigneten einen Betrag von Fr. 588'000.- (zuzüglich Bauteuerung seit März 2000) und einen Betrag für die Inkonvenienzen der Bauarbeiten nach gerichtlichem Ermessen zu bezahlen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. In der Beschwerde wird geltend gemacht, entgegen der Meinung der Schätzungskommission sei im vorliegenden Fall nicht nur in Nachbarrechte eingegriffen worden; die Quellenrechtsinhaber würden durch die bahnbaubedingten Beeinträchtigungen in Eigentümerbefugnissen und nicht bloss in nachbarrechtlichen Abwehransprüchen betroffen. Dem kann jedoch nicht beigepflichtet werden.
2.1 Gegenstand der Enteignung bilden - abgesehen von den persönlichen Rechten der Mieter und Pächter - dingliche Rechte an Grundstücken sowie die aus dem Grundeigentum hervorgehenden Nachbarrechte (Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung [EntG; SR 711]). Enteignungsobjekt können somit sämtliche dinglichen und nachbarlichen Rechte sein, die im ZGB oder in den gemäss Art. 686 ZGB den Kantonen vorbehaltenen privatrechtlichen Bauvorschriften umschrieben sind (vgl. BGE 106 Ib 231 E. 3 S. 36 mit Hinweisen). Dagegen können auf dem Enteignungsweg keine Rechte entzogen oder geschaffen werden, die das Zivilrecht nicht vorsieht oder sogar ausdrücklich verbietet (BGE 105 Ib 187 E. 4a S. 191; s. auch BGE 112 Ib 124 E. 3).
2.2 Die Rechtsverhältnisse an Quellen sind im ZGB speziell geregelt:
Nach Art. 667 Abs. 2 ZGB umfasst das Eigentum an Grund und Boden auch die Quellen. Quellen sind Bestandteile der Grundstücke und können nur zugleich mit dem Boden, dem sie entspringen, zu Eigentum erworben werden (Art. 704 Abs. 1 ZGB). Dagegen kann durch Errichtung einer Servitut ein Recht an Quellen auf fremden Boden begründet werden (Art. 704 Abs. 2 ZGB). Ein solches Recht an einer Quelle belastet das Quellengrundstück mit der Dienstbarkeit der Aneignung und Ableitung des Quellwassers (Art. 780 Abs. 1 ZGB). Ist das Quellenrecht selbständig und dauernd, so kann es als Grundstück in das Grundbuch aufgenommen werden (Art. 780 Abs. 3 ZGB). Das Quellenrecht ermächtigt in der Regel auch zum Bau der zur Wasserfassung und -ableitung nötigen Anlagen, die im Eigentum der Berechtigten stehen (LEEMANN, Berner Kommentar, N. 6 f., 21 zu Art. 780 ZGB; HAAB/SIMONIUS/SCHERRER/ZOBL, Zürcher Kommentar, N. 9 zu Art. 704 ZGB; HANS MICHAEL RIEMER, Die beschränkten dinglichen Rechte, 2. Aufl. 2000, S. 83).
Die Bestimmungen von Art. 706 und 707 ZGB gewährleisten den Schutz der Quellen vor fremden Einwirkungen. Werden Quellen, die zum Zwecke der Verwertung gefasst worden sind, zum Nachteil des Eigentümers oder Nutzungsberechtigten durch Bauten, Anlagen oder Vorkehrungen anderer Art abgegraben, beeinträchtigt oder verunreinigt, so kann dafür Schadenersatz verlangt werden (Art. 706 Abs. 1 ZGB). Werden Quellen, die für die Bewirtschaftung oder Bewohnung eines Grundstücks oder für Trinkwasserversorgungen unentbehrlich sind, abgegraben oder verunreinigt, so kann, soweit überhaupt möglich, nach Art. 707 Abs. 1 ZGB die Wiederherstellung des früheren Zustandes verlangt werden. In den anderen Fällen kann die Wiederherstellung nur verlangt werden, wo besondere Umstände sie rechtfertigen (Art. 707 Abs. 2 ZGB).
Art. 706 und 707 ZGB gehören zu den nachbarrechtlichen Vorschriften, obschon sie nicht unter dem Randtitel "Nachbarrecht" eingereiht sind (BGE 57 II 58 E. 1; HAAB/SIMONIUS/SCHERRER/ZOBL, a.a.O., N. 17 zu Art. 704 ZGB, N. 4 und 13 zu Art. 706/707 ZGB; PAUL-HENRI STEINAUER, Les droits réels, Bd. II, 3. Aufl. 2002, N. 685, 1804, 1875; HEINZ REY, Die Grundlagen des Sachenrechts und das Eigentum, 2. Aufl. 2000, N. 1101). Dementsprechend steht den Quellenrechtsinhabern nicht nur ein Schadenersatzanspruch, sondern aufgrund von Art. 679 ZGB bei drohender Beeinträchtigung auch die Unterlassungsklage zu (BGE 96 I 350 E. 6 S. 361; LEEMANN, a.a.O., N. 20 zu Art. 706/707 ZGB; HAAB/SIMONIUS/ SCHERRER/ZOBL, a.a.O., N. 17 zu Art. 706/707 ZGB; STEINAUER, a.a.O., N. 1881 f.). Gehen jedoch die quellenbeeinträchtigenden Einwirkungen von einem Werk aus, das im öffentlichen Interesse liegt und für das dem Werkeigentümer das Enteignungsrecht zusteht, so werden die Abwehrrechte der Quellenrechtsinhaber unterdrückt und können diese nur noch eine enteignungsrechtliche Entschädigung (Geld- oder Realersatz) verlangen (so ausdrücklich auch LEEMANN, a.a.O., N. 47 zu Art. 706/707 ZGB). Der in Art. 707 ZGB gewährte Anspruch auf Wiederherstellung des früheren Zustandes fällt ebenfalls dahin bzw. bleibt nur insoweit bestehen, als er sich mit dem enteignungsrechtlichen Anspruch auf Realersatz deckt. Der Quellenrechtsberechtigte ist insofern nicht anders gestellt als der Eigentümer oder dinglich Berechtigte, der sich aufgrund von Art. 684 oder Art. 685 ZGB gegen übermässige Immissionen oder schädigende Grabungen des Nachbarn zur Wehr setzen kann, diesen Schutz aber gegenüber dem mit dem Enteignungsrecht ausgestatteten Unternehmen verliert und sich mit einer Enteignungsentschädigung begnügen muss (vgl. etwa BGE 112 Ib 176 E. 3; BGE 113 Ib 34 E. 2; BGE 119 Ib 334 E. 3b S. 341; BGE 123 II 481 E. 7a S. 490 f., je mit Hinweisen).
2.3 Für den Bau des Grauholztunnels sind weder die quellenrechtsbelasteten Grundstücke beansprucht, noch ist das Quellenrecht selbst enteignet worden. Ebenso wenig ist auf die im Eigentum der Berechtigten stehenden Anlagen zur Fassung und Ableitung der Bergbrunnen-Quelle gegriffen worden. Vielmehr hat der Tunnelbau der SBB dazu geführt, dass der Quellfluss vermindert und zumindest zeitweise ein Teil des Quellwassers verschmutzt worden ist. Es liegt mit anderen Worten ein Eingriff vor, wie er in Art. 706 ZGB (und allenfalls Art. 707 ZGB) umschrieben ist. Die SBB verfügen von Gesetzes wegen über das Enteignungsrecht (Art. 3 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG; SR 742.101]). Die Enteignerin ist als Überbauberechtigte (Art. 674 Abs. 1 und 2 ZGB) oder Baurechtsinhaberin (Art. 675 ZGB) Eigentümerin der Grauholz-Tunnelröhre; als solche trägt sie gegenüber den Eigentümern und Servitutsberechtigten der unterquerten Grundstücke nachbarrechtliche Verantwortung (vgl. Urteil E.14/1994 vom 31. Dezember 1996, E. 4a, ZBl 99/1998 S. 235 f.; s. auch BGE 119 Ib 334 E. 3 S. 341 ff.). Die Eidgenössische Schätzungskommission ist somit zu Recht davon ausgegangen, dass es hier um eine Enteignung nachbarrechtlicher Abwehrrechte geht und hierfür Geld- oder Realersatz zu leisten ist. Die Entschädigungspflicht der Eisenbahnen für nachbarrechtswidrige Eingriffe ergibt sich übrigens nicht nur aus dem Enteignungsgesetz selbst, sondern auch aus der eisenbahnrechtlichen Spezialbestimmung von Art. 20 EBG, wonach Bahnunternehmungen für schädigende, nachbarrechtlich nicht zu duldende Eingriffe in fremde Rechte nach Massgabe der Bundesgesetzgebung über die Enteignung Ersatz zu leisten haben, sofern es sich beim Eingriff um eine unvermeidliche oder nicht leicht abzuwendende Folge des Baues oder Betriebes der Bahn handelt.
3. Die Beschwerdeführer stellen vor Bundesgericht gleich wie im Verfahren vor der Schätzungskommission eine sich auf Art. 10 EntG stützende Realersatzforderung. Ein solches Begehren ist aber im Schätzungsverfahren unzulässig.
3.1 Nach Art. 10 EntG können Rechte an Brunnen, Quellen und anderen Wasserläufen, die für ein Grundstück, eine Wasserversorgung oder eine andere dem allgemeinen Wohl dienende wasserbauliche Anlage unentbehrlich sind, nur enteignet werden, wenn der Enteigner genügenden Ersatz an Wasser leistet. Art. 10 EntG zählt zu den Vorschriften über die Beschränkungen der Enteignung und gilt als Spezialbestimmung zu Art. 7 EntG, wonach der Enteigner die geeigneten Vorkehren zu treffen hat, um die Fortbenützung bestehender öffentlicher Einrichtungen (wie Wege, Brücken, Leitungen usw.) zu gewährleisten und die benachbarten Grundstücke vor Beeinträchtigungen durch sein Unternehmen zu schützen (vgl. HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Bd. I, N. 1 und 16 in fine zu Art. 10 EntG). Einwendungen gegen die Enteignung, die sich auf die Bestimmungen von Art. 7 bis 10 EntG stützen, sind wie die Einsprachen im engeren Sinne und die Planänderungsbegehren im enteignungsrechtlichen Einspracheverfahren zu erheben (Art. 30 Abs. 1 und Art. 35 EntG). Über Streitigkeiten betreffend die Art und den Umfang solcher Schutz- und Ersatzvorkehren sowie über die Frage, ob und inwieweit die Voraussetzungen für eine Enteignung überhaupt erfüllt seien, hat die Einsprachebehörde zu entscheiden (vgl. Art. 50 und 55 EntG). Dagegen hat sich die Schätzungskommission oder deren Präsident weder mit der Instruktion der Begehren nach Art. 7 bis 10 EntG zu befassen, noch diese materiell zu prüfen oder gar Schutz- oder Ersatzvorkehren anzuordnen. Der Schätzungskommission obliegt allein, im Anschluss an den Einspracheentscheid darüber zu befinden, ob trotz allfälliger Ersatzmassnahmen des Enteigners ein Schaden entstanden und hierfür Entschädigung zu leisten sei (vgl. Art. 64 Abs. 1 lit. c EntG; BGE 111 Ib 280 E. 2; BGE 116 Ib 241 E. 3a S. 246; BGE 122 II 12 E. 1a S. 14 f.).
Das bedeutet allerdings nicht, dass nicht auch im Entschädigungsverfahren vor der Schätzungskommission - z.B. für werkbedingte Beeinträchtigungen von Quellen - Sachleistung statt Geldleistung verlangt werden könnte. Solche Begehren um Naturalersatz, die grundsätzlich ebenfalls bereits innert der Eingabefrist anzumelden sind (Art. 36 lit. c EntG), können sich jedoch allein auf Art. 18 EntG stützen (vgl. Art. 64 Abs. 1 lit. a EntG).
3.2 Nach dem Gesagten hätten die Beschwerdeführer im vorliegenden Fall an der Behandlung ihrer Einsprache durch das zuständige Departement festhalten und einen Einspracheentscheid über ihr Begehren nach Art. 10 EntG erwirken müssen. Dem kann - wider die Meinung der Beschwerdeführer - auch nicht entgegengehalten werden, es sei an der Einigungsverhandlung ein Vergleich über die Realersatzleistung geschlossen worden, an den die Enteignerin gebunden sei. Zwar hat der Vertreter der SBB gemäss Protokoll an der Verhandlung erklärt, der Bergbrunnengemeinschaft "in Anwendung von Art. 10 EntG qualitativ und quantitativ gleichwertiges Wasser" liefern zu wollen. In dieser Erklärung kann jedoch - wie auch die Schätzungskommission bemerkt - nur die Zusicherung gesehen werden, dass Ersatzwasser geliefert werden soll, falls und soweit die Voraussetzungen von Art. 10 EntG gegeben seien. Hätte die Enteignerin die Realersatzleistung voraussetzungslos zusichern und mit den Einsprechern eine Vereinbarung schliessen wollen, so hätte diese - um gültig zustande zu kommen - nach Art. 49 lit. c EntG von beiden Parteien unterzeichnet werden müssen (vgl. auch Art. 12 Abs. 3 der Verordnung vom 24. April 1972 für die eidgenössischen Schätzungskommissionen [SR 711.1]). Ein solcher unterzeichneter Vergleich oder eine unterzeichnete Erklärung liegt aber nicht vor. Übrigens hätte das Einspracheverfahren, wäre tatsächlich ein Vergleich zustande gekommen, ohne weiteres abgeschrieben werden können und hätte nicht sistiert werden müssen. Die Beschwerdeführer können demnach aus dem Verhalten der Enteignerin an der Einigungsverhandlung keinen Realersatzanspruch im Sinne von Art. 10 EntG für sich ableiten.
4. Das im bundesgerichtlichen Verfahren erneuerte Realersatzbegehren ist somit allein im Lichte von Art. 18 EntG zu prüfen.
4.1 Nach Art. 18 Abs. 1 EntG kann an Stelle der Geldleistung ganz oder teilweise eine Sachleistung treten, so insbesondere, wenn infolge der Enteignung ein landwirtschaftliches Gewerbe nicht mehr fortgeführt werden kann, ferner bei der Enteignung von Wasser und Wasserkraft, bei Störung von Wegverbindungen und Leitungen.
Das Bundesgericht hat sich mit der Auslegung dieser Bestimmung in zwei Entscheiden vom 27. Juni 1979 (BGE 105 Ib 88) und vom 23. April 1992 (E.36/1988) eingehend befasst. In beiden Fällen hat es die von den Enteigneten erhobene Behauptung, ein Anspruch auf Realersatz bestehe nicht nur ausnahmsweise, sondern immer dann, wenn eine Sachleistung möglich sei, klar zurückgewiesen. Wohl sei bei der Gesetzesberatung vor dem Nationalrat das Wort "ausnahmsweise" aus dem Text des Art. 18 EntG gestrichen worden, doch ändere dies nichts daran, dass der Realersatz gegenüber dem in Art. 17 EntG festgelegten Grundsatz der Geldentschädigung eine Ausnahme bilde. Dieser Schluss ergebe sich aus der Systematik des Gesetzes selbst und aus den weiteren Gesetzesmaterialien. Er liege auch deshalb nahe, weil in der Regel dem Enteigner das Enteignungsrecht nicht zur Verfügung stehe, um sich die für eine Sachleistung notwendigen Ersatzgüter zu verschaffen. Ob sich aus Art. 18 EntG überhaupt ein eigentlicher Rechtsanspruch des Enteigneten auf Realersatz herleiten lasse, sei in der Lehre umstritten. Selbst wenn aber von einem solchen auszugehen wäre, so könnte ihm kein unbedingter und absoluter Charakter zukommen. Eine Verpflichtung des Enteigners zur Leistung von Realersatz falle nur dann in Betracht, wenn wesentliche Interessen des Enteigneten auf dem Spiele stünden, so etwa, wenn zufolge der Enteignung ein landwirtschaftliches Gewerbe nicht mehr fortgeführt werden könnte. Jedenfalls könne nicht allein ausschlaggebend sein, dass der Enteigner tatsächlich in der Lage sei, Realersatz zu leisten. Vielmehr sei eine Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen vorzunehmen (vgl. BGE 105 Ib 88 E. 2 und 3, mit Hinweisen auf die Gesetzesmaterialien und die Lehre). Im Urteil E.36/1988 vom 23. April 1992 ist beigefügt worden, aus der beispielhaften Erwähnung der Realersatzleistung von Wasser und Wasserkraft in Art. 18 EntG könne nicht geschlossen werden, dass ein solcher Verlust stets in natura ersetzt werden müsse, wenn dies für den Enteigner möglich sei. Art. 18 EntG sei eine "Kann-Vorschrift" und setze, wie bereits dargelegt, eine Abwägung der Interessen des Enteigners und der Enteigneten voraus (E. 1b).
Es besteht kein Anlass, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.
4.2 Die Interessenabwägung, die die Schätzungskommission hinsichtlich der Realersatzleistung vorgenommen hat, lässt sich - abgesehen davon, dass sie unter Berufung auf Art. 10 EntG erfolgt ist - nicht beanstanden. Im angefochtenen Entscheid wird zu Recht darauf hingewiesen, dass die verbleibende Ergiebigkeit der Quelle zur Versorgung der Berechtigten noch genügend gross ist und das Wasser lediglich während der heissesten Zeit des Jahres nicht mehr zur Reinigung von Milchgeschirr verwendet werden kann. Das Quellwasser wird denn auch grösstenteils nur für laufende Brunnen oder Viehtränken verwendet und deckt keine lebenswichtigen Bedürfnisse der Berechtigten. Gemäss den Akten sind deren Liegenschaften entweder bereits an die öffentliche Wasserversorgung angeschlossen oder könnten ohne Schwierigkeiten angeschlossen werden. Auf der anderen Seite müsste die Enteignerin, die schon erhebliche Aufwendungen zur Schadensbegrenzung getätigt hat, zur Gewährleistung der früheren Ergiebigkeit der Quelle bauliche Massnahmen treffen, deren Kosten eine halbe Million Franken weit überstiegen. Die Schätzungskommission hat diese Kosten angesichts der verbleibenden Schüttungsmenge und des Verwendungszwecks des Wassers zu Recht als unverhältnismässig hoch bezeichnet. Das Interesse der Enteigneten an Quellwasserersatz vermag daher das Interesse der Enteignerin, unverhältnismässig hohe Aufwendungen für das im öffentlichen Interesse liegende Werk zu vermeiden, nicht zu überwiegen. Dem Realersatzbegehren der Enteigneten kann in Anwendung von Art. 18 EntG nicht stattgegeben werden.
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Atteinte à une source lors de travaux de construction du chemin de fer; droit à une prestation équivalente en nature dans la procédure d'expropriation. Lorsque le rendement d'une source diminue à la suite de la construction d'un tunnel pour lequel le droit d'expropriation a été conféré à l'entreprise de chemin de fer, les titulaires du droit de source ne peuvent déduire aucune prétention des dispositions du droit de voisinage des art. 706 et 707 CC, mais peuvent uniquement formuler une opposition fondée sur l'art. 10 LEx et exiger une indemnisation - en nature ou en espèce - selon le droit de l'expropriation (consid. 2).
Il incombe à l'autorité compétente en matière d'opposition de statuer sur une demande en équivalent d'eau au sens de l'art. 10 LEx, comme sur toutes les demandes fondées sur les art. 7 à 10 LEx. Seules des demandes en réparation en nature basées sur l'art. 18 LEx peuvent être formulées dans la procédure devant la commission d'estimation (consid. 3).
Une réparation en nature selon l'art. 18 LEx ne peut être accordée qu'exceptionnellement. Les conditions posées à la fourniture d'un équivalent en eau ne sont pas réalisées dans le cas particulier (consid. 4).
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Sachverhalt ab Seite 369
Die Bergbrunnen-Quelle liegt im Waldgebiet südlich von Urtenen-Schönbühl, am Abhang des Röduberges. Die Quelle wird durch drei Sickerstränge von einer Länge von 80 bis 260 m gefasst, die 1 bis 4 m unter der Erdoberfläche verlaufen und zur Hauptbrunnenstube führen. Von da aus wird das Quellwasser nach Urtenen ins Verteilnetz geleitet.
An der Bergbrunnen-Quelle besteht ein selbständiges und dauerndes Recht, das seit 1889 im Grundbuch (Grundstück Nr. 873) eingetragen ist. Das Quellwasser diente ursprünglich der Hauptwasserversorgung der Gemeinde Urtenen. Heute wird das Wasser nicht mehr zur allgemeinen Trink- und Gebrauchswasserversorgung der Gemeinde verwendet, sondern hauptsächlich zur Versorgung von Brunnen (Selbsttränke, Reinigung von Milchgeschirr) und offenbar auch zur Versorgung von 10 Hauswasseranlagen. Die Schüttungsmenge ist in 60 Wasserteile und Bruchteile davon unterteilt, die zur Zeit auf 33 Bezüger entfallen.
In den Jahren 1988 bis 1993 erstellten die Schweizerischen Bundesbahnen (SBB) den Grauholztunnel, der rund 10 m unter dem Bergbrunnen-Quellgebiet verläuft. Da bekannt war, dass der Tunnel verschiedene Quellgebiete unterqueren würde und diese durch die Bauarbeiten beeinträchtigt werden könnten, liessen die SBB im vermuteten Einflussbereich bereits ab Mitte 1983 bis Mai 1998 sämtliche bekannten Quellen und Grundwasserfassungen überwachen.
Während der Planauflage für die neue Linie erhoben die "Bergbrunnen-Miteigentümer Urtenen-Schönbühl" im Februar 1988 Einsprache und verlangten, dass die Bergbrunnenquelle und die übrigen Quellgebiete am Röduberg unbedingt geschützt würden. Im Falle einer Beeinträchtigung hätten die SBB auf unabsehbare Zeit hinaus für gleichwertiges Ersatzquellwasser aufzukommen und dieses in die Hauptleitung einzuspeisen. An der Einigungsverhandlung vom 14. April 1988 sicherte der Vertreter der SBB der Bergbrunnengemeinschaft gemäss Protokoll zu, dass "in Anwendung von Art. 10 EntG qualitativ und quantitativ gleichwertiges Wasser geliefert werde". Im Anschluss an die Einigungsverhandlungen stellte der Präsident der Eidgenössischen Schätzungskommission, Kreis 6, sämtliche Einspracheverfahren, in denen Entschädigungs- oder Realersatzbegehren für mögliche künftige Beeinträchtigungen gestellt worden waren, bis nach Inbetriebnahme des Grauholztunnels ein.
Mit Verfügung vom 27. Oktober 1997 nahm der Schätzungskommissions-Präsident das Verfahren betreffend die Bergbrunnen-Quelle wieder auf, nachdem die Quellberechtigten Festhalten an ihrer Einsprache erklärt hatten. In der Folge legten die SBB die Ergebnisse der Quellüberwachung vor. Nach diesen betrug die Gesamtergiebigkeit der Quelle in den Jahren 1983 bis 1988 440 bis 650 l/min und erreichte der Medianwert (Wassermenge, die während mindestens 6 Monaten pro Jahr geschüttet wird) in dieser Zeit 528 l/min. Ab Sommer 1988 sei ein stetiger Rückgang des Quellergusses festgestellt worden, der einerseits auf die trockene Witterung und andererseits auf die Arbeiten am Grauholztunnel zurückzuführen sei. Seit Abschluss der Arbeiten sei wieder ein Anstieg zu beobachten und liege die Gesamtergiebigkeit nunmehr im Bereich von 300 bis 350 l/min. Im nachfolgenden Verfahren vor der Schätzungskommission wurden zusätzliche Abklärungen betreffend eine Ersatzwasserbeschaffung vorgenommen. Dabei ergab sich, dass der werkbedingte Wasserverlust, der vom Experten auf 50 bis 100 l/min geschätzt wurde, am einfachsten durch Tieferlegung des bestehenden Sickerstranges 1 ersetzt werden könnte. Allerdings wären die Kosten für eine solche Neufassung - vor allem wegen des schwierigen Baugrundes - relativ hoch und würden sich auf rund Fr. 588'000.- belaufen.
Nach Durchführung weiterer Vergleichsverhandlungen, die alle erfolglos blieben, verpflichtete die Eidgenössische Schätzungskommission die SBB mit Urteil vom 28. November 2001, den Enteigneten eine Enteignungsentschädigung von total Fr. 100'000.- (Fr. 85'000.- als Entschädigung für die Teilenteignung des Quellenrechts sowie Fr. 15'000.- als Inkonvenienzentschädigung) zu entrichten. Gegen dieses Urteil haben die Enteigneten Verwaltungsgerichtsbeschwerde erhoben und verlangt, dass die SBB verpflichtet würden, den Enteigneten durch Ausführung des Tieferlegungsprojekts qualitativ und quantitativ gleichwertiges Wasser zu liefern bzw. einen Schüttungsmedianwert von mindestens 528 l/min sicherzustellen. Eventuell seien die SBB zu verurteilen, an die Enteigneten einen Betrag von Fr. 588'000.- (zuzüglich Bauteuerung seit März 2000) und einen Betrag für die Inkonvenienzen der Bauarbeiten nach gerichtlichem Ermessen zu bezahlen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. In der Beschwerde wird geltend gemacht, entgegen der Meinung der Schätzungskommission sei im vorliegenden Fall nicht nur in Nachbarrechte eingegriffen worden; die Quellenrechtsinhaber würden durch die bahnbaubedingten Beeinträchtigungen in Eigentümerbefugnissen und nicht bloss in nachbarrechtlichen Abwehransprüchen betroffen. Dem kann jedoch nicht beigepflichtet werden.
2.1 Gegenstand der Enteignung bilden - abgesehen von den persönlichen Rechten der Mieter und Pächter - dingliche Rechte an Grundstücken sowie die aus dem Grundeigentum hervorgehenden Nachbarrechte (Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung [EntG; SR 711]). Enteignungsobjekt können somit sämtliche dinglichen und nachbarlichen Rechte sein, die im ZGB oder in den gemäss Art. 686 ZGB den Kantonen vorbehaltenen privatrechtlichen Bauvorschriften umschrieben sind (vgl. BGE 106 Ib 231 E. 3 S. 36 mit Hinweisen). Dagegen können auf dem Enteignungsweg keine Rechte entzogen oder geschaffen werden, die das Zivilrecht nicht vorsieht oder sogar ausdrücklich verbietet (BGE 105 Ib 187 E. 4a S. 191; s. auch BGE 112 Ib 124 E. 3).
2.2 Die Rechtsverhältnisse an Quellen sind im ZGB speziell geregelt:
Nach Art. 667 Abs. 2 ZGB umfasst das Eigentum an Grund und Boden auch die Quellen. Quellen sind Bestandteile der Grundstücke und können nur zugleich mit dem Boden, dem sie entspringen, zu Eigentum erworben werden (Art. 704 Abs. 1 ZGB). Dagegen kann durch Errichtung einer Servitut ein Recht an Quellen auf fremden Boden begründet werden (Art. 704 Abs. 2 ZGB). Ein solches Recht an einer Quelle belastet das Quellengrundstück mit der Dienstbarkeit der Aneignung und Ableitung des Quellwassers (Art. 780 Abs. 1 ZGB). Ist das Quellenrecht selbständig und dauernd, so kann es als Grundstück in das Grundbuch aufgenommen werden (Art. 780 Abs. 3 ZGB). Das Quellenrecht ermächtigt in der Regel auch zum Bau der zur Wasserfassung und -ableitung nötigen Anlagen, die im Eigentum der Berechtigten stehen (LEEMANN, Berner Kommentar, N. 6 f., 21 zu Art. 780 ZGB; HAAB/SIMONIUS/SCHERRER/ZOBL, Zürcher Kommentar, N. 9 zu Art. 704 ZGB; HANS MICHAEL RIEMER, Die beschränkten dinglichen Rechte, 2. Aufl. 2000, S. 83).
Die Bestimmungen von Art. 706 und 707 ZGB gewährleisten den Schutz der Quellen vor fremden Einwirkungen. Werden Quellen, die zum Zwecke der Verwertung gefasst worden sind, zum Nachteil des Eigentümers oder Nutzungsberechtigten durch Bauten, Anlagen oder Vorkehrungen anderer Art abgegraben, beeinträchtigt oder verunreinigt, so kann dafür Schadenersatz verlangt werden (Art. 706 Abs. 1 ZGB). Werden Quellen, die für die Bewirtschaftung oder Bewohnung eines Grundstücks oder für Trinkwasserversorgungen unentbehrlich sind, abgegraben oder verunreinigt, so kann, soweit überhaupt möglich, nach Art. 707 Abs. 1 ZGB die Wiederherstellung des früheren Zustandes verlangt werden. In den anderen Fällen kann die Wiederherstellung nur verlangt werden, wo besondere Umstände sie rechtfertigen (Art. 707 Abs. 2 ZGB).
Art. 706 und 707 ZGB gehören zu den nachbarrechtlichen Vorschriften, obschon sie nicht unter dem Randtitel "Nachbarrecht" eingereiht sind (BGE 57 II 58 E. 1; HAAB/SIMONIUS/SCHERRER/ZOBL, a.a.O., N. 17 zu Art. 704 ZGB, N. 4 und 13 zu Art. 706/707 ZGB; PAUL-HENRI STEINAUER, Les droits réels, Bd. II, 3. Aufl. 2002, N. 685, 1804, 1875; HEINZ REY, Die Grundlagen des Sachenrechts und das Eigentum, 2. Aufl. 2000, N. 1101). Dementsprechend steht den Quellenrechtsinhabern nicht nur ein Schadenersatzanspruch, sondern aufgrund von Art. 679 ZGB bei drohender Beeinträchtigung auch die Unterlassungsklage zu (BGE 96 I 350 E. 6 S. 361; LEEMANN, a.a.O., N. 20 zu Art. 706/707 ZGB; HAAB/SIMONIUS/ SCHERRER/ZOBL, a.a.O., N. 17 zu Art. 706/707 ZGB; STEINAUER, a.a.O., N. 1881 f.). Gehen jedoch die quellenbeeinträchtigenden Einwirkungen von einem Werk aus, das im öffentlichen Interesse liegt und für das dem Werkeigentümer das Enteignungsrecht zusteht, so werden die Abwehrrechte der Quellenrechtsinhaber unterdrückt und können diese nur noch eine enteignungsrechtliche Entschädigung (Geld- oder Realersatz) verlangen (so ausdrücklich auch LEEMANN, a.a.O., N. 47 zu Art. 706/707 ZGB). Der in Art. 707 ZGB gewährte Anspruch auf Wiederherstellung des früheren Zustandes fällt ebenfalls dahin bzw. bleibt nur insoweit bestehen, als er sich mit dem enteignungsrechtlichen Anspruch auf Realersatz deckt. Der Quellenrechtsberechtigte ist insofern nicht anders gestellt als der Eigentümer oder dinglich Berechtigte, der sich aufgrund von Art. 684 oder Art. 685 ZGB gegen übermässige Immissionen oder schädigende Grabungen des Nachbarn zur Wehr setzen kann, diesen Schutz aber gegenüber dem mit dem Enteignungsrecht ausgestatteten Unternehmen verliert und sich mit einer Enteignungsentschädigung begnügen muss (vgl. etwa BGE 112 Ib 176 E. 3; BGE 113 Ib 34 E. 2; BGE 119 Ib 334 E. 3b S. 341; BGE 123 II 481 E. 7a S. 490 f., je mit Hinweisen).
2.3 Für den Bau des Grauholztunnels sind weder die quellenrechtsbelasteten Grundstücke beansprucht, noch ist das Quellenrecht selbst enteignet worden. Ebenso wenig ist auf die im Eigentum der Berechtigten stehenden Anlagen zur Fassung und Ableitung der Bergbrunnen-Quelle gegriffen worden. Vielmehr hat der Tunnelbau der SBB dazu geführt, dass der Quellfluss vermindert und zumindest zeitweise ein Teil des Quellwassers verschmutzt worden ist. Es liegt mit anderen Worten ein Eingriff vor, wie er in Art. 706 ZGB (und allenfalls Art. 707 ZGB) umschrieben ist. Die SBB verfügen von Gesetzes wegen über das Enteignungsrecht (Art. 3 Abs. 1 des Eisenbahngesetzes vom 20. Dezember 1957 [EBG; SR 742.101]). Die Enteignerin ist als Überbauberechtigte (Art. 674 Abs. 1 und 2 ZGB) oder Baurechtsinhaberin (Art. 675 ZGB) Eigentümerin der Grauholz-Tunnelröhre; als solche trägt sie gegenüber den Eigentümern und Servitutsberechtigten der unterquerten Grundstücke nachbarrechtliche Verantwortung (vgl. Urteil E.14/1994 vom 31. Dezember 1996, E. 4a, ZBl 99/1998 S. 235 f.; s. auch BGE 119 Ib 334 E. 3 S. 341 ff.). Die Eidgenössische Schätzungskommission ist somit zu Recht davon ausgegangen, dass es hier um eine Enteignung nachbarrechtlicher Abwehrrechte geht und hierfür Geld- oder Realersatz zu leisten ist. Die Entschädigungspflicht der Eisenbahnen für nachbarrechtswidrige Eingriffe ergibt sich übrigens nicht nur aus dem Enteignungsgesetz selbst, sondern auch aus der eisenbahnrechtlichen Spezialbestimmung von Art. 20 EBG, wonach Bahnunternehmungen für schädigende, nachbarrechtlich nicht zu duldende Eingriffe in fremde Rechte nach Massgabe der Bundesgesetzgebung über die Enteignung Ersatz zu leisten haben, sofern es sich beim Eingriff um eine unvermeidliche oder nicht leicht abzuwendende Folge des Baues oder Betriebes der Bahn handelt.
3. Die Beschwerdeführer stellen vor Bundesgericht gleich wie im Verfahren vor der Schätzungskommission eine sich auf Art. 10 EntG stützende Realersatzforderung. Ein solches Begehren ist aber im Schätzungsverfahren unzulässig.
3.1 Nach Art. 10 EntG können Rechte an Brunnen, Quellen und anderen Wasserläufen, die für ein Grundstück, eine Wasserversorgung oder eine andere dem allgemeinen Wohl dienende wasserbauliche Anlage unentbehrlich sind, nur enteignet werden, wenn der Enteigner genügenden Ersatz an Wasser leistet. Art. 10 EntG zählt zu den Vorschriften über die Beschränkungen der Enteignung und gilt als Spezialbestimmung zu Art. 7 EntG, wonach der Enteigner die geeigneten Vorkehren zu treffen hat, um die Fortbenützung bestehender öffentlicher Einrichtungen (wie Wege, Brücken, Leitungen usw.) zu gewährleisten und die benachbarten Grundstücke vor Beeinträchtigungen durch sein Unternehmen zu schützen (vgl. HEINZ HESS/HEINRICH WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, Bd. I, N. 1 und 16 in fine zu Art. 10 EntG). Einwendungen gegen die Enteignung, die sich auf die Bestimmungen von Art. 7 bis 10 EntG stützen, sind wie die Einsprachen im engeren Sinne und die Planänderungsbegehren im enteignungsrechtlichen Einspracheverfahren zu erheben (Art. 30 Abs. 1 und Art. 35 EntG). Über Streitigkeiten betreffend die Art und den Umfang solcher Schutz- und Ersatzvorkehren sowie über die Frage, ob und inwieweit die Voraussetzungen für eine Enteignung überhaupt erfüllt seien, hat die Einsprachebehörde zu entscheiden (vgl. Art. 50 und 55 EntG). Dagegen hat sich die Schätzungskommission oder deren Präsident weder mit der Instruktion der Begehren nach Art. 7 bis 10 EntG zu befassen, noch diese materiell zu prüfen oder gar Schutz- oder Ersatzvorkehren anzuordnen. Der Schätzungskommission obliegt allein, im Anschluss an den Einspracheentscheid darüber zu befinden, ob trotz allfälliger Ersatzmassnahmen des Enteigners ein Schaden entstanden und hierfür Entschädigung zu leisten sei (vgl. Art. 64 Abs. 1 lit. c EntG; BGE 111 Ib 280 E. 2; BGE 116 Ib 241 E. 3a S. 246; BGE 122 II 12 E. 1a S. 14 f.).
Das bedeutet allerdings nicht, dass nicht auch im Entschädigungsverfahren vor der Schätzungskommission - z.B. für werkbedingte Beeinträchtigungen von Quellen - Sachleistung statt Geldleistung verlangt werden könnte. Solche Begehren um Naturalersatz, die grundsätzlich ebenfalls bereits innert der Eingabefrist anzumelden sind (Art. 36 lit. c EntG), können sich jedoch allein auf Art. 18 EntG stützen (vgl. Art. 64 Abs. 1 lit. a EntG).
3.2 Nach dem Gesagten hätten die Beschwerdeführer im vorliegenden Fall an der Behandlung ihrer Einsprache durch das zuständige Departement festhalten und einen Einspracheentscheid über ihr Begehren nach Art. 10 EntG erwirken müssen. Dem kann - wider die Meinung der Beschwerdeführer - auch nicht entgegengehalten werden, es sei an der Einigungsverhandlung ein Vergleich über die Realersatzleistung geschlossen worden, an den die Enteignerin gebunden sei. Zwar hat der Vertreter der SBB gemäss Protokoll an der Verhandlung erklärt, der Bergbrunnengemeinschaft "in Anwendung von Art. 10 EntG qualitativ und quantitativ gleichwertiges Wasser" liefern zu wollen. In dieser Erklärung kann jedoch - wie auch die Schätzungskommission bemerkt - nur die Zusicherung gesehen werden, dass Ersatzwasser geliefert werden soll, falls und soweit die Voraussetzungen von Art. 10 EntG gegeben seien. Hätte die Enteignerin die Realersatzleistung voraussetzungslos zusichern und mit den Einsprechern eine Vereinbarung schliessen wollen, so hätte diese - um gültig zustande zu kommen - nach Art. 49 lit. c EntG von beiden Parteien unterzeichnet werden müssen (vgl. auch Art. 12 Abs. 3 der Verordnung vom 24. April 1972 für die eidgenössischen Schätzungskommissionen [SR 711.1]). Ein solcher unterzeichneter Vergleich oder eine unterzeichnete Erklärung liegt aber nicht vor. Übrigens hätte das Einspracheverfahren, wäre tatsächlich ein Vergleich zustande gekommen, ohne weiteres abgeschrieben werden können und hätte nicht sistiert werden müssen. Die Beschwerdeführer können demnach aus dem Verhalten der Enteignerin an der Einigungsverhandlung keinen Realersatzanspruch im Sinne von Art. 10 EntG für sich ableiten.
4. Das im bundesgerichtlichen Verfahren erneuerte Realersatzbegehren ist somit allein im Lichte von Art. 18 EntG zu prüfen.
4.1 Nach Art. 18 Abs. 1 EntG kann an Stelle der Geldleistung ganz oder teilweise eine Sachleistung treten, so insbesondere, wenn infolge der Enteignung ein landwirtschaftliches Gewerbe nicht mehr fortgeführt werden kann, ferner bei der Enteignung von Wasser und Wasserkraft, bei Störung von Wegverbindungen und Leitungen.
Das Bundesgericht hat sich mit der Auslegung dieser Bestimmung in zwei Entscheiden vom 27. Juni 1979 (BGE 105 Ib 88) und vom 23. April 1992 (E.36/1988) eingehend befasst. In beiden Fällen hat es die von den Enteigneten erhobene Behauptung, ein Anspruch auf Realersatz bestehe nicht nur ausnahmsweise, sondern immer dann, wenn eine Sachleistung möglich sei, klar zurückgewiesen. Wohl sei bei der Gesetzesberatung vor dem Nationalrat das Wort "ausnahmsweise" aus dem Text des Art. 18 EntG gestrichen worden, doch ändere dies nichts daran, dass der Realersatz gegenüber dem in Art. 17 EntG festgelegten Grundsatz der Geldentschädigung eine Ausnahme bilde. Dieser Schluss ergebe sich aus der Systematik des Gesetzes selbst und aus den weiteren Gesetzesmaterialien. Er liege auch deshalb nahe, weil in der Regel dem Enteigner das Enteignungsrecht nicht zur Verfügung stehe, um sich die für eine Sachleistung notwendigen Ersatzgüter zu verschaffen. Ob sich aus Art. 18 EntG überhaupt ein eigentlicher Rechtsanspruch des Enteigneten auf Realersatz herleiten lasse, sei in der Lehre umstritten. Selbst wenn aber von einem solchen auszugehen wäre, so könnte ihm kein unbedingter und absoluter Charakter zukommen. Eine Verpflichtung des Enteigners zur Leistung von Realersatz falle nur dann in Betracht, wenn wesentliche Interessen des Enteigneten auf dem Spiele stünden, so etwa, wenn zufolge der Enteignung ein landwirtschaftliches Gewerbe nicht mehr fortgeführt werden könnte. Jedenfalls könne nicht allein ausschlaggebend sein, dass der Enteigner tatsächlich in der Lage sei, Realersatz zu leisten. Vielmehr sei eine Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen vorzunehmen (vgl. BGE 105 Ib 88 E. 2 und 3, mit Hinweisen auf die Gesetzesmaterialien und die Lehre). Im Urteil E.36/1988 vom 23. April 1992 ist beigefügt worden, aus der beispielhaften Erwähnung der Realersatzleistung von Wasser und Wasserkraft in Art. 18 EntG könne nicht geschlossen werden, dass ein solcher Verlust stets in natura ersetzt werden müsse, wenn dies für den Enteigner möglich sei. Art. 18 EntG sei eine "Kann-Vorschrift" und setze, wie bereits dargelegt, eine Abwägung der Interessen des Enteigners und der Enteigneten voraus (E. 1b).
Es besteht kein Anlass, von dieser Rechtsprechung abzuweichen.
4.2 Die Interessenabwägung, die die Schätzungskommission hinsichtlich der Realersatzleistung vorgenommen hat, lässt sich - abgesehen davon, dass sie unter Berufung auf Art. 10 EntG erfolgt ist - nicht beanstanden. Im angefochtenen Entscheid wird zu Recht darauf hingewiesen, dass die verbleibende Ergiebigkeit der Quelle zur Versorgung der Berechtigten noch genügend gross ist und das Wasser lediglich während der heissesten Zeit des Jahres nicht mehr zur Reinigung von Milchgeschirr verwendet werden kann. Das Quellwasser wird denn auch grösstenteils nur für laufende Brunnen oder Viehtränken verwendet und deckt keine lebenswichtigen Bedürfnisse der Berechtigten. Gemäss den Akten sind deren Liegenschaften entweder bereits an die öffentliche Wasserversorgung angeschlossen oder könnten ohne Schwierigkeiten angeschlossen werden. Auf der anderen Seite müsste die Enteignerin, die schon erhebliche Aufwendungen zur Schadensbegrenzung getätigt hat, zur Gewährleistung der früheren Ergiebigkeit der Quelle bauliche Massnahmen treffen, deren Kosten eine halbe Million Franken weit überstiegen. Die Schätzungskommission hat diese Kosten angesichts der verbleibenden Schüttungsmenge und des Verwendungszwecks des Wassers zu Recht als unverhältnismässig hoch bezeichnet. Das Interesse der Enteigneten an Quellwasserersatz vermag daher das Interesse der Enteignerin, unverhältnismässig hohe Aufwendungen für das im öffentlichen Interesse liegende Werk zu vermeiden, nicht zu überwiegen. Dem Realersatzbegehren der Enteigneten kann in Anwendung von Art. 18 EntG nicht stattgegeben werden.
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Danni a una sorgente causati dalla costruzione di un'opera ferroviaria; diritto a una prestazione in natura nella procedura espropriativa. Se la portata di una sorgente diminuisce a causa della costruzione di una galleria, per la quale all'impresa ferroviaria è stato conferito il diritto di espropriazione, i titolari del diritto sulla sorgente non possono dedurre alcuna pretesa dalle disposizioni derivanti dai rapporti di vicinato degli art. 706 e 707 CC, ma possono soltanto inoltrare un'opposizione secondo l'art. 10 LEspr ed esigere un'indennità - in denaro o in natura - per l'espropriazione (consid. 2).
L'Autorità competente a dirimere le opposizioni deve pronunciarsi, come su tutte le domande secondo gli art. 7-10 LEspr, anche sulla richiesta di una domanda per una quantità equivalente d'acqua. Nella procedura dinanzi alla commissione di stima possono essere formulate domande di prestazione in natura fondate solo sull'art. 18 LEspr (consid. 3).
Una prestazione in natura secondo l'art. 18 LEspr dev'essere fornita solo eccezionalmente. Le condizioni per una fornitura equivalente d'acqua non sono adempiute nella fattispecie (consid. 4).
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128 II 378
Sachverhalt ab Seite 378
Die Bausektion der Stadt Zürich bewilligte der diAx mobile am 15. Januar 1999 die Erstellung einer Basisstation für das Mobiltelefonnetz GSM auf dem bestehenden Gebäude Florastrasse 44 in Zürich-Riesbach. Hiergegen erhoben Dr. A.X. und B.X. und sechs weitere Nachbarn Rekurs an die Baurekurskommission I. Während des Rekursverfahrens reichte die diAx mobile ein NIS-Standortdatenblatt gemäss BUWAL-Entwurf vom 20. Oktober 1998 (detailliertes Verfahren) ein, um nachzuweisen, dass die geplante Antennenanlage auch die im Entwurf einer Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vorgesehenen Grenzwerte einhalte. Die Baurekurskommission wies den Rekurs am 20. August 1999 ab.
Hiergegen erhoben A.X. und B.X. und fünf weitere Nachbarn Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit dem Antrag, die erteilte Baubewilligung sei aufzuheben, sowie Eventualanträgen zur Begrenzung und Kontrolle der Sendeleistung der projektierten Anlage. Nachdem am 1. Februar 2000 die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) in Kraft getreten war, wurde den Parteien Gelegenheit gegeben, zur Bewilligungsfähigkeit der strittigen Anlage nach neuem Recht Stellung zu nehmen. Am 24. August 2000 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerden im Sinne der Erwägungen ab, soweit es darauf eintrat.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts erhoben A.X. und B.X. und drei weitere Nachbarn Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht.
Nach Einholung eines Gutachtens zur Überprüfung der äquivalenten Strahlungsleistung der geplanten Anlage sowie eines neues Standortdatenblatts zur Berechnung der zu erwartenden Strahlung an Orten mit empfindlicher Nutzung wies das Bundesgericht die Beschwerde im Wesentlichen ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Grundlage für die Prognose der Strahlung einer projektierten Mobilfunkanlage ist deren äquivalente Strahlungsleistung ERP. Diese wird in Art. 3 Abs. 9 NISV definiert als "die einer Antenne zugeführte Sendeleistung, multipliziert mit dem Antennengewinn in Hauptstrahlrichtung, bezogen auf den Halbwellendipol". Die ERP wird vom Mobilfunkbetreiber im Standortdatenblatt angegeben und muss grundsätzlich, sofern Zweifel an der Richtigkeit der Eintragung bestehen, von der Baubewilligungsbehörde bzw. den Rechtsmittelinstanzen überprüft werden.
4.1 Das Verwaltungsgericht Zürich hat allerdings in einem - ebenfalls am 24. August 2000 ergangenen - Entscheid (publiziert in URP 2001 S. 161 ff. E. 12 S. 172 ff.) angenommen, dass in modernen Mobilfunknetzen die Steuerung der Leistung von der Zentrale aus vorgenommen werde. Die im Standortdatenblatt genannte Leistung (ERP) sei somit nicht in erster Linie durch technische Randbedingungen der strittigen Antennenanlage vorgegeben, sondern könne jederzeit ferngesteuert angepasst werden. Eine direkte Überprüfung dieses Sachverhalts sei deshalb für Aussenstehende - und damit auch für die Vollzugsbehörden - kaum möglich.
4.2 Da der Überprüfbarkeit der im Standortdatenblatt angegebenen ERP grundsätzliche Bedeutung zukommt, hat das Bundesgericht ein Gutachten zu dieser Frage eingeholt. Der Sachverständige wurde beauftragt, gestützt auf zusätzliche technische Angaben der Beschwerdegegnerin zu beurteilen, ob die geplante Mobilfunkanlage bei der vorgesehenen Hardwarekonfiguration mit einer grösseren ERP betrieben werden könnte, als im Standortdatenblatt angegeben (300 W).
Wie der Sachverständige in seinem Gutachten ausführt, ist die äquivalente Strahlungsleistung (ERP) von verschiedenen technischen Einflussgrössen abhängig:
- der Art und Zahl der Senderendstufen der Basisstation (im vorliegenden Fall zwei: TX1 und TX2), in denen die Sendesignale erzeugt werden;
- der Combiner- und AFE-Einheit, in der beide Signale zusammengefasst und auf die Antennenzuleitung gegeben werden;
- dem Antennenzuleitungskabel, das die Antenne mit den Sendesignalen versorgt;
- dem Antennengewinn der Sektorantenne.
Der Sachverständige bestätigt, dass der Netzbetreiber die Möglichkeit hat, die Sendeleistung der Mobilfunkstation mittels Fernsteuerung zu regulieren. Allerdings seien durch diese Fernsteuerung nur Leistungen bis zur Maximalleistung der Endstufen einstellbar. Rechne man bei der ERP-Bestimmung mit der maximalen Leistung der Senderendstufen, so müsse die Fernsteuerung der Anlage nicht mehr näher betrachtet werden, da damit nur noch eine Verringerung der Leistung und damit auch der ERP möglich sei.
Bei den am Standort vorgesehenen Senderendstufen handelt es sich nach Angaben der Herstellerin um Geräte der "Leistungsklasse 5" nach GSM-Standard mit einer Ausgangsleistung von 44,5 dBm (dBm = auf ein Milliwatt bezogener Wert). Da bei der Herstellung von elektronischen Geräten immer gewisse Fertigungsstreuungen auftreten, werden bestimmte Leistungsklassen festgelegt, denen die Geräte zugeordnet werden. "Leistungsklasse 5" bedeutet nach GSM-Standard, dass die Ausgangsleistung des Senders zwischen 43 und 46 dBm liegen kann. Umgerechnet können also Geräte dieses Typs eine Ausgangsleistung zwischen 20 und 40 Watt besitzen. Die Herstellerin sichert Kunden bei Geräten der Leistungsklasse 5 eine Leistung von 44,5 dBm (d.h. 28,2 Watt) zu.
Allerdings ist dem Herstellerschreiben nicht zu entnehmen, ob es sich hierbei um eine Mindestleistung oder einen werkseitig genau eingestellten Leistungswert handelt. Der Sachverständige berücksichtigte in seinem Gutachten deshalb beide Möglichkeiten (genau eingestellte maximale Leistung von 44,5 dBm bzw. maximale Leistung der Geräteklasse von 46 dBm).
Sind, wie im vorliegenden Fall, zwei Kanäle, d.h. zwei Senderendstufen gleichen Typs je Sektor vorgesehen, verdoppelt sich die Leistung. Dies entspricht einer Zunahme um 3 dB.
Die Zusammenführung der beiden Ausgangssignale der TX-Stufen in der Combiner- und AFE-Einheit ist, wie der Sachverständige in seinem Gutachten darlegt, aus prinzipiellen physikalischen Gründen immer erheblich verlustbehaftet. Dies bedeutet, dass am Ausgang dieser Baugruppe nicht die Summe der beiden Ausgangsleistungen der TX-Stufen, sondern ein deutlich geringerer Wert vorliegt. Die Dämpfung der hier verwendeten Combiner- und AFE-Einheit betrage nach glaubwürdigen Angaben der Herstellerfirma 5,2 dB.
Auch die Ausbreitung innerhalb des 11 Meter langen Antennenzuleitungskabels ist verlustbehaftet. Im vorliegenden Fall betrage die Dämpfung insgesamt 1,5 dB, wenn ein 1/4"-Kabel eingesetzt werde und 1,1 dB, wenn das etwas dämpfungsärmere 3/8"-Kabel verwendet werde. Zusätzliche Signaldämpfungen durch verschiedene andere Einflüsse (Reflexion des Hochfrequenzsignals an jedem Stecker; Kabeldämpfung zwischen TX-Ausgang und Combinereingang) berücksichtigte der Sachverständige mit einem weiteren Dämpfungswert von 1 dB.
Der Antennengewinn der Sektorantenne beträgt nach Angaben des Herstellers 14,85 dB. Dieser Wert kann nach Einschätzung des Experten als hinreichend konstant angenommen werden.
Aus diesen technischen Daten berechnete der Sachverständige die ERP der Anlage zweimal: einmal unter Zugrundelegung der Betreiberangaben (Ausgangsleistung jeder TX-Stufe: 44,5 dBm; Verwendung eines 1/4"-Kabels), zum anderen unter Zugrundelegung von "worst-case-Annahmen" (Rechnung mit der maximal möglichen Ausgangsleistung von Geräten der "Leistungsklasse 5" von 46 dBm und dem dämpfungsärmeren 3/8"-Kabel). Im ersten Fall ergibt sich eine ERP von 54,65 dBm, d.h. umgerechnet von 291,7 Watt, im zweiten eine ERP von 56,55 dBm, d.h. umgerechnet von 451,9 Watt.
Im ersten Fall ist deshalb die Frage des Gerichts, ob die Anlage mit der vorgesehenen Hardwarekonfiguration eine ERP von mehr als 300 Watt erzeugen könne, mit nein zu beantworten. Im zweiten Fall - bei einer "worst-case-Betrachtung" - wäre sie zu bejahen.
4.3 Aufgrund der von der Beschwerdegegnerin nachgereichten technischen Angaben zur geplanten Mobilfunkanlage und den nachvollziehbaren und überzeugenden Ausführungen des Gutachtens ist zunächst einmal erstellt, dass die äquivalente Strahlungsleistung von der Hardwarekonfiguration der Anlage beschränkt wird, so dass eine Überprüfung der im Standortdatenblatt angegebenen ERP grundsätzlich möglich ist. Erstellt ist ferner, dass die Angaben der Beschwerdegegnerin zur äquivalenten Strahlungsleistung (ca. 300 W) zutreffen, sofern auf die Angaben der Herstellerfirmen zur garantierten Ausgangsleistung der installierten Senderendstufen abgestellt wird. Dies erscheint grundsätzlich sinnvoll, weil der Mobilfunkbetreiber - jedenfalls im Zeitpunkt der Stellung des Baugesuchs - nicht wissen kann, ob die Leistung seiner Geräte an der oberen oder der unteren Toleranzgrenze liegen wird und sich insofern an dem vom Hersteller garantierten Wert orientieren muss. Gegebenenfalls kann die Vollzugsbehörde nach Inbetriebnahme der Anlage eine Abnahme- oder Kontrollmessung vornehmen, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte - und damit auch der im Standortdatenblatt angegebenen ERP - zu überprüfen. Eine Abnahmeprüfung wird regelmässig durchgeführt, wenn gemäss rechnerischer Prognose der Anlagegrenzwert an einem Ort mit empfindlicher Nutzung zu 80% erreicht wird (BUWAL Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Ziff. 2.1.8).
Eine abschliessende Stellungnahme zur aufgeworfenen Frage ist jedoch im vorliegenden Fall nicht erforderlich, weil die Anlagegrenzwerte - auch unter Zugrundelegung der bei "worst-case"-Annahmen möglichen ERP von rund 450 W - eingehalten werden. Es erübrigt sich deshalb auch, Kontrollverfahren zur Einhaltung der ERP anzuordnen, wie von den Beschwerdeführern in ihrem Eventualantrag 2e beantragt wurde.
6. Die Beschwerdeführer machen geltend, dass auch die ausgebauten Dachzinnen, Balkone und Sitzgelegenheiten im Freien regelmässig dem Aufenthalt von Personen während längerer Zeit dienten und deshalb als "Orte mit empfindlicher Nutzung" hätten berücksichtigt werden müssen. Die in Art. 3 Abs. 3 NISV enthaltene Beschränkung dieses Begriffs auf "Räume in Gebäuden" und "öffentliche oder private, raumplanungsrechtliche festgesetzte Kinderspielplätze" halte vor den Art. 1 und 11 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) nicht stand.
6.1 Gemäss Art. 3 Abs. 3 NISV gelten als Orte mit empfindlicher Nutzung:
a. Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten;
b. öffentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze;
c. diejenigen Flächen von unüberbauten Grundstücken, auf denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind.
Der Kanton Genf hat in Art. 3 Abs. 2 der Verordnung vom 29. September 1999 (in der Fassung vom 5. April 2000) "sur la protection contre le rayonnement non ionisant des installations stationnaires" Balkone und private Dachterrassen ausdrücklich zu Orten mit empfindlicher Nutzung erklärt (vgl. MICHEL LANÇON, Genf hat strenge Richtlinien für Orte mit empfindlicher Nutzung, in: pusch 2/2000 S. 17). Diese Ausführungsbestimmung ist jedoch im vorliegenden - den Kanton Zürich betreffenden - Fall nicht anwendbar und bindet das Bundesgericht bei der Auslegung von Art. 3 Abs. 3 NISV nicht.
Balkone und Dachterrassen sind nach dem üblichen Sprachgebrauch keine "Räume in Gebäuden", da sie nicht von Wänden umschlossen sind, sondern dem Aufenthalt im Freien dienen. Sie sind von ihrer Funktion her mit privaten Gärten vergleichbar, die eindeutig nicht unter Art. 3 Abs. 3 NISV fallen (vgl. Erläuternder Bericht des BUWAL zur NISV vom 23. Dezember 1999, S. 10 zu Art. 3 Abs. 3 NISV). Hinzu kommt, dass die Nutzung von Balkonen und Dachterrassen vom Wetter abhängig ist und deshalb nicht regelmässig, sondern vor allem an schönen Sommertagen und -nächten erfolgt. Schliesslich ist auch die Aufenthaltsdauer auf Balkonen und Dachterrassen regelmässig kürzer als in Wohn-, Schlaf- und Arbeitsräumen, Schulräumen oder Patientenzimmern in Spitälern oder Altersheimen (so die Beispiele im Erläuternden Bericht des BUWAL, S. 10 zu Art. 3 Abs. 3 NISV). Dies spricht dafür, Balkone und Dachterrassen nicht zu den Orten mit empfindlicher Nutzung gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. a NISV zu zählen (so auch BUWAL Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Ziff. 2.1.3). Dieses Ergebnis wird durch einen Blick auf die parallele Regelung in Art. 2 Abs. 6 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) unterstützt (zur Heranziehung dieser Bestimmung zur Handhabung von Art. 3 Abs. 3 lit. a NISV vgl. URS WALKER, Baubewilligung für Mobilfunkantennen; bundesrechtliche Grundlagen und ausgewählte Fragen, in: BR 2000 S. 3 ff., Fn. 27). Danach sind lärmempfindliche Räume "Räume in Wohnungen" und "Räume in Betrieben", in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten; Dachterrassen und Balkone werden also nicht berücksichtigt.
6.2 Zu prüfen ist, ob diese Auslegung von Art. 3 Abs. 3 NISV mit dem Umweltschutzgesetz vereinbar ist.
Das Umweltschutzgesetz soll Menschen gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen (Art. 1 Abs. 1 USG) und Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig begrenzen (Art. 1 Abs. 2 USG). Zu den Einwirkungen zählen auch die von Mobilfunkantennen ausgehenden Strahlungen (Art. 7 Abs. 1 USG). Sie werden durch Massnahmen an der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen; vgl. Art. 11 Abs. 1 i.V.m. Art. 12 USG); verschärfte Emissionsbegrenzungen werden angeordnet, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 USG). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG).
Dieses im USG vorgezeichnete zweistufige Konzept (Schutz vor schädlichen und lästigen Einwirkungen / vorsorgliche Emissionsbegrenzung) konkretisiert die NISV durch die Festlegung von Immissionsgrenzwerten einerseits und von Anlagegrenzwerten andererseits.
6.2.1 Die Immissionsgrenzwerte, die dem Schutz vor schädlichen oder lästigen Strahlungen dienen und insoweit Gefährdungswerte sind (Erläuternder Bericht des BUWAL zur NISV, S. 5 Ziff. 32), müssen überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV), wobei der Aufenthalt nicht von längerer Dauer sein muss (vgl. Ziff. 1 Anhang 2 NISV, wonach die Immissionen über 6 Minuten zu mitteln sind). Damit müssen die Immissionsgrenzwerte selbstverständlich auch auf Dachterrassen oder -zinnen und Balkonen eingehalten werden.
6.2.2 Dagegen müssen die Anlagegrenzwerte nur an Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten werden (Ziff. 65 Anhang 1 NISV) und gelten nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugten Strahlung (Art. 3 Abs. 6 NISV). Sie dienen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG und sollen, unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung, die Emissionen auf das technisch und betrieblich mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren. Zugleich sollen sie die beschränkte Schutzwirkung der heutigen Immissionsgrenzwerte, welche nur die thermischen Wirkungen hochfrequenter Strahlung berücksichtigen, durch wirksame Vorsorgemassnahmen ergänzen (Erläuternder Bericht des BUWAL zur NISV, S. 6 Ziff. 32). Die Anlagegrenzwerte, welche die zulässigen Feldstärkewerte an Orten mit empfindlicher Nutzung um einen Faktor 10 reduzieren, stellen insofern auch eine Sicherheitsmarge gegen allfällige gesundheitsschädigende nichtthermische Effekte einer langfristigen Strahlungsexposition dar.
Dem Verordnungsgeber steht bei der Konkretisierung des Vorsorgeprinzips ein gewisser Spielraum zu. Nach der Konzeption der NISV müssen die Anlagegrenzwerte nicht überall, sondern nur an Orten eingehalten werden, an denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten. Dies entspricht der Funktion der Anlagegrenzwerte als Sicherheitsmarge gegen allfällige Langzeitwirkungen von schwacher Hochfrequenzstrahlung. Dachterrassen, Balkone und Zinnen dienen nicht regelmässig dem längeren Aufenthalt von Personen (vgl. oben E. 6.1). Werden sie zu den Orten mit empfindlicher Nutzung gezählt, gibt es keinen Grund, private Gärten oder andere, zu bestimmten Jahres- oder Tageszeiten vielfrequentierte Orte davon auszuschliessen. Es stand somit im Ermessen des Verordnungsgebers, aus Gründen den Rechtssicherheit und der Praktikabilität die Einhaltung der Anlagegrenzwerte auf die eigentlichen Wohn-, Schlaf- und Arbeitsräume zu begrenzen. Da Dachterrassen und Balkone immer in der Nähe eines Wohn- oder Arbeitsraums liegen, in dem der Anlagegrenzwert eingehalten werden muss, wird der Anlagegrenzwert auf der Dachterrasse bzw. dem Balkon in der Regel nur geringfügig überschritten werden.
6.3 Nach dem Gesagten zählen Balkone und Dachterrassen nicht zu den Orten mit empfindlicher Nutzung im Sinne von Art. 3 Abs. 3 NISV, an denen die Anlagegrenzwerte eingehalten werden müssen. Damit erübrigen sich weitere Abklärungen zur Einhaltung der Anlagegrenzwerte an diesen Orten.
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de
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Schutz vor nichtionisierender Strahlung (Art. 3 Abs. 3 und Abs. 9 NISV). Überprüfung der im Standortdatenblatt angegebenen äquivalenten Strahlungsleistung ERP (Art. 3 Abs. 9 NISV; E. 4).
Balkone und Dachterrassen zählen nicht zu den Orten mit empfindlicher Nutzung im Sinne von Art. 3 Abs. 3 NISV, an denen die Anlagegrenzwerte eingehalten werden müssen (E. 6).
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de
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-378%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,077
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128 II 378
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128 II 378
Sachverhalt ab Seite 378
Die Bausektion der Stadt Zürich bewilligte der diAx mobile am 15. Januar 1999 die Erstellung einer Basisstation für das Mobiltelefonnetz GSM auf dem bestehenden Gebäude Florastrasse 44 in Zürich-Riesbach. Hiergegen erhoben Dr. A.X. und B.X. und sechs weitere Nachbarn Rekurs an die Baurekurskommission I. Während des Rekursverfahrens reichte die diAx mobile ein NIS-Standortdatenblatt gemäss BUWAL-Entwurf vom 20. Oktober 1998 (detailliertes Verfahren) ein, um nachzuweisen, dass die geplante Antennenanlage auch die im Entwurf einer Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vorgesehenen Grenzwerte einhalte. Die Baurekurskommission wies den Rekurs am 20. August 1999 ab.
Hiergegen erhoben A.X. und B.X. und fünf weitere Nachbarn Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit dem Antrag, die erteilte Baubewilligung sei aufzuheben, sowie Eventualanträgen zur Begrenzung und Kontrolle der Sendeleistung der projektierten Anlage. Nachdem am 1. Februar 2000 die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) in Kraft getreten war, wurde den Parteien Gelegenheit gegeben, zur Bewilligungsfähigkeit der strittigen Anlage nach neuem Recht Stellung zu nehmen. Am 24. August 2000 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerden im Sinne der Erwägungen ab, soweit es darauf eintrat.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts erhoben A.X. und B.X. und drei weitere Nachbarn Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht.
Nach Einholung eines Gutachtens zur Überprüfung der äquivalenten Strahlungsleistung der geplanten Anlage sowie eines neues Standortdatenblatts zur Berechnung der zu erwartenden Strahlung an Orten mit empfindlicher Nutzung wies das Bundesgericht die Beschwerde im Wesentlichen ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Grundlage für die Prognose der Strahlung einer projektierten Mobilfunkanlage ist deren äquivalente Strahlungsleistung ERP. Diese wird in Art. 3 Abs. 9 NISV definiert als "die einer Antenne zugeführte Sendeleistung, multipliziert mit dem Antennengewinn in Hauptstrahlrichtung, bezogen auf den Halbwellendipol". Die ERP wird vom Mobilfunkbetreiber im Standortdatenblatt angegeben und muss grundsätzlich, sofern Zweifel an der Richtigkeit der Eintragung bestehen, von der Baubewilligungsbehörde bzw. den Rechtsmittelinstanzen überprüft werden.
4.1 Das Verwaltungsgericht Zürich hat allerdings in einem - ebenfalls am 24. August 2000 ergangenen - Entscheid (publiziert in URP 2001 S. 161 ff. E. 12 S. 172 ff.) angenommen, dass in modernen Mobilfunknetzen die Steuerung der Leistung von der Zentrale aus vorgenommen werde. Die im Standortdatenblatt genannte Leistung (ERP) sei somit nicht in erster Linie durch technische Randbedingungen der strittigen Antennenanlage vorgegeben, sondern könne jederzeit ferngesteuert angepasst werden. Eine direkte Überprüfung dieses Sachverhalts sei deshalb für Aussenstehende - und damit auch für die Vollzugsbehörden - kaum möglich.
4.2 Da der Überprüfbarkeit der im Standortdatenblatt angegebenen ERP grundsätzliche Bedeutung zukommt, hat das Bundesgericht ein Gutachten zu dieser Frage eingeholt. Der Sachverständige wurde beauftragt, gestützt auf zusätzliche technische Angaben der Beschwerdegegnerin zu beurteilen, ob die geplante Mobilfunkanlage bei der vorgesehenen Hardwarekonfiguration mit einer grösseren ERP betrieben werden könnte, als im Standortdatenblatt angegeben (300 W).
Wie der Sachverständige in seinem Gutachten ausführt, ist die äquivalente Strahlungsleistung (ERP) von verschiedenen technischen Einflussgrössen abhängig:
- der Art und Zahl der Senderendstufen der Basisstation (im vorliegenden Fall zwei: TX1 und TX2), in denen die Sendesignale erzeugt werden;
- der Combiner- und AFE-Einheit, in der beide Signale zusammengefasst und auf die Antennenzuleitung gegeben werden;
- dem Antennenzuleitungskabel, das die Antenne mit den Sendesignalen versorgt;
- dem Antennengewinn der Sektorantenne.
Der Sachverständige bestätigt, dass der Netzbetreiber die Möglichkeit hat, die Sendeleistung der Mobilfunkstation mittels Fernsteuerung zu regulieren. Allerdings seien durch diese Fernsteuerung nur Leistungen bis zur Maximalleistung der Endstufen einstellbar. Rechne man bei der ERP-Bestimmung mit der maximalen Leistung der Senderendstufen, so müsse die Fernsteuerung der Anlage nicht mehr näher betrachtet werden, da damit nur noch eine Verringerung der Leistung und damit auch der ERP möglich sei.
Bei den am Standort vorgesehenen Senderendstufen handelt es sich nach Angaben der Herstellerin um Geräte der "Leistungsklasse 5" nach GSM-Standard mit einer Ausgangsleistung von 44,5 dBm (dBm = auf ein Milliwatt bezogener Wert). Da bei der Herstellung von elektronischen Geräten immer gewisse Fertigungsstreuungen auftreten, werden bestimmte Leistungsklassen festgelegt, denen die Geräte zugeordnet werden. "Leistungsklasse 5" bedeutet nach GSM-Standard, dass die Ausgangsleistung des Senders zwischen 43 und 46 dBm liegen kann. Umgerechnet können also Geräte dieses Typs eine Ausgangsleistung zwischen 20 und 40 Watt besitzen. Die Herstellerin sichert Kunden bei Geräten der Leistungsklasse 5 eine Leistung von 44,5 dBm (d.h. 28,2 Watt) zu.
Allerdings ist dem Herstellerschreiben nicht zu entnehmen, ob es sich hierbei um eine Mindestleistung oder einen werkseitig genau eingestellten Leistungswert handelt. Der Sachverständige berücksichtigte in seinem Gutachten deshalb beide Möglichkeiten (genau eingestellte maximale Leistung von 44,5 dBm bzw. maximale Leistung der Geräteklasse von 46 dBm).
Sind, wie im vorliegenden Fall, zwei Kanäle, d.h. zwei Senderendstufen gleichen Typs je Sektor vorgesehen, verdoppelt sich die Leistung. Dies entspricht einer Zunahme um 3 dB.
Die Zusammenführung der beiden Ausgangssignale der TX-Stufen in der Combiner- und AFE-Einheit ist, wie der Sachverständige in seinem Gutachten darlegt, aus prinzipiellen physikalischen Gründen immer erheblich verlustbehaftet. Dies bedeutet, dass am Ausgang dieser Baugruppe nicht die Summe der beiden Ausgangsleistungen der TX-Stufen, sondern ein deutlich geringerer Wert vorliegt. Die Dämpfung der hier verwendeten Combiner- und AFE-Einheit betrage nach glaubwürdigen Angaben der Herstellerfirma 5,2 dB.
Auch die Ausbreitung innerhalb des 11 Meter langen Antennenzuleitungskabels ist verlustbehaftet. Im vorliegenden Fall betrage die Dämpfung insgesamt 1,5 dB, wenn ein 1/4"-Kabel eingesetzt werde und 1,1 dB, wenn das etwas dämpfungsärmere 3/8"-Kabel verwendet werde. Zusätzliche Signaldämpfungen durch verschiedene andere Einflüsse (Reflexion des Hochfrequenzsignals an jedem Stecker; Kabeldämpfung zwischen TX-Ausgang und Combinereingang) berücksichtigte der Sachverständige mit einem weiteren Dämpfungswert von 1 dB.
Der Antennengewinn der Sektorantenne beträgt nach Angaben des Herstellers 14,85 dB. Dieser Wert kann nach Einschätzung des Experten als hinreichend konstant angenommen werden.
Aus diesen technischen Daten berechnete der Sachverständige die ERP der Anlage zweimal: einmal unter Zugrundelegung der Betreiberangaben (Ausgangsleistung jeder TX-Stufe: 44,5 dBm; Verwendung eines 1/4"-Kabels), zum anderen unter Zugrundelegung von "worst-case-Annahmen" (Rechnung mit der maximal möglichen Ausgangsleistung von Geräten der "Leistungsklasse 5" von 46 dBm und dem dämpfungsärmeren 3/8"-Kabel). Im ersten Fall ergibt sich eine ERP von 54,65 dBm, d.h. umgerechnet von 291,7 Watt, im zweiten eine ERP von 56,55 dBm, d.h. umgerechnet von 451,9 Watt.
Im ersten Fall ist deshalb die Frage des Gerichts, ob die Anlage mit der vorgesehenen Hardwarekonfiguration eine ERP von mehr als 300 Watt erzeugen könne, mit nein zu beantworten. Im zweiten Fall - bei einer "worst-case-Betrachtung" - wäre sie zu bejahen.
4.3 Aufgrund der von der Beschwerdegegnerin nachgereichten technischen Angaben zur geplanten Mobilfunkanlage und den nachvollziehbaren und überzeugenden Ausführungen des Gutachtens ist zunächst einmal erstellt, dass die äquivalente Strahlungsleistung von der Hardwarekonfiguration der Anlage beschränkt wird, so dass eine Überprüfung der im Standortdatenblatt angegebenen ERP grundsätzlich möglich ist. Erstellt ist ferner, dass die Angaben der Beschwerdegegnerin zur äquivalenten Strahlungsleistung (ca. 300 W) zutreffen, sofern auf die Angaben der Herstellerfirmen zur garantierten Ausgangsleistung der installierten Senderendstufen abgestellt wird. Dies erscheint grundsätzlich sinnvoll, weil der Mobilfunkbetreiber - jedenfalls im Zeitpunkt der Stellung des Baugesuchs - nicht wissen kann, ob die Leistung seiner Geräte an der oberen oder der unteren Toleranzgrenze liegen wird und sich insofern an dem vom Hersteller garantierten Wert orientieren muss. Gegebenenfalls kann die Vollzugsbehörde nach Inbetriebnahme der Anlage eine Abnahme- oder Kontrollmessung vornehmen, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte - und damit auch der im Standortdatenblatt angegebenen ERP - zu überprüfen. Eine Abnahmeprüfung wird regelmässig durchgeführt, wenn gemäss rechnerischer Prognose der Anlagegrenzwert an einem Ort mit empfindlicher Nutzung zu 80% erreicht wird (BUWAL Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Ziff. 2.1.8).
Eine abschliessende Stellungnahme zur aufgeworfenen Frage ist jedoch im vorliegenden Fall nicht erforderlich, weil die Anlagegrenzwerte - auch unter Zugrundelegung der bei "worst-case"-Annahmen möglichen ERP von rund 450 W - eingehalten werden. Es erübrigt sich deshalb auch, Kontrollverfahren zur Einhaltung der ERP anzuordnen, wie von den Beschwerdeführern in ihrem Eventualantrag 2e beantragt wurde.
6. Die Beschwerdeführer machen geltend, dass auch die ausgebauten Dachzinnen, Balkone und Sitzgelegenheiten im Freien regelmässig dem Aufenthalt von Personen während längerer Zeit dienten und deshalb als "Orte mit empfindlicher Nutzung" hätten berücksichtigt werden müssen. Die in Art. 3 Abs. 3 NISV enthaltene Beschränkung dieses Begriffs auf "Räume in Gebäuden" und "öffentliche oder private, raumplanungsrechtliche festgesetzte Kinderspielplätze" halte vor den Art. 1 und 11 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) nicht stand.
6.1 Gemäss Art. 3 Abs. 3 NISV gelten als Orte mit empfindlicher Nutzung:
a. Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten;
b. öffentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze;
c. diejenigen Flächen von unüberbauten Grundstücken, auf denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind.
Der Kanton Genf hat in Art. 3 Abs. 2 der Verordnung vom 29. September 1999 (in der Fassung vom 5. April 2000) "sur la protection contre le rayonnement non ionisant des installations stationnaires" Balkone und private Dachterrassen ausdrücklich zu Orten mit empfindlicher Nutzung erklärt (vgl. MICHEL LANÇON, Genf hat strenge Richtlinien für Orte mit empfindlicher Nutzung, in: pusch 2/2000 S. 17). Diese Ausführungsbestimmung ist jedoch im vorliegenden - den Kanton Zürich betreffenden - Fall nicht anwendbar und bindet das Bundesgericht bei der Auslegung von Art. 3 Abs. 3 NISV nicht.
Balkone und Dachterrassen sind nach dem üblichen Sprachgebrauch keine "Räume in Gebäuden", da sie nicht von Wänden umschlossen sind, sondern dem Aufenthalt im Freien dienen. Sie sind von ihrer Funktion her mit privaten Gärten vergleichbar, die eindeutig nicht unter Art. 3 Abs. 3 NISV fallen (vgl. Erläuternder Bericht des BUWAL zur NISV vom 23. Dezember 1999, S. 10 zu Art. 3 Abs. 3 NISV). Hinzu kommt, dass die Nutzung von Balkonen und Dachterrassen vom Wetter abhängig ist und deshalb nicht regelmässig, sondern vor allem an schönen Sommertagen und -nächten erfolgt. Schliesslich ist auch die Aufenthaltsdauer auf Balkonen und Dachterrassen regelmässig kürzer als in Wohn-, Schlaf- und Arbeitsräumen, Schulräumen oder Patientenzimmern in Spitälern oder Altersheimen (so die Beispiele im Erläuternden Bericht des BUWAL, S. 10 zu Art. 3 Abs. 3 NISV). Dies spricht dafür, Balkone und Dachterrassen nicht zu den Orten mit empfindlicher Nutzung gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. a NISV zu zählen (so auch BUWAL Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Ziff. 2.1.3). Dieses Ergebnis wird durch einen Blick auf die parallele Regelung in Art. 2 Abs. 6 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) unterstützt (zur Heranziehung dieser Bestimmung zur Handhabung von Art. 3 Abs. 3 lit. a NISV vgl. URS WALKER, Baubewilligung für Mobilfunkantennen; bundesrechtliche Grundlagen und ausgewählte Fragen, in: BR 2000 S. 3 ff., Fn. 27). Danach sind lärmempfindliche Räume "Räume in Wohnungen" und "Räume in Betrieben", in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten; Dachterrassen und Balkone werden also nicht berücksichtigt.
6.2 Zu prüfen ist, ob diese Auslegung von Art. 3 Abs. 3 NISV mit dem Umweltschutzgesetz vereinbar ist.
Das Umweltschutzgesetz soll Menschen gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen (Art. 1 Abs. 1 USG) und Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig begrenzen (Art. 1 Abs. 2 USG). Zu den Einwirkungen zählen auch die von Mobilfunkantennen ausgehenden Strahlungen (Art. 7 Abs. 1 USG). Sie werden durch Massnahmen an der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen; vgl. Art. 11 Abs. 1 i.V.m. Art. 12 USG); verschärfte Emissionsbegrenzungen werden angeordnet, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 USG). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG).
Dieses im USG vorgezeichnete zweistufige Konzept (Schutz vor schädlichen und lästigen Einwirkungen / vorsorgliche Emissionsbegrenzung) konkretisiert die NISV durch die Festlegung von Immissionsgrenzwerten einerseits und von Anlagegrenzwerten andererseits.
6.2.1 Die Immissionsgrenzwerte, die dem Schutz vor schädlichen oder lästigen Strahlungen dienen und insoweit Gefährdungswerte sind (Erläuternder Bericht des BUWAL zur NISV, S. 5 Ziff. 32), müssen überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV), wobei der Aufenthalt nicht von längerer Dauer sein muss (vgl. Ziff. 1 Anhang 2 NISV, wonach die Immissionen über 6 Minuten zu mitteln sind). Damit müssen die Immissionsgrenzwerte selbstverständlich auch auf Dachterrassen oder -zinnen und Balkonen eingehalten werden.
6.2.2 Dagegen müssen die Anlagegrenzwerte nur an Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten werden (Ziff. 65 Anhang 1 NISV) und gelten nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugten Strahlung (Art. 3 Abs. 6 NISV). Sie dienen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG und sollen, unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung, die Emissionen auf das technisch und betrieblich mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren. Zugleich sollen sie die beschränkte Schutzwirkung der heutigen Immissionsgrenzwerte, welche nur die thermischen Wirkungen hochfrequenter Strahlung berücksichtigen, durch wirksame Vorsorgemassnahmen ergänzen (Erläuternder Bericht des BUWAL zur NISV, S. 6 Ziff. 32). Die Anlagegrenzwerte, welche die zulässigen Feldstärkewerte an Orten mit empfindlicher Nutzung um einen Faktor 10 reduzieren, stellen insofern auch eine Sicherheitsmarge gegen allfällige gesundheitsschädigende nichtthermische Effekte einer langfristigen Strahlungsexposition dar.
Dem Verordnungsgeber steht bei der Konkretisierung des Vorsorgeprinzips ein gewisser Spielraum zu. Nach der Konzeption der NISV müssen die Anlagegrenzwerte nicht überall, sondern nur an Orten eingehalten werden, an denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten. Dies entspricht der Funktion der Anlagegrenzwerte als Sicherheitsmarge gegen allfällige Langzeitwirkungen von schwacher Hochfrequenzstrahlung. Dachterrassen, Balkone und Zinnen dienen nicht regelmässig dem längeren Aufenthalt von Personen (vgl. oben E. 6.1). Werden sie zu den Orten mit empfindlicher Nutzung gezählt, gibt es keinen Grund, private Gärten oder andere, zu bestimmten Jahres- oder Tageszeiten vielfrequentierte Orte davon auszuschliessen. Es stand somit im Ermessen des Verordnungsgebers, aus Gründen den Rechtssicherheit und der Praktikabilität die Einhaltung der Anlagegrenzwerte auf die eigentlichen Wohn-, Schlaf- und Arbeitsräume zu begrenzen. Da Dachterrassen und Balkone immer in der Nähe eines Wohn- oder Arbeitsraums liegen, in dem der Anlagegrenzwert eingehalten werden muss, wird der Anlagegrenzwert auf der Dachterrasse bzw. dem Balkon in der Regel nur geringfügig überschritten werden.
6.3 Nach dem Gesagten zählen Balkone und Dachterrassen nicht zu den Orten mit empfindlicher Nutzung im Sinne von Art. 3 Abs. 3 NISV, an denen die Anlagegrenzwerte eingehalten werden müssen. Damit erübrigen sich weitere Abklärungen zur Einhaltung der Anlagegrenzwerte an diesen Orten.
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Protection contre le rayonnement non ionisant (art. 3 al. 3 et al. 9 ORNI). Examen de la puissance apparente rayonnée ERP figurant dans la fiche de données spécifiques au site (art. 3 al. 9 ORNI; consid. 4).
Les balcons et toits en terrasse ne sont pas des lieux à utilisation sensible au sens de l'art. 3 al. 3 ORNI, pour lesquels les valeurs limites de l'installation ne doivent pas être dépassées (consid. 6).
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Sachverhalt ab Seite 378
Die Bausektion der Stadt Zürich bewilligte der diAx mobile am 15. Januar 1999 die Erstellung einer Basisstation für das Mobiltelefonnetz GSM auf dem bestehenden Gebäude Florastrasse 44 in Zürich-Riesbach. Hiergegen erhoben Dr. A.X. und B.X. und sechs weitere Nachbarn Rekurs an die Baurekurskommission I. Während des Rekursverfahrens reichte die diAx mobile ein NIS-Standortdatenblatt gemäss BUWAL-Entwurf vom 20. Oktober 1998 (detailliertes Verfahren) ein, um nachzuweisen, dass die geplante Antennenanlage auch die im Entwurf einer Verordnung über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung vorgesehenen Grenzwerte einhalte. Die Baurekurskommission wies den Rekurs am 20. August 1999 ab.
Hiergegen erhoben A.X. und B.X. und fünf weitere Nachbarn Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich mit dem Antrag, die erteilte Baubewilligung sei aufzuheben, sowie Eventualanträgen zur Begrenzung und Kontrolle der Sendeleistung der projektierten Anlage. Nachdem am 1. Februar 2000 die Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710) in Kraft getreten war, wurde den Parteien Gelegenheit gegeben, zur Bewilligungsfähigkeit der strittigen Anlage nach neuem Recht Stellung zu nehmen. Am 24. August 2000 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerden im Sinne der Erwägungen ab, soweit es darauf eintrat.
Gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts erhoben A.X. und B.X. und drei weitere Nachbarn Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht.
Nach Einholung eines Gutachtens zur Überprüfung der äquivalenten Strahlungsleistung der geplanten Anlage sowie eines neues Standortdatenblatts zur Berechnung der zu erwartenden Strahlung an Orten mit empfindlicher Nutzung wies das Bundesgericht die Beschwerde im Wesentlichen ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4. Grundlage für die Prognose der Strahlung einer projektierten Mobilfunkanlage ist deren äquivalente Strahlungsleistung ERP. Diese wird in Art. 3 Abs. 9 NISV definiert als "die einer Antenne zugeführte Sendeleistung, multipliziert mit dem Antennengewinn in Hauptstrahlrichtung, bezogen auf den Halbwellendipol". Die ERP wird vom Mobilfunkbetreiber im Standortdatenblatt angegeben und muss grundsätzlich, sofern Zweifel an der Richtigkeit der Eintragung bestehen, von der Baubewilligungsbehörde bzw. den Rechtsmittelinstanzen überprüft werden.
4.1 Das Verwaltungsgericht Zürich hat allerdings in einem - ebenfalls am 24. August 2000 ergangenen - Entscheid (publiziert in URP 2001 S. 161 ff. E. 12 S. 172 ff.) angenommen, dass in modernen Mobilfunknetzen die Steuerung der Leistung von der Zentrale aus vorgenommen werde. Die im Standortdatenblatt genannte Leistung (ERP) sei somit nicht in erster Linie durch technische Randbedingungen der strittigen Antennenanlage vorgegeben, sondern könne jederzeit ferngesteuert angepasst werden. Eine direkte Überprüfung dieses Sachverhalts sei deshalb für Aussenstehende - und damit auch für die Vollzugsbehörden - kaum möglich.
4.2 Da der Überprüfbarkeit der im Standortdatenblatt angegebenen ERP grundsätzliche Bedeutung zukommt, hat das Bundesgericht ein Gutachten zu dieser Frage eingeholt. Der Sachverständige wurde beauftragt, gestützt auf zusätzliche technische Angaben der Beschwerdegegnerin zu beurteilen, ob die geplante Mobilfunkanlage bei der vorgesehenen Hardwarekonfiguration mit einer grösseren ERP betrieben werden könnte, als im Standortdatenblatt angegeben (300 W).
Wie der Sachverständige in seinem Gutachten ausführt, ist die äquivalente Strahlungsleistung (ERP) von verschiedenen technischen Einflussgrössen abhängig:
- der Art und Zahl der Senderendstufen der Basisstation (im vorliegenden Fall zwei: TX1 und TX2), in denen die Sendesignale erzeugt werden;
- der Combiner- und AFE-Einheit, in der beide Signale zusammengefasst und auf die Antennenzuleitung gegeben werden;
- dem Antennenzuleitungskabel, das die Antenne mit den Sendesignalen versorgt;
- dem Antennengewinn der Sektorantenne.
Der Sachverständige bestätigt, dass der Netzbetreiber die Möglichkeit hat, die Sendeleistung der Mobilfunkstation mittels Fernsteuerung zu regulieren. Allerdings seien durch diese Fernsteuerung nur Leistungen bis zur Maximalleistung der Endstufen einstellbar. Rechne man bei der ERP-Bestimmung mit der maximalen Leistung der Senderendstufen, so müsse die Fernsteuerung der Anlage nicht mehr näher betrachtet werden, da damit nur noch eine Verringerung der Leistung und damit auch der ERP möglich sei.
Bei den am Standort vorgesehenen Senderendstufen handelt es sich nach Angaben der Herstellerin um Geräte der "Leistungsklasse 5" nach GSM-Standard mit einer Ausgangsleistung von 44,5 dBm (dBm = auf ein Milliwatt bezogener Wert). Da bei der Herstellung von elektronischen Geräten immer gewisse Fertigungsstreuungen auftreten, werden bestimmte Leistungsklassen festgelegt, denen die Geräte zugeordnet werden. "Leistungsklasse 5" bedeutet nach GSM-Standard, dass die Ausgangsleistung des Senders zwischen 43 und 46 dBm liegen kann. Umgerechnet können also Geräte dieses Typs eine Ausgangsleistung zwischen 20 und 40 Watt besitzen. Die Herstellerin sichert Kunden bei Geräten der Leistungsklasse 5 eine Leistung von 44,5 dBm (d.h. 28,2 Watt) zu.
Allerdings ist dem Herstellerschreiben nicht zu entnehmen, ob es sich hierbei um eine Mindestleistung oder einen werkseitig genau eingestellten Leistungswert handelt. Der Sachverständige berücksichtigte in seinem Gutachten deshalb beide Möglichkeiten (genau eingestellte maximale Leistung von 44,5 dBm bzw. maximale Leistung der Geräteklasse von 46 dBm).
Sind, wie im vorliegenden Fall, zwei Kanäle, d.h. zwei Senderendstufen gleichen Typs je Sektor vorgesehen, verdoppelt sich die Leistung. Dies entspricht einer Zunahme um 3 dB.
Die Zusammenführung der beiden Ausgangssignale der TX-Stufen in der Combiner- und AFE-Einheit ist, wie der Sachverständige in seinem Gutachten darlegt, aus prinzipiellen physikalischen Gründen immer erheblich verlustbehaftet. Dies bedeutet, dass am Ausgang dieser Baugruppe nicht die Summe der beiden Ausgangsleistungen der TX-Stufen, sondern ein deutlich geringerer Wert vorliegt. Die Dämpfung der hier verwendeten Combiner- und AFE-Einheit betrage nach glaubwürdigen Angaben der Herstellerfirma 5,2 dB.
Auch die Ausbreitung innerhalb des 11 Meter langen Antennenzuleitungskabels ist verlustbehaftet. Im vorliegenden Fall betrage die Dämpfung insgesamt 1,5 dB, wenn ein 1/4"-Kabel eingesetzt werde und 1,1 dB, wenn das etwas dämpfungsärmere 3/8"-Kabel verwendet werde. Zusätzliche Signaldämpfungen durch verschiedene andere Einflüsse (Reflexion des Hochfrequenzsignals an jedem Stecker; Kabeldämpfung zwischen TX-Ausgang und Combinereingang) berücksichtigte der Sachverständige mit einem weiteren Dämpfungswert von 1 dB.
Der Antennengewinn der Sektorantenne beträgt nach Angaben des Herstellers 14,85 dB. Dieser Wert kann nach Einschätzung des Experten als hinreichend konstant angenommen werden.
Aus diesen technischen Daten berechnete der Sachverständige die ERP der Anlage zweimal: einmal unter Zugrundelegung der Betreiberangaben (Ausgangsleistung jeder TX-Stufe: 44,5 dBm; Verwendung eines 1/4"-Kabels), zum anderen unter Zugrundelegung von "worst-case-Annahmen" (Rechnung mit der maximal möglichen Ausgangsleistung von Geräten der "Leistungsklasse 5" von 46 dBm und dem dämpfungsärmeren 3/8"-Kabel). Im ersten Fall ergibt sich eine ERP von 54,65 dBm, d.h. umgerechnet von 291,7 Watt, im zweiten eine ERP von 56,55 dBm, d.h. umgerechnet von 451,9 Watt.
Im ersten Fall ist deshalb die Frage des Gerichts, ob die Anlage mit der vorgesehenen Hardwarekonfiguration eine ERP von mehr als 300 Watt erzeugen könne, mit nein zu beantworten. Im zweiten Fall - bei einer "worst-case-Betrachtung" - wäre sie zu bejahen.
4.3 Aufgrund der von der Beschwerdegegnerin nachgereichten technischen Angaben zur geplanten Mobilfunkanlage und den nachvollziehbaren und überzeugenden Ausführungen des Gutachtens ist zunächst einmal erstellt, dass die äquivalente Strahlungsleistung von der Hardwarekonfiguration der Anlage beschränkt wird, so dass eine Überprüfung der im Standortdatenblatt angegebenen ERP grundsätzlich möglich ist. Erstellt ist ferner, dass die Angaben der Beschwerdegegnerin zur äquivalenten Strahlungsleistung (ca. 300 W) zutreffen, sofern auf die Angaben der Herstellerfirmen zur garantierten Ausgangsleistung der installierten Senderendstufen abgestellt wird. Dies erscheint grundsätzlich sinnvoll, weil der Mobilfunkbetreiber - jedenfalls im Zeitpunkt der Stellung des Baugesuchs - nicht wissen kann, ob die Leistung seiner Geräte an der oberen oder der unteren Toleranzgrenze liegen wird und sich insofern an dem vom Hersteller garantierten Wert orientieren muss. Gegebenenfalls kann die Vollzugsbehörde nach Inbetriebnahme der Anlage eine Abnahme- oder Kontrollmessung vornehmen, um die Einhaltung der Anlagegrenzwerte - und damit auch der im Standortdatenblatt angegebenen ERP - zu überprüfen. Eine Abnahmeprüfung wird regelmässig durchgeführt, wenn gemäss rechnerischer Prognose der Anlagegrenzwert an einem Ort mit empfindlicher Nutzung zu 80% erreicht wird (BUWAL Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Ziff. 2.1.8).
Eine abschliessende Stellungnahme zur aufgeworfenen Frage ist jedoch im vorliegenden Fall nicht erforderlich, weil die Anlagegrenzwerte - auch unter Zugrundelegung der bei "worst-case"-Annahmen möglichen ERP von rund 450 W - eingehalten werden. Es erübrigt sich deshalb auch, Kontrollverfahren zur Einhaltung der ERP anzuordnen, wie von den Beschwerdeführern in ihrem Eventualantrag 2e beantragt wurde.
6. Die Beschwerdeführer machen geltend, dass auch die ausgebauten Dachzinnen, Balkone und Sitzgelegenheiten im Freien regelmässig dem Aufenthalt von Personen während längerer Zeit dienten und deshalb als "Orte mit empfindlicher Nutzung" hätten berücksichtigt werden müssen. Die in Art. 3 Abs. 3 NISV enthaltene Beschränkung dieses Begriffs auf "Räume in Gebäuden" und "öffentliche oder private, raumplanungsrechtliche festgesetzte Kinderspielplätze" halte vor den Art. 1 und 11 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (USG; SR 814.01) nicht stand.
6.1 Gemäss Art. 3 Abs. 3 NISV gelten als Orte mit empfindlicher Nutzung:
a. Räume in Gebäuden, in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten;
b. öffentliche oder private, raumplanungsrechtlich festgesetzte Kinderspielplätze;
c. diejenigen Flächen von unüberbauten Grundstücken, auf denen Nutzungen nach den Buchstaben a und b zugelassen sind.
Der Kanton Genf hat in Art. 3 Abs. 2 der Verordnung vom 29. September 1999 (in der Fassung vom 5. April 2000) "sur la protection contre le rayonnement non ionisant des installations stationnaires" Balkone und private Dachterrassen ausdrücklich zu Orten mit empfindlicher Nutzung erklärt (vgl. MICHEL LANÇON, Genf hat strenge Richtlinien für Orte mit empfindlicher Nutzung, in: pusch 2/2000 S. 17). Diese Ausführungsbestimmung ist jedoch im vorliegenden - den Kanton Zürich betreffenden - Fall nicht anwendbar und bindet das Bundesgericht bei der Auslegung von Art. 3 Abs. 3 NISV nicht.
Balkone und Dachterrassen sind nach dem üblichen Sprachgebrauch keine "Räume in Gebäuden", da sie nicht von Wänden umschlossen sind, sondern dem Aufenthalt im Freien dienen. Sie sind von ihrer Funktion her mit privaten Gärten vergleichbar, die eindeutig nicht unter Art. 3 Abs. 3 NISV fallen (vgl. Erläuternder Bericht des BUWAL zur NISV vom 23. Dezember 1999, S. 10 zu Art. 3 Abs. 3 NISV). Hinzu kommt, dass die Nutzung von Balkonen und Dachterrassen vom Wetter abhängig ist und deshalb nicht regelmässig, sondern vor allem an schönen Sommertagen und -nächten erfolgt. Schliesslich ist auch die Aufenthaltsdauer auf Balkonen und Dachterrassen regelmässig kürzer als in Wohn-, Schlaf- und Arbeitsräumen, Schulräumen oder Patientenzimmern in Spitälern oder Altersheimen (so die Beispiele im Erläuternden Bericht des BUWAL, S. 10 zu Art. 3 Abs. 3 NISV). Dies spricht dafür, Balkone und Dachterrassen nicht zu den Orten mit empfindlicher Nutzung gemäss Art. 3 Abs. 3 lit. a NISV zu zählen (so auch BUWAL Vollzugsempfehlung zur NISV für Mobilfunk- und WLL-Basisstationen, Ziff. 2.1.3). Dieses Ergebnis wird durch einen Blick auf die parallele Regelung in Art. 2 Abs. 6 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814.41) unterstützt (zur Heranziehung dieser Bestimmung zur Handhabung von Art. 3 Abs. 3 lit. a NISV vgl. URS WALKER, Baubewilligung für Mobilfunkantennen; bundesrechtliche Grundlagen und ausgewählte Fragen, in: BR 2000 S. 3 ff., Fn. 27). Danach sind lärmempfindliche Räume "Räume in Wohnungen" und "Räume in Betrieben", in denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten; Dachterrassen und Balkone werden also nicht berücksichtigt.
6.2 Zu prüfen ist, ob diese Auslegung von Art. 3 Abs. 3 NISV mit dem Umweltschutzgesetz vereinbar ist.
Das Umweltschutzgesetz soll Menschen gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen (Art. 1 Abs. 1 USG) und Einwirkungen, die schädlich oder lästig werden könnten, frühzeitig begrenzen (Art. 1 Abs. 2 USG). Zu den Einwirkungen zählen auch die von Mobilfunkantennen ausgehenden Strahlungen (Art. 7 Abs. 1 USG). Sie werden durch Massnahmen an der Quelle begrenzt (Emissionsbegrenzungen; vgl. Art. 11 Abs. 1 i.V.m. Art. 12 USG); verschärfte Emissionsbegrenzungen werden angeordnet, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Für die Beurteilung der schädlichen oder lästigen Einwirkungen legt der Bundesrat durch Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 USG). Unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung sind Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG).
Dieses im USG vorgezeichnete zweistufige Konzept (Schutz vor schädlichen und lästigen Einwirkungen / vorsorgliche Emissionsbegrenzung) konkretisiert die NISV durch die Festlegung von Immissionsgrenzwerten einerseits und von Anlagegrenzwerten andererseits.
6.2.1 Die Immissionsgrenzwerte, die dem Schutz vor schädlichen oder lästigen Strahlungen dienen und insoweit Gefährdungswerte sind (Erläuternder Bericht des BUWAL zur NISV, S. 5 Ziff. 32), müssen überall eingehalten sein, wo sich Menschen aufhalten können (Art. 13 Abs. 1 NISV), wobei der Aufenthalt nicht von längerer Dauer sein muss (vgl. Ziff. 1 Anhang 2 NISV, wonach die Immissionen über 6 Minuten zu mitteln sind). Damit müssen die Immissionsgrenzwerte selbstverständlich auch auf Dachterrassen oder -zinnen und Balkonen eingehalten werden.
6.2.2 Dagegen müssen die Anlagegrenzwerte nur an Orten mit empfindlicher Nutzung eingehalten werden (Ziff. 65 Anhang 1 NISV) und gelten nur für die von einer einzelnen Anlage erzeugten Strahlung (Art. 3 Abs. 6 NISV). Sie dienen der vorsorglichen Emissionsbegrenzung im Sinne von Art. 11 Abs. 2 USG und sollen, unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung, die Emissionen auf das technisch und betrieblich mögliche und wirtschaftlich tragbare Mass reduzieren. Zugleich sollen sie die beschränkte Schutzwirkung der heutigen Immissionsgrenzwerte, welche nur die thermischen Wirkungen hochfrequenter Strahlung berücksichtigen, durch wirksame Vorsorgemassnahmen ergänzen (Erläuternder Bericht des BUWAL zur NISV, S. 6 Ziff. 32). Die Anlagegrenzwerte, welche die zulässigen Feldstärkewerte an Orten mit empfindlicher Nutzung um einen Faktor 10 reduzieren, stellen insofern auch eine Sicherheitsmarge gegen allfällige gesundheitsschädigende nichtthermische Effekte einer langfristigen Strahlungsexposition dar.
Dem Verordnungsgeber steht bei der Konkretisierung des Vorsorgeprinzips ein gewisser Spielraum zu. Nach der Konzeption der NISV müssen die Anlagegrenzwerte nicht überall, sondern nur an Orten eingehalten werden, an denen sich Personen regelmässig während längerer Zeit aufhalten. Dies entspricht der Funktion der Anlagegrenzwerte als Sicherheitsmarge gegen allfällige Langzeitwirkungen von schwacher Hochfrequenzstrahlung. Dachterrassen, Balkone und Zinnen dienen nicht regelmässig dem längeren Aufenthalt von Personen (vgl. oben E. 6.1). Werden sie zu den Orten mit empfindlicher Nutzung gezählt, gibt es keinen Grund, private Gärten oder andere, zu bestimmten Jahres- oder Tageszeiten vielfrequentierte Orte davon auszuschliessen. Es stand somit im Ermessen des Verordnungsgebers, aus Gründen den Rechtssicherheit und der Praktikabilität die Einhaltung der Anlagegrenzwerte auf die eigentlichen Wohn-, Schlaf- und Arbeitsräume zu begrenzen. Da Dachterrassen und Balkone immer in der Nähe eines Wohn- oder Arbeitsraums liegen, in dem der Anlagegrenzwert eingehalten werden muss, wird der Anlagegrenzwert auf der Dachterrasse bzw. dem Balkon in der Regel nur geringfügig überschritten werden.
6.3 Nach dem Gesagten zählen Balkone und Dachterrassen nicht zu den Orten mit empfindlicher Nutzung im Sinne von Art. 3 Abs. 3 NISV, an denen die Anlagegrenzwerte eingehalten werden müssen. Damit erübrigen sich weitere Abklärungen zur Einhaltung der Anlagegrenzwerte an diesen Orten.
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Protezione dalle radiazioni non ionizzanti (art. 3 cpv. 3 e cpv. 9 ORNI). Esame della potenza equivalente irradiata ERP indicata nella scheda dei dati sul sito (art. 3 cpv. 9 ORNI; consid. 4).
Balconi e tetti a terrazza non costituiscono luoghi a utilizzazione sensibile secondo l'art. 3 cpv. 3 ORNI dove debbano essere rispettati i valori limite dell'impianto (consid. 6).
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128 II 386
Sachverhalt ab Seite 387
X., geboren im Jahre 1937, arbeitete seit 1972 bei der BKW FMB Energie AG. Infolge von Neuerungen am Arbeitsplatz wurden ihm eine vorzeitige Pensionierung oder aber eine Kündigung per 31. Oktober 1998 in Aussicht gestellt. In der Folge kam es zu einer Einigung über eine flexible Pensionierung im Sinne von Art. 14 der Statuten der BKW-Pensionskasse (BKW-PK-Statuten). X. erklärte aber, dass unter den gegebenen Umständen richtigerweise eine Pensionierung gemäss Art. 15 BKW-PK-Statuten (administrative Pensionierung) hätte vorgenommen werden müssen, und er behielt sich diesbezüglich ausdrücklich (Schadenersatz-)Ansprüche gegen Pensionskasse und Arbeitgeberin vor. Seiner Ansicht nach verletzte die Behandlung seiner Pensionierung als flexible Pensionierung nebst den Statuten den Gleichbehandlungsgrundsatz und den Grundsatz von Treu und Glauben.
Am 2. Oktober 1998 gelangte X. mit einer - aufsichtsrechtlichen - Beschwerde an das Amt für Sozialversicherung und Stiftungsaufsicht des Kantons (Aufsichtsamt) Bern. Er stellte folgende Anträge:
"1. Die Pensionskasse BKW sei dazu zu verhalten, Herrn X. detailliert Auskunft zu erteilen betreffend die Stiftungspraxis in Fällen von administrativen Pensionierungen nach Art. 15 der Pensionskassenstatuten seit Januar 1990, wobei bezüglich der einzelnen Fälle die Auskunft zumindest folgende Angaben zu umfassen hat: Alter und Dienstalter der Pensonierten, Funktion und Aufgaben in der Arbeitgeberfirma, Gründe und Umstände der Beendigung des Arbeitsverhältnisses des Pensionierten, von der Arbeitgeberfirma vorgebrachte triftige Gründe im Sinne von Art. 15 Abs. 1 der Pensionskassenstatuten, von der Arbeitgeberfirma gestellte Anträge und Begründung betreffend Festsetzung der Pension abweichend von der versicherungstechnischen Berechnung im Sinne von Art. 15 Abs. 2 Satz 2 der Pensionskassenstatuten, konkretes Leistungspaket der Pensionskasse BKW und der Arbeitgeberfirma im Einzelfall.
Die Pensionskasse BKW sei zu verhalten, für ihre diesbezüglichen Informationen konkret überprüfbare Akten und Belege Herrn X., allenfalls der Aufsichtsbehörde vorzulegen.
Es seien gegen die Pensionskasse BKW zur Durchsetzung des vorliegenden Informationsanspruchs Herrn X.s die notwendigen aufsichtsrechtlichen Massnahmen zu treffen.
2. Es sei die Pensionskasse BKW dazu zu verhalten, bei der Anwendung von Art. 14 und 15 der Pensionskassenstatuten für die richtige Rechtsanwendung (Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes und des Grundsatzes von Treu und Glauben), auch gegenüber der Arbeitgeberfirma, besorgt zu sein.
Es seien zu diesem Zwecke die notwendigen aufsichtsrechtlichen Massnahmen gegenüber der Pensionskasse BKW zu treffen."
Mit Verfügung vom 15. April 1999 trat das Aufsichtsamt auf die Beschwerde nicht ein; dies mit der Begründung, sämtliche Vorbringen könnten im Zusammenhang mit einer Leistungsklage nach Art. 73 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG; SR 831.40) geltend gemacht werden, was die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde ausschliesse.
X. erhob gegen diese Verfügung Einsprache. Im Rahmen des Einspracheverfahrens holte das Aufsichtsamt einen Bericht der Kontrollstelle der Pensionskasse BKW ein, welche anwortete, dass sie keine Fälle festgestellt habe, in denen die Pensionskasse ihre Leistungen nach anderen Grundsätzen als im Fall von X. berechnet habe oder in denen die Arbeitgeberin Mittel in die Pensionskasse eingeschossen habe, um eine im Vergleich zu X. bessere Lösung zu erzielen. X. seinerseits nannte am 28. Januar 2000 dem Aufsichtsamt vier Personen, die nach seinem Wissen zu günstigeren Bedingungen als er vorzeitig (entweder nach Art. 14 oder nach Art. 15 der Pensionskassenstatuten) pensioniert worden seien; er beantragte diesbezügliche Auskunftserteilung. Die Pensionskasse BKW legte dem Aufsichtsamt am 1. März 2000 ein weiteres Schreiben der Kontrollstelle vom 25. Februar 2000 vor, worin diese bestätigte, dass die Pensionierungen der vier erwähnten Personen allesamt auf einem statutarischen Rechtsanspruch beruhten und keine Ermessensleistungen ausgerichtet worden seien. Mit Verfügung vom 24. März 2000 schloss das Aufsichtsamt das Einspracheverfahren ab und trat auf die aufsichtsrechtliche Beschwerde wiederum nicht ein.
X. erhob am 1. Mai 2000 gegen diesen Einspracheentscheid Beschwerde an die Eidgenössische Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge. Diese wies die Beschwerde mit Urteil vom 14. Februar 2002 ab.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht vom 5. April 2002 beantragte X., das Urteil der Eidgenössischen Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 14. Februar 2002 aufzuheben und die Sache zwecks materieller Anhandnahme und neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an das Amt für Sozialversicherung und Stiftungsaufsicht des Kantons Bern zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Vorinstanz hat die Auffassung der Aufsichtsbehörde geschützt, dass kein Anlass für aufsichtsrechtliches Einschreiten und eine entsprechende Verfügung bestehe. Sie hat insbesondere hervorgehoben, dass der Beschwerdeführer angesichts der Natur seines Anliegens dieses auf dem durch Art. 73 BVG vorgezeichneten verfahrensrechtlichen Weg hätte geltend machen müssen. Träfe dies zu, rechtfertigte sich der Nichteintretensentscheid der Aufsichtsbehörde schon darum, und die Beschwerde wäre abzuweisen, ohne dass die Frage nach Art und Umfang aufsichtsrechtlicher Abklärungen erörtert werden müsste.
2.1
2.1.1 Die Zuständigkeit der in Art. 73 BVG genannten Behörden ist an zwei Voraussetzungen geknüpft (BGE 128 V 41 E. 1b; BGE 127 V 29 E. 3b S. 35, mit Hinweisen):
Zunächst ist in sachlicher Hinsicht erforderlich, dass die Streitigkeit die berufliche Vorsorge im engeren oder weiteren Sinn beschlägt. Das ist dann der Fall, wenn die Streitigkeit spezifisch den Rechtsbereich der beruflichen Vorsorge betrifft und das Vorsorgeverhältnis zwischen einem Anspruchsberechtigten und einer Vorsorgeeinrichtung zum Gegenstand hat. Im Wesentlichen geht es somit um Streitigkeiten betreffend Versicherungsleistungen (nicht nur Mindestleistungen, vgl. Art. 49 Abs. 2 BVG, dazu BGE 122 V 320 E. 2a S. 323), Austritts- und Eintrittsleistungen (Freizügigkeitsleistungen) und Beiträge. Der Rechtsweg nach Art. 73 BVG steht hingegen nicht offen, wenn die Streitigkeit ihre rechtliche Grundlage nicht in der beruflichen Vorsorge hat, selbst wenn sie sich vorsorgerechtlich auswirkt.
In persönlicher Hinsicht ist die Zuständigkeit nach Art. 73 BVG dadurch bestimmt, dass das Gesetz den Kreis der möglichen Verfahrensbeteiligten, welche Partei eines Berufsvorsorgeprozesses nach dieser Bestimmung sein können, auf die Vorsorgeeinrichtungen, die Arbeitgeber und die Anspruchsberechtigten beschränkt.
2.1.2 Die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde gemäss Art. 61 BVG, gegen deren Anordnungen gemäss Art. 74 BVG Beschwerde erhoben werden kann, ergibt sich aus der in Art. 62 BVG enthaltenen Umschreibung der ihr zugewiesenen Aufgaben. Sie wacht darüber, dass die Vorsorgeeinrichtung die gesetzlichen Vorschriften einhält, indem sie insbesondere die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften prüft, von den Vorsorgeeinrichtungen periodisch Berichterstattung namentlich über ihre Geschäftstätigkeit fordert, Einsicht in die Berichte der Kontrollstelle und des Experten für berufliche Vorsorge nimmt und schliesslich Massnahmen zur Behebung von Mängeln trifft.
2.2 Der Beschwerdeführer steht im Streit mit der Pensionskasse BKW, einer registrierten Vorsorgeeinrichtung in Form einer Genossenschaft (Art. 48 BVG). Beide Verfahrensbeteiligten können Partei eines Berufsvorsorgeprozesses im Sinne von Art. 73 BVG sein.
Was den Gegenstand des Prozesses betrifft, wird dieser durch die Begehren der Parteien bestimmt. Der Beschwerdeführer verlangte von der Aufsichtsbehörde, dass sie die Pensionskasse zu umfassender Auskunftserteilung verpflichte und sie dazu verhalte, bei der Anwendung der Statuten-Bestimmungen betreffend die flexible bzw. die administrative Pensionierung für die richtige Rechtsanwendung (Beachtung des Rechtsgleichheitsgebots und des Grundsatzes von Treu und Glauben) besorgt zu sein. Ausgangspunkt dafür war die Vermutung, dass in anderen Fällen Pensionierungen zu günstigeren Bedingungen vorgenommen worden seien. Soweit erkennbar ausschliessliches Ziel der Intervention des Beschwerdeführers bei der Aufsichtsbehörde ist es, nachträglich höhere Pensionskassenleistungen zu erwirken.
Auch wenn dies in der Formulierung der bei der Aufsichtsbehörde gestellten Begehren nicht unmittelbar zum Ausdruck kommt, geht es um Leistungen aus dem Vorsorgeverhältnis. Die fraglichen Anträge betreffen Belange, die im Hinblick auf ein solches Leistungsbegehren vorfrageweise geklärt werden müssten. Sie können daher durchwegs im Verfahren gestellt werden, das für die Durchsetzung derartiger Leistungsbegehren zur Verfügung steht. Dies gilt im Besonderen für Begehren um Erteilung der für die Beurteilung einer Forderung notwendigen Auskünfte (s. BGE 113 Ib 188 E. 2a S. 190). Grundsätzlich hätte der Beschwerdeführer daher auf dem durch Art. 73 BVG vorgezeichneten Weg vorzugehen.
2.3 Der Beschwerdeführer macht nun allerdings geltend, bei den ergänzenden Leistungen, die er beanspruchen wolle, handle es sich um reine Ermessensleistungen. Entsprechende Begehren könnten nicht bei der richterlichen Behörde gemäss Art. 73 BVG gestellt, sondern müssten bei der Aufsichtsbehörde durchgesetzt werden.
2.3.1 Mit Art. 73 BVG wollte der Gesetzgeber sicherstellen, dass der versicherte Arbeitnehmer sämtliche Forderungen aus dem Vorsorgeverhältnis gegen die Vorsorgeeinrichtung vor einem spezialisierten Gericht geltend machen kann (Botschaft des Bundesrats vom 19. Dezember 1975, BBl 1976 I 149, S. 210 ff.). Angestrebt wird insbesondere eine strikte Trennung zwischen dem richterlichen Verfahren gemäss Art. 73 BVG und dem Aufsichtsverfahren nach Art. 74 BVG (HANS MICHAEL RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, Bern 1985, S. 129 f.; BRUNO LANG, Aufsichtsbehörde, Registrierung, Rechtspflege, Teil- und Gesamtliquidation, in: Carl Helbling (Hrsg.), Personalvorsorge und BVG, Bern/Stuttgart/Wien, 7. Aufl. 2000, S. 642; ULRICH MEYER, Die Rechtswege nach dem Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, in: ZSR 106/1987 I S. 601 ff., S. 624, 629). Namentlich die Ausweitung des Anwendungsgebiets von Art. 73 BVG auch auf den ausserobligatorischen Bereich macht deutlich, dass im Interesse der Rechtssicherheit eine Aufsplitterung des Rechtswegs vermieden werden soll (HERMANN WALSER, Der Rechtsschutz der Versicherten bei Rechtsansprüchen aus beruflicher Vorsorge, in: Sozialversicherungsrecht im Wandel, Festschrift 75 Jahre Eidgenössisches Versicherungsgericht, Bern 1992, S. 462). Diese gesetzgeberische Zielsetzung muss Massstab für die Beurteilung der vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Frage, insbesondere auch für die Abgrenzung zwischen reinen Ermessensleistungen und anderen vorsorgerechtlichen Leistungen, bilden.
Ob freiwillige Ermessenleistungen unter die Rechtspflegebestimmungen von Art. 73 BVG fallen oder ob diesbezüglich an die Aufsichtsbehörde gelangt werden muss, ist umstritten (WALSER, a.a.O., S. 479; für den Aufsichtsweg RIEMER, a.a.O., S. 128, WALSER, a.a.O., S. 479, LANG, a.a.O., S. 642; für die Massgeblichkeit von Art. 73 BVG MEYER, a.a.O., S. 614). Soweit in diesem Zusammenhang Ermessensleistungen genannt werden, fällt auf, dass es sich dabei nicht um Forderungen gegen eine Vorsorgeeinrichtung handelt, die in direktem Zusammenhang stehen mit einem Ereignis, das ohnehin eine Leistungspflicht im engeren Sinne der Vorsorgeeinrichtung nach BVG auslöst (vgl. die jeweiligen Beispiele bei LANG, a.a.O., S. 642, WALSER, a.a.O., S. 479, RIEMER, a.a.O., S. 128 bzw. S. 101, sodann die Sachverhalte der bei letzterem zitierten Urteile des Bundesgerichts [BGE 110 II 436; Urteil A.519/1984 vom 10. Dezember 1984, in: SZS 1985 S. 194 ff.]). Um eine besondere Konstellation ging es auch im vom Beschwerdeführer erwähnten Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts B 16/93 vom 10. August 1994 (in: SZS 1995 S. 389, E. 2a S. 392). Was BGE 122 V 320 betrifft, war die sachliche Zuständigkeit des Richters nach Art. 73 BVG darum nicht gegeben, weil die betroffene Freizügigkeitseinrichtung keine Vorsorgeeinrichtung im Sinne dieser Bestimmung war.
Mit Bezug auf die besondere Natur von Ermessenleistungen und die Folgen für den Rechtsweg soll nachfolgend wiedergegeben werden, was WALSER (a.a.O., S. 479) ausführt:
"Zudem darf nicht übersehen werden, dass Ermessensleistungen sehr häufig im Zusammenhang mit der Liquidation oder der Teilliquidation von Vorsorgeeinrichtungen zur Ausrichtung gelangen, was entsprechende Verteilungspläne der Vorsorgeeinrichtungen voraussetzt, die von den zuständigen Aufsichtsbehörden im Verfahren nach Art. 62 BVG überprüft und genehmigt werden müssen. Den betroffenen Versicherten steht die Möglichkeit offen, die Genehmigungsverfügungen der Aufsichtsbehörden auf dem Verwaltungsrechtsweg gemäss Art. 74 BVG anzufechten. Würde man die Zuständigkeit des Richters aufgrund von Art. 73 BVG auch für die Beurteilung solcher Fälle bejahen, hätte dies zur Folge, dass sich der Richter sehr oft mit Problemstellungen konfrontiert sähe, deren Beurteilung in die Kompetenz der Aufsichtsbehörden gehört. Gerade im Hinblick auf eine klare Abgrenzung zwischen den Art. 73 und 74 BVG drängt es sich auf, solche Streitigkeiten über freiwillige Ermessensleistungen nicht in das Klageverfahren nach Art. 73 BVG einzuschliessen."
Aus dem vorstehend Ausgeführten ergibt sich, dass kaum von Ermessenleistungen im erwähnten Sinn gesprochen werden kann, wenn ein Versicherter im Zusammenhang mit seiner Pensionierung ohnehin Anspruch auf Leistungen der Vorsorgeeinrichtung hat (für deren Geltendmachung der Weg gemäss Art. 73 BVG zu beschreiten ist), zwischen ihm und der Vorsorgeeinrichtung aber Uneinigkeit darüber herrscht, ob weitergehende - z.B. abweichend von einer rein versicherungstechnischen Berechnung zu ermittelnde - Leistungen zuzusprechen seien. Bei einer solchen Konstellation ist gerade im Interesse einer klaren Abgrenzung zwischen den Verfahren nach Art. 73 und 74 BVG allein im Verfahren nach Art. 73 BVG vorzugehen, ist doch ein und dasselbe Ereignis (Pensionierung) auslösendes Element für die Geltendmachung von Ansprüchen; die im Zusammenhang mit der Pensionierung gegenüber derselben Vorsorgeeinrichtung gestützt auf deren Statuten beanspruchten Leistungen stellen ein untrennbares Ganzes dar.
2.3.2 Der Beschwerdeführer ist in den Ruhestand getreten und versucht, eine Rente erhältlich zu machen, die seiner Ansicht nach gestützt auf den Sachverhalt einer administrativen Pensionierung (Art. 15 BKW-PK-Statuten) festzusetzen wäre und höher ausfallen müsste als die ihm gestützt auf eine vorzeitige Pensionierung (Art. 14 BKW-PK-Statuten) zugesprochene. Sollte sein Anliegen begründet sein, hätte dies zur Folge, dass seine Altersrente, auf die er grundsätzlich einen statutarischen Rechtsanspruch hat, anders zu berechnen wäre. Es liegt offensichtlich ein Streit zwischen einem Anspruchsberechtigten und einer Vorsorgeeinrichtung über die Festsetzung der Altersrente vor, auf die ein Rechtsanspruch besteht. Dass der Beschwerdeführer sich für die Geltendmachung einer höheren Rente auf eine Norm mit Kann-Formulierung beruft, führt nicht dazu, dass über die definitive Regelung seiner Pensionierung nunmehr die Aufsichtsbehörde entscheidet. Andere Schlussfolgerungen über den einzuschlagenden Rechtsweg lassen sich im Übrigen aus den vom Beschwerdeführer angeführten Entscheiden des Eidgenössischen Versicherungsgerichts nicht ziehen. Das bereits erwähnte, in SZS 1995 S. 389 wiedergegebene Urteil vom 10. August 1994 betrifft einen ganz spezifischen, mit dem vorliegenden nicht vergleichbaren Sachverhalt (s. E. 2a S. 392). Die Urteile des Eidgenössischen Versicherungsgerichts B 10/93 vom 28. Februar 1994 (in: SZS 1995 S. 134) und B 25/90 vom 12. November 1991 (in: SZS 1993 S. 354) betreffen Streitigkeiten, die im Verfahren nach Art. 73 BVG abzuwickeln waren, wobei es im letztgenannten Urteil gerade um die Auslegung einer Kann-Vorschrift ging.
Vorliegend hat somit die kantonale Aufsichtsbehörde Bundesrecht nicht verletzt, indem sie schon wegen Zuständigkeit des Gerichts im Sinne von Art. 73 BVG davon abgesehen hat, aufsichtsrechtlich einzugreifen. Selbst wenn diesbezüglich aber Zweifel bestehen würden, wäre dieses Vorgehen nicht zu beanstanden: Ein Handeln der Aufsichtsbehörde käme im Falle des Beschwerdeführers einzig dann in Betracht, wenn diesem - wider Erwarten - das Vorgehen nach Art. 73 BVG verwehrt wäre. Insofern geht es um eine blosse Auffangkompetenz der Behörden gemäss Art. 61 bzw. 74 BVG, die bestimmt wird durch die Grenzen der Zuständigkeit gemäss Art. 73 BVG. Diese Grenzen festzulegen ist aber vorerst Sache der nach dieser Bestimmung kompetenten Behörden. Bloss nach einem allfälligen ihre Zuständigkeit ablehnenden Entscheid dieser Behörden bestünde überhaupt Raum für die Aufsichtsbehörde, sich mit Begehren, wie sie der Beschwerdeführer stellt, zu befassen.
2.4 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich damit als unbegründet, und sie ist abzuweisen.
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Berufliche Vorsorge; Abgrenzung der Zuständigkeit zwischen der Aufsichtsbehörde gemäss Art. 61/74 BVG und der richterlichen Behörde gemäss Art. 73 BVG. Jede Art von Streitigkeiten zwischen Anspruchsberechtigtem und Vorsorgeeinrichtung über die abschliessende Festsetzung der Altersrente (Leistungen aus dem Vorsorgeverhältnis) ist im Verfahren nach Art. 73 BVG abzuwickeln. Begehren, die im Hinblick auf die Geltendmachung von Rentenansprüchen auf eine (vorfrageweise) Abklärung der Verhältnisse bei der Vorsorgeeinrichtung abzielen, sind daher nicht bei der Aufsichtsbehörde zu stellen, sondern ebenfalls grundsätzlich im Verfahren gemäss Art. 73 BVG geltend zu machen (E. 2).
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Sachverhalt ab Seite 387
X., geboren im Jahre 1937, arbeitete seit 1972 bei der BKW FMB Energie AG. Infolge von Neuerungen am Arbeitsplatz wurden ihm eine vorzeitige Pensionierung oder aber eine Kündigung per 31. Oktober 1998 in Aussicht gestellt. In der Folge kam es zu einer Einigung über eine flexible Pensionierung im Sinne von Art. 14 der Statuten der BKW-Pensionskasse (BKW-PK-Statuten). X. erklärte aber, dass unter den gegebenen Umständen richtigerweise eine Pensionierung gemäss Art. 15 BKW-PK-Statuten (administrative Pensionierung) hätte vorgenommen werden müssen, und er behielt sich diesbezüglich ausdrücklich (Schadenersatz-)Ansprüche gegen Pensionskasse und Arbeitgeberin vor. Seiner Ansicht nach verletzte die Behandlung seiner Pensionierung als flexible Pensionierung nebst den Statuten den Gleichbehandlungsgrundsatz und den Grundsatz von Treu und Glauben.
Am 2. Oktober 1998 gelangte X. mit einer - aufsichtsrechtlichen - Beschwerde an das Amt für Sozialversicherung und Stiftungsaufsicht des Kantons (Aufsichtsamt) Bern. Er stellte folgende Anträge:
"1. Die Pensionskasse BKW sei dazu zu verhalten, Herrn X. detailliert Auskunft zu erteilen betreffend die Stiftungspraxis in Fällen von administrativen Pensionierungen nach Art. 15 der Pensionskassenstatuten seit Januar 1990, wobei bezüglich der einzelnen Fälle die Auskunft zumindest folgende Angaben zu umfassen hat: Alter und Dienstalter der Pensonierten, Funktion und Aufgaben in der Arbeitgeberfirma, Gründe und Umstände der Beendigung des Arbeitsverhältnisses des Pensionierten, von der Arbeitgeberfirma vorgebrachte triftige Gründe im Sinne von Art. 15 Abs. 1 der Pensionskassenstatuten, von der Arbeitgeberfirma gestellte Anträge und Begründung betreffend Festsetzung der Pension abweichend von der versicherungstechnischen Berechnung im Sinne von Art. 15 Abs. 2 Satz 2 der Pensionskassenstatuten, konkretes Leistungspaket der Pensionskasse BKW und der Arbeitgeberfirma im Einzelfall.
Die Pensionskasse BKW sei zu verhalten, für ihre diesbezüglichen Informationen konkret überprüfbare Akten und Belege Herrn X., allenfalls der Aufsichtsbehörde vorzulegen.
Es seien gegen die Pensionskasse BKW zur Durchsetzung des vorliegenden Informationsanspruchs Herrn X.s die notwendigen aufsichtsrechtlichen Massnahmen zu treffen.
2. Es sei die Pensionskasse BKW dazu zu verhalten, bei der Anwendung von Art. 14 und 15 der Pensionskassenstatuten für die richtige Rechtsanwendung (Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes und des Grundsatzes von Treu und Glauben), auch gegenüber der Arbeitgeberfirma, besorgt zu sein.
Es seien zu diesem Zwecke die notwendigen aufsichtsrechtlichen Massnahmen gegenüber der Pensionskasse BKW zu treffen."
Mit Verfügung vom 15. April 1999 trat das Aufsichtsamt auf die Beschwerde nicht ein; dies mit der Begründung, sämtliche Vorbringen könnten im Zusammenhang mit einer Leistungsklage nach Art. 73 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG; SR 831.40) geltend gemacht werden, was die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde ausschliesse.
X. erhob gegen diese Verfügung Einsprache. Im Rahmen des Einspracheverfahrens holte das Aufsichtsamt einen Bericht der Kontrollstelle der Pensionskasse BKW ein, welche anwortete, dass sie keine Fälle festgestellt habe, in denen die Pensionskasse ihre Leistungen nach anderen Grundsätzen als im Fall von X. berechnet habe oder in denen die Arbeitgeberin Mittel in die Pensionskasse eingeschossen habe, um eine im Vergleich zu X. bessere Lösung zu erzielen. X. seinerseits nannte am 28. Januar 2000 dem Aufsichtsamt vier Personen, die nach seinem Wissen zu günstigeren Bedingungen als er vorzeitig (entweder nach Art. 14 oder nach Art. 15 der Pensionskassenstatuten) pensioniert worden seien; er beantragte diesbezügliche Auskunftserteilung. Die Pensionskasse BKW legte dem Aufsichtsamt am 1. März 2000 ein weiteres Schreiben der Kontrollstelle vom 25. Februar 2000 vor, worin diese bestätigte, dass die Pensionierungen der vier erwähnten Personen allesamt auf einem statutarischen Rechtsanspruch beruhten und keine Ermessensleistungen ausgerichtet worden seien. Mit Verfügung vom 24. März 2000 schloss das Aufsichtsamt das Einspracheverfahren ab und trat auf die aufsichtsrechtliche Beschwerde wiederum nicht ein.
X. erhob am 1. Mai 2000 gegen diesen Einspracheentscheid Beschwerde an die Eidgenössische Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge. Diese wies die Beschwerde mit Urteil vom 14. Februar 2002 ab.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht vom 5. April 2002 beantragte X., das Urteil der Eidgenössischen Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 14. Februar 2002 aufzuheben und die Sache zwecks materieller Anhandnahme und neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an das Amt für Sozialversicherung und Stiftungsaufsicht des Kantons Bern zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Vorinstanz hat die Auffassung der Aufsichtsbehörde geschützt, dass kein Anlass für aufsichtsrechtliches Einschreiten und eine entsprechende Verfügung bestehe. Sie hat insbesondere hervorgehoben, dass der Beschwerdeführer angesichts der Natur seines Anliegens dieses auf dem durch Art. 73 BVG vorgezeichneten verfahrensrechtlichen Weg hätte geltend machen müssen. Träfe dies zu, rechtfertigte sich der Nichteintretensentscheid der Aufsichtsbehörde schon darum, und die Beschwerde wäre abzuweisen, ohne dass die Frage nach Art und Umfang aufsichtsrechtlicher Abklärungen erörtert werden müsste.
2.1
2.1.1 Die Zuständigkeit der in Art. 73 BVG genannten Behörden ist an zwei Voraussetzungen geknüpft (BGE 128 V 41 E. 1b; BGE 127 V 29 E. 3b S. 35, mit Hinweisen):
Zunächst ist in sachlicher Hinsicht erforderlich, dass die Streitigkeit die berufliche Vorsorge im engeren oder weiteren Sinn beschlägt. Das ist dann der Fall, wenn die Streitigkeit spezifisch den Rechtsbereich der beruflichen Vorsorge betrifft und das Vorsorgeverhältnis zwischen einem Anspruchsberechtigten und einer Vorsorgeeinrichtung zum Gegenstand hat. Im Wesentlichen geht es somit um Streitigkeiten betreffend Versicherungsleistungen (nicht nur Mindestleistungen, vgl. Art. 49 Abs. 2 BVG, dazu BGE 122 V 320 E. 2a S. 323), Austritts- und Eintrittsleistungen (Freizügigkeitsleistungen) und Beiträge. Der Rechtsweg nach Art. 73 BVG steht hingegen nicht offen, wenn die Streitigkeit ihre rechtliche Grundlage nicht in der beruflichen Vorsorge hat, selbst wenn sie sich vorsorgerechtlich auswirkt.
In persönlicher Hinsicht ist die Zuständigkeit nach Art. 73 BVG dadurch bestimmt, dass das Gesetz den Kreis der möglichen Verfahrensbeteiligten, welche Partei eines Berufsvorsorgeprozesses nach dieser Bestimmung sein können, auf die Vorsorgeeinrichtungen, die Arbeitgeber und die Anspruchsberechtigten beschränkt.
2.1.2 Die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde gemäss Art. 61 BVG, gegen deren Anordnungen gemäss Art. 74 BVG Beschwerde erhoben werden kann, ergibt sich aus der in Art. 62 BVG enthaltenen Umschreibung der ihr zugewiesenen Aufgaben. Sie wacht darüber, dass die Vorsorgeeinrichtung die gesetzlichen Vorschriften einhält, indem sie insbesondere die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften prüft, von den Vorsorgeeinrichtungen periodisch Berichterstattung namentlich über ihre Geschäftstätigkeit fordert, Einsicht in die Berichte der Kontrollstelle und des Experten für berufliche Vorsorge nimmt und schliesslich Massnahmen zur Behebung von Mängeln trifft.
2.2 Der Beschwerdeführer steht im Streit mit der Pensionskasse BKW, einer registrierten Vorsorgeeinrichtung in Form einer Genossenschaft (Art. 48 BVG). Beide Verfahrensbeteiligten können Partei eines Berufsvorsorgeprozesses im Sinne von Art. 73 BVG sein.
Was den Gegenstand des Prozesses betrifft, wird dieser durch die Begehren der Parteien bestimmt. Der Beschwerdeführer verlangte von der Aufsichtsbehörde, dass sie die Pensionskasse zu umfassender Auskunftserteilung verpflichte und sie dazu verhalte, bei der Anwendung der Statuten-Bestimmungen betreffend die flexible bzw. die administrative Pensionierung für die richtige Rechtsanwendung (Beachtung des Rechtsgleichheitsgebots und des Grundsatzes von Treu und Glauben) besorgt zu sein. Ausgangspunkt dafür war die Vermutung, dass in anderen Fällen Pensionierungen zu günstigeren Bedingungen vorgenommen worden seien. Soweit erkennbar ausschliessliches Ziel der Intervention des Beschwerdeführers bei der Aufsichtsbehörde ist es, nachträglich höhere Pensionskassenleistungen zu erwirken.
Auch wenn dies in der Formulierung der bei der Aufsichtsbehörde gestellten Begehren nicht unmittelbar zum Ausdruck kommt, geht es um Leistungen aus dem Vorsorgeverhältnis. Die fraglichen Anträge betreffen Belange, die im Hinblick auf ein solches Leistungsbegehren vorfrageweise geklärt werden müssten. Sie können daher durchwegs im Verfahren gestellt werden, das für die Durchsetzung derartiger Leistungsbegehren zur Verfügung steht. Dies gilt im Besonderen für Begehren um Erteilung der für die Beurteilung einer Forderung notwendigen Auskünfte (s. BGE 113 Ib 188 E. 2a S. 190). Grundsätzlich hätte der Beschwerdeführer daher auf dem durch Art. 73 BVG vorgezeichneten Weg vorzugehen.
2.3 Der Beschwerdeführer macht nun allerdings geltend, bei den ergänzenden Leistungen, die er beanspruchen wolle, handle es sich um reine Ermessensleistungen. Entsprechende Begehren könnten nicht bei der richterlichen Behörde gemäss Art. 73 BVG gestellt, sondern müssten bei der Aufsichtsbehörde durchgesetzt werden.
2.3.1 Mit Art. 73 BVG wollte der Gesetzgeber sicherstellen, dass der versicherte Arbeitnehmer sämtliche Forderungen aus dem Vorsorgeverhältnis gegen die Vorsorgeeinrichtung vor einem spezialisierten Gericht geltend machen kann (Botschaft des Bundesrats vom 19. Dezember 1975, BBl 1976 I 149, S. 210 ff.). Angestrebt wird insbesondere eine strikte Trennung zwischen dem richterlichen Verfahren gemäss Art. 73 BVG und dem Aufsichtsverfahren nach Art. 74 BVG (HANS MICHAEL RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, Bern 1985, S. 129 f.; BRUNO LANG, Aufsichtsbehörde, Registrierung, Rechtspflege, Teil- und Gesamtliquidation, in: Carl Helbling (Hrsg.), Personalvorsorge und BVG, Bern/Stuttgart/Wien, 7. Aufl. 2000, S. 642; ULRICH MEYER, Die Rechtswege nach dem Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, in: ZSR 106/1987 I S. 601 ff., S. 624, 629). Namentlich die Ausweitung des Anwendungsgebiets von Art. 73 BVG auch auf den ausserobligatorischen Bereich macht deutlich, dass im Interesse der Rechtssicherheit eine Aufsplitterung des Rechtswegs vermieden werden soll (HERMANN WALSER, Der Rechtsschutz der Versicherten bei Rechtsansprüchen aus beruflicher Vorsorge, in: Sozialversicherungsrecht im Wandel, Festschrift 75 Jahre Eidgenössisches Versicherungsgericht, Bern 1992, S. 462). Diese gesetzgeberische Zielsetzung muss Massstab für die Beurteilung der vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Frage, insbesondere auch für die Abgrenzung zwischen reinen Ermessensleistungen und anderen vorsorgerechtlichen Leistungen, bilden.
Ob freiwillige Ermessenleistungen unter die Rechtspflegebestimmungen von Art. 73 BVG fallen oder ob diesbezüglich an die Aufsichtsbehörde gelangt werden muss, ist umstritten (WALSER, a.a.O., S. 479; für den Aufsichtsweg RIEMER, a.a.O., S. 128, WALSER, a.a.O., S. 479, LANG, a.a.O., S. 642; für die Massgeblichkeit von Art. 73 BVG MEYER, a.a.O., S. 614). Soweit in diesem Zusammenhang Ermessensleistungen genannt werden, fällt auf, dass es sich dabei nicht um Forderungen gegen eine Vorsorgeeinrichtung handelt, die in direktem Zusammenhang stehen mit einem Ereignis, das ohnehin eine Leistungspflicht im engeren Sinne der Vorsorgeeinrichtung nach BVG auslöst (vgl. die jeweiligen Beispiele bei LANG, a.a.O., S. 642, WALSER, a.a.O., S. 479, RIEMER, a.a.O., S. 128 bzw. S. 101, sodann die Sachverhalte der bei letzterem zitierten Urteile des Bundesgerichts [BGE 110 II 436; Urteil A.519/1984 vom 10. Dezember 1984, in: SZS 1985 S. 194 ff.]). Um eine besondere Konstellation ging es auch im vom Beschwerdeführer erwähnten Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts B 16/93 vom 10. August 1994 (in: SZS 1995 S. 389, E. 2a S. 392). Was BGE 122 V 320 betrifft, war die sachliche Zuständigkeit des Richters nach Art. 73 BVG darum nicht gegeben, weil die betroffene Freizügigkeitseinrichtung keine Vorsorgeeinrichtung im Sinne dieser Bestimmung war.
Mit Bezug auf die besondere Natur von Ermessenleistungen und die Folgen für den Rechtsweg soll nachfolgend wiedergegeben werden, was WALSER (a.a.O., S. 479) ausführt:
"Zudem darf nicht übersehen werden, dass Ermessensleistungen sehr häufig im Zusammenhang mit der Liquidation oder der Teilliquidation von Vorsorgeeinrichtungen zur Ausrichtung gelangen, was entsprechende Verteilungspläne der Vorsorgeeinrichtungen voraussetzt, die von den zuständigen Aufsichtsbehörden im Verfahren nach Art. 62 BVG überprüft und genehmigt werden müssen. Den betroffenen Versicherten steht die Möglichkeit offen, die Genehmigungsverfügungen der Aufsichtsbehörden auf dem Verwaltungsrechtsweg gemäss Art. 74 BVG anzufechten. Würde man die Zuständigkeit des Richters aufgrund von Art. 73 BVG auch für die Beurteilung solcher Fälle bejahen, hätte dies zur Folge, dass sich der Richter sehr oft mit Problemstellungen konfrontiert sähe, deren Beurteilung in die Kompetenz der Aufsichtsbehörden gehört. Gerade im Hinblick auf eine klare Abgrenzung zwischen den Art. 73 und 74 BVG drängt es sich auf, solche Streitigkeiten über freiwillige Ermessensleistungen nicht in das Klageverfahren nach Art. 73 BVG einzuschliessen."
Aus dem vorstehend Ausgeführten ergibt sich, dass kaum von Ermessenleistungen im erwähnten Sinn gesprochen werden kann, wenn ein Versicherter im Zusammenhang mit seiner Pensionierung ohnehin Anspruch auf Leistungen der Vorsorgeeinrichtung hat (für deren Geltendmachung der Weg gemäss Art. 73 BVG zu beschreiten ist), zwischen ihm und der Vorsorgeeinrichtung aber Uneinigkeit darüber herrscht, ob weitergehende - z.B. abweichend von einer rein versicherungstechnischen Berechnung zu ermittelnde - Leistungen zuzusprechen seien. Bei einer solchen Konstellation ist gerade im Interesse einer klaren Abgrenzung zwischen den Verfahren nach Art. 73 und 74 BVG allein im Verfahren nach Art. 73 BVG vorzugehen, ist doch ein und dasselbe Ereignis (Pensionierung) auslösendes Element für die Geltendmachung von Ansprüchen; die im Zusammenhang mit der Pensionierung gegenüber derselben Vorsorgeeinrichtung gestützt auf deren Statuten beanspruchten Leistungen stellen ein untrennbares Ganzes dar.
2.3.2 Der Beschwerdeführer ist in den Ruhestand getreten und versucht, eine Rente erhältlich zu machen, die seiner Ansicht nach gestützt auf den Sachverhalt einer administrativen Pensionierung (Art. 15 BKW-PK-Statuten) festzusetzen wäre und höher ausfallen müsste als die ihm gestützt auf eine vorzeitige Pensionierung (Art. 14 BKW-PK-Statuten) zugesprochene. Sollte sein Anliegen begründet sein, hätte dies zur Folge, dass seine Altersrente, auf die er grundsätzlich einen statutarischen Rechtsanspruch hat, anders zu berechnen wäre. Es liegt offensichtlich ein Streit zwischen einem Anspruchsberechtigten und einer Vorsorgeeinrichtung über die Festsetzung der Altersrente vor, auf die ein Rechtsanspruch besteht. Dass der Beschwerdeführer sich für die Geltendmachung einer höheren Rente auf eine Norm mit Kann-Formulierung beruft, führt nicht dazu, dass über die definitive Regelung seiner Pensionierung nunmehr die Aufsichtsbehörde entscheidet. Andere Schlussfolgerungen über den einzuschlagenden Rechtsweg lassen sich im Übrigen aus den vom Beschwerdeführer angeführten Entscheiden des Eidgenössischen Versicherungsgerichts nicht ziehen. Das bereits erwähnte, in SZS 1995 S. 389 wiedergegebene Urteil vom 10. August 1994 betrifft einen ganz spezifischen, mit dem vorliegenden nicht vergleichbaren Sachverhalt (s. E. 2a S. 392). Die Urteile des Eidgenössischen Versicherungsgerichts B 10/93 vom 28. Februar 1994 (in: SZS 1995 S. 134) und B 25/90 vom 12. November 1991 (in: SZS 1993 S. 354) betreffen Streitigkeiten, die im Verfahren nach Art. 73 BVG abzuwickeln waren, wobei es im letztgenannten Urteil gerade um die Auslegung einer Kann-Vorschrift ging.
Vorliegend hat somit die kantonale Aufsichtsbehörde Bundesrecht nicht verletzt, indem sie schon wegen Zuständigkeit des Gerichts im Sinne von Art. 73 BVG davon abgesehen hat, aufsichtsrechtlich einzugreifen. Selbst wenn diesbezüglich aber Zweifel bestehen würden, wäre dieses Vorgehen nicht zu beanstanden: Ein Handeln der Aufsichtsbehörde käme im Falle des Beschwerdeführers einzig dann in Betracht, wenn diesem - wider Erwarten - das Vorgehen nach Art. 73 BVG verwehrt wäre. Insofern geht es um eine blosse Auffangkompetenz der Behörden gemäss Art. 61 bzw. 74 BVG, die bestimmt wird durch die Grenzen der Zuständigkeit gemäss Art. 73 BVG. Diese Grenzen festzulegen ist aber vorerst Sache der nach dieser Bestimmung kompetenten Behörden. Bloss nach einem allfälligen ihre Zuständigkeit ablehnenden Entscheid dieser Behörden bestünde überhaupt Raum für die Aufsichtsbehörde, sich mit Begehren, wie sie der Beschwerdeführer stellt, zu befassen.
2.4 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich damit als unbegründet, und sie ist abzuweisen.
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Prévoyance professionnelle; délimitation entre la compétence des autorités de surveillance au sens des art. 61/74 LPP et la compétence des autorités judiciaires selon l'art. 73 LPP. Toute contestation opposant un ayant-droit à une institution de prévoyance au sujet de la fixation définitive d'une rente de vieillesse (prestations découlant du rapport de prévoyance) doit suivre la procédure prévue à l'art. 73 LPP. Les requêtes qui, en vue d'établir des prétentions portant sur des rentes, nécessitent un examen (préjudiciel) de la pratique suivie en la matière par l'institution de prévoyance, ne doivent pas être soumises aux autorités de surveillance, mais s'inscrivent en principe dans le cadre de la procédure prévue à l'art. 73 LPP (consid. 2).
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128 II 386
Sachverhalt ab Seite 387
X., geboren im Jahre 1937, arbeitete seit 1972 bei der BKW FMB Energie AG. Infolge von Neuerungen am Arbeitsplatz wurden ihm eine vorzeitige Pensionierung oder aber eine Kündigung per 31. Oktober 1998 in Aussicht gestellt. In der Folge kam es zu einer Einigung über eine flexible Pensionierung im Sinne von Art. 14 der Statuten der BKW-Pensionskasse (BKW-PK-Statuten). X. erklärte aber, dass unter den gegebenen Umständen richtigerweise eine Pensionierung gemäss Art. 15 BKW-PK-Statuten (administrative Pensionierung) hätte vorgenommen werden müssen, und er behielt sich diesbezüglich ausdrücklich (Schadenersatz-)Ansprüche gegen Pensionskasse und Arbeitgeberin vor. Seiner Ansicht nach verletzte die Behandlung seiner Pensionierung als flexible Pensionierung nebst den Statuten den Gleichbehandlungsgrundsatz und den Grundsatz von Treu und Glauben.
Am 2. Oktober 1998 gelangte X. mit einer - aufsichtsrechtlichen - Beschwerde an das Amt für Sozialversicherung und Stiftungsaufsicht des Kantons (Aufsichtsamt) Bern. Er stellte folgende Anträge:
"1. Die Pensionskasse BKW sei dazu zu verhalten, Herrn X. detailliert Auskunft zu erteilen betreffend die Stiftungspraxis in Fällen von administrativen Pensionierungen nach Art. 15 der Pensionskassenstatuten seit Januar 1990, wobei bezüglich der einzelnen Fälle die Auskunft zumindest folgende Angaben zu umfassen hat: Alter und Dienstalter der Pensonierten, Funktion und Aufgaben in der Arbeitgeberfirma, Gründe und Umstände der Beendigung des Arbeitsverhältnisses des Pensionierten, von der Arbeitgeberfirma vorgebrachte triftige Gründe im Sinne von Art. 15 Abs. 1 der Pensionskassenstatuten, von der Arbeitgeberfirma gestellte Anträge und Begründung betreffend Festsetzung der Pension abweichend von der versicherungstechnischen Berechnung im Sinne von Art. 15 Abs. 2 Satz 2 der Pensionskassenstatuten, konkretes Leistungspaket der Pensionskasse BKW und der Arbeitgeberfirma im Einzelfall.
Die Pensionskasse BKW sei zu verhalten, für ihre diesbezüglichen Informationen konkret überprüfbare Akten und Belege Herrn X., allenfalls der Aufsichtsbehörde vorzulegen.
Es seien gegen die Pensionskasse BKW zur Durchsetzung des vorliegenden Informationsanspruchs Herrn X.s die notwendigen aufsichtsrechtlichen Massnahmen zu treffen.
2. Es sei die Pensionskasse BKW dazu zu verhalten, bei der Anwendung von Art. 14 und 15 der Pensionskassenstatuten für die richtige Rechtsanwendung (Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes und des Grundsatzes von Treu und Glauben), auch gegenüber der Arbeitgeberfirma, besorgt zu sein.
Es seien zu diesem Zwecke die notwendigen aufsichtsrechtlichen Massnahmen gegenüber der Pensionskasse BKW zu treffen."
Mit Verfügung vom 15. April 1999 trat das Aufsichtsamt auf die Beschwerde nicht ein; dies mit der Begründung, sämtliche Vorbringen könnten im Zusammenhang mit einer Leistungsklage nach Art. 73 des Bundesgesetzes vom 25. Juni 1982 über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (BVG; SR 831.40) geltend gemacht werden, was die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde ausschliesse.
X. erhob gegen diese Verfügung Einsprache. Im Rahmen des Einspracheverfahrens holte das Aufsichtsamt einen Bericht der Kontrollstelle der Pensionskasse BKW ein, welche anwortete, dass sie keine Fälle festgestellt habe, in denen die Pensionskasse ihre Leistungen nach anderen Grundsätzen als im Fall von X. berechnet habe oder in denen die Arbeitgeberin Mittel in die Pensionskasse eingeschossen habe, um eine im Vergleich zu X. bessere Lösung zu erzielen. X. seinerseits nannte am 28. Januar 2000 dem Aufsichtsamt vier Personen, die nach seinem Wissen zu günstigeren Bedingungen als er vorzeitig (entweder nach Art. 14 oder nach Art. 15 der Pensionskassenstatuten) pensioniert worden seien; er beantragte diesbezügliche Auskunftserteilung. Die Pensionskasse BKW legte dem Aufsichtsamt am 1. März 2000 ein weiteres Schreiben der Kontrollstelle vom 25. Februar 2000 vor, worin diese bestätigte, dass die Pensionierungen der vier erwähnten Personen allesamt auf einem statutarischen Rechtsanspruch beruhten und keine Ermessensleistungen ausgerichtet worden seien. Mit Verfügung vom 24. März 2000 schloss das Aufsichtsamt das Einspracheverfahren ab und trat auf die aufsichtsrechtliche Beschwerde wiederum nicht ein.
X. erhob am 1. Mai 2000 gegen diesen Einspracheentscheid Beschwerde an die Eidgenössische Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge. Diese wies die Beschwerde mit Urteil vom 14. Februar 2002 ab.
Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde an das Bundesgericht vom 5. April 2002 beantragte X., das Urteil der Eidgenössischen Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge vom 14. Februar 2002 aufzuheben und die Sache zwecks materieller Anhandnahme und neuer Entscheidung im Sinne der Erwägungen an das Amt für Sozialversicherung und Stiftungsaufsicht des Kantons Bern zurückzuweisen.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Vorinstanz hat die Auffassung der Aufsichtsbehörde geschützt, dass kein Anlass für aufsichtsrechtliches Einschreiten und eine entsprechende Verfügung bestehe. Sie hat insbesondere hervorgehoben, dass der Beschwerdeführer angesichts der Natur seines Anliegens dieses auf dem durch Art. 73 BVG vorgezeichneten verfahrensrechtlichen Weg hätte geltend machen müssen. Träfe dies zu, rechtfertigte sich der Nichteintretensentscheid der Aufsichtsbehörde schon darum, und die Beschwerde wäre abzuweisen, ohne dass die Frage nach Art und Umfang aufsichtsrechtlicher Abklärungen erörtert werden müsste.
2.1
2.1.1 Die Zuständigkeit der in Art. 73 BVG genannten Behörden ist an zwei Voraussetzungen geknüpft (BGE 128 V 41 E. 1b; BGE 127 V 29 E. 3b S. 35, mit Hinweisen):
Zunächst ist in sachlicher Hinsicht erforderlich, dass die Streitigkeit die berufliche Vorsorge im engeren oder weiteren Sinn beschlägt. Das ist dann der Fall, wenn die Streitigkeit spezifisch den Rechtsbereich der beruflichen Vorsorge betrifft und das Vorsorgeverhältnis zwischen einem Anspruchsberechtigten und einer Vorsorgeeinrichtung zum Gegenstand hat. Im Wesentlichen geht es somit um Streitigkeiten betreffend Versicherungsleistungen (nicht nur Mindestleistungen, vgl. Art. 49 Abs. 2 BVG, dazu BGE 122 V 320 E. 2a S. 323), Austritts- und Eintrittsleistungen (Freizügigkeitsleistungen) und Beiträge. Der Rechtsweg nach Art. 73 BVG steht hingegen nicht offen, wenn die Streitigkeit ihre rechtliche Grundlage nicht in der beruflichen Vorsorge hat, selbst wenn sie sich vorsorgerechtlich auswirkt.
In persönlicher Hinsicht ist die Zuständigkeit nach Art. 73 BVG dadurch bestimmt, dass das Gesetz den Kreis der möglichen Verfahrensbeteiligten, welche Partei eines Berufsvorsorgeprozesses nach dieser Bestimmung sein können, auf die Vorsorgeeinrichtungen, die Arbeitgeber und die Anspruchsberechtigten beschränkt.
2.1.2 Die Zuständigkeit der Aufsichtsbehörde gemäss Art. 61 BVG, gegen deren Anordnungen gemäss Art. 74 BVG Beschwerde erhoben werden kann, ergibt sich aus der in Art. 62 BVG enthaltenen Umschreibung der ihr zugewiesenen Aufgaben. Sie wacht darüber, dass die Vorsorgeeinrichtung die gesetzlichen Vorschriften einhält, indem sie insbesondere die Übereinstimmung der reglementarischen Bestimmungen mit den gesetzlichen Vorschriften prüft, von den Vorsorgeeinrichtungen periodisch Berichterstattung namentlich über ihre Geschäftstätigkeit fordert, Einsicht in die Berichte der Kontrollstelle und des Experten für berufliche Vorsorge nimmt und schliesslich Massnahmen zur Behebung von Mängeln trifft.
2.2 Der Beschwerdeführer steht im Streit mit der Pensionskasse BKW, einer registrierten Vorsorgeeinrichtung in Form einer Genossenschaft (Art. 48 BVG). Beide Verfahrensbeteiligten können Partei eines Berufsvorsorgeprozesses im Sinne von Art. 73 BVG sein.
Was den Gegenstand des Prozesses betrifft, wird dieser durch die Begehren der Parteien bestimmt. Der Beschwerdeführer verlangte von der Aufsichtsbehörde, dass sie die Pensionskasse zu umfassender Auskunftserteilung verpflichte und sie dazu verhalte, bei der Anwendung der Statuten-Bestimmungen betreffend die flexible bzw. die administrative Pensionierung für die richtige Rechtsanwendung (Beachtung des Rechtsgleichheitsgebots und des Grundsatzes von Treu und Glauben) besorgt zu sein. Ausgangspunkt dafür war die Vermutung, dass in anderen Fällen Pensionierungen zu günstigeren Bedingungen vorgenommen worden seien. Soweit erkennbar ausschliessliches Ziel der Intervention des Beschwerdeführers bei der Aufsichtsbehörde ist es, nachträglich höhere Pensionskassenleistungen zu erwirken.
Auch wenn dies in der Formulierung der bei der Aufsichtsbehörde gestellten Begehren nicht unmittelbar zum Ausdruck kommt, geht es um Leistungen aus dem Vorsorgeverhältnis. Die fraglichen Anträge betreffen Belange, die im Hinblick auf ein solches Leistungsbegehren vorfrageweise geklärt werden müssten. Sie können daher durchwegs im Verfahren gestellt werden, das für die Durchsetzung derartiger Leistungsbegehren zur Verfügung steht. Dies gilt im Besonderen für Begehren um Erteilung der für die Beurteilung einer Forderung notwendigen Auskünfte (s. BGE 113 Ib 188 E. 2a S. 190). Grundsätzlich hätte der Beschwerdeführer daher auf dem durch Art. 73 BVG vorgezeichneten Weg vorzugehen.
2.3 Der Beschwerdeführer macht nun allerdings geltend, bei den ergänzenden Leistungen, die er beanspruchen wolle, handle es sich um reine Ermessensleistungen. Entsprechende Begehren könnten nicht bei der richterlichen Behörde gemäss Art. 73 BVG gestellt, sondern müssten bei der Aufsichtsbehörde durchgesetzt werden.
2.3.1 Mit Art. 73 BVG wollte der Gesetzgeber sicherstellen, dass der versicherte Arbeitnehmer sämtliche Forderungen aus dem Vorsorgeverhältnis gegen die Vorsorgeeinrichtung vor einem spezialisierten Gericht geltend machen kann (Botschaft des Bundesrats vom 19. Dezember 1975, BBl 1976 I 149, S. 210 ff.). Angestrebt wird insbesondere eine strikte Trennung zwischen dem richterlichen Verfahren gemäss Art. 73 BVG und dem Aufsichtsverfahren nach Art. 74 BVG (HANS MICHAEL RIEMER, Das Recht der beruflichen Vorsorge in der Schweiz, Bern 1985, S. 129 f.; BRUNO LANG, Aufsichtsbehörde, Registrierung, Rechtspflege, Teil- und Gesamtliquidation, in: Carl Helbling (Hrsg.), Personalvorsorge und BVG, Bern/Stuttgart/Wien, 7. Aufl. 2000, S. 642; ULRICH MEYER, Die Rechtswege nach dem Bundesgesetz über die berufliche Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge, in: ZSR 106/1987 I S. 601 ff., S. 624, 629). Namentlich die Ausweitung des Anwendungsgebiets von Art. 73 BVG auch auf den ausserobligatorischen Bereich macht deutlich, dass im Interesse der Rechtssicherheit eine Aufsplitterung des Rechtswegs vermieden werden soll (HERMANN WALSER, Der Rechtsschutz der Versicherten bei Rechtsansprüchen aus beruflicher Vorsorge, in: Sozialversicherungsrecht im Wandel, Festschrift 75 Jahre Eidgenössisches Versicherungsgericht, Bern 1992, S. 462). Diese gesetzgeberische Zielsetzung muss Massstab für die Beurteilung der vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Frage, insbesondere auch für die Abgrenzung zwischen reinen Ermessensleistungen und anderen vorsorgerechtlichen Leistungen, bilden.
Ob freiwillige Ermessenleistungen unter die Rechtspflegebestimmungen von Art. 73 BVG fallen oder ob diesbezüglich an die Aufsichtsbehörde gelangt werden muss, ist umstritten (WALSER, a.a.O., S. 479; für den Aufsichtsweg RIEMER, a.a.O., S. 128, WALSER, a.a.O., S. 479, LANG, a.a.O., S. 642; für die Massgeblichkeit von Art. 73 BVG MEYER, a.a.O., S. 614). Soweit in diesem Zusammenhang Ermessensleistungen genannt werden, fällt auf, dass es sich dabei nicht um Forderungen gegen eine Vorsorgeeinrichtung handelt, die in direktem Zusammenhang stehen mit einem Ereignis, das ohnehin eine Leistungspflicht im engeren Sinne der Vorsorgeeinrichtung nach BVG auslöst (vgl. die jeweiligen Beispiele bei LANG, a.a.O., S. 642, WALSER, a.a.O., S. 479, RIEMER, a.a.O., S. 128 bzw. S. 101, sodann die Sachverhalte der bei letzterem zitierten Urteile des Bundesgerichts [BGE 110 II 436; Urteil A.519/1984 vom 10. Dezember 1984, in: SZS 1985 S. 194 ff.]). Um eine besondere Konstellation ging es auch im vom Beschwerdeführer erwähnten Urteil des Eidgenössischen Versicherungsgerichts B 16/93 vom 10. August 1994 (in: SZS 1995 S. 389, E. 2a S. 392). Was BGE 122 V 320 betrifft, war die sachliche Zuständigkeit des Richters nach Art. 73 BVG darum nicht gegeben, weil die betroffene Freizügigkeitseinrichtung keine Vorsorgeeinrichtung im Sinne dieser Bestimmung war.
Mit Bezug auf die besondere Natur von Ermessenleistungen und die Folgen für den Rechtsweg soll nachfolgend wiedergegeben werden, was WALSER (a.a.O., S. 479) ausführt:
"Zudem darf nicht übersehen werden, dass Ermessensleistungen sehr häufig im Zusammenhang mit der Liquidation oder der Teilliquidation von Vorsorgeeinrichtungen zur Ausrichtung gelangen, was entsprechende Verteilungspläne der Vorsorgeeinrichtungen voraussetzt, die von den zuständigen Aufsichtsbehörden im Verfahren nach Art. 62 BVG überprüft und genehmigt werden müssen. Den betroffenen Versicherten steht die Möglichkeit offen, die Genehmigungsverfügungen der Aufsichtsbehörden auf dem Verwaltungsrechtsweg gemäss Art. 74 BVG anzufechten. Würde man die Zuständigkeit des Richters aufgrund von Art. 73 BVG auch für die Beurteilung solcher Fälle bejahen, hätte dies zur Folge, dass sich der Richter sehr oft mit Problemstellungen konfrontiert sähe, deren Beurteilung in die Kompetenz der Aufsichtsbehörden gehört. Gerade im Hinblick auf eine klare Abgrenzung zwischen den Art. 73 und 74 BVG drängt es sich auf, solche Streitigkeiten über freiwillige Ermessensleistungen nicht in das Klageverfahren nach Art. 73 BVG einzuschliessen."
Aus dem vorstehend Ausgeführten ergibt sich, dass kaum von Ermessenleistungen im erwähnten Sinn gesprochen werden kann, wenn ein Versicherter im Zusammenhang mit seiner Pensionierung ohnehin Anspruch auf Leistungen der Vorsorgeeinrichtung hat (für deren Geltendmachung der Weg gemäss Art. 73 BVG zu beschreiten ist), zwischen ihm und der Vorsorgeeinrichtung aber Uneinigkeit darüber herrscht, ob weitergehende - z.B. abweichend von einer rein versicherungstechnischen Berechnung zu ermittelnde - Leistungen zuzusprechen seien. Bei einer solchen Konstellation ist gerade im Interesse einer klaren Abgrenzung zwischen den Verfahren nach Art. 73 und 74 BVG allein im Verfahren nach Art. 73 BVG vorzugehen, ist doch ein und dasselbe Ereignis (Pensionierung) auslösendes Element für die Geltendmachung von Ansprüchen; die im Zusammenhang mit der Pensionierung gegenüber derselben Vorsorgeeinrichtung gestützt auf deren Statuten beanspruchten Leistungen stellen ein untrennbares Ganzes dar.
2.3.2 Der Beschwerdeführer ist in den Ruhestand getreten und versucht, eine Rente erhältlich zu machen, die seiner Ansicht nach gestützt auf den Sachverhalt einer administrativen Pensionierung (Art. 15 BKW-PK-Statuten) festzusetzen wäre und höher ausfallen müsste als die ihm gestützt auf eine vorzeitige Pensionierung (Art. 14 BKW-PK-Statuten) zugesprochene. Sollte sein Anliegen begründet sein, hätte dies zur Folge, dass seine Altersrente, auf die er grundsätzlich einen statutarischen Rechtsanspruch hat, anders zu berechnen wäre. Es liegt offensichtlich ein Streit zwischen einem Anspruchsberechtigten und einer Vorsorgeeinrichtung über die Festsetzung der Altersrente vor, auf die ein Rechtsanspruch besteht. Dass der Beschwerdeführer sich für die Geltendmachung einer höheren Rente auf eine Norm mit Kann-Formulierung beruft, führt nicht dazu, dass über die definitive Regelung seiner Pensionierung nunmehr die Aufsichtsbehörde entscheidet. Andere Schlussfolgerungen über den einzuschlagenden Rechtsweg lassen sich im Übrigen aus den vom Beschwerdeführer angeführten Entscheiden des Eidgenössischen Versicherungsgerichts nicht ziehen. Das bereits erwähnte, in SZS 1995 S. 389 wiedergegebene Urteil vom 10. August 1994 betrifft einen ganz spezifischen, mit dem vorliegenden nicht vergleichbaren Sachverhalt (s. E. 2a S. 392). Die Urteile des Eidgenössischen Versicherungsgerichts B 10/93 vom 28. Februar 1994 (in: SZS 1995 S. 134) und B 25/90 vom 12. November 1991 (in: SZS 1993 S. 354) betreffen Streitigkeiten, die im Verfahren nach Art. 73 BVG abzuwickeln waren, wobei es im letztgenannten Urteil gerade um die Auslegung einer Kann-Vorschrift ging.
Vorliegend hat somit die kantonale Aufsichtsbehörde Bundesrecht nicht verletzt, indem sie schon wegen Zuständigkeit des Gerichts im Sinne von Art. 73 BVG davon abgesehen hat, aufsichtsrechtlich einzugreifen. Selbst wenn diesbezüglich aber Zweifel bestehen würden, wäre dieses Vorgehen nicht zu beanstanden: Ein Handeln der Aufsichtsbehörde käme im Falle des Beschwerdeführers einzig dann in Betracht, wenn diesem - wider Erwarten - das Vorgehen nach Art. 73 BVG verwehrt wäre. Insofern geht es um eine blosse Auffangkompetenz der Behörden gemäss Art. 61 bzw. 74 BVG, die bestimmt wird durch die Grenzen der Zuständigkeit gemäss Art. 73 BVG. Diese Grenzen festzulegen ist aber vorerst Sache der nach dieser Bestimmung kompetenten Behörden. Bloss nach einem allfälligen ihre Zuständigkeit ablehnenden Entscheid dieser Behörden bestünde überhaupt Raum für die Aufsichtsbehörde, sich mit Begehren, wie sie der Beschwerdeführer stellt, zu befassen.
2.4 Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde erweist sich damit als unbegründet, und sie ist abzuweisen.
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de
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Previdenza professionale; delimitazione delle competenze tra le autorità di vigilanza ai sensi degli art. 61/74 LPP e le autorità giudiziarie ai sensi dell'art. 73 LPP. Qualunque controversia tra avente diritto e istituto di previdenza concernente la determinazione definitiva di una rendita di vecchiaia (prestazioni derivanti dal rapporto di previdenza) dev'essere trattata nell'ambito della procedura prevista dall'art. 73 LPP. Le domande che mirano ad un chiarimento (preliminare) dei rapporti con l'istituto di previdenza in vista di una richiesta di rendita non devono essere sottoposte alle autorità di vigilanza, ma devono di principio ugualmente essere fatte valere nell'ambito della procedura di cui all'art. 73 LPP (consid. 2).
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it
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-386%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 II 394
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128 II 394
Sachverhalt ab Seite 395
A.- Am 28. Januar 1987 schloss sich das Ingenieurbüro Y., Zürich, der Sammelstiftung berufliche Vorsorge Swiss Life der Rentenanstalt Swiss Life an und liess seine Vorsorgekasse durch die Sammelstiftung verwalten. Mit Verteilplan vom 16. Mai 1994 wurde ungebundenes Kapital der Vorsorgekasse im Betrag von Fr. 120'000.- an die damaligen sechs als Angestellte Versicherten verteilt. Zum Destinatärkreis gehörte auch A. (aus dem Ingenieurbüro ausgetreten 1982, wiedereingetreten am 1. Dezember 1989). Dieser war am 30. April 1994 aus dem Ingenieurbüro und damit aus der Vorsorgekasse ausgeschieden. Massgebendes Kriterium für die Verteilung war das Altersguthaben der Jahre 1990 bis 1994; langjährige Versicherte erhielten zusätzlich für bis 1990 eingebrachte Reserven einen Zuschlag von 20%.
Nachdem das Ingenieurbüro die Arbeitsverhältnisse mit allen Mitarbeitern gekündigt hatte - das Ingenieurbüro wurde ab 1. Juli 1998 durch Y. allein weitergeführt; ein früherer Mitarbeiter (X.) war danach nur noch im Stundenlohn für ihn tätig -, löste es den Anschlussvertrag auf den 30. Juni 1998 auf. Die Vorsorgekasse verfügte (Stichtag 15. September 1998) über freie Mittel in Höhe von Fr. 243'411.-. Da die Vorsorgekasse keine paritätische Verwaltungskommission eingesetzt hatte, beschloss der Stiftungsrat der Sammelstiftung am 3. November 1999 ersatzweise die Totalliquidation des Vorsorgewerkes und einen Verteilungsplan für die freien Mittel.
B.- Das Bundesamt für Sozialversicherung, dem der Verteilungsplan als Aufsichtsbehörde zur Genehmigung vorzulegen war, stellte mit Verfügung vom 29. Februar 2000 fest, die Voraussetzungen für eine Teilliquidation seien erfüllt, und genehmigte den Verteilungsplan.
Eine von X. gegen diese Genehmigungsverfügung erhobene Beschwerde wies die Eidgenössische Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge mit Urteil vom 5. Dezember 2001 ab.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 29. Januar 2002 beantragt X. dem Bundesgericht, das Urteil vom 5. Dezember 2001 sowie die Verfügung vom 29. Februar 2001 aufzuheben.
Das Bundesamt für Sozialversicherung beantragt in seiner Vernehmlassung, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen.
Die Eidgenössische Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Mit dem am 1. Januar 1995 in Kraft getretenen Bundesgesetz vom 17. Dezember 1993 über die Freizügigkeit in der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (Freizügigkeitsgesetz, FZG; SR 831.42) wurde der Freizügigkeitsanspruch der Versicherten neu geordnet und eine ausdrückliche Regelung für den Fall der Teil- oder Gesamtliquidation einer Vorsorgeeinrichtung getroffen. Danach besteht bei einer solchen heute neben dem Anspruch auf Austrittsleistung ausdrücklich zusätzlich ein individueller oder kollektiver Anspruch auf freie Mittel (Urteil B 68/01 vom 30. November 2001, E. 3a; BBl 1992 III 600).
3.2 Das Bundesgericht erachtete in seiner Rechtsprechung - vor Inkrafttreten des Freizügigkeitsgesetzes - eine Teilliquidation stiftungsrechtlich bereits als erforderlich, soweit wirtschaftliche Veränderungen beim Arbeitgeberbetrieb grössere Personalabgänge zur Folge hatten. Dabei habe das Personalvorsorgevermögen den bisherigen Destinatären zu folgen. Aus solchen Vorgängen dürften nämlich nicht einzelne Gruppen ungerechtfertigterweise zu Lasten anderer profitieren. Es würden berechtigte Erwartungen auf künftige Ermessensleistungen enttäuscht, wenn das freie Stiftungsvermögen allein der verbleibenden Destinatärsgruppe vorbehalten bliebe. Der Grundsatz von Treu und Glauben gebiete deshalb, dass das Personalvorsorgevermögen den Bediensteten folge, und das Gebot der Rechtsgleichheit verbiete, einzelne Gruppen daran zu Lasten anderer profitieren zu lassen. Dem könne mit einer den Verhältnissen angepassten Aufteilung des Stiftungsvermögens Rechnung getragen werden (Urteil 2A.539/1997 vom 30. April 1998, E. 3b, mit Hinweisen auf BGE 119 Ib 46 E. 4c; BGE 110 II 436 E. 4 und 5).
Die neue Regelung, welche das Freizügigkeitsgesetz für die Auflösung von Anschlussverträgen trifft, beruht auf diesen erhärteten stiftungsrechtlichen Grundsätzen. Daher ist grundsätzlich jede Personalvorsorgeeinrichtung gegebenenfalls zur Teilliquidation und zur Wahrung des stiftungs- bzw. vorsorgerechtlichen Grundsatzes der Gleichbehandlung der Destinatärsgruppen verpflichtet. Dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Destinatäre und dem Stiftungszweck entspricht, dass die geäufneten freien Mittel - soweit wie möglich und nötig - unabhängig von der Organisationsform der Vorsorgeeinrichtung periodisch umgesetzt, das heisst für jene Versicherten (Aktive und Passive) verwendet werden, die an deren Äufnung beteiligt waren (Urteil 2A.539/1997 vom 30. April 1998, E. 3c/aa, S. 12 f.). Auf diese Weise lässt sich eine Überkapitalisierung der Vorsorgeeinrichtung vermeiden, die unter dem Gesichtswinkel des Gleichbehandlungsgrundsatzes problematisch erscheint, weil jene Versicherten, welche vor Eintritt des Versicherungsfalles aus der Vorsorgeeinrichtung ausscheiden, lediglich die Freizügigkeitsleistung ausbezahlt erhalten, ohne am Überschuss zu partizipieren, der auch mit ihren Beiträgen erwirtschaftet worden ist (Urteil 2A.101/2000 vom 26. November 2001, E. 3e).
3.3 Die Aufsichtsbehörde hat dafür zu sorgen, dass die gesetzlichen und statutarischen Vorschriften eingehalten werden und das Stiftungsvermögen seinen Zwecken gemäss verwendet wird (Art. 62 BVG [SR 831.40] und Art. 84 Abs. 2 ZGB).
Das freie Stiftungsvermögen ist bei der (Total- oder Teil-)Liquidation einer Personalvorsorgestiftung nach einem von der Aufsichtsbehörde zu genehmigenden Plan unter die anwartschaftlichen Destinatäre zu verteilen. Das Freizügigkeitsgesetz enthält jedoch keine konkreten Vorgaben, wie die freien Mittel zu verteilen sind, sondern überlässt dies den Vorsorgeeinrichtungen, ihren Organen und Experten, aber auch den Sozialpartnern; immerhin will das Gesetz den ausscheidenden Vorsorgenehmern eine minimale Garantie bieten, indem die in der Vorsorgeeinrichtung verbleibenden Vorsorgenehmer nicht bevorzugt werden dürfen (BBl 1992 III 600).
Auch für das freie Stiftungsvermögen gelten die Grundsätze, dass das Personalvorsorgevermögen den bisherigen Destinatären folgt und dass diese rechtsgleich zu behandeln sind (BGE 119 Ib 46 E. 3d, 4a). Innerhalb dieser und gegebenenfalls zusätzlicher Schranken (aufgrund der Stiftungsurkunde, des Reglements oder einer speziellen Gesetzesvorschrift) teilen die zuständigen Organe das freie Stiftungsvermögen jedoch nach pflichtgemässem Ermessen auf; die Aufsichtsbehörde hat daher nur einzugreifen, wenn die Stiftungsorgane ihr Ermessen missbrauchen oder überschreiten (Urteil 2A.614/1996 vom 3. April 1998, E. 4a), das heisst, wenn ihr Entscheid unhaltbar ist, weil er auf sachfremden Kriterien beruht oder einschlägige Kriterien ausser Acht lässt (BGE 108 II 497 E. 5).
3.4 Nach dem Verteilungsplan des Stiftungsrates der Sammelstiftung sollen liquidationsweise (per Stichtag 15. September 1998) freie Mittel der Vorsorgekasse im Betrag von Fr. 243'411.- zur Verteilung gelangen. Von diesem Betrag geht auch der Beschwerdeführer aus.
Der Verteilungsplan erachtet als für die Verteilung massgeblich die Kriterien Sparkapital, Beitragsdauer, Lohn sowie Alter und gewichtet diese mit je 25%.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer rügt zunächst, es sei unhaltbar, die vier Kriterien Sparkapital, Beitragsdauer, Lohn und Alter zu je 25% zu gewichten. Er wünscht eine Berücksichtigung der Kriterien Sparkapital zu 80% sowie Alter und Beitragsdauer zu je 10%.
4.2 Die Verteilung der freien Mittel hat nach objektiven Kriterien zu erfolgen, wobei diese dem Vorsorgegedanken entsprechen müssen (vgl. BGE 128 II 24 E. 4; RUDOLF KÜNG, Die Verwendung freier Stiftungsmittel, in: SPV 1989 S. 24). Als Verteilungskriterien fallen nach der Praxis des Bundesgerichts hauptsächlich Dienst- und Lebensalter, Lohnhöhe und familienrechtliche Verpflichtungen in Betracht (Urteil 2A.614/1996 vom 3. April 1998, E. 4a). Das Bundesgericht hat bei der Aufteilung von freien Mitteln auch schon auf die Richtlinien des Bundesamtes für Sozialversicherung vom 19. Oktober 1992 über die Prüfung der Auflösung von Anschlussverträgen sowie des Wiederanschlusses des Arbeitgebers (in: SZS 1993 S. 306 ff.) abgestellt (Urteil 2A.539/1997 vom 30. April 1998, E. 3a, 3c/aa und bb). Nach den zugehörigen Erläuterungen sollen für die Verteilung der ungebundenen Mittel die Kriterien Höhe des Spar- oder Deckungskapitals, Alter der Versicherten, Dauer der Vorsorge (Dienst- bzw. Beitragsjahre) und versicherter Lohn im Vordergrund stehen (Erläuterungen zu Ziff. 2.2, Bst. a).
4.3 In der einschlägigen Literatur werden als Verteilungskriterien anerkannt:
- Alter, Dienstjahre, Lohnhöhe, Zivilstand, Unterstützungspflichten oder andere familiäre Verpflichtungen (THOMAS MANHART, Die Aufhebung mit Liquidation von Stiftungen, insbesondere von Personalfürsorgestiftungen, Diss. Zürich 1986, S. 157);
- Dienstjahre, Lohn und Stellung im Unternehmen, Höhe des reglementarischen Anspruches, Zivilstand und familienrechtliche Verpflichtungen (MARIA CARLA RÜEFLI, Die Verwendung von Stiftungsvermögen bei Aufhebung von Personalvorsorgeeinrichtungen, in: SPV 1988 S. 407);
- Dienst- oder Beitragsjahre, Alter, Lohnhöhe und beschränkt auch familiäre Verpflichtungen (KÜNG, a.a.O., S. 24);
- Mit der Begründung, das Freizügigkeitsgesetz habe mit seinem Inkrafttreten den zuvor geltenden gesetzlichen Grundgedanken der Fürsorge durch denjenigen der Vorsorge ersetzt, wird auch die Auffassung vertreten, die Verteilung der freien Mittel bzw. des Vermögens sei unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit ausschliesslich proportional zum Deckungskapital vorzunehmen; damit werde dem Beitrag zum Vermögen der Vorsorgeeinrichtung aus lange bestehenden Vorsorgeverhältnissen und aus hohen versicherten Löhnen, die sich in höheren Deckungskapitalien niederschlagen, automatisch Rechnung getragen (ARMIN STRUB, Zur Teilliquidation nach Art. 23 FZG, in: AJP 1994 S. 1533);
- Alter, Dienstjahre, Besoldungsanspruch, Zivilstand, Unterstützungspflichten (BRUNO LANG, Liquidation und Teilliquidation von Personalvorsorgeeinrichtungen und Berücksichtigung des Freizügigkeitsgesetzes, in: SZS 1994 S. 111);
- Lohn oder versicherter Lohn, Dienst- oder Beitragsjahre, Spar- oder Deckungskapital, Summe der Beiträge, Alter, Zivilstand, Unterstützungspflichten (OSKAR LEUTWILER, Teil-Liquidation einer Pensionskasse, in: Der Schweizer Treuhänder 1999 S. 325);
- Lohn (oder versicherter Lohn), Dienstjahre (oder Beitragsjahre), Sparkapital oder Deckungskapital, Summe der Beiträge, Alter, Zivilstand, Anzahl unterstützungspflichtiger Personen (CARL HELBLING, Personalvorsorge und BVG, 7. Aufl., Bern 2000, S. 276);
- Dienstalter, Lebensalter, Deckungs-/Sparkapital, versicherter Lohn, Zivilstand und Unterstützungspflichten gegenüber Familienangehörigen (ROLF WIDMER, Aufteilung der freien Stiftungsmittel, in: Teilliquidationen von Vorsorgeeinrichtungen, Hrsg. Hans Schmid, Bern 2000, S. 62);
- Alter, Dienstalter, Lohnhöhe, Zivilstand, Unterstützungspflichten, Freizügigkeitsanspruch bzw. Deckungskapital (DOMENICO GULLO, Die Aufhebung von Personalvorsorgestiftungen, in: IWIR 2001 S. 3);
- Anstellungsdauer, Alter, Unterhaltspflichten, aber auch Lohnhöhe, Zivilstand und andere familienrechtliche Verpflichtungen (JAQUES-A. SCHNEIDER, Fond libres et liquidations de caisses de pensions, in: SZS 2001 S. 465).
4.4 Grundsätzlich dürfen unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nur Kriterien berücksichtigt werden, die bei der Mehrheit der Begünstigten angewendet werden können; zudem ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass nicht dieselben Destinatäre (indirekt) mehrfach begünstigt werden und es dadurch zu einer unproportionalen Besserstellung kommt. Soweit dies überhaupt möglich ist, sollte bei der Festlegung und Gewichtung der Verteilungskriterien die Herkunft der freien Mittel und der Zeitpunkt ihrer Äufnung berücksichtigt werden (WIDMER, a.a.O., S. 62 f.).
In der Praxis werden die freien Mittel bei Teilliquidationen von Vorsorgeeinrichtungen meist nach Dienstjahren oder gemäss Deckungskapital bzw. Sparguthaben aufgeteilt. Falls bei der Verteilung mindestens zwei Kriterien berücksichtigt werden, wird vor allem auf Dienstjahre und Lohn abgestellt; eine untergeordnete Rolle spielen Lebensjahre und Deckungskapital. Die Verteilung erfolgt oft auf Grund des effektiven Freizügigkeitsbetrages (Austrittszahlung abzüglich eingebrachte Freizügigkeitsleistungen), womit gewährleistet ist, dass Dienstalter und versicherter Lohn berücksichtigt sind. Den persönlichen Verhältnissen der Destinatäre wird in der Praxis allerdings nur in sehr bescheidenem Mass durch Berücksichtigung von Lebensalter und Familiensituation Rechnung getragen (WIDMER, a.a.O., S. 65).
4.5 In Bezug auf die Gewichtung der einzelnen Kriterien wird in der neusten Lehre vorgeschlagen, die Kriterien Lohn zu 10%, zurückgelegte Dienstjahre zu 20%, vorhandenes Sparkapital (ohne eingebrachte Freizügigkeitsleistungen) zu 20%, Zahl der Lebensjahre über 40 zu 20% und Zahl der unterstützungspflichtigen Personen ebenfalls zu 20% zu berücksichtigen (HELBLING, a.a.O., S. 276; LEUTWILER, a.a.O., S. 325).
4.6 Wie diese Übersicht zeigt, sind die im vorliegenden Fall durch den Stiftungsrat gewählten Verteilungskriterien allgemein anerkannt. Sie können jedenfalls nicht als sachfremd bezeichnet werden. Es wurden auch keine einschlägigen Kriterien ausser Acht gelassen. Die Vorinstanz ist mit der Anerkennung der Auswahl der Verteilungskriterien daher weder in Willkür verfallen, noch hat sie ihr Ermessen überschritten. Dasselbe gilt auch für die durch die Vorinstanz nicht beanstandete Gewichtung der vier Verteilungskriterien mit je 25%, die sich durchaus im Rahmen des grossen Ermessens hält, das den Stiftungsorganen beim Verteilungsplan zusteht.
5.
5.1 Der Beschwerdeführer rügt, dass die Vorinstanz den Wechsel der Verteilungskriterien gegenüber der Teilliquidation des Jahres 1994 als haltbar erachtet habe, sei willkürlich, da es dafür keine sachlichen Gründe gebe.
5.2 Im vorliegenden Fall wurde die Verteilung bei der Teilliquidation vom 16. Mai 1994, die offensichtlich wegen des Austritts des Destinatärs A. erfolgte, allein gestützt auf das Kriterium des Altersguthabens der Versicherten - damals sechs Angestellte - vorgenommen.
5.3 Der Beschwerdeführer behauptet, bei aufeinander folgenden Teilliquidationen müssten die jeweils verfügbaren freien Mittel möglichst auch nach denselben Kriterien auf die jeweiligen Destinatäre verteilt werden. Eine Ausnahme könne nur gelten, wenn die Voraussetzungen für eine zulässige Praxisänderung erfüllt seien; dies sei hier nicht der Fall.
5.4 Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Destinatäre muss grundsätzlich auch auf längere Sicht gewährleistet sein, weshalb bei einer Teilliquidation darauf zu achten ist, dass nach ihrer Beendigung weitere Teilliquidationen oder gar die Liquidation selbst unter Beachtung derselben Prinzipien und Berechnungsformeln möglich bleiben (MARTIN B. DETTWILER, Die Teilliquidation einer Vorsorgeeinrichtung, in: SPV 1990 S. 115). Denn die betriebstreuen Mitarbeiter sollen gegenüber den wegziehenden weder bevorteilt noch benachteiligt werden (BBl 1992 III 600).
Dies kann indessen nur gelten, wenn die tatsächliche und die rechtliche Ausgangslage bei der (Teil-)Liquidation jeweils dieselbe ist und die Verhältnisse insoweit vergleichbar und deshalb auch gleich zu behandeln sind.
Bei einer weiteren Teilliquidation wegen Ausscheidens weiterer Mitarbeiter sollten demnach zweckmässigerweise wiederum dieselben oder jedenfalls ähnliche Aufteilungskriterien zur Anwendung gelangen. Dabei ist indessen mit der Vorinstanz festzuhalten, dass es keinen berufsvorsorgerechtlichen Grundsatz gibt, nach welchem bei in gewissen zeitlichen Abständen aufeinander folgenden Teilliquidationen einer Vorsorgeeinrichtung stets dieselben Kriterien für die Verteilung der freien Mittel anzuwenden wären.
5.5 Im Zeitpunkt der Erstellung des Verteilungsplanes 1994 war das Freizügigkeitsgesetz noch nicht in Kraft; dies war erst am 1. Januar 1995 der Fall. Schied ein einzelner Arbeitnehmer im damaligen Zeitpunkt unter normalen Umständen aus den Diensten des Arbeitgebers und der Personalfürsorgestiftung (der Begriff wurde erst mit dem Inkrafttreten des Freizügigkeitsgesetzes geändert in Personalvorsorge, vgl. STRUB, a.a.O., S. 1533) aus, so standen ihm die gesetzlich und statutarisch vorgesehenen Leistungen zu. Er konnte jedoch keinen Anspruch auf einen Teil des reglementarisch nicht gebundenen freien Stiftungsvermögens erheben; diesbezüglich bestanden seitens der Destinatäre lediglich "Anwartschaften minderer Verbindlichkeit", die auf Erwartungen der Destinatäre auf künftige Ermessensleistungen beruhten, falls sie dannzumal noch zum Kreis der Destinatäre gehörten. Mit dem Ausscheiden aus der Stifterfirma gingen regelmässig auch diese Erwartungen auf solche Ermessensleistungen unter. Die freiwillige Kündigung auch eines erheblichen Teils der Belegschaft konnte daher nicht Anlass sein, eine Teilliquidation zu Gunsten dieser Arbeitnehmer mit entsprechender Aufteilung des freien Stiftungsvermögens anzuordnen (BGE 119 Ib 46 E. 4, insb. E. 4d S. 54 ff.).
Nach den bereits erwähnten Richtlinien des Bundesamtes für Sozialversicherung vom 19. Oktober 1992 konnte bei sehr kleinen Versichertenbeständen (unter fünf) indessen auch der Austritt einzelner Arbeitnehmer den Tatbestand der Teilauflösung eines Anschlussvertrages erfüllen - den das Bundesamt als gegeben erachtete, wenn aus wirtschaftlichen Gründen (z.B. Betriebsrestrukturierung, Einstellung oder Reduktion der Produktion) insbesondere eine Gruppe von Arbeitnehmern entlassen wurde -; dies aber nur, sofern er aus wirtschaftlichen Gründen erfolgte (Erläuterungen zu Ziff. 2.3: Teilauflösung eines Anschlussvertrages). Die Austretenden hatten in diesem Fall einen Anspruch auf einen angemessenen Anteil der freien Mittel, wenn der Anschlussvertrag mindestens zwei Jahre in Kraft war und die ungebundenen Mittel mehr als 10% des gebundenen Vermögens der Vorsorgeeinrichtung ausmachten.
Freiwillige Austritte einzelner Beschäftigter eines Betriebes waren deshalb nach der Rechtslage im damaligen Zeitpunkt für eine Teilliquidation irrelevant (Urteil 2A.76/1997 vom 30. Juni 1998, mit Hinweis auf BGE 119 Ib 46 E. 4d S. 54 f.).
5.6 Erst nach dem am 1. Januar 1995 in Kraft getretenen Freizügigkeitsgesetz besteht neben dem Anspruch auf Austrittsleistung ausdrücklich auch ein individueller oder kollektiver Anspruch auf freie Mittel (Urteile 2A.614/1996 vom 3. April 1998, E. 4c und B 68/01 vom 30. November 2001, E. 3a; BBl 1992 III 600). Dies ändert indessen nichts daran, dass das Freizügigkeitsgesetz (durch Art. 23 FZG) nur dort zu einer gerechten Zuteilung der freien Stiftungsmittel verpflichtet, wo Mitarbeiter - ausgelöst durch Ereignisse auf Betriebs- oder Unternehmensebene und nicht durch Kündigungen aus individuellen Gründen (STRUB, a.a.O., S. 1520) - unfreiwillig aus einer Vorsorgeeinrichtung ausscheiden müssen (HELBLING, a.a.O., S. 83). Andernfalls hätte der Mitarbeiter, der freiwillig mehrfach den Arbeitgeber wechselt, jedes Mal beim Ausscheiden aus der jeweiligen Personalvorsorgestiftung Anspruch auf einen Anteil der freien Mittel, womit die gesetzlichen Bestimmungen über die Freizügigkeit beziehungsweise die reglementarischen Bestimmungen über die statutarischen Austrittsleistungen ihren Sinn verlören; der Grundsatz der Gleichbehandlung wird daher nicht verletzt, wenn aus freiem Entschluss Austretende in einem Verteilungsplan nicht berücksichtigt werden (Urteil 2A.92/1993 vom 22. März 1995, E. 4b/d).
5.7 Die 1994 vorgenommene Verteilung freier Mittel erfolgte demzufolge auf freiwilliger Basis. Ob der Verteilungsplan durch die Aufsichtsbehörde genehmigt worden ist, ergibt sich nicht aus den Akten. Die damalige Verteilung ist jedenfalls von allen Destinatären akzeptiert worden und war deshalb auch nicht weiter auf ihre Zweck- und Rechtmässigkeit hin zu überprüfen. Da diese Verteilung nach den Akten unbestrittenermassen wegen des freiwilligen Austritts des in den Ruhestand getretenen Mitarbeiters A., auf dessen Verlangen und nicht aus betrieblichen Gründen, vorgenommen wurde, hätte damals auch keine Teilliquidation im Sinne von Art. 23 des kurz danach in Kraft getretenen Freizügigkeitsgesetzes vorgelegen. Der Wechsel in den Ruhestand kann ohne weiteres einem (freiwilligen) Ausscheiden unter normalen Umständen aus den Diensten des Arbeitgebers gleichgesetzt werden, wie dies die Vorinstanz tut.
Demgegenüber erfüllt die am 31. Dezember 1997 und 30. Juni 1998 durch den Arbeitgeber vorgenommene Kündigung aller noch bestehenden Arbeitsverträge den Tatbestand der Gesamt- oder Teilliquidation (STRUB, a.a.O., S. 1529 Anm. 78; BBl 1992 III 600). Die mit der Entlassung aller Arbeitnehmer verbundene Kündigung des Anschlussvertrages im Juni 1998 mit anschliessender Liquidation des Vorsorgewerkes stellt daher keinen mit dem freiwilligen Austritt bzw. der Pensionierung einzelner Arbeitnehmer eines kleinen Unternehmens mit wenigen Mitarbeitern vergleichbaren Vorgang dar. Es ist daher - insbesondere auch unter Beachtung des gemäss Art. 23 FZG den zuständigen Organen zustehenden grossen Ermessensspielraumes - nicht zu beanstanden, wenn die Verteilung der nach der Totalliquidation des Vorsorgewerkes verbleibenden freien Mittel nach anderen Kriterien vorgenommen wurde, als dies bei der früheren freiwilligen Verteilung freier Mittel der Fall war. Die Vorinstanz ist nicht in Willkür verfallen und hat insbesondere ihr Ermessen nicht überschritten, wenn sie die Wahl anderer Verteilungskriterien bei der Liquidation wegen Kündigung des Anschlussvertrages bzw. der Entlassung aller verbleibenden Arbeitnehmer durch den Geschäftsinhaber per 30. Juni 1998 und der damit verbundenen Kündigung des Anschlussvertrages zuliess.
6.
6.1 Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, die erneute Berücksichtigung des Destinatärs A. im hier in Frage stehenden Verteilungsplan verletze den Grundsatz der Gleichbehandlung, da dieser bereits bei der Verteilung im Jahre 1994 vollumfänglich und definitiv "abgefunden" worden sei.
6.2 Wie sich aus den Akten ergibt, wurde der Destinatär A. im Jahre 1994 bei der offensichtlich aus Anlass seines Austrittes aus dem Ingenieurbüro durchgeführten freiwilligen Verteilung des ungebundenen Kapitals berücksichtigt. Bei dieser Verteilung wurde von den per 31. Dezember 1993 aus Rückstellungen für pauschale Wertberichtigungen (Fr. 26'621.-) und Sondermassnahmen (Fr. 16'789.-) sowie übrigem ungebundenem Kapital von Fr. 92'575.- verfügbaren Fr. 135'985.- ein Betrag von Fr. 120'000.- an alle angestellten Versicherten verteilt. Auch nach den Akten wurde damals nicht der gesamte Überschuss verteilt, sondern eine Reserve in nicht genau bestimmbarer Höhe (gemäss Schreiben A. vom 3. Dezember 1998 ca. Fr. 70'000.-; nach seinem Schreiben vom 17. März 1999 indessen lediglich noch ca. Fr. 20'000.-; nach seiner Vernehmlassung wiederum ca. Fr. 70'000.-) für Härtefälle und Kursverluste einbehalten.
6.3 Diese Verteilung ist hier nicht auf ihre Zulässigkeit hin zu überprüfen und gibt im Übrigen auch nicht zu Bemerkungen Anlass. Denn die freien Mittel der Vorsorgeeinrichtung kommen dieser zu und sind nach dem Sinn und Geist der beruflichen Vorsorge in erster Linie zur Erreichung des Vorsorgezweckes einzusetzen (BGE 128 II 24 E. 4). Bei Teilliquidationen sind daher stets die Interessen aller Destinatäre zu wahren, das heisst sowohl jene des "Fortbestandes" als auch jene des "Abgangsbestandes". Zur Wahrung des Fortbestandsinteresses wird insbesondere die Schaffung einer Wertschwankungsreserve in Höhe von 10-20% der Vermögensanlagen bzw. der Bilanzsumme als angemessen erachtet, um den Versicherten die Weiterführung ihrer Vorsorge im bisherigen Rahmen zu erlauben (HELBLING, a.a.O., S. 265 ff. insb. S. 278). Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass anlässlich der freiwilligen Verteilung im Mai 1994 alle - unter Wahrung der Fortbestandsinteressen auszahlbaren - freien Mittel der Vorsorgekasse zur Verteilung gelangt sind (Bilanzsumme per 31. Dezember 1993 Fr. 729'726.-). Weitergehende Anwartschaften des Destinatärs A. bestanden somit keine mehr. Es bleibt zu prüfen, ob es zulässig war, ihn dennoch "freiwillig" in den Verteilungsplan 1998 einzubeziehen.
6.4 Bereits nach den erwähnten Erläuterungen zu den Richtlinien des Bundesamtes für Sozialversicherung sind in die Verteilung auch Versicherte miteinzubeziehen, die innert einer bestimmten Frist vor der Auflösung des Anschlussvertrages ausgetreten sind; diese Frist beginnt in dem Zeitpunkt, an dem der wirtschaftliche Niedergang des Arbeitgebers seinen Anfang genommen hat. Ist dieser Zeitpunkt nicht feststellbar, so ist - je nach der Höhe der zu verteilenden Mittel und der Zahl der Anspruchsberechtigten - von einer Frist von 3 bis 5 Jahren auszugehen (Erläuterungen zu Ziff. 2.2, Bst. a).
Hat die Liquidation der Personalvorsorgeeinrichtung - wie hier diejenige des Jahres 1998 - ihren Grund in der Aufgabe der Tätigkeit der Arbeitgeberfirma, so ist dem Problem der stufenweisen Aufgabe der Tätigkeit die nötige Beachtung zu schenken, indem auch bereits früher entlassene Arbeitnehmer im Verteilungsplan angemessen zu begünstigen sind (HELBLING, a.a.O., S. 651). In einem solchen Fall ist der Vorgang der schrittweisen Entlassung für den Verteilungsplan möglichst als Einheit zu betrachten (LANG, a.a.O., S. 111).
Da bei Totalliquidationen im Vorfeld häufig ein "schleichender" Personalabbau stattfindet, soll durch die Bestimmung des Liquidationszeitpunktes keine willkürliche Beeinflussung des Destinatärkreises erfolgen; deshalb sind in der Regel auch die in den letzten drei bis fünf Jahren Entlassenen in den Verteilungsplan einzubeziehen (CHRISTINA RUGGLI-WÜEST, Liquidation/Teilliquidation der Vorsorgeeinrichtung, in: Neue Entwicklungen in der beruflichen Vorsorge, Hrsg. René Schaffhauser/Hans-Ulrich Stauffer, St. Gallen 2000, S. 164; STRUB, a.a.O., S. 1528).
6.5 Diese Regel gilt indessen nur, wenn die früher ausgeschiedenen Destinatäre nicht bereits im Rahmen einer Teilliquidation vollständig befriedigt worden sind (MANHART, a.a.O., S. 155; SCHNEIDER, a.a.O., S. 470 N. 48). Zu berücksichtigen sind zudem grundsätzlich bloss Arbeitnehmer, die zuvor unfreiwillig aus dem Betrieb ausgeschieden sind (Urteil 2A.76/1997 vom 30. Juni 1998, E. 2a/bb, 3b, c). Anders verhält es sich nur, wenn sich Mitarbeiter wegen einer sich abzeichnenden wirtschaftlichen Schwierigkeit des Arbeitgeberbetriebes aus berechtigter Angst um ihren Arbeitsplatz frühzeitig um eine neue Stelle bemüht haben: Gehen entsprechende Kündigungen auf dasselbe wirtschaftliche Ereignis zurück, welches Anlass für die Teilliquidation gibt, gebietet das Gleichbehandlungsgebot, solche Austritte im Rahmen des Verteilungsplans ebenfalls zu erfassen (Urteil 2A.76/1997 vom 30. Juni 1998, E. 3c/bb). Bei der Aufteilung von freiem Stiftungsvermögen sind deshalb grundsätzlich auch die vor nicht allzu langer Zeit ausgeschiedenen ehemaligen Mitarbeiter zu berücksichtigen, sofern die Arbeitgeberseite den Grund für die Aufhebung des Arbeitsverhältnisses zu verantworten hat (RÜEFLI, a.a.O., S. 408). Unberücksichtigt zu bleiben haben früher Ausgeschiedene somit dann, wenn ihr Austritt aus völlig freiem Willen und nicht auf Grund einer ungünstigen Entwicklung bei der Arbeitgeberfirma erfolgt ist (MANHART, a.a.O., S. 159; SCHNEIDER, a.a.O., S. 470 N. 49).
6.6 Der Austritt des Destinatärs A. (geboren am 19. April 1929) erfolgte nach den verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz freiwillig und aus Altersgründen (dieser hatte im April 1994 das 65. Altersjahr vollendet). Unter diesen Umständen bestehen keine sachlichen Gründe dafür, den bereits bei der Teilliquidation 1994 angemessen an den verfügbaren freien Mitteln beteiligten und insofern vollständig abgefundenen Destinatär A. wiederum in die Verteilung einzubeziehen. Dies umso weniger, als er zufolge seines Austritts nicht weiter zur Bildung der seither erwirtschafteten freien Mittel beigetragen hat. Es verletzt mangels Vergleichbarkeit der Verhältnisse auch den Grundsatz der Gleichbehandlung, den freiwillig, wegen Erreichens des Pensionsalters, aus dem Arbeitgeberbetrieb ausgeschiedenen A. den Verbliebenen gleichzustellen, welche im Rahmen der erst 1996 einsetzenden schrittweisen Aufgabe der Geschäftstätigkeit des Ingenieurbüros Y. durch den Arbeitgeber entlassen wurden. Die Beschwerde ist somit insoweit begründet und gutzuheissen.
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Art. 23 Abs. 4 lit. c FZG; Teilliquidation einer Sammelstiftung; Anspruch auf freie Mittel bei Auflösung des Anschlussvertrages. Das freie Stiftungsvermögen folgt wie das Personalvorsorgevermögen grundsätzlich den bisherigen Destinatären, die rechtsgleich zu behandeln sind (E. 3).
Auswahl und Gewichtung der Verteilungskriterien richten sich nach dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Destinatäre (E. 4).
Bei mehreren aufeinander folgenden Teilliquidationen wegen Ausscheidens von Mitarbeitern sind grundsätzlich dieselben Verteilungskriterien anzuwenden. Freiwillige Austritte (auch Wechsel in den Ruhestand) begründen keinen Anspruch auf einen Teil der freien Mittel bzw. auf eine Teilliquidation (E. 5).
Grundsätzlich sind auch die in den letzten drei bis fünf Jahren vor Auflösung des Anschlussvertrages unfreiwillig aus dem Betrieb Ausgeschiedenen in den Verteilungsplan einzubeziehen, wenn sie nicht bereits im Rahmen einer Teilliquidation vollständig befriedigt worden sind (E. 6).
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administrative law and public international law
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128 II 394
Sachverhalt ab Seite 395
A.- Am 28. Januar 1987 schloss sich das Ingenieurbüro Y., Zürich, der Sammelstiftung berufliche Vorsorge Swiss Life der Rentenanstalt Swiss Life an und liess seine Vorsorgekasse durch die Sammelstiftung verwalten. Mit Verteilplan vom 16. Mai 1994 wurde ungebundenes Kapital der Vorsorgekasse im Betrag von Fr. 120'000.- an die damaligen sechs als Angestellte Versicherten verteilt. Zum Destinatärkreis gehörte auch A. (aus dem Ingenieurbüro ausgetreten 1982, wiedereingetreten am 1. Dezember 1989). Dieser war am 30. April 1994 aus dem Ingenieurbüro und damit aus der Vorsorgekasse ausgeschieden. Massgebendes Kriterium für die Verteilung war das Altersguthaben der Jahre 1990 bis 1994; langjährige Versicherte erhielten zusätzlich für bis 1990 eingebrachte Reserven einen Zuschlag von 20%.
Nachdem das Ingenieurbüro die Arbeitsverhältnisse mit allen Mitarbeitern gekündigt hatte - das Ingenieurbüro wurde ab 1. Juli 1998 durch Y. allein weitergeführt; ein früherer Mitarbeiter (X.) war danach nur noch im Stundenlohn für ihn tätig -, löste es den Anschlussvertrag auf den 30. Juni 1998 auf. Die Vorsorgekasse verfügte (Stichtag 15. September 1998) über freie Mittel in Höhe von Fr. 243'411.-. Da die Vorsorgekasse keine paritätische Verwaltungskommission eingesetzt hatte, beschloss der Stiftungsrat der Sammelstiftung am 3. November 1999 ersatzweise die Totalliquidation des Vorsorgewerkes und einen Verteilungsplan für die freien Mittel.
B.- Das Bundesamt für Sozialversicherung, dem der Verteilungsplan als Aufsichtsbehörde zur Genehmigung vorzulegen war, stellte mit Verfügung vom 29. Februar 2000 fest, die Voraussetzungen für eine Teilliquidation seien erfüllt, und genehmigte den Verteilungsplan.
Eine von X. gegen diese Genehmigungsverfügung erhobene Beschwerde wies die Eidgenössische Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge mit Urteil vom 5. Dezember 2001 ab.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 29. Januar 2002 beantragt X. dem Bundesgericht, das Urteil vom 5. Dezember 2001 sowie die Verfügung vom 29. Februar 2001 aufzuheben.
Das Bundesamt für Sozialversicherung beantragt in seiner Vernehmlassung, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen.
Die Eidgenössische Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Mit dem am 1. Januar 1995 in Kraft getretenen Bundesgesetz vom 17. Dezember 1993 über die Freizügigkeit in der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (Freizügigkeitsgesetz, FZG; SR 831.42) wurde der Freizügigkeitsanspruch der Versicherten neu geordnet und eine ausdrückliche Regelung für den Fall der Teil- oder Gesamtliquidation einer Vorsorgeeinrichtung getroffen. Danach besteht bei einer solchen heute neben dem Anspruch auf Austrittsleistung ausdrücklich zusätzlich ein individueller oder kollektiver Anspruch auf freie Mittel (Urteil B 68/01 vom 30. November 2001, E. 3a; BBl 1992 III 600).
3.2 Das Bundesgericht erachtete in seiner Rechtsprechung - vor Inkrafttreten des Freizügigkeitsgesetzes - eine Teilliquidation stiftungsrechtlich bereits als erforderlich, soweit wirtschaftliche Veränderungen beim Arbeitgeberbetrieb grössere Personalabgänge zur Folge hatten. Dabei habe das Personalvorsorgevermögen den bisherigen Destinatären zu folgen. Aus solchen Vorgängen dürften nämlich nicht einzelne Gruppen ungerechtfertigterweise zu Lasten anderer profitieren. Es würden berechtigte Erwartungen auf künftige Ermessensleistungen enttäuscht, wenn das freie Stiftungsvermögen allein der verbleibenden Destinatärsgruppe vorbehalten bliebe. Der Grundsatz von Treu und Glauben gebiete deshalb, dass das Personalvorsorgevermögen den Bediensteten folge, und das Gebot der Rechtsgleichheit verbiete, einzelne Gruppen daran zu Lasten anderer profitieren zu lassen. Dem könne mit einer den Verhältnissen angepassten Aufteilung des Stiftungsvermögens Rechnung getragen werden (Urteil 2A.539/1997 vom 30. April 1998, E. 3b, mit Hinweisen auf BGE 119 Ib 46 E. 4c; BGE 110 II 436 E. 4 und 5).
Die neue Regelung, welche das Freizügigkeitsgesetz für die Auflösung von Anschlussverträgen trifft, beruht auf diesen erhärteten stiftungsrechtlichen Grundsätzen. Daher ist grundsätzlich jede Personalvorsorgeeinrichtung gegebenenfalls zur Teilliquidation und zur Wahrung des stiftungs- bzw. vorsorgerechtlichen Grundsatzes der Gleichbehandlung der Destinatärsgruppen verpflichtet. Dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Destinatäre und dem Stiftungszweck entspricht, dass die geäufneten freien Mittel - soweit wie möglich und nötig - unabhängig von der Organisationsform der Vorsorgeeinrichtung periodisch umgesetzt, das heisst für jene Versicherten (Aktive und Passive) verwendet werden, die an deren Äufnung beteiligt waren (Urteil 2A.539/1997 vom 30. April 1998, E. 3c/aa, S. 12 f.). Auf diese Weise lässt sich eine Überkapitalisierung der Vorsorgeeinrichtung vermeiden, die unter dem Gesichtswinkel des Gleichbehandlungsgrundsatzes problematisch erscheint, weil jene Versicherten, welche vor Eintritt des Versicherungsfalles aus der Vorsorgeeinrichtung ausscheiden, lediglich die Freizügigkeitsleistung ausbezahlt erhalten, ohne am Überschuss zu partizipieren, der auch mit ihren Beiträgen erwirtschaftet worden ist (Urteil 2A.101/2000 vom 26. November 2001, E. 3e).
3.3 Die Aufsichtsbehörde hat dafür zu sorgen, dass die gesetzlichen und statutarischen Vorschriften eingehalten werden und das Stiftungsvermögen seinen Zwecken gemäss verwendet wird (Art. 62 BVG [SR 831.40] und Art. 84 Abs. 2 ZGB).
Das freie Stiftungsvermögen ist bei der (Total- oder Teil-)Liquidation einer Personalvorsorgestiftung nach einem von der Aufsichtsbehörde zu genehmigenden Plan unter die anwartschaftlichen Destinatäre zu verteilen. Das Freizügigkeitsgesetz enthält jedoch keine konkreten Vorgaben, wie die freien Mittel zu verteilen sind, sondern überlässt dies den Vorsorgeeinrichtungen, ihren Organen und Experten, aber auch den Sozialpartnern; immerhin will das Gesetz den ausscheidenden Vorsorgenehmern eine minimale Garantie bieten, indem die in der Vorsorgeeinrichtung verbleibenden Vorsorgenehmer nicht bevorzugt werden dürfen (BBl 1992 III 600).
Auch für das freie Stiftungsvermögen gelten die Grundsätze, dass das Personalvorsorgevermögen den bisherigen Destinatären folgt und dass diese rechtsgleich zu behandeln sind (BGE 119 Ib 46 E. 3d, 4a). Innerhalb dieser und gegebenenfalls zusätzlicher Schranken (aufgrund der Stiftungsurkunde, des Reglements oder einer speziellen Gesetzesvorschrift) teilen die zuständigen Organe das freie Stiftungsvermögen jedoch nach pflichtgemässem Ermessen auf; die Aufsichtsbehörde hat daher nur einzugreifen, wenn die Stiftungsorgane ihr Ermessen missbrauchen oder überschreiten (Urteil 2A.614/1996 vom 3. April 1998, E. 4a), das heisst, wenn ihr Entscheid unhaltbar ist, weil er auf sachfremden Kriterien beruht oder einschlägige Kriterien ausser Acht lässt (BGE 108 II 497 E. 5).
3.4 Nach dem Verteilungsplan des Stiftungsrates der Sammelstiftung sollen liquidationsweise (per Stichtag 15. September 1998) freie Mittel der Vorsorgekasse im Betrag von Fr. 243'411.- zur Verteilung gelangen. Von diesem Betrag geht auch der Beschwerdeführer aus.
Der Verteilungsplan erachtet als für die Verteilung massgeblich die Kriterien Sparkapital, Beitragsdauer, Lohn sowie Alter und gewichtet diese mit je 25%.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer rügt zunächst, es sei unhaltbar, die vier Kriterien Sparkapital, Beitragsdauer, Lohn und Alter zu je 25% zu gewichten. Er wünscht eine Berücksichtigung der Kriterien Sparkapital zu 80% sowie Alter und Beitragsdauer zu je 10%.
4.2 Die Verteilung der freien Mittel hat nach objektiven Kriterien zu erfolgen, wobei diese dem Vorsorgegedanken entsprechen müssen (vgl. BGE 128 II 24 E. 4; RUDOLF KÜNG, Die Verwendung freier Stiftungsmittel, in: SPV 1989 S. 24). Als Verteilungskriterien fallen nach der Praxis des Bundesgerichts hauptsächlich Dienst- und Lebensalter, Lohnhöhe und familienrechtliche Verpflichtungen in Betracht (Urteil 2A.614/1996 vom 3. April 1998, E. 4a). Das Bundesgericht hat bei der Aufteilung von freien Mitteln auch schon auf die Richtlinien des Bundesamtes für Sozialversicherung vom 19. Oktober 1992 über die Prüfung der Auflösung von Anschlussverträgen sowie des Wiederanschlusses des Arbeitgebers (in: SZS 1993 S. 306 ff.) abgestellt (Urteil 2A.539/1997 vom 30. April 1998, E. 3a, 3c/aa und bb). Nach den zugehörigen Erläuterungen sollen für die Verteilung der ungebundenen Mittel die Kriterien Höhe des Spar- oder Deckungskapitals, Alter der Versicherten, Dauer der Vorsorge (Dienst- bzw. Beitragsjahre) und versicherter Lohn im Vordergrund stehen (Erläuterungen zu Ziff. 2.2, Bst. a).
4.3 In der einschlägigen Literatur werden als Verteilungskriterien anerkannt:
- Alter, Dienstjahre, Lohnhöhe, Zivilstand, Unterstützungspflichten oder andere familiäre Verpflichtungen (THOMAS MANHART, Die Aufhebung mit Liquidation von Stiftungen, insbesondere von Personalfürsorgestiftungen, Diss. Zürich 1986, S. 157);
- Dienstjahre, Lohn und Stellung im Unternehmen, Höhe des reglementarischen Anspruches, Zivilstand und familienrechtliche Verpflichtungen (MARIA CARLA RÜEFLI, Die Verwendung von Stiftungsvermögen bei Aufhebung von Personalvorsorgeeinrichtungen, in: SPV 1988 S. 407);
- Dienst- oder Beitragsjahre, Alter, Lohnhöhe und beschränkt auch familiäre Verpflichtungen (KÜNG, a.a.O., S. 24);
- Mit der Begründung, das Freizügigkeitsgesetz habe mit seinem Inkrafttreten den zuvor geltenden gesetzlichen Grundgedanken der Fürsorge durch denjenigen der Vorsorge ersetzt, wird auch die Auffassung vertreten, die Verteilung der freien Mittel bzw. des Vermögens sei unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit ausschliesslich proportional zum Deckungskapital vorzunehmen; damit werde dem Beitrag zum Vermögen der Vorsorgeeinrichtung aus lange bestehenden Vorsorgeverhältnissen und aus hohen versicherten Löhnen, die sich in höheren Deckungskapitalien niederschlagen, automatisch Rechnung getragen (ARMIN STRUB, Zur Teilliquidation nach Art. 23 FZG, in: AJP 1994 S. 1533);
- Alter, Dienstjahre, Besoldungsanspruch, Zivilstand, Unterstützungspflichten (BRUNO LANG, Liquidation und Teilliquidation von Personalvorsorgeeinrichtungen und Berücksichtigung des Freizügigkeitsgesetzes, in: SZS 1994 S. 111);
- Lohn oder versicherter Lohn, Dienst- oder Beitragsjahre, Spar- oder Deckungskapital, Summe der Beiträge, Alter, Zivilstand, Unterstützungspflichten (OSKAR LEUTWILER, Teil-Liquidation einer Pensionskasse, in: Der Schweizer Treuhänder 1999 S. 325);
- Lohn (oder versicherter Lohn), Dienstjahre (oder Beitragsjahre), Sparkapital oder Deckungskapital, Summe der Beiträge, Alter, Zivilstand, Anzahl unterstützungspflichtiger Personen (CARL HELBLING, Personalvorsorge und BVG, 7. Aufl., Bern 2000, S. 276);
- Dienstalter, Lebensalter, Deckungs-/Sparkapital, versicherter Lohn, Zivilstand und Unterstützungspflichten gegenüber Familienangehörigen (ROLF WIDMER, Aufteilung der freien Stiftungsmittel, in: Teilliquidationen von Vorsorgeeinrichtungen, Hrsg. Hans Schmid, Bern 2000, S. 62);
- Alter, Dienstalter, Lohnhöhe, Zivilstand, Unterstützungspflichten, Freizügigkeitsanspruch bzw. Deckungskapital (DOMENICO GULLO, Die Aufhebung von Personalvorsorgestiftungen, in: IWIR 2001 S. 3);
- Anstellungsdauer, Alter, Unterhaltspflichten, aber auch Lohnhöhe, Zivilstand und andere familienrechtliche Verpflichtungen (JAQUES-A. SCHNEIDER, Fond libres et liquidations de caisses de pensions, in: SZS 2001 S. 465).
4.4 Grundsätzlich dürfen unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nur Kriterien berücksichtigt werden, die bei der Mehrheit der Begünstigten angewendet werden können; zudem ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass nicht dieselben Destinatäre (indirekt) mehrfach begünstigt werden und es dadurch zu einer unproportionalen Besserstellung kommt. Soweit dies überhaupt möglich ist, sollte bei der Festlegung und Gewichtung der Verteilungskriterien die Herkunft der freien Mittel und der Zeitpunkt ihrer Äufnung berücksichtigt werden (WIDMER, a.a.O., S. 62 f.).
In der Praxis werden die freien Mittel bei Teilliquidationen von Vorsorgeeinrichtungen meist nach Dienstjahren oder gemäss Deckungskapital bzw. Sparguthaben aufgeteilt. Falls bei der Verteilung mindestens zwei Kriterien berücksichtigt werden, wird vor allem auf Dienstjahre und Lohn abgestellt; eine untergeordnete Rolle spielen Lebensjahre und Deckungskapital. Die Verteilung erfolgt oft auf Grund des effektiven Freizügigkeitsbetrages (Austrittszahlung abzüglich eingebrachte Freizügigkeitsleistungen), womit gewährleistet ist, dass Dienstalter und versicherter Lohn berücksichtigt sind. Den persönlichen Verhältnissen der Destinatäre wird in der Praxis allerdings nur in sehr bescheidenem Mass durch Berücksichtigung von Lebensalter und Familiensituation Rechnung getragen (WIDMER, a.a.O., S. 65).
4.5 In Bezug auf die Gewichtung der einzelnen Kriterien wird in der neusten Lehre vorgeschlagen, die Kriterien Lohn zu 10%, zurückgelegte Dienstjahre zu 20%, vorhandenes Sparkapital (ohne eingebrachte Freizügigkeitsleistungen) zu 20%, Zahl der Lebensjahre über 40 zu 20% und Zahl der unterstützungspflichtigen Personen ebenfalls zu 20% zu berücksichtigen (HELBLING, a.a.O., S. 276; LEUTWILER, a.a.O., S. 325).
4.6 Wie diese Übersicht zeigt, sind die im vorliegenden Fall durch den Stiftungsrat gewählten Verteilungskriterien allgemein anerkannt. Sie können jedenfalls nicht als sachfremd bezeichnet werden. Es wurden auch keine einschlägigen Kriterien ausser Acht gelassen. Die Vorinstanz ist mit der Anerkennung der Auswahl der Verteilungskriterien daher weder in Willkür verfallen, noch hat sie ihr Ermessen überschritten. Dasselbe gilt auch für die durch die Vorinstanz nicht beanstandete Gewichtung der vier Verteilungskriterien mit je 25%, die sich durchaus im Rahmen des grossen Ermessens hält, das den Stiftungsorganen beim Verteilungsplan zusteht.
5.
5.1 Der Beschwerdeführer rügt, dass die Vorinstanz den Wechsel der Verteilungskriterien gegenüber der Teilliquidation des Jahres 1994 als haltbar erachtet habe, sei willkürlich, da es dafür keine sachlichen Gründe gebe.
5.2 Im vorliegenden Fall wurde die Verteilung bei der Teilliquidation vom 16. Mai 1994, die offensichtlich wegen des Austritts des Destinatärs A. erfolgte, allein gestützt auf das Kriterium des Altersguthabens der Versicherten - damals sechs Angestellte - vorgenommen.
5.3 Der Beschwerdeführer behauptet, bei aufeinander folgenden Teilliquidationen müssten die jeweils verfügbaren freien Mittel möglichst auch nach denselben Kriterien auf die jeweiligen Destinatäre verteilt werden. Eine Ausnahme könne nur gelten, wenn die Voraussetzungen für eine zulässige Praxisänderung erfüllt seien; dies sei hier nicht der Fall.
5.4 Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Destinatäre muss grundsätzlich auch auf längere Sicht gewährleistet sein, weshalb bei einer Teilliquidation darauf zu achten ist, dass nach ihrer Beendigung weitere Teilliquidationen oder gar die Liquidation selbst unter Beachtung derselben Prinzipien und Berechnungsformeln möglich bleiben (MARTIN B. DETTWILER, Die Teilliquidation einer Vorsorgeeinrichtung, in: SPV 1990 S. 115). Denn die betriebstreuen Mitarbeiter sollen gegenüber den wegziehenden weder bevorteilt noch benachteiligt werden (BBl 1992 III 600).
Dies kann indessen nur gelten, wenn die tatsächliche und die rechtliche Ausgangslage bei der (Teil-)Liquidation jeweils dieselbe ist und die Verhältnisse insoweit vergleichbar und deshalb auch gleich zu behandeln sind.
Bei einer weiteren Teilliquidation wegen Ausscheidens weiterer Mitarbeiter sollten demnach zweckmässigerweise wiederum dieselben oder jedenfalls ähnliche Aufteilungskriterien zur Anwendung gelangen. Dabei ist indessen mit der Vorinstanz festzuhalten, dass es keinen berufsvorsorgerechtlichen Grundsatz gibt, nach welchem bei in gewissen zeitlichen Abständen aufeinander folgenden Teilliquidationen einer Vorsorgeeinrichtung stets dieselben Kriterien für die Verteilung der freien Mittel anzuwenden wären.
5.5 Im Zeitpunkt der Erstellung des Verteilungsplanes 1994 war das Freizügigkeitsgesetz noch nicht in Kraft; dies war erst am 1. Januar 1995 der Fall. Schied ein einzelner Arbeitnehmer im damaligen Zeitpunkt unter normalen Umständen aus den Diensten des Arbeitgebers und der Personalfürsorgestiftung (der Begriff wurde erst mit dem Inkrafttreten des Freizügigkeitsgesetzes geändert in Personalvorsorge, vgl. STRUB, a.a.O., S. 1533) aus, so standen ihm die gesetzlich und statutarisch vorgesehenen Leistungen zu. Er konnte jedoch keinen Anspruch auf einen Teil des reglementarisch nicht gebundenen freien Stiftungsvermögens erheben; diesbezüglich bestanden seitens der Destinatäre lediglich "Anwartschaften minderer Verbindlichkeit", die auf Erwartungen der Destinatäre auf künftige Ermessensleistungen beruhten, falls sie dannzumal noch zum Kreis der Destinatäre gehörten. Mit dem Ausscheiden aus der Stifterfirma gingen regelmässig auch diese Erwartungen auf solche Ermessensleistungen unter. Die freiwillige Kündigung auch eines erheblichen Teils der Belegschaft konnte daher nicht Anlass sein, eine Teilliquidation zu Gunsten dieser Arbeitnehmer mit entsprechender Aufteilung des freien Stiftungsvermögens anzuordnen (BGE 119 Ib 46 E. 4, insb. E. 4d S. 54 ff.).
Nach den bereits erwähnten Richtlinien des Bundesamtes für Sozialversicherung vom 19. Oktober 1992 konnte bei sehr kleinen Versichertenbeständen (unter fünf) indessen auch der Austritt einzelner Arbeitnehmer den Tatbestand der Teilauflösung eines Anschlussvertrages erfüllen - den das Bundesamt als gegeben erachtete, wenn aus wirtschaftlichen Gründen (z.B. Betriebsrestrukturierung, Einstellung oder Reduktion der Produktion) insbesondere eine Gruppe von Arbeitnehmern entlassen wurde -; dies aber nur, sofern er aus wirtschaftlichen Gründen erfolgte (Erläuterungen zu Ziff. 2.3: Teilauflösung eines Anschlussvertrages). Die Austretenden hatten in diesem Fall einen Anspruch auf einen angemessenen Anteil der freien Mittel, wenn der Anschlussvertrag mindestens zwei Jahre in Kraft war und die ungebundenen Mittel mehr als 10% des gebundenen Vermögens der Vorsorgeeinrichtung ausmachten.
Freiwillige Austritte einzelner Beschäftigter eines Betriebes waren deshalb nach der Rechtslage im damaligen Zeitpunkt für eine Teilliquidation irrelevant (Urteil 2A.76/1997 vom 30. Juni 1998, mit Hinweis auf BGE 119 Ib 46 E. 4d S. 54 f.).
5.6 Erst nach dem am 1. Januar 1995 in Kraft getretenen Freizügigkeitsgesetz besteht neben dem Anspruch auf Austrittsleistung ausdrücklich auch ein individueller oder kollektiver Anspruch auf freie Mittel (Urteile 2A.614/1996 vom 3. April 1998, E. 4c und B 68/01 vom 30. November 2001, E. 3a; BBl 1992 III 600). Dies ändert indessen nichts daran, dass das Freizügigkeitsgesetz (durch Art. 23 FZG) nur dort zu einer gerechten Zuteilung der freien Stiftungsmittel verpflichtet, wo Mitarbeiter - ausgelöst durch Ereignisse auf Betriebs- oder Unternehmensebene und nicht durch Kündigungen aus individuellen Gründen (STRUB, a.a.O., S. 1520) - unfreiwillig aus einer Vorsorgeeinrichtung ausscheiden müssen (HELBLING, a.a.O., S. 83). Andernfalls hätte der Mitarbeiter, der freiwillig mehrfach den Arbeitgeber wechselt, jedes Mal beim Ausscheiden aus der jeweiligen Personalvorsorgestiftung Anspruch auf einen Anteil der freien Mittel, womit die gesetzlichen Bestimmungen über die Freizügigkeit beziehungsweise die reglementarischen Bestimmungen über die statutarischen Austrittsleistungen ihren Sinn verlören; der Grundsatz der Gleichbehandlung wird daher nicht verletzt, wenn aus freiem Entschluss Austretende in einem Verteilungsplan nicht berücksichtigt werden (Urteil 2A.92/1993 vom 22. März 1995, E. 4b/d).
5.7 Die 1994 vorgenommene Verteilung freier Mittel erfolgte demzufolge auf freiwilliger Basis. Ob der Verteilungsplan durch die Aufsichtsbehörde genehmigt worden ist, ergibt sich nicht aus den Akten. Die damalige Verteilung ist jedenfalls von allen Destinatären akzeptiert worden und war deshalb auch nicht weiter auf ihre Zweck- und Rechtmässigkeit hin zu überprüfen. Da diese Verteilung nach den Akten unbestrittenermassen wegen des freiwilligen Austritts des in den Ruhestand getretenen Mitarbeiters A., auf dessen Verlangen und nicht aus betrieblichen Gründen, vorgenommen wurde, hätte damals auch keine Teilliquidation im Sinne von Art. 23 des kurz danach in Kraft getretenen Freizügigkeitsgesetzes vorgelegen. Der Wechsel in den Ruhestand kann ohne weiteres einem (freiwilligen) Ausscheiden unter normalen Umständen aus den Diensten des Arbeitgebers gleichgesetzt werden, wie dies die Vorinstanz tut.
Demgegenüber erfüllt die am 31. Dezember 1997 und 30. Juni 1998 durch den Arbeitgeber vorgenommene Kündigung aller noch bestehenden Arbeitsverträge den Tatbestand der Gesamt- oder Teilliquidation (STRUB, a.a.O., S. 1529 Anm. 78; BBl 1992 III 600). Die mit der Entlassung aller Arbeitnehmer verbundene Kündigung des Anschlussvertrages im Juni 1998 mit anschliessender Liquidation des Vorsorgewerkes stellt daher keinen mit dem freiwilligen Austritt bzw. der Pensionierung einzelner Arbeitnehmer eines kleinen Unternehmens mit wenigen Mitarbeitern vergleichbaren Vorgang dar. Es ist daher - insbesondere auch unter Beachtung des gemäss Art. 23 FZG den zuständigen Organen zustehenden grossen Ermessensspielraumes - nicht zu beanstanden, wenn die Verteilung der nach der Totalliquidation des Vorsorgewerkes verbleibenden freien Mittel nach anderen Kriterien vorgenommen wurde, als dies bei der früheren freiwilligen Verteilung freier Mittel der Fall war. Die Vorinstanz ist nicht in Willkür verfallen und hat insbesondere ihr Ermessen nicht überschritten, wenn sie die Wahl anderer Verteilungskriterien bei der Liquidation wegen Kündigung des Anschlussvertrages bzw. der Entlassung aller verbleibenden Arbeitnehmer durch den Geschäftsinhaber per 30. Juni 1998 und der damit verbundenen Kündigung des Anschlussvertrages zuliess.
6.
6.1 Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, die erneute Berücksichtigung des Destinatärs A. im hier in Frage stehenden Verteilungsplan verletze den Grundsatz der Gleichbehandlung, da dieser bereits bei der Verteilung im Jahre 1994 vollumfänglich und definitiv "abgefunden" worden sei.
6.2 Wie sich aus den Akten ergibt, wurde der Destinatär A. im Jahre 1994 bei der offensichtlich aus Anlass seines Austrittes aus dem Ingenieurbüro durchgeführten freiwilligen Verteilung des ungebundenen Kapitals berücksichtigt. Bei dieser Verteilung wurde von den per 31. Dezember 1993 aus Rückstellungen für pauschale Wertberichtigungen (Fr. 26'621.-) und Sondermassnahmen (Fr. 16'789.-) sowie übrigem ungebundenem Kapital von Fr. 92'575.- verfügbaren Fr. 135'985.- ein Betrag von Fr. 120'000.- an alle angestellten Versicherten verteilt. Auch nach den Akten wurde damals nicht der gesamte Überschuss verteilt, sondern eine Reserve in nicht genau bestimmbarer Höhe (gemäss Schreiben A. vom 3. Dezember 1998 ca. Fr. 70'000.-; nach seinem Schreiben vom 17. März 1999 indessen lediglich noch ca. Fr. 20'000.-; nach seiner Vernehmlassung wiederum ca. Fr. 70'000.-) für Härtefälle und Kursverluste einbehalten.
6.3 Diese Verteilung ist hier nicht auf ihre Zulässigkeit hin zu überprüfen und gibt im Übrigen auch nicht zu Bemerkungen Anlass. Denn die freien Mittel der Vorsorgeeinrichtung kommen dieser zu und sind nach dem Sinn und Geist der beruflichen Vorsorge in erster Linie zur Erreichung des Vorsorgezweckes einzusetzen (BGE 128 II 24 E. 4). Bei Teilliquidationen sind daher stets die Interessen aller Destinatäre zu wahren, das heisst sowohl jene des "Fortbestandes" als auch jene des "Abgangsbestandes". Zur Wahrung des Fortbestandsinteresses wird insbesondere die Schaffung einer Wertschwankungsreserve in Höhe von 10-20% der Vermögensanlagen bzw. der Bilanzsumme als angemessen erachtet, um den Versicherten die Weiterführung ihrer Vorsorge im bisherigen Rahmen zu erlauben (HELBLING, a.a.O., S. 265 ff. insb. S. 278). Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass anlässlich der freiwilligen Verteilung im Mai 1994 alle - unter Wahrung der Fortbestandsinteressen auszahlbaren - freien Mittel der Vorsorgekasse zur Verteilung gelangt sind (Bilanzsumme per 31. Dezember 1993 Fr. 729'726.-). Weitergehende Anwartschaften des Destinatärs A. bestanden somit keine mehr. Es bleibt zu prüfen, ob es zulässig war, ihn dennoch "freiwillig" in den Verteilungsplan 1998 einzubeziehen.
6.4 Bereits nach den erwähnten Erläuterungen zu den Richtlinien des Bundesamtes für Sozialversicherung sind in die Verteilung auch Versicherte miteinzubeziehen, die innert einer bestimmten Frist vor der Auflösung des Anschlussvertrages ausgetreten sind; diese Frist beginnt in dem Zeitpunkt, an dem der wirtschaftliche Niedergang des Arbeitgebers seinen Anfang genommen hat. Ist dieser Zeitpunkt nicht feststellbar, so ist - je nach der Höhe der zu verteilenden Mittel und der Zahl der Anspruchsberechtigten - von einer Frist von 3 bis 5 Jahren auszugehen (Erläuterungen zu Ziff. 2.2, Bst. a).
Hat die Liquidation der Personalvorsorgeeinrichtung - wie hier diejenige des Jahres 1998 - ihren Grund in der Aufgabe der Tätigkeit der Arbeitgeberfirma, so ist dem Problem der stufenweisen Aufgabe der Tätigkeit die nötige Beachtung zu schenken, indem auch bereits früher entlassene Arbeitnehmer im Verteilungsplan angemessen zu begünstigen sind (HELBLING, a.a.O., S. 651). In einem solchen Fall ist der Vorgang der schrittweisen Entlassung für den Verteilungsplan möglichst als Einheit zu betrachten (LANG, a.a.O., S. 111).
Da bei Totalliquidationen im Vorfeld häufig ein "schleichender" Personalabbau stattfindet, soll durch die Bestimmung des Liquidationszeitpunktes keine willkürliche Beeinflussung des Destinatärkreises erfolgen; deshalb sind in der Regel auch die in den letzten drei bis fünf Jahren Entlassenen in den Verteilungsplan einzubeziehen (CHRISTINA RUGGLI-WÜEST, Liquidation/Teilliquidation der Vorsorgeeinrichtung, in: Neue Entwicklungen in der beruflichen Vorsorge, Hrsg. René Schaffhauser/Hans-Ulrich Stauffer, St. Gallen 2000, S. 164; STRUB, a.a.O., S. 1528).
6.5 Diese Regel gilt indessen nur, wenn die früher ausgeschiedenen Destinatäre nicht bereits im Rahmen einer Teilliquidation vollständig befriedigt worden sind (MANHART, a.a.O., S. 155; SCHNEIDER, a.a.O., S. 470 N. 48). Zu berücksichtigen sind zudem grundsätzlich bloss Arbeitnehmer, die zuvor unfreiwillig aus dem Betrieb ausgeschieden sind (Urteil 2A.76/1997 vom 30. Juni 1998, E. 2a/bb, 3b, c). Anders verhält es sich nur, wenn sich Mitarbeiter wegen einer sich abzeichnenden wirtschaftlichen Schwierigkeit des Arbeitgeberbetriebes aus berechtigter Angst um ihren Arbeitsplatz frühzeitig um eine neue Stelle bemüht haben: Gehen entsprechende Kündigungen auf dasselbe wirtschaftliche Ereignis zurück, welches Anlass für die Teilliquidation gibt, gebietet das Gleichbehandlungsgebot, solche Austritte im Rahmen des Verteilungsplans ebenfalls zu erfassen (Urteil 2A.76/1997 vom 30. Juni 1998, E. 3c/bb). Bei der Aufteilung von freiem Stiftungsvermögen sind deshalb grundsätzlich auch die vor nicht allzu langer Zeit ausgeschiedenen ehemaligen Mitarbeiter zu berücksichtigen, sofern die Arbeitgeberseite den Grund für die Aufhebung des Arbeitsverhältnisses zu verantworten hat (RÜEFLI, a.a.O., S. 408). Unberücksichtigt zu bleiben haben früher Ausgeschiedene somit dann, wenn ihr Austritt aus völlig freiem Willen und nicht auf Grund einer ungünstigen Entwicklung bei der Arbeitgeberfirma erfolgt ist (MANHART, a.a.O., S. 159; SCHNEIDER, a.a.O., S. 470 N. 49).
6.6 Der Austritt des Destinatärs A. (geboren am 19. April 1929) erfolgte nach den verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz freiwillig und aus Altersgründen (dieser hatte im April 1994 das 65. Altersjahr vollendet). Unter diesen Umständen bestehen keine sachlichen Gründe dafür, den bereits bei der Teilliquidation 1994 angemessen an den verfügbaren freien Mitteln beteiligten und insofern vollständig abgefundenen Destinatär A. wiederum in die Verteilung einzubeziehen. Dies umso weniger, als er zufolge seines Austritts nicht weiter zur Bildung der seither erwirtschafteten freien Mittel beigetragen hat. Es verletzt mangels Vergleichbarkeit der Verhältnisse auch den Grundsatz der Gleichbehandlung, den freiwillig, wegen Erreichens des Pensionsalters, aus dem Arbeitgeberbetrieb ausgeschiedenen A. den Verbliebenen gleichzustellen, welche im Rahmen der erst 1996 einsetzenden schrittweisen Aufgabe der Geschäftstätigkeit des Ingenieurbüros Y. durch den Arbeitgeber entlassen wurden. Die Beschwerde ist somit insoweit begründet und gutzuheissen.
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Art. 23 al. 4 let. c LFLP; liquidation partielle d'une fondation de prévoyance; droits aux fonds libres lors de la résiliation du contrat d'adhésion. Les fonds libres de la fondation, comme ceux de l'institution de prévoyance professionnelle, suivent en principe les personnes jusqu'alors destinataires qui doivent faire l'objet d'un même traitement (consid. 3).
Le choix et l'importance des critères de répartition se déterminent selon le principe de l'égalité de traitement (consid. 4).
Lorsque se succèdent plusieurs liquidations partielles avec le congédiement de collaborateurs, il y a lieu d'appliquer en principe les mêmes critères de répartition. Les départs volontaires (de même que la mise à la retraite) ne donnent pas un droit à une part des fonds libres, respectivement à la liquidation partielle (consid. 5).
Les collaborateurs qui n'ont pas quitté l'entreprise de leur plein gré au cours des trois à cinq années précédant la résiliation du contrat d'adhésion doivent en principe être englobés dans le plan de répartition, lorsqu'ils n'ont pas été entièrement satisfaits dans le cadre d'une liquidation partielle (consid. 6).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-394%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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128 II 394
Sachverhalt ab Seite 395
A.- Am 28. Januar 1987 schloss sich das Ingenieurbüro Y., Zürich, der Sammelstiftung berufliche Vorsorge Swiss Life der Rentenanstalt Swiss Life an und liess seine Vorsorgekasse durch die Sammelstiftung verwalten. Mit Verteilplan vom 16. Mai 1994 wurde ungebundenes Kapital der Vorsorgekasse im Betrag von Fr. 120'000.- an die damaligen sechs als Angestellte Versicherten verteilt. Zum Destinatärkreis gehörte auch A. (aus dem Ingenieurbüro ausgetreten 1982, wiedereingetreten am 1. Dezember 1989). Dieser war am 30. April 1994 aus dem Ingenieurbüro und damit aus der Vorsorgekasse ausgeschieden. Massgebendes Kriterium für die Verteilung war das Altersguthaben der Jahre 1990 bis 1994; langjährige Versicherte erhielten zusätzlich für bis 1990 eingebrachte Reserven einen Zuschlag von 20%.
Nachdem das Ingenieurbüro die Arbeitsverhältnisse mit allen Mitarbeitern gekündigt hatte - das Ingenieurbüro wurde ab 1. Juli 1998 durch Y. allein weitergeführt; ein früherer Mitarbeiter (X.) war danach nur noch im Stundenlohn für ihn tätig -, löste es den Anschlussvertrag auf den 30. Juni 1998 auf. Die Vorsorgekasse verfügte (Stichtag 15. September 1998) über freie Mittel in Höhe von Fr. 243'411.-. Da die Vorsorgekasse keine paritätische Verwaltungskommission eingesetzt hatte, beschloss der Stiftungsrat der Sammelstiftung am 3. November 1999 ersatzweise die Totalliquidation des Vorsorgewerkes und einen Verteilungsplan für die freien Mittel.
B.- Das Bundesamt für Sozialversicherung, dem der Verteilungsplan als Aufsichtsbehörde zur Genehmigung vorzulegen war, stellte mit Verfügung vom 29. Februar 2000 fest, die Voraussetzungen für eine Teilliquidation seien erfüllt, und genehmigte den Verteilungsplan.
Eine von X. gegen diese Genehmigungsverfügung erhobene Beschwerde wies die Eidgenössische Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge mit Urteil vom 5. Dezember 2001 ab.
C.- Mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde vom 29. Januar 2002 beantragt X. dem Bundesgericht, das Urteil vom 5. Dezember 2001 sowie die Verfügung vom 29. Februar 2001 aufzuheben.
Das Bundesamt für Sozialversicherung beantragt in seiner Vernehmlassung, die Verwaltungsgerichtsbeschwerde abzuweisen.
Die Eidgenössische Beschwerdekommission der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge hat auf eine Vernehmlassung verzichtet.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Mit dem am 1. Januar 1995 in Kraft getretenen Bundesgesetz vom 17. Dezember 1993 über die Freizügigkeit in der beruflichen Alters-, Hinterlassenen- und Invalidenvorsorge (Freizügigkeitsgesetz, FZG; SR 831.42) wurde der Freizügigkeitsanspruch der Versicherten neu geordnet und eine ausdrückliche Regelung für den Fall der Teil- oder Gesamtliquidation einer Vorsorgeeinrichtung getroffen. Danach besteht bei einer solchen heute neben dem Anspruch auf Austrittsleistung ausdrücklich zusätzlich ein individueller oder kollektiver Anspruch auf freie Mittel (Urteil B 68/01 vom 30. November 2001, E. 3a; BBl 1992 III 600).
3.2 Das Bundesgericht erachtete in seiner Rechtsprechung - vor Inkrafttreten des Freizügigkeitsgesetzes - eine Teilliquidation stiftungsrechtlich bereits als erforderlich, soweit wirtschaftliche Veränderungen beim Arbeitgeberbetrieb grössere Personalabgänge zur Folge hatten. Dabei habe das Personalvorsorgevermögen den bisherigen Destinatären zu folgen. Aus solchen Vorgängen dürften nämlich nicht einzelne Gruppen ungerechtfertigterweise zu Lasten anderer profitieren. Es würden berechtigte Erwartungen auf künftige Ermessensleistungen enttäuscht, wenn das freie Stiftungsvermögen allein der verbleibenden Destinatärsgruppe vorbehalten bliebe. Der Grundsatz von Treu und Glauben gebiete deshalb, dass das Personalvorsorgevermögen den Bediensteten folge, und das Gebot der Rechtsgleichheit verbiete, einzelne Gruppen daran zu Lasten anderer profitieren zu lassen. Dem könne mit einer den Verhältnissen angepassten Aufteilung des Stiftungsvermögens Rechnung getragen werden (Urteil 2A.539/1997 vom 30. April 1998, E. 3b, mit Hinweisen auf BGE 119 Ib 46 E. 4c; BGE 110 II 436 E. 4 und 5).
Die neue Regelung, welche das Freizügigkeitsgesetz für die Auflösung von Anschlussverträgen trifft, beruht auf diesen erhärteten stiftungsrechtlichen Grundsätzen. Daher ist grundsätzlich jede Personalvorsorgeeinrichtung gegebenenfalls zur Teilliquidation und zur Wahrung des stiftungs- bzw. vorsorgerechtlichen Grundsatzes der Gleichbehandlung der Destinatärsgruppen verpflichtet. Dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Destinatäre und dem Stiftungszweck entspricht, dass die geäufneten freien Mittel - soweit wie möglich und nötig - unabhängig von der Organisationsform der Vorsorgeeinrichtung periodisch umgesetzt, das heisst für jene Versicherten (Aktive und Passive) verwendet werden, die an deren Äufnung beteiligt waren (Urteil 2A.539/1997 vom 30. April 1998, E. 3c/aa, S. 12 f.). Auf diese Weise lässt sich eine Überkapitalisierung der Vorsorgeeinrichtung vermeiden, die unter dem Gesichtswinkel des Gleichbehandlungsgrundsatzes problematisch erscheint, weil jene Versicherten, welche vor Eintritt des Versicherungsfalles aus der Vorsorgeeinrichtung ausscheiden, lediglich die Freizügigkeitsleistung ausbezahlt erhalten, ohne am Überschuss zu partizipieren, der auch mit ihren Beiträgen erwirtschaftet worden ist (Urteil 2A.101/2000 vom 26. November 2001, E. 3e).
3.3 Die Aufsichtsbehörde hat dafür zu sorgen, dass die gesetzlichen und statutarischen Vorschriften eingehalten werden und das Stiftungsvermögen seinen Zwecken gemäss verwendet wird (Art. 62 BVG [SR 831.40] und Art. 84 Abs. 2 ZGB).
Das freie Stiftungsvermögen ist bei der (Total- oder Teil-)Liquidation einer Personalvorsorgestiftung nach einem von der Aufsichtsbehörde zu genehmigenden Plan unter die anwartschaftlichen Destinatäre zu verteilen. Das Freizügigkeitsgesetz enthält jedoch keine konkreten Vorgaben, wie die freien Mittel zu verteilen sind, sondern überlässt dies den Vorsorgeeinrichtungen, ihren Organen und Experten, aber auch den Sozialpartnern; immerhin will das Gesetz den ausscheidenden Vorsorgenehmern eine minimale Garantie bieten, indem die in der Vorsorgeeinrichtung verbleibenden Vorsorgenehmer nicht bevorzugt werden dürfen (BBl 1992 III 600).
Auch für das freie Stiftungsvermögen gelten die Grundsätze, dass das Personalvorsorgevermögen den bisherigen Destinatären folgt und dass diese rechtsgleich zu behandeln sind (BGE 119 Ib 46 E. 3d, 4a). Innerhalb dieser und gegebenenfalls zusätzlicher Schranken (aufgrund der Stiftungsurkunde, des Reglements oder einer speziellen Gesetzesvorschrift) teilen die zuständigen Organe das freie Stiftungsvermögen jedoch nach pflichtgemässem Ermessen auf; die Aufsichtsbehörde hat daher nur einzugreifen, wenn die Stiftungsorgane ihr Ermessen missbrauchen oder überschreiten (Urteil 2A.614/1996 vom 3. April 1998, E. 4a), das heisst, wenn ihr Entscheid unhaltbar ist, weil er auf sachfremden Kriterien beruht oder einschlägige Kriterien ausser Acht lässt (BGE 108 II 497 E. 5).
3.4 Nach dem Verteilungsplan des Stiftungsrates der Sammelstiftung sollen liquidationsweise (per Stichtag 15. September 1998) freie Mittel der Vorsorgekasse im Betrag von Fr. 243'411.- zur Verteilung gelangen. Von diesem Betrag geht auch der Beschwerdeführer aus.
Der Verteilungsplan erachtet als für die Verteilung massgeblich die Kriterien Sparkapital, Beitragsdauer, Lohn sowie Alter und gewichtet diese mit je 25%.
4.
4.1 Der Beschwerdeführer rügt zunächst, es sei unhaltbar, die vier Kriterien Sparkapital, Beitragsdauer, Lohn und Alter zu je 25% zu gewichten. Er wünscht eine Berücksichtigung der Kriterien Sparkapital zu 80% sowie Alter und Beitragsdauer zu je 10%.
4.2 Die Verteilung der freien Mittel hat nach objektiven Kriterien zu erfolgen, wobei diese dem Vorsorgegedanken entsprechen müssen (vgl. BGE 128 II 24 E. 4; RUDOLF KÜNG, Die Verwendung freier Stiftungsmittel, in: SPV 1989 S. 24). Als Verteilungskriterien fallen nach der Praxis des Bundesgerichts hauptsächlich Dienst- und Lebensalter, Lohnhöhe und familienrechtliche Verpflichtungen in Betracht (Urteil 2A.614/1996 vom 3. April 1998, E. 4a). Das Bundesgericht hat bei der Aufteilung von freien Mitteln auch schon auf die Richtlinien des Bundesamtes für Sozialversicherung vom 19. Oktober 1992 über die Prüfung der Auflösung von Anschlussverträgen sowie des Wiederanschlusses des Arbeitgebers (in: SZS 1993 S. 306 ff.) abgestellt (Urteil 2A.539/1997 vom 30. April 1998, E. 3a, 3c/aa und bb). Nach den zugehörigen Erläuterungen sollen für die Verteilung der ungebundenen Mittel die Kriterien Höhe des Spar- oder Deckungskapitals, Alter der Versicherten, Dauer der Vorsorge (Dienst- bzw. Beitragsjahre) und versicherter Lohn im Vordergrund stehen (Erläuterungen zu Ziff. 2.2, Bst. a).
4.3 In der einschlägigen Literatur werden als Verteilungskriterien anerkannt:
- Alter, Dienstjahre, Lohnhöhe, Zivilstand, Unterstützungspflichten oder andere familiäre Verpflichtungen (THOMAS MANHART, Die Aufhebung mit Liquidation von Stiftungen, insbesondere von Personalfürsorgestiftungen, Diss. Zürich 1986, S. 157);
- Dienstjahre, Lohn und Stellung im Unternehmen, Höhe des reglementarischen Anspruches, Zivilstand und familienrechtliche Verpflichtungen (MARIA CARLA RÜEFLI, Die Verwendung von Stiftungsvermögen bei Aufhebung von Personalvorsorgeeinrichtungen, in: SPV 1988 S. 407);
- Dienst- oder Beitragsjahre, Alter, Lohnhöhe und beschränkt auch familiäre Verpflichtungen (KÜNG, a.a.O., S. 24);
- Mit der Begründung, das Freizügigkeitsgesetz habe mit seinem Inkrafttreten den zuvor geltenden gesetzlichen Grundgedanken der Fürsorge durch denjenigen der Vorsorge ersetzt, wird auch die Auffassung vertreten, die Verteilung der freien Mittel bzw. des Vermögens sei unter dem Gesichtspunkt der Rechtsgleichheit ausschliesslich proportional zum Deckungskapital vorzunehmen; damit werde dem Beitrag zum Vermögen der Vorsorgeeinrichtung aus lange bestehenden Vorsorgeverhältnissen und aus hohen versicherten Löhnen, die sich in höheren Deckungskapitalien niederschlagen, automatisch Rechnung getragen (ARMIN STRUB, Zur Teilliquidation nach Art. 23 FZG, in: AJP 1994 S. 1533);
- Alter, Dienstjahre, Besoldungsanspruch, Zivilstand, Unterstützungspflichten (BRUNO LANG, Liquidation und Teilliquidation von Personalvorsorgeeinrichtungen und Berücksichtigung des Freizügigkeitsgesetzes, in: SZS 1994 S. 111);
- Lohn oder versicherter Lohn, Dienst- oder Beitragsjahre, Spar- oder Deckungskapital, Summe der Beiträge, Alter, Zivilstand, Unterstützungspflichten (OSKAR LEUTWILER, Teil-Liquidation einer Pensionskasse, in: Der Schweizer Treuhänder 1999 S. 325);
- Lohn (oder versicherter Lohn), Dienstjahre (oder Beitragsjahre), Sparkapital oder Deckungskapital, Summe der Beiträge, Alter, Zivilstand, Anzahl unterstützungspflichtiger Personen (CARL HELBLING, Personalvorsorge und BVG, 7. Aufl., Bern 2000, S. 276);
- Dienstalter, Lebensalter, Deckungs-/Sparkapital, versicherter Lohn, Zivilstand und Unterstützungspflichten gegenüber Familienangehörigen (ROLF WIDMER, Aufteilung der freien Stiftungsmittel, in: Teilliquidationen von Vorsorgeeinrichtungen, Hrsg. Hans Schmid, Bern 2000, S. 62);
- Alter, Dienstalter, Lohnhöhe, Zivilstand, Unterstützungspflichten, Freizügigkeitsanspruch bzw. Deckungskapital (DOMENICO GULLO, Die Aufhebung von Personalvorsorgestiftungen, in: IWIR 2001 S. 3);
- Anstellungsdauer, Alter, Unterhaltspflichten, aber auch Lohnhöhe, Zivilstand und andere familienrechtliche Verpflichtungen (JAQUES-A. SCHNEIDER, Fond libres et liquidations de caisses de pensions, in: SZS 2001 S. 465).
4.4 Grundsätzlich dürfen unter dem Gesichtspunkt der Gleichbehandlung nur Kriterien berücksichtigt werden, die bei der Mehrheit der Begünstigten angewendet werden können; zudem ist dem Umstand Rechnung zu tragen, dass nicht dieselben Destinatäre (indirekt) mehrfach begünstigt werden und es dadurch zu einer unproportionalen Besserstellung kommt. Soweit dies überhaupt möglich ist, sollte bei der Festlegung und Gewichtung der Verteilungskriterien die Herkunft der freien Mittel und der Zeitpunkt ihrer Äufnung berücksichtigt werden (WIDMER, a.a.O., S. 62 f.).
In der Praxis werden die freien Mittel bei Teilliquidationen von Vorsorgeeinrichtungen meist nach Dienstjahren oder gemäss Deckungskapital bzw. Sparguthaben aufgeteilt. Falls bei der Verteilung mindestens zwei Kriterien berücksichtigt werden, wird vor allem auf Dienstjahre und Lohn abgestellt; eine untergeordnete Rolle spielen Lebensjahre und Deckungskapital. Die Verteilung erfolgt oft auf Grund des effektiven Freizügigkeitsbetrages (Austrittszahlung abzüglich eingebrachte Freizügigkeitsleistungen), womit gewährleistet ist, dass Dienstalter und versicherter Lohn berücksichtigt sind. Den persönlichen Verhältnissen der Destinatäre wird in der Praxis allerdings nur in sehr bescheidenem Mass durch Berücksichtigung von Lebensalter und Familiensituation Rechnung getragen (WIDMER, a.a.O., S. 65).
4.5 In Bezug auf die Gewichtung der einzelnen Kriterien wird in der neusten Lehre vorgeschlagen, die Kriterien Lohn zu 10%, zurückgelegte Dienstjahre zu 20%, vorhandenes Sparkapital (ohne eingebrachte Freizügigkeitsleistungen) zu 20%, Zahl der Lebensjahre über 40 zu 20% und Zahl der unterstützungspflichtigen Personen ebenfalls zu 20% zu berücksichtigen (HELBLING, a.a.O., S. 276; LEUTWILER, a.a.O., S. 325).
4.6 Wie diese Übersicht zeigt, sind die im vorliegenden Fall durch den Stiftungsrat gewählten Verteilungskriterien allgemein anerkannt. Sie können jedenfalls nicht als sachfremd bezeichnet werden. Es wurden auch keine einschlägigen Kriterien ausser Acht gelassen. Die Vorinstanz ist mit der Anerkennung der Auswahl der Verteilungskriterien daher weder in Willkür verfallen, noch hat sie ihr Ermessen überschritten. Dasselbe gilt auch für die durch die Vorinstanz nicht beanstandete Gewichtung der vier Verteilungskriterien mit je 25%, die sich durchaus im Rahmen des grossen Ermessens hält, das den Stiftungsorganen beim Verteilungsplan zusteht.
5.
5.1 Der Beschwerdeführer rügt, dass die Vorinstanz den Wechsel der Verteilungskriterien gegenüber der Teilliquidation des Jahres 1994 als haltbar erachtet habe, sei willkürlich, da es dafür keine sachlichen Gründe gebe.
5.2 Im vorliegenden Fall wurde die Verteilung bei der Teilliquidation vom 16. Mai 1994, die offensichtlich wegen des Austritts des Destinatärs A. erfolgte, allein gestützt auf das Kriterium des Altersguthabens der Versicherten - damals sechs Angestellte - vorgenommen.
5.3 Der Beschwerdeführer behauptet, bei aufeinander folgenden Teilliquidationen müssten die jeweils verfügbaren freien Mittel möglichst auch nach denselben Kriterien auf die jeweiligen Destinatäre verteilt werden. Eine Ausnahme könne nur gelten, wenn die Voraussetzungen für eine zulässige Praxisänderung erfüllt seien; dies sei hier nicht der Fall.
5.4 Der Grundsatz der Gleichbehandlung der Destinatäre muss grundsätzlich auch auf längere Sicht gewährleistet sein, weshalb bei einer Teilliquidation darauf zu achten ist, dass nach ihrer Beendigung weitere Teilliquidationen oder gar die Liquidation selbst unter Beachtung derselben Prinzipien und Berechnungsformeln möglich bleiben (MARTIN B. DETTWILER, Die Teilliquidation einer Vorsorgeeinrichtung, in: SPV 1990 S. 115). Denn die betriebstreuen Mitarbeiter sollen gegenüber den wegziehenden weder bevorteilt noch benachteiligt werden (BBl 1992 III 600).
Dies kann indessen nur gelten, wenn die tatsächliche und die rechtliche Ausgangslage bei der (Teil-)Liquidation jeweils dieselbe ist und die Verhältnisse insoweit vergleichbar und deshalb auch gleich zu behandeln sind.
Bei einer weiteren Teilliquidation wegen Ausscheidens weiterer Mitarbeiter sollten demnach zweckmässigerweise wiederum dieselben oder jedenfalls ähnliche Aufteilungskriterien zur Anwendung gelangen. Dabei ist indessen mit der Vorinstanz festzuhalten, dass es keinen berufsvorsorgerechtlichen Grundsatz gibt, nach welchem bei in gewissen zeitlichen Abständen aufeinander folgenden Teilliquidationen einer Vorsorgeeinrichtung stets dieselben Kriterien für die Verteilung der freien Mittel anzuwenden wären.
5.5 Im Zeitpunkt der Erstellung des Verteilungsplanes 1994 war das Freizügigkeitsgesetz noch nicht in Kraft; dies war erst am 1. Januar 1995 der Fall. Schied ein einzelner Arbeitnehmer im damaligen Zeitpunkt unter normalen Umständen aus den Diensten des Arbeitgebers und der Personalfürsorgestiftung (der Begriff wurde erst mit dem Inkrafttreten des Freizügigkeitsgesetzes geändert in Personalvorsorge, vgl. STRUB, a.a.O., S. 1533) aus, so standen ihm die gesetzlich und statutarisch vorgesehenen Leistungen zu. Er konnte jedoch keinen Anspruch auf einen Teil des reglementarisch nicht gebundenen freien Stiftungsvermögens erheben; diesbezüglich bestanden seitens der Destinatäre lediglich "Anwartschaften minderer Verbindlichkeit", die auf Erwartungen der Destinatäre auf künftige Ermessensleistungen beruhten, falls sie dannzumal noch zum Kreis der Destinatäre gehörten. Mit dem Ausscheiden aus der Stifterfirma gingen regelmässig auch diese Erwartungen auf solche Ermessensleistungen unter. Die freiwillige Kündigung auch eines erheblichen Teils der Belegschaft konnte daher nicht Anlass sein, eine Teilliquidation zu Gunsten dieser Arbeitnehmer mit entsprechender Aufteilung des freien Stiftungsvermögens anzuordnen (BGE 119 Ib 46 E. 4, insb. E. 4d S. 54 ff.).
Nach den bereits erwähnten Richtlinien des Bundesamtes für Sozialversicherung vom 19. Oktober 1992 konnte bei sehr kleinen Versichertenbeständen (unter fünf) indessen auch der Austritt einzelner Arbeitnehmer den Tatbestand der Teilauflösung eines Anschlussvertrages erfüllen - den das Bundesamt als gegeben erachtete, wenn aus wirtschaftlichen Gründen (z.B. Betriebsrestrukturierung, Einstellung oder Reduktion der Produktion) insbesondere eine Gruppe von Arbeitnehmern entlassen wurde -; dies aber nur, sofern er aus wirtschaftlichen Gründen erfolgte (Erläuterungen zu Ziff. 2.3: Teilauflösung eines Anschlussvertrages). Die Austretenden hatten in diesem Fall einen Anspruch auf einen angemessenen Anteil der freien Mittel, wenn der Anschlussvertrag mindestens zwei Jahre in Kraft war und die ungebundenen Mittel mehr als 10% des gebundenen Vermögens der Vorsorgeeinrichtung ausmachten.
Freiwillige Austritte einzelner Beschäftigter eines Betriebes waren deshalb nach der Rechtslage im damaligen Zeitpunkt für eine Teilliquidation irrelevant (Urteil 2A.76/1997 vom 30. Juni 1998, mit Hinweis auf BGE 119 Ib 46 E. 4d S. 54 f.).
5.6 Erst nach dem am 1. Januar 1995 in Kraft getretenen Freizügigkeitsgesetz besteht neben dem Anspruch auf Austrittsleistung ausdrücklich auch ein individueller oder kollektiver Anspruch auf freie Mittel (Urteile 2A.614/1996 vom 3. April 1998, E. 4c und B 68/01 vom 30. November 2001, E. 3a; BBl 1992 III 600). Dies ändert indessen nichts daran, dass das Freizügigkeitsgesetz (durch Art. 23 FZG) nur dort zu einer gerechten Zuteilung der freien Stiftungsmittel verpflichtet, wo Mitarbeiter - ausgelöst durch Ereignisse auf Betriebs- oder Unternehmensebene und nicht durch Kündigungen aus individuellen Gründen (STRUB, a.a.O., S. 1520) - unfreiwillig aus einer Vorsorgeeinrichtung ausscheiden müssen (HELBLING, a.a.O., S. 83). Andernfalls hätte der Mitarbeiter, der freiwillig mehrfach den Arbeitgeber wechselt, jedes Mal beim Ausscheiden aus der jeweiligen Personalvorsorgestiftung Anspruch auf einen Anteil der freien Mittel, womit die gesetzlichen Bestimmungen über die Freizügigkeit beziehungsweise die reglementarischen Bestimmungen über die statutarischen Austrittsleistungen ihren Sinn verlören; der Grundsatz der Gleichbehandlung wird daher nicht verletzt, wenn aus freiem Entschluss Austretende in einem Verteilungsplan nicht berücksichtigt werden (Urteil 2A.92/1993 vom 22. März 1995, E. 4b/d).
5.7 Die 1994 vorgenommene Verteilung freier Mittel erfolgte demzufolge auf freiwilliger Basis. Ob der Verteilungsplan durch die Aufsichtsbehörde genehmigt worden ist, ergibt sich nicht aus den Akten. Die damalige Verteilung ist jedenfalls von allen Destinatären akzeptiert worden und war deshalb auch nicht weiter auf ihre Zweck- und Rechtmässigkeit hin zu überprüfen. Da diese Verteilung nach den Akten unbestrittenermassen wegen des freiwilligen Austritts des in den Ruhestand getretenen Mitarbeiters A., auf dessen Verlangen und nicht aus betrieblichen Gründen, vorgenommen wurde, hätte damals auch keine Teilliquidation im Sinne von Art. 23 des kurz danach in Kraft getretenen Freizügigkeitsgesetzes vorgelegen. Der Wechsel in den Ruhestand kann ohne weiteres einem (freiwilligen) Ausscheiden unter normalen Umständen aus den Diensten des Arbeitgebers gleichgesetzt werden, wie dies die Vorinstanz tut.
Demgegenüber erfüllt die am 31. Dezember 1997 und 30. Juni 1998 durch den Arbeitgeber vorgenommene Kündigung aller noch bestehenden Arbeitsverträge den Tatbestand der Gesamt- oder Teilliquidation (STRUB, a.a.O., S. 1529 Anm. 78; BBl 1992 III 600). Die mit der Entlassung aller Arbeitnehmer verbundene Kündigung des Anschlussvertrages im Juni 1998 mit anschliessender Liquidation des Vorsorgewerkes stellt daher keinen mit dem freiwilligen Austritt bzw. der Pensionierung einzelner Arbeitnehmer eines kleinen Unternehmens mit wenigen Mitarbeitern vergleichbaren Vorgang dar. Es ist daher - insbesondere auch unter Beachtung des gemäss Art. 23 FZG den zuständigen Organen zustehenden grossen Ermessensspielraumes - nicht zu beanstanden, wenn die Verteilung der nach der Totalliquidation des Vorsorgewerkes verbleibenden freien Mittel nach anderen Kriterien vorgenommen wurde, als dies bei der früheren freiwilligen Verteilung freier Mittel der Fall war. Die Vorinstanz ist nicht in Willkür verfallen und hat insbesondere ihr Ermessen nicht überschritten, wenn sie die Wahl anderer Verteilungskriterien bei der Liquidation wegen Kündigung des Anschlussvertrages bzw. der Entlassung aller verbleibenden Arbeitnehmer durch den Geschäftsinhaber per 30. Juni 1998 und der damit verbundenen Kündigung des Anschlussvertrages zuliess.
6.
6.1 Der Beschwerdeführer bringt weiter vor, die erneute Berücksichtigung des Destinatärs A. im hier in Frage stehenden Verteilungsplan verletze den Grundsatz der Gleichbehandlung, da dieser bereits bei der Verteilung im Jahre 1994 vollumfänglich und definitiv "abgefunden" worden sei.
6.2 Wie sich aus den Akten ergibt, wurde der Destinatär A. im Jahre 1994 bei der offensichtlich aus Anlass seines Austrittes aus dem Ingenieurbüro durchgeführten freiwilligen Verteilung des ungebundenen Kapitals berücksichtigt. Bei dieser Verteilung wurde von den per 31. Dezember 1993 aus Rückstellungen für pauschale Wertberichtigungen (Fr. 26'621.-) und Sondermassnahmen (Fr. 16'789.-) sowie übrigem ungebundenem Kapital von Fr. 92'575.- verfügbaren Fr. 135'985.- ein Betrag von Fr. 120'000.- an alle angestellten Versicherten verteilt. Auch nach den Akten wurde damals nicht der gesamte Überschuss verteilt, sondern eine Reserve in nicht genau bestimmbarer Höhe (gemäss Schreiben A. vom 3. Dezember 1998 ca. Fr. 70'000.-; nach seinem Schreiben vom 17. März 1999 indessen lediglich noch ca. Fr. 20'000.-; nach seiner Vernehmlassung wiederum ca. Fr. 70'000.-) für Härtefälle und Kursverluste einbehalten.
6.3 Diese Verteilung ist hier nicht auf ihre Zulässigkeit hin zu überprüfen und gibt im Übrigen auch nicht zu Bemerkungen Anlass. Denn die freien Mittel der Vorsorgeeinrichtung kommen dieser zu und sind nach dem Sinn und Geist der beruflichen Vorsorge in erster Linie zur Erreichung des Vorsorgezweckes einzusetzen (BGE 128 II 24 E. 4). Bei Teilliquidationen sind daher stets die Interessen aller Destinatäre zu wahren, das heisst sowohl jene des "Fortbestandes" als auch jene des "Abgangsbestandes". Zur Wahrung des Fortbestandsinteresses wird insbesondere die Schaffung einer Wertschwankungsreserve in Höhe von 10-20% der Vermögensanlagen bzw. der Bilanzsumme als angemessen erachtet, um den Versicherten die Weiterführung ihrer Vorsorge im bisherigen Rahmen zu erlauben (HELBLING, a.a.O., S. 265 ff. insb. S. 278). Unter diesen Umständen ist davon auszugehen, dass anlässlich der freiwilligen Verteilung im Mai 1994 alle - unter Wahrung der Fortbestandsinteressen auszahlbaren - freien Mittel der Vorsorgekasse zur Verteilung gelangt sind (Bilanzsumme per 31. Dezember 1993 Fr. 729'726.-). Weitergehende Anwartschaften des Destinatärs A. bestanden somit keine mehr. Es bleibt zu prüfen, ob es zulässig war, ihn dennoch "freiwillig" in den Verteilungsplan 1998 einzubeziehen.
6.4 Bereits nach den erwähnten Erläuterungen zu den Richtlinien des Bundesamtes für Sozialversicherung sind in die Verteilung auch Versicherte miteinzubeziehen, die innert einer bestimmten Frist vor der Auflösung des Anschlussvertrages ausgetreten sind; diese Frist beginnt in dem Zeitpunkt, an dem der wirtschaftliche Niedergang des Arbeitgebers seinen Anfang genommen hat. Ist dieser Zeitpunkt nicht feststellbar, so ist - je nach der Höhe der zu verteilenden Mittel und der Zahl der Anspruchsberechtigten - von einer Frist von 3 bis 5 Jahren auszugehen (Erläuterungen zu Ziff. 2.2, Bst. a).
Hat die Liquidation der Personalvorsorgeeinrichtung - wie hier diejenige des Jahres 1998 - ihren Grund in der Aufgabe der Tätigkeit der Arbeitgeberfirma, so ist dem Problem der stufenweisen Aufgabe der Tätigkeit die nötige Beachtung zu schenken, indem auch bereits früher entlassene Arbeitnehmer im Verteilungsplan angemessen zu begünstigen sind (HELBLING, a.a.O., S. 651). In einem solchen Fall ist der Vorgang der schrittweisen Entlassung für den Verteilungsplan möglichst als Einheit zu betrachten (LANG, a.a.O., S. 111).
Da bei Totalliquidationen im Vorfeld häufig ein "schleichender" Personalabbau stattfindet, soll durch die Bestimmung des Liquidationszeitpunktes keine willkürliche Beeinflussung des Destinatärkreises erfolgen; deshalb sind in der Regel auch die in den letzten drei bis fünf Jahren Entlassenen in den Verteilungsplan einzubeziehen (CHRISTINA RUGGLI-WÜEST, Liquidation/Teilliquidation der Vorsorgeeinrichtung, in: Neue Entwicklungen in der beruflichen Vorsorge, Hrsg. René Schaffhauser/Hans-Ulrich Stauffer, St. Gallen 2000, S. 164; STRUB, a.a.O., S. 1528).
6.5 Diese Regel gilt indessen nur, wenn die früher ausgeschiedenen Destinatäre nicht bereits im Rahmen einer Teilliquidation vollständig befriedigt worden sind (MANHART, a.a.O., S. 155; SCHNEIDER, a.a.O., S. 470 N. 48). Zu berücksichtigen sind zudem grundsätzlich bloss Arbeitnehmer, die zuvor unfreiwillig aus dem Betrieb ausgeschieden sind (Urteil 2A.76/1997 vom 30. Juni 1998, E. 2a/bb, 3b, c). Anders verhält es sich nur, wenn sich Mitarbeiter wegen einer sich abzeichnenden wirtschaftlichen Schwierigkeit des Arbeitgeberbetriebes aus berechtigter Angst um ihren Arbeitsplatz frühzeitig um eine neue Stelle bemüht haben: Gehen entsprechende Kündigungen auf dasselbe wirtschaftliche Ereignis zurück, welches Anlass für die Teilliquidation gibt, gebietet das Gleichbehandlungsgebot, solche Austritte im Rahmen des Verteilungsplans ebenfalls zu erfassen (Urteil 2A.76/1997 vom 30. Juni 1998, E. 3c/bb). Bei der Aufteilung von freiem Stiftungsvermögen sind deshalb grundsätzlich auch die vor nicht allzu langer Zeit ausgeschiedenen ehemaligen Mitarbeiter zu berücksichtigen, sofern die Arbeitgeberseite den Grund für die Aufhebung des Arbeitsverhältnisses zu verantworten hat (RÜEFLI, a.a.O., S. 408). Unberücksichtigt zu bleiben haben früher Ausgeschiedene somit dann, wenn ihr Austritt aus völlig freiem Willen und nicht auf Grund einer ungünstigen Entwicklung bei der Arbeitgeberfirma erfolgt ist (MANHART, a.a.O., S. 159; SCHNEIDER, a.a.O., S. 470 N. 49).
6.6 Der Austritt des Destinatärs A. (geboren am 19. April 1929) erfolgte nach den verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz freiwillig und aus Altersgründen (dieser hatte im April 1994 das 65. Altersjahr vollendet). Unter diesen Umständen bestehen keine sachlichen Gründe dafür, den bereits bei der Teilliquidation 1994 angemessen an den verfügbaren freien Mitteln beteiligten und insofern vollständig abgefundenen Destinatär A. wiederum in die Verteilung einzubeziehen. Dies umso weniger, als er zufolge seines Austritts nicht weiter zur Bildung der seither erwirtschafteten freien Mittel beigetragen hat. Es verletzt mangels Vergleichbarkeit der Verhältnisse auch den Grundsatz der Gleichbehandlung, den freiwillig, wegen Erreichens des Pensionsalters, aus dem Arbeitgeberbetrieb ausgeschiedenen A. den Verbliebenen gleichzustellen, welche im Rahmen der erst 1996 einsetzenden schrittweisen Aufgabe der Geschäftstätigkeit des Ingenieurbüros Y. durch den Arbeitgeber entlassen wurden. Die Beschwerde ist somit insoweit begründet und gutzuheissen.
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de
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Art. 23 cpv. 4 lett. c LFLP; liquidazione parziale di una fondazione collettiva di previdenza; diritto ai fondi liberi nel caso di scioglimento del contratto di adesione. I fondi liberi della fondazione, alla stessa stregua dei fondi liberi dell'istituto di previdenza seguono, di principio, le persone precedentemente destinatarie, le quali devono beneficiare dello stesso trattamento (consid. 3).
La scelta e la valutazione dei criteri di ripartizione sono determinate in base al principio della parità di trattamento (consid. 4).
Quando si susseguono più liquidazioni parziali dovute al licenziamento di collaboratori, devono essere applicati identici criteri di ripartizione. Le partenze volontarie (così come in caso di pensionamento) non danno diritto ad una parte dei fondi liberi, rispettivamente ad una liquidazione parziale (consid. 5).
I collaboratori che non hanno lasciato volontariamente l'impresa nel corso dei tre/cinque anni precedenti lo scioglimento del contratto di adesione devono, in linea di principio, essere inclusi nel piano di ripartizione, allorquando non siano stati interamente soddisfatti nell'ambito di una liquidazione parziale (consid. 6).
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it
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-394%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,085
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128 II 407
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128 II 407
Sachverhalt ab Seite 408
Die "Ontario Securities Commission (OSC)" untersucht im Zusammenhang mit einem vermuteten Insiderhandel verschiedene Transaktionen auf einem bei einem kanadischen Broker und Investment-Dealer gehaltenen Konto (im Weitern: Y.-Konto). Sie hat festgestellt, dass in der Zeit von Oktober 1999 bis April 2001 13 Aktientitel und 2 Call-Optionen jeweils kurz vor Ankündigung einer bedeutsamen Fusion bzw. Übernahme gekauft und wenig später in der Regel mit Gewinn weiterveräussert worden waren. Der Broker verfügte dabei jeweils über vertrauliche Informationen, da sein "merger and acquisition department" als Berater bzw. er selber als Partei auftrat.
Am 8. Juni und 7. August 2001 ersuchte die "Ontario Securities Commission" die Eidgenössische Bankenkommission (EBK) hinsichtlich über die Schweiz erfolgter paralleler Transaktionen auf weiteren Konten um Amtshilfe (Art. 38 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Börsen und den Effektenhandel [Börsengesetz, BEHG; SR 954.1]). Die Bankenkommission holte hierauf die gewünschten Informationen ein und verfügte am 28. November 2001, dass dem Gesuch entsprochen und der "Ontario Securities Commission" mitgeteilt werde, dass die sie interessierenden Transaktionen im Auftrag von X. getätigt worden seien. Die Bankenkommission wies die "Ontario Securities Commission" darauf hin, dass diese Informationen ausschliesslich zur direkten Beaufsichtigung der Börsen und des Effektenhandels verwendet und nicht gestützt auf den "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" Dritten zugänglich gemacht werden dürften. Sie könnten nur dann Grundlage eines Administrativverfahrens vor dem internen "panel" der "Ontario Securities Commission" bilden, wenn die betroffenen Personen Gelegenheit erhalten hätten, den Ausschluss der Öffentlichkeit vom Verfahren zu verlangen (Ziff. 2 des Dispositivs). Jegliche Weiterleitung an Zweitbehörden setze ihre erneute vorgängige Zustimmung voraus (Ziff. 4 des Dispositivs). Hingegen gestatte sie bereits jetzt eine allfällige Weitergabe an die zuständigen Straf(verfolgungs)behörden; diese seien jedoch darauf hinzuweisen, dass sich die Verwendung der Informationen auf den Verwendungszweck, d.h. die Ermittlung und Ahndung eines Insidervergehens, zu beschränken habe (Ziff. 3 des Dispositivs).
X. hat hiergegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht, welche das Bundesgericht abweist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Nach Art. 38 Abs. 2 BEHG kann die Eidgenössische Bankenkommission ausländischen Aufsichtsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen nicht öffentlich zugängliche Auskünfte und sachbezogene Unterlagen übermitteln. Dabei muss es sich um "Aufsichtsbehörden über Börsen- und Effektenhändler" handeln, die solche Informationen ausschliesslich zur direkten Beaufsichtigung der Börsen und des Effektenhandels verwenden (Art. 38 Abs. 2 lit. a BEHG; "Spezialitätsprinzip") und an ein Amts- oder Berufsgeheimnis gebunden sind (Art. 38 Abs. 2 lit. b BEHG). Die Informationen dürfen nicht ohne vorgängige Zustimmung der schweizerischen Aufsichtsbehörde oder nur aufgrund einer generellen Ermächtigung in einem Staatsvertrag an zuständige Behörden und Organe, die mit im öffentlichen Interesse liegenden Aufsichtsaufgaben betraut sind, weitergegeben werden (Art. 38 Abs. 2 lit. c Satz 1 BEHG; "Prinzip der langen Hand"). Die Weiterleitung an Strafbehörden ist untersagt, wenn die Rechtshilfe in Strafsachen ausgeschlossen wäre. Die Aufsichtsbehörde entscheidet hierüber im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Justiz (Art. 38 Abs. 2 lit. c Sätze 2 und 3 BEHG). Soweit die zu übermittelnden Informationen einzelne Kunden von Effektenhändlern betreffen ("kundenbezogene Informationen"), gilt das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021). Die Bekanntgabe von Informationen über Personen, die offensichtlich nicht in die zu untersuchende Angelegenheit verwickelt sind, ist unzulässig (Art. 38 Abs. 3 BEHG; "unbeteiligte Dritte").
3.
3.1 Die "Ontario Securities Commission" ist die unabhängige Börsenaufsichtsbehörde der kanadischen Provinz Ontario. Ihr obliegt die Durchsetzung des "Ontario Securities Act" (R.S.O. 1990, c. S.5) bzw. der Ausführungsbestimmungen dazu (R.R.O. 1990, Reg. 1015) sowie die Regulierung von Aktivitäten im Finanzmarktbereich. Sie hat die Investoren vor unsauberen und betrügerischen Aktivitäten zu schützen und generell das Vertrauen in einen fairen und effizienten Finanzmarkt zu fördern (section 1.1 und section 2.1.2 ii. und iii. "Securities Act"; vgl. auch Art. 1 BEHG). Die Mitarbeiter der OSC können Straf- (vgl. section 122 "Securities Act") bzw. Administrativverfahren vor der Kommission einleiten (section 127 "Securities Act") und für zusätzliche Sanktionen den "Ontario Superior Court of Justice" anrufen (section 128 "Securities Act"). Die "Ontario Securities Commission" verfügt über weitreichende Untersuchungsbefugnisse insbesondere bei Insiderhandel und "tipping offences" (section 11 ff. und section 76 (1) (2), 122 "Securities Act"). Sie nimmt damit typische Funktionen der Finanzmarktaufsicht wahr. Wie das Bundesgericht bereits festgehalten hat, ist nicht erforderlich, dass der ausländischen Aufsichtsbehörde genau die gleichen Befugnisse zukommen wie der Bankenkommission; es genügt, dass ihr in der grundsätzlichen Stossrichtung Aufgaben wie dieser obliegen (vgl. auch ROLF H. WEBER, Börsenrecht, Zürich 2001, Rz. 23 zu Art. 38 BEHG). Die ausländische Aufsichtsbehörde muss überhaupt Funktionen wahrnehmen, für die nach dem schweizerischen Recht die Amtshilfe zulässig ist. Dass die erhaltenen Informationen ausschliesslich "zur direkten Beaufsichtigung der Börsen und des Effektenhandels" verwendet werden, braucht nicht dadurch sichergestellt zu sein, dass der Aufsichtsbehörde daneben keine anderen Aufgaben übertragen sind. Die zweckkonforme Verwendung der Informationen und die Wahrung des Spezialitätsprinzips können auch dadurch sichergestellt erscheinen, dass die ausländische Aufsichtsbehörde das Auskunftsersuchen mit einem amtshilfefähigen Zweck begründet und sich zugleich verpflichtet, die Informationen nur hierfür zu verwenden (Urteil 2A.234/2000 vom 25. April 2001, E. 4a, mit weiteren Hinweisen, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 67 f.).
3.2 Die OSC hat zugesichert, die übermittelten Angaben ausschliesslich zur Überwachung des Effektenhandels bzw. im Zusammenhang mit den in ihrem Gesuch genannten Vorkommnissen zu benutzen und vor einer Weitergabe jeweils die Zustimmung der Bankenkommission einzuholen ("Any non-public information received from the Swiss Commission by the Ontario Commission will be treated as strictly confidential, in that Ontario Commission, to the extent permitted by law, will not use or permit the information to be used without the consent of the Swiss Commission for any purpose other than that stated in connection with the making of this request"). Der angefochtene Entscheid enthält die hierzu erforderlichen Vorbehalte (vgl. Ziff. 2 und 4 des Dispositivs); im Übrigen hat die Bankenkommission in ihrer Vernehmlassung erklärt, bei einer Weiterleitung der Daten an die OSC diese noch einmal ausdrücklich darauf aufmerksam zu machen, dass es sich bei den sie interessierenden Auskünften um vertrauliche Informationen handelt, "deren Veröffentlichung gegen Schweizer Recht verstossen würde". Für den Fall, dass die Bankenkommission ihre Zustimmung nicht erteilt, sichert die OSC "best efforts" zu ("If the Ontario Commission receives a legally enforceable demand to disclose non-public information provided by the Swiss Commission, it immediately will notify the Swiss Commission of the demand for disclosure. If requested by the Swiss Commission, and to the extent permitted by law, the Ontario Commission will resist such disclosure, including through the assertion of such appropriate legal exemptions or privileges as may be available"). Gestützt hierauf kann auf die Einhaltung des Spezialitätsgrundsatzes und des Prinzips der "langen Hand" vertraut werden. Das Börsengesetz verlangt diesbezüglich keine völkerrechtlich verbindliche Zusage. Solange ein ersuchender Staat sich effektiv an den Spezialitätsvorbehalt hält und - wie hier - keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, dass er dies im Einzelfall nicht zu tun bereit sein könnte, steht der Amtshilfe insofern nichts entgegen. Bloss wenn die ausländische Aufsichtsbehörde im Rahmen ihrer "best-efforts"-Erklärung tatsächlich nicht in der Lage ist, dem Spezialitätsvorbehalt bzw. dem Prinzip der "langen Hand" angemessen Nachachtung zu verschaffen, muss die Bankenkommission die Praxis ihr gegenüber allenfalls überdenken (BGE 127 II 142 E. 6b S. 147 f.; BGE 126 II 409 E. 4b/bb S. 413, 126 E. 6b/bb S. 139). Eine bereits heute abzugebende Garantie dafür, dass ihre Schritte immer und in jedem Fall Erfolg haben werden, kann nicht zur Voraussetzung der Amtshilfe gemacht werden, ansonsten diese in den meisten Fällen gar nicht mehr möglich wäre (Urteil 2A.234/2000 vom 25. April 2001, E. 5c/cc, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 75). Bis zum Beweis des Gegenteils darf die EBK davon ausgehen, dass sich die OSC im Interesse einer funktionierenden Zusammenarbeit an die gegebenen Zusicherungen halten und im zwischenstaatlichen Verkehr mit der erforderlichen Zurückhaltung operieren wird, auch wenn sie in ihrem Ersuchen darauf hinweist, dass sie verpflichtet sein könnte, die erhaltenen Informationen an die Straf(verfolgungs)behörden weiterzugeben, und "best efforts" lediglich im Rahmen des gesetzlich Zulässigen zusichert ("to the extent permitted by law").
4.
4.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Amtshilfe sei zu verweigern, weil die Öffentlichkeit des Verfahrens vor der OSC einem "fest etablierten Grundsatz" entspreche. Nur in gewissen beschränkten Ausnahmefällen sei deren Ausschluss möglich. Dies genüge nicht, um die vom schweizerischen Recht geforderte Vertraulichkeit sicherzustellen. Gestützt auf den "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" (R.S.O. 1990, c. F.31) könne ein Beschluss, das Verfahren unter Ausschluss der Öffentlichkeit zu führen, von jedermann bei einem Gericht angefochten werden, welches frei und ohne Bindung an allfällige Auflagen schweizerischer Behörden entscheide. Die OSC sichere zudem ihre "best efforts" nur insoweit zu, als die EBK dies verlange, was wiederum ungenügend erscheine, da dies die gesetzliche "Grundsatzentscheidung, wonach kundenbezogene Informationen vertraulich zu behandeln" sind, in ihr Gegenteil verkehre; die allenfalls aus der Schweiz zu übermittelnden Informationen müssten stets vertraulich behandelt werden.
4.2 Entgegen diesen Einwänden sieht das kanadische Recht hinreichende Möglichkeiten vor, die Vertraulichkeit der umstrittenen Daten den Anforderungen von Art. 38 Abs. 2 BEHG entsprechend zu wahren:
4.2.1 Nach section 153 des "Securities Act" sind von der Verbreitung gemäss dem "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" zum Vornherein Informationen ausgenommen, welche die OSC amtshilfeweise erhält und die sie vertraulich behandelt wissen will ("Despite the Freedom of Information and Protection of Privacy Act, the Commission may provide information to and receive information from other securities or financial regulatory authorities, stock exchanges, self-regulatory bodies or organizations, law enforcement agencies and other governmental or regulatory authorities, both in Canada and elsewhere, and any information so received by the Commission shall be exempt from disclosure under that Act if the Commission determines that the information should be maintained in confidence"). Gemäss section 15 des "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" kann die zuständige Behörde sich einer öffentlichen Zugänglichmachung widersetzen, wenn sie die umstrittenen Informationen von einer ausländischen Regierung bzw. Regierungsstelle erhalten hat; nach section 17 ist sie befugt, eine Veröffentlichung abzulehnen, falls es sich dabei - wie hier - um vertrauliche Daten finanzieller Natur handelt, deren Bekanntgabe vermutlich eine weitere Erhältlichmachung entsprechender Informationen verunmöglichen und damit dem öffentlichen Interesse zuwiderlaufen würde. Soweit section 16 und 17 des "Securities Act" die grundsätzliche Vertraulichkeit des Untersuchungsverfahrens regeln, gehen diese dem "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" vor (section 67 [2] 9.). Wer im Widerspruch zum "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" willentlich persönliche Informationen verbreitet, kann schliesslich mit einer Busse von bis zu CDN 5'000.- belegt werden (section 61 [1] [a] und [2]). Die OSC hat zugesichert, die von der EBK in Amtshilfe erhaltenen Informationen vertraulich zu behandeln und gegebenenfalls "best efforts" zu üben. Mit Blick auf die bestehenden gesetzlichen Regeln kann nicht gesagt werden, diese Erklärung sei inhaltsleer und zum Vornherein ungeeignet, den Grundsätzen der Spezialität, der Vertraulichkeit und der "langen Hand" Nachachtung zu verschaffen.
4.2.2 Das Verfahren vor der OSC bzw. ihrem "panel", das eventuell nach Abschluss der Untersuchungen parallel zu einem Strafverfahren eingeleitet wird, ist an sich öffentlich, doch besteht die Möglichkeit, das Publikum unter gewissen Voraussetzungen vom Verfahren auszuschliessen (section 9 [1] des "Statutory Powers Procedure Act"). Zwar hat das Bundesgericht in einem die amerikanische "Securities and Exchange Commission (SEC)" betreffenden Entscheid festgestellt, dass die mit einem öffentlichen Verfahren verbundene Verletzung des Vertraulichkeitsprinzips nicht durch die abstrakte Möglichkeit des Erlasses einer richterlichen Schutzanordnung ("protective order") behoben werden könne, da es, soweit es dabei nicht um eine reine Förmlichkeit gehe, nicht am Betroffenen liegen könne, im Ausland eine solche mit den damit verbundenen Risiken erst noch zu erwirken (Urteil 2A.349/2001 vom 20. Dezember 2001, E. 6b). Dieser Fall ist mit dem vorliegenden indessen insofern nicht zu vergleichen, als die Bankenkommission dort die Weiterleitung im Rahmen eines "enforcement-action"-Verfahrens vor einem Zivilgericht bewilligt hatte, die Erklärung der SEC hinsichtlich des Schutzes der Vertraulichkeit bezüglich der "litigation releases" nach wie vor zweideutig erschien und mit der Amtshilfe insbesondere noch keine Freigabe für ein allfälliges Strafverfahren verbunden war (vgl. PETER NOBEL, Zu restriktive Amtshilfe-Praxis des Bundesgerichts?, in: SZW 2002 S. 64).
4.3
4.3.1 Nach Art. 38 Abs. 2 lit. c BEHG dürfen vertrauliche Kundeninformationen nicht ohne vorgängige Zustimmung der schweizerischen Aufsichtsbehörde oder aufgrund einer generellen Ermächtigung in einem Staatsvertrag an "zuständige Behörden und an Organe, die mit im öffentlichen Interessen liegenden Aufsichtsaufgaben betraut sind", weitergegeben werden. Das Bundesgericht hat hieraus abgeleitet, dass das Gesetz jegliche Weitergabe durch den Zweitempfänger an einen Dritten ausschliesse, weshalb Verfahren, bei denen die in Amtshilfe gelieferten Informationen nicht nur parteiöffentlich, sondern generell und ohne weiteres einem breiteren Publikum zugänglich würden, mit Art. 38 Abs. 2 BEHG unvereinbar erschienen (BGE 126 II 126 E. 6c/aa S. 141). Indessen hat es jene Fälle vorbehalten, in denen die Weiterleitung an eine Straf(verfolgungs)behörde bewilligt werden kann (vgl. Art. 38 Abs. 2 lit. c Sätze 2 und 3 BEHG; Urteil 2A.349/2001 vom 20. Dezember 2001, E. 6b/aa). Im Rahmen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen wird in Kauf genommen, dass gewisse vertrauliche Angaben im Ausland gegebenenfalls öffentlich zugänglich werden; die Rechtsprechung begnügt sich hier - selbst beim Bestehen einer nationalen Anzeigepflicht an die Steuerbehörden - damit, dass gestützt auf den Vertrauensgrundsatz grundsätzlich davon ausgegangen werden darf, der ersuchende Staat werde sich an das Spezialitätsprinzip halten (vgl. CARLO LOMBARDINI, Droit bancaire suisse, Zürich 2002, S. 697 Rz. 13, mit Hinweisen). Dieses schliesst eine ausländische Strafuntersuchung wegen Straftaten, für die keine Rechtshilfe möglich wäre, nicht aus; es verwehrt den ausländischen Behörden auch nicht, gegen einen Beschuldigten parallel zur Strafuntersuchung ein Administrativverfahren zu führen. Die rechtshilfeweise erhaltenen Auskünfte dürfen dabei lediglich weder direkt noch indirekt für die Ermittlungen benützt oder als Beweismittel verwendet werden (BGE 115 Ib 373 E. 8 S. 376 f.). In diesem Sinn muss auf die Einhaltung des Spezialitätsprinzips durch den ersuchenden Staat vertraut werden können, was bei Kanada mit Blick auf die langjährigen, guten Rechtshilfebeziehungen zu diesem Staat der Fall ist (Urteil 1A.72/1995 vom 10. Mai 1995, E. 2f). Es obliegt im Rahmen der Rechtshilfe den zuständigen Organen des ersuchenden Staates, darüber zu befinden, ob und inwiefern im Interesse des Betroffenen oder Dritter die Öffentlichkeit des Strafverfahrens beschränkt werden soll (Urteil 1A.214/1996 vom 23. September 1996, E. 5). Dass die in Rechtshilfe gelieferten Informationen gestützt auf das ausländische Recht einem breiteren Publikum zugänglich werden können, verletzt das Spezialitätsprinzip als solches noch nicht (Urteil 1A.200/1999 vom 15. Oktober 1999, E. 2b/bb).
4.3.2 Wenn die im Rahmen der Amtshilfe erhobenen Informationen für eine Verwendung in einem allfälligen Strafverfahren freigegeben werden können, gelten diese Grundsätze analog; eine Verwendung der entsprechenden Angaben ist im Ausland dann im gleichen Umfang wie gestützt auf ein Rechtshilfeverfahren möglich (vgl. NOBEL, a.a.O., S. 64). Das von der Bankenkommission zu wahrende Prinzip der "langen Hand" kann hinsichtlich der Vertraulichkeit nicht weiter reichen, als der rechtshilfeweise Schutz des Betroffenen im Zusammenhang mit der Beschaffung der gleichen Informationen auf diesem Weg (vgl. URS ZULAUF, Lange Hand oder verbrannte Finger? Internationale Amtshilfe der Eidgenössischen Bankenkommission nach Börsengesetz - erste Erfahrungen, in: Aktuelle Rechtsprobleme des Finanz- und Börsenplatzes Schweiz, Bern 2000, S. 130). Art. 38 Abs. 2 BEHG will die Amtshilfe zwischen Börsenaufsichtsbehörden soweit erleichtern, als dies mit den Voraussetzungen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen vereinbar ist; diese darf weder umgangen noch ihres Sinnes entleert werden (BGE 126 II 126 E. 6b/bb S. 139, 409 E. 6b/bb S. 417; WEBER, a.a.O., Rz. 5 zu Art. 38 BEHG). Hierfür soll die Bankenkommission die Kontrolle über die herausgegebenen Informationen wahren und ihre dem Aufsichtszweck entsprechende Verwendung im ausländischen Administrativverfahren wirksam sicherstellen (BGE 126 II 409 E. 6b/bb S. 417). Die Öffentlichkeit von Strafverfahren gehört zu den Grundprinzipien moderner Rechtsstaaten (vgl. Art. 30 Abs. 3 BV bzw. Art. 6 Ziff. 1 EMRK [SR 0.101]). Wenn der Gesetzgeber in Art. 38 Abs. 2 lit. c BEHG zugelassen hat, dass in Amtshilfe gelieferte Informationen für das Strafverfahren freigegeben werden, nahm er insofern eine Ausnahme vom - ansonsten für das Amtshilfeverfahren streng zu beachtenden - Vertraulichkeitsprinzip in Kauf.
4.3.3 Dies kann nicht ohne Wirkungen auf ein allenfalls öffentlich zu führendes Administrativ- oder "Quasi"-Strafverfahren bleiben, käme es doch einem Wertungswiderspruch gleich, die Benutzung der vertraulichen Tatsachen im konkreten Einzelfall zwar für ein Strafverfahren, nicht aber für ein entsprechendes paralleles Aufsichtsverfahren zu gestatten: Sind beim Amtshilfeentscheid bereits sämtliche Voraussetzungen für die Rechtshilfe gegeben und könnten entsprechende Informationen deshalb auf diesem Weg im Ausland an die Öffentlichkeit gelangen, genügt den Anforderungen der Vertraulichkeit, wenn die ersuchende Behörde eine solche für ihre Vorabklärungen glaubwürdig zusichert und dem betroffenen Kunden in einem allfälligen administrativen Sanktionsverfahren die Möglichkeit offen steht, den Ausschluss der Öffentlichkeit zu verlangen, wie die Bankenkommission dies hier in Ziffer 2c des Dispositivs ihres Entscheids vorbehalten hat. Die ersuchende Behörde wird dadurch nicht davon befreit, für die entsprechende Verwendung der Informationen vor einer anderen Behörde die Zustimmung der Bankenkommission einzuholen. Die gelieferten Informationen dürfen im Übrigen auch nur für die im Ersuchen geschilderten und im Amtshilfeentscheid freigegebenen Zwecke verwendet werden. Sollte im ausländischen Verfahren entgegen entsprechender Zusicherungen das Spezialitätsprinzip missachtet und die in Amtshilfe gelieferte Information zu Zielen verwendet werden, welche rechtshilfeweise verpönt sind, müsste gegenüber dem entsprechenden Staat die Amtshilfepraxis überdacht und die Übermittlung vertraulicher Informationen - je nach den Umständen - umfassend verweigert werden. Hat die Bankenkommission der OSC zu Recht eine Weiterleitung der in Amtshilfe übermittelten Informationen gestattet (vgl. hierzu E. 5.3.1), dürfen die entsprechenden Angaben nach dem Gesagten deshalb allenfalls auch in einem öffentlich zu führenden Administrativverfahren vor ihrem "panel" verwendet werden.
5.
5.1 Der Beschwerdeführer beantragt, die Amtshilfe zu verweigern, da der im Amtshilfegesuch dargestellte Sachverhalt offensichtlich nicht den Tatsachen entspreche und das Ersuchen überdies den formellen Anforderungen an ein solches nicht genüge. Der geschilderte Anfangsverdacht sei nicht plausibel und nachvollziehbar, da die von ihm getätigten Käufe insgesamt nicht dem behaupteten Transaktionsmuster entsprächen. Seine Beziehung zu einem ehemaligen Direktor des "merger and acquisition department" des betroffenen Brokers und Investment-Dealers werde nur behauptet, jedoch nicht bewiesen.
5.2
5.2.1 Wie jedes staatliche Handeln muss auch die Amtshilfe verhältnismässig sein (BGE 125 II 65 E. 6a S. 73). Verboten sind reine Beweisausforschungen ("fishing expeditions"). Die ersuchende Behörde muss im Amtshilfeverfahren den relevanten Sachverhalt darstellen, die gewünschten Auskünfte bzw. Unterlagen konkret bezeichnen und den Grund ihres Ersuchens nennen. Dabei ist zu beachten, dass ihr in der Regel die Überwachung des Marktgeschehens schlechthin obliegt, weshalb an diesem breiten Auftrag zu messen ist, ob ein hinreichender Anlass für die Gewährung der Amtshilfe besteht (BGE 126 II 409 E. 5a S. 413 f.; BGE 125 II 65 E. 6b S. 73 f.). Soweit die Behörden des ersuchenden Staates verpflichtet sind, den massgeblichen Sachverhalt darzulegen, kann von ihnen nicht erwartet werden, dass sie dies bereits lückenlos und völlig widerspruchsfrei tun. Dies wäre mit Sinn und Zweck der Amtshilfe (wie mit jenem der Rechtshilfe) nicht vereinbar, sollen doch aufgrund von Informationen und Unterlagen, die sich im ersuchten Staat befinden, bisher im Dunkeln gebliebene Punkte erst noch geklärt werden (zur Rechtshilfe: BGE 117 Ib 64 E. 5c S. 88 mit Hinweisen; ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Bern 1999, Rz. 165). Die Bankenkommission hat sich nicht darüber auszusprechen, ob die im Ersuchen angeführten Tatsachen zutreffen oder nicht. Sie hat weder Tat- noch irgendwelche Schuldfragen zu prüfen und ihrerseits eine Beweiswürdigung vorzunehmen. Sie ist an die Darstellung des Sachverhalts im Ersuchen insoweit gebunden, als diese nicht wegen offensichtlicher Fehler, Lücken oder Widersprüche sofort entkräftet werden kann (BGE 127 II 142 E. 5a S. 145; Urteil 2A.347/2001 vom 2. Oktober 2001, E. 5a; Urteil 2A.567/2001 vom 15. April 2002, E. 4.1; für die Rechtshilfe: BGE 117 Ib 64 E. 5c S. 88; JEAN-FRANÇOIS EGLI/OLIVIER KURZ, L'entraide judiciaire accordée par la Suisse pour la répression des délits d'initiés, problèmes récents, in: Walter R. Schluep (Hrsg.), Recht, Staat und Politik am Ende des zweiten Jahrtausends, S. 619; LOMBARDINI, a.a.O., S. 699, Rz. 16).
5.2.2 Die OSC ersucht wegen des Verdachts eines Insiderhandels aufgrund von Transaktionen auf dem Y.-Konto eines von ihr beaufsichtigten Brokers um Amtshilfe. Sie legt betreffend die verschiedenen, über die Z.-Bank abgewickelten Transaktionen nicht im Einzelnen dar, zu welchem Zeitpunkt ein auffälliges Kursverhalten im Umfeld der Bekanntgabe einer vertraulichen Tatsache festgestellt worden wäre. Mag dies in der Regel erforderlich erscheinen, um ein Amtshilfeersuchen sinnvoll prüfen zu können, fehlt es hier - entgegen den Einwendungen des Beschwerdeführers - dennoch nicht an einem genügend dargelegten Anfangsverdacht: Die Abklärung der OSC [...] haben ergeben, dass der Beschwerdeführer am Y.-Konto berechtigt ist, welches [...] Ausgangspunkt der Untersuchungen der OSC bildet. Der Beschwerdeführer bestreitet in seiner Eingabe nicht, mit einem ehemaligen Direktor des "merger and acquisition department" des betroffenen Brokers und Investment-Dealers, welcher jeweils über privilegierte Informationen verfügt haben soll, bekannt und in die Schule gegangen zu sein; er wendet lediglich ein, dies sei nicht bewiesen, was im Rahmen eines Amtshilfeersuchens indessen auch nicht erforderlich ist. Die über die Z.-Bank abgewickelten Transaktionen erfolgten jeweils in einem engen zeitlichen und sachlichen Zusammenhang mit den entsprechenden Geschäften auf dem Y.-Konto. In seinem Eventualstandpunkt gesteht der Beschwerdeführer selber zu, dass zumindest die Titel der Unternehmen [...] Gegenstand der Amtshilfe bilden könnten. Auch hinsichtlich der anderen vier Aktien vermögen die von ihm erhobenen Einwände den Verdacht der OSC aber nicht zum Vornherein zu entkräften: Selbst wenn hinsichtlich der Titel [...] zwischen dem Kauf und der öffentlichen Bekanntgabe der vertraulichen Tatsache Monate gelegen hätten, schliesst dies ein allfälliges Insiderdelikt nicht aus. Soweit bei [einer Firma] überhaupt keine Übernahme stattgefunden haben soll, können doch entsprechende Verhandlungen geführt worden sein. Die OSC behauptet in ihrem Ersuchen nicht, es sei bei jedem der sie interessierenden Geschäfte auch tatsächlich zu einer Übernahme gekommen; bei gewissen war eine solche unter Beteiligung des betroffenen Brokers und Investment-Dealers lediglich geplant. Soweit der Beschwerdeführer einwendet, die Titel [...] erst am 25./29. Februar 2000 gekauft zu haben, wobei die öffentliche Übernahme aber bereits am 24. Februar 2000 angekündigt worden sei, weshalb zum Vornherein kein Insiderhandel vorliegen könne, übergeht er die Tatsache, dass er entsprechende Transaktionen bereits am 9./10. Februar 2000 über das Y.-Konto abgewickelt hatte; auch insofern ist der Verdacht der OSC deshalb nicht entkräftet.
5.2.3 Ob der Beschwerdeführer tatsächlich von Insiderinformationen profitiert hat, bildet nicht Gegenstand des Amtshilfeverfahrens (BGE 127 II 323 E. 7b/aa S. 334; BGE 126 II 126 E. 6a/bb S. 137). Er wendet deshalb vergeblich ein, die umstrittenen Transaktionen gestützt auf Marktbeobachtungen und bereits kursierende Gerüchte getätigt zu haben. Der Gesetzgeber hat die Amtshilfe geschaffen, damit die Aufsichtsbehörden zum Schutz der zusehends vernetzten Märkte auf Missbräuche adäquat und zeitgerecht reagieren können (BGE 126 II 409 E. 5b/aa S. 414 mit Hinweisen). Die verschiedenen Transaktionen lassen sich äusserlich nicht in verdächtige und unverdächtige aufteilen. Es wird Aufgabe der OSC sein, aufgrund ihrer Untersuchungen und der verschiedenen [...] eingeholten Auskünfte abzuklären, ob bei den umstrittenen Geschäften tatsächlich börsenrechtliche Bestimmungen verletzt worden sind und Anlass besteht, die Straf(verfolgungs)behörden über den Ausgang ihrer (Vor-)Abklärungen zu informieren (BGE 126 II 409 E. 5b/aa S. 414 f.). Die Bankenkommission kann diese Frage im Rahmen des Amtshilfeverfahrens nicht vorwegnehmen, da ihr die zu deren Beurteilung erforderlichen Elemente fehlen (BGE 127 II 142 E. 5a S. 145). Die Amtshilfe ist nicht schon dann unverhältnismässig, wenn der betroffene Kunde in mehr oder weniger plausibler Weise darzutun vermag, dass er seinen Kaufentscheid gestützt auf öffentlich zugängliche Informationen getroffen hat (vgl. BGE 127 II 323 E. 7b/aa S. 334; LOMBARDINI, a.a.O., S. 716, Rz. 10), sondern nur, wenn er einen entsprechenden Anfangsverdacht klarerweise entkräften kann; er etwa mit dem Geschäft wegen eines umfassenden Vermögensverwaltungsauftrags offensichtlich und unzweifelhaft nichts zu tun hat (BGE 127 II 323 E. 6b/aa S. 332 f.). Dass dies hier der Fall gewesen wäre, behauptet der Beschwerdeführer zu Recht nicht. Die von der OSC übermittelten Angaben waren hinreichend detailliert; weitere Abklärungen seitens der Bankenkommission erübrigten sich deshalb.
5.3
5.3.1 Zu Unrecht kritisiert der Beschwerdeführer, es lägen keine Indizien vor, welche eine Weiterleitung der in Amtshilfe zu übermittelnden Informationen an die Straf(verfolgungs)behörden erlaubten. Die Bankenkommission kann die entsprechende Zustimmung im Amtshilfeentscheid selber erteilen, falls die aufsichtsrechtlichen Ermittlungen im Empfängerstaat bei Einreichen des Ersuchens bereits hinreichend fortgeschritten sind oder sich die Notwendigkeit einer Weitergabe schon zu diesem Zeitpunkt anderweitig genügend konkret abzeichnet (BGE 127 II 323 E. 7b/bb S. 335 mit Hinweisen; vgl. PETER NOBEL, Swiss Finance Law and International Standards, Bern 2002, S. 483, Rz. 166). Hierfür bedarf es neben auffälliger Kursverläufen bzw. verdächtig erscheinender Geschäfte zusätzlicher Elemente, welche eine strafrechtlich relevante Verhaltensweise im Einzelfall mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit nahe legen (LOMBARDINI, a.a.O., S. 718, Rz. 16). Das Bundesgericht hat solche bejaht, wenn der Kunde zu einer der betroffenen Firmen - etwa als ehemaliges oder aktuelles Verwaltungsrats- oder Geschäftsleitungsmitglied - in einer besonderen Beziehung steht (vgl. Urteil 2A.269/2000 vom 27. April 2001, E. 8d, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 93 f.) oder aufgrund anderer Umstände die umstrittenen Transaktionen im konkreten Fall über Kursschwankungen hinaus, wie sie an der Börse immer wieder vorkommen, verdächtig erscheinen. Dies war hier der Fall: Die Abklärungen der OSC haben ergeben, dass der Beschwerdeführer über verschiedene Banken Transaktionen in den entsprechenden Titeln ausführen liess. Dabei soll der betroffene Broker und Investment-Dealer bzw. sein "merger and acquisition department", mit einem von deren Direktoren der Beschwerdeführer bekannt ist, über vertrauliche Informationen verfügt haben. Aufgrund der bisherigen Abklärungen erweist er sich offenbar bereits als einer der Hauptverdächtigen. Es bestehen damit hinreichend konkrete Indizien dafür, dass er von Insiderinformationen profitiert haben könnte, weshalb die Bankenkommission einer allfälligen Weiterleitung der übermittelten Informationen an die zuständigen Straf(verfolgungs)behörden zustimmen durfte.
5.3.2 Das Ausnützen der Kenntnis der vertraulichen Tatsache, dass eine Gesellschaft eine andere zu kaufen oder mit ihr zu fusionieren beabsichtigt, ist in der Schweiz grundsätzlich ebenso strafbar wie in Kanada (vgl. Art. 161 StGB). Unter Vorbehalt missbräuchlicher Ersuchen hat die Bankenkommission - weder gemäss den amts- noch den rechtshilferechtlichen Regeln - der Strafbarkeit im ersuchenden Staat im Detail nachzugehen (BGE 126 II 409 E. 6c/bb S. 422 mit Hinweisen). Hinsichtlich der Strafbarkeit nach schweizerischem Recht muss sie prüfen, ob der aufgrund der Umstände hinreichend nahe liegende Verdacht, der Beschwerdeführer könnte bei seinen Transaktionen Hinweise aus dem "merger and acquisition department" [...] erhalten haben, die "objektiven Merkmale eines nach schweizerischem Recht strafbaren Tatbestandes aufweist" (Art. 64 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen [IRSG; SR 351.1]; vgl. das Urteil 2A.269/2000 vom 27. April 2001, E. 8f, mit weiteren Hinweisen, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 94 ff.), was hinsichtlich Art. 161 Abs. 2 StGB zu bejahen ist.
5.3.3 An der Sache vorbei geht der Einwand, die Amtshilfe sei zu verweigern, da die Erhältlichkeit der umstrittenen Unterlagen gemäss dem kanadischen Recht nicht nachgewiesen erscheine. Nach Art. 76 lit. c IRSG ist dem Rechtshilfeersuchen eine Bestätigung beizulegen, dass die beantragte Durchsuchung von Personen oder Räumen bzw. die Beschlagnahme oder Herausgabe von Gegenständen auch im ersuchenden Staat zulässig wäre. Damit soll verhindert werden, dass die ersuchende Behörde eine Durchsetzung von Zwangsmassnahmen erwirkt, die sie im eigenen Land nicht erhalten könnte (BGE 123 II 161 E. 3b S. 166). Die Frage, ob ein ähnliches "Erhältlichkeitsprinzip" - wie dies zum Teil in der Doktrin gefordert wird (HANS-PETER SCHAAD, in: Vogt/Watter, Kommentar zum schweizerischen Kapitalmarktrecht, Basel 1999, Rz. 75 zu Art. 38 BEHG; FRANÇOIS ROGER MICHELI, Assistance internationale en matière administrative, La retransmission d'informations à l'autorité pénale étrangère, in: SJZ 98/2002 S. 35 f.; THIERRY AMY, Entraide administrative internationale en matière bancaire, boursière et financière, Lausanne 1998, S. 389 f.) - auch für die Amtshilfe gilt, wurde bisher offen gelassen (BGE 126 II 86 E. 4c S. 90); sie braucht auch hier nicht entschieden zu werden, da die entsprechenden Voraussetzungen jedenfalls gegeben wären: Die OSC bzw. die von ihr mit den Abklärungen beauftragte Person verfügt über weitreichende Untersuchungskompetenzen. Nach section 13 des "Securities Act" kommen ihr grundsätzlich die gleichen Befugnisse wie dem Ontario Court bei Zivilklagen zu, um eine Person oder Gesellschaft zu zwingen, Dokumente, die im Zusammenhang mit der Untersuchung stehen und sich in ihrer Verwahrung oder in ihrem Besitz befinden, zu edieren (vgl. auch section 11 [4] bzw. section 12 [3]). Das Amtshilfeersuchen der OSC geht, soweit in der aufsichtsrechtlichen Herausgabe der Informationen über die umstrittenen Transaktionen eine Zwangsmassnahme im Sinne von Art. 76 lit. c IRSG liegen sollte (vgl. BGE 126 II 86 E. 4c S. 90; BGE 121 II 153 ff.), damit nicht offensichtlich über die Möglichkeiten nach dem kanadischen Recht hinaus. Einer entsprechenden Bestätigung bedürfte es lediglich, wenn diesbezüglich begründete Zweifel bestünden (BGE 123 II 161 E. 3b S. 166); das ist nicht der Fall, nachdem der Beschwerdeführer selber nicht geltend macht und darlegt, dass und inwiefern das Gesuch zu einer Durchsetzung in Kanada unzulässiger Zwangsmassnahmen führen würde.
6.
6.1 Die Z.-Bank hat der Bankenkommission - dem Begehren der OSC entsprechend - sämtliche Kontokorrentauszüge des Beschwerdeführers von Oktober 1999 bis Juni 2001, dessen Bankkorrespondenz von Oktober 1999 bis April 2001, die Bankauszüge von Oktober 1999 bis April 2001 sowie sämtliche Kundenkontaktberichte zur Verfügung gestellt. Gemäss Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung sollen diese Unterlagen (B01 1-437) vollumfänglich der OSC übermittelt werden. Der Beschwerdeführer kritisiert, dies verstosse gegen das Verhältnismässigkeitsgebot; zudem sei die Herausgabe von Bankdokumenten als Originale oder Kopien durch die Amtshilfe nicht gedeckt, hierfür müsse der Rechtshilfeweg beschritten werden.
6.2 Im Amtshilfeersuchen kann generell die Übermittlung von Informationen verlangt werden. Diese haben sich nicht auf Auskünfte oder Amtsberichte zu beschränken, sondern können nach dem Wortlaut von Art. 38 Abs. 2 BEHG ausdrücklich auch sachbezogene "Unterlagen" umfassen, was ermöglicht, der ersuchenden Behörde auch Beweismittel in Form von mit ihrer Untersuchung in Zusammenhang stehenden Bankunterlagen zu liefern (WEBER, a.a.O., Rz. 10 zu Art. 38 BEHG; HANS-PETER SCHAAD, a.a.O., Rz. 73 f. zu Art. 38 BEHG; ANNETTE ALTHAUS, Amtshilfe und Vor-Ort-Kontrolle, 2. Aufl., Bern 2001, S. 125; MAURICE HARARI, Entraide internationale en matière pénale et en matière administrative: quelques réflexions, in: Thévenoz/Bovet, Journée 1999 de droit bancaire et financier, Bern 2000, S. 153).
6.3
6.3.1 Fraglich erscheint mit Blick auf das Verhältnismässigkeitsgebot, in welchem Umfang dies zulässig ist, gibt die Bankenkommission mit den Kontounterlagen doch mehr Informationen weiter, als zur Abklärung der konkret als verdächtig bezeichneten Geschäfte auf den ersten Blick erforderlich wäre. Dabei gilt es wiederum zu unterscheiden: Bei der "reinen" Amtshilfe muss sich die Weiterleitung auf das aufsichtsrechtlich Erforderliche beschränken, soll die Rechtshilfe nicht ausgehöhlt und einer unzulässigen Beweisausforschung ("fishing expedition") auf diesem Weg Vorschub geleistet werden (vgl. BGE 126 II 409 E. 6b S. 416 ff.; Urteil 2A.162/2001 vom 10. Juli 2001, E. 5b, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 106 f.). Anders verhält es sich indessen, wenn - wie hier - aufgrund der konkreten Umstände bereits beim Amtshilfeentscheid eine Weiterleitung der zu übermittelnden Informationen an die ausländischen Straf(verfolgungs)behörden zulässig erscheint. In diesem Fall gelten für den Umfang der weiterzuleitenden Unterlagen die rechtshilferechtlichen Regeln analog. Danach sind all jene Aktenstücke zu übermitteln, die sich auf den im Ersuchen enthaltenen Verdacht beziehen können. Massgeblich ist die so genannte "potentielle Erheblichkeit": Den ausländischen Strafverfolgungsbehörden sind all jene Aktenstücke zuzustellen, die sich möglicherweise auf den im Rechtshilfeersuchen dargestellten Sachverhalt beziehen; nicht weiterzuleiten sind bloss solche Informationen, die für das ausländische Verfahren mit Sicherheit unerheblich sind (BGE 122 II 367 E. 2c S. 371). Es ist an den ausländischen Behörden, aus den in diesem Sinne möglicherweise relevanten Akten jene auszuscheiden, welche den Tatverdacht zu erhärten vermögen. Der Beschwerdeführer muss deshalb jedes einzelne Aktenstück, das nach seiner Auffassung von der Übermittlung auszuschliessen ist, bezeichnen und im Einzelnen darlegen, weshalb dieses im ausländischen Verfahren nicht erheblich sein kann (BGE 122 II 367 E. 2d S. 372). Bei vermuteten Insiderdelikten sind grundsätzlich alle Informationen wesentlich, die mit den verdächtigen Transaktionen in irgendeinem - allenfalls auch bloss lockeren - Zusammenhang stehen (ZIMMERMANN, a.a.O., Rz. 478, S. 369). Bei schwer überblickbaren Vorgängen, wie sie Insidergeschäften häufig zu Grunde liegen, darf der Verfahrenszweck nicht zu eng verstanden werden (vgl. EGLI/KURZ, a.a.O., S. 622). Es geht dabei auch darum, festzustellen, wer wem welche Zahlungen geleistet hat und was mit allfälligen Erlösen aus den Transaktionen geschehen ist. Die Erfassung aller Vorgänge über ein bestimmtes Konto während einer gewissen Zeitspanne ist zur Abklärung vermuteter Insiderdelikte und Verfolgung entsprechender Spuren regelmässig dienlich (Urteil 1A.157/1989 vom 16. Mai 1990, E. 5b und c).
6.3.2 Die OSC verdächtigt den Beschwerdeführer, im Rahmen eines grösseren Insiderhandels von Tipps seitens des ihm bekannten A. profitiert zu haben. Die von ihr verlangten Unterlagen über die vom Beschwerdeführer im Zeitraum von Oktober 1999 bis April 2001 getätigten Transaktionen betreffen diesen Sachverhalt und können für dessen Abklärung von Bedeutung sein. Wegen der Komplexität der Untersuchung ist letztlich allein die OSC in der Lage gestützt auf sämtliche ihr zur Verfügung stehenden Unterlagen darüber zu befinden, welche der zu leistenden Auskünfte geeignet sind, den Verdacht gegen den Beschwerdeführer zu erhärten oder auszuräumen. Seine Kritik, die verschiedenen von ihm getätigten Geldabhebungen seien, weil nicht relevant, nicht offen zu legen, überzeugt nicht, da es dabei jeweils um beträchtliche Summen ging, die bar bezogen wurden [...]. Soweit er einwendet, die Unterlagen legten Geschäfte offen, bei denen kein konkreter Verdacht auf einen Insiderhandel bestehe, verkennt er, dass die OSC hinreichende Anhaltspunkte dafür geliefert hat, dass er von vertraulichen Informationen aus dem "merger and acquisition department" des betroffenen Brokers und Investment-Dealers profitiert haben könnte. Vor diesem Hintergrund erscheint potentiell erheblich, welche Transaktionen er über welche kanadischen Broker abgewickelt und wie seine Anlagestrategie im Verhältnis zur jeweiligen Kenntnis vertraulicher Informationen [...] in der umstrittenen Zeitperiode ausgesehen hat. Da nicht dargelegt wird, welche anderen zur Weitergabe vorgesehenen Akten mit dem untersuchten Sachverhalt offensichtlich in keinem Zusammenhang stehen, ist die verfügte Weiterleitung der Dokumente "Pag. B01 1-437" zulässig. Das Bundesgericht ist nicht gehalten, von Amtes wegen in den zur Übermittlung ins Ausland bestimmten Unterlagen nach einzelnen Aktenstücken zu forschen, die für das ausländische (Straf-)Verfahren gegebenenfalls unerheblich erscheinen könnten (BGE 122 II 367 E. 2d S. 372).
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Art. 38 Abs. 2 BEHG; Amtshilfe an die "Ontario Securities Commission (OSC)"; Vertraulichkeit und Prinzip der "langen Hand"; Anwendbarkeit rechtshilferechtlicher Regeln. Bei der "Ontario Securities Commission" handelt es sich um eine Börsenaufsichtsbehörde, der gestützt auf die von ihr gegebenen Zusicherungen ("best efforts") Amtshilfe geleistet werden kann (E. 3).
Soweit mit der Gewährung der Amtshilfe die Weiterleitung kundenbezogener Informationen und Unterlagen an die Straf(verfolgungs)behörden bewilligt wird, gelten bezüglich der Spezialität und der Vertraulichkeit bzw. des Umfangs der zulässigen Datenübermittlung die zur Rechtshilfe in Strafsachen entwickelten Grundsätze (E. 4 und 6.3).
Ein zusätzlicher Verdacht, welcher die Bewilligung einer Weiterleitung bereits im Amtshilfeentscheid selber rechtfertigt, ist zu bejahen, wenn Indizien dafür bestehen, dass der Betroffene zu einem über Insiderinformationen verfügenden Direktor eines Brokers und Investment-Dealers engere Beziehungen unterhalten hat (E. 5.3).
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de
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-407%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,086
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128 II 407
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128 II 407
Sachverhalt ab Seite 408
Die "Ontario Securities Commission (OSC)" untersucht im Zusammenhang mit einem vermuteten Insiderhandel verschiedene Transaktionen auf einem bei einem kanadischen Broker und Investment-Dealer gehaltenen Konto (im Weitern: Y.-Konto). Sie hat festgestellt, dass in der Zeit von Oktober 1999 bis April 2001 13 Aktientitel und 2 Call-Optionen jeweils kurz vor Ankündigung einer bedeutsamen Fusion bzw. Übernahme gekauft und wenig später in der Regel mit Gewinn weiterveräussert worden waren. Der Broker verfügte dabei jeweils über vertrauliche Informationen, da sein "merger and acquisition department" als Berater bzw. er selber als Partei auftrat.
Am 8. Juni und 7. August 2001 ersuchte die "Ontario Securities Commission" die Eidgenössische Bankenkommission (EBK) hinsichtlich über die Schweiz erfolgter paralleler Transaktionen auf weiteren Konten um Amtshilfe (Art. 38 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Börsen und den Effektenhandel [Börsengesetz, BEHG; SR 954.1]). Die Bankenkommission holte hierauf die gewünschten Informationen ein und verfügte am 28. November 2001, dass dem Gesuch entsprochen und der "Ontario Securities Commission" mitgeteilt werde, dass die sie interessierenden Transaktionen im Auftrag von X. getätigt worden seien. Die Bankenkommission wies die "Ontario Securities Commission" darauf hin, dass diese Informationen ausschliesslich zur direkten Beaufsichtigung der Börsen und des Effektenhandels verwendet und nicht gestützt auf den "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" Dritten zugänglich gemacht werden dürften. Sie könnten nur dann Grundlage eines Administrativverfahrens vor dem internen "panel" der "Ontario Securities Commission" bilden, wenn die betroffenen Personen Gelegenheit erhalten hätten, den Ausschluss der Öffentlichkeit vom Verfahren zu verlangen (Ziff. 2 des Dispositivs). Jegliche Weiterleitung an Zweitbehörden setze ihre erneute vorgängige Zustimmung voraus (Ziff. 4 des Dispositivs). Hingegen gestatte sie bereits jetzt eine allfällige Weitergabe an die zuständigen Straf(verfolgungs)behörden; diese seien jedoch darauf hinzuweisen, dass sich die Verwendung der Informationen auf den Verwendungszweck, d.h. die Ermittlung und Ahndung eines Insidervergehens, zu beschränken habe (Ziff. 3 des Dispositivs).
X. hat hiergegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht, welche das Bundesgericht abweist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Nach Art. 38 Abs. 2 BEHG kann die Eidgenössische Bankenkommission ausländischen Aufsichtsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen nicht öffentlich zugängliche Auskünfte und sachbezogene Unterlagen übermitteln. Dabei muss es sich um "Aufsichtsbehörden über Börsen- und Effektenhändler" handeln, die solche Informationen ausschliesslich zur direkten Beaufsichtigung der Börsen und des Effektenhandels verwenden (Art. 38 Abs. 2 lit. a BEHG; "Spezialitätsprinzip") und an ein Amts- oder Berufsgeheimnis gebunden sind (Art. 38 Abs. 2 lit. b BEHG). Die Informationen dürfen nicht ohne vorgängige Zustimmung der schweizerischen Aufsichtsbehörde oder nur aufgrund einer generellen Ermächtigung in einem Staatsvertrag an zuständige Behörden und Organe, die mit im öffentlichen Interesse liegenden Aufsichtsaufgaben betraut sind, weitergegeben werden (Art. 38 Abs. 2 lit. c Satz 1 BEHG; "Prinzip der langen Hand"). Die Weiterleitung an Strafbehörden ist untersagt, wenn die Rechtshilfe in Strafsachen ausgeschlossen wäre. Die Aufsichtsbehörde entscheidet hierüber im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Justiz (Art. 38 Abs. 2 lit. c Sätze 2 und 3 BEHG). Soweit die zu übermittelnden Informationen einzelne Kunden von Effektenhändlern betreffen ("kundenbezogene Informationen"), gilt das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021). Die Bekanntgabe von Informationen über Personen, die offensichtlich nicht in die zu untersuchende Angelegenheit verwickelt sind, ist unzulässig (Art. 38 Abs. 3 BEHG; "unbeteiligte Dritte").
3.
3.1 Die "Ontario Securities Commission" ist die unabhängige Börsenaufsichtsbehörde der kanadischen Provinz Ontario. Ihr obliegt die Durchsetzung des "Ontario Securities Act" (R.S.O. 1990, c. S.5) bzw. der Ausführungsbestimmungen dazu (R.R.O. 1990, Reg. 1015) sowie die Regulierung von Aktivitäten im Finanzmarktbereich. Sie hat die Investoren vor unsauberen und betrügerischen Aktivitäten zu schützen und generell das Vertrauen in einen fairen und effizienten Finanzmarkt zu fördern (section 1.1 und section 2.1.2 ii. und iii. "Securities Act"; vgl. auch Art. 1 BEHG). Die Mitarbeiter der OSC können Straf- (vgl. section 122 "Securities Act") bzw. Administrativverfahren vor der Kommission einleiten (section 127 "Securities Act") und für zusätzliche Sanktionen den "Ontario Superior Court of Justice" anrufen (section 128 "Securities Act"). Die "Ontario Securities Commission" verfügt über weitreichende Untersuchungsbefugnisse insbesondere bei Insiderhandel und "tipping offences" (section 11 ff. und section 76 (1) (2), 122 "Securities Act"). Sie nimmt damit typische Funktionen der Finanzmarktaufsicht wahr. Wie das Bundesgericht bereits festgehalten hat, ist nicht erforderlich, dass der ausländischen Aufsichtsbehörde genau die gleichen Befugnisse zukommen wie der Bankenkommission; es genügt, dass ihr in der grundsätzlichen Stossrichtung Aufgaben wie dieser obliegen (vgl. auch ROLF H. WEBER, Börsenrecht, Zürich 2001, Rz. 23 zu Art. 38 BEHG). Die ausländische Aufsichtsbehörde muss überhaupt Funktionen wahrnehmen, für die nach dem schweizerischen Recht die Amtshilfe zulässig ist. Dass die erhaltenen Informationen ausschliesslich "zur direkten Beaufsichtigung der Börsen und des Effektenhandels" verwendet werden, braucht nicht dadurch sichergestellt zu sein, dass der Aufsichtsbehörde daneben keine anderen Aufgaben übertragen sind. Die zweckkonforme Verwendung der Informationen und die Wahrung des Spezialitätsprinzips können auch dadurch sichergestellt erscheinen, dass die ausländische Aufsichtsbehörde das Auskunftsersuchen mit einem amtshilfefähigen Zweck begründet und sich zugleich verpflichtet, die Informationen nur hierfür zu verwenden (Urteil 2A.234/2000 vom 25. April 2001, E. 4a, mit weiteren Hinweisen, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 67 f.).
3.2 Die OSC hat zugesichert, die übermittelten Angaben ausschliesslich zur Überwachung des Effektenhandels bzw. im Zusammenhang mit den in ihrem Gesuch genannten Vorkommnissen zu benutzen und vor einer Weitergabe jeweils die Zustimmung der Bankenkommission einzuholen ("Any non-public information received from the Swiss Commission by the Ontario Commission will be treated as strictly confidential, in that Ontario Commission, to the extent permitted by law, will not use or permit the information to be used without the consent of the Swiss Commission for any purpose other than that stated in connection with the making of this request"). Der angefochtene Entscheid enthält die hierzu erforderlichen Vorbehalte (vgl. Ziff. 2 und 4 des Dispositivs); im Übrigen hat die Bankenkommission in ihrer Vernehmlassung erklärt, bei einer Weiterleitung der Daten an die OSC diese noch einmal ausdrücklich darauf aufmerksam zu machen, dass es sich bei den sie interessierenden Auskünften um vertrauliche Informationen handelt, "deren Veröffentlichung gegen Schweizer Recht verstossen würde". Für den Fall, dass die Bankenkommission ihre Zustimmung nicht erteilt, sichert die OSC "best efforts" zu ("If the Ontario Commission receives a legally enforceable demand to disclose non-public information provided by the Swiss Commission, it immediately will notify the Swiss Commission of the demand for disclosure. If requested by the Swiss Commission, and to the extent permitted by law, the Ontario Commission will resist such disclosure, including through the assertion of such appropriate legal exemptions or privileges as may be available"). Gestützt hierauf kann auf die Einhaltung des Spezialitätsgrundsatzes und des Prinzips der "langen Hand" vertraut werden. Das Börsengesetz verlangt diesbezüglich keine völkerrechtlich verbindliche Zusage. Solange ein ersuchender Staat sich effektiv an den Spezialitätsvorbehalt hält und - wie hier - keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, dass er dies im Einzelfall nicht zu tun bereit sein könnte, steht der Amtshilfe insofern nichts entgegen. Bloss wenn die ausländische Aufsichtsbehörde im Rahmen ihrer "best-efforts"-Erklärung tatsächlich nicht in der Lage ist, dem Spezialitätsvorbehalt bzw. dem Prinzip der "langen Hand" angemessen Nachachtung zu verschaffen, muss die Bankenkommission die Praxis ihr gegenüber allenfalls überdenken (BGE 127 II 142 E. 6b S. 147 f.; BGE 126 II 409 E. 4b/bb S. 413, 126 E. 6b/bb S. 139). Eine bereits heute abzugebende Garantie dafür, dass ihre Schritte immer und in jedem Fall Erfolg haben werden, kann nicht zur Voraussetzung der Amtshilfe gemacht werden, ansonsten diese in den meisten Fällen gar nicht mehr möglich wäre (Urteil 2A.234/2000 vom 25. April 2001, E. 5c/cc, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 75). Bis zum Beweis des Gegenteils darf die EBK davon ausgehen, dass sich die OSC im Interesse einer funktionierenden Zusammenarbeit an die gegebenen Zusicherungen halten und im zwischenstaatlichen Verkehr mit der erforderlichen Zurückhaltung operieren wird, auch wenn sie in ihrem Ersuchen darauf hinweist, dass sie verpflichtet sein könnte, die erhaltenen Informationen an die Straf(verfolgungs)behörden weiterzugeben, und "best efforts" lediglich im Rahmen des gesetzlich Zulässigen zusichert ("to the extent permitted by law").
4.
4.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Amtshilfe sei zu verweigern, weil die Öffentlichkeit des Verfahrens vor der OSC einem "fest etablierten Grundsatz" entspreche. Nur in gewissen beschränkten Ausnahmefällen sei deren Ausschluss möglich. Dies genüge nicht, um die vom schweizerischen Recht geforderte Vertraulichkeit sicherzustellen. Gestützt auf den "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" (R.S.O. 1990, c. F.31) könne ein Beschluss, das Verfahren unter Ausschluss der Öffentlichkeit zu führen, von jedermann bei einem Gericht angefochten werden, welches frei und ohne Bindung an allfällige Auflagen schweizerischer Behörden entscheide. Die OSC sichere zudem ihre "best efforts" nur insoweit zu, als die EBK dies verlange, was wiederum ungenügend erscheine, da dies die gesetzliche "Grundsatzentscheidung, wonach kundenbezogene Informationen vertraulich zu behandeln" sind, in ihr Gegenteil verkehre; die allenfalls aus der Schweiz zu übermittelnden Informationen müssten stets vertraulich behandelt werden.
4.2 Entgegen diesen Einwänden sieht das kanadische Recht hinreichende Möglichkeiten vor, die Vertraulichkeit der umstrittenen Daten den Anforderungen von Art. 38 Abs. 2 BEHG entsprechend zu wahren:
4.2.1 Nach section 153 des "Securities Act" sind von der Verbreitung gemäss dem "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" zum Vornherein Informationen ausgenommen, welche die OSC amtshilfeweise erhält und die sie vertraulich behandelt wissen will ("Despite the Freedom of Information and Protection of Privacy Act, the Commission may provide information to and receive information from other securities or financial regulatory authorities, stock exchanges, self-regulatory bodies or organizations, law enforcement agencies and other governmental or regulatory authorities, both in Canada and elsewhere, and any information so received by the Commission shall be exempt from disclosure under that Act if the Commission determines that the information should be maintained in confidence"). Gemäss section 15 des "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" kann die zuständige Behörde sich einer öffentlichen Zugänglichmachung widersetzen, wenn sie die umstrittenen Informationen von einer ausländischen Regierung bzw. Regierungsstelle erhalten hat; nach section 17 ist sie befugt, eine Veröffentlichung abzulehnen, falls es sich dabei - wie hier - um vertrauliche Daten finanzieller Natur handelt, deren Bekanntgabe vermutlich eine weitere Erhältlichmachung entsprechender Informationen verunmöglichen und damit dem öffentlichen Interesse zuwiderlaufen würde. Soweit section 16 und 17 des "Securities Act" die grundsätzliche Vertraulichkeit des Untersuchungsverfahrens regeln, gehen diese dem "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" vor (section 67 [2] 9.). Wer im Widerspruch zum "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" willentlich persönliche Informationen verbreitet, kann schliesslich mit einer Busse von bis zu CDN 5'000.- belegt werden (section 61 [1] [a] und [2]). Die OSC hat zugesichert, die von der EBK in Amtshilfe erhaltenen Informationen vertraulich zu behandeln und gegebenenfalls "best efforts" zu üben. Mit Blick auf die bestehenden gesetzlichen Regeln kann nicht gesagt werden, diese Erklärung sei inhaltsleer und zum Vornherein ungeeignet, den Grundsätzen der Spezialität, der Vertraulichkeit und der "langen Hand" Nachachtung zu verschaffen.
4.2.2 Das Verfahren vor der OSC bzw. ihrem "panel", das eventuell nach Abschluss der Untersuchungen parallel zu einem Strafverfahren eingeleitet wird, ist an sich öffentlich, doch besteht die Möglichkeit, das Publikum unter gewissen Voraussetzungen vom Verfahren auszuschliessen (section 9 [1] des "Statutory Powers Procedure Act"). Zwar hat das Bundesgericht in einem die amerikanische "Securities and Exchange Commission (SEC)" betreffenden Entscheid festgestellt, dass die mit einem öffentlichen Verfahren verbundene Verletzung des Vertraulichkeitsprinzips nicht durch die abstrakte Möglichkeit des Erlasses einer richterlichen Schutzanordnung ("protective order") behoben werden könne, da es, soweit es dabei nicht um eine reine Förmlichkeit gehe, nicht am Betroffenen liegen könne, im Ausland eine solche mit den damit verbundenen Risiken erst noch zu erwirken (Urteil 2A.349/2001 vom 20. Dezember 2001, E. 6b). Dieser Fall ist mit dem vorliegenden indessen insofern nicht zu vergleichen, als die Bankenkommission dort die Weiterleitung im Rahmen eines "enforcement-action"-Verfahrens vor einem Zivilgericht bewilligt hatte, die Erklärung der SEC hinsichtlich des Schutzes der Vertraulichkeit bezüglich der "litigation releases" nach wie vor zweideutig erschien und mit der Amtshilfe insbesondere noch keine Freigabe für ein allfälliges Strafverfahren verbunden war (vgl. PETER NOBEL, Zu restriktive Amtshilfe-Praxis des Bundesgerichts?, in: SZW 2002 S. 64).
4.3
4.3.1 Nach Art. 38 Abs. 2 lit. c BEHG dürfen vertrauliche Kundeninformationen nicht ohne vorgängige Zustimmung der schweizerischen Aufsichtsbehörde oder aufgrund einer generellen Ermächtigung in einem Staatsvertrag an "zuständige Behörden und an Organe, die mit im öffentlichen Interessen liegenden Aufsichtsaufgaben betraut sind", weitergegeben werden. Das Bundesgericht hat hieraus abgeleitet, dass das Gesetz jegliche Weitergabe durch den Zweitempfänger an einen Dritten ausschliesse, weshalb Verfahren, bei denen die in Amtshilfe gelieferten Informationen nicht nur parteiöffentlich, sondern generell und ohne weiteres einem breiteren Publikum zugänglich würden, mit Art. 38 Abs. 2 BEHG unvereinbar erschienen (BGE 126 II 126 E. 6c/aa S. 141). Indessen hat es jene Fälle vorbehalten, in denen die Weiterleitung an eine Straf(verfolgungs)behörde bewilligt werden kann (vgl. Art. 38 Abs. 2 lit. c Sätze 2 und 3 BEHG; Urteil 2A.349/2001 vom 20. Dezember 2001, E. 6b/aa). Im Rahmen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen wird in Kauf genommen, dass gewisse vertrauliche Angaben im Ausland gegebenenfalls öffentlich zugänglich werden; die Rechtsprechung begnügt sich hier - selbst beim Bestehen einer nationalen Anzeigepflicht an die Steuerbehörden - damit, dass gestützt auf den Vertrauensgrundsatz grundsätzlich davon ausgegangen werden darf, der ersuchende Staat werde sich an das Spezialitätsprinzip halten (vgl. CARLO LOMBARDINI, Droit bancaire suisse, Zürich 2002, S. 697 Rz. 13, mit Hinweisen). Dieses schliesst eine ausländische Strafuntersuchung wegen Straftaten, für die keine Rechtshilfe möglich wäre, nicht aus; es verwehrt den ausländischen Behörden auch nicht, gegen einen Beschuldigten parallel zur Strafuntersuchung ein Administrativverfahren zu führen. Die rechtshilfeweise erhaltenen Auskünfte dürfen dabei lediglich weder direkt noch indirekt für die Ermittlungen benützt oder als Beweismittel verwendet werden (BGE 115 Ib 373 E. 8 S. 376 f.). In diesem Sinn muss auf die Einhaltung des Spezialitätsprinzips durch den ersuchenden Staat vertraut werden können, was bei Kanada mit Blick auf die langjährigen, guten Rechtshilfebeziehungen zu diesem Staat der Fall ist (Urteil 1A.72/1995 vom 10. Mai 1995, E. 2f). Es obliegt im Rahmen der Rechtshilfe den zuständigen Organen des ersuchenden Staates, darüber zu befinden, ob und inwiefern im Interesse des Betroffenen oder Dritter die Öffentlichkeit des Strafverfahrens beschränkt werden soll (Urteil 1A.214/1996 vom 23. September 1996, E. 5). Dass die in Rechtshilfe gelieferten Informationen gestützt auf das ausländische Recht einem breiteren Publikum zugänglich werden können, verletzt das Spezialitätsprinzip als solches noch nicht (Urteil 1A.200/1999 vom 15. Oktober 1999, E. 2b/bb).
4.3.2 Wenn die im Rahmen der Amtshilfe erhobenen Informationen für eine Verwendung in einem allfälligen Strafverfahren freigegeben werden können, gelten diese Grundsätze analog; eine Verwendung der entsprechenden Angaben ist im Ausland dann im gleichen Umfang wie gestützt auf ein Rechtshilfeverfahren möglich (vgl. NOBEL, a.a.O., S. 64). Das von der Bankenkommission zu wahrende Prinzip der "langen Hand" kann hinsichtlich der Vertraulichkeit nicht weiter reichen, als der rechtshilfeweise Schutz des Betroffenen im Zusammenhang mit der Beschaffung der gleichen Informationen auf diesem Weg (vgl. URS ZULAUF, Lange Hand oder verbrannte Finger? Internationale Amtshilfe der Eidgenössischen Bankenkommission nach Börsengesetz - erste Erfahrungen, in: Aktuelle Rechtsprobleme des Finanz- und Börsenplatzes Schweiz, Bern 2000, S. 130). Art. 38 Abs. 2 BEHG will die Amtshilfe zwischen Börsenaufsichtsbehörden soweit erleichtern, als dies mit den Voraussetzungen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen vereinbar ist; diese darf weder umgangen noch ihres Sinnes entleert werden (BGE 126 II 126 E. 6b/bb S. 139, 409 E. 6b/bb S. 417; WEBER, a.a.O., Rz. 5 zu Art. 38 BEHG). Hierfür soll die Bankenkommission die Kontrolle über die herausgegebenen Informationen wahren und ihre dem Aufsichtszweck entsprechende Verwendung im ausländischen Administrativverfahren wirksam sicherstellen (BGE 126 II 409 E. 6b/bb S. 417). Die Öffentlichkeit von Strafverfahren gehört zu den Grundprinzipien moderner Rechtsstaaten (vgl. Art. 30 Abs. 3 BV bzw. Art. 6 Ziff. 1 EMRK [SR 0.101]). Wenn der Gesetzgeber in Art. 38 Abs. 2 lit. c BEHG zugelassen hat, dass in Amtshilfe gelieferte Informationen für das Strafverfahren freigegeben werden, nahm er insofern eine Ausnahme vom - ansonsten für das Amtshilfeverfahren streng zu beachtenden - Vertraulichkeitsprinzip in Kauf.
4.3.3 Dies kann nicht ohne Wirkungen auf ein allenfalls öffentlich zu führendes Administrativ- oder "Quasi"-Strafverfahren bleiben, käme es doch einem Wertungswiderspruch gleich, die Benutzung der vertraulichen Tatsachen im konkreten Einzelfall zwar für ein Strafverfahren, nicht aber für ein entsprechendes paralleles Aufsichtsverfahren zu gestatten: Sind beim Amtshilfeentscheid bereits sämtliche Voraussetzungen für die Rechtshilfe gegeben und könnten entsprechende Informationen deshalb auf diesem Weg im Ausland an die Öffentlichkeit gelangen, genügt den Anforderungen der Vertraulichkeit, wenn die ersuchende Behörde eine solche für ihre Vorabklärungen glaubwürdig zusichert und dem betroffenen Kunden in einem allfälligen administrativen Sanktionsverfahren die Möglichkeit offen steht, den Ausschluss der Öffentlichkeit zu verlangen, wie die Bankenkommission dies hier in Ziffer 2c des Dispositivs ihres Entscheids vorbehalten hat. Die ersuchende Behörde wird dadurch nicht davon befreit, für die entsprechende Verwendung der Informationen vor einer anderen Behörde die Zustimmung der Bankenkommission einzuholen. Die gelieferten Informationen dürfen im Übrigen auch nur für die im Ersuchen geschilderten und im Amtshilfeentscheid freigegebenen Zwecke verwendet werden. Sollte im ausländischen Verfahren entgegen entsprechender Zusicherungen das Spezialitätsprinzip missachtet und die in Amtshilfe gelieferte Information zu Zielen verwendet werden, welche rechtshilfeweise verpönt sind, müsste gegenüber dem entsprechenden Staat die Amtshilfepraxis überdacht und die Übermittlung vertraulicher Informationen - je nach den Umständen - umfassend verweigert werden. Hat die Bankenkommission der OSC zu Recht eine Weiterleitung der in Amtshilfe übermittelten Informationen gestattet (vgl. hierzu E. 5.3.1), dürfen die entsprechenden Angaben nach dem Gesagten deshalb allenfalls auch in einem öffentlich zu führenden Administrativverfahren vor ihrem "panel" verwendet werden.
5.
5.1 Der Beschwerdeführer beantragt, die Amtshilfe zu verweigern, da der im Amtshilfegesuch dargestellte Sachverhalt offensichtlich nicht den Tatsachen entspreche und das Ersuchen überdies den formellen Anforderungen an ein solches nicht genüge. Der geschilderte Anfangsverdacht sei nicht plausibel und nachvollziehbar, da die von ihm getätigten Käufe insgesamt nicht dem behaupteten Transaktionsmuster entsprächen. Seine Beziehung zu einem ehemaligen Direktor des "merger and acquisition department" des betroffenen Brokers und Investment-Dealers werde nur behauptet, jedoch nicht bewiesen.
5.2
5.2.1 Wie jedes staatliche Handeln muss auch die Amtshilfe verhältnismässig sein (BGE 125 II 65 E. 6a S. 73). Verboten sind reine Beweisausforschungen ("fishing expeditions"). Die ersuchende Behörde muss im Amtshilfeverfahren den relevanten Sachverhalt darstellen, die gewünschten Auskünfte bzw. Unterlagen konkret bezeichnen und den Grund ihres Ersuchens nennen. Dabei ist zu beachten, dass ihr in der Regel die Überwachung des Marktgeschehens schlechthin obliegt, weshalb an diesem breiten Auftrag zu messen ist, ob ein hinreichender Anlass für die Gewährung der Amtshilfe besteht (BGE 126 II 409 E. 5a S. 413 f.; BGE 125 II 65 E. 6b S. 73 f.). Soweit die Behörden des ersuchenden Staates verpflichtet sind, den massgeblichen Sachverhalt darzulegen, kann von ihnen nicht erwartet werden, dass sie dies bereits lückenlos und völlig widerspruchsfrei tun. Dies wäre mit Sinn und Zweck der Amtshilfe (wie mit jenem der Rechtshilfe) nicht vereinbar, sollen doch aufgrund von Informationen und Unterlagen, die sich im ersuchten Staat befinden, bisher im Dunkeln gebliebene Punkte erst noch geklärt werden (zur Rechtshilfe: BGE 117 Ib 64 E. 5c S. 88 mit Hinweisen; ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Bern 1999, Rz. 165). Die Bankenkommission hat sich nicht darüber auszusprechen, ob die im Ersuchen angeführten Tatsachen zutreffen oder nicht. Sie hat weder Tat- noch irgendwelche Schuldfragen zu prüfen und ihrerseits eine Beweiswürdigung vorzunehmen. Sie ist an die Darstellung des Sachverhalts im Ersuchen insoweit gebunden, als diese nicht wegen offensichtlicher Fehler, Lücken oder Widersprüche sofort entkräftet werden kann (BGE 127 II 142 E. 5a S. 145; Urteil 2A.347/2001 vom 2. Oktober 2001, E. 5a; Urteil 2A.567/2001 vom 15. April 2002, E. 4.1; für die Rechtshilfe: BGE 117 Ib 64 E. 5c S. 88; JEAN-FRANÇOIS EGLI/OLIVIER KURZ, L'entraide judiciaire accordée par la Suisse pour la répression des délits d'initiés, problèmes récents, in: Walter R. Schluep (Hrsg.), Recht, Staat und Politik am Ende des zweiten Jahrtausends, S. 619; LOMBARDINI, a.a.O., S. 699, Rz. 16).
5.2.2 Die OSC ersucht wegen des Verdachts eines Insiderhandels aufgrund von Transaktionen auf dem Y.-Konto eines von ihr beaufsichtigten Brokers um Amtshilfe. Sie legt betreffend die verschiedenen, über die Z.-Bank abgewickelten Transaktionen nicht im Einzelnen dar, zu welchem Zeitpunkt ein auffälliges Kursverhalten im Umfeld der Bekanntgabe einer vertraulichen Tatsache festgestellt worden wäre. Mag dies in der Regel erforderlich erscheinen, um ein Amtshilfeersuchen sinnvoll prüfen zu können, fehlt es hier - entgegen den Einwendungen des Beschwerdeführers - dennoch nicht an einem genügend dargelegten Anfangsverdacht: Die Abklärung der OSC [...] haben ergeben, dass der Beschwerdeführer am Y.-Konto berechtigt ist, welches [...] Ausgangspunkt der Untersuchungen der OSC bildet. Der Beschwerdeführer bestreitet in seiner Eingabe nicht, mit einem ehemaligen Direktor des "merger and acquisition department" des betroffenen Brokers und Investment-Dealers, welcher jeweils über privilegierte Informationen verfügt haben soll, bekannt und in die Schule gegangen zu sein; er wendet lediglich ein, dies sei nicht bewiesen, was im Rahmen eines Amtshilfeersuchens indessen auch nicht erforderlich ist. Die über die Z.-Bank abgewickelten Transaktionen erfolgten jeweils in einem engen zeitlichen und sachlichen Zusammenhang mit den entsprechenden Geschäften auf dem Y.-Konto. In seinem Eventualstandpunkt gesteht der Beschwerdeführer selber zu, dass zumindest die Titel der Unternehmen [...] Gegenstand der Amtshilfe bilden könnten. Auch hinsichtlich der anderen vier Aktien vermögen die von ihm erhobenen Einwände den Verdacht der OSC aber nicht zum Vornherein zu entkräften: Selbst wenn hinsichtlich der Titel [...] zwischen dem Kauf und der öffentlichen Bekanntgabe der vertraulichen Tatsache Monate gelegen hätten, schliesst dies ein allfälliges Insiderdelikt nicht aus. Soweit bei [einer Firma] überhaupt keine Übernahme stattgefunden haben soll, können doch entsprechende Verhandlungen geführt worden sein. Die OSC behauptet in ihrem Ersuchen nicht, es sei bei jedem der sie interessierenden Geschäfte auch tatsächlich zu einer Übernahme gekommen; bei gewissen war eine solche unter Beteiligung des betroffenen Brokers und Investment-Dealers lediglich geplant. Soweit der Beschwerdeführer einwendet, die Titel [...] erst am 25./29. Februar 2000 gekauft zu haben, wobei die öffentliche Übernahme aber bereits am 24. Februar 2000 angekündigt worden sei, weshalb zum Vornherein kein Insiderhandel vorliegen könne, übergeht er die Tatsache, dass er entsprechende Transaktionen bereits am 9./10. Februar 2000 über das Y.-Konto abgewickelt hatte; auch insofern ist der Verdacht der OSC deshalb nicht entkräftet.
5.2.3 Ob der Beschwerdeführer tatsächlich von Insiderinformationen profitiert hat, bildet nicht Gegenstand des Amtshilfeverfahrens (BGE 127 II 323 E. 7b/aa S. 334; BGE 126 II 126 E. 6a/bb S. 137). Er wendet deshalb vergeblich ein, die umstrittenen Transaktionen gestützt auf Marktbeobachtungen und bereits kursierende Gerüchte getätigt zu haben. Der Gesetzgeber hat die Amtshilfe geschaffen, damit die Aufsichtsbehörden zum Schutz der zusehends vernetzten Märkte auf Missbräuche adäquat und zeitgerecht reagieren können (BGE 126 II 409 E. 5b/aa S. 414 mit Hinweisen). Die verschiedenen Transaktionen lassen sich äusserlich nicht in verdächtige und unverdächtige aufteilen. Es wird Aufgabe der OSC sein, aufgrund ihrer Untersuchungen und der verschiedenen [...] eingeholten Auskünfte abzuklären, ob bei den umstrittenen Geschäften tatsächlich börsenrechtliche Bestimmungen verletzt worden sind und Anlass besteht, die Straf(verfolgungs)behörden über den Ausgang ihrer (Vor-)Abklärungen zu informieren (BGE 126 II 409 E. 5b/aa S. 414 f.). Die Bankenkommission kann diese Frage im Rahmen des Amtshilfeverfahrens nicht vorwegnehmen, da ihr die zu deren Beurteilung erforderlichen Elemente fehlen (BGE 127 II 142 E. 5a S. 145). Die Amtshilfe ist nicht schon dann unverhältnismässig, wenn der betroffene Kunde in mehr oder weniger plausibler Weise darzutun vermag, dass er seinen Kaufentscheid gestützt auf öffentlich zugängliche Informationen getroffen hat (vgl. BGE 127 II 323 E. 7b/aa S. 334; LOMBARDINI, a.a.O., S. 716, Rz. 10), sondern nur, wenn er einen entsprechenden Anfangsverdacht klarerweise entkräften kann; er etwa mit dem Geschäft wegen eines umfassenden Vermögensverwaltungsauftrags offensichtlich und unzweifelhaft nichts zu tun hat (BGE 127 II 323 E. 6b/aa S. 332 f.). Dass dies hier der Fall gewesen wäre, behauptet der Beschwerdeführer zu Recht nicht. Die von der OSC übermittelten Angaben waren hinreichend detailliert; weitere Abklärungen seitens der Bankenkommission erübrigten sich deshalb.
5.3
5.3.1 Zu Unrecht kritisiert der Beschwerdeführer, es lägen keine Indizien vor, welche eine Weiterleitung der in Amtshilfe zu übermittelnden Informationen an die Straf(verfolgungs)behörden erlaubten. Die Bankenkommission kann die entsprechende Zustimmung im Amtshilfeentscheid selber erteilen, falls die aufsichtsrechtlichen Ermittlungen im Empfängerstaat bei Einreichen des Ersuchens bereits hinreichend fortgeschritten sind oder sich die Notwendigkeit einer Weitergabe schon zu diesem Zeitpunkt anderweitig genügend konkret abzeichnet (BGE 127 II 323 E. 7b/bb S. 335 mit Hinweisen; vgl. PETER NOBEL, Swiss Finance Law and International Standards, Bern 2002, S. 483, Rz. 166). Hierfür bedarf es neben auffälliger Kursverläufen bzw. verdächtig erscheinender Geschäfte zusätzlicher Elemente, welche eine strafrechtlich relevante Verhaltensweise im Einzelfall mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit nahe legen (LOMBARDINI, a.a.O., S. 718, Rz. 16). Das Bundesgericht hat solche bejaht, wenn der Kunde zu einer der betroffenen Firmen - etwa als ehemaliges oder aktuelles Verwaltungsrats- oder Geschäftsleitungsmitglied - in einer besonderen Beziehung steht (vgl. Urteil 2A.269/2000 vom 27. April 2001, E. 8d, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 93 f.) oder aufgrund anderer Umstände die umstrittenen Transaktionen im konkreten Fall über Kursschwankungen hinaus, wie sie an der Börse immer wieder vorkommen, verdächtig erscheinen. Dies war hier der Fall: Die Abklärungen der OSC haben ergeben, dass der Beschwerdeführer über verschiedene Banken Transaktionen in den entsprechenden Titeln ausführen liess. Dabei soll der betroffene Broker und Investment-Dealer bzw. sein "merger and acquisition department", mit einem von deren Direktoren der Beschwerdeführer bekannt ist, über vertrauliche Informationen verfügt haben. Aufgrund der bisherigen Abklärungen erweist er sich offenbar bereits als einer der Hauptverdächtigen. Es bestehen damit hinreichend konkrete Indizien dafür, dass er von Insiderinformationen profitiert haben könnte, weshalb die Bankenkommission einer allfälligen Weiterleitung der übermittelten Informationen an die zuständigen Straf(verfolgungs)behörden zustimmen durfte.
5.3.2 Das Ausnützen der Kenntnis der vertraulichen Tatsache, dass eine Gesellschaft eine andere zu kaufen oder mit ihr zu fusionieren beabsichtigt, ist in der Schweiz grundsätzlich ebenso strafbar wie in Kanada (vgl. Art. 161 StGB). Unter Vorbehalt missbräuchlicher Ersuchen hat die Bankenkommission - weder gemäss den amts- noch den rechtshilferechtlichen Regeln - der Strafbarkeit im ersuchenden Staat im Detail nachzugehen (BGE 126 II 409 E. 6c/bb S. 422 mit Hinweisen). Hinsichtlich der Strafbarkeit nach schweizerischem Recht muss sie prüfen, ob der aufgrund der Umstände hinreichend nahe liegende Verdacht, der Beschwerdeführer könnte bei seinen Transaktionen Hinweise aus dem "merger and acquisition department" [...] erhalten haben, die "objektiven Merkmale eines nach schweizerischem Recht strafbaren Tatbestandes aufweist" (Art. 64 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen [IRSG; SR 351.1]; vgl. das Urteil 2A.269/2000 vom 27. April 2001, E. 8f, mit weiteren Hinweisen, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 94 ff.), was hinsichtlich Art. 161 Abs. 2 StGB zu bejahen ist.
5.3.3 An der Sache vorbei geht der Einwand, die Amtshilfe sei zu verweigern, da die Erhältlichkeit der umstrittenen Unterlagen gemäss dem kanadischen Recht nicht nachgewiesen erscheine. Nach Art. 76 lit. c IRSG ist dem Rechtshilfeersuchen eine Bestätigung beizulegen, dass die beantragte Durchsuchung von Personen oder Räumen bzw. die Beschlagnahme oder Herausgabe von Gegenständen auch im ersuchenden Staat zulässig wäre. Damit soll verhindert werden, dass die ersuchende Behörde eine Durchsetzung von Zwangsmassnahmen erwirkt, die sie im eigenen Land nicht erhalten könnte (BGE 123 II 161 E. 3b S. 166). Die Frage, ob ein ähnliches "Erhältlichkeitsprinzip" - wie dies zum Teil in der Doktrin gefordert wird (HANS-PETER SCHAAD, in: Vogt/Watter, Kommentar zum schweizerischen Kapitalmarktrecht, Basel 1999, Rz. 75 zu Art. 38 BEHG; FRANÇOIS ROGER MICHELI, Assistance internationale en matière administrative, La retransmission d'informations à l'autorité pénale étrangère, in: SJZ 98/2002 S. 35 f.; THIERRY AMY, Entraide administrative internationale en matière bancaire, boursière et financière, Lausanne 1998, S. 389 f.) - auch für die Amtshilfe gilt, wurde bisher offen gelassen (BGE 126 II 86 E. 4c S. 90); sie braucht auch hier nicht entschieden zu werden, da die entsprechenden Voraussetzungen jedenfalls gegeben wären: Die OSC bzw. die von ihr mit den Abklärungen beauftragte Person verfügt über weitreichende Untersuchungskompetenzen. Nach section 13 des "Securities Act" kommen ihr grundsätzlich die gleichen Befugnisse wie dem Ontario Court bei Zivilklagen zu, um eine Person oder Gesellschaft zu zwingen, Dokumente, die im Zusammenhang mit der Untersuchung stehen und sich in ihrer Verwahrung oder in ihrem Besitz befinden, zu edieren (vgl. auch section 11 [4] bzw. section 12 [3]). Das Amtshilfeersuchen der OSC geht, soweit in der aufsichtsrechtlichen Herausgabe der Informationen über die umstrittenen Transaktionen eine Zwangsmassnahme im Sinne von Art. 76 lit. c IRSG liegen sollte (vgl. BGE 126 II 86 E. 4c S. 90; BGE 121 II 153 ff.), damit nicht offensichtlich über die Möglichkeiten nach dem kanadischen Recht hinaus. Einer entsprechenden Bestätigung bedürfte es lediglich, wenn diesbezüglich begründete Zweifel bestünden (BGE 123 II 161 E. 3b S. 166); das ist nicht der Fall, nachdem der Beschwerdeführer selber nicht geltend macht und darlegt, dass und inwiefern das Gesuch zu einer Durchsetzung in Kanada unzulässiger Zwangsmassnahmen führen würde.
6.
6.1 Die Z.-Bank hat der Bankenkommission - dem Begehren der OSC entsprechend - sämtliche Kontokorrentauszüge des Beschwerdeführers von Oktober 1999 bis Juni 2001, dessen Bankkorrespondenz von Oktober 1999 bis April 2001, die Bankauszüge von Oktober 1999 bis April 2001 sowie sämtliche Kundenkontaktberichte zur Verfügung gestellt. Gemäss Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung sollen diese Unterlagen (B01 1-437) vollumfänglich der OSC übermittelt werden. Der Beschwerdeführer kritisiert, dies verstosse gegen das Verhältnismässigkeitsgebot; zudem sei die Herausgabe von Bankdokumenten als Originale oder Kopien durch die Amtshilfe nicht gedeckt, hierfür müsse der Rechtshilfeweg beschritten werden.
6.2 Im Amtshilfeersuchen kann generell die Übermittlung von Informationen verlangt werden. Diese haben sich nicht auf Auskünfte oder Amtsberichte zu beschränken, sondern können nach dem Wortlaut von Art. 38 Abs. 2 BEHG ausdrücklich auch sachbezogene "Unterlagen" umfassen, was ermöglicht, der ersuchenden Behörde auch Beweismittel in Form von mit ihrer Untersuchung in Zusammenhang stehenden Bankunterlagen zu liefern (WEBER, a.a.O., Rz. 10 zu Art. 38 BEHG; HANS-PETER SCHAAD, a.a.O., Rz. 73 f. zu Art. 38 BEHG; ANNETTE ALTHAUS, Amtshilfe und Vor-Ort-Kontrolle, 2. Aufl., Bern 2001, S. 125; MAURICE HARARI, Entraide internationale en matière pénale et en matière administrative: quelques réflexions, in: Thévenoz/Bovet, Journée 1999 de droit bancaire et financier, Bern 2000, S. 153).
6.3
6.3.1 Fraglich erscheint mit Blick auf das Verhältnismässigkeitsgebot, in welchem Umfang dies zulässig ist, gibt die Bankenkommission mit den Kontounterlagen doch mehr Informationen weiter, als zur Abklärung der konkret als verdächtig bezeichneten Geschäfte auf den ersten Blick erforderlich wäre. Dabei gilt es wiederum zu unterscheiden: Bei der "reinen" Amtshilfe muss sich die Weiterleitung auf das aufsichtsrechtlich Erforderliche beschränken, soll die Rechtshilfe nicht ausgehöhlt und einer unzulässigen Beweisausforschung ("fishing expedition") auf diesem Weg Vorschub geleistet werden (vgl. BGE 126 II 409 E. 6b S. 416 ff.; Urteil 2A.162/2001 vom 10. Juli 2001, E. 5b, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 106 f.). Anders verhält es sich indessen, wenn - wie hier - aufgrund der konkreten Umstände bereits beim Amtshilfeentscheid eine Weiterleitung der zu übermittelnden Informationen an die ausländischen Straf(verfolgungs)behörden zulässig erscheint. In diesem Fall gelten für den Umfang der weiterzuleitenden Unterlagen die rechtshilferechtlichen Regeln analog. Danach sind all jene Aktenstücke zu übermitteln, die sich auf den im Ersuchen enthaltenen Verdacht beziehen können. Massgeblich ist die so genannte "potentielle Erheblichkeit": Den ausländischen Strafverfolgungsbehörden sind all jene Aktenstücke zuzustellen, die sich möglicherweise auf den im Rechtshilfeersuchen dargestellten Sachverhalt beziehen; nicht weiterzuleiten sind bloss solche Informationen, die für das ausländische Verfahren mit Sicherheit unerheblich sind (BGE 122 II 367 E. 2c S. 371). Es ist an den ausländischen Behörden, aus den in diesem Sinne möglicherweise relevanten Akten jene auszuscheiden, welche den Tatverdacht zu erhärten vermögen. Der Beschwerdeführer muss deshalb jedes einzelne Aktenstück, das nach seiner Auffassung von der Übermittlung auszuschliessen ist, bezeichnen und im Einzelnen darlegen, weshalb dieses im ausländischen Verfahren nicht erheblich sein kann (BGE 122 II 367 E. 2d S. 372). Bei vermuteten Insiderdelikten sind grundsätzlich alle Informationen wesentlich, die mit den verdächtigen Transaktionen in irgendeinem - allenfalls auch bloss lockeren - Zusammenhang stehen (ZIMMERMANN, a.a.O., Rz. 478, S. 369). Bei schwer überblickbaren Vorgängen, wie sie Insidergeschäften häufig zu Grunde liegen, darf der Verfahrenszweck nicht zu eng verstanden werden (vgl. EGLI/KURZ, a.a.O., S. 622). Es geht dabei auch darum, festzustellen, wer wem welche Zahlungen geleistet hat und was mit allfälligen Erlösen aus den Transaktionen geschehen ist. Die Erfassung aller Vorgänge über ein bestimmtes Konto während einer gewissen Zeitspanne ist zur Abklärung vermuteter Insiderdelikte und Verfolgung entsprechender Spuren regelmässig dienlich (Urteil 1A.157/1989 vom 16. Mai 1990, E. 5b und c).
6.3.2 Die OSC verdächtigt den Beschwerdeführer, im Rahmen eines grösseren Insiderhandels von Tipps seitens des ihm bekannten A. profitiert zu haben. Die von ihr verlangten Unterlagen über die vom Beschwerdeführer im Zeitraum von Oktober 1999 bis April 2001 getätigten Transaktionen betreffen diesen Sachverhalt und können für dessen Abklärung von Bedeutung sein. Wegen der Komplexität der Untersuchung ist letztlich allein die OSC in der Lage gestützt auf sämtliche ihr zur Verfügung stehenden Unterlagen darüber zu befinden, welche der zu leistenden Auskünfte geeignet sind, den Verdacht gegen den Beschwerdeführer zu erhärten oder auszuräumen. Seine Kritik, die verschiedenen von ihm getätigten Geldabhebungen seien, weil nicht relevant, nicht offen zu legen, überzeugt nicht, da es dabei jeweils um beträchtliche Summen ging, die bar bezogen wurden [...]. Soweit er einwendet, die Unterlagen legten Geschäfte offen, bei denen kein konkreter Verdacht auf einen Insiderhandel bestehe, verkennt er, dass die OSC hinreichende Anhaltspunkte dafür geliefert hat, dass er von vertraulichen Informationen aus dem "merger and acquisition department" des betroffenen Brokers und Investment-Dealers profitiert haben könnte. Vor diesem Hintergrund erscheint potentiell erheblich, welche Transaktionen er über welche kanadischen Broker abgewickelt und wie seine Anlagestrategie im Verhältnis zur jeweiligen Kenntnis vertraulicher Informationen [...] in der umstrittenen Zeitperiode ausgesehen hat. Da nicht dargelegt wird, welche anderen zur Weitergabe vorgesehenen Akten mit dem untersuchten Sachverhalt offensichtlich in keinem Zusammenhang stehen, ist die verfügte Weiterleitung der Dokumente "Pag. B01 1-437" zulässig. Das Bundesgericht ist nicht gehalten, von Amtes wegen in den zur Übermittlung ins Ausland bestimmten Unterlagen nach einzelnen Aktenstücken zu forschen, die für das ausländische (Straf-)Verfahren gegebenenfalls unerheblich erscheinen könnten (BGE 122 II 367 E. 2d S. 372).
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de
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Art. 38 al. 2 LBVM; entraide administrative internationale demandée par l'"Ontario Securities Commission (OSC)"; principe de confidentialité et principe dit "du bras long"; applicabilité des règles valables en matière d'entraide judiciaire. L'"Ontario Securities Commission" est une autorité de surveillance des marchés financiers. Les assurances de "best efforts" qu'elle a fournies permettent de lui octroyer l'entraide administrative (consid. 3).
Dans la mesure où, avec l'octroi de l'entraide administrative, la transmission d'informations et de documents relatifs à des clients aux autorités (de poursuite) pénales a été autorisée, ce sont les principes développés en matière d'entraide judiciaire pénale qui s'appliquent s'agissant du principe de confidentialité, de celui dit "du bras long" et de l'étendue de la transmission autorisée des données (consid. 4 et 6.3).
Un soupçon accru, qui justifie d'autoriser une transmission des données déjà dans la décision même d'entraide administrative, doit être confirmé lorsqu'il existe des indices que l'intéressé entretient des relations étroites avec le directeur d'une société de placement en bourse et d'agents en investissements détenant des informations privilégiées (consid. 5.3).
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fr
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-407%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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44,087
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128 II 407
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128 II 407
Sachverhalt ab Seite 408
Die "Ontario Securities Commission (OSC)" untersucht im Zusammenhang mit einem vermuteten Insiderhandel verschiedene Transaktionen auf einem bei einem kanadischen Broker und Investment-Dealer gehaltenen Konto (im Weitern: Y.-Konto). Sie hat festgestellt, dass in der Zeit von Oktober 1999 bis April 2001 13 Aktientitel und 2 Call-Optionen jeweils kurz vor Ankündigung einer bedeutsamen Fusion bzw. Übernahme gekauft und wenig später in der Regel mit Gewinn weiterveräussert worden waren. Der Broker verfügte dabei jeweils über vertrauliche Informationen, da sein "merger and acquisition department" als Berater bzw. er selber als Partei auftrat.
Am 8. Juni und 7. August 2001 ersuchte die "Ontario Securities Commission" die Eidgenössische Bankenkommission (EBK) hinsichtlich über die Schweiz erfolgter paralleler Transaktionen auf weiteren Konten um Amtshilfe (Art. 38 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 24. März 1995 über die Börsen und den Effektenhandel [Börsengesetz, BEHG; SR 954.1]). Die Bankenkommission holte hierauf die gewünschten Informationen ein und verfügte am 28. November 2001, dass dem Gesuch entsprochen und der "Ontario Securities Commission" mitgeteilt werde, dass die sie interessierenden Transaktionen im Auftrag von X. getätigt worden seien. Die Bankenkommission wies die "Ontario Securities Commission" darauf hin, dass diese Informationen ausschliesslich zur direkten Beaufsichtigung der Börsen und des Effektenhandels verwendet und nicht gestützt auf den "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" Dritten zugänglich gemacht werden dürften. Sie könnten nur dann Grundlage eines Administrativverfahrens vor dem internen "panel" der "Ontario Securities Commission" bilden, wenn die betroffenen Personen Gelegenheit erhalten hätten, den Ausschluss der Öffentlichkeit vom Verfahren zu verlangen (Ziff. 2 des Dispositivs). Jegliche Weiterleitung an Zweitbehörden setze ihre erneute vorgängige Zustimmung voraus (Ziff. 4 des Dispositivs). Hingegen gestatte sie bereits jetzt eine allfällige Weitergabe an die zuständigen Straf(verfolgungs)behörden; diese seien jedoch darauf hinzuweisen, dass sich die Verwendung der Informationen auf den Verwendungszweck, d.h. die Ermittlung und Ahndung eines Insidervergehens, zu beschränken habe (Ziff. 3 des Dispositivs).
X. hat hiergegen Verwaltungsgerichtsbeschwerde eingereicht, welche das Bundesgericht abweist.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Nach Art. 38 Abs. 2 BEHG kann die Eidgenössische Bankenkommission ausländischen Aufsichtsbehörden unter bestimmten Voraussetzungen nicht öffentlich zugängliche Auskünfte und sachbezogene Unterlagen übermitteln. Dabei muss es sich um "Aufsichtsbehörden über Börsen- und Effektenhändler" handeln, die solche Informationen ausschliesslich zur direkten Beaufsichtigung der Börsen und des Effektenhandels verwenden (Art. 38 Abs. 2 lit. a BEHG; "Spezialitätsprinzip") und an ein Amts- oder Berufsgeheimnis gebunden sind (Art. 38 Abs. 2 lit. b BEHG). Die Informationen dürfen nicht ohne vorgängige Zustimmung der schweizerischen Aufsichtsbehörde oder nur aufgrund einer generellen Ermächtigung in einem Staatsvertrag an zuständige Behörden und Organe, die mit im öffentlichen Interesse liegenden Aufsichtsaufgaben betraut sind, weitergegeben werden (Art. 38 Abs. 2 lit. c Satz 1 BEHG; "Prinzip der langen Hand"). Die Weiterleitung an Strafbehörden ist untersagt, wenn die Rechtshilfe in Strafsachen ausgeschlossen wäre. Die Aufsichtsbehörde entscheidet hierüber im Einvernehmen mit dem Bundesamt für Justiz (Art. 38 Abs. 2 lit. c Sätze 2 und 3 BEHG). Soweit die zu übermittelnden Informationen einzelne Kunden von Effektenhändlern betreffen ("kundenbezogene Informationen"), gilt das Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021). Die Bekanntgabe von Informationen über Personen, die offensichtlich nicht in die zu untersuchende Angelegenheit verwickelt sind, ist unzulässig (Art. 38 Abs. 3 BEHG; "unbeteiligte Dritte").
3.
3.1 Die "Ontario Securities Commission" ist die unabhängige Börsenaufsichtsbehörde der kanadischen Provinz Ontario. Ihr obliegt die Durchsetzung des "Ontario Securities Act" (R.S.O. 1990, c. S.5) bzw. der Ausführungsbestimmungen dazu (R.R.O. 1990, Reg. 1015) sowie die Regulierung von Aktivitäten im Finanzmarktbereich. Sie hat die Investoren vor unsauberen und betrügerischen Aktivitäten zu schützen und generell das Vertrauen in einen fairen und effizienten Finanzmarkt zu fördern (section 1.1 und section 2.1.2 ii. und iii. "Securities Act"; vgl. auch Art. 1 BEHG). Die Mitarbeiter der OSC können Straf- (vgl. section 122 "Securities Act") bzw. Administrativverfahren vor der Kommission einleiten (section 127 "Securities Act") und für zusätzliche Sanktionen den "Ontario Superior Court of Justice" anrufen (section 128 "Securities Act"). Die "Ontario Securities Commission" verfügt über weitreichende Untersuchungsbefugnisse insbesondere bei Insiderhandel und "tipping offences" (section 11 ff. und section 76 (1) (2), 122 "Securities Act"). Sie nimmt damit typische Funktionen der Finanzmarktaufsicht wahr. Wie das Bundesgericht bereits festgehalten hat, ist nicht erforderlich, dass der ausländischen Aufsichtsbehörde genau die gleichen Befugnisse zukommen wie der Bankenkommission; es genügt, dass ihr in der grundsätzlichen Stossrichtung Aufgaben wie dieser obliegen (vgl. auch ROLF H. WEBER, Börsenrecht, Zürich 2001, Rz. 23 zu Art. 38 BEHG). Die ausländische Aufsichtsbehörde muss überhaupt Funktionen wahrnehmen, für die nach dem schweizerischen Recht die Amtshilfe zulässig ist. Dass die erhaltenen Informationen ausschliesslich "zur direkten Beaufsichtigung der Börsen und des Effektenhandels" verwendet werden, braucht nicht dadurch sichergestellt zu sein, dass der Aufsichtsbehörde daneben keine anderen Aufgaben übertragen sind. Die zweckkonforme Verwendung der Informationen und die Wahrung des Spezialitätsprinzips können auch dadurch sichergestellt erscheinen, dass die ausländische Aufsichtsbehörde das Auskunftsersuchen mit einem amtshilfefähigen Zweck begründet und sich zugleich verpflichtet, die Informationen nur hierfür zu verwenden (Urteil 2A.234/2000 vom 25. April 2001, E. 4a, mit weiteren Hinweisen, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 67 f.).
3.2 Die OSC hat zugesichert, die übermittelten Angaben ausschliesslich zur Überwachung des Effektenhandels bzw. im Zusammenhang mit den in ihrem Gesuch genannten Vorkommnissen zu benutzen und vor einer Weitergabe jeweils die Zustimmung der Bankenkommission einzuholen ("Any non-public information received from the Swiss Commission by the Ontario Commission will be treated as strictly confidential, in that Ontario Commission, to the extent permitted by law, will not use or permit the information to be used without the consent of the Swiss Commission for any purpose other than that stated in connection with the making of this request"). Der angefochtene Entscheid enthält die hierzu erforderlichen Vorbehalte (vgl. Ziff. 2 und 4 des Dispositivs); im Übrigen hat die Bankenkommission in ihrer Vernehmlassung erklärt, bei einer Weiterleitung der Daten an die OSC diese noch einmal ausdrücklich darauf aufmerksam zu machen, dass es sich bei den sie interessierenden Auskünften um vertrauliche Informationen handelt, "deren Veröffentlichung gegen Schweizer Recht verstossen würde". Für den Fall, dass die Bankenkommission ihre Zustimmung nicht erteilt, sichert die OSC "best efforts" zu ("If the Ontario Commission receives a legally enforceable demand to disclose non-public information provided by the Swiss Commission, it immediately will notify the Swiss Commission of the demand for disclosure. If requested by the Swiss Commission, and to the extent permitted by law, the Ontario Commission will resist such disclosure, including through the assertion of such appropriate legal exemptions or privileges as may be available"). Gestützt hierauf kann auf die Einhaltung des Spezialitätsgrundsatzes und des Prinzips der "langen Hand" vertraut werden. Das Börsengesetz verlangt diesbezüglich keine völkerrechtlich verbindliche Zusage. Solange ein ersuchender Staat sich effektiv an den Spezialitätsvorbehalt hält und - wie hier - keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich sind, dass er dies im Einzelfall nicht zu tun bereit sein könnte, steht der Amtshilfe insofern nichts entgegen. Bloss wenn die ausländische Aufsichtsbehörde im Rahmen ihrer "best-efforts"-Erklärung tatsächlich nicht in der Lage ist, dem Spezialitätsvorbehalt bzw. dem Prinzip der "langen Hand" angemessen Nachachtung zu verschaffen, muss die Bankenkommission die Praxis ihr gegenüber allenfalls überdenken (BGE 127 II 142 E. 6b S. 147 f.; BGE 126 II 409 E. 4b/bb S. 413, 126 E. 6b/bb S. 139). Eine bereits heute abzugebende Garantie dafür, dass ihre Schritte immer und in jedem Fall Erfolg haben werden, kann nicht zur Voraussetzung der Amtshilfe gemacht werden, ansonsten diese in den meisten Fällen gar nicht mehr möglich wäre (Urteil 2A.234/2000 vom 25. April 2001, E. 5c/cc, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 75). Bis zum Beweis des Gegenteils darf die EBK davon ausgehen, dass sich die OSC im Interesse einer funktionierenden Zusammenarbeit an die gegebenen Zusicherungen halten und im zwischenstaatlichen Verkehr mit der erforderlichen Zurückhaltung operieren wird, auch wenn sie in ihrem Ersuchen darauf hinweist, dass sie verpflichtet sein könnte, die erhaltenen Informationen an die Straf(verfolgungs)behörden weiterzugeben, und "best efforts" lediglich im Rahmen des gesetzlich Zulässigen zusichert ("to the extent permitted by law").
4.
4.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Amtshilfe sei zu verweigern, weil die Öffentlichkeit des Verfahrens vor der OSC einem "fest etablierten Grundsatz" entspreche. Nur in gewissen beschränkten Ausnahmefällen sei deren Ausschluss möglich. Dies genüge nicht, um die vom schweizerischen Recht geforderte Vertraulichkeit sicherzustellen. Gestützt auf den "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" (R.S.O. 1990, c. F.31) könne ein Beschluss, das Verfahren unter Ausschluss der Öffentlichkeit zu führen, von jedermann bei einem Gericht angefochten werden, welches frei und ohne Bindung an allfällige Auflagen schweizerischer Behörden entscheide. Die OSC sichere zudem ihre "best efforts" nur insoweit zu, als die EBK dies verlange, was wiederum ungenügend erscheine, da dies die gesetzliche "Grundsatzentscheidung, wonach kundenbezogene Informationen vertraulich zu behandeln" sind, in ihr Gegenteil verkehre; die allenfalls aus der Schweiz zu übermittelnden Informationen müssten stets vertraulich behandelt werden.
4.2 Entgegen diesen Einwänden sieht das kanadische Recht hinreichende Möglichkeiten vor, die Vertraulichkeit der umstrittenen Daten den Anforderungen von Art. 38 Abs. 2 BEHG entsprechend zu wahren:
4.2.1 Nach section 153 des "Securities Act" sind von der Verbreitung gemäss dem "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" zum Vornherein Informationen ausgenommen, welche die OSC amtshilfeweise erhält und die sie vertraulich behandelt wissen will ("Despite the Freedom of Information and Protection of Privacy Act, the Commission may provide information to and receive information from other securities or financial regulatory authorities, stock exchanges, self-regulatory bodies or organizations, law enforcement agencies and other governmental or regulatory authorities, both in Canada and elsewhere, and any information so received by the Commission shall be exempt from disclosure under that Act if the Commission determines that the information should be maintained in confidence"). Gemäss section 15 des "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" kann die zuständige Behörde sich einer öffentlichen Zugänglichmachung widersetzen, wenn sie die umstrittenen Informationen von einer ausländischen Regierung bzw. Regierungsstelle erhalten hat; nach section 17 ist sie befugt, eine Veröffentlichung abzulehnen, falls es sich dabei - wie hier - um vertrauliche Daten finanzieller Natur handelt, deren Bekanntgabe vermutlich eine weitere Erhältlichmachung entsprechender Informationen verunmöglichen und damit dem öffentlichen Interesse zuwiderlaufen würde. Soweit section 16 und 17 des "Securities Act" die grundsätzliche Vertraulichkeit des Untersuchungsverfahrens regeln, gehen diese dem "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" vor (section 67 [2] 9.). Wer im Widerspruch zum "Freedom of Information and Protection of Privacy Act" willentlich persönliche Informationen verbreitet, kann schliesslich mit einer Busse von bis zu CDN 5'000.- belegt werden (section 61 [1] [a] und [2]). Die OSC hat zugesichert, die von der EBK in Amtshilfe erhaltenen Informationen vertraulich zu behandeln und gegebenenfalls "best efforts" zu üben. Mit Blick auf die bestehenden gesetzlichen Regeln kann nicht gesagt werden, diese Erklärung sei inhaltsleer und zum Vornherein ungeeignet, den Grundsätzen der Spezialität, der Vertraulichkeit und der "langen Hand" Nachachtung zu verschaffen.
4.2.2 Das Verfahren vor der OSC bzw. ihrem "panel", das eventuell nach Abschluss der Untersuchungen parallel zu einem Strafverfahren eingeleitet wird, ist an sich öffentlich, doch besteht die Möglichkeit, das Publikum unter gewissen Voraussetzungen vom Verfahren auszuschliessen (section 9 [1] des "Statutory Powers Procedure Act"). Zwar hat das Bundesgericht in einem die amerikanische "Securities and Exchange Commission (SEC)" betreffenden Entscheid festgestellt, dass die mit einem öffentlichen Verfahren verbundene Verletzung des Vertraulichkeitsprinzips nicht durch die abstrakte Möglichkeit des Erlasses einer richterlichen Schutzanordnung ("protective order") behoben werden könne, da es, soweit es dabei nicht um eine reine Förmlichkeit gehe, nicht am Betroffenen liegen könne, im Ausland eine solche mit den damit verbundenen Risiken erst noch zu erwirken (Urteil 2A.349/2001 vom 20. Dezember 2001, E. 6b). Dieser Fall ist mit dem vorliegenden indessen insofern nicht zu vergleichen, als die Bankenkommission dort die Weiterleitung im Rahmen eines "enforcement-action"-Verfahrens vor einem Zivilgericht bewilligt hatte, die Erklärung der SEC hinsichtlich des Schutzes der Vertraulichkeit bezüglich der "litigation releases" nach wie vor zweideutig erschien und mit der Amtshilfe insbesondere noch keine Freigabe für ein allfälliges Strafverfahren verbunden war (vgl. PETER NOBEL, Zu restriktive Amtshilfe-Praxis des Bundesgerichts?, in: SZW 2002 S. 64).
4.3
4.3.1 Nach Art. 38 Abs. 2 lit. c BEHG dürfen vertrauliche Kundeninformationen nicht ohne vorgängige Zustimmung der schweizerischen Aufsichtsbehörde oder aufgrund einer generellen Ermächtigung in einem Staatsvertrag an "zuständige Behörden und an Organe, die mit im öffentlichen Interessen liegenden Aufsichtsaufgaben betraut sind", weitergegeben werden. Das Bundesgericht hat hieraus abgeleitet, dass das Gesetz jegliche Weitergabe durch den Zweitempfänger an einen Dritten ausschliesse, weshalb Verfahren, bei denen die in Amtshilfe gelieferten Informationen nicht nur parteiöffentlich, sondern generell und ohne weiteres einem breiteren Publikum zugänglich würden, mit Art. 38 Abs. 2 BEHG unvereinbar erschienen (BGE 126 II 126 E. 6c/aa S. 141). Indessen hat es jene Fälle vorbehalten, in denen die Weiterleitung an eine Straf(verfolgungs)behörde bewilligt werden kann (vgl. Art. 38 Abs. 2 lit. c Sätze 2 und 3 BEHG; Urteil 2A.349/2001 vom 20. Dezember 2001, E. 6b/aa). Im Rahmen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen wird in Kauf genommen, dass gewisse vertrauliche Angaben im Ausland gegebenenfalls öffentlich zugänglich werden; die Rechtsprechung begnügt sich hier - selbst beim Bestehen einer nationalen Anzeigepflicht an die Steuerbehörden - damit, dass gestützt auf den Vertrauensgrundsatz grundsätzlich davon ausgegangen werden darf, der ersuchende Staat werde sich an das Spezialitätsprinzip halten (vgl. CARLO LOMBARDINI, Droit bancaire suisse, Zürich 2002, S. 697 Rz. 13, mit Hinweisen). Dieses schliesst eine ausländische Strafuntersuchung wegen Straftaten, für die keine Rechtshilfe möglich wäre, nicht aus; es verwehrt den ausländischen Behörden auch nicht, gegen einen Beschuldigten parallel zur Strafuntersuchung ein Administrativverfahren zu führen. Die rechtshilfeweise erhaltenen Auskünfte dürfen dabei lediglich weder direkt noch indirekt für die Ermittlungen benützt oder als Beweismittel verwendet werden (BGE 115 Ib 373 E. 8 S. 376 f.). In diesem Sinn muss auf die Einhaltung des Spezialitätsprinzips durch den ersuchenden Staat vertraut werden können, was bei Kanada mit Blick auf die langjährigen, guten Rechtshilfebeziehungen zu diesem Staat der Fall ist (Urteil 1A.72/1995 vom 10. Mai 1995, E. 2f). Es obliegt im Rahmen der Rechtshilfe den zuständigen Organen des ersuchenden Staates, darüber zu befinden, ob und inwiefern im Interesse des Betroffenen oder Dritter die Öffentlichkeit des Strafverfahrens beschränkt werden soll (Urteil 1A.214/1996 vom 23. September 1996, E. 5). Dass die in Rechtshilfe gelieferten Informationen gestützt auf das ausländische Recht einem breiteren Publikum zugänglich werden können, verletzt das Spezialitätsprinzip als solches noch nicht (Urteil 1A.200/1999 vom 15. Oktober 1999, E. 2b/bb).
4.3.2 Wenn die im Rahmen der Amtshilfe erhobenen Informationen für eine Verwendung in einem allfälligen Strafverfahren freigegeben werden können, gelten diese Grundsätze analog; eine Verwendung der entsprechenden Angaben ist im Ausland dann im gleichen Umfang wie gestützt auf ein Rechtshilfeverfahren möglich (vgl. NOBEL, a.a.O., S. 64). Das von der Bankenkommission zu wahrende Prinzip der "langen Hand" kann hinsichtlich der Vertraulichkeit nicht weiter reichen, als der rechtshilfeweise Schutz des Betroffenen im Zusammenhang mit der Beschaffung der gleichen Informationen auf diesem Weg (vgl. URS ZULAUF, Lange Hand oder verbrannte Finger? Internationale Amtshilfe der Eidgenössischen Bankenkommission nach Börsengesetz - erste Erfahrungen, in: Aktuelle Rechtsprobleme des Finanz- und Börsenplatzes Schweiz, Bern 2000, S. 130). Art. 38 Abs. 2 BEHG will die Amtshilfe zwischen Börsenaufsichtsbehörden soweit erleichtern, als dies mit den Voraussetzungen der internationalen Rechtshilfe in Strafsachen vereinbar ist; diese darf weder umgangen noch ihres Sinnes entleert werden (BGE 126 II 126 E. 6b/bb S. 139, 409 E. 6b/bb S. 417; WEBER, a.a.O., Rz. 5 zu Art. 38 BEHG). Hierfür soll die Bankenkommission die Kontrolle über die herausgegebenen Informationen wahren und ihre dem Aufsichtszweck entsprechende Verwendung im ausländischen Administrativverfahren wirksam sicherstellen (BGE 126 II 409 E. 6b/bb S. 417). Die Öffentlichkeit von Strafverfahren gehört zu den Grundprinzipien moderner Rechtsstaaten (vgl. Art. 30 Abs. 3 BV bzw. Art. 6 Ziff. 1 EMRK [SR 0.101]). Wenn der Gesetzgeber in Art. 38 Abs. 2 lit. c BEHG zugelassen hat, dass in Amtshilfe gelieferte Informationen für das Strafverfahren freigegeben werden, nahm er insofern eine Ausnahme vom - ansonsten für das Amtshilfeverfahren streng zu beachtenden - Vertraulichkeitsprinzip in Kauf.
4.3.3 Dies kann nicht ohne Wirkungen auf ein allenfalls öffentlich zu führendes Administrativ- oder "Quasi"-Strafverfahren bleiben, käme es doch einem Wertungswiderspruch gleich, die Benutzung der vertraulichen Tatsachen im konkreten Einzelfall zwar für ein Strafverfahren, nicht aber für ein entsprechendes paralleles Aufsichtsverfahren zu gestatten: Sind beim Amtshilfeentscheid bereits sämtliche Voraussetzungen für die Rechtshilfe gegeben und könnten entsprechende Informationen deshalb auf diesem Weg im Ausland an die Öffentlichkeit gelangen, genügt den Anforderungen der Vertraulichkeit, wenn die ersuchende Behörde eine solche für ihre Vorabklärungen glaubwürdig zusichert und dem betroffenen Kunden in einem allfälligen administrativen Sanktionsverfahren die Möglichkeit offen steht, den Ausschluss der Öffentlichkeit zu verlangen, wie die Bankenkommission dies hier in Ziffer 2c des Dispositivs ihres Entscheids vorbehalten hat. Die ersuchende Behörde wird dadurch nicht davon befreit, für die entsprechende Verwendung der Informationen vor einer anderen Behörde die Zustimmung der Bankenkommission einzuholen. Die gelieferten Informationen dürfen im Übrigen auch nur für die im Ersuchen geschilderten und im Amtshilfeentscheid freigegebenen Zwecke verwendet werden. Sollte im ausländischen Verfahren entgegen entsprechender Zusicherungen das Spezialitätsprinzip missachtet und die in Amtshilfe gelieferte Information zu Zielen verwendet werden, welche rechtshilfeweise verpönt sind, müsste gegenüber dem entsprechenden Staat die Amtshilfepraxis überdacht und die Übermittlung vertraulicher Informationen - je nach den Umständen - umfassend verweigert werden. Hat die Bankenkommission der OSC zu Recht eine Weiterleitung der in Amtshilfe übermittelten Informationen gestattet (vgl. hierzu E. 5.3.1), dürfen die entsprechenden Angaben nach dem Gesagten deshalb allenfalls auch in einem öffentlich zu führenden Administrativverfahren vor ihrem "panel" verwendet werden.
5.
5.1 Der Beschwerdeführer beantragt, die Amtshilfe zu verweigern, da der im Amtshilfegesuch dargestellte Sachverhalt offensichtlich nicht den Tatsachen entspreche und das Ersuchen überdies den formellen Anforderungen an ein solches nicht genüge. Der geschilderte Anfangsverdacht sei nicht plausibel und nachvollziehbar, da die von ihm getätigten Käufe insgesamt nicht dem behaupteten Transaktionsmuster entsprächen. Seine Beziehung zu einem ehemaligen Direktor des "merger and acquisition department" des betroffenen Brokers und Investment-Dealers werde nur behauptet, jedoch nicht bewiesen.
5.2
5.2.1 Wie jedes staatliche Handeln muss auch die Amtshilfe verhältnismässig sein (BGE 125 II 65 E. 6a S. 73). Verboten sind reine Beweisausforschungen ("fishing expeditions"). Die ersuchende Behörde muss im Amtshilfeverfahren den relevanten Sachverhalt darstellen, die gewünschten Auskünfte bzw. Unterlagen konkret bezeichnen und den Grund ihres Ersuchens nennen. Dabei ist zu beachten, dass ihr in der Regel die Überwachung des Marktgeschehens schlechthin obliegt, weshalb an diesem breiten Auftrag zu messen ist, ob ein hinreichender Anlass für die Gewährung der Amtshilfe besteht (BGE 126 II 409 E. 5a S. 413 f.; BGE 125 II 65 E. 6b S. 73 f.). Soweit die Behörden des ersuchenden Staates verpflichtet sind, den massgeblichen Sachverhalt darzulegen, kann von ihnen nicht erwartet werden, dass sie dies bereits lückenlos und völlig widerspruchsfrei tun. Dies wäre mit Sinn und Zweck der Amtshilfe (wie mit jenem der Rechtshilfe) nicht vereinbar, sollen doch aufgrund von Informationen und Unterlagen, die sich im ersuchten Staat befinden, bisher im Dunkeln gebliebene Punkte erst noch geklärt werden (zur Rechtshilfe: BGE 117 Ib 64 E. 5c S. 88 mit Hinweisen; ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, Bern 1999, Rz. 165). Die Bankenkommission hat sich nicht darüber auszusprechen, ob die im Ersuchen angeführten Tatsachen zutreffen oder nicht. Sie hat weder Tat- noch irgendwelche Schuldfragen zu prüfen und ihrerseits eine Beweiswürdigung vorzunehmen. Sie ist an die Darstellung des Sachverhalts im Ersuchen insoweit gebunden, als diese nicht wegen offensichtlicher Fehler, Lücken oder Widersprüche sofort entkräftet werden kann (BGE 127 II 142 E. 5a S. 145; Urteil 2A.347/2001 vom 2. Oktober 2001, E. 5a; Urteil 2A.567/2001 vom 15. April 2002, E. 4.1; für die Rechtshilfe: BGE 117 Ib 64 E. 5c S. 88; JEAN-FRANÇOIS EGLI/OLIVIER KURZ, L'entraide judiciaire accordée par la Suisse pour la répression des délits d'initiés, problèmes récents, in: Walter R. Schluep (Hrsg.), Recht, Staat und Politik am Ende des zweiten Jahrtausends, S. 619; LOMBARDINI, a.a.O., S. 699, Rz. 16).
5.2.2 Die OSC ersucht wegen des Verdachts eines Insiderhandels aufgrund von Transaktionen auf dem Y.-Konto eines von ihr beaufsichtigten Brokers um Amtshilfe. Sie legt betreffend die verschiedenen, über die Z.-Bank abgewickelten Transaktionen nicht im Einzelnen dar, zu welchem Zeitpunkt ein auffälliges Kursverhalten im Umfeld der Bekanntgabe einer vertraulichen Tatsache festgestellt worden wäre. Mag dies in der Regel erforderlich erscheinen, um ein Amtshilfeersuchen sinnvoll prüfen zu können, fehlt es hier - entgegen den Einwendungen des Beschwerdeführers - dennoch nicht an einem genügend dargelegten Anfangsverdacht: Die Abklärung der OSC [...] haben ergeben, dass der Beschwerdeführer am Y.-Konto berechtigt ist, welches [...] Ausgangspunkt der Untersuchungen der OSC bildet. Der Beschwerdeführer bestreitet in seiner Eingabe nicht, mit einem ehemaligen Direktor des "merger and acquisition department" des betroffenen Brokers und Investment-Dealers, welcher jeweils über privilegierte Informationen verfügt haben soll, bekannt und in die Schule gegangen zu sein; er wendet lediglich ein, dies sei nicht bewiesen, was im Rahmen eines Amtshilfeersuchens indessen auch nicht erforderlich ist. Die über die Z.-Bank abgewickelten Transaktionen erfolgten jeweils in einem engen zeitlichen und sachlichen Zusammenhang mit den entsprechenden Geschäften auf dem Y.-Konto. In seinem Eventualstandpunkt gesteht der Beschwerdeführer selber zu, dass zumindest die Titel der Unternehmen [...] Gegenstand der Amtshilfe bilden könnten. Auch hinsichtlich der anderen vier Aktien vermögen die von ihm erhobenen Einwände den Verdacht der OSC aber nicht zum Vornherein zu entkräften: Selbst wenn hinsichtlich der Titel [...] zwischen dem Kauf und der öffentlichen Bekanntgabe der vertraulichen Tatsache Monate gelegen hätten, schliesst dies ein allfälliges Insiderdelikt nicht aus. Soweit bei [einer Firma] überhaupt keine Übernahme stattgefunden haben soll, können doch entsprechende Verhandlungen geführt worden sein. Die OSC behauptet in ihrem Ersuchen nicht, es sei bei jedem der sie interessierenden Geschäfte auch tatsächlich zu einer Übernahme gekommen; bei gewissen war eine solche unter Beteiligung des betroffenen Brokers und Investment-Dealers lediglich geplant. Soweit der Beschwerdeführer einwendet, die Titel [...] erst am 25./29. Februar 2000 gekauft zu haben, wobei die öffentliche Übernahme aber bereits am 24. Februar 2000 angekündigt worden sei, weshalb zum Vornherein kein Insiderhandel vorliegen könne, übergeht er die Tatsache, dass er entsprechende Transaktionen bereits am 9./10. Februar 2000 über das Y.-Konto abgewickelt hatte; auch insofern ist der Verdacht der OSC deshalb nicht entkräftet.
5.2.3 Ob der Beschwerdeführer tatsächlich von Insiderinformationen profitiert hat, bildet nicht Gegenstand des Amtshilfeverfahrens (BGE 127 II 323 E. 7b/aa S. 334; BGE 126 II 126 E. 6a/bb S. 137). Er wendet deshalb vergeblich ein, die umstrittenen Transaktionen gestützt auf Marktbeobachtungen und bereits kursierende Gerüchte getätigt zu haben. Der Gesetzgeber hat die Amtshilfe geschaffen, damit die Aufsichtsbehörden zum Schutz der zusehends vernetzten Märkte auf Missbräuche adäquat und zeitgerecht reagieren können (BGE 126 II 409 E. 5b/aa S. 414 mit Hinweisen). Die verschiedenen Transaktionen lassen sich äusserlich nicht in verdächtige und unverdächtige aufteilen. Es wird Aufgabe der OSC sein, aufgrund ihrer Untersuchungen und der verschiedenen [...] eingeholten Auskünfte abzuklären, ob bei den umstrittenen Geschäften tatsächlich börsenrechtliche Bestimmungen verletzt worden sind und Anlass besteht, die Straf(verfolgungs)behörden über den Ausgang ihrer (Vor-)Abklärungen zu informieren (BGE 126 II 409 E. 5b/aa S. 414 f.). Die Bankenkommission kann diese Frage im Rahmen des Amtshilfeverfahrens nicht vorwegnehmen, da ihr die zu deren Beurteilung erforderlichen Elemente fehlen (BGE 127 II 142 E. 5a S. 145). Die Amtshilfe ist nicht schon dann unverhältnismässig, wenn der betroffene Kunde in mehr oder weniger plausibler Weise darzutun vermag, dass er seinen Kaufentscheid gestützt auf öffentlich zugängliche Informationen getroffen hat (vgl. BGE 127 II 323 E. 7b/aa S. 334; LOMBARDINI, a.a.O., S. 716, Rz. 10), sondern nur, wenn er einen entsprechenden Anfangsverdacht klarerweise entkräften kann; er etwa mit dem Geschäft wegen eines umfassenden Vermögensverwaltungsauftrags offensichtlich und unzweifelhaft nichts zu tun hat (BGE 127 II 323 E. 6b/aa S. 332 f.). Dass dies hier der Fall gewesen wäre, behauptet der Beschwerdeführer zu Recht nicht. Die von der OSC übermittelten Angaben waren hinreichend detailliert; weitere Abklärungen seitens der Bankenkommission erübrigten sich deshalb.
5.3
5.3.1 Zu Unrecht kritisiert der Beschwerdeführer, es lägen keine Indizien vor, welche eine Weiterleitung der in Amtshilfe zu übermittelnden Informationen an die Straf(verfolgungs)behörden erlaubten. Die Bankenkommission kann die entsprechende Zustimmung im Amtshilfeentscheid selber erteilen, falls die aufsichtsrechtlichen Ermittlungen im Empfängerstaat bei Einreichen des Ersuchens bereits hinreichend fortgeschritten sind oder sich die Notwendigkeit einer Weitergabe schon zu diesem Zeitpunkt anderweitig genügend konkret abzeichnet (BGE 127 II 323 E. 7b/bb S. 335 mit Hinweisen; vgl. PETER NOBEL, Swiss Finance Law and International Standards, Bern 2002, S. 483, Rz. 166). Hierfür bedarf es neben auffälliger Kursverläufen bzw. verdächtig erscheinender Geschäfte zusätzlicher Elemente, welche eine strafrechtlich relevante Verhaltensweise im Einzelfall mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit nahe legen (LOMBARDINI, a.a.O., S. 718, Rz. 16). Das Bundesgericht hat solche bejaht, wenn der Kunde zu einer der betroffenen Firmen - etwa als ehemaliges oder aktuelles Verwaltungsrats- oder Geschäftsleitungsmitglied - in einer besonderen Beziehung steht (vgl. Urteil 2A.269/2000 vom 27. April 2001, E. 8d, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 93 f.) oder aufgrund anderer Umstände die umstrittenen Transaktionen im konkreten Fall über Kursschwankungen hinaus, wie sie an der Börse immer wieder vorkommen, verdächtig erscheinen. Dies war hier der Fall: Die Abklärungen der OSC haben ergeben, dass der Beschwerdeführer über verschiedene Banken Transaktionen in den entsprechenden Titeln ausführen liess. Dabei soll der betroffene Broker und Investment-Dealer bzw. sein "merger and acquisition department", mit einem von deren Direktoren der Beschwerdeführer bekannt ist, über vertrauliche Informationen verfügt haben. Aufgrund der bisherigen Abklärungen erweist er sich offenbar bereits als einer der Hauptverdächtigen. Es bestehen damit hinreichend konkrete Indizien dafür, dass er von Insiderinformationen profitiert haben könnte, weshalb die Bankenkommission einer allfälligen Weiterleitung der übermittelten Informationen an die zuständigen Straf(verfolgungs)behörden zustimmen durfte.
5.3.2 Das Ausnützen der Kenntnis der vertraulichen Tatsache, dass eine Gesellschaft eine andere zu kaufen oder mit ihr zu fusionieren beabsichtigt, ist in der Schweiz grundsätzlich ebenso strafbar wie in Kanada (vgl. Art. 161 StGB). Unter Vorbehalt missbräuchlicher Ersuchen hat die Bankenkommission - weder gemäss den amts- noch den rechtshilferechtlichen Regeln - der Strafbarkeit im ersuchenden Staat im Detail nachzugehen (BGE 126 II 409 E. 6c/bb S. 422 mit Hinweisen). Hinsichtlich der Strafbarkeit nach schweizerischem Recht muss sie prüfen, ob der aufgrund der Umstände hinreichend nahe liegende Verdacht, der Beschwerdeführer könnte bei seinen Transaktionen Hinweise aus dem "merger and acquisition department" [...] erhalten haben, die "objektiven Merkmale eines nach schweizerischem Recht strafbaren Tatbestandes aufweist" (Art. 64 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 20. März 1981 über internationale Rechtshilfe in Strafsachen [IRSG; SR 351.1]; vgl. das Urteil 2A.269/2000 vom 27. April 2001, E. 8f, mit weiteren Hinweisen, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 94 ff.), was hinsichtlich Art. 161 Abs. 2 StGB zu bejahen ist.
5.3.3 An der Sache vorbei geht der Einwand, die Amtshilfe sei zu verweigern, da die Erhältlichkeit der umstrittenen Unterlagen gemäss dem kanadischen Recht nicht nachgewiesen erscheine. Nach Art. 76 lit. c IRSG ist dem Rechtshilfeersuchen eine Bestätigung beizulegen, dass die beantragte Durchsuchung von Personen oder Räumen bzw. die Beschlagnahme oder Herausgabe von Gegenständen auch im ersuchenden Staat zulässig wäre. Damit soll verhindert werden, dass die ersuchende Behörde eine Durchsetzung von Zwangsmassnahmen erwirkt, die sie im eigenen Land nicht erhalten könnte (BGE 123 II 161 E. 3b S. 166). Die Frage, ob ein ähnliches "Erhältlichkeitsprinzip" - wie dies zum Teil in der Doktrin gefordert wird (HANS-PETER SCHAAD, in: Vogt/Watter, Kommentar zum schweizerischen Kapitalmarktrecht, Basel 1999, Rz. 75 zu Art. 38 BEHG; FRANÇOIS ROGER MICHELI, Assistance internationale en matière administrative, La retransmission d'informations à l'autorité pénale étrangère, in: SJZ 98/2002 S. 35 f.; THIERRY AMY, Entraide administrative internationale en matière bancaire, boursière et financière, Lausanne 1998, S. 389 f.) - auch für die Amtshilfe gilt, wurde bisher offen gelassen (BGE 126 II 86 E. 4c S. 90); sie braucht auch hier nicht entschieden zu werden, da die entsprechenden Voraussetzungen jedenfalls gegeben wären: Die OSC bzw. die von ihr mit den Abklärungen beauftragte Person verfügt über weitreichende Untersuchungskompetenzen. Nach section 13 des "Securities Act" kommen ihr grundsätzlich die gleichen Befugnisse wie dem Ontario Court bei Zivilklagen zu, um eine Person oder Gesellschaft zu zwingen, Dokumente, die im Zusammenhang mit der Untersuchung stehen und sich in ihrer Verwahrung oder in ihrem Besitz befinden, zu edieren (vgl. auch section 11 [4] bzw. section 12 [3]). Das Amtshilfeersuchen der OSC geht, soweit in der aufsichtsrechtlichen Herausgabe der Informationen über die umstrittenen Transaktionen eine Zwangsmassnahme im Sinne von Art. 76 lit. c IRSG liegen sollte (vgl. BGE 126 II 86 E. 4c S. 90; BGE 121 II 153 ff.), damit nicht offensichtlich über die Möglichkeiten nach dem kanadischen Recht hinaus. Einer entsprechenden Bestätigung bedürfte es lediglich, wenn diesbezüglich begründete Zweifel bestünden (BGE 123 II 161 E. 3b S. 166); das ist nicht der Fall, nachdem der Beschwerdeführer selber nicht geltend macht und darlegt, dass und inwiefern das Gesuch zu einer Durchsetzung in Kanada unzulässiger Zwangsmassnahmen führen würde.
6.
6.1 Die Z.-Bank hat der Bankenkommission - dem Begehren der OSC entsprechend - sämtliche Kontokorrentauszüge des Beschwerdeführers von Oktober 1999 bis Juni 2001, dessen Bankkorrespondenz von Oktober 1999 bis April 2001, die Bankauszüge von Oktober 1999 bis April 2001 sowie sämtliche Kundenkontaktberichte zur Verfügung gestellt. Gemäss Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung sollen diese Unterlagen (B01 1-437) vollumfänglich der OSC übermittelt werden. Der Beschwerdeführer kritisiert, dies verstosse gegen das Verhältnismässigkeitsgebot; zudem sei die Herausgabe von Bankdokumenten als Originale oder Kopien durch die Amtshilfe nicht gedeckt, hierfür müsse der Rechtshilfeweg beschritten werden.
6.2 Im Amtshilfeersuchen kann generell die Übermittlung von Informationen verlangt werden. Diese haben sich nicht auf Auskünfte oder Amtsberichte zu beschränken, sondern können nach dem Wortlaut von Art. 38 Abs. 2 BEHG ausdrücklich auch sachbezogene "Unterlagen" umfassen, was ermöglicht, der ersuchenden Behörde auch Beweismittel in Form von mit ihrer Untersuchung in Zusammenhang stehenden Bankunterlagen zu liefern (WEBER, a.a.O., Rz. 10 zu Art. 38 BEHG; HANS-PETER SCHAAD, a.a.O., Rz. 73 f. zu Art. 38 BEHG; ANNETTE ALTHAUS, Amtshilfe und Vor-Ort-Kontrolle, 2. Aufl., Bern 2001, S. 125; MAURICE HARARI, Entraide internationale en matière pénale et en matière administrative: quelques réflexions, in: Thévenoz/Bovet, Journée 1999 de droit bancaire et financier, Bern 2000, S. 153).
6.3
6.3.1 Fraglich erscheint mit Blick auf das Verhältnismässigkeitsgebot, in welchem Umfang dies zulässig ist, gibt die Bankenkommission mit den Kontounterlagen doch mehr Informationen weiter, als zur Abklärung der konkret als verdächtig bezeichneten Geschäfte auf den ersten Blick erforderlich wäre. Dabei gilt es wiederum zu unterscheiden: Bei der "reinen" Amtshilfe muss sich die Weiterleitung auf das aufsichtsrechtlich Erforderliche beschränken, soll die Rechtshilfe nicht ausgehöhlt und einer unzulässigen Beweisausforschung ("fishing expedition") auf diesem Weg Vorschub geleistet werden (vgl. BGE 126 II 409 E. 6b S. 416 ff.; Urteil 2A.162/2001 vom 10. Juli 2001, E. 5b, publ. in: EBK Bulletin 42/2002 S. 106 f.). Anders verhält es sich indessen, wenn - wie hier - aufgrund der konkreten Umstände bereits beim Amtshilfeentscheid eine Weiterleitung der zu übermittelnden Informationen an die ausländischen Straf(verfolgungs)behörden zulässig erscheint. In diesem Fall gelten für den Umfang der weiterzuleitenden Unterlagen die rechtshilferechtlichen Regeln analog. Danach sind all jene Aktenstücke zu übermitteln, die sich auf den im Ersuchen enthaltenen Verdacht beziehen können. Massgeblich ist die so genannte "potentielle Erheblichkeit": Den ausländischen Strafverfolgungsbehörden sind all jene Aktenstücke zuzustellen, die sich möglicherweise auf den im Rechtshilfeersuchen dargestellten Sachverhalt beziehen; nicht weiterzuleiten sind bloss solche Informationen, die für das ausländische Verfahren mit Sicherheit unerheblich sind (BGE 122 II 367 E. 2c S. 371). Es ist an den ausländischen Behörden, aus den in diesem Sinne möglicherweise relevanten Akten jene auszuscheiden, welche den Tatverdacht zu erhärten vermögen. Der Beschwerdeführer muss deshalb jedes einzelne Aktenstück, das nach seiner Auffassung von der Übermittlung auszuschliessen ist, bezeichnen und im Einzelnen darlegen, weshalb dieses im ausländischen Verfahren nicht erheblich sein kann (BGE 122 II 367 E. 2d S. 372). Bei vermuteten Insiderdelikten sind grundsätzlich alle Informationen wesentlich, die mit den verdächtigen Transaktionen in irgendeinem - allenfalls auch bloss lockeren - Zusammenhang stehen (ZIMMERMANN, a.a.O., Rz. 478, S. 369). Bei schwer überblickbaren Vorgängen, wie sie Insidergeschäften häufig zu Grunde liegen, darf der Verfahrenszweck nicht zu eng verstanden werden (vgl. EGLI/KURZ, a.a.O., S. 622). Es geht dabei auch darum, festzustellen, wer wem welche Zahlungen geleistet hat und was mit allfälligen Erlösen aus den Transaktionen geschehen ist. Die Erfassung aller Vorgänge über ein bestimmtes Konto während einer gewissen Zeitspanne ist zur Abklärung vermuteter Insiderdelikte und Verfolgung entsprechender Spuren regelmässig dienlich (Urteil 1A.157/1989 vom 16. Mai 1990, E. 5b und c).
6.3.2 Die OSC verdächtigt den Beschwerdeführer, im Rahmen eines grösseren Insiderhandels von Tipps seitens des ihm bekannten A. profitiert zu haben. Die von ihr verlangten Unterlagen über die vom Beschwerdeführer im Zeitraum von Oktober 1999 bis April 2001 getätigten Transaktionen betreffen diesen Sachverhalt und können für dessen Abklärung von Bedeutung sein. Wegen der Komplexität der Untersuchung ist letztlich allein die OSC in der Lage gestützt auf sämtliche ihr zur Verfügung stehenden Unterlagen darüber zu befinden, welche der zu leistenden Auskünfte geeignet sind, den Verdacht gegen den Beschwerdeführer zu erhärten oder auszuräumen. Seine Kritik, die verschiedenen von ihm getätigten Geldabhebungen seien, weil nicht relevant, nicht offen zu legen, überzeugt nicht, da es dabei jeweils um beträchtliche Summen ging, die bar bezogen wurden [...]. Soweit er einwendet, die Unterlagen legten Geschäfte offen, bei denen kein konkreter Verdacht auf einen Insiderhandel bestehe, verkennt er, dass die OSC hinreichende Anhaltspunkte dafür geliefert hat, dass er von vertraulichen Informationen aus dem "merger and acquisition department" des betroffenen Brokers und Investment-Dealers profitiert haben könnte. Vor diesem Hintergrund erscheint potentiell erheblich, welche Transaktionen er über welche kanadischen Broker abgewickelt und wie seine Anlagestrategie im Verhältnis zur jeweiligen Kenntnis vertraulicher Informationen [...] in der umstrittenen Zeitperiode ausgesehen hat. Da nicht dargelegt wird, welche anderen zur Weitergabe vorgesehenen Akten mit dem untersuchten Sachverhalt offensichtlich in keinem Zusammenhang stehen, ist die verfügte Weiterleitung der Dokumente "Pag. B01 1-437" zulässig. Das Bundesgericht ist nicht gehalten, von Amtes wegen in den zur Übermittlung ins Ausland bestimmten Unterlagen nach einzelnen Aktenstücken zu forschen, die für das ausländische (Straf-)Verfahren gegebenenfalls unerheblich erscheinen könnten (BGE 122 II 367 E. 2d S. 372).
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Art. 38 cpv. 2 LBVM; assistenza amministrativa alla "Ontario Securities Commission (OSC)"; confidenzialità e "principio della lunga mano"; applicabilità delle regole vigenti in materia di assistenza giudiziaria. La "Ontario Securities Commission" è un'autorità di sorveglianza sulle borse alla quale, in ragione delle garanzie da essa fornite ("best efforts"), può essere prestata assistenza amministrativa (consid. 3).
Nella misura in cui con la concessione dell'assistenza amministrativa è stata autorizzata la ritrasmissione alle autorità (inquirenti) penali di informazioni e documenti relativi a clienti, risultano applicabili i principi vigenti in materia di assistenza giudiziaria penale per quanto concerne il principio di specialità, nonché per la confidenzialità e, rispettivamente, l'estensione dei dati da trasmettere (consid. 4 e 6.3).
L'esistenza di un sospetto accresciuto, tale da giustificare già nell'ambito della decisione di assistenza amministrativa il rilascio dell'autorizzazione a ritrasmettere i dati, dev'essere ammessa quando sussistono indizi circa il fatto che l'interessato intrattiene strette relazioni con il direttore di una società di intermediazione e di investimenti borsistici, il quale dispone di informazioni privilegiate (consid. 5.3.)
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Sachverhalt ab Seite 46
Con decisione del 21 novembre 2001 l'Archivista notarile del Distretto di Lugano ha determinato il valore di un atto pubblico rogato dal notaio avv. A., concernente la compravendita di azioni e la cessione di un credito tra persone non domiciliate in Svizzera, in fr. 2'445'125.-, e stabilito un'imposta sul bollo di fr. 7'336.-, indicando che contro tale decisione è data facoltà di reclamo nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
Con decisione del 7 dicembre 2001 la Divisione delle contribuzioni del Cantone Ticino ha respinto un reclamo presentato l'8 novembre 2001 da A. per conto della D. S.A., avverso la bolletta concernente l'assoggettamento al bollo del contratto di scrittura privata, per un'imposta di fr. 150.-, indicando che contro tale decisione è data facoltà di ricorso alla Camera di diritto tributario del Tribunale d'appello del Cantone Ticino nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
Il 21 dicembre 2001 A., B., C. e la D. S.A. hanno introdotto al Tribunale federale un'azione di diritto amministrativo contro la decisione del 21 novembre 2001 e, in subordine, quella del 7 dicembre 2001, chiedendone l'annullamento. Contestano in sostanza l'assoggettamento all'imposta cantonale, siccome incompatibile con il diritto federale.
Il Tribunale federale ha dichiarato inammissibile l'azione di diritto amministrativo e ha trasmesso gli atti alle autorità cantonali competenti conformemente alle indicazioni dei rimedi giuridici nelle decisioni impugnate.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. a) Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei gravami sottopostigli, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 127 I 92 consid. 1; DTF 127 II 198 consid. 1 e relativi richiami).
b) Le fattispecie in esame concernono l'imposta di bollo sugli atti notarili ai sensi degli art. 18 segg. della legge ticinese del 20 ottobre 1986 sull'imposta di bollo e sugli spettacoli cinematografici (LIB/TI), rispettivamente l'imposta di bollo su contratti per scrittura privata, secondo gli art. 2 segg. LIB/TI, le quali costituiscono tributi fondati sul diritto cantonale. Ora, a norma dell'art. 3 cpv. 1 prima frase della legge federale del 27 giugno 1973 sulle tasse di bollo (LTB; RS 641.10), i documenti che la presente legge assoggetta a una tassa di bollo o dichiara esenti non possono essere gravati dai Cantoni con contribuzioni o tasse di registro dello stesso genere; la seconda frase del disposto sancisce che il Tribunale federale giudica come istanza unica (art. 116 OG) le contestazioni derivanti da tale disposizione.
Tuttavia, con l'entrata in vigore il 1o gennaio 1994 della novella del 4 ottobre 1991 intesa alla modifica della legge federale sull'organizzazione giudiziaria, il campo d'applicazione dell'azione di diritto amministrativo è stato ampiamente ristretto, quale misura di sgravio per il Tribunale federale (v. FF 1991 II 443 seg.). In particolare, l'art. 116 lett. f OG è stato abrogato, di modo che l'azione di diritto amministrativo non è più proponibile in materia di esonero di tributi cantonali (v. DTF 127 II 1 consid. 2b; 123 II 56 consid. 2; DTF 122 II 241 consid. 2c). Pertanto, il rinvio dell'art. 3 cpv. 1 LTB all'art. 116 OG, anteriore alla menzionata modifica legislativa e rimasto immutato, per quanto ciò non sia il frutto di una svista, concerne semmai litigi tra autorità (art. 116 lett. a e b OG; cfr. DTF 122 II 241 consid. 2c) e i privati non possono quindi prevalersene (DTF 123 II 56 consid. 1-3; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2a ed., Zurigo 1998, n. 1045, pag. 367). In altri termini, nei casi in cui l'imposizione litigiosa sia, come in concreto, fondata sul diritto cantonale, l'azione di diritto amministrativo non è più proponibile per lamentare una presunta incompatibilità dell'imposta cantonale con il diritto federale, bensì è aperta unicamente la via del ricorso di diritto pubblico per violazione della forza derogatoria del diritto federale (v. DTF 127 II 1 consid. 2; sulla situazione anteriore cfr. la sentenza del Tribunale federale A.443/1981 del 2 dicembre 1983, in ASA 53 pag. 431, consid. 1, richiamata dai ricorrenti).
c) Sennonché, l'ammissibilità di quest'ultimo rimedio presuppone l'esaurimento del corso delle istanze cantonali (art. 86 cpv. 1 OG). Ora, nel caso specifico tale condizione non è soddisfatta, poiché le decisioni impugnate, come indicano i rispettivi dispositivi, non sono d'ultima istanza cantonale. Di conseguenza, gli atti vanno trasmessi alle autorità cantonali competenti conformemente alle indicazioni dei rimedi giuridici nelle decisioni contestate, le quali autorità dovranno vagliare, alla luce del diritto procedurale cantonale, l'ammissibilità della memoria introdotta erroneamente, ma tempestivamente, al Tribunale federale.
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Art. 116 lit. a OG; Art. 3 Abs. 1 StG; Unvereinbarkeit von kantonalen öffentlichen Abgaben mit der eidgenössischen Stempelabgabe; zulässiges Rechtsmittel. Aufgrund der Änderung von Art. 116 OG gemäss Bundesgesetz vom 4. Oktober 1991 kann ein Privater die angebliche Unvereinbarkeit einer kantonalen Stempelabgabe mit dem Bundesrecht nicht mehr mit verwaltungsrechtlicher Klage geltend machen, sondern nur noch mit staatsrechtlicher Beschwerde wegen Verletzung der derogatorischen Kraft des Bundesrechts (E. 2).
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Sachverhalt ab Seite 46
Con decisione del 21 novembre 2001 l'Archivista notarile del Distretto di Lugano ha determinato il valore di un atto pubblico rogato dal notaio avv. A., concernente la compravendita di azioni e la cessione di un credito tra persone non domiciliate in Svizzera, in fr. 2'445'125.-, e stabilito un'imposta sul bollo di fr. 7'336.-, indicando che contro tale decisione è data facoltà di reclamo nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
Con decisione del 7 dicembre 2001 la Divisione delle contribuzioni del Cantone Ticino ha respinto un reclamo presentato l'8 novembre 2001 da A. per conto della D. S.A., avverso la bolletta concernente l'assoggettamento al bollo del contratto di scrittura privata, per un'imposta di fr. 150.-, indicando che contro tale decisione è data facoltà di ricorso alla Camera di diritto tributario del Tribunale d'appello del Cantone Ticino nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
Il 21 dicembre 2001 A., B., C. e la D. S.A. hanno introdotto al Tribunale federale un'azione di diritto amministrativo contro la decisione del 21 novembre 2001 e, in subordine, quella del 7 dicembre 2001, chiedendone l'annullamento. Contestano in sostanza l'assoggettamento all'imposta cantonale, siccome incompatibile con il diritto federale.
Il Tribunale federale ha dichiarato inammissibile l'azione di diritto amministrativo e ha trasmesso gli atti alle autorità cantonali competenti conformemente alle indicazioni dei rimedi giuridici nelle decisioni impugnate.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. a) Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei gravami sottopostigli, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 127 I 92 consid. 1; DTF 127 II 198 consid. 1 e relativi richiami).
b) Le fattispecie in esame concernono l'imposta di bollo sugli atti notarili ai sensi degli art. 18 segg. della legge ticinese del 20 ottobre 1986 sull'imposta di bollo e sugli spettacoli cinematografici (LIB/TI), rispettivamente l'imposta di bollo su contratti per scrittura privata, secondo gli art. 2 segg. LIB/TI, le quali costituiscono tributi fondati sul diritto cantonale. Ora, a norma dell'art. 3 cpv. 1 prima frase della legge federale del 27 giugno 1973 sulle tasse di bollo (LTB; RS 641.10), i documenti che la presente legge assoggetta a una tassa di bollo o dichiara esenti non possono essere gravati dai Cantoni con contribuzioni o tasse di registro dello stesso genere; la seconda frase del disposto sancisce che il Tribunale federale giudica come istanza unica (art. 116 OG) le contestazioni derivanti da tale disposizione.
Tuttavia, con l'entrata in vigore il 1o gennaio 1994 della novella del 4 ottobre 1991 intesa alla modifica della legge federale sull'organizzazione giudiziaria, il campo d'applicazione dell'azione di diritto amministrativo è stato ampiamente ristretto, quale misura di sgravio per il Tribunale federale (v. FF 1991 II 443 seg.). In particolare, l'art. 116 lett. f OG è stato abrogato, di modo che l'azione di diritto amministrativo non è più proponibile in materia di esonero di tributi cantonali (v. DTF 127 II 1 consid. 2b; 123 II 56 consid. 2; DTF 122 II 241 consid. 2c). Pertanto, il rinvio dell'art. 3 cpv. 1 LTB all'art. 116 OG, anteriore alla menzionata modifica legislativa e rimasto immutato, per quanto ciò non sia il frutto di una svista, concerne semmai litigi tra autorità (art. 116 lett. a e b OG; cfr. DTF 122 II 241 consid. 2c) e i privati non possono quindi prevalersene (DTF 123 II 56 consid. 1-3; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2a ed., Zurigo 1998, n. 1045, pag. 367). In altri termini, nei casi in cui l'imposizione litigiosa sia, come in concreto, fondata sul diritto cantonale, l'azione di diritto amministrativo non è più proponibile per lamentare una presunta incompatibilità dell'imposta cantonale con il diritto federale, bensì è aperta unicamente la via del ricorso di diritto pubblico per violazione della forza derogatoria del diritto federale (v. DTF 127 II 1 consid. 2; sulla situazione anteriore cfr. la sentenza del Tribunale federale A.443/1981 del 2 dicembre 1983, in ASA 53 pag. 431, consid. 1, richiamata dai ricorrenti).
c) Sennonché, l'ammissibilità di quest'ultimo rimedio presuppone l'esaurimento del corso delle istanze cantonali (art. 86 cpv. 1 OG). Ora, nel caso specifico tale condizione non è soddisfatta, poiché le decisioni impugnate, come indicano i rispettivi dispositivi, non sono d'ultima istanza cantonale. Di conseguenza, gli atti vanno trasmessi alle autorità cantonali competenti conformemente alle indicazioni dei rimedi giuridici nelle decisioni contestate, le quali autorità dovranno vagliare, alla luce del diritto procedurale cantonale, l'ammissibilità della memoria introdotta erroneamente, ma tempestivamente, al Tribunale federale.
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Art. 116 let. a OJ; art. 3 al. 1 LT; incompatibilité de contributions publiques cantonales avec le droit de timbre fédéral; moyen de droit à disposition. A la suite de la modification de l'art. 116 OJ, introduite par la loi fédérale du 4 octobre 1991, un particulier ne peut plus faire valoir une prétendue incompatibilité du droit de timbre cantonal avec le droit fédéral par la voie de l'action de droit administratif. Seul le recours de droit public pour violation de la force dérogatoire du droit fédéral est encore possible (consid. 2).
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Sachverhalt ab Seite 46
Con decisione del 21 novembre 2001 l'Archivista notarile del Distretto di Lugano ha determinato il valore di un atto pubblico rogato dal notaio avv. A., concernente la compravendita di azioni e la cessione di un credito tra persone non domiciliate in Svizzera, in fr. 2'445'125.-, e stabilito un'imposta sul bollo di fr. 7'336.-, indicando che contro tale decisione è data facoltà di reclamo nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
Con decisione del 7 dicembre 2001 la Divisione delle contribuzioni del Cantone Ticino ha respinto un reclamo presentato l'8 novembre 2001 da A. per conto della D. S.A., avverso la bolletta concernente l'assoggettamento al bollo del contratto di scrittura privata, per un'imposta di fr. 150.-, indicando che contro tale decisione è data facoltà di ricorso alla Camera di diritto tributario del Tribunale d'appello del Cantone Ticino nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
Il 21 dicembre 2001 A., B., C. e la D. S.A. hanno introdotto al Tribunale federale un'azione di diritto amministrativo contro la decisione del 21 novembre 2001 e, in subordine, quella del 7 dicembre 2001, chiedendone l'annullamento. Contestano in sostanza l'assoggettamento all'imposta cantonale, siccome incompatibile con il diritto federale.
Il Tribunale federale ha dichiarato inammissibile l'azione di diritto amministrativo e ha trasmesso gli atti alle autorità cantonali competenti conformemente alle indicazioni dei rimedi giuridici nelle decisioni impugnate.
Erwägungen
Dai considerandi:
2. a) Il Tribunale federale esamina d'ufficio e con piena cognizione l'ammissibilità dei gravami sottopostigli, senza essere vincolato, in tale ambito, dagli argomenti delle parti o dalle loro conclusioni (DTF 127 I 92 consid. 1; DTF 127 II 198 consid. 1 e relativi richiami).
b) Le fattispecie in esame concernono l'imposta di bollo sugli atti notarili ai sensi degli art. 18 segg. della legge ticinese del 20 ottobre 1986 sull'imposta di bollo e sugli spettacoli cinematografici (LIB/TI), rispettivamente l'imposta di bollo su contratti per scrittura privata, secondo gli art. 2 segg. LIB/TI, le quali costituiscono tributi fondati sul diritto cantonale. Ora, a norma dell'art. 3 cpv. 1 prima frase della legge federale del 27 giugno 1973 sulle tasse di bollo (LTB; RS 641.10), i documenti che la presente legge assoggetta a una tassa di bollo o dichiara esenti non possono essere gravati dai Cantoni con contribuzioni o tasse di registro dello stesso genere; la seconda frase del disposto sancisce che il Tribunale federale giudica come istanza unica (art. 116 OG) le contestazioni derivanti da tale disposizione.
Tuttavia, con l'entrata in vigore il 1o gennaio 1994 della novella del 4 ottobre 1991 intesa alla modifica della legge federale sull'organizzazione giudiziaria, il campo d'applicazione dell'azione di diritto amministrativo è stato ampiamente ristretto, quale misura di sgravio per il Tribunale federale (v. FF 1991 II 443 seg.). In particolare, l'art. 116 lett. f OG è stato abrogato, di modo che l'azione di diritto amministrativo non è più proponibile in materia di esonero di tributi cantonali (v. DTF 127 II 1 consid. 2b; 123 II 56 consid. 2; DTF 122 II 241 consid. 2c). Pertanto, il rinvio dell'art. 3 cpv. 1 LTB all'art. 116 OG, anteriore alla menzionata modifica legislativa e rimasto immutato, per quanto ciò non sia il frutto di una svista, concerne semmai litigi tra autorità (art. 116 lett. a e b OG; cfr. DTF 122 II 241 consid. 2c) e i privati non possono quindi prevalersene (DTF 123 II 56 consid. 1-3; ALFRED KÖLZ/ISABELLE HÄNER, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2a ed., Zurigo 1998, n. 1045, pag. 367). In altri termini, nei casi in cui l'imposizione litigiosa sia, come in concreto, fondata sul diritto cantonale, l'azione di diritto amministrativo non è più proponibile per lamentare una presunta incompatibilità dell'imposta cantonale con il diritto federale, bensì è aperta unicamente la via del ricorso di diritto pubblico per violazione della forza derogatoria del diritto federale (v. DTF 127 II 1 consid. 2; sulla situazione anteriore cfr. la sentenza del Tribunale federale A.443/1981 del 2 dicembre 1983, in ASA 53 pag. 431, consid. 1, richiamata dai ricorrenti).
c) Sennonché, l'ammissibilità di quest'ultimo rimedio presuppone l'esaurimento del corso delle istanze cantonali (art. 86 cpv. 1 OG). Ora, nel caso specifico tale condizione non è soddisfatta, poiché le decisioni impugnate, come indicano i rispettivi dispositivi, non sono d'ultima istanza cantonale. Di conseguenza, gli atti vanno trasmessi alle autorità cantonali competenti conformemente alle indicazioni dei rimedi giuridici nelle decisioni contestate, le quali autorità dovranno vagliare, alla luce del diritto procedurale cantonale, l'ammissibilità della memoria introdotta erroneamente, ma tempestivamente, al Tribunale federale.
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Art. 116 lett. a OG; art. 3 cpv. 1 LTB; incompatibilità di tributi pubblici cantonali con la tassa federale di bollo; rimedio giuridico esperibile. In seguito alla modifica dell'art. 116 OG, introdotta con la legge federale del 4 ottobre 1991, un privato non può più far valere mediante azione di diritto amministrativo un'asserita incompatibilità dell'imposta cantonale di bollo con il diritto federale. È proponibile solo il ricorso di diritto pubblico per violazione della forza derogatoria del diritto federale (consid. 2).
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Sachverhalt ab Seite 50
Dans un dancing de Neuchâtel, une bagarre s'est produite entre K. et C. Frappé avec la crosse d'un fusil, ou une batte de base-ball, ce dernier a subi un traumatisme crânien, avec diverses fractures. Le Tribunal de police du district de Neuchâtel a reconnu K. coupable de lésions corporelles simples commises avec un objet dangereux, et l'a condamné à deux mois d'emprisonnement sans sursis. C. a été reconnu coupable, lui, de voies de fait, mais exempté de toute peine en raison de la gravité de ses blessures.
La Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents a pris en charge le cas de C., mais elle a décidé de réduire ses prestations de moitié au motif que, en participant à une rixe, l'assuré s'était exposé à un danger extraordinaire. C. a contesté cette décision, sans succès, jusque devant le Tribunal fédéral des assurances. A l'issue des investigations médicales et économiques, l'assurance a constaté une incapacité de gain totale de l'assuré; elle lui a alloué une rente et une indemnité pour atteinte à l'intégrité, dont le montant, également réduit de 50%, a été fixé à 24'300 fr.
C. avait présenté, entre-temps, une demande d'indemnisation à titre de victime de l'infraction commise par K. Statuant le 29 juin 2000, le Département des finances et des affaires sociales du canton de Neuchâtel a refusé toute prestation en raison de la faute commise par le requérant. Il a considéré qu'en raison de sa gravité, cette faute devait entraîner le refus complet d'une réparation morale, sans qu'il fût nécessaire de déterminer si elle était grave au point d'interrompre le rapport de causalité adéquate entre l'infraction et les lésions subies. Quant à la réparation du dommage, la faute justifiait une réduction importante, au moins aussi importante que celle appliquée par l'assurance-accidents, de sorte que la perte de gain - qui constituait le seul dommage allégué - apparaissait suffisamment couverte par les prestations de ladite assurance.
C. a recouru au Tribunal administratif cantonal, qui s'est prononcé par arrêt du 30 mars 2001. Cette juridiction a considéré que le droit fédéral ne permettait pas le refus complet d'une réparation morale en raison de la faute concomitante de la victime, même grave, si cette faute n'était pas lourde au point d'interrompre le rapport de causalité adéquate; elle a toutefois jugé qu'une telle faute était réalisée en l'espèce, et que dans son résultat, la décision attaquée devait être confirmée. Le Tribunal administratif a aussi confirmé l'appréciation relative à la réparation du dommage.
Selon l'arrêt, le déroulement exact des faits comporte de nombreuses incertitudes; le tribunal a néanmoins retenu, en se référant principalement aux témoignages recueillis dans le cadre du procès pénal, que le recourant avait provoqué, par des agressions verbales, la rixe au cours de laquelle il a été blessé; qu'il avait, de plus, aggravé la tension en allant chercher un fusil - non chargé - afin de l'exhiber à son adversaire; que celui-ci était ivre et que ce fait n'avait "probablement" pas échappé au recourant; que dans ces conditions, ce dernier devait prévoir une réaction violente en raison de la présence de l'arme à feu; enfin, que le coup à l'origine des lésions avait été porté par surprise, en dépit de ce comportement provocateur de la victime.
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif formé par C. contre l'arrêt du 30 mars 2001; il a annulé ce prononcé et a renvoyé la cause au Tribunal administratif pour nouveau jugement.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Aux termes des art. 2 al. 1 et 11 al. 1 de la loi fédérale sur l'aide aux victimes d'infractions (ci-après: la loi fédérale ou LAVI; RS 312.5), celui qui est victime d'une infraction pénale et subit, de ce fait, une atteinte directe à son intégrité corporelle, sexuelle ou psychique, peut demander une indemnisation ou une réparation morale dans le canton où l'infraction a été commise. L'indemnité, qui n'excède en aucun cas 100'000 fr. (art. 13 al. 3 LAVI, art. 4 al. 1 de l'ordonnance du 18 novembre 1992 sur l'aide aux victimes d'infractions [OAVI; RS 312.51]), est fixée en fonction du montant du dommage subi et des revenus de la victime; elle peut être réduite lorsque, par un comportement fautif, celle-ci a contribué dans une mesure importante à créer ou à aggraver ce dommage (art. 13 al. 1 et 2 LAVI). La réparation morale est due, elle, indépendamment du revenu de la victime, lorsque celle-ci subit une atteinte grave et que des circonstances particulières justifient cette réparation (art. 12 al. 2 LAVI).
Dans la présente affaire, la qualité de victime du recourant, au sens de ces dispositions, n'est pas douteuse. L'indemnité et la réparation morale ne sont refusées qu'en raison de la faute concomitante imputée à la victime, faute que le recourant conteste intégralement.
3.
3.1 L'indemnité pour réparation du dommage doit être refusée lorsque la faute propre de la victime est grave au point qu'elle constitue la cause prépondérante de l'atteinte subie et que le comportement de l'auteur de l'infraction n'apparaît donc plus comme la cause juridiquement adéquate de cette atteinte. Dans les autres cas, la faute ne peut justifier qu'une réduction de l'indemnité, et cela seulement s'il s'agit d'une faute qualifiée, suffisamment grave au regard de l'art. 13 al. 2 LAVI. Dans son principe, cette disposition correspond à l'art. 44 al. 1 CO, mais elle n'a pas la même portée, en ce sens que la victime échappe à toute réduction si elle n'a commis qu'une faute moyenne ou légère (ATF 123 II 210 consid. 3b p. 214; ATF 121 II 369 consid. 3c/aa p. 373 in fine, consid. 4c p. 375).
En l'occurrence, le recourant a provoqué la rixe par des agressions verbales, puis il a aggravé la tension en exhibant une arme à feu; c'est toutefois par surprise que son adversaire a porté le coup à l'origine des blessures, en utilisant un objet massif et, donc, dangereux. Dans ces conditions, la faute concomitante est indéniable, et c'est en vain que le recourant persiste à se prétendre entièrement innocent. On ne peut toutefois pas retenir, contrairement à l'opinion du Tribunal administratif, que cette faute soit grave au point d'interrompre le rapport de causalité adéquate entre l'infraction et le dommage; en effet, le comportement de l'auteur, consistant à frapper par surprise et avec un objet massif, demeure un élément très important dans l'enchaînement des faits, qui n'apparaît pas relégué à l'arrière-plan. Par ailleurs, on ne saurait non plus retenir que le recourant ait commis seulement une faute moyenne ou légère, impropre à entraîner une réduction de l'indemnité selon l'art. 13 al. 2 LAVI; au contraire, dans les circonstances de l'espèce, une telle réduction s'impose.
3.2 Lorsque le dommage à réparer consiste dans une perte de gain, comme dans la présente affaire, l'application correcte du droit fédéral nécessite les opérations suivantes, dans cet ordre (arrêt 1A.252/2000 du 8 décembre 2000, consid. 2 et 3, in Zbl 102/2001 p. 486 ss; GOMM/STEIN/ZEHNTER, Kommentar zum Opferhilfegesetz, Berne 1995, n. 19 [exemple 4] ad art. 13, n. 29 et 30 ad art. 14 LAVI):
- évaluer l'atteinte à l'avenir économique selon les principes de l'art. 46 CO. Il faut évaluer le gain que la victime aurait probablement réalisé sans l'atteinte à l'intégrité corporelle, puis évaluer la capacité de gain restante. Le taux de l'invalidité économique peut différer de celui de l'invalidité médicale; l'autorité peut s'inspirer des éléments retenus par l'assurance-accidents, mais elle n'est pas liée par eux;
- imputer, sur la perte de gain brute, les rentes d'invalidité, en particulier celle de l'assurance-accidents;
- calculer le montant du dommage en capitalisant la perte de gain nette;
- appliquer l'art. 3 OAVI, en particulier la formule de l'art. 3 al. 3, pour déterminer le montant de l'indemnité brute d'après le montant du dommage et les revenus de la victime; la rente de l'assurance-accidents fait partie des revenus déterminants (cf. art. 12 al. 1 in fine LAVI) et entre donc en considération aussi à ce stade;
- évaluer et appliquer le taux de réduction consécutif à la faute concomitante, selon l'art. 13 al. 2 LAVI (cf. GOMM/STEIN/ZEHNTER, op. cit., n. 34 ad art. 13 LAVI);
- enfin, déduire d'éventuelles autres prestations que la victime reçoit pour réparation du dommage, mais pas la rente de l'assurance-accidents, puisque celle-ci a déjà été prise en considération dans le calcul du dommage, puis à titre de revenu déterminant (art. 14 al. 1, 1re et 2e phrase, LAVI).
Le raisonnement suivi par le Tribunal administratif ne respecte pas, même approximativement, ce schéma. En particulier, il est incorrect d'envisager une indemnisation calculée d'après la perte de gain brute, puis réduite en fonction de la faute concomitante, et réduite, encore, des prestations de l'assurance-accidents. En effet, ce procédé peut aboutir, comme en l'espèce, à refuser toute prestation en raison de cette faute, alors que celle-ci, si elle n'est pas lourde au point d'interrompre le rapport de causalité adéquate entre l'infraction et le dommage, ne doit entraîner qu'une réduction. Il convient donc d'admettre le recours, pour violation du droit fédéral, et de renvoyer la cause au Tribunal administratif. Le dossier ne contient que des données fragmentaires sur la situation économique du recourant, tant avant qu'après l'infraction; il incombera à cette juridiction, ou à l'autorité que celle-ci désignera, de constater les faits pertinents et de procéder aux évaluations nécessaires. Il s'agira, notamment, de déterminer le taux de réduction correspondant à la faute.
4. >
4.1 L'art. 12 al. 2 LAVI institue le principe d'une réparation morale, en argent, en faveur de la victime qui a subi une atteinte grave, dans des circonstances particulières; pour le surplus, la loi fédérale ne fixe pas de critères quant à l'estimation de cette indemnité. Selon la jurisprudence, il faut appliquer par analogie les principes correspondant aux art. 47 et 49 CO, en tenant compte, cependant, que le système d'indemnisation du dommage et du tort moral prévu par la loi fédérale répond à l'idée d'une prestation d'assistance et non pas à celle d'une responsabilité de l'Etat (ATF 125 II 554 consid. 2a p. 555/556; ATF 123 II 425 consid. 4c p. 431).
4.2 En ce qui concerne le rôle de la faute propre de la victime, le Tribunal fédéral a jugé qu'une réduction de la réparation morale peut intervenir non seulement en cas de faute grave, comme la réduction de la réparation du dommage, mais aussi en présence d'une faute légère ou moyenne (ATF 123 II 210 consid. 3b p. 214; voir aussi ATF 124 II 8 consid. 5c p. 17; ATF 121 II 369 consid. 3 et 4 p. 372 et l'arrêt 1A.251/1999 du 30 mars 2000, consid. 3d). Pour le surplus, d'autres principes ont aussi été mis en évidence, qui n'étaient toutefois pas directement en cause dans les affaires concernées. Ainsi, deux arrêts indiquent clairement qu'un refus de toute réparation se justifie en cas de faute interruptive du rapport de causalité adéquate entre l'infraction et le dommage (ATF 124 II 8 consid. 5c p. 17; ATF 121 II 369 consid. 4c p. 375). Il ressort aussi nettement des arrêts du Tribunal fédéral qu'une faute certes grave, mais pas au point d'interrompre le rapport de causalité adéquate, ne peut justifier qu'une réduction de la réparation morale et ne suffit pas à motiver un refus (ATF 124 II 8 consid. 3d/bb p. 14, consid. 5c p. 17/18; ATF 121 II 369, loc. cit.); cet élément-ci est aussi mentionné in ATF 123 II 210 consid. 3b/aa p. 214/215. Sur ce point, le Tribunal fédéral s'est simplement référé aux principes reconnus en matière de responsabilité civile, relatifs aux art. 47 et 44 CO (ATF 123 II 210, loc. cit.; ATF 121 II 369, loc. cit.).
La pratique actuelle, concernant la portée de la faute concomitante par rapport à l'art. 47 CO, a son origine dans un arrêt de la Ire Cour civile du 11 décembre 1990 (ATF 116 II 733). Le Tribunal fédéral a alors retenu que la réparation morale consécutive à des lésions corporelles ou à une mort d'homme est un cas d'application de l'art. 49 CO; que cette disposition-ci, dans sa teneur entrée en vigueur le 1er janvier 1985, ne faisait plus dépendre la réparation morale d'une faute particulièrement grave du responsable; qu'il n'existait donc plus de différence entre l'action en réparation du tort moral et celle en dommages-intérêts, hormis la nature du préjudice subi; que par conséquent, enfin, plus rien ne s'opposait à l'allocation d'une indemnité pour tort moral même en cas de faute prépondérante du lésé (consid. 4f p. 734). La faute de celui-ci ne devait plus être prise en considération, désormais, que dans le cadre de l'art. 44 al. 1 CO (consid. 4g p. 735). Cette jurisprudence a été, ensuite, confirmée dans divers arrêts (ATF 117 II 50 consid. 4a/bb p. 60; ATF 123 III 306 consid. 9b p. 315/316; ATF 124 III 182 consid. 4d p. 186).
4.3 Il n'est pas d'emblée certain que ces considérations soient aussi déterminantes pour l'application de l'art. 12 al. 2 LAVI. Certes, le texte de cette disposition est très semblable à ceux des art. 47 et 49 CO, mais ces derniers déterminent les prestations à verser par le responsable de l'atteinte, alors que la collectivité publique n'est, comme on l'a rappelé, pas responsable des conséquences d'une infraction; elle a seulement un devoir d'assistance envers la victime. La collectivité n'est donc pas nécessairement tenue à des prestations aussi étendues que celles exigibles, en principe, de l'auteur de l'infraction. Le Tribunal fédéral a déjà souligné, également, que le tort moral ne peut pas être estimé rigoureusement et mathématiquement, comme le dommage matériel, et que la décision d'accorder une réparation morale, de même que l'évaluation de son montant, relèvent surtout de l'équité (ATF 123 II 210 consid. 3b/cc p. 215/216). Il a même expressément envisagé que le refus de cette réparation puisse se justifier par des considérations d'équité propres au système d'indemnisation de la loi fédérale (ATF 121 II 369 consid. 4b p. 375 in medio). On peut donc concevoir que la collectivité publique soit exonérée de son devoir d'assistance, en ce qui concerne le tort moral, envers une victime qui, par une faute lourde, a contribué à la survenance de l'atteinte, alors même que cette faute n'est pas assez intense pour entraîner la rupture du lien de causalité adéquate. Il y a ici conflit entre, d'une part, le principe selon lequel il faut tenir compte de la spécificité du régime d'indemnisation par l'Etat (ATF 125 II 554 consid. 2a p. 555/556; ATF 123 II 425 consid. 4c p. 431), et, d'autre part, le principe qui requiert d'éviter autant que possible des divergences trop importantes entre le régime d'indemnisation des victimes d'infractions et celui de la responsabilité civile (ATF 123 II 210 consid. 3b/dd p. 216; voir aussi ATF 125 II 169 consid. 2b p. 173).
Cette question n'a toutefois pas besoin d'être résolue dans la cause du recourant car, de toute manière, la faute commise par lui ne semble pas suffisamment lourde pour justifier une pareille exonération. A plus forte raison, comme on l'a déjà vu, cette faute n'interrompt pas le lien de causalité adéquate. C'est donc aussi à tort, en violation du droit fédéral, que la juridiction cantonale a refusé d'emblée toute indemnité pour tort moral. Cependant, lorsque la victime reçoit une indemnité pour atteinte à l'intégrité, selon l'art. 24 de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'assurance-accidents (RS 832.20), l'autorité doit examiner s'il se justifie, au regard de l'ensemble des circonstances, que cette victime reçoive en plus une réparation morale selon l'art. 12 al. 2 LAVI (ATF 125 II 169). Il incombera donc au Tribunal administratif de procéder à cette évaluation, compte tenu des handicaps dont le recourant demeure affecté, sur lesquels le dossier ne contient que des renseignements sommaires, et de la faute qu'il a commise; le cas échéant, ce tribunal déterminera le montant à verser.
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Opferhilfe; Schadenersatz und Genugtuung bei Mitverschulden des Opfers. Art. 13 Abs. 1 und 2 OHG. Massgebliche Methode der Berechnung des Schadenersatzes, unter Berücksichtigung des erlittenen Netto-Erwerbsausfalles, des Einkommens des Opfers sowie des ihm anzurechnenden Mitverschuldens (E. 3).
Art. 12 Abs. 2 OHG. Führt ein schweres Mitverschulden des Opfers, das allerdings den adäquaten Kausalzusammenhang zwischen der Straftat und dem erlittenen Schaden nicht unterbrochen hat, zum Wegfall des Genugtuungsanspruches oder bloss zu seiner Reduktion? Im vorliegenden Fall erscheint das Mitverschulden jedenfalls nicht ausreichend schwer, um jeglichen Genugtuungsanspruch zu verneinen (E. 4).
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Dans un dancing de Neuchâtel, une bagarre s'est produite entre K. et C. Frappé avec la crosse d'un fusil, ou une batte de base-ball, ce dernier a subi un traumatisme crânien, avec diverses fractures. Le Tribunal de police du district de Neuchâtel a reconnu K. coupable de lésions corporelles simples commises avec un objet dangereux, et l'a condamné à deux mois d'emprisonnement sans sursis. C. a été reconnu coupable, lui, de voies de fait, mais exempté de toute peine en raison de la gravité de ses blessures.
La Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents a pris en charge le cas de C., mais elle a décidé de réduire ses prestations de moitié au motif que, en participant à une rixe, l'assuré s'était exposé à un danger extraordinaire. C. a contesté cette décision, sans succès, jusque devant le Tribunal fédéral des assurances. A l'issue des investigations médicales et économiques, l'assurance a constaté une incapacité de gain totale de l'assuré; elle lui a alloué une rente et une indemnité pour atteinte à l'intégrité, dont le montant, également réduit de 50%, a été fixé à 24'300 fr.
C. avait présenté, entre-temps, une demande d'indemnisation à titre de victime de l'infraction commise par K. Statuant le 29 juin 2000, le Département des finances et des affaires sociales du canton de Neuchâtel a refusé toute prestation en raison de la faute commise par le requérant. Il a considéré qu'en raison de sa gravité, cette faute devait entraîner le refus complet d'une réparation morale, sans qu'il fût nécessaire de déterminer si elle était grave au point d'interrompre le rapport de causalité adéquate entre l'infraction et les lésions subies. Quant à la réparation du dommage, la faute justifiait une réduction importante, au moins aussi importante que celle appliquée par l'assurance-accidents, de sorte que la perte de gain - qui constituait le seul dommage allégué - apparaissait suffisamment couverte par les prestations de ladite assurance.
C. a recouru au Tribunal administratif cantonal, qui s'est prononcé par arrêt du 30 mars 2001. Cette juridiction a considéré que le droit fédéral ne permettait pas le refus complet d'une réparation morale en raison de la faute concomitante de la victime, même grave, si cette faute n'était pas lourde au point d'interrompre le rapport de causalité adéquate; elle a toutefois jugé qu'une telle faute était réalisée en l'espèce, et que dans son résultat, la décision attaquée devait être confirmée. Le Tribunal administratif a aussi confirmé l'appréciation relative à la réparation du dommage.
Selon l'arrêt, le déroulement exact des faits comporte de nombreuses incertitudes; le tribunal a néanmoins retenu, en se référant principalement aux témoignages recueillis dans le cadre du procès pénal, que le recourant avait provoqué, par des agressions verbales, la rixe au cours de laquelle il a été blessé; qu'il avait, de plus, aggravé la tension en allant chercher un fusil - non chargé - afin de l'exhiber à son adversaire; que celui-ci était ivre et que ce fait n'avait "probablement" pas échappé au recourant; que dans ces conditions, ce dernier devait prévoir une réaction violente en raison de la présence de l'arme à feu; enfin, que le coup à l'origine des lésions avait été porté par surprise, en dépit de ce comportement provocateur de la victime.
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif formé par C. contre l'arrêt du 30 mars 2001; il a annulé ce prononcé et a renvoyé la cause au Tribunal administratif pour nouveau jugement.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Aux termes des art. 2 al. 1 et 11 al. 1 de la loi fédérale sur l'aide aux victimes d'infractions (ci-après: la loi fédérale ou LAVI; RS 312.5), celui qui est victime d'une infraction pénale et subit, de ce fait, une atteinte directe à son intégrité corporelle, sexuelle ou psychique, peut demander une indemnisation ou une réparation morale dans le canton où l'infraction a été commise. L'indemnité, qui n'excède en aucun cas 100'000 fr. (art. 13 al. 3 LAVI, art. 4 al. 1 de l'ordonnance du 18 novembre 1992 sur l'aide aux victimes d'infractions [OAVI; RS 312.51]), est fixée en fonction du montant du dommage subi et des revenus de la victime; elle peut être réduite lorsque, par un comportement fautif, celle-ci a contribué dans une mesure importante à créer ou à aggraver ce dommage (art. 13 al. 1 et 2 LAVI). La réparation morale est due, elle, indépendamment du revenu de la victime, lorsque celle-ci subit une atteinte grave et que des circonstances particulières justifient cette réparation (art. 12 al. 2 LAVI).
Dans la présente affaire, la qualité de victime du recourant, au sens de ces dispositions, n'est pas douteuse. L'indemnité et la réparation morale ne sont refusées qu'en raison de la faute concomitante imputée à la victime, faute que le recourant conteste intégralement.
3.
3.1 L'indemnité pour réparation du dommage doit être refusée lorsque la faute propre de la victime est grave au point qu'elle constitue la cause prépondérante de l'atteinte subie et que le comportement de l'auteur de l'infraction n'apparaît donc plus comme la cause juridiquement adéquate de cette atteinte. Dans les autres cas, la faute ne peut justifier qu'une réduction de l'indemnité, et cela seulement s'il s'agit d'une faute qualifiée, suffisamment grave au regard de l'art. 13 al. 2 LAVI. Dans son principe, cette disposition correspond à l'art. 44 al. 1 CO, mais elle n'a pas la même portée, en ce sens que la victime échappe à toute réduction si elle n'a commis qu'une faute moyenne ou légère (ATF 123 II 210 consid. 3b p. 214; ATF 121 II 369 consid. 3c/aa p. 373 in fine, consid. 4c p. 375).
En l'occurrence, le recourant a provoqué la rixe par des agressions verbales, puis il a aggravé la tension en exhibant une arme à feu; c'est toutefois par surprise que son adversaire a porté le coup à l'origine des blessures, en utilisant un objet massif et, donc, dangereux. Dans ces conditions, la faute concomitante est indéniable, et c'est en vain que le recourant persiste à se prétendre entièrement innocent. On ne peut toutefois pas retenir, contrairement à l'opinion du Tribunal administratif, que cette faute soit grave au point d'interrompre le rapport de causalité adéquate entre l'infraction et le dommage; en effet, le comportement de l'auteur, consistant à frapper par surprise et avec un objet massif, demeure un élément très important dans l'enchaînement des faits, qui n'apparaît pas relégué à l'arrière-plan. Par ailleurs, on ne saurait non plus retenir que le recourant ait commis seulement une faute moyenne ou légère, impropre à entraîner une réduction de l'indemnité selon l'art. 13 al. 2 LAVI; au contraire, dans les circonstances de l'espèce, une telle réduction s'impose.
3.2 Lorsque le dommage à réparer consiste dans une perte de gain, comme dans la présente affaire, l'application correcte du droit fédéral nécessite les opérations suivantes, dans cet ordre (arrêt 1A.252/2000 du 8 décembre 2000, consid. 2 et 3, in Zbl 102/2001 p. 486 ss; GOMM/STEIN/ZEHNTER, Kommentar zum Opferhilfegesetz, Berne 1995, n. 19 [exemple 4] ad art. 13, n. 29 et 30 ad art. 14 LAVI):
- évaluer l'atteinte à l'avenir économique selon les principes de l'art. 46 CO. Il faut évaluer le gain que la victime aurait probablement réalisé sans l'atteinte à l'intégrité corporelle, puis évaluer la capacité de gain restante. Le taux de l'invalidité économique peut différer de celui de l'invalidité médicale; l'autorité peut s'inspirer des éléments retenus par l'assurance-accidents, mais elle n'est pas liée par eux;
- imputer, sur la perte de gain brute, les rentes d'invalidité, en particulier celle de l'assurance-accidents;
- calculer le montant du dommage en capitalisant la perte de gain nette;
- appliquer l'art. 3 OAVI, en particulier la formule de l'art. 3 al. 3, pour déterminer le montant de l'indemnité brute d'après le montant du dommage et les revenus de la victime; la rente de l'assurance-accidents fait partie des revenus déterminants (cf. art. 12 al. 1 in fine LAVI) et entre donc en considération aussi à ce stade;
- évaluer et appliquer le taux de réduction consécutif à la faute concomitante, selon l'art. 13 al. 2 LAVI (cf. GOMM/STEIN/ZEHNTER, op. cit., n. 34 ad art. 13 LAVI);
- enfin, déduire d'éventuelles autres prestations que la victime reçoit pour réparation du dommage, mais pas la rente de l'assurance-accidents, puisque celle-ci a déjà été prise en considération dans le calcul du dommage, puis à titre de revenu déterminant (art. 14 al. 1, 1re et 2e phrase, LAVI).
Le raisonnement suivi par le Tribunal administratif ne respecte pas, même approximativement, ce schéma. En particulier, il est incorrect d'envisager une indemnisation calculée d'après la perte de gain brute, puis réduite en fonction de la faute concomitante, et réduite, encore, des prestations de l'assurance-accidents. En effet, ce procédé peut aboutir, comme en l'espèce, à refuser toute prestation en raison de cette faute, alors que celle-ci, si elle n'est pas lourde au point d'interrompre le rapport de causalité adéquate entre l'infraction et le dommage, ne doit entraîner qu'une réduction. Il convient donc d'admettre le recours, pour violation du droit fédéral, et de renvoyer la cause au Tribunal administratif. Le dossier ne contient que des données fragmentaires sur la situation économique du recourant, tant avant qu'après l'infraction; il incombera à cette juridiction, ou à l'autorité que celle-ci désignera, de constater les faits pertinents et de procéder aux évaluations nécessaires. Il s'agira, notamment, de déterminer le taux de réduction correspondant à la faute.
4. >
4.1 L'art. 12 al. 2 LAVI institue le principe d'une réparation morale, en argent, en faveur de la victime qui a subi une atteinte grave, dans des circonstances particulières; pour le surplus, la loi fédérale ne fixe pas de critères quant à l'estimation de cette indemnité. Selon la jurisprudence, il faut appliquer par analogie les principes correspondant aux art. 47 et 49 CO, en tenant compte, cependant, que le système d'indemnisation du dommage et du tort moral prévu par la loi fédérale répond à l'idée d'une prestation d'assistance et non pas à celle d'une responsabilité de l'Etat (ATF 125 II 554 consid. 2a p. 555/556; ATF 123 II 425 consid. 4c p. 431).
4.2 En ce qui concerne le rôle de la faute propre de la victime, le Tribunal fédéral a jugé qu'une réduction de la réparation morale peut intervenir non seulement en cas de faute grave, comme la réduction de la réparation du dommage, mais aussi en présence d'une faute légère ou moyenne (ATF 123 II 210 consid. 3b p. 214; voir aussi ATF 124 II 8 consid. 5c p. 17; ATF 121 II 369 consid. 3 et 4 p. 372 et l'arrêt 1A.251/1999 du 30 mars 2000, consid. 3d). Pour le surplus, d'autres principes ont aussi été mis en évidence, qui n'étaient toutefois pas directement en cause dans les affaires concernées. Ainsi, deux arrêts indiquent clairement qu'un refus de toute réparation se justifie en cas de faute interruptive du rapport de causalité adéquate entre l'infraction et le dommage (ATF 124 II 8 consid. 5c p. 17; ATF 121 II 369 consid. 4c p. 375). Il ressort aussi nettement des arrêts du Tribunal fédéral qu'une faute certes grave, mais pas au point d'interrompre le rapport de causalité adéquate, ne peut justifier qu'une réduction de la réparation morale et ne suffit pas à motiver un refus (ATF 124 II 8 consid. 3d/bb p. 14, consid. 5c p. 17/18; ATF 121 II 369, loc. cit.); cet élément-ci est aussi mentionné in ATF 123 II 210 consid. 3b/aa p. 214/215. Sur ce point, le Tribunal fédéral s'est simplement référé aux principes reconnus en matière de responsabilité civile, relatifs aux art. 47 et 44 CO (ATF 123 II 210, loc. cit.; ATF 121 II 369, loc. cit.).
La pratique actuelle, concernant la portée de la faute concomitante par rapport à l'art. 47 CO, a son origine dans un arrêt de la Ire Cour civile du 11 décembre 1990 (ATF 116 II 733). Le Tribunal fédéral a alors retenu que la réparation morale consécutive à des lésions corporelles ou à une mort d'homme est un cas d'application de l'art. 49 CO; que cette disposition-ci, dans sa teneur entrée en vigueur le 1er janvier 1985, ne faisait plus dépendre la réparation morale d'une faute particulièrement grave du responsable; qu'il n'existait donc plus de différence entre l'action en réparation du tort moral et celle en dommages-intérêts, hormis la nature du préjudice subi; que par conséquent, enfin, plus rien ne s'opposait à l'allocation d'une indemnité pour tort moral même en cas de faute prépondérante du lésé (consid. 4f p. 734). La faute de celui-ci ne devait plus être prise en considération, désormais, que dans le cadre de l'art. 44 al. 1 CO (consid. 4g p. 735). Cette jurisprudence a été, ensuite, confirmée dans divers arrêts (ATF 117 II 50 consid. 4a/bb p. 60; ATF 123 III 306 consid. 9b p. 315/316; ATF 124 III 182 consid. 4d p. 186).
4.3 Il n'est pas d'emblée certain que ces considérations soient aussi déterminantes pour l'application de l'art. 12 al. 2 LAVI. Certes, le texte de cette disposition est très semblable à ceux des art. 47 et 49 CO, mais ces derniers déterminent les prestations à verser par le responsable de l'atteinte, alors que la collectivité publique n'est, comme on l'a rappelé, pas responsable des conséquences d'une infraction; elle a seulement un devoir d'assistance envers la victime. La collectivité n'est donc pas nécessairement tenue à des prestations aussi étendues que celles exigibles, en principe, de l'auteur de l'infraction. Le Tribunal fédéral a déjà souligné, également, que le tort moral ne peut pas être estimé rigoureusement et mathématiquement, comme le dommage matériel, et que la décision d'accorder une réparation morale, de même que l'évaluation de son montant, relèvent surtout de l'équité (ATF 123 II 210 consid. 3b/cc p. 215/216). Il a même expressément envisagé que le refus de cette réparation puisse se justifier par des considérations d'équité propres au système d'indemnisation de la loi fédérale (ATF 121 II 369 consid. 4b p. 375 in medio). On peut donc concevoir que la collectivité publique soit exonérée de son devoir d'assistance, en ce qui concerne le tort moral, envers une victime qui, par une faute lourde, a contribué à la survenance de l'atteinte, alors même que cette faute n'est pas assez intense pour entraîner la rupture du lien de causalité adéquate. Il y a ici conflit entre, d'une part, le principe selon lequel il faut tenir compte de la spécificité du régime d'indemnisation par l'Etat (ATF 125 II 554 consid. 2a p. 555/556; ATF 123 II 425 consid. 4c p. 431), et, d'autre part, le principe qui requiert d'éviter autant que possible des divergences trop importantes entre le régime d'indemnisation des victimes d'infractions et celui de la responsabilité civile (ATF 123 II 210 consid. 3b/dd p. 216; voir aussi ATF 125 II 169 consid. 2b p. 173).
Cette question n'a toutefois pas besoin d'être résolue dans la cause du recourant car, de toute manière, la faute commise par lui ne semble pas suffisamment lourde pour justifier une pareille exonération. A plus forte raison, comme on l'a déjà vu, cette faute n'interrompt pas le lien de causalité adéquate. C'est donc aussi à tort, en violation du droit fédéral, que la juridiction cantonale a refusé d'emblée toute indemnité pour tort moral. Cependant, lorsque la victime reçoit une indemnité pour atteinte à l'intégrité, selon l'art. 24 de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'assurance-accidents (RS 832.20), l'autorité doit examiner s'il se justifie, au regard de l'ensemble des circonstances, que cette victime reçoive en plus une réparation morale selon l'art. 12 al. 2 LAVI (ATF 125 II 169). Il incombera donc au Tribunal administratif de procéder à cette évaluation, compte tenu des handicaps dont le recourant demeure affecté, sur lesquels le dossier ne contient que des renseignements sommaires, et de la faute qu'il a commise; le cas échéant, ce tribunal déterminera le montant à verser.
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Aide aux victimes d'infractions; indemnité et réparation morale en cas de faute concomitante de la personne lésée. Art. 13 al. 1 et 2 LAVI. Méthode à appliquer pour le calcul de l'indemnité, compte tenu de la perte de gain nette, des revenus de la victime et de la faute qui lui est imputée (consid. 3).
Art. 12 al. 2 LAVI. Une faute lourde de la victime, qui n'interrompt toutefois pas le rapport de causalité adéquate entre l'infraction et les lésions subies, entraîne-t-elle la suppression de la réparation morale, ou seulement sa réduction? En l'occurrence, la faute n'est, de toute façon, pas suffisamment grave pour justifier le refus de toute réparation morale (consid. 4).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 50
Dans un dancing de Neuchâtel, une bagarre s'est produite entre K. et C. Frappé avec la crosse d'un fusil, ou une batte de base-ball, ce dernier a subi un traumatisme crânien, avec diverses fractures. Le Tribunal de police du district de Neuchâtel a reconnu K. coupable de lésions corporelles simples commises avec un objet dangereux, et l'a condamné à deux mois d'emprisonnement sans sursis. C. a été reconnu coupable, lui, de voies de fait, mais exempté de toute peine en raison de la gravité de ses blessures.
La Caisse nationale suisse d'assurance en cas d'accidents a pris en charge le cas de C., mais elle a décidé de réduire ses prestations de moitié au motif que, en participant à une rixe, l'assuré s'était exposé à un danger extraordinaire. C. a contesté cette décision, sans succès, jusque devant le Tribunal fédéral des assurances. A l'issue des investigations médicales et économiques, l'assurance a constaté une incapacité de gain totale de l'assuré; elle lui a alloué une rente et une indemnité pour atteinte à l'intégrité, dont le montant, également réduit de 50%, a été fixé à 24'300 fr.
C. avait présenté, entre-temps, une demande d'indemnisation à titre de victime de l'infraction commise par K. Statuant le 29 juin 2000, le Département des finances et des affaires sociales du canton de Neuchâtel a refusé toute prestation en raison de la faute commise par le requérant. Il a considéré qu'en raison de sa gravité, cette faute devait entraîner le refus complet d'une réparation morale, sans qu'il fût nécessaire de déterminer si elle était grave au point d'interrompre le rapport de causalité adéquate entre l'infraction et les lésions subies. Quant à la réparation du dommage, la faute justifiait une réduction importante, au moins aussi importante que celle appliquée par l'assurance-accidents, de sorte que la perte de gain - qui constituait le seul dommage allégué - apparaissait suffisamment couverte par les prestations de ladite assurance.
C. a recouru au Tribunal administratif cantonal, qui s'est prononcé par arrêt du 30 mars 2001. Cette juridiction a considéré que le droit fédéral ne permettait pas le refus complet d'une réparation morale en raison de la faute concomitante de la victime, même grave, si cette faute n'était pas lourde au point d'interrompre le rapport de causalité adéquate; elle a toutefois jugé qu'une telle faute était réalisée en l'espèce, et que dans son résultat, la décision attaquée devait être confirmée. Le Tribunal administratif a aussi confirmé l'appréciation relative à la réparation du dommage.
Selon l'arrêt, le déroulement exact des faits comporte de nombreuses incertitudes; le tribunal a néanmoins retenu, en se référant principalement aux témoignages recueillis dans le cadre du procès pénal, que le recourant avait provoqué, par des agressions verbales, la rixe au cours de laquelle il a été blessé; qu'il avait, de plus, aggravé la tension en allant chercher un fusil - non chargé - afin de l'exhiber à son adversaire; que celui-ci était ivre et que ce fait n'avait "probablement" pas échappé au recourant; que dans ces conditions, ce dernier devait prévoir une réaction violente en raison de la présence de l'arme à feu; enfin, que le coup à l'origine des lésions avait été porté par surprise, en dépit de ce comportement provocateur de la victime.
Le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif formé par C. contre l'arrêt du 30 mars 2001; il a annulé ce prononcé et a renvoyé la cause au Tribunal administratif pour nouveau jugement.
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. Aux termes des art. 2 al. 1 et 11 al. 1 de la loi fédérale sur l'aide aux victimes d'infractions (ci-après: la loi fédérale ou LAVI; RS 312.5), celui qui est victime d'une infraction pénale et subit, de ce fait, une atteinte directe à son intégrité corporelle, sexuelle ou psychique, peut demander une indemnisation ou une réparation morale dans le canton où l'infraction a été commise. L'indemnité, qui n'excède en aucun cas 100'000 fr. (art. 13 al. 3 LAVI, art. 4 al. 1 de l'ordonnance du 18 novembre 1992 sur l'aide aux victimes d'infractions [OAVI; RS 312.51]), est fixée en fonction du montant du dommage subi et des revenus de la victime; elle peut être réduite lorsque, par un comportement fautif, celle-ci a contribué dans une mesure importante à créer ou à aggraver ce dommage (art. 13 al. 1 et 2 LAVI). La réparation morale est due, elle, indépendamment du revenu de la victime, lorsque celle-ci subit une atteinte grave et que des circonstances particulières justifient cette réparation (art. 12 al. 2 LAVI).
Dans la présente affaire, la qualité de victime du recourant, au sens de ces dispositions, n'est pas douteuse. L'indemnité et la réparation morale ne sont refusées qu'en raison de la faute concomitante imputée à la victime, faute que le recourant conteste intégralement.
3.
3.1 L'indemnité pour réparation du dommage doit être refusée lorsque la faute propre de la victime est grave au point qu'elle constitue la cause prépondérante de l'atteinte subie et que le comportement de l'auteur de l'infraction n'apparaît donc plus comme la cause juridiquement adéquate de cette atteinte. Dans les autres cas, la faute ne peut justifier qu'une réduction de l'indemnité, et cela seulement s'il s'agit d'une faute qualifiée, suffisamment grave au regard de l'art. 13 al. 2 LAVI. Dans son principe, cette disposition correspond à l'art. 44 al. 1 CO, mais elle n'a pas la même portée, en ce sens que la victime échappe à toute réduction si elle n'a commis qu'une faute moyenne ou légère (ATF 123 II 210 consid. 3b p. 214; ATF 121 II 369 consid. 3c/aa p. 373 in fine, consid. 4c p. 375).
En l'occurrence, le recourant a provoqué la rixe par des agressions verbales, puis il a aggravé la tension en exhibant une arme à feu; c'est toutefois par surprise que son adversaire a porté le coup à l'origine des blessures, en utilisant un objet massif et, donc, dangereux. Dans ces conditions, la faute concomitante est indéniable, et c'est en vain que le recourant persiste à se prétendre entièrement innocent. On ne peut toutefois pas retenir, contrairement à l'opinion du Tribunal administratif, que cette faute soit grave au point d'interrompre le rapport de causalité adéquate entre l'infraction et le dommage; en effet, le comportement de l'auteur, consistant à frapper par surprise et avec un objet massif, demeure un élément très important dans l'enchaînement des faits, qui n'apparaît pas relégué à l'arrière-plan. Par ailleurs, on ne saurait non plus retenir que le recourant ait commis seulement une faute moyenne ou légère, impropre à entraîner une réduction de l'indemnité selon l'art. 13 al. 2 LAVI; au contraire, dans les circonstances de l'espèce, une telle réduction s'impose.
3.2 Lorsque le dommage à réparer consiste dans une perte de gain, comme dans la présente affaire, l'application correcte du droit fédéral nécessite les opérations suivantes, dans cet ordre (arrêt 1A.252/2000 du 8 décembre 2000, consid. 2 et 3, in Zbl 102/2001 p. 486 ss; GOMM/STEIN/ZEHNTER, Kommentar zum Opferhilfegesetz, Berne 1995, n. 19 [exemple 4] ad art. 13, n. 29 et 30 ad art. 14 LAVI):
- évaluer l'atteinte à l'avenir économique selon les principes de l'art. 46 CO. Il faut évaluer le gain que la victime aurait probablement réalisé sans l'atteinte à l'intégrité corporelle, puis évaluer la capacité de gain restante. Le taux de l'invalidité économique peut différer de celui de l'invalidité médicale; l'autorité peut s'inspirer des éléments retenus par l'assurance-accidents, mais elle n'est pas liée par eux;
- imputer, sur la perte de gain brute, les rentes d'invalidité, en particulier celle de l'assurance-accidents;
- calculer le montant du dommage en capitalisant la perte de gain nette;
- appliquer l'art. 3 OAVI, en particulier la formule de l'art. 3 al. 3, pour déterminer le montant de l'indemnité brute d'après le montant du dommage et les revenus de la victime; la rente de l'assurance-accidents fait partie des revenus déterminants (cf. art. 12 al. 1 in fine LAVI) et entre donc en considération aussi à ce stade;
- évaluer et appliquer le taux de réduction consécutif à la faute concomitante, selon l'art. 13 al. 2 LAVI (cf. GOMM/STEIN/ZEHNTER, op. cit., n. 34 ad art. 13 LAVI);
- enfin, déduire d'éventuelles autres prestations que la victime reçoit pour réparation du dommage, mais pas la rente de l'assurance-accidents, puisque celle-ci a déjà été prise en considération dans le calcul du dommage, puis à titre de revenu déterminant (art. 14 al. 1, 1re et 2e phrase, LAVI).
Le raisonnement suivi par le Tribunal administratif ne respecte pas, même approximativement, ce schéma. En particulier, il est incorrect d'envisager une indemnisation calculée d'après la perte de gain brute, puis réduite en fonction de la faute concomitante, et réduite, encore, des prestations de l'assurance-accidents. En effet, ce procédé peut aboutir, comme en l'espèce, à refuser toute prestation en raison de cette faute, alors que celle-ci, si elle n'est pas lourde au point d'interrompre le rapport de causalité adéquate entre l'infraction et le dommage, ne doit entraîner qu'une réduction. Il convient donc d'admettre le recours, pour violation du droit fédéral, et de renvoyer la cause au Tribunal administratif. Le dossier ne contient que des données fragmentaires sur la situation économique du recourant, tant avant qu'après l'infraction; il incombera à cette juridiction, ou à l'autorité que celle-ci désignera, de constater les faits pertinents et de procéder aux évaluations nécessaires. Il s'agira, notamment, de déterminer le taux de réduction correspondant à la faute.
4. >
4.1 L'art. 12 al. 2 LAVI institue le principe d'une réparation morale, en argent, en faveur de la victime qui a subi une atteinte grave, dans des circonstances particulières; pour le surplus, la loi fédérale ne fixe pas de critères quant à l'estimation de cette indemnité. Selon la jurisprudence, il faut appliquer par analogie les principes correspondant aux art. 47 et 49 CO, en tenant compte, cependant, que le système d'indemnisation du dommage et du tort moral prévu par la loi fédérale répond à l'idée d'une prestation d'assistance et non pas à celle d'une responsabilité de l'Etat (ATF 125 II 554 consid. 2a p. 555/556; ATF 123 II 425 consid. 4c p. 431).
4.2 En ce qui concerne le rôle de la faute propre de la victime, le Tribunal fédéral a jugé qu'une réduction de la réparation morale peut intervenir non seulement en cas de faute grave, comme la réduction de la réparation du dommage, mais aussi en présence d'une faute légère ou moyenne (ATF 123 II 210 consid. 3b p. 214; voir aussi ATF 124 II 8 consid. 5c p. 17; ATF 121 II 369 consid. 3 et 4 p. 372 et l'arrêt 1A.251/1999 du 30 mars 2000, consid. 3d). Pour le surplus, d'autres principes ont aussi été mis en évidence, qui n'étaient toutefois pas directement en cause dans les affaires concernées. Ainsi, deux arrêts indiquent clairement qu'un refus de toute réparation se justifie en cas de faute interruptive du rapport de causalité adéquate entre l'infraction et le dommage (ATF 124 II 8 consid. 5c p. 17; ATF 121 II 369 consid. 4c p. 375). Il ressort aussi nettement des arrêts du Tribunal fédéral qu'une faute certes grave, mais pas au point d'interrompre le rapport de causalité adéquate, ne peut justifier qu'une réduction de la réparation morale et ne suffit pas à motiver un refus (ATF 124 II 8 consid. 3d/bb p. 14, consid. 5c p. 17/18; ATF 121 II 369, loc. cit.); cet élément-ci est aussi mentionné in ATF 123 II 210 consid. 3b/aa p. 214/215. Sur ce point, le Tribunal fédéral s'est simplement référé aux principes reconnus en matière de responsabilité civile, relatifs aux art. 47 et 44 CO (ATF 123 II 210, loc. cit.; ATF 121 II 369, loc. cit.).
La pratique actuelle, concernant la portée de la faute concomitante par rapport à l'art. 47 CO, a son origine dans un arrêt de la Ire Cour civile du 11 décembre 1990 (ATF 116 II 733). Le Tribunal fédéral a alors retenu que la réparation morale consécutive à des lésions corporelles ou à une mort d'homme est un cas d'application de l'art. 49 CO; que cette disposition-ci, dans sa teneur entrée en vigueur le 1er janvier 1985, ne faisait plus dépendre la réparation morale d'une faute particulièrement grave du responsable; qu'il n'existait donc plus de différence entre l'action en réparation du tort moral et celle en dommages-intérêts, hormis la nature du préjudice subi; que par conséquent, enfin, plus rien ne s'opposait à l'allocation d'une indemnité pour tort moral même en cas de faute prépondérante du lésé (consid. 4f p. 734). La faute de celui-ci ne devait plus être prise en considération, désormais, que dans le cadre de l'art. 44 al. 1 CO (consid. 4g p. 735). Cette jurisprudence a été, ensuite, confirmée dans divers arrêts (ATF 117 II 50 consid. 4a/bb p. 60; ATF 123 III 306 consid. 9b p. 315/316; ATF 124 III 182 consid. 4d p. 186).
4.3 Il n'est pas d'emblée certain que ces considérations soient aussi déterminantes pour l'application de l'art. 12 al. 2 LAVI. Certes, le texte de cette disposition est très semblable à ceux des art. 47 et 49 CO, mais ces derniers déterminent les prestations à verser par le responsable de l'atteinte, alors que la collectivité publique n'est, comme on l'a rappelé, pas responsable des conséquences d'une infraction; elle a seulement un devoir d'assistance envers la victime. La collectivité n'est donc pas nécessairement tenue à des prestations aussi étendues que celles exigibles, en principe, de l'auteur de l'infraction. Le Tribunal fédéral a déjà souligné, également, que le tort moral ne peut pas être estimé rigoureusement et mathématiquement, comme le dommage matériel, et que la décision d'accorder une réparation morale, de même que l'évaluation de son montant, relèvent surtout de l'équité (ATF 123 II 210 consid. 3b/cc p. 215/216). Il a même expressément envisagé que le refus de cette réparation puisse se justifier par des considérations d'équité propres au système d'indemnisation de la loi fédérale (ATF 121 II 369 consid. 4b p. 375 in medio). On peut donc concevoir que la collectivité publique soit exonérée de son devoir d'assistance, en ce qui concerne le tort moral, envers une victime qui, par une faute lourde, a contribué à la survenance de l'atteinte, alors même que cette faute n'est pas assez intense pour entraîner la rupture du lien de causalité adéquate. Il y a ici conflit entre, d'une part, le principe selon lequel il faut tenir compte de la spécificité du régime d'indemnisation par l'Etat (ATF 125 II 554 consid. 2a p. 555/556; ATF 123 II 425 consid. 4c p. 431), et, d'autre part, le principe qui requiert d'éviter autant que possible des divergences trop importantes entre le régime d'indemnisation des victimes d'infractions et celui de la responsabilité civile (ATF 123 II 210 consid. 3b/dd p. 216; voir aussi ATF 125 II 169 consid. 2b p. 173).
Cette question n'a toutefois pas besoin d'être résolue dans la cause du recourant car, de toute manière, la faute commise par lui ne semble pas suffisamment lourde pour justifier une pareille exonération. A plus forte raison, comme on l'a déjà vu, cette faute n'interrompt pas le lien de causalité adéquate. C'est donc aussi à tort, en violation du droit fédéral, que la juridiction cantonale a refusé d'emblée toute indemnité pour tort moral. Cependant, lorsque la victime reçoit une indemnité pour atteinte à l'intégrité, selon l'art. 24 de la loi fédérale du 20 mars 1981 sur l'assurance-accidents (RS 832.20), l'autorité doit examiner s'il se justifie, au regard de l'ensemble des circonstances, que cette victime reçoive en plus une réparation morale selon l'art. 12 al. 2 LAVI (ATF 125 II 169). Il incombera donc au Tribunal administratif de procéder à cette évaluation, compte tenu des handicaps dont le recourant demeure affecté, sur lesquels le dossier ne contient que des renseignements sommaires, et de la faute qu'il a commise; le cas échéant, ce tribunal déterminera le montant à verser.
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Aiuto alle vittime di reati; indennizzo e riparazione morale in caso di colpa concorrente della vittima. Art. 13 cpv. 1 e 2 LAVI. Metodo per il calcolo dell'indennità tenendo conto della perdita di guadagno netta, dei redditi e della colpa imputabile alla vittima (consid. 3).
Art. 12 cpv. 2 LAVI. Una colpa grave della vittima che non interrompe tuttavia il nesso di causalità adeguata tra il reato e le lesioni subite comporta la soppressione della riparazione morale o solamente la sua riduzione? In concreto la colpa della vittima non è comunque sufficientemente grave per negarle ogni riparazione morale (consid. 4).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 57
Par décision du 16 octobre 1991, le Conseil d'Etat du canton de Genève a exonéré l'association X. (ci-après: l'Association), pour une période de cinq ans, des impôts cantonaux sur le revenu et sur la fortune, au motif que son activité pouvait être qualifiée d'utilité publique. L'exonération, justifiée alors par les buts cultuels poursuivis par l'Association, a été reconduite pour une durée de cinq ans par décision du 11 mai 1995.
Le Conseil d'Etat a refusé de prolonger l'exonération de l'Association par décision du 10 janvier 2001. Il a notamment considéré que son activité n'était ni d'utilité publique ni de service public. L'Association a contesté le bien-fondé de cette décision, en ajoutant qu'elle était de toute façon encore au bénéfice de la précédente décision d'exonération qui déployait ses effets jusqu'au 16 octobre 2001.
Le 21 février 2001, le Conseil d'Etat a annulé sa décision du 10 janvier 2001 et rendu une nouvelle décision révoquant l'exonération fiscale de l'Association avec effet immédiat pour le motif que la poursuite d'un but cultuel devait exclure toute dérive sectaire; or, selon certaines informations, l'organisation-mère de l'Association était considérée par divers milieux comme une puissante secte.
Agissant à la fois par la voie du recours de droit administratif (cause 2A.161/2001) et du recours de droit public (cause 2P.90/2001), l'Association demande au Tribunal fédéral, avec suite de frais et dépens, d'annuler la décision du Conseil d'Etat du 21 février 2001 révoquant son exonération fiscale. Dans son premier recours, elle soutient que la désignation par le droit cantonal du Conseil d'Etat comme instance de décision viole la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (ci-après: LHID ou loi fédérale d'harmonisation; RS 642.14); elle invoque en outre des violations du droit d'être entendu car le Conseil d'Etat ne l'aurait pas invitée à s'exprimer préalablement à sa décision et n'aurait pas établi les faits ni motivé suffisamment sa décision. Dans son recours de droit public, elle se plaint également, en se fondant sur l'art. 84 al. 1 let. a et d OJ, d'une violation des art. 8, 9 et 29 Cst. ainsi que de diverses dispositions de la législation cantonale sur la procédure administrative.
Après avoir joint les causes, le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif et déclaré irrecevable le recours de droit public.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 III 41 consid. 1a p. 42; ATF 126 I 81 consid. 1 p. 83 et les arrêts cités).
a) aa) Selon l'art. 97 al. 1 OJ, le recours de droit administratif est recevable contre des décisions au sens de l'art. 5 PA (RS 172.021) qui ont été rendues par l'une des autorités énumérées à l'art. 98 OJ, pour autant qu'aucun des motifs d'exclusion mentionnés aux art. 99 à 102 OJ ou dans une législation spéciale ne soit réalisé. Constitue une décision au sens de l'art. 5 PA celle qui est fondée sur le droit fédéral ou qui aurait dû l'être. Il en va de même de celle qui se fonde sur des dispositions cantonales d'exécution du droit fédéral, dénuées toutefois de toute portée indépendante, ou lorsque l'application de la norme de droit cantonal autonome (ou indépendant) se trouve dans un rapport suffisamment étroit avec une question de droit administratif fédéral (ATF 126 II 171 consid. 1a p. 173 et jurisprudence citée).
La voie du recours de droit public est ouverte contre des décisions fondées uniquement sur le droit cantonal et ne présentant aucun rapport de connexité avec le droit fédéral. Elle l'est aussi contre une décision fondée sur du droit cantonal qui réalise une législation-cadre (ou de principe) fédérale pour violation du principe de la force dérogatoire (ou de la primauté) du droit fédéral (cf. ATF 127 II 1 consid. 2b p. 4; ATF 123 I 313 consid. 1 et 2 p. 315 ss; ATF 116 Ia 264 consid. 2b p. 266 s.).
bb) Selon l'art. 73 al. 1 LHID, les décisions cantonales de dernière instance peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, lorsqu'elles portent sur une matière réglée dans les titres deuxième à cinquième et sixième chapitre premier de cette loi. Le législateur fédéral a ainsi considéré qu'il se justifiait d'ouvrir sans ambiguïté la voie du recours de droit administratif contre des décisions fondées sur le droit fiscal cantonal dans les matières en cause en raison de son étroite connexité avec le droit fédéral, malgré le caractère de législation de principe que celui-ci pouvait revêtir à divers égards. En effet, il importait non seulement que les cantons légifèrent de manière conforme au droit fédéral mais aussi qu'ils appliquent leurs lois cantonales harmonisées conformément au droit fédéral, ce qui peut être revu librement par le Tribunal fédéral (cf. BO 1986 CE 600 ss; BO 1989 CN 89; BO 1989 CE 589; BO 1990 CN 452; Message du Conseil fédéral du 25 mai 1983 sur l'harmonisation fiscale, in FF 1983 III 1, p. 154 ss ad art. 70; Message du Conseil fédéral du 24 mars 1976 concernant le nouveau régime constitutionnel des finances et des impôts de la Confédération, in FF 1976 I 1392, p. 1497).
cc) La recourante se plaint de la non-conformité de l'art. 9 al. 3 de la loi genevoise du 23 septembre 1994 sur l'imposition des personnes morales (ci-après: LIPM ou loi cantonale) à l'art. 23 LHID: seule serait compétente pour accorder, refuser ou révoquer une exonération, non pas le Conseil d'Etat, mais l'autorité de taxation dont la décision pourrait être portée devant une autorité judiciaire. Il ne fait pas de doute en l'espèce que la décision cantonale attaquée porte sur l'une des matières mentionnées à l'art. 73 al. 1 LHID. La voie du recours de droit administratif est dès lors ouverte (cf. ADRIAN KNEUBÜHLER, Durchsetzung der Steuerharmonisierung, in Archives 69 p. 209 ss, p. 226 ss; THOMAS MEISTER, Rechtsmittelsystem der Steuerharmonisierung, thèse St-Gall 1994, p. 300; ULRICH CAVELTI, Die Durchsetzung der Steuerharmonisierungsgrundsätze, insbesondere die Rechtsmittel an das Bundesgericht nach Art. 73 StHG, in Archives 62 p. 355 ss, p. 359 ss). La question de savoir si la loi fédérale d'harmonisation règle, ou non, de manière exhaustive et contraignante la matière et si la décision attaquée est, dans l'affirmative, conforme aux dispositions de la loi fédérale d'harmonisation, relève du fond.
b) Le présent recours de droit administratif (cause 2A.161/2001), qui ne tombe sous aucun des motifs d'exclusion des art. 99 à 102 OJ et remplit également les conditions des art. 103 ss OJ, a été déposé contre une décision rendue le 21 février 2001, soit après l'échéance du délai de huit ans accordé aux cantons, à compter de l'entrée en vigueur de la loi fédérale d'harmonisation le 1er janvier 1993, pour adapter leur législation aux dispositions des titres deuxième à sixième de cette loi. Il concerne l'imposition - respectivement l'exonération - de la recourante dès 2001. Il est donc recevable (ATF 123 II 588 consid. 2 p. 591 ss; ATF 124 I 145 consid. 1a p. 148 a contrario).
c) Conformément à l'art. 84 al. 2 OJ, le recours de droit public n'est recevable que si la prétendue violation ne peut être soumise par une action ou par un autre moyen de droit quelconque au Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale. Dès lors que la voie du recours de droit administratif est ouverte à l'encontre des décisions cantonales de dernière instance selon l'art. 73 LHID, le recours de droit public déposé par la recourante (cause 2P.90/2001) est irrecevable.
2. a) Selon l'art. 104 OJ, le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ainsi que pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, sous réserve de l'art. 105 al. 2 OJ (let. b). Il peut l'être également pour inopportunité, en particulier de décisions de première instance relatives à la fixation de contributions publiques (let. c ch. 1). Il est douteux toutefois que ce dernier motif puisse être invoqué car, bien que la décision attaquée, de première instance, soit relative à la fixation de contributions publiques, le législateur fédéral n'a manifestement pas voulu, en adoptant l'art. 73 LHID, instituer un recours plus large en matière d'impôts cantonaux que d'impôt fédéral direct pour lequel le droit fédéral ne prévoit pas le grief d'inopportunité (art. 104 let. c ch. 3 OJ; sur la volonté du législateur, cf. ULRICH CAVELTI, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG), Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 1997 [ci-après abrégé: Kommentar StHG], n. 5 ad art. 73 LHID). La question n'a toutefois pas à être définitivement tranchée dans le cas particulier, vu l'issue du recours.
b) Lorsque, comme en l'espèce, le recours n'est pas dirigé contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral revoit d'office les constatations de fait (art. 105 al. 1 OJ).
Sur le plan juridique, il revoit également d'office l'application du droit fédéral qui englobe les droits constitutionnels. Il n'est pas lié par les motifs invoqués par les parties ni, en matière de contributions publiques, par leurs conclusions (art. 114 al. 1 OJ). Le Tribunal fédéral peut ainsi vérifier avec un libre pouvoir d'examen la conformité du droit cantonal - et de son application - à la loi fédérale d'harmonisation (CAVELTI, Kommentar StHG, n. 11 ad art. 73 LHID). Cela n'exclut toutefois pas que, dans la mesure où le droit cantonal applicable n'aurait pas de rapport suffisamment étroit avec le droit fédéral, c'est-à-dire s'il ne portait pas sur des matières réglées impérativement dans les titres deuxième à cinquième et sixième chapitre 1er LHID, les griefs dirigés le cas échéant à son encontre soient examinés sous l'angle de l'arbitraire, comme dans le cadre d'un recours de droit public (cf. ATF 126 II 171 consid. 1c p. 174).
3. a) L'art. 23 al. 1 LHID définit en particulier les personnes morales exonérées de l'impôt (collectivités publiques suisses et leurs établissements [let. a, b, c], institutions et caisses d'assurances [let. d et e], personnes morales poursuivant des buts de service public, de pure utilité publique ou cultuel [let. f et g], États étrangers [let. h]) et l'étendue de l'exonération. La disposition précitée ne comprend en revanche aucune norme concernant la procédure à suivre ou désignant l'autorité compétente en matière d'exonération. Par ailleurs, le titre cinquième de la loi fédérale d'harmonisation détermine dans ses grandes lignes la procédure, notamment les procédures de taxation (art. 46 LHID) et de réclamation (art. 48 LHID) qui sont dans la compétence de l'autorité de taxation, ainsi que la procédure de recours (art. 50 LHID) devant une commission de recours indépendante des autorités fiscales, le cas échéant devant une seconde instance cantonale supérieure indépendante de l'administration, à condition que le droit cantonal le prévoie.
Pour sa part, la loi cantonale règle les cas d'exonération de l'impôt à son art. 9 al. 1 et 2 selon la même systématique que l'art. 23 al. 1 LHID. L'al. 3 de la disposition cantonale précitée prévoit que "le Conseil d'Etat statue sur l'exonération des personnes morales visées à l'alinéa 1, let. d à h. Sa décision est définitive".
b) La recourante soutient que, dans le silence de l'art. 23 LHID, les dispositions du titre cinquième sur la procédure doivent s'appliquer: la décision d'exonération devrait être prise, non par le Conseil d'Etat à titre définitif, mais par une autorité de taxation, ce qui ouvrirait la voie d'un recours judiciaire. Selon l'autorité intimée, en l'absence de réglementation expresse dans la loi fédérale d'harmonisation, le canton conserve son autonomie fiscale et peut régler librement la procédure d'exonération; cela serait aussi conforme au principe de subsidiarité qui gouverne cette loi.
Il s'agit dès lors de déterminer si la procédure d'exonération de l'impôt cantonal est soumise à la loi fédérale d'harmonisation ou si au contraire le législateur cantonal a conservé en cette matière une certaine liberté. L'étendue de l'autonomie dont le législateur cantonal dispose dans le cadre de la loi fédérale d'harmonisation, singulièrement pour réglementer un domaine fiscal particulier, se détermine sur la base des méthodes et critères d'interprétation généralement applicables (cf. Rapport du groupe d'experts Cagianut sur l'harmonisation fiscale, in Publications de la Chambre fiduciaire, 1994, vol. 128 [ci-après abrégé: Rapport Cagianut], p. 73 s.; MARKUS REICH, Kommentar StHG, n. 26 ad art. 1 LHID; JEAN-MARC RIVIER, La relation entre le droit fédéral et le droit cantonal en matière d'impôts directs: harmonisation et uniformisation, in Problèmes actuels de droit fiscal, Mélanges en l'honneur du Professeur Raoul Oberson, Bâle 1995, p. 157 ss, p. 158).
4. Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit de sa relation avec d'autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, de l'esprit de la règle, des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique; cf. ATF 125 II 192 consid. 3a p. 196, 183 consid. 4 p. 185, 177 consid. 3 p. 179; RDAF 1998 II p. 148 consid. 2c p. 151).
En l'espèce, ni la lettre de la loi ni les travaux préparatoires ne donnent d'indications sur la procédure à observer pour l'application de l'art. 23 al. 1 LHID. A cet égard, le silence de la loi fédérale d'harmonisation ne saurait, à lui seul, être compris comme conférant une marge d'autonomie aux cantons (contra: MARCO GRETER, Kommentar StHG, n. 2 ad art. 23 LHID), en particulier lorsqu'il concerne un point relevant d'un domaine dont l'harmonisation est expressément prévue par la Constitution, tel que la procédure (cf. art. 129 al. 2 Cst., art. 42quinquies al. 2 aCst.). Il faut dans ce cas aussi rechercher le sens véritable de la disposition en cause.
5. a) L'art. 23 LHID figure au titre troisième (Imposition des personnes morales) de la loi fédérale d'harmonisation, à son chapitre premier intitulé "Assujettissement à l'impôt". Après avoir fixé les conditions positives de l'assujettissement (art. 20 à 22 LHID), ce chapitre indique à l'art. 23 les exceptions à l'assujettissement subjectif. Son alinéa 1 définit de manière exhaustive et impérative les motifs et l'étendue des exonérations prévues. Il ne réserve la compétence du législateur cantonal qu'aux fins de définir les établissements cantonaux (let. b) ainsi que les collectivités territoriales du canton (autres que les communes et les paroisses) et leurs établissements au bénéfice d'une exonération (Rapport Cagianut, p. 92; MARCO GRETER, Kommentar StHG, n. 1 ad art. 23 LHID; Message précité sur l'harmonisation fiscale, p. 115 ss ad art. 26).
A cet égard, les exonérations de l'art. 23 al. 1 LHID diffèrent de celles prévues aux alinéas 2 et 3 de cette disposition qui n'ont pas de caractère impératif. En effet, les cantons peuvent exonérer en tout ou en partie les entreprises de transport concessionnaires (al. 2) ou accorder, par voie législative, des allégements fiscaux à des entreprises nouvellement créées (al. 3). Le législateur fédéral a tenu compte ici de la variété des situations qui peuvent se présenter ainsi que des intérêts de politique économique des cantons (Message précité sur l'harmonisation fiscale, ad art. 26 p. 116; MARCO GRETER, Kommentar StHG, n. 42 à 44 ad art. 23 LHID).
b) Les cas d'exonération de l'art. 23 al. 1 LHID correspondent à ceux précédemment prévus dans les lois cantonales et dans l'Arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 concernant la perception d'un impôt fédéral direct (AIFD), abrogé le 1er janvier 1995 (art. 201 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct [LIFD; RS 642.11]), ainsi qu'aux cas d'exonération figurant à l'art. 56 LIFD (cf. JACQUES-ANDRÉ REYMOND, L'assujettissement des personnes morales, in Archives 61 p. 345 ss, p. 352). Les personnes morales qui remplissent les conditions pour être exonérées le sont ex lege; elles ont un droit à l'exonération sans qu'un acte administratif constitutif ne soit nécessaire. Si l'exonération n'est que partielle - par exemple parce que l'entier du bénéfice et du capital d'une personne morale n'est pas affecté exclusivement et irrévocablement au but justifiant l'exonération (art. 21 let. f et g LHID) -, son étendue sera déterminée dans le cadre de la taxation. L'autorité compétente doit s'assurer à chaque période fiscale que l'intéressé remplit encore les conditions d'exonération (MARCO GRETER, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], vol. I/2a, Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 2000 [ci-après abrégé: Kommentar DBG], n. 1 et 2 ad art. 56 LIFD; du même auteur, Kommentar StHG, n. 2 ad art. 23 LHID).
c) Les exonérations de l'art. 23 al. 1 LHID, telles qu'elles y sont définies, s'imposent aux cantons. Leur nature n'est pas sans influencer l'aménagement de la procédure. Les cantons ne sauraient instaurer une procédure en contradiction avec leurs caractéristiques. En particulier, le fait que la personne morale intéressée ait un droit à l'exonération, si elle en remplit les conditions, confère à la décision qui lui reconnaît ou lui dénie ce droit un caractère essentiellement juridique - et non politique - même si l'autorité d'application de la loi jouit d'un pouvoir d'appréciation relativement étendu en raison du caractère indéterminé de certains des motifs d'exonération (par exemple: but de service public ou de pure utilité publique, but cultuel).
Qu'il s'agisse d'une décision préjudicielle prise avant le début de la procédure de taxation ou que l'exonération (en particulier partielle) soit décidée dans le cadre de la procédure et de la décision de taxation (cf. MARCO GRETER, Kommentar StHG, n. 2 ad art. 23 LHID; du même auteur, Kommentar DBG, n. 2 ad art. 56 LIFD; THOMAS MEISTER, op. cit., p. 129), elle ne saurait être soustraite aux garanties procédurales prévues au titre cinquième de la loi fédérale d'harmonisation. Ainsi, la décision d'exonération, comme celle de taxation, doit pouvoir faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui l'a rendue (art. 48 LHID), puis d'un recours auprès d'une autorité judiciaire cantonale, soit une commission de recours indépendante et/ou un tribunal administratif (art. 50 al. 1 et 3 LHID).
d) Le titre cinquième de la loi fédérale d'harmonisation concernant la procédure ne contient aucune prescription sur l'organisation des autorités fiscales cantonales. En particulier, il ne définit pas comment doit être composée et organisée l'autorité de taxation. Dès lors, rien n'exclut que l'autorité compétente pour les exonérations soit distincte de l'autorité chargée des travaux et décisions de taxation stricto sensu (il pourra par exemple s'agir d'une autorité centralisée ou spécialisée, ou même d'un département ou d'un exécutif cantonal), pour autant que ses décisions puissent faire l'objet des contrôles administratif et judiciaire prévus aux art. 48 et 50 LHID, et que les procédures d'exonération et de taxation soient correctement coordonnées.
e) En conséquence, une interprétation systématique de l'art. 23 al. 1 et du titre cinquième de la loi fédérale d'harmonisation conduit à exclure qu'une décision d'exonération ne puisse être prise par le Conseil d'Etat à titre définitif. Cette conclusion apparaît d'autant plus justifiée que l'art. 98a OJ impose aux cantons d'instituer des autorités judiciaires statuant en dernière instance dans la mesure où leurs décisions peuvent directement faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, ce qui est le cas en l'espèce en vertu de l'art. 73 LHID.
6. a) L'harmonisation fiscale vise un ajustement réciproque des impôts directs de la Confédération et des cantons, une plus grande transparence du système fiscal suisse et une simplification de la taxation, tout en ménageant le plus possible l'autonomie - en particulier financière - des cantons (Rapport Cagianut, p. 73; MARKUS REICH, Kommentar StHG, n. 29 ad Vorbemerkungen zu Art. 1/2 LHID). Elle ne doit pas conduire à une uniformisation des systèmes fiscaux, mais à leur coordination sur la base du principe de subsidiarité (art. 46 al. 2 Cst.). Toutefois, dans les domaines où il n'existe pas ou plus de besoin de régime cantonal différent, il se justifie d'admettre une harmonisation plus poussée sur la base du droit fédéral, même si cela ne ressort pas clairement de la lettre de la loi. En effet, le champ d'autonomie cantonale doit avoir une fonction claire et déterminée et n'est pas un but en soi (MARKUS REICH, Kommentar StHG, n. 34 et 39 ad art. 1 LHID; JEAN-MARC RIVIER, op. cit., p. 166 ss).
b) L'autorité intimée n'indique aucun motif justifiant le maintien de la compétence exclusive du Conseil d'Etat en matière d'exonération selon l'art. 9 LIPM, si ce n'est la marge de manoeuvre que lui laisserait la loi fédérale d'harmonisation. En particulier elle n'invoque pas, à bon droit, de raison pratique justifiant cette procédure cantonale. De surcroît, il existe déjà une procédure différente concernant les exonérations de l'impôt fédéral direct, où la décision est prise par l'autorité administrative. Ainsi, l'interprétation que l'autorité intimée fait de l'art. 23 al. 3 LHID aboutit uniquement à désharmoniser les procédures d'exonération en matière d'impôts cantonal et fédéral et à diminuer, si ce n'est supprimer, la protection judiciaire de la recourante au niveau cantonal. Il est vrai que le Tribunal fédéral avait admis la constitutionnalité de cette solution dans l'arrêt 2P.393/1997 du 14 janvier 1999. Il avait toutefois mis en doute la validité d'une telle solution après l'expiration du délai d'adaptation des législations cantonales fixé à l'art. 72 LHID. Au surplus, les instances judiciaires cantonales - en particulier la double instance - ont aussi pour but d'alléger les charges supplémentaires du Tribunal fédéral résultant de l'introduction d'un recours de droit administratif élargi en lieu et place du recours de droit public (Message précité sur l'harmonisation fiscale, ad art. 54 p. 144).
c) Dès lors, d'un point de vue téléologique également, l'art. 9 al. 3 LIPM est contraire à la réglementation de la loi d'harmonisation.
7. a) En conséquence, il y a lieu d'admettre le recours de droit administratif sans que les autres griefs de la recourante ne doivent être examinés. La décision attaquée est annulée et l'affaire est renvoyée à l'autorité intimée (art. 73 al. 3 LHID). Il lui appartiendra d'examiner si elle doit édicter des dispositions provisoires dans l'attente de la modification ou de l'abrogation de l'art. 9 al. 3 LIPM ou si elle peut d'emblée transmettre la cause à une instance judiciaire compétente, telle que le Tribunal administratif (cf. art. 72 al. 3 LHID; sur la portée de cette disposition, voir ADRIAN KNEUBÜHLER, op. cit., p. 241 ss).
Le recours de droit public est irrecevable.
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Art. 23 Abs. 1, Art. 48 und 50 StHG; Harmonisierung der Rechtswege bei der Steuerbefreiung. Zulässigkeit der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 73 Abs. 1 StHG) und Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts (E. 1 und 2).
Auslegungsprinzipien zur Festlegung des Umfangs der kantonalen Regelungsbefugnis in einem bestimmten Steuerbereich (E. 3 und 4). Der abschliessende und zwingende Charakter der Steuerbefreiungsgründe nach Art. 23 Abs. 1 StHG sowie ihre Rechtsnatur setzen eine richterliche Kontrollmöglichkeit auf kantonaler Ebene voraus (E. 5).
Sinn und Zweck des Steuerharmonisierungsgesetzes und der kantonalen Autonomie (E. 6).
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Sachverhalt ab Seite 57
Par décision du 16 octobre 1991, le Conseil d'Etat du canton de Genève a exonéré l'association X. (ci-après: l'Association), pour une période de cinq ans, des impôts cantonaux sur le revenu et sur la fortune, au motif que son activité pouvait être qualifiée d'utilité publique. L'exonération, justifiée alors par les buts cultuels poursuivis par l'Association, a été reconduite pour une durée de cinq ans par décision du 11 mai 1995.
Le Conseil d'Etat a refusé de prolonger l'exonération de l'Association par décision du 10 janvier 2001. Il a notamment considéré que son activité n'était ni d'utilité publique ni de service public. L'Association a contesté le bien-fondé de cette décision, en ajoutant qu'elle était de toute façon encore au bénéfice de la précédente décision d'exonération qui déployait ses effets jusqu'au 16 octobre 2001.
Le 21 février 2001, le Conseil d'Etat a annulé sa décision du 10 janvier 2001 et rendu une nouvelle décision révoquant l'exonération fiscale de l'Association avec effet immédiat pour le motif que la poursuite d'un but cultuel devait exclure toute dérive sectaire; or, selon certaines informations, l'organisation-mère de l'Association était considérée par divers milieux comme une puissante secte.
Agissant à la fois par la voie du recours de droit administratif (cause 2A.161/2001) et du recours de droit public (cause 2P.90/2001), l'Association demande au Tribunal fédéral, avec suite de frais et dépens, d'annuler la décision du Conseil d'Etat du 21 février 2001 révoquant son exonération fiscale. Dans son premier recours, elle soutient que la désignation par le droit cantonal du Conseil d'Etat comme instance de décision viole la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (ci-après: LHID ou loi fédérale d'harmonisation; RS 642.14); elle invoque en outre des violations du droit d'être entendu car le Conseil d'Etat ne l'aurait pas invitée à s'exprimer préalablement à sa décision et n'aurait pas établi les faits ni motivé suffisamment sa décision. Dans son recours de droit public, elle se plaint également, en se fondant sur l'art. 84 al. 1 let. a et d OJ, d'une violation des art. 8, 9 et 29 Cst. ainsi que de diverses dispositions de la législation cantonale sur la procédure administrative.
Après avoir joint les causes, le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif et déclaré irrecevable le recours de droit public.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 III 41 consid. 1a p. 42; ATF 126 I 81 consid. 1 p. 83 et les arrêts cités).
a) aa) Selon l'art. 97 al. 1 OJ, le recours de droit administratif est recevable contre des décisions au sens de l'art. 5 PA (RS 172.021) qui ont été rendues par l'une des autorités énumérées à l'art. 98 OJ, pour autant qu'aucun des motifs d'exclusion mentionnés aux art. 99 à 102 OJ ou dans une législation spéciale ne soit réalisé. Constitue une décision au sens de l'art. 5 PA celle qui est fondée sur le droit fédéral ou qui aurait dû l'être. Il en va de même de celle qui se fonde sur des dispositions cantonales d'exécution du droit fédéral, dénuées toutefois de toute portée indépendante, ou lorsque l'application de la norme de droit cantonal autonome (ou indépendant) se trouve dans un rapport suffisamment étroit avec une question de droit administratif fédéral (ATF 126 II 171 consid. 1a p. 173 et jurisprudence citée).
La voie du recours de droit public est ouverte contre des décisions fondées uniquement sur le droit cantonal et ne présentant aucun rapport de connexité avec le droit fédéral. Elle l'est aussi contre une décision fondée sur du droit cantonal qui réalise une législation-cadre (ou de principe) fédérale pour violation du principe de la force dérogatoire (ou de la primauté) du droit fédéral (cf. ATF 127 II 1 consid. 2b p. 4; ATF 123 I 313 consid. 1 et 2 p. 315 ss; ATF 116 Ia 264 consid. 2b p. 266 s.).
bb) Selon l'art. 73 al. 1 LHID, les décisions cantonales de dernière instance peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, lorsqu'elles portent sur une matière réglée dans les titres deuxième à cinquième et sixième chapitre premier de cette loi. Le législateur fédéral a ainsi considéré qu'il se justifiait d'ouvrir sans ambiguïté la voie du recours de droit administratif contre des décisions fondées sur le droit fiscal cantonal dans les matières en cause en raison de son étroite connexité avec le droit fédéral, malgré le caractère de législation de principe que celui-ci pouvait revêtir à divers égards. En effet, il importait non seulement que les cantons légifèrent de manière conforme au droit fédéral mais aussi qu'ils appliquent leurs lois cantonales harmonisées conformément au droit fédéral, ce qui peut être revu librement par le Tribunal fédéral (cf. BO 1986 CE 600 ss; BO 1989 CN 89; BO 1989 CE 589; BO 1990 CN 452; Message du Conseil fédéral du 25 mai 1983 sur l'harmonisation fiscale, in FF 1983 III 1, p. 154 ss ad art. 70; Message du Conseil fédéral du 24 mars 1976 concernant le nouveau régime constitutionnel des finances et des impôts de la Confédération, in FF 1976 I 1392, p. 1497).
cc) La recourante se plaint de la non-conformité de l'art. 9 al. 3 de la loi genevoise du 23 septembre 1994 sur l'imposition des personnes morales (ci-après: LIPM ou loi cantonale) à l'art. 23 LHID: seule serait compétente pour accorder, refuser ou révoquer une exonération, non pas le Conseil d'Etat, mais l'autorité de taxation dont la décision pourrait être portée devant une autorité judiciaire. Il ne fait pas de doute en l'espèce que la décision cantonale attaquée porte sur l'une des matières mentionnées à l'art. 73 al. 1 LHID. La voie du recours de droit administratif est dès lors ouverte (cf. ADRIAN KNEUBÜHLER, Durchsetzung der Steuerharmonisierung, in Archives 69 p. 209 ss, p. 226 ss; THOMAS MEISTER, Rechtsmittelsystem der Steuerharmonisierung, thèse St-Gall 1994, p. 300; ULRICH CAVELTI, Die Durchsetzung der Steuerharmonisierungsgrundsätze, insbesondere die Rechtsmittel an das Bundesgericht nach Art. 73 StHG, in Archives 62 p. 355 ss, p. 359 ss). La question de savoir si la loi fédérale d'harmonisation règle, ou non, de manière exhaustive et contraignante la matière et si la décision attaquée est, dans l'affirmative, conforme aux dispositions de la loi fédérale d'harmonisation, relève du fond.
b) Le présent recours de droit administratif (cause 2A.161/2001), qui ne tombe sous aucun des motifs d'exclusion des art. 99 à 102 OJ et remplit également les conditions des art. 103 ss OJ, a été déposé contre une décision rendue le 21 février 2001, soit après l'échéance du délai de huit ans accordé aux cantons, à compter de l'entrée en vigueur de la loi fédérale d'harmonisation le 1er janvier 1993, pour adapter leur législation aux dispositions des titres deuxième à sixième de cette loi. Il concerne l'imposition - respectivement l'exonération - de la recourante dès 2001. Il est donc recevable (ATF 123 II 588 consid. 2 p. 591 ss; ATF 124 I 145 consid. 1a p. 148 a contrario).
c) Conformément à l'art. 84 al. 2 OJ, le recours de droit public n'est recevable que si la prétendue violation ne peut être soumise par une action ou par un autre moyen de droit quelconque au Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale. Dès lors que la voie du recours de droit administratif est ouverte à l'encontre des décisions cantonales de dernière instance selon l'art. 73 LHID, le recours de droit public déposé par la recourante (cause 2P.90/2001) est irrecevable.
2. a) Selon l'art. 104 OJ, le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ainsi que pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, sous réserve de l'art. 105 al. 2 OJ (let. b). Il peut l'être également pour inopportunité, en particulier de décisions de première instance relatives à la fixation de contributions publiques (let. c ch. 1). Il est douteux toutefois que ce dernier motif puisse être invoqué car, bien que la décision attaquée, de première instance, soit relative à la fixation de contributions publiques, le législateur fédéral n'a manifestement pas voulu, en adoptant l'art. 73 LHID, instituer un recours plus large en matière d'impôts cantonaux que d'impôt fédéral direct pour lequel le droit fédéral ne prévoit pas le grief d'inopportunité (art. 104 let. c ch. 3 OJ; sur la volonté du législateur, cf. ULRICH CAVELTI, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG), Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 1997 [ci-après abrégé: Kommentar StHG], n. 5 ad art. 73 LHID). La question n'a toutefois pas à être définitivement tranchée dans le cas particulier, vu l'issue du recours.
b) Lorsque, comme en l'espèce, le recours n'est pas dirigé contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral revoit d'office les constatations de fait (art. 105 al. 1 OJ).
Sur le plan juridique, il revoit également d'office l'application du droit fédéral qui englobe les droits constitutionnels. Il n'est pas lié par les motifs invoqués par les parties ni, en matière de contributions publiques, par leurs conclusions (art. 114 al. 1 OJ). Le Tribunal fédéral peut ainsi vérifier avec un libre pouvoir d'examen la conformité du droit cantonal - et de son application - à la loi fédérale d'harmonisation (CAVELTI, Kommentar StHG, n. 11 ad art. 73 LHID). Cela n'exclut toutefois pas que, dans la mesure où le droit cantonal applicable n'aurait pas de rapport suffisamment étroit avec le droit fédéral, c'est-à-dire s'il ne portait pas sur des matières réglées impérativement dans les titres deuxième à cinquième et sixième chapitre 1er LHID, les griefs dirigés le cas échéant à son encontre soient examinés sous l'angle de l'arbitraire, comme dans le cadre d'un recours de droit public (cf. ATF 126 II 171 consid. 1c p. 174).
3. a) L'art. 23 al. 1 LHID définit en particulier les personnes morales exonérées de l'impôt (collectivités publiques suisses et leurs établissements [let. a, b, c], institutions et caisses d'assurances [let. d et e], personnes morales poursuivant des buts de service public, de pure utilité publique ou cultuel [let. f et g], États étrangers [let. h]) et l'étendue de l'exonération. La disposition précitée ne comprend en revanche aucune norme concernant la procédure à suivre ou désignant l'autorité compétente en matière d'exonération. Par ailleurs, le titre cinquième de la loi fédérale d'harmonisation détermine dans ses grandes lignes la procédure, notamment les procédures de taxation (art. 46 LHID) et de réclamation (art. 48 LHID) qui sont dans la compétence de l'autorité de taxation, ainsi que la procédure de recours (art. 50 LHID) devant une commission de recours indépendante des autorités fiscales, le cas échéant devant une seconde instance cantonale supérieure indépendante de l'administration, à condition que le droit cantonal le prévoie.
Pour sa part, la loi cantonale règle les cas d'exonération de l'impôt à son art. 9 al. 1 et 2 selon la même systématique que l'art. 23 al. 1 LHID. L'al. 3 de la disposition cantonale précitée prévoit que "le Conseil d'Etat statue sur l'exonération des personnes morales visées à l'alinéa 1, let. d à h. Sa décision est définitive".
b) La recourante soutient que, dans le silence de l'art. 23 LHID, les dispositions du titre cinquième sur la procédure doivent s'appliquer: la décision d'exonération devrait être prise, non par le Conseil d'Etat à titre définitif, mais par une autorité de taxation, ce qui ouvrirait la voie d'un recours judiciaire. Selon l'autorité intimée, en l'absence de réglementation expresse dans la loi fédérale d'harmonisation, le canton conserve son autonomie fiscale et peut régler librement la procédure d'exonération; cela serait aussi conforme au principe de subsidiarité qui gouverne cette loi.
Il s'agit dès lors de déterminer si la procédure d'exonération de l'impôt cantonal est soumise à la loi fédérale d'harmonisation ou si au contraire le législateur cantonal a conservé en cette matière une certaine liberté. L'étendue de l'autonomie dont le législateur cantonal dispose dans le cadre de la loi fédérale d'harmonisation, singulièrement pour réglementer un domaine fiscal particulier, se détermine sur la base des méthodes et critères d'interprétation généralement applicables (cf. Rapport du groupe d'experts Cagianut sur l'harmonisation fiscale, in Publications de la Chambre fiduciaire, 1994, vol. 128 [ci-après abrégé: Rapport Cagianut], p. 73 s.; MARKUS REICH, Kommentar StHG, n. 26 ad art. 1 LHID; JEAN-MARC RIVIER, La relation entre le droit fédéral et le droit cantonal en matière d'impôts directs: harmonisation et uniformisation, in Problèmes actuels de droit fiscal, Mélanges en l'honneur du Professeur Raoul Oberson, Bâle 1995, p. 157 ss, p. 158).
4. Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit de sa relation avec d'autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, de l'esprit de la règle, des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique; cf. ATF 125 II 192 consid. 3a p. 196, 183 consid. 4 p. 185, 177 consid. 3 p. 179; RDAF 1998 II p. 148 consid. 2c p. 151).
En l'espèce, ni la lettre de la loi ni les travaux préparatoires ne donnent d'indications sur la procédure à observer pour l'application de l'art. 23 al. 1 LHID. A cet égard, le silence de la loi fédérale d'harmonisation ne saurait, à lui seul, être compris comme conférant une marge d'autonomie aux cantons (contra: MARCO GRETER, Kommentar StHG, n. 2 ad art. 23 LHID), en particulier lorsqu'il concerne un point relevant d'un domaine dont l'harmonisation est expressément prévue par la Constitution, tel que la procédure (cf. art. 129 al. 2 Cst., art. 42quinquies al. 2 aCst.). Il faut dans ce cas aussi rechercher le sens véritable de la disposition en cause.
5. a) L'art. 23 LHID figure au titre troisième (Imposition des personnes morales) de la loi fédérale d'harmonisation, à son chapitre premier intitulé "Assujettissement à l'impôt". Après avoir fixé les conditions positives de l'assujettissement (art. 20 à 22 LHID), ce chapitre indique à l'art. 23 les exceptions à l'assujettissement subjectif. Son alinéa 1 définit de manière exhaustive et impérative les motifs et l'étendue des exonérations prévues. Il ne réserve la compétence du législateur cantonal qu'aux fins de définir les établissements cantonaux (let. b) ainsi que les collectivités territoriales du canton (autres que les communes et les paroisses) et leurs établissements au bénéfice d'une exonération (Rapport Cagianut, p. 92; MARCO GRETER, Kommentar StHG, n. 1 ad art. 23 LHID; Message précité sur l'harmonisation fiscale, p. 115 ss ad art. 26).
A cet égard, les exonérations de l'art. 23 al. 1 LHID diffèrent de celles prévues aux alinéas 2 et 3 de cette disposition qui n'ont pas de caractère impératif. En effet, les cantons peuvent exonérer en tout ou en partie les entreprises de transport concessionnaires (al. 2) ou accorder, par voie législative, des allégements fiscaux à des entreprises nouvellement créées (al. 3). Le législateur fédéral a tenu compte ici de la variété des situations qui peuvent se présenter ainsi que des intérêts de politique économique des cantons (Message précité sur l'harmonisation fiscale, ad art. 26 p. 116; MARCO GRETER, Kommentar StHG, n. 42 à 44 ad art. 23 LHID).
b) Les cas d'exonération de l'art. 23 al. 1 LHID correspondent à ceux précédemment prévus dans les lois cantonales et dans l'Arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 concernant la perception d'un impôt fédéral direct (AIFD), abrogé le 1er janvier 1995 (art. 201 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct [LIFD; RS 642.11]), ainsi qu'aux cas d'exonération figurant à l'art. 56 LIFD (cf. JACQUES-ANDRÉ REYMOND, L'assujettissement des personnes morales, in Archives 61 p. 345 ss, p. 352). Les personnes morales qui remplissent les conditions pour être exonérées le sont ex lege; elles ont un droit à l'exonération sans qu'un acte administratif constitutif ne soit nécessaire. Si l'exonération n'est que partielle - par exemple parce que l'entier du bénéfice et du capital d'une personne morale n'est pas affecté exclusivement et irrévocablement au but justifiant l'exonération (art. 21 let. f et g LHID) -, son étendue sera déterminée dans le cadre de la taxation. L'autorité compétente doit s'assurer à chaque période fiscale que l'intéressé remplit encore les conditions d'exonération (MARCO GRETER, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], vol. I/2a, Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 2000 [ci-après abrégé: Kommentar DBG], n. 1 et 2 ad art. 56 LIFD; du même auteur, Kommentar StHG, n. 2 ad art. 23 LHID).
c) Les exonérations de l'art. 23 al. 1 LHID, telles qu'elles y sont définies, s'imposent aux cantons. Leur nature n'est pas sans influencer l'aménagement de la procédure. Les cantons ne sauraient instaurer une procédure en contradiction avec leurs caractéristiques. En particulier, le fait que la personne morale intéressée ait un droit à l'exonération, si elle en remplit les conditions, confère à la décision qui lui reconnaît ou lui dénie ce droit un caractère essentiellement juridique - et non politique - même si l'autorité d'application de la loi jouit d'un pouvoir d'appréciation relativement étendu en raison du caractère indéterminé de certains des motifs d'exonération (par exemple: but de service public ou de pure utilité publique, but cultuel).
Qu'il s'agisse d'une décision préjudicielle prise avant le début de la procédure de taxation ou que l'exonération (en particulier partielle) soit décidée dans le cadre de la procédure et de la décision de taxation (cf. MARCO GRETER, Kommentar StHG, n. 2 ad art. 23 LHID; du même auteur, Kommentar DBG, n. 2 ad art. 56 LIFD; THOMAS MEISTER, op. cit., p. 129), elle ne saurait être soustraite aux garanties procédurales prévues au titre cinquième de la loi fédérale d'harmonisation. Ainsi, la décision d'exonération, comme celle de taxation, doit pouvoir faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui l'a rendue (art. 48 LHID), puis d'un recours auprès d'une autorité judiciaire cantonale, soit une commission de recours indépendante et/ou un tribunal administratif (art. 50 al. 1 et 3 LHID).
d) Le titre cinquième de la loi fédérale d'harmonisation concernant la procédure ne contient aucune prescription sur l'organisation des autorités fiscales cantonales. En particulier, il ne définit pas comment doit être composée et organisée l'autorité de taxation. Dès lors, rien n'exclut que l'autorité compétente pour les exonérations soit distincte de l'autorité chargée des travaux et décisions de taxation stricto sensu (il pourra par exemple s'agir d'une autorité centralisée ou spécialisée, ou même d'un département ou d'un exécutif cantonal), pour autant que ses décisions puissent faire l'objet des contrôles administratif et judiciaire prévus aux art. 48 et 50 LHID, et que les procédures d'exonération et de taxation soient correctement coordonnées.
e) En conséquence, une interprétation systématique de l'art. 23 al. 1 et du titre cinquième de la loi fédérale d'harmonisation conduit à exclure qu'une décision d'exonération ne puisse être prise par le Conseil d'Etat à titre définitif. Cette conclusion apparaît d'autant plus justifiée que l'art. 98a OJ impose aux cantons d'instituer des autorités judiciaires statuant en dernière instance dans la mesure où leurs décisions peuvent directement faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, ce qui est le cas en l'espèce en vertu de l'art. 73 LHID.
6. a) L'harmonisation fiscale vise un ajustement réciproque des impôts directs de la Confédération et des cantons, une plus grande transparence du système fiscal suisse et une simplification de la taxation, tout en ménageant le plus possible l'autonomie - en particulier financière - des cantons (Rapport Cagianut, p. 73; MARKUS REICH, Kommentar StHG, n. 29 ad Vorbemerkungen zu Art. 1/2 LHID). Elle ne doit pas conduire à une uniformisation des systèmes fiscaux, mais à leur coordination sur la base du principe de subsidiarité (art. 46 al. 2 Cst.). Toutefois, dans les domaines où il n'existe pas ou plus de besoin de régime cantonal différent, il se justifie d'admettre une harmonisation plus poussée sur la base du droit fédéral, même si cela ne ressort pas clairement de la lettre de la loi. En effet, le champ d'autonomie cantonale doit avoir une fonction claire et déterminée et n'est pas un but en soi (MARKUS REICH, Kommentar StHG, n. 34 et 39 ad art. 1 LHID; JEAN-MARC RIVIER, op. cit., p. 166 ss).
b) L'autorité intimée n'indique aucun motif justifiant le maintien de la compétence exclusive du Conseil d'Etat en matière d'exonération selon l'art. 9 LIPM, si ce n'est la marge de manoeuvre que lui laisserait la loi fédérale d'harmonisation. En particulier elle n'invoque pas, à bon droit, de raison pratique justifiant cette procédure cantonale. De surcroît, il existe déjà une procédure différente concernant les exonérations de l'impôt fédéral direct, où la décision est prise par l'autorité administrative. Ainsi, l'interprétation que l'autorité intimée fait de l'art. 23 al. 3 LHID aboutit uniquement à désharmoniser les procédures d'exonération en matière d'impôts cantonal et fédéral et à diminuer, si ce n'est supprimer, la protection judiciaire de la recourante au niveau cantonal. Il est vrai que le Tribunal fédéral avait admis la constitutionnalité de cette solution dans l'arrêt 2P.393/1997 du 14 janvier 1999. Il avait toutefois mis en doute la validité d'une telle solution après l'expiration du délai d'adaptation des législations cantonales fixé à l'art. 72 LHID. Au surplus, les instances judiciaires cantonales - en particulier la double instance - ont aussi pour but d'alléger les charges supplémentaires du Tribunal fédéral résultant de l'introduction d'un recours de droit administratif élargi en lieu et place du recours de droit public (Message précité sur l'harmonisation fiscale, ad art. 54 p. 144).
c) Dès lors, d'un point de vue téléologique également, l'art. 9 al. 3 LIPM est contraire à la réglementation de la loi d'harmonisation.
7. a) En conséquence, il y a lieu d'admettre le recours de droit administratif sans que les autres griefs de la recourante ne doivent être examinés. La décision attaquée est annulée et l'affaire est renvoyée à l'autorité intimée (art. 73 al. 3 LHID). Il lui appartiendra d'examiner si elle doit édicter des dispositions provisoires dans l'attente de la modification ou de l'abrogation de l'art. 9 al. 3 LIPM ou si elle peut d'emblée transmettre la cause à une instance judiciaire compétente, telle que le Tribunal administratif (cf. art. 72 al. 3 LHID; sur la portée de cette disposition, voir ADRIAN KNEUBÜHLER, op. cit., p. 241 ss).
Le recours de droit public est irrecevable.
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Art. 23 al. 1, art. 48 et 50 LHID; harmonisation des voies de droit en matière d'exonération fiscale. Recevabilité du recours de droit administratif (art. 73 al. 1 LHID) et pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (consid. 1 et 2).
Principes d'interprétation applicables pour déterminer l'étendue de l'autonomie cantonale dans un domaine fiscal particulier (consid. 3 et 4). Le caractère exhaustif et impératif des motifs d'exonération prévus à l'art. 23 al. 1 LHID et leur nature juridique exigent de prévoir un contrôle judiciaire à l'échelon cantonal (consid. 5).
Buts respectifs de la loi fédérale d'harmonisation et de l'autonomie cantonale (consid. 6).
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Par décision du 16 octobre 1991, le Conseil d'Etat du canton de Genève a exonéré l'association X. (ci-après: l'Association), pour une période de cinq ans, des impôts cantonaux sur le revenu et sur la fortune, au motif que son activité pouvait être qualifiée d'utilité publique. L'exonération, justifiée alors par les buts cultuels poursuivis par l'Association, a été reconduite pour une durée de cinq ans par décision du 11 mai 1995.
Le Conseil d'Etat a refusé de prolonger l'exonération de l'Association par décision du 10 janvier 2001. Il a notamment considéré que son activité n'était ni d'utilité publique ni de service public. L'Association a contesté le bien-fondé de cette décision, en ajoutant qu'elle était de toute façon encore au bénéfice de la précédente décision d'exonération qui déployait ses effets jusqu'au 16 octobre 2001.
Le 21 février 2001, le Conseil d'Etat a annulé sa décision du 10 janvier 2001 et rendu une nouvelle décision révoquant l'exonération fiscale de l'Association avec effet immédiat pour le motif que la poursuite d'un but cultuel devait exclure toute dérive sectaire; or, selon certaines informations, l'organisation-mère de l'Association était considérée par divers milieux comme une puissante secte.
Agissant à la fois par la voie du recours de droit administratif (cause 2A.161/2001) et du recours de droit public (cause 2P.90/2001), l'Association demande au Tribunal fédéral, avec suite de frais et dépens, d'annuler la décision du Conseil d'Etat du 21 février 2001 révoquant son exonération fiscale. Dans son premier recours, elle soutient que la désignation par le droit cantonal du Conseil d'Etat comme instance de décision viole la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (ci-après: LHID ou loi fédérale d'harmonisation; RS 642.14); elle invoque en outre des violations du droit d'être entendu car le Conseil d'Etat ne l'aurait pas invitée à s'exprimer préalablement à sa décision et n'aurait pas établi les faits ni motivé suffisamment sa décision. Dans son recours de droit public, elle se plaint également, en se fondant sur l'art. 84 al. 1 let. a et d OJ, d'une violation des art. 8, 9 et 29 Cst. ainsi que de diverses dispositions de la législation cantonale sur la procédure administrative.
Après avoir joint les causes, le Tribunal fédéral a admis le recours de droit administratif et déclaré irrecevable le recours de droit public.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis (ATF 127 III 41 consid. 1a p. 42; ATF 126 I 81 consid. 1 p. 83 et les arrêts cités).
a) aa) Selon l'art. 97 al. 1 OJ, le recours de droit administratif est recevable contre des décisions au sens de l'art. 5 PA (RS 172.021) qui ont été rendues par l'une des autorités énumérées à l'art. 98 OJ, pour autant qu'aucun des motifs d'exclusion mentionnés aux art. 99 à 102 OJ ou dans une législation spéciale ne soit réalisé. Constitue une décision au sens de l'art. 5 PA celle qui est fondée sur le droit fédéral ou qui aurait dû l'être. Il en va de même de celle qui se fonde sur des dispositions cantonales d'exécution du droit fédéral, dénuées toutefois de toute portée indépendante, ou lorsque l'application de la norme de droit cantonal autonome (ou indépendant) se trouve dans un rapport suffisamment étroit avec une question de droit administratif fédéral (ATF 126 II 171 consid. 1a p. 173 et jurisprudence citée).
La voie du recours de droit public est ouverte contre des décisions fondées uniquement sur le droit cantonal et ne présentant aucun rapport de connexité avec le droit fédéral. Elle l'est aussi contre une décision fondée sur du droit cantonal qui réalise une législation-cadre (ou de principe) fédérale pour violation du principe de la force dérogatoire (ou de la primauté) du droit fédéral (cf. ATF 127 II 1 consid. 2b p. 4; ATF 123 I 313 consid. 1 et 2 p. 315 ss; ATF 116 Ia 264 consid. 2b p. 266 s.).
bb) Selon l'art. 73 al. 1 LHID, les décisions cantonales de dernière instance peuvent faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, lorsqu'elles portent sur une matière réglée dans les titres deuxième à cinquième et sixième chapitre premier de cette loi. Le législateur fédéral a ainsi considéré qu'il se justifiait d'ouvrir sans ambiguïté la voie du recours de droit administratif contre des décisions fondées sur le droit fiscal cantonal dans les matières en cause en raison de son étroite connexité avec le droit fédéral, malgré le caractère de législation de principe que celui-ci pouvait revêtir à divers égards. En effet, il importait non seulement que les cantons légifèrent de manière conforme au droit fédéral mais aussi qu'ils appliquent leurs lois cantonales harmonisées conformément au droit fédéral, ce qui peut être revu librement par le Tribunal fédéral (cf. BO 1986 CE 600 ss; BO 1989 CN 89; BO 1989 CE 589; BO 1990 CN 452; Message du Conseil fédéral du 25 mai 1983 sur l'harmonisation fiscale, in FF 1983 III 1, p. 154 ss ad art. 70; Message du Conseil fédéral du 24 mars 1976 concernant le nouveau régime constitutionnel des finances et des impôts de la Confédération, in FF 1976 I 1392, p. 1497).
cc) La recourante se plaint de la non-conformité de l'art. 9 al. 3 de la loi genevoise du 23 septembre 1994 sur l'imposition des personnes morales (ci-après: LIPM ou loi cantonale) à l'art. 23 LHID: seule serait compétente pour accorder, refuser ou révoquer une exonération, non pas le Conseil d'Etat, mais l'autorité de taxation dont la décision pourrait être portée devant une autorité judiciaire. Il ne fait pas de doute en l'espèce que la décision cantonale attaquée porte sur l'une des matières mentionnées à l'art. 73 al. 1 LHID. La voie du recours de droit administratif est dès lors ouverte (cf. ADRIAN KNEUBÜHLER, Durchsetzung der Steuerharmonisierung, in Archives 69 p. 209 ss, p. 226 ss; THOMAS MEISTER, Rechtsmittelsystem der Steuerharmonisierung, thèse St-Gall 1994, p. 300; ULRICH CAVELTI, Die Durchsetzung der Steuerharmonisierungsgrundsätze, insbesondere die Rechtsmittel an das Bundesgericht nach Art. 73 StHG, in Archives 62 p. 355 ss, p. 359 ss). La question de savoir si la loi fédérale d'harmonisation règle, ou non, de manière exhaustive et contraignante la matière et si la décision attaquée est, dans l'affirmative, conforme aux dispositions de la loi fédérale d'harmonisation, relève du fond.
b) Le présent recours de droit administratif (cause 2A.161/2001), qui ne tombe sous aucun des motifs d'exclusion des art. 99 à 102 OJ et remplit également les conditions des art. 103 ss OJ, a été déposé contre une décision rendue le 21 février 2001, soit après l'échéance du délai de huit ans accordé aux cantons, à compter de l'entrée en vigueur de la loi fédérale d'harmonisation le 1er janvier 1993, pour adapter leur législation aux dispositions des titres deuxième à sixième de cette loi. Il concerne l'imposition - respectivement l'exonération - de la recourante dès 2001. Il est donc recevable (ATF 123 II 588 consid. 2 p. 591 ss; ATF 124 I 145 consid. 1a p. 148 a contrario).
c) Conformément à l'art. 84 al. 2 OJ, le recours de droit public n'est recevable que si la prétendue violation ne peut être soumise par une action ou par un autre moyen de droit quelconque au Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale. Dès lors que la voie du recours de droit administratif est ouverte à l'encontre des décisions cantonales de dernière instance selon l'art. 73 LHID, le recours de droit public déposé par la recourante (cause 2P.90/2001) est irrecevable.
2. a) Selon l'art. 104 OJ, le recours de droit administratif peut être formé pour violation du droit fédéral, y compris l'excès et l'abus du pouvoir d'appréciation (let. a), ainsi que pour constatation inexacte ou incomplète des faits pertinents, sous réserve de l'art. 105 al. 2 OJ (let. b). Il peut l'être également pour inopportunité, en particulier de décisions de première instance relatives à la fixation de contributions publiques (let. c ch. 1). Il est douteux toutefois que ce dernier motif puisse être invoqué car, bien que la décision attaquée, de première instance, soit relative à la fixation de contributions publiques, le législateur fédéral n'a manifestement pas voulu, en adoptant l'art. 73 LHID, instituer un recours plus large en matière d'impôts cantonaux que d'impôt fédéral direct pour lequel le droit fédéral ne prévoit pas le grief d'inopportunité (art. 104 let. c ch. 3 OJ; sur la volonté du législateur, cf. ULRICH CAVELTI, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG), Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 1997 [ci-après abrégé: Kommentar StHG], n. 5 ad art. 73 LHID). La question n'a toutefois pas à être définitivement tranchée dans le cas particulier, vu l'issue du recours.
b) Lorsque, comme en l'espèce, le recours n'est pas dirigé contre la décision d'une autorité judiciaire, le Tribunal fédéral revoit d'office les constatations de fait (art. 105 al. 1 OJ).
Sur le plan juridique, il revoit également d'office l'application du droit fédéral qui englobe les droits constitutionnels. Il n'est pas lié par les motifs invoqués par les parties ni, en matière de contributions publiques, par leurs conclusions (art. 114 al. 1 OJ). Le Tribunal fédéral peut ainsi vérifier avec un libre pouvoir d'examen la conformité du droit cantonal - et de son application - à la loi fédérale d'harmonisation (CAVELTI, Kommentar StHG, n. 11 ad art. 73 LHID). Cela n'exclut toutefois pas que, dans la mesure où le droit cantonal applicable n'aurait pas de rapport suffisamment étroit avec le droit fédéral, c'est-à-dire s'il ne portait pas sur des matières réglées impérativement dans les titres deuxième à cinquième et sixième chapitre 1er LHID, les griefs dirigés le cas échéant à son encontre soient examinés sous l'angle de l'arbitraire, comme dans le cadre d'un recours de droit public (cf. ATF 126 II 171 consid. 1c p. 174).
3. a) L'art. 23 al. 1 LHID définit en particulier les personnes morales exonérées de l'impôt (collectivités publiques suisses et leurs établissements [let. a, b, c], institutions et caisses d'assurances [let. d et e], personnes morales poursuivant des buts de service public, de pure utilité publique ou cultuel [let. f et g], États étrangers [let. h]) et l'étendue de l'exonération. La disposition précitée ne comprend en revanche aucune norme concernant la procédure à suivre ou désignant l'autorité compétente en matière d'exonération. Par ailleurs, le titre cinquième de la loi fédérale d'harmonisation détermine dans ses grandes lignes la procédure, notamment les procédures de taxation (art. 46 LHID) et de réclamation (art. 48 LHID) qui sont dans la compétence de l'autorité de taxation, ainsi que la procédure de recours (art. 50 LHID) devant une commission de recours indépendante des autorités fiscales, le cas échéant devant une seconde instance cantonale supérieure indépendante de l'administration, à condition que le droit cantonal le prévoie.
Pour sa part, la loi cantonale règle les cas d'exonération de l'impôt à son art. 9 al. 1 et 2 selon la même systématique que l'art. 23 al. 1 LHID. L'al. 3 de la disposition cantonale précitée prévoit que "le Conseil d'Etat statue sur l'exonération des personnes morales visées à l'alinéa 1, let. d à h. Sa décision est définitive".
b) La recourante soutient que, dans le silence de l'art. 23 LHID, les dispositions du titre cinquième sur la procédure doivent s'appliquer: la décision d'exonération devrait être prise, non par le Conseil d'Etat à titre définitif, mais par une autorité de taxation, ce qui ouvrirait la voie d'un recours judiciaire. Selon l'autorité intimée, en l'absence de réglementation expresse dans la loi fédérale d'harmonisation, le canton conserve son autonomie fiscale et peut régler librement la procédure d'exonération; cela serait aussi conforme au principe de subsidiarité qui gouverne cette loi.
Il s'agit dès lors de déterminer si la procédure d'exonération de l'impôt cantonal est soumise à la loi fédérale d'harmonisation ou si au contraire le législateur cantonal a conservé en cette matière une certaine liberté. L'étendue de l'autonomie dont le législateur cantonal dispose dans le cadre de la loi fédérale d'harmonisation, singulièrement pour réglementer un domaine fiscal particulier, se détermine sur la base des méthodes et critères d'interprétation généralement applicables (cf. Rapport du groupe d'experts Cagianut sur l'harmonisation fiscale, in Publications de la Chambre fiduciaire, 1994, vol. 128 [ci-après abrégé: Rapport Cagianut], p. 73 s.; MARKUS REICH, Kommentar StHG, n. 26 ad art. 1 LHID; JEAN-MARC RIVIER, La relation entre le droit fédéral et le droit cantonal en matière d'impôts directs: harmonisation et uniformisation, in Problèmes actuels de droit fiscal, Mélanges en l'honneur du Professeur Raoul Oberson, Bâle 1995, p. 157 ss, p. 158).
4. Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit de sa relation avec d'autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, de l'esprit de la règle, des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique; cf. ATF 125 II 192 consid. 3a p. 196, 183 consid. 4 p. 185, 177 consid. 3 p. 179; RDAF 1998 II p. 148 consid. 2c p. 151).
En l'espèce, ni la lettre de la loi ni les travaux préparatoires ne donnent d'indications sur la procédure à observer pour l'application de l'art. 23 al. 1 LHID. A cet égard, le silence de la loi fédérale d'harmonisation ne saurait, à lui seul, être compris comme conférant une marge d'autonomie aux cantons (contra: MARCO GRETER, Kommentar StHG, n. 2 ad art. 23 LHID), en particulier lorsqu'il concerne un point relevant d'un domaine dont l'harmonisation est expressément prévue par la Constitution, tel que la procédure (cf. art. 129 al. 2 Cst., art. 42quinquies al. 2 aCst.). Il faut dans ce cas aussi rechercher le sens véritable de la disposition en cause.
5. a) L'art. 23 LHID figure au titre troisième (Imposition des personnes morales) de la loi fédérale d'harmonisation, à son chapitre premier intitulé "Assujettissement à l'impôt". Après avoir fixé les conditions positives de l'assujettissement (art. 20 à 22 LHID), ce chapitre indique à l'art. 23 les exceptions à l'assujettissement subjectif. Son alinéa 1 définit de manière exhaustive et impérative les motifs et l'étendue des exonérations prévues. Il ne réserve la compétence du législateur cantonal qu'aux fins de définir les établissements cantonaux (let. b) ainsi que les collectivités territoriales du canton (autres que les communes et les paroisses) et leurs établissements au bénéfice d'une exonération (Rapport Cagianut, p. 92; MARCO GRETER, Kommentar StHG, n. 1 ad art. 23 LHID; Message précité sur l'harmonisation fiscale, p. 115 ss ad art. 26).
A cet égard, les exonérations de l'art. 23 al. 1 LHID diffèrent de celles prévues aux alinéas 2 et 3 de cette disposition qui n'ont pas de caractère impératif. En effet, les cantons peuvent exonérer en tout ou en partie les entreprises de transport concessionnaires (al. 2) ou accorder, par voie législative, des allégements fiscaux à des entreprises nouvellement créées (al. 3). Le législateur fédéral a tenu compte ici de la variété des situations qui peuvent se présenter ainsi que des intérêts de politique économique des cantons (Message précité sur l'harmonisation fiscale, ad art. 26 p. 116; MARCO GRETER, Kommentar StHG, n. 42 à 44 ad art. 23 LHID).
b) Les cas d'exonération de l'art. 23 al. 1 LHID correspondent à ceux précédemment prévus dans les lois cantonales et dans l'Arrêté du Conseil fédéral du 9 décembre 1940 concernant la perception d'un impôt fédéral direct (AIFD), abrogé le 1er janvier 1995 (art. 201 de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct [LIFD; RS 642.11]), ainsi qu'aux cas d'exonération figurant à l'art. 56 LIFD (cf. JACQUES-ANDRÉ REYMOND, L'assujettissement des personnes morales, in Archives 61 p. 345 ss, p. 352). Les personnes morales qui remplissent les conditions pour être exonérées le sont ex lege; elles ont un droit à l'exonération sans qu'un acte administratif constitutif ne soit nécessaire. Si l'exonération n'est que partielle - par exemple parce que l'entier du bénéfice et du capital d'une personne morale n'est pas affecté exclusivement et irrévocablement au but justifiant l'exonération (art. 21 let. f et g LHID) -, son étendue sera déterminée dans le cadre de la taxation. L'autorité compétente doit s'assurer à chaque période fiscale que l'intéressé remplit encore les conditions d'exonération (MARCO GRETER, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], vol. I/2a, Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 2000 [ci-après abrégé: Kommentar DBG], n. 1 et 2 ad art. 56 LIFD; du même auteur, Kommentar StHG, n. 2 ad art. 23 LHID).
c) Les exonérations de l'art. 23 al. 1 LHID, telles qu'elles y sont définies, s'imposent aux cantons. Leur nature n'est pas sans influencer l'aménagement de la procédure. Les cantons ne sauraient instaurer une procédure en contradiction avec leurs caractéristiques. En particulier, le fait que la personne morale intéressée ait un droit à l'exonération, si elle en remplit les conditions, confère à la décision qui lui reconnaît ou lui dénie ce droit un caractère essentiellement juridique - et non politique - même si l'autorité d'application de la loi jouit d'un pouvoir d'appréciation relativement étendu en raison du caractère indéterminé de certains des motifs d'exonération (par exemple: but de service public ou de pure utilité publique, but cultuel).
Qu'il s'agisse d'une décision préjudicielle prise avant le début de la procédure de taxation ou que l'exonération (en particulier partielle) soit décidée dans le cadre de la procédure et de la décision de taxation (cf. MARCO GRETER, Kommentar StHG, n. 2 ad art. 23 LHID; du même auteur, Kommentar DBG, n. 2 ad art. 56 LIFD; THOMAS MEISTER, op. cit., p. 129), elle ne saurait être soustraite aux garanties procédurales prévues au titre cinquième de la loi fédérale d'harmonisation. Ainsi, la décision d'exonération, comme celle de taxation, doit pouvoir faire l'objet d'une réclamation auprès de l'autorité qui l'a rendue (art. 48 LHID), puis d'un recours auprès d'une autorité judiciaire cantonale, soit une commission de recours indépendante et/ou un tribunal administratif (art. 50 al. 1 et 3 LHID).
d) Le titre cinquième de la loi fédérale d'harmonisation concernant la procédure ne contient aucune prescription sur l'organisation des autorités fiscales cantonales. En particulier, il ne définit pas comment doit être composée et organisée l'autorité de taxation. Dès lors, rien n'exclut que l'autorité compétente pour les exonérations soit distincte de l'autorité chargée des travaux et décisions de taxation stricto sensu (il pourra par exemple s'agir d'une autorité centralisée ou spécialisée, ou même d'un département ou d'un exécutif cantonal), pour autant que ses décisions puissent faire l'objet des contrôles administratif et judiciaire prévus aux art. 48 et 50 LHID, et que les procédures d'exonération et de taxation soient correctement coordonnées.
e) En conséquence, une interprétation systématique de l'art. 23 al. 1 et du titre cinquième de la loi fédérale d'harmonisation conduit à exclure qu'une décision d'exonération ne puisse être prise par le Conseil d'Etat à titre définitif. Cette conclusion apparaît d'autant plus justifiée que l'art. 98a OJ impose aux cantons d'instituer des autorités judiciaires statuant en dernière instance dans la mesure où leurs décisions peuvent directement faire l'objet d'un recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral, ce qui est le cas en l'espèce en vertu de l'art. 73 LHID.
6. a) L'harmonisation fiscale vise un ajustement réciproque des impôts directs de la Confédération et des cantons, une plus grande transparence du système fiscal suisse et une simplification de la taxation, tout en ménageant le plus possible l'autonomie - en particulier financière - des cantons (Rapport Cagianut, p. 73; MARKUS REICH, Kommentar StHG, n. 29 ad Vorbemerkungen zu Art. 1/2 LHID). Elle ne doit pas conduire à une uniformisation des systèmes fiscaux, mais à leur coordination sur la base du principe de subsidiarité (art. 46 al. 2 Cst.). Toutefois, dans les domaines où il n'existe pas ou plus de besoin de régime cantonal différent, il se justifie d'admettre une harmonisation plus poussée sur la base du droit fédéral, même si cela ne ressort pas clairement de la lettre de la loi. En effet, le champ d'autonomie cantonale doit avoir une fonction claire et déterminée et n'est pas un but en soi (MARKUS REICH, Kommentar StHG, n. 34 et 39 ad art. 1 LHID; JEAN-MARC RIVIER, op. cit., p. 166 ss).
b) L'autorité intimée n'indique aucun motif justifiant le maintien de la compétence exclusive du Conseil d'Etat en matière d'exonération selon l'art. 9 LIPM, si ce n'est la marge de manoeuvre que lui laisserait la loi fédérale d'harmonisation. En particulier elle n'invoque pas, à bon droit, de raison pratique justifiant cette procédure cantonale. De surcroît, il existe déjà une procédure différente concernant les exonérations de l'impôt fédéral direct, où la décision est prise par l'autorité administrative. Ainsi, l'interprétation que l'autorité intimée fait de l'art. 23 al. 3 LHID aboutit uniquement à désharmoniser les procédures d'exonération en matière d'impôts cantonal et fédéral et à diminuer, si ce n'est supprimer, la protection judiciaire de la recourante au niveau cantonal. Il est vrai que le Tribunal fédéral avait admis la constitutionnalité de cette solution dans l'arrêt 2P.393/1997 du 14 janvier 1999. Il avait toutefois mis en doute la validité d'une telle solution après l'expiration du délai d'adaptation des législations cantonales fixé à l'art. 72 LHID. Au surplus, les instances judiciaires cantonales - en particulier la double instance - ont aussi pour but d'alléger les charges supplémentaires du Tribunal fédéral résultant de l'introduction d'un recours de droit administratif élargi en lieu et place du recours de droit public (Message précité sur l'harmonisation fiscale, ad art. 54 p. 144).
c) Dès lors, d'un point de vue téléologique également, l'art. 9 al. 3 LIPM est contraire à la réglementation de la loi d'harmonisation.
7. a) En conséquence, il y a lieu d'admettre le recours de droit administratif sans que les autres griefs de la recourante ne doivent être examinés. La décision attaquée est annulée et l'affaire est renvoyée à l'autorité intimée (art. 73 al. 3 LHID). Il lui appartiendra d'examiner si elle doit édicter des dispositions provisoires dans l'attente de la modification ou de l'abrogation de l'art. 9 al. 3 LIPM ou si elle peut d'emblée transmettre la cause à une instance judiciaire compétente, telle que le Tribunal administratif (cf. art. 72 al. 3 LHID; sur la portée de cette disposition, voir ADRIAN KNEUBÜHLER, op. cit., p. 241 ss).
Le recours de droit public est irrecevable.
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Art. 23 cpv. 1, art. 48 e 50 LAID; armonizzazione dei rimedi di diritto in materia di esenzione fiscale. Ammissibilità del ricorso di diritto amministrativo (art. 73 cpv. 1 LAID) e potere d'esame del Tribunale federale (consid. 1 e 2).
Principi interpretativi applicabili per determinare l'estensione dell'autonomia cantonale in un particolare settore del diritto fiscale (consid. 3 e 4). Il carattere esaustivo ed imperativo dei motivi di esenzione previsti dall'art. 23 cpv. 1 LAID nonché la loro natura giuridica impone di prevedere un controllo giudiziario a livello cantonale (consid. 5).
Scopi rispettivi della legge federale sull'armonizzazione e dell'autonomia cantonale (consid. 6).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F128-II-56%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 67
Le Grand Conseil du canton de Genève a adopté le 22 septembre 2000 la loi sur l'imposition des personnes physiques (LIPP V) - Détermination du revenu net - Calcul de l'impôt et rabais d'impôt - Compensation des effets de la progression à froid (8202) (ci-après citée: LIPP V ou loi cantonale), visant à harmoniser le droit genevois conformément à la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (ci-après citée: LHID ou loi fédérale d'harmonisation; RS 642.14).
Publiée une première fois dans la Feuille d'Avis Officielle du canton de Genève le 29 septembre 2000, la loi cantonale a fait l'objet d'une seconde publication le 17 novembre 2000, à l'expiration du délai référendaire qui n'a pas été utilisé.
Le 30 octobre 2000, X. a déposé deux recours de droit public, avec suite de frais et dépens, l'un demandant de constater que les art. 4 al. 2 LIPP V (déduction des frais de maladie, accidents ou invalidité) et 6 al. 3 LIPP V (déduction des frais d'administration de la fortune mobilière) sont contraires au droit fédéral régissant la matière et de les annuler, l'autre de constater que l'art. 14 al. 2 dernière phrase LIPP V (rabais d'impôt) est contraire au principe de l'égalité de traitement et de l'annuler.
Par ordonnance du 7 novembre 2000, le Président de la IIe Cour de droit public a pris acte du retrait du recours du 30 octobre 2000 en tant que dirigé contre l'art. 14 al. 2 dernière phrase LIPP V et a renvoyé la question des frais au jugement au fond de l'autre recours. Celui-ci a été partiellement admis dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral vérifie d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
Comme le recours de droit public n'est recevable que si la prétendue violation ne peut pas être soumise par une action ou par un autre moyen de droit quelconque au Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale (cf. art. 84 al. 2 OJ), il faut examiner d'abord si la voie du recours de droit administratif est ouverte.
a) Selon l'art. 97 al. 1 OJ, le Tribunal fédéral connaît, en dernière instance, les recours de droit administratif contre des décisions au sens de l'art. 5 PA, fondées sur le droit fédéral ou qui auraient dû l'être.
L'art. 73 LHID a étendu le recours de droit administratif aux décisions cantonales de dernière instance lorsqu'elles portent sur une matière réglée dans les titres deuxième à cinquième et sixième chapitre 1er de la loi fédérale d'harmonisation.
En l'espèce, le recours n'est toutefois pas dirigé contre une "décision", mais directement contre un arrêté cantonal de portée générale, qui ne peut faire l'objet d'un recours de droit administratif, car ce moyen de droit ne sert pas à un contrôle abstrait des normes (cf. ATF 124 I 145 consid. 1a p. 148). Dès lors, seule la voie du recours de droit public est ouverte (cf. ADRIAN KNEUBÜHLER, Durchsetzung der Steuerharmonisierung, in Archives 69 p. 209, p. 226 ss, p. 252 s.; BERNHARD GREMINGER, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG), Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 1997 [ci-après abrégé: Kommentar StHG], n. 28 ad art. 72 LHID; ULRICH CAVELTI, in Kommentar StHG, n. 1 ad art. 73 LHID; ANDREAS KLEY-STRULLER, Die Beschwerde an das Bundesgericht gemäss Artikel 73 des Steuerharmonisierungsgesetzes, in Festschrift zum 65. Geburtstag von Ernst Höhn, Berne 1995, p. 132 s.).
c) aa) L'intimé soutient que le recours de droit public serait irrecevable parce qu'intenté contre une loi votée et promulguée avant l'expiration du délai de huit ans accordé aux cantons pour adapter leur législation aux dispositions des titres deuxième à sixième de la loi fédérale d'harmonisation (cf. art. 72 al. 1 LHID); de plus, déposé avant l'échéance de ce délai de huit ans, le recours ne serait, pour ce motif également, pas recevable, conformément à la doctrine et à la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant l'art. 73 LHID.
bb) S'agissant du recours de droit administratif prévu à l'art. 73 al. 1 LHID, le Tribunal fédéral a admis qu'il n'était pas ouvert pendant le délai de huit ans courant dès l'entrée en vigueur de la loi fédérale d'harmonisation le 1er janvier 1993, et cela même si le canton prétendait avoir déjà harmonisé son droit de manière anticipée (cf. ATF 124 I 145 consid. 1a p. 148; ATF 123 II 588 consid. 2d p. 592 s.; DANIELLE YERSIN, Harmonisation fiscale: La dernière ligne droite, in Archives 69 p. 305, p. 307 ss). Il est toutefois douteux que les considérations à l'appui de cette jurisprudence puissent s'appliquer sans autre au recours de droit public (en particulier les motifs tirés du droit des cantons d'épuiser le délai d'adaptation, de l'inégalité entre cantons, de l'insécurité juridique).
Il est vrai qu'un examen portant sur la conformité de la loi cantonale à la loi fédérale d'harmonisation pourrait paraître vain pendant le délai d'adaptation de huit ans, puisque la loi fédérale pouvait parfaitement être modifiée pendant ce même délai - et l'a d'ailleurs été à plusieurs reprises (cf. JEAN-BLAISE PASCHOUD, Survol des récentes modifications [1998/1999] du droit fédéral concernant les impôts directs, in RDAF 2000 II p. 1 ss). Toutefois, l'octroi d'un délai d'adaptation aux cantons ne saurait conduire à diminuer ou supprimer la protection des droits constitutionnels des contribuables et à soustraire la législation cantonale au contrôle judiciaire, comme le suggère THOMAS MEISTER (Rechtsmittelsystem der Steuerharmonisierung, thèse St-Gall 1994, p. 81 s.). En outre, la question de savoir si le droit cantonal doit ou non être conforme à la loi fédérale d'harmonisation, le cas échéant s'il l'est ou non, relève du fond et non de la recevabilité du recours de droit public. C'est d'ailleurs ce qu'a admis tacitement le Tribunal fédéral dans plusieurs arrêts (cf. ATF 124 I 145, 101; Pra 89/2000 n. 26 p. 152) où il est entré en matière sur de tels recours (cf. KNEUBÜHLER, op. cit., p. 253). La question n'a toutefois pas à être tranchée définitivement ici, car il ne s'agit pas d'apprécier la conformité à la loi fédérale d'harmonisation d'une loi fiscale cantonale qui doit être appliquée pendant le délai d'adaptation. Les dispositions attaquées sont en effet entrées en vigueur le 1er janvier 2001 (art. 20 LIPP V), soit après l'expiration du délai de huit ans prévu à l'art. 72 al. 1 LHID. Elles doivent donc être immédiatement conformes au droit fédéral. Qu'elles aient été adoptées peu avant l'échéance du délai et que le recours ait également été déposé peu avant cette échéance, vu le délai de trente jours de l'art. 89 al. 1 OJ, n'est pas déterminant.
En conséquence, de ce point de vue également, le recours est recevable.
2. a) L'art. 9 LHID dispose notamment:
"1 Les dépenses nécessaires à l'acquisition du revenu et les déductions générales sont défalquées de l'ensemble des revenus imposables. Les frais de perfectionnement et de reconversion professionnels en rapport avec l'activité exercée font également partie des dépenses nécessaires à l'acquisition du revenu.
2 Les déductions générales sont:
a. (...)
b. (...)
...
h. Les frais provoqués par la maladie, les accidents et l'invalidité du contribuable ou d'une personne à l'entretien de laquelle il subvient, lorsque le contribuable supporte lui-même ces frais et que ceux-ci excèdent une franchise déterminée par le droit cantonal."
i. (...)
...
b) Afin de concrétiser la disposition précitée de la loi fédérale d'harmonisation, le législateur genevois a adopté la loi cantonale dont les articles attaqués ici ont la teneur suivante:
Art. 4 al. 2: "Les frais dûment justifiés provoqués par la maladie, les accidents ou l'invalidité du contribuable ou d'une personne à sa charge, pour la part supportée par le contribuable, au maximum jusqu'à:
a) 2'250 F. par contribuable et par charge de famille;
b) 4'500 F. par contribuable âgé de plus de 65 ans."
Art. 6 al. 3: "(Sont déduits du revenu): les frais effectifs d'administration de la fortune mobilière imposable, à concurrence d'un maximum de 5% du rendement de ladite fortune, ainsi que les impôts à la source étrangers qui ne peuvent être ni remboursés ni imputés."
Selon le recourant, ces deux dispositions ne seraient pas conformes à l'art. 9 al. 1 et 2 let. h LHID, et violeraient ainsi le principe de la force dérogatoire du droit fédéral. L'intimé prétend, au contraire, que l'art. 9 al. 1 et 2 let. h LHID ne réglerait pas exhaustivement les déductions en cause et laisserait place aux modalités prévues par la législation genevoise, qui seraient au surplus plus équitables et mieux adaptées.
3. En vertu du principe de la force dérogatoire (ou de la primauté) du droit fédéral, les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les domaines exhaustivement réglementés par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de droit qui ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral, et qui n'en compromettent pas la réalisation (ATF 127 I 60 consid. 4 p. 68; ATF 126 I 76 consid. 1 p. 78; ATF 125 I 474 consid. 2a p. 480 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral examine en principe librement, dans chaque cas d'espèce, si les normes de droit cantonal ou communal sont compatibles avec le droit fédéral (ATF 126 I 76 consid. 1 p. 78 et les arrêts cités).
4. a) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit de sa relation avec d'autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, de l'esprit de la règle, des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique; cf. ATF 125 II 192 consid. 3a p. 196, 183 consid. 4 p. 185, 177 consid. 3 p. 179; RDAF 1998 II p. 148 consid. 2c p. 151).
b) Il ressort de la lettre de l'art. 9 LHID que les déductions autorisées sur le revenu - a contrario, la marge de liberté restant aux cantons en cette matière - y sont réglées exhaustivement. Ainsi les dépenses d'acquisition du revenu (déductions organiques) sont définies à l'alinéa 1 sans qu'une éventuelle réglementation cantonale divergente ou restrictive ne soit réservée. L'alinéa 2 donne une liste exhaustive des déductions sociopolitiques autorisées. Les cantons ont l'obligation de reprendre ces déductions au plan cantonal. Une compétence cantonale n'est réservée qu'aux lettres g, h, i, k et son étendue est expressément limitée au choix des montants des déductions et, s'agissant des frais de maladie, accidents ou invalidité (lettre h), au montant de la franchise. L'alinéa 3 indique les déductions incitatives en matière de protection de l'environnement, d'économie d'énergie et de restauration de monuments historiques que les cantons peuvent prévoir. Ils ont la faculté de reprendre, ou non, les déductions en cause, mais pas de les modifier ou de les compléter. L'alinéa 4 indique "on n'admettra pas d'autres déductions". Seules demeurent dans la compétence exclusive des cantons les déductions pour enfants et autres déductions sociales, ainsi que les montants exonérés (art. 1 al. 3 et 9 al. 4 in fine LHID; cf. DANIELLE YERSIN, L'impôt sur le revenu: étendue et limites de l'harmonisation, in Archives 61 p. 295, p. 296 ss).
Les travaux préparatoires confirment le caractère exhaustif des déductions mentionnées aux alinéas 1 et 2 de l'art. 9 LHID, ainsi que la volonté du législateur de régler impérativement ces points dans la loi fédérale d'harmonisation (cf. Message du Conseil fédéral du 25 mai 1983 sur l'harmonisation fiscale in FF 1983 III 1, p. 99 ss ad art. 10 LHID, p. 175 ad art. 26 LHID et p. 181 ss ad art. 33 LHID; cf. aussi BO 1986 CE 135 ss et BO 1989 CN 37 ss).
Cette réglementation exhaustive s'inscrit dans le cadre du mandat constitutionnel de l'art. 129 al. 2 Cst. (art. 42quinquies al. 2 aCst.) intimant au législateur fédéral d'harmoniser notamment l'objet de l'impôt, c'est-à-dire la définition du revenu imposable dont les déductions sont un des éléments (cf. MARKUS REICH, in Kommentar StHG, n. 1 ss ad art. 7 et n. 1 à 3 ad art. 9 LHID). S'agissant en particulier des dépenses d'acquisition du revenu, cela exclut que le montant de leur déduction soit limité, que ces dépenses concernent le produit du travail ou le revenu de la fortune mobilière ou immobilière, car la loi fédérale d'harmonisation consacre le système de l'imposition du revenu global net (cf. MARKUS REICH, op. cit., n. 4 à 7 ad art. 9 LHID). Il en va de même des frais de maladie, accidents ou invalidité où seule est admise la fixation d'une franchise que doivent atteindre ces frais pour être déductibles. D'autres modalités, de même qu'une limite maximum, ne sont en revanche pas autorisées (cf. MARKUS REICH, op. cit., n. 24 à 31, 50 et 51 ad art. 9 LHID). Une définition stricte des déductions contribue d'ailleurs à l'ajustement réciproque des impôts directs de la Confédération et des cantons et à une meilleure transparence du système fiscal suisse (cf. art. 32 al. 1 et 33 let. h de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct [LIFD; RS 642.11]), qui font partie des buts de l'harmonisation fiscale.
La structure et l'absence de plafonnement des déductions de l'art. 9 al. 1 et 2 let. h LHID s'imposent donc aux cantons qui ne sauraient prétendre disposer sur ces questions d'une compétence résiduelle.
c) C'est en vain que l'intimé soutient - sans emporter la conviction, d'ailleurs - que le système de déduction des frais de maladie, accidents ou invalidité de l'art. 4 al. 2 LIPP V respecterait mieux la capacité contributive du contribuable et serait plus équitable que celui de l'art. 9 al. 2 lettre h LHID. Choisi par le législateur fédéral, ce dernier régime s'impose aux cantons, comme au Tribunal fédéral (art. 191 Cst.).
L'intimé se trompe également en prétendant que la déduction en cause serait une déduction sociale, relevant de la compétence tarifaire du canton. Figurant dans la liste de l'alinéa 2 de l'art. 9 LHID, cette déduction a été implicitement qualifiée, à bon droit, de déduction sociopolitique par le législateur fédéral. En effet, elle est fondée sur les frais effectifs du contribuable dont elle a pour but de tenir compte. Même si elle vise à adapter l'impôt à une capacité contributive subjective diminuée, elle se distingue à cet égard d'une déduction sociale, en principe sans relation avec des dépenses particulières, qui prend en considération le statut social du contribuable et doit établir un équilibre équitable entre divers groupes de contribuables (MARKUS REICH, in Kommentar StHG, n. 23 et n. 59 à 63 ad art. 9 LHID; cf. DANIELLE YERSIN, L'impôt sur le revenu: étendue et limites de l'harmonisation, in Archives 61 p. 295, p. 297 s.).
d) L'intimé cherche à justifier l'art 6 al. 3 LIPP V fixant la déduction des frais d'administration de la fortune mobilière à 5% de son rendement par le fait que seule une partie de ces frais, soit ceux en relation avec le rendement imposable, seraient déductibles, à l'exclusion de ceux qui se rapporteraient à des gains de plus-value non imposables. Même si seuls les frais en relation avec des revenus imposables peuvent en principe être déduits, l'art. 9 al. 1 LHID n'autorise pas à en déterminer le montant au moyen d'une présomption légale irréfragable - dont, au demeurant, le bien-fondé n'est pas démontré. Si l'établissement d'un forfait ne saurait être exclu en pratique, le contribuable doit être autorisé à établir et à déduire le montant réel des frais effectifs d'administration de sa fortune mobilière. Or, l'art. 6 al. 3 LIPP V y fait expressément obstacle.
Enfin, cette disposition ne saurait faire l'objet d'une interprétation constitutionnelle sauvegardant la limite prévue sous réserve d'exceptions, comme le demande l'intimé. En effet, une interprétation contraire au texte clair d'une disposition légale et à la volonté du législateur (cf. Mémorial des séances du Grand Conseil, séance du 22 septembre 2000 [nuit] p. 7283 ss) ne saurait être considérée comme constitutionnelle.
e) En conclusion, les dispositions attaquées violent le principe de la force dérogatoire du droit fédéral dans la mesure où elles s'écartent de l'art. 9 al. 1 et al. 2 lettre h LHID.
5. a) Selon l'art. 72 LHID, à l'expiration du délai de huit ans accordé aux cantons pour adapter leur législation, le droit fédéral est directement applicable si les dispositions du droit fiscal cantonal s'en écartent (al. 2). Le gouvernement cantonal édicte les dispositions provisoires nécessaires (al. 3).
Vu ce qui précède, l'art. 4 al. 2 LIPP V doit être annulé et l'art. 9 al. 2 lettre h LHID devient directement applicable à l'impôt cantonal et communal sur le revenu du canton de Genève. Il appartiendra au Conseil d'Etat du canton de Genève de fixer le montant de la franchise qui y est mentionnée jusqu'à l'adaptation de la disposition cantonale concernée (cf. KNEUBÜHLER, op. cit., p. 234 s. et p. 241 ss).
A l'art. 6 al. 3 LIPP V, les mots "à concurrence d'un maximum de 5% du rendement de ladite fortune" sont annulés. Cette mesure suffit à rétablir une déduction conforme à l'art. 9 al. 1 LHID.
Dans la mesure où il est recevable, le recours doit être admis partiellement, le recourant ayant demandé à tort l'annulation de l'entier de l'art. 6 al. 3 LIPP V.
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fr
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Art. 9 Abs. 1 und Abs. 2 StHG: Harmonisierung des Abzugs für Gewinnungskosten und der allgemeinen Abzüge, insbesondere jener für Krankheits-, Unfall- und Invaliditätskosten. Die staatsrechtliche Beschwerde ist das einzige zulässige Rechtsmittel für die Anfechtung eines kantonalen (rechtsetzenden) Erlasses, selbst wenn dieser eine Materie betrifft, welche in den Geltungsbereich von Art. 73 Abs. 1 StHG fällt (E. 1a).
Die in Art. 9 Abs. 1 und Abs. 2 StHG enthaltene Regelung betreffend Gewinnungskosten und allgemeine Abzüge ist grundsätzlich abschliessender Natur (E. 4).
Aufhebung von kantonalen Bestimmungen, welche einen Höchstbetrag für die im Zusammenhang mit Krankheits-, Unfall- und Invaliditätskosten sowie der Verwaltung von beweglichem Vermögen zulässigen Abzüge vorsehen; Folgen dieser Aufhebung (Art. 72 Abs. 2 und 3 StHG; E. 5a).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 67
Le Grand Conseil du canton de Genève a adopté le 22 septembre 2000 la loi sur l'imposition des personnes physiques (LIPP V) - Détermination du revenu net - Calcul de l'impôt et rabais d'impôt - Compensation des effets de la progression à froid (8202) (ci-après citée: LIPP V ou loi cantonale), visant à harmoniser le droit genevois conformément à la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (ci-après citée: LHID ou loi fédérale d'harmonisation; RS 642.14).
Publiée une première fois dans la Feuille d'Avis Officielle du canton de Genève le 29 septembre 2000, la loi cantonale a fait l'objet d'une seconde publication le 17 novembre 2000, à l'expiration du délai référendaire qui n'a pas été utilisé.
Le 30 octobre 2000, X. a déposé deux recours de droit public, avec suite de frais et dépens, l'un demandant de constater que les art. 4 al. 2 LIPP V (déduction des frais de maladie, accidents ou invalidité) et 6 al. 3 LIPP V (déduction des frais d'administration de la fortune mobilière) sont contraires au droit fédéral régissant la matière et de les annuler, l'autre de constater que l'art. 14 al. 2 dernière phrase LIPP V (rabais d'impôt) est contraire au principe de l'égalité de traitement et de l'annuler.
Par ordonnance du 7 novembre 2000, le Président de la IIe Cour de droit public a pris acte du retrait du recours du 30 octobre 2000 en tant que dirigé contre l'art. 14 al. 2 dernière phrase LIPP V et a renvoyé la question des frais au jugement au fond de l'autre recours. Celui-ci a été partiellement admis dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral vérifie d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
Comme le recours de droit public n'est recevable que si la prétendue violation ne peut pas être soumise par une action ou par un autre moyen de droit quelconque au Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale (cf. art. 84 al. 2 OJ), il faut examiner d'abord si la voie du recours de droit administratif est ouverte.
a) Selon l'art. 97 al. 1 OJ, le Tribunal fédéral connaît, en dernière instance, les recours de droit administratif contre des décisions au sens de l'art. 5 PA, fondées sur le droit fédéral ou qui auraient dû l'être.
L'art. 73 LHID a étendu le recours de droit administratif aux décisions cantonales de dernière instance lorsqu'elles portent sur une matière réglée dans les titres deuxième à cinquième et sixième chapitre 1er de la loi fédérale d'harmonisation.
En l'espèce, le recours n'est toutefois pas dirigé contre une "décision", mais directement contre un arrêté cantonal de portée générale, qui ne peut faire l'objet d'un recours de droit administratif, car ce moyen de droit ne sert pas à un contrôle abstrait des normes (cf. ATF 124 I 145 consid. 1a p. 148). Dès lors, seule la voie du recours de droit public est ouverte (cf. ADRIAN KNEUBÜHLER, Durchsetzung der Steuerharmonisierung, in Archives 69 p. 209, p. 226 ss, p. 252 s.; BERNHARD GREMINGER, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG), Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 1997 [ci-après abrégé: Kommentar StHG], n. 28 ad art. 72 LHID; ULRICH CAVELTI, in Kommentar StHG, n. 1 ad art. 73 LHID; ANDREAS KLEY-STRULLER, Die Beschwerde an das Bundesgericht gemäss Artikel 73 des Steuerharmonisierungsgesetzes, in Festschrift zum 65. Geburtstag von Ernst Höhn, Berne 1995, p. 132 s.).
c) aa) L'intimé soutient que le recours de droit public serait irrecevable parce qu'intenté contre une loi votée et promulguée avant l'expiration du délai de huit ans accordé aux cantons pour adapter leur législation aux dispositions des titres deuxième à sixième de la loi fédérale d'harmonisation (cf. art. 72 al. 1 LHID); de plus, déposé avant l'échéance de ce délai de huit ans, le recours ne serait, pour ce motif également, pas recevable, conformément à la doctrine et à la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant l'art. 73 LHID.
bb) S'agissant du recours de droit administratif prévu à l'art. 73 al. 1 LHID, le Tribunal fédéral a admis qu'il n'était pas ouvert pendant le délai de huit ans courant dès l'entrée en vigueur de la loi fédérale d'harmonisation le 1er janvier 1993, et cela même si le canton prétendait avoir déjà harmonisé son droit de manière anticipée (cf. ATF 124 I 145 consid. 1a p. 148; ATF 123 II 588 consid. 2d p. 592 s.; DANIELLE YERSIN, Harmonisation fiscale: La dernière ligne droite, in Archives 69 p. 305, p. 307 ss). Il est toutefois douteux que les considérations à l'appui de cette jurisprudence puissent s'appliquer sans autre au recours de droit public (en particulier les motifs tirés du droit des cantons d'épuiser le délai d'adaptation, de l'inégalité entre cantons, de l'insécurité juridique).
Il est vrai qu'un examen portant sur la conformité de la loi cantonale à la loi fédérale d'harmonisation pourrait paraître vain pendant le délai d'adaptation de huit ans, puisque la loi fédérale pouvait parfaitement être modifiée pendant ce même délai - et l'a d'ailleurs été à plusieurs reprises (cf. JEAN-BLAISE PASCHOUD, Survol des récentes modifications [1998/1999] du droit fédéral concernant les impôts directs, in RDAF 2000 II p. 1 ss). Toutefois, l'octroi d'un délai d'adaptation aux cantons ne saurait conduire à diminuer ou supprimer la protection des droits constitutionnels des contribuables et à soustraire la législation cantonale au contrôle judiciaire, comme le suggère THOMAS MEISTER (Rechtsmittelsystem der Steuerharmonisierung, thèse St-Gall 1994, p. 81 s.). En outre, la question de savoir si le droit cantonal doit ou non être conforme à la loi fédérale d'harmonisation, le cas échéant s'il l'est ou non, relève du fond et non de la recevabilité du recours de droit public. C'est d'ailleurs ce qu'a admis tacitement le Tribunal fédéral dans plusieurs arrêts (cf. ATF 124 I 145, 101; Pra 89/2000 n. 26 p. 152) où il est entré en matière sur de tels recours (cf. KNEUBÜHLER, op. cit., p. 253). La question n'a toutefois pas à être tranchée définitivement ici, car il ne s'agit pas d'apprécier la conformité à la loi fédérale d'harmonisation d'une loi fiscale cantonale qui doit être appliquée pendant le délai d'adaptation. Les dispositions attaquées sont en effet entrées en vigueur le 1er janvier 2001 (art. 20 LIPP V), soit après l'expiration du délai de huit ans prévu à l'art. 72 al. 1 LHID. Elles doivent donc être immédiatement conformes au droit fédéral. Qu'elles aient été adoptées peu avant l'échéance du délai et que le recours ait également été déposé peu avant cette échéance, vu le délai de trente jours de l'art. 89 al. 1 OJ, n'est pas déterminant.
En conséquence, de ce point de vue également, le recours est recevable.
2. a) L'art. 9 LHID dispose notamment:
"1 Les dépenses nécessaires à l'acquisition du revenu et les déductions générales sont défalquées de l'ensemble des revenus imposables. Les frais de perfectionnement et de reconversion professionnels en rapport avec l'activité exercée font également partie des dépenses nécessaires à l'acquisition du revenu.
2 Les déductions générales sont:
a. (...)
b. (...)
...
h. Les frais provoqués par la maladie, les accidents et l'invalidité du contribuable ou d'une personne à l'entretien de laquelle il subvient, lorsque le contribuable supporte lui-même ces frais et que ceux-ci excèdent une franchise déterminée par le droit cantonal."
i. (...)
...
b) Afin de concrétiser la disposition précitée de la loi fédérale d'harmonisation, le législateur genevois a adopté la loi cantonale dont les articles attaqués ici ont la teneur suivante:
Art. 4 al. 2: "Les frais dûment justifiés provoqués par la maladie, les accidents ou l'invalidité du contribuable ou d'une personne à sa charge, pour la part supportée par le contribuable, au maximum jusqu'à:
a) 2'250 F. par contribuable et par charge de famille;
b) 4'500 F. par contribuable âgé de plus de 65 ans."
Art. 6 al. 3: "(Sont déduits du revenu): les frais effectifs d'administration de la fortune mobilière imposable, à concurrence d'un maximum de 5% du rendement de ladite fortune, ainsi que les impôts à la source étrangers qui ne peuvent être ni remboursés ni imputés."
Selon le recourant, ces deux dispositions ne seraient pas conformes à l'art. 9 al. 1 et 2 let. h LHID, et violeraient ainsi le principe de la force dérogatoire du droit fédéral. L'intimé prétend, au contraire, que l'art. 9 al. 1 et 2 let. h LHID ne réglerait pas exhaustivement les déductions en cause et laisserait place aux modalités prévues par la législation genevoise, qui seraient au surplus plus équitables et mieux adaptées.
3. En vertu du principe de la force dérogatoire (ou de la primauté) du droit fédéral, les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les domaines exhaustivement réglementés par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de droit qui ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral, et qui n'en compromettent pas la réalisation (ATF 127 I 60 consid. 4 p. 68; ATF 126 I 76 consid. 1 p. 78; ATF 125 I 474 consid. 2a p. 480 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral examine en principe librement, dans chaque cas d'espèce, si les normes de droit cantonal ou communal sont compatibles avec le droit fédéral (ATF 126 I 76 consid. 1 p. 78 et les arrêts cités).
4. a) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit de sa relation avec d'autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, de l'esprit de la règle, des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique; cf. ATF 125 II 192 consid. 3a p. 196, 183 consid. 4 p. 185, 177 consid. 3 p. 179; RDAF 1998 II p. 148 consid. 2c p. 151).
b) Il ressort de la lettre de l'art. 9 LHID que les déductions autorisées sur le revenu - a contrario, la marge de liberté restant aux cantons en cette matière - y sont réglées exhaustivement. Ainsi les dépenses d'acquisition du revenu (déductions organiques) sont définies à l'alinéa 1 sans qu'une éventuelle réglementation cantonale divergente ou restrictive ne soit réservée. L'alinéa 2 donne une liste exhaustive des déductions sociopolitiques autorisées. Les cantons ont l'obligation de reprendre ces déductions au plan cantonal. Une compétence cantonale n'est réservée qu'aux lettres g, h, i, k et son étendue est expressément limitée au choix des montants des déductions et, s'agissant des frais de maladie, accidents ou invalidité (lettre h), au montant de la franchise. L'alinéa 3 indique les déductions incitatives en matière de protection de l'environnement, d'économie d'énergie et de restauration de monuments historiques que les cantons peuvent prévoir. Ils ont la faculté de reprendre, ou non, les déductions en cause, mais pas de les modifier ou de les compléter. L'alinéa 4 indique "on n'admettra pas d'autres déductions". Seules demeurent dans la compétence exclusive des cantons les déductions pour enfants et autres déductions sociales, ainsi que les montants exonérés (art. 1 al. 3 et 9 al. 4 in fine LHID; cf. DANIELLE YERSIN, L'impôt sur le revenu: étendue et limites de l'harmonisation, in Archives 61 p. 295, p. 296 ss).
Les travaux préparatoires confirment le caractère exhaustif des déductions mentionnées aux alinéas 1 et 2 de l'art. 9 LHID, ainsi que la volonté du législateur de régler impérativement ces points dans la loi fédérale d'harmonisation (cf. Message du Conseil fédéral du 25 mai 1983 sur l'harmonisation fiscale in FF 1983 III 1, p. 99 ss ad art. 10 LHID, p. 175 ad art. 26 LHID et p. 181 ss ad art. 33 LHID; cf. aussi BO 1986 CE 135 ss et BO 1989 CN 37 ss).
Cette réglementation exhaustive s'inscrit dans le cadre du mandat constitutionnel de l'art. 129 al. 2 Cst. (art. 42quinquies al. 2 aCst.) intimant au législateur fédéral d'harmoniser notamment l'objet de l'impôt, c'est-à-dire la définition du revenu imposable dont les déductions sont un des éléments (cf. MARKUS REICH, in Kommentar StHG, n. 1 ss ad art. 7 et n. 1 à 3 ad art. 9 LHID). S'agissant en particulier des dépenses d'acquisition du revenu, cela exclut que le montant de leur déduction soit limité, que ces dépenses concernent le produit du travail ou le revenu de la fortune mobilière ou immobilière, car la loi fédérale d'harmonisation consacre le système de l'imposition du revenu global net (cf. MARKUS REICH, op. cit., n. 4 à 7 ad art. 9 LHID). Il en va de même des frais de maladie, accidents ou invalidité où seule est admise la fixation d'une franchise que doivent atteindre ces frais pour être déductibles. D'autres modalités, de même qu'une limite maximum, ne sont en revanche pas autorisées (cf. MARKUS REICH, op. cit., n. 24 à 31, 50 et 51 ad art. 9 LHID). Une définition stricte des déductions contribue d'ailleurs à l'ajustement réciproque des impôts directs de la Confédération et des cantons et à une meilleure transparence du système fiscal suisse (cf. art. 32 al. 1 et 33 let. h de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct [LIFD; RS 642.11]), qui font partie des buts de l'harmonisation fiscale.
La structure et l'absence de plafonnement des déductions de l'art. 9 al. 1 et 2 let. h LHID s'imposent donc aux cantons qui ne sauraient prétendre disposer sur ces questions d'une compétence résiduelle.
c) C'est en vain que l'intimé soutient - sans emporter la conviction, d'ailleurs - que le système de déduction des frais de maladie, accidents ou invalidité de l'art. 4 al. 2 LIPP V respecterait mieux la capacité contributive du contribuable et serait plus équitable que celui de l'art. 9 al. 2 lettre h LHID. Choisi par le législateur fédéral, ce dernier régime s'impose aux cantons, comme au Tribunal fédéral (art. 191 Cst.).
L'intimé se trompe également en prétendant que la déduction en cause serait une déduction sociale, relevant de la compétence tarifaire du canton. Figurant dans la liste de l'alinéa 2 de l'art. 9 LHID, cette déduction a été implicitement qualifiée, à bon droit, de déduction sociopolitique par le législateur fédéral. En effet, elle est fondée sur les frais effectifs du contribuable dont elle a pour but de tenir compte. Même si elle vise à adapter l'impôt à une capacité contributive subjective diminuée, elle se distingue à cet égard d'une déduction sociale, en principe sans relation avec des dépenses particulières, qui prend en considération le statut social du contribuable et doit établir un équilibre équitable entre divers groupes de contribuables (MARKUS REICH, in Kommentar StHG, n. 23 et n. 59 à 63 ad art. 9 LHID; cf. DANIELLE YERSIN, L'impôt sur le revenu: étendue et limites de l'harmonisation, in Archives 61 p. 295, p. 297 s.).
d) L'intimé cherche à justifier l'art 6 al. 3 LIPP V fixant la déduction des frais d'administration de la fortune mobilière à 5% de son rendement par le fait que seule une partie de ces frais, soit ceux en relation avec le rendement imposable, seraient déductibles, à l'exclusion de ceux qui se rapporteraient à des gains de plus-value non imposables. Même si seuls les frais en relation avec des revenus imposables peuvent en principe être déduits, l'art. 9 al. 1 LHID n'autorise pas à en déterminer le montant au moyen d'une présomption légale irréfragable - dont, au demeurant, le bien-fondé n'est pas démontré. Si l'établissement d'un forfait ne saurait être exclu en pratique, le contribuable doit être autorisé à établir et à déduire le montant réel des frais effectifs d'administration de sa fortune mobilière. Or, l'art. 6 al. 3 LIPP V y fait expressément obstacle.
Enfin, cette disposition ne saurait faire l'objet d'une interprétation constitutionnelle sauvegardant la limite prévue sous réserve d'exceptions, comme le demande l'intimé. En effet, une interprétation contraire au texte clair d'une disposition légale et à la volonté du législateur (cf. Mémorial des séances du Grand Conseil, séance du 22 septembre 2000 [nuit] p. 7283 ss) ne saurait être considérée comme constitutionnelle.
e) En conclusion, les dispositions attaquées violent le principe de la force dérogatoire du droit fédéral dans la mesure où elles s'écartent de l'art. 9 al. 1 et al. 2 lettre h LHID.
5. a) Selon l'art. 72 LHID, à l'expiration du délai de huit ans accordé aux cantons pour adapter leur législation, le droit fédéral est directement applicable si les dispositions du droit fiscal cantonal s'en écartent (al. 2). Le gouvernement cantonal édicte les dispositions provisoires nécessaires (al. 3).
Vu ce qui précède, l'art. 4 al. 2 LIPP V doit être annulé et l'art. 9 al. 2 lettre h LHID devient directement applicable à l'impôt cantonal et communal sur le revenu du canton de Genève. Il appartiendra au Conseil d'Etat du canton de Genève de fixer le montant de la franchise qui y est mentionnée jusqu'à l'adaptation de la disposition cantonale concernée (cf. KNEUBÜHLER, op. cit., p. 234 s. et p. 241 ss).
A l'art. 6 al. 3 LIPP V, les mots "à concurrence d'un maximum de 5% du rendement de ladite fortune" sont annulés. Cette mesure suffit à rétablir une déduction conforme à l'art. 9 al. 1 LHID.
Dans la mesure où il est recevable, le recours doit être admis partiellement, le recourant ayant demandé à tort l'annulation de l'entier de l'art. 6 al. 3 LIPP V.
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Art. 9 al. 1 et 2 LHID: harmonisation de la déduction des dépenses nécessaires à l'acquisition du revenu et des déductions générales, en particulier de celles des frais de maladie, accidents ou invalidité. Le recours de droit public est la seule voie de droit ouverte pour contester un arrêté cantonal de portée générale, même lorsque celui-ci a pour objet des matières visées par l'art. 73 al. 1 LHID (consid. 1a).
Caractère en principe exhaustif de la réglementation concernant la déduction des dépenses nécessaires à l'acquisition du revenu et les déductions générales prévues à l'art. 9 al. 1 et 2 LHID (consid. 4).
Annulation de dispositions cantonales prévoyant un plafond pour les déductions liées aux frais de maladie, accidents ou invalidité et à l'administration de la fortune mobilière; conséquences de cette annulation (art. 72 al. 2 et 3 LHID; consid. 5a).
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Sachverhalt ab Seite 67
Le Grand Conseil du canton de Genève a adopté le 22 septembre 2000 la loi sur l'imposition des personnes physiques (LIPP V) - Détermination du revenu net - Calcul de l'impôt et rabais d'impôt - Compensation des effets de la progression à froid (8202) (ci-après citée: LIPP V ou loi cantonale), visant à harmoniser le droit genevois conformément à la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'harmonisation des impôts directs des cantons et des communes (ci-après citée: LHID ou loi fédérale d'harmonisation; RS 642.14).
Publiée une première fois dans la Feuille d'Avis Officielle du canton de Genève le 29 septembre 2000, la loi cantonale a fait l'objet d'une seconde publication le 17 novembre 2000, à l'expiration du délai référendaire qui n'a pas été utilisé.
Le 30 octobre 2000, X. a déposé deux recours de droit public, avec suite de frais et dépens, l'un demandant de constater que les art. 4 al. 2 LIPP V (déduction des frais de maladie, accidents ou invalidité) et 6 al. 3 LIPP V (déduction des frais d'administration de la fortune mobilière) sont contraires au droit fédéral régissant la matière et de les annuler, l'autre de constater que l'art. 14 al. 2 dernière phrase LIPP V (rabais d'impôt) est contraire au principe de l'égalité de traitement et de l'annuler.
Par ordonnance du 7 novembre 2000, le Président de la IIe Cour de droit public a pris acte du retrait du recours du 30 octobre 2000 en tant que dirigé contre l'art. 14 al. 2 dernière phrase LIPP V et a renvoyé la question des frais au jugement au fond de l'autre recours. Celui-ci a été partiellement admis dans la mesure où il était recevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1. Le Tribunal fédéral vérifie d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis.
Comme le recours de droit public n'est recevable que si la prétendue violation ne peut pas être soumise par une action ou par un autre moyen de droit quelconque au Tribunal fédéral ou à une autre autorité fédérale (cf. art. 84 al. 2 OJ), il faut examiner d'abord si la voie du recours de droit administratif est ouverte.
a) Selon l'art. 97 al. 1 OJ, le Tribunal fédéral connaît, en dernière instance, les recours de droit administratif contre des décisions au sens de l'art. 5 PA, fondées sur le droit fédéral ou qui auraient dû l'être.
L'art. 73 LHID a étendu le recours de droit administratif aux décisions cantonales de dernière instance lorsqu'elles portent sur une matière réglée dans les titres deuxième à cinquième et sixième chapitre 1er de la loi fédérale d'harmonisation.
En l'espèce, le recours n'est toutefois pas dirigé contre une "décision", mais directement contre un arrêté cantonal de portée générale, qui ne peut faire l'objet d'un recours de droit administratif, car ce moyen de droit ne sert pas à un contrôle abstrait des normes (cf. ATF 124 I 145 consid. 1a p. 148). Dès lors, seule la voie du recours de droit public est ouverte (cf. ADRIAN KNEUBÜHLER, Durchsetzung der Steuerharmonisierung, in Archives 69 p. 209, p. 226 ss, p. 252 s.; BERNHARD GREMINGER, in Martin Zweifel/Peter Athanas, Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG), Kommentar zum schweizerischen Steuerrecht, Bâle 1997 [ci-après abrégé: Kommentar StHG], n. 28 ad art. 72 LHID; ULRICH CAVELTI, in Kommentar StHG, n. 1 ad art. 73 LHID; ANDREAS KLEY-STRULLER, Die Beschwerde an das Bundesgericht gemäss Artikel 73 des Steuerharmonisierungsgesetzes, in Festschrift zum 65. Geburtstag von Ernst Höhn, Berne 1995, p. 132 s.).
c) aa) L'intimé soutient que le recours de droit public serait irrecevable parce qu'intenté contre une loi votée et promulguée avant l'expiration du délai de huit ans accordé aux cantons pour adapter leur législation aux dispositions des titres deuxième à sixième de la loi fédérale d'harmonisation (cf. art. 72 al. 1 LHID); de plus, déposé avant l'échéance de ce délai de huit ans, le recours ne serait, pour ce motif également, pas recevable, conformément à la doctrine et à la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant l'art. 73 LHID.
bb) S'agissant du recours de droit administratif prévu à l'art. 73 al. 1 LHID, le Tribunal fédéral a admis qu'il n'était pas ouvert pendant le délai de huit ans courant dès l'entrée en vigueur de la loi fédérale d'harmonisation le 1er janvier 1993, et cela même si le canton prétendait avoir déjà harmonisé son droit de manière anticipée (cf. ATF 124 I 145 consid. 1a p. 148; ATF 123 II 588 consid. 2d p. 592 s.; DANIELLE YERSIN, Harmonisation fiscale: La dernière ligne droite, in Archives 69 p. 305, p. 307 ss). Il est toutefois douteux que les considérations à l'appui de cette jurisprudence puissent s'appliquer sans autre au recours de droit public (en particulier les motifs tirés du droit des cantons d'épuiser le délai d'adaptation, de l'inégalité entre cantons, de l'insécurité juridique).
Il est vrai qu'un examen portant sur la conformité de la loi cantonale à la loi fédérale d'harmonisation pourrait paraître vain pendant le délai d'adaptation de huit ans, puisque la loi fédérale pouvait parfaitement être modifiée pendant ce même délai - et l'a d'ailleurs été à plusieurs reprises (cf. JEAN-BLAISE PASCHOUD, Survol des récentes modifications [1998/1999] du droit fédéral concernant les impôts directs, in RDAF 2000 II p. 1 ss). Toutefois, l'octroi d'un délai d'adaptation aux cantons ne saurait conduire à diminuer ou supprimer la protection des droits constitutionnels des contribuables et à soustraire la législation cantonale au contrôle judiciaire, comme le suggère THOMAS MEISTER (Rechtsmittelsystem der Steuerharmonisierung, thèse St-Gall 1994, p. 81 s.). En outre, la question de savoir si le droit cantonal doit ou non être conforme à la loi fédérale d'harmonisation, le cas échéant s'il l'est ou non, relève du fond et non de la recevabilité du recours de droit public. C'est d'ailleurs ce qu'a admis tacitement le Tribunal fédéral dans plusieurs arrêts (cf. ATF 124 I 145, 101; Pra 89/2000 n. 26 p. 152) où il est entré en matière sur de tels recours (cf. KNEUBÜHLER, op. cit., p. 253). La question n'a toutefois pas à être tranchée définitivement ici, car il ne s'agit pas d'apprécier la conformité à la loi fédérale d'harmonisation d'une loi fiscale cantonale qui doit être appliquée pendant le délai d'adaptation. Les dispositions attaquées sont en effet entrées en vigueur le 1er janvier 2001 (art. 20 LIPP V), soit après l'expiration du délai de huit ans prévu à l'art. 72 al. 1 LHID. Elles doivent donc être immédiatement conformes au droit fédéral. Qu'elles aient été adoptées peu avant l'échéance du délai et que le recours ait également été déposé peu avant cette échéance, vu le délai de trente jours de l'art. 89 al. 1 OJ, n'est pas déterminant.
En conséquence, de ce point de vue également, le recours est recevable.
2. a) L'art. 9 LHID dispose notamment:
"1 Les dépenses nécessaires à l'acquisition du revenu et les déductions générales sont défalquées de l'ensemble des revenus imposables. Les frais de perfectionnement et de reconversion professionnels en rapport avec l'activité exercée font également partie des dépenses nécessaires à l'acquisition du revenu.
2 Les déductions générales sont:
a. (...)
b. (...)
...
h. Les frais provoqués par la maladie, les accidents et l'invalidité du contribuable ou d'une personne à l'entretien de laquelle il subvient, lorsque le contribuable supporte lui-même ces frais et que ceux-ci excèdent une franchise déterminée par le droit cantonal."
i. (...)
...
b) Afin de concrétiser la disposition précitée de la loi fédérale d'harmonisation, le législateur genevois a adopté la loi cantonale dont les articles attaqués ici ont la teneur suivante:
Art. 4 al. 2: "Les frais dûment justifiés provoqués par la maladie, les accidents ou l'invalidité du contribuable ou d'une personne à sa charge, pour la part supportée par le contribuable, au maximum jusqu'à:
a) 2'250 F. par contribuable et par charge de famille;
b) 4'500 F. par contribuable âgé de plus de 65 ans."
Art. 6 al. 3: "(Sont déduits du revenu): les frais effectifs d'administration de la fortune mobilière imposable, à concurrence d'un maximum de 5% du rendement de ladite fortune, ainsi que les impôts à la source étrangers qui ne peuvent être ni remboursés ni imputés."
Selon le recourant, ces deux dispositions ne seraient pas conformes à l'art. 9 al. 1 et 2 let. h LHID, et violeraient ainsi le principe de la force dérogatoire du droit fédéral. L'intimé prétend, au contraire, que l'art. 9 al. 1 et 2 let. h LHID ne réglerait pas exhaustivement les déductions en cause et laisserait place aux modalités prévues par la législation genevoise, qui seraient au surplus plus équitables et mieux adaptées.
3. En vertu du principe de la force dérogatoire (ou de la primauté) du droit fédéral, les cantons ne sont pas autorisés à légiférer dans les domaines exhaustivement réglementés par le droit fédéral. Dans les autres domaines, ils peuvent édicter des règles de droit qui ne violent ni le sens ni l'esprit du droit fédéral, et qui n'en compromettent pas la réalisation (ATF 127 I 60 consid. 4 p. 68; ATF 126 I 76 consid. 1 p. 78; ATF 125 I 474 consid. 2a p. 480 et les arrêts cités). Le Tribunal fédéral examine en principe librement, dans chaque cas d'espèce, si les normes de droit cantonal ou communal sont compatibles avec le droit fédéral (ATF 126 I 76 consid. 1 p. 78 et les arrêts cités).
4. a) Selon la jurisprudence, la loi s'interprète en premier lieu d'après sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair, si plusieurs interprétations de celui-ci sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme, en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit de sa relation avec d'autres dispositions légales, de son contexte (interprétation systématique), du but poursuivi, de l'esprit de la règle, des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique), ainsi que de la volonté du législateur telle qu'elle ressort notamment des travaux préparatoires (interprétation historique; cf. ATF 125 II 192 consid. 3a p. 196, 183 consid. 4 p. 185, 177 consid. 3 p. 179; RDAF 1998 II p. 148 consid. 2c p. 151).
b) Il ressort de la lettre de l'art. 9 LHID que les déductions autorisées sur le revenu - a contrario, la marge de liberté restant aux cantons en cette matière - y sont réglées exhaustivement. Ainsi les dépenses d'acquisition du revenu (déductions organiques) sont définies à l'alinéa 1 sans qu'une éventuelle réglementation cantonale divergente ou restrictive ne soit réservée. L'alinéa 2 donne une liste exhaustive des déductions sociopolitiques autorisées. Les cantons ont l'obligation de reprendre ces déductions au plan cantonal. Une compétence cantonale n'est réservée qu'aux lettres g, h, i, k et son étendue est expressément limitée au choix des montants des déductions et, s'agissant des frais de maladie, accidents ou invalidité (lettre h), au montant de la franchise. L'alinéa 3 indique les déductions incitatives en matière de protection de l'environnement, d'économie d'énergie et de restauration de monuments historiques que les cantons peuvent prévoir. Ils ont la faculté de reprendre, ou non, les déductions en cause, mais pas de les modifier ou de les compléter. L'alinéa 4 indique "on n'admettra pas d'autres déductions". Seules demeurent dans la compétence exclusive des cantons les déductions pour enfants et autres déductions sociales, ainsi que les montants exonérés (art. 1 al. 3 et 9 al. 4 in fine LHID; cf. DANIELLE YERSIN, L'impôt sur le revenu: étendue et limites de l'harmonisation, in Archives 61 p. 295, p. 296 ss).
Les travaux préparatoires confirment le caractère exhaustif des déductions mentionnées aux alinéas 1 et 2 de l'art. 9 LHID, ainsi que la volonté du législateur de régler impérativement ces points dans la loi fédérale d'harmonisation (cf. Message du Conseil fédéral du 25 mai 1983 sur l'harmonisation fiscale in FF 1983 III 1, p. 99 ss ad art. 10 LHID, p. 175 ad art. 26 LHID et p. 181 ss ad art. 33 LHID; cf. aussi BO 1986 CE 135 ss et BO 1989 CN 37 ss).
Cette réglementation exhaustive s'inscrit dans le cadre du mandat constitutionnel de l'art. 129 al. 2 Cst. (art. 42quinquies al. 2 aCst.) intimant au législateur fédéral d'harmoniser notamment l'objet de l'impôt, c'est-à-dire la définition du revenu imposable dont les déductions sont un des éléments (cf. MARKUS REICH, in Kommentar StHG, n. 1 ss ad art. 7 et n. 1 à 3 ad art. 9 LHID). S'agissant en particulier des dépenses d'acquisition du revenu, cela exclut que le montant de leur déduction soit limité, que ces dépenses concernent le produit du travail ou le revenu de la fortune mobilière ou immobilière, car la loi fédérale d'harmonisation consacre le système de l'imposition du revenu global net (cf. MARKUS REICH, op. cit., n. 4 à 7 ad art. 9 LHID). Il en va de même des frais de maladie, accidents ou invalidité où seule est admise la fixation d'une franchise que doivent atteindre ces frais pour être déductibles. D'autres modalités, de même qu'une limite maximum, ne sont en revanche pas autorisées (cf. MARKUS REICH, op. cit., n. 24 à 31, 50 et 51 ad art. 9 LHID). Une définition stricte des déductions contribue d'ailleurs à l'ajustement réciproque des impôts directs de la Confédération et des cantons et à une meilleure transparence du système fiscal suisse (cf. art. 32 al. 1 et 33 let. h de la loi fédérale du 14 décembre 1990 sur l'impôt fédéral direct [LIFD; RS 642.11]), qui font partie des buts de l'harmonisation fiscale.
La structure et l'absence de plafonnement des déductions de l'art. 9 al. 1 et 2 let. h LHID s'imposent donc aux cantons qui ne sauraient prétendre disposer sur ces questions d'une compétence résiduelle.
c) C'est en vain que l'intimé soutient - sans emporter la conviction, d'ailleurs - que le système de déduction des frais de maladie, accidents ou invalidité de l'art. 4 al. 2 LIPP V respecterait mieux la capacité contributive du contribuable et serait plus équitable que celui de l'art. 9 al. 2 lettre h LHID. Choisi par le législateur fédéral, ce dernier régime s'impose aux cantons, comme au Tribunal fédéral (art. 191 Cst.).
L'intimé se trompe également en prétendant que la déduction en cause serait une déduction sociale, relevant de la compétence tarifaire du canton. Figurant dans la liste de l'alinéa 2 de l'art. 9 LHID, cette déduction a été implicitement qualifiée, à bon droit, de déduction sociopolitique par le législateur fédéral. En effet, elle est fondée sur les frais effectifs du contribuable dont elle a pour but de tenir compte. Même si elle vise à adapter l'impôt à une capacité contributive subjective diminuée, elle se distingue à cet égard d'une déduction sociale, en principe sans relation avec des dépenses particulières, qui prend en considération le statut social du contribuable et doit établir un équilibre équitable entre divers groupes de contribuables (MARKUS REICH, in Kommentar StHG, n. 23 et n. 59 à 63 ad art. 9 LHID; cf. DANIELLE YERSIN, L'impôt sur le revenu: étendue et limites de l'harmonisation, in Archives 61 p. 295, p. 297 s.).
d) L'intimé cherche à justifier l'art 6 al. 3 LIPP V fixant la déduction des frais d'administration de la fortune mobilière à 5% de son rendement par le fait que seule une partie de ces frais, soit ceux en relation avec le rendement imposable, seraient déductibles, à l'exclusion de ceux qui se rapporteraient à des gains de plus-value non imposables. Même si seuls les frais en relation avec des revenus imposables peuvent en principe être déduits, l'art. 9 al. 1 LHID n'autorise pas à en déterminer le montant au moyen d'une présomption légale irréfragable - dont, au demeurant, le bien-fondé n'est pas démontré. Si l'établissement d'un forfait ne saurait être exclu en pratique, le contribuable doit être autorisé à établir et à déduire le montant réel des frais effectifs d'administration de sa fortune mobilière. Or, l'art. 6 al. 3 LIPP V y fait expressément obstacle.
Enfin, cette disposition ne saurait faire l'objet d'une interprétation constitutionnelle sauvegardant la limite prévue sous réserve d'exceptions, comme le demande l'intimé. En effet, une interprétation contraire au texte clair d'une disposition légale et à la volonté du législateur (cf. Mémorial des séances du Grand Conseil, séance du 22 septembre 2000 [nuit] p. 7283 ss) ne saurait être considérée comme constitutionnelle.
e) En conclusion, les dispositions attaquées violent le principe de la force dérogatoire du droit fédéral dans la mesure où elles s'écartent de l'art. 9 al. 1 et al. 2 lettre h LHID.
5. a) Selon l'art. 72 LHID, à l'expiration du délai de huit ans accordé aux cantons pour adapter leur législation, le droit fédéral est directement applicable si les dispositions du droit fiscal cantonal s'en écartent (al. 2). Le gouvernement cantonal édicte les dispositions provisoires nécessaires (al. 3).
Vu ce qui précède, l'art. 4 al. 2 LIPP V doit être annulé et l'art. 9 al. 2 lettre h LHID devient directement applicable à l'impôt cantonal et communal sur le revenu du canton de Genève. Il appartiendra au Conseil d'Etat du canton de Genève de fixer le montant de la franchise qui y est mentionnée jusqu'à l'adaptation de la disposition cantonale concernée (cf. KNEUBÜHLER, op. cit., p. 234 s. et p. 241 ss).
A l'art. 6 al. 3 LIPP V, les mots "à concurrence d'un maximum de 5% du rendement de ladite fortune" sont annulés. Cette mesure suffit à rétablir une déduction conforme à l'art. 9 al. 1 LHID.
Dans la mesure où il est recevable, le recours doit être admis partiellement, le recourant ayant demandé à tort l'annulation de l'entier de l'art. 6 al. 3 LIPP V.
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Art. 9 cpv. 1 e 2 LAID; armonizzazione in materia di deduzione delle spese necessarie al conseguimento del reddito e di deduzioni generali, in particolare per spese di malattia, d'infortunio o d'invalidità. Il ricorso di diritto pubblico è l'unico rimedio di diritto esperibile per impugnare un decreto cantonale di portata generale, anche nel caso in cui quest'ultimo abbia per oggetto una delle materie a cui fa riferimento l'art. 73 cpv. 1 LAID (consid. 1a).
La regolamentazione, prevista dall'art. 9 cpv. 1 e 2 LAID, relativa alla deduzione delle spese necessarie al conseguimento del reddito e alle deduzioni generali è in linea di massima esaustiva (consid. 4).
Annullamento di disposizioni cantonali che prevedono un limite massimo alle deduzioni per le spese di malattia, d'infortunio o d'invalidità e per l'amministrazione della sostanza mobiliare; conseguenze di questo annullamento (art. 72 cpv. 2 e 3 LAID; consid. 5a).
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