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142 I 216
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142 I 216
Sachverhalt ab Seite 218
A. Il 9 marzo 2012 è stata presentata l'iniziativa popolare costituzionale elaborata "Avanti con le nuove città di Locarno e Bellinzona", volta a introdurre nella Costituzione ticinese un nuovo art. 20a del seguente tenore:
"Art. 20a: Aggregazione poli urbani del Sopraceneri
1. I Comuni di Ascona, Brione s/Minusio, Brissago, Cavigliano, Centovalli, Cugnasco-Gerra, Gordola, Lavertezzo, Locarno, Losone, Mergoscia, Minusio, Muralto, Orselina, Ronco s/Ascona, Tegna, Tenero-Contra e Verscio sono aggregati al più tardi entro il 31 dicembre 2017 in un unico Comune denominato Comune di Locarno, a far tempo dalla costituzione del Municipio.
2. I Comuni di Arbedo-Castione, Bellinzona, Cadenazzo, Camorino, Claro, Giubiasco, Gnosca, Gorduno, Gudo, Lumino, Moleno, Monte Carasso, Pianezzo, Preonzo, Sant'Antonio, Sant'Antonino e Sementina sono aggregati al più tardi entro il 31 dicembre 2017 in un unico Comune denominato Comune di Bellinzona, a far tempo dalla costituzione del Municipio.
3. Nella prima legislatura il Municipio dei due nuovi Comuni sarà composto di 7 membri e 4 supplenti, mentre il Consiglio comunale sarà composto di 60 membri.
4. Il Cantone verserà un contributo di 24 milioni di franchi al nuovo Comune di Locarno e di 30 milioni di franchi al nuovo Comune di Bellinzona.
5. Sono riservati aggregazioni più estese e contributi più elevati.
6. La legge ne disciplina le condizioni e le modalità."
B. L'iniziativa ha raccolto 11'558 firme valide ed è quindi riuscita. Essa è stata trasmessa al Gran Consiglio, che ha licenziato due rapporti, uno di maggioranza del 5 settembre 2013, volto a farla dichiarare irricevibile, l'altro di minoranza di stessa data, tendente ad accertarne la ricevibilità. Con decreto del 14 ottobre 2013 (...), il Gran Consiglio, aderendo al rapporto di maggioranza, ha dichiarato irricevibile l'iniziativa. Ha ritenuto che, oltre ad opporvisi insuperabili problemi relativi al diritto costituzionale di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.), al principio dell'uguaglianza giuridica e alla libertà di voto, perché ai cittadini è preclusa la possibilità di accettare soltanto una o l'altra delle aggregazioni proposte, essa viola l'art. 4 cpv. 6 e l'art. 5 della Carta europea dell'autonomia locale, conclusa a Strasburgo il 15 ottobre 1985, approvata dall'Assemblea federale il 15 dicembre 2004, ratificata dalla Svizzera il 17 febbraio 2005 ed entrata in vigore per il nostro Paese il 1° giugno seguente (RS 0.102; in seguito: la Carta).
C. Avverso questo decreto Giorgio Ghiringhelli e otto promotori dell'iniziativa presentano un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale per violazione del diritto di voto dei cittadini. (...)
In una seduta pubblica il Tribunale federale ha respinto il ricorso in quanto ammissibile.
(estratto)
Erwägungen
Dai considerandi:
3.
3.1 Secondo la costante prassi, di regola, un'iniziativa popolare cantonale, indipendentemente dalla sua formulazione, deve rispettare le condizioni materiali che le sono imposte: in particolare non deve contenere nulla che contrasti con il diritto superiore sia esso cantonale, federale o internazionale (DTF 139 I 292 consid. 5.4 pag. 295; DTF 133 I 110 consid. 4.1 pag. 115 seg.; BÉNÉDICTE TORNAY, La démocratie directe saisie par le juge, 2008, pag. 90 seg.; ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum populaires, 3a ed. 2004, n. 697 segg.; HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, n. 2117 e segg. pag. 838 seg.).
In tale ambito occorre ricordare che non sono soltanto le disposizioni cogenti del diritto internazionale che pongono limiti sostanziali alle iniziative cantonali: secondo l'art. 139 cpv. 3 Cost., una tale limitazione vale in effetti unicamente per le iniziative popolari per la revisione parziale della Costituzione federale, norma non applicabile alle iniziative cantonali. Quest'ultime devono invece essere compatibili senza riserve al diritto superiore (DTF 139 I 292 consid. 5.4 in fine pag. 295 e consid. 5.6 pag. 296).
3.2 L'autorità chiamata a esaminare la validità materiale di un'iniziativa deve interpretarne i termini nel senso più favorevole agli iniziativisti; quando, applicando i metodi interpretativi riconosciuti (al riguardo vedi DTF 141 I 78 consid. 4.2 pag. 82; DTF 139 I 292 consid. 5.7 pag. 296), il testo di un'iniziativa si presti a un'interpretazione conforme al diritto superiore, essa dev'essere dichiarata valida e sottoposta al voto popolare. L'interpretazione conforme deve permettere di evitare, in quanto possibile, le dichiarazioni di nullità (DTF 132 I 282 consid. 3.1 pag. 286; DTF 129 I 392 consid. 2.2 pag. 395; DTF 128 I 190 consid. 4; sentenza 1P.531/2006 dell'8 novembre 2006 consid. 3.1, in: RtiD 2007 I n. 1 pag. 3).
3.3 Questo è il senso del detto "in dubio pro populo", richiamato dai ricorrenti, secondo cui un testo che non ha un senso univoco dev' essere interpretato in maniera tale da favorire l'espressione del voto popolare (sentenza 1C_578/2010 del 20 dicembre 2011 consid. 3, non pubblicato in DTF 138 I 131; DTF 134 I 172 consid. 2.1 pag. 177). Questa massima in materia di diritti politici si presta ugualmente alla concretizzazione del principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 3 Cost.), secondo cui l'intervento dello Stato deve comportare il minor pregiudizio possibile ai diritti dei cittadini e le decisioni di irricevibilità siano il più possibile limitate a vantaggio della soluzione più favorevole agli iniziativisti. In questo modo, quando soltanto una parte dell'iniziativa risulti irricevibile, la parte restante può nondimeno mantenere, in quanto tale, la sua validità, qualora essa costituisca un insieme coerente, possa ancora corrispondere alla volontà degli iniziativisti e rispetti di per sé il diritto superiore (DTF 139 I 292 consid. 7.2.3 pag. 298 seg. e riferimenti; sentenza 1C_33/2013 del 19 maggio 2014 consid. 4). In concreto un'eventuale validità parziale dell'iniziativa non è ravvisabile, né i ricorrrenti lo pretendono.
3.4 Secondo la giurisprudenza, il testo di un'iniziativa dev'essere interpretato in modo oggettivo, ossia come potevano comprenderlo i cittadini ai quali era rivolto. Di contro, l'interpretazione personale dei promotori e dei redattori dell'iniziativa non è determinante, soprattutto se, come nel caso in esame, essa è fornita a posteriori (DTF 139 I 292 consid. 7.2.1 e 7.2.4 pag. 298 seg.; DTF 139 II 243 consid. 8 in fine pag. 249; DTF 121 I 357 consid. 4b pag. 362; sentenze 1C_186/2011 del 16 aprile 2016 consid. 3.2 e 1P.150/2003 del 5 dicembre 2003 consid. 4.5). In concreto, sul formulario per la raccolta delle firme, all'attenzione dei firmatari non erano indicati altri contenuti o spiegazioni aggiuntive.
4.
4.1 Il Gran Consiglio ha dichiarato l'iniziativa irricevibile aderendo al rapporto di maggioranza della Commissione della legislazione, che costituisce in sostanza la vera e propria motivazione della decisione impugnata (sentenze 1C_91/2009 del 10 novembre 2009 consid. 1.3, in: RtiD 2010 I n. 3 pag. 27 e 1P.531/2006, citata, consid. 2.2). Questa conclusione si fonda, tra l'altro, sull'audizione del primo firmatario dell'iniziativa e quella dei promotori, sulle discussioni commissionali, su una perizia giuridica del luglio 2012 del prof. Andreas Auer, commissionata dal Comune di Ascona che conclude per l'irricevibilità dell'iniziativa ("L'illiceità di trattamenti costituzionali speciali 'Extrawürsten', elusioni normative e scorciatoie di politica del voto in materia di aggregazioni comunali") e su diverse audizioni commissionali del consulente giuridico del Gran Consiglio, poi confluite nel suo parere in versione consolidata del 29 novembre 2013 (MICHELE ALBERTINI, Esame di ricevibilità dell'iniziativa popolare costituzionale elaborata "Avanti con le nuove città di Locarno e Bellinzona", RtiD 2014 I pag. 423 segg.).
4.2 Il Parlamento cantonale ha sottolineato, come rilevato nei rapporti di maggioranza e di minoranza, che oggetto del litigio è soltanto la questione della ricevibilità dell'iniziativa litigiosa e non quella, sulla quale come già osservato insistono a torto i suoi promotori, di esaminare l'opportunità o meno di procedere alle aggregazioni ch'essa prevede. Ciò poiché si tratta di vagliare un quesito meramente tecnico-giuridico e non politico (cfr. DTF 139 I 292 consid. 5.5 pag. 296 e 6.2 pag. 297), ritenuto che, qualora fosse riconosciuta la ricevibilità dell'iniziativa, alla stessa, se del caso, potrebbe essere opposto un controprogetto.
Il Legislativo cantonale non ha avuto alcun dubbio a pronunciare l'irricevibilità dell'iniziativa (50 voti in tal senso, 24 contrari e un'astensione). Ciò in quanto, ritenendola ricevibile, tutti i cittadini del Cantone sarebbero chiamati a decidere le sorti di due soli distretti, obbligandoli contro la loro volontà ad aggregarsi, provocando quindi una disparità di trattamento ingiustificata. Ha aggiunto che chi ha firmato l'iniziativa ha semplicemente risposto affermativamente e con spirito paternalistico alla domanda retorica: "cari locarnesi e bellinzonesi, non volete aggregarvi spontaneamente? Allora, vediamo di obbligarvi noi". Secondo il Gran Consiglio, per i 35 Comuni coinvolti l'iniziativa comporterebbe un sistema di aggregazione diretta, senza le garanzie procedurali e partecipative previste dalla Legge ticinese del 16 dicembre 2003 sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni (LAggr; RL 2.1.4.3), mentre queste rimarrebbero applicabili per tutti gli altri Comuni, instaurando in tal modo una non giustificata disparità di trattamento.
Sempre secondo il Parlamento cantonale, l'iniziativa, oltre che ledere il diritto costituzionale dei Comuni coinvolti di essere sentiti giusta l'art. 29 cpv. 2 Cost., viola manifestamente la Carta. Specificamente la popolazione dei Comuni interessati dall'iniziativa, e non i rispettivi Legislativi ed Esecutivi, la cui consultazione comunque nemmeno è prevista, non può in effetti previamente esprimersi al riguardo. Si è insistito anche sulla mancata unità della materia, rilevato che l'iniziativa include due progetti aggregativi diversi, impedendo quindi ai cittadini di esprimere un voto differenziato (estratto dal verbale del Gran Consiglio, seduta XIX del 14 ottobre 2013).
4.3 Il relatore di minoranza, osservato che l'iniziativa presenta manifesti difetti intrinseci, rileva che sui quattro criteri contemplati dalla Costituzione cantonale (art. 86) solo uno può essere oggetto di dubbi legittimi: quello relativo al diritto di essere sentito dei Comuni interessati, che tuttavia potrebbe essere sanato prima della votazione sull'iniziativa. Questo, non per andare incontro "ex post" alle esternazioni degli iniziativisti, che si sarebbero resi conto solo in un secondo tempo che tale aspetto doveva essere approfondito. Ha quindi proposto di applicare per analogia gli strumenti previsti dalla LAggr. Il relatore di maggioranza ha ribadito al proposito che la non conformità dell'iniziativa in esame con gli art. 5 e 4 cpv. 6 della Carta è evidente, poiché la popolazione dei 35 Comuni interessati non può esprimersi previamente sull'aggregazione loro imposta.
4.4 Nelle osservazioni al ricorso, il Consiglio di Stato ricorda che, dinanzi a un'iniziativa elaborata, il Gran Consiglio deve dichiararne irricevibili le parti contrarie al diritto superiore. Rileva che, secondo la giurisprudenza invalsa, il testo di un'iniziativa dev'essere interpretato in modo oggettivo, ossia come potevano comprenderlo i cittadini, motivo per cui l'intenzione dei promotori non è determinante ed essi non possono, come avvenuto, fornire a posteriori una propria interpretazione personale, per tentare di farla apparire conforme ai requisiti di ricevibilità. Secondo il Governo, il testo dell'iniziativa litigiosa è più che chiaro e non può essere oggetto di interpretazione o speculazioni: l'accettazione del nuovo art. 20a Cost./TI implica l'aggregazione diretta dei Comuni menzionati dalla norma ("I comuni di [...] sono aggregati al più tardi entro il 31 dicembre 2017 in un unico Comune [...]"). Non sussiste pertanto manifestamente la possibilità di un'eventuale informazione e consultazione preventiva dei rispettivi Comuni e dei loro cittadini. Lo sforzo dei promotori di introdurre a posteriori un "diritto" di essere uditi dei Comuni interessati, mediante l'improvvisato tentativo di invitarli a esprimersi prima della votazione, è illegittimo, perché privo della necessaria base legale. Per di più, questa soluzione contravverrebbe allo scopo intrinseco dell'iniziativa che, viste le precedenti bocciature dei progetti aggregativi fondati sulla LAggr, è proprio quello di scardinare le garanzie partecipative e le criticate lungaggini di quella procedura: una siffatta soluzione disattenderebbe pertanto la volontà di chi ha firmato l'iniziativa, volta ad obbligare questi Comuni a fusionare senza essere previamente consultati.
(...)
7.
7.1 Occorre esaminare la questione del diritto di essere sentito sotto l'aspetto della Carta. Il suo art. 4 cpv. 6, relativo alla portata dell'autonomia locale, ha il seguente tenore: "Le collettività locali dovranno essere consultate per quanto possibile, in tempo utile ed in maniera opportuna nel corso dei processi di programmazione e di decisione per tutte le questioni che le riguardano direttamente." L'art. 5, concernente la tutela dei limiti territoriali delle collettività locali, dispone che "per ogni modifica dei limiti territoriali, le collettività locali interessate dovranno essere preliminarmente consultate, eventualmente mediante referendum, qualora ciò sia consentito dalla legge".
Nel rapporto di maggioranza, richiamando il testo inglese di queste due norme, si sottolinea che con il termine "collettività locali" si intende la popolazione locale e non le autorità locali (quali il Municipio e il Consiglio comunale), motivo per cui è la popolazione che dev'essere sentita preventivamente, questione peraltro non litigiosa, ritenuto che i ricorrenti rettamente non la contestano. Questa conclusione è corretta. I testi originali della Carta sono il francese e l'inglese, "i due testi facenti ugualmente fede" (art. 18 in fine della stessa). Ora, dal testo originario inglese risulta evidente che la garanzia dell'art. 5 si riferisce alla consultazione preliminare della popolazione locale ("local communities") e non alle autorità locali ("local authorities") come previsto dall'art. 4 cpv. 6 della Carta, sebbene nel testo francese delle stesse norme, come nella traduzione italiana, si utilizzi il medesimo termine, segnatamente "collectivités locales" (in tal senso vedi KILIAN MEYER, Gemeindeautonomie im Wandel, 2011, pag. 90 e nota al piede n. 442 e pag. 381 in particolare note al piede n. 1555 e 1557). In effetti, l'art. 5 della Carta si riferisce all'integrità territoriale, ossia alle aggregazioni di Comuni e pertanto a una misura che minaccia direttamente la loro esistenza, motivo per cui in tale ambito esso impone una consultazione qualificata dei loro cittadini, contrariamente all'art. 4 cpv. 6, che prevede meramente la consultazione delle autorità locali per tutte le questioni che le riguardano. Dalla struttura sistematica, dalla ponderazione dei criteri e dagli scopi di queste due norme risulta chiaramente che l'art. 5 ha una portata propria e specifica, prevedendo, nel caso in cui si tratti dell'esistenza stessa del Comune, una tutela accresciuta, cioè un diritto di consultazione qualificato. In caso contrario, qualora questa norma intendesse semplicemente ribadire quanto già previsto dall'art. 4 cpv. 6, essa non avrebbe alcun senso e sarebbe inutile.
7.2 Sempre nel rapporto di maggioranza si ricorda poi che in Ticino la LAggr esplicita i diritti di consultazione preventiva, per cui, come costantemente stabilito dal Tribunale federale, essa adempie le esigenze poste dalla Carta. Si osserva, per converso, che il proposto nuovo art. 20a Cost./TI non contempla alcun diritto di consultazione preventiva delle comunità locali interessate, né un siffatto diritto è previsto dall'art. 20 cpv. 3 Cost./TI (RS 131.229) in vigore, poiché esso si riferisce alle aggregazioni disciplinate dalla LAggr. Se ne conclude che non sussiste alcuna base legale che permetterebbe al Gran Consiglio di promuovere direttamente o di delegare, per esempio alla Sezione degli enti locali, l'organizzazione di una consultazione della popolazione dei Comuni interessati, essendo inoltre esclusa anche la possibilità di far capo a un referendum. Nello stesso rapporto viene pertanto stabilito che neppure la richiesta dei promotori alla Commissione Costituzione e diritti politici, perché proceda alla consultazione dei 35 Comuni da aggregare, poteva essere presa in considerazione. Si precisa inoltre che nemmeno il voto espresso dalla popolazione di questi Comuni nell'ambito della votazione cantonale sull'iniziativa litigiosa potrebbe essere qualificata quale consultazione ai sensi della Carta, poiché coinciderebbe con la decisione di aggregazione medesima. Si rileva infine che lo scritto inviato dagli iniziativisti il giorno della loro audizione ai Comuni interessati, invitandoli a indire una votazione consultiva, "appare come un'azione improvvisata e goffa per sanare un errore".
7.3 Accertato nel preambolo della Carta che le collettività locali costituiscono uno dei principali fondamenti di ogni regime democratico, che il diritto dei cittadini a partecipare alla gestione degli affari pubblici fa parte dei principi democratici e considerato che il rafforzamento dell'autonomia locale rappresenta un importante contributo per i principi democratici e il decentramento del potere, l'art. 1 dispone che le Parti s'impegnano a considerarsi vincolate a determinate disposizioni della Carta, conformemente a quanto indicato all'art. 12 cpv. 1 della stessa. La Svizzera vi ha dato seguito dichiarando d'impegnarsi a considerarsi vincolata da specifiche disposizioni, in particolare dall'art. 4, paragrafi 1, 2, 3, 5 e 6, nonché dall'art. 5. Per quanto qui interessa, si è quindi impegnata a rispettare le due norme in applicazione delle quali il Parlamento ticinese ha dichiarato irricevibile l'iniziativa.
7.4 Giova ricordare, ciò che i ricorrenti non contestano, che le due disposizioni relative alla consultazione dei Comuni sono direttamente applicabili. In effetti, come appena esposto, con riferimento all'art. 12 cpv. 1 della Carta, la Svizzera ha dichiarato d'impegnarsi a considerarsi vincolata da queste norme (Messaggio del 19 dicembre 2003 relativo alla Carta, FF 2004 67, 76 n. 1.4.3 e 84 seg. n. 2.2 e dichiarazione della Svizzera all'art. 12 cpv. 2, dove si precisa che la Carta, secondo il suo art. 13, si applica ai Comuni politici; sentenza 1C_41/2008 del 26 maggio 2009 consid. 11.1, in: RtiD 2010 I n. 2 pag. 25; MEYER, op. cit., pag. 125 seg., 131). Dal Messaggio risulta inoltre che sui contenuti della Carta i Cantoni e i partiti si sono ampiamente espressi. Durante i dibattiti parlamentari, l'art. 5 della Carta non ha dato adito a discussioni. Come visto, questa norma è poi stata vagliata e applicata più volte dal Tribunale federale e, relativamente all'iniziativa in esame, approfonditamente dibattuta dal Gran Consiglio ticinese.
7.5 Nel Rapporto esplicativo della Carta del Consiglio d'Europa del marzo 2010, si rileva che se nella maggior parte dei paesi è considerato come irrealistico aspettarsi che la comunità locale abbia un diritto di veto riguardo alla modifica dei limiti territoriali, una sua consultazione preliminare, diretta o indiretta, è indispensabile. Se del caso, un referendum costituisce una procedura adeguata per questo tipo di consultazione, possibilità comunque non prevista nella legislazione di un certo numero di Paesi. Dove le norme legislative non impongono il ricorso a un referendum, si possono prevedere altri modi di consultazione (pag. 38). La Carta non predispone invero un meccanismo di controllo istituzionale del rispetto delle libertà comunali (pag. 30), che la prassi ha comunque sviluppato attraverso l'elaborazione di rapporti, e nemmeno conferisce alcun diritto di veto (vedi dichiarazione della Svizzera; FF 2004 71 n. 1.3, 76 n. 1.4.3 e 81 n. 2.1), né impedisce di attuare un'aggregazione coatta (sentenza 1C_41/2008, citata, consid. 11.2, con riferimenti anche alla dottrina; MEYER, op. cit., pag. 379 segg. sulla necessità di consultare i comuni in tale ambito e, in generale sulla portata dei citati articoli della Carta, pag. 90, 97, 114 seg.). Riguardo all'art. 5, norma decisiva, il rapporto osserva che le proposte volte a modificare i limiti territoriali, dei quali i progetti di fusione con altre collettività rappresentano il caso estremo, rivestono un'importanza fondamentale per le collettività locali e i loro cittadini. Nel Messaggio si ribadisce che l'art. 5 della Carta riguarda l'integralità territoriale delle collettività locali, osservando che la questione è interessante dal profilo delle fusioni di Comuni (pag. 81). È nondimeno pacifico che le autorità non sono vincolate da un eventuale esito negativo di una consultazione preliminare.
7.6 In questo ambito i ricorrenti richiamano alcuni stralci di sentenze concernenti aggregazioni coatte ticinesi, nelle quali il Tribunale federale si è già pronunciato sulla portata della Carta: ne traggono tuttavia conclusioni manifestamente inesatte.
Essi misconoscono infatti che il Tribunale federale sulla base di una prassi invalsa ha costantemente ritenuto che aggregazioni disciplinate dalla LAggr, segnatamente quelle coatte, sono costituzionalmente ammissibili e rispettano in particolare le garanzie previste dall'art. 5 della Carta. Ciò poiché gli aventi diritto di voto dei Comuni interessati possono previamente esprimersi nel quadro di una votazione consultiva sulla prospettata fusione, che a sua volta poteva essere oggetto di un referendum (all'epoca per lo meno finanziario; sentenze 1C_287/2014 del 25 agosto 2015 consid. 7.1, in: RtiD 2016 I n. 1 pag. 3; 1C_87/2014 dell'8 aprile 2015 consid. 6.1; 1C_91/2009, citata, consid. 3; 1C_415/2008 del 24 agosto 2009 consid. 12 e 1C_41/2008, citata, consid. 11). Il Tribunale federale ha poi stabilito che anche le recenti modifiche apportate alla LAggr sono compatibili con l'art. 5 della Carta: riguardo alla consultazione preliminare esse eccedono anzi largamente la garanzia fornita dalla stessa poiché, oltre alle votazioni consultive indette nei Comuni interessati, attualmente i decreti aggregativi soggiacciono indistintamente al referendum facoltativo (sentenza 1C_459/2011 del 4 settembre 2013 consid. 7, in: RtiD 2014 I n. 22 pag. 87; sul tema vedi TIZIANO CRAMERI, Alcune peculiarità delle aggregazioni comunali nel Cantone Ticino, in: RtiD 2015 I, Omaggio a Guido Corti, pag. 131 segg., 138).
I ricorrenti ignorano che, contrariamente all'iniziativa in esame, in quelle cause i cittadini dei Comuni interessati dalle aggregazioni, e peraltro non quelli di tutto il Cantone Ticino, sono stati previamente consultati e hanno potuto esprimersi nel quadro delle votazioni consultive con piena cognizione di causa, anche alla luce dei preliminari rapporti alla cittadinanza e dei preventivi studi, che illustravano compiutamente le diverse sfaccettature dei progetti aggregativi (art. 6 e 9 LAggr; su queste garanzie vedi sentenza 1C_459/2011, citata, consid. 7.
L'iniziativa litigiosa non prevede per contro, volutamente, una consultazione preventiva dei Comuni interessati: la violazione dell'art. 5 della Carta è quindi manifesta. Al riguardo, i generici accenni ricorsuali addotti in replica relativi a un'asserita prassi del Consiglio costituzionale francese, attinente alla creazione mediante legge di enti metropolitani, e a quella italiana, inerente all'istituzione per via legislativa di città metropolitane e non meglio precisate "unioni e fusioni di Comuni", nulla mutano alla esposta conclusione.
7.7 L'accenno di critica dei ricorrenti all'applicabilità dell'art. 29 cpv. 2 Cost. alla consultazione dei Comuni non dev'essere vagliato oltre. Tale quesito è ormai superato, poiché la garanzia offerta dall'art. 5 della Carta comprende ed eccede il diritto di essere sentito previsto dalla citata norma, siccome si riferisce espressamente alla consultazione della popolazione. Anche la dottrina sottolinea che, indipendentemente dalla scelta dell'atto d'aggregazione e dalla sua natura giuridica, l'obbligo imposto dall'art. 5 della Carta di consultare previamente le collettività locali, dev'essere imperativamente rispettato e non può essere semplicemente raggirato (MEYER, op. cit., pag. 90, 125 seg., 379, 381 seg.; VINCENT MARTENET, La fusion de communes entre elles ou avec le canton, in: L'avenir juridique des communes, Tanquerel/Bellanger [ed.], 2007, pag. 225-228; URSIN FETZ, Gemeindefusion, 2009, pag. 159 seg.; JAAG/RÜSSLI, Kantone ohne Gemeinden?, in: Mehr oder weniger Staat? Festschrift für Peter Hänni zum 65. Geburtstag, 2015, pagg. 219 segg., 226 segg.).
8.
8.1 Certo, riconosciuto implicitamente, in un secondo tempo, che l'iniziativa viola il diritto superiore, i ricorrenti in maniera speciosa adducono che in un quadro come quello in esame, più che di un'iniziativa popolare costituzionale elaborata si sarebbe in presenza di una consultazione preventiva, poiché il decreto è obbligatoriamente sottoposto al voto popolare (art. 87 cpv. 2 Cost./TI). Al loro dire, ciò sarebbe sufficiente, ritenuto che i voti dei cittadini dei Comuni interessati sono presi in considerazione nel risultato complessivo del Cantone.
8.2 L'assunto è chiaramente infondato. È infatti manifesto che nell'ambito della votazione sull'iniziativa litigiosa le collettività locali interessate non sono consultate "preliminarmente" (in tal senso anche MEYER, op. cit., pag. 357 seg.). Come rettamente ritenuto dalle autorità cantonali, il voto sull'iniziativa da parte di tutti gli aventi diritto di voto ticinesi, e non solo di quelli dei Comuni toccati dall'iniziativa, comporta la loro aggregazione immediata, senza che questi siano stati previamente consultati; l'elettorato cantonale non può pertanto esprimersi, in un secondo tempo e con conoscenza di causa, tenendo conto anche del precedente voto dei Comuni interessati dalla fusione. Adducendo che la Carta non istituisce un diritto di veto, ma si limita a prevedere una consultazione diretta o indiretta, i ricorrenti disattendono ch'essa la impone "preliminarmente", ciò che non si verifica con la votazione sull'iniziativa, che per di più, come visto, non concerne direttamente le collettività locali, ma tutto il Cantone. La contestata dichiarazione di irricevibilità è quindi corretta.
8.3
8.3.1 La violazione della Carta e della Costituzione appare essere stata implicitamente condivisa anche dai promotori medesimi, i quali, resisi conto che l'iniziativa violava il diritto superiore, hanno vanamente tentato di correggerne la portata, invitando i Comuni ad esprimersi previamente sulla stessa e chiedendo alle autorità cantonali d'indire votazioni consultive prima del voto sull'iniziativa. Nel rapporto di minoranza, accertata una violazione del diritto costituzionale di essere sentito dei Comuni interessati, si rileva la "singolare" azione del Comitato di iniziativa d'invitare i Municipi interessati a organizzare votazioni consultive e, con riferimento anche alla lesione dell'art. 5 della Carta, a prospettare la possibilità di applicare per analogia le garanzie previste dalla LAggr: queste soluzioni non sono state escluse dai promotori allo scopo di impedire l'inevitabile dichiarazione d'irricevibilità (pag. 19 seg., 26, 29, 30 e 32). Simili stratagemmi non sono tuttavia attuabili in concreto e contraddicono per di più lo scopo stesso dell'iniziativa, snaturandola.
È manifesto, come pertinentemente stabilito nel rapporto di maggioranza, che in assenza di una base legale le autorità cantonali non possono ordinare votazioni consultive o invitare le autorità comunali a pronunciarsi: ciò a maggior ragione ricordato che lo scopo esplicito e precipuo dell'iniziativa è proprio quello di imporre dall'alto le aggregazioni dei due poli urbani, senza consultare previamente né le autorità né la popolazione degli enti pubblici interessati.
Disporre votazioni consultive in un tale contesto contravverrebbe inoltre alla volontà dei cittadini che hanno sottoscritto l'iniziativa e che intendevano per il suo tramite imporre l'aggregazione diretta dei Comuni considerati dalla stessa, senza previamente udirli (cfr. DTF 139 I 292 consid. 7.2.4 pag. 300). È pure evidente che i Comuni non avevano alcun obbligo di dare seguito a un invito di privati cittadini, quali i promotori dell'iniziativa, e di organizzare in assenza delle necessarie basi legali, in considerazione non da ultimo dei relativi costi e in difetto di un qualsiasi rapporto o studio sulle conseguenze delle prospettate fusioni, votazioni consultive al proposito. Nulla impediva invece ai promotori, preso atto della manifesta irricevibilità dell'iniziativa, di ritirarla o, sin dall'inizio, di presentarne una generica. La causa d'irricevibilità dell'iniziativa risiede proprio nella sua errata impostazione e formulazione.
8.3.2 Certo, i promotori sostengono in maniera del tutto imprecisa che per rispettare le esigenze della Carta spetterebbe semmai al Gran Consiglio approntare direttamente le necessarie consultazioni preventive. Al riguardo tuttavia, essi neppure tentano di dimostrare perché il relativo rifiuto da parte del Parlamento, fondato sulla legislazione cantonale, sarebbe addirittura insostenibile e quindi arbitrario (DTF 141 I 70 consid. 2.2 pag. 72, DTF 141 I 49 consid. 3.4 pag. 53) nonché lesivo del principio di legalità (DTF 141 II 169 consid. 3.1; DTF 140 I 381 consid. 4.4 pag. 386). Il contestato diniego è peraltro corretto, ritenuto che la generica tesi ricorsuale, secondo cui votazioni consultive nei Comuni sarebbero possibili anche al di fuori di una procedura retta dalla LAggr, manifestamente non regge. In assenza di una base legale, il Gran Consiglio o un'altra autorità cantonale, tranne in situazioni di evidente necessità, non possono infatti indire votazioni consultive: la tenuta di tali votazioni può essere in effetti impugnata con successo da cittadini che ne chiedono l'annullamento (DTF 104 Ia 226 consid. 2 e 3; sentenze 1C_51/2014 del 25 marzo 2014 consid. 2, con numerosi riferimenti alla dottrina, in: ZBl 116/2015 pag. 87, relativa alla riorganizzazione dei Comuni del Canton Sciaffusa, e 1P.470/2005 del 23 dicembre 2005 consid. 4.1 e 4.2). D'altra parte è palese che la consultazione imposta dall'art. 5 della Carta non può avvenire in maniera improvvisata e informale e, allo scopo di tutelare efficacemente questa garanzia, essa deve aver luogo nell'ambito di una procedura affidabile, corretta e formale.
8.3.3 I ricorrenti, contravvenendo al loro obbligo di motivazione (art. 42 LTF), non si esprimono sul diniego in questione, né indicano una qualsiasi base legale del diritto cantonale che avrebbe permesso un tale modo di procedere. Nemmeno si è in presenza di una situazione eccezionale, che imporrebbe di rinunciare all'esigenza di una base legale. L'accenno ricorsuale al fatto che contro misure di pianificazione derivanti da un'iniziativa dovrebbe essere previsto un ricorso in applicazione diretta dell'art. 33 LPT (RS 700) (cfr. al riguardo DTF 138 I 131 consid. 5.4.4 pag. 140), norma manifestamente non applicabile in concreto, concerne tutt'altra fattispecie ed è chiaramente ininfluente. È quindi a ragione che i Comuni interessati non hanno dato seguito all'invito, specioso e scorretto, rivolto loro dai promotori dell'iniziativa riguardo a un'asserita "libera facoltà di indire votazioni consultive".
Ne segue che l'assunto ricorsuale secondo cui il diritto di essere sentito dei Comuni interessati sarebbe perento, perché avrebbero dovuto farsi parte diligente e come proposto loro dai promotori inoltrare osservazioni al Gran Consiglio, invito al quale del resto a ragione nessun Comune ha dato seguito, è privo di ogni fondamento. L'ignorare un invito errato, formulato da persone private al di fuori di una qualsiasi procedura disciplinata dalla legge, chiaramente non comporta il decadimento di un diritto previsto dalla Costituzione e dalla Carta.
8.4 Nel rapporto di maggioranza si conclude quindi rettamente che in assenza di elementi essenziali e indispensabili per dichiarare ricevibile l'iniziativa, non vi è spazio per il principio "in dubio pro populo", applicabile solo quando vi sarebbero dubbi, ma non certezze sull'irricevibilità di un'iniziativa, come nella fattispecie. Al riguardo, i ricorrenti si limitano a osservare che la decisione granconsiliare si esprime in più parti in maniera dubitativa, per cui occorrerebbe dar preferenza all'interpretazione più favorevole al popolo. Ora, come esposto, la lesione del diritto superiore è manifesta, per cui la conclusione del Parlamento ticinese, peraltro sorretta indirettamente anche dal rapporto di minoranza e dai promotori stessi, è corretta. (...)
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it
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Art. 4 par. 6 et art. 5 de la Charte européenne de l'autonomie locale; confirmation de l'invalidation de l'initiative populaire constitutionnelle formulée demandant la fusion des centres urbains du Sopraceneri prononcée par le Grand Conseil en raison de sa non-conformité au droit supérieur. Interprétation d'une initiative populaire cantonale; conformité au droit supérieur (consid. 3). L'initiative exige la fusion immédiate des communes de Locarno et de Bellinzone avec 17, respectivement 16 communes environnantes sans consultation préalable des communes concernées. Motifs d'invalidation retenus par le Grand Conseil (consid. 4). La protection des limites territoriales locales des communes est garantie par l'art. 5 de la Charte; cette norme, directement applicable, se réfère non pas aux autorités locales mais à la population locale, contrairement à l'art. 4 par. 6; elle exige une consultation préalable des citoyens des communes intéressées. Cette garantie doit être respectée sans égard à la forme choisie de l'acte de fusion et à sa nature juridique (consid. 7).
L'art. 5 de la Charte, qui n'interdit pas les fusions forcées, n'est pas respecté par le vote de l'initiative sur le plan cantonal, parce que les citoyens des communes intéressées n'ont pas été consultés au préalable. La tentative des initiants d'inviter a posteriori les communes concernées et les autorités cantonales à organiser des votes consultatifs ne repose sur aucune base légale; une telle procédure dénaturerait en outre l'initiative et contreviendrait à la volonté explicite de ses signataires (consid. 8).
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fr
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constitutional law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-I-216%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,601
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142 I 216
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142 I 216
Sachverhalt ab Seite 218
A. Il 9 marzo 2012 è stata presentata l'iniziativa popolare costituzionale elaborata "Avanti con le nuove città di Locarno e Bellinzona", volta a introdurre nella Costituzione ticinese un nuovo art. 20a del seguente tenore:
"Art. 20a: Aggregazione poli urbani del Sopraceneri
1. I Comuni di Ascona, Brione s/Minusio, Brissago, Cavigliano, Centovalli, Cugnasco-Gerra, Gordola, Lavertezzo, Locarno, Losone, Mergoscia, Minusio, Muralto, Orselina, Ronco s/Ascona, Tegna, Tenero-Contra e Verscio sono aggregati al più tardi entro il 31 dicembre 2017 in un unico Comune denominato Comune di Locarno, a far tempo dalla costituzione del Municipio.
2. I Comuni di Arbedo-Castione, Bellinzona, Cadenazzo, Camorino, Claro, Giubiasco, Gnosca, Gorduno, Gudo, Lumino, Moleno, Monte Carasso, Pianezzo, Preonzo, Sant'Antonio, Sant'Antonino e Sementina sono aggregati al più tardi entro il 31 dicembre 2017 in un unico Comune denominato Comune di Bellinzona, a far tempo dalla costituzione del Municipio.
3. Nella prima legislatura il Municipio dei due nuovi Comuni sarà composto di 7 membri e 4 supplenti, mentre il Consiglio comunale sarà composto di 60 membri.
4. Il Cantone verserà un contributo di 24 milioni di franchi al nuovo Comune di Locarno e di 30 milioni di franchi al nuovo Comune di Bellinzona.
5. Sono riservati aggregazioni più estese e contributi più elevati.
6. La legge ne disciplina le condizioni e le modalità."
B. L'iniziativa ha raccolto 11'558 firme valide ed è quindi riuscita. Essa è stata trasmessa al Gran Consiglio, che ha licenziato due rapporti, uno di maggioranza del 5 settembre 2013, volto a farla dichiarare irricevibile, l'altro di minoranza di stessa data, tendente ad accertarne la ricevibilità. Con decreto del 14 ottobre 2013 (...), il Gran Consiglio, aderendo al rapporto di maggioranza, ha dichiarato irricevibile l'iniziativa. Ha ritenuto che, oltre ad opporvisi insuperabili problemi relativi al diritto costituzionale di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.), al principio dell'uguaglianza giuridica e alla libertà di voto, perché ai cittadini è preclusa la possibilità di accettare soltanto una o l'altra delle aggregazioni proposte, essa viola l'art. 4 cpv. 6 e l'art. 5 della Carta europea dell'autonomia locale, conclusa a Strasburgo il 15 ottobre 1985, approvata dall'Assemblea federale il 15 dicembre 2004, ratificata dalla Svizzera il 17 febbraio 2005 ed entrata in vigore per il nostro Paese il 1° giugno seguente (RS 0.102; in seguito: la Carta).
C. Avverso questo decreto Giorgio Ghiringhelli e otto promotori dell'iniziativa presentano un ricorso di diritto pubblico al Tribunale federale per violazione del diritto di voto dei cittadini. (...)
In una seduta pubblica il Tribunale federale ha respinto il ricorso in quanto ammissibile.
(estratto)
Erwägungen
Dai considerandi:
3.
3.1 Secondo la costante prassi, di regola, un'iniziativa popolare cantonale, indipendentemente dalla sua formulazione, deve rispettare le condizioni materiali che le sono imposte: in particolare non deve contenere nulla che contrasti con il diritto superiore sia esso cantonale, federale o internazionale (DTF 139 I 292 consid. 5.4 pag. 295; DTF 133 I 110 consid. 4.1 pag. 115 seg.; BÉNÉDICTE TORNAY, La démocratie directe saisie par le juge, 2008, pag. 90 seg.; ETIENNE GRISEL, Initiative et référendum populaires, 3a ed. 2004, n. 697 segg.; HANGARTNER/KLEY, Die demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2000, n. 2117 e segg. pag. 838 seg.).
In tale ambito occorre ricordare che non sono soltanto le disposizioni cogenti del diritto internazionale che pongono limiti sostanziali alle iniziative cantonali: secondo l'art. 139 cpv. 3 Cost., una tale limitazione vale in effetti unicamente per le iniziative popolari per la revisione parziale della Costituzione federale, norma non applicabile alle iniziative cantonali. Quest'ultime devono invece essere compatibili senza riserve al diritto superiore (DTF 139 I 292 consid. 5.4 in fine pag. 295 e consid. 5.6 pag. 296).
3.2 L'autorità chiamata a esaminare la validità materiale di un'iniziativa deve interpretarne i termini nel senso più favorevole agli iniziativisti; quando, applicando i metodi interpretativi riconosciuti (al riguardo vedi DTF 141 I 78 consid. 4.2 pag. 82; DTF 139 I 292 consid. 5.7 pag. 296), il testo di un'iniziativa si presti a un'interpretazione conforme al diritto superiore, essa dev'essere dichiarata valida e sottoposta al voto popolare. L'interpretazione conforme deve permettere di evitare, in quanto possibile, le dichiarazioni di nullità (DTF 132 I 282 consid. 3.1 pag. 286; DTF 129 I 392 consid. 2.2 pag. 395; DTF 128 I 190 consid. 4; sentenza 1P.531/2006 dell'8 novembre 2006 consid. 3.1, in: RtiD 2007 I n. 1 pag. 3).
3.3 Questo è il senso del detto "in dubio pro populo", richiamato dai ricorrenti, secondo cui un testo che non ha un senso univoco dev' essere interpretato in maniera tale da favorire l'espressione del voto popolare (sentenza 1C_578/2010 del 20 dicembre 2011 consid. 3, non pubblicato in DTF 138 I 131; DTF 134 I 172 consid. 2.1 pag. 177). Questa massima in materia di diritti politici si presta ugualmente alla concretizzazione del principio della proporzionalità (art. 36 cpv. 3 Cost.), secondo cui l'intervento dello Stato deve comportare il minor pregiudizio possibile ai diritti dei cittadini e le decisioni di irricevibilità siano il più possibile limitate a vantaggio della soluzione più favorevole agli iniziativisti. In questo modo, quando soltanto una parte dell'iniziativa risulti irricevibile, la parte restante può nondimeno mantenere, in quanto tale, la sua validità, qualora essa costituisca un insieme coerente, possa ancora corrispondere alla volontà degli iniziativisti e rispetti di per sé il diritto superiore (DTF 139 I 292 consid. 7.2.3 pag. 298 seg. e riferimenti; sentenza 1C_33/2013 del 19 maggio 2014 consid. 4). In concreto un'eventuale validità parziale dell'iniziativa non è ravvisabile, né i ricorrrenti lo pretendono.
3.4 Secondo la giurisprudenza, il testo di un'iniziativa dev'essere interpretato in modo oggettivo, ossia come potevano comprenderlo i cittadini ai quali era rivolto. Di contro, l'interpretazione personale dei promotori e dei redattori dell'iniziativa non è determinante, soprattutto se, come nel caso in esame, essa è fornita a posteriori (DTF 139 I 292 consid. 7.2.1 e 7.2.4 pag. 298 seg.; DTF 139 II 243 consid. 8 in fine pag. 249; DTF 121 I 357 consid. 4b pag. 362; sentenze 1C_186/2011 del 16 aprile 2016 consid. 3.2 e 1P.150/2003 del 5 dicembre 2003 consid. 4.5). In concreto, sul formulario per la raccolta delle firme, all'attenzione dei firmatari non erano indicati altri contenuti o spiegazioni aggiuntive.
4.
4.1 Il Gran Consiglio ha dichiarato l'iniziativa irricevibile aderendo al rapporto di maggioranza della Commissione della legislazione, che costituisce in sostanza la vera e propria motivazione della decisione impugnata (sentenze 1C_91/2009 del 10 novembre 2009 consid. 1.3, in: RtiD 2010 I n. 3 pag. 27 e 1P.531/2006, citata, consid. 2.2). Questa conclusione si fonda, tra l'altro, sull'audizione del primo firmatario dell'iniziativa e quella dei promotori, sulle discussioni commissionali, su una perizia giuridica del luglio 2012 del prof. Andreas Auer, commissionata dal Comune di Ascona che conclude per l'irricevibilità dell'iniziativa ("L'illiceità di trattamenti costituzionali speciali 'Extrawürsten', elusioni normative e scorciatoie di politica del voto in materia di aggregazioni comunali") e su diverse audizioni commissionali del consulente giuridico del Gran Consiglio, poi confluite nel suo parere in versione consolidata del 29 novembre 2013 (MICHELE ALBERTINI, Esame di ricevibilità dell'iniziativa popolare costituzionale elaborata "Avanti con le nuove città di Locarno e Bellinzona", RtiD 2014 I pag. 423 segg.).
4.2 Il Parlamento cantonale ha sottolineato, come rilevato nei rapporti di maggioranza e di minoranza, che oggetto del litigio è soltanto la questione della ricevibilità dell'iniziativa litigiosa e non quella, sulla quale come già osservato insistono a torto i suoi promotori, di esaminare l'opportunità o meno di procedere alle aggregazioni ch'essa prevede. Ciò poiché si tratta di vagliare un quesito meramente tecnico-giuridico e non politico (cfr. DTF 139 I 292 consid. 5.5 pag. 296 e 6.2 pag. 297), ritenuto che, qualora fosse riconosciuta la ricevibilità dell'iniziativa, alla stessa, se del caso, potrebbe essere opposto un controprogetto.
Il Legislativo cantonale non ha avuto alcun dubbio a pronunciare l'irricevibilità dell'iniziativa (50 voti in tal senso, 24 contrari e un'astensione). Ciò in quanto, ritenendola ricevibile, tutti i cittadini del Cantone sarebbero chiamati a decidere le sorti di due soli distretti, obbligandoli contro la loro volontà ad aggregarsi, provocando quindi una disparità di trattamento ingiustificata. Ha aggiunto che chi ha firmato l'iniziativa ha semplicemente risposto affermativamente e con spirito paternalistico alla domanda retorica: "cari locarnesi e bellinzonesi, non volete aggregarvi spontaneamente? Allora, vediamo di obbligarvi noi". Secondo il Gran Consiglio, per i 35 Comuni coinvolti l'iniziativa comporterebbe un sistema di aggregazione diretta, senza le garanzie procedurali e partecipative previste dalla Legge ticinese del 16 dicembre 2003 sulle aggregazioni e separazioni dei Comuni (LAggr; RL 2.1.4.3), mentre queste rimarrebbero applicabili per tutti gli altri Comuni, instaurando in tal modo una non giustificata disparità di trattamento.
Sempre secondo il Parlamento cantonale, l'iniziativa, oltre che ledere il diritto costituzionale dei Comuni coinvolti di essere sentiti giusta l'art. 29 cpv. 2 Cost., viola manifestamente la Carta. Specificamente la popolazione dei Comuni interessati dall'iniziativa, e non i rispettivi Legislativi ed Esecutivi, la cui consultazione comunque nemmeno è prevista, non può in effetti previamente esprimersi al riguardo. Si è insistito anche sulla mancata unità della materia, rilevato che l'iniziativa include due progetti aggregativi diversi, impedendo quindi ai cittadini di esprimere un voto differenziato (estratto dal verbale del Gran Consiglio, seduta XIX del 14 ottobre 2013).
4.3 Il relatore di minoranza, osservato che l'iniziativa presenta manifesti difetti intrinseci, rileva che sui quattro criteri contemplati dalla Costituzione cantonale (art. 86) solo uno può essere oggetto di dubbi legittimi: quello relativo al diritto di essere sentito dei Comuni interessati, che tuttavia potrebbe essere sanato prima della votazione sull'iniziativa. Questo, non per andare incontro "ex post" alle esternazioni degli iniziativisti, che si sarebbero resi conto solo in un secondo tempo che tale aspetto doveva essere approfondito. Ha quindi proposto di applicare per analogia gli strumenti previsti dalla LAggr. Il relatore di maggioranza ha ribadito al proposito che la non conformità dell'iniziativa in esame con gli art. 5 e 4 cpv. 6 della Carta è evidente, poiché la popolazione dei 35 Comuni interessati non può esprimersi previamente sull'aggregazione loro imposta.
4.4 Nelle osservazioni al ricorso, il Consiglio di Stato ricorda che, dinanzi a un'iniziativa elaborata, il Gran Consiglio deve dichiararne irricevibili le parti contrarie al diritto superiore. Rileva che, secondo la giurisprudenza invalsa, il testo di un'iniziativa dev'essere interpretato in modo oggettivo, ossia come potevano comprenderlo i cittadini, motivo per cui l'intenzione dei promotori non è determinante ed essi non possono, come avvenuto, fornire a posteriori una propria interpretazione personale, per tentare di farla apparire conforme ai requisiti di ricevibilità. Secondo il Governo, il testo dell'iniziativa litigiosa è più che chiaro e non può essere oggetto di interpretazione o speculazioni: l'accettazione del nuovo art. 20a Cost./TI implica l'aggregazione diretta dei Comuni menzionati dalla norma ("I comuni di [...] sono aggregati al più tardi entro il 31 dicembre 2017 in un unico Comune [...]"). Non sussiste pertanto manifestamente la possibilità di un'eventuale informazione e consultazione preventiva dei rispettivi Comuni e dei loro cittadini. Lo sforzo dei promotori di introdurre a posteriori un "diritto" di essere uditi dei Comuni interessati, mediante l'improvvisato tentativo di invitarli a esprimersi prima della votazione, è illegittimo, perché privo della necessaria base legale. Per di più, questa soluzione contravverrebbe allo scopo intrinseco dell'iniziativa che, viste le precedenti bocciature dei progetti aggregativi fondati sulla LAggr, è proprio quello di scardinare le garanzie partecipative e le criticate lungaggini di quella procedura: una siffatta soluzione disattenderebbe pertanto la volontà di chi ha firmato l'iniziativa, volta ad obbligare questi Comuni a fusionare senza essere previamente consultati.
(...)
7.
7.1 Occorre esaminare la questione del diritto di essere sentito sotto l'aspetto della Carta. Il suo art. 4 cpv. 6, relativo alla portata dell'autonomia locale, ha il seguente tenore: "Le collettività locali dovranno essere consultate per quanto possibile, in tempo utile ed in maniera opportuna nel corso dei processi di programmazione e di decisione per tutte le questioni che le riguardano direttamente." L'art. 5, concernente la tutela dei limiti territoriali delle collettività locali, dispone che "per ogni modifica dei limiti territoriali, le collettività locali interessate dovranno essere preliminarmente consultate, eventualmente mediante referendum, qualora ciò sia consentito dalla legge".
Nel rapporto di maggioranza, richiamando il testo inglese di queste due norme, si sottolinea che con il termine "collettività locali" si intende la popolazione locale e non le autorità locali (quali il Municipio e il Consiglio comunale), motivo per cui è la popolazione che dev'essere sentita preventivamente, questione peraltro non litigiosa, ritenuto che i ricorrenti rettamente non la contestano. Questa conclusione è corretta. I testi originali della Carta sono il francese e l'inglese, "i due testi facenti ugualmente fede" (art. 18 in fine della stessa). Ora, dal testo originario inglese risulta evidente che la garanzia dell'art. 5 si riferisce alla consultazione preliminare della popolazione locale ("local communities") e non alle autorità locali ("local authorities") come previsto dall'art. 4 cpv. 6 della Carta, sebbene nel testo francese delle stesse norme, come nella traduzione italiana, si utilizzi il medesimo termine, segnatamente "collectivités locales" (in tal senso vedi KILIAN MEYER, Gemeindeautonomie im Wandel, 2011, pag. 90 e nota al piede n. 442 e pag. 381 in particolare note al piede n. 1555 e 1557). In effetti, l'art. 5 della Carta si riferisce all'integrità territoriale, ossia alle aggregazioni di Comuni e pertanto a una misura che minaccia direttamente la loro esistenza, motivo per cui in tale ambito esso impone una consultazione qualificata dei loro cittadini, contrariamente all'art. 4 cpv. 6, che prevede meramente la consultazione delle autorità locali per tutte le questioni che le riguardano. Dalla struttura sistematica, dalla ponderazione dei criteri e dagli scopi di queste due norme risulta chiaramente che l'art. 5 ha una portata propria e specifica, prevedendo, nel caso in cui si tratti dell'esistenza stessa del Comune, una tutela accresciuta, cioè un diritto di consultazione qualificato. In caso contrario, qualora questa norma intendesse semplicemente ribadire quanto già previsto dall'art. 4 cpv. 6, essa non avrebbe alcun senso e sarebbe inutile.
7.2 Sempre nel rapporto di maggioranza si ricorda poi che in Ticino la LAggr esplicita i diritti di consultazione preventiva, per cui, come costantemente stabilito dal Tribunale federale, essa adempie le esigenze poste dalla Carta. Si osserva, per converso, che il proposto nuovo art. 20a Cost./TI non contempla alcun diritto di consultazione preventiva delle comunità locali interessate, né un siffatto diritto è previsto dall'art. 20 cpv. 3 Cost./TI (RS 131.229) in vigore, poiché esso si riferisce alle aggregazioni disciplinate dalla LAggr. Se ne conclude che non sussiste alcuna base legale che permetterebbe al Gran Consiglio di promuovere direttamente o di delegare, per esempio alla Sezione degli enti locali, l'organizzazione di una consultazione della popolazione dei Comuni interessati, essendo inoltre esclusa anche la possibilità di far capo a un referendum. Nello stesso rapporto viene pertanto stabilito che neppure la richiesta dei promotori alla Commissione Costituzione e diritti politici, perché proceda alla consultazione dei 35 Comuni da aggregare, poteva essere presa in considerazione. Si precisa inoltre che nemmeno il voto espresso dalla popolazione di questi Comuni nell'ambito della votazione cantonale sull'iniziativa litigiosa potrebbe essere qualificata quale consultazione ai sensi della Carta, poiché coinciderebbe con la decisione di aggregazione medesima. Si rileva infine che lo scritto inviato dagli iniziativisti il giorno della loro audizione ai Comuni interessati, invitandoli a indire una votazione consultiva, "appare come un'azione improvvisata e goffa per sanare un errore".
7.3 Accertato nel preambolo della Carta che le collettività locali costituiscono uno dei principali fondamenti di ogni regime democratico, che il diritto dei cittadini a partecipare alla gestione degli affari pubblici fa parte dei principi democratici e considerato che il rafforzamento dell'autonomia locale rappresenta un importante contributo per i principi democratici e il decentramento del potere, l'art. 1 dispone che le Parti s'impegnano a considerarsi vincolate a determinate disposizioni della Carta, conformemente a quanto indicato all'art. 12 cpv. 1 della stessa. La Svizzera vi ha dato seguito dichiarando d'impegnarsi a considerarsi vincolata da specifiche disposizioni, in particolare dall'art. 4, paragrafi 1, 2, 3, 5 e 6, nonché dall'art. 5. Per quanto qui interessa, si è quindi impegnata a rispettare le due norme in applicazione delle quali il Parlamento ticinese ha dichiarato irricevibile l'iniziativa.
7.4 Giova ricordare, ciò che i ricorrenti non contestano, che le due disposizioni relative alla consultazione dei Comuni sono direttamente applicabili. In effetti, come appena esposto, con riferimento all'art. 12 cpv. 1 della Carta, la Svizzera ha dichiarato d'impegnarsi a considerarsi vincolata da queste norme (Messaggio del 19 dicembre 2003 relativo alla Carta, FF 2004 67, 76 n. 1.4.3 e 84 seg. n. 2.2 e dichiarazione della Svizzera all'art. 12 cpv. 2, dove si precisa che la Carta, secondo il suo art. 13, si applica ai Comuni politici; sentenza 1C_41/2008 del 26 maggio 2009 consid. 11.1, in: RtiD 2010 I n. 2 pag. 25; MEYER, op. cit., pag. 125 seg., 131). Dal Messaggio risulta inoltre che sui contenuti della Carta i Cantoni e i partiti si sono ampiamente espressi. Durante i dibattiti parlamentari, l'art. 5 della Carta non ha dato adito a discussioni. Come visto, questa norma è poi stata vagliata e applicata più volte dal Tribunale federale e, relativamente all'iniziativa in esame, approfonditamente dibattuta dal Gran Consiglio ticinese.
7.5 Nel Rapporto esplicativo della Carta del Consiglio d'Europa del marzo 2010, si rileva che se nella maggior parte dei paesi è considerato come irrealistico aspettarsi che la comunità locale abbia un diritto di veto riguardo alla modifica dei limiti territoriali, una sua consultazione preliminare, diretta o indiretta, è indispensabile. Se del caso, un referendum costituisce una procedura adeguata per questo tipo di consultazione, possibilità comunque non prevista nella legislazione di un certo numero di Paesi. Dove le norme legislative non impongono il ricorso a un referendum, si possono prevedere altri modi di consultazione (pag. 38). La Carta non predispone invero un meccanismo di controllo istituzionale del rispetto delle libertà comunali (pag. 30), che la prassi ha comunque sviluppato attraverso l'elaborazione di rapporti, e nemmeno conferisce alcun diritto di veto (vedi dichiarazione della Svizzera; FF 2004 71 n. 1.3, 76 n. 1.4.3 e 81 n. 2.1), né impedisce di attuare un'aggregazione coatta (sentenza 1C_41/2008, citata, consid. 11.2, con riferimenti anche alla dottrina; MEYER, op. cit., pag. 379 segg. sulla necessità di consultare i comuni in tale ambito e, in generale sulla portata dei citati articoli della Carta, pag. 90, 97, 114 seg.). Riguardo all'art. 5, norma decisiva, il rapporto osserva che le proposte volte a modificare i limiti territoriali, dei quali i progetti di fusione con altre collettività rappresentano il caso estremo, rivestono un'importanza fondamentale per le collettività locali e i loro cittadini. Nel Messaggio si ribadisce che l'art. 5 della Carta riguarda l'integralità territoriale delle collettività locali, osservando che la questione è interessante dal profilo delle fusioni di Comuni (pag. 81). È nondimeno pacifico che le autorità non sono vincolate da un eventuale esito negativo di una consultazione preliminare.
7.6 In questo ambito i ricorrenti richiamano alcuni stralci di sentenze concernenti aggregazioni coatte ticinesi, nelle quali il Tribunale federale si è già pronunciato sulla portata della Carta: ne traggono tuttavia conclusioni manifestamente inesatte.
Essi misconoscono infatti che il Tribunale federale sulla base di una prassi invalsa ha costantemente ritenuto che aggregazioni disciplinate dalla LAggr, segnatamente quelle coatte, sono costituzionalmente ammissibili e rispettano in particolare le garanzie previste dall'art. 5 della Carta. Ciò poiché gli aventi diritto di voto dei Comuni interessati possono previamente esprimersi nel quadro di una votazione consultiva sulla prospettata fusione, che a sua volta poteva essere oggetto di un referendum (all'epoca per lo meno finanziario; sentenze 1C_287/2014 del 25 agosto 2015 consid. 7.1, in: RtiD 2016 I n. 1 pag. 3; 1C_87/2014 dell'8 aprile 2015 consid. 6.1; 1C_91/2009, citata, consid. 3; 1C_415/2008 del 24 agosto 2009 consid. 12 e 1C_41/2008, citata, consid. 11). Il Tribunale federale ha poi stabilito che anche le recenti modifiche apportate alla LAggr sono compatibili con l'art. 5 della Carta: riguardo alla consultazione preliminare esse eccedono anzi largamente la garanzia fornita dalla stessa poiché, oltre alle votazioni consultive indette nei Comuni interessati, attualmente i decreti aggregativi soggiacciono indistintamente al referendum facoltativo (sentenza 1C_459/2011 del 4 settembre 2013 consid. 7, in: RtiD 2014 I n. 22 pag. 87; sul tema vedi TIZIANO CRAMERI, Alcune peculiarità delle aggregazioni comunali nel Cantone Ticino, in: RtiD 2015 I, Omaggio a Guido Corti, pag. 131 segg., 138).
I ricorrenti ignorano che, contrariamente all'iniziativa in esame, in quelle cause i cittadini dei Comuni interessati dalle aggregazioni, e peraltro non quelli di tutto il Cantone Ticino, sono stati previamente consultati e hanno potuto esprimersi nel quadro delle votazioni consultive con piena cognizione di causa, anche alla luce dei preliminari rapporti alla cittadinanza e dei preventivi studi, che illustravano compiutamente le diverse sfaccettature dei progetti aggregativi (art. 6 e 9 LAggr; su queste garanzie vedi sentenza 1C_459/2011, citata, consid. 7.
L'iniziativa litigiosa non prevede per contro, volutamente, una consultazione preventiva dei Comuni interessati: la violazione dell'art. 5 della Carta è quindi manifesta. Al riguardo, i generici accenni ricorsuali addotti in replica relativi a un'asserita prassi del Consiglio costituzionale francese, attinente alla creazione mediante legge di enti metropolitani, e a quella italiana, inerente all'istituzione per via legislativa di città metropolitane e non meglio precisate "unioni e fusioni di Comuni", nulla mutano alla esposta conclusione.
7.7 L'accenno di critica dei ricorrenti all'applicabilità dell'art. 29 cpv. 2 Cost. alla consultazione dei Comuni non dev'essere vagliato oltre. Tale quesito è ormai superato, poiché la garanzia offerta dall'art. 5 della Carta comprende ed eccede il diritto di essere sentito previsto dalla citata norma, siccome si riferisce espressamente alla consultazione della popolazione. Anche la dottrina sottolinea che, indipendentemente dalla scelta dell'atto d'aggregazione e dalla sua natura giuridica, l'obbligo imposto dall'art. 5 della Carta di consultare previamente le collettività locali, dev'essere imperativamente rispettato e non può essere semplicemente raggirato (MEYER, op. cit., pag. 90, 125 seg., 379, 381 seg.; VINCENT MARTENET, La fusion de communes entre elles ou avec le canton, in: L'avenir juridique des communes, Tanquerel/Bellanger [ed.], 2007, pag. 225-228; URSIN FETZ, Gemeindefusion, 2009, pag. 159 seg.; JAAG/RÜSSLI, Kantone ohne Gemeinden?, in: Mehr oder weniger Staat? Festschrift für Peter Hänni zum 65. Geburtstag, 2015, pagg. 219 segg., 226 segg.).
8.
8.1 Certo, riconosciuto implicitamente, in un secondo tempo, che l'iniziativa viola il diritto superiore, i ricorrenti in maniera speciosa adducono che in un quadro come quello in esame, più che di un'iniziativa popolare costituzionale elaborata si sarebbe in presenza di una consultazione preventiva, poiché il decreto è obbligatoriamente sottoposto al voto popolare (art. 87 cpv. 2 Cost./TI). Al loro dire, ciò sarebbe sufficiente, ritenuto che i voti dei cittadini dei Comuni interessati sono presi in considerazione nel risultato complessivo del Cantone.
8.2 L'assunto è chiaramente infondato. È infatti manifesto che nell'ambito della votazione sull'iniziativa litigiosa le collettività locali interessate non sono consultate "preliminarmente" (in tal senso anche MEYER, op. cit., pag. 357 seg.). Come rettamente ritenuto dalle autorità cantonali, il voto sull'iniziativa da parte di tutti gli aventi diritto di voto ticinesi, e non solo di quelli dei Comuni toccati dall'iniziativa, comporta la loro aggregazione immediata, senza che questi siano stati previamente consultati; l'elettorato cantonale non può pertanto esprimersi, in un secondo tempo e con conoscenza di causa, tenendo conto anche del precedente voto dei Comuni interessati dalla fusione. Adducendo che la Carta non istituisce un diritto di veto, ma si limita a prevedere una consultazione diretta o indiretta, i ricorrenti disattendono ch'essa la impone "preliminarmente", ciò che non si verifica con la votazione sull'iniziativa, che per di più, come visto, non concerne direttamente le collettività locali, ma tutto il Cantone. La contestata dichiarazione di irricevibilità è quindi corretta.
8.3
8.3.1 La violazione della Carta e della Costituzione appare essere stata implicitamente condivisa anche dai promotori medesimi, i quali, resisi conto che l'iniziativa violava il diritto superiore, hanno vanamente tentato di correggerne la portata, invitando i Comuni ad esprimersi previamente sulla stessa e chiedendo alle autorità cantonali d'indire votazioni consultive prima del voto sull'iniziativa. Nel rapporto di minoranza, accertata una violazione del diritto costituzionale di essere sentito dei Comuni interessati, si rileva la "singolare" azione del Comitato di iniziativa d'invitare i Municipi interessati a organizzare votazioni consultive e, con riferimento anche alla lesione dell'art. 5 della Carta, a prospettare la possibilità di applicare per analogia le garanzie previste dalla LAggr: queste soluzioni non sono state escluse dai promotori allo scopo di impedire l'inevitabile dichiarazione d'irricevibilità (pag. 19 seg., 26, 29, 30 e 32). Simili stratagemmi non sono tuttavia attuabili in concreto e contraddicono per di più lo scopo stesso dell'iniziativa, snaturandola.
È manifesto, come pertinentemente stabilito nel rapporto di maggioranza, che in assenza di una base legale le autorità cantonali non possono ordinare votazioni consultive o invitare le autorità comunali a pronunciarsi: ciò a maggior ragione ricordato che lo scopo esplicito e precipuo dell'iniziativa è proprio quello di imporre dall'alto le aggregazioni dei due poli urbani, senza consultare previamente né le autorità né la popolazione degli enti pubblici interessati.
Disporre votazioni consultive in un tale contesto contravverrebbe inoltre alla volontà dei cittadini che hanno sottoscritto l'iniziativa e che intendevano per il suo tramite imporre l'aggregazione diretta dei Comuni considerati dalla stessa, senza previamente udirli (cfr. DTF 139 I 292 consid. 7.2.4 pag. 300). È pure evidente che i Comuni non avevano alcun obbligo di dare seguito a un invito di privati cittadini, quali i promotori dell'iniziativa, e di organizzare in assenza delle necessarie basi legali, in considerazione non da ultimo dei relativi costi e in difetto di un qualsiasi rapporto o studio sulle conseguenze delle prospettate fusioni, votazioni consultive al proposito. Nulla impediva invece ai promotori, preso atto della manifesta irricevibilità dell'iniziativa, di ritirarla o, sin dall'inizio, di presentarne una generica. La causa d'irricevibilità dell'iniziativa risiede proprio nella sua errata impostazione e formulazione.
8.3.2 Certo, i promotori sostengono in maniera del tutto imprecisa che per rispettare le esigenze della Carta spetterebbe semmai al Gran Consiglio approntare direttamente le necessarie consultazioni preventive. Al riguardo tuttavia, essi neppure tentano di dimostrare perché il relativo rifiuto da parte del Parlamento, fondato sulla legislazione cantonale, sarebbe addirittura insostenibile e quindi arbitrario (DTF 141 I 70 consid. 2.2 pag. 72, DTF 141 I 49 consid. 3.4 pag. 53) nonché lesivo del principio di legalità (DTF 141 II 169 consid. 3.1; DTF 140 I 381 consid. 4.4 pag. 386). Il contestato diniego è peraltro corretto, ritenuto che la generica tesi ricorsuale, secondo cui votazioni consultive nei Comuni sarebbero possibili anche al di fuori di una procedura retta dalla LAggr, manifestamente non regge. In assenza di una base legale, il Gran Consiglio o un'altra autorità cantonale, tranne in situazioni di evidente necessità, non possono infatti indire votazioni consultive: la tenuta di tali votazioni può essere in effetti impugnata con successo da cittadini che ne chiedono l'annullamento (DTF 104 Ia 226 consid. 2 e 3; sentenze 1C_51/2014 del 25 marzo 2014 consid. 2, con numerosi riferimenti alla dottrina, in: ZBl 116/2015 pag. 87, relativa alla riorganizzazione dei Comuni del Canton Sciaffusa, e 1P.470/2005 del 23 dicembre 2005 consid. 4.1 e 4.2). D'altra parte è palese che la consultazione imposta dall'art. 5 della Carta non può avvenire in maniera improvvisata e informale e, allo scopo di tutelare efficacemente questa garanzia, essa deve aver luogo nell'ambito di una procedura affidabile, corretta e formale.
8.3.3 I ricorrenti, contravvenendo al loro obbligo di motivazione (art. 42 LTF), non si esprimono sul diniego in questione, né indicano una qualsiasi base legale del diritto cantonale che avrebbe permesso un tale modo di procedere. Nemmeno si è in presenza di una situazione eccezionale, che imporrebbe di rinunciare all'esigenza di una base legale. L'accenno ricorsuale al fatto che contro misure di pianificazione derivanti da un'iniziativa dovrebbe essere previsto un ricorso in applicazione diretta dell'art. 33 LPT (RS 700) (cfr. al riguardo DTF 138 I 131 consid. 5.4.4 pag. 140), norma manifestamente non applicabile in concreto, concerne tutt'altra fattispecie ed è chiaramente ininfluente. È quindi a ragione che i Comuni interessati non hanno dato seguito all'invito, specioso e scorretto, rivolto loro dai promotori dell'iniziativa riguardo a un'asserita "libera facoltà di indire votazioni consultive".
Ne segue che l'assunto ricorsuale secondo cui il diritto di essere sentito dei Comuni interessati sarebbe perento, perché avrebbero dovuto farsi parte diligente e come proposto loro dai promotori inoltrare osservazioni al Gran Consiglio, invito al quale del resto a ragione nessun Comune ha dato seguito, è privo di ogni fondamento. L'ignorare un invito errato, formulato da persone private al di fuori di una qualsiasi procedura disciplinata dalla legge, chiaramente non comporta il decadimento di un diritto previsto dalla Costituzione e dalla Carta.
8.4 Nel rapporto di maggioranza si conclude quindi rettamente che in assenza di elementi essenziali e indispensabili per dichiarare ricevibile l'iniziativa, non vi è spazio per il principio "in dubio pro populo", applicabile solo quando vi sarebbero dubbi, ma non certezze sull'irricevibilità di un'iniziativa, come nella fattispecie. Al riguardo, i ricorrenti si limitano a osservare che la decisione granconsiliare si esprime in più parti in maniera dubitativa, per cui occorrerebbe dar preferenza all'interpretazione più favorevole al popolo. Ora, come esposto, la lesione del diritto superiore è manifesta, per cui la conclusione del Parlamento ticinese, peraltro sorretta indirettamente anche dal rapporto di minoranza e dai promotori stessi, è corretta. (...)
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Art. 4 cpv. 6 e art. 5 della Carta europea dell'autonomia locale; conferma della dichiarazione di irricevibilità da parte del Gran Consiglio dell'iniziativa popolare costituzionale elaborata volta all'aggregazione dei poli urbani del Sopraceneri, poiché contraria al diritto superiore. Interpretazione di un'iniziativa popolare cantonale; compatibilità con il diritto superiore (consid. 3). In concreto, l'iniziativa, che non prevede volutamente una consultazione preventiva dei Comuni interessati, impone l'aggregazione diretta di Locarno con 17 Comuni limitrofi e di Bellinzona con 16. Motivi di irricevibilità ritenuti dal Gran Consiglio (consid. 4). La tutela dei limiti locali territoriali dei Comuni garantita dall'art. 5 della Carta, norma direttamente applicabile e che, contrariamente all'art. 4 cpv. 6, non si riferisce alle autorità bensì alla popolazione locale, esige una consultazione preliminare degli aventi diritto di voto dei Comuni interessati: questa garanzia dev'essere rispettata indipendentemente dalla scelta dell'atto di aggregazione e dalla sua natura giuridica (consid. 7).
L'art. 5 della Carta, che non impedisce le fusioni coatte, non è rispettato con il voto sull'iniziativa da parte dei cittadini di tutto il Cantone, poiché quelli dei Comuni interessati non sono preliminarmente consultati. Al tentativo dei promotori di invitare a posteriori i Comuni interessati e le autorità cantonali a organizzare votazioni consultive, si oppone l'assenza della necessaria base legale; ciò snaturerebbe inoltre l'iniziativa e contravverrebbe all'esplicita volontà dei firmatari della stessa (consid. 8).
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constitutional law
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55,602
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142 I 26
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142 I 26
Sachverhalt ab Seite 27
A. Con decreto del 21 gennaio 2015 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha modificato il regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 7.1.1.1.1). All'art. 30 cpv. 1 RLst, che stabilisce il contenuto del regolamento edilizio riguardo al piano delle zone, è stata aggiunta una nuova cifra 8 che impone ai Comuni di disciplinare le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne di telefonia mobile. È stato inoltre emanato un nuovo art. 117 RLst, che regola le disposizioni transitorie in materia di antenne per la telefonia mobile.
Le modifiche del regolamento hanno il seguente tenore:
Art. 30 cpv. 1 cifra 8 (nuova)
8. Le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne di telefonia mobile:
a) per tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività in particolare delle zone destinate all'abitazione mediante la protezione dalle immissioni ideali delle antenne di telefonia mobile,
b) per garantire il loro adeguato inserimento nel contesto territoriale, in particolare a salvaguardia del patrimonio naturale, culturale e del paesaggio.
Art. 117 Antenne per la telefonia mobile
1 I Comuni provvedono ad adottare le disposizioni di cui all'art. 30 cpv. 1 cifra 8 entro dieci anni.
2 Sino all'entrata in vigore di tali disposizioni, si applicano le seguenti norme.
1. Le antenne per la telefonia mobile finalizzate a coprire il territorio comunale o ampie porzioni di esso vanno ubicate nelle zone per il lavoro (art. 27 cifra II) o nelle zone per scopi pubblici (art. 27 cifra V) nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il lavoro. Nelle altre zone le antenne devono servire alla copertura di quartiere.
2. In ogni caso le antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente sono ammissibili solo nelle seguenti zone e con le seguenti priorità:
I. priorità: zone per il lavoro (art. 27 cifra II);
II. priorità: zone per scopi pubblici (art. 27 cifra V) nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il lavoro (art. 27 cifra II);
III. priorità: zone per l'abitazione nelle quali sono ammesse anche attività di produzione di beni e servizi (art. 27 cifra I cpv. 2 seconda frase);
IV. priorità: zone per il tempo libero (art. 27 cifra IV);
V. priorità: zone destinate esclusivamente all'abitazione (art. 27 cifra I cpv. 2 prima frase) a carattere intensivo (alta densità);
VI. priorità: nuclei;
VII. priorità: zone destinate esclusivamente all'abitazione (art. 27 cifra I cpv. 2 prima frase) a carattere estensivo (bassa densità);
VIII. priorità: zone per scopi pubblici (art. 27 cifra V) nelle quali non sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il lavoro (art. 27 cifra II);
IX. priorità: aree delimitate dal raggio di 100 metri da locali dove soggiornano persone particolarmente sensibili (bambini, anziani, ammalati).
3. I gestori delle antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente devono di volta in volta dimostrare che non sono disponibili ubicazioni nelle zone con priorità più alta.
4. Le domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro inserimento.
5. Sono percepibili visivamente e sottostanno alle precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile identificabili come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.
6. Le dimensioni e segnatamente l'altezza delle antenne per la telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente necessario per la loro funzione.
3 Le norme del cpv. 2 si applicano a tutti i procedimenti in corso, in ogni stadio di procedura.
4 Su richiesta dell'istante, il Municipio provvede sollecitamente a una procedura di conciliazione nella quale indica ubicazioni alternative e decide sulla domanda di costruzione entro il termine di tre mesi.
(...)
B. Swisscom (Svizzera) SA, Sunrise Communications AG e Orange Communications SA (ora: Salt Mobile SA) impugnano la modifica dell'art. 117 RLst con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo in via principale di annullare integralmente la disposizione. (...)
Il Tribunale federale ha parzialmente accolto il ricorso e ha annullato i capoversi 2, 3 e 4 dell'art. 117 RLst.
(estratto)
Erwägungen
Dai considerandi:
3.
3.1 Le ricorrenti lamentano la violazione del principio della separazione dei poteri e dell'autonomia comunale. Sostengono che non sarebbero adempiute le condizioni di una delega legislativa al Consiglio di Stato per disciplinare la posa di antenne per la telefonia mobile sul territorio cantonale, giacché nessuna legge in senso formale la prevederebbe. Adducono in particolare che l'art. 23 della legge del 21 giugno 2011 sullo sviluppo territoriale (LST; RL 7.1.1.1) non costituirebbe una base legale sufficiente per una delega, siccome consentirebbe all'Esecutivo cantonale unicamente di disciplinare più nel dettaglio gli elementi dei regolamenti edilizi comunali, ma non il loro contenuto materiale. Rilevano che la competenza in materia di pianificazione del territorio spetterebbe per contro ai Comuni, i quali elaborano il piano regolatore comunale e beneficiano al proposito di un'autonomia costituzionalmente protetta.
3.2 Nella risposta al gravame, il Consiglio di Stato richiama l'art. 2 cpv. 3 LST, secondo cui esso esercita la vigilanza sullo sviluppo territoriale, può istituire commissioni consultive in ambiti settoriali specifici e disciplina per regolamento i dettagli della legge. Il Governo sostiene che quest'ultima parte della norma costituirebbe una "delega generale". Richiama inoltre l'art. 23 LST, che disciplina il regolamento edilizio quale componente vincolante del piano regolatore comunale, facendo in particolare riferimento al cpv. 2 della disposizione, secondo cui il Consiglio di Stato stabilisce i dettagli. Si tratterebbe, a suo dire, di una "delega legislativa specifica" che lo autorizzerebbe a precisare il contenuto del regolamento edilizio.
3.3 Il principio della separazione dei poteri è garantito, almeno implicitamente, da tutte le costituzioni cantonali e costituisce un diritto costituzionale di cui può prevalersi il cittadino. Questo principio assicura il rispetto delle competenze stabilite dalla costituzione cantonale. Spetta infatti in primo luogo al diritto pubblico cantonale determinare le competenze delle autorità. Il Tribunale federale esamina liberamente l'interpretazione delle norme costituzionali; rivede sotto il profilo ristretto dell'arbitrio quelle di rango inferiore (DTF 130 I 1 consid. 3.1; DTF 128 I 113 consid. 2c e rinvii). Il principio della separazione dei poteri vieta a un organo dello Stato di interferire nelle competenze di un altro organo. In particolare, proibisce al potere esecutivo di emanare delle regole di diritto, a meno che ciò non avvenga nell'ambito di una valida delega conferita dal legislatore (DTF 136 I 241 consid. 2.5.1; DTF 134 I 322 consid. 2.2). Una delega adempie queste condizioni se il diritto cantonale non la vieta, se è prevista da una legge formale, se è limitata a una materia determinata e se la legge enuncia nelle grandi linee le regole fondamentali (DTF 134 I 322 consid. 2.4 e rinvii; DTF 128 I 113 consid. 3c).
3.4 Nel Cantone Ticino, la separazione dei poteri è garantita espressamente dall'art. 51 Cost./TI (RS 131.229), secondo cui l'autorità, in quanto non riservata al popolo, è esercitata dai tre poteri, tra di loro distinti e separati: il legislativo, l'esecutivo e il giudiziario. Giusta l'art. 70 lett. b Cost./TI, il Consiglio di Stato cura l'esecuzione delle leggi federali e cantonali e delle decisioni del Gran Consiglio; emana norme mediante decreti esecutivi, regolamenti, risoluzioni o altre disposizioni. In virtù dell'art. 79 cpv. 2 della previgente legge del 17 dicembre 2002 sul Gran Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato (vLGC; BU 2003 87), il regolamento disciplina l'applicazione di una legge; non può tuttavia regolare questioni estranee alla stessa (cfr. ora l'art. 67 LGC [RL 2.4.1.1]). La Costituzione cantonale non esclude poi la delega legislativa (cfr. art. 51, 59 cpv. 1 lett. c e 70 lett. b Cost./TI; art. 76 segg. vLGC [cfr. ora 62 segg. LGC]; sentenza 4C_3/2013 del 20 novembre 2013 consid. 7, non pubblicato in DTF 140 III 59). In ogni caso, sia in presenza di un'ordinanza di esecuzione sia di fronte a un'ordinanza sostitutiva fondata su una delega, la regolamentazione dell'autorità esecutiva deve di principio rimanere entro i limiti delle facoltà conferitele dal legislatore, trattandosi in entrambi i casi di ordinanze dipendenti dalla legge (cfr. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed. 2014, pag. 109 n. 25).
3.5 Il Comune ticinese beneficia in vasti settori nel campo edilizio e della pianificazione del territorio di un ampio margine di decisione e di apprezzamento, che la giurisprudenza fa rientrare nell'autonomia tutelabile (DTF 103 Ia 468 consid. 2; sentenze 1C_77/2015 del 16 marzo 2015 consid. 3.2 e 1C_234/2007 del 27 maggio 2008 consid. 5.2, non pubblicato in DTF 134 II 217, ma in RtiD 2009 I pag. 195 segg.). In particolare, l'autonomia sussiste di principio in rapporto all'allestimento del piano regolatore e all'adozione delle relative norme di attuazione (sentenza 1P.675/2004 del 12 luglio 2005 consid. 2.2, in RDAT 2005 II pag. 100 segg.). Con l'entrata in vigore della LST il 1° gennaio 2012, la nozione di norme di attuazione del piano regolatore è stata sostituita con quella di regolamento edilizio (cfr. Messaggio governativo n. 6309 del 9 dicembre 2009 sul Disegno di Legge sullo sviluppo territoriale, pag. 46; rapporto del 1° marzo 2011 della Commissione speciale per la pianificazione del territorio sul messaggio, pag. 8 seg.). Il regolamento edilizio costituisce infatti, con il piano delle zone e il piano dell'urbanizzazione (corredato dal programma d'urbanizzazione), una componente vincolante del piano regolatore (art. 19 cpv. 2 LST).
L'art. 23 LST prevede che il regolamento edilizio comprende le norme di diritto comunale in materia edilizia; in particolare quelle relative al piano delle zone e al piano di urbanizzazione (cpv. 1). La norma soggiunge poi che il Consiglio di Stato stabilisce i dettagli (cpv. 2). Il regolamento edilizio costituisce il corrispondente normativo dei piani delle zone e dell'urbanizzazione: accorpa in sostanza il diritto comunale in materia edilizia e pianificatoria (cfr. Messaggio citato, pag. 46 e rapporto citato, pag. 9). Il suo contenuto materiale dipende ed è quindi adattato alla specifica situazione del singolo Comune, che rimane competente per adottare il piano regolatore e il relativo disciplinamento. L'art. 23 cpv. 2 LST consente di conseguenza all'Esecutivo cantonale unicamente di precisare nell'ambito del RLst i temi e gli aspetti che il Comune deve disciplinare nel suo regolamento edilizio. Non gli conferisce per contro la facoltà di sostituirsi all'autorità comunale codificando direttamente, sotto il profilo materiale, la pianificazione locale. Qualora ne siano date le condizioni, il Consiglio di Stato, cui spetta l'esame e la verifica della conformità del piano regolatore, può semmai intervenire nelle scelte pianificatorie comunali nell'ambito dell'approvazione del piano regolatore (cfr. art. 29 LST; sentenza citata 1C_77/2015 consid. 3.2 e riferimenti).
Del resto, l'art. 30 RLst, che concretizza l'art. 23 LST, si limita ad elencare i temi che devono essere disciplinati nel regolamento edilizio, ma non ne precisa il contenuto normativo. L'art. 117 cpv. 2 RLst contiene per contro norme specifiche e dettagliate in materia di pianificazione delle antenne di telefonia mobile, che impongono ai Comuni un chiaro ordine di priorità per stabilire l'ubicazione di questi impianti. Una simile regolamentazione materiale, seppur di natura transitoria, ma comunque applicabile per un periodo prolungato, invade la competenza pianificatoria comunale ed eccede manifestamente i limiti posti dal legislatore al Consiglio di Stato nell'ambito dell'esecuzione dell'art. 23 LST. Null'altro può essere dedotto al riguardo dall'art. 2 cpv. 3 secondo periodo LST. Come riconosce il Governo nelle sue osservazioni al ricorso, quest'ultima norma riveste infatti nel contesto qui in esame una portata più generale rispetto all'art. 23 cpv. 2 LST, disponendo semplicemente che l'Esecutivo cantonale disciplina per regolamento i dettagli della LST.
3.6
3.6.1 Nella risposta al gravame, il Consiglio di Stato evidenzia che l'art. 117 RLst costituisce una disposizione transitoria, che non impedisce ai Comuni di adottare in un secondo tempo altri modelli per determinare l'ubicazione delle antenne di telefonia mobile, purché compatibili con le esigenze del diritto federale in materia di telecomunicazioni e di protezione dalle radiazioni non ionizzanti.
La normativa si applica tuttavia immediatamente a tutti i procedimenti in corso, in ogni stadio di procedura (cfr. art. 117 cpv. 3 RLst). La durata massima del periodo transitorio è di dieci anni (cfr. art. 117 cpv. 1 RLst) ed appare quindi importante. Il Governo medesimo rileva che lo svolgimento della procedura pianificatoria da parte dei Comuni per disciplinare nei loro piani regolatori le questioni legate alla costruzione e all'ubicazione delle antenne per la telefonia mobile presuppone un iter di diversi anni. In pratica, la regolamentazione dell'art. 117 RLst troverebbe quindi un'applicazione generale a tutti i procedimenti edilizi in materia di antenne di telefonia mobile per un periodo di durata rilevante. La sua natura formale di norma transitoria non muta di conseguenza la conclusione esposta al precedente considerando. Non è peraltro seriamente addotto, o comunque ravvisabile, che un disciplinamento immediato degli aspetti perseguiti dall'art. 30 cpv. 1 cifra 8 RLst risponde a un interesse pubblico talmente urgente che non si possa attendere fino all'adozione delle normative di competenza dei Comuni. La tutela della salute della popolazione dalle radiazioni non ionizzanti dannose o moleste è infatti garantita dall'ordinanza del 23 dicembre 1999 sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti (ORNI; RS 814.710), mentre le disposizioni sulla protezione del paesaggio e sull'estetica, di carattere federale, cantonale o comunale possono, se del caso, essere invocate anche in relazione con progetti di impianti di telefonia mobile (cfr. sentenza 1C_265/2014 del 22 aprile 2015 consid 4-6, non pubblicati, e consid. 7 pubblicato in DTF 141 II 245).
3.6.2 Il Consiglio di Stato sostiene di essere abilitato ad emanare l'art. 117 RLst, quale misura sostitutiva di natura transitoria, sulla base dell'art. 3 cpv. 3 LST. Questa disposizione prevede che, se i Comuni non adempiono al loro obbligo di pianificare, il Cantone può adottare misure sostitutive. Essa concerne tuttavia essenzialmente i casi in cui un Comune dovesse rivelarsi inadempiente nell'adottare o nell'uniformare il proprio piano regolatore (cfr. art. 4 RLst; Messaggio citato, pag. 23). Poiché un'eventuale inadempienza da parte di determinati Comuni allo stadio attuale non può essere accertata, il richiamo dell'art. 3 cpv. 3 LST è prematuro e non entra in considerazione in questa fase della procedura.
3.6.3 Laddove nega una violazione dell'autonomia comunale, il Governo si fonda sulla natura transitoria dell'art. 117 RLst e sul fatto che questa disposizione deriverebbe da una valida delega legislativa, concorrendo pertanto a definire i limiti stessi dell'autonomia comunale. Come esposto ai precedenti considerandi, entrambi gli argomenti sono infondati. La portata precedentemente stabilita dell'autonomia comunale può semmai essere limitata dal legislatore cantonale mediante un'adeguata modifica legislativa, fintanto che non vengano violate facoltà o esigenze garantite direttamente dalla Costituzione (DFT 136 I 265 consid. 2.4 con rinvio).
3.7 Nelle esposte circostanze, adottando l'art. 117 RLst come formulato, il Consiglio di Stato ha oltrepassato il quadro delle competenze conferitegli dall'art. 23 cpv. 2 LST, incorrendo quindi nell'arbitrio, disattendendo contestualmente il principio della separazione dei poteri, e violando l'autonomia comunale. La disposizione impugnata deve essere annullata nei suoi contenuti materiali, segnatamente per quanto concerne il cpv. 2 e i cpv. 3 e 4, componenti che non hanno una portata propria. Sia l'applicabilità generale della normativa a tutti i procedimenti in corso (art. 117 cpv. 3 RLst) sia la procedura di conciliazione in cui il Municipio indica ubicazioni alternative (art. 117 cpv. 4 RLst) sono infatti strettamente legate all'esistenza della regolamentazione delle priorità prevista dall'art. 117 cpv. 2 RLst.
Per contro, il cpv. 1 dell'art. 117 RLst, che prevede un termine di dieci anni entro il quale il Comune deve adottare le disposizioni di cui all'art. 30 cpv. 1 cifra 8 RLst, può essere mantenuto in vigore indipendentemente dall'annullamento dei capoversi successivi della disposizione. Le ricorrenti, che non contestano la costituzionalità dell'art. 30 cpv. 1 cifra 8 RLst, non sollevano infatti nemmeno obiezioni specifiche riguardo al termine massimo previsto per darvi seguito. Non adducono che la sua durata sarebbe di per sé lesiva del diritto, segnatamente dell'autonomia comunale. Le esigenze di motivazione per i ricorsi al Tribunale federale previste dall'art. 42 cpv. 2 LTF e quelle, accresciute, prescritte dall'art. 106 cpv. 2 LTF valgono in effetti anche per i gravami contro gli atti normativi cantonali (DTF 141 I 78 consid. 4.1). Questa Corte non è pertanto tenuta a vagliare tutte le questioni giuridiche che si pongono, se queste non sono presentate nella sede federale (DTF 133 II 249 consid. 1.4.1). In tali circostanze, l'art. 117 cpv. 1 RLst può rimanere in vigore, riservata la possibilità per il Consiglio di Stato di eventualmente modificarlo successivamente, a seguito dell'esito del presente giudizio.
4.
4.1 Per completezza si giustifica di esaminare le ulteriori censure sollevate dalle ricorrenti, che ritengono in particolare violate anche le garanzie costituzionali della libertà economica e di quella d'informazione. Ribadiscono l'insufficienza della base legale per le restrizioni, reputandole inoltre non giustificate dall'interesse pubblico, né proporzionate allo scopo perseguito. Sostengono che il modello a cascata imposto dal Consiglio di Stato con l'art. 117 RLst sarebbe troppo rigido, siccome applicabile indistintamente all'intero territorio cantonale, senza possibilità di essere adattato alle singole realtà comunali e alle diverse esigenze tecniche e di copertura del territorio. Ritengono poi il provvedimento inidoneo a perseguire l'interesse della tutela dalle immissioni ideali, giacché renderebbe impossibile per gli operatori telefonici la realizzazione di una rete di telefonia mobile conforme alle esigenze della legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC; RS 784.10). Le ricorrenti rilevano come l'orografia di ogni singolo Comune sarebbe peculiare, per cui le necessità di copertura e di natura tecnica sarebbero differenti. Diversi Comuni non disporrebbero inoltre di zone per il lavoro (cfr. art. 27 cifra II RLst) o di zone per scopi pubblici nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il lavoro (cfr. art. 27 cifra V RLst), oppure disporrebbero in simili comparti soltanto di superfici esigue, insufficienti per permettere la realizzazione di impianti di telefonia mobile idonei a coprire il territorio comunale.
4.2 Il Tribunale federale ha già avuto modo di rilevare che un'antenna per la telefonia mobile, quand'anche non conforme alla zona di utilizzazione, non è di principio soggetta a un obbligo di pianificazione in virtù del diritto federale, segnatamente dell'art. 2 LPT (RS 700). In particolare, gli effetti che ne derivano sull'ordinamento pianificatorio non sono talmente importanti da imporre una modifica della pianificazione (cfr. sentenze 1A.140/2003 del 18 marzo 2004 consid. 3.2, in ZBl 107/2006 pag. 193 segg.; 1A.148/2002 del 12 agosto 2003 consid. 2.2; 1A.316/2000 del 21 settembre 2001 consid. 5a e 1A.62/2001 del 24 ottobre 2001 consid. 6a; HEINZ AEMISEGGER, Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Standortgebundenheit und Standortplanung von Mobilfunkanlagen, Raum & Umwelt 2/2008 pag. 10 seg.; ALEXANDRA GERBER, Téléphonie mobile dans la jurisprudence du Tribunal fédéral: aspects de droit public, URP 2004 pag. 739 seg.). Rientra di principio nelle facoltà del diritto cantonale, rispettivamente di quello comunale, e della pianificazione delle zone di utilizzazione, determinare in quali zone le costruzioni dell'infrastruttura, alle quali appartengono anche gli impianti per la telefonia mobile, sono generalmente ammissibili o possono essere ammessi soltanto eccezionalmente (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT e art. 23 LPT; DTF 141 II 245 consid. 2.1; DTF 138 II 173 consid. 5.3). In virtù del principio della separazione tra l'area edificabile e quella non edificabile, gli impianti destinati ad urbanizzare ed a servire il comprensorio insediativo devono di massima essere realizzati all'interno dei comparti edificabili e non al di fuori. Negli stessi, gli impianti infrastrutturali necessari a servire una determinata zona sono conformi alla stessa nella misura in cui, quanto alla loro ubicazione e allo loro conformazione, si trovino in un rapporto funzionale diretto con il luogo in cui devono essere eretti e coprano principalmente il territorio edificabile. La conformità di zona di tali impianti può essere ammessa anche quando servano l'intera zona edificabile e non soltanto la parte specialmente in discussione (DTF 138 II 173 consid. 5.3; DTF 133 II 321 consid. 4.3.1 e 4.3.2). Considerazioni legate al rispetto del principio della proporzionalità e di natura tecnica non consentono infatti di esigere che le radiazioni delle antenne di telefonia mobile si arrestino al limite della singola zona, ciò che sarebbe impossibile già dal profilo della fisica (DTF 138 II 173 consid. 5.4). Nemmeno è escluso che un'antenna ubicata nella zona edificabile approvvigioni un importante perimetro in zona non edificabile (cfr. DTF 141 II 245 consid. 2.2 e 2.4).
Nell'ambito delle proprie competenze in materia di pianificazione del territorio ed edilizia, i Comuni e i Cantoni possono emanare misure pianificatorie e disposizioni edilizie anche con riferimento alle antenne per la telefonia mobile e possono quindi influire sulla loro ubicazione, purché siano rispettati i limiti derivanti dal diritto federale sulle telecomunicazioni e sulla protezione dell'ambiente (DTF 133 II 64 consid. 5.3, DTF 133 II 321 consid. 4.3.4 e 4.3.5, 353 consid. 4.2 pag. 360). Al riguardo entra in considerazione una pianificazione negativa, che vieta di principio le antenne per la telefonia mobile in determinati settori degni di protezione o su specifici oggetti protetti. Sono inoltre concepibili misure pianificatorie positive, con le quali vengono assegnate alle antenne per la telefonia mobile zone specifiche, in quanto si tratti di ubicazioni particolarmente idonee che consentano un approvvigionamento sufficiente da parte di tutti gli operatori telefonici. Nondimeno, il rispetto dei valori limite dell'impianto previsto dall'ORNI pone limiti stretti a una concentrazione dei punti di trasmissione all'interno del comprensorio insediativo (cfr. n. 62 cpv. 1 dell'allegato 1 ORNI, secondo cui tutte le antenne di trasmissione in uno spazio ristretto sono considerate un impianto e devono rispettare insieme il valore limite dell'impianto). Presupposto per simili misure pianificatorie è in ogni caso una base legale nel diritto comunale o cantonale. Inoltre, le disposizioni relative agli impianti di telefonia mobile non devono essere circoscritte a singole parti esigue del territorio comunale, ma devono di principio essere elaborate sulla base di una valutazione globale dei problemi rilevanti. Rimangono riservate misure di protezione isolate a favore di determinati oggetti da tutelare (DTF 138 II 173 consid. 6.3; DTF 133 II 321 consid. 4.3.4).
Quale ulteriore misura pianificatoria è pure ammissibile un modello a cascata, che ammette le antenne per la telefonia mobile in prima priorità nelle zone destinate al lavoro, laddove queste si prestano per il servizio di telefonia mobile del Comune interessato, in seconda priorità nelle zone miste e in terza linea nelle zone destinate all'abitazione (DTF 138 II 173 consid. 6.4-6.6; DTF 141 II 245 consid. 2.1). È altresì ammissibile che simili impianti siano soggetti all'obbligo di rispettare determinate norme comunali sull'estetica o sull'inserimento nel paesaggio (DTF 141 II 245 consid. 7.1 e 7.4).
In tutti gli esposti casi, le regolamentazioni edilizie e pianificatorie applicabili agli impianti per la telefonia mobile non possono però vanificare o eccessivamente aggravare l'adempimento del compito di approvvigionamento del gestore di telefonia mobile secondo la legislazione federale sulle telecomunicazioni. Quest'ultima mira infatti a garantire a tutte le cerchie della popolazione, in tutte le parti del Paese, un servizio universale di telecomunicazione affidabile e a prezzi accessibili, nonché a rendere possibile una concorrenza efficace nella fornitura dei servizi di telecomunicazione (art. 1 cpv. 2 lett. a e c LTC; DTF 141 II 245 consid. 7.1; DTF 133 II 64 consid. 5.3, DTF 133 II 321 consid. 4.3.4 pag. 328). L'obbligo di garantire il servizio pubblico di telefonia all'insieme della popolazione e in tutto il Paese è altresì confermato nelle relative concessioni rilasciate ai gestori (art. 92 Cost., art. 14 cpv. 1 e 16 cpv. 1 lett. a LTC; DTF 138 II 570 consid. 4.2). Questi interessi pubblici concretizzati nella LTC, non devono quindi essere violati dai suddetti provvedimenti pianificatori, i quali devono inoltre essere adeguati sotto il profilo del diritto della pianificazione del territorio e devono rispettare i presupposti per una limitazione dei diritti fondamentali dei privati (cfr. DTF 133 II 321 consid. 4.3.5 pag. 330; BENJAMIN WITTWER, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2a ed. 2008, pag. 92 seg.).
4.3 In concreto, le limitazioni delle possibili ubicazioni per le antenne di telefonia mobile previste nell'art. 117 cpv. 2 RLst toccano in primo luogo la libertà economica (art. 27 Cost.) degli operatori. Esse possono comportare la conseguenza che la diffusione e la ricezione di dati, e quindi di informazioni, non sia attuabile in determinate regioni o sia soltanto di scarsa qualità: ciò può pure tangere la libertà d'informazione ai sensi dell'art. 16 cpv. 3 Cost. (DTF 138 II 173 consid. 7.1). Le restrizioni dei diritti fondamentali necessitano di una base legale, devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui e devono essere proporzionate allo scopo (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
Richiamando la sentenza di questa Corte pubblicata in DTF 138 II 173, il Consiglio di Stato sostiene che la libertà economica e la libertà d'informazione delle ricorrenti verrebbero limitate soltanto in misura minima dalla regolamentazione litigiosa. Tuttavia, in concreto la restrizione è più severa rispetto a quella oggetto della causa invocata, siccome l'ordine delle priorità secondo il modello a cascata litigioso è maggiormente articolato e non riguarda unicamente il territorio di un determinato Comune, ma è applicabile all'intero territorio cantonale. Inoltre, il campo di applicazione della norma si estende in parte anche alle antenne per la telefonia mobile non percepibili visivamente (cfr. art. 117 cpv. 2 n. 1 RLst). La disposizione è invero formalmente di natura transitoria, ma può trovare applicazione per un periodo prolungato (cfr. consid. 3.6.1). La questione della gravità o meno delle restrizioni non deve comunque essere ulteriormente approfondita giacché, come si è visto, l'art. 117 RLst non costituisce in ogni caso una valida base legale, siccome disattende il principio della separazione dei poteri e l'autonomia comunale (cfr. consid. 3.7). Quanto all'interesse pubblico e alla proporzionalità delle restrizioni, occorre rilevare quanto segue.
4.4
4.4.1 In DTF 138 II 173 il Tribunale federale ha esaminato la regolamentazione del Comune di Urtenen-Schönbühl, che prevedeva un modello a cascata, in cui le antenne per la telefonia mobile esterne agli edifici e percepibili visivamente dovevano essere ubicate in prima priorità nelle zone destinate al lavoro, in seconda in quelle residue (miste) e in terza in quelle destinate all'abitazione. Questa Corte ha rilevato che in quel Comune le zone destinate al lavoro si prestavano particolarmente bene per il servizio di telefonia mobile, trattandosi di una larga striscia di terreno situata lungo l'autostrada. Alle stesse zone occorreva inoltre aggiungere quelle (senza destinazione abitativa) destinate all'utilizzazione pubblica e quelle per lo sport e il tempo libero situate a nord ed a sud del territorio comunale. Nella citata sentenza, il Tribunale federale ha inoltre richiamato i pregiudizi derivanti dall'esistenza di molteplici impianti infrastrutturali nel Comune di Urtenen-Schönbühl e l'importanza di tutelare la qualità abitativa, nonché la protezione dell'aspetto del sito e del villaggio. Ha quindi ritenuto ragionevole, sotto il profilo pianificatorio, riunire gli impianti di telefonia mobile con le infrastrutture esistenti (in particolare l'autostrada e le linee ferroviarie), concentrandole per quanto possibile nei comparti già pregiudicati visivamente e da immissioni di rumore e gas di scarico. Questa Corte ha considerato l'ubicazione prioritaria delle antenne nella zona destinata al lavoro, situata lungo l'autostrada, di principio idonea e proporzionata al raggiungimento dello scopo, ritenendo poi che la limitazione di tali antenne nelle zone destinate all'abitazione appariva un mezzo adeguato per tutelare il carattere e l'attrattività dei comparti residenziali dalle immissioni di natura immateriale. Ha per finire giudicato non criticabile la ponderazione degli interessi eseguita dal Comune di Urtenen-Schönbühl, pur rilevando che se a dipendenza dello sviluppo tecnico, delle frequenze e della domanda erano necessarie nuove ubicazioni, queste potevano essere richieste anche nelle zone miste e addirittura in quelle destinate esclusivamente all'abitazione (cfr. DTF 138 II 173 consid. 6.6, 7.3, 7.4.2, 7.4.3).
4.4.2 Nella sentenza 1C_51/2012 del 21 maggio 2012 (in URP 2012 pag. 586) il Tribunale federale si è pronunciato su due disposizioni dell'ordinamento edilizio del Comune di Hinwil, che per l'ubicazione delle antenne di telefonia mobile prevedevano quale prima priorità le zone industriali o artigianali, quale seconda le zone per edifici pubblici in cui sono ammesse aziende fortemente e mediamente moleste, seguite in terza priorità dalle zone centrali, nonché da quelle destinate all'abitazione con facilitazioni artigianali e in quarto rango dalle zone dei nuclei. La regolamentazione ammetteva l'installazione di un impianto di telefonia mobile in un'altra zona abitativa solo se l'operatore dimostrava che le condizioni tecniche imponevano un'ubicazione fuori dalle citate zone prioritarie. Questa Corte ha rilevato che la zona industriale e artigianale del Comune di Hinwil, di prima priorità, era molto estesa, seppur concentrata a nord-ovest del territorio comunale, e arrivava fino al centro della località. Vi si aggiungevano poi le zone, prevalentemente centrali, di seconda, terza e quarta priorità. Nel complesso, le zone prioritarie da 1 a 4 rappresentavano circa i due terzi dell'intera superficie edificabile del Comune, per cui di per sé si poteva ritenere che nelle stesse dovevano essere disponibili ubicazioni adeguate alle esigenze tecniche di trasmissione. In caso contrario, sarebbero entrate in considerazione anche ubicazioni nella zona destinata essenzialmente all'abitazione (cfr. sentenza citata, consid. 5.1). Il Tribunale federale ha rilevato che pure il Comune di Hinwil perseguiva la tutela del carattere e dell'attrattività delle zone residenziali dalle immissioni di natura immateriale derivanti dagli impianti di telefonia mobile che, come già riconosciuto, si prestavano a creare determinati inconvenienti. Ha constatato che, anche in questo caso, la regolamentazione teneva sufficientemente conto delle esigenze degli operatori di telefonia mobile di disporre di antenne il più possibile vicine al cliente finale, concludendo che la ponderazione degli interessi eseguita dal Comune non era contestabile (cfr. sentenza citata, consid. 5.4). Il Tribunale federale ha nondimeno accolto il ricorso degli operatori nella misura in cui la regolamentazione comunale comprendeva anche le antenne non percepibili visivamente. Ha rilevato che l'interesse pubblico alla protezione dalle immissioni immateriali, non potendosi trattare della protezione dalle radiazioni non ionizzanti, appariva minimo nel caso di impianti non visibili, sicché una limitazione delle ubicazioni per questi impianti risultava sproporzionata (cfr. sentenza citata, consid. 5.5).
4.5 Simili valutazioni, riferite a due specifici Comuni ed alla loro situazione concreta, non possono essere compiute con riferimento alla regolamentazione generale ed astratta in esame. La norma impugnata prevede infatti il medesimo disciplinamento sull'ubicazione delle antenne per la telefonia mobile in modo indifferenziato per l'intero territorio cantonale. Non tiene conto né delle pianificazioni esistenti nei singoli Comuni né delle loro situazioni e caratteristiche territoriali e paesaggistiche concrete. Non si fonda quindi su una ponderazione degli interessi verificabile sulla base di accertamenti riferiti ad un determinato comprensorio, nonché alla sua pianificazione da parte del Comune interessato, che beneficia altresì di uno specifico margine di apprezzamento in materia di valutazioni relative all'estetica e all'inserimento degli impianti nel paesaggio (cfr. sentenza 1C_265/2014 del 22 aprile 2015 consid. 4.1 e 5.3, non pubblicati in DTF 141 II 245). In particolare, la criticata normativa non consente di vagliare se, in considerazione della situazione del singolo Comune, il prospettato ordine delle priorità previsto dall'art. 117 RLst permette ancora di garantire un adeguato servizio di telecomunicazione regolato dal diritto federale di rango superiore. Le norme di piano regolatore devono infatti tenere conto degli interessi di una fornitura di telefonia mobile di qualità e di una concorrenza efficace tra i fornitori (cfr. art. 1 LTC; DTF 133 II 64 consid. 5.3).
D'altra parte, le esigenze di tutela della qualità delle zone destinate all'abitazione dalle immissioni immateriali legate alla presenza di impianti di telefonia mobile, a dipendenza della loro conformazione e delle loro diverse caratteristiche, possono essere differenti nei vari Comuni. La necessità di influire sull'ubicazione delle antenne può quindi divergere da un Comune ad un altro e deve essere valutata sulla base della situazione concreta nel singolo caso. La disposizione cantonale litigiosa risulta inoltre essere applicabile, almeno parzialmente, anche alle antenne non percepibili visivamente (cfr. art. 117 cpv. 2 n. 1 RLst). Come visto, nel succitato caso, il Tribunale federale ha tuttavia avuto modo di precisare che in tale circostanza l'interesse pubblico alla protezione dalle immissioni immateriali è talmente ridotto che una limitazione delle ubicazioni delle antenne risulta sproporzionata. Certo, è possibile che anche le antenne non visibili possano suscitare sentimenti di paura e di preoccupazione nei cittadini che ne conoscono l'ubicazione e che temono gli effetti delle radiazioni. Nella fattispecie, non si tratta però di proteggere la popolazione dalle radiazioni non ionizzanti, ciò che non rientra nelle competenze dei Cantoni e dei Comuni, ma di tutelare determinate aree abitative dalle immissioni di natura immateriale legate alla visione percepibile delle antenne, che generano sentimenti e reazioni negative negli abitanti (sentenza citata 1C_51/2012 consid. 5.5).
Alla luce dell'insieme di queste circostanze, la regolamentazione a livello cantonale dell'art. 117 cpv. 2 n. 1 e 2 RLst non appare né necessaria né proporzionata a proteggere la qualità abitativa di determinati comparti nel territorio dei singoli Comuni sulla base delle loro caratteristiche e specificità. Così come formulata, essa non si presta di principio ad un'interpretazione conforme al diritto costituzionale o al diritto federale di rango superiore. (...)
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it
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Bestimmung des Kantons Tessin zum Standort von Mobilfunkantennen; Gewaltenteilungsprinzip und Gemeindeautonomie; Einschränkung der Informationsfreiheit und der Wirtschaftsfreiheit (Art. 16 Abs. 3, 27 und 36 BV). Die angefochtene, von der Kantonsregierung erlassene Bestimmung verlangt die Festlegung des Standorts von Mobilfunkantennen innert einer Übergangsfrist von zehn Jahren. Dies verletzt das Gewaltenteilungsprinzip und die Gemeindeautonomie im Bereich der Raumplanung (E. 3.3-3.7).
Möglichkeiten für Gemeinden und Kanton, den Standort von Mobilfunkanlagen mittels raumplanerischer Massnahmen und Bauordnung festzulegen (E. 4.2).
Die umstrittene Regelung sieht ein Kaskadenmodell vor, welches undifferenziert auf das gesamte Kantonsgebiet anwendbar sein soll. Sie garantiert keine ausreichende Mobilfunkversorgung und ist nicht verhältnismässig zum Schutz bestimmter Wohnzonen in den einzelnen Gemeinden (E. 4.3-4.5).
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de
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constitutional law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-I-26%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,603
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142 I 26
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142 I 26
Sachverhalt ab Seite 27
A. Con decreto del 21 gennaio 2015 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha modificato il regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 7.1.1.1.1). All'art. 30 cpv. 1 RLst, che stabilisce il contenuto del regolamento edilizio riguardo al piano delle zone, è stata aggiunta una nuova cifra 8 che impone ai Comuni di disciplinare le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne di telefonia mobile. È stato inoltre emanato un nuovo art. 117 RLst, che regola le disposizioni transitorie in materia di antenne per la telefonia mobile.
Le modifiche del regolamento hanno il seguente tenore:
Art. 30 cpv. 1 cifra 8 (nuova)
8. Le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne di telefonia mobile:
a) per tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività in particolare delle zone destinate all'abitazione mediante la protezione dalle immissioni ideali delle antenne di telefonia mobile,
b) per garantire il loro adeguato inserimento nel contesto territoriale, in particolare a salvaguardia del patrimonio naturale, culturale e del paesaggio.
Art. 117 Antenne per la telefonia mobile
1 I Comuni provvedono ad adottare le disposizioni di cui all'art. 30 cpv. 1 cifra 8 entro dieci anni.
2 Sino all'entrata in vigore di tali disposizioni, si applicano le seguenti norme.
1. Le antenne per la telefonia mobile finalizzate a coprire il territorio comunale o ampie porzioni di esso vanno ubicate nelle zone per il lavoro (art. 27 cifra II) o nelle zone per scopi pubblici (art. 27 cifra V) nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il lavoro. Nelle altre zone le antenne devono servire alla copertura di quartiere.
2. In ogni caso le antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente sono ammissibili solo nelle seguenti zone e con le seguenti priorità:
I. priorità: zone per il lavoro (art. 27 cifra II);
II. priorità: zone per scopi pubblici (art. 27 cifra V) nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il lavoro (art. 27 cifra II);
III. priorità: zone per l'abitazione nelle quali sono ammesse anche attività di produzione di beni e servizi (art. 27 cifra I cpv. 2 seconda frase);
IV. priorità: zone per il tempo libero (art. 27 cifra IV);
V. priorità: zone destinate esclusivamente all'abitazione (art. 27 cifra I cpv. 2 prima frase) a carattere intensivo (alta densità);
VI. priorità: nuclei;
VII. priorità: zone destinate esclusivamente all'abitazione (art. 27 cifra I cpv. 2 prima frase) a carattere estensivo (bassa densità);
VIII. priorità: zone per scopi pubblici (art. 27 cifra V) nelle quali non sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il lavoro (art. 27 cifra II);
IX. priorità: aree delimitate dal raggio di 100 metri da locali dove soggiornano persone particolarmente sensibili (bambini, anziani, ammalati).
3. I gestori delle antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente devono di volta in volta dimostrare che non sono disponibili ubicazioni nelle zone con priorità più alta.
4. Le domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro inserimento.
5. Sono percepibili visivamente e sottostanno alle precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile identificabili come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.
6. Le dimensioni e segnatamente l'altezza delle antenne per la telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente necessario per la loro funzione.
3 Le norme del cpv. 2 si applicano a tutti i procedimenti in corso, in ogni stadio di procedura.
4 Su richiesta dell'istante, il Municipio provvede sollecitamente a una procedura di conciliazione nella quale indica ubicazioni alternative e decide sulla domanda di costruzione entro il termine di tre mesi.
(...)
B. Swisscom (Svizzera) SA, Sunrise Communications AG e Orange Communications SA (ora: Salt Mobile SA) impugnano la modifica dell'art. 117 RLst con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo in via principale di annullare integralmente la disposizione. (...)
Il Tribunale federale ha parzialmente accolto il ricorso e ha annullato i capoversi 2, 3 e 4 dell'art. 117 RLst.
(estratto)
Erwägungen
Dai considerandi:
3.
3.1 Le ricorrenti lamentano la violazione del principio della separazione dei poteri e dell'autonomia comunale. Sostengono che non sarebbero adempiute le condizioni di una delega legislativa al Consiglio di Stato per disciplinare la posa di antenne per la telefonia mobile sul territorio cantonale, giacché nessuna legge in senso formale la prevederebbe. Adducono in particolare che l'art. 23 della legge del 21 giugno 2011 sullo sviluppo territoriale (LST; RL 7.1.1.1) non costituirebbe una base legale sufficiente per una delega, siccome consentirebbe all'Esecutivo cantonale unicamente di disciplinare più nel dettaglio gli elementi dei regolamenti edilizi comunali, ma non il loro contenuto materiale. Rilevano che la competenza in materia di pianificazione del territorio spetterebbe per contro ai Comuni, i quali elaborano il piano regolatore comunale e beneficiano al proposito di un'autonomia costituzionalmente protetta.
3.2 Nella risposta al gravame, il Consiglio di Stato richiama l'art. 2 cpv. 3 LST, secondo cui esso esercita la vigilanza sullo sviluppo territoriale, può istituire commissioni consultive in ambiti settoriali specifici e disciplina per regolamento i dettagli della legge. Il Governo sostiene che quest'ultima parte della norma costituirebbe una "delega generale". Richiama inoltre l'art. 23 LST, che disciplina il regolamento edilizio quale componente vincolante del piano regolatore comunale, facendo in particolare riferimento al cpv. 2 della disposizione, secondo cui il Consiglio di Stato stabilisce i dettagli. Si tratterebbe, a suo dire, di una "delega legislativa specifica" che lo autorizzerebbe a precisare il contenuto del regolamento edilizio.
3.3 Il principio della separazione dei poteri è garantito, almeno implicitamente, da tutte le costituzioni cantonali e costituisce un diritto costituzionale di cui può prevalersi il cittadino. Questo principio assicura il rispetto delle competenze stabilite dalla costituzione cantonale. Spetta infatti in primo luogo al diritto pubblico cantonale determinare le competenze delle autorità. Il Tribunale federale esamina liberamente l'interpretazione delle norme costituzionali; rivede sotto il profilo ristretto dell'arbitrio quelle di rango inferiore (DTF 130 I 1 consid. 3.1; DTF 128 I 113 consid. 2c e rinvii). Il principio della separazione dei poteri vieta a un organo dello Stato di interferire nelle competenze di un altro organo. In particolare, proibisce al potere esecutivo di emanare delle regole di diritto, a meno che ciò non avvenga nell'ambito di una valida delega conferita dal legislatore (DTF 136 I 241 consid. 2.5.1; DTF 134 I 322 consid. 2.2). Una delega adempie queste condizioni se il diritto cantonale non la vieta, se è prevista da una legge formale, se è limitata a una materia determinata e se la legge enuncia nelle grandi linee le regole fondamentali (DTF 134 I 322 consid. 2.4 e rinvii; DTF 128 I 113 consid. 3c).
3.4 Nel Cantone Ticino, la separazione dei poteri è garantita espressamente dall'art. 51 Cost./TI (RS 131.229), secondo cui l'autorità, in quanto non riservata al popolo, è esercitata dai tre poteri, tra di loro distinti e separati: il legislativo, l'esecutivo e il giudiziario. Giusta l'art. 70 lett. b Cost./TI, il Consiglio di Stato cura l'esecuzione delle leggi federali e cantonali e delle decisioni del Gran Consiglio; emana norme mediante decreti esecutivi, regolamenti, risoluzioni o altre disposizioni. In virtù dell'art. 79 cpv. 2 della previgente legge del 17 dicembre 2002 sul Gran Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato (vLGC; BU 2003 87), il regolamento disciplina l'applicazione di una legge; non può tuttavia regolare questioni estranee alla stessa (cfr. ora l'art. 67 LGC [RL 2.4.1.1]). La Costituzione cantonale non esclude poi la delega legislativa (cfr. art. 51, 59 cpv. 1 lett. c e 70 lett. b Cost./TI; art. 76 segg. vLGC [cfr. ora 62 segg. LGC]; sentenza 4C_3/2013 del 20 novembre 2013 consid. 7, non pubblicato in DTF 140 III 59). In ogni caso, sia in presenza di un'ordinanza di esecuzione sia di fronte a un'ordinanza sostitutiva fondata su una delega, la regolamentazione dell'autorità esecutiva deve di principio rimanere entro i limiti delle facoltà conferitele dal legislatore, trattandosi in entrambi i casi di ordinanze dipendenti dalla legge (cfr. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed. 2014, pag. 109 n. 25).
3.5 Il Comune ticinese beneficia in vasti settori nel campo edilizio e della pianificazione del territorio di un ampio margine di decisione e di apprezzamento, che la giurisprudenza fa rientrare nell'autonomia tutelabile (DTF 103 Ia 468 consid. 2; sentenze 1C_77/2015 del 16 marzo 2015 consid. 3.2 e 1C_234/2007 del 27 maggio 2008 consid. 5.2, non pubblicato in DTF 134 II 217, ma in RtiD 2009 I pag. 195 segg.). In particolare, l'autonomia sussiste di principio in rapporto all'allestimento del piano regolatore e all'adozione delle relative norme di attuazione (sentenza 1P.675/2004 del 12 luglio 2005 consid. 2.2, in RDAT 2005 II pag. 100 segg.). Con l'entrata in vigore della LST il 1° gennaio 2012, la nozione di norme di attuazione del piano regolatore è stata sostituita con quella di regolamento edilizio (cfr. Messaggio governativo n. 6309 del 9 dicembre 2009 sul Disegno di Legge sullo sviluppo territoriale, pag. 46; rapporto del 1° marzo 2011 della Commissione speciale per la pianificazione del territorio sul messaggio, pag. 8 seg.). Il regolamento edilizio costituisce infatti, con il piano delle zone e il piano dell'urbanizzazione (corredato dal programma d'urbanizzazione), una componente vincolante del piano regolatore (art. 19 cpv. 2 LST).
L'art. 23 LST prevede che il regolamento edilizio comprende le norme di diritto comunale in materia edilizia; in particolare quelle relative al piano delle zone e al piano di urbanizzazione (cpv. 1). La norma soggiunge poi che il Consiglio di Stato stabilisce i dettagli (cpv. 2). Il regolamento edilizio costituisce il corrispondente normativo dei piani delle zone e dell'urbanizzazione: accorpa in sostanza il diritto comunale in materia edilizia e pianificatoria (cfr. Messaggio citato, pag. 46 e rapporto citato, pag. 9). Il suo contenuto materiale dipende ed è quindi adattato alla specifica situazione del singolo Comune, che rimane competente per adottare il piano regolatore e il relativo disciplinamento. L'art. 23 cpv. 2 LST consente di conseguenza all'Esecutivo cantonale unicamente di precisare nell'ambito del RLst i temi e gli aspetti che il Comune deve disciplinare nel suo regolamento edilizio. Non gli conferisce per contro la facoltà di sostituirsi all'autorità comunale codificando direttamente, sotto il profilo materiale, la pianificazione locale. Qualora ne siano date le condizioni, il Consiglio di Stato, cui spetta l'esame e la verifica della conformità del piano regolatore, può semmai intervenire nelle scelte pianificatorie comunali nell'ambito dell'approvazione del piano regolatore (cfr. art. 29 LST; sentenza citata 1C_77/2015 consid. 3.2 e riferimenti).
Del resto, l'art. 30 RLst, che concretizza l'art. 23 LST, si limita ad elencare i temi che devono essere disciplinati nel regolamento edilizio, ma non ne precisa il contenuto normativo. L'art. 117 cpv. 2 RLst contiene per contro norme specifiche e dettagliate in materia di pianificazione delle antenne di telefonia mobile, che impongono ai Comuni un chiaro ordine di priorità per stabilire l'ubicazione di questi impianti. Una simile regolamentazione materiale, seppur di natura transitoria, ma comunque applicabile per un periodo prolungato, invade la competenza pianificatoria comunale ed eccede manifestamente i limiti posti dal legislatore al Consiglio di Stato nell'ambito dell'esecuzione dell'art. 23 LST. Null'altro può essere dedotto al riguardo dall'art. 2 cpv. 3 secondo periodo LST. Come riconosce il Governo nelle sue osservazioni al ricorso, quest'ultima norma riveste infatti nel contesto qui in esame una portata più generale rispetto all'art. 23 cpv. 2 LST, disponendo semplicemente che l'Esecutivo cantonale disciplina per regolamento i dettagli della LST.
3.6
3.6.1 Nella risposta al gravame, il Consiglio di Stato evidenzia che l'art. 117 RLst costituisce una disposizione transitoria, che non impedisce ai Comuni di adottare in un secondo tempo altri modelli per determinare l'ubicazione delle antenne di telefonia mobile, purché compatibili con le esigenze del diritto federale in materia di telecomunicazioni e di protezione dalle radiazioni non ionizzanti.
La normativa si applica tuttavia immediatamente a tutti i procedimenti in corso, in ogni stadio di procedura (cfr. art. 117 cpv. 3 RLst). La durata massima del periodo transitorio è di dieci anni (cfr. art. 117 cpv. 1 RLst) ed appare quindi importante. Il Governo medesimo rileva che lo svolgimento della procedura pianificatoria da parte dei Comuni per disciplinare nei loro piani regolatori le questioni legate alla costruzione e all'ubicazione delle antenne per la telefonia mobile presuppone un iter di diversi anni. In pratica, la regolamentazione dell'art. 117 RLst troverebbe quindi un'applicazione generale a tutti i procedimenti edilizi in materia di antenne di telefonia mobile per un periodo di durata rilevante. La sua natura formale di norma transitoria non muta di conseguenza la conclusione esposta al precedente considerando. Non è peraltro seriamente addotto, o comunque ravvisabile, che un disciplinamento immediato degli aspetti perseguiti dall'art. 30 cpv. 1 cifra 8 RLst risponde a un interesse pubblico talmente urgente che non si possa attendere fino all'adozione delle normative di competenza dei Comuni. La tutela della salute della popolazione dalle radiazioni non ionizzanti dannose o moleste è infatti garantita dall'ordinanza del 23 dicembre 1999 sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti (ORNI; RS 814.710), mentre le disposizioni sulla protezione del paesaggio e sull'estetica, di carattere federale, cantonale o comunale possono, se del caso, essere invocate anche in relazione con progetti di impianti di telefonia mobile (cfr. sentenza 1C_265/2014 del 22 aprile 2015 consid 4-6, non pubblicati, e consid. 7 pubblicato in DTF 141 II 245).
3.6.2 Il Consiglio di Stato sostiene di essere abilitato ad emanare l'art. 117 RLst, quale misura sostitutiva di natura transitoria, sulla base dell'art. 3 cpv. 3 LST. Questa disposizione prevede che, se i Comuni non adempiono al loro obbligo di pianificare, il Cantone può adottare misure sostitutive. Essa concerne tuttavia essenzialmente i casi in cui un Comune dovesse rivelarsi inadempiente nell'adottare o nell'uniformare il proprio piano regolatore (cfr. art. 4 RLst; Messaggio citato, pag. 23). Poiché un'eventuale inadempienza da parte di determinati Comuni allo stadio attuale non può essere accertata, il richiamo dell'art. 3 cpv. 3 LST è prematuro e non entra in considerazione in questa fase della procedura.
3.6.3 Laddove nega una violazione dell'autonomia comunale, il Governo si fonda sulla natura transitoria dell'art. 117 RLst e sul fatto che questa disposizione deriverebbe da una valida delega legislativa, concorrendo pertanto a definire i limiti stessi dell'autonomia comunale. Come esposto ai precedenti considerandi, entrambi gli argomenti sono infondati. La portata precedentemente stabilita dell'autonomia comunale può semmai essere limitata dal legislatore cantonale mediante un'adeguata modifica legislativa, fintanto che non vengano violate facoltà o esigenze garantite direttamente dalla Costituzione (DFT 136 I 265 consid. 2.4 con rinvio).
3.7 Nelle esposte circostanze, adottando l'art. 117 RLst come formulato, il Consiglio di Stato ha oltrepassato il quadro delle competenze conferitegli dall'art. 23 cpv. 2 LST, incorrendo quindi nell'arbitrio, disattendendo contestualmente il principio della separazione dei poteri, e violando l'autonomia comunale. La disposizione impugnata deve essere annullata nei suoi contenuti materiali, segnatamente per quanto concerne il cpv. 2 e i cpv. 3 e 4, componenti che non hanno una portata propria. Sia l'applicabilità generale della normativa a tutti i procedimenti in corso (art. 117 cpv. 3 RLst) sia la procedura di conciliazione in cui il Municipio indica ubicazioni alternative (art. 117 cpv. 4 RLst) sono infatti strettamente legate all'esistenza della regolamentazione delle priorità prevista dall'art. 117 cpv. 2 RLst.
Per contro, il cpv. 1 dell'art. 117 RLst, che prevede un termine di dieci anni entro il quale il Comune deve adottare le disposizioni di cui all'art. 30 cpv. 1 cifra 8 RLst, può essere mantenuto in vigore indipendentemente dall'annullamento dei capoversi successivi della disposizione. Le ricorrenti, che non contestano la costituzionalità dell'art. 30 cpv. 1 cifra 8 RLst, non sollevano infatti nemmeno obiezioni specifiche riguardo al termine massimo previsto per darvi seguito. Non adducono che la sua durata sarebbe di per sé lesiva del diritto, segnatamente dell'autonomia comunale. Le esigenze di motivazione per i ricorsi al Tribunale federale previste dall'art. 42 cpv. 2 LTF e quelle, accresciute, prescritte dall'art. 106 cpv. 2 LTF valgono in effetti anche per i gravami contro gli atti normativi cantonali (DTF 141 I 78 consid. 4.1). Questa Corte non è pertanto tenuta a vagliare tutte le questioni giuridiche che si pongono, se queste non sono presentate nella sede federale (DTF 133 II 249 consid. 1.4.1). In tali circostanze, l'art. 117 cpv. 1 RLst può rimanere in vigore, riservata la possibilità per il Consiglio di Stato di eventualmente modificarlo successivamente, a seguito dell'esito del presente giudizio.
4.
4.1 Per completezza si giustifica di esaminare le ulteriori censure sollevate dalle ricorrenti, che ritengono in particolare violate anche le garanzie costituzionali della libertà economica e di quella d'informazione. Ribadiscono l'insufficienza della base legale per le restrizioni, reputandole inoltre non giustificate dall'interesse pubblico, né proporzionate allo scopo perseguito. Sostengono che il modello a cascata imposto dal Consiglio di Stato con l'art. 117 RLst sarebbe troppo rigido, siccome applicabile indistintamente all'intero territorio cantonale, senza possibilità di essere adattato alle singole realtà comunali e alle diverse esigenze tecniche e di copertura del territorio. Ritengono poi il provvedimento inidoneo a perseguire l'interesse della tutela dalle immissioni ideali, giacché renderebbe impossibile per gli operatori telefonici la realizzazione di una rete di telefonia mobile conforme alle esigenze della legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC; RS 784.10). Le ricorrenti rilevano come l'orografia di ogni singolo Comune sarebbe peculiare, per cui le necessità di copertura e di natura tecnica sarebbero differenti. Diversi Comuni non disporrebbero inoltre di zone per il lavoro (cfr. art. 27 cifra II RLst) o di zone per scopi pubblici nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il lavoro (cfr. art. 27 cifra V RLst), oppure disporrebbero in simili comparti soltanto di superfici esigue, insufficienti per permettere la realizzazione di impianti di telefonia mobile idonei a coprire il territorio comunale.
4.2 Il Tribunale federale ha già avuto modo di rilevare che un'antenna per la telefonia mobile, quand'anche non conforme alla zona di utilizzazione, non è di principio soggetta a un obbligo di pianificazione in virtù del diritto federale, segnatamente dell'art. 2 LPT (RS 700). In particolare, gli effetti che ne derivano sull'ordinamento pianificatorio non sono talmente importanti da imporre una modifica della pianificazione (cfr. sentenze 1A.140/2003 del 18 marzo 2004 consid. 3.2, in ZBl 107/2006 pag. 193 segg.; 1A.148/2002 del 12 agosto 2003 consid. 2.2; 1A.316/2000 del 21 settembre 2001 consid. 5a e 1A.62/2001 del 24 ottobre 2001 consid. 6a; HEINZ AEMISEGGER, Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Standortgebundenheit und Standortplanung von Mobilfunkanlagen, Raum & Umwelt 2/2008 pag. 10 seg.; ALEXANDRA GERBER, Téléphonie mobile dans la jurisprudence du Tribunal fédéral: aspects de droit public, URP 2004 pag. 739 seg.). Rientra di principio nelle facoltà del diritto cantonale, rispettivamente di quello comunale, e della pianificazione delle zone di utilizzazione, determinare in quali zone le costruzioni dell'infrastruttura, alle quali appartengono anche gli impianti per la telefonia mobile, sono generalmente ammissibili o possono essere ammessi soltanto eccezionalmente (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT e art. 23 LPT; DTF 141 II 245 consid. 2.1; DTF 138 II 173 consid. 5.3). In virtù del principio della separazione tra l'area edificabile e quella non edificabile, gli impianti destinati ad urbanizzare ed a servire il comprensorio insediativo devono di massima essere realizzati all'interno dei comparti edificabili e non al di fuori. Negli stessi, gli impianti infrastrutturali necessari a servire una determinata zona sono conformi alla stessa nella misura in cui, quanto alla loro ubicazione e allo loro conformazione, si trovino in un rapporto funzionale diretto con il luogo in cui devono essere eretti e coprano principalmente il territorio edificabile. La conformità di zona di tali impianti può essere ammessa anche quando servano l'intera zona edificabile e non soltanto la parte specialmente in discussione (DTF 138 II 173 consid. 5.3; DTF 133 II 321 consid. 4.3.1 e 4.3.2). Considerazioni legate al rispetto del principio della proporzionalità e di natura tecnica non consentono infatti di esigere che le radiazioni delle antenne di telefonia mobile si arrestino al limite della singola zona, ciò che sarebbe impossibile già dal profilo della fisica (DTF 138 II 173 consid. 5.4). Nemmeno è escluso che un'antenna ubicata nella zona edificabile approvvigioni un importante perimetro in zona non edificabile (cfr. DTF 141 II 245 consid. 2.2 e 2.4).
Nell'ambito delle proprie competenze in materia di pianificazione del territorio ed edilizia, i Comuni e i Cantoni possono emanare misure pianificatorie e disposizioni edilizie anche con riferimento alle antenne per la telefonia mobile e possono quindi influire sulla loro ubicazione, purché siano rispettati i limiti derivanti dal diritto federale sulle telecomunicazioni e sulla protezione dell'ambiente (DTF 133 II 64 consid. 5.3, DTF 133 II 321 consid. 4.3.4 e 4.3.5, 353 consid. 4.2 pag. 360). Al riguardo entra in considerazione una pianificazione negativa, che vieta di principio le antenne per la telefonia mobile in determinati settori degni di protezione o su specifici oggetti protetti. Sono inoltre concepibili misure pianificatorie positive, con le quali vengono assegnate alle antenne per la telefonia mobile zone specifiche, in quanto si tratti di ubicazioni particolarmente idonee che consentano un approvvigionamento sufficiente da parte di tutti gli operatori telefonici. Nondimeno, il rispetto dei valori limite dell'impianto previsto dall'ORNI pone limiti stretti a una concentrazione dei punti di trasmissione all'interno del comprensorio insediativo (cfr. n. 62 cpv. 1 dell'allegato 1 ORNI, secondo cui tutte le antenne di trasmissione in uno spazio ristretto sono considerate un impianto e devono rispettare insieme il valore limite dell'impianto). Presupposto per simili misure pianificatorie è in ogni caso una base legale nel diritto comunale o cantonale. Inoltre, le disposizioni relative agli impianti di telefonia mobile non devono essere circoscritte a singole parti esigue del territorio comunale, ma devono di principio essere elaborate sulla base di una valutazione globale dei problemi rilevanti. Rimangono riservate misure di protezione isolate a favore di determinati oggetti da tutelare (DTF 138 II 173 consid. 6.3; DTF 133 II 321 consid. 4.3.4).
Quale ulteriore misura pianificatoria è pure ammissibile un modello a cascata, che ammette le antenne per la telefonia mobile in prima priorità nelle zone destinate al lavoro, laddove queste si prestano per il servizio di telefonia mobile del Comune interessato, in seconda priorità nelle zone miste e in terza linea nelle zone destinate all'abitazione (DTF 138 II 173 consid. 6.4-6.6; DTF 141 II 245 consid. 2.1). È altresì ammissibile che simili impianti siano soggetti all'obbligo di rispettare determinate norme comunali sull'estetica o sull'inserimento nel paesaggio (DTF 141 II 245 consid. 7.1 e 7.4).
In tutti gli esposti casi, le regolamentazioni edilizie e pianificatorie applicabili agli impianti per la telefonia mobile non possono però vanificare o eccessivamente aggravare l'adempimento del compito di approvvigionamento del gestore di telefonia mobile secondo la legislazione federale sulle telecomunicazioni. Quest'ultima mira infatti a garantire a tutte le cerchie della popolazione, in tutte le parti del Paese, un servizio universale di telecomunicazione affidabile e a prezzi accessibili, nonché a rendere possibile una concorrenza efficace nella fornitura dei servizi di telecomunicazione (art. 1 cpv. 2 lett. a e c LTC; DTF 141 II 245 consid. 7.1; DTF 133 II 64 consid. 5.3, DTF 133 II 321 consid. 4.3.4 pag. 328). L'obbligo di garantire il servizio pubblico di telefonia all'insieme della popolazione e in tutto il Paese è altresì confermato nelle relative concessioni rilasciate ai gestori (art. 92 Cost., art. 14 cpv. 1 e 16 cpv. 1 lett. a LTC; DTF 138 II 570 consid. 4.2). Questi interessi pubblici concretizzati nella LTC, non devono quindi essere violati dai suddetti provvedimenti pianificatori, i quali devono inoltre essere adeguati sotto il profilo del diritto della pianificazione del territorio e devono rispettare i presupposti per una limitazione dei diritti fondamentali dei privati (cfr. DTF 133 II 321 consid. 4.3.5 pag. 330; BENJAMIN WITTWER, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2a ed. 2008, pag. 92 seg.).
4.3 In concreto, le limitazioni delle possibili ubicazioni per le antenne di telefonia mobile previste nell'art. 117 cpv. 2 RLst toccano in primo luogo la libertà economica (art. 27 Cost.) degli operatori. Esse possono comportare la conseguenza che la diffusione e la ricezione di dati, e quindi di informazioni, non sia attuabile in determinate regioni o sia soltanto di scarsa qualità: ciò può pure tangere la libertà d'informazione ai sensi dell'art. 16 cpv. 3 Cost. (DTF 138 II 173 consid. 7.1). Le restrizioni dei diritti fondamentali necessitano di una base legale, devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui e devono essere proporzionate allo scopo (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
Richiamando la sentenza di questa Corte pubblicata in DTF 138 II 173, il Consiglio di Stato sostiene che la libertà economica e la libertà d'informazione delle ricorrenti verrebbero limitate soltanto in misura minima dalla regolamentazione litigiosa. Tuttavia, in concreto la restrizione è più severa rispetto a quella oggetto della causa invocata, siccome l'ordine delle priorità secondo il modello a cascata litigioso è maggiormente articolato e non riguarda unicamente il territorio di un determinato Comune, ma è applicabile all'intero territorio cantonale. Inoltre, il campo di applicazione della norma si estende in parte anche alle antenne per la telefonia mobile non percepibili visivamente (cfr. art. 117 cpv. 2 n. 1 RLst). La disposizione è invero formalmente di natura transitoria, ma può trovare applicazione per un periodo prolungato (cfr. consid. 3.6.1). La questione della gravità o meno delle restrizioni non deve comunque essere ulteriormente approfondita giacché, come si è visto, l'art. 117 RLst non costituisce in ogni caso una valida base legale, siccome disattende il principio della separazione dei poteri e l'autonomia comunale (cfr. consid. 3.7). Quanto all'interesse pubblico e alla proporzionalità delle restrizioni, occorre rilevare quanto segue.
4.4
4.4.1 In DTF 138 II 173 il Tribunale federale ha esaminato la regolamentazione del Comune di Urtenen-Schönbühl, che prevedeva un modello a cascata, in cui le antenne per la telefonia mobile esterne agli edifici e percepibili visivamente dovevano essere ubicate in prima priorità nelle zone destinate al lavoro, in seconda in quelle residue (miste) e in terza in quelle destinate all'abitazione. Questa Corte ha rilevato che in quel Comune le zone destinate al lavoro si prestavano particolarmente bene per il servizio di telefonia mobile, trattandosi di una larga striscia di terreno situata lungo l'autostrada. Alle stesse zone occorreva inoltre aggiungere quelle (senza destinazione abitativa) destinate all'utilizzazione pubblica e quelle per lo sport e il tempo libero situate a nord ed a sud del territorio comunale. Nella citata sentenza, il Tribunale federale ha inoltre richiamato i pregiudizi derivanti dall'esistenza di molteplici impianti infrastrutturali nel Comune di Urtenen-Schönbühl e l'importanza di tutelare la qualità abitativa, nonché la protezione dell'aspetto del sito e del villaggio. Ha quindi ritenuto ragionevole, sotto il profilo pianificatorio, riunire gli impianti di telefonia mobile con le infrastrutture esistenti (in particolare l'autostrada e le linee ferroviarie), concentrandole per quanto possibile nei comparti già pregiudicati visivamente e da immissioni di rumore e gas di scarico. Questa Corte ha considerato l'ubicazione prioritaria delle antenne nella zona destinata al lavoro, situata lungo l'autostrada, di principio idonea e proporzionata al raggiungimento dello scopo, ritenendo poi che la limitazione di tali antenne nelle zone destinate all'abitazione appariva un mezzo adeguato per tutelare il carattere e l'attrattività dei comparti residenziali dalle immissioni di natura immateriale. Ha per finire giudicato non criticabile la ponderazione degli interessi eseguita dal Comune di Urtenen-Schönbühl, pur rilevando che se a dipendenza dello sviluppo tecnico, delle frequenze e della domanda erano necessarie nuove ubicazioni, queste potevano essere richieste anche nelle zone miste e addirittura in quelle destinate esclusivamente all'abitazione (cfr. DTF 138 II 173 consid. 6.6, 7.3, 7.4.2, 7.4.3).
4.4.2 Nella sentenza 1C_51/2012 del 21 maggio 2012 (in URP 2012 pag. 586) il Tribunale federale si è pronunciato su due disposizioni dell'ordinamento edilizio del Comune di Hinwil, che per l'ubicazione delle antenne di telefonia mobile prevedevano quale prima priorità le zone industriali o artigianali, quale seconda le zone per edifici pubblici in cui sono ammesse aziende fortemente e mediamente moleste, seguite in terza priorità dalle zone centrali, nonché da quelle destinate all'abitazione con facilitazioni artigianali e in quarto rango dalle zone dei nuclei. La regolamentazione ammetteva l'installazione di un impianto di telefonia mobile in un'altra zona abitativa solo se l'operatore dimostrava che le condizioni tecniche imponevano un'ubicazione fuori dalle citate zone prioritarie. Questa Corte ha rilevato che la zona industriale e artigianale del Comune di Hinwil, di prima priorità, era molto estesa, seppur concentrata a nord-ovest del territorio comunale, e arrivava fino al centro della località. Vi si aggiungevano poi le zone, prevalentemente centrali, di seconda, terza e quarta priorità. Nel complesso, le zone prioritarie da 1 a 4 rappresentavano circa i due terzi dell'intera superficie edificabile del Comune, per cui di per sé si poteva ritenere che nelle stesse dovevano essere disponibili ubicazioni adeguate alle esigenze tecniche di trasmissione. In caso contrario, sarebbero entrate in considerazione anche ubicazioni nella zona destinata essenzialmente all'abitazione (cfr. sentenza citata, consid. 5.1). Il Tribunale federale ha rilevato che pure il Comune di Hinwil perseguiva la tutela del carattere e dell'attrattività delle zone residenziali dalle immissioni di natura immateriale derivanti dagli impianti di telefonia mobile che, come già riconosciuto, si prestavano a creare determinati inconvenienti. Ha constatato che, anche in questo caso, la regolamentazione teneva sufficientemente conto delle esigenze degli operatori di telefonia mobile di disporre di antenne il più possibile vicine al cliente finale, concludendo che la ponderazione degli interessi eseguita dal Comune non era contestabile (cfr. sentenza citata, consid. 5.4). Il Tribunale federale ha nondimeno accolto il ricorso degli operatori nella misura in cui la regolamentazione comunale comprendeva anche le antenne non percepibili visivamente. Ha rilevato che l'interesse pubblico alla protezione dalle immissioni immateriali, non potendosi trattare della protezione dalle radiazioni non ionizzanti, appariva minimo nel caso di impianti non visibili, sicché una limitazione delle ubicazioni per questi impianti risultava sproporzionata (cfr. sentenza citata, consid. 5.5).
4.5 Simili valutazioni, riferite a due specifici Comuni ed alla loro situazione concreta, non possono essere compiute con riferimento alla regolamentazione generale ed astratta in esame. La norma impugnata prevede infatti il medesimo disciplinamento sull'ubicazione delle antenne per la telefonia mobile in modo indifferenziato per l'intero territorio cantonale. Non tiene conto né delle pianificazioni esistenti nei singoli Comuni né delle loro situazioni e caratteristiche territoriali e paesaggistiche concrete. Non si fonda quindi su una ponderazione degli interessi verificabile sulla base di accertamenti riferiti ad un determinato comprensorio, nonché alla sua pianificazione da parte del Comune interessato, che beneficia altresì di uno specifico margine di apprezzamento in materia di valutazioni relative all'estetica e all'inserimento degli impianti nel paesaggio (cfr. sentenza 1C_265/2014 del 22 aprile 2015 consid. 4.1 e 5.3, non pubblicati in DTF 141 II 245). In particolare, la criticata normativa non consente di vagliare se, in considerazione della situazione del singolo Comune, il prospettato ordine delle priorità previsto dall'art. 117 RLst permette ancora di garantire un adeguato servizio di telecomunicazione regolato dal diritto federale di rango superiore. Le norme di piano regolatore devono infatti tenere conto degli interessi di una fornitura di telefonia mobile di qualità e di una concorrenza efficace tra i fornitori (cfr. art. 1 LTC; DTF 133 II 64 consid. 5.3).
D'altra parte, le esigenze di tutela della qualità delle zone destinate all'abitazione dalle immissioni immateriali legate alla presenza di impianti di telefonia mobile, a dipendenza della loro conformazione e delle loro diverse caratteristiche, possono essere differenti nei vari Comuni. La necessità di influire sull'ubicazione delle antenne può quindi divergere da un Comune ad un altro e deve essere valutata sulla base della situazione concreta nel singolo caso. La disposizione cantonale litigiosa risulta inoltre essere applicabile, almeno parzialmente, anche alle antenne non percepibili visivamente (cfr. art. 117 cpv. 2 n. 1 RLst). Come visto, nel succitato caso, il Tribunale federale ha tuttavia avuto modo di precisare che in tale circostanza l'interesse pubblico alla protezione dalle immissioni immateriali è talmente ridotto che una limitazione delle ubicazioni delle antenne risulta sproporzionata. Certo, è possibile che anche le antenne non visibili possano suscitare sentimenti di paura e di preoccupazione nei cittadini che ne conoscono l'ubicazione e che temono gli effetti delle radiazioni. Nella fattispecie, non si tratta però di proteggere la popolazione dalle radiazioni non ionizzanti, ciò che non rientra nelle competenze dei Cantoni e dei Comuni, ma di tutelare determinate aree abitative dalle immissioni di natura immateriale legate alla visione percepibile delle antenne, che generano sentimenti e reazioni negative negli abitanti (sentenza citata 1C_51/2012 consid. 5.5).
Alla luce dell'insieme di queste circostanze, la regolamentazione a livello cantonale dell'art. 117 cpv. 2 n. 1 e 2 RLst non appare né necessaria né proporzionata a proteggere la qualità abitativa di determinati comparti nel territorio dei singoli Comuni sulla base delle loro caratteristiche e specificità. Così come formulata, essa non si presta di principio ad un'interpretazione conforme al diritto costituzionale o al diritto federale di rango superiore. (...)
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Législation cantonale tessinoise relative à l'emplacement des antennes de téléphonie mobile; principe de la séparation des pouvoirs et autonomie communale; restrictions de la liberté d'information et de la liberté économique (art. 16 al. 3, 27 et 36 Cst.). La règlementation attaquée, adoptée par le gouvernement cantonal, exige que l'emplacement des antennes de téléphonie mobile soit défini pour une période transitoire de dix ans. Celle-ci viole le principe de la séparation des pouvoirs ainsi que l'autonomie dont jouissent les communes en matière d'aménagement du territoire (consid. 3.3-3.7).
Possibilité pour le canton et les communes de déterminer l'emplacement des infrastructures de téléphonie mobile par le biais de mesures de planification et de règlements de construction (consid. 4.2).
La disposition attaquée prévoit un modèle en cascade applicable indifféremment à l'ensemble du territoire cantonal. Elle ne permet pas d'évaluer si une couverture de téléphonie mobile adéquate est garantie et n'est pas proportionnée à la protection éventuelle de certaines zones d'habitation communales déterminées (consid. 4.3-4.5).
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constitutional law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-I-26%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,604
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142 I 26
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142 I 26
Sachverhalt ab Seite 27
A. Con decreto del 21 gennaio 2015 il Consiglio di Stato del Cantone Ticino ha modificato il regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011 (RLst; RL 7.1.1.1.1). All'art. 30 cpv. 1 RLst, che stabilisce il contenuto del regolamento edilizio riguardo al piano delle zone, è stata aggiunta una nuova cifra 8 che impone ai Comuni di disciplinare le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne di telefonia mobile. È stato inoltre emanato un nuovo art. 117 RLst, che regola le disposizioni transitorie in materia di antenne per la telefonia mobile.
Le modifiche del regolamento hanno il seguente tenore:
Art. 30 cpv. 1 cifra 8 (nuova)
8. Le condizioni per l'ubicazione e la costruzione delle antenne di telefonia mobile:
a) per tutelare il carattere, la qualità e l'attrattività in particolare delle zone destinate all'abitazione mediante la protezione dalle immissioni ideali delle antenne di telefonia mobile,
b) per garantire il loro adeguato inserimento nel contesto territoriale, in particolare a salvaguardia del patrimonio naturale, culturale e del paesaggio.
Art. 117 Antenne per la telefonia mobile
1 I Comuni provvedono ad adottare le disposizioni di cui all'art. 30 cpv. 1 cifra 8 entro dieci anni.
2 Sino all'entrata in vigore di tali disposizioni, si applicano le seguenti norme.
1. Le antenne per la telefonia mobile finalizzate a coprire il territorio comunale o ampie porzioni di esso vanno ubicate nelle zone per il lavoro (art. 27 cifra II) o nelle zone per scopi pubblici (art. 27 cifra V) nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il lavoro. Nelle altre zone le antenne devono servire alla copertura di quartiere.
2. In ogni caso le antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente sono ammissibili solo nelle seguenti zone e con le seguenti priorità:
I. priorità: zone per il lavoro (art. 27 cifra II);
II. priorità: zone per scopi pubblici (art. 27 cifra V) nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il lavoro (art. 27 cifra II);
III. priorità: zone per l'abitazione nelle quali sono ammesse anche attività di produzione di beni e servizi (art. 27 cifra I cpv. 2 seconda frase);
IV. priorità: zone per il tempo libero (art. 27 cifra IV);
V. priorità: zone destinate esclusivamente all'abitazione (art. 27 cifra I cpv. 2 prima frase) a carattere intensivo (alta densità);
VI. priorità: nuclei;
VII. priorità: zone destinate esclusivamente all'abitazione (art. 27 cifra I cpv. 2 prima frase) a carattere estensivo (bassa densità);
VIII. priorità: zone per scopi pubblici (art. 27 cifra V) nelle quali non sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il lavoro (art. 27 cifra II);
IX. priorità: aree delimitate dal raggio di 100 metri da locali dove soggiornano persone particolarmente sensibili (bambini, anziani, ammalati).
3. I gestori delle antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente devono di volta in volta dimostrare che non sono disponibili ubicazioni nelle zone con priorità più alta.
4. Le domande di costruzione per antenne per la telefonia mobile percepibili visivamente che interessano beni naturali, culturali e paesaggi protetti devono essere accompagnate dalla perizia di un esperto esterno, in ordine al loro inserimento.
5. Sono percepibili visivamente e sottostanno alle precedenti disposizioni anche le antenne per la telefonia mobile identificabili come tali per foggia, forma e dimensioni, nonostante eventuali mascheramenti.
6. Le dimensioni e segnatamente l'altezza delle antenne per la telefonia mobile non devono eccedere quanto oggettivamente necessario per la loro funzione.
3 Le norme del cpv. 2 si applicano a tutti i procedimenti in corso, in ogni stadio di procedura.
4 Su richiesta dell'istante, il Municipio provvede sollecitamente a una procedura di conciliazione nella quale indica ubicazioni alternative e decide sulla domanda di costruzione entro il termine di tre mesi.
(...)
B. Swisscom (Svizzera) SA, Sunrise Communications AG e Orange Communications SA (ora: Salt Mobile SA) impugnano la modifica dell'art. 117 RLst con un ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale, chiedendo in via principale di annullare integralmente la disposizione. (...)
Il Tribunale federale ha parzialmente accolto il ricorso e ha annullato i capoversi 2, 3 e 4 dell'art. 117 RLst.
(estratto)
Erwägungen
Dai considerandi:
3.
3.1 Le ricorrenti lamentano la violazione del principio della separazione dei poteri e dell'autonomia comunale. Sostengono che non sarebbero adempiute le condizioni di una delega legislativa al Consiglio di Stato per disciplinare la posa di antenne per la telefonia mobile sul territorio cantonale, giacché nessuna legge in senso formale la prevederebbe. Adducono in particolare che l'art. 23 della legge del 21 giugno 2011 sullo sviluppo territoriale (LST; RL 7.1.1.1) non costituirebbe una base legale sufficiente per una delega, siccome consentirebbe all'Esecutivo cantonale unicamente di disciplinare più nel dettaglio gli elementi dei regolamenti edilizi comunali, ma non il loro contenuto materiale. Rilevano che la competenza in materia di pianificazione del territorio spetterebbe per contro ai Comuni, i quali elaborano il piano regolatore comunale e beneficiano al proposito di un'autonomia costituzionalmente protetta.
3.2 Nella risposta al gravame, il Consiglio di Stato richiama l'art. 2 cpv. 3 LST, secondo cui esso esercita la vigilanza sullo sviluppo territoriale, può istituire commissioni consultive in ambiti settoriali specifici e disciplina per regolamento i dettagli della legge. Il Governo sostiene che quest'ultima parte della norma costituirebbe una "delega generale". Richiama inoltre l'art. 23 LST, che disciplina il regolamento edilizio quale componente vincolante del piano regolatore comunale, facendo in particolare riferimento al cpv. 2 della disposizione, secondo cui il Consiglio di Stato stabilisce i dettagli. Si tratterebbe, a suo dire, di una "delega legislativa specifica" che lo autorizzerebbe a precisare il contenuto del regolamento edilizio.
3.3 Il principio della separazione dei poteri è garantito, almeno implicitamente, da tutte le costituzioni cantonali e costituisce un diritto costituzionale di cui può prevalersi il cittadino. Questo principio assicura il rispetto delle competenze stabilite dalla costituzione cantonale. Spetta infatti in primo luogo al diritto pubblico cantonale determinare le competenze delle autorità. Il Tribunale federale esamina liberamente l'interpretazione delle norme costituzionali; rivede sotto il profilo ristretto dell'arbitrio quelle di rango inferiore (DTF 130 I 1 consid. 3.1; DTF 128 I 113 consid. 2c e rinvii). Il principio della separazione dei poteri vieta a un organo dello Stato di interferire nelle competenze di un altro organo. In particolare, proibisce al potere esecutivo di emanare delle regole di diritto, a meno che ciò non avvenga nell'ambito di una valida delega conferita dal legislatore (DTF 136 I 241 consid. 2.5.1; DTF 134 I 322 consid. 2.2). Una delega adempie queste condizioni se il diritto cantonale non la vieta, se è prevista da una legge formale, se è limitata a una materia determinata e se la legge enuncia nelle grandi linee le regole fondamentali (DTF 134 I 322 consid. 2.4 e rinvii; DTF 128 I 113 consid. 3c).
3.4 Nel Cantone Ticino, la separazione dei poteri è garantita espressamente dall'art. 51 Cost./TI (RS 131.229), secondo cui l'autorità, in quanto non riservata al popolo, è esercitata dai tre poteri, tra di loro distinti e separati: il legislativo, l'esecutivo e il giudiziario. Giusta l'art. 70 lett. b Cost./TI, il Consiglio di Stato cura l'esecuzione delle leggi federali e cantonali e delle decisioni del Gran Consiglio; emana norme mediante decreti esecutivi, regolamenti, risoluzioni o altre disposizioni. In virtù dell'art. 79 cpv. 2 della previgente legge del 17 dicembre 2002 sul Gran Consiglio e sui rapporti con il Consiglio di Stato (vLGC; BU 2003 87), il regolamento disciplina l'applicazione di una legge; non può tuttavia regolare questioni estranee alla stessa (cfr. ora l'art. 67 LGC [RL 2.4.1.1]). La Costituzione cantonale non esclude poi la delega legislativa (cfr. art. 51, 59 cpv. 1 lett. c e 70 lett. b Cost./TI; art. 76 segg. vLGC [cfr. ora 62 segg. LGC]; sentenza 4C_3/2013 del 20 novembre 2013 consid. 7, non pubblicato in DTF 140 III 59). In ogni caso, sia in presenza di un'ordinanza di esecuzione sia di fronte a un'ordinanza sostitutiva fondata su una delega, la regolamentazione dell'autorità esecutiva deve di principio rimanere entro i limiti delle facoltà conferitele dal legislatore, trattandosi in entrambi i casi di ordinanze dipendenti dalla legge (cfr. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a ed. 2014, pag. 109 n. 25).
3.5 Il Comune ticinese beneficia in vasti settori nel campo edilizio e della pianificazione del territorio di un ampio margine di decisione e di apprezzamento, che la giurisprudenza fa rientrare nell'autonomia tutelabile (DTF 103 Ia 468 consid. 2; sentenze 1C_77/2015 del 16 marzo 2015 consid. 3.2 e 1C_234/2007 del 27 maggio 2008 consid. 5.2, non pubblicato in DTF 134 II 217, ma in RtiD 2009 I pag. 195 segg.). In particolare, l'autonomia sussiste di principio in rapporto all'allestimento del piano regolatore e all'adozione delle relative norme di attuazione (sentenza 1P.675/2004 del 12 luglio 2005 consid. 2.2, in RDAT 2005 II pag. 100 segg.). Con l'entrata in vigore della LST il 1° gennaio 2012, la nozione di norme di attuazione del piano regolatore è stata sostituita con quella di regolamento edilizio (cfr. Messaggio governativo n. 6309 del 9 dicembre 2009 sul Disegno di Legge sullo sviluppo territoriale, pag. 46; rapporto del 1° marzo 2011 della Commissione speciale per la pianificazione del territorio sul messaggio, pag. 8 seg.). Il regolamento edilizio costituisce infatti, con il piano delle zone e il piano dell'urbanizzazione (corredato dal programma d'urbanizzazione), una componente vincolante del piano regolatore (art. 19 cpv. 2 LST).
L'art. 23 LST prevede che il regolamento edilizio comprende le norme di diritto comunale in materia edilizia; in particolare quelle relative al piano delle zone e al piano di urbanizzazione (cpv. 1). La norma soggiunge poi che il Consiglio di Stato stabilisce i dettagli (cpv. 2). Il regolamento edilizio costituisce il corrispondente normativo dei piani delle zone e dell'urbanizzazione: accorpa in sostanza il diritto comunale in materia edilizia e pianificatoria (cfr. Messaggio citato, pag. 46 e rapporto citato, pag. 9). Il suo contenuto materiale dipende ed è quindi adattato alla specifica situazione del singolo Comune, che rimane competente per adottare il piano regolatore e il relativo disciplinamento. L'art. 23 cpv. 2 LST consente di conseguenza all'Esecutivo cantonale unicamente di precisare nell'ambito del RLst i temi e gli aspetti che il Comune deve disciplinare nel suo regolamento edilizio. Non gli conferisce per contro la facoltà di sostituirsi all'autorità comunale codificando direttamente, sotto il profilo materiale, la pianificazione locale. Qualora ne siano date le condizioni, il Consiglio di Stato, cui spetta l'esame e la verifica della conformità del piano regolatore, può semmai intervenire nelle scelte pianificatorie comunali nell'ambito dell'approvazione del piano regolatore (cfr. art. 29 LST; sentenza citata 1C_77/2015 consid. 3.2 e riferimenti).
Del resto, l'art. 30 RLst, che concretizza l'art. 23 LST, si limita ad elencare i temi che devono essere disciplinati nel regolamento edilizio, ma non ne precisa il contenuto normativo. L'art. 117 cpv. 2 RLst contiene per contro norme specifiche e dettagliate in materia di pianificazione delle antenne di telefonia mobile, che impongono ai Comuni un chiaro ordine di priorità per stabilire l'ubicazione di questi impianti. Una simile regolamentazione materiale, seppur di natura transitoria, ma comunque applicabile per un periodo prolungato, invade la competenza pianificatoria comunale ed eccede manifestamente i limiti posti dal legislatore al Consiglio di Stato nell'ambito dell'esecuzione dell'art. 23 LST. Null'altro può essere dedotto al riguardo dall'art. 2 cpv. 3 secondo periodo LST. Come riconosce il Governo nelle sue osservazioni al ricorso, quest'ultima norma riveste infatti nel contesto qui in esame una portata più generale rispetto all'art. 23 cpv. 2 LST, disponendo semplicemente che l'Esecutivo cantonale disciplina per regolamento i dettagli della LST.
3.6
3.6.1 Nella risposta al gravame, il Consiglio di Stato evidenzia che l'art. 117 RLst costituisce una disposizione transitoria, che non impedisce ai Comuni di adottare in un secondo tempo altri modelli per determinare l'ubicazione delle antenne di telefonia mobile, purché compatibili con le esigenze del diritto federale in materia di telecomunicazioni e di protezione dalle radiazioni non ionizzanti.
La normativa si applica tuttavia immediatamente a tutti i procedimenti in corso, in ogni stadio di procedura (cfr. art. 117 cpv. 3 RLst). La durata massima del periodo transitorio è di dieci anni (cfr. art. 117 cpv. 1 RLst) ed appare quindi importante. Il Governo medesimo rileva che lo svolgimento della procedura pianificatoria da parte dei Comuni per disciplinare nei loro piani regolatori le questioni legate alla costruzione e all'ubicazione delle antenne per la telefonia mobile presuppone un iter di diversi anni. In pratica, la regolamentazione dell'art. 117 RLst troverebbe quindi un'applicazione generale a tutti i procedimenti edilizi in materia di antenne di telefonia mobile per un periodo di durata rilevante. La sua natura formale di norma transitoria non muta di conseguenza la conclusione esposta al precedente considerando. Non è peraltro seriamente addotto, o comunque ravvisabile, che un disciplinamento immediato degli aspetti perseguiti dall'art. 30 cpv. 1 cifra 8 RLst risponde a un interesse pubblico talmente urgente che non si possa attendere fino all'adozione delle normative di competenza dei Comuni. La tutela della salute della popolazione dalle radiazioni non ionizzanti dannose o moleste è infatti garantita dall'ordinanza del 23 dicembre 1999 sulla protezione dalle radiazioni non ionizzanti (ORNI; RS 814.710), mentre le disposizioni sulla protezione del paesaggio e sull'estetica, di carattere federale, cantonale o comunale possono, se del caso, essere invocate anche in relazione con progetti di impianti di telefonia mobile (cfr. sentenza 1C_265/2014 del 22 aprile 2015 consid 4-6, non pubblicati, e consid. 7 pubblicato in DTF 141 II 245).
3.6.2 Il Consiglio di Stato sostiene di essere abilitato ad emanare l'art. 117 RLst, quale misura sostitutiva di natura transitoria, sulla base dell'art. 3 cpv. 3 LST. Questa disposizione prevede che, se i Comuni non adempiono al loro obbligo di pianificare, il Cantone può adottare misure sostitutive. Essa concerne tuttavia essenzialmente i casi in cui un Comune dovesse rivelarsi inadempiente nell'adottare o nell'uniformare il proprio piano regolatore (cfr. art. 4 RLst; Messaggio citato, pag. 23). Poiché un'eventuale inadempienza da parte di determinati Comuni allo stadio attuale non può essere accertata, il richiamo dell'art. 3 cpv. 3 LST è prematuro e non entra in considerazione in questa fase della procedura.
3.6.3 Laddove nega una violazione dell'autonomia comunale, il Governo si fonda sulla natura transitoria dell'art. 117 RLst e sul fatto che questa disposizione deriverebbe da una valida delega legislativa, concorrendo pertanto a definire i limiti stessi dell'autonomia comunale. Come esposto ai precedenti considerandi, entrambi gli argomenti sono infondati. La portata precedentemente stabilita dell'autonomia comunale può semmai essere limitata dal legislatore cantonale mediante un'adeguata modifica legislativa, fintanto che non vengano violate facoltà o esigenze garantite direttamente dalla Costituzione (DFT 136 I 265 consid. 2.4 con rinvio).
3.7 Nelle esposte circostanze, adottando l'art. 117 RLst come formulato, il Consiglio di Stato ha oltrepassato il quadro delle competenze conferitegli dall'art. 23 cpv. 2 LST, incorrendo quindi nell'arbitrio, disattendendo contestualmente il principio della separazione dei poteri, e violando l'autonomia comunale. La disposizione impugnata deve essere annullata nei suoi contenuti materiali, segnatamente per quanto concerne il cpv. 2 e i cpv. 3 e 4, componenti che non hanno una portata propria. Sia l'applicabilità generale della normativa a tutti i procedimenti in corso (art. 117 cpv. 3 RLst) sia la procedura di conciliazione in cui il Municipio indica ubicazioni alternative (art. 117 cpv. 4 RLst) sono infatti strettamente legate all'esistenza della regolamentazione delle priorità prevista dall'art. 117 cpv. 2 RLst.
Per contro, il cpv. 1 dell'art. 117 RLst, che prevede un termine di dieci anni entro il quale il Comune deve adottare le disposizioni di cui all'art. 30 cpv. 1 cifra 8 RLst, può essere mantenuto in vigore indipendentemente dall'annullamento dei capoversi successivi della disposizione. Le ricorrenti, che non contestano la costituzionalità dell'art. 30 cpv. 1 cifra 8 RLst, non sollevano infatti nemmeno obiezioni specifiche riguardo al termine massimo previsto per darvi seguito. Non adducono che la sua durata sarebbe di per sé lesiva del diritto, segnatamente dell'autonomia comunale. Le esigenze di motivazione per i ricorsi al Tribunale federale previste dall'art. 42 cpv. 2 LTF e quelle, accresciute, prescritte dall'art. 106 cpv. 2 LTF valgono in effetti anche per i gravami contro gli atti normativi cantonali (DTF 141 I 78 consid. 4.1). Questa Corte non è pertanto tenuta a vagliare tutte le questioni giuridiche che si pongono, se queste non sono presentate nella sede federale (DTF 133 II 249 consid. 1.4.1). In tali circostanze, l'art. 117 cpv. 1 RLst può rimanere in vigore, riservata la possibilità per il Consiglio di Stato di eventualmente modificarlo successivamente, a seguito dell'esito del presente giudizio.
4.
4.1 Per completezza si giustifica di esaminare le ulteriori censure sollevate dalle ricorrenti, che ritengono in particolare violate anche le garanzie costituzionali della libertà economica e di quella d'informazione. Ribadiscono l'insufficienza della base legale per le restrizioni, reputandole inoltre non giustificate dall'interesse pubblico, né proporzionate allo scopo perseguito. Sostengono che il modello a cascata imposto dal Consiglio di Stato con l'art. 117 RLst sarebbe troppo rigido, siccome applicabile indistintamente all'intero territorio cantonale, senza possibilità di essere adattato alle singole realtà comunali e alle diverse esigenze tecniche e di copertura del territorio. Ritengono poi il provvedimento inidoneo a perseguire l'interesse della tutela dalle immissioni ideali, giacché renderebbe impossibile per gli operatori telefonici la realizzazione di una rete di telefonia mobile conforme alle esigenze della legge del 30 aprile 1997 sulle telecomunicazioni (LTC; RS 784.10). Le ricorrenti rilevano come l'orografia di ogni singolo Comune sarebbe peculiare, per cui le necessità di copertura e di natura tecnica sarebbero differenti. Diversi Comuni non disporrebbero inoltre di zone per il lavoro (cfr. art. 27 cifra II RLst) o di zone per scopi pubblici nelle quali sono ammessi contenuti con ripercussioni paragonabili a quelle delle zone per il lavoro (cfr. art. 27 cifra V RLst), oppure disporrebbero in simili comparti soltanto di superfici esigue, insufficienti per permettere la realizzazione di impianti di telefonia mobile idonei a coprire il territorio comunale.
4.2 Il Tribunale federale ha già avuto modo di rilevare che un'antenna per la telefonia mobile, quand'anche non conforme alla zona di utilizzazione, non è di principio soggetta a un obbligo di pianificazione in virtù del diritto federale, segnatamente dell'art. 2 LPT (RS 700). In particolare, gli effetti che ne derivano sull'ordinamento pianificatorio non sono talmente importanti da imporre una modifica della pianificazione (cfr. sentenze 1A.140/2003 del 18 marzo 2004 consid. 3.2, in ZBl 107/2006 pag. 193 segg.; 1A.148/2002 del 12 agosto 2003 consid. 2.2; 1A.316/2000 del 21 settembre 2001 consid. 5a e 1A.62/2001 del 24 ottobre 2001 consid. 6a; HEINZ AEMISEGGER, Die bundesgerichtliche Rechtsprechung zu Standortgebundenheit und Standortplanung von Mobilfunkanlagen, Raum & Umwelt 2/2008 pag. 10 seg.; ALEXANDRA GERBER, Téléphonie mobile dans la jurisprudence du Tribunal fédéral: aspects de droit public, URP 2004 pag. 739 seg.). Rientra di principio nelle facoltà del diritto cantonale, rispettivamente di quello comunale, e della pianificazione delle zone di utilizzazione, determinare in quali zone le costruzioni dell'infrastruttura, alle quali appartengono anche gli impianti per la telefonia mobile, sono generalmente ammissibili o possono essere ammessi soltanto eccezionalmente (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT e art. 23 LPT; DTF 141 II 245 consid. 2.1; DTF 138 II 173 consid. 5.3). In virtù del principio della separazione tra l'area edificabile e quella non edificabile, gli impianti destinati ad urbanizzare ed a servire il comprensorio insediativo devono di massima essere realizzati all'interno dei comparti edificabili e non al di fuori. Negli stessi, gli impianti infrastrutturali necessari a servire una determinata zona sono conformi alla stessa nella misura in cui, quanto alla loro ubicazione e allo loro conformazione, si trovino in un rapporto funzionale diretto con il luogo in cui devono essere eretti e coprano principalmente il territorio edificabile. La conformità di zona di tali impianti può essere ammessa anche quando servano l'intera zona edificabile e non soltanto la parte specialmente in discussione (DTF 138 II 173 consid. 5.3; DTF 133 II 321 consid. 4.3.1 e 4.3.2). Considerazioni legate al rispetto del principio della proporzionalità e di natura tecnica non consentono infatti di esigere che le radiazioni delle antenne di telefonia mobile si arrestino al limite della singola zona, ciò che sarebbe impossibile già dal profilo della fisica (DTF 138 II 173 consid. 5.4). Nemmeno è escluso che un'antenna ubicata nella zona edificabile approvvigioni un importante perimetro in zona non edificabile (cfr. DTF 141 II 245 consid. 2.2 e 2.4).
Nell'ambito delle proprie competenze in materia di pianificazione del territorio ed edilizia, i Comuni e i Cantoni possono emanare misure pianificatorie e disposizioni edilizie anche con riferimento alle antenne per la telefonia mobile e possono quindi influire sulla loro ubicazione, purché siano rispettati i limiti derivanti dal diritto federale sulle telecomunicazioni e sulla protezione dell'ambiente (DTF 133 II 64 consid. 5.3, DTF 133 II 321 consid. 4.3.4 e 4.3.5, 353 consid. 4.2 pag. 360). Al riguardo entra in considerazione una pianificazione negativa, che vieta di principio le antenne per la telefonia mobile in determinati settori degni di protezione o su specifici oggetti protetti. Sono inoltre concepibili misure pianificatorie positive, con le quali vengono assegnate alle antenne per la telefonia mobile zone specifiche, in quanto si tratti di ubicazioni particolarmente idonee che consentano un approvvigionamento sufficiente da parte di tutti gli operatori telefonici. Nondimeno, il rispetto dei valori limite dell'impianto previsto dall'ORNI pone limiti stretti a una concentrazione dei punti di trasmissione all'interno del comprensorio insediativo (cfr. n. 62 cpv. 1 dell'allegato 1 ORNI, secondo cui tutte le antenne di trasmissione in uno spazio ristretto sono considerate un impianto e devono rispettare insieme il valore limite dell'impianto). Presupposto per simili misure pianificatorie è in ogni caso una base legale nel diritto comunale o cantonale. Inoltre, le disposizioni relative agli impianti di telefonia mobile non devono essere circoscritte a singole parti esigue del territorio comunale, ma devono di principio essere elaborate sulla base di una valutazione globale dei problemi rilevanti. Rimangono riservate misure di protezione isolate a favore di determinati oggetti da tutelare (DTF 138 II 173 consid. 6.3; DTF 133 II 321 consid. 4.3.4).
Quale ulteriore misura pianificatoria è pure ammissibile un modello a cascata, che ammette le antenne per la telefonia mobile in prima priorità nelle zone destinate al lavoro, laddove queste si prestano per il servizio di telefonia mobile del Comune interessato, in seconda priorità nelle zone miste e in terza linea nelle zone destinate all'abitazione (DTF 138 II 173 consid. 6.4-6.6; DTF 141 II 245 consid. 2.1). È altresì ammissibile che simili impianti siano soggetti all'obbligo di rispettare determinate norme comunali sull'estetica o sull'inserimento nel paesaggio (DTF 141 II 245 consid. 7.1 e 7.4).
In tutti gli esposti casi, le regolamentazioni edilizie e pianificatorie applicabili agli impianti per la telefonia mobile non possono però vanificare o eccessivamente aggravare l'adempimento del compito di approvvigionamento del gestore di telefonia mobile secondo la legislazione federale sulle telecomunicazioni. Quest'ultima mira infatti a garantire a tutte le cerchie della popolazione, in tutte le parti del Paese, un servizio universale di telecomunicazione affidabile e a prezzi accessibili, nonché a rendere possibile una concorrenza efficace nella fornitura dei servizi di telecomunicazione (art. 1 cpv. 2 lett. a e c LTC; DTF 141 II 245 consid. 7.1; DTF 133 II 64 consid. 5.3, DTF 133 II 321 consid. 4.3.4 pag. 328). L'obbligo di garantire il servizio pubblico di telefonia all'insieme della popolazione e in tutto il Paese è altresì confermato nelle relative concessioni rilasciate ai gestori (art. 92 Cost., art. 14 cpv. 1 e 16 cpv. 1 lett. a LTC; DTF 138 II 570 consid. 4.2). Questi interessi pubblici concretizzati nella LTC, non devono quindi essere violati dai suddetti provvedimenti pianificatori, i quali devono inoltre essere adeguati sotto il profilo del diritto della pianificazione del territorio e devono rispettare i presupposti per una limitazione dei diritti fondamentali dei privati (cfr. DTF 133 II 321 consid. 4.3.5 pag. 330; BENJAMIN WITTWER, Bewilligung von Mobilfunkanlagen, 2a ed. 2008, pag. 92 seg.).
4.3 In concreto, le limitazioni delle possibili ubicazioni per le antenne di telefonia mobile previste nell'art. 117 cpv. 2 RLst toccano in primo luogo la libertà economica (art. 27 Cost.) degli operatori. Esse possono comportare la conseguenza che la diffusione e la ricezione di dati, e quindi di informazioni, non sia attuabile in determinate regioni o sia soltanto di scarsa qualità: ciò può pure tangere la libertà d'informazione ai sensi dell'art. 16 cpv. 3 Cost. (DTF 138 II 173 consid. 7.1). Le restrizioni dei diritti fondamentali necessitano di una base legale, devono essere giustificate da un interesse pubblico o dalla protezione di diritti fondamentali altrui e devono essere proporzionate allo scopo (art. 36 cpv. 1-3 Cost.).
Richiamando la sentenza di questa Corte pubblicata in DTF 138 II 173, il Consiglio di Stato sostiene che la libertà economica e la libertà d'informazione delle ricorrenti verrebbero limitate soltanto in misura minima dalla regolamentazione litigiosa. Tuttavia, in concreto la restrizione è più severa rispetto a quella oggetto della causa invocata, siccome l'ordine delle priorità secondo il modello a cascata litigioso è maggiormente articolato e non riguarda unicamente il territorio di un determinato Comune, ma è applicabile all'intero territorio cantonale. Inoltre, il campo di applicazione della norma si estende in parte anche alle antenne per la telefonia mobile non percepibili visivamente (cfr. art. 117 cpv. 2 n. 1 RLst). La disposizione è invero formalmente di natura transitoria, ma può trovare applicazione per un periodo prolungato (cfr. consid. 3.6.1). La questione della gravità o meno delle restrizioni non deve comunque essere ulteriormente approfondita giacché, come si è visto, l'art. 117 RLst non costituisce in ogni caso una valida base legale, siccome disattende il principio della separazione dei poteri e l'autonomia comunale (cfr. consid. 3.7). Quanto all'interesse pubblico e alla proporzionalità delle restrizioni, occorre rilevare quanto segue.
4.4
4.4.1 In DTF 138 II 173 il Tribunale federale ha esaminato la regolamentazione del Comune di Urtenen-Schönbühl, che prevedeva un modello a cascata, in cui le antenne per la telefonia mobile esterne agli edifici e percepibili visivamente dovevano essere ubicate in prima priorità nelle zone destinate al lavoro, in seconda in quelle residue (miste) e in terza in quelle destinate all'abitazione. Questa Corte ha rilevato che in quel Comune le zone destinate al lavoro si prestavano particolarmente bene per il servizio di telefonia mobile, trattandosi di una larga striscia di terreno situata lungo l'autostrada. Alle stesse zone occorreva inoltre aggiungere quelle (senza destinazione abitativa) destinate all'utilizzazione pubblica e quelle per lo sport e il tempo libero situate a nord ed a sud del territorio comunale. Nella citata sentenza, il Tribunale federale ha inoltre richiamato i pregiudizi derivanti dall'esistenza di molteplici impianti infrastrutturali nel Comune di Urtenen-Schönbühl e l'importanza di tutelare la qualità abitativa, nonché la protezione dell'aspetto del sito e del villaggio. Ha quindi ritenuto ragionevole, sotto il profilo pianificatorio, riunire gli impianti di telefonia mobile con le infrastrutture esistenti (in particolare l'autostrada e le linee ferroviarie), concentrandole per quanto possibile nei comparti già pregiudicati visivamente e da immissioni di rumore e gas di scarico. Questa Corte ha considerato l'ubicazione prioritaria delle antenne nella zona destinata al lavoro, situata lungo l'autostrada, di principio idonea e proporzionata al raggiungimento dello scopo, ritenendo poi che la limitazione di tali antenne nelle zone destinate all'abitazione appariva un mezzo adeguato per tutelare il carattere e l'attrattività dei comparti residenziali dalle immissioni di natura immateriale. Ha per finire giudicato non criticabile la ponderazione degli interessi eseguita dal Comune di Urtenen-Schönbühl, pur rilevando che se a dipendenza dello sviluppo tecnico, delle frequenze e della domanda erano necessarie nuove ubicazioni, queste potevano essere richieste anche nelle zone miste e addirittura in quelle destinate esclusivamente all'abitazione (cfr. DTF 138 II 173 consid. 6.6, 7.3, 7.4.2, 7.4.3).
4.4.2 Nella sentenza 1C_51/2012 del 21 maggio 2012 (in URP 2012 pag. 586) il Tribunale federale si è pronunciato su due disposizioni dell'ordinamento edilizio del Comune di Hinwil, che per l'ubicazione delle antenne di telefonia mobile prevedevano quale prima priorità le zone industriali o artigianali, quale seconda le zone per edifici pubblici in cui sono ammesse aziende fortemente e mediamente moleste, seguite in terza priorità dalle zone centrali, nonché da quelle destinate all'abitazione con facilitazioni artigianali e in quarto rango dalle zone dei nuclei. La regolamentazione ammetteva l'installazione di un impianto di telefonia mobile in un'altra zona abitativa solo se l'operatore dimostrava che le condizioni tecniche imponevano un'ubicazione fuori dalle citate zone prioritarie. Questa Corte ha rilevato che la zona industriale e artigianale del Comune di Hinwil, di prima priorità, era molto estesa, seppur concentrata a nord-ovest del territorio comunale, e arrivava fino al centro della località. Vi si aggiungevano poi le zone, prevalentemente centrali, di seconda, terza e quarta priorità. Nel complesso, le zone prioritarie da 1 a 4 rappresentavano circa i due terzi dell'intera superficie edificabile del Comune, per cui di per sé si poteva ritenere che nelle stesse dovevano essere disponibili ubicazioni adeguate alle esigenze tecniche di trasmissione. In caso contrario, sarebbero entrate in considerazione anche ubicazioni nella zona destinata essenzialmente all'abitazione (cfr. sentenza citata, consid. 5.1). Il Tribunale federale ha rilevato che pure il Comune di Hinwil perseguiva la tutela del carattere e dell'attrattività delle zone residenziali dalle immissioni di natura immateriale derivanti dagli impianti di telefonia mobile che, come già riconosciuto, si prestavano a creare determinati inconvenienti. Ha constatato che, anche in questo caso, la regolamentazione teneva sufficientemente conto delle esigenze degli operatori di telefonia mobile di disporre di antenne il più possibile vicine al cliente finale, concludendo che la ponderazione degli interessi eseguita dal Comune non era contestabile (cfr. sentenza citata, consid. 5.4). Il Tribunale federale ha nondimeno accolto il ricorso degli operatori nella misura in cui la regolamentazione comunale comprendeva anche le antenne non percepibili visivamente. Ha rilevato che l'interesse pubblico alla protezione dalle immissioni immateriali, non potendosi trattare della protezione dalle radiazioni non ionizzanti, appariva minimo nel caso di impianti non visibili, sicché una limitazione delle ubicazioni per questi impianti risultava sproporzionata (cfr. sentenza citata, consid. 5.5).
4.5 Simili valutazioni, riferite a due specifici Comuni ed alla loro situazione concreta, non possono essere compiute con riferimento alla regolamentazione generale ed astratta in esame. La norma impugnata prevede infatti il medesimo disciplinamento sull'ubicazione delle antenne per la telefonia mobile in modo indifferenziato per l'intero territorio cantonale. Non tiene conto né delle pianificazioni esistenti nei singoli Comuni né delle loro situazioni e caratteristiche territoriali e paesaggistiche concrete. Non si fonda quindi su una ponderazione degli interessi verificabile sulla base di accertamenti riferiti ad un determinato comprensorio, nonché alla sua pianificazione da parte del Comune interessato, che beneficia altresì di uno specifico margine di apprezzamento in materia di valutazioni relative all'estetica e all'inserimento degli impianti nel paesaggio (cfr. sentenza 1C_265/2014 del 22 aprile 2015 consid. 4.1 e 5.3, non pubblicati in DTF 141 II 245). In particolare, la criticata normativa non consente di vagliare se, in considerazione della situazione del singolo Comune, il prospettato ordine delle priorità previsto dall'art. 117 RLst permette ancora di garantire un adeguato servizio di telecomunicazione regolato dal diritto federale di rango superiore. Le norme di piano regolatore devono infatti tenere conto degli interessi di una fornitura di telefonia mobile di qualità e di una concorrenza efficace tra i fornitori (cfr. art. 1 LTC; DTF 133 II 64 consid. 5.3).
D'altra parte, le esigenze di tutela della qualità delle zone destinate all'abitazione dalle immissioni immateriali legate alla presenza di impianti di telefonia mobile, a dipendenza della loro conformazione e delle loro diverse caratteristiche, possono essere differenti nei vari Comuni. La necessità di influire sull'ubicazione delle antenne può quindi divergere da un Comune ad un altro e deve essere valutata sulla base della situazione concreta nel singolo caso. La disposizione cantonale litigiosa risulta inoltre essere applicabile, almeno parzialmente, anche alle antenne non percepibili visivamente (cfr. art. 117 cpv. 2 n. 1 RLst). Come visto, nel succitato caso, il Tribunale federale ha tuttavia avuto modo di precisare che in tale circostanza l'interesse pubblico alla protezione dalle immissioni immateriali è talmente ridotto che una limitazione delle ubicazioni delle antenne risulta sproporzionata. Certo, è possibile che anche le antenne non visibili possano suscitare sentimenti di paura e di preoccupazione nei cittadini che ne conoscono l'ubicazione e che temono gli effetti delle radiazioni. Nella fattispecie, non si tratta però di proteggere la popolazione dalle radiazioni non ionizzanti, ciò che non rientra nelle competenze dei Cantoni e dei Comuni, ma di tutelare determinate aree abitative dalle immissioni di natura immateriale legate alla visione percepibile delle antenne, che generano sentimenti e reazioni negative negli abitanti (sentenza citata 1C_51/2012 consid. 5.5).
Alla luce dell'insieme di queste circostanze, la regolamentazione a livello cantonale dell'art. 117 cpv. 2 n. 1 e 2 RLst non appare né necessaria né proporzionata a proteggere la qualità abitativa di determinati comparti nel territorio dei singoli Comuni sulla base delle loro caratteristiche e specificità. Così come formulata, essa non si presta di principio ad un'interpretazione conforme al diritto costituzionale o al diritto federale di rango superiore. (...)
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Normativa ticinese sull'ubicazione delle antenne per la telefonia mobile; principio della separazione dei poteri e autonomia comunale; restrizioni della libertà d'informazione e della libertà economica (art. 16 cpv. 3, 27 e 36 Cost.). La regolamentazione impugnata, emanata dall'Esecutivo cantonale, intende determinare l'ubicazione delle antenne per la telefonia mobile per un periodo transitorio di dieci anni. Essa viola il principio della separazione dei poteri e l'autonomia dei Comuni nel campo della pianificazione del territorio (consid. 3.3-3.7).
Possibilità per Comuni e Cantone di determinare mediante misure di pianificazione del territorio ed edilizie l'ubicazione di impianti di telefonia mobile (consid. 4.2).
La disposizione contestata prevede un modello a cascata applicabile in modo indifferenziato all'intero territorio cantonale. Essa non consente di valutare se è garantito un adeguato servizio di telecomunicazione e non è proporzionata alla possibile tutela di determinati comparti destinati all'abitazione nei singoli Comuni (consid. 4.3-4.5).
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142 I 42
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142 I 42
Sachverhalt ab Seite 42
A. D.A. arbeitete seit Beginn der Lehre 1962 bei der E., später bei deren Rechtsnachfolgerinnen (heute: C. AG; Beklagte, Gesuchsgegnerin). Anfang 2004 wurde bei ihm ein malignes Pleuramesotheliom (Brustfellkrebs) diagnostiziert, das am 10. November 2005 zu seinem Tod führte.
B. Am 25. Oktober 2005 hatte D.A. beim Arbeitsgericht Baden Teilklage eingereicht mit dem Antrag, die C. AG sei zur Zahlung von Fr. 212'906.- nebst Zins als Schadenersatz und Genugtuung zu verurteilen, da die Erkrankung durch Asbestexposition am Arbeitsplatzverursacht worden sei. Nach seinem Tod traten seine beiden TöchterA.A. und B.A. (Klägerinnen, Gesuchstellerinnen) in den Prozess ein. Das Arbeitsgericht Baden wies die Klage mit Urteil vom 27. Februar 2009 ab. Es hielt u.a. fest, allfällige vor dem 25. Oktober 1995 entstandene Ansprüche seien verjährt. Die dagegen von den Klägerinnen erhobene Appellation wies das Obergericht des Kantons Aargau mit Urteil vom 2. März 2010 ab. Auch das Obergericht erachtete sämtliche Ansprüche gestützt auf Handlungen, welche die Beklagtevor dem 25. Oktober 1995 (d.h. mehr als 10 Jahre vor der Klageeinreichung als erste Verjährungsunterbrechung) begangen haben soll, als verjährt. Das Bundesgericht kam mit Urteil 4A_249/2010 vom 16. November 2010 (BGE 137 III 16) zum selben Schluss.
Daraufhin gelangten die Klägerinnen an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR). Dort war bereits ein durch die Witwe F.A. initiiertes Verfahren hängig; das Bundesgericht hatte in einem separaten Verfahren auch eine durch sie erhobene Beschwerde wegen Verwirkung der Ansprüche bzw. nicht nachgewiesener Asbestexposition im Zeitraum ab dem 14. November 1995 (zehn Jahre vor Einreichung ihres Begehrens) mit Urteil 8C_470/2009 vom 29. Januar 2010 (BGE 136 II 187) abgewiesen. Der EGMR vereinigte die beiden Verfahren und stellte mit Urteil Nr. 52067/10 und 41072/11 vom 11. März 2014 eine Verletzung des Rechts auf Zugang zu einem Gericht nach Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 (EMRK) fest. Den von den Gesuchstellerinnen geltend gemachten Schadenersatzanspruch von Fr. 200'579.- nebst Zins wies der EGMR wegen fehlender Kausalität der EMRK-Verletzung zum Schaden ab. Eine Verweisung der Rechtssache an die Grosse Kammer wurde nicht beantragt.
C. Mit Revisionsgesuch vom 30. Juni 2014 beantragen die Klägerinnen dem Bundesgericht, es sei das Urteil 4A_249/2010 vom 16. November 2010 aufzuheben und es sei die C. AG zur Zahlung von Fr. 212'906.- nebst Zins zu verurteilen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an das Arbeitsgericht Baden, subeventualiter an das Obergericht des Kantons Aargau zurückzuweisen.
Die Abteilungen des Bundesgerichts führten einen Meinungsaustausch (Art. 23 BGG) zur Auslegung von Art. 122 lit. b BGG durch. Das Bundesgericht heisst das Revisionsgesuch gut und hebt sein Urteil 4A_249/2010 vom 16. November 2010 auf. Das Dispositiv im Verfahren 4A_249/2010 fasst es neu: Es heisst die Beschwerde gut, hebt das Urteil des Obergerichts des Kantons Aargau vom 2. März 2010 auf und weist die Sache zur Ergänzung des Sachverhalts und zu neuer Entscheidung an das Arbeitsgericht Baden zurück.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Nach Art. 122 lit. a BGG ist für eine Revision zunächst erforderlich, dass der EGMR in einem endgültigen Urteil eine Verletzung der EMRK oder der Protokolle dazu festgestellt hat.
Der EGMR hat vorliegend im Entscheid vom 11. März 2014 - nach Verbindung des Verfahrens mit der Beschwerde gegen das Urteil 8C_470/2009 der ersten sozialrechtlichen Abteilung vom 29. Januar 2010 (BGE 136 II 187) - mit sechs zu einer Stimme festgestellt, dass Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzt worden ist (Dispositiv-Ziff. 3). Ausserdem hat er mit dem gleichen Stimmenverhältnis entschieden (Dispositiv-Ziff. 5), dass der beklagte Staat innert dreier Monate nach Rechtskraft des Entscheides gemäss Art. 44 Ziff. 2 der Konvention folgende Beträge (netto nach Steuern) zu bezahlen hat: Allen drei Beschwerdeführerinnen gemeinsam EUR 12'180.- als Genugtuung (lit. i) und weiter als Entschädigung für Partei- und Verfahrenskosten der Beschwerdeführerin im verbundenen Verfahren EUR 5'000.- (lit. ii), den beiden anderen Beschwerdeführerinnen (Gesuchstellerinnen des vorliegenden Verfahrens) EUR 4'000.- (lit. iii). Im Übrigen hat der EGMR das Begehren um eine angemessene Entschädigung abgewiesen (Dispositiv-Ziff. 6).
Das Urteil ist am 11. März 2014 endgültig geworden, womit die Voraussetzung von Art. 122 lit. a BGG erfüllt ist.
2.2 Eine Revision wegen Verletzung der EMRK setzt nach Art. 122 lit. b BGG weiter voraus, dass eine Entschädigung nicht geeignet ist, die Folgen der Verletzung auszugleichen.
2.2.1 Diese Voraussetzung wurde mit der Totalrevision der Bundesrechtspflege neu normiert. Grund dafür war ein "Hin und Her zwischen Bern und Strassburg" (Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4352 Ziff. 4.1.6.1), das durch Art. 139a OG (AS 1992 298), die Vorgängernorm von Art. 122 BGG, und durch Art. 41 EMRK verursacht wurde: Nach Art. 139a Abs. 1 OG war die Revision nur zulässig, wenn "eine Wiedergutmachung nur durch eine Revision möglich" war; gleichzeitig hängt eine gerechte Entschädigung nach Art. 41 EMRK davon ab, dass das innerstaatliche Recht "nur eine unvollkommene Wiedergutmachung für die Folgen [der] Verletzung" der EMRK oder der Protokolle dazu gestattet. Diese gegenseitigen Subsidiaritäten wollte der Bundesrat auflösen und damit das Verhältnis zwischen dem innerstaatlichen Revisionsverfahren einerseits und der Gewährung einer "gerechten Entschädigung" (Art. 41 EMRK) durch den EGMR andererseits klären. Zu diesem Zweck schlug der Bundesrat vor, Begehren um eine finanzielle Entschädigung wegen Verletzung der EMRK müssten neu zwingend im Rahmen des Verfahrens vor dem EGMR geltend gemacht werden (Botschaft BGG, BBl 2001 4353 Ziff. 4.1.6.1). Die innerstaatliche Revision solle mithin nur noch zulässig sein, wenn eine Entschädigung nicht geeignet sei, die Folgen der Verletzung der EMRK oder der Protokolle dazu auszugleichen (Art. 108 lit. b des Entwurfs, BBl 2001 4509).
Zur Begründung der neuen Regelung führte der Bundesrat aus, das Verfahren zur Revision eines Bundesgerichtsentscheids solle nicht den Weg dazu öffnen, eine vom EGMR beurteilte Sache neu zu beurteilen oder Fehler zu korrigieren, die von einer Partei im Verfahren vor dieser Instanz begangen worden seien (Botschaft BGG, BBl 2001 4353 Ziff. 4.1.6.1). Ein Revisionsverfahren sei daher nicht nur ausgeschlossen, wenn der EGMR eine gerechte Entschädigung nach Art. 41 EMRK zugesprochen habe, sondern auch bei Abweisung eines entsprechenden Begehrens (weil jeglicher Schaden verneint oder die Feststellung der Menschenrechtsverletzung als hinreichend betrachtet worden sei). Die vorgeschlagene Bestimmung wurde wörtlich in Art. 122 lit. b BGG übernommen.
2.2.2 Das Bundesgericht hat zur Auslegung von Art. 122 lit. b BGG namentlich im Revisionsverfahren Schlumpf (BGE 137 I 86 E. 3.2.2 S. 90) erwogen, dass für die Revision des bundesgerichtlichen Urteils kein Anlass mehr bestehe, wenn der EGMR eine die Folgen der Konventionsverletzung ausgleichende Entschädigung gesprochen habe. Denn möglich bleibe die Revision nur insoweit, als sie geeignet und erforderlich sei, um über die finanzielle Abgeltung hinaus fortbestehende, konkrete nachteilige Auswirkungen der Konventionsverletzung im Rahmen des ursprünglichen Verfahrens zu beseitigen. Stünden materielle Interessen zur Diskussion, bezüglich welcher die Konventionsverletzung zwar mit einer Entschädigung grundsätzlich vollständig gutgemacht werden könnte, habe der EGMR aber eine Entschädigung abgelehnt, weil ein Schaden fehle, oder habe er sich mangels eines entsprechenden Begehrens über das Vorliegen eines Schadens nicht ausgesprochen, so komme die Revision durch das Bundesgericht nicht mehr in Frage.
Vorliegend hat der EGMR weitergehende Begehren der Gesuchstelerinnen abgewiesen (Dispositiv-Ziff. 6). Namentlich hat er das Begehren auf Zusprechung einer Entschädigung von Fr. 200'579.- (ungefähr EUR 162'826.-) nebst Zins abgewiesen, welche die Gesuchstellerinnen als Ersatz für den Schaden beantragt hatten, der ihnen aus der Anwendung der schweizerischen Verjährungsregeln und der damit verbundenen Abweisung ihrer Klage erwachsen war (Ziff. 83 ff. Entscheid EGMR). Der EGMR sah keinen Kausalzusammenhang zwischen der von ihm festgestellten Konventionsverletzung und dem Schaden und wies aus diesem Grund die Forderung ab (Ziff. 87 Entscheid). Diese Konstellation wird in der Botschaft und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht erwähnt. Fraglich ist, ob auch in diesem Fall die Revision nach Art. 122 lit. b BGG ausgeschlossen ist.
2.2.3 Die "gerechte Entschädigung" kann nach Art. 41 EMRK auch einen allfälligen Prozessgewinn umfassen, welcher der betroffenen Person durch Verletzung einer Verfahrensgarantie entgangen ist ("loss of a real opportunity"; vgl. GERHARD DANNEMANN, Haftung für die Verletzung von Verfahrensgarantien nach Art. 41 EMRK, Zur Herausbildung europäischer Haftungsmassstäbe, Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht 63/1999 S. 465 ff. mit Hinweisen). Auf dieser Grundlage hätte somit der EGMR im vorliegenden Fall eine Entschädigung für den Prozessverlust zusprechen können, wenn er zur Auffassung gelangt wäre, die Gesuchstellerinnen hätten den Prozess - wäre er ohne Konventionsverletzung geführt worden - ganz oder teilweise gewonnen.
Teilweise lehnt es der EGMR aber ab, über den Ausgang des Verfahrens zu spekulieren, und spricht in diesen Fällen wegen fehlender Kausalität keinen Schadenersatz zu. Der Rechtsprechung lässt sich dabei oft nicht entnehmen, in welchen Fällen das Konzept des "loss of a real opportunity" einschlägig ist und in welchen Fällen umgekehrt der Antrag auf Entschädigung wegen nicht nachgewiesener Kausalität abgewiesen wird (DANNEMANN, a.a.O., S. 466 ff.; JENS MEYER-LADEWIG, EMRK, Handkommentar, 3. Aufl. 2011, N. 11, 26 f. zu Art. 41 EMRK; NICOLA WENZEL, in: EMRK, Karpenstein/Mayer [Hrsg.], 2012, N. 17 zu Art. 41 EMRK).
2.2.4 Im Entscheid des EGMR findet sich keine nähere Begründung für die Verneinung der Kausalität. Es bestehen freilich keine Anhaltspunkte dafür, dass sich der EGMR mit den Gewinnchancen der Gesuchstellerinnen nach Schweizer Recht - ohne Berücksichtigung der Verjährungseinrede - befasst hätte. Würde in einem solchen Fall das dem Bundesgericht eingereichte Revisionsgesuch abgewiesen, hätte schliesslich weder der EGMR noch das Bundesgericht die materiellen Interessen der Gesuchstellerinnen inhaltlich geprüft. Dies wollte der Gesetzgeber gerade vermeiden und stellte zu diesem Zweck die Entschädigung finanzieller Nachteile wegen Verletzung der EMRK in die alleinige Kompetenz des EGMR (vgl. oben E. 2.2.1). Nimmt der EGMR diese Kompetenz aber nicht wahr, so darf dies unter dem Gesichtspunkt, dass das Zusammenspiel des nationalen und internationalen Rechts insgesamt zu einer sinnvollen und zweckmässigen Wiederherstellung eines konventionskonformen Zustands führen und damit den effektiven Schutz der in der Konvention verankerten Garantien gewährleisten soll, nicht zum Nachteil der Gesuchstellerinnen gereichen (vgl. BGE 137 I 86 E. 7.1 S. 96). Einer Zulassung der Revision durch das Bundesgericht steht in solchen Fällen auch die dargelegte Intention des Gesetzgebers nicht entgegen. Durch die Zulassung der Revision sollte zwar nicht der Weg dazu geöffnet werden, eine vom EGMR beurteilte Sache neu zu beurteilen oder der Partei zu ermöglichen, einen vor dem EGMR versäumten Antrag doch noch einzureichen (vgl. E. 2.2.1). Wenn aber der EGMR trotz gehörigen Antrags der Partei eine Abschätzung der Prozesschancen (sinngemäss) ablehnt, ist insofern nicht von einer beurteilten Sache auszugehen. Im Meinungsaustauschverfahren nach Art. 23 BGG haben daher alle Abteilungen des Bundesgerichts bejaht, dass Art. 122 lit. b BGG wie folgt auszulegen ist: Eine Revision ist (auch) zulässig, wenn zwar materielle Interessen zur Diskussion stehen, der EGMR aber nach Feststellung der Verletzung von Verfahrensrechten die beantragte Entschädigung nach Art. 41 EMRK nicht inhaltlich prüft, sondern sie ohne nähere Begründung "unter Verneinung der Kausalität" ablehnt.
2.2.5 Damit steht Art. 122 lit. b BGG vorliegend einer Revision nicht entgegen.
2.3 Schliesslich setzt eine Revision wegen Verletzung der EMRK nach Art. 122 lit. c BGG voraus, dass die Revision notwendig ist, um die Verletzung zu beseitigen. Dies ist der Fall, wenn das Verfahren vor Bundesgericht ohne Konventionsverletzung einen anderen Verlauf genommen hätte oder hätte nehmen können und somit nachteilige Auswirkungen der Konventionsverletzung fortbestehen (BGE 137 I 86 E. 3.2.3 S. 91 und E. 7.3.1 S. 97).
Der EGMR sah im vorliegenden Fall in der Anwendung der Verjährungsbestimmungen des Schweizer Rechts eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Recht auf Zugang zu einem Gericht). Ohne Berücksichtigung der Verjährungseinrede hätte das Verfahren vor Bundesgericht einen anderen Verlauf nehmen können. Damit ist auch die Voraussetzung nach Art. 122 lit. c BGG erfüllt. Das Revisionsgesuch ist folglich gutzuheissen und das Urteil des Schweizerischen Bundesgerichts 4A_249/2010 vom 16. November 2010 ist aufzuheben (Art. 128 Abs. 1 BGG). Das ursprüngliche Verfahren ist wieder aufzunehmen und die Beschwerde in Zivilsachen der Klägerinnen ist unter Berücksichtigung der Vorgaben des EGMR neu zu beurteilen.
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Art. 122 lit. b BGG; Revision wegen Verletzung der EMRK. Auslegung von Art. 122 lit. b BGG: Eine Revision ist (auch) zulässig, wenn zwar materielle Interessen zur Diskussion stehen, der EGMR aber nach Feststellung der Verletzung von Verfahrensrechten die beantragte Entschädigung nach Art. 41 EMRK nicht inhaltlich prüft, sondern sie ohne nähere Begründung "unter Verneinung der Kausalität" ablehnt (E. 2.2).
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142 I 42
Sachverhalt ab Seite 42
A. D.A. arbeitete seit Beginn der Lehre 1962 bei der E., später bei deren Rechtsnachfolgerinnen (heute: C. AG; Beklagte, Gesuchsgegnerin). Anfang 2004 wurde bei ihm ein malignes Pleuramesotheliom (Brustfellkrebs) diagnostiziert, das am 10. November 2005 zu seinem Tod führte.
B. Am 25. Oktober 2005 hatte D.A. beim Arbeitsgericht Baden Teilklage eingereicht mit dem Antrag, die C. AG sei zur Zahlung von Fr. 212'906.- nebst Zins als Schadenersatz und Genugtuung zu verurteilen, da die Erkrankung durch Asbestexposition am Arbeitsplatzverursacht worden sei. Nach seinem Tod traten seine beiden TöchterA.A. und B.A. (Klägerinnen, Gesuchstellerinnen) in den Prozess ein. Das Arbeitsgericht Baden wies die Klage mit Urteil vom 27. Februar 2009 ab. Es hielt u.a. fest, allfällige vor dem 25. Oktober 1995 entstandene Ansprüche seien verjährt. Die dagegen von den Klägerinnen erhobene Appellation wies das Obergericht des Kantons Aargau mit Urteil vom 2. März 2010 ab. Auch das Obergericht erachtete sämtliche Ansprüche gestützt auf Handlungen, welche die Beklagtevor dem 25. Oktober 1995 (d.h. mehr als 10 Jahre vor der Klageeinreichung als erste Verjährungsunterbrechung) begangen haben soll, als verjährt. Das Bundesgericht kam mit Urteil 4A_249/2010 vom 16. November 2010 (BGE 137 III 16) zum selben Schluss.
Daraufhin gelangten die Klägerinnen an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR). Dort war bereits ein durch die Witwe F.A. initiiertes Verfahren hängig; das Bundesgericht hatte in einem separaten Verfahren auch eine durch sie erhobene Beschwerde wegen Verwirkung der Ansprüche bzw. nicht nachgewiesener Asbestexposition im Zeitraum ab dem 14. November 1995 (zehn Jahre vor Einreichung ihres Begehrens) mit Urteil 8C_470/2009 vom 29. Januar 2010 (BGE 136 II 187) abgewiesen. Der EGMR vereinigte die beiden Verfahren und stellte mit Urteil Nr. 52067/10 und 41072/11 vom 11. März 2014 eine Verletzung des Rechts auf Zugang zu einem Gericht nach Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 (EMRK) fest. Den von den Gesuchstellerinnen geltend gemachten Schadenersatzanspruch von Fr. 200'579.- nebst Zins wies der EGMR wegen fehlender Kausalität der EMRK-Verletzung zum Schaden ab. Eine Verweisung der Rechtssache an die Grosse Kammer wurde nicht beantragt.
C. Mit Revisionsgesuch vom 30. Juni 2014 beantragen die Klägerinnen dem Bundesgericht, es sei das Urteil 4A_249/2010 vom 16. November 2010 aufzuheben und es sei die C. AG zur Zahlung von Fr. 212'906.- nebst Zins zu verurteilen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an das Arbeitsgericht Baden, subeventualiter an das Obergericht des Kantons Aargau zurückzuweisen.
Die Abteilungen des Bundesgerichts führten einen Meinungsaustausch (Art. 23 BGG) zur Auslegung von Art. 122 lit. b BGG durch. Das Bundesgericht heisst das Revisionsgesuch gut und hebt sein Urteil 4A_249/2010 vom 16. November 2010 auf. Das Dispositiv im Verfahren 4A_249/2010 fasst es neu: Es heisst die Beschwerde gut, hebt das Urteil des Obergerichts des Kantons Aargau vom 2. März 2010 auf und weist die Sache zur Ergänzung des Sachverhalts und zu neuer Entscheidung an das Arbeitsgericht Baden zurück.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Nach Art. 122 lit. a BGG ist für eine Revision zunächst erforderlich, dass der EGMR in einem endgültigen Urteil eine Verletzung der EMRK oder der Protokolle dazu festgestellt hat.
Der EGMR hat vorliegend im Entscheid vom 11. März 2014 - nach Verbindung des Verfahrens mit der Beschwerde gegen das Urteil 8C_470/2009 der ersten sozialrechtlichen Abteilung vom 29. Januar 2010 (BGE 136 II 187) - mit sechs zu einer Stimme festgestellt, dass Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzt worden ist (Dispositiv-Ziff. 3). Ausserdem hat er mit dem gleichen Stimmenverhältnis entschieden (Dispositiv-Ziff. 5), dass der beklagte Staat innert dreier Monate nach Rechtskraft des Entscheides gemäss Art. 44 Ziff. 2 der Konvention folgende Beträge (netto nach Steuern) zu bezahlen hat: Allen drei Beschwerdeführerinnen gemeinsam EUR 12'180.- als Genugtuung (lit. i) und weiter als Entschädigung für Partei- und Verfahrenskosten der Beschwerdeführerin im verbundenen Verfahren EUR 5'000.- (lit. ii), den beiden anderen Beschwerdeführerinnen (Gesuchstellerinnen des vorliegenden Verfahrens) EUR 4'000.- (lit. iii). Im Übrigen hat der EGMR das Begehren um eine angemessene Entschädigung abgewiesen (Dispositiv-Ziff. 6).
Das Urteil ist am 11. März 2014 endgültig geworden, womit die Voraussetzung von Art. 122 lit. a BGG erfüllt ist.
2.2 Eine Revision wegen Verletzung der EMRK setzt nach Art. 122 lit. b BGG weiter voraus, dass eine Entschädigung nicht geeignet ist, die Folgen der Verletzung auszugleichen.
2.2.1 Diese Voraussetzung wurde mit der Totalrevision der Bundesrechtspflege neu normiert. Grund dafür war ein "Hin und Her zwischen Bern und Strassburg" (Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4352 Ziff. 4.1.6.1), das durch Art. 139a OG (AS 1992 298), die Vorgängernorm von Art. 122 BGG, und durch Art. 41 EMRK verursacht wurde: Nach Art. 139a Abs. 1 OG war die Revision nur zulässig, wenn "eine Wiedergutmachung nur durch eine Revision möglich" war; gleichzeitig hängt eine gerechte Entschädigung nach Art. 41 EMRK davon ab, dass das innerstaatliche Recht "nur eine unvollkommene Wiedergutmachung für die Folgen [der] Verletzung" der EMRK oder der Protokolle dazu gestattet. Diese gegenseitigen Subsidiaritäten wollte der Bundesrat auflösen und damit das Verhältnis zwischen dem innerstaatlichen Revisionsverfahren einerseits und der Gewährung einer "gerechten Entschädigung" (Art. 41 EMRK) durch den EGMR andererseits klären. Zu diesem Zweck schlug der Bundesrat vor, Begehren um eine finanzielle Entschädigung wegen Verletzung der EMRK müssten neu zwingend im Rahmen des Verfahrens vor dem EGMR geltend gemacht werden (Botschaft BGG, BBl 2001 4353 Ziff. 4.1.6.1). Die innerstaatliche Revision solle mithin nur noch zulässig sein, wenn eine Entschädigung nicht geeignet sei, die Folgen der Verletzung der EMRK oder der Protokolle dazu auszugleichen (Art. 108 lit. b des Entwurfs, BBl 2001 4509).
Zur Begründung der neuen Regelung führte der Bundesrat aus, das Verfahren zur Revision eines Bundesgerichtsentscheids solle nicht den Weg dazu öffnen, eine vom EGMR beurteilte Sache neu zu beurteilen oder Fehler zu korrigieren, die von einer Partei im Verfahren vor dieser Instanz begangen worden seien (Botschaft BGG, BBl 2001 4353 Ziff. 4.1.6.1). Ein Revisionsverfahren sei daher nicht nur ausgeschlossen, wenn der EGMR eine gerechte Entschädigung nach Art. 41 EMRK zugesprochen habe, sondern auch bei Abweisung eines entsprechenden Begehrens (weil jeglicher Schaden verneint oder die Feststellung der Menschenrechtsverletzung als hinreichend betrachtet worden sei). Die vorgeschlagene Bestimmung wurde wörtlich in Art. 122 lit. b BGG übernommen.
2.2.2 Das Bundesgericht hat zur Auslegung von Art. 122 lit. b BGG namentlich im Revisionsverfahren Schlumpf (BGE 137 I 86 E. 3.2.2 S. 90) erwogen, dass für die Revision des bundesgerichtlichen Urteils kein Anlass mehr bestehe, wenn der EGMR eine die Folgen der Konventionsverletzung ausgleichende Entschädigung gesprochen habe. Denn möglich bleibe die Revision nur insoweit, als sie geeignet und erforderlich sei, um über die finanzielle Abgeltung hinaus fortbestehende, konkrete nachteilige Auswirkungen der Konventionsverletzung im Rahmen des ursprünglichen Verfahrens zu beseitigen. Stünden materielle Interessen zur Diskussion, bezüglich welcher die Konventionsverletzung zwar mit einer Entschädigung grundsätzlich vollständig gutgemacht werden könnte, habe der EGMR aber eine Entschädigung abgelehnt, weil ein Schaden fehle, oder habe er sich mangels eines entsprechenden Begehrens über das Vorliegen eines Schadens nicht ausgesprochen, so komme die Revision durch das Bundesgericht nicht mehr in Frage.
Vorliegend hat der EGMR weitergehende Begehren der Gesuchstelerinnen abgewiesen (Dispositiv-Ziff. 6). Namentlich hat er das Begehren auf Zusprechung einer Entschädigung von Fr. 200'579.- (ungefähr EUR 162'826.-) nebst Zins abgewiesen, welche die Gesuchstellerinnen als Ersatz für den Schaden beantragt hatten, der ihnen aus der Anwendung der schweizerischen Verjährungsregeln und der damit verbundenen Abweisung ihrer Klage erwachsen war (Ziff. 83 ff. Entscheid EGMR). Der EGMR sah keinen Kausalzusammenhang zwischen der von ihm festgestellten Konventionsverletzung und dem Schaden und wies aus diesem Grund die Forderung ab (Ziff. 87 Entscheid). Diese Konstellation wird in der Botschaft und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht erwähnt. Fraglich ist, ob auch in diesem Fall die Revision nach Art. 122 lit. b BGG ausgeschlossen ist.
2.2.3 Die "gerechte Entschädigung" kann nach Art. 41 EMRK auch einen allfälligen Prozessgewinn umfassen, welcher der betroffenen Person durch Verletzung einer Verfahrensgarantie entgangen ist ("loss of a real opportunity"; vgl. GERHARD DANNEMANN, Haftung für die Verletzung von Verfahrensgarantien nach Art. 41 EMRK, Zur Herausbildung europäischer Haftungsmassstäbe, Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht 63/1999 S. 465 ff. mit Hinweisen). Auf dieser Grundlage hätte somit der EGMR im vorliegenden Fall eine Entschädigung für den Prozessverlust zusprechen können, wenn er zur Auffassung gelangt wäre, die Gesuchstellerinnen hätten den Prozess - wäre er ohne Konventionsverletzung geführt worden - ganz oder teilweise gewonnen.
Teilweise lehnt es der EGMR aber ab, über den Ausgang des Verfahrens zu spekulieren, und spricht in diesen Fällen wegen fehlender Kausalität keinen Schadenersatz zu. Der Rechtsprechung lässt sich dabei oft nicht entnehmen, in welchen Fällen das Konzept des "loss of a real opportunity" einschlägig ist und in welchen Fällen umgekehrt der Antrag auf Entschädigung wegen nicht nachgewiesener Kausalität abgewiesen wird (DANNEMANN, a.a.O., S. 466 ff.; JENS MEYER-LADEWIG, EMRK, Handkommentar, 3. Aufl. 2011, N. 11, 26 f. zu Art. 41 EMRK; NICOLA WENZEL, in: EMRK, Karpenstein/Mayer [Hrsg.], 2012, N. 17 zu Art. 41 EMRK).
2.2.4 Im Entscheid des EGMR findet sich keine nähere Begründung für die Verneinung der Kausalität. Es bestehen freilich keine Anhaltspunkte dafür, dass sich der EGMR mit den Gewinnchancen der Gesuchstellerinnen nach Schweizer Recht - ohne Berücksichtigung der Verjährungseinrede - befasst hätte. Würde in einem solchen Fall das dem Bundesgericht eingereichte Revisionsgesuch abgewiesen, hätte schliesslich weder der EGMR noch das Bundesgericht die materiellen Interessen der Gesuchstellerinnen inhaltlich geprüft. Dies wollte der Gesetzgeber gerade vermeiden und stellte zu diesem Zweck die Entschädigung finanzieller Nachteile wegen Verletzung der EMRK in die alleinige Kompetenz des EGMR (vgl. oben E. 2.2.1). Nimmt der EGMR diese Kompetenz aber nicht wahr, so darf dies unter dem Gesichtspunkt, dass das Zusammenspiel des nationalen und internationalen Rechts insgesamt zu einer sinnvollen und zweckmässigen Wiederherstellung eines konventionskonformen Zustands führen und damit den effektiven Schutz der in der Konvention verankerten Garantien gewährleisten soll, nicht zum Nachteil der Gesuchstellerinnen gereichen (vgl. BGE 137 I 86 E. 7.1 S. 96). Einer Zulassung der Revision durch das Bundesgericht steht in solchen Fällen auch die dargelegte Intention des Gesetzgebers nicht entgegen. Durch die Zulassung der Revision sollte zwar nicht der Weg dazu geöffnet werden, eine vom EGMR beurteilte Sache neu zu beurteilen oder der Partei zu ermöglichen, einen vor dem EGMR versäumten Antrag doch noch einzureichen (vgl. E. 2.2.1). Wenn aber der EGMR trotz gehörigen Antrags der Partei eine Abschätzung der Prozesschancen (sinngemäss) ablehnt, ist insofern nicht von einer beurteilten Sache auszugehen. Im Meinungsaustauschverfahren nach Art. 23 BGG haben daher alle Abteilungen des Bundesgerichts bejaht, dass Art. 122 lit. b BGG wie folgt auszulegen ist: Eine Revision ist (auch) zulässig, wenn zwar materielle Interessen zur Diskussion stehen, der EGMR aber nach Feststellung der Verletzung von Verfahrensrechten die beantragte Entschädigung nach Art. 41 EMRK nicht inhaltlich prüft, sondern sie ohne nähere Begründung "unter Verneinung der Kausalität" ablehnt.
2.2.5 Damit steht Art. 122 lit. b BGG vorliegend einer Revision nicht entgegen.
2.3 Schliesslich setzt eine Revision wegen Verletzung der EMRK nach Art. 122 lit. c BGG voraus, dass die Revision notwendig ist, um die Verletzung zu beseitigen. Dies ist der Fall, wenn das Verfahren vor Bundesgericht ohne Konventionsverletzung einen anderen Verlauf genommen hätte oder hätte nehmen können und somit nachteilige Auswirkungen der Konventionsverletzung fortbestehen (BGE 137 I 86 E. 3.2.3 S. 91 und E. 7.3.1 S. 97).
Der EGMR sah im vorliegenden Fall in der Anwendung der Verjährungsbestimmungen des Schweizer Rechts eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Recht auf Zugang zu einem Gericht). Ohne Berücksichtigung der Verjährungseinrede hätte das Verfahren vor Bundesgericht einen anderen Verlauf nehmen können. Damit ist auch die Voraussetzung nach Art. 122 lit. c BGG erfüllt. Das Revisionsgesuch ist folglich gutzuheissen und das Urteil des Schweizerischen Bundesgerichts 4A_249/2010 vom 16. November 2010 ist aufzuheben (Art. 128 Abs. 1 BGG). Das ursprüngliche Verfahren ist wieder aufzunehmen und die Beschwerde in Zivilsachen der Klägerinnen ist unter Berücksichtigung der Vorgaben des EGMR neu zu beurteilen.
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Art. 122 let. b LTF; révision pour violation de la CEDH. Interprétation de l'art. 122 let. b LTF: une révision est (aussi) admissible lorsque des intérêts matériels sont en cause et que la CourEDH, après avoir constaté la violation de droits procéduraux, n'examine pas la demande d'indemnité à l'aune de l'art. 41 CEDH, mais la rejette sans autre motivation que "l'absence de causalité" (consid. 2.2).
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constitutional law
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142 I 42
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142 I 42
Sachverhalt ab Seite 42
A. D.A. arbeitete seit Beginn der Lehre 1962 bei der E., später bei deren Rechtsnachfolgerinnen (heute: C. AG; Beklagte, Gesuchsgegnerin). Anfang 2004 wurde bei ihm ein malignes Pleuramesotheliom (Brustfellkrebs) diagnostiziert, das am 10. November 2005 zu seinem Tod führte.
B. Am 25. Oktober 2005 hatte D.A. beim Arbeitsgericht Baden Teilklage eingereicht mit dem Antrag, die C. AG sei zur Zahlung von Fr. 212'906.- nebst Zins als Schadenersatz und Genugtuung zu verurteilen, da die Erkrankung durch Asbestexposition am Arbeitsplatzverursacht worden sei. Nach seinem Tod traten seine beiden TöchterA.A. und B.A. (Klägerinnen, Gesuchstellerinnen) in den Prozess ein. Das Arbeitsgericht Baden wies die Klage mit Urteil vom 27. Februar 2009 ab. Es hielt u.a. fest, allfällige vor dem 25. Oktober 1995 entstandene Ansprüche seien verjährt. Die dagegen von den Klägerinnen erhobene Appellation wies das Obergericht des Kantons Aargau mit Urteil vom 2. März 2010 ab. Auch das Obergericht erachtete sämtliche Ansprüche gestützt auf Handlungen, welche die Beklagtevor dem 25. Oktober 1995 (d.h. mehr als 10 Jahre vor der Klageeinreichung als erste Verjährungsunterbrechung) begangen haben soll, als verjährt. Das Bundesgericht kam mit Urteil 4A_249/2010 vom 16. November 2010 (BGE 137 III 16) zum selben Schluss.
Daraufhin gelangten die Klägerinnen an den Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR). Dort war bereits ein durch die Witwe F.A. initiiertes Verfahren hängig; das Bundesgericht hatte in einem separaten Verfahren auch eine durch sie erhobene Beschwerde wegen Verwirkung der Ansprüche bzw. nicht nachgewiesener Asbestexposition im Zeitraum ab dem 14. November 1995 (zehn Jahre vor Einreichung ihres Begehrens) mit Urteil 8C_470/2009 vom 29. Januar 2010 (BGE 136 II 187) abgewiesen. Der EGMR vereinigte die beiden Verfahren und stellte mit Urteil Nr. 52067/10 und 41072/11 vom 11. März 2014 eine Verletzung des Rechts auf Zugang zu einem Gericht nach Art. 6 Ziff. 1 der Europäischen Menschenrechtskonvention vom 4. November 1950 (EMRK) fest. Den von den Gesuchstellerinnen geltend gemachten Schadenersatzanspruch von Fr. 200'579.- nebst Zins wies der EGMR wegen fehlender Kausalität der EMRK-Verletzung zum Schaden ab. Eine Verweisung der Rechtssache an die Grosse Kammer wurde nicht beantragt.
C. Mit Revisionsgesuch vom 30. Juni 2014 beantragen die Klägerinnen dem Bundesgericht, es sei das Urteil 4A_249/2010 vom 16. November 2010 aufzuheben und es sei die C. AG zur Zahlung von Fr. 212'906.- nebst Zins zu verurteilen. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an das Arbeitsgericht Baden, subeventualiter an das Obergericht des Kantons Aargau zurückzuweisen.
Die Abteilungen des Bundesgerichts führten einen Meinungsaustausch (Art. 23 BGG) zur Auslegung von Art. 122 lit. b BGG durch. Das Bundesgericht heisst das Revisionsgesuch gut und hebt sein Urteil 4A_249/2010 vom 16. November 2010 auf. Das Dispositiv im Verfahren 4A_249/2010 fasst es neu: Es heisst die Beschwerde gut, hebt das Urteil des Obergerichts des Kantons Aargau vom 2. März 2010 auf und weist die Sache zur Ergänzung des Sachverhalts und zu neuer Entscheidung an das Arbeitsgericht Baden zurück.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Nach Art. 122 lit. a BGG ist für eine Revision zunächst erforderlich, dass der EGMR in einem endgültigen Urteil eine Verletzung der EMRK oder der Protokolle dazu festgestellt hat.
Der EGMR hat vorliegend im Entscheid vom 11. März 2014 - nach Verbindung des Verfahrens mit der Beschwerde gegen das Urteil 8C_470/2009 der ersten sozialrechtlichen Abteilung vom 29. Januar 2010 (BGE 136 II 187) - mit sechs zu einer Stimme festgestellt, dass Art. 6 Ziff. 1 EMRK verletzt worden ist (Dispositiv-Ziff. 3). Ausserdem hat er mit dem gleichen Stimmenverhältnis entschieden (Dispositiv-Ziff. 5), dass der beklagte Staat innert dreier Monate nach Rechtskraft des Entscheides gemäss Art. 44 Ziff. 2 der Konvention folgende Beträge (netto nach Steuern) zu bezahlen hat: Allen drei Beschwerdeführerinnen gemeinsam EUR 12'180.- als Genugtuung (lit. i) und weiter als Entschädigung für Partei- und Verfahrenskosten der Beschwerdeführerin im verbundenen Verfahren EUR 5'000.- (lit. ii), den beiden anderen Beschwerdeführerinnen (Gesuchstellerinnen des vorliegenden Verfahrens) EUR 4'000.- (lit. iii). Im Übrigen hat der EGMR das Begehren um eine angemessene Entschädigung abgewiesen (Dispositiv-Ziff. 6).
Das Urteil ist am 11. März 2014 endgültig geworden, womit die Voraussetzung von Art. 122 lit. a BGG erfüllt ist.
2.2 Eine Revision wegen Verletzung der EMRK setzt nach Art. 122 lit. b BGG weiter voraus, dass eine Entschädigung nicht geeignet ist, die Folgen der Verletzung auszugleichen.
2.2.1 Diese Voraussetzung wurde mit der Totalrevision der Bundesrechtspflege neu normiert. Grund dafür war ein "Hin und Her zwischen Bern und Strassburg" (Botschaft vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege, BBl 2001 4352 Ziff. 4.1.6.1), das durch Art. 139a OG (AS 1992 298), die Vorgängernorm von Art. 122 BGG, und durch Art. 41 EMRK verursacht wurde: Nach Art. 139a Abs. 1 OG war die Revision nur zulässig, wenn "eine Wiedergutmachung nur durch eine Revision möglich" war; gleichzeitig hängt eine gerechte Entschädigung nach Art. 41 EMRK davon ab, dass das innerstaatliche Recht "nur eine unvollkommene Wiedergutmachung für die Folgen [der] Verletzung" der EMRK oder der Protokolle dazu gestattet. Diese gegenseitigen Subsidiaritäten wollte der Bundesrat auflösen und damit das Verhältnis zwischen dem innerstaatlichen Revisionsverfahren einerseits und der Gewährung einer "gerechten Entschädigung" (Art. 41 EMRK) durch den EGMR andererseits klären. Zu diesem Zweck schlug der Bundesrat vor, Begehren um eine finanzielle Entschädigung wegen Verletzung der EMRK müssten neu zwingend im Rahmen des Verfahrens vor dem EGMR geltend gemacht werden (Botschaft BGG, BBl 2001 4353 Ziff. 4.1.6.1). Die innerstaatliche Revision solle mithin nur noch zulässig sein, wenn eine Entschädigung nicht geeignet sei, die Folgen der Verletzung der EMRK oder der Protokolle dazu auszugleichen (Art. 108 lit. b des Entwurfs, BBl 2001 4509).
Zur Begründung der neuen Regelung führte der Bundesrat aus, das Verfahren zur Revision eines Bundesgerichtsentscheids solle nicht den Weg dazu öffnen, eine vom EGMR beurteilte Sache neu zu beurteilen oder Fehler zu korrigieren, die von einer Partei im Verfahren vor dieser Instanz begangen worden seien (Botschaft BGG, BBl 2001 4353 Ziff. 4.1.6.1). Ein Revisionsverfahren sei daher nicht nur ausgeschlossen, wenn der EGMR eine gerechte Entschädigung nach Art. 41 EMRK zugesprochen habe, sondern auch bei Abweisung eines entsprechenden Begehrens (weil jeglicher Schaden verneint oder die Feststellung der Menschenrechtsverletzung als hinreichend betrachtet worden sei). Die vorgeschlagene Bestimmung wurde wörtlich in Art. 122 lit. b BGG übernommen.
2.2.2 Das Bundesgericht hat zur Auslegung von Art. 122 lit. b BGG namentlich im Revisionsverfahren Schlumpf (BGE 137 I 86 E. 3.2.2 S. 90) erwogen, dass für die Revision des bundesgerichtlichen Urteils kein Anlass mehr bestehe, wenn der EGMR eine die Folgen der Konventionsverletzung ausgleichende Entschädigung gesprochen habe. Denn möglich bleibe die Revision nur insoweit, als sie geeignet und erforderlich sei, um über die finanzielle Abgeltung hinaus fortbestehende, konkrete nachteilige Auswirkungen der Konventionsverletzung im Rahmen des ursprünglichen Verfahrens zu beseitigen. Stünden materielle Interessen zur Diskussion, bezüglich welcher die Konventionsverletzung zwar mit einer Entschädigung grundsätzlich vollständig gutgemacht werden könnte, habe der EGMR aber eine Entschädigung abgelehnt, weil ein Schaden fehle, oder habe er sich mangels eines entsprechenden Begehrens über das Vorliegen eines Schadens nicht ausgesprochen, so komme die Revision durch das Bundesgericht nicht mehr in Frage.
Vorliegend hat der EGMR weitergehende Begehren der Gesuchstelerinnen abgewiesen (Dispositiv-Ziff. 6). Namentlich hat er das Begehren auf Zusprechung einer Entschädigung von Fr. 200'579.- (ungefähr EUR 162'826.-) nebst Zins abgewiesen, welche die Gesuchstellerinnen als Ersatz für den Schaden beantragt hatten, der ihnen aus der Anwendung der schweizerischen Verjährungsregeln und der damit verbundenen Abweisung ihrer Klage erwachsen war (Ziff. 83 ff. Entscheid EGMR). Der EGMR sah keinen Kausalzusammenhang zwischen der von ihm festgestellten Konventionsverletzung und dem Schaden und wies aus diesem Grund die Forderung ab (Ziff. 87 Entscheid). Diese Konstellation wird in der Botschaft und der bundesgerichtlichen Rechtsprechung nicht erwähnt. Fraglich ist, ob auch in diesem Fall die Revision nach Art. 122 lit. b BGG ausgeschlossen ist.
2.2.3 Die "gerechte Entschädigung" kann nach Art. 41 EMRK auch einen allfälligen Prozessgewinn umfassen, welcher der betroffenen Person durch Verletzung einer Verfahrensgarantie entgangen ist ("loss of a real opportunity"; vgl. GERHARD DANNEMANN, Haftung für die Verletzung von Verfahrensgarantien nach Art. 41 EMRK, Zur Herausbildung europäischer Haftungsmassstäbe, Rabels Zeitschrift für ausländisches und internationales Privatrecht 63/1999 S. 465 ff. mit Hinweisen). Auf dieser Grundlage hätte somit der EGMR im vorliegenden Fall eine Entschädigung für den Prozessverlust zusprechen können, wenn er zur Auffassung gelangt wäre, die Gesuchstellerinnen hätten den Prozess - wäre er ohne Konventionsverletzung geführt worden - ganz oder teilweise gewonnen.
Teilweise lehnt es der EGMR aber ab, über den Ausgang des Verfahrens zu spekulieren, und spricht in diesen Fällen wegen fehlender Kausalität keinen Schadenersatz zu. Der Rechtsprechung lässt sich dabei oft nicht entnehmen, in welchen Fällen das Konzept des "loss of a real opportunity" einschlägig ist und in welchen Fällen umgekehrt der Antrag auf Entschädigung wegen nicht nachgewiesener Kausalität abgewiesen wird (DANNEMANN, a.a.O., S. 466 ff.; JENS MEYER-LADEWIG, EMRK, Handkommentar, 3. Aufl. 2011, N. 11, 26 f. zu Art. 41 EMRK; NICOLA WENZEL, in: EMRK, Karpenstein/Mayer [Hrsg.], 2012, N. 17 zu Art. 41 EMRK).
2.2.4 Im Entscheid des EGMR findet sich keine nähere Begründung für die Verneinung der Kausalität. Es bestehen freilich keine Anhaltspunkte dafür, dass sich der EGMR mit den Gewinnchancen der Gesuchstellerinnen nach Schweizer Recht - ohne Berücksichtigung der Verjährungseinrede - befasst hätte. Würde in einem solchen Fall das dem Bundesgericht eingereichte Revisionsgesuch abgewiesen, hätte schliesslich weder der EGMR noch das Bundesgericht die materiellen Interessen der Gesuchstellerinnen inhaltlich geprüft. Dies wollte der Gesetzgeber gerade vermeiden und stellte zu diesem Zweck die Entschädigung finanzieller Nachteile wegen Verletzung der EMRK in die alleinige Kompetenz des EGMR (vgl. oben E. 2.2.1). Nimmt der EGMR diese Kompetenz aber nicht wahr, so darf dies unter dem Gesichtspunkt, dass das Zusammenspiel des nationalen und internationalen Rechts insgesamt zu einer sinnvollen und zweckmässigen Wiederherstellung eines konventionskonformen Zustands führen und damit den effektiven Schutz der in der Konvention verankerten Garantien gewährleisten soll, nicht zum Nachteil der Gesuchstellerinnen gereichen (vgl. BGE 137 I 86 E. 7.1 S. 96). Einer Zulassung der Revision durch das Bundesgericht steht in solchen Fällen auch die dargelegte Intention des Gesetzgebers nicht entgegen. Durch die Zulassung der Revision sollte zwar nicht der Weg dazu geöffnet werden, eine vom EGMR beurteilte Sache neu zu beurteilen oder der Partei zu ermöglichen, einen vor dem EGMR versäumten Antrag doch noch einzureichen (vgl. E. 2.2.1). Wenn aber der EGMR trotz gehörigen Antrags der Partei eine Abschätzung der Prozesschancen (sinngemäss) ablehnt, ist insofern nicht von einer beurteilten Sache auszugehen. Im Meinungsaustauschverfahren nach Art. 23 BGG haben daher alle Abteilungen des Bundesgerichts bejaht, dass Art. 122 lit. b BGG wie folgt auszulegen ist: Eine Revision ist (auch) zulässig, wenn zwar materielle Interessen zur Diskussion stehen, der EGMR aber nach Feststellung der Verletzung von Verfahrensrechten die beantragte Entschädigung nach Art. 41 EMRK nicht inhaltlich prüft, sondern sie ohne nähere Begründung "unter Verneinung der Kausalität" ablehnt.
2.2.5 Damit steht Art. 122 lit. b BGG vorliegend einer Revision nicht entgegen.
2.3 Schliesslich setzt eine Revision wegen Verletzung der EMRK nach Art. 122 lit. c BGG voraus, dass die Revision notwendig ist, um die Verletzung zu beseitigen. Dies ist der Fall, wenn das Verfahren vor Bundesgericht ohne Konventionsverletzung einen anderen Verlauf genommen hätte oder hätte nehmen können und somit nachteilige Auswirkungen der Konventionsverletzung fortbestehen (BGE 137 I 86 E. 3.2.3 S. 91 und E. 7.3.1 S. 97).
Der EGMR sah im vorliegenden Fall in der Anwendung der Verjährungsbestimmungen des Schweizer Rechts eine Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK (Recht auf Zugang zu einem Gericht). Ohne Berücksichtigung der Verjährungseinrede hätte das Verfahren vor Bundesgericht einen anderen Verlauf nehmen können. Damit ist auch die Voraussetzung nach Art. 122 lit. c BGG erfüllt. Das Revisionsgesuch ist folglich gutzuheissen und das Urteil des Schweizerischen Bundesgerichts 4A_249/2010 vom 16. November 2010 ist aufzuheben (Art. 128 Abs. 1 BGG). Das ursprüngliche Verfahren ist wieder aufzunehmen und die Beschwerde in Zivilsachen der Klägerinnen ist unter Berücksichtigung der Vorgaben des EGMR neu zu beurteilen.
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Art. 122 lett. b LTF; revisione per violazione della CEDU. Interpretazione dell'art. 122 lett. b LTF: una revisione è (anche) ammissibile quando, sebbene siano in discussione interessi materiali, la CorteEDU, dopo aver constatato la lesione di diritti procedurali, non esamina nel merito la domanda di soddisfazione secondo l'art. 41 CEDU, ma la respinge "negando la causalità" senza ulteriore motivazione (consid. 2.2).
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constitutional law
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142 I 49
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142 I 49
Sachverhalt ab Seite 50
A.
C.D. (geb. 2001) besuchte im Schuljahr 2013/2014 die 6. Klasse im Schulhaus X. in St. Margrethen. Am ersten Schultag nach den Sommerferien erschien sie ein islamisches Kopftuch tragend, welches das Haar und den Hals bedeckt (Hijab), in Begleitung ihrer Mutter in der Schule. Sie erklärte, sie werde den Unterricht inskünftig mit dem Hijab besuchen. Die Schulleiterin wies auf die Schulordnung der Schulgemeinde St. Margrethen hin, die das Tragen von Kopfbedeckungen jeglicher Art während des Unterrichts untersagt. Daraufhin verliessen C.D. und ihre Mutter die Schule
wieder. Anlässlich eines am Abend desselben Tages zwischen dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten und dem Sekretär des Schulrats sowie dem Vater von C.D. geführten Gesprächs wurde Letzterem eine Verfügung ausgehändigt, in welcher festgehalten wurde, für C.D. gelte keine Ausnahme vom Kopfbedeckungsverbot. In der Folge beharrten einerseits die Eltern auf dem Anspruch ihrer Tochter, mit dem Kopftuch am Unterricht teilnehmen zu dürfen, und andererseits die Schulleitung auf der Durchsetzung des Kopfbedeckungsverbots. C.D. nahm am Unterricht nicht mehr teil und erarbeitete den Schulstoff zu Hause.
B.
Die Eltern von C.D. erhoben in der Folge beim Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen Rekurs. Das Gesuch, bis zum Abschluss des Verfahrens mit dem islamischen Kopftuch am Unterricht teilnehmen zu dürfen, wies das Bildungsdepartement ab. Eine hiergegen gerichtete Beschwerde hiess der Präsident des Verwaltungsgerichts am 7. November 2013 gut. C.D. nimmt seit dem 12. November 2013 - mittlerweile in der Realklasse des Oberstufenzentrums - das islamische Kopftuch tragend am Unterricht teil. Am 12. März 2014 wies das Bildungsdepartement den Rekurs in der Sache ab. Eine hiergegen geführte Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 11. November 2014 gut. Es hob den Entscheid des Bildungsdepartements vom 12. März 2014 auf und erlaubte C.D., das islamische Kopftuch im Unterricht zu tragen.
C.
Mit Eingabe vom 2. Februar 2015 beantragt der Schulrat St. Margrethen dem Bundesgericht, das Urteil vom 11. November 2014 aufzuheben und die Verfügung des Schulrats zu bestätigen. (...)
D.
Das Bundesgericht hat die Angelegenheit am 11. Dezember 2015 öffentlich beraten. Es weist die Autonomiebeschwerde der Volksschulgemeinde St. Margrethen ab.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1
Die Schulgemeinde wirft dem Verwaltungsgericht vor, es habe die Tragweite der Glaubens- und Gewissensfreiheit verkannt und diese zu Unrecht als durch das erlassene allgemeine Kopfbedeckungsverbot verletzt erachtet. Die Beschwerdeführerin sei unter den gegebenen Voraussetzungen berechtigt gewesen, in die Grundrechte der Schülerin einzugreifen (Art. 15 und 36 Abs. 1-4 BV; Art. 5 KV/SG [SR 131.225]). Zu prüfen ist vor diesem Hintergrund,
ob die Vorinstanz die Glaubens- und Gewissensfreiheit im Autonomiebereich der Schulgemeinde in korrekter Weise angewendet hat.
3.2
Die Glaubens- und Gewissensfreiheit gehört zu den ältesten Grundrechten; Zeugnisse des Toleranzgedankens finden sich bereits im vierten Jahrhundert (vgl. Mailänder Edikt von 313; QUINTUS AURELIUS SYMMACHUS, TRE [theol. Realenzyklopädie], Ausgabe 2002, Bd. 33, S. 648), und die Vorläufer der Religionsfreiheit als Individualrecht reichen bis ins 16. und 17. Jahrhundert zurück (vgl. etwa JOHN LOCKE, Epistola de tolerantia, 1689). Gleichwohl herrschte bis Ende des 18. Jahrhunderts in den Ständen und Untertanengebieten der Schweiz mehrheitlich Zwang zur Glaubenseinheit (MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 2008, S. 251). Die Glaubens- und Gewissensfreiheit als individuelles Grundrecht fand erst 1874 Eingang in die Bundesverfassung (RENÉ PAHUD DE MORTANGES, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 1 zu Art. 15 BV; vgl. zur Entwicklung ALFRED KÖLZ, Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte, Bd. II, 2004, S. 619 ff., 623); die Bestimmung war eine Reaktion auf die konfessionellen Auseinandersetzungen im 19. Jahrhundert und sah die Möglichkeit von polizeilichen Eingriffen des Bundes oder der Kantone zum Schutz des konfessionellen Friedens vor (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 251 f.; KIENER/KÄLIN, Grundrechte, 2. Aufl. 2013, S. 313). Nach heutigem Verständnis hat die Glaubens- und Gewissensfreiheit im Wesentlichen drei Funktionen zu erfüllen: Zum einen soll sie den religiösen Frieden sichern (
Toleranzgebot
;
BGE 117 Ia 311
E. 4a S. 317;
BGE 119 Ia 178
E. 7a S. 190;
BGE 123 I 296
E. 4b/bb S. 310;
BGE 125 I 347
ff.; KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 313; PETER KARLEN, Das Grundrecht der Religionsfreiheit in der Schweiz, 1982, S. 51 f.). Sodann soll sie garantieren, dass alle Menschen "allein und in der Gemeinschaft ihre tiefsten Überzeugungen zu transzendentalen Fragen bewahren, ausdrücken, und im Alltag leben dürfen" (
Freiheitsschutz
; KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 313; vgl.
BGE 139 I 280
E. 4.1 S. 282 f.;
BGE 134 I 49
E. 2.3 S. 52; Urteil 2C_1079/2012 vom 11. April 2013 E. 3.1). Schliesslich soll die Glaubens- und Gewissensfreiheit auch die Ausgrenzung religiöser Minderheiten verhindern und die Integration aller Menschen ungeachtet ihres Glaubens im Gemeinwesen erleichtern (
Integrationsfunktion
;
BGE 119 Ia 178
E. 7e S. 193 und E. 8a S. 194; KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 313). Die Integrationsfunktion stützt sich auf ein religiös-pluralistisches Gesellschaftsverständnis (vgl.
BGE 125 I 369
E. 1b S. 372;
BGE 123 I 296
E. 4b/bb S. 309).
3.3
Die Sicherstellung der religiösen Toleranz, Freiheit und Integration der Menschen wird in den meisten Verfassungsstaaten westlicher Prägung durch das Prinzip der weltanschaulichen und religiösen
Neutralität des Staates
umgesetzt (vgl. dazu Urteile 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 3.2; EGMR Grosse Kammer
Lautsi gegen Italien
vom 18. März 2011, Nr. 30814/06, § 60 ff., in: EuGRZ 2011 S. 677 ff.;
Dogru gegen Frankreich
vom 4. Dezember 2008, Nr. 27058/05, § 62; KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 313; vgl. auch MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 269 ff.; SIMON M. SCHÄDLER, Der Schutz des religiösen Friedens als Staatsaufgabe, 2014, S. 51). Die Pflicht des Staates zu Neutralität und Toleranz ergibt sich aus der Religionsfreiheit und dem Gebot, Personen nicht wegen ihrer weltanschaulichen oder religiösen Überzeugung zu diskriminieren (Art. 8 Abs. 2 BV;
BGE 139 I 292
E. 8.2 S. 303 ff.,
BGE 139 I 169
E. 7.2.1 S. 174;
BGE 138 I 305
E. 3.3 S. 316 f.;
BGE 135 I 49
E. 4.1 S. 53 f.; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 269). Die religiös-weltanschauliche staatliche Neutralität ist nicht erst dann gegeben, wenn eine strikte Trennung von Staat und Religion realisiert ist (laizistische Staatstradition), sondern auch, wenn ihr eine für verschiedene Weltanschauungen und Glaubensbekenntnisse gleichermassen offene Haltung zugrunde liegt (staatliche Neutralität). Im kantonalen Staatsrecht der Schweiz finden sich sowohl konfessionell-neutral geprägte als (vereinzelt) auch laizistisch orientierte Traditionen (vgl. z.B. Art. 3 Abs. 1 und 193 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Genf vom 14. Oktober 2012 [SR 131.234]; Art. 1 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Neuenburg vom 24. September 2000 [SR 131.233]).
3.4
Die in den angeführten Ideen verankerte Glaubens- und Gewissensfreiheit wird (ebenso wie durch Art. 9 EMRK, Art. 18 UNO-Pakt II [SR 0.103.2] und Art. 2 lit. i KV/SG) durch Art. 15 BV gewährleistet (Abs. 1). Sie räumt jeder Person das Recht ein, ihre Religion und ihre weltanschauliche Überzeugung frei zu wählen und allein oder in Gemeinschaft mit anderen zu bekennen (Abs. 2). Jede Person hat das Recht, einer Religionsgemeinschaft beizutreten oder anzugehören und religiösem Unterricht zu folgen (Abs. 3; sog. positive Glaubens- und Gewissensfreiheit). Umgekehrt darf niemand gezwungen werden, einer Religionsgemeinschaft beizutreten oder anzugehören, eine religiöse Handlung vorzunehmen oder religiösem Unterricht zu folgen (Abs. 4; sog. negative Glaubens- und Gewissensfreiheit). Die Religionsfreiheit umfasst demnach sowohl die innere Freiheit, zu glauben, nicht zu glauben oder seine religiösen
Anschauungen zu ändern, wie auch die äussere Freiheit, entsprechende Überzeugungen innerhalb gewisser Schranken zu äussern, zu praktizieren und zu verbreiten - oder sie nicht zu teilen (
BGE 139 I 280
E. 4.1 S. 282;
BGE 123 I 296
E. 2b/aa S. 300;
BGE 119 Ia 178
E. 4c S. 184; Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.2). Sie enthält den Anspruch des Einzelnen darauf, sein Verhalten grundsätzlich nach den Lehren des Glaubens auszurichten und den Glaubensüberzeugungen gemäss zu handeln - oder aber Glaubensinhalten nicht zu folgen. Alle natürlichen Personen sind Träger der (positiven und negativen) Glaubens- und Gewissensfreiheit, unter ihrem Schutz stehen namentlich alle Religionen, unabhängig von ihrer quantitativen Verbreitung in der Schweiz, aber auch atheistische Weltanschauungen (
BGE 134 I 56
E. 4.3 S. 60,
BGE 134 I 49
E. 2.3 S. 51;
BGE 123 I 296
E. 2b/aa S. 300 f.;
BGE 119 Ia 178
E. 4b S. 184).
3.5
Aus dem soeben erwähnten Art. 15 Abs. 4 BV leitet sich der Grundsatz her, dass niemand gezwungen werden darf, "religiösem Unterricht zu folgen". Der Unterricht an öffentlichen Schulen ist religiös neutral zu gestalten; öffentliche Schulen müssen "ohne Beeinträchtigung" der Glaubens- und Gewissensfreiheit besucht werden können (
BGE 125 I 347
E. 4b und d S. 355 ff.). Daraus folgt das Verbot des obligatorischen Religionsunterrichts (
BGE 123 I 296
E. 4b/bb S. 309; vgl. auch Urteil des EGMR
Grzeleak gegen Polen
vom 15. Juni 2010, Nr. 7710/02, § 49 ff., 84 ff.; vgl. zum Ganzen CAVELTI/KLEY, in: Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 14 zu Art. 15 BV). Leistet der Staat finanzielle Unterstützung für religiöse Schulen, muss er dies für alle Religionen gleichermassen tun (
BGE 125 I 347
E. 5a S. 358 f.). Die
Neutralitätspflicht
verbietet insofern generell eine Parteinahme des Staates zugunsten oder zuungunsten einer bestimmten Religion und mithin jede Sonderbehandlung von Angehörigen einer Religion, die einen spezifischen Bezug zu deren Glaubensüberzeugung aufweist (
BGE 139 I 292
E. 8.2.3 S. 304; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 276, 735; vgl. bereits hiervor E. 3.3). Auch ein System mit konfessionell getrennten öffentlichen Schulen wäre verfassungswidrig (
BGE 125 I 347
E. 4e S. 357).
3.6
Die von Art. 15 Abs. 2 und 3 BV gewährleistete Religionsausübung schützt über den Neutralitätsgrundsatz und kultische Handlungen hinaus die Beachtung religiöser Gebräuche und Gebote sowie andere Äusserungen des religiösen Lebens, soweit solche Verhaltensweisen Ausdruck der religiösen Überzeugung bilden
(
BGE 123 I 296
E. 2b/aa S. 300;
BGE 119 Ia 178
E. 4c S. 184). Das gilt auch für Religionsbekenntnisse, welche die auf den Glauben gestützten Verhaltensweisen sowohl auf das geistig-religiöse Leben wie auch auf weitere Bereiche des alltäglichen Lebens beziehen (
BGE 119 Ia 178
E. 4c S. 185); auch religiös motivierte
Bekleidungsvorschriften
sind vom Schutz von Art. 15 BV erfasst (
BGE 139 I 280
E. 4.1 S. 281 f.;
BGE 134 I 56
E. 4.3 S. 60 f.,
BGE 134 I 49
E. 2.3 S. 51 f.;
BGE 123 I 296
E. 2b/aa S. 300;
BGE 119 Ia 178
E. 4c S. 184). Das aus Art. 15 Abs. 4 BV abgeleitete Gleichbehandlungsgebot umfasst folgerichtig auch Bekleidung, die mit Religionen in Verbindung gebracht wird, wie neben dem Kopftuch etwa die jüdische Kippa oder das Habit christlicher Ordensschwestern und -brüder oder Symbole wie sichtbar getragene Kreuze (vgl.
BGE 139 I 292
E. 8.2.3 S. 304; vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 276, 735; vgl. auch deutsches Bundesverfassungsgericht 1 BvR 471/10, 1 BvR 1181/10, Beschluss vom 27. Januar 2015, Rz. 115, abgedruckt in: EuGRZ 2015 S. 181 ff., 191; Urteilstext auch abrufbar unter
www.bundesverfassungsgericht.de
).
4.
4.1
Die Schule nimmt die ihr von Verfassung und vom Kanton St. Gallen übertragenen öffentlichen Aufgaben wahr (Art. 62 BV; Art. 10 KV/SG); sie ist an die Grundrechte gebunden (Art. 35 Abs. 2 BV). Insbesondere im Kontext der öffentlichen Schule und ihrer Neutralitätspflicht haben die von der Glaubens- und Gewissensfreiheit geschützten Verhaltensweisen und Bekleidungsvorschriften - sowohl im nationalen als auch im internationalen Bereich - zu einer vielfältigen Rechtsprechung geführt. In Bezug auf die Schülerschaft betrifft dies zunächst Streitfragen zur Dispensation von einzelnen Unterrichtsfächern infolge religiöser Verhaltensweisen oder zur Verwendung von religiösen Symbolen. Weiter befasste sich die Rechtsprechung mit der Ausstattung der Räume öffentlicher Schulen mit religiösen Symbolen und mit dem Tragen entsprechender Symbole durch die Lehrerschaft.
Dabei hat das Bundesgericht die Zulässigkeit von Einschränkungen gegenüber der Schülerschaft stets von solchen gegenüber der Lehrerschaft unterschieden. Als Überblick werden die wichtigsten bisher im Kontext der öffentlichen Schule behandelten Fallkonstellationen zu religiösen Verhaltensweisen der Schüler dargestellt (hiernach E. 4.2 und 4.3); anschliessend diejenige zum Verwenden religiöser Symbole durch die Schule selbst (hiernach E. 4.4). Sodann erfolgt ein Überblick insbesondere über die Rechtsprechung des EGMR und
einzelner ausländischer Gerichte zu den religiösen Insignien (hiernach E. 4.5).
4.2
Reich ist zunächst die nationale Rechtsprechung zu von Schülern aus religiösen Gründen erbetenen Unterrichtsdispensationen. Während das Bundesgericht 1993 einem muslimischen Mädchen die Befreiung vom obligatorischen
Schwimmunterricht
aus religiösen Gründen zugestand (
BGE 119 Ia 178
E. 4 S. 183 ff.), wies es die Gesuche zweier muslimischer Knaben zurück, sie seien vom Schwimmunterricht zu dispensieren, weil ihnen der Anblick von aus der Sicht ihres Glaubens nicht hinreichend bekleideten Mädchen im Schwimmunterricht und der damit einhergehende Bruch mit ihrer Religion nicht zuzumuten sei (
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 89 f.). Das Bundesgericht erkannte zwar einen Eingriff in den Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit der beiden Beschwerdeführer. Indessen erachtete es das öffentliche Interesse und die Aufgabe der Schule, den sozialen Einbindungsprozess durch die Teilnahme an den Unterrichtsfächern inklusive Sportunterricht durchzusetzen, als höherrangig (
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 89 f.). Das Bundesgericht bestätigte diese Praxis mit Urteil 2C_666/2011 vom 7. März 2012, welches den gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht von zwei neun- bzw. siebenjährigen Mädchen zum Gegenstand hatte. Sodann erachtete es die Rechtsprechung als zulässig, eine Schülerin muslimischen Glaubens zur Teilnahme am getrenntgeschlechtlichen Schwimmunterricht in einem nicht eng anliegenden, Arme und Beine abdeckenden Badegewand mit integrierter Kopfbedeckung zu verpflichten (2C_1079/2012 vom 11. April 2013 E. 3.4-3.6; sog. Burkini). Kindern von Angehörigen der palmarianisch-katholischen Kirche war das Singen von christlich geprägten Liedern sowie die Teilnahme an
Schulausflügen
auch an religiös konnotierte Stätten zumutbar, solange entsprechende Tätigkeiten nicht als bekenntnishafte Akte erschienen. So hielt das Bundesgericht fest, Kinder dürften vor Weihnachten oder zu Ostern zwar nicht verpflichtet werden, religiöse Lieder zu singen, wenn dies einem glaubensmässigen Akt gleichkomme; hingegen verleihe Art. 15 BV grundsätzlich keinen Anspruch darauf, nicht mit den religiösen Handlungen anderer - auch religiösen Gesängen - konfrontiert zu werden (Urteil 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.1 f.; vgl. in anderem Kontext auch 1C_322/2011 vom 19. Dezember 2011 E. 3.4).
4.3
Die Durchführung von
Yoga-Entspannungsübungen
im Kindergartenunterricht erachtete das Bundesgericht als einen Eingriff in die
negative Religionsfreiheit der sich als gläubige Christen bezeichnenden Eltern des Kindes. Da die Übungen indessen motorisch-akrobatisch praktiziert wurden und von keiner Vermittlung von religiösen Glaubensinhalten begleitet waren, waren sie - auch unter Berücksichtigung der Gestaltungsfreiheit der Lehrperson für den Unterricht - von den Eltern hinzunehmen (Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.2 und 4.3). Die Verpflichtung zur Teilnahme an einem reaktiv angelegten
Aufklärungsunterricht
in der öffentlichen Schule (Primarschule und Kindergarten) bedeutete sodann zwar einen Eingriff in die Glaubens- und Gewissensfreiheit der Eltern, war indessen mit den damit verfolgten öffentlichen Interessen (u.a. Gesundheitsschutz, Prävention vor sexuellen Übergriffen bzw. Schutz der Persönlichkeit) zu rechtfertigen (Urteil 2C_132/2014 vom 15. November 2014 E. 5, in: EuGRZ 2015 S. 299). Im Fall einer Schülerin, der von einer Schule des Kantons Thurgau untersagt worden war, während des Unterrichts aus religiösen Gründen ein Kopftuch zu tragen, stellte das Bundesgericht bereits wegen einer fehlenden gesetzlichen Grundlage einen Verstoss gegen die Verfassung fest (
BGE 139 I 280
ff. E. 5 S. 283 ff.). Im Kontext der öffentlichen Schule bestätigte das Bundesgericht sodann wiederholt, dass Schülern an religiösen Feiertagen, etwa an Ostern oder am Sabbat, ein Freitag zu gewähren sei (
BGE 134 I 114
E. 2 ff. S. 116 ff. [Chiesa cristiana avventista];
BGE 129 I 74
E. 5.1 S. 81 f.;
BGE 117 Ia 311
E. 5 S. 319 ff.; vgl. auch Erziehungsdirektion des Kantons Bern, 5. Februar 1992, in: ZBl 93/1992 S. 281 [Religionsgemeinschaft der Baha'i]); ebenso sei für Prüfungen an einem religiösen Feiertag ein Wiederholungstermin anzubieten (
BGE 134 I 114
E. 6.2 S. 120 f.). Gleichzeitig bewertete das Bundesgericht das öffentliche Interesse am Schulbesuch und der Integration der Schülerinnen und Schüler stets als von besonderer Wichtigkeit, sodass Ersuchen um eine generelle Unterrichtsbefreiung von einzelnen Fächern aus religiösen Gründen insbesondere in neuerer Zeit in der Regel abgelehnt wurden (Urteile 2C_132/2014 vom 15. November 2014 E. 5.3-5.5 betreffend Aufklärungsunterricht; 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.5 betreffend Lieder singen und Schulausflüge; 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.3.2 betreffend Yoga-Übungen; anders noch
BGE 119 Ia 178
E. 4 S. 183 ff. betreffend Schwimmunterricht).
4.4
Hinsichtlich der Verwendung von Insignien
durch die Schule
bzw. der Lehrpersonen hat das Bundesgericht im Jahr 1990 das
Anbringen eines Kruzifixes im Schulzimmer einer Primarschule als im Widerspruch zur staatlichen Neutralitätspflicht stehend gewertet. Es begründete dies damit, das Symbol könne - insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Schüler religiös noch nicht mündig waren - den Eindruck erwecken, die Lerninhalte würden durch die Schule christlich geprägt vermittelt (Art. 27 Abs. 3 aBV;
BGE 116 Ia 252
E. 7 und 8 S. 261 ff. mit Verweis auf die Rechtsprechung des Supreme Court der Vereinigten Staaten und dessen Urteil
Stone vs. Graham
[per curiam],
BGE 116 Ia 449
US 39/1980 [a.a.O., E. 7b S. 262 f.]; zum Verbot eines Kreuzzeichens im Kontext des Gerichtssaals vgl.
BGE 121 I 42
E. 3 S. 48 [Nichteintreten]). Der EGMR hat in einer Beschwerde gegen Italien befunden, dass das Kruzifix in Schulzimmern - insbesondere aufgrund des Umstands, dass die italienischen Schulen eine sehr grosse Offenheit gegenüber anderen Religionen zeigten - mit Art. 9 EMRK vereinbar sei. Die Beurteilung der Frage sei im Wesentlichen den Vertragsstaaten überlassen (Urteil
Lautsi
, § 29 ff., 68 ff., 74 [zu Art. 9 EMRK und Art. 2 des Protokolls I zur EMRK]; EuGRZ 2011 S. 677 ff.). Unter dem Gesichtswinkel der Neutralität hat das Bundesgericht sodann - in ausdrücklicher Parallele zum Kruzifix-Fall - sowie unter Bezugnahme auf die laizistische Tradition des Kantons Genf einer zum Islam konvertierten Primarlehrerin untersagt, während des Unterrichts ein Kopftuch zu tragen (
BGE 123 I 296
E. 3 und 4 S. 303 ff.). Die Lehrerin gelangte mit dieser Streitsache erfolglos an den EGMR (Entscheid
Dahlab gegen die Schweiz
vom 15. Februar 2001, Nr. 42393/98; ECHR 2001-V, in: VPB 2001 Nr. 40 S. 1410 [Nichtzulassung]).
4.5
Auch der EGMR und andere ausländische höchste Verfassungsgerichte haben sich verschiedentlich mit der Verwendung von religiösen Symbolen wie dem Kopftuch im Allgemeinen sowie mit religiösen Insignien in der Schule und dem Tragen von religiösen Symbolen durch die Schülerschaft auseinandergesetzt.
4.5.1
Die neuere Rechtsprechung des EGMR zu den
religiösen Symbolen
betrifft öffentliche Einrichtungen, teilweise aber auch die horizontale Drittwirkung der Glaubens- und Gewissensfreiheit in Rechtsverhältnissen zwischen Privatpersonen (Urteil
Eweida und andere gegen Grossbritannien
vom 15. Januar 2013, Nr. 48420/10, 59842/10, 51671/10 und 36516/10). Der Gerichtshof betont, dass eine intakte demokratische Gesellschaft Vielfalt und Pluralismus aushalten und unterstützen muss; auch aufgrund des Rechts, das dem Einzelnen zusteht, seine Religion als zentrales Anliegen seines
Lebens zu betrachten und dies auch anderen gegenüber zu kommunizieren (Urteil
Eweida
, § 94; vgl. die Freiheitsfunktion; hiervor E. 3.2). So wurde es als unzulässig erachtet, dass eine Angestellte einer privaten Fluggesellschaft eine Kette mit christlichem Kreuz beim Tragen der Arbeitsuniform zu verbergen habe, während anderen Angestellten, die mit Kopfbedeckungen der Sikhs oder muslimischen Kopftüchern bekleidet waren, das Tragen dieser religiösen Symbole freigestellt war und hieraus auch keinerlei negative Auswirkungen feststellbar waren (Urteil
Eweida
, § 89 ff., 94). Demgegenüber sah es der EGMR aus Gründen des Gesundheitsschutzes der Patienten als gerechtfertigt an, die Glaubens- und Gewissensfreiheit einer Angestellten eines öffentlichen Krankenhauses einzuschränken, die Schmuck mit einem frei beweglichen christlichen Kreuz trug (Infektionsrisiko; Urteil
Eweida
, § 99 ff.). Bei einer Zivilstandsbeamtin, die sich unter Berufung auf eine christliche Weltsicht weigerte, gleichgeschlechtliche Paare ins Zivilstandsregister einzutragen, wurde der Eingriff in ihre Glaubens- und Gewissensfreiheit gestützt auf Grundrechte Dritter durch den EGMR als rechtmässig erachtet. Der Gerichtshof betonte das Subsidiaritätsprinzip und den Beurteilungsspielraum des Mitgliedstaates Grossbritannien und sah in der Abweisung der Diskriminierungsbeschwerde keine Verletzung der Konvention (Urteil
Eweida
, § 106; vgl. auch das vom Bundesrat zur Ratifikation beantragte Zusatzprotokoll Nr. 15 zur EMRK, Sammlung der Europaratsverträge SEV-Nr. 213,
www.coe.int/de/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/213
). Einer orthodoxen Christin schliesslich, die als Paartherapeutin bei einem privaten Arbeitgeber angestellt war, wurde die Auflage, im Rahmen ihrer Anstellung auch gleichgeschlechtliche Paare zu behandeln, als zumutbar angesehen. Der EGMR anerkannte die Rechtfertigung des privaten Unternehmens, diskriminierungsfreie Dienstleistungen anzubieten (Urteil
Eweida
, § 109 f.).
4.5.2
In der Vergangenheit hat der EGMR die Beschwerden von Einzelpersonen, die durch die Mitgliedstaaten am Tragen von religiösen Symbolen gehindert wurden - unter spezifischen Rechtfertigungsgründen und Bezugnahmen auf Verfassungstraditionen (vgl. im Folgenden und auch Urteile
Refah Partisi und andere gegen die Türkei
vom 13. Februar 2003, Nr. 41340/98, § 92;
Lautsi
, § 68 ff.) sowie angesichts der konkreten Umstände -, abgelehnt. Im Urteil
Sahin gegen die Türkei
(Grosse Kammer; vom 10. November 2005, Nr. 44774/98, § 157 ff.) schützte der EGMR ein allgemeines
Kopftuchverbot für Studentinnen an türkischen Universitäten unter Bezugnahme auf die Tradition des Laizismus (Kemalismus). In den Urteilen
Kervanci gegen Frankreich
und
Dogru gegen Frankreich
, erachtete der Gerichtshof - ebenfalls unter Bezugnahme auf das Verfassungsprinzip des Laizismus in Frankreich sowie des Gesundheitsschutzes - ein Kopftuchverbot für Schülerinnen während des Turnunterrichts sowie die Disziplinarmassnahmen wegen Widerhandlung gegen dasselbe als unter dem Gesichtswinkel von Art. 9 EMRK gerechtfertigt (Urteile vom 4. Dezember 2008, Nr. 31645/04, § 47 ff., 72 ff. bzw. Nr. 27058/05, § 33 ff., 72 [Laizismus], 74 [Gesundheitsschutz]; vgl. auch
Köse und andere gegen die Türkei
vom 24. Januar 2006, Nr. 36594/97 [Nichtzulassung]).In einem Nichtzulassungsentscheid betreffend Frankreich führte der EGMR aus, das Tragen von sichtbaren religiösen Symbolen in öffentlichen Ausbildungsstätten könne unter Rückgriff auf den Verfassungsgrundsatz der Laizität in konventionskonformer Weise eingeschränkt werden, auch wenn es nicht bloss den Turnunterricht betreffe (Urteil
Aktas gegen Frankreich
vom 30. Juni 2009, Nr. 43563/08, § 2 in fine). Der EGMR gelangte in einer Entscheidung vom 26. November 2015 sodann zum Schluss, dass sich die Neutralitätspflicht auch auf weitere Angestellte des Staates, etwa in einem öffentlichen Spital, beziehen könne. So rechtfertigten die Bestimmungen zu Neutralität und Laizität Frankreichs, einer Person am Empfang eines öffentlichen Spitals zu verbieten, ein muslimisches Kopftuch zu tragen (Urteil
Ebrahimian gegen Frankreich
vom 26. November 2015, Nr. 64846/11, § 61 ff.). Demgegenüber sah es der UNO-Menschenrechtsausschuss aufgrund von Art. 18 UNO-Pakt II als unzulässig an, einer usbekischen Universitätsstudentin das Tragen des Kopftuchs generell zu verbieten (
Hudoyberganova gegen Uzbekistan
, communication no. 931/2000, 18. Januar 2005, Ziff. 6.2; vgl. mit ähnlicher Argumentation für die Zulässigkeit des Tragens religiöser Insignien durch Volksschüler in Schweden die Swedish National Agency for Education, Decision 52-2006:689 vom 22. Mai 2006).
4.5.3
Der Oberste Gerichtshof der Vereinigten Staaten hiess in neuester Zeit sodann eine Beschwerde einer Verkäuferin gut, die mit dem Tragen des Kopftuchs nicht dem "Stil des Hauses" eines Modekonzerns entsprochen haben soll. Der Gerichtshof erachtete als diskriminierend, dass das Kopftuch ein "motivierender Faktor" für die Entscheidung der Modekette war, die Verkäuferin nicht einzustellen; ohne Bedeutung blieb, dass die Unternehmung über
deren Religionszugehörigkeit nicht explizit informiert war (Supreme Court of the United States, 575 U.S. [2015] vom 1. Juni 2015 S. 3,
www.supreme.justia.com/cases/federal/us/575/13-983
/). In einem jüngsten Urteil erachtete das deutsche Bundesverfassungsgericht ein generelles Kopftuchverbot für Lehrkräfte an öffentlichen Schulen - jedenfalls dann, wenn das äussere Erscheinungsbild von Lehrkräften nicht zu einer hinreichend konkreten Gefährdung oder Störung des Schulfriedens oder der staatlichen Neutralität führe oder wesentlich dazu beitrage - als verfassungswidrig (Urteile 1 BvR 471/10, 1 BvR 1181/10, a.a.O., Rz. 113). Das Bundesverfassungsgericht hat die Vorschrift darüber hinaus als problematisch vor dem Hintergrund einer mittelbaren Diskriminierung von - vermehrt durch religiöse Kleidervorschriften betroffenen - Erzieherinnen angesehen (Urteile 1 BvR 471/10, 1 BvR 1181/10, a.a.O., Rz. 96). Der EGMR schliesslich hat ein Verbot der vollständigen Verhüllung im Ganzkörperschleier mit Sichtfenster im öffentlichen Raum im Mitgliedstaat Frankreich - wiederum unter spezifischer Bezugnahme auf dessen laizistische Tradition, aber auch unter Bezugnahme auf den Umstand, dass eine solche vollständige Verschleierung zwischenmenschliche Kontakte massgeblich erschwere - als in Einklang mit der Konvention verstanden (Urteil der Grossen Kammer des EGMR
S.A.S. gegen Frankreich
vom 1. Juli 2014, Nr. 43835/11, § 132 ff., [sog. Burkaverbot]; ein entsprechendes Verbotexistiert im Kanton Tessin, gewährleistet durch die Bundesversammlung am 11. März 2015, BBl 2015 3035 f.).
4.5.4
Insgesamt zeigt sich im kurzen Überblick - zumindest ausserhalb von Staaten mit laizistischer Verfassungstradition und mit Ausnahme der Ganzkörperverschleierungen - eine weitgehende Zulässigkeit des Tragens religiöser Symbole, die sich prinzipiell auch auf Ausbildungsstätten erstreckt. Dabei bleiben punktuelle Einschränkungen - etwa im Rahmen der Erfüllung des Bildungsauftrags und der Verpflichtung zu Neutralität des Staates und seiner Repräsentanten - grundsätzlich möglich. Den Mitgliedstaaten der EMRK verbleibt ein relativ weiter Beurteilungsspielraum, um Streitfragen um das Tragen religiöser Symbole gestützt auf die eigene Verfassungstradition und die aktuelle gesellschaftliche Entwicklung zu lösen.
4.6
Das hier infrage stehende Verbot des Tragens religiöser Insignien durch eine Schülerin an einer öffentlichen Schule ist bisher durch das Bundesgericht - in materieller Hinsicht - nicht beurteilt worden.
5.
Strittig ist vorliegend zunächst der Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit.
5.1
Die Beschwerdegegner bringen vor, dass ihre Tochter das Kopftuch aus religiösen Gründen trage. Daraus erwachse ihr das Recht, auch in der Schule auf diese Weise gekleidet zu sein. Die beschwerdeführende Schulgemeinde geht demgegenüber davon aus, die Berufung auf religiöse Pflichten sei "vorgeschoben" und ziele bei der Schülerin und ihren Eltern darauf, eine "besondere Behandlung" zu erwirken. Sowohl die Schülerin als auch die Eltern verhielten sich religiös "nicht kohärent", indem sie Gebetspflichten nicht beachteten. Die Mehrheit der Anhängerinnen des islamischen Glaubens in der Schweiz trage sodann ohnehin kein Kopftuch. Insofern könnten weder die Eltern noch die Schülerin spezifische Rechte aus der Glaubens- und Gewissensfreiheit für sich ableiten.
5.2
Staatliche Organe üben Zurückhaltung bei der Prüfung von Glaubensinhalten; sie haben von der Überzeugung auszugehen, welche die religiösen Normen für die Betroffenen haben (
BGE 135 I 79
E. 4.4 S. 84;
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63;
BGE 125 I 369
E. 7 S. 384 f. [Scientology Kirche]). Entscheidend für die Annahme eines Eingriffs in den Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit ist, dass die von der Schülerin bzw. ihren Eltern angerufenen Verhaltensweisen einen unmittelbaren Ausdruck ihrer religiösen Überzeugung bilden und dass sie dies glaubhaft darlegen (vgl.
BGE 135 I 79
E. 4.4 S. 84;
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63; Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.2; vgl. auch Urteil des EGMR
Eweida
, § 82; YVO HANGARTNER, Religionsfreiheit, AJP 2010 S. 441 ff.; KELLER/BÜRLI, Religionsfreiheit in der multikulturellen Schulrealität, recht 2009 S. 100 ff., 102 f.; CAVELTI/KLEY, a.a.O., N. 11 zu Art. 15 BV; KARLEN, a.a.O., S. 203 ff.). Der Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit bestimmt sich somit im Kern nach subjektiven Gesichtspunkten. Daher ist es für die Prüfung des Eingriffs nicht relevant, ob und inwieweit die Beschwerdegegner und ihr Kind andere der Schulbehörde bekannte Praktiken verfolgen oder nicht (vgl. bereits Urteil 2C_794/2012 vom 11. Juli 2013 E. 3.3, nicht publ. in:
BGE 139 I 280
ff.). Es kann für den Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts nicht auf die Vorbringen ankommen, dass die Mehrheit der Anhängerinnen des islamischen Glaubens in der Schweiz keine Kopfbedeckung trage, und der Eingriff kann auch nicht aufgrund des Umstands ausgeschlossen werden, dass die Frage, inwieweit die Regeln des islamischen Glaubens die Verschleierung für Frauen überhaupt gebieten oder nicht, selbst umstritten ist.
5.3
Zu beachten ist, dass minderjährige Kinder in ihrer Glaubens- und Gewissensfreiheit geschützt sind (Art. 11 Abs. 2 BV; Art. 18 Abs. 4 UNO-Pakt II; Art. 3 und 14 Abs. 1 des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes [UNO-Kinderrechtekonvention, KRK; SR 0.107]). Art. 14 Abs. 1 KRK hält die Vertragsstaaten an, das Recht des Kindes auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit zu achten. Die Vertragsstaaten wahren sodann die Rechte und Pflichten der Eltern, das Kind bei der Ausübung dieses Rechts in einer seiner Entwicklung entsprechenden Weise zu leiten (Art. 14 Abs. 2 KRK). Die Rechte minderjähriger Kinder werden durch die Eltern wahrgenommen (Art. 304 Abs. 1 ZGB). Den Eltern kommt auch das Recht zu, über die religiöse Erziehung ihrer Kinder bis zum Ende des 16. Altersjahrs zu bestimmen (Art. 303 Abs. 1 und 3 ZGB; vgl. auch Art. 18 Abs. 4 UNO-Pakt II); dieses Recht ist seinerseits Bestandteil der Glaubens- und Gewissensfreiheit der Eltern (
BGE 129 III 689
E. 1.2 S. 691 f.). Neben dem Gesichtswinkel der religiösen Erziehung ist indessen auch ein innerer, persönlicher Bereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit zu achten, der bei jedem urteilsfähigen Kind mitzuberücksichtigen ist (Art. 11 BV; Art. 14 Abs. 1 KRK; vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 264 mit Hinweis auf das Urteil 5C.146/2003 vom 23. September 2003 E. 3.1 und 4, nicht publ. in:
BGE 129 III 689
).
5.4
Die Schülerin war zum massgeblichen Zeitpunkt des vorinstanzlichen Urteils (und ist auch heute) weniger als 16 Jahre alt. Die Beschwerdegegner und die Schülerin legen dar, dass diese das Kopftuch aus religiösen Gründen trage; das Tragen des Kopftuches der Schülerin als (heranwachsende) Frau, die sich zum Islam bekennt, steht demnach - entgegen der beschwerdeführerischen Vorbringen - als Ausdruck eines religiösen Bekenntnisses unter dem Schutz der Religionsfreiheit gemäss Art. 15 BV (
BGE 139 I 280
E. 4.1 S. 282;
BGE 134 I 56
E. 4.3 S. 60 f.,
BGE 134 I 49
E. 2.3 S. 51 f.;
BGE 123 I 296
E. 2b/aa S. 300;
BGE 119 Ia 178
E. 4c S. 184; vgl. auch
BGE 119 IV 260
E. 3b/aa S. 263; vgl. auch Urteile des EGMR
Dogru
, § 47;
Sahin
, § 78). Das Verbot des Tragens des Kopftuches bewirkt einen Eingriff in den Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit der Schülerin bzw. ihrer Eltern als Erziehungsberechtigte.
6.
Eingriffe in die Glaubens- und Gewissensfreiheit und Beeinträchtigungen von religiösen Gepflogenheiten sind nur zulässig, wenn sie die Voraussetzungen zur Einschränkung von Grundrechten erfüllen (Art. 36 Abs. 1-3 BV;
BGE 139 I 280
E. 4.2 S. 282 f.;
BGE 134 I 56
E. 4.3 S. 60 f.,
BGE 134 I 49
E. 2.3 S. 51 f.;
BGE 123 I 296
;
BGE 119 IV 260
). Sie müssen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 1-3 BV). Schwere Eingriffe in Freiheitsrechte bedürfen einer klaren und ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV;
BGE 139 I 280
E. 5.1 S. 284;
BGE 137 II 371
E. 6.2 S. 381;
BGE 130 I 65
E. 3.3 S. 68). Der Kerngehalt der Glaubens- und Gewissensfreiheit ist unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV). Den nicht antastbaren Kernbereich dieses Grundrechts betrifft das Tragen eines Kopftuchs aus religiösen Gründen allerdings nicht. Es darf unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschränkt werden (
BGE 123 I 296
E. 2 b/cc S. 301 f.; vgl. auch
BGE 134 I 56
E. 4.3 S. 60 f. mit Hinweisen; Urteil 2C_1079/2012 vom 11. April 2013 E. 3.2).
7.
Zu prüfen ist zunächst, ob eine hinreichende gesetzliche Grundlage vorliegt, wie dies die Schulgemeinde vorbringt (Art. 36 Abs. 1 BV). Die Beschwerdeführerin macht geltend, es liege durch das Verbot, eine Kopfbedeckung zu tragen, jedenfalls vorliegend kein schwerer Eingriff in die Glaubens- und Gewissensfreiheit der Schülerin vor. So oder anders hält die Beschwerdeführerin dafür, dass eine formell-gesetzliche Grundlage gegeben sei.
7.1
Ob ein Grundrechtseingriff schwer ist, beurteilt sich grundsätzlich nach objektiven Kriterien (
BGE 141 I 211
E. 3.2 S. 214 f.;
BGE 139 I 280
E. 5.2 S. 285;
BGE 130 I 65
E. 3.3 S. 68;
BGE 128 II 259
E. 3.3 S. 269;
BGE 120 Ia 147
E. 2b S. 150). Im Bereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit ist dies insofern schwierig, als religiöse Empfindungen und Überzeugungen stets subjektiv begründet sind; staatliche Organe haben von der Überzeugung auszugehen, welche die religiösen Normen für die Betroffenen haben (
BGE 135 I 79
E. 4.4 S. 84;
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63; hiervor E. 5.2). Anordnungen, welche die Ausübung ihrer religiösen Überzeugung beeinträchtigen, werden Betroffene meist als schwer empfinden (vgl.
BGE 119 Ia 178
E. 6a S. 188). Entscheidend ist demnach für die Bestimmung der Schwere des Eingriffs, ob die Betroffenen die konkrete Beeinträchtigung substanziiert als wesentliches Element bzw. als eine wichtige Verhaltensregel einer bestimmten Form religiöser Betätigung darlegen können, die sich herausgebildet hat, sodass die Schwere des Eingriffs objektiv nachvollziehbar wird und sich an äusseren Lebensumständen zeigt (
BGE 139 I 280
E. 5.2 S. 285 f.;
BGE 135 I 79
E. 4.4 S. 84;
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63; vgl. Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.2; vgl.
WALTER KÄLIN, Grundrechte im Kulturkonflikt, 2000, S. 39; KARLEN, a.a.O., S. 294 f.).
7.2
Die Beschwerdegegner und die Schülerin bringen vor, dass diese das Kopftuch in der Öffentlichkeit aus eigener religiöser Überzeugung trage. Das eigene Recht auf Religionsfreiheit der Schülerin ist zu gewichten (Art. 3 und 14 Abs. 1 KRK); ihren Eltern kommt jedoch - wie dargelegt - das Recht zu, über deren religiöse Erziehung zu bestimmen (Art. 303 Abs. 1 und 3 ZGB, Art. 11 Abs. 2 BV, Art. 5 und 14 Abs. 2 KRK; hiervor E. 5.3). Sie haben denn auch das kantonale Verfahren angestrengt. Ein Kopftuchverbot an der Schule brächte die Schülerin in den Konflikt, entweder einem staatlichen oder aber einem religiösen, durch ihre Herkunft und die Familie vermittelten Gebot zuwiderhandeln zu müssen. Solche Spannungen können die betroffenen Kinder stark belasten und dem Kindeswohl entgegenstehen (Art. 3 KRK;
BGE 139 I 280
E. 5.2 S. 285;
BGE 119 Ia 178
E. 8a S. 194;
BGE 117 Ia 311
E. 4b S. 318;
BGE 114 Ia 129
E. 5b S. 137 f.; mit Hinweisen). Das generelle Verbot, das Kopftuch auf dem Schulareal zu tragen, wirkt sich zudem - entsprechend der täglichen Präsenz in der Schule - massgeblich auf den Lebensalltag der Schülerin aus. Nach der Rechtsprechung stellt daher ein generelles Verbot gegenüber einer Schülerin, das Kopftuch während des Unterrichts zu tragen, einen schweren Eingriff in das Grundrecht der Glaubens- und Gewissensfreiheit dar (vgl.
BGE 139 I 280
E. 5.2 S. 285 f.; vgl. bereits
BGE 114 Ia 129
E. 5b S. 137 f.; vgl. für Lehrpersonen auch deutsches Bundesverfassungsgericht 1 BvR 471/10 und 11181/10, a.a.O., Rz. 95).
7.3
Das verfügte Verbot bedurfte nach dem Gesagten einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Die Vorinstanz erachtet die Grundlage von Art. 14 Abs. 2 der Schulordnung der Schulgemeinde St. Margrethen als formell-gesetzliche Grundlage, weil sie dem fakultativen Referendum unterstand (vgl. Urteil 2C_365/2012 vom 11. Februar 2013 E. 5.1; Art. 23 Abs. 1 lit. a und d GG/SG [sGS 151.2]; anders referendumsfreie Akte der Exekutive;
BGE 139 I 280
E. 5.3 f. S. 280 ff.). Auch die Beschwerdegegner anerkennen Art. 14 Abs. 2 des Schulreglements als dem Referendum unterstehende gesetzliche Grundlage an (vgl. nicht publ. E. 1.2). Eine hinreichende gesetzliche Grundlage liegt vor.
8.
Die Einschränkung der Glaubens- und Gewissensfreiheit der Schülerin muss sodann durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV).
8.1
Der Begriff des
öffentlichen Interesses
ist zeitlich und örtlich variabel und umfasst zunächst die Polizeigüter (Ordnung, Sicherheit, Gesundheit, öffentliche Ruhe etc.), aber auch kulturelle, ökologische sowie soziale Werte wie sie namentlich in den Staatsaufgaben zum Ausdruck kommen (Botschaft vom 20. Oktober 1996 für eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 1 ff., 195 f. zu Art. 32 Abs. 1). Die öffentlichen Interessen konkretisieren sich in der Regel im politischen Prozess der demokratischen Rechtsetzung, die indessen nicht in einer politischen Beliebigkeit erfolgt, sondern im Lichte des Wertesystems der Gesamtrechtsordnung (vgl.
BGE 138 I 378
E. 8.3 S. 393 mit Hinweisen; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. I, 2012, S. 756 f.; vgl. auch MARTIN PHILIPP WYSS, Öffentliche Interessen - Interessen der Öffentlichkeit, 2001, S. 202). Öffentliche Interessen müssen zudem ein zulässiges Eingriffskriterium für den in Frage stehenden Grundrechtseingriff darstellen können; darf das einschlägige Grundrecht nicht aus den vom Gemeinwesen angeführten Gründen eingeschränkt werden, so fallen diese nicht als (gerechtfertigte) öffentliche Interessen in Betracht ("intérêt public pertinent"; vgl.
BGE 135 I 233
E. 8.2 S. 253;
BGE 131 I 333
E. 2.1 S. 336).
8.2
Es stellt sich die Frage, welche von der Beschwerdeführerin herangezogenen Interessen als zulässige Eingriffsgründe in Frage kommen.
8.2.1
Die Beschwerdeführerin begründet das öffentliche Interesse am umstrittenen Kopfbedeckungsverbot mit einem qualifizierten Bedarf nach Ordnung und Störungsfreiheit zur Erfüllung ihres Bildungsauftrags.
Wie die Beschwerdeführerin anführt, erbringt die Schule ihre Leistungen im Interesse der Schüler selbst. Die verfolgten Ziele bilden in diesem Sinne Faktoren des unter dem Schutz von Art. 11 BV stehenden Kindeswohls sowie des Bildungsauftrags (vgl.
BGE 129 I 12
E. 8.4 S. 23;
BGE 119 Ia 178
E. 7 d S. 192;
BGE 118 Ia 427
E. 6 c S. 438). Die Förderung dieser Interessen der Schüler bildet ein öffentliches Interesse. Die Schüler sind vor diesem Hintergrund gehalten, die Anordnungen der Schulbehörde und der Lehrerschaft zu befolgen; sie haben Rücksicht zu nehmen und Beeinträchtigungen des Schulbetriebs zu unterlassen (vgl.
BGE 129 I 12
E. 8.3 S. 22 f.). Vor diesem Hintergrund kann eine Schule von Schülern auch verlangen, irritierende oder anstössige Kleidung zu vermeiden. Gleichwohl wird der Beweggrund, religiöse Symbole zu tragen, in der Regel nicht darin liegen, irritierende Kleidung zu tragen, sondern sich
religionskonform zu kleiden. Bloss insoweit das allgemeine Verbot, während des Unterrichts eine Kopfbedeckung zu tragen, eine allgemeine Anstandsregel gegen irritierende oder anstössige Kleidung darstellen soll und nicht spezifisch oder gezielt auf eine Gruppe von Schülerinnen und Schülern ausgerichtet ist, die religiös motivierte Bekleidungsvorschriften einhalten möchten, fällt es als öffentliches Interesse an einem störungsfreien Schulbetrieb in Betracht (vgl. bereits
BGE 117 Ia 311
E. 4a S. 317;
BGE 114 Ia 133
E. 3a S. 133; vgl. auch JEAN-FRANÇOIS AUBERT, L'Islam à l'école publique, in: Festschrift Hangartner, 1998, S. 479 ff., dort 483 f.).
8.2.2
Die beschwerdeführende Gemeinde führt als öffentliches Interesse sodann die Wahrung des Religionsfriedens und den Schutz von Grundrechten Dritter an.
Das Tragen religiöser Symbole eröffnet die Möglichkeit einer Beeinflussung der Schulkinder und von Konflikten mit Eltern, was zu einer Störung des Schulfriedens führen und die Erfüllung des Bildungsauftrags der Schule gefährden kann. So kann die Grundrechtsausübung der Schülerin der negativen Religionsfreiheit ihrer Mitschüler und deren Eltern entgegenstehen, welche die Freiheit beinhaltet, einem nicht geteilten Glauben fernzubleiben (Art. 15 Abs. 4 BV, vgl. hiervor E. 3.4). Daher ergibt sich namentlich kein Anspruch, von Andersgläubigen die Einhaltung der eigenen Glaubensgebote einzufordern (
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 89 f.; hiervor E. 4.2). Insofern besteht ein öffentliches Interesse daran, dass vom Tragen religiöser Symbole einzelner Schüler kein Druck auf Mitschülerinnen und Mitschüler entsteht, solche ebenfalls zu tragen. Umgekehrt reicht der Grundrechtsschutz gegenüber Dritten jedoch nicht so weit, dass er einen Anspruch vermitteln könnte, mit keinen fremden Glaubensbekenntnissen konfrontiert zu werden (Art. 15 Abs. 4 BV; vgl. hiervor E. 4.2 mit Hinweisen; s. bereits BGE 49 I 138 E. 4e S. 154; vgl. unter dem Gesichtswinkel der Versammlungsfreiheit bereits BGE 12 93 E. 5 S. 108 f.). Unter diesen einschränkenden Voraussetzungen sind die geltend gemachten Grundrechte Dritter als zulässige Eingriffsmotive anzuerkennen (Art. 36 Abs. 2 BV).
8.2.3
Die Gemeinde beruft sich weiter auf die öffentlichen Interessen der Integrationsfunktion und Neutralität der Schule (Art. 15 Abs. 4 BV). Sie bringt vor, sie könne die Chancengleichheit und die spätere berufliche Integration der Schülerin in einem religionsneutralen Schulumfeld besser gewährleisten. Die Beschwerdeführerin stützt sich auch auf den Gleichstellungsauftrag (Art. 8 Abs. 3 BV) und
sieht darin ein massgebendes öffentliches Interesse an einem allgemeinen Kopfbedeckungsverbot.
Soweit die Schule die Schülerinnen und Schüler optimal fördern und auf den Berufsalltag vorbereiten möchte, ist dies als öffentliches Interesse anzuerkennen. Dasselbe gilt für das öffentliche Interesse, die Neutralität der Schule zu wahren: Die Neutralität richtet sich zwar primär an die Behörden (vgl. sogleich E. 9.2), umfasst jedoch auch, alle Schüler in ihren weltanschaulichen oder religiösen Ansichten gleich zu behandeln (Art. 15 Abs. 4 BV;
BGE 123 I 296
E. 4a S. 305); insofern besteht ein öffentliches Interesse an einem konfessionell neutralen Bildungsauftrag der Schulen (vgl. hiervor E. 3.5). Soweit die staatliche Neutralitätspflicht einer öffentlichen Schule dem Religionsfrieden dienen soll, kommt sie als öffentliches Interesse für eine Einschränkung des Tragens religiöser Symbole in Betracht (vgl. Art. 15 Abs. 4 BV;
BGE 123 I 296
E. 4a S. 305).
Die Gleichstellung der Geschlechter ist ein weiteres gewichtiges öffentliches Interesse und erstreckt sich auf sämtliche Belange des Zusammenlebens (Art. 8 Abs. 3 BV), auch auf religiöse Praktiken. Gleichzeitig ist das Spektrum zu beachten, gestützt auf welches das Kopftuch als religiöses Symbol getragen wird. Manche fundamentalistische religiöse Strömungen stehen in erheblichem Gegensatz zum Frauen- und Männerbild bzw. dem Gleichstellungsauftrag der Verfassung. Für gewisse Frauen bildet das Tragen des islamischen Kopftuchs Ausdruck, auf die Tradition der Eltern und ihrer Heimat Rücksicht zu nehmen, für zahlreiche andere Trägerinnen ist das Kopftuch Symbol der eigenen religiösen Identität und Selbstbestimmung; auch gibt es noch immer vereinzelt matriarchalische Gesellschaftsformen, die dem muslimischen Glauben nachleben und deren Angehörige den Hijab tragen. Da das Tragen des islamischen Kopftuches eine selbstbestimmte und gleichberechtigte Rolle der Frau in der Gesellschaft und in der Familie jedenfalls nicht von vornherein ausschliesst, rechtfertigen die Vorbringen der Beschwerdeführerin keine ausnahmslose Durchsetzung des Kopfbedeckungsverbots (vgl.
BGE 134 I 49
E. 3.2 S. 54,
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63). Vielmehr ist das öffentliche Interesse an der Gleichstellung anhand der konkreten Umstände des Eingriffs in die Glaubens- und Gewissensfreiheit zu gewichten (dazu hiernach E. 9.6).
9.
Zu prüfen ist vor diesem Hintergrund, ob die in Betracht fallenden öffentlichen Interessen den Grundrechtseingriff zu rechtfertigen vermögen.
9.1
Das Gebot der
Verhältnismässigkeit
(Art. 5 Abs. 2 BV, Art. 36 Abs. 3 BV, Art. 9 Ziff. 2 EMRK) verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist. Der Eingriff darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein als erforderlich (
BGE 140 I 2
E. 9.2.2 S. 24;
BGE 138 I 331
E. 7.4.3.1 S. 346;
BGE 137 I 131
E. 7.5.2 S. 53;
BGE 136 I 87
E. 3.2 S. 91 f.;
BGE 133 I 77
E. 4.1 S. 81;
BGE 132 I 49
E. 7.2 S. 62;
BGE 128 II 292
E. 5.1 S. 298 mit Hinweisen). Die entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen sind dabei anhand der gegebenen Umstände bzw. des aktuellen sozialen Hintergrunds objektiv zu würdigen und zueinander in Bezug zu setzen (vgl.
BGE 127 I 164
E. 3b S. 170;
BGE 111 Ia 322
f.;
BGE 107 Ia 226
E. 5b und 5d S. 232 f.).
9.2
Die Beschwerdeführerin bringt unter Bezugnahme auf die öffentlichen Interessen an der
staatlichen Neutralität
vor, im Jahr 1997 habe es das Bundesgericht als für die Wahrung des Religionsfriedens geboten und verhältnismässig erachtet, einer Lehrerin in einer öffentlichen Schule das Tragen des Kopftuchs zu verbieten (
BGE 123 I 296
E. 3 und 4b/bb S. 304 f. und 308 ff.; vgl. auch den Entscheid des EGMR
Dahlab
).
Es stellt sich zunächst die Frage, ob das Kopftuchverbot gegenüber der Schülerin geeignet ist, die staatliche Neutralität der Schule zu gewährleisten. Wie das Bundesgericht bereits kürzlich festgehalten hat, wurde die Regelung im Kanton Genf vor dem Hintergrund einer laizistischen Tradition beurteilt (
BGE 139 I 280
E. 5.5 S. 289 f.); einem solchen Staatsverständnis folgt der sich zu christlich-humanistischen Grundsätzen bekennende Kanton St. Gallen nicht (vgl. Art. 1 Abs. 2 KV/SG; Art. 3 Abs. 1 VSG/SG [sGS 213.1]). Die Regelung im Kanton Genf war zudem ausschliesslich auf die Lehrpersonen ausgerichtet. Nicht von der Bestimmung betroffen waren insofern die Schülerinnen oder Studentinnen, deren religiöse Überzeugung nach dem Genfer Gesetz gerade geschützt werden sollte (
BGE 123 I 296
E. 3 S. 304 [Art. 164 ff. KV/GE]; vgl. auch TRISTAN ZIMMERMANN, La laïcité et la République et Canton de Genève, SJ 2011 II S. 29 ff., 73). Die Glaubens- und Gewissensfreiheit enthält zwar die Verpflichtung des Staates zu religiöser und konfessioneller Neutralität (Art. 15 Abs. 4 BV;
BGE 139 I 280
E. 5.5.2 S. 290;
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 89;
BGE 125 I 347
E. 3 S. 354 ff.). Mit dem Auftrag an
die öffentlichen Schulen, die für sie handelnden Lehrpersonen zu Neutralität und konfessioneller Gleichbehandlung anzuhalten, geht jedoch nicht (auch) eine entsprechende Verpflichtung der Benutzer einher: Schülerinnen und Schüler sind - jedenfalls solange sie durch ihre Grundrechtsausübung die Grundrechte Dritter nicht in unzulässiger Weise beeinträchtigen (vgl. hiernach E. 9.4) - keiner Neutralitätspflicht unterworfen. Mit der Zulassung des Tragens eines religiösen Symbols durch eine Schülerin ist namentlich keine Identifizierung der öffentlichen Schule bzw. des Staates mit einem bestimmten Glauben verbunden (vgl.
BGE 123 I 296
E. 2a und 4b/aa S. 300 und 308 mit Verweis auf
BGE 119 Ia 178
E. 7a S. 190; vgl. KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 270 f.; KARLEN, a.a.O., S. 322 f.; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 277). Die Neutralitätspflicht der Behörden ist nicht geeignet, ein allgemeines Kopfbedeckungsverbot für Schülerinnen und Schüler zu begründen.
9.3
Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Kopftuchverbot könne bereits aufgrund des
Sonderstatus
der Schülerinnen und Schüler durchgesetzt werden.
Die Schüler sind gehalten, die Anordnungen der Schulbehörde und der Lehrerschaft zu befolgen, die sich aus dem Anstaltszweck ergeben, und insofern - aus Interesse an einem geordneten Schulbetrieb - auch zu einem anständigen und rücksichtsvollen Verhalten verpflichtet (vgl. Art. 54 und 55 VSG/SG [Disziplinarmassnahmen]). Ein solches Interesse am geordneten Schulbetrieb kann die privaten Interessen der Schülerinnen und Schüler einschränken (vgl. hierzu
BGE 135 I 79
E. 6.5 S. 86;
BGE 129 I 12
E. 8.3 S. 22; Urteile 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.1 f.; vgl. auch MARKUS MÜLLER, Das besondere Rechtsverhältnis, 2003, S. 63; TOBIAS JAAG, Rechtsfragen der Volksschule, insbesondere im Kanton Zürich, ZBl 1997 S. 537 ff., 544). Indessen stellt das Tragen des Kopftuches als verpflichtend empfundenes religiöses Bedeckungsgebot als solches kein "rücksichtsloses Verhalten" dar, und Personengruppen, die in einer besonders engen Rechtsbeziehung stehen, sind ebenfalls in ihrer Glaubens- und Gewissensfreiheit geschützt (vgl.
BGE 139 I 280
E. 5.3 f. S. 286 f.;
BGE 135 I 79
E. 6.2 S. 85;
BGE 129 I 12
E. 8.5 S. 24). Mit einer das Gesicht nicht verhüllenden Kopfbedeckung (Hijab) ist auch die Kommunikation der Schülerin mit den Lehrpersonen in keiner Weise beeinträchtigt. Insofern ist das Kopftuchverbot nicht geeignet, den Pflichten aus dem Sonderstatus - das kooperative und rücksichtsvolle Verhalten der Schülerin zur Erfüllung des Bildungsauftrags - Nachachtung zu verschaffen.
9.4
Die Beschwerdeführerin begründet die Durchsetzung des Verbots religiös begründeter Kopfbedeckungen des Weiteren mit
Grundrechten Dritter
. So beeinträchtige die Präsenz religiöse Symbole tragender Schüler die negative Religionsfreiheit der Mitschüler. Dass sich die Mitschülerinnen und Mitschüler, nicht aber die Kopftuchträgerin an die Kopfbedeckungsverbote halten müssten, stelle eine Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 8 BV dar.
9.4.1
Es ist zutreffend, dass die Glaubens- und Gewissensfreiheit die Freiheit gewährleistet, kultischen Handlungen eines nicht geteilten Glaubens fernzubleiben; dies bezieht sich auch auf Verhaltensweisen und Symbole, in denen sich eine Religion darstellt (vgl. hiervor E. 8.2.2; Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.2). Die Ausübung der eigenen Glaubens- und Gewissensfreiheit wird insofern von der Religionsfreiheit der andern begrenzt. In dieser Hinsicht mag sich ein Verbot des Tragens religiöser Symbole grundsätzlich eignen, die negative Religionsfreiheit zu schützen.
9.4.2
Vorliegend ergeben sich indessen keine Hinweise, dass die Beschwerdegegner und die Schülerin verbal für ihre Position oder für ihren Glauben werben und die Schülerinnen und Schüler zu beeinflussen versuchen würden. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern ein Verbot der religiösen Kopfbedeckungen erforderlich wäre, um die Glaubensfreiheit der Mitschülerinnen und Mitschüler zu wahren: Ebenso, wie ein gläubiger Schüler nicht verlangen kann, dass die Mitschülerinnen und Mitschüler anderen Glaubens ihren Körper entsprechend seinen religiösen Bekleidungsvorschriften verhüllen (vgl.
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 90), ist es Mitschülern zuzumuten, das Tragen von religiösen Symbolen durch die Mitschülerin hinzunehmen. Durch die Wahrnehmung anderer Glaubensbekenntnisse oder anderer Weltanschauungen werden individuelle Glaubensbekenntnisse in aller Regel relativiert und ausgeglichen. Das Recht zur Kindererziehung in religiöser und weltanschaulicher Hinsicht liegt sodann bei den Eltern der Schüler (Art. 303 Abs. 1 ZGB; vgl. hiervor E. 5.3). Es ist Aufgabe der Eltern, ihren Kindern diejenigen Überzeugungen in Glaubens- und Weltanschauungsfragen zu vermitteln, die sie für richtig halten (vgl. Urteil 2C_132/2014 vom 15. November 2014 E. 5.3.2 und 5.5.4), umgekehrt können sie ihre Kinder von Glaubensüberzeugungen fernhalten, die ihnen unrichtig erscheinen. Die schulische Neutralität im Sinne eines für verschiedene Bekenntnisse offenen Umfelds stützt sich hierauf, ebenso die im Bildungsauftrag enthaltene Aufgabe der Integration aller Kinder in die
Vermittlung der Lerninhalte (vgl.
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 89; vgl. hiervor E. 3.2). Ein Zwang für andere Schüler, in eine religiöse Handlung einbezogen zu werden, liegt durch das Tragen eines Kopftuchs durch eine Mitschülerin nicht vor (Art. 15 Abs. 4 BV; vgl. hiervor E. 3.4). Die Grundrechte der Mitschüler und Eltern erfordern gestützt auf die vorgebrachten Umstände kein allgemeines Kopfbedeckungsverbot.
9.4.3
Kopfbedeckungen, die keinem religiösen oder weltanschaulichen Bekenntnis entsprechen, sind nicht vom Schutzbereich von Art. 15 BV erfasst (vgl. hiervor E. 5.4). Die Verfassungsbestimmung kann daher - ohne eine Rechtsungleichheit zu begründen - das Tragen religiöser Symbole schützen, auch wenn modische Caps oder Wollmützen ohne entsprechende Konnotation untersagt bleiben (vgl.
BGE 141 I 153
E. 5.1 S. 157;
BGE 140 I 77
E. 5.1 S. 80;
BGE 134 I 23
E. 9.1 S. 42; je mit Hinweisen). Vor diesem Hintergrund liegt durch das Tragen des religiösen Symbols - zumal keine Hinweise auf andere Schüler vorgebracht werden, denen das Tragen eines religiösen Symbols ebenfalls verweigert worden sein soll - weder eine Ungleichbehandlung noch eine unzumutbare Beeinträchtigung der Mitschüler vor.
9.5
Die Beschwerdeführerin bringt unter dem Aspekt der
Disziplin
in der Schule weiter vor, das Kopftuch sei "nur die Spitze des Eisbergs" und Ausdruck einer weit gehenden "Verweigerungshaltung". Mit der Gestattung des Kopftuchs würde einhergehen, dass sich die Beschwerdegegner auch dagegen wehrten, die Schülerin am Schwimmunterricht teilnehmen zu lassen. Ebenso würden sie sich weigern, dass sie und auch ihr Bruder das Schullager besuchten. Der Unterricht sei ohne Kopfbedeckungsverbot faktisch nicht mehr durchführbar.
9.5.1
In der Rechtsprechung ist ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Dispensation vom obligatorischen Schulunterricht vor allem für einzelne Tage gewährt worden, um die Einhaltung religiöser Ruhetage oder die Teilnahme an religiösen Festen zu ermöglichen (
BGE 134 I 114
E. 6.1 ff. S. 120 ff.;
BGE 117 Ia 311
E. 3 ff. S. 316 ff.;
BGE 114 Ia 129
E. 5 S. 136 ff.). Dagegen gewährt die Rechtsprechung nur mit grosser Zurückhaltung Dispensationen von einzelnen Unterrichtsfächern; Ersuchen um eine generelle Unterrichtsbefreiung von einzelnen Fächer sind in der Rechtsprechung regelmässig abgelehnt worden (vgl. hiervor E. 4.2 und 4.3). Die in den Fächern verfolgten Ziele bilden Faktoren des Bildungsauftrags und des Kindeswohls, weshalb der Schulbesuch prinzipiell auch gegen den Willen der Eltern
durchgesetzt werden kann (
BGE 129 I 12
E. 8.4 S. 23). Nach der Rechtsprechung verleiht die Religionsfreiheit den Beschwerdegegnern keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf eine generelle Dispensation von Fächern oder schulischen Ausflügen (vgl. Urteil 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.4.2 und 3.5).
9.5.2
Aus dem Umstand, dass die Rechtsprechung nur sehr zurückhaltend Dispensationen von Fächern gewährt, lässt sich indessen kein generelles Kopftuchverbot herleiten. Hierfür wäre von der Beschwerdeführerin vielmehr aufzuzeigen, inwiefern erst ein generelles Kopfbedeckungsverbot die Teilnahme am Unterricht ermöglichte. Lerninhalte zu vermitteln ist nicht an das Ablegen eines religiösen Symbols durch die Schülerin gekoppelt; auch ist nicht dargetan, inwiefern die Teilnahme an einem Schullager nur ohne religiöse Kopfbedeckung möglich wäre. Selbst der Schwimmunterricht lässt sich durch eine religionskonforme Bekleidung oder andere Mittel als - gegenüber einem allgemeinen Kopfbedeckungsverbot - mildere Massnahmen durchführen (vgl. Urteil 2C_1079/2012 vom 11. April 2013 E. 3). Insofern ist nicht ersichtlich, dass die Schülerin erst durch ein generelles Verbot religiöser Kopfbedeckung den Unterricht besuchen könnte und sich dies nicht durch andere, geeignetere und mit Art. 15 BV in Einklang stehende Massnahmen realisieren liesse. Es kann nicht davon ausgegangen werden, die Durchführung des Unterrichts erfordere, auf das Tragen religiöser Symbole vollumfänglich zu verzichten.
9.6
Die Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, die Schülerin sei mit aller Konsequenz vor einer "patriarchalisch geprägten Rechtsvorstellung" ihres Vaters zu schützen, um ihre Chancen zu verbessern,
gleichberechtigt
in die Gesellschaft integriert zu werden. Ihr werde vermittelt, die (durch ihre Familie interpretierte) Scharia stehe über der schweizerischen Rechtsordnung, was sich auch daran zeige, dass ihr Vater infolge seiner Strenggläubigkeit keiner Arbeit nachgehen könne. Das Tragen des Kopftuches gehe einher mit einer fundamentalen Auslegung des Islams und ihr Vater stehe radikalisierten Kreisen nahe. Es sei vor diesem Hintergrund unklar, wie sich die Schülerin mit dem Tragen des Kopftuchs werde in den Arbeitsalltag integrieren können.
9.6.1
Durch die Glaubens- und Gewissensfreiheit geschützte Gebote sind nicht übergeordnet und können, wie die Beschwerdeführerin in korrekter Weise vorbringt, mit dem Gleichstellungsauftrag von Art. 8 Abs. 3 BV kollidieren (vgl. hiervor E. 8.2.3; vgl. hierzu auch
JUDITH WYTTENBACH, Religionsfreiheit, Diskriminierungsverbot und Gleichstellungsauftrag, in: Eidgenössische Kommission für Frauenfragen, Frauenfragen 1/2.2010, S. 32 ff.;
www.ekf.admin.ch/dokumentation/00507/00629/index.html?lang=de
). Es ist zutreffend, dass die Schulbehörde dabei verpflichtet ist, die Gleichstellung von Mädchen und Knaben zu fördern (
BGE 135 I 79
E. 7.1 S. 86 f.;
BGE 119 Ia 178
E. 7c S. 191 f.; Urteil 2C_132/2014 vom 15. November 2014 E. 5.4). Der Gleichstellungsauftrag von Art. 8 Abs. 3 BV beinhaltet sodann nicht nur die rechtliche Gleichheit, sondern auch eine tatsächliche gesellschaftliche Gleichstellung der Geschlechter (BIGLER- EGGENBERGER/KÄGI-DIENER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Aufl. 2014, N. 103 zu Art. 8 BV; YVO HANGARTNER, AJP 1998 S. 599 ff., dort 603), die von den Behörden zu verwirklichen ist. Indessen ist die Motivation muslimischer Frauen, ein Kopftuch zu tragen, sehr heterogen. Sie reicht von Zwang und Rücksichtnahme auf patriarchalische Gesellschaftsstrukturen, deren Frauen- (und Männer-)Bild mit Art. 8 Abs. 3 BV unvereinbar wäre, bis hin zu einem hiervon gänzlich unabhängigen Bekenntnis zur eigenen religiösen Identität oder kulturellen Herkunft (vgl. hiervor E. 8.2.3 und
BGE 139 I 292
E. 8.4 S. 305; vgl. DOMINIC MCGOLDRICK, Human Rights and Religion - the Islamic Headscarf Debate in Europe, 2006, S. 13 ff.: vgl. auch etwa die soziologisch-empirischen Studien von YASEMIN KARAKASOGLU, Die "Kopftuch-Frage" an deutschen Schulen und Hochschulen, 2002, S. 1 ff., 22; vgl. Urteil 2 BvR 1436/02, BVerfGE 108, 282, insb. Rz. 52 ff.). Insofern konnte das Bundesgericht bereits wiederholt feststellen, dass das Tragen des Kopftuchs als solches nicht im Widerspruch zur Verfassung steht und eine entsprechende Sicht, die von einem bloss erzwungenen Verwenden des religiösen Symbols ausgeht, zu wenig differenziert ist (
BGE 134 I 49
E. 3.2 S. 54,
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63; vgl. auch
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 90;
BGE 139 I 292
E. 8.4 S. 304 f.; anders noch
BGE 123 I 286
E. 4b/cc S. 312).
9.6.2
Vorliegend ergeben sich namentlich keine Hinweise, dass die Schülerin die Kleidervorschriften selbst anders verstehen würde oder einem entsprechenden Zwang durch ihren Vater oder ihre erziehungsberechtigten Eltern ausgesetzt wäre. Auch die Kinderärztin spricht in einem Zeugnis von einer für das Alter "sehr reifen" Persönlichkeit und einem eigenständigen Entscheid der Schülerin. Sie habe "niemals den Eindruck gehabt, dass sie von Seiten ihrer Eltern unter Druck gesetzt wurde". Für die vorliegende Situation besteht kein
Widerstreit von Art. 15 BV und Art. 8 Abs. 3 BV in der von der Beschwerdeführerin vorgetragenen Form. Sodann ist darauf hinzuweisen, dass die Schülerin bei Erreichen der religiösen Mündigkeit selbst zu entscheiden hat, ob sie das Kopftuch weiter tragen möchte (vgl. hiervor E. 5.3). Es erscheint unter dem Gesichtswinkel sowohl der Gleichbehandlung als auch der Integration weder geboten noch erforderlich, den weiteren Zugang zum Unterricht für die Schülerin vom Verzicht auf ein religiöses Symbol abhängig zu machen. Vielmehr ist wichtig, die Teilnahme am Unterricht auch einer religiösen Schülerin zu ermöglichen, um die von der Schulgemeinde selbst angeführten Interessen der Chancengleichheit und Integration für sie zu verwirklichen.
9.6.3
Dass der Vater der Beschwerdegegnerin nach den Vorbringen der Beschwerdeführerin schliesslich in erheblichem Umfang von der öffentlichen Hand unterstützt wird und er selbst - ebenfalls behaupteterweise - infolge Strenggläubigkeit keiner Arbeitstätigkeit nachgehen soll, mag gegebenenfalls Gegenstand eines anderen Verfahrens sein. Allerdings kann dies nicht als Rechtfertigung der Einschränkung der Glaubens- und Gewissensfreiheit der Tochter herangezogen werden, und noch weniger als Begründung eines Ausschlusses derselben von der Schule.
10.
10.1
Insgesamt zeigt sich demnach, dass das Freiheitsrecht der Glaubens- und Gewissensfreiheit die Schülerin schützt, ihrem religiösen Bekenntnis Ausdruck zu verleihen. In langer verfassungsrechtlicher Tradition besteht dabei kein Anspruch darauf, von der Wahrnehmung anderer religiöser oder weltanschaulicher Bekenntnisse verschont zu bleiben (vgl.
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 90; Urteile 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.3; 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.1 f.; vgl. bereits BGE 49 I 138 E. 4e S. 154; 12 93 E. 5 S. 108 f.). Massnahmen, welche die Durchführung einer religiösen Handlung als solche verunmöglichen oder wesentlich erschweren, können vor diesem Hintergrund im Einzelfall nur verfügt werden, wenn öffentliche Interessen oder Rechte Dritter eindringlich bedroht oder aber beeinträchtigt werden, was anhand des aktuellen gesellschaftlichen Hintergrunds zu prüfen ist (vgl. hiervor E. 9.1;
BGE 127 I 164
E. 3b S. 170).
10.2
Ein von der Schülerin ausgehender Druck, dass andere Schülerinnen ebenfalls ein Kopftuch bzw. andere religiöse Insignien tragen, ist vorliegend nicht glaubhaft dargelegt. Vom Tragen der
Kopfbedeckung allein - und dies gilt entsprechend auch für andere religiöse Symbole, wie die jüdische Kippa, das Habit christlicher Ordensschwestern und -brüder oder das Kreuz, das sichtbar getragen wird - geht noch kein werbender oder gar missionierender Effekt aus. Insbesondere ist ein Verbot des Tragens des muslimischen Kopftuchs nicht erforderlich, um die für die Wahrung der Chancengleichheit so wichtigen Lerninhalte zu vermitteln oder einen effizienten Schulbetrieb aufrechtzuerhalten. Schliesslich ergeben sich keine Hinweise, dass die Schülerin das religiöse Symbol aus Zwang der Eltern oder einer religiösen Gemeinde tragen würde, der dem Kindeswohl in einer Weise entgegenstünde, die einen Eingriff in die Erziehungsberechtigung der Eltern überhaupt in Betracht kommen liesse. Mit Blick auf alle geltend gemachten öffentlichen und privaten Interessen ist der Schülerin der Eingriff, auf das als verpflichtend empfundene religiöse Bedeckungsgebot zu verzichten, nicht zuzumuten. In einer öffentlichen Schule, die für atheistische, aber auch verschiedene religiöse Bekenntnisse offen ist, erweist sich das Kopftuchverbot - wie die Vorinstanz zu Recht festhält - als unverhältnismässig. (...)
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de
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Art. 15 BV; Art. 9 EMRK; Art. 18 UNO-Pakt II und Art. 2 lit. i KV/SG; Art. 36 BV; Art. 5 KV/SG. Kopftuchverbot für Schülerinnen an einer öffentlichen Schule; unzulässiger Eingriff in die Glaubens- und Gewissensfreiheit. Leitprinzipien der Glaubens- und Gewissensfreiheit; Inhalt des Grundrechts (E. 3). Überblick über die Rechtsprechung zu religiösen Verhaltensweisen der Schüler an öffentlichen Schulen (E. 4.2 und 4.3) und zur Verwendung von religiösen Symbolen durch die Schule selbst (E. 4.4). Hinweis auf die Rechtsprechung des EGMR und einzelner ausländischer Verfassungsgerichte (E. 4.5). Eingriff in den Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit; Anforderungen an die Einschränkung des Grundrechts (E. 5 und 6). Gesetzliche Grundlage (E. 7); Erfordernis der einschlägigen öffentlichen Interessen (E. 8); Prüfung der Verhältnismässigkeit (E. 9 und 10).
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de
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constitutional law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-I-49%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,609
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142 I 49
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142 I 49
Sachverhalt ab Seite 50
A.
C.D. (geb. 2001) besuchte im Schuljahr 2013/2014 die 6. Klasse im Schulhaus X. in St. Margrethen. Am ersten Schultag nach den Sommerferien erschien sie ein islamisches Kopftuch tragend, welches das Haar und den Hals bedeckt (Hijab), in Begleitung ihrer Mutter in der Schule. Sie erklärte, sie werde den Unterricht inskünftig mit dem Hijab besuchen. Die Schulleiterin wies auf die Schulordnung der Schulgemeinde St. Margrethen hin, die das Tragen von Kopfbedeckungen jeglicher Art während des Unterrichts untersagt. Daraufhin verliessen C.D. und ihre Mutter die Schule
wieder. Anlässlich eines am Abend desselben Tages zwischen dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten und dem Sekretär des Schulrats sowie dem Vater von C.D. geführten Gesprächs wurde Letzterem eine Verfügung ausgehändigt, in welcher festgehalten wurde, für C.D. gelte keine Ausnahme vom Kopfbedeckungsverbot. In der Folge beharrten einerseits die Eltern auf dem Anspruch ihrer Tochter, mit dem Kopftuch am Unterricht teilnehmen zu dürfen, und andererseits die Schulleitung auf der Durchsetzung des Kopfbedeckungsverbots. C.D. nahm am Unterricht nicht mehr teil und erarbeitete den Schulstoff zu Hause.
B.
Die Eltern von C.D. erhoben in der Folge beim Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen Rekurs. Das Gesuch, bis zum Abschluss des Verfahrens mit dem islamischen Kopftuch am Unterricht teilnehmen zu dürfen, wies das Bildungsdepartement ab. Eine hiergegen gerichtete Beschwerde hiess der Präsident des Verwaltungsgerichts am 7. November 2013 gut. C.D. nimmt seit dem 12. November 2013 - mittlerweile in der Realklasse des Oberstufenzentrums - das islamische Kopftuch tragend am Unterricht teil. Am 12. März 2014 wies das Bildungsdepartement den Rekurs in der Sache ab. Eine hiergegen geführte Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 11. November 2014 gut. Es hob den Entscheid des Bildungsdepartements vom 12. März 2014 auf und erlaubte C.D., das islamische Kopftuch im Unterricht zu tragen.
C.
Mit Eingabe vom 2. Februar 2015 beantragt der Schulrat St. Margrethen dem Bundesgericht, das Urteil vom 11. November 2014 aufzuheben und die Verfügung des Schulrats zu bestätigen. (...)
D.
Das Bundesgericht hat die Angelegenheit am 11. Dezember 2015 öffentlich beraten. Es weist die Autonomiebeschwerde der Volksschulgemeinde St. Margrethen ab.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1
Die Schulgemeinde wirft dem Verwaltungsgericht vor, es habe die Tragweite der Glaubens- und Gewissensfreiheit verkannt und diese zu Unrecht als durch das erlassene allgemeine Kopfbedeckungsverbot verletzt erachtet. Die Beschwerdeführerin sei unter den gegebenen Voraussetzungen berechtigt gewesen, in die Grundrechte der Schülerin einzugreifen (Art. 15 und 36 Abs. 1-4 BV; Art. 5 KV/SG [SR 131.225]). Zu prüfen ist vor diesem Hintergrund,
ob die Vorinstanz die Glaubens- und Gewissensfreiheit im Autonomiebereich der Schulgemeinde in korrekter Weise angewendet hat.
3.2
Die Glaubens- und Gewissensfreiheit gehört zu den ältesten Grundrechten; Zeugnisse des Toleranzgedankens finden sich bereits im vierten Jahrhundert (vgl. Mailänder Edikt von 313; QUINTUS AURELIUS SYMMACHUS, TRE [theol. Realenzyklopädie], Ausgabe 2002, Bd. 33, S. 648), und die Vorläufer der Religionsfreiheit als Individualrecht reichen bis ins 16. und 17. Jahrhundert zurück (vgl. etwa JOHN LOCKE, Epistola de tolerantia, 1689). Gleichwohl herrschte bis Ende des 18. Jahrhunderts in den Ständen und Untertanengebieten der Schweiz mehrheitlich Zwang zur Glaubenseinheit (MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 2008, S. 251). Die Glaubens- und Gewissensfreiheit als individuelles Grundrecht fand erst 1874 Eingang in die Bundesverfassung (RENÉ PAHUD DE MORTANGES, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 1 zu Art. 15 BV; vgl. zur Entwicklung ALFRED KÖLZ, Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte, Bd. II, 2004, S. 619 ff., 623); die Bestimmung war eine Reaktion auf die konfessionellen Auseinandersetzungen im 19. Jahrhundert und sah die Möglichkeit von polizeilichen Eingriffen des Bundes oder der Kantone zum Schutz des konfessionellen Friedens vor (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 251 f.; KIENER/KÄLIN, Grundrechte, 2. Aufl. 2013, S. 313). Nach heutigem Verständnis hat die Glaubens- und Gewissensfreiheit im Wesentlichen drei Funktionen zu erfüllen: Zum einen soll sie den religiösen Frieden sichern (
Toleranzgebot
;
BGE 117 Ia 311
E. 4a S. 317;
BGE 119 Ia 178
E. 7a S. 190;
BGE 123 I 296
E. 4b/bb S. 310;
BGE 125 I 347
ff.; KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 313; PETER KARLEN, Das Grundrecht der Religionsfreiheit in der Schweiz, 1982, S. 51 f.). Sodann soll sie garantieren, dass alle Menschen "allein und in der Gemeinschaft ihre tiefsten Überzeugungen zu transzendentalen Fragen bewahren, ausdrücken, und im Alltag leben dürfen" (
Freiheitsschutz
; KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 313; vgl.
BGE 139 I 280
E. 4.1 S. 282 f.;
BGE 134 I 49
E. 2.3 S. 52; Urteil 2C_1079/2012 vom 11. April 2013 E. 3.1). Schliesslich soll die Glaubens- und Gewissensfreiheit auch die Ausgrenzung religiöser Minderheiten verhindern und die Integration aller Menschen ungeachtet ihres Glaubens im Gemeinwesen erleichtern (
Integrationsfunktion
;
BGE 119 Ia 178
E. 7e S. 193 und E. 8a S. 194; KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 313). Die Integrationsfunktion stützt sich auf ein religiös-pluralistisches Gesellschaftsverständnis (vgl.
BGE 125 I 369
E. 1b S. 372;
BGE 123 I 296
E. 4b/bb S. 309).
3.3
Die Sicherstellung der religiösen Toleranz, Freiheit und Integration der Menschen wird in den meisten Verfassungsstaaten westlicher Prägung durch das Prinzip der weltanschaulichen und religiösen
Neutralität des Staates
umgesetzt (vgl. dazu Urteile 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 3.2; EGMR Grosse Kammer
Lautsi gegen Italien
vom 18. März 2011, Nr. 30814/06, § 60 ff., in: EuGRZ 2011 S. 677 ff.;
Dogru gegen Frankreich
vom 4. Dezember 2008, Nr. 27058/05, § 62; KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 313; vgl. auch MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 269 ff.; SIMON M. SCHÄDLER, Der Schutz des religiösen Friedens als Staatsaufgabe, 2014, S. 51). Die Pflicht des Staates zu Neutralität und Toleranz ergibt sich aus der Religionsfreiheit und dem Gebot, Personen nicht wegen ihrer weltanschaulichen oder religiösen Überzeugung zu diskriminieren (Art. 8 Abs. 2 BV;
BGE 139 I 292
E. 8.2 S. 303 ff.,
BGE 139 I 169
E. 7.2.1 S. 174;
BGE 138 I 305
E. 3.3 S. 316 f.;
BGE 135 I 49
E. 4.1 S. 53 f.; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 269). Die religiös-weltanschauliche staatliche Neutralität ist nicht erst dann gegeben, wenn eine strikte Trennung von Staat und Religion realisiert ist (laizistische Staatstradition), sondern auch, wenn ihr eine für verschiedene Weltanschauungen und Glaubensbekenntnisse gleichermassen offene Haltung zugrunde liegt (staatliche Neutralität). Im kantonalen Staatsrecht der Schweiz finden sich sowohl konfessionell-neutral geprägte als (vereinzelt) auch laizistisch orientierte Traditionen (vgl. z.B. Art. 3 Abs. 1 und 193 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Genf vom 14. Oktober 2012 [SR 131.234]; Art. 1 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Neuenburg vom 24. September 2000 [SR 131.233]).
3.4
Die in den angeführten Ideen verankerte Glaubens- und Gewissensfreiheit wird (ebenso wie durch Art. 9 EMRK, Art. 18 UNO-Pakt II [SR 0.103.2] und Art. 2 lit. i KV/SG) durch Art. 15 BV gewährleistet (Abs. 1). Sie räumt jeder Person das Recht ein, ihre Religion und ihre weltanschauliche Überzeugung frei zu wählen und allein oder in Gemeinschaft mit anderen zu bekennen (Abs. 2). Jede Person hat das Recht, einer Religionsgemeinschaft beizutreten oder anzugehören und religiösem Unterricht zu folgen (Abs. 3; sog. positive Glaubens- und Gewissensfreiheit). Umgekehrt darf niemand gezwungen werden, einer Religionsgemeinschaft beizutreten oder anzugehören, eine religiöse Handlung vorzunehmen oder religiösem Unterricht zu folgen (Abs. 4; sog. negative Glaubens- und Gewissensfreiheit). Die Religionsfreiheit umfasst demnach sowohl die innere Freiheit, zu glauben, nicht zu glauben oder seine religiösen
Anschauungen zu ändern, wie auch die äussere Freiheit, entsprechende Überzeugungen innerhalb gewisser Schranken zu äussern, zu praktizieren und zu verbreiten - oder sie nicht zu teilen (
BGE 139 I 280
E. 4.1 S. 282;
BGE 123 I 296
E. 2b/aa S. 300;
BGE 119 Ia 178
E. 4c S. 184; Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.2). Sie enthält den Anspruch des Einzelnen darauf, sein Verhalten grundsätzlich nach den Lehren des Glaubens auszurichten und den Glaubensüberzeugungen gemäss zu handeln - oder aber Glaubensinhalten nicht zu folgen. Alle natürlichen Personen sind Träger der (positiven und negativen) Glaubens- und Gewissensfreiheit, unter ihrem Schutz stehen namentlich alle Religionen, unabhängig von ihrer quantitativen Verbreitung in der Schweiz, aber auch atheistische Weltanschauungen (
BGE 134 I 56
E. 4.3 S. 60,
BGE 134 I 49
E. 2.3 S. 51;
BGE 123 I 296
E. 2b/aa S. 300 f.;
BGE 119 Ia 178
E. 4b S. 184).
3.5
Aus dem soeben erwähnten Art. 15 Abs. 4 BV leitet sich der Grundsatz her, dass niemand gezwungen werden darf, "religiösem Unterricht zu folgen". Der Unterricht an öffentlichen Schulen ist religiös neutral zu gestalten; öffentliche Schulen müssen "ohne Beeinträchtigung" der Glaubens- und Gewissensfreiheit besucht werden können (
BGE 125 I 347
E. 4b und d S. 355 ff.). Daraus folgt das Verbot des obligatorischen Religionsunterrichts (
BGE 123 I 296
E. 4b/bb S. 309; vgl. auch Urteil des EGMR
Grzeleak gegen Polen
vom 15. Juni 2010, Nr. 7710/02, § 49 ff., 84 ff.; vgl. zum Ganzen CAVELTI/KLEY, in: Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 14 zu Art. 15 BV). Leistet der Staat finanzielle Unterstützung für religiöse Schulen, muss er dies für alle Religionen gleichermassen tun (
BGE 125 I 347
E. 5a S. 358 f.). Die
Neutralitätspflicht
verbietet insofern generell eine Parteinahme des Staates zugunsten oder zuungunsten einer bestimmten Religion und mithin jede Sonderbehandlung von Angehörigen einer Religion, die einen spezifischen Bezug zu deren Glaubensüberzeugung aufweist (
BGE 139 I 292
E. 8.2.3 S. 304; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 276, 735; vgl. bereits hiervor E. 3.3). Auch ein System mit konfessionell getrennten öffentlichen Schulen wäre verfassungswidrig (
BGE 125 I 347
E. 4e S. 357).
3.6
Die von Art. 15 Abs. 2 und 3 BV gewährleistete Religionsausübung schützt über den Neutralitätsgrundsatz und kultische Handlungen hinaus die Beachtung religiöser Gebräuche und Gebote sowie andere Äusserungen des religiösen Lebens, soweit solche Verhaltensweisen Ausdruck der religiösen Überzeugung bilden
(
BGE 123 I 296
E. 2b/aa S. 300;
BGE 119 Ia 178
E. 4c S. 184). Das gilt auch für Religionsbekenntnisse, welche die auf den Glauben gestützten Verhaltensweisen sowohl auf das geistig-religiöse Leben wie auch auf weitere Bereiche des alltäglichen Lebens beziehen (
BGE 119 Ia 178
E. 4c S. 185); auch religiös motivierte
Bekleidungsvorschriften
sind vom Schutz von Art. 15 BV erfasst (
BGE 139 I 280
E. 4.1 S. 281 f.;
BGE 134 I 56
E. 4.3 S. 60 f.,
BGE 134 I 49
E. 2.3 S. 51 f.;
BGE 123 I 296
E. 2b/aa S. 300;
BGE 119 Ia 178
E. 4c S. 184). Das aus Art. 15 Abs. 4 BV abgeleitete Gleichbehandlungsgebot umfasst folgerichtig auch Bekleidung, die mit Religionen in Verbindung gebracht wird, wie neben dem Kopftuch etwa die jüdische Kippa oder das Habit christlicher Ordensschwestern und -brüder oder Symbole wie sichtbar getragene Kreuze (vgl.
BGE 139 I 292
E. 8.2.3 S. 304; vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 276, 735; vgl. auch deutsches Bundesverfassungsgericht 1 BvR 471/10, 1 BvR 1181/10, Beschluss vom 27. Januar 2015, Rz. 115, abgedruckt in: EuGRZ 2015 S. 181 ff., 191; Urteilstext auch abrufbar unter
www.bundesverfassungsgericht.de
).
4.
4.1
Die Schule nimmt die ihr von Verfassung und vom Kanton St. Gallen übertragenen öffentlichen Aufgaben wahr (Art. 62 BV; Art. 10 KV/SG); sie ist an die Grundrechte gebunden (Art. 35 Abs. 2 BV). Insbesondere im Kontext der öffentlichen Schule und ihrer Neutralitätspflicht haben die von der Glaubens- und Gewissensfreiheit geschützten Verhaltensweisen und Bekleidungsvorschriften - sowohl im nationalen als auch im internationalen Bereich - zu einer vielfältigen Rechtsprechung geführt. In Bezug auf die Schülerschaft betrifft dies zunächst Streitfragen zur Dispensation von einzelnen Unterrichtsfächern infolge religiöser Verhaltensweisen oder zur Verwendung von religiösen Symbolen. Weiter befasste sich die Rechtsprechung mit der Ausstattung der Räume öffentlicher Schulen mit religiösen Symbolen und mit dem Tragen entsprechender Symbole durch die Lehrerschaft.
Dabei hat das Bundesgericht die Zulässigkeit von Einschränkungen gegenüber der Schülerschaft stets von solchen gegenüber der Lehrerschaft unterschieden. Als Überblick werden die wichtigsten bisher im Kontext der öffentlichen Schule behandelten Fallkonstellationen zu religiösen Verhaltensweisen der Schüler dargestellt (hiernach E. 4.2 und 4.3); anschliessend diejenige zum Verwenden religiöser Symbole durch die Schule selbst (hiernach E. 4.4). Sodann erfolgt ein Überblick insbesondere über die Rechtsprechung des EGMR und
einzelner ausländischer Gerichte zu den religiösen Insignien (hiernach E. 4.5).
4.2
Reich ist zunächst die nationale Rechtsprechung zu von Schülern aus religiösen Gründen erbetenen Unterrichtsdispensationen. Während das Bundesgericht 1993 einem muslimischen Mädchen die Befreiung vom obligatorischen
Schwimmunterricht
aus religiösen Gründen zugestand (
BGE 119 Ia 178
E. 4 S. 183 ff.), wies es die Gesuche zweier muslimischer Knaben zurück, sie seien vom Schwimmunterricht zu dispensieren, weil ihnen der Anblick von aus der Sicht ihres Glaubens nicht hinreichend bekleideten Mädchen im Schwimmunterricht und der damit einhergehende Bruch mit ihrer Religion nicht zuzumuten sei (
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 89 f.). Das Bundesgericht erkannte zwar einen Eingriff in den Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit der beiden Beschwerdeführer. Indessen erachtete es das öffentliche Interesse und die Aufgabe der Schule, den sozialen Einbindungsprozess durch die Teilnahme an den Unterrichtsfächern inklusive Sportunterricht durchzusetzen, als höherrangig (
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 89 f.). Das Bundesgericht bestätigte diese Praxis mit Urteil 2C_666/2011 vom 7. März 2012, welches den gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht von zwei neun- bzw. siebenjährigen Mädchen zum Gegenstand hatte. Sodann erachtete es die Rechtsprechung als zulässig, eine Schülerin muslimischen Glaubens zur Teilnahme am getrenntgeschlechtlichen Schwimmunterricht in einem nicht eng anliegenden, Arme und Beine abdeckenden Badegewand mit integrierter Kopfbedeckung zu verpflichten (2C_1079/2012 vom 11. April 2013 E. 3.4-3.6; sog. Burkini). Kindern von Angehörigen der palmarianisch-katholischen Kirche war das Singen von christlich geprägten Liedern sowie die Teilnahme an
Schulausflügen
auch an religiös konnotierte Stätten zumutbar, solange entsprechende Tätigkeiten nicht als bekenntnishafte Akte erschienen. So hielt das Bundesgericht fest, Kinder dürften vor Weihnachten oder zu Ostern zwar nicht verpflichtet werden, religiöse Lieder zu singen, wenn dies einem glaubensmässigen Akt gleichkomme; hingegen verleihe Art. 15 BV grundsätzlich keinen Anspruch darauf, nicht mit den religiösen Handlungen anderer - auch religiösen Gesängen - konfrontiert zu werden (Urteil 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.1 f.; vgl. in anderem Kontext auch 1C_322/2011 vom 19. Dezember 2011 E. 3.4).
4.3
Die Durchführung von
Yoga-Entspannungsübungen
im Kindergartenunterricht erachtete das Bundesgericht als einen Eingriff in die
negative Religionsfreiheit der sich als gläubige Christen bezeichnenden Eltern des Kindes. Da die Übungen indessen motorisch-akrobatisch praktiziert wurden und von keiner Vermittlung von religiösen Glaubensinhalten begleitet waren, waren sie - auch unter Berücksichtigung der Gestaltungsfreiheit der Lehrperson für den Unterricht - von den Eltern hinzunehmen (Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.2 und 4.3). Die Verpflichtung zur Teilnahme an einem reaktiv angelegten
Aufklärungsunterricht
in der öffentlichen Schule (Primarschule und Kindergarten) bedeutete sodann zwar einen Eingriff in die Glaubens- und Gewissensfreiheit der Eltern, war indessen mit den damit verfolgten öffentlichen Interessen (u.a. Gesundheitsschutz, Prävention vor sexuellen Übergriffen bzw. Schutz der Persönlichkeit) zu rechtfertigen (Urteil 2C_132/2014 vom 15. November 2014 E. 5, in: EuGRZ 2015 S. 299). Im Fall einer Schülerin, der von einer Schule des Kantons Thurgau untersagt worden war, während des Unterrichts aus religiösen Gründen ein Kopftuch zu tragen, stellte das Bundesgericht bereits wegen einer fehlenden gesetzlichen Grundlage einen Verstoss gegen die Verfassung fest (
BGE 139 I 280
ff. E. 5 S. 283 ff.). Im Kontext der öffentlichen Schule bestätigte das Bundesgericht sodann wiederholt, dass Schülern an religiösen Feiertagen, etwa an Ostern oder am Sabbat, ein Freitag zu gewähren sei (
BGE 134 I 114
E. 2 ff. S. 116 ff. [Chiesa cristiana avventista];
BGE 129 I 74
E. 5.1 S. 81 f.;
BGE 117 Ia 311
E. 5 S. 319 ff.; vgl. auch Erziehungsdirektion des Kantons Bern, 5. Februar 1992, in: ZBl 93/1992 S. 281 [Religionsgemeinschaft der Baha'i]); ebenso sei für Prüfungen an einem religiösen Feiertag ein Wiederholungstermin anzubieten (
BGE 134 I 114
E. 6.2 S. 120 f.). Gleichzeitig bewertete das Bundesgericht das öffentliche Interesse am Schulbesuch und der Integration der Schülerinnen und Schüler stets als von besonderer Wichtigkeit, sodass Ersuchen um eine generelle Unterrichtsbefreiung von einzelnen Fächern aus religiösen Gründen insbesondere in neuerer Zeit in der Regel abgelehnt wurden (Urteile 2C_132/2014 vom 15. November 2014 E. 5.3-5.5 betreffend Aufklärungsunterricht; 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.5 betreffend Lieder singen und Schulausflüge; 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.3.2 betreffend Yoga-Übungen; anders noch
BGE 119 Ia 178
E. 4 S. 183 ff. betreffend Schwimmunterricht).
4.4
Hinsichtlich der Verwendung von Insignien
durch die Schule
bzw. der Lehrpersonen hat das Bundesgericht im Jahr 1990 das
Anbringen eines Kruzifixes im Schulzimmer einer Primarschule als im Widerspruch zur staatlichen Neutralitätspflicht stehend gewertet. Es begründete dies damit, das Symbol könne - insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Schüler religiös noch nicht mündig waren - den Eindruck erwecken, die Lerninhalte würden durch die Schule christlich geprägt vermittelt (Art. 27 Abs. 3 aBV;
BGE 116 Ia 252
E. 7 und 8 S. 261 ff. mit Verweis auf die Rechtsprechung des Supreme Court der Vereinigten Staaten und dessen Urteil
Stone vs. Graham
[per curiam],
BGE 116 Ia 449
US 39/1980 [a.a.O., E. 7b S. 262 f.]; zum Verbot eines Kreuzzeichens im Kontext des Gerichtssaals vgl.
BGE 121 I 42
E. 3 S. 48 [Nichteintreten]). Der EGMR hat in einer Beschwerde gegen Italien befunden, dass das Kruzifix in Schulzimmern - insbesondere aufgrund des Umstands, dass die italienischen Schulen eine sehr grosse Offenheit gegenüber anderen Religionen zeigten - mit Art. 9 EMRK vereinbar sei. Die Beurteilung der Frage sei im Wesentlichen den Vertragsstaaten überlassen (Urteil
Lautsi
, § 29 ff., 68 ff., 74 [zu Art. 9 EMRK und Art. 2 des Protokolls I zur EMRK]; EuGRZ 2011 S. 677 ff.). Unter dem Gesichtswinkel der Neutralität hat das Bundesgericht sodann - in ausdrücklicher Parallele zum Kruzifix-Fall - sowie unter Bezugnahme auf die laizistische Tradition des Kantons Genf einer zum Islam konvertierten Primarlehrerin untersagt, während des Unterrichts ein Kopftuch zu tragen (
BGE 123 I 296
E. 3 und 4 S. 303 ff.). Die Lehrerin gelangte mit dieser Streitsache erfolglos an den EGMR (Entscheid
Dahlab gegen die Schweiz
vom 15. Februar 2001, Nr. 42393/98; ECHR 2001-V, in: VPB 2001 Nr. 40 S. 1410 [Nichtzulassung]).
4.5
Auch der EGMR und andere ausländische höchste Verfassungsgerichte haben sich verschiedentlich mit der Verwendung von religiösen Symbolen wie dem Kopftuch im Allgemeinen sowie mit religiösen Insignien in der Schule und dem Tragen von religiösen Symbolen durch die Schülerschaft auseinandergesetzt.
4.5.1
Die neuere Rechtsprechung des EGMR zu den
religiösen Symbolen
betrifft öffentliche Einrichtungen, teilweise aber auch die horizontale Drittwirkung der Glaubens- und Gewissensfreiheit in Rechtsverhältnissen zwischen Privatpersonen (Urteil
Eweida und andere gegen Grossbritannien
vom 15. Januar 2013, Nr. 48420/10, 59842/10, 51671/10 und 36516/10). Der Gerichtshof betont, dass eine intakte demokratische Gesellschaft Vielfalt und Pluralismus aushalten und unterstützen muss; auch aufgrund des Rechts, das dem Einzelnen zusteht, seine Religion als zentrales Anliegen seines
Lebens zu betrachten und dies auch anderen gegenüber zu kommunizieren (Urteil
Eweida
, § 94; vgl. die Freiheitsfunktion; hiervor E. 3.2). So wurde es als unzulässig erachtet, dass eine Angestellte einer privaten Fluggesellschaft eine Kette mit christlichem Kreuz beim Tragen der Arbeitsuniform zu verbergen habe, während anderen Angestellten, die mit Kopfbedeckungen der Sikhs oder muslimischen Kopftüchern bekleidet waren, das Tragen dieser religiösen Symbole freigestellt war und hieraus auch keinerlei negative Auswirkungen feststellbar waren (Urteil
Eweida
, § 89 ff., 94). Demgegenüber sah es der EGMR aus Gründen des Gesundheitsschutzes der Patienten als gerechtfertigt an, die Glaubens- und Gewissensfreiheit einer Angestellten eines öffentlichen Krankenhauses einzuschränken, die Schmuck mit einem frei beweglichen christlichen Kreuz trug (Infektionsrisiko; Urteil
Eweida
, § 99 ff.). Bei einer Zivilstandsbeamtin, die sich unter Berufung auf eine christliche Weltsicht weigerte, gleichgeschlechtliche Paare ins Zivilstandsregister einzutragen, wurde der Eingriff in ihre Glaubens- und Gewissensfreiheit gestützt auf Grundrechte Dritter durch den EGMR als rechtmässig erachtet. Der Gerichtshof betonte das Subsidiaritätsprinzip und den Beurteilungsspielraum des Mitgliedstaates Grossbritannien und sah in der Abweisung der Diskriminierungsbeschwerde keine Verletzung der Konvention (Urteil
Eweida
, § 106; vgl. auch das vom Bundesrat zur Ratifikation beantragte Zusatzprotokoll Nr. 15 zur EMRK, Sammlung der Europaratsverträge SEV-Nr. 213,
www.coe.int/de/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/213
). Einer orthodoxen Christin schliesslich, die als Paartherapeutin bei einem privaten Arbeitgeber angestellt war, wurde die Auflage, im Rahmen ihrer Anstellung auch gleichgeschlechtliche Paare zu behandeln, als zumutbar angesehen. Der EGMR anerkannte die Rechtfertigung des privaten Unternehmens, diskriminierungsfreie Dienstleistungen anzubieten (Urteil
Eweida
, § 109 f.).
4.5.2
In der Vergangenheit hat der EGMR die Beschwerden von Einzelpersonen, die durch die Mitgliedstaaten am Tragen von religiösen Symbolen gehindert wurden - unter spezifischen Rechtfertigungsgründen und Bezugnahmen auf Verfassungstraditionen (vgl. im Folgenden und auch Urteile
Refah Partisi und andere gegen die Türkei
vom 13. Februar 2003, Nr. 41340/98, § 92;
Lautsi
, § 68 ff.) sowie angesichts der konkreten Umstände -, abgelehnt. Im Urteil
Sahin gegen die Türkei
(Grosse Kammer; vom 10. November 2005, Nr. 44774/98, § 157 ff.) schützte der EGMR ein allgemeines
Kopftuchverbot für Studentinnen an türkischen Universitäten unter Bezugnahme auf die Tradition des Laizismus (Kemalismus). In den Urteilen
Kervanci gegen Frankreich
und
Dogru gegen Frankreich
, erachtete der Gerichtshof - ebenfalls unter Bezugnahme auf das Verfassungsprinzip des Laizismus in Frankreich sowie des Gesundheitsschutzes - ein Kopftuchverbot für Schülerinnen während des Turnunterrichts sowie die Disziplinarmassnahmen wegen Widerhandlung gegen dasselbe als unter dem Gesichtswinkel von Art. 9 EMRK gerechtfertigt (Urteile vom 4. Dezember 2008, Nr. 31645/04, § 47 ff., 72 ff. bzw. Nr. 27058/05, § 33 ff., 72 [Laizismus], 74 [Gesundheitsschutz]; vgl. auch
Köse und andere gegen die Türkei
vom 24. Januar 2006, Nr. 36594/97 [Nichtzulassung]).In einem Nichtzulassungsentscheid betreffend Frankreich führte der EGMR aus, das Tragen von sichtbaren religiösen Symbolen in öffentlichen Ausbildungsstätten könne unter Rückgriff auf den Verfassungsgrundsatz der Laizität in konventionskonformer Weise eingeschränkt werden, auch wenn es nicht bloss den Turnunterricht betreffe (Urteil
Aktas gegen Frankreich
vom 30. Juni 2009, Nr. 43563/08, § 2 in fine). Der EGMR gelangte in einer Entscheidung vom 26. November 2015 sodann zum Schluss, dass sich die Neutralitätspflicht auch auf weitere Angestellte des Staates, etwa in einem öffentlichen Spital, beziehen könne. So rechtfertigten die Bestimmungen zu Neutralität und Laizität Frankreichs, einer Person am Empfang eines öffentlichen Spitals zu verbieten, ein muslimisches Kopftuch zu tragen (Urteil
Ebrahimian gegen Frankreich
vom 26. November 2015, Nr. 64846/11, § 61 ff.). Demgegenüber sah es der UNO-Menschenrechtsausschuss aufgrund von Art. 18 UNO-Pakt II als unzulässig an, einer usbekischen Universitätsstudentin das Tragen des Kopftuchs generell zu verbieten (
Hudoyberganova gegen Uzbekistan
, communication no. 931/2000, 18. Januar 2005, Ziff. 6.2; vgl. mit ähnlicher Argumentation für die Zulässigkeit des Tragens religiöser Insignien durch Volksschüler in Schweden die Swedish National Agency for Education, Decision 52-2006:689 vom 22. Mai 2006).
4.5.3
Der Oberste Gerichtshof der Vereinigten Staaten hiess in neuester Zeit sodann eine Beschwerde einer Verkäuferin gut, die mit dem Tragen des Kopftuchs nicht dem "Stil des Hauses" eines Modekonzerns entsprochen haben soll. Der Gerichtshof erachtete als diskriminierend, dass das Kopftuch ein "motivierender Faktor" für die Entscheidung der Modekette war, die Verkäuferin nicht einzustellen; ohne Bedeutung blieb, dass die Unternehmung über
deren Religionszugehörigkeit nicht explizit informiert war (Supreme Court of the United States, 575 U.S. [2015] vom 1. Juni 2015 S. 3,
www.supreme.justia.com/cases/federal/us/575/13-983
/). In einem jüngsten Urteil erachtete das deutsche Bundesverfassungsgericht ein generelles Kopftuchverbot für Lehrkräfte an öffentlichen Schulen - jedenfalls dann, wenn das äussere Erscheinungsbild von Lehrkräften nicht zu einer hinreichend konkreten Gefährdung oder Störung des Schulfriedens oder der staatlichen Neutralität führe oder wesentlich dazu beitrage - als verfassungswidrig (Urteile 1 BvR 471/10, 1 BvR 1181/10, a.a.O., Rz. 113). Das Bundesverfassungsgericht hat die Vorschrift darüber hinaus als problematisch vor dem Hintergrund einer mittelbaren Diskriminierung von - vermehrt durch religiöse Kleidervorschriften betroffenen - Erzieherinnen angesehen (Urteile 1 BvR 471/10, 1 BvR 1181/10, a.a.O., Rz. 96). Der EGMR schliesslich hat ein Verbot der vollständigen Verhüllung im Ganzkörperschleier mit Sichtfenster im öffentlichen Raum im Mitgliedstaat Frankreich - wiederum unter spezifischer Bezugnahme auf dessen laizistische Tradition, aber auch unter Bezugnahme auf den Umstand, dass eine solche vollständige Verschleierung zwischenmenschliche Kontakte massgeblich erschwere - als in Einklang mit der Konvention verstanden (Urteil der Grossen Kammer des EGMR
S.A.S. gegen Frankreich
vom 1. Juli 2014, Nr. 43835/11, § 132 ff., [sog. Burkaverbot]; ein entsprechendes Verbotexistiert im Kanton Tessin, gewährleistet durch die Bundesversammlung am 11. März 2015, BBl 2015 3035 f.).
4.5.4
Insgesamt zeigt sich im kurzen Überblick - zumindest ausserhalb von Staaten mit laizistischer Verfassungstradition und mit Ausnahme der Ganzkörperverschleierungen - eine weitgehende Zulässigkeit des Tragens religiöser Symbole, die sich prinzipiell auch auf Ausbildungsstätten erstreckt. Dabei bleiben punktuelle Einschränkungen - etwa im Rahmen der Erfüllung des Bildungsauftrags und der Verpflichtung zu Neutralität des Staates und seiner Repräsentanten - grundsätzlich möglich. Den Mitgliedstaaten der EMRK verbleibt ein relativ weiter Beurteilungsspielraum, um Streitfragen um das Tragen religiöser Symbole gestützt auf die eigene Verfassungstradition und die aktuelle gesellschaftliche Entwicklung zu lösen.
4.6
Das hier infrage stehende Verbot des Tragens religiöser Insignien durch eine Schülerin an einer öffentlichen Schule ist bisher durch das Bundesgericht - in materieller Hinsicht - nicht beurteilt worden.
5.
Strittig ist vorliegend zunächst der Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit.
5.1
Die Beschwerdegegner bringen vor, dass ihre Tochter das Kopftuch aus religiösen Gründen trage. Daraus erwachse ihr das Recht, auch in der Schule auf diese Weise gekleidet zu sein. Die beschwerdeführende Schulgemeinde geht demgegenüber davon aus, die Berufung auf religiöse Pflichten sei "vorgeschoben" und ziele bei der Schülerin und ihren Eltern darauf, eine "besondere Behandlung" zu erwirken. Sowohl die Schülerin als auch die Eltern verhielten sich religiös "nicht kohärent", indem sie Gebetspflichten nicht beachteten. Die Mehrheit der Anhängerinnen des islamischen Glaubens in der Schweiz trage sodann ohnehin kein Kopftuch. Insofern könnten weder die Eltern noch die Schülerin spezifische Rechte aus der Glaubens- und Gewissensfreiheit für sich ableiten.
5.2
Staatliche Organe üben Zurückhaltung bei der Prüfung von Glaubensinhalten; sie haben von der Überzeugung auszugehen, welche die religiösen Normen für die Betroffenen haben (
BGE 135 I 79
E. 4.4 S. 84;
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63;
BGE 125 I 369
E. 7 S. 384 f. [Scientology Kirche]). Entscheidend für die Annahme eines Eingriffs in den Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit ist, dass die von der Schülerin bzw. ihren Eltern angerufenen Verhaltensweisen einen unmittelbaren Ausdruck ihrer religiösen Überzeugung bilden und dass sie dies glaubhaft darlegen (vgl.
BGE 135 I 79
E. 4.4 S. 84;
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63; Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.2; vgl. auch Urteil des EGMR
Eweida
, § 82; YVO HANGARTNER, Religionsfreiheit, AJP 2010 S. 441 ff.; KELLER/BÜRLI, Religionsfreiheit in der multikulturellen Schulrealität, recht 2009 S. 100 ff., 102 f.; CAVELTI/KLEY, a.a.O., N. 11 zu Art. 15 BV; KARLEN, a.a.O., S. 203 ff.). Der Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit bestimmt sich somit im Kern nach subjektiven Gesichtspunkten. Daher ist es für die Prüfung des Eingriffs nicht relevant, ob und inwieweit die Beschwerdegegner und ihr Kind andere der Schulbehörde bekannte Praktiken verfolgen oder nicht (vgl. bereits Urteil 2C_794/2012 vom 11. Juli 2013 E. 3.3, nicht publ. in:
BGE 139 I 280
ff.). Es kann für den Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts nicht auf die Vorbringen ankommen, dass die Mehrheit der Anhängerinnen des islamischen Glaubens in der Schweiz keine Kopfbedeckung trage, und der Eingriff kann auch nicht aufgrund des Umstands ausgeschlossen werden, dass die Frage, inwieweit die Regeln des islamischen Glaubens die Verschleierung für Frauen überhaupt gebieten oder nicht, selbst umstritten ist.
5.3
Zu beachten ist, dass minderjährige Kinder in ihrer Glaubens- und Gewissensfreiheit geschützt sind (Art. 11 Abs. 2 BV; Art. 18 Abs. 4 UNO-Pakt II; Art. 3 und 14 Abs. 1 des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes [UNO-Kinderrechtekonvention, KRK; SR 0.107]). Art. 14 Abs. 1 KRK hält die Vertragsstaaten an, das Recht des Kindes auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit zu achten. Die Vertragsstaaten wahren sodann die Rechte und Pflichten der Eltern, das Kind bei der Ausübung dieses Rechts in einer seiner Entwicklung entsprechenden Weise zu leiten (Art. 14 Abs. 2 KRK). Die Rechte minderjähriger Kinder werden durch die Eltern wahrgenommen (Art. 304 Abs. 1 ZGB). Den Eltern kommt auch das Recht zu, über die religiöse Erziehung ihrer Kinder bis zum Ende des 16. Altersjahrs zu bestimmen (Art. 303 Abs. 1 und 3 ZGB; vgl. auch Art. 18 Abs. 4 UNO-Pakt II); dieses Recht ist seinerseits Bestandteil der Glaubens- und Gewissensfreiheit der Eltern (
BGE 129 III 689
E. 1.2 S. 691 f.). Neben dem Gesichtswinkel der religiösen Erziehung ist indessen auch ein innerer, persönlicher Bereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit zu achten, der bei jedem urteilsfähigen Kind mitzuberücksichtigen ist (Art. 11 BV; Art. 14 Abs. 1 KRK; vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 264 mit Hinweis auf das Urteil 5C.146/2003 vom 23. September 2003 E. 3.1 und 4, nicht publ. in:
BGE 129 III 689
).
5.4
Die Schülerin war zum massgeblichen Zeitpunkt des vorinstanzlichen Urteils (und ist auch heute) weniger als 16 Jahre alt. Die Beschwerdegegner und die Schülerin legen dar, dass diese das Kopftuch aus religiösen Gründen trage; das Tragen des Kopftuches der Schülerin als (heranwachsende) Frau, die sich zum Islam bekennt, steht demnach - entgegen der beschwerdeführerischen Vorbringen - als Ausdruck eines religiösen Bekenntnisses unter dem Schutz der Religionsfreiheit gemäss Art. 15 BV (
BGE 139 I 280
E. 4.1 S. 282;
BGE 134 I 56
E. 4.3 S. 60 f.,
BGE 134 I 49
E. 2.3 S. 51 f.;
BGE 123 I 296
E. 2b/aa S. 300;
BGE 119 Ia 178
E. 4c S. 184; vgl. auch
BGE 119 IV 260
E. 3b/aa S. 263; vgl. auch Urteile des EGMR
Dogru
, § 47;
Sahin
, § 78). Das Verbot des Tragens des Kopftuches bewirkt einen Eingriff in den Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit der Schülerin bzw. ihrer Eltern als Erziehungsberechtigte.
6.
Eingriffe in die Glaubens- und Gewissensfreiheit und Beeinträchtigungen von religiösen Gepflogenheiten sind nur zulässig, wenn sie die Voraussetzungen zur Einschränkung von Grundrechten erfüllen (Art. 36 Abs. 1-3 BV;
BGE 139 I 280
E. 4.2 S. 282 f.;
BGE 134 I 56
E. 4.3 S. 60 f.,
BGE 134 I 49
E. 2.3 S. 51 f.;
BGE 123 I 296
;
BGE 119 IV 260
). Sie müssen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 1-3 BV). Schwere Eingriffe in Freiheitsrechte bedürfen einer klaren und ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV;
BGE 139 I 280
E. 5.1 S. 284;
BGE 137 II 371
E. 6.2 S. 381;
BGE 130 I 65
E. 3.3 S. 68). Der Kerngehalt der Glaubens- und Gewissensfreiheit ist unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV). Den nicht antastbaren Kernbereich dieses Grundrechts betrifft das Tragen eines Kopftuchs aus religiösen Gründen allerdings nicht. Es darf unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschränkt werden (
BGE 123 I 296
E. 2 b/cc S. 301 f.; vgl. auch
BGE 134 I 56
E. 4.3 S. 60 f. mit Hinweisen; Urteil 2C_1079/2012 vom 11. April 2013 E. 3.2).
7.
Zu prüfen ist zunächst, ob eine hinreichende gesetzliche Grundlage vorliegt, wie dies die Schulgemeinde vorbringt (Art. 36 Abs. 1 BV). Die Beschwerdeführerin macht geltend, es liege durch das Verbot, eine Kopfbedeckung zu tragen, jedenfalls vorliegend kein schwerer Eingriff in die Glaubens- und Gewissensfreiheit der Schülerin vor. So oder anders hält die Beschwerdeführerin dafür, dass eine formell-gesetzliche Grundlage gegeben sei.
7.1
Ob ein Grundrechtseingriff schwer ist, beurteilt sich grundsätzlich nach objektiven Kriterien (
BGE 141 I 211
E. 3.2 S. 214 f.;
BGE 139 I 280
E. 5.2 S. 285;
BGE 130 I 65
E. 3.3 S. 68;
BGE 128 II 259
E. 3.3 S. 269;
BGE 120 Ia 147
E. 2b S. 150). Im Bereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit ist dies insofern schwierig, als religiöse Empfindungen und Überzeugungen stets subjektiv begründet sind; staatliche Organe haben von der Überzeugung auszugehen, welche die religiösen Normen für die Betroffenen haben (
BGE 135 I 79
E. 4.4 S. 84;
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63; hiervor E. 5.2). Anordnungen, welche die Ausübung ihrer religiösen Überzeugung beeinträchtigen, werden Betroffene meist als schwer empfinden (vgl.
BGE 119 Ia 178
E. 6a S. 188). Entscheidend ist demnach für die Bestimmung der Schwere des Eingriffs, ob die Betroffenen die konkrete Beeinträchtigung substanziiert als wesentliches Element bzw. als eine wichtige Verhaltensregel einer bestimmten Form religiöser Betätigung darlegen können, die sich herausgebildet hat, sodass die Schwere des Eingriffs objektiv nachvollziehbar wird und sich an äusseren Lebensumständen zeigt (
BGE 139 I 280
E. 5.2 S. 285 f.;
BGE 135 I 79
E. 4.4 S. 84;
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63; vgl. Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.2; vgl.
WALTER KÄLIN, Grundrechte im Kulturkonflikt, 2000, S. 39; KARLEN, a.a.O., S. 294 f.).
7.2
Die Beschwerdegegner und die Schülerin bringen vor, dass diese das Kopftuch in der Öffentlichkeit aus eigener religiöser Überzeugung trage. Das eigene Recht auf Religionsfreiheit der Schülerin ist zu gewichten (Art. 3 und 14 Abs. 1 KRK); ihren Eltern kommt jedoch - wie dargelegt - das Recht zu, über deren religiöse Erziehung zu bestimmen (Art. 303 Abs. 1 und 3 ZGB, Art. 11 Abs. 2 BV, Art. 5 und 14 Abs. 2 KRK; hiervor E. 5.3). Sie haben denn auch das kantonale Verfahren angestrengt. Ein Kopftuchverbot an der Schule brächte die Schülerin in den Konflikt, entweder einem staatlichen oder aber einem religiösen, durch ihre Herkunft und die Familie vermittelten Gebot zuwiderhandeln zu müssen. Solche Spannungen können die betroffenen Kinder stark belasten und dem Kindeswohl entgegenstehen (Art. 3 KRK;
BGE 139 I 280
E. 5.2 S. 285;
BGE 119 Ia 178
E. 8a S. 194;
BGE 117 Ia 311
E. 4b S. 318;
BGE 114 Ia 129
E. 5b S. 137 f.; mit Hinweisen). Das generelle Verbot, das Kopftuch auf dem Schulareal zu tragen, wirkt sich zudem - entsprechend der täglichen Präsenz in der Schule - massgeblich auf den Lebensalltag der Schülerin aus. Nach der Rechtsprechung stellt daher ein generelles Verbot gegenüber einer Schülerin, das Kopftuch während des Unterrichts zu tragen, einen schweren Eingriff in das Grundrecht der Glaubens- und Gewissensfreiheit dar (vgl.
BGE 139 I 280
E. 5.2 S. 285 f.; vgl. bereits
BGE 114 Ia 129
E. 5b S. 137 f.; vgl. für Lehrpersonen auch deutsches Bundesverfassungsgericht 1 BvR 471/10 und 11181/10, a.a.O., Rz. 95).
7.3
Das verfügte Verbot bedurfte nach dem Gesagten einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Die Vorinstanz erachtet die Grundlage von Art. 14 Abs. 2 der Schulordnung der Schulgemeinde St. Margrethen als formell-gesetzliche Grundlage, weil sie dem fakultativen Referendum unterstand (vgl. Urteil 2C_365/2012 vom 11. Februar 2013 E. 5.1; Art. 23 Abs. 1 lit. a und d GG/SG [sGS 151.2]; anders referendumsfreie Akte der Exekutive;
BGE 139 I 280
E. 5.3 f. S. 280 ff.). Auch die Beschwerdegegner anerkennen Art. 14 Abs. 2 des Schulreglements als dem Referendum unterstehende gesetzliche Grundlage an (vgl. nicht publ. E. 1.2). Eine hinreichende gesetzliche Grundlage liegt vor.
8.
Die Einschränkung der Glaubens- und Gewissensfreiheit der Schülerin muss sodann durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV).
8.1
Der Begriff des
öffentlichen Interesses
ist zeitlich und örtlich variabel und umfasst zunächst die Polizeigüter (Ordnung, Sicherheit, Gesundheit, öffentliche Ruhe etc.), aber auch kulturelle, ökologische sowie soziale Werte wie sie namentlich in den Staatsaufgaben zum Ausdruck kommen (Botschaft vom 20. Oktober 1996 für eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 1 ff., 195 f. zu Art. 32 Abs. 1). Die öffentlichen Interessen konkretisieren sich in der Regel im politischen Prozess der demokratischen Rechtsetzung, die indessen nicht in einer politischen Beliebigkeit erfolgt, sondern im Lichte des Wertesystems der Gesamtrechtsordnung (vgl.
BGE 138 I 378
E. 8.3 S. 393 mit Hinweisen; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. I, 2012, S. 756 f.; vgl. auch MARTIN PHILIPP WYSS, Öffentliche Interessen - Interessen der Öffentlichkeit, 2001, S. 202). Öffentliche Interessen müssen zudem ein zulässiges Eingriffskriterium für den in Frage stehenden Grundrechtseingriff darstellen können; darf das einschlägige Grundrecht nicht aus den vom Gemeinwesen angeführten Gründen eingeschränkt werden, so fallen diese nicht als (gerechtfertigte) öffentliche Interessen in Betracht ("intérêt public pertinent"; vgl.
BGE 135 I 233
E. 8.2 S. 253;
BGE 131 I 333
E. 2.1 S. 336).
8.2
Es stellt sich die Frage, welche von der Beschwerdeführerin herangezogenen Interessen als zulässige Eingriffsgründe in Frage kommen.
8.2.1
Die Beschwerdeführerin begründet das öffentliche Interesse am umstrittenen Kopfbedeckungsverbot mit einem qualifizierten Bedarf nach Ordnung und Störungsfreiheit zur Erfüllung ihres Bildungsauftrags.
Wie die Beschwerdeführerin anführt, erbringt die Schule ihre Leistungen im Interesse der Schüler selbst. Die verfolgten Ziele bilden in diesem Sinne Faktoren des unter dem Schutz von Art. 11 BV stehenden Kindeswohls sowie des Bildungsauftrags (vgl.
BGE 129 I 12
E. 8.4 S. 23;
BGE 119 Ia 178
E. 7 d S. 192;
BGE 118 Ia 427
E. 6 c S. 438). Die Förderung dieser Interessen der Schüler bildet ein öffentliches Interesse. Die Schüler sind vor diesem Hintergrund gehalten, die Anordnungen der Schulbehörde und der Lehrerschaft zu befolgen; sie haben Rücksicht zu nehmen und Beeinträchtigungen des Schulbetriebs zu unterlassen (vgl.
BGE 129 I 12
E. 8.3 S. 22 f.). Vor diesem Hintergrund kann eine Schule von Schülern auch verlangen, irritierende oder anstössige Kleidung zu vermeiden. Gleichwohl wird der Beweggrund, religiöse Symbole zu tragen, in der Regel nicht darin liegen, irritierende Kleidung zu tragen, sondern sich
religionskonform zu kleiden. Bloss insoweit das allgemeine Verbot, während des Unterrichts eine Kopfbedeckung zu tragen, eine allgemeine Anstandsregel gegen irritierende oder anstössige Kleidung darstellen soll und nicht spezifisch oder gezielt auf eine Gruppe von Schülerinnen und Schülern ausgerichtet ist, die religiös motivierte Bekleidungsvorschriften einhalten möchten, fällt es als öffentliches Interesse an einem störungsfreien Schulbetrieb in Betracht (vgl. bereits
BGE 117 Ia 311
E. 4a S. 317;
BGE 114 Ia 133
E. 3a S. 133; vgl. auch JEAN-FRANÇOIS AUBERT, L'Islam à l'école publique, in: Festschrift Hangartner, 1998, S. 479 ff., dort 483 f.).
8.2.2
Die beschwerdeführende Gemeinde führt als öffentliches Interesse sodann die Wahrung des Religionsfriedens und den Schutz von Grundrechten Dritter an.
Das Tragen religiöser Symbole eröffnet die Möglichkeit einer Beeinflussung der Schulkinder und von Konflikten mit Eltern, was zu einer Störung des Schulfriedens führen und die Erfüllung des Bildungsauftrags der Schule gefährden kann. So kann die Grundrechtsausübung der Schülerin der negativen Religionsfreiheit ihrer Mitschüler und deren Eltern entgegenstehen, welche die Freiheit beinhaltet, einem nicht geteilten Glauben fernzubleiben (Art. 15 Abs. 4 BV, vgl. hiervor E. 3.4). Daher ergibt sich namentlich kein Anspruch, von Andersgläubigen die Einhaltung der eigenen Glaubensgebote einzufordern (
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 89 f.; hiervor E. 4.2). Insofern besteht ein öffentliches Interesse daran, dass vom Tragen religiöser Symbole einzelner Schüler kein Druck auf Mitschülerinnen und Mitschüler entsteht, solche ebenfalls zu tragen. Umgekehrt reicht der Grundrechtsschutz gegenüber Dritten jedoch nicht so weit, dass er einen Anspruch vermitteln könnte, mit keinen fremden Glaubensbekenntnissen konfrontiert zu werden (Art. 15 Abs. 4 BV; vgl. hiervor E. 4.2 mit Hinweisen; s. bereits BGE 49 I 138 E. 4e S. 154; vgl. unter dem Gesichtswinkel der Versammlungsfreiheit bereits BGE 12 93 E. 5 S. 108 f.). Unter diesen einschränkenden Voraussetzungen sind die geltend gemachten Grundrechte Dritter als zulässige Eingriffsmotive anzuerkennen (Art. 36 Abs. 2 BV).
8.2.3
Die Gemeinde beruft sich weiter auf die öffentlichen Interessen der Integrationsfunktion und Neutralität der Schule (Art. 15 Abs. 4 BV). Sie bringt vor, sie könne die Chancengleichheit und die spätere berufliche Integration der Schülerin in einem religionsneutralen Schulumfeld besser gewährleisten. Die Beschwerdeführerin stützt sich auch auf den Gleichstellungsauftrag (Art. 8 Abs. 3 BV) und
sieht darin ein massgebendes öffentliches Interesse an einem allgemeinen Kopfbedeckungsverbot.
Soweit die Schule die Schülerinnen und Schüler optimal fördern und auf den Berufsalltag vorbereiten möchte, ist dies als öffentliches Interesse anzuerkennen. Dasselbe gilt für das öffentliche Interesse, die Neutralität der Schule zu wahren: Die Neutralität richtet sich zwar primär an die Behörden (vgl. sogleich E. 9.2), umfasst jedoch auch, alle Schüler in ihren weltanschaulichen oder religiösen Ansichten gleich zu behandeln (Art. 15 Abs. 4 BV;
BGE 123 I 296
E. 4a S. 305); insofern besteht ein öffentliches Interesse an einem konfessionell neutralen Bildungsauftrag der Schulen (vgl. hiervor E. 3.5). Soweit die staatliche Neutralitätspflicht einer öffentlichen Schule dem Religionsfrieden dienen soll, kommt sie als öffentliches Interesse für eine Einschränkung des Tragens religiöser Symbole in Betracht (vgl. Art. 15 Abs. 4 BV;
BGE 123 I 296
E. 4a S. 305).
Die Gleichstellung der Geschlechter ist ein weiteres gewichtiges öffentliches Interesse und erstreckt sich auf sämtliche Belange des Zusammenlebens (Art. 8 Abs. 3 BV), auch auf religiöse Praktiken. Gleichzeitig ist das Spektrum zu beachten, gestützt auf welches das Kopftuch als religiöses Symbol getragen wird. Manche fundamentalistische religiöse Strömungen stehen in erheblichem Gegensatz zum Frauen- und Männerbild bzw. dem Gleichstellungsauftrag der Verfassung. Für gewisse Frauen bildet das Tragen des islamischen Kopftuchs Ausdruck, auf die Tradition der Eltern und ihrer Heimat Rücksicht zu nehmen, für zahlreiche andere Trägerinnen ist das Kopftuch Symbol der eigenen religiösen Identität und Selbstbestimmung; auch gibt es noch immer vereinzelt matriarchalische Gesellschaftsformen, die dem muslimischen Glauben nachleben und deren Angehörige den Hijab tragen. Da das Tragen des islamischen Kopftuches eine selbstbestimmte und gleichberechtigte Rolle der Frau in der Gesellschaft und in der Familie jedenfalls nicht von vornherein ausschliesst, rechtfertigen die Vorbringen der Beschwerdeführerin keine ausnahmslose Durchsetzung des Kopfbedeckungsverbots (vgl.
BGE 134 I 49
E. 3.2 S. 54,
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63). Vielmehr ist das öffentliche Interesse an der Gleichstellung anhand der konkreten Umstände des Eingriffs in die Glaubens- und Gewissensfreiheit zu gewichten (dazu hiernach E. 9.6).
9.
Zu prüfen ist vor diesem Hintergrund, ob die in Betracht fallenden öffentlichen Interessen den Grundrechtseingriff zu rechtfertigen vermögen.
9.1
Das Gebot der
Verhältnismässigkeit
(Art. 5 Abs. 2 BV, Art. 36 Abs. 3 BV, Art. 9 Ziff. 2 EMRK) verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist. Der Eingriff darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein als erforderlich (
BGE 140 I 2
E. 9.2.2 S. 24;
BGE 138 I 331
E. 7.4.3.1 S. 346;
BGE 137 I 131
E. 7.5.2 S. 53;
BGE 136 I 87
E. 3.2 S. 91 f.;
BGE 133 I 77
E. 4.1 S. 81;
BGE 132 I 49
E. 7.2 S. 62;
BGE 128 II 292
E. 5.1 S. 298 mit Hinweisen). Die entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen sind dabei anhand der gegebenen Umstände bzw. des aktuellen sozialen Hintergrunds objektiv zu würdigen und zueinander in Bezug zu setzen (vgl.
BGE 127 I 164
E. 3b S. 170;
BGE 111 Ia 322
f.;
BGE 107 Ia 226
E. 5b und 5d S. 232 f.).
9.2
Die Beschwerdeführerin bringt unter Bezugnahme auf die öffentlichen Interessen an der
staatlichen Neutralität
vor, im Jahr 1997 habe es das Bundesgericht als für die Wahrung des Religionsfriedens geboten und verhältnismässig erachtet, einer Lehrerin in einer öffentlichen Schule das Tragen des Kopftuchs zu verbieten (
BGE 123 I 296
E. 3 und 4b/bb S. 304 f. und 308 ff.; vgl. auch den Entscheid des EGMR
Dahlab
).
Es stellt sich zunächst die Frage, ob das Kopftuchverbot gegenüber der Schülerin geeignet ist, die staatliche Neutralität der Schule zu gewährleisten. Wie das Bundesgericht bereits kürzlich festgehalten hat, wurde die Regelung im Kanton Genf vor dem Hintergrund einer laizistischen Tradition beurteilt (
BGE 139 I 280
E. 5.5 S. 289 f.); einem solchen Staatsverständnis folgt der sich zu christlich-humanistischen Grundsätzen bekennende Kanton St. Gallen nicht (vgl. Art. 1 Abs. 2 KV/SG; Art. 3 Abs. 1 VSG/SG [sGS 213.1]). Die Regelung im Kanton Genf war zudem ausschliesslich auf die Lehrpersonen ausgerichtet. Nicht von der Bestimmung betroffen waren insofern die Schülerinnen oder Studentinnen, deren religiöse Überzeugung nach dem Genfer Gesetz gerade geschützt werden sollte (
BGE 123 I 296
E. 3 S. 304 [Art. 164 ff. KV/GE]; vgl. auch TRISTAN ZIMMERMANN, La laïcité et la République et Canton de Genève, SJ 2011 II S. 29 ff., 73). Die Glaubens- und Gewissensfreiheit enthält zwar die Verpflichtung des Staates zu religiöser und konfessioneller Neutralität (Art. 15 Abs. 4 BV;
BGE 139 I 280
E. 5.5.2 S. 290;
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 89;
BGE 125 I 347
E. 3 S. 354 ff.). Mit dem Auftrag an
die öffentlichen Schulen, die für sie handelnden Lehrpersonen zu Neutralität und konfessioneller Gleichbehandlung anzuhalten, geht jedoch nicht (auch) eine entsprechende Verpflichtung der Benutzer einher: Schülerinnen und Schüler sind - jedenfalls solange sie durch ihre Grundrechtsausübung die Grundrechte Dritter nicht in unzulässiger Weise beeinträchtigen (vgl. hiernach E. 9.4) - keiner Neutralitätspflicht unterworfen. Mit der Zulassung des Tragens eines religiösen Symbols durch eine Schülerin ist namentlich keine Identifizierung der öffentlichen Schule bzw. des Staates mit einem bestimmten Glauben verbunden (vgl.
BGE 123 I 296
E. 2a und 4b/aa S. 300 und 308 mit Verweis auf
BGE 119 Ia 178
E. 7a S. 190; vgl. KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 270 f.; KARLEN, a.a.O., S. 322 f.; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 277). Die Neutralitätspflicht der Behörden ist nicht geeignet, ein allgemeines Kopfbedeckungsverbot für Schülerinnen und Schüler zu begründen.
9.3
Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Kopftuchverbot könne bereits aufgrund des
Sonderstatus
der Schülerinnen und Schüler durchgesetzt werden.
Die Schüler sind gehalten, die Anordnungen der Schulbehörde und der Lehrerschaft zu befolgen, die sich aus dem Anstaltszweck ergeben, und insofern - aus Interesse an einem geordneten Schulbetrieb - auch zu einem anständigen und rücksichtsvollen Verhalten verpflichtet (vgl. Art. 54 und 55 VSG/SG [Disziplinarmassnahmen]). Ein solches Interesse am geordneten Schulbetrieb kann die privaten Interessen der Schülerinnen und Schüler einschränken (vgl. hierzu
BGE 135 I 79
E. 6.5 S. 86;
BGE 129 I 12
E. 8.3 S. 22; Urteile 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.1 f.; vgl. auch MARKUS MÜLLER, Das besondere Rechtsverhältnis, 2003, S. 63; TOBIAS JAAG, Rechtsfragen der Volksschule, insbesondere im Kanton Zürich, ZBl 1997 S. 537 ff., 544). Indessen stellt das Tragen des Kopftuches als verpflichtend empfundenes religiöses Bedeckungsgebot als solches kein "rücksichtsloses Verhalten" dar, und Personengruppen, die in einer besonders engen Rechtsbeziehung stehen, sind ebenfalls in ihrer Glaubens- und Gewissensfreiheit geschützt (vgl.
BGE 139 I 280
E. 5.3 f. S. 286 f.;
BGE 135 I 79
E. 6.2 S. 85;
BGE 129 I 12
E. 8.5 S. 24). Mit einer das Gesicht nicht verhüllenden Kopfbedeckung (Hijab) ist auch die Kommunikation der Schülerin mit den Lehrpersonen in keiner Weise beeinträchtigt. Insofern ist das Kopftuchverbot nicht geeignet, den Pflichten aus dem Sonderstatus - das kooperative und rücksichtsvolle Verhalten der Schülerin zur Erfüllung des Bildungsauftrags - Nachachtung zu verschaffen.
9.4
Die Beschwerdeführerin begründet die Durchsetzung des Verbots religiös begründeter Kopfbedeckungen des Weiteren mit
Grundrechten Dritter
. So beeinträchtige die Präsenz religiöse Symbole tragender Schüler die negative Religionsfreiheit der Mitschüler. Dass sich die Mitschülerinnen und Mitschüler, nicht aber die Kopftuchträgerin an die Kopfbedeckungsverbote halten müssten, stelle eine Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 8 BV dar.
9.4.1
Es ist zutreffend, dass die Glaubens- und Gewissensfreiheit die Freiheit gewährleistet, kultischen Handlungen eines nicht geteilten Glaubens fernzubleiben; dies bezieht sich auch auf Verhaltensweisen und Symbole, in denen sich eine Religion darstellt (vgl. hiervor E. 8.2.2; Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.2). Die Ausübung der eigenen Glaubens- und Gewissensfreiheit wird insofern von der Religionsfreiheit der andern begrenzt. In dieser Hinsicht mag sich ein Verbot des Tragens religiöser Symbole grundsätzlich eignen, die negative Religionsfreiheit zu schützen.
9.4.2
Vorliegend ergeben sich indessen keine Hinweise, dass die Beschwerdegegner und die Schülerin verbal für ihre Position oder für ihren Glauben werben und die Schülerinnen und Schüler zu beeinflussen versuchen würden. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern ein Verbot der religiösen Kopfbedeckungen erforderlich wäre, um die Glaubensfreiheit der Mitschülerinnen und Mitschüler zu wahren: Ebenso, wie ein gläubiger Schüler nicht verlangen kann, dass die Mitschülerinnen und Mitschüler anderen Glaubens ihren Körper entsprechend seinen religiösen Bekleidungsvorschriften verhüllen (vgl.
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 90), ist es Mitschülern zuzumuten, das Tragen von religiösen Symbolen durch die Mitschülerin hinzunehmen. Durch die Wahrnehmung anderer Glaubensbekenntnisse oder anderer Weltanschauungen werden individuelle Glaubensbekenntnisse in aller Regel relativiert und ausgeglichen. Das Recht zur Kindererziehung in religiöser und weltanschaulicher Hinsicht liegt sodann bei den Eltern der Schüler (Art. 303 Abs. 1 ZGB; vgl. hiervor E. 5.3). Es ist Aufgabe der Eltern, ihren Kindern diejenigen Überzeugungen in Glaubens- und Weltanschauungsfragen zu vermitteln, die sie für richtig halten (vgl. Urteil 2C_132/2014 vom 15. November 2014 E. 5.3.2 und 5.5.4), umgekehrt können sie ihre Kinder von Glaubensüberzeugungen fernhalten, die ihnen unrichtig erscheinen. Die schulische Neutralität im Sinne eines für verschiedene Bekenntnisse offenen Umfelds stützt sich hierauf, ebenso die im Bildungsauftrag enthaltene Aufgabe der Integration aller Kinder in die
Vermittlung der Lerninhalte (vgl.
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 89; vgl. hiervor E. 3.2). Ein Zwang für andere Schüler, in eine religiöse Handlung einbezogen zu werden, liegt durch das Tragen eines Kopftuchs durch eine Mitschülerin nicht vor (Art. 15 Abs. 4 BV; vgl. hiervor E. 3.4). Die Grundrechte der Mitschüler und Eltern erfordern gestützt auf die vorgebrachten Umstände kein allgemeines Kopfbedeckungsverbot.
9.4.3
Kopfbedeckungen, die keinem religiösen oder weltanschaulichen Bekenntnis entsprechen, sind nicht vom Schutzbereich von Art. 15 BV erfasst (vgl. hiervor E. 5.4). Die Verfassungsbestimmung kann daher - ohne eine Rechtsungleichheit zu begründen - das Tragen religiöser Symbole schützen, auch wenn modische Caps oder Wollmützen ohne entsprechende Konnotation untersagt bleiben (vgl.
BGE 141 I 153
E. 5.1 S. 157;
BGE 140 I 77
E. 5.1 S. 80;
BGE 134 I 23
E. 9.1 S. 42; je mit Hinweisen). Vor diesem Hintergrund liegt durch das Tragen des religiösen Symbols - zumal keine Hinweise auf andere Schüler vorgebracht werden, denen das Tragen eines religiösen Symbols ebenfalls verweigert worden sein soll - weder eine Ungleichbehandlung noch eine unzumutbare Beeinträchtigung der Mitschüler vor.
9.5
Die Beschwerdeführerin bringt unter dem Aspekt der
Disziplin
in der Schule weiter vor, das Kopftuch sei "nur die Spitze des Eisbergs" und Ausdruck einer weit gehenden "Verweigerungshaltung". Mit der Gestattung des Kopftuchs würde einhergehen, dass sich die Beschwerdegegner auch dagegen wehrten, die Schülerin am Schwimmunterricht teilnehmen zu lassen. Ebenso würden sie sich weigern, dass sie und auch ihr Bruder das Schullager besuchten. Der Unterricht sei ohne Kopfbedeckungsverbot faktisch nicht mehr durchführbar.
9.5.1
In der Rechtsprechung ist ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Dispensation vom obligatorischen Schulunterricht vor allem für einzelne Tage gewährt worden, um die Einhaltung religiöser Ruhetage oder die Teilnahme an religiösen Festen zu ermöglichen (
BGE 134 I 114
E. 6.1 ff. S. 120 ff.;
BGE 117 Ia 311
E. 3 ff. S. 316 ff.;
BGE 114 Ia 129
E. 5 S. 136 ff.). Dagegen gewährt die Rechtsprechung nur mit grosser Zurückhaltung Dispensationen von einzelnen Unterrichtsfächern; Ersuchen um eine generelle Unterrichtsbefreiung von einzelnen Fächer sind in der Rechtsprechung regelmässig abgelehnt worden (vgl. hiervor E. 4.2 und 4.3). Die in den Fächern verfolgten Ziele bilden Faktoren des Bildungsauftrags und des Kindeswohls, weshalb der Schulbesuch prinzipiell auch gegen den Willen der Eltern
durchgesetzt werden kann (
BGE 129 I 12
E. 8.4 S. 23). Nach der Rechtsprechung verleiht die Religionsfreiheit den Beschwerdegegnern keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf eine generelle Dispensation von Fächern oder schulischen Ausflügen (vgl. Urteil 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.4.2 und 3.5).
9.5.2
Aus dem Umstand, dass die Rechtsprechung nur sehr zurückhaltend Dispensationen von Fächern gewährt, lässt sich indessen kein generelles Kopftuchverbot herleiten. Hierfür wäre von der Beschwerdeführerin vielmehr aufzuzeigen, inwiefern erst ein generelles Kopfbedeckungsverbot die Teilnahme am Unterricht ermöglichte. Lerninhalte zu vermitteln ist nicht an das Ablegen eines religiösen Symbols durch die Schülerin gekoppelt; auch ist nicht dargetan, inwiefern die Teilnahme an einem Schullager nur ohne religiöse Kopfbedeckung möglich wäre. Selbst der Schwimmunterricht lässt sich durch eine religionskonforme Bekleidung oder andere Mittel als - gegenüber einem allgemeinen Kopfbedeckungsverbot - mildere Massnahmen durchführen (vgl. Urteil 2C_1079/2012 vom 11. April 2013 E. 3). Insofern ist nicht ersichtlich, dass die Schülerin erst durch ein generelles Verbot religiöser Kopfbedeckung den Unterricht besuchen könnte und sich dies nicht durch andere, geeignetere und mit Art. 15 BV in Einklang stehende Massnahmen realisieren liesse. Es kann nicht davon ausgegangen werden, die Durchführung des Unterrichts erfordere, auf das Tragen religiöser Symbole vollumfänglich zu verzichten.
9.6
Die Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, die Schülerin sei mit aller Konsequenz vor einer "patriarchalisch geprägten Rechtsvorstellung" ihres Vaters zu schützen, um ihre Chancen zu verbessern,
gleichberechtigt
in die Gesellschaft integriert zu werden. Ihr werde vermittelt, die (durch ihre Familie interpretierte) Scharia stehe über der schweizerischen Rechtsordnung, was sich auch daran zeige, dass ihr Vater infolge seiner Strenggläubigkeit keiner Arbeit nachgehen könne. Das Tragen des Kopftuches gehe einher mit einer fundamentalen Auslegung des Islams und ihr Vater stehe radikalisierten Kreisen nahe. Es sei vor diesem Hintergrund unklar, wie sich die Schülerin mit dem Tragen des Kopftuchs werde in den Arbeitsalltag integrieren können.
9.6.1
Durch die Glaubens- und Gewissensfreiheit geschützte Gebote sind nicht übergeordnet und können, wie die Beschwerdeführerin in korrekter Weise vorbringt, mit dem Gleichstellungsauftrag von Art. 8 Abs. 3 BV kollidieren (vgl. hiervor E. 8.2.3; vgl. hierzu auch
JUDITH WYTTENBACH, Religionsfreiheit, Diskriminierungsverbot und Gleichstellungsauftrag, in: Eidgenössische Kommission für Frauenfragen, Frauenfragen 1/2.2010, S. 32 ff.;
www.ekf.admin.ch/dokumentation/00507/00629/index.html?lang=de
). Es ist zutreffend, dass die Schulbehörde dabei verpflichtet ist, die Gleichstellung von Mädchen und Knaben zu fördern (
BGE 135 I 79
E. 7.1 S. 86 f.;
BGE 119 Ia 178
E. 7c S. 191 f.; Urteil 2C_132/2014 vom 15. November 2014 E. 5.4). Der Gleichstellungsauftrag von Art. 8 Abs. 3 BV beinhaltet sodann nicht nur die rechtliche Gleichheit, sondern auch eine tatsächliche gesellschaftliche Gleichstellung der Geschlechter (BIGLER- EGGENBERGER/KÄGI-DIENER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Aufl. 2014, N. 103 zu Art. 8 BV; YVO HANGARTNER, AJP 1998 S. 599 ff., dort 603), die von den Behörden zu verwirklichen ist. Indessen ist die Motivation muslimischer Frauen, ein Kopftuch zu tragen, sehr heterogen. Sie reicht von Zwang und Rücksichtnahme auf patriarchalische Gesellschaftsstrukturen, deren Frauen- (und Männer-)Bild mit Art. 8 Abs. 3 BV unvereinbar wäre, bis hin zu einem hiervon gänzlich unabhängigen Bekenntnis zur eigenen religiösen Identität oder kulturellen Herkunft (vgl. hiervor E. 8.2.3 und
BGE 139 I 292
E. 8.4 S. 305; vgl. DOMINIC MCGOLDRICK, Human Rights and Religion - the Islamic Headscarf Debate in Europe, 2006, S. 13 ff.: vgl. auch etwa die soziologisch-empirischen Studien von YASEMIN KARAKASOGLU, Die "Kopftuch-Frage" an deutschen Schulen und Hochschulen, 2002, S. 1 ff., 22; vgl. Urteil 2 BvR 1436/02, BVerfGE 108, 282, insb. Rz. 52 ff.). Insofern konnte das Bundesgericht bereits wiederholt feststellen, dass das Tragen des Kopftuchs als solches nicht im Widerspruch zur Verfassung steht und eine entsprechende Sicht, die von einem bloss erzwungenen Verwenden des religiösen Symbols ausgeht, zu wenig differenziert ist (
BGE 134 I 49
E. 3.2 S. 54,
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63; vgl. auch
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 90;
BGE 139 I 292
E. 8.4 S. 304 f.; anders noch
BGE 123 I 286
E. 4b/cc S. 312).
9.6.2
Vorliegend ergeben sich namentlich keine Hinweise, dass die Schülerin die Kleidervorschriften selbst anders verstehen würde oder einem entsprechenden Zwang durch ihren Vater oder ihre erziehungsberechtigten Eltern ausgesetzt wäre. Auch die Kinderärztin spricht in einem Zeugnis von einer für das Alter "sehr reifen" Persönlichkeit und einem eigenständigen Entscheid der Schülerin. Sie habe "niemals den Eindruck gehabt, dass sie von Seiten ihrer Eltern unter Druck gesetzt wurde". Für die vorliegende Situation besteht kein
Widerstreit von Art. 15 BV und Art. 8 Abs. 3 BV in der von der Beschwerdeführerin vorgetragenen Form. Sodann ist darauf hinzuweisen, dass die Schülerin bei Erreichen der religiösen Mündigkeit selbst zu entscheiden hat, ob sie das Kopftuch weiter tragen möchte (vgl. hiervor E. 5.3). Es erscheint unter dem Gesichtswinkel sowohl der Gleichbehandlung als auch der Integration weder geboten noch erforderlich, den weiteren Zugang zum Unterricht für die Schülerin vom Verzicht auf ein religiöses Symbol abhängig zu machen. Vielmehr ist wichtig, die Teilnahme am Unterricht auch einer religiösen Schülerin zu ermöglichen, um die von der Schulgemeinde selbst angeführten Interessen der Chancengleichheit und Integration für sie zu verwirklichen.
9.6.3
Dass der Vater der Beschwerdegegnerin nach den Vorbringen der Beschwerdeführerin schliesslich in erheblichem Umfang von der öffentlichen Hand unterstützt wird und er selbst - ebenfalls behaupteterweise - infolge Strenggläubigkeit keiner Arbeitstätigkeit nachgehen soll, mag gegebenenfalls Gegenstand eines anderen Verfahrens sein. Allerdings kann dies nicht als Rechtfertigung der Einschränkung der Glaubens- und Gewissensfreiheit der Tochter herangezogen werden, und noch weniger als Begründung eines Ausschlusses derselben von der Schule.
10.
10.1
Insgesamt zeigt sich demnach, dass das Freiheitsrecht der Glaubens- und Gewissensfreiheit die Schülerin schützt, ihrem religiösen Bekenntnis Ausdruck zu verleihen. In langer verfassungsrechtlicher Tradition besteht dabei kein Anspruch darauf, von der Wahrnehmung anderer religiöser oder weltanschaulicher Bekenntnisse verschont zu bleiben (vgl.
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 90; Urteile 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.3; 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.1 f.; vgl. bereits BGE 49 I 138 E. 4e S. 154; 12 93 E. 5 S. 108 f.). Massnahmen, welche die Durchführung einer religiösen Handlung als solche verunmöglichen oder wesentlich erschweren, können vor diesem Hintergrund im Einzelfall nur verfügt werden, wenn öffentliche Interessen oder Rechte Dritter eindringlich bedroht oder aber beeinträchtigt werden, was anhand des aktuellen gesellschaftlichen Hintergrunds zu prüfen ist (vgl. hiervor E. 9.1;
BGE 127 I 164
E. 3b S. 170).
10.2
Ein von der Schülerin ausgehender Druck, dass andere Schülerinnen ebenfalls ein Kopftuch bzw. andere religiöse Insignien tragen, ist vorliegend nicht glaubhaft dargelegt. Vom Tragen der
Kopfbedeckung allein - und dies gilt entsprechend auch für andere religiöse Symbole, wie die jüdische Kippa, das Habit christlicher Ordensschwestern und -brüder oder das Kreuz, das sichtbar getragen wird - geht noch kein werbender oder gar missionierender Effekt aus. Insbesondere ist ein Verbot des Tragens des muslimischen Kopftuchs nicht erforderlich, um die für die Wahrung der Chancengleichheit so wichtigen Lerninhalte zu vermitteln oder einen effizienten Schulbetrieb aufrechtzuerhalten. Schliesslich ergeben sich keine Hinweise, dass die Schülerin das religiöse Symbol aus Zwang der Eltern oder einer religiösen Gemeinde tragen würde, der dem Kindeswohl in einer Weise entgegenstünde, die einen Eingriff in die Erziehungsberechtigung der Eltern überhaupt in Betracht kommen liesse. Mit Blick auf alle geltend gemachten öffentlichen und privaten Interessen ist der Schülerin der Eingriff, auf das als verpflichtend empfundene religiöse Bedeckungsgebot zu verzichten, nicht zuzumuten. In einer öffentlichen Schule, die für atheistische, aber auch verschiedene religiöse Bekenntnisse offen ist, erweist sich das Kopftuchverbot - wie die Vorinstanz zu Recht festhält - als unverhältnismässig. (...)
|
de
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Art. 15 Cst.; art. 9 CEDH; art. 18 Pacte Onu II et art. 2 let. i Cst./SG; art. 36 Cst.; art. 5 Cst./SG. Interdiction de porter le voile pour des écolières d'une école publique; ingérence inadmissible dans la liberté de conscience et de croyance. Principes directeurs de la liberté de conscience et de croyance; contenu du droit fondamental (consid. 3). Aperçu de la jurisprudence rendue en matière de comportements religieux d'élèves d'écoles publiques (consid. 4.2 et 4.3) et de l'utilisation de symboles religieux par l'école elle-même (consid. 4.4). Référence à la jurisprudence de la CourEDH et de quelques cours constitutionnelles étrangères (consid. 4.5). Ingérence dans la sphère de protection de la liberté de conscience et de croyance; conditions de la limitation à un droit fondamental (consid. 5 et 6). Base légale (consid. 7); exigence d'intérêts publics pertinents (consid. 8); examen de la proportionnalité (consid. 9 et 10).
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fr
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constitutional law
| 2,016
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-I-49%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,610
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142 I 49
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142 I 49
Sachverhalt ab Seite 50
A.
C.D. (geb. 2001) besuchte im Schuljahr 2013/2014 die 6. Klasse im Schulhaus X. in St. Margrethen. Am ersten Schultag nach den Sommerferien erschien sie ein islamisches Kopftuch tragend, welches das Haar und den Hals bedeckt (Hijab), in Begleitung ihrer Mutter in der Schule. Sie erklärte, sie werde den Unterricht inskünftig mit dem Hijab besuchen. Die Schulleiterin wies auf die Schulordnung der Schulgemeinde St. Margrethen hin, die das Tragen von Kopfbedeckungen jeglicher Art während des Unterrichts untersagt. Daraufhin verliessen C.D. und ihre Mutter die Schule
wieder. Anlässlich eines am Abend desselben Tages zwischen dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten und dem Sekretär des Schulrats sowie dem Vater von C.D. geführten Gesprächs wurde Letzterem eine Verfügung ausgehändigt, in welcher festgehalten wurde, für C.D. gelte keine Ausnahme vom Kopfbedeckungsverbot. In der Folge beharrten einerseits die Eltern auf dem Anspruch ihrer Tochter, mit dem Kopftuch am Unterricht teilnehmen zu dürfen, und andererseits die Schulleitung auf der Durchsetzung des Kopfbedeckungsverbots. C.D. nahm am Unterricht nicht mehr teil und erarbeitete den Schulstoff zu Hause.
B.
Die Eltern von C.D. erhoben in der Folge beim Bildungsdepartement des Kantons St. Gallen Rekurs. Das Gesuch, bis zum Abschluss des Verfahrens mit dem islamischen Kopftuch am Unterricht teilnehmen zu dürfen, wies das Bildungsdepartement ab. Eine hiergegen gerichtete Beschwerde hiess der Präsident des Verwaltungsgerichts am 7. November 2013 gut. C.D. nimmt seit dem 12. November 2013 - mittlerweile in der Realklasse des Oberstufenzentrums - das islamische Kopftuch tragend am Unterricht teil. Am 12. März 2014 wies das Bildungsdepartement den Rekurs in der Sache ab. Eine hiergegen geführte Beschwerde hiess das Verwaltungsgericht mit Urteil vom 11. November 2014 gut. Es hob den Entscheid des Bildungsdepartements vom 12. März 2014 auf und erlaubte C.D., das islamische Kopftuch im Unterricht zu tragen.
C.
Mit Eingabe vom 2. Februar 2015 beantragt der Schulrat St. Margrethen dem Bundesgericht, das Urteil vom 11. November 2014 aufzuheben und die Verfügung des Schulrats zu bestätigen. (...)
D.
Das Bundesgericht hat die Angelegenheit am 11. Dezember 2015 öffentlich beraten. Es weist die Autonomiebeschwerde der Volksschulgemeinde St. Margrethen ab.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1
Die Schulgemeinde wirft dem Verwaltungsgericht vor, es habe die Tragweite der Glaubens- und Gewissensfreiheit verkannt und diese zu Unrecht als durch das erlassene allgemeine Kopfbedeckungsverbot verletzt erachtet. Die Beschwerdeführerin sei unter den gegebenen Voraussetzungen berechtigt gewesen, in die Grundrechte der Schülerin einzugreifen (Art. 15 und 36 Abs. 1-4 BV; Art. 5 KV/SG [SR 131.225]). Zu prüfen ist vor diesem Hintergrund,
ob die Vorinstanz die Glaubens- und Gewissensfreiheit im Autonomiebereich der Schulgemeinde in korrekter Weise angewendet hat.
3.2
Die Glaubens- und Gewissensfreiheit gehört zu den ältesten Grundrechten; Zeugnisse des Toleranzgedankens finden sich bereits im vierten Jahrhundert (vgl. Mailänder Edikt von 313; QUINTUS AURELIUS SYMMACHUS, TRE [theol. Realenzyklopädie], Ausgabe 2002, Bd. 33, S. 648), und die Vorläufer der Religionsfreiheit als Individualrecht reichen bis ins 16. und 17. Jahrhundert zurück (vgl. etwa JOHN LOCKE, Epistola de tolerantia, 1689). Gleichwohl herrschte bis Ende des 18. Jahrhunderts in den Ständen und Untertanengebieten der Schweiz mehrheitlich Zwang zur Glaubenseinheit (MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 2008, S. 251). Die Glaubens- und Gewissensfreiheit als individuelles Grundrecht fand erst 1874 Eingang in die Bundesverfassung (RENÉ PAHUD DE MORTANGES, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 1 zu Art. 15 BV; vgl. zur Entwicklung ALFRED KÖLZ, Neuere Schweizerische Verfassungsgeschichte, Bd. II, 2004, S. 619 ff., 623); die Bestimmung war eine Reaktion auf die konfessionellen Auseinandersetzungen im 19. Jahrhundert und sah die Möglichkeit von polizeilichen Eingriffen des Bundes oder der Kantone zum Schutz des konfessionellen Friedens vor (vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 251 f.; KIENER/KÄLIN, Grundrechte, 2. Aufl. 2013, S. 313). Nach heutigem Verständnis hat die Glaubens- und Gewissensfreiheit im Wesentlichen drei Funktionen zu erfüllen: Zum einen soll sie den religiösen Frieden sichern (
Toleranzgebot
;
BGE 117 Ia 311
E. 4a S. 317;
BGE 119 Ia 178
E. 7a S. 190;
BGE 123 I 296
E. 4b/bb S. 310;
BGE 125 I 347
ff.; KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 313; PETER KARLEN, Das Grundrecht der Religionsfreiheit in der Schweiz, 1982, S. 51 f.). Sodann soll sie garantieren, dass alle Menschen "allein und in der Gemeinschaft ihre tiefsten Überzeugungen zu transzendentalen Fragen bewahren, ausdrücken, und im Alltag leben dürfen" (
Freiheitsschutz
; KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 313; vgl.
BGE 139 I 280
E. 4.1 S. 282 f.;
BGE 134 I 49
E. 2.3 S. 52; Urteil 2C_1079/2012 vom 11. April 2013 E. 3.1). Schliesslich soll die Glaubens- und Gewissensfreiheit auch die Ausgrenzung religiöser Minderheiten verhindern und die Integration aller Menschen ungeachtet ihres Glaubens im Gemeinwesen erleichtern (
Integrationsfunktion
;
BGE 119 Ia 178
E. 7e S. 193 und E. 8a S. 194; KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 313). Die Integrationsfunktion stützt sich auf ein religiös-pluralistisches Gesellschaftsverständnis (vgl.
BGE 125 I 369
E. 1b S. 372;
BGE 123 I 296
E. 4b/bb S. 309).
3.3
Die Sicherstellung der religiösen Toleranz, Freiheit und Integration der Menschen wird in den meisten Verfassungsstaaten westlicher Prägung durch das Prinzip der weltanschaulichen und religiösen
Neutralität des Staates
umgesetzt (vgl. dazu Urteile 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 3.2; EGMR Grosse Kammer
Lautsi gegen Italien
vom 18. März 2011, Nr. 30814/06, § 60 ff., in: EuGRZ 2011 S. 677 ff.;
Dogru gegen Frankreich
vom 4. Dezember 2008, Nr. 27058/05, § 62; KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 313; vgl. auch MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 269 ff.; SIMON M. SCHÄDLER, Der Schutz des religiösen Friedens als Staatsaufgabe, 2014, S. 51). Die Pflicht des Staates zu Neutralität und Toleranz ergibt sich aus der Religionsfreiheit und dem Gebot, Personen nicht wegen ihrer weltanschaulichen oder religiösen Überzeugung zu diskriminieren (Art. 8 Abs. 2 BV;
BGE 139 I 292
E. 8.2 S. 303 ff.,
BGE 139 I 169
E. 7.2.1 S. 174;
BGE 138 I 305
E. 3.3 S. 316 f.;
BGE 135 I 49
E. 4.1 S. 53 f.; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 269). Die religiös-weltanschauliche staatliche Neutralität ist nicht erst dann gegeben, wenn eine strikte Trennung von Staat und Religion realisiert ist (laizistische Staatstradition), sondern auch, wenn ihr eine für verschiedene Weltanschauungen und Glaubensbekenntnisse gleichermassen offene Haltung zugrunde liegt (staatliche Neutralität). Im kantonalen Staatsrecht der Schweiz finden sich sowohl konfessionell-neutral geprägte als (vereinzelt) auch laizistisch orientierte Traditionen (vgl. z.B. Art. 3 Abs. 1 und 193 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Genf vom 14. Oktober 2012 [SR 131.234]; Art. 1 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Neuenburg vom 24. September 2000 [SR 131.233]).
3.4
Die in den angeführten Ideen verankerte Glaubens- und Gewissensfreiheit wird (ebenso wie durch Art. 9 EMRK, Art. 18 UNO-Pakt II [SR 0.103.2] und Art. 2 lit. i KV/SG) durch Art. 15 BV gewährleistet (Abs. 1). Sie räumt jeder Person das Recht ein, ihre Religion und ihre weltanschauliche Überzeugung frei zu wählen und allein oder in Gemeinschaft mit anderen zu bekennen (Abs. 2). Jede Person hat das Recht, einer Religionsgemeinschaft beizutreten oder anzugehören und religiösem Unterricht zu folgen (Abs. 3; sog. positive Glaubens- und Gewissensfreiheit). Umgekehrt darf niemand gezwungen werden, einer Religionsgemeinschaft beizutreten oder anzugehören, eine religiöse Handlung vorzunehmen oder religiösem Unterricht zu folgen (Abs. 4; sog. negative Glaubens- und Gewissensfreiheit). Die Religionsfreiheit umfasst demnach sowohl die innere Freiheit, zu glauben, nicht zu glauben oder seine religiösen
Anschauungen zu ändern, wie auch die äussere Freiheit, entsprechende Überzeugungen innerhalb gewisser Schranken zu äussern, zu praktizieren und zu verbreiten - oder sie nicht zu teilen (
BGE 139 I 280
E. 4.1 S. 282;
BGE 123 I 296
E. 2b/aa S. 300;
BGE 119 Ia 178
E. 4c S. 184; Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.2). Sie enthält den Anspruch des Einzelnen darauf, sein Verhalten grundsätzlich nach den Lehren des Glaubens auszurichten und den Glaubensüberzeugungen gemäss zu handeln - oder aber Glaubensinhalten nicht zu folgen. Alle natürlichen Personen sind Träger der (positiven und negativen) Glaubens- und Gewissensfreiheit, unter ihrem Schutz stehen namentlich alle Religionen, unabhängig von ihrer quantitativen Verbreitung in der Schweiz, aber auch atheistische Weltanschauungen (
BGE 134 I 56
E. 4.3 S. 60,
BGE 134 I 49
E. 2.3 S. 51;
BGE 123 I 296
E. 2b/aa S. 300 f.;
BGE 119 Ia 178
E. 4b S. 184).
3.5
Aus dem soeben erwähnten Art. 15 Abs. 4 BV leitet sich der Grundsatz her, dass niemand gezwungen werden darf, "religiösem Unterricht zu folgen". Der Unterricht an öffentlichen Schulen ist religiös neutral zu gestalten; öffentliche Schulen müssen "ohne Beeinträchtigung" der Glaubens- und Gewissensfreiheit besucht werden können (
BGE 125 I 347
E. 4b und d S. 355 ff.). Daraus folgt das Verbot des obligatorischen Religionsunterrichts (
BGE 123 I 296
E. 4b/bb S. 309; vgl. auch Urteil des EGMR
Grzeleak gegen Polen
vom 15. Juni 2010, Nr. 7710/02, § 49 ff., 84 ff.; vgl. zum Ganzen CAVELTI/KLEY, in: Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 14 zu Art. 15 BV). Leistet der Staat finanzielle Unterstützung für religiöse Schulen, muss er dies für alle Religionen gleichermassen tun (
BGE 125 I 347
E. 5a S. 358 f.). Die
Neutralitätspflicht
verbietet insofern generell eine Parteinahme des Staates zugunsten oder zuungunsten einer bestimmten Religion und mithin jede Sonderbehandlung von Angehörigen einer Religion, die einen spezifischen Bezug zu deren Glaubensüberzeugung aufweist (
BGE 139 I 292
E. 8.2.3 S. 304; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 276, 735; vgl. bereits hiervor E. 3.3). Auch ein System mit konfessionell getrennten öffentlichen Schulen wäre verfassungswidrig (
BGE 125 I 347
E. 4e S. 357).
3.6
Die von Art. 15 Abs. 2 und 3 BV gewährleistete Religionsausübung schützt über den Neutralitätsgrundsatz und kultische Handlungen hinaus die Beachtung religiöser Gebräuche und Gebote sowie andere Äusserungen des religiösen Lebens, soweit solche Verhaltensweisen Ausdruck der religiösen Überzeugung bilden
(
BGE 123 I 296
E. 2b/aa S. 300;
BGE 119 Ia 178
E. 4c S. 184). Das gilt auch für Religionsbekenntnisse, welche die auf den Glauben gestützten Verhaltensweisen sowohl auf das geistig-religiöse Leben wie auch auf weitere Bereiche des alltäglichen Lebens beziehen (
BGE 119 Ia 178
E. 4c S. 185); auch religiös motivierte
Bekleidungsvorschriften
sind vom Schutz von Art. 15 BV erfasst (
BGE 139 I 280
E. 4.1 S. 281 f.;
BGE 134 I 56
E. 4.3 S. 60 f.,
BGE 134 I 49
E. 2.3 S. 51 f.;
BGE 123 I 296
E. 2b/aa S. 300;
BGE 119 Ia 178
E. 4c S. 184). Das aus Art. 15 Abs. 4 BV abgeleitete Gleichbehandlungsgebot umfasst folgerichtig auch Bekleidung, die mit Religionen in Verbindung gebracht wird, wie neben dem Kopftuch etwa die jüdische Kippa oder das Habit christlicher Ordensschwestern und -brüder oder Symbole wie sichtbar getragene Kreuze (vgl.
BGE 139 I 292
E. 8.2.3 S. 304; vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 276, 735; vgl. auch deutsches Bundesverfassungsgericht 1 BvR 471/10, 1 BvR 1181/10, Beschluss vom 27. Januar 2015, Rz. 115, abgedruckt in: EuGRZ 2015 S. 181 ff., 191; Urteilstext auch abrufbar unter
www.bundesverfassungsgericht.de
).
4.
4.1
Die Schule nimmt die ihr von Verfassung und vom Kanton St. Gallen übertragenen öffentlichen Aufgaben wahr (Art. 62 BV; Art. 10 KV/SG); sie ist an die Grundrechte gebunden (Art. 35 Abs. 2 BV). Insbesondere im Kontext der öffentlichen Schule und ihrer Neutralitätspflicht haben die von der Glaubens- und Gewissensfreiheit geschützten Verhaltensweisen und Bekleidungsvorschriften - sowohl im nationalen als auch im internationalen Bereich - zu einer vielfältigen Rechtsprechung geführt. In Bezug auf die Schülerschaft betrifft dies zunächst Streitfragen zur Dispensation von einzelnen Unterrichtsfächern infolge religiöser Verhaltensweisen oder zur Verwendung von religiösen Symbolen. Weiter befasste sich die Rechtsprechung mit der Ausstattung der Räume öffentlicher Schulen mit religiösen Symbolen und mit dem Tragen entsprechender Symbole durch die Lehrerschaft.
Dabei hat das Bundesgericht die Zulässigkeit von Einschränkungen gegenüber der Schülerschaft stets von solchen gegenüber der Lehrerschaft unterschieden. Als Überblick werden die wichtigsten bisher im Kontext der öffentlichen Schule behandelten Fallkonstellationen zu religiösen Verhaltensweisen der Schüler dargestellt (hiernach E. 4.2 und 4.3); anschliessend diejenige zum Verwenden religiöser Symbole durch die Schule selbst (hiernach E. 4.4). Sodann erfolgt ein Überblick insbesondere über die Rechtsprechung des EGMR und
einzelner ausländischer Gerichte zu den religiösen Insignien (hiernach E. 4.5).
4.2
Reich ist zunächst die nationale Rechtsprechung zu von Schülern aus religiösen Gründen erbetenen Unterrichtsdispensationen. Während das Bundesgericht 1993 einem muslimischen Mädchen die Befreiung vom obligatorischen
Schwimmunterricht
aus religiösen Gründen zugestand (
BGE 119 Ia 178
E. 4 S. 183 ff.), wies es die Gesuche zweier muslimischer Knaben zurück, sie seien vom Schwimmunterricht zu dispensieren, weil ihnen der Anblick von aus der Sicht ihres Glaubens nicht hinreichend bekleideten Mädchen im Schwimmunterricht und der damit einhergehende Bruch mit ihrer Religion nicht zuzumuten sei (
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 89 f.). Das Bundesgericht erkannte zwar einen Eingriff in den Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit der beiden Beschwerdeführer. Indessen erachtete es das öffentliche Interesse und die Aufgabe der Schule, den sozialen Einbindungsprozess durch die Teilnahme an den Unterrichtsfächern inklusive Sportunterricht durchzusetzen, als höherrangig (
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 89 f.). Das Bundesgericht bestätigte diese Praxis mit Urteil 2C_666/2011 vom 7. März 2012, welches den gemischtgeschlechtlichen Schwimmunterricht von zwei neun- bzw. siebenjährigen Mädchen zum Gegenstand hatte. Sodann erachtete es die Rechtsprechung als zulässig, eine Schülerin muslimischen Glaubens zur Teilnahme am getrenntgeschlechtlichen Schwimmunterricht in einem nicht eng anliegenden, Arme und Beine abdeckenden Badegewand mit integrierter Kopfbedeckung zu verpflichten (2C_1079/2012 vom 11. April 2013 E. 3.4-3.6; sog. Burkini). Kindern von Angehörigen der palmarianisch-katholischen Kirche war das Singen von christlich geprägten Liedern sowie die Teilnahme an
Schulausflügen
auch an religiös konnotierte Stätten zumutbar, solange entsprechende Tätigkeiten nicht als bekenntnishafte Akte erschienen. So hielt das Bundesgericht fest, Kinder dürften vor Weihnachten oder zu Ostern zwar nicht verpflichtet werden, religiöse Lieder zu singen, wenn dies einem glaubensmässigen Akt gleichkomme; hingegen verleihe Art. 15 BV grundsätzlich keinen Anspruch darauf, nicht mit den religiösen Handlungen anderer - auch religiösen Gesängen - konfrontiert zu werden (Urteil 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.1 f.; vgl. in anderem Kontext auch 1C_322/2011 vom 19. Dezember 2011 E. 3.4).
4.3
Die Durchführung von
Yoga-Entspannungsübungen
im Kindergartenunterricht erachtete das Bundesgericht als einen Eingriff in die
negative Religionsfreiheit der sich als gläubige Christen bezeichnenden Eltern des Kindes. Da die Übungen indessen motorisch-akrobatisch praktiziert wurden und von keiner Vermittlung von religiösen Glaubensinhalten begleitet waren, waren sie - auch unter Berücksichtigung der Gestaltungsfreiheit der Lehrperson für den Unterricht - von den Eltern hinzunehmen (Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.2 und 4.3). Die Verpflichtung zur Teilnahme an einem reaktiv angelegten
Aufklärungsunterricht
in der öffentlichen Schule (Primarschule und Kindergarten) bedeutete sodann zwar einen Eingriff in die Glaubens- und Gewissensfreiheit der Eltern, war indessen mit den damit verfolgten öffentlichen Interessen (u.a. Gesundheitsschutz, Prävention vor sexuellen Übergriffen bzw. Schutz der Persönlichkeit) zu rechtfertigen (Urteil 2C_132/2014 vom 15. November 2014 E. 5, in: EuGRZ 2015 S. 299). Im Fall einer Schülerin, der von einer Schule des Kantons Thurgau untersagt worden war, während des Unterrichts aus religiösen Gründen ein Kopftuch zu tragen, stellte das Bundesgericht bereits wegen einer fehlenden gesetzlichen Grundlage einen Verstoss gegen die Verfassung fest (
BGE 139 I 280
ff. E. 5 S. 283 ff.). Im Kontext der öffentlichen Schule bestätigte das Bundesgericht sodann wiederholt, dass Schülern an religiösen Feiertagen, etwa an Ostern oder am Sabbat, ein Freitag zu gewähren sei (
BGE 134 I 114
E. 2 ff. S. 116 ff. [Chiesa cristiana avventista];
BGE 129 I 74
E. 5.1 S. 81 f.;
BGE 117 Ia 311
E. 5 S. 319 ff.; vgl. auch Erziehungsdirektion des Kantons Bern, 5. Februar 1992, in: ZBl 93/1992 S. 281 [Religionsgemeinschaft der Baha'i]); ebenso sei für Prüfungen an einem religiösen Feiertag ein Wiederholungstermin anzubieten (
BGE 134 I 114
E. 6.2 S. 120 f.). Gleichzeitig bewertete das Bundesgericht das öffentliche Interesse am Schulbesuch und der Integration der Schülerinnen und Schüler stets als von besonderer Wichtigkeit, sodass Ersuchen um eine generelle Unterrichtsbefreiung von einzelnen Fächern aus religiösen Gründen insbesondere in neuerer Zeit in der Regel abgelehnt wurden (Urteile 2C_132/2014 vom 15. November 2014 E. 5.3-5.5 betreffend Aufklärungsunterricht; 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.5 betreffend Lieder singen und Schulausflüge; 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.3.2 betreffend Yoga-Übungen; anders noch
BGE 119 Ia 178
E. 4 S. 183 ff. betreffend Schwimmunterricht).
4.4
Hinsichtlich der Verwendung von Insignien
durch die Schule
bzw. der Lehrpersonen hat das Bundesgericht im Jahr 1990 das
Anbringen eines Kruzifixes im Schulzimmer einer Primarschule als im Widerspruch zur staatlichen Neutralitätspflicht stehend gewertet. Es begründete dies damit, das Symbol könne - insbesondere vor dem Hintergrund, dass die Schüler religiös noch nicht mündig waren - den Eindruck erwecken, die Lerninhalte würden durch die Schule christlich geprägt vermittelt (Art. 27 Abs. 3 aBV;
BGE 116 Ia 252
E. 7 und 8 S. 261 ff. mit Verweis auf die Rechtsprechung des Supreme Court der Vereinigten Staaten und dessen Urteil
Stone vs. Graham
[per curiam],
BGE 116 Ia 449
US 39/1980 [a.a.O., E. 7b S. 262 f.]; zum Verbot eines Kreuzzeichens im Kontext des Gerichtssaals vgl.
BGE 121 I 42
E. 3 S. 48 [Nichteintreten]). Der EGMR hat in einer Beschwerde gegen Italien befunden, dass das Kruzifix in Schulzimmern - insbesondere aufgrund des Umstands, dass die italienischen Schulen eine sehr grosse Offenheit gegenüber anderen Religionen zeigten - mit Art. 9 EMRK vereinbar sei. Die Beurteilung der Frage sei im Wesentlichen den Vertragsstaaten überlassen (Urteil
Lautsi
, § 29 ff., 68 ff., 74 [zu Art. 9 EMRK und Art. 2 des Protokolls I zur EMRK]; EuGRZ 2011 S. 677 ff.). Unter dem Gesichtswinkel der Neutralität hat das Bundesgericht sodann - in ausdrücklicher Parallele zum Kruzifix-Fall - sowie unter Bezugnahme auf die laizistische Tradition des Kantons Genf einer zum Islam konvertierten Primarlehrerin untersagt, während des Unterrichts ein Kopftuch zu tragen (
BGE 123 I 296
E. 3 und 4 S. 303 ff.). Die Lehrerin gelangte mit dieser Streitsache erfolglos an den EGMR (Entscheid
Dahlab gegen die Schweiz
vom 15. Februar 2001, Nr. 42393/98; ECHR 2001-V, in: VPB 2001 Nr. 40 S. 1410 [Nichtzulassung]).
4.5
Auch der EGMR und andere ausländische höchste Verfassungsgerichte haben sich verschiedentlich mit der Verwendung von religiösen Symbolen wie dem Kopftuch im Allgemeinen sowie mit religiösen Insignien in der Schule und dem Tragen von religiösen Symbolen durch die Schülerschaft auseinandergesetzt.
4.5.1
Die neuere Rechtsprechung des EGMR zu den
religiösen Symbolen
betrifft öffentliche Einrichtungen, teilweise aber auch die horizontale Drittwirkung der Glaubens- und Gewissensfreiheit in Rechtsverhältnissen zwischen Privatpersonen (Urteil
Eweida und andere gegen Grossbritannien
vom 15. Januar 2013, Nr. 48420/10, 59842/10, 51671/10 und 36516/10). Der Gerichtshof betont, dass eine intakte demokratische Gesellschaft Vielfalt und Pluralismus aushalten und unterstützen muss; auch aufgrund des Rechts, das dem Einzelnen zusteht, seine Religion als zentrales Anliegen seines
Lebens zu betrachten und dies auch anderen gegenüber zu kommunizieren (Urteil
Eweida
, § 94; vgl. die Freiheitsfunktion; hiervor E. 3.2). So wurde es als unzulässig erachtet, dass eine Angestellte einer privaten Fluggesellschaft eine Kette mit christlichem Kreuz beim Tragen der Arbeitsuniform zu verbergen habe, während anderen Angestellten, die mit Kopfbedeckungen der Sikhs oder muslimischen Kopftüchern bekleidet waren, das Tragen dieser religiösen Symbole freigestellt war und hieraus auch keinerlei negative Auswirkungen feststellbar waren (Urteil
Eweida
, § 89 ff., 94). Demgegenüber sah es der EGMR aus Gründen des Gesundheitsschutzes der Patienten als gerechtfertigt an, die Glaubens- und Gewissensfreiheit einer Angestellten eines öffentlichen Krankenhauses einzuschränken, die Schmuck mit einem frei beweglichen christlichen Kreuz trug (Infektionsrisiko; Urteil
Eweida
, § 99 ff.). Bei einer Zivilstandsbeamtin, die sich unter Berufung auf eine christliche Weltsicht weigerte, gleichgeschlechtliche Paare ins Zivilstandsregister einzutragen, wurde der Eingriff in ihre Glaubens- und Gewissensfreiheit gestützt auf Grundrechte Dritter durch den EGMR als rechtmässig erachtet. Der Gerichtshof betonte das Subsidiaritätsprinzip und den Beurteilungsspielraum des Mitgliedstaates Grossbritannien und sah in der Abweisung der Diskriminierungsbeschwerde keine Verletzung der Konvention (Urteil
Eweida
, § 106; vgl. auch das vom Bundesrat zur Ratifikation beantragte Zusatzprotokoll Nr. 15 zur EMRK, Sammlung der Europaratsverträge SEV-Nr. 213,
www.coe.int/de/web/conventions/full-list/-/conventions/treaty/213
). Einer orthodoxen Christin schliesslich, die als Paartherapeutin bei einem privaten Arbeitgeber angestellt war, wurde die Auflage, im Rahmen ihrer Anstellung auch gleichgeschlechtliche Paare zu behandeln, als zumutbar angesehen. Der EGMR anerkannte die Rechtfertigung des privaten Unternehmens, diskriminierungsfreie Dienstleistungen anzubieten (Urteil
Eweida
, § 109 f.).
4.5.2
In der Vergangenheit hat der EGMR die Beschwerden von Einzelpersonen, die durch die Mitgliedstaaten am Tragen von religiösen Symbolen gehindert wurden - unter spezifischen Rechtfertigungsgründen und Bezugnahmen auf Verfassungstraditionen (vgl. im Folgenden und auch Urteile
Refah Partisi und andere gegen die Türkei
vom 13. Februar 2003, Nr. 41340/98, § 92;
Lautsi
, § 68 ff.) sowie angesichts der konkreten Umstände -, abgelehnt. Im Urteil
Sahin gegen die Türkei
(Grosse Kammer; vom 10. November 2005, Nr. 44774/98, § 157 ff.) schützte der EGMR ein allgemeines
Kopftuchverbot für Studentinnen an türkischen Universitäten unter Bezugnahme auf die Tradition des Laizismus (Kemalismus). In den Urteilen
Kervanci gegen Frankreich
und
Dogru gegen Frankreich
, erachtete der Gerichtshof - ebenfalls unter Bezugnahme auf das Verfassungsprinzip des Laizismus in Frankreich sowie des Gesundheitsschutzes - ein Kopftuchverbot für Schülerinnen während des Turnunterrichts sowie die Disziplinarmassnahmen wegen Widerhandlung gegen dasselbe als unter dem Gesichtswinkel von Art. 9 EMRK gerechtfertigt (Urteile vom 4. Dezember 2008, Nr. 31645/04, § 47 ff., 72 ff. bzw. Nr. 27058/05, § 33 ff., 72 [Laizismus], 74 [Gesundheitsschutz]; vgl. auch
Köse und andere gegen die Türkei
vom 24. Januar 2006, Nr. 36594/97 [Nichtzulassung]).In einem Nichtzulassungsentscheid betreffend Frankreich führte der EGMR aus, das Tragen von sichtbaren religiösen Symbolen in öffentlichen Ausbildungsstätten könne unter Rückgriff auf den Verfassungsgrundsatz der Laizität in konventionskonformer Weise eingeschränkt werden, auch wenn es nicht bloss den Turnunterricht betreffe (Urteil
Aktas gegen Frankreich
vom 30. Juni 2009, Nr. 43563/08, § 2 in fine). Der EGMR gelangte in einer Entscheidung vom 26. November 2015 sodann zum Schluss, dass sich die Neutralitätspflicht auch auf weitere Angestellte des Staates, etwa in einem öffentlichen Spital, beziehen könne. So rechtfertigten die Bestimmungen zu Neutralität und Laizität Frankreichs, einer Person am Empfang eines öffentlichen Spitals zu verbieten, ein muslimisches Kopftuch zu tragen (Urteil
Ebrahimian gegen Frankreich
vom 26. November 2015, Nr. 64846/11, § 61 ff.). Demgegenüber sah es der UNO-Menschenrechtsausschuss aufgrund von Art. 18 UNO-Pakt II als unzulässig an, einer usbekischen Universitätsstudentin das Tragen des Kopftuchs generell zu verbieten (
Hudoyberganova gegen Uzbekistan
, communication no. 931/2000, 18. Januar 2005, Ziff. 6.2; vgl. mit ähnlicher Argumentation für die Zulässigkeit des Tragens religiöser Insignien durch Volksschüler in Schweden die Swedish National Agency for Education, Decision 52-2006:689 vom 22. Mai 2006).
4.5.3
Der Oberste Gerichtshof der Vereinigten Staaten hiess in neuester Zeit sodann eine Beschwerde einer Verkäuferin gut, die mit dem Tragen des Kopftuchs nicht dem "Stil des Hauses" eines Modekonzerns entsprochen haben soll. Der Gerichtshof erachtete als diskriminierend, dass das Kopftuch ein "motivierender Faktor" für die Entscheidung der Modekette war, die Verkäuferin nicht einzustellen; ohne Bedeutung blieb, dass die Unternehmung über
deren Religionszugehörigkeit nicht explizit informiert war (Supreme Court of the United States, 575 U.S. [2015] vom 1. Juni 2015 S. 3,
www.supreme.justia.com/cases/federal/us/575/13-983
/). In einem jüngsten Urteil erachtete das deutsche Bundesverfassungsgericht ein generelles Kopftuchverbot für Lehrkräfte an öffentlichen Schulen - jedenfalls dann, wenn das äussere Erscheinungsbild von Lehrkräften nicht zu einer hinreichend konkreten Gefährdung oder Störung des Schulfriedens oder der staatlichen Neutralität führe oder wesentlich dazu beitrage - als verfassungswidrig (Urteile 1 BvR 471/10, 1 BvR 1181/10, a.a.O., Rz. 113). Das Bundesverfassungsgericht hat die Vorschrift darüber hinaus als problematisch vor dem Hintergrund einer mittelbaren Diskriminierung von - vermehrt durch religiöse Kleidervorschriften betroffenen - Erzieherinnen angesehen (Urteile 1 BvR 471/10, 1 BvR 1181/10, a.a.O., Rz. 96). Der EGMR schliesslich hat ein Verbot der vollständigen Verhüllung im Ganzkörperschleier mit Sichtfenster im öffentlichen Raum im Mitgliedstaat Frankreich - wiederum unter spezifischer Bezugnahme auf dessen laizistische Tradition, aber auch unter Bezugnahme auf den Umstand, dass eine solche vollständige Verschleierung zwischenmenschliche Kontakte massgeblich erschwere - als in Einklang mit der Konvention verstanden (Urteil der Grossen Kammer des EGMR
S.A.S. gegen Frankreich
vom 1. Juli 2014, Nr. 43835/11, § 132 ff., [sog. Burkaverbot]; ein entsprechendes Verbotexistiert im Kanton Tessin, gewährleistet durch die Bundesversammlung am 11. März 2015, BBl 2015 3035 f.).
4.5.4
Insgesamt zeigt sich im kurzen Überblick - zumindest ausserhalb von Staaten mit laizistischer Verfassungstradition und mit Ausnahme der Ganzkörperverschleierungen - eine weitgehende Zulässigkeit des Tragens religiöser Symbole, die sich prinzipiell auch auf Ausbildungsstätten erstreckt. Dabei bleiben punktuelle Einschränkungen - etwa im Rahmen der Erfüllung des Bildungsauftrags und der Verpflichtung zu Neutralität des Staates und seiner Repräsentanten - grundsätzlich möglich. Den Mitgliedstaaten der EMRK verbleibt ein relativ weiter Beurteilungsspielraum, um Streitfragen um das Tragen religiöser Symbole gestützt auf die eigene Verfassungstradition und die aktuelle gesellschaftliche Entwicklung zu lösen.
4.6
Das hier infrage stehende Verbot des Tragens religiöser Insignien durch eine Schülerin an einer öffentlichen Schule ist bisher durch das Bundesgericht - in materieller Hinsicht - nicht beurteilt worden.
5.
Strittig ist vorliegend zunächst der Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit.
5.1
Die Beschwerdegegner bringen vor, dass ihre Tochter das Kopftuch aus religiösen Gründen trage. Daraus erwachse ihr das Recht, auch in der Schule auf diese Weise gekleidet zu sein. Die beschwerdeführende Schulgemeinde geht demgegenüber davon aus, die Berufung auf religiöse Pflichten sei "vorgeschoben" und ziele bei der Schülerin und ihren Eltern darauf, eine "besondere Behandlung" zu erwirken. Sowohl die Schülerin als auch die Eltern verhielten sich religiös "nicht kohärent", indem sie Gebetspflichten nicht beachteten. Die Mehrheit der Anhängerinnen des islamischen Glaubens in der Schweiz trage sodann ohnehin kein Kopftuch. Insofern könnten weder die Eltern noch die Schülerin spezifische Rechte aus der Glaubens- und Gewissensfreiheit für sich ableiten.
5.2
Staatliche Organe üben Zurückhaltung bei der Prüfung von Glaubensinhalten; sie haben von der Überzeugung auszugehen, welche die religiösen Normen für die Betroffenen haben (
BGE 135 I 79
E. 4.4 S. 84;
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63;
BGE 125 I 369
E. 7 S. 384 f. [Scientology Kirche]). Entscheidend für die Annahme eines Eingriffs in den Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit ist, dass die von der Schülerin bzw. ihren Eltern angerufenen Verhaltensweisen einen unmittelbaren Ausdruck ihrer religiösen Überzeugung bilden und dass sie dies glaubhaft darlegen (vgl.
BGE 135 I 79
E. 4.4 S. 84;
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63; Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.2; vgl. auch Urteil des EGMR
Eweida
, § 82; YVO HANGARTNER, Religionsfreiheit, AJP 2010 S. 441 ff.; KELLER/BÜRLI, Religionsfreiheit in der multikulturellen Schulrealität, recht 2009 S. 100 ff., 102 f.; CAVELTI/KLEY, a.a.O., N. 11 zu Art. 15 BV; KARLEN, a.a.O., S. 203 ff.). Der Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit bestimmt sich somit im Kern nach subjektiven Gesichtspunkten. Daher ist es für die Prüfung des Eingriffs nicht relevant, ob und inwieweit die Beschwerdegegner und ihr Kind andere der Schulbehörde bekannte Praktiken verfolgen oder nicht (vgl. bereits Urteil 2C_794/2012 vom 11. Juli 2013 E. 3.3, nicht publ. in:
BGE 139 I 280
ff.). Es kann für den Eingriff in den Schutzbereich des Grundrechts nicht auf die Vorbringen ankommen, dass die Mehrheit der Anhängerinnen des islamischen Glaubens in der Schweiz keine Kopfbedeckung trage, und der Eingriff kann auch nicht aufgrund des Umstands ausgeschlossen werden, dass die Frage, inwieweit die Regeln des islamischen Glaubens die Verschleierung für Frauen überhaupt gebieten oder nicht, selbst umstritten ist.
5.3
Zu beachten ist, dass minderjährige Kinder in ihrer Glaubens- und Gewissensfreiheit geschützt sind (Art. 11 Abs. 2 BV; Art. 18 Abs. 4 UNO-Pakt II; Art. 3 und 14 Abs. 1 des Übereinkommens vom 20. November 1989 über die Rechte des Kindes [UNO-Kinderrechtekonvention, KRK; SR 0.107]). Art. 14 Abs. 1 KRK hält die Vertragsstaaten an, das Recht des Kindes auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit zu achten. Die Vertragsstaaten wahren sodann die Rechte und Pflichten der Eltern, das Kind bei der Ausübung dieses Rechts in einer seiner Entwicklung entsprechenden Weise zu leiten (Art. 14 Abs. 2 KRK). Die Rechte minderjähriger Kinder werden durch die Eltern wahrgenommen (Art. 304 Abs. 1 ZGB). Den Eltern kommt auch das Recht zu, über die religiöse Erziehung ihrer Kinder bis zum Ende des 16. Altersjahrs zu bestimmen (Art. 303 Abs. 1 und 3 ZGB; vgl. auch Art. 18 Abs. 4 UNO-Pakt II); dieses Recht ist seinerseits Bestandteil der Glaubens- und Gewissensfreiheit der Eltern (
BGE 129 III 689
E. 1.2 S. 691 f.). Neben dem Gesichtswinkel der religiösen Erziehung ist indessen auch ein innerer, persönlicher Bereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit zu achten, der bei jedem urteilsfähigen Kind mitzuberücksichtigen ist (Art. 11 BV; Art. 14 Abs. 1 KRK; vgl. MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 264 mit Hinweis auf das Urteil 5C.146/2003 vom 23. September 2003 E. 3.1 und 4, nicht publ. in:
BGE 129 III 689
).
5.4
Die Schülerin war zum massgeblichen Zeitpunkt des vorinstanzlichen Urteils (und ist auch heute) weniger als 16 Jahre alt. Die Beschwerdegegner und die Schülerin legen dar, dass diese das Kopftuch aus religiösen Gründen trage; das Tragen des Kopftuches der Schülerin als (heranwachsende) Frau, die sich zum Islam bekennt, steht demnach - entgegen der beschwerdeführerischen Vorbringen - als Ausdruck eines religiösen Bekenntnisses unter dem Schutz der Religionsfreiheit gemäss Art. 15 BV (
BGE 139 I 280
E. 4.1 S. 282;
BGE 134 I 56
E. 4.3 S. 60 f.,
BGE 134 I 49
E. 2.3 S. 51 f.;
BGE 123 I 296
E. 2b/aa S. 300;
BGE 119 Ia 178
E. 4c S. 184; vgl. auch
BGE 119 IV 260
E. 3b/aa S. 263; vgl. auch Urteile des EGMR
Dogru
, § 47;
Sahin
, § 78). Das Verbot des Tragens des Kopftuches bewirkt einen Eingriff in den Schutzbereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit der Schülerin bzw. ihrer Eltern als Erziehungsberechtigte.
6.
Eingriffe in die Glaubens- und Gewissensfreiheit und Beeinträchtigungen von religiösen Gepflogenheiten sind nur zulässig, wenn sie die Voraussetzungen zur Einschränkung von Grundrechten erfüllen (Art. 36 Abs. 1-3 BV;
BGE 139 I 280
E. 4.2 S. 282 f.;
BGE 134 I 56
E. 4.3 S. 60 f.,
BGE 134 I 49
E. 2.3 S. 51 f.;
BGE 123 I 296
;
BGE 119 IV 260
). Sie müssen auf einer gesetzlichen Grundlage beruhen, durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 1-3 BV). Schwere Eingriffe in Freiheitsrechte bedürfen einer klaren und ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz (Art. 36 Abs. 1 Satz 2 BV;
BGE 139 I 280
E. 5.1 S. 284;
BGE 137 II 371
E. 6.2 S. 381;
BGE 130 I 65
E. 3.3 S. 68). Der Kerngehalt der Glaubens- und Gewissensfreiheit ist unantastbar (Art. 36 Abs. 4 BV). Den nicht antastbaren Kernbereich dieses Grundrechts betrifft das Tragen eines Kopftuchs aus religiösen Gründen allerdings nicht. Es darf unter den Voraussetzungen von Art. 36 BV eingeschränkt werden (
BGE 123 I 296
E. 2 b/cc S. 301 f.; vgl. auch
BGE 134 I 56
E. 4.3 S. 60 f. mit Hinweisen; Urteil 2C_1079/2012 vom 11. April 2013 E. 3.2).
7.
Zu prüfen ist zunächst, ob eine hinreichende gesetzliche Grundlage vorliegt, wie dies die Schulgemeinde vorbringt (Art. 36 Abs. 1 BV). Die Beschwerdeführerin macht geltend, es liege durch das Verbot, eine Kopfbedeckung zu tragen, jedenfalls vorliegend kein schwerer Eingriff in die Glaubens- und Gewissensfreiheit der Schülerin vor. So oder anders hält die Beschwerdeführerin dafür, dass eine formell-gesetzliche Grundlage gegeben sei.
7.1
Ob ein Grundrechtseingriff schwer ist, beurteilt sich grundsätzlich nach objektiven Kriterien (
BGE 141 I 211
E. 3.2 S. 214 f.;
BGE 139 I 280
E. 5.2 S. 285;
BGE 130 I 65
E. 3.3 S. 68;
BGE 128 II 259
E. 3.3 S. 269;
BGE 120 Ia 147
E. 2b S. 150). Im Bereich der Glaubens- und Gewissensfreiheit ist dies insofern schwierig, als religiöse Empfindungen und Überzeugungen stets subjektiv begründet sind; staatliche Organe haben von der Überzeugung auszugehen, welche die religiösen Normen für die Betroffenen haben (
BGE 135 I 79
E. 4.4 S. 84;
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63; hiervor E. 5.2). Anordnungen, welche die Ausübung ihrer religiösen Überzeugung beeinträchtigen, werden Betroffene meist als schwer empfinden (vgl.
BGE 119 Ia 178
E. 6a S. 188). Entscheidend ist demnach für die Bestimmung der Schwere des Eingriffs, ob die Betroffenen die konkrete Beeinträchtigung substanziiert als wesentliches Element bzw. als eine wichtige Verhaltensregel einer bestimmten Form religiöser Betätigung darlegen können, die sich herausgebildet hat, sodass die Schwere des Eingriffs objektiv nachvollziehbar wird und sich an äusseren Lebensumständen zeigt (
BGE 139 I 280
E. 5.2 S. 285 f.;
BGE 135 I 79
E. 4.4 S. 84;
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63; vgl. Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.2; vgl.
WALTER KÄLIN, Grundrechte im Kulturkonflikt, 2000, S. 39; KARLEN, a.a.O., S. 294 f.).
7.2
Die Beschwerdegegner und die Schülerin bringen vor, dass diese das Kopftuch in der Öffentlichkeit aus eigener religiöser Überzeugung trage. Das eigene Recht auf Religionsfreiheit der Schülerin ist zu gewichten (Art. 3 und 14 Abs. 1 KRK); ihren Eltern kommt jedoch - wie dargelegt - das Recht zu, über deren religiöse Erziehung zu bestimmen (Art. 303 Abs. 1 und 3 ZGB, Art. 11 Abs. 2 BV, Art. 5 und 14 Abs. 2 KRK; hiervor E. 5.3). Sie haben denn auch das kantonale Verfahren angestrengt. Ein Kopftuchverbot an der Schule brächte die Schülerin in den Konflikt, entweder einem staatlichen oder aber einem religiösen, durch ihre Herkunft und die Familie vermittelten Gebot zuwiderhandeln zu müssen. Solche Spannungen können die betroffenen Kinder stark belasten und dem Kindeswohl entgegenstehen (Art. 3 KRK;
BGE 139 I 280
E. 5.2 S. 285;
BGE 119 Ia 178
E. 8a S. 194;
BGE 117 Ia 311
E. 4b S. 318;
BGE 114 Ia 129
E. 5b S. 137 f.; mit Hinweisen). Das generelle Verbot, das Kopftuch auf dem Schulareal zu tragen, wirkt sich zudem - entsprechend der täglichen Präsenz in der Schule - massgeblich auf den Lebensalltag der Schülerin aus. Nach der Rechtsprechung stellt daher ein generelles Verbot gegenüber einer Schülerin, das Kopftuch während des Unterrichts zu tragen, einen schweren Eingriff in das Grundrecht der Glaubens- und Gewissensfreiheit dar (vgl.
BGE 139 I 280
E. 5.2 S. 285 f.; vgl. bereits
BGE 114 Ia 129
E. 5b S. 137 f.; vgl. für Lehrpersonen auch deutsches Bundesverfassungsgericht 1 BvR 471/10 und 11181/10, a.a.O., Rz. 95).
7.3
Das verfügte Verbot bedurfte nach dem Gesagten einer Grundlage in einem formellen Gesetz. Die Vorinstanz erachtet die Grundlage von Art. 14 Abs. 2 der Schulordnung der Schulgemeinde St. Margrethen als formell-gesetzliche Grundlage, weil sie dem fakultativen Referendum unterstand (vgl. Urteil 2C_365/2012 vom 11. Februar 2013 E. 5.1; Art. 23 Abs. 1 lit. a und d GG/SG [sGS 151.2]; anders referendumsfreie Akte der Exekutive;
BGE 139 I 280
E. 5.3 f. S. 280 ff.). Auch die Beschwerdegegner anerkennen Art. 14 Abs. 2 des Schulreglements als dem Referendum unterstehende gesetzliche Grundlage an (vgl. nicht publ. E. 1.2). Eine hinreichende gesetzliche Grundlage liegt vor.
8.
Die Einschränkung der Glaubens- und Gewissensfreiheit der Schülerin muss sodann durch ein öffentliches Interesse oder den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein (Art. 36 Abs. 2 BV).
8.1
Der Begriff des
öffentlichen Interesses
ist zeitlich und örtlich variabel und umfasst zunächst die Polizeigüter (Ordnung, Sicherheit, Gesundheit, öffentliche Ruhe etc.), aber auch kulturelle, ökologische sowie soziale Werte wie sie namentlich in den Staatsaufgaben zum Ausdruck kommen (Botschaft vom 20. Oktober 1996 für eine neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 1 ff., 195 f. zu Art. 32 Abs. 1). Die öffentlichen Interessen konkretisieren sich in der Regel im politischen Prozess der demokratischen Rechtsetzung, die indessen nicht in einer politischen Beliebigkeit erfolgt, sondern im Lichte des Wertesystems der Gesamtrechtsordnung (vgl.
BGE 138 I 378
E. 8.3 S. 393 mit Hinweisen; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. I, 2012, S. 756 f.; vgl. auch MARTIN PHILIPP WYSS, Öffentliche Interessen - Interessen der Öffentlichkeit, 2001, S. 202). Öffentliche Interessen müssen zudem ein zulässiges Eingriffskriterium für den in Frage stehenden Grundrechtseingriff darstellen können; darf das einschlägige Grundrecht nicht aus den vom Gemeinwesen angeführten Gründen eingeschränkt werden, so fallen diese nicht als (gerechtfertigte) öffentliche Interessen in Betracht ("intérêt public pertinent"; vgl.
BGE 135 I 233
E. 8.2 S. 253;
BGE 131 I 333
E. 2.1 S. 336).
8.2
Es stellt sich die Frage, welche von der Beschwerdeführerin herangezogenen Interessen als zulässige Eingriffsgründe in Frage kommen.
8.2.1
Die Beschwerdeführerin begründet das öffentliche Interesse am umstrittenen Kopfbedeckungsverbot mit einem qualifizierten Bedarf nach Ordnung und Störungsfreiheit zur Erfüllung ihres Bildungsauftrags.
Wie die Beschwerdeführerin anführt, erbringt die Schule ihre Leistungen im Interesse der Schüler selbst. Die verfolgten Ziele bilden in diesem Sinne Faktoren des unter dem Schutz von Art. 11 BV stehenden Kindeswohls sowie des Bildungsauftrags (vgl.
BGE 129 I 12
E. 8.4 S. 23;
BGE 119 Ia 178
E. 7 d S. 192;
BGE 118 Ia 427
E. 6 c S. 438). Die Förderung dieser Interessen der Schüler bildet ein öffentliches Interesse. Die Schüler sind vor diesem Hintergrund gehalten, die Anordnungen der Schulbehörde und der Lehrerschaft zu befolgen; sie haben Rücksicht zu nehmen und Beeinträchtigungen des Schulbetriebs zu unterlassen (vgl.
BGE 129 I 12
E. 8.3 S. 22 f.). Vor diesem Hintergrund kann eine Schule von Schülern auch verlangen, irritierende oder anstössige Kleidung zu vermeiden. Gleichwohl wird der Beweggrund, religiöse Symbole zu tragen, in der Regel nicht darin liegen, irritierende Kleidung zu tragen, sondern sich
religionskonform zu kleiden. Bloss insoweit das allgemeine Verbot, während des Unterrichts eine Kopfbedeckung zu tragen, eine allgemeine Anstandsregel gegen irritierende oder anstössige Kleidung darstellen soll und nicht spezifisch oder gezielt auf eine Gruppe von Schülerinnen und Schülern ausgerichtet ist, die religiös motivierte Bekleidungsvorschriften einhalten möchten, fällt es als öffentliches Interesse an einem störungsfreien Schulbetrieb in Betracht (vgl. bereits
BGE 117 Ia 311
E. 4a S. 317;
BGE 114 Ia 133
E. 3a S. 133; vgl. auch JEAN-FRANÇOIS AUBERT, L'Islam à l'école publique, in: Festschrift Hangartner, 1998, S. 479 ff., dort 483 f.).
8.2.2
Die beschwerdeführende Gemeinde führt als öffentliches Interesse sodann die Wahrung des Religionsfriedens und den Schutz von Grundrechten Dritter an.
Das Tragen religiöser Symbole eröffnet die Möglichkeit einer Beeinflussung der Schulkinder und von Konflikten mit Eltern, was zu einer Störung des Schulfriedens führen und die Erfüllung des Bildungsauftrags der Schule gefährden kann. So kann die Grundrechtsausübung der Schülerin der negativen Religionsfreiheit ihrer Mitschüler und deren Eltern entgegenstehen, welche die Freiheit beinhaltet, einem nicht geteilten Glauben fernzubleiben (Art. 15 Abs. 4 BV, vgl. hiervor E. 3.4). Daher ergibt sich namentlich kein Anspruch, von Andersgläubigen die Einhaltung der eigenen Glaubensgebote einzufordern (
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 89 f.; hiervor E. 4.2). Insofern besteht ein öffentliches Interesse daran, dass vom Tragen religiöser Symbole einzelner Schüler kein Druck auf Mitschülerinnen und Mitschüler entsteht, solche ebenfalls zu tragen. Umgekehrt reicht der Grundrechtsschutz gegenüber Dritten jedoch nicht so weit, dass er einen Anspruch vermitteln könnte, mit keinen fremden Glaubensbekenntnissen konfrontiert zu werden (Art. 15 Abs. 4 BV; vgl. hiervor E. 4.2 mit Hinweisen; s. bereits BGE 49 I 138 E. 4e S. 154; vgl. unter dem Gesichtswinkel der Versammlungsfreiheit bereits BGE 12 93 E. 5 S. 108 f.). Unter diesen einschränkenden Voraussetzungen sind die geltend gemachten Grundrechte Dritter als zulässige Eingriffsmotive anzuerkennen (Art. 36 Abs. 2 BV).
8.2.3
Die Gemeinde beruft sich weiter auf die öffentlichen Interessen der Integrationsfunktion und Neutralität der Schule (Art. 15 Abs. 4 BV). Sie bringt vor, sie könne die Chancengleichheit und die spätere berufliche Integration der Schülerin in einem religionsneutralen Schulumfeld besser gewährleisten. Die Beschwerdeführerin stützt sich auch auf den Gleichstellungsauftrag (Art. 8 Abs. 3 BV) und
sieht darin ein massgebendes öffentliches Interesse an einem allgemeinen Kopfbedeckungsverbot.
Soweit die Schule die Schülerinnen und Schüler optimal fördern und auf den Berufsalltag vorbereiten möchte, ist dies als öffentliches Interesse anzuerkennen. Dasselbe gilt für das öffentliche Interesse, die Neutralität der Schule zu wahren: Die Neutralität richtet sich zwar primär an die Behörden (vgl. sogleich E. 9.2), umfasst jedoch auch, alle Schüler in ihren weltanschaulichen oder religiösen Ansichten gleich zu behandeln (Art. 15 Abs. 4 BV;
BGE 123 I 296
E. 4a S. 305); insofern besteht ein öffentliches Interesse an einem konfessionell neutralen Bildungsauftrag der Schulen (vgl. hiervor E. 3.5). Soweit die staatliche Neutralitätspflicht einer öffentlichen Schule dem Religionsfrieden dienen soll, kommt sie als öffentliches Interesse für eine Einschränkung des Tragens religiöser Symbole in Betracht (vgl. Art. 15 Abs. 4 BV;
BGE 123 I 296
E. 4a S. 305).
Die Gleichstellung der Geschlechter ist ein weiteres gewichtiges öffentliches Interesse und erstreckt sich auf sämtliche Belange des Zusammenlebens (Art. 8 Abs. 3 BV), auch auf religiöse Praktiken. Gleichzeitig ist das Spektrum zu beachten, gestützt auf welches das Kopftuch als religiöses Symbol getragen wird. Manche fundamentalistische religiöse Strömungen stehen in erheblichem Gegensatz zum Frauen- und Männerbild bzw. dem Gleichstellungsauftrag der Verfassung. Für gewisse Frauen bildet das Tragen des islamischen Kopftuchs Ausdruck, auf die Tradition der Eltern und ihrer Heimat Rücksicht zu nehmen, für zahlreiche andere Trägerinnen ist das Kopftuch Symbol der eigenen religiösen Identität und Selbstbestimmung; auch gibt es noch immer vereinzelt matriarchalische Gesellschaftsformen, die dem muslimischen Glauben nachleben und deren Angehörige den Hijab tragen. Da das Tragen des islamischen Kopftuches eine selbstbestimmte und gleichberechtigte Rolle der Frau in der Gesellschaft und in der Familie jedenfalls nicht von vornherein ausschliesst, rechtfertigen die Vorbringen der Beschwerdeführerin keine ausnahmslose Durchsetzung des Kopfbedeckungsverbots (vgl.
BGE 134 I 49
E. 3.2 S. 54,
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63). Vielmehr ist das öffentliche Interesse an der Gleichstellung anhand der konkreten Umstände des Eingriffs in die Glaubens- und Gewissensfreiheit zu gewichten (dazu hiernach E. 9.6).
9.
Zu prüfen ist vor diesem Hintergrund, ob die in Betracht fallenden öffentlichen Interessen den Grundrechtseingriff zu rechtfertigen vermögen.
9.1
Das Gebot der
Verhältnismässigkeit
(Art. 5 Abs. 2 BV, Art. 36 Abs. 3 BV, Art. 9 Ziff. 2 EMRK) verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen oder privaten Interesse liegenden Zieles geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist. Der Eingriff darf in sachlicher, räumlicher, zeitlicher und personeller Hinsicht nicht einschneidender sein als erforderlich (
BGE 140 I 2
E. 9.2.2 S. 24;
BGE 138 I 331
E. 7.4.3.1 S. 346;
BGE 137 I 131
E. 7.5.2 S. 53;
BGE 136 I 87
E. 3.2 S. 91 f.;
BGE 133 I 77
E. 4.1 S. 81;
BGE 132 I 49
E. 7.2 S. 62;
BGE 128 II 292
E. 5.1 S. 298 mit Hinweisen). Die entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen sind dabei anhand der gegebenen Umstände bzw. des aktuellen sozialen Hintergrunds objektiv zu würdigen und zueinander in Bezug zu setzen (vgl.
BGE 127 I 164
E. 3b S. 170;
BGE 111 Ia 322
f.;
BGE 107 Ia 226
E. 5b und 5d S. 232 f.).
9.2
Die Beschwerdeführerin bringt unter Bezugnahme auf die öffentlichen Interessen an der
staatlichen Neutralität
vor, im Jahr 1997 habe es das Bundesgericht als für die Wahrung des Religionsfriedens geboten und verhältnismässig erachtet, einer Lehrerin in einer öffentlichen Schule das Tragen des Kopftuchs zu verbieten (
BGE 123 I 296
E. 3 und 4b/bb S. 304 f. und 308 ff.; vgl. auch den Entscheid des EGMR
Dahlab
).
Es stellt sich zunächst die Frage, ob das Kopftuchverbot gegenüber der Schülerin geeignet ist, die staatliche Neutralität der Schule zu gewährleisten. Wie das Bundesgericht bereits kürzlich festgehalten hat, wurde die Regelung im Kanton Genf vor dem Hintergrund einer laizistischen Tradition beurteilt (
BGE 139 I 280
E. 5.5 S. 289 f.); einem solchen Staatsverständnis folgt der sich zu christlich-humanistischen Grundsätzen bekennende Kanton St. Gallen nicht (vgl. Art. 1 Abs. 2 KV/SG; Art. 3 Abs. 1 VSG/SG [sGS 213.1]). Die Regelung im Kanton Genf war zudem ausschliesslich auf die Lehrpersonen ausgerichtet. Nicht von der Bestimmung betroffen waren insofern die Schülerinnen oder Studentinnen, deren religiöse Überzeugung nach dem Genfer Gesetz gerade geschützt werden sollte (
BGE 123 I 296
E. 3 S. 304 [Art. 164 ff. KV/GE]; vgl. auch TRISTAN ZIMMERMANN, La laïcité et la République et Canton de Genève, SJ 2011 II S. 29 ff., 73). Die Glaubens- und Gewissensfreiheit enthält zwar die Verpflichtung des Staates zu religiöser und konfessioneller Neutralität (Art. 15 Abs. 4 BV;
BGE 139 I 280
E. 5.5.2 S. 290;
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 89;
BGE 125 I 347
E. 3 S. 354 ff.). Mit dem Auftrag an
die öffentlichen Schulen, die für sie handelnden Lehrpersonen zu Neutralität und konfessioneller Gleichbehandlung anzuhalten, geht jedoch nicht (auch) eine entsprechende Verpflichtung der Benutzer einher: Schülerinnen und Schüler sind - jedenfalls solange sie durch ihre Grundrechtsausübung die Grundrechte Dritter nicht in unzulässiger Weise beeinträchtigen (vgl. hiernach E. 9.4) - keiner Neutralitätspflicht unterworfen. Mit der Zulassung des Tragens eines religiösen Symbols durch eine Schülerin ist namentlich keine Identifizierung der öffentlichen Schule bzw. des Staates mit einem bestimmten Glauben verbunden (vgl.
BGE 123 I 296
E. 2a und 4b/aa S. 300 und 308 mit Verweis auf
BGE 119 Ia 178
E. 7a S. 190; vgl. KIENER/KÄLIN, a.a.O., S. 270 f.; KARLEN, a.a.O., S. 322 f.; MÜLLER/SCHEFER, a.a.O., S. 277). Die Neutralitätspflicht der Behörden ist nicht geeignet, ein allgemeines Kopfbedeckungsverbot für Schülerinnen und Schüler zu begründen.
9.3
Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Kopftuchverbot könne bereits aufgrund des
Sonderstatus
der Schülerinnen und Schüler durchgesetzt werden.
Die Schüler sind gehalten, die Anordnungen der Schulbehörde und der Lehrerschaft zu befolgen, die sich aus dem Anstaltszweck ergeben, und insofern - aus Interesse an einem geordneten Schulbetrieb - auch zu einem anständigen und rücksichtsvollen Verhalten verpflichtet (vgl. Art. 54 und 55 VSG/SG [Disziplinarmassnahmen]). Ein solches Interesse am geordneten Schulbetrieb kann die privaten Interessen der Schülerinnen und Schüler einschränken (vgl. hierzu
BGE 135 I 79
E. 6.5 S. 86;
BGE 129 I 12
E. 8.3 S. 22; Urteile 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.1 f.; vgl. auch MARKUS MÜLLER, Das besondere Rechtsverhältnis, 2003, S. 63; TOBIAS JAAG, Rechtsfragen der Volksschule, insbesondere im Kanton Zürich, ZBl 1997 S. 537 ff., 544). Indessen stellt das Tragen des Kopftuches als verpflichtend empfundenes religiöses Bedeckungsgebot als solches kein "rücksichtsloses Verhalten" dar, und Personengruppen, die in einer besonders engen Rechtsbeziehung stehen, sind ebenfalls in ihrer Glaubens- und Gewissensfreiheit geschützt (vgl.
BGE 139 I 280
E. 5.3 f. S. 286 f.;
BGE 135 I 79
E. 6.2 S. 85;
BGE 129 I 12
E. 8.5 S. 24). Mit einer das Gesicht nicht verhüllenden Kopfbedeckung (Hijab) ist auch die Kommunikation der Schülerin mit den Lehrpersonen in keiner Weise beeinträchtigt. Insofern ist das Kopftuchverbot nicht geeignet, den Pflichten aus dem Sonderstatus - das kooperative und rücksichtsvolle Verhalten der Schülerin zur Erfüllung des Bildungsauftrags - Nachachtung zu verschaffen.
9.4
Die Beschwerdeführerin begründet die Durchsetzung des Verbots religiös begründeter Kopfbedeckungen des Weiteren mit
Grundrechten Dritter
. So beeinträchtige die Präsenz religiöse Symbole tragender Schüler die negative Religionsfreiheit der Mitschüler. Dass sich die Mitschülerinnen und Mitschüler, nicht aber die Kopftuchträgerin an die Kopfbedeckungsverbote halten müssten, stelle eine Ungleichbehandlung im Sinne von Art. 8 BV dar.
9.4.1
Es ist zutreffend, dass die Glaubens- und Gewissensfreiheit die Freiheit gewährleistet, kultischen Handlungen eines nicht geteilten Glaubens fernzubleiben; dies bezieht sich auch auf Verhaltensweisen und Symbole, in denen sich eine Religion darstellt (vgl. hiervor E. 8.2.2; Urteil 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.2). Die Ausübung der eigenen Glaubens- und Gewissensfreiheit wird insofern von der Religionsfreiheit der andern begrenzt. In dieser Hinsicht mag sich ein Verbot des Tragens religiöser Symbole grundsätzlich eignen, die negative Religionsfreiheit zu schützen.
9.4.2
Vorliegend ergeben sich indessen keine Hinweise, dass die Beschwerdegegner und die Schülerin verbal für ihre Position oder für ihren Glauben werben und die Schülerinnen und Schüler zu beeinflussen versuchen würden. Es ist auch nicht ersichtlich, inwiefern ein Verbot der religiösen Kopfbedeckungen erforderlich wäre, um die Glaubensfreiheit der Mitschülerinnen und Mitschüler zu wahren: Ebenso, wie ein gläubiger Schüler nicht verlangen kann, dass die Mitschülerinnen und Mitschüler anderen Glaubens ihren Körper entsprechend seinen religiösen Bekleidungsvorschriften verhüllen (vgl.
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 90), ist es Mitschülern zuzumuten, das Tragen von religiösen Symbolen durch die Mitschülerin hinzunehmen. Durch die Wahrnehmung anderer Glaubensbekenntnisse oder anderer Weltanschauungen werden individuelle Glaubensbekenntnisse in aller Regel relativiert und ausgeglichen. Das Recht zur Kindererziehung in religiöser und weltanschaulicher Hinsicht liegt sodann bei den Eltern der Schüler (Art. 303 Abs. 1 ZGB; vgl. hiervor E. 5.3). Es ist Aufgabe der Eltern, ihren Kindern diejenigen Überzeugungen in Glaubens- und Weltanschauungsfragen zu vermitteln, die sie für richtig halten (vgl. Urteil 2C_132/2014 vom 15. November 2014 E. 5.3.2 und 5.5.4), umgekehrt können sie ihre Kinder von Glaubensüberzeugungen fernhalten, die ihnen unrichtig erscheinen. Die schulische Neutralität im Sinne eines für verschiedene Bekenntnisse offenen Umfelds stützt sich hierauf, ebenso die im Bildungsauftrag enthaltene Aufgabe der Integration aller Kinder in die
Vermittlung der Lerninhalte (vgl.
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 89; vgl. hiervor E. 3.2). Ein Zwang für andere Schüler, in eine religiöse Handlung einbezogen zu werden, liegt durch das Tragen eines Kopftuchs durch eine Mitschülerin nicht vor (Art. 15 Abs. 4 BV; vgl. hiervor E. 3.4). Die Grundrechte der Mitschüler und Eltern erfordern gestützt auf die vorgebrachten Umstände kein allgemeines Kopfbedeckungsverbot.
9.4.3
Kopfbedeckungen, die keinem religiösen oder weltanschaulichen Bekenntnis entsprechen, sind nicht vom Schutzbereich von Art. 15 BV erfasst (vgl. hiervor E. 5.4). Die Verfassungsbestimmung kann daher - ohne eine Rechtsungleichheit zu begründen - das Tragen religiöser Symbole schützen, auch wenn modische Caps oder Wollmützen ohne entsprechende Konnotation untersagt bleiben (vgl.
BGE 141 I 153
E. 5.1 S. 157;
BGE 140 I 77
E. 5.1 S. 80;
BGE 134 I 23
E. 9.1 S. 42; je mit Hinweisen). Vor diesem Hintergrund liegt durch das Tragen des religiösen Symbols - zumal keine Hinweise auf andere Schüler vorgebracht werden, denen das Tragen eines religiösen Symbols ebenfalls verweigert worden sein soll - weder eine Ungleichbehandlung noch eine unzumutbare Beeinträchtigung der Mitschüler vor.
9.5
Die Beschwerdeführerin bringt unter dem Aspekt der
Disziplin
in der Schule weiter vor, das Kopftuch sei "nur die Spitze des Eisbergs" und Ausdruck einer weit gehenden "Verweigerungshaltung". Mit der Gestattung des Kopftuchs würde einhergehen, dass sich die Beschwerdegegner auch dagegen wehrten, die Schülerin am Schwimmunterricht teilnehmen zu lassen. Ebenso würden sie sich weigern, dass sie und auch ihr Bruder das Schullager besuchten. Der Unterricht sei ohne Kopfbedeckungsverbot faktisch nicht mehr durchführbar.
9.5.1
In der Rechtsprechung ist ein verfassungsrechtlicher Anspruch auf Dispensation vom obligatorischen Schulunterricht vor allem für einzelne Tage gewährt worden, um die Einhaltung religiöser Ruhetage oder die Teilnahme an religiösen Festen zu ermöglichen (
BGE 134 I 114
E. 6.1 ff. S. 120 ff.;
BGE 117 Ia 311
E. 3 ff. S. 316 ff.;
BGE 114 Ia 129
E. 5 S. 136 ff.). Dagegen gewährt die Rechtsprechung nur mit grosser Zurückhaltung Dispensationen von einzelnen Unterrichtsfächern; Ersuchen um eine generelle Unterrichtsbefreiung von einzelnen Fächer sind in der Rechtsprechung regelmässig abgelehnt worden (vgl. hiervor E. 4.2 und 4.3). Die in den Fächern verfolgten Ziele bilden Faktoren des Bildungsauftrags und des Kindeswohls, weshalb der Schulbesuch prinzipiell auch gegen den Willen der Eltern
durchgesetzt werden kann (
BGE 129 I 12
E. 8.4 S. 23). Nach der Rechtsprechung verleiht die Religionsfreiheit den Beschwerdegegnern keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf eine generelle Dispensation von Fächern oder schulischen Ausflügen (vgl. Urteil 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.4.2 und 3.5).
9.5.2
Aus dem Umstand, dass die Rechtsprechung nur sehr zurückhaltend Dispensationen von Fächern gewährt, lässt sich indessen kein generelles Kopftuchverbot herleiten. Hierfür wäre von der Beschwerdeführerin vielmehr aufzuzeigen, inwiefern erst ein generelles Kopfbedeckungsverbot die Teilnahme am Unterricht ermöglichte. Lerninhalte zu vermitteln ist nicht an das Ablegen eines religiösen Symbols durch die Schülerin gekoppelt; auch ist nicht dargetan, inwiefern die Teilnahme an einem Schullager nur ohne religiöse Kopfbedeckung möglich wäre. Selbst der Schwimmunterricht lässt sich durch eine religionskonforme Bekleidung oder andere Mittel als - gegenüber einem allgemeinen Kopfbedeckungsverbot - mildere Massnahmen durchführen (vgl. Urteil 2C_1079/2012 vom 11. April 2013 E. 3). Insofern ist nicht ersichtlich, dass die Schülerin erst durch ein generelles Verbot religiöser Kopfbedeckung den Unterricht besuchen könnte und sich dies nicht durch andere, geeignetere und mit Art. 15 BV in Einklang stehende Massnahmen realisieren liesse. Es kann nicht davon ausgegangen werden, die Durchführung des Unterrichts erfordere, auf das Tragen religiöser Symbole vollumfänglich zu verzichten.
9.6
Die Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, die Schülerin sei mit aller Konsequenz vor einer "patriarchalisch geprägten Rechtsvorstellung" ihres Vaters zu schützen, um ihre Chancen zu verbessern,
gleichberechtigt
in die Gesellschaft integriert zu werden. Ihr werde vermittelt, die (durch ihre Familie interpretierte) Scharia stehe über der schweizerischen Rechtsordnung, was sich auch daran zeige, dass ihr Vater infolge seiner Strenggläubigkeit keiner Arbeit nachgehen könne. Das Tragen des Kopftuches gehe einher mit einer fundamentalen Auslegung des Islams und ihr Vater stehe radikalisierten Kreisen nahe. Es sei vor diesem Hintergrund unklar, wie sich die Schülerin mit dem Tragen des Kopftuchs werde in den Arbeitsalltag integrieren können.
9.6.1
Durch die Glaubens- und Gewissensfreiheit geschützte Gebote sind nicht übergeordnet und können, wie die Beschwerdeführerin in korrekter Weise vorbringt, mit dem Gleichstellungsauftrag von Art. 8 Abs. 3 BV kollidieren (vgl. hiervor E. 8.2.3; vgl. hierzu auch
JUDITH WYTTENBACH, Religionsfreiheit, Diskriminierungsverbot und Gleichstellungsauftrag, in: Eidgenössische Kommission für Frauenfragen, Frauenfragen 1/2.2010, S. 32 ff.;
www.ekf.admin.ch/dokumentation/00507/00629/index.html?lang=de
). Es ist zutreffend, dass die Schulbehörde dabei verpflichtet ist, die Gleichstellung von Mädchen und Knaben zu fördern (
BGE 135 I 79
E. 7.1 S. 86 f.;
BGE 119 Ia 178
E. 7c S. 191 f.; Urteil 2C_132/2014 vom 15. November 2014 E. 5.4). Der Gleichstellungsauftrag von Art. 8 Abs. 3 BV beinhaltet sodann nicht nur die rechtliche Gleichheit, sondern auch eine tatsächliche gesellschaftliche Gleichstellung der Geschlechter (BIGLER- EGGENBERGER/KÄGI-DIENER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 2. Aufl. 2014, N. 103 zu Art. 8 BV; YVO HANGARTNER, AJP 1998 S. 599 ff., dort 603), die von den Behörden zu verwirklichen ist. Indessen ist die Motivation muslimischer Frauen, ein Kopftuch zu tragen, sehr heterogen. Sie reicht von Zwang und Rücksichtnahme auf patriarchalische Gesellschaftsstrukturen, deren Frauen- (und Männer-)Bild mit Art. 8 Abs. 3 BV unvereinbar wäre, bis hin zu einem hiervon gänzlich unabhängigen Bekenntnis zur eigenen religiösen Identität oder kulturellen Herkunft (vgl. hiervor E. 8.2.3 und
BGE 139 I 292
E. 8.4 S. 305; vgl. DOMINIC MCGOLDRICK, Human Rights and Religion - the Islamic Headscarf Debate in Europe, 2006, S. 13 ff.: vgl. auch etwa die soziologisch-empirischen Studien von YASEMIN KARAKASOGLU, Die "Kopftuch-Frage" an deutschen Schulen und Hochschulen, 2002, S. 1 ff., 22; vgl. Urteil 2 BvR 1436/02, BVerfGE 108, 282, insb. Rz. 52 ff.). Insofern konnte das Bundesgericht bereits wiederholt feststellen, dass das Tragen des Kopftuchs als solches nicht im Widerspruch zur Verfassung steht und eine entsprechende Sicht, die von einem bloss erzwungenen Verwenden des religiösen Symbols ausgeht, zu wenig differenziert ist (
BGE 134 I 49
E. 3.2 S. 54,
BGE 134 I 56
E. 5.2 S. 63; vgl. auch
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 90;
BGE 139 I 292
E. 8.4 S. 304 f.; anders noch
BGE 123 I 286
E. 4b/cc S. 312).
9.6.2
Vorliegend ergeben sich namentlich keine Hinweise, dass die Schülerin die Kleidervorschriften selbst anders verstehen würde oder einem entsprechenden Zwang durch ihren Vater oder ihre erziehungsberechtigten Eltern ausgesetzt wäre. Auch die Kinderärztin spricht in einem Zeugnis von einer für das Alter "sehr reifen" Persönlichkeit und einem eigenständigen Entscheid der Schülerin. Sie habe "niemals den Eindruck gehabt, dass sie von Seiten ihrer Eltern unter Druck gesetzt wurde". Für die vorliegende Situation besteht kein
Widerstreit von Art. 15 BV und Art. 8 Abs. 3 BV in der von der Beschwerdeführerin vorgetragenen Form. Sodann ist darauf hinzuweisen, dass die Schülerin bei Erreichen der religiösen Mündigkeit selbst zu entscheiden hat, ob sie das Kopftuch weiter tragen möchte (vgl. hiervor E. 5.3). Es erscheint unter dem Gesichtswinkel sowohl der Gleichbehandlung als auch der Integration weder geboten noch erforderlich, den weiteren Zugang zum Unterricht für die Schülerin vom Verzicht auf ein religiöses Symbol abhängig zu machen. Vielmehr ist wichtig, die Teilnahme am Unterricht auch einer religiösen Schülerin zu ermöglichen, um die von der Schulgemeinde selbst angeführten Interessen der Chancengleichheit und Integration für sie zu verwirklichen.
9.6.3
Dass der Vater der Beschwerdegegnerin nach den Vorbringen der Beschwerdeführerin schliesslich in erheblichem Umfang von der öffentlichen Hand unterstützt wird und er selbst - ebenfalls behaupteterweise - infolge Strenggläubigkeit keiner Arbeitstätigkeit nachgehen soll, mag gegebenenfalls Gegenstand eines anderen Verfahrens sein. Allerdings kann dies nicht als Rechtfertigung der Einschränkung der Glaubens- und Gewissensfreiheit der Tochter herangezogen werden, und noch weniger als Begründung eines Ausschlusses derselben von der Schule.
10.
10.1
Insgesamt zeigt sich demnach, dass das Freiheitsrecht der Glaubens- und Gewissensfreiheit die Schülerin schützt, ihrem religiösen Bekenntnis Ausdruck zu verleihen. In langer verfassungsrechtlicher Tradition besteht dabei kein Anspruch darauf, von der Wahrnehmung anderer religiöser oder weltanschaulicher Bekenntnisse verschont zu bleiben (vgl.
BGE 135 I 79
E. 7.2 S. 90; Urteile 2C_897/2012 vom 14. Februar 2013 E. 4.3; 2C_724/2011 vom 11. April 2012 E. 3.1 f.; vgl. bereits BGE 49 I 138 E. 4e S. 154; 12 93 E. 5 S. 108 f.). Massnahmen, welche die Durchführung einer religiösen Handlung als solche verunmöglichen oder wesentlich erschweren, können vor diesem Hintergrund im Einzelfall nur verfügt werden, wenn öffentliche Interessen oder Rechte Dritter eindringlich bedroht oder aber beeinträchtigt werden, was anhand des aktuellen gesellschaftlichen Hintergrunds zu prüfen ist (vgl. hiervor E. 9.1;
BGE 127 I 164
E. 3b S. 170).
10.2
Ein von der Schülerin ausgehender Druck, dass andere Schülerinnen ebenfalls ein Kopftuch bzw. andere religiöse Insignien tragen, ist vorliegend nicht glaubhaft dargelegt. Vom Tragen der
Kopfbedeckung allein - und dies gilt entsprechend auch für andere religiöse Symbole, wie die jüdische Kippa, das Habit christlicher Ordensschwestern und -brüder oder das Kreuz, das sichtbar getragen wird - geht noch kein werbender oder gar missionierender Effekt aus. Insbesondere ist ein Verbot des Tragens des muslimischen Kopftuchs nicht erforderlich, um die für die Wahrung der Chancengleichheit so wichtigen Lerninhalte zu vermitteln oder einen effizienten Schulbetrieb aufrechtzuerhalten. Schliesslich ergeben sich keine Hinweise, dass die Schülerin das religiöse Symbol aus Zwang der Eltern oder einer religiösen Gemeinde tragen würde, der dem Kindeswohl in einer Weise entgegenstünde, die einen Eingriff in die Erziehungsberechtigung der Eltern überhaupt in Betracht kommen liesse. Mit Blick auf alle geltend gemachten öffentlichen und privaten Interessen ist der Schülerin der Eingriff, auf das als verpflichtend empfundene religiöse Bedeckungsgebot zu verzichten, nicht zuzumuten. In einer öffentlichen Schule, die für atheistische, aber auch verschiedene religiöse Bekenntnisse offen ist, erweist sich das Kopftuchverbot - wie die Vorinstanz zu Recht festhält - als unverhältnismässig. (...)
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de
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Art. 15 Cost.; art. 9 CEDU; art. 18 Patto Onu II e art. 2 lett. i Cost./SG; art. 36 Cost.; art. 5 Cost./SG. Divieto di portare il velo per allievi di una scuola pubblica; ingerenza inammissibile nella libertà di credo e di coscienza. Principi direttori in materia di libertà di credo e di coscienza; contenuto del diritto fondamentale (consid. 3). Panorama della giurisprudenza riguardo a comportamenti religiosi di allievi in scuole pubbliche (consid. 4.2 e 4.3) e all'uso di simboli religiosi da parte della scuola stessa (consid. 4.4). Riferimento alla giurisprudenza della CorteEDU e di talune corti costituzionali straniere (consid. 4.5). Ingerenza nella sfera di protezione della libertà di credo e di coscienza; condizioni per la limitazione del diritto fondamentale (consid. 5 e 6). Base legale (consid. 7); esigenza d'interessi pubblici pertinenti (consid. 8); esame della proporzionalità (consid. 9 e 10).
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-I-49%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,611
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142 I 76
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142 I 76
Sachverhalt ab Seite 77
A. La société A. SA est propriétaire de la parcelle n° 886 qui se situe dans le quartier de R., sur la commune genevoise du Grand-Saconnex (ci-après: la commune). Ce bien-fonds, sis en zone de développement 3, accueille un immeuble d'habitation de huit étages comprenant 32 appartements et un parking de 33 places. Ce bâtiment constitue l'extrémité d'une barre d'immeubles. (...)
La parcelle n° 886 fait l'objet d'une mention au registre foncier d'un droit de préemption au profit de l'Etat de Genève et de la commune selon la loi cantonale générale du 4 décembre 1977 sur le logement et la protection des locataires (LGL; rs/GE I 4 05).
Le 18 décembre 2013, la société A. SA et la fondation B. ont conclu un contrat de vente portant sur la parcelle n° 886 pour un montant de 8'100'000 francs. Le 18 décembre 2013, le notaire a informé le Conseil d'Etat du canton de Genève et la commune de la conclusion de cette vente et a requis qu'ils lui indiquent s'ils entendaient exercer leur droit de préemption. Par courrier du 18 février 2014, l'Office cantonal du logement et de la planification foncière a déclaré que l'Etat de Genève renonçait à faire usage de son droit de préemption. Lors de sa séance de délibération du 24 février 2014, le Conseil municipal a en revanche décidé d'autoriser le Conseil administratif de la commune (ci-après: le Conseil administratif) à exercer le droit de préemption de la commune, aux conditions fixées dans l'acte de vente. Le 5 mars 2014, le Conseil administratif a exercé le droit de préemption communal sur la parcelle n° 886. Par acte du 3 avril 2014, déposé auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice), la fondation B. a recouru contre la décision communale du 5 mars 2014. Le 7 avril 2014, la Cour de justice a ordonné l'appel en cause de la société A. SA, laquelle s'est déterminée en faveur de l'admission du recours, par courrier du 8 mai 2014.
Par arrêté du 16 avril 2014, le Conseil d'Etat a approuvé la délibération du Conseil municipal avec la remarque que, s'agissant de l'acquisition d'un bâtiment existant, en l'état actuel de la jurisprudence, le droit de préemption présupposait que l'objet comporte encore un potentiel constructif.
Par arrêt du 9 décembre 2014, la Cour de justice a rejeté le recours. Elle a considéré en substance que la décision attaquée ne violait ni la garantie de la propriété, ni la liberté économique: l'exigence d'une base légale était respectée dans la mesure où les parties ne contestaient pas qu'une surélévation était théoriquement possible et où le nombre de logements était en l'état indifférent; le besoin notoire de logements dans le canton constituait un intérêt public; le principe de la proportionnalité n'était pas violé, la construction de 2 à 5 appartements d'utilité publique, dans la situation de crise sévissant dans le canton et la commune, restant plus importante que l'intérêt de B. à acquérir l'immeuble.
B. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A. SA (cause 1C_86/2015) et B. (cause 1C_87/2015) recourent auprès du Tribunal fédéral contre cet arrêt. A. SA demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 9 décembre 2014 et la décision de la commune du 5 mars 2014. B. fait de même dans ses conclusions principales et conclut subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité cantonale pour qu'elle statue dans le sens des considérants. (...)
Le Tribunal fédéral a rejeté les recours en séance publique.
(extrait)
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Les recourantes soutiennent que la commune a injustement exercé son droit de préemption légal. Elles se plaignent d'une violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et de la liberté économique (art. 27 Cst.). Elles font aussi valoir une application arbitraire de l'art. 3 al. 1 LGL. Ces griefs se confondent et seront examinés ensemble.
3.1 L'exercice par une collectivité d'un droit de préemption légal sur un immeuble constitue une restriction grave du droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. (ATF 88 I 248 consid. III.1 p. 258; en dernier lieu: arrêt 1P.552/1998 du 9 février 1999 consid. 2). Pour être compatible avec cette disposition, l'exercice du droit de préemption doit reposer sur une base légale - une loi au sens formel -, être justifié par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1-3 Cst.; ATF 126 I 219 consid. 2a p. 221 et les arrêts cités; THIERRY TANQUEREL, Le droit de préemption légal des collectivités publiques, in La maîtrise publique du sol: expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, 2009, p. 153-154).
De la même manière, la liberté économique (art. 27 Cst.) peut se voir limitée par des mesures restrictives poursuivant des motifs d'ordre public, de politique sociale ou des mesures ne servant pas en premier lieu des intérêts économiques (ATF 140 I 218 consid. 6.2 p. 229). Le droit public peut en particulier interdire, ou au contraire imposer la conclusion de contrats entre certaines personnes, sans que cela ne viole en soi le droit fédéral. La liberté contractuelle, énoncée à l'art. 1 CO, bénéficie certes de la protection assurée par le principe de primauté du droit fédéral (ATF 102 Ia 533 consid. 10a p. 542). Elle n'est toutefois pas illimitée (cf. art. 19 et 20 CO) et certaines dérogations à cette liberté peuvent aussi se justifier, notamment dans le domaine du logement (ATF 135 I 233 consid. 5.4 p. 250; ATF 113 Ia 126 consid. 8c p. 139).
3.2 La LGL a pour but de permettre à l'Etat d'encourager la construction de logements d'utilité publique et d'améliorer la qualité de l'habitat, par le biais d'acquisitions de terrains, de financements de projets de constructions et de contrôle des loyers (art. 1 LGL). La loi instaure à cet effet un droit de préemption et d'expropriation en faveur de l'Etat et des communes aux fins de construction de logements d'utilité publique (art. 2 LGL). Ce droit s'applique notamment aux biens-fonds situés, comme en l'espèce, en zone de développement (art. 4 LGL). Selon l'art. 4 LGL, le propriétaire qui aliène ou promet d'aliéner avec droit d'emption soumis au droit de préemption de l'Etat doit en aviser immédiatement le Conseil d'Etat et la commune lors de la passation de l'acte notarié; le propriétaire et l'acquéreur sont entendus. Conformément à l'art. 5 LGL, le Conseil d'Etat décide, dans les 60 jours, s'il renonce à exercer son droit, s'il entend acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés dans l'acte, ou s'il offre de l'acquérir aux prix et conditions fixés par lui; dans ce dernier cas, si l'offre n'est pas acceptée, il peut recourir à la procédure d'expropriation conformément à l'art. 6 LGL. Si le Conseil d'Etat renonce à exercer son droit de préemption, la commune dispose ensuite des mêmes prérogatives.
D'une manière générale, la jurisprudence a admis la constitutionnalité du droit de préemption des art. 3 ss LGL (arrêt 1C_30/2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.3, in SJ 2009 I p. 257 et les arrêts cités).
3.3 Le Tribunal fédéral dispose d'un pouvoir d'examen libre dans le contrôle de la base légale de l'exercice d'un droit de préemption par une collectivité publique (arrêt 1P.534/1991 du 11 mars 1992 consid. 1b). Il examine aussi en principe librement si cette mesure répond à l'intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (arrêt 1C_30/2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.3, in SJ 2009 I p. 257; ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les arrêts cités).
3.4 Les recourantes font d'abord valoir que la commune n'a pas exercé son droit de préemption conformément au but prévu par la LGL, soit la création de logements sociaux (violation de l'art. 36 al. 1 Cst.). Elles estiment que la commune a voulu acquérir un immeuble afin de "faire une bonne affaire", en détournant le but de la LGL. Elles soutiennent aussi que l'exercice du droit de préemption n'est justifié par aucun intérêt public, l'éventuel besoin d'une commune en construction de logements à loyers libres n'entrant pas en considération (violation de l'art. 36 al. 2 Cst.). En réalité, ces deux griefs se confondent dans la mesure où la base légale (LGL) permettant l'exercice du droit de préemption impose l'existence d'un intérêt public, soit la construction de logements d'utilité publique.
3.4.1 Selon l'art. 3 al. 1 LGL, le droit de préemption ne peut s'exercer "qu'aux fins de construction de logements au sens de la présente loi", soit "aux fins de construction de logements d'utilité publique" (art. 2 LGL). Ces logements sont énumérés de manière limitative à l'art. 16 LGL en trois catégories: HBM (immeubles d'habitation bon marché), HLM (immeubles d'habitation à loyers modérés) et HM (immeubles d'habitation mixte); ces derniers immeubles comprennent des logements avec subvention proportionnelle aux revenus des locataires et des logements sans subvention.
Dans sa jurisprudence relative à l'exercice de ce droit de préemption, le Tribunal fédéral a essentiellement connu des situations où la collectivité publique entendait, dans le cadre d'un processus d'urbanisation, procéder à la construction d'immeubles de logements; ces opérations intervenaient sur des terrains non encore construits ou sur des parcelles pourvues de petites habitations ou d'installations industrielles qui n'étaient plus conformes à la densification accrue de la zone de développement (ATF 114 Ia 14 consid. 2c p. 18 s.; arrêts P/673/83 du 23 janvier 1985 consid. 5b; 1P.676/1990 du 3 juin 1991 consid. 5b; 1P.552/1998 du 9 février 1999 consid. 4b; 1P.639/ 2004 du 19 avril 2005 consid. 4.2, in SJ 2005 I p. 545; 1C_30/2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.5, in SJ 2009 I p. 257). On ne saurait déduire de ces arrêts que les terrains déjà construits seraient nécessairement soustraits au droit de préemption légal: le Tribunal fédéral a au contraire statué que celui-ci s'appliquait tant que le potentiel constructible n'avait pas été épuisé, précisant toutefois que ce potentiel devait être important (arrêt 1P.534/1991 du 11 mars 1992 consid. 2b et 2c).
Selon la jurisprudence, l'autorité qui exerce le droit de préemption ne doit pas nécessairement être à même de réaliser immédiatement des logements d'utilité publique sur la parcelle qu'elle entend acquérir. Les art. 3 ss LGL, qui s'inscrivent dans la politique définie à l'art. 1 LGL, confèrent au contraire un large pouvoir d'appréciation à la collectivité. Lors de chaque vente immobilière permettant l'exercice du droit de préemption, l'autorité doit déterminer si l'acquisition du terrain concerné est opportune du point de vue de sa politique en faveur de la construction de logements. Ce choix ne saurait obéir à des critères définis à l'avance et de manière précise: il convient de tenir compte de la situation concrète et des caractéristiques particulières du terrain concerné et de ses environs, et d'établir un pronostic sur les possibilités de bâtir, à moyen terme, des logements à l'emplacement considéré, en prenant en considération et éventuellement en anticipant les facteurs propres à influencer le développement du secteur. Au stade de l'exercice du droit de préemption, l'autorité n'a donc pas besoin de justifier son intervention par la présentation d'un projet détaillé. Elle doit toutefois rendre plausible l'existence d'un besoin précis, et tenir compte des possibilités réelles d'y satisfaire à l'emplacement envisagé, dans un avenir pas trop éloigné (arrêt 1C_30/ 2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.4, in SJ 2009 I p. 257 et la jurisprudence citée).
3.4.2 En l'espèce, l'immeuble, objet du droit de préemption, fait partie d'un ensemble de treize bâtiments et comprend 32 appartements loués en loyers libres. Se pose dès lors la question de savoir si la commune a exercé son droit de préemption aux fins de construction de logements d'utilité publique au sens de l'art. 3 al. 1 et 2 LGL. En d'autres termes, il s'agit de déterminer si l'acquisition de l'immeuble concerné est opportune du point de vue de la politique communale en faveur de la construction de logements sociaux.
La volonté de la commune d'exercer le droit de préemption à des fins de construction de logements d'utilité publique ne ressort pas du procès-verbal de la séance du Conseil municipal du 24 février 2014, lors de laquelle celui-ci a décidé d'autoriser le Conseil administratif de la commune à exercer le droit de préemption sur la parcelle n° 886, aux conditions fixées dans l'acte de vente. La Cour de justice a retenu que, même si la commune n'avait pas abordé la question de la surélévation dans le cadre des très brefs débats du 24 février 2014, elle avait, par courrier du 25 mars 2014, fait expressément état de sa volonté de surélever l'immeuble concerné. Peu importe que la lettre du 25 mars 2014 soit postérieure au courrier de B. du 19 mars 2014, dans lequel il était rappelé que le droit de préemption ne pouvait s'exercer qu'aux fins de construction de logements.
La commune a ensuite exposé, dans ses déterminations devant la cour cantonale, que l'immeuble pouvait être surélevé de 3 m et que, moyennant dérogation, un gabarit complémentaire depuis la corniche était réalisable, ce qui permettrait de construire un ou deux étages supplémentaires; cette surélévation permettrait la création de logements d'utilité publique, favorisant la mixité sociale; une fois qu'elle aurait exercé son droit de préemption, elle pourrait solliciter une autorisation de construire.
De plus, la volonté communale d'assurer suffisamment de logements d'utilité publique ressort aussi du plan directeur communal adopté le 26 juillet 2006 par le Conseil d'Etat du canton de Genève (PDCom). Si, comme le relèvent les recourantes, la volonté de favoriser les loyers libres est un élément du PDCom, ce plan directeur retient aussi, parallèlement, le besoin d'assurer des logements subventionnés et précise que le quota de 20 % de logements économiques n'est pas encore réalisé.
Il faut encore ajouter que les parties ne contestent pas qu'une surélévation est théoriquement possible. A. SA fait uniquement valoir une objection d'ordre esthétique: la surélévation compromettrait l'harmonie urbanistique de la rue (art. 27 al. 3 de la loi du 14 avril 1988 sur les constructions et les installations diverses [LCI; rs/GE L 5 05 ]). Une telle objection repose sur des conjectures et suppose que toutes les autorités concernées, après avoir apprécié souverainement les circonstances de l'espèce, arrivent à la conclusion qu'une telle surélévation n'est pas opportune: il ne s'agit dès lors pas d'un obstacle définitif, technique ou juridique à la surélévation envisagée et A. SA ne mentionne pas d'autres dispositions légales qui empêcheraient de manière absolue la réalisation du projet de la commune. Quant à B., elle se contente d'affirmations générales sur l'impossibilité de surélever.
3.4.3 Dans ces conditions, la cour cantonale pouvait retenir que la parcelle contient encore un potentiel constructible; compte tenu de la crise du logement sévissant dans le canton de Genève et du faible taux de potentiel à construire sur la commune concernée, circonstances locales que le Tribunal fédéral n'apprécie qu'avec retenue, il n'était pas déraisonnable de considérer que le potentiel constructible était encore suffisamment important pour justifier l'exercice du droit de préemption sur l'objet litigieux. La cour cantonale était en outre en droit de retenir que, puisque l'autorité n'a pas besoin de justifier son intervention par la présentation d'un projet détaillé, la commune avait rendu plausible la surélévation de l'immeuble, dans un avenir pas trop éloigné.
Enfin, les recourantes ne sauraient se prévaloir des considérants d'un arrêt cantonal pour affirmer que le droit de préemption légal ne s'appliquerait pas lorsqu'il est exercé seulement "partiellement" pour la construction de logements sociaux (arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève ATA/876/2004 du 9 novembre 2004). Cette affaire concernait en effet la construction de bâtiments ne comprenant pas de logements d'utilité publique au sens de l'art. 16 LGL, mais un établissement médico-social (consid. 4c) et des logements, sans qu'il s'agisse de logement à caractère social (consid. 5). Quant aux considérations générales de l'instance cantonale sur l'interprétation de la loi en regard de la garantie de la propriété, elles ne sauraient lier le Tribunal fédéral (cf. supra consid. 3.2).
Par conséquent, la commune n'a pas détourné le but de la loi en exerçant son droit de préemption. Le grief tiré de l'absence de base légale et d'intérêt public à la restriction à la garantie de la propriété et à la liberté économique des recourantes doit ainsi être écarté.
3.5 Les recourantes soutiennent que l'exercice du droit de préemption communal ne respecte pas le principe de la proportionnalité au sens étroit, à savoir la pesée des intérêts en présence. Elles soutiennent que même si la construction de 2 à 5 logements d'utilité publique devait s'avérer réalisable - ce qu'elles contestent -, la liberté de B. d'acquérir les 32 logements existants non soumis à la LGL et celle de A. SA de les lui vendre pèsent plus lourd que l'intérêt de la commune à réaliser un si petit nombre de logements sociaux: de plus, la pénurie de logements dans le canton de Genève touche toutes les catégories de logements et la restriction grave à la garantie de la propriété ne saurait être justifiée à chaque fois qu'un logement d'utilité publique peut être construit.
3.5.1 Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104 et les arrêts cités).
3.5.2 En l'espèce, en exerçant son droit de préemption, la commune acquerrait 32 appartements déjà construits mis en location avec des loyers libres modérés, dans l'espoir de construire 2 à 5 logements d'utilité publique; le droit de préemption ne serait donc exercé que partiellement pour la construction de logements sociaux et principalement pour l'acquisition d'appartements déjà construits et non soumis à la LGL.
La Cour de justice a considéré que la construction de deux à cinq logements d'utilité publique, dans la situation de pénurie sévissant dans le canton et dans celle de la commune concernée, restait plus importante que l'intérêt de la recourante à acquérir l'immeuble; le seul fait que d'autres mesures permettent d'augmenter le taux de logements sociaux n'était pas de nature à remettre en cause l'exercice du droit de préemption par une commune sur un immeuble permettant une surélévation. Par ailleurs, mettant en relation le nombre de logements qui pourraient être construits (deux à cinq appartements) avec les trente-deux existants, l'instance cantonale précédente a estimé que la décision restait dans un rapport raisonnable avec le sacrifice imposé à l'acquéreuse, d'autant plus si le chiffre de cinq logements est comparé au potentiel d'urbanisation estimé dans le PDCom à une centaine de logements seulement.
Les recourantes ne parviennent pas à mettre en cause de manière convaincante cette pesée des intérêts. Elles se contentent d'affirmer que leur intérêt privé l'emporte sans indiquer précisément pourquoi. La venderesse qui obtiendra par l'exercice du droit de préemption le même prix que celui qui a été convenu avec B. ne fait valoir aucun intérêt concret et particulier. Quant à l'acquéreuse, elle n'explique pas quel est son intérêt à acheter cet immeuble. Dans ces circonstances, la Cour de justice pouvait faire pencher la balance en faveur de l'intérêt public à construire des logements sociaux et à avoir un immeuble d'habitation mixte (HM), comprenant des logements avec subvention et des logements sans subvention (au sens de l'art. 16 al. 1 let. d LGL).
Par conséquent, avec la retenue que s'impose le Tribunal fédéral dans l'examen des circonstances locales que constitue la pénurie de logements dans la commune, il n'y a pas de raison de s'écarter de la pesée des intérêts opérée par l'instance précédente, de laquelle il résulte que le principe de la proportionnalité au sens étroit est respecté. Le grief tiré d'une restriction disproportionnée à la garantie de la propriété et à la liberté économique est infondé. (...)
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fr
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Art. 26 und 27 BV, Gesetz über das Wohnungswesen und den Mieterschutz des Kantons Genf (LGL); Vorkaufsrecht zugunsten des Kantons und der Gemeinden; Ausübung dieses Rechts in Bezug auf ein bereits bestehendes Gebäude. Voraussetzungen zur Ausübung des Vorkaufsrechts durch die Gemeinde (E. 3.1 und 3.2) und Kognition des Bundesgerichts (E. 3.3).
Prüfung der gesetzlichen Grundlage und des öffentlichen Interesses: Übersicht über die Rechtsprechung (E. 3.4.1); in Anbetracht der Wohnungsnot und des geringen Potenzials des Wohnungsbaus in der Gemeinde ist die Ausübung des gesetzlichen Vorkaufsrechts im vorliegenden Fall durch die Möglichkeit gerechtfertigt, das bestehende Gebäude aufzustocken und Sozialwohnungen zu errichten (3.4.2 und 3.4.3).
Prüfung der Verhältnismässigkeit: Bestätigung der vom kantonalen Gericht vorgenommenen Interessenabwägung angesichts der Zurückhaltung, welche sich das Bundesgericht in diesem Bereich auferlegt (E. 3.5).
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constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-I-76%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,612
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142 I 76
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142 I 76
Sachverhalt ab Seite 77
A. La société A. SA est propriétaire de la parcelle n° 886 qui se situe dans le quartier de R., sur la commune genevoise du Grand-Saconnex (ci-après: la commune). Ce bien-fonds, sis en zone de développement 3, accueille un immeuble d'habitation de huit étages comprenant 32 appartements et un parking de 33 places. Ce bâtiment constitue l'extrémité d'une barre d'immeubles. (...)
La parcelle n° 886 fait l'objet d'une mention au registre foncier d'un droit de préemption au profit de l'Etat de Genève et de la commune selon la loi cantonale générale du 4 décembre 1977 sur le logement et la protection des locataires (LGL; rs/GE I 4 05).
Le 18 décembre 2013, la société A. SA et la fondation B. ont conclu un contrat de vente portant sur la parcelle n° 886 pour un montant de 8'100'000 francs. Le 18 décembre 2013, le notaire a informé le Conseil d'Etat du canton de Genève et la commune de la conclusion de cette vente et a requis qu'ils lui indiquent s'ils entendaient exercer leur droit de préemption. Par courrier du 18 février 2014, l'Office cantonal du logement et de la planification foncière a déclaré que l'Etat de Genève renonçait à faire usage de son droit de préemption. Lors de sa séance de délibération du 24 février 2014, le Conseil municipal a en revanche décidé d'autoriser le Conseil administratif de la commune (ci-après: le Conseil administratif) à exercer le droit de préemption de la commune, aux conditions fixées dans l'acte de vente. Le 5 mars 2014, le Conseil administratif a exercé le droit de préemption communal sur la parcelle n° 886. Par acte du 3 avril 2014, déposé auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice), la fondation B. a recouru contre la décision communale du 5 mars 2014. Le 7 avril 2014, la Cour de justice a ordonné l'appel en cause de la société A. SA, laquelle s'est déterminée en faveur de l'admission du recours, par courrier du 8 mai 2014.
Par arrêté du 16 avril 2014, le Conseil d'Etat a approuvé la délibération du Conseil municipal avec la remarque que, s'agissant de l'acquisition d'un bâtiment existant, en l'état actuel de la jurisprudence, le droit de préemption présupposait que l'objet comporte encore un potentiel constructif.
Par arrêt du 9 décembre 2014, la Cour de justice a rejeté le recours. Elle a considéré en substance que la décision attaquée ne violait ni la garantie de la propriété, ni la liberté économique: l'exigence d'une base légale était respectée dans la mesure où les parties ne contestaient pas qu'une surélévation était théoriquement possible et où le nombre de logements était en l'état indifférent; le besoin notoire de logements dans le canton constituait un intérêt public; le principe de la proportionnalité n'était pas violé, la construction de 2 à 5 appartements d'utilité publique, dans la situation de crise sévissant dans le canton et la commune, restant plus importante que l'intérêt de B. à acquérir l'immeuble.
B. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A. SA (cause 1C_86/2015) et B. (cause 1C_87/2015) recourent auprès du Tribunal fédéral contre cet arrêt. A. SA demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 9 décembre 2014 et la décision de la commune du 5 mars 2014. B. fait de même dans ses conclusions principales et conclut subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité cantonale pour qu'elle statue dans le sens des considérants. (...)
Le Tribunal fédéral a rejeté les recours en séance publique.
(extrait)
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Les recourantes soutiennent que la commune a injustement exercé son droit de préemption légal. Elles se plaignent d'une violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et de la liberté économique (art. 27 Cst.). Elles font aussi valoir une application arbitraire de l'art. 3 al. 1 LGL. Ces griefs se confondent et seront examinés ensemble.
3.1 L'exercice par une collectivité d'un droit de préemption légal sur un immeuble constitue une restriction grave du droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. (ATF 88 I 248 consid. III.1 p. 258; en dernier lieu: arrêt 1P.552/1998 du 9 février 1999 consid. 2). Pour être compatible avec cette disposition, l'exercice du droit de préemption doit reposer sur une base légale - une loi au sens formel -, être justifié par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1-3 Cst.; ATF 126 I 219 consid. 2a p. 221 et les arrêts cités; THIERRY TANQUEREL, Le droit de préemption légal des collectivités publiques, in La maîtrise publique du sol: expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, 2009, p. 153-154).
De la même manière, la liberté économique (art. 27 Cst.) peut se voir limitée par des mesures restrictives poursuivant des motifs d'ordre public, de politique sociale ou des mesures ne servant pas en premier lieu des intérêts économiques (ATF 140 I 218 consid. 6.2 p. 229). Le droit public peut en particulier interdire, ou au contraire imposer la conclusion de contrats entre certaines personnes, sans que cela ne viole en soi le droit fédéral. La liberté contractuelle, énoncée à l'art. 1 CO, bénéficie certes de la protection assurée par le principe de primauté du droit fédéral (ATF 102 Ia 533 consid. 10a p. 542). Elle n'est toutefois pas illimitée (cf. art. 19 et 20 CO) et certaines dérogations à cette liberté peuvent aussi se justifier, notamment dans le domaine du logement (ATF 135 I 233 consid. 5.4 p. 250; ATF 113 Ia 126 consid. 8c p. 139).
3.2 La LGL a pour but de permettre à l'Etat d'encourager la construction de logements d'utilité publique et d'améliorer la qualité de l'habitat, par le biais d'acquisitions de terrains, de financements de projets de constructions et de contrôle des loyers (art. 1 LGL). La loi instaure à cet effet un droit de préemption et d'expropriation en faveur de l'Etat et des communes aux fins de construction de logements d'utilité publique (art. 2 LGL). Ce droit s'applique notamment aux biens-fonds situés, comme en l'espèce, en zone de développement (art. 4 LGL). Selon l'art. 4 LGL, le propriétaire qui aliène ou promet d'aliéner avec droit d'emption soumis au droit de préemption de l'Etat doit en aviser immédiatement le Conseil d'Etat et la commune lors de la passation de l'acte notarié; le propriétaire et l'acquéreur sont entendus. Conformément à l'art. 5 LGL, le Conseil d'Etat décide, dans les 60 jours, s'il renonce à exercer son droit, s'il entend acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés dans l'acte, ou s'il offre de l'acquérir aux prix et conditions fixés par lui; dans ce dernier cas, si l'offre n'est pas acceptée, il peut recourir à la procédure d'expropriation conformément à l'art. 6 LGL. Si le Conseil d'Etat renonce à exercer son droit de préemption, la commune dispose ensuite des mêmes prérogatives.
D'une manière générale, la jurisprudence a admis la constitutionnalité du droit de préemption des art. 3 ss LGL (arrêt 1C_30/2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.3, in SJ 2009 I p. 257 et les arrêts cités).
3.3 Le Tribunal fédéral dispose d'un pouvoir d'examen libre dans le contrôle de la base légale de l'exercice d'un droit de préemption par une collectivité publique (arrêt 1P.534/1991 du 11 mars 1992 consid. 1b). Il examine aussi en principe librement si cette mesure répond à l'intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (arrêt 1C_30/2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.3, in SJ 2009 I p. 257; ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les arrêts cités).
3.4 Les recourantes font d'abord valoir que la commune n'a pas exercé son droit de préemption conformément au but prévu par la LGL, soit la création de logements sociaux (violation de l'art. 36 al. 1 Cst.). Elles estiment que la commune a voulu acquérir un immeuble afin de "faire une bonne affaire", en détournant le but de la LGL. Elles soutiennent aussi que l'exercice du droit de préemption n'est justifié par aucun intérêt public, l'éventuel besoin d'une commune en construction de logements à loyers libres n'entrant pas en considération (violation de l'art. 36 al. 2 Cst.). En réalité, ces deux griefs se confondent dans la mesure où la base légale (LGL) permettant l'exercice du droit de préemption impose l'existence d'un intérêt public, soit la construction de logements d'utilité publique.
3.4.1 Selon l'art. 3 al. 1 LGL, le droit de préemption ne peut s'exercer "qu'aux fins de construction de logements au sens de la présente loi", soit "aux fins de construction de logements d'utilité publique" (art. 2 LGL). Ces logements sont énumérés de manière limitative à l'art. 16 LGL en trois catégories: HBM (immeubles d'habitation bon marché), HLM (immeubles d'habitation à loyers modérés) et HM (immeubles d'habitation mixte); ces derniers immeubles comprennent des logements avec subvention proportionnelle aux revenus des locataires et des logements sans subvention.
Dans sa jurisprudence relative à l'exercice de ce droit de préemption, le Tribunal fédéral a essentiellement connu des situations où la collectivité publique entendait, dans le cadre d'un processus d'urbanisation, procéder à la construction d'immeubles de logements; ces opérations intervenaient sur des terrains non encore construits ou sur des parcelles pourvues de petites habitations ou d'installations industrielles qui n'étaient plus conformes à la densification accrue de la zone de développement (ATF 114 Ia 14 consid. 2c p. 18 s.; arrêts P/673/83 du 23 janvier 1985 consid. 5b; 1P.676/1990 du 3 juin 1991 consid. 5b; 1P.552/1998 du 9 février 1999 consid. 4b; 1P.639/ 2004 du 19 avril 2005 consid. 4.2, in SJ 2005 I p. 545; 1C_30/2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.5, in SJ 2009 I p. 257). On ne saurait déduire de ces arrêts que les terrains déjà construits seraient nécessairement soustraits au droit de préemption légal: le Tribunal fédéral a au contraire statué que celui-ci s'appliquait tant que le potentiel constructible n'avait pas été épuisé, précisant toutefois que ce potentiel devait être important (arrêt 1P.534/1991 du 11 mars 1992 consid. 2b et 2c).
Selon la jurisprudence, l'autorité qui exerce le droit de préemption ne doit pas nécessairement être à même de réaliser immédiatement des logements d'utilité publique sur la parcelle qu'elle entend acquérir. Les art. 3 ss LGL, qui s'inscrivent dans la politique définie à l'art. 1 LGL, confèrent au contraire un large pouvoir d'appréciation à la collectivité. Lors de chaque vente immobilière permettant l'exercice du droit de préemption, l'autorité doit déterminer si l'acquisition du terrain concerné est opportune du point de vue de sa politique en faveur de la construction de logements. Ce choix ne saurait obéir à des critères définis à l'avance et de manière précise: il convient de tenir compte de la situation concrète et des caractéristiques particulières du terrain concerné et de ses environs, et d'établir un pronostic sur les possibilités de bâtir, à moyen terme, des logements à l'emplacement considéré, en prenant en considération et éventuellement en anticipant les facteurs propres à influencer le développement du secteur. Au stade de l'exercice du droit de préemption, l'autorité n'a donc pas besoin de justifier son intervention par la présentation d'un projet détaillé. Elle doit toutefois rendre plausible l'existence d'un besoin précis, et tenir compte des possibilités réelles d'y satisfaire à l'emplacement envisagé, dans un avenir pas trop éloigné (arrêt 1C_30/ 2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.4, in SJ 2009 I p. 257 et la jurisprudence citée).
3.4.2 En l'espèce, l'immeuble, objet du droit de préemption, fait partie d'un ensemble de treize bâtiments et comprend 32 appartements loués en loyers libres. Se pose dès lors la question de savoir si la commune a exercé son droit de préemption aux fins de construction de logements d'utilité publique au sens de l'art. 3 al. 1 et 2 LGL. En d'autres termes, il s'agit de déterminer si l'acquisition de l'immeuble concerné est opportune du point de vue de la politique communale en faveur de la construction de logements sociaux.
La volonté de la commune d'exercer le droit de préemption à des fins de construction de logements d'utilité publique ne ressort pas du procès-verbal de la séance du Conseil municipal du 24 février 2014, lors de laquelle celui-ci a décidé d'autoriser le Conseil administratif de la commune à exercer le droit de préemption sur la parcelle n° 886, aux conditions fixées dans l'acte de vente. La Cour de justice a retenu que, même si la commune n'avait pas abordé la question de la surélévation dans le cadre des très brefs débats du 24 février 2014, elle avait, par courrier du 25 mars 2014, fait expressément état de sa volonté de surélever l'immeuble concerné. Peu importe que la lettre du 25 mars 2014 soit postérieure au courrier de B. du 19 mars 2014, dans lequel il était rappelé que le droit de préemption ne pouvait s'exercer qu'aux fins de construction de logements.
La commune a ensuite exposé, dans ses déterminations devant la cour cantonale, que l'immeuble pouvait être surélevé de 3 m et que, moyennant dérogation, un gabarit complémentaire depuis la corniche était réalisable, ce qui permettrait de construire un ou deux étages supplémentaires; cette surélévation permettrait la création de logements d'utilité publique, favorisant la mixité sociale; une fois qu'elle aurait exercé son droit de préemption, elle pourrait solliciter une autorisation de construire.
De plus, la volonté communale d'assurer suffisamment de logements d'utilité publique ressort aussi du plan directeur communal adopté le 26 juillet 2006 par le Conseil d'Etat du canton de Genève (PDCom). Si, comme le relèvent les recourantes, la volonté de favoriser les loyers libres est un élément du PDCom, ce plan directeur retient aussi, parallèlement, le besoin d'assurer des logements subventionnés et précise que le quota de 20 % de logements économiques n'est pas encore réalisé.
Il faut encore ajouter que les parties ne contestent pas qu'une surélévation est théoriquement possible. A. SA fait uniquement valoir une objection d'ordre esthétique: la surélévation compromettrait l'harmonie urbanistique de la rue (art. 27 al. 3 de la loi du 14 avril 1988 sur les constructions et les installations diverses [LCI; rs/GE L 5 05 ]). Une telle objection repose sur des conjectures et suppose que toutes les autorités concernées, après avoir apprécié souverainement les circonstances de l'espèce, arrivent à la conclusion qu'une telle surélévation n'est pas opportune: il ne s'agit dès lors pas d'un obstacle définitif, technique ou juridique à la surélévation envisagée et A. SA ne mentionne pas d'autres dispositions légales qui empêcheraient de manière absolue la réalisation du projet de la commune. Quant à B., elle se contente d'affirmations générales sur l'impossibilité de surélever.
3.4.3 Dans ces conditions, la cour cantonale pouvait retenir que la parcelle contient encore un potentiel constructible; compte tenu de la crise du logement sévissant dans le canton de Genève et du faible taux de potentiel à construire sur la commune concernée, circonstances locales que le Tribunal fédéral n'apprécie qu'avec retenue, il n'était pas déraisonnable de considérer que le potentiel constructible était encore suffisamment important pour justifier l'exercice du droit de préemption sur l'objet litigieux. La cour cantonale était en outre en droit de retenir que, puisque l'autorité n'a pas besoin de justifier son intervention par la présentation d'un projet détaillé, la commune avait rendu plausible la surélévation de l'immeuble, dans un avenir pas trop éloigné.
Enfin, les recourantes ne sauraient se prévaloir des considérants d'un arrêt cantonal pour affirmer que le droit de préemption légal ne s'appliquerait pas lorsqu'il est exercé seulement "partiellement" pour la construction de logements sociaux (arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève ATA/876/2004 du 9 novembre 2004). Cette affaire concernait en effet la construction de bâtiments ne comprenant pas de logements d'utilité publique au sens de l'art. 16 LGL, mais un établissement médico-social (consid. 4c) et des logements, sans qu'il s'agisse de logement à caractère social (consid. 5). Quant aux considérations générales de l'instance cantonale sur l'interprétation de la loi en regard de la garantie de la propriété, elles ne sauraient lier le Tribunal fédéral (cf. supra consid. 3.2).
Par conséquent, la commune n'a pas détourné le but de la loi en exerçant son droit de préemption. Le grief tiré de l'absence de base légale et d'intérêt public à la restriction à la garantie de la propriété et à la liberté économique des recourantes doit ainsi être écarté.
3.5 Les recourantes soutiennent que l'exercice du droit de préemption communal ne respecte pas le principe de la proportionnalité au sens étroit, à savoir la pesée des intérêts en présence. Elles soutiennent que même si la construction de 2 à 5 logements d'utilité publique devait s'avérer réalisable - ce qu'elles contestent -, la liberté de B. d'acquérir les 32 logements existants non soumis à la LGL et celle de A. SA de les lui vendre pèsent plus lourd que l'intérêt de la commune à réaliser un si petit nombre de logements sociaux: de plus, la pénurie de logements dans le canton de Genève touche toutes les catégories de logements et la restriction grave à la garantie de la propriété ne saurait être justifiée à chaque fois qu'un logement d'utilité publique peut être construit.
3.5.1 Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104 et les arrêts cités).
3.5.2 En l'espèce, en exerçant son droit de préemption, la commune acquerrait 32 appartements déjà construits mis en location avec des loyers libres modérés, dans l'espoir de construire 2 à 5 logements d'utilité publique; le droit de préemption ne serait donc exercé que partiellement pour la construction de logements sociaux et principalement pour l'acquisition d'appartements déjà construits et non soumis à la LGL.
La Cour de justice a considéré que la construction de deux à cinq logements d'utilité publique, dans la situation de pénurie sévissant dans le canton et dans celle de la commune concernée, restait plus importante que l'intérêt de la recourante à acquérir l'immeuble; le seul fait que d'autres mesures permettent d'augmenter le taux de logements sociaux n'était pas de nature à remettre en cause l'exercice du droit de préemption par une commune sur un immeuble permettant une surélévation. Par ailleurs, mettant en relation le nombre de logements qui pourraient être construits (deux à cinq appartements) avec les trente-deux existants, l'instance cantonale précédente a estimé que la décision restait dans un rapport raisonnable avec le sacrifice imposé à l'acquéreuse, d'autant plus si le chiffre de cinq logements est comparé au potentiel d'urbanisation estimé dans le PDCom à une centaine de logements seulement.
Les recourantes ne parviennent pas à mettre en cause de manière convaincante cette pesée des intérêts. Elles se contentent d'affirmer que leur intérêt privé l'emporte sans indiquer précisément pourquoi. La venderesse qui obtiendra par l'exercice du droit de préemption le même prix que celui qui a été convenu avec B. ne fait valoir aucun intérêt concret et particulier. Quant à l'acquéreuse, elle n'explique pas quel est son intérêt à acheter cet immeuble. Dans ces circonstances, la Cour de justice pouvait faire pencher la balance en faveur de l'intérêt public à construire des logements sociaux et à avoir un immeuble d'habitation mixte (HM), comprenant des logements avec subvention et des logements sans subvention (au sens de l'art. 16 al. 1 let. d LGL).
Par conséquent, avec la retenue que s'impose le Tribunal fédéral dans l'examen des circonstances locales que constitue la pénurie de logements dans la commune, il n'y a pas de raison de s'écarter de la pesée des intérêts opérée par l'instance précédente, de laquelle il résulte que le principe de la proportionnalité au sens étroit est respecté. Le grief tiré d'une restriction disproportionnée à la garantie de la propriété et à la liberté économique est infondé. (...)
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Art. 26 et 27 Cst., loi générale sur le logement et la protection des locataires du canton de Genève (LGL); droit de préemption en faveur de l'Etat et des communes; exercice de ce droit sur un immeuble déjà construit. Conditions d'exercice du droit de préemption par la commune (consid. 3.1 et 3.2) et pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (consid. 3.3).
Examen de la base légale et de l'intérêt public: exposé de la jurisprudence (consid. 3.4.1); en l'espèce, compte tenu de la crise du logement et du faible potentiel à construire dans la commune, l'exercice du droit de préemption légal sur un immeuble déjà construit est justifié par la possibilité de le surélever et d'y construire des logements sociaux (consid. 3.4.2 et 3.4.3).
Examen du principe de la proportionnalité: confirmation de la pesée des intérêts opérée par la cour cantonale, vu la retenue que le Tribunal fédéral s'impose en la matière (consid. 3.5).
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A. La société A. SA est propriétaire de la parcelle n° 886 qui se situe dans le quartier de R., sur la commune genevoise du Grand-Saconnex (ci-après: la commune). Ce bien-fonds, sis en zone de développement 3, accueille un immeuble d'habitation de huit étages comprenant 32 appartements et un parking de 33 places. Ce bâtiment constitue l'extrémité d'une barre d'immeubles. (...)
La parcelle n° 886 fait l'objet d'une mention au registre foncier d'un droit de préemption au profit de l'Etat de Genève et de la commune selon la loi cantonale générale du 4 décembre 1977 sur le logement et la protection des locataires (LGL; rs/GE I 4 05).
Le 18 décembre 2013, la société A. SA et la fondation B. ont conclu un contrat de vente portant sur la parcelle n° 886 pour un montant de 8'100'000 francs. Le 18 décembre 2013, le notaire a informé le Conseil d'Etat du canton de Genève et la commune de la conclusion de cette vente et a requis qu'ils lui indiquent s'ils entendaient exercer leur droit de préemption. Par courrier du 18 février 2014, l'Office cantonal du logement et de la planification foncière a déclaré que l'Etat de Genève renonçait à faire usage de son droit de préemption. Lors de sa séance de délibération du 24 février 2014, le Conseil municipal a en revanche décidé d'autoriser le Conseil administratif de la commune (ci-après: le Conseil administratif) à exercer le droit de préemption de la commune, aux conditions fixées dans l'acte de vente. Le 5 mars 2014, le Conseil administratif a exercé le droit de préemption communal sur la parcelle n° 886. Par acte du 3 avril 2014, déposé auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice), la fondation B. a recouru contre la décision communale du 5 mars 2014. Le 7 avril 2014, la Cour de justice a ordonné l'appel en cause de la société A. SA, laquelle s'est déterminée en faveur de l'admission du recours, par courrier du 8 mai 2014.
Par arrêté du 16 avril 2014, le Conseil d'Etat a approuvé la délibération du Conseil municipal avec la remarque que, s'agissant de l'acquisition d'un bâtiment existant, en l'état actuel de la jurisprudence, le droit de préemption présupposait que l'objet comporte encore un potentiel constructif.
Par arrêt du 9 décembre 2014, la Cour de justice a rejeté le recours. Elle a considéré en substance que la décision attaquée ne violait ni la garantie de la propriété, ni la liberté économique: l'exigence d'une base légale était respectée dans la mesure où les parties ne contestaient pas qu'une surélévation était théoriquement possible et où le nombre de logements était en l'état indifférent; le besoin notoire de logements dans le canton constituait un intérêt public; le principe de la proportionnalité n'était pas violé, la construction de 2 à 5 appartements d'utilité publique, dans la situation de crise sévissant dans le canton et la commune, restant plus importante que l'intérêt de B. à acquérir l'immeuble.
B. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A. SA (cause 1C_86/2015) et B. (cause 1C_87/2015) recourent auprès du Tribunal fédéral contre cet arrêt. A. SA demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 9 décembre 2014 et la décision de la commune du 5 mars 2014. B. fait de même dans ses conclusions principales et conclut subsidiairement au renvoi de la cause à l'autorité cantonale pour qu'elle statue dans le sens des considérants. (...)
Le Tribunal fédéral a rejeté les recours en séance publique.
(extrait)
Erwägungen
Extrait des considérants:
3. Les recourantes soutiennent que la commune a injustement exercé son droit de préemption légal. Elles se plaignent d'une violation de la garantie de la propriété (art. 26 Cst.) et de la liberté économique (art. 27 Cst.). Elles font aussi valoir une application arbitraire de l'art. 3 al. 1 LGL. Ces griefs se confondent et seront examinés ensemble.
3.1 L'exercice par une collectivité d'un droit de préemption légal sur un immeuble constitue une restriction grave du droit de propriété garanti par l'art. 26 al. 1 Cst. (ATF 88 I 248 consid. III.1 p. 258; en dernier lieu: arrêt 1P.552/1998 du 9 février 1999 consid. 2). Pour être compatible avec cette disposition, l'exercice du droit de préemption doit reposer sur une base légale - une loi au sens formel -, être justifié par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité (art. 36 al. 1-3 Cst.; ATF 126 I 219 consid. 2a p. 221 et les arrêts cités; THIERRY TANQUEREL, Le droit de préemption légal des collectivités publiques, in La maîtrise publique du sol: expropriation formelle et matérielle, préemption, contrôle du prix, 2009, p. 153-154).
De la même manière, la liberté économique (art. 27 Cst.) peut se voir limitée par des mesures restrictives poursuivant des motifs d'ordre public, de politique sociale ou des mesures ne servant pas en premier lieu des intérêts économiques (ATF 140 I 218 consid. 6.2 p. 229). Le droit public peut en particulier interdire, ou au contraire imposer la conclusion de contrats entre certaines personnes, sans que cela ne viole en soi le droit fédéral. La liberté contractuelle, énoncée à l'art. 1 CO, bénéficie certes de la protection assurée par le principe de primauté du droit fédéral (ATF 102 Ia 533 consid. 10a p. 542). Elle n'est toutefois pas illimitée (cf. art. 19 et 20 CO) et certaines dérogations à cette liberté peuvent aussi se justifier, notamment dans le domaine du logement (ATF 135 I 233 consid. 5.4 p. 250; ATF 113 Ia 126 consid. 8c p. 139).
3.2 La LGL a pour but de permettre à l'Etat d'encourager la construction de logements d'utilité publique et d'améliorer la qualité de l'habitat, par le biais d'acquisitions de terrains, de financements de projets de constructions et de contrôle des loyers (art. 1 LGL). La loi instaure à cet effet un droit de préemption et d'expropriation en faveur de l'Etat et des communes aux fins de construction de logements d'utilité publique (art. 2 LGL). Ce droit s'applique notamment aux biens-fonds situés, comme en l'espèce, en zone de développement (art. 4 LGL). Selon l'art. 4 LGL, le propriétaire qui aliène ou promet d'aliéner avec droit d'emption soumis au droit de préemption de l'Etat doit en aviser immédiatement le Conseil d'Etat et la commune lors de la passation de l'acte notarié; le propriétaire et l'acquéreur sont entendus. Conformément à l'art. 5 LGL, le Conseil d'Etat décide, dans les 60 jours, s'il renonce à exercer son droit, s'il entend acquérir le bien-fonds aux prix et conditions fixés dans l'acte, ou s'il offre de l'acquérir aux prix et conditions fixés par lui; dans ce dernier cas, si l'offre n'est pas acceptée, il peut recourir à la procédure d'expropriation conformément à l'art. 6 LGL. Si le Conseil d'Etat renonce à exercer son droit de préemption, la commune dispose ensuite des mêmes prérogatives.
D'une manière générale, la jurisprudence a admis la constitutionnalité du droit de préemption des art. 3 ss LGL (arrêt 1C_30/2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.3, in SJ 2009 I p. 257 et les arrêts cités).
3.3 Le Tribunal fédéral dispose d'un pouvoir d'examen libre dans le contrôle de la base légale de l'exercice d'un droit de préemption par une collectivité publique (arrêt 1P.534/1991 du 11 mars 1992 consid. 1b). Il examine aussi en principe librement si cette mesure répond à l'intérêt public et respecte le principe de la proportionnalité; il s'impose toutefois une certaine retenue lorsqu'il s'agit de tenir compte de circonstances locales ou de trancher de pures questions d'appréciation (arrêt 1C_30/2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.3, in SJ 2009 I p. 257; ATF 129 I 337 consid. 4.1 p. 344; ATF 126 I 219 consid. 2c p. 222 et les arrêts cités).
3.4 Les recourantes font d'abord valoir que la commune n'a pas exercé son droit de préemption conformément au but prévu par la LGL, soit la création de logements sociaux (violation de l'art. 36 al. 1 Cst.). Elles estiment que la commune a voulu acquérir un immeuble afin de "faire une bonne affaire", en détournant le but de la LGL. Elles soutiennent aussi que l'exercice du droit de préemption n'est justifié par aucun intérêt public, l'éventuel besoin d'une commune en construction de logements à loyers libres n'entrant pas en considération (violation de l'art. 36 al. 2 Cst.). En réalité, ces deux griefs se confondent dans la mesure où la base légale (LGL) permettant l'exercice du droit de préemption impose l'existence d'un intérêt public, soit la construction de logements d'utilité publique.
3.4.1 Selon l'art. 3 al. 1 LGL, le droit de préemption ne peut s'exercer "qu'aux fins de construction de logements au sens de la présente loi", soit "aux fins de construction de logements d'utilité publique" (art. 2 LGL). Ces logements sont énumérés de manière limitative à l'art. 16 LGL en trois catégories: HBM (immeubles d'habitation bon marché), HLM (immeubles d'habitation à loyers modérés) et HM (immeubles d'habitation mixte); ces derniers immeubles comprennent des logements avec subvention proportionnelle aux revenus des locataires et des logements sans subvention.
Dans sa jurisprudence relative à l'exercice de ce droit de préemption, le Tribunal fédéral a essentiellement connu des situations où la collectivité publique entendait, dans le cadre d'un processus d'urbanisation, procéder à la construction d'immeubles de logements; ces opérations intervenaient sur des terrains non encore construits ou sur des parcelles pourvues de petites habitations ou d'installations industrielles qui n'étaient plus conformes à la densification accrue de la zone de développement (ATF 114 Ia 14 consid. 2c p. 18 s.; arrêts P/673/83 du 23 janvier 1985 consid. 5b; 1P.676/1990 du 3 juin 1991 consid. 5b; 1P.552/1998 du 9 février 1999 consid. 4b; 1P.639/ 2004 du 19 avril 2005 consid. 4.2, in SJ 2005 I p. 545; 1C_30/2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.5, in SJ 2009 I p. 257). On ne saurait déduire de ces arrêts que les terrains déjà construits seraient nécessairement soustraits au droit de préemption légal: le Tribunal fédéral a au contraire statué que celui-ci s'appliquait tant que le potentiel constructible n'avait pas été épuisé, précisant toutefois que ce potentiel devait être important (arrêt 1P.534/1991 du 11 mars 1992 consid. 2b et 2c).
Selon la jurisprudence, l'autorité qui exerce le droit de préemption ne doit pas nécessairement être à même de réaliser immédiatement des logements d'utilité publique sur la parcelle qu'elle entend acquérir. Les art. 3 ss LGL, qui s'inscrivent dans la politique définie à l'art. 1 LGL, confèrent au contraire un large pouvoir d'appréciation à la collectivité. Lors de chaque vente immobilière permettant l'exercice du droit de préemption, l'autorité doit déterminer si l'acquisition du terrain concerné est opportune du point de vue de sa politique en faveur de la construction de logements. Ce choix ne saurait obéir à des critères définis à l'avance et de manière précise: il convient de tenir compte de la situation concrète et des caractéristiques particulières du terrain concerné et de ses environs, et d'établir un pronostic sur les possibilités de bâtir, à moyen terme, des logements à l'emplacement considéré, en prenant en considération et éventuellement en anticipant les facteurs propres à influencer le développement du secteur. Au stade de l'exercice du droit de préemption, l'autorité n'a donc pas besoin de justifier son intervention par la présentation d'un projet détaillé. Elle doit toutefois rendre plausible l'existence d'un besoin précis, et tenir compte des possibilités réelles d'y satisfaire à l'emplacement envisagé, dans un avenir pas trop éloigné (arrêt 1C_30/ 2008 du 24 novembre 2008 consid. 3.4, in SJ 2009 I p. 257 et la jurisprudence citée).
3.4.2 En l'espèce, l'immeuble, objet du droit de préemption, fait partie d'un ensemble de treize bâtiments et comprend 32 appartements loués en loyers libres. Se pose dès lors la question de savoir si la commune a exercé son droit de préemption aux fins de construction de logements d'utilité publique au sens de l'art. 3 al. 1 et 2 LGL. En d'autres termes, il s'agit de déterminer si l'acquisition de l'immeuble concerné est opportune du point de vue de la politique communale en faveur de la construction de logements sociaux.
La volonté de la commune d'exercer le droit de préemption à des fins de construction de logements d'utilité publique ne ressort pas du procès-verbal de la séance du Conseil municipal du 24 février 2014, lors de laquelle celui-ci a décidé d'autoriser le Conseil administratif de la commune à exercer le droit de préemption sur la parcelle n° 886, aux conditions fixées dans l'acte de vente. La Cour de justice a retenu que, même si la commune n'avait pas abordé la question de la surélévation dans le cadre des très brefs débats du 24 février 2014, elle avait, par courrier du 25 mars 2014, fait expressément état de sa volonté de surélever l'immeuble concerné. Peu importe que la lettre du 25 mars 2014 soit postérieure au courrier de B. du 19 mars 2014, dans lequel il était rappelé que le droit de préemption ne pouvait s'exercer qu'aux fins de construction de logements.
La commune a ensuite exposé, dans ses déterminations devant la cour cantonale, que l'immeuble pouvait être surélevé de 3 m et que, moyennant dérogation, un gabarit complémentaire depuis la corniche était réalisable, ce qui permettrait de construire un ou deux étages supplémentaires; cette surélévation permettrait la création de logements d'utilité publique, favorisant la mixité sociale; une fois qu'elle aurait exercé son droit de préemption, elle pourrait solliciter une autorisation de construire.
De plus, la volonté communale d'assurer suffisamment de logements d'utilité publique ressort aussi du plan directeur communal adopté le 26 juillet 2006 par le Conseil d'Etat du canton de Genève (PDCom). Si, comme le relèvent les recourantes, la volonté de favoriser les loyers libres est un élément du PDCom, ce plan directeur retient aussi, parallèlement, le besoin d'assurer des logements subventionnés et précise que le quota de 20 % de logements économiques n'est pas encore réalisé.
Il faut encore ajouter que les parties ne contestent pas qu'une surélévation est théoriquement possible. A. SA fait uniquement valoir une objection d'ordre esthétique: la surélévation compromettrait l'harmonie urbanistique de la rue (art. 27 al. 3 de la loi du 14 avril 1988 sur les constructions et les installations diverses [LCI; rs/GE L 5 05 ]). Une telle objection repose sur des conjectures et suppose que toutes les autorités concernées, après avoir apprécié souverainement les circonstances de l'espèce, arrivent à la conclusion qu'une telle surélévation n'est pas opportune: il ne s'agit dès lors pas d'un obstacle définitif, technique ou juridique à la surélévation envisagée et A. SA ne mentionne pas d'autres dispositions légales qui empêcheraient de manière absolue la réalisation du projet de la commune. Quant à B., elle se contente d'affirmations générales sur l'impossibilité de surélever.
3.4.3 Dans ces conditions, la cour cantonale pouvait retenir que la parcelle contient encore un potentiel constructible; compte tenu de la crise du logement sévissant dans le canton de Genève et du faible taux de potentiel à construire sur la commune concernée, circonstances locales que le Tribunal fédéral n'apprécie qu'avec retenue, il n'était pas déraisonnable de considérer que le potentiel constructible était encore suffisamment important pour justifier l'exercice du droit de préemption sur l'objet litigieux. La cour cantonale était en outre en droit de retenir que, puisque l'autorité n'a pas besoin de justifier son intervention par la présentation d'un projet détaillé, la commune avait rendu plausible la surélévation de l'immeuble, dans un avenir pas trop éloigné.
Enfin, les recourantes ne sauraient se prévaloir des considérants d'un arrêt cantonal pour affirmer que le droit de préemption légal ne s'appliquerait pas lorsqu'il est exercé seulement "partiellement" pour la construction de logements sociaux (arrêt du Tribunal administratif du canton de Genève ATA/876/2004 du 9 novembre 2004). Cette affaire concernait en effet la construction de bâtiments ne comprenant pas de logements d'utilité publique au sens de l'art. 16 LGL, mais un établissement médico-social (consid. 4c) et des logements, sans qu'il s'agisse de logement à caractère social (consid. 5). Quant aux considérations générales de l'instance cantonale sur l'interprétation de la loi en regard de la garantie de la propriété, elles ne sauraient lier le Tribunal fédéral (cf. supra consid. 3.2).
Par conséquent, la commune n'a pas détourné le but de la loi en exerçant son droit de préemption. Le grief tiré de l'absence de base légale et d'intérêt public à la restriction à la garantie de la propriété et à la liberté économique des recourantes doit ainsi être écarté.
3.5 Les recourantes soutiennent que l'exercice du droit de préemption communal ne respecte pas le principe de la proportionnalité au sens étroit, à savoir la pesée des intérêts en présence. Elles soutiennent que même si la construction de 2 à 5 logements d'utilité publique devait s'avérer réalisable - ce qu'elles contestent -, la liberté de B. d'acquérir les 32 logements existants non soumis à la LGL et celle de A. SA de les lui vendre pèsent plus lourd que l'intérêt de la commune à réaliser un si petit nombre de logements sociaux: de plus, la pénurie de logements dans le canton de Genève touche toutes les catégories de logements et la restriction grave à la garantie de la propriété ne saurait être justifiée à chaque fois qu'un logement d'utilité publique peut être construit.
3.5.1 Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 p. 104 et les arrêts cités).
3.5.2 En l'espèce, en exerçant son droit de préemption, la commune acquerrait 32 appartements déjà construits mis en location avec des loyers libres modérés, dans l'espoir de construire 2 à 5 logements d'utilité publique; le droit de préemption ne serait donc exercé que partiellement pour la construction de logements sociaux et principalement pour l'acquisition d'appartements déjà construits et non soumis à la LGL.
La Cour de justice a considéré que la construction de deux à cinq logements d'utilité publique, dans la situation de pénurie sévissant dans le canton et dans celle de la commune concernée, restait plus importante que l'intérêt de la recourante à acquérir l'immeuble; le seul fait que d'autres mesures permettent d'augmenter le taux de logements sociaux n'était pas de nature à remettre en cause l'exercice du droit de préemption par une commune sur un immeuble permettant une surélévation. Par ailleurs, mettant en relation le nombre de logements qui pourraient être construits (deux à cinq appartements) avec les trente-deux existants, l'instance cantonale précédente a estimé que la décision restait dans un rapport raisonnable avec le sacrifice imposé à l'acquéreuse, d'autant plus si le chiffre de cinq logements est comparé au potentiel d'urbanisation estimé dans le PDCom à une centaine de logements seulement.
Les recourantes ne parviennent pas à mettre en cause de manière convaincante cette pesée des intérêts. Elles se contentent d'affirmer que leur intérêt privé l'emporte sans indiquer précisément pourquoi. La venderesse qui obtiendra par l'exercice du droit de préemption le même prix que celui qui a été convenu avec B. ne fait valoir aucun intérêt concret et particulier. Quant à l'acquéreuse, elle n'explique pas quel est son intérêt à acheter cet immeuble. Dans ces circonstances, la Cour de justice pouvait faire pencher la balance en faveur de l'intérêt public à construire des logements sociaux et à avoir un immeuble d'habitation mixte (HM), comprenant des logements avec subvention et des logements sans subvention (au sens de l'art. 16 al. 1 let. d LGL).
Par conséquent, avec la retenue que s'impose le Tribunal fédéral dans l'examen des circonstances locales que constitue la pénurie de logements dans la commune, il n'y a pas de raison de s'écarter de la pesée des intérêts opérée par l'instance précédente, de laquelle il résulte que le principe de la proportionnalité au sens étroit est respecté. Le grief tiré d'une restriction disproportionnée à la garantie de la propriété et à la liberté économique est infondé. (...)
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Art. 26 e 27 Cost., legge generale sull'alloggio e la protezione dei conduttori del Canton Ginevra (LGL); diritto di prelazione in favore dello Stato e dei Comuni; esercizio di questo diritto su un edificio già esistente. Condizioni per l'esercizio del diritto di prelazione da parte del Comune (consid. 3.1 e 3.2) e potere d'esame del Tribunale federale (consid. 3.3).
Esame della base legale e dell'interesse pubblico: esposto della giurisprudenza (consid. 3.4.1); nella fattispecie, tenuto conto del fabbisogno di alloggi e del ridotto potenziale edificabile nel comune, l'esercizio del diritto di prelazione legale su un immobile già costruito è giustificato dalla possibilità di sopraelevarlo e di costruirvi degli appartamenti sociali (consid. 3.4.2 e 3.4.3).
Esame del principio della proporzionalità: conferma della ponderazione degli interessi eseguita dalla Corte cantonale, visto il riserbo che il Tribunale federale s'impone in quest'ambito (consid. 3.5).
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it
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constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-I-76%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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142 I 86
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142 I 86
Sachverhalt ab Seite 87
A. Das Grundstück Nr. 290 im Eigentum von A.C. und B.C., Teufen, liegt an einem Südhang und ist mit einem Wohnhaus überbaut, das von unten (Süden) her über einen Fussweg und Treppen ab der Egglistrasse her zugänglich ist. Während rund 100 Jahren konnten die Eigentümer der Parzelle Nr. 290 die Zufahrt von Westen her, über die Parzellen Nrn. 292 und 1937, benutzen, obwohl kein Fahrrecht im Grundbuch eingetragen ist. 2013 teilte D., Eigentümerin der Parzellen Nrn. 292 und 1937, dem Ehepaar C. mit, dass ihnen das bislang geduldete Befahren und Betreten ihrer Grundstücke verboten sei.
B. A.C. und B.C. stellten daraufhin beim Gemeinderat Teufen ein Gesuch um Mitbenutzung der bestehenden Zufahrt auf den Parzellen Nrn. 292 und 1937 gestützt auf Art. 66 des Gesetzes vom 12. Mai 2003 über die Raumplanung und das Baurecht des Kantons Appenzell Ausserrhoden (BauG/AR; bGS 721.1). Der Gemeinderat wies das Gesuch ab, weil die Erschliessung ab der Egglistrasse zumutbar und zweckmässig sei.
Das Departement für Bau und Umwelt (DBU) hiess den dagegen erhobenen Rekurs gut und ordnete an, dass die Mitbenutzung der bestehenden Zufahrt im Grundbuch anzumerken sei.
Dagegen erhob D. am 10. Juni 2014 Beschwerde bei der verwaltungsgerichtlichen Abteilung des Obergerichts. Dieses führte am 25. März 2015 einen Augenschein durch und hiess gleichentags die Beschwerde gut, soweit darauf einzutreten war.
C. Gegen den obergerichtlichen Entscheid erhoben A.C. und B.C. am 11. September 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht.
Das Bundesgericht hat die Sache am 3. Mai 2016 in öffentlicher Sitzung beraten. Es heisst die Beschwerde gut und weist die Sache zu neuem Entscheid an das Obergericht zurück.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer rügen zunächst eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil sie keine Gelegenheit erhalten hätten, sich zum Beweisergebnis des obergerichtlichen Augenscheins zu äussern. Dieser habe am Nachmittag des 25. März von 14 bis 16 Uhr stattgefunden. Das Urteil des Obergerichts datiere vom selben Tag. Ein Augenscheinprotokoll sei nicht erstellt oder jedenfalls den Beschwerdeführern nicht zugestellt worden. Erst in der schriftlichen Urteilsbegründung hätten sie Kenntnis davon erhalten, was das Obergericht am Augenschein konkret festgestellt habe; dies obwohl sie mit Schreiben vom 20. Oktober 2014 ausdrücklich festgehalten hätten, sie würden zwar auf die Durchführung einer Hauptverhandlung, nicht aber auf eine mündliche Beweisverhandlung verzichten.
2.1 Die Vorinstanz macht in ihrer Vernehmlassung geltend, der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer sei regelmässig vor Obergericht tätig, weshalb ihm bekannt gewesen sei, dass das Gericht an seinen Augenscheinen immer vollzählig anwesend sei und dann gleichentags entscheide. Bekannt sei ihm ebenfalls, dass es seine Feststellungen stets durch den Gerichtsschreiber fotografisch festhalten lasse und die Fotodokumentation im Fall der Anfechtung direkt ans Bundesgericht leite. Die Bilder dokumentierten, was die Parteien dem Gericht an Ort und Stelle gezeigt hätten und der Gerichtsschreiber vor ihren Augen fotografiert habe. Die wesentlichen Feststellungen des Augenscheins wie auch die dort erstmals erhobenen Rügen der Parteien seien, soweit entscheiderheblich, zusätzlich auch im angefochtenen Urteil festgehalten. Weil die Beschwerdeführer auf eine mündliche Hauptverhandlung verzichtet hätten, habe das Obergericht nach Treu und Glauben unmittelbar im Anschluss an den Augenschein sein Urteil fällen können.
2.2 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Dieses dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört unter anderem das Recht der Betroffenen, an der Erhebung wesentlicher Beweise mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 138 V 125 E. 2.1 S. 127; BGE 135 I 187 E. 2.2 S. 190; je mit Hinweisen).
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör wird zudem eine allgemeine Aktenführungspflicht der Behörden abgeleitet, als Gegenstück zum Akteneinsichts- und Beweisführungsrecht der Parteien (GEROLD STEINMANN, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 55 zu Art. 29 BV). Dazu gehört die Pflicht zur Protokollierung entscheidrelevanter Abklärungen, Einvernahmen und Verhandlungen im Rechtsmittelverfahren (BGE 130 II 473 E. 4.2 S. 477 f.; BGE 124 V 389 E. 4a und b S. 390 f.). Das Protokoll dient einerseits den Richtern und dem Gerichtsschreiber als Gedächtnisstütze und soll es ihnen ermöglichen, die Ausführungen der Parteien tatsächlich zur Kenntnis zu nehmen und pflichtgemäss zu würdigen; andererseits soll es Auskunft über die Einhaltung der Verfahrensvorschriften geben und die Rechtsmittelinstanzen in die Lage versetzen, den angefochtenen Entscheid zu überprüfen (Urteile 1C_82/2008 vom 28. Mai 2008, E. 5.2, nicht publ. in: BGE 134 II 117; 2A.450/1999 vom 14. Januar 2000 E. 3b/aa).
Die neuen Prozessordnungen des Bundes schreiben ein schriftliches Augenscheinprotokoll vor, gegebenenfalls ergänzt mit Plänen, Zeichnungen, fotografischen und andern technischen Mitteln (Art 182 ZPO; Art. 193 Abs. 4 StPO). In Botschaft und Kommentierung zu Art. 182 ZPO wird betont, dass nur die im Protokoll dokumentierten Ergebnisse des Augenscheins im Urteil verwertet werden dürften (Botschaft zur ZPO vom 28. Juni 2006, BBl 2006 7324 zu Art. 179; ALFRED BÜHLER, in: Berner Kommentar ZPO, Bd. II, 2012, N. 3 zu Art. 182 ZPO; WEIBEL/WALZ in: Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO], Sutter-Somm und andere [Hrsg.], 3. Aufl. 2016, N. 1 zu Art. 182 ZPO; ANNETTE DOLGE, in: Basler Kommentar, Schweizerischen Zivilprozessordnung, 2. Aufl. 2013, N. 2 zu Art. 182 ZPO). Das Augenscheinprotokoll kann als Teil der Akten von den Parteien eingesehen werden (Art. 53 ZPO); in der Regel wird es ihnen vom Gericht zugestellt (DENIS TAPPY, in: CPC, Code de procédure civile commenté, 2011, N. 12 zu Art. 235 ZPO; CHRISTOPH LEUENBERGER in: Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO], Sutter-Somm und andere [Hrsg.], 3. Aufl. 2016, N. 5 zu Art. 235 ZPO). Damit werden die Parteien insbesondere in die Lage versetzt, allfällige Berichtigungsgesuche zu stellen (Art. 235 Abs. 3 ZPO). Im Strafprozess gelten die strengen und i.d.R. zwingenden Protokollierungsregeln gemäss Art. 76 ff. StPO (vgl. Urteil 6B_492/2012 vom 22. Februar 2013 E. 1.4).
2.3 Auch im Verwaltungsjustizverfahren ergibt sich aus dem Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf rechtliches Gehör eine Protokollierungspflicht für Augenscheine (BGE 130 II 473 E. 4.2 S. 478 mit Hinweisen). Dies entspricht auch der einhelligen Auffassung der Literatur (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 497; ATTILIO R. GADOLA, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, 1991, S. 409; MOOR/POLTIER, Droit administratif, Bd. II, 3. Aufl. 2011, S. 298; BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2. Aufl. 2015, S. 283; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 3.139; CHRISTOPH AUER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, N. 52 f. zu Art. 12 VwVG; KRAUSKOPF/EMMENEGGER/BABEY, in: VwVG, Praxiskommentar [...], Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], 2. Aufl. 2016, N. 46 zu Art. 12 VwVG; WALDMANN/OESCHGER, ibid., N. 41 zu Art. 26 VwVG; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, N. 33 zu Art. 19 Rz. 33 und N. 1 zu Art. 123 VRG/BE; KASPAR PLÜSS, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], Alain Griffel [Hrsg.], 3. Aufl. 2014, N. 88 zu § 7 VRG/ZH).
Grundsätzlich ist zu verlangen, dass die Ergebnisse des Augenscheins, insbesondere die vom Gericht vor Ort gemachten Feststellungen und Wahrnehmungen, ihrem wesentlichen Inhalt nach schriftlich protokolliert werden, allenfalls ergänzt mit Fotos, Plänen etc. Den Parteien muss vor Entscheidfällung die Möglichkeit gegeben werden, davon Kenntnis zu nehmen und sich dazu zu äussern, insbesondere allfällige Berichtigungen zu verlangen. Im bundesgerichtlichen Verfahren lässt sich dies nicht nachholen: Gemäss Art. 105 Abs. 2 BGG können die Parteien nur noch geltend machen, der Sachverhalt sei offensichtlich unrichtig oder unvollständig festgestellt worden. Das Protokoll ist ihnen daher i.d.R. mit Fristansetzung zuzustellen (AUER, a.a.O., N. 53 zu Art. 12 VwVG). Bei diesem Vorgehen wird gewährleistet, dass das Protokoll eine verlässliche Grundlage für die Entscheidfällung des Gerichts und für ein späteres Rechtsmittelverfahren darstellt und den Parteien das rechtliche Gehör vollumfänglich gewährt wurde.
2.4 In seiner bisherigen Rechtsprechung zum Verwaltungsgerichtsverfahren hat das Bundesgericht (vorbehältlich strengerer Anforderungen des kantonalen Rechts) gewisse Abweichungen von den oben dargestellten Grundsätzen toleriert, insbesondere wenn im Anschluss an den Augenschein noch eine Parteiverhandlung durchgeführt wurde und die Ergebnisse des Augenscheins und die wesentlichen Äusserungen der Parteien in den Urteilserwägungen hinlänglich wiedergegeben und gewürdigt wurden (BGE 106 Ia 73 E. 2a S. 75; BGE 126 I 213 E. 2 S. 217; Urteile 1C_193/2011 vom 24. August 2011 E. 2.3; 1C_372/2010 vom 11. Februar 2011 E. 7; offengelassen in Urteil 1C_82/2008 vom 28. Mai 2008 E. 5.2, nicht publ. in: BGE 134 II 117; 1C_430/2008 vom 16. April 2009 E. 2.3.2; 1C_134/2007 vom 24. Januar 2008 E. 3.2-3.4; kritisch dazu WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., N. 41 zu Art. 26 VwVG; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O. Rz. 497). Ob und inwieweit an diesen Ausnahmen in sachverhaltlich einfach gelagerten Fällen festzuhalten ist, braucht vorliegend nicht weiter erörtert zu werden, weil das Vorgehen des Obergerichts jedenfalls - wie aus dem Folgenden hervorgeht - das rechtliche Gehör der Beschwerdeführer verletzt hat. Auch weiterhin besteht jedenfalls die Möglichkeit, das Protokoll den Parteien bereits am Augenschein zur Stellungnahme zu unterbreiten; diesen steht es ausserdem frei, auf die Erstellung eines Augenscheinprotokolls zu verzichten (Urteil 1C_82/2008 vom 28. Mai 2008 E. 5.2, nicht publ. in: BGE 134 II 117).
2.5 Am Augenschein vom 25. März 2015 wurden verschiedene Sachverhaltsfeststellungen getroffen, die für den Entscheid erheblich waren. Eine Parteiverhandlung wurde im Anschluss an den Augenschein nicht durchgeführt; in der Urteilsbegründung finden sich auch keine Äusserungen der Parteien zum Ergebnis des Augenscheins.
Hinzu kommt, dass das Obergericht nachträglich eine umfangreiche, aussagekräftige Fotodokumentation erstellt und direkt dem Bundesgericht übermittelt hat, mit zahlreichen Fotos, Kommentaren, Massangaben und Hervorhebungen mit roten oder gelben Pfeilen. Auch wenn die Fotos vor den Augen der Parteien gemacht wurden, wie das Obergericht vorbringt, ersetzt dies nicht die Möglichkeit, sich zu den fertigen Bildern (Bildausschnitt, Belichtung, Bearbeitung, Standort des Fotografen etc.) und damit möglicherweise verbundenen falschen Eindrücken vor Urteilsfällung zu äussern; Gleiches gilt für die Begleitkommentare mit Distanzangaben. Nur unter dieser Voraussetzung ist der Anspruch der Parteien auf Mitwirkung am Beweisverfahren gewährleistet und kann die Dokumentation dem Urteil oder einem späteren Rechtsmittelverfahren zugrunde gelegt werden (so schon BGE 130 II 473 E. 4.5 S. 480 f. zu Tonaufzeichnungen).
Vorliegend wurde den Beschwerdeführern die Fotodokumentation erst im bundesgerichtlichen Verfahren als Beilage zur Vernehmlassung des Obergerichts zur Kenntnis gebracht. Dieses macht selbst nicht geltend, dass die Dokumentation schon vor Beschwerdeerhebung in den Akten lag und hätte eingesehen werden können. Insofern konnten die Beschwerdeführer sich weder vor Obergericht noch in ihrer Beschwerdeschrift ans Bundesgericht dazu äussern, sondern erst in ihrer Replik vom 18. Dezember 2015.
2.6 Entgegen der Auffassung des Obergerichts kann auch nicht von einem Verzicht der Parteien ausgegangen werden: Die Beschwerdeführer hatten zwar mit Eingabe vom 20. Oktober 2014 auf eine mündliche Hauptverhandlung verzichtet, hielten aber (wie auch die Beschwerdegegnerin) ausdrücklich an einer mündlichen Beweisverhandlung fest. Unter diesen Umständen durfte das Obergericht nach Treu und Glauben nicht ohne Nachfrage davon ausgehen, die Parteien seien mit der sofortigen Urteilsfällung und einer nachträglichen Fotodokumentation einverstanden, auch wenn dies der bisherigen Praxis entsprach.
2.7 Nach dem Gesagten ist eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführer zu bejahen. Dieser Mangel kann wegen der beschränkten Kognition des Bundesgerichts nicht geheilt werden (Art. 97 und 105 BGG). Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben und die Sache an das Obergericht zurückzuweisen. Dieses muss den Parteien Gelegenheit einräumen, zum Ergebnis des Augenscheins, inklusive zur Fotodokumentation, Stellung zu nehmen, bevor es erneut entscheidet. (...)
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de
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Protokollierungspflicht für Augenscheine im Verwaltungsjustizverfahren (Art. 29 Abs. 2 BV). Die Ergebnisse des Augenscheins müssen grundsätzlich schriftlich protokolliert und den Parteien muss Gelegenheit gegeben werden, sich vor Entscheidfällung zum Protokoll zu äussern (E. 2.2 und 2.3). Offengelassen, ob es in sachverhaltlich einfach gelagerten Fällen genügt, nach dem Augenschein eine Parteiverhandlung durchzuführen und die Ergebnisse des Augenscheins und die Äusserungen der Parteien in den Urteilserwägungen festzuhalten (E. 2.4). Diese müssen jedenfalls die Möglichkeit haben, noch vor Urteilsfällung (und nicht erst im Rechtsmittelverfahren) zu einer Fotodokumentation vom Augenschein Stellung zu nehmen (E. 2.5), sofern sie darauf nicht verzichten (E. 2.4 und 2.6).
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constitutional law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-I-86%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,615
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142 I 86
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142 I 86
Sachverhalt ab Seite 87
A. Das Grundstück Nr. 290 im Eigentum von A.C. und B.C., Teufen, liegt an einem Südhang und ist mit einem Wohnhaus überbaut, das von unten (Süden) her über einen Fussweg und Treppen ab der Egglistrasse her zugänglich ist. Während rund 100 Jahren konnten die Eigentümer der Parzelle Nr. 290 die Zufahrt von Westen her, über die Parzellen Nrn. 292 und 1937, benutzen, obwohl kein Fahrrecht im Grundbuch eingetragen ist. 2013 teilte D., Eigentümerin der Parzellen Nrn. 292 und 1937, dem Ehepaar C. mit, dass ihnen das bislang geduldete Befahren und Betreten ihrer Grundstücke verboten sei.
B. A.C. und B.C. stellten daraufhin beim Gemeinderat Teufen ein Gesuch um Mitbenutzung der bestehenden Zufahrt auf den Parzellen Nrn. 292 und 1937 gestützt auf Art. 66 des Gesetzes vom 12. Mai 2003 über die Raumplanung und das Baurecht des Kantons Appenzell Ausserrhoden (BauG/AR; bGS 721.1). Der Gemeinderat wies das Gesuch ab, weil die Erschliessung ab der Egglistrasse zumutbar und zweckmässig sei.
Das Departement für Bau und Umwelt (DBU) hiess den dagegen erhobenen Rekurs gut und ordnete an, dass die Mitbenutzung der bestehenden Zufahrt im Grundbuch anzumerken sei.
Dagegen erhob D. am 10. Juni 2014 Beschwerde bei der verwaltungsgerichtlichen Abteilung des Obergerichts. Dieses führte am 25. März 2015 einen Augenschein durch und hiess gleichentags die Beschwerde gut, soweit darauf einzutreten war.
C. Gegen den obergerichtlichen Entscheid erhoben A.C. und B.C. am 11. September 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht.
Das Bundesgericht hat die Sache am 3. Mai 2016 in öffentlicher Sitzung beraten. Es heisst die Beschwerde gut und weist die Sache zu neuem Entscheid an das Obergericht zurück.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer rügen zunächst eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil sie keine Gelegenheit erhalten hätten, sich zum Beweisergebnis des obergerichtlichen Augenscheins zu äussern. Dieser habe am Nachmittag des 25. März von 14 bis 16 Uhr stattgefunden. Das Urteil des Obergerichts datiere vom selben Tag. Ein Augenscheinprotokoll sei nicht erstellt oder jedenfalls den Beschwerdeführern nicht zugestellt worden. Erst in der schriftlichen Urteilsbegründung hätten sie Kenntnis davon erhalten, was das Obergericht am Augenschein konkret festgestellt habe; dies obwohl sie mit Schreiben vom 20. Oktober 2014 ausdrücklich festgehalten hätten, sie würden zwar auf die Durchführung einer Hauptverhandlung, nicht aber auf eine mündliche Beweisverhandlung verzichten.
2.1 Die Vorinstanz macht in ihrer Vernehmlassung geltend, der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer sei regelmässig vor Obergericht tätig, weshalb ihm bekannt gewesen sei, dass das Gericht an seinen Augenscheinen immer vollzählig anwesend sei und dann gleichentags entscheide. Bekannt sei ihm ebenfalls, dass es seine Feststellungen stets durch den Gerichtsschreiber fotografisch festhalten lasse und die Fotodokumentation im Fall der Anfechtung direkt ans Bundesgericht leite. Die Bilder dokumentierten, was die Parteien dem Gericht an Ort und Stelle gezeigt hätten und der Gerichtsschreiber vor ihren Augen fotografiert habe. Die wesentlichen Feststellungen des Augenscheins wie auch die dort erstmals erhobenen Rügen der Parteien seien, soweit entscheiderheblich, zusätzlich auch im angefochtenen Urteil festgehalten. Weil die Beschwerdeführer auf eine mündliche Hauptverhandlung verzichtet hätten, habe das Obergericht nach Treu und Glauben unmittelbar im Anschluss an den Augenschein sein Urteil fällen können.
2.2 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Dieses dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört unter anderem das Recht der Betroffenen, an der Erhebung wesentlicher Beweise mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 138 V 125 E. 2.1 S. 127; BGE 135 I 187 E. 2.2 S. 190; je mit Hinweisen).
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör wird zudem eine allgemeine Aktenführungspflicht der Behörden abgeleitet, als Gegenstück zum Akteneinsichts- und Beweisführungsrecht der Parteien (GEROLD STEINMANN, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 55 zu Art. 29 BV). Dazu gehört die Pflicht zur Protokollierung entscheidrelevanter Abklärungen, Einvernahmen und Verhandlungen im Rechtsmittelverfahren (BGE 130 II 473 E. 4.2 S. 477 f.; BGE 124 V 389 E. 4a und b S. 390 f.). Das Protokoll dient einerseits den Richtern und dem Gerichtsschreiber als Gedächtnisstütze und soll es ihnen ermöglichen, die Ausführungen der Parteien tatsächlich zur Kenntnis zu nehmen und pflichtgemäss zu würdigen; andererseits soll es Auskunft über die Einhaltung der Verfahrensvorschriften geben und die Rechtsmittelinstanzen in die Lage versetzen, den angefochtenen Entscheid zu überprüfen (Urteile 1C_82/2008 vom 28. Mai 2008, E. 5.2, nicht publ. in: BGE 134 II 117; 2A.450/1999 vom 14. Januar 2000 E. 3b/aa).
Die neuen Prozessordnungen des Bundes schreiben ein schriftliches Augenscheinprotokoll vor, gegebenenfalls ergänzt mit Plänen, Zeichnungen, fotografischen und andern technischen Mitteln (Art 182 ZPO; Art. 193 Abs. 4 StPO). In Botschaft und Kommentierung zu Art. 182 ZPO wird betont, dass nur die im Protokoll dokumentierten Ergebnisse des Augenscheins im Urteil verwertet werden dürften (Botschaft zur ZPO vom 28. Juni 2006, BBl 2006 7324 zu Art. 179; ALFRED BÜHLER, in: Berner Kommentar ZPO, Bd. II, 2012, N. 3 zu Art. 182 ZPO; WEIBEL/WALZ in: Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO], Sutter-Somm und andere [Hrsg.], 3. Aufl. 2016, N. 1 zu Art. 182 ZPO; ANNETTE DOLGE, in: Basler Kommentar, Schweizerischen Zivilprozessordnung, 2. Aufl. 2013, N. 2 zu Art. 182 ZPO). Das Augenscheinprotokoll kann als Teil der Akten von den Parteien eingesehen werden (Art. 53 ZPO); in der Regel wird es ihnen vom Gericht zugestellt (DENIS TAPPY, in: CPC, Code de procédure civile commenté, 2011, N. 12 zu Art. 235 ZPO; CHRISTOPH LEUENBERGER in: Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO], Sutter-Somm und andere [Hrsg.], 3. Aufl. 2016, N. 5 zu Art. 235 ZPO). Damit werden die Parteien insbesondere in die Lage versetzt, allfällige Berichtigungsgesuche zu stellen (Art. 235 Abs. 3 ZPO). Im Strafprozess gelten die strengen und i.d.R. zwingenden Protokollierungsregeln gemäss Art. 76 ff. StPO (vgl. Urteil 6B_492/2012 vom 22. Februar 2013 E. 1.4).
2.3 Auch im Verwaltungsjustizverfahren ergibt sich aus dem Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf rechtliches Gehör eine Protokollierungspflicht für Augenscheine (BGE 130 II 473 E. 4.2 S. 478 mit Hinweisen). Dies entspricht auch der einhelligen Auffassung der Literatur (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 497; ATTILIO R. GADOLA, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, 1991, S. 409; MOOR/POLTIER, Droit administratif, Bd. II, 3. Aufl. 2011, S. 298; BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2. Aufl. 2015, S. 283; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 3.139; CHRISTOPH AUER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, N. 52 f. zu Art. 12 VwVG; KRAUSKOPF/EMMENEGGER/BABEY, in: VwVG, Praxiskommentar [...], Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], 2. Aufl. 2016, N. 46 zu Art. 12 VwVG; WALDMANN/OESCHGER, ibid., N. 41 zu Art. 26 VwVG; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, N. 33 zu Art. 19 Rz. 33 und N. 1 zu Art. 123 VRG/BE; KASPAR PLÜSS, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], Alain Griffel [Hrsg.], 3. Aufl. 2014, N. 88 zu § 7 VRG/ZH).
Grundsätzlich ist zu verlangen, dass die Ergebnisse des Augenscheins, insbesondere die vom Gericht vor Ort gemachten Feststellungen und Wahrnehmungen, ihrem wesentlichen Inhalt nach schriftlich protokolliert werden, allenfalls ergänzt mit Fotos, Plänen etc. Den Parteien muss vor Entscheidfällung die Möglichkeit gegeben werden, davon Kenntnis zu nehmen und sich dazu zu äussern, insbesondere allfällige Berichtigungen zu verlangen. Im bundesgerichtlichen Verfahren lässt sich dies nicht nachholen: Gemäss Art. 105 Abs. 2 BGG können die Parteien nur noch geltend machen, der Sachverhalt sei offensichtlich unrichtig oder unvollständig festgestellt worden. Das Protokoll ist ihnen daher i.d.R. mit Fristansetzung zuzustellen (AUER, a.a.O., N. 53 zu Art. 12 VwVG). Bei diesem Vorgehen wird gewährleistet, dass das Protokoll eine verlässliche Grundlage für die Entscheidfällung des Gerichts und für ein späteres Rechtsmittelverfahren darstellt und den Parteien das rechtliche Gehör vollumfänglich gewährt wurde.
2.4 In seiner bisherigen Rechtsprechung zum Verwaltungsgerichtsverfahren hat das Bundesgericht (vorbehältlich strengerer Anforderungen des kantonalen Rechts) gewisse Abweichungen von den oben dargestellten Grundsätzen toleriert, insbesondere wenn im Anschluss an den Augenschein noch eine Parteiverhandlung durchgeführt wurde und die Ergebnisse des Augenscheins und die wesentlichen Äusserungen der Parteien in den Urteilserwägungen hinlänglich wiedergegeben und gewürdigt wurden (BGE 106 Ia 73 E. 2a S. 75; BGE 126 I 213 E. 2 S. 217; Urteile 1C_193/2011 vom 24. August 2011 E. 2.3; 1C_372/2010 vom 11. Februar 2011 E. 7; offengelassen in Urteil 1C_82/2008 vom 28. Mai 2008 E. 5.2, nicht publ. in: BGE 134 II 117; 1C_430/2008 vom 16. April 2009 E. 2.3.2; 1C_134/2007 vom 24. Januar 2008 E. 3.2-3.4; kritisch dazu WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., N. 41 zu Art. 26 VwVG; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O. Rz. 497). Ob und inwieweit an diesen Ausnahmen in sachverhaltlich einfach gelagerten Fällen festzuhalten ist, braucht vorliegend nicht weiter erörtert zu werden, weil das Vorgehen des Obergerichts jedenfalls - wie aus dem Folgenden hervorgeht - das rechtliche Gehör der Beschwerdeführer verletzt hat. Auch weiterhin besteht jedenfalls die Möglichkeit, das Protokoll den Parteien bereits am Augenschein zur Stellungnahme zu unterbreiten; diesen steht es ausserdem frei, auf die Erstellung eines Augenscheinprotokolls zu verzichten (Urteil 1C_82/2008 vom 28. Mai 2008 E. 5.2, nicht publ. in: BGE 134 II 117).
2.5 Am Augenschein vom 25. März 2015 wurden verschiedene Sachverhaltsfeststellungen getroffen, die für den Entscheid erheblich waren. Eine Parteiverhandlung wurde im Anschluss an den Augenschein nicht durchgeführt; in der Urteilsbegründung finden sich auch keine Äusserungen der Parteien zum Ergebnis des Augenscheins.
Hinzu kommt, dass das Obergericht nachträglich eine umfangreiche, aussagekräftige Fotodokumentation erstellt und direkt dem Bundesgericht übermittelt hat, mit zahlreichen Fotos, Kommentaren, Massangaben und Hervorhebungen mit roten oder gelben Pfeilen. Auch wenn die Fotos vor den Augen der Parteien gemacht wurden, wie das Obergericht vorbringt, ersetzt dies nicht die Möglichkeit, sich zu den fertigen Bildern (Bildausschnitt, Belichtung, Bearbeitung, Standort des Fotografen etc.) und damit möglicherweise verbundenen falschen Eindrücken vor Urteilsfällung zu äussern; Gleiches gilt für die Begleitkommentare mit Distanzangaben. Nur unter dieser Voraussetzung ist der Anspruch der Parteien auf Mitwirkung am Beweisverfahren gewährleistet und kann die Dokumentation dem Urteil oder einem späteren Rechtsmittelverfahren zugrunde gelegt werden (so schon BGE 130 II 473 E. 4.5 S. 480 f. zu Tonaufzeichnungen).
Vorliegend wurde den Beschwerdeführern die Fotodokumentation erst im bundesgerichtlichen Verfahren als Beilage zur Vernehmlassung des Obergerichts zur Kenntnis gebracht. Dieses macht selbst nicht geltend, dass die Dokumentation schon vor Beschwerdeerhebung in den Akten lag und hätte eingesehen werden können. Insofern konnten die Beschwerdeführer sich weder vor Obergericht noch in ihrer Beschwerdeschrift ans Bundesgericht dazu äussern, sondern erst in ihrer Replik vom 18. Dezember 2015.
2.6 Entgegen der Auffassung des Obergerichts kann auch nicht von einem Verzicht der Parteien ausgegangen werden: Die Beschwerdeführer hatten zwar mit Eingabe vom 20. Oktober 2014 auf eine mündliche Hauptverhandlung verzichtet, hielten aber (wie auch die Beschwerdegegnerin) ausdrücklich an einer mündlichen Beweisverhandlung fest. Unter diesen Umständen durfte das Obergericht nach Treu und Glauben nicht ohne Nachfrage davon ausgehen, die Parteien seien mit der sofortigen Urteilsfällung und einer nachträglichen Fotodokumentation einverstanden, auch wenn dies der bisherigen Praxis entsprach.
2.7 Nach dem Gesagten ist eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführer zu bejahen. Dieser Mangel kann wegen der beschränkten Kognition des Bundesgerichts nicht geheilt werden (Art. 97 und 105 BGG). Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben und die Sache an das Obergericht zurückzuweisen. Dieses muss den Parteien Gelegenheit einräumen, zum Ergebnis des Augenscheins, inklusive zur Fotodokumentation, Stellung zu nehmen, bevor es erneut entscheidet. (...)
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Devoir de verbalisation des inspections locales effectuées lors de procédures judiciaires administratives (art. 29 al. 2 Cst.). Les résultats d'une inspection locale doivent en principe être verbalisés par écrit et les parties doivent pouvoir se déterminer sur ce procès-verbal avant le prononcé de la décision (consid. 2.2 et 2.3). Question non tranchée de savoir s'il est suffisant, dans des cas où l'état de fait est simple, de tenir une séance avec les parties après la vision locale, puis de constater les résultats de celle-ci, ainsi que les déterminations des parties dans les considérants du jugement (consid. 2.4). Les parties doivent dans tous les cas avoir la possibilité, préalablement au prononcé du jugement (et donc pas seulement dans le cadre d'une procédure de recours), de prendre position sur une documentation photographique résultant de l'inspection locale (consid. 2.5), cela dans la mesure où elles n'y ont pas renoncé (consid. 2.4 et 2.6).
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142 I 86
Sachverhalt ab Seite 87
A. Das Grundstück Nr. 290 im Eigentum von A.C. und B.C., Teufen, liegt an einem Südhang und ist mit einem Wohnhaus überbaut, das von unten (Süden) her über einen Fussweg und Treppen ab der Egglistrasse her zugänglich ist. Während rund 100 Jahren konnten die Eigentümer der Parzelle Nr. 290 die Zufahrt von Westen her, über die Parzellen Nrn. 292 und 1937, benutzen, obwohl kein Fahrrecht im Grundbuch eingetragen ist. 2013 teilte D., Eigentümerin der Parzellen Nrn. 292 und 1937, dem Ehepaar C. mit, dass ihnen das bislang geduldete Befahren und Betreten ihrer Grundstücke verboten sei.
B. A.C. und B.C. stellten daraufhin beim Gemeinderat Teufen ein Gesuch um Mitbenutzung der bestehenden Zufahrt auf den Parzellen Nrn. 292 und 1937 gestützt auf Art. 66 des Gesetzes vom 12. Mai 2003 über die Raumplanung und das Baurecht des Kantons Appenzell Ausserrhoden (BauG/AR; bGS 721.1). Der Gemeinderat wies das Gesuch ab, weil die Erschliessung ab der Egglistrasse zumutbar und zweckmässig sei.
Das Departement für Bau und Umwelt (DBU) hiess den dagegen erhobenen Rekurs gut und ordnete an, dass die Mitbenutzung der bestehenden Zufahrt im Grundbuch anzumerken sei.
Dagegen erhob D. am 10. Juni 2014 Beschwerde bei der verwaltungsgerichtlichen Abteilung des Obergerichts. Dieses führte am 25. März 2015 einen Augenschein durch und hiess gleichentags die Beschwerde gut, soweit darauf einzutreten war.
C. Gegen den obergerichtlichen Entscheid erhoben A.C. und B.C. am 11. September 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht.
Das Bundesgericht hat die Sache am 3. Mai 2016 in öffentlicher Sitzung beraten. Es heisst die Beschwerde gut und weist die Sache zu neuem Entscheid an das Obergericht zurück.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer rügen zunächst eine Verletzung ihres Anspruchs auf rechtliches Gehör, weil sie keine Gelegenheit erhalten hätten, sich zum Beweisergebnis des obergerichtlichen Augenscheins zu äussern. Dieser habe am Nachmittag des 25. März von 14 bis 16 Uhr stattgefunden. Das Urteil des Obergerichts datiere vom selben Tag. Ein Augenscheinprotokoll sei nicht erstellt oder jedenfalls den Beschwerdeführern nicht zugestellt worden. Erst in der schriftlichen Urteilsbegründung hätten sie Kenntnis davon erhalten, was das Obergericht am Augenschein konkret festgestellt habe; dies obwohl sie mit Schreiben vom 20. Oktober 2014 ausdrücklich festgehalten hätten, sie würden zwar auf die Durchführung einer Hauptverhandlung, nicht aber auf eine mündliche Beweisverhandlung verzichten.
2.1 Die Vorinstanz macht in ihrer Vernehmlassung geltend, der Rechtsvertreter der Beschwerdeführer sei regelmässig vor Obergericht tätig, weshalb ihm bekannt gewesen sei, dass das Gericht an seinen Augenscheinen immer vollzählig anwesend sei und dann gleichentags entscheide. Bekannt sei ihm ebenfalls, dass es seine Feststellungen stets durch den Gerichtsschreiber fotografisch festhalten lasse und die Fotodokumentation im Fall der Anfechtung direkt ans Bundesgericht leite. Die Bilder dokumentierten, was die Parteien dem Gericht an Ort und Stelle gezeigt hätten und der Gerichtsschreiber vor ihren Augen fotografiert habe. Die wesentlichen Feststellungen des Augenscheins wie auch die dort erstmals erhobenen Rügen der Parteien seien, soweit entscheiderheblich, zusätzlich auch im angefochtenen Urteil festgehalten. Weil die Beschwerdeführer auf eine mündliche Hauptverhandlung verzichtet hätten, habe das Obergericht nach Treu und Glauben unmittelbar im Anschluss an den Augenschein sein Urteil fällen können.
2.2 Gemäss Art. 29 Abs. 2 BV haben die Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör. Dieses dient einerseits der Sachaufklärung, andererseits stellt es ein persönlichkeitsbezogenes Mitwirkungsrecht beim Erlass eines Entscheides dar, welcher in die Rechtsstellung des Einzelnen eingreift. Dazu gehört unter anderem das Recht der Betroffenen, an der Erhebung wesentlicher Beweise mitzuwirken oder sich zumindest zum Beweisergebnis zu äussern, wenn dieses geeignet ist, den Entscheid zu beeinflussen (BGE 138 V 125 E. 2.1 S. 127; BGE 135 I 187 E. 2.2 S. 190; je mit Hinweisen).
Aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör wird zudem eine allgemeine Aktenführungspflicht der Behörden abgeleitet, als Gegenstück zum Akteneinsichts- und Beweisführungsrecht der Parteien (GEROLD STEINMANN, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 55 zu Art. 29 BV). Dazu gehört die Pflicht zur Protokollierung entscheidrelevanter Abklärungen, Einvernahmen und Verhandlungen im Rechtsmittelverfahren (BGE 130 II 473 E. 4.2 S. 477 f.; BGE 124 V 389 E. 4a und b S. 390 f.). Das Protokoll dient einerseits den Richtern und dem Gerichtsschreiber als Gedächtnisstütze und soll es ihnen ermöglichen, die Ausführungen der Parteien tatsächlich zur Kenntnis zu nehmen und pflichtgemäss zu würdigen; andererseits soll es Auskunft über die Einhaltung der Verfahrensvorschriften geben und die Rechtsmittelinstanzen in die Lage versetzen, den angefochtenen Entscheid zu überprüfen (Urteile 1C_82/2008 vom 28. Mai 2008, E. 5.2, nicht publ. in: BGE 134 II 117; 2A.450/1999 vom 14. Januar 2000 E. 3b/aa).
Die neuen Prozessordnungen des Bundes schreiben ein schriftliches Augenscheinprotokoll vor, gegebenenfalls ergänzt mit Plänen, Zeichnungen, fotografischen und andern technischen Mitteln (Art 182 ZPO; Art. 193 Abs. 4 StPO). In Botschaft und Kommentierung zu Art. 182 ZPO wird betont, dass nur die im Protokoll dokumentierten Ergebnisse des Augenscheins im Urteil verwertet werden dürften (Botschaft zur ZPO vom 28. Juni 2006, BBl 2006 7324 zu Art. 179; ALFRED BÜHLER, in: Berner Kommentar ZPO, Bd. II, 2012, N. 3 zu Art. 182 ZPO; WEIBEL/WALZ in: Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO], Sutter-Somm und andere [Hrsg.], 3. Aufl. 2016, N. 1 zu Art. 182 ZPO; ANNETTE DOLGE, in: Basler Kommentar, Schweizerischen Zivilprozessordnung, 2. Aufl. 2013, N. 2 zu Art. 182 ZPO). Das Augenscheinprotokoll kann als Teil der Akten von den Parteien eingesehen werden (Art. 53 ZPO); in der Regel wird es ihnen vom Gericht zugestellt (DENIS TAPPY, in: CPC, Code de procédure civile commenté, 2011, N. 12 zu Art. 235 ZPO; CHRISTOPH LEUENBERGER in: Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO], Sutter-Somm und andere [Hrsg.], 3. Aufl. 2016, N. 5 zu Art. 235 ZPO). Damit werden die Parteien insbesondere in die Lage versetzt, allfällige Berichtigungsgesuche zu stellen (Art. 235 Abs. 3 ZPO). Im Strafprozess gelten die strengen und i.d.R. zwingenden Protokollierungsregeln gemäss Art. 76 ff. StPO (vgl. Urteil 6B_492/2012 vom 22. Februar 2013 E. 1.4).
2.3 Auch im Verwaltungsjustizverfahren ergibt sich aus dem Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf rechtliches Gehör eine Protokollierungspflicht für Augenscheine (BGE 130 II 473 E. 4.2 S. 478 mit Hinweisen). Dies entspricht auch der einhelligen Auffassung der Literatur (KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. Aufl. 2013, Rz. 497; ATTILIO R. GADOLA, Das verwaltungsinterne Beschwerdeverfahren, 1991, S. 409; MOOR/POLTIER, Droit administratif, Bd. II, 3. Aufl. 2011, S. 298; BENOÎT BOVAY, Procédure administrative, 2. Aufl. 2015, S. 283; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜHLER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 2. Aufl. 2013, Rz. 3.139; CHRISTOPH AUER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, N. 52 f. zu Art. 12 VwVG; KRAUSKOPF/EMMENEGGER/BABEY, in: VwVG, Praxiskommentar [...], Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], 2. Aufl. 2016, N. 46 zu Art. 12 VwVG; WALDMANN/OESCHGER, ibid., N. 41 zu Art. 26 VwVG; MERKLI/AESCHLIMANN/HERZOG, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 1997, N. 33 zu Art. 19 Rz. 33 und N. 1 zu Art. 123 VRG/BE; KASPAR PLÜSS, in: Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], Alain Griffel [Hrsg.], 3. Aufl. 2014, N. 88 zu § 7 VRG/ZH).
Grundsätzlich ist zu verlangen, dass die Ergebnisse des Augenscheins, insbesondere die vom Gericht vor Ort gemachten Feststellungen und Wahrnehmungen, ihrem wesentlichen Inhalt nach schriftlich protokolliert werden, allenfalls ergänzt mit Fotos, Plänen etc. Den Parteien muss vor Entscheidfällung die Möglichkeit gegeben werden, davon Kenntnis zu nehmen und sich dazu zu äussern, insbesondere allfällige Berichtigungen zu verlangen. Im bundesgerichtlichen Verfahren lässt sich dies nicht nachholen: Gemäss Art. 105 Abs. 2 BGG können die Parteien nur noch geltend machen, der Sachverhalt sei offensichtlich unrichtig oder unvollständig festgestellt worden. Das Protokoll ist ihnen daher i.d.R. mit Fristansetzung zuzustellen (AUER, a.a.O., N. 53 zu Art. 12 VwVG). Bei diesem Vorgehen wird gewährleistet, dass das Protokoll eine verlässliche Grundlage für die Entscheidfällung des Gerichts und für ein späteres Rechtsmittelverfahren darstellt und den Parteien das rechtliche Gehör vollumfänglich gewährt wurde.
2.4 In seiner bisherigen Rechtsprechung zum Verwaltungsgerichtsverfahren hat das Bundesgericht (vorbehältlich strengerer Anforderungen des kantonalen Rechts) gewisse Abweichungen von den oben dargestellten Grundsätzen toleriert, insbesondere wenn im Anschluss an den Augenschein noch eine Parteiverhandlung durchgeführt wurde und die Ergebnisse des Augenscheins und die wesentlichen Äusserungen der Parteien in den Urteilserwägungen hinlänglich wiedergegeben und gewürdigt wurden (BGE 106 Ia 73 E. 2a S. 75; BGE 126 I 213 E. 2 S. 217; Urteile 1C_193/2011 vom 24. August 2011 E. 2.3; 1C_372/2010 vom 11. Februar 2011 E. 7; offengelassen in Urteil 1C_82/2008 vom 28. Mai 2008 E. 5.2, nicht publ. in: BGE 134 II 117; 1C_430/2008 vom 16. April 2009 E. 2.3.2; 1C_134/2007 vom 24. Januar 2008 E. 3.2-3.4; kritisch dazu WALDMANN/OESCHGER, a.a.O., N. 41 zu Art. 26 VwVG; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, a.a.O. Rz. 497). Ob und inwieweit an diesen Ausnahmen in sachverhaltlich einfach gelagerten Fällen festzuhalten ist, braucht vorliegend nicht weiter erörtert zu werden, weil das Vorgehen des Obergerichts jedenfalls - wie aus dem Folgenden hervorgeht - das rechtliche Gehör der Beschwerdeführer verletzt hat. Auch weiterhin besteht jedenfalls die Möglichkeit, das Protokoll den Parteien bereits am Augenschein zur Stellungnahme zu unterbreiten; diesen steht es ausserdem frei, auf die Erstellung eines Augenscheinprotokolls zu verzichten (Urteil 1C_82/2008 vom 28. Mai 2008 E. 5.2, nicht publ. in: BGE 134 II 117).
2.5 Am Augenschein vom 25. März 2015 wurden verschiedene Sachverhaltsfeststellungen getroffen, die für den Entscheid erheblich waren. Eine Parteiverhandlung wurde im Anschluss an den Augenschein nicht durchgeführt; in der Urteilsbegründung finden sich auch keine Äusserungen der Parteien zum Ergebnis des Augenscheins.
Hinzu kommt, dass das Obergericht nachträglich eine umfangreiche, aussagekräftige Fotodokumentation erstellt und direkt dem Bundesgericht übermittelt hat, mit zahlreichen Fotos, Kommentaren, Massangaben und Hervorhebungen mit roten oder gelben Pfeilen. Auch wenn die Fotos vor den Augen der Parteien gemacht wurden, wie das Obergericht vorbringt, ersetzt dies nicht die Möglichkeit, sich zu den fertigen Bildern (Bildausschnitt, Belichtung, Bearbeitung, Standort des Fotografen etc.) und damit möglicherweise verbundenen falschen Eindrücken vor Urteilsfällung zu äussern; Gleiches gilt für die Begleitkommentare mit Distanzangaben. Nur unter dieser Voraussetzung ist der Anspruch der Parteien auf Mitwirkung am Beweisverfahren gewährleistet und kann die Dokumentation dem Urteil oder einem späteren Rechtsmittelverfahren zugrunde gelegt werden (so schon BGE 130 II 473 E. 4.5 S. 480 f. zu Tonaufzeichnungen).
Vorliegend wurde den Beschwerdeführern die Fotodokumentation erst im bundesgerichtlichen Verfahren als Beilage zur Vernehmlassung des Obergerichts zur Kenntnis gebracht. Dieses macht selbst nicht geltend, dass die Dokumentation schon vor Beschwerdeerhebung in den Akten lag und hätte eingesehen werden können. Insofern konnten die Beschwerdeführer sich weder vor Obergericht noch in ihrer Beschwerdeschrift ans Bundesgericht dazu äussern, sondern erst in ihrer Replik vom 18. Dezember 2015.
2.6 Entgegen der Auffassung des Obergerichts kann auch nicht von einem Verzicht der Parteien ausgegangen werden: Die Beschwerdeführer hatten zwar mit Eingabe vom 20. Oktober 2014 auf eine mündliche Hauptverhandlung verzichtet, hielten aber (wie auch die Beschwerdegegnerin) ausdrücklich an einer mündlichen Beweisverhandlung fest. Unter diesen Umständen durfte das Obergericht nach Treu und Glauben nicht ohne Nachfrage davon ausgehen, die Parteien seien mit der sofortigen Urteilsfällung und einer nachträglichen Fotodokumentation einverstanden, auch wenn dies der bisherigen Praxis entsprach.
2.7 Nach dem Gesagten ist eine Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführer zu bejahen. Dieser Mangel kann wegen der beschränkten Kognition des Bundesgerichts nicht geheilt werden (Art. 97 und 105 BGG). Der angefochtene Entscheid ist daher aufzuheben und die Sache an das Obergericht zurückzuweisen. Dieses muss den Parteien Gelegenheit einräumen, zum Ergebnis des Augenscheins, inklusive zur Fotodokumentation, Stellung zu nehmen, bevor es erneut entscheidet. (...)
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Obbligo di verbalizzazione di sopralluoghi esperiti nell'ambito di procedimenti giudiziari amministrativi (art. 29 cpv. 2 Cost.). Le risultanze del sopralluogo devono di massima essere verbalizzate per iscritto e alle parti dev'essere concessa la facoltà di esprimersi sul verbale prima che sia adottata la sentenza (consid. 2.2 e 2.3). La questione di sapere se, nei casi in cui la fattispecie è semplice, sia sufficiente tenere un'udienza in presenza delle parti dopo il sopralluogo e rilevarne le risultanze e le dichiarazioni delle parti nei considerandi è stata lasciata aperta (consid. 2.4). In ogni modo le parti devono avere la possibilità prima dell'emanazione del giudizio (e non soltanto nell'ambito di una procedura ricorsuale), nella misura in cui non vi rinuncino (consid. 2.4 e 2.6), di prendere posizione su una documentazione fotografica allestita durante il sopralluogo (consid. 2.5).
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142 I 93
Erwägungen ab Seite 93
Aus den Erwägungen:
8.
8.1 Nach den Feststellungen der Vorinstanz hatte die Beschwerdeführerin bereits im Berufungsverfahren ihren Anspruch auf Beurteilung durch ein gesetzmässiges Gericht als verletzt gerügt, weil von den an der Hauptverhandlung anwesenden fünf Richtern nur noch der Präsident an der Fällung des Urteils beteiligt war. Die Vorinstanz trat aber auf die Rüge einer Verletzung von Art. 30 Abs. 1 BV nicht ein. Denn die Beschwerdeführerin habe nicht substanziiert behauptet, inwiefern der Wechsel des Spruchkörpers vorliegend ungerechtfertigt gewesen sein soll. Sie habe mit ihrer Berufung selber eingeräumt, dass eine Änderung des Spruchkörpers im Einzelfall zulässig sein könne.
8.2 Die Vorinstanz stützte sich für ihren Nichteintretensentscheid nicht ausdrücklich auf eine bestimmte rechtliche Grundlage. Da sie nicht eintrat, ist indessen anzunehmen, dass sie die von ihr gerügte mangelhafte Substanziierung als Begründungsmangel im Sinn von Art. 311 Abs. 1 ZPO auffasste. Begründen im Sinn dieser Bestimmung bedeutet aufzuzeigen, inwiefern der angefochtene Entscheid fehlerhaft sei (BGE 138 III 374 E. 4.3.1 S. 375; Urteile 4A_290/2014 vom 1. September 2014 E. 3.1 und 5A_438/2012 vom 27. August 2012 E. 2.2). Die vorliegende Kritik der Beschwerdeführerin bezog sich aber nicht auf den Inhalt des angefochtenen erstinstanzlichen Entscheids, sondern auf einen Verfahrensmangel. Diesbezüglich hat die Beschwerdeführerin konkret dargelegt, worin sie die Rechtsverletzung (Art. 310 lit. a ZPO) erblickt, nämlich im Auswechseln von vier Richtern. Mehr konnte von ihr nicht verlangt werden, zumal Art. 310 f. ZPO (anders als Art. 106 Abs. 2 BGG) keine Einschränkungen hinsichtlich von (Verfahrens-)Grundrechten vorsieht.
Sofern die Vorinstanz mit dem Hinweis auf die mangelhafte Substanziierung aber die Auffassung vertreten sollte, es sei Sache der Rechtssuchenden darzulegen, weshalb kein sachlicher Grund (negative Tatsache) für die Auswechslung bestand, auch wenn seitens des Gerichts kein Grund dafür bekannt gegeben wurde, verkennt sie die Tragweite des verfassungsrechtlichen Anspruchs. Im Zusammenhang mit dem ebenfalls aus Art. 30 Abs. 1 BV sich ergebenden Anspruch auf einen unabhängigen und unparteiischen Richter hat das Bundesgericht erkannt, dass es nicht Sache der Parteien sei, nach möglichen Einwendungen gegen die betroffenen Richter zu forschen, die sich nicht aus den öffentlich zugänglichen Informationen ergeben (BGE 140 I 240 E. 2.4; BGE 115 V 257 E. 4c S. 263; REGINA KIENER, Richterliche Unabhängigkeit, 2001, S. 360 f.). Es rechtfertigt sich, die Frage der Durchsetzung des Anspruchs auf eine gesetzmässige Besetzung des Spruchkörpers sinngemäss gleich zu beurteilen wie im Rahmen der Praxis zur Unabhängigkeit des Gerichts (so auch REGINA KIENER, Garantie des verfassungsmässigen Richters, in: Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Merten/Papier [Hrsg.], Bd. VII/2, 2007, S. 719 Rz. 42). Es wäre daher Sache des Bezirksgerichts gewesen, auf die beabsichtigte Auswechslung der vier mitwirkenden Richterinnen und Richter und die Gründe dafür hinzuweisen. Erst wenn der Partei die Gründe für die Besetzungsänderung bekannt gegeben worden sind, liegt es an ihr, deren Sachlichkeit substanziiert zu bestreiten. Dieser Obliegenheit konnte die Beschwerdeführerin nicht nachkommen, da das Bezirksgericht den Parteien weder die beabsichtigte Änderung des Spruchkörpers bekannt gab noch sich zu deren Gründen äusserte. Der Vorwurf der Vorinstanz, die Beschwerdeführerin habe zu wenig substanziiert behauptet, weshalb der Wechsel ungerechtfertigt sei, entbehrt daher der Grundlage.
Die Vorinstanz hätte daher die geltend gemachte Verletzung von Art. 30 Abs. 1 BV prüfen müssen. Mangels Angabe von Gründen für die Auswechslung hätte sie das Bezirksgericht zumindest im Rahmen einer Vernehmlassung zur Berufung auffordern müssen, die Gründe für den Wechsel nachträglich anzugeben. Indem die Vorinstanz dies unterliess und nicht eintrat, verstiess sie ihrerseits gegen Art. 30 Abs. 1 BV.
8.3 Der Anspruch gemäss Art. 30 Abs. 1 BV ist formeller Natur, womit seine Verletzung ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides führt (Urteil 4A_217/2012 / 4A_277/2012 vom 9. Oktober 2012 E. 6, nicht publ. in: BGE 138 I 406 betr. den Anspruch auf einen unabhängigen und unbefangenen Richter; BGE 135 I 187 E. 2.2 mit Hinweisen betr. den Anspruch auf rechtliches Gehör; vgl. auch Urteil 5A_523/2014 vom 13. Januar 2015 E. 2.2 a.E.). Die Sache ist daher an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie wie dargelegt vorgeht und erneut entscheidet. (...)
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Art. 30 Abs. 1 BV; Anspruch auf ein gesetzmässig besetztes Gericht; Wechsel im Spruchkörper. Bei Änderungen des einmal besetzten Spruchkörpers ist es Aufgabe des Gerichts, die Parteien auf die beabsichtigte Auswechslung von mitwirkenden Richtern und die Gründe dafür hinzuweisen (E. 8).
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Aus den Erwägungen:
8.
8.1 Nach den Feststellungen der Vorinstanz hatte die Beschwerdeführerin bereits im Berufungsverfahren ihren Anspruch auf Beurteilung durch ein gesetzmässiges Gericht als verletzt gerügt, weil von den an der Hauptverhandlung anwesenden fünf Richtern nur noch der Präsident an der Fällung des Urteils beteiligt war. Die Vorinstanz trat aber auf die Rüge einer Verletzung von Art. 30 Abs. 1 BV nicht ein. Denn die Beschwerdeführerin habe nicht substanziiert behauptet, inwiefern der Wechsel des Spruchkörpers vorliegend ungerechtfertigt gewesen sein soll. Sie habe mit ihrer Berufung selber eingeräumt, dass eine Änderung des Spruchkörpers im Einzelfall zulässig sein könne.
8.2 Die Vorinstanz stützte sich für ihren Nichteintretensentscheid nicht ausdrücklich auf eine bestimmte rechtliche Grundlage. Da sie nicht eintrat, ist indessen anzunehmen, dass sie die von ihr gerügte mangelhafte Substanziierung als Begründungsmangel im Sinn von Art. 311 Abs. 1 ZPO auffasste. Begründen im Sinn dieser Bestimmung bedeutet aufzuzeigen, inwiefern der angefochtene Entscheid fehlerhaft sei (BGE 138 III 374 E. 4.3.1 S. 375; Urteile 4A_290/2014 vom 1. September 2014 E. 3.1 und 5A_438/2012 vom 27. August 2012 E. 2.2). Die vorliegende Kritik der Beschwerdeführerin bezog sich aber nicht auf den Inhalt des angefochtenen erstinstanzlichen Entscheids, sondern auf einen Verfahrensmangel. Diesbezüglich hat die Beschwerdeführerin konkret dargelegt, worin sie die Rechtsverletzung (Art. 310 lit. a ZPO) erblickt, nämlich im Auswechseln von vier Richtern. Mehr konnte von ihr nicht verlangt werden, zumal Art. 310 f. ZPO (anders als Art. 106 Abs. 2 BGG) keine Einschränkungen hinsichtlich von (Verfahrens-)Grundrechten vorsieht.
Sofern die Vorinstanz mit dem Hinweis auf die mangelhafte Substanziierung aber die Auffassung vertreten sollte, es sei Sache der Rechtssuchenden darzulegen, weshalb kein sachlicher Grund (negative Tatsache) für die Auswechslung bestand, auch wenn seitens des Gerichts kein Grund dafür bekannt gegeben wurde, verkennt sie die Tragweite des verfassungsrechtlichen Anspruchs. Im Zusammenhang mit dem ebenfalls aus Art. 30 Abs. 1 BV sich ergebenden Anspruch auf einen unabhängigen und unparteiischen Richter hat das Bundesgericht erkannt, dass es nicht Sache der Parteien sei, nach möglichen Einwendungen gegen die betroffenen Richter zu forschen, die sich nicht aus den öffentlich zugänglichen Informationen ergeben (BGE 140 I 240 E. 2.4; BGE 115 V 257 E. 4c S. 263; REGINA KIENER, Richterliche Unabhängigkeit, 2001, S. 360 f.). Es rechtfertigt sich, die Frage der Durchsetzung des Anspruchs auf eine gesetzmässige Besetzung des Spruchkörpers sinngemäss gleich zu beurteilen wie im Rahmen der Praxis zur Unabhängigkeit des Gerichts (so auch REGINA KIENER, Garantie des verfassungsmässigen Richters, in: Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Merten/Papier [Hrsg.], Bd. VII/2, 2007, S. 719 Rz. 42). Es wäre daher Sache des Bezirksgerichts gewesen, auf die beabsichtigte Auswechslung der vier mitwirkenden Richterinnen und Richter und die Gründe dafür hinzuweisen. Erst wenn der Partei die Gründe für die Besetzungsänderung bekannt gegeben worden sind, liegt es an ihr, deren Sachlichkeit substanziiert zu bestreiten. Dieser Obliegenheit konnte die Beschwerdeführerin nicht nachkommen, da das Bezirksgericht den Parteien weder die beabsichtigte Änderung des Spruchkörpers bekannt gab noch sich zu deren Gründen äusserte. Der Vorwurf der Vorinstanz, die Beschwerdeführerin habe zu wenig substanziiert behauptet, weshalb der Wechsel ungerechtfertigt sei, entbehrt daher der Grundlage.
Die Vorinstanz hätte daher die geltend gemachte Verletzung von Art. 30 Abs. 1 BV prüfen müssen. Mangels Angabe von Gründen für die Auswechslung hätte sie das Bezirksgericht zumindest im Rahmen einer Vernehmlassung zur Berufung auffordern müssen, die Gründe für den Wechsel nachträglich anzugeben. Indem die Vorinstanz dies unterliess und nicht eintrat, verstiess sie ihrerseits gegen Art. 30 Abs. 1 BV.
8.3 Der Anspruch gemäss Art. 30 Abs. 1 BV ist formeller Natur, womit seine Verletzung ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides führt (Urteil 4A_217/2012 / 4A_277/2012 vom 9. Oktober 2012 E. 6, nicht publ. in: BGE 138 I 406 betr. den Anspruch auf einen unabhängigen und unbefangenen Richter; BGE 135 I 187 E. 2.2 mit Hinweisen betr. den Anspruch auf rechtliches Gehör; vgl. auch Urteil 5A_523/2014 vom 13. Januar 2015 E. 2.2 a.E.). Die Sache ist daher an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie wie dargelegt vorgeht und erneut entscheidet. (...)
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Art. 30 al. 1 Cst.; droit à un tribunal légalement constitué; changement dans la composition de l'autorité de jugement. En cas de modifications de l'autorité de jugement constituée initialement, le tribunal a le devoir d'attirer l'attention des parties sur le remplacement qui est envisagé au sein de la cour et les raisons qui le motivent (consid. 8).
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Aus den Erwägungen:
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8.1 Nach den Feststellungen der Vorinstanz hatte die Beschwerdeführerin bereits im Berufungsverfahren ihren Anspruch auf Beurteilung durch ein gesetzmässiges Gericht als verletzt gerügt, weil von den an der Hauptverhandlung anwesenden fünf Richtern nur noch der Präsident an der Fällung des Urteils beteiligt war. Die Vorinstanz trat aber auf die Rüge einer Verletzung von Art. 30 Abs. 1 BV nicht ein. Denn die Beschwerdeführerin habe nicht substanziiert behauptet, inwiefern der Wechsel des Spruchkörpers vorliegend ungerechtfertigt gewesen sein soll. Sie habe mit ihrer Berufung selber eingeräumt, dass eine Änderung des Spruchkörpers im Einzelfall zulässig sein könne.
8.2 Die Vorinstanz stützte sich für ihren Nichteintretensentscheid nicht ausdrücklich auf eine bestimmte rechtliche Grundlage. Da sie nicht eintrat, ist indessen anzunehmen, dass sie die von ihr gerügte mangelhafte Substanziierung als Begründungsmangel im Sinn von Art. 311 Abs. 1 ZPO auffasste. Begründen im Sinn dieser Bestimmung bedeutet aufzuzeigen, inwiefern der angefochtene Entscheid fehlerhaft sei (BGE 138 III 374 E. 4.3.1 S. 375; Urteile 4A_290/2014 vom 1. September 2014 E. 3.1 und 5A_438/2012 vom 27. August 2012 E. 2.2). Die vorliegende Kritik der Beschwerdeführerin bezog sich aber nicht auf den Inhalt des angefochtenen erstinstanzlichen Entscheids, sondern auf einen Verfahrensmangel. Diesbezüglich hat die Beschwerdeführerin konkret dargelegt, worin sie die Rechtsverletzung (Art. 310 lit. a ZPO) erblickt, nämlich im Auswechseln von vier Richtern. Mehr konnte von ihr nicht verlangt werden, zumal Art. 310 f. ZPO (anders als Art. 106 Abs. 2 BGG) keine Einschränkungen hinsichtlich von (Verfahrens-)Grundrechten vorsieht.
Sofern die Vorinstanz mit dem Hinweis auf die mangelhafte Substanziierung aber die Auffassung vertreten sollte, es sei Sache der Rechtssuchenden darzulegen, weshalb kein sachlicher Grund (negative Tatsache) für die Auswechslung bestand, auch wenn seitens des Gerichts kein Grund dafür bekannt gegeben wurde, verkennt sie die Tragweite des verfassungsrechtlichen Anspruchs. Im Zusammenhang mit dem ebenfalls aus Art. 30 Abs. 1 BV sich ergebenden Anspruch auf einen unabhängigen und unparteiischen Richter hat das Bundesgericht erkannt, dass es nicht Sache der Parteien sei, nach möglichen Einwendungen gegen die betroffenen Richter zu forschen, die sich nicht aus den öffentlich zugänglichen Informationen ergeben (BGE 140 I 240 E. 2.4; BGE 115 V 257 E. 4c S. 263; REGINA KIENER, Richterliche Unabhängigkeit, 2001, S. 360 f.). Es rechtfertigt sich, die Frage der Durchsetzung des Anspruchs auf eine gesetzmässige Besetzung des Spruchkörpers sinngemäss gleich zu beurteilen wie im Rahmen der Praxis zur Unabhängigkeit des Gerichts (so auch REGINA KIENER, Garantie des verfassungsmässigen Richters, in: Handbuch der Grundrechte in Deutschland und Europa, Merten/Papier [Hrsg.], Bd. VII/2, 2007, S. 719 Rz. 42). Es wäre daher Sache des Bezirksgerichts gewesen, auf die beabsichtigte Auswechslung der vier mitwirkenden Richterinnen und Richter und die Gründe dafür hinzuweisen. Erst wenn der Partei die Gründe für die Besetzungsänderung bekannt gegeben worden sind, liegt es an ihr, deren Sachlichkeit substanziiert zu bestreiten. Dieser Obliegenheit konnte die Beschwerdeführerin nicht nachkommen, da das Bezirksgericht den Parteien weder die beabsichtigte Änderung des Spruchkörpers bekannt gab noch sich zu deren Gründen äusserte. Der Vorwurf der Vorinstanz, die Beschwerdeführerin habe zu wenig substanziiert behauptet, weshalb der Wechsel ungerechtfertigt sei, entbehrt daher der Grundlage.
Die Vorinstanz hätte daher die geltend gemachte Verletzung von Art. 30 Abs. 1 BV prüfen müssen. Mangels Angabe von Gründen für die Auswechslung hätte sie das Bezirksgericht zumindest im Rahmen einer Vernehmlassung zur Berufung auffordern müssen, die Gründe für den Wechsel nachträglich anzugeben. Indem die Vorinstanz dies unterliess und nicht eintrat, verstiess sie ihrerseits gegen Art. 30 Abs. 1 BV.
8.3 Der Anspruch gemäss Art. 30 Abs. 1 BV ist formeller Natur, womit seine Verletzung ungeachtet der materiellen Begründetheit des Rechtsmittels zur Gutheissung der Beschwerde und zur Aufhebung des angefochtenen Entscheides führt (Urteil 4A_217/2012 / 4A_277/2012 vom 9. Oktober 2012 E. 6, nicht publ. in: BGE 138 I 406 betr. den Anspruch auf einen unabhängigen und unbefangenen Richter; BGE 135 I 187 E. 2.2 mit Hinweisen betr. den Anspruch auf rechtliches Gehör; vgl. auch Urteil 5A_523/2014 vom 13. Januar 2015 E. 2.2 a.E.). Die Sache ist daher an die Vorinstanz zurückzuweisen, damit sie wie dargelegt vorgeht und erneut entscheidet. (...)
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Art. 30 cpv. 1 Cost.; diritto a un tribunale costituito conformemente alla legge; cambiamento nella composizione del collegio giudicante. In caso di una modifica del collegio giudicante inizialmente costituito è compito del tribunale indicare alle parti la prevista sostituzione in seno alla Corte e i suoi motivi (consid. 8).
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55,620
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142 I 99
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142 I 99
Sachverhalt ab Seite 101
A.
A.a Das Gewässernutzungsgesetz des Kantons Uri vom 16. Februar 1992 (GNG/UR; RB 40.4101) regelt die Nutzung der öffentlichen Kantonsgewässer, der öffentlichen Korporationsgewässer, des öffentlichen Grundwassers und der privaten Gewässer (Art. 1 Abs. 1 lit. a-d GNG/UR). Wer ein öffentliches Kantonsgewässer über den Gemeingebrauch hinaus zur Energieerzeugung oder zur Pumpspeicherung benützen will, braucht hierfür eine Konzession (Art. 18 Abs. 1 GNG/UR). Dies gilt auch, wenn eine bereits erteilte Konzession erneuert, erweitert oder verlängert werden soll (Art. 18 Abs. 2 GNG/UR). Gemäss Art. 47 GNG/UR ergänzt der Landrat des Kantons Uri das Gewässernutzungsgesetz durch eine Verordnung. Diese soll delegationsgemäss insbesondere Bestimmungen über das Konzessions- und Bewilligungsverfahren enthalten. Im Anschluss daran erliess der Landrat (Legislative) am 11. November 1992 die Gewässernutzungsverordnung des Kantons Uri (RB 40.4105; nachfolgend: GNV/UR 1992). Diese trat am 1. April 1993 in Kraft.
A.b Am 19. November 2014 beschloss der Landrat die hier interessierende Änderung der GNV/UR (nachfolgend: GNV/UR 2014). Gemäss Ziff. I des Landratsbeschlusses wurden bezüglich des Konzessionsverfahrens folgende neuen Bestimmungen eingefügt:
Art. 2a Formelle Prüfung der Gesuchsunterlagen (neu)
1 Stellt der Regierungsrat formelle Mängel fest, weist er das Gesuch zur Verbesserung zurück. Er setzt eine angemessene Frist mit dem Hinweis, dass das Gesuch als zurückgezogen gilt, wenn es nicht innert Frist bei ihm wieder eingereicht wird.
2 Er tritt auf ein wieder eingereichtes, formell nach wie vor mangelhaftes Gesuch nicht ein.
Art. 2b Vorentscheid (neu)
1 Der Regierungsrat kann zu wichtigen konzessionsrechtlichen Fragen einen Vorentscheid treffen, wenn er für die Erteilung der Konzession zuständig ist. Andernfalls unterbreitet er die Fragen mit seinem Bericht und Antrag dem Landrat.
2 Ein Vorentscheid ist für die darin behandelten Fragen verbindlich. Vorbehalten bleibt in jedem Fall die Einhaltung der gesetzlichen und insbesondere der umweltrechtlichen und energiewirtschaftlichen Rahmenbedingungen, die im ordentlichen Verfahren zu klären sind.
Art. 2c Konkurrenzsituation bei Konzessionsgesuchen zur Nutzung der Wasserkraft oder zur Pumpspeicherung (neu)
a) Veröffentlichung des Gesuchseingangs
1 Der Eingang eines Gesuchs für die Erteilung und Erneuerung einer Konzession zur Nutzung der Wasserkraft oder zur Pumpspeicherung, auf das eingetreten werden kann, wird veröffentlicht.
2 Die Veröffentlichung enthält insbesondere:
a) die betroffene Gewässerstrecke;
b) den Hinweis, dass weitere Konzessionsgesuche für die gleiche Gewässerstrecke innert einer Frist von 180 Tagen bei der zuständigen Direktion eingereicht werden können;
c) die einzureichenden Angaben und Unterlagen;
d) den Hinweis, dass auf konkurrierende Konzessionsgesuche, die nicht innert der Frist von 180 Tagen mit den bezeichneten Angaben und Unterlagen eingereicht werden, nicht eingetreten wird.
3 Wer ein verspätetes Gesuch einreicht, verwirkt jeden Anspruch auf weitere Amtshandlungen. Für fristgerecht, aber unvollständig eingereichte Gesuche bleibt das Verfahren nach Artikel 2a vorbehalten.
Art. 2d b) Vereinigung der Verfahren (neu)
1 Gehen nach der Veröffentlichung gemäss Artikel 2c Absatz 1 konkurrierende Konzessionsgesuche ein, auf die eingetreten werden kann, werden die Verfahren vereinigt.
2 Die zuständige Direktion verlangt von jeder Bewerberin oder jedem Bewerber einen anteilsmässigen Kostenvorschuss in der Höhe der für den Konkurrenzentscheid zu erwartenden Gebühren und Barauslagen. Bei Konzessionserteilung wird er nicht an die Konzessionsgebühren angerechnet.
3 Wird der Kostenvorschuss nicht innert der gesetzten Frist geleistet, verwirkt die Bewerberin oder der Bewerber jeden Anspruch auf weitere Amtshandlungen.
Art. 2e c) Konkurrenzentscheid (neu)
1 Der Vorzug gebührt der Bewerberin oder dem Bewerber, deren oder dessen Vorhaben dem öffentlichen Wohl in grösserem Masse dient oder, falls mehrere Vorhaben dem öffentlichen Wohl gleichermassen dienen, der Bewerberin oder dem Bewerber, durch deren oder dessen Vorhaben für die wirtschaftliche Ausnutzung des Gewässers am besten gesorgt ist.
2 Für die Bestimmung des öffentlichen Wohls sind die Auswirkungen des Vorhabens auf die nachhaltige Entwicklung in den vier Dimensionen Umwelt, Wirtschaft, Gesellschaft und Beteiligung der öffentlichen Hand massgebend.
3 Die wirtschaftliche Ausnutzung des Gewässers bestimmt sich anhand der Aspekte der Stromproduktion (GWh/a), der bedarfsgerechten Energieerzeugung (Anteil Winter- oder Spitzenstrom in GWh/a), der Energieeffizienz (kWh/m Restwasserstrecke) und der spezifischen Wertschöpfung (Quotient aus Marktpreis in Rp./kWh und Gestehungskosten in Rp./kWh).
4 Projektänderungen werden bis zum Konkurrenzentscheid nicht berücksichtigt.
5 Der Regierungsrat entscheidet nach Anhörung der landrätlichen Baukommission darüber, welcher Bewerberin oder welchem Bewerber der Vorzug gegeben wird. Im gleichen Entscheid werden die übrigen Gesuche abgewiesen. Erweisen sich Vorhaben als gleichwertig, so entscheidet der Landrat, wenn er für die Erteilung der Konzession zuständig ist.
6 Das Konzessionsverfahren wird nach dem Konkurrenzentscheid fortgesetzt, es sei denn, das Verwaltungsgericht habe einer dagegen eingereichten Verwaltungsgerichtsbeschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt.
7 Die Argumente für den Konkurrenzentscheid sind im Konzessionsantrag an den Landrat umfassend darzulegen.
Ziff. II des Landratsbeschlusses lautet wie folgt:
Diese Änderung untersteht dem fakultativen Volksreferendum. Sie tritt am 1. Januar 2015 in Kraft.
A.c Die Änderung der GNV/UR 1992 vom 19. November 2014 wurde im Amtsblatt des Kantons Uri vom 28. November 2014, S. 1531 ff., veröffentlicht. Dagegen wurde das Referendum ergriffen. Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 14. Juni 2015 angenommen. Der Erwahrungsbeschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Uri vom 19. Juni 2015, S. 981, publiziert.
B. Die Kraftwerk Schächenschale AG erhob am 20. August 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit dem Antrag, es seien die Art. 2c Abs. 2 lit. b und Abs. 3, Art. 2d Abs. 2, Art. 2e Abs. 2 (i.V.m. Abs. 1) und Abs. 5 GNV/UR 2014 aufzuheben; eventualiter sei die Verfassungswidrigkeit dieser Bestimmungen festzustellen. Zudem beantragte sie die Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
Der Landrat des Kantons Uri, vertreten durch den Regierungsrat, beantragt Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Mit Replik vom 18. November 2015, Duplik vom 24. Dezember 2015 und Triplik vom 25. Januar 2016 halten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Mit Verfügung des Präsidenten der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts vom 29. September 2015 wurde das Gesuch um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Die Kantone sind weder durch die Verfassung noch durch ein Bundesgesetz verpflichtet, kantonale Instanzen zur Überprüfung der Verfassungsmässigkeit ihrer Erlasse einzusetzen (BGE 141 I 36 E. 1.2.1 S. 39). Der hier interessierende Kanton Uri kennt kein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, weshalb die Möglichkeit eines kantonalen Rechtsmittels fehlt. Aus diesem Grund ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unmittelbar gegen den angefochtenen Erlass möglich (Art. 82 lit. b und Art. 87 Abs. 1 BGG [SR 173.110]; vgl. Urteil 4C_1/2014 vom 11. Mai 2015 [Kanton Tessin]; BGE 138 I 435 E. 1.3.1 S. 440 [Westschweizer Hanf-Konkordat]; Urteil 2C_52/2009 vom 13. Januar 2010 E. 1.1, nicht publ. in: BGE 136 I 1 [Kanton Zürich]; BGE 136 I 17 E. 1.1 S. 20 und 49, E. 1.1 S. 52 [Kanton Bern]; BGE 135 I 28 E. 1 S. 30 [Kanton Zug]; BGE 135 II 243 E. 1.1 S. 246 [Kanton Genf]; BGE 135 V 309 E. 1.1 S. 312 [Kanton Neuenburg]; BGE 134 I 23 E. 3.1 S. 26 f. [Kanton Wallis]; Urteil 2C_462/2007 vom 11. September 2007 E. 2.1 [Kanton Schaffhausen]; BGE 133 I 286 E. 2.1 S. 249 [Kanton Basel-Stadt]; anders aber etwa die Rechtslage in den Kantonen Graubünden [BGE 141 I 36 E. 1.2.2 S. 39 f.] und Waadt [Urteil 2C_830/2011 vom 17. November 2011 E. 3.2]).
1.2 Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine juristische Person mit Sitz im Kanton Uri. Ihr Zweck liegt statutengemäss im Betrieb eines Kleinkraftwasserwerks im Gebiet des Schächens zur Produktion von Strom unter besonderer Berücksichtigung der Umweltverträglichkeit. Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Erlass mindestens virtuell besonders berührt (Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG) und hat ein tatsächliches schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG). Die Legitimation der Beschwerdeführerin ist gegeben.
1.3 Die Beschwerdefrist beträgt 30 Tage ab der nach kantonalem Recht massgebenden Veröffentlichung (Art. 101 BGG), wenn eine Volksabstimmung stattgefunden hat, mit der Erwahrung von deren Ergebnissen (BGE 133 I 286 E. 1 S. 288). Der Erwahrungsbeschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Uri vom 19. Juni 2015, S. 981, publiziert (Sachverhalt lit. A.c). Die Beschwerdefrist ist mit der am 20. August 2015 eingereichten Beschwerde eingehalten (Art. 46 Abs. 1 lit. b BGG). Auf die Beschwerde ist unter Vorbehalt des Folgenden einzutreten.
1.4 Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist einzig die Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmungen mit übergeordnetem Recht. Richtet sich wie hier die abstrakte Normenkontrolle gegen eine Teilrevision eines Erlasses, können grundsätzlich nur die damit geänderten oder neu aufgenommenen Bestimmungen angefochten werden. Bestimmungen, die nicht verändert wurden, können nur geprüft werden, sofern ihnen im Rahmen der Partialrevision des Erlasses eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch die Gesetzesrevision in einem neuen Licht erscheinen und dem Beschwerdeführer dadurch Nachteile entstehen (BGE 135 I 28 E. 3.1.1 S. 31; BGE 122 I 222 E. 1b/aa S. 224). Die Beschwerdeführerin ficht einzig die Art. 2c Abs. 2 lit. b und Abs. 3, Art. 2d Abs. 2, Art. 2e Abs. 2 (i.V.m. Abs. 1) und Abs. 5 GNV/UR 2014 an und legt nicht dar, inwiefern bisherige Bestimmungen der GNV/UR 1992 oder des sonstigen urnerischen Rechts im Lichte dieser Änderungen eine neue Bedeutung erlangen. Soweit sich die Kritik der Beschwerdeführerin gegen andere Bestimmungen richtet, ist darauf nicht einzugehen.
1.5 Sodann kritisiert die Beschwerdeführerin zwar, dass die Verordnung durch den Landrat vorzeitig, d. h. vor der Volksabstimmung, in Kraft gesetzt worden sei. Sie beantragt in ihrem Rechtsbegehren jedoch nicht die Aufhebung von Ziff. II des Landratsbeschlusses betreffend die Inkraftsetzung und führt auch in der Begründung nicht aus, gegen welche Rechtsnorm der Landrat damit verstossen haben soll. Auf die Kritik an der vorzeitigen Inkraftsetzung ist daher nicht einzugehen.
1.6 Von vornherein nicht Streitgegenstand im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle sind sodann die von der Beschwerdeführerin thematisierten Vorgänge im Zusammenhang mit der Erteilung der konkreten Konzession für die Nutzung des Schächenbachs. Weiter kritisiert die Beschwerdeführerin, dass mehrere Behördenmitglieder Verwaltungsratsmitglieder von (gemischtwirtschaftlichen) Elektrizitätsgesellschaften seien, die sich ebenfalls um Wassernutzungskonzessionen bewerben. Die Einsitznahme von Behördenmitgliedern in den Verwaltungsräten gemischtwirtschaftlicher Gesellschaften wird jedoch nicht in den angefochtenen Bestimmungen geregelt und bildet nicht Streitgegenstand. Auf diese Aspekte ist daher höchstens insoweit einzugehen, als sie für die Beurteilung der hier zur Diskussion stehenden Verordnungsbestimmungen von Bedeutung sind (vgl. hinten E. 4.3 und 5). Ebenso wenig betreffen die angefochtenen Bestimmungen den Ausstand von Behördemitgliedern im Rahmen von Konzessionsverfahren. Erst recht ist nicht Streitgegenstand, ob bestimmte Personen in bestimmten Verfahren eine Ausstandspflicht trifft.
1.7
1.7.1 Bei aller Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 106 Abs. 1 BGG) untersucht das Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Begründungspflicht der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, es sei denn, die rechtlichen Mängel lägen geradezu auf der Hand. Der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen gilt von vornherein nur im Rahmen des Streitgegenstandes, der dem Gericht zur Entscheidung vorliegt (BGE 141 II 307 E. 6.8 S. 317). Die Begründung muss nicht ausdrücklich die angeblich verletzten Rechtsnormen oder Prinzipien bezeichnen und auch nicht zutreffend, aber doch sachbezogen sein und erkennen lassen, dass und weshalb nach Auffassung des Beschwerdeführers Recht verletzt ist (BGE 140 III 86 E. 2 S. 88 ff.; BGE 139 I 306 E. 1.2 S. 308 f.).
1.7.2 Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem (einschliesslich kommunalem) und interkantonalem Recht prüft das Bundesgericht in jedem Fall nur, falls eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 140 IV 57 E. 2.2 S. 60). Wird keine Verfassungsrüge erhoben, kann das Bundesgericht eine Beschwerde selbst dann nicht gutheissen, wenn eine Verfassungsverletzung tatsächlich vorliegt (BGE 141 I 36 E. 1.3 S. 41; BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232). Soweit die Beschwerdeschrift diesen Anforderungen nicht genügt, ist auf die Eingabe nicht einzutreten (BGE 140 III 115 E. 2 S. 116; BGE 140 V 136 E. 1.1 S. 138).
1.8 Die Art. 2c-2e GNV/UR 2014 regeln das Verfahren für den Fall, dass bei Konzessionsgesuchen zur Nutzung der Wasserkraft oder zur Pumpspeicherung eine Konkurrenzsituation besteht (Sachverhalt lit. A). Das erste eingereichte Gesuch wird veröffentlicht, worauf weitere Konzessionsgesuche innert Frist eingereicht werden müssen. In der Folge entscheidet die zuständige Behörde (Regierungsrat oder Landrat, Art. 18 Abs. 3 GNG/UR bzw. Art. 2e Abs. 5 GNV/UR 2014), wem die Konzession erteilt wird. Im Einzelnen regeln die Bestimmungen, deren Aufhebung die Beschwerdeführerin beantragt, folgende vier Aspekte:
- Nach Art. 2c Abs. 2 lit. b GNV/UR 2014 müssen die weiteren Gesuche innert 180 Tagen seit der Veröffentlichung des ersten Gesuchs eingereicht werden; wer ein verspätetes Gesuch einreicht, verwirkt jeden Anspruch auf weitere Amtshandlungen, unter Vorbehalt einer Nachbesserung formeller Mängel (Art. 2c Abs. 3 GNV/UR 2014).
- Die zuständige Behörde verlangt von jedem Bewerber einen Kostenvorschuss, der bei Erteilung nicht an die Konzessionsgebühr angerechnet wird (Art. 2d Abs. 2 GNV/UR 2014).
- Art. 2e Abs. 2 GNV/UR 2014 enthält Kriterien für die Bestimmung des öffentlichen Wohls, wobei der Landrat vier "Dimensionen" (Umwelt, Wirtschaft, Gesellschaft und Beteiligung der öffentlichen Hand) als massgebend erklärt.
- Art. 2e Abs. 5 GNV/UR 2014 regelt das Prozedere für den Entscheid des Regierungs- oder Landrates.
Die Beschwerdeführerin führt mit keinem Wort aus, weshalb die Erhebung eines Kostenvorschusses rechtswidrig sein soll. Auf den Antrag, Art. 2d Abs. 2 GNV/UR 2014 sei aufzuheben, ist daher mangels Begründung nicht einzutreten.
Hinsichtlich der übrigen Aspekte liegt hingegen eine rechtsgenügliche Begründung vor, so dass insoweit auf die Beschwerde einzutreten ist.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass mehrere Behördenmitglieder, namentlich Mitglieder des Regierungsrates und insbesondere der für die Konzessionserteilung federführende Baudirektor, Verwaltungsratsmitglieder von (gemischtwirtschaftlichen) Elektrizitätsgesellschaften seien, die sich ebenfalls um Wassernutzungskonzessionen bewerben. Es bestehe daher eine problematische Interessenverflechtung beim Kanton. Es könne nicht erwartet werden, dass die kantonalen Behörden ein Konzessionsgesuch einer privaten Gesellschaft unvoreingenommen prüfen würden, wenn zugleich eine Gesellschaft, an welcher der Kanton beteiligt sei, sich um die gleiche Konzession bewerbe. Infolge dieser Beteiligung des Kantons werde ein faires Verfahren verunmöglicht. Dadurch würden Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 29 Abs. 1 BV sowie die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94 BV) verletzt.
Es sei unmöglich, wie in Art. 2c Abs. 2 lit. b GNV/UR 2014 vorgeschrieben, innert 180 Tagen ein Konkurrenzgesuch auszuarbeiten, so dass Art. 6 Ziff. 1 EMRK sowie der diese Bestimmung konkretisierende Art. 60 Abs. 3bis des Bundesgesetzes vom 22. Dezember 1916 über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte (WRG; SR 721.80) verletzt werde; zudem verstosse Art. 2c Abs. 3 GNV/UR 2014, wonach bei verspätetem Gesuch jeder Anspruch auf Amtshandlung verwirke, gegen Art. 60 Abs. 3 WRG.
Sodann verstiessen die in Art. 2e Abs. 2 GNV/UR 2014 enthaltenen Kriterien für die Umschreibung des Vorrangs gegen die abschliessende bundesrechtliche Aufzählung der Kriterien in Art. 39 und 41 WRG; das Kriterium der Beteiligung der öffentlichen Hand verletze zudem Art. 27 und 94 BV.
Schliesslich verstosse die in Art. 2e Abs. 5 GNV/UR 2014 vorgesehene Zuständigkeit von Regierungs- und Landrat angesichts der Verflechtungen zwischen dem Kanton und gemischtwirtschaftlichen Unternehmen gegen Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 27, 29 Abs. 1 sowie 94 BV, Art. 60 Abs. 3bis WRG und Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (BGBM; SR 943.02), zumal der Rechtsweg gegen die Konzessionserteilung verschlossen sei.
2.2 Bevor auf die einzelnen Bestimmungen eingegangen wird, deren Aufhebung die Beschwerdeführerin beantragt, rechtfertigt es sich, die Rechtslage im Zusammenhang mit der Gewässernutzung in Erinnerung zu rufen.
2.2.1 Der Bund legt Grundsätze fest über die Erhaltung und die Erschliessung der Wasservorkommen, über die Nutzung der Gewässer zur Energieerzeugung und für Kühlzwecke sowie über andere Eingriffe in den Wasserkreislauf (Art. 76 Abs. 2 BV). Die Gewässerhoheit, das heisst die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft und damit auch Verfügungsmacht über die Wasservorkommen, liegt freilich von Bundesverfassungs wegen bei den Kantonen (Art. 76 Abs. 4 Satz 1 BV; vgl. auch Art. 664 Abs. 2 ZGB; Art. 1 und 2 WRG; BGE 103 Ia 329 E. 8 S. 349; BGE 109 Ia 134 E. 4a S. 141; Urteil 2C_900/2011 vom 2. Juni 2012 E. 2.1, in: RDAF 2014 I S. 484, ZBl 114/2013 S. 347). Das verfügungsberechtigte Gemeinwesen kann die Wasserkraft selber nutzen oder das Recht zur Nutzung anderen verleihen (Art. 3 Abs. 1 WRG). Eine solche Verleihung erfolgt auf dem Wege der Konzessionierung (Art. 38 ff. WRG). Die Behörde berücksichtigt bei ihrem Entscheid das öffentliche Wohl, die wirtschaftliche Ausnutzung des Gewässers und die an ihm bestehenden Interessen (Art. 39 WRG). Die Konzessionserteilung ist eine Verfügung über kantonale Hoheits- oder Souveränitätsrechte (BGE 103 Ia 329 E. 8 S. 348 f.; BGE 140 II 262 E. 10.3 S. 287). Da es dem Kanton freisteht, die ihm zustehenden Wasserkräfte selber zu nutzen, kann ein Privater gestützt auf das WRG von vornherein keinen Anspruch auf Erteilung einer Wasserrechtskonzession erheben (BGE 125 II 18 E. 4a/aa S. 21; JACQUES FOURNIER, Vers un nouveau droit des concessions hydroélectriques, 2002, S. 103; HANS WYER, Rechtsfragen der Wasserkraftnutzung, 2000, S. 26; vgl. namentlich auch den Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrates [UREK-N] vom 21. Februar 2011 zur Parlamentarischen Initiative 10.480 "Keine unnötige Bürokratie im Bereich der Stromnetze" [nachfolgend: Bericht UREK-N], BBl 2011 2901, insb. 2907 Ziff. 1.4.3; dazu hinten E. 2.2.3). Ebenso wenig besteht ein Rechtsanspruch auf Verlängerung einer einmal erteilten Konzession (vgl. Art. 58a WRG; zum früheren Rechtszustand BGE 119 Ib 254 E. 10e S. 292 f.).
2.2.2 Das Verfahren für die Verleihung durch eine kantonale Behörde wird unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen durch die Kantone geregelt (Art. 60 Abs. 1 WRG). Die Gesuche um Verleihung sollen veröffentlicht werden unter Ansetzung einer angemessenen Frist, während welcher wegen Verletzung öffentlicher oder privater Interessen Einsprache gegen die Verleihung erhoben werden kann (Art. 60 Abs. 2 WRG). Mit der Veröffentlichung darf die Androhung, dass nicht rechtzeitig angemeldete Rechte verwirkt seien, nicht verbunden werden (Art. 60 Abs. 3 WRG). Für den Fall, dass mehrere Bewerber eine Konzession für das gleiche Gewässer beantragen, legt Art. 41 WRG fest, dass demjenigen der Vorzug gebührt, dessen Unternehmen dem öffentlichen Wohl in grösserem Masse dient und, wenn sie darin einander gleichstehen, demjenigen, durch dessen Unternehmen für die wirtschaftliche Ausnutzung des Gewässers am besten gesorgt ist. Eine besondere Verfahrensvorschrift für diesen Fall enthält das WRG in seiner ursprünglichen Fassung nicht.
2.2.3 Mit der Revision des BGBM vom 16. Dezember 2005, in Kraft ab 1. Juli 2006 (AS 2006 2363), wurde ein neuer Art. 2 Abs. 7 BGBM aufgenommen, wonach die Übertragung der Nutzung kantonaler und kommunaler Monopole auf Private auf dem Weg der Ausschreibung zu erfolgen hat und Personen mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz nicht diskriminieren darf. Die Wettbewerbskommission vertrat in einem Gutachten vom 22. Februar 2010 (Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2011/2 S. 345-352) die Auffassung, beider Erteilung einer Sondernutzungskonzession für die Errichtung elektrischer Anlagen auf öffentlichem Grund handle es sich um einen ausschreibungspflichtigen Tatbestand im Sinne dieser Bestimmung. Als Reaktion auf dieses Gutachten änderte der Gesetzgeber aufgrund der bereits genannten Parlamentarischen Initiative 10.480 "Keine unnötige Bürokratie im Bereich der Stromnetze" (vorne E. 2.2.1) das Bundesgesetz vom 23. März 2007 über die Stromversorgung (StromVG; SR 734.7) und im gleichen Zuge auch das WRG. Diesem fügte er namentlich einen neuen Art. 60 Abs. 3bis ein mit folgendem Wortlaut:
"Die Konzession kann ohne Ausschreibung verliehen werden. Die Verleihung hat in einem diskriminierungsfreien und transparenten Verfahren zu erfolgen."
Die UREK-N erwog dazu, das bisherige Konzessionsverfahren gestalte sich in aller Regel so, dass die zuständige Behörde von dem oder den Interessenten kontaktiert werde; das Konzessionsgesuch müsse gemäss Art. 60 Abs. 2 bzw. Art. 62c WRG publiziert werden, so dass auch andere Interessenten die Möglichkeit hätten, ihr eigenes Interesse an einer entsprechenden Konzession anzumelden. Dieses einfache Verfahren entspreche dem Umstand, dass das zuständige Gemeinwesen grundsätzlich in eigenem Ermessen darüber befinden könne, ob, an wen und unter welchen Bedingungen es sein Wassernutzungsrecht an Dritte verleihen wolle; es bestehe kein Anspruch auf Erteilung einer Konzession. Das heutige Verfahren könne als diskriminierungsfrei und wettbewerbsorientiert bezeichnet werden, weil die technischen Daten und die Dauer bestehender Konzessionen zugänglich seien.
Einige Kantone hätten zudem öffentlich zugänglich diejenigen Gewässerabschnitte bezeichnet, bei welchen noch Ausbaupotenzial vorhanden sei und deren Nutzung grundsätzlich als sinnvoll und erwünscht erscheine; die an der Nutzbarmachung Interessierten hätten damit Kenntnis davon, welche Konzessionen voraussichtlich neu erteilt würden. Bisher habe kein Kanton ein Ausschreibungsverfahren eingeführt oder tatsächlich durchgeführt. Mit den neuen Bestimmungen werde die etablierte, bewährte Praxis übernommen. Die Vorlage schaffe die eindeutige rechtliche Grundlage, damit die gängige Praxis unverändert weitergeführt werden könne (Bericht UREK-N, a.a.O., S. 2906-2908). Der Satz, wonach die Verleihung der Wasserrechtskonzessionen in einem diskriminierungsfreien und transparenten Verfahren zu erfolgen habe, stelle materiell keine eigentliche Neuerung dar (Bericht UREK-N, a.a.O., S. 2913).
Insgesamt wollte der Bundesgesetzgeber damit das bisherige Recht weiterführen, in welchem durch die in Art. 60 Abs. 2 WRG vorgeschriebene Veröffentlichung des Konzessionsgesuchs eine genügende Transparenz bestand (vgl. RICCARDO JAGMETTI, Energierecht, 2005, S. 470 f.). Damit ist insbesondere klar, dass in Abweichung von Art. 2 Abs. 7 BGBM für die hier genannten Konzessionen eine Ausschreibung nicht erforderlich ist (DANIEL KUNZ, Konzessionen, durchdachte Ausgestaltung und korrekte Vergabe, in: Aktuelles Vergaberecht 2012, 2012, S. 205 ff., 218; ETIENNE POLTIER, Commentaire romand, Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013, N. 48 zu Art. 2 VII BGBM, S. 1898).
2.3 Vor diesem Hintergrund ergibt sich, dass der als verletzt gerügte Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf das in den Art. 2c-2e GNV/UR 2014 geregelte Verfahren bei Konkurrenzgesuchen keine Anwendung findet. Der von Art. 6 Ziff. 1 EMRK verwendete Begriff der "zivilrechtlichen" Ansprüche und Verpflichtungen wird zwar nach der Praxis des EGMR in einem weiteren Sinne verstanden als der Begriff des Zivilrechts im Sinne des schweizerischen Rechts; vorausgesetzt ist jedoch, dass es um ein Recht geht, das nach der massgebenden landesrechtlichen Regelung besteht. Art. 6 Ziff. 1 EMRK findet zwar Anwendung, wenn es um den Entzug eines wohlerworbenen Rechts geht (BGE 132 II 485 E. 1.4 S. 493 f.; BGE 119 Ia 154 E. 5c S. 161 f.), nicht hingegen auf die Verfahren um Erteilung von Konzessionen, soweit darauf kein Rechtsanspruch besteht (Nichteintretensentscheid des EGMR Skyradio AG gegen Schweiz vom 31. August 2004 [46841/99]; BGE 127 I 84 E. 2; BGE 125 I 209 E. 7b; 125 II 293 E. 5). Wie dargelegt (E. 2.2.1), ergibt sich aber aus dem WRG kein Anspruch auf Konzessionserteilung. Die Beschwerdeführerin macht auch nicht geltend, dass ihr aufgrund des kantonalen Rechts ein Anspruch auf Konzessionserteilung zustünde. Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist somit nicht anwendbar.
2.4
2.4.1 Desgleichen ist die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) durch die angefochtenen Bestimmungen nicht tangiert: Sie schützt die Ausübung jeder auf Erwerb gerichteten privaten Tätigkeit (BGE 138 I 378 E. 6.1). Einschränkungen dieses Grundrechts unterliegen den Anforderungen von Art. 36 BV. Zudem sind Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 94 Abs. 4 BV). Die in Art. 76 Abs. 4 Satz 1 BV ausdrücklich gewährleistete Verfügungsmacht der Kantone über ihre Wasserkräfte ("Gewässerhoheit") stellt ein solches kantonales Regal dar und kann daher dem Anwendungsbereich der Wirtschaftsfreiheit entzogen werden (FOURNIER, a.a.O., S. 114 f.; KLAUS A. VALLENDER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 78 zu Art. 27 BV; FELIX UHLMANN, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 25 zu Art. 94 BV; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. III, 1992, S. 126; PAUL RICHLI, Grundriss des schweizerischen Wirtschaftsverfassungsrechts, 2007, S. 66 N. 220, S. 70 N. 235).
2.4.2 Die Grundrechte verschaffen keinen Anspruch auf eine beliebige Benützung des öffentlichen Grundes oder öffentlicher Güter für private Aktivitäten (BGE 138 I 274 E. 2.2.2 S. 282 f.; BGE 127 I 164 E. 3c und 5b S. 171 bzw. 177 ff.). Zwar hat die Rechtsprechung aus der Wirtschaftsfreiheit einen bedingten Anspruch auf gesteigerten Gemeingebrauch öffentlichen Grundes abgeleitet; die Bedeutung von Art. 27 und 94 BV liegt in diesem Zusammenhang aber vor allem darin, die Gleichbehandlung der Konkurrenten sicherzustellen bzw. bei der Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs auf faire Wettbewerbsverhältnisse hinzuwirken (BGE 132 I 97 E. 2.2 S. 100 ff.; BGE 128 I 136 E. 4.1 S. 145 f.; BGE 126 I 133 E. 4d S. 140). Dies kann namentlich bedeuten, dass die Nutzung des öffentlichen Grundes nicht einem beschränkten Kreis von immer gleichen Bewerbern vorbehalten bleibt, sondern dass mehrere Bewerber abwechselnd berücksichtigt werden, wobei ein Ausgleich anzustreben ist zwischen dem Interesse der neuen Bewerber, ebenfalls Nutzungsmöglichkeiten zu erhalten, und dem Interesse der bisherigen Bewilligungsinhaber an Rechtssicherheit und am Schutz ihrer getätigten Investitionen (BGE 132 I 97 E. 2; BGE 130 I 26 E. 6.3.3.2; BGE 108 Ia 135 E. 4 und 5; Urteil 2C_829/2015 vom 15. Januar 2016 E. 4.3).
2.4.3 Das Bundesgericht hat gelegentlich offengelassen, ob ein bedingter Anspruch auch auf Sondernutzung bestehen kann (BGE 119 Ia 390 E. 9; BGE 125 I 209 E. 5c; je mit Hinweisen auf Literaturstimmen, die einen solchen Anspruch bejahen; vgl. seither auch DANIEL KUNZ, Verfahren und Rechtsschutz bei der Vergabe von Konzessionen, 2004, S. 85 ff.; BERNHARD WALDMANN, in: Die Konzession, Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], 2011, S. 24). Jedenfalls kann ein solcher Anspruch aber nicht gelten für die Konzessionierung von Regalrechten, namentlich von Wasserrechten (vgl. Urteil 2P.159/2001 vom 12. Februar 2003 E. 1.2 und 3; MOOR, a.a.O., S. 300 f.): Das Gemeinwesen ist zur Erteilung von Wassernutzungskonzessionen nicht verpflichtet, sondern es kann die Nutzung selber vornehmen oder auch - unter Vorbehalt von Art. 11 WRG - darauf verzichten. Spiegelbildlich kann niemand einen Anspruch auf Konzession erheben (dazu vorne E. 2.2.1; vgl. auch Urteil 1C_718/2013 vom 20. März 2014 E. 3 und 5, in: RDAF 2015 I S. 369, URP 2014 S. 289). Zudem schliesst die einmal erteilte Konzession ihrer Natur nach die Berechtigung sämtlicher Dritter während der Konzessionsdauer aus (MOOR, a.a.O., S. 287 f.; DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, S. 541 f.). Sie verschafft ein wohlerworbenes Recht, das nur unter einschränkenden Voraussetzungen entzogen oder eingeschränkt werden kann, was dem Schutz der getätigten Investitionen dient (Art. 43 WRG; BGE 138 II 575 E. 4.5; BGE 130 II 18 E. 3.2 S. 22; BGE 126 II 171 E. 3b; BGE 119 Ib 254 E. 5a).
2.4.4 Mit der Erteilung der Konzession wird somit einerseits dem Konzessionär ein dauerhaftes Privileg an der betreffenden Wasserkraft verschafft und spiegelbildlich zugleich allen anderen Interessenten jegliche Nutzung derselben untersagt. Damit werden die wesentlichen Grundzüge der Wirtschaftsfreiheit, nämlich Wettbewerb und Gleichbehandlung der Konkurrenten, völlig ausgeschaltet. Ein so ausgestaltetes Konzessionssystem und die Wirtschaftsfreiheit sind gegensätzliche und unvereinbare Konzepte; jenes setzt voraus, dass diese ausgeschlossen ist und umgekehrt. Art. 27 BV ist somit auf die Erteilung der Wasserrechtskonzession nicht anwendbar und kann von vornherein nicht verletzt sein. Die Erteilung richtet sich nicht nach den Grundsätzen der Wirtschaftsfreiheit, sondern liegt im Ermessen der Konzessionsbehörde, das nur durch die allgemeinen Grundsätze, namentlich das Willkürverbot, eingeschränkt ist (MOOR, a.a.O., S. 126; DUBEY/ZUFFEREY, a.a.O., S. 505 ff.), oder allenfalls durch spezialgesetzliche Vorschriften (vgl. hinten E. 4).
3.
Art. 2c Abs. 2 lit. b und Abs. 3 GNV/UR 2014
3.1 Nach dem vorne (E. 2.2.3) Gesagten ist es nicht rechtswidrig, wenn der Kanton Uri für die Erteilung von Konzessionen für neu zu nutzende Gewässerstrecken kein Ausschreibungsverfahren vorsieht, sondern das erste eingegangene Gesuch auflegt unter Ansetzung einer Frist, in welcher Konkurrenzgesuche eingereicht werden können; eine solche Regelung entspricht vielmehr derjenigen, welche dem Gesetzgeber beim Erlass von Art. 60 Abs. 3bis WRG vorschwebte.
3.2 Unbegründet ist der Einwand der Beschwerdeführerin, die in Art. 2c Abs. 3 GNV/UR 2014 festgesetzte Verwirkungsfolge bei verspäteter Gesuchseinreichung verstosse gegen Art. 60 Abs. 3 WRG. Diese Norm lautet in den drei Amtssprachen Deutsch, Französisch und Italienisch, die in gleicher Weise verbindlich sind (Art. 14 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 18. Juni 2004 über die Sammlungen des Bundesrechts und das Bundesblatt [PublG; SR 170.512]):
"Mit der Veröffentlichung darf die Androhung, dass die nicht rechtzeitig angemeldeten Rechte verwirkt seien, nicht verbunden werden."
"La publication ne peut entraîner la perte des droits qui n'auraient pas été déclarés en temps utile."
"Alla pubblicazione non può essere aggiunta la comminatoria della perenzione dei diritti che non fossero stati dichiarati in tempo utile."
Art. 60 Abs. 3 WRG ist zu lesen im Zusammenhang mit dem vorangehenden Abs. 2, wonach die Gesuche um Verleihung von Wasserkraftkonzessionen veröffentlicht werden sollen unter Ansetzung einer angemessenen Frist, während welcher wegen Verletzung öffentlicher oder privater Interessen Einsprache gegen die Verleihung erhoben werden kann. Wie aus diesem Zusammenhang hervorgeht, wird hier der Fall geregelt, dass Dritte gegen die Erteilung der Konzession Einsprachen erheben; Abs. 3 stellt klar, dass im Rahmen dieser Einsprachen nicht über (privat- oder konzessionsrechtliche) Rechte entschieden werden kann, die sich der Realisierung der konzedierten Anlage entgegenstellen könnten (BGE 119 Ib 23 E. 2c/cc S. 28 f.). Dies entspricht wiederum Art. 45 WRG, wonach durch die Konzession die Privatrechte Dritter und die früheren Konzessionen nicht berührt werden (unter Vorbehalt einer Enteignung, Art. 46 f. WRG). Dritte, die sich um die gleiche Konzession bewerben, haben jedoch keinen materiellrechtlichen Anspruch auf deren Erteilung (vorne E. 2.2.1 und 2.4), so dass gar kein Recht verwirken könnte. Sie haben höchstens einen prozeduralen Anspruch auf Behandlung des Gesuchs. Der Sinn von Art. 60 Abs. 3 WRG kann aber nicht darin bestehen, dass Mitbewerber zeitlich unbegrenzt ein konkurrierendes Konzessionsgesuch einreichen können. Denn dies hätte zur Konsequenz, dass eine sinnvolle Koordination mehrerer konkurrierender Gesuche nicht möglich wäre, was das von Art. 60 Abs. 3bis WRG angestrebte Ziel, transparente Verfahren zu ermöglichen, unterlaufen würde.
3.3 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Ausarbeitung eines Konkurrenzgesuchs innert 180 Tagen sei unmöglich: Allein schon für die Erstellung eines Restwasserberichts müssten während eines ganzen Jahres Wasserstandsmessungen durchgeführt werden, um die Abflussmenge Q347 (Art. 30 lit. b GSchG [SR 814.20])bestimmen zu können. Allerdings weist die Beschwerdeführerin selber darauf hin, dass der Kanton Uri am 25. September 2012 ein im Internet zugängliches Schutz- und Nutzungskonzept Erneuerbare Energien erlassen hat, in welchem die energiewirtschaftlich noch zu nutzenden Gewässerstrecken genau definiert werden. Alle Interessenten können gestützt auf dieses Konzept grundsätzlich in gleicher Weise die Grundlagen für ein Konzessionsgesuch erstellen und versuchen, als Erste ein Gesuch einzureichen. Insoweit sind die vom Gesetzgeber ins Auge gefassten (dazu vorne E. 2.2.3) Anforderungen an ein diskriminierungsfreies und transparentes Verfahren im Sinne von Art. 60 Abs. 3bis WRG eingehalten. Damit ist auch Art. 29 Abs. 1 BV nicht verletzt. Dass ein Bewerber faktisch einen bestimmten Informationsvorsprung haben kann, der ihm die Ausarbeitung eines Gesuchs erleichtert, lässt sich in solchen Konstellationen nicht vermeiden. Das könnte auch nicht ausgeschlossen werden, wenn ein Ausschreibungsverfahren durchgeführt würde, bei welchem alle Bewerber innert einer festgesetzten Frist ihre Gesuche einzureichen hätten.
3.4 Nicht auszuschliessen ist freilich, dass gemischtwirtschaftliche Unternehmen, an denen der Kanton beteiligt ist, aufgrund dieser Beteiligung einen Informationsvorsprung gegenüber privaten Unternehmen geniessen. Dieser Aspekt ist jedoch im Zusammenhang mit der generellen Kritik der Beschwerdeführerin an der Doppelrolle des Kantons zu beurteilen (dazu hinten E. 4.3 und 5).
4.
Art. 2e Abs. 2 GNV/UR 2014
4.1 Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, Art. 39 und 41 WRG würden die Kriterien für die Konzessionserteilung abschliessend regeln und eine kantonalrechtliche Regelung ausschliessen, ist dies unbegründet. Die Bundeszuständigkeit für die Regelung der Wassernutzung ist eine Grundsatzkompetenz (Art. 76 Abs. 2 BV). Eine solche bedingt und erlaubt prinzipiell eine ausführende kantonale Gesetzgebung (BLAISE KNAPP, La répartition des compétences et la coopération de la Confédération et des cantons, in: Verfassungsrecht der Schweiz, Thürer/Aubert/Müller [Hrsg.], 2001, S. 461 N. 18 und S. 464 f. N. 44; HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, N. 1087 ff.). Das gilt im Rahmen des Bundesrechts namentlich auch für den Bereich der Wasserkraftnutzung (CALUORI/GRIFFEL, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 20 zu Art. 76 BV; WYER, a.a.O., S. 13, 18). Artikel 39 und 41 WRG sind stark konkretisierungsbedürftig und geben der zuständigen Behörde einen grossen Ermessensspielraum (BGE 130 II 18 E. 3.3 S. 24). Es kann dem Kanton nicht verwehrt sein, anstatt im Einzelfall sein Ermessen auszuüben, darüber konkretisierende allgemeine Regeln zu erlassen, solange diese nicht im Widerspruch zum Bundesrecht stehen.
4.2 Von einem Widerspruch zum Bundesrecht (Art. 49 Abs. 1 BV) kann jedenfalls in Bezug auf die drei "Dimensionen" (so der Wortlaut von Art. 2e Abs. 2 GNV/UR 2014) "Umwelt, Wirtschaft und Gesellschaft" keine Rede sein: Diese Aspekte konkretisieren den Begriff des öffentlichen Wohls im Sinne von Art. 39 und 41 WRG. Das gilt auch in Bezug auf die "Dimension" "Wirtschaft": Zwar unterscheiden die Art. 39 und 41 WRG zwischen dem öffentlichen Wohl und der wirtschaftlichen Ausnutzung des Gewässers. Diese kommt nach dem Wortlaut des Gesetzes als Zuteilungskriterium unter mehreren Mitbewerbern nur dann zum Zuge, wenn die Projekte einander in Bezug auf das öffentliche Wohl gleichstehen. Indessen ist die "Dimension" "Wirtschaft" im Sinne von Art. 2e Abs. 2 GNV/UR 2014 nicht gleichbedeutend mit der wirtschaftlichen Ausnutzung des Gewässers (welche in Art. 2e Abs. 3 GNV/UR 2014 näher ausgeführt wird). Sie umfasst in einem weiteren Sinne die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der geplanten Anlage (vgl. BGE 140 II 262 E. 8.4.1 S. 281 f.). Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn die "Dimension" "Wirtschaft" bereits unter dem Aspekt des öffentlichen Wohls berücksichtigt wird. Das von der Beschwerdeführerin vermisste Kriterium der hohen technischen Funktionalität bei geringen Unterhaltskosten ist sodann in den in Art. 2e Abs. 3 GNV/UR 2014 genannten "Aspekten" (so der diesbezügliche Wortlaut) für eine wirtschaftliche Ausnutzung der Gewässer (namentlich Energieeffizienz; Gestehungskosten) enthalten. Unerfindlich ist schliesslich, inwiefern die bundesrechtlich verankerten Kriterien des Umwelt-, Natur-, Heimat- und Gewässerschutzes hintangestellt bleiben sollen, sind doch all diese Aspekte im Kriterium "Umwelt" offensichtlich mit erfasst.
4.3 Die Beschwerdeführerin kritisiert hauptsächlich, das Kriterium der Beteiligung der öffentlichen Hand finde im WRG keine Grundlage und führe zu Wettbewerbsverzerrungen, was gegen Art. 27 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK verstosse.
4.3.1 Wie dargelegt (E. 2.3 und 2.4), sind Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 27 BV hier von vornherein nicht einschlägig. Zu prüfen bleibt, ob das Kriterium der Beteiligung der öffentlichen Hand mit dem WRG vereinbar ist.
4.3.2 Es trifft zu, dass dieses Kriterium im WRG nicht genannt ist. Indessen ist daran zu erinnern, dass das WRG nur die Grundsätze für die Wassernutzung enthält, während die Verfügungsgewalt den Kantonen zusteht (vorne E. 2.2.1). Ob und an wen die Wassernutzung konzediert werden soll, richtet sich in den Schranken des Bundesrechts nach kantonalem Recht. Die Gewässerhoheit obliegt nach dem Gesagten den Kantonen. Es kann daher dem kantonalen Recht nicht benommen sein, darüber auch Regeln aufzustellen, die das WRG selber nicht enthält. Die Beschwerdeführerin weist selber auf Art. 50 Abs. 4 der Verfassung des Kantons Uri vom 28. Oktober 1984 (KV/UR; SR 131.214) hin, wonach Wasserkräfte, die dem Kanton gehören, nur zur Nutzung verliehen werden dürfen, wenn sich der Kanton am Unternehmen des Beliehenen erheblich beteiligen kann (vgl. auch Art. 24 GNG/UR). Wenn gemäss kantonalem Recht die Beteiligung der öffentlichen Hand sogar Voraussetzung der Konzessionierung ist, kann dieser Aspekt umso mehr auch ein Zuschlagskriterium darstellen.
4.3.3 Mit ihrer Kritik stellt die Beschwerdeführerin implizit Art. 50 Abs. 4 KV/UR in Frage. Die Norm lautet im Einzelnen:
"Wasserkräfte, die dem Kanton gehören, dürfen nur zur Nutzung verliehen werden, wenn sich der Kanton am Unternehmen des Beliehenen erheblich beteiligen kann."
Auch diese Verfassungsbestimmung wurde von der Bundesversammlung gewährleistet (Bundesbeschluss vom 3. Oktober 1985, BBl 1985 II 1343). Praxisgemäss sieht das Bundesgericht angesichts der verfassungsgemässen Kompetenzordnung (vgl. Art. 51 Abs. 2 und 172 Abs. 2 BV) nicht nur von einer abstrakten (hauptfrageweisen) Normenkontrolle (Urteil 1C_379/2011 vom 2. Dezember 2011 E. 1.2; BGE 118 Ia 124 E. 3 S. 126 f.), sondern grundsätzlich auch von einer inzidenten (vorfrageweisen) Kontrolle von Bestimmungen von Kantonsverfassungen ab (BGE 121 I 138 E. 5c S. 146 ff.; BGE 104 Ia 215 E. 1 S. 219; BGE 100 Ia 362 E. 5b S. 364; BGE 89 I 389 E. 3 S. 393 ff.). Dabei hat es freilich jüngst offengelassen, ob an dieser Praxis festzuhalten sei (BGE 140 I 394 E. 9.1 S. 403 f.; BGE 138 I 378 E. 5.2 S. 383 f. und E. 5.3 S. 384). Es überprüft im Anwendungsfall Bestimmungen einer Kantonsverfassung immerhin, wenn das übergeordnete Recht im Zeitpunkt der Gewährleistung noch nicht in Kraft war oder es sich seither in einer Weise weiterentwickelt hat, der es Rechnung zu tragen gilt (so schon BGE 131 I 126 E. 3.1 S. 130; BGE 116 Ia 359 E. 4b S. 366; BGE 111 Ia 239 E. 3a S. 230). Dass die Voraussetzungen für eine inzidente Überprüfung der Kantonsverfassung hier gegeben wären, legt die Beschwerdeführerin nicht dar.
4.3.4 Auch abgesehen davon spricht im vorliegenden Verfahren der abstrakten Normenkontrolle einiges dafür, dass die Bundesrechtmäsigkeit von Art. 50 Abs. 4 KV/UR nicht in Zweifel zu ziehen ist: Wie dargelegt, steht die Verfügungsmacht über die öffentlichen Gewässer den Kantonen zu. In Ergänzung dazu führt das Bundesrecht hierzu aus, das verfügungsberechtigte Gemeinwesen könne die Wasserkraft "selbst nutzbar machen oder das Recht zur Benutzung andern verleihen" (Art. 3 Abs. 1 WRG). Wenn ein Kanton von Bundesgesetzesrechts wegen ermächtigt ist, sich die Nutzung der Wasserkraft vorzubehalten (und mithin keine Beleihung vorzunehmen), muss es ihm auch möglich sein, eine etwaige Konzession davon abhängig zu machen, dass er - der Kanton - sich am Unternehmen des Beliehenen "erheblich beteiligen kann" (Art. 50 Abs. 4 KV/UR). Macht die öffentliche Hand von der erheblichen Beteiligung Gebrauch, kann in einer solchen Verleihung jedenfalls dem Grundsatze nach keine verpönte Diskriminierung im Sinne von Art. 60 Abs. 3bis WRG begründet liegen.
4.3.5 Die blosse Möglichkeit, dass der angefochtene Erlass im konkreten Einzelfall gegebenenfalls eine Verfassungsverletzung bewirken könnte, rechtfertigt für sich alleine im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle noch kein höchstrichterliches Eingreifen (BGE 140 I 353 E. 3 S. 358; BGE 102 Ia 104 E. 1b S. 109). Angebliche Verfassungsverletzungen im konkreten Einzelfall können nur und erst zum Gegenstand einer inzidenten Normenkontrolle gemacht werden, die durch das vorliegende Urteil nicht präjudiziert wird (so schon BGE 68 I 18 E. 3 S. 29 f.; siehe auch BGE 119 Ia 141 E. 5d/cc S. 153).
4.3.6 Dennoch kann hier Folgendes ergänzt werden: Weder im Bericht UREK-N (vorne E. 2.2.1 und 2.2.3) noch in der Stellungnahme des Bundesrates (BBl 2011 3907 ff.) noch in der Debatte in den Räten (AB 2011 N 819-822; S 1185) wurde der Begriff des "diskriminierungsfreien" Verfahrens (Art. 60 Abs. 3bis WRG) vertieft diskutiert; es wurde bloss ausgeführt, dass damit nur die allgemeinen Rechtsgrundsätze wiedergegeben werden sollen (AB 2011 N 820 [Kommissionssprecher Nordmann]). Es ist notorisch, dass die schweizerische Elektrizitätswirtschaft seit je durch eine starke Beteiligung der öffentlichen Hand und gemischtwirtschaftlicher Unternehmen charakterisiert ist (BGE 129 II 497 E. 3.1; BGE 138 I 468 E. 2.1, BGE 138 I 454 E. 3.6). Dem Gesetzgeber war bewusst, dass es um Monopole geht, die nicht einem direkten Wettbewerb unterliegen, sondern auch vom Gemeinwesen oder von juristischen Personen, an denen die öffentliche Hand beteiligt ist, ausgeübt werden (Bericht UREK-N, a.a.O., S. 2904 f.; AB 2011 N 820 [Kommissionssprecher Schmidt], 821 [Killer, Nussbaumer, Leutenegger]). Hätte der Gesetzgeber dies grundlegend ändern wollen, hätte er auch die Art. 2 und 3 WRG und Art. 18 StromVG (SR 734.7) ändern und damit die Struktur der Elektrizitätswirtschaft grundlegend modifizieren müssen, was nicht die Absicht war; im Gegenteil wollte der Gesetzgeber die bisherig praktizierte Regelung beibehalten. Das Diskriminierungsverbot im Sinne von Art. 60 Abs. 3bis WRG kann deshalb nicht so verstanden werden, dass damit eine Privilegierung der öffentlichen oder öffentlich beherrschten Unternehmen untersagt würde. Dagegen spricht neben der historischen auch eine verfassungskonforme Auslegung, würde doch durch ein solches Verständnis die in Art. 76 Abs. 4 BV garantierte Gewässerhoheit der Kantone ausgehebelt.
5.
Art. 2e Abs. 5 GNV/UR 2014
5.1 Aus den bereits dargelegten Gründen ist schliesslich auch die Kritik der Beschwerdeführerin unbegründet, die Zuständigkeit von Regierungsrat oder Landrat zum Konkurrenzentscheid verstosse angesichts der personellen und institutionellen Verflechtungen zwischen Kanton und gemischtwirtschaftlichen Unternehmen gegen Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 60 Abs. 3bis WRG:
5.2 Es liegt in der Natur eines kantonalen Regalrechts, dass der Kanton einerseits Inhaber des Rechts ist und andererseits darüber entscheidet, ob bzw. durch wen dieses Recht ausgeübt wird. Zwar kann es durchaus sinnvoll und angebracht sein, innerhalb eines Gemeinwesens die Wahrnehmung der Eignerinteressen und die Aufsichtsfunktionen institutionell und personell zu trennen, wie das in vielen Bereichen praktiziert oder angestrebt wird. Eine generelle verfassungsrechtliche Pflicht dazu besteht jedoch nicht, insbesondere nicht im Bereich der Erteilung von Wasserkraftkonzessionen: Diese hat eine doppelte Natur: Einerseits wird damit über ein dem Kanton zustehendes Recht verfügt (vorne E. 2.2.1), d.h. es wird entschieden, ob und allenfalls an wen dieses Recht konzediert werden soll. Dies ist im Wesentlichen ein politischer Entscheid, der in der Regel einer politischen Behörde (Regierung, Parlament) obliegt und oft auch der Volksabstimmung untersteht (so für grössere Vorhaben auch im Kanton Uri, vgl. Art. 25 Abs. 2 lit. e KV/UR; Art. 18 Abs. 3 GNG/UR).Andererseits muss geprüft werden, ob sämtliche rechtlichen Voraussetzungen für die Realisierung des Werks erfüllt sind. Dies ist ein justiziabler Entscheid, auch wenn er gemeinsam mit dem politischen Entscheid getroffen wird (vgl. BGE 136 II 436 E. 1.3; vgl. auch für den Fall getrennter Zuständigkeiten BGE 125 II 18 E. 4b/bb S. 23). Die hier angefochtene urnerische Regelung trennt verschiedene Entscheidebenen: In einem ersten Schritt entscheidet gemäss dem hier angefochtenen Art. 2e Abs. 5 GNV/UR 2014 der Regierungsrat oder der Landrat, welchem von mehreren Bewerbern der Vorzug gegeben wird. Anschliessend wird das Konzessionsverfahren fortgesetzt (Art. 2e Abs. 6 GNV/UR 2014), was nach durchgeführtem Auflage- und Einspracheverfahren (Art. 3 GNV/UR 1992) zum verbindlichen Konzessionsentscheid führt (Art. 4 GNV/UR 1992). Der hier zur Diskussion stehende Konkurrenzentscheid gehört zum wesentlich politisch geprägten Entscheid, bei welchem dem Kanton ein grosser Ermessensspielraum zusteht (vorne E. 2.4). Dass er dabei die Unternehmen bevorzugt, an denen er selber beteiligt ist, ist zumindest im vorliegenden Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nicht zu beanstanden. Der Kanton hat dabei naturgemäss nicht die Funktion einer unparteiischen Instanz, die unter mehreren gleichberechtigten Parteien entscheidet, sondern er entscheidet gewissermassen in eigener Sache, was aber angesichts der kantonalen Gewässerhoheit logisch und zulässig ist. Unter diesen Umständen kann es nicht verfassungswidrig sein, wenn dieser Entscheid durch diejenigen Institutionen gefällt wird, die den politischen Willen des Kantons verkörpern (Landrat oder Regierungsrat), selbst wenn diese gleichen Institutionen bzw. die darin vertretenen Personen auch die Eignereigenschaft wahrnehmen. Dies ist transparent und bedeutet keine nach Art. 60 Abs. 3bis WRG unzulässige Diskriminierung. Wie es sich im Fall der Beurteilung eines konkreten Gesuchs verhielte, ist hier nicht zu klären, sondern wäre Gegenstand eines späteren Verfahrens (vorne E. 4.3.5).
5.3 Nicht Streitgegenstand ist schliesslich die Frage, ob gegen den Konkurrenzentscheid des Regierungs- oder Landrates eine Beschwerde an das Verwaltungsgericht möglich ist, wovon die gesetzliche Regelung ausgeht (vgl. Art. 2e Abs. 6 GNV/UR 2014), was die Beschwerdeführerin aber in Frage stellt. (...)
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Art. 27, 29 Abs. 1, Art. 76 Abs. 2 und 4, Art. 94 Abs. 4 BV; Art. 60 Abs. 3bis WRG; die revidierten Bestimmungen zur Sondernutzungskonzession nach dem Wassernutzungsrecht des Kantons Uri, insbesondere zur Konkurrenzsituation bei der Verleihung der Konzession, sind bundesrechtlich nicht zu beanstanden (abstrakte Normenkontrolle). Grundsatzkompetenz des Bundes zur Regelung der Wassernutzung bei gleichzeitiger Gewässerhoheit der Kantone. Diese sind daher befugt, die öffentlichen Gewässer entweder selber zu nutzen oder das Recht zur Nutzung konzessionsweise an Dritte zu verleihen. Keine bundesrechtliche Pflicht, vor der beabsichtigten Konzedierung des Nutzungsrechts eine öffentliche Ausschreibung durchzuführen (E. 2.2). Kein Rechtsanspruch der Interessenten auf Erteilung der Sondernutzungskonzession und daher keine Anwendbarkeit von Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf das Verfahren der Konzessionserteilung (E. 2.3). Die Gewässerhoheit stellt ein kantonales Regal dar, weshalb die Verfügungsmacht über die öffentlichen Gewässer vom Anwendungsbereich der Wirtschaftsfreiheit ausgenommen ist. Die Konzedierung liegt im pflichtgemässen Ermessen der Konzessionsbehörde (E. 2.4). Die konkrete Ausgestaltung der Konzessionserteilung nach der revidierten Gewässernutzungsverordnung des Kantons Uri vom 19. November 2014 entspricht den bundesrechtlichen Vorgaben, namentlich was die Befristung von Konkurrenzofferten (E. 3), die Berücksichtigung des öffentlichen Wohls, insbesondere das Kriterium der Beteiligung der öffentlichen Hand (E. 4), das Verfahren und die Zuständigkeit betrifft (E. 5). Verhältnis von abstrakter und konkreter Normenkontrolle (E. 4.3.5).
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constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-I-99%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,621
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142 I 99
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142 I 99
Sachverhalt ab Seite 101
A.
A.a Das Gewässernutzungsgesetz des Kantons Uri vom 16. Februar 1992 (GNG/UR; RB 40.4101) regelt die Nutzung der öffentlichen Kantonsgewässer, der öffentlichen Korporationsgewässer, des öffentlichen Grundwassers und der privaten Gewässer (Art. 1 Abs. 1 lit. a-d GNG/UR). Wer ein öffentliches Kantonsgewässer über den Gemeingebrauch hinaus zur Energieerzeugung oder zur Pumpspeicherung benützen will, braucht hierfür eine Konzession (Art. 18 Abs. 1 GNG/UR). Dies gilt auch, wenn eine bereits erteilte Konzession erneuert, erweitert oder verlängert werden soll (Art. 18 Abs. 2 GNG/UR). Gemäss Art. 47 GNG/UR ergänzt der Landrat des Kantons Uri das Gewässernutzungsgesetz durch eine Verordnung. Diese soll delegationsgemäss insbesondere Bestimmungen über das Konzessions- und Bewilligungsverfahren enthalten. Im Anschluss daran erliess der Landrat (Legislative) am 11. November 1992 die Gewässernutzungsverordnung des Kantons Uri (RB 40.4105; nachfolgend: GNV/UR 1992). Diese trat am 1. April 1993 in Kraft.
A.b Am 19. November 2014 beschloss der Landrat die hier interessierende Änderung der GNV/UR (nachfolgend: GNV/UR 2014). Gemäss Ziff. I des Landratsbeschlusses wurden bezüglich des Konzessionsverfahrens folgende neuen Bestimmungen eingefügt:
Art. 2a Formelle Prüfung der Gesuchsunterlagen (neu)
1 Stellt der Regierungsrat formelle Mängel fest, weist er das Gesuch zur Verbesserung zurück. Er setzt eine angemessene Frist mit dem Hinweis, dass das Gesuch als zurückgezogen gilt, wenn es nicht innert Frist bei ihm wieder eingereicht wird.
2 Er tritt auf ein wieder eingereichtes, formell nach wie vor mangelhaftes Gesuch nicht ein.
Art. 2b Vorentscheid (neu)
1 Der Regierungsrat kann zu wichtigen konzessionsrechtlichen Fragen einen Vorentscheid treffen, wenn er für die Erteilung der Konzession zuständig ist. Andernfalls unterbreitet er die Fragen mit seinem Bericht und Antrag dem Landrat.
2 Ein Vorentscheid ist für die darin behandelten Fragen verbindlich. Vorbehalten bleibt in jedem Fall die Einhaltung der gesetzlichen und insbesondere der umweltrechtlichen und energiewirtschaftlichen Rahmenbedingungen, die im ordentlichen Verfahren zu klären sind.
Art. 2c Konkurrenzsituation bei Konzessionsgesuchen zur Nutzung der Wasserkraft oder zur Pumpspeicherung (neu)
a) Veröffentlichung des Gesuchseingangs
1 Der Eingang eines Gesuchs für die Erteilung und Erneuerung einer Konzession zur Nutzung der Wasserkraft oder zur Pumpspeicherung, auf das eingetreten werden kann, wird veröffentlicht.
2 Die Veröffentlichung enthält insbesondere:
a) die betroffene Gewässerstrecke;
b) den Hinweis, dass weitere Konzessionsgesuche für die gleiche Gewässerstrecke innert einer Frist von 180 Tagen bei der zuständigen Direktion eingereicht werden können;
c) die einzureichenden Angaben und Unterlagen;
d) den Hinweis, dass auf konkurrierende Konzessionsgesuche, die nicht innert der Frist von 180 Tagen mit den bezeichneten Angaben und Unterlagen eingereicht werden, nicht eingetreten wird.
3 Wer ein verspätetes Gesuch einreicht, verwirkt jeden Anspruch auf weitere Amtshandlungen. Für fristgerecht, aber unvollständig eingereichte Gesuche bleibt das Verfahren nach Artikel 2a vorbehalten.
Art. 2d b) Vereinigung der Verfahren (neu)
1 Gehen nach der Veröffentlichung gemäss Artikel 2c Absatz 1 konkurrierende Konzessionsgesuche ein, auf die eingetreten werden kann, werden die Verfahren vereinigt.
2 Die zuständige Direktion verlangt von jeder Bewerberin oder jedem Bewerber einen anteilsmässigen Kostenvorschuss in der Höhe der für den Konkurrenzentscheid zu erwartenden Gebühren und Barauslagen. Bei Konzessionserteilung wird er nicht an die Konzessionsgebühren angerechnet.
3 Wird der Kostenvorschuss nicht innert der gesetzten Frist geleistet, verwirkt die Bewerberin oder der Bewerber jeden Anspruch auf weitere Amtshandlungen.
Art. 2e c) Konkurrenzentscheid (neu)
1 Der Vorzug gebührt der Bewerberin oder dem Bewerber, deren oder dessen Vorhaben dem öffentlichen Wohl in grösserem Masse dient oder, falls mehrere Vorhaben dem öffentlichen Wohl gleichermassen dienen, der Bewerberin oder dem Bewerber, durch deren oder dessen Vorhaben für die wirtschaftliche Ausnutzung des Gewässers am besten gesorgt ist.
2 Für die Bestimmung des öffentlichen Wohls sind die Auswirkungen des Vorhabens auf die nachhaltige Entwicklung in den vier Dimensionen Umwelt, Wirtschaft, Gesellschaft und Beteiligung der öffentlichen Hand massgebend.
3 Die wirtschaftliche Ausnutzung des Gewässers bestimmt sich anhand der Aspekte der Stromproduktion (GWh/a), der bedarfsgerechten Energieerzeugung (Anteil Winter- oder Spitzenstrom in GWh/a), der Energieeffizienz (kWh/m Restwasserstrecke) und der spezifischen Wertschöpfung (Quotient aus Marktpreis in Rp./kWh und Gestehungskosten in Rp./kWh).
4 Projektänderungen werden bis zum Konkurrenzentscheid nicht berücksichtigt.
5 Der Regierungsrat entscheidet nach Anhörung der landrätlichen Baukommission darüber, welcher Bewerberin oder welchem Bewerber der Vorzug gegeben wird. Im gleichen Entscheid werden die übrigen Gesuche abgewiesen. Erweisen sich Vorhaben als gleichwertig, so entscheidet der Landrat, wenn er für die Erteilung der Konzession zuständig ist.
6 Das Konzessionsverfahren wird nach dem Konkurrenzentscheid fortgesetzt, es sei denn, das Verwaltungsgericht habe einer dagegen eingereichten Verwaltungsgerichtsbeschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt.
7 Die Argumente für den Konkurrenzentscheid sind im Konzessionsantrag an den Landrat umfassend darzulegen.
Ziff. II des Landratsbeschlusses lautet wie folgt:
Diese Änderung untersteht dem fakultativen Volksreferendum. Sie tritt am 1. Januar 2015 in Kraft.
A.c Die Änderung der GNV/UR 1992 vom 19. November 2014 wurde im Amtsblatt des Kantons Uri vom 28. November 2014, S. 1531 ff., veröffentlicht. Dagegen wurde das Referendum ergriffen. Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 14. Juni 2015 angenommen. Der Erwahrungsbeschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Uri vom 19. Juni 2015, S. 981, publiziert.
B. Die Kraftwerk Schächenschale AG erhob am 20. August 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit dem Antrag, es seien die Art. 2c Abs. 2 lit. b und Abs. 3, Art. 2d Abs. 2, Art. 2e Abs. 2 (i.V.m. Abs. 1) und Abs. 5 GNV/UR 2014 aufzuheben; eventualiter sei die Verfassungswidrigkeit dieser Bestimmungen festzustellen. Zudem beantragte sie die Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
Der Landrat des Kantons Uri, vertreten durch den Regierungsrat, beantragt Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Mit Replik vom 18. November 2015, Duplik vom 24. Dezember 2015 und Triplik vom 25. Januar 2016 halten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Mit Verfügung des Präsidenten der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts vom 29. September 2015 wurde das Gesuch um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Die Kantone sind weder durch die Verfassung noch durch ein Bundesgesetz verpflichtet, kantonale Instanzen zur Überprüfung der Verfassungsmässigkeit ihrer Erlasse einzusetzen (BGE 141 I 36 E. 1.2.1 S. 39). Der hier interessierende Kanton Uri kennt kein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, weshalb die Möglichkeit eines kantonalen Rechtsmittels fehlt. Aus diesem Grund ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unmittelbar gegen den angefochtenen Erlass möglich (Art. 82 lit. b und Art. 87 Abs. 1 BGG [SR 173.110]; vgl. Urteil 4C_1/2014 vom 11. Mai 2015 [Kanton Tessin]; BGE 138 I 435 E. 1.3.1 S. 440 [Westschweizer Hanf-Konkordat]; Urteil 2C_52/2009 vom 13. Januar 2010 E. 1.1, nicht publ. in: BGE 136 I 1 [Kanton Zürich]; BGE 136 I 17 E. 1.1 S. 20 und 49, E. 1.1 S. 52 [Kanton Bern]; BGE 135 I 28 E. 1 S. 30 [Kanton Zug]; BGE 135 II 243 E. 1.1 S. 246 [Kanton Genf]; BGE 135 V 309 E. 1.1 S. 312 [Kanton Neuenburg]; BGE 134 I 23 E. 3.1 S. 26 f. [Kanton Wallis]; Urteil 2C_462/2007 vom 11. September 2007 E. 2.1 [Kanton Schaffhausen]; BGE 133 I 286 E. 2.1 S. 249 [Kanton Basel-Stadt]; anders aber etwa die Rechtslage in den Kantonen Graubünden [BGE 141 I 36 E. 1.2.2 S. 39 f.] und Waadt [Urteil 2C_830/2011 vom 17. November 2011 E. 3.2]).
1.2 Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine juristische Person mit Sitz im Kanton Uri. Ihr Zweck liegt statutengemäss im Betrieb eines Kleinkraftwasserwerks im Gebiet des Schächens zur Produktion von Strom unter besonderer Berücksichtigung der Umweltverträglichkeit. Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Erlass mindestens virtuell besonders berührt (Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG) und hat ein tatsächliches schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG). Die Legitimation der Beschwerdeführerin ist gegeben.
1.3 Die Beschwerdefrist beträgt 30 Tage ab der nach kantonalem Recht massgebenden Veröffentlichung (Art. 101 BGG), wenn eine Volksabstimmung stattgefunden hat, mit der Erwahrung von deren Ergebnissen (BGE 133 I 286 E. 1 S. 288). Der Erwahrungsbeschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Uri vom 19. Juni 2015, S. 981, publiziert (Sachverhalt lit. A.c). Die Beschwerdefrist ist mit der am 20. August 2015 eingereichten Beschwerde eingehalten (Art. 46 Abs. 1 lit. b BGG). Auf die Beschwerde ist unter Vorbehalt des Folgenden einzutreten.
1.4 Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist einzig die Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmungen mit übergeordnetem Recht. Richtet sich wie hier die abstrakte Normenkontrolle gegen eine Teilrevision eines Erlasses, können grundsätzlich nur die damit geänderten oder neu aufgenommenen Bestimmungen angefochten werden. Bestimmungen, die nicht verändert wurden, können nur geprüft werden, sofern ihnen im Rahmen der Partialrevision des Erlasses eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch die Gesetzesrevision in einem neuen Licht erscheinen und dem Beschwerdeführer dadurch Nachteile entstehen (BGE 135 I 28 E. 3.1.1 S. 31; BGE 122 I 222 E. 1b/aa S. 224). Die Beschwerdeführerin ficht einzig die Art. 2c Abs. 2 lit. b und Abs. 3, Art. 2d Abs. 2, Art. 2e Abs. 2 (i.V.m. Abs. 1) und Abs. 5 GNV/UR 2014 an und legt nicht dar, inwiefern bisherige Bestimmungen der GNV/UR 1992 oder des sonstigen urnerischen Rechts im Lichte dieser Änderungen eine neue Bedeutung erlangen. Soweit sich die Kritik der Beschwerdeführerin gegen andere Bestimmungen richtet, ist darauf nicht einzugehen.
1.5 Sodann kritisiert die Beschwerdeführerin zwar, dass die Verordnung durch den Landrat vorzeitig, d. h. vor der Volksabstimmung, in Kraft gesetzt worden sei. Sie beantragt in ihrem Rechtsbegehren jedoch nicht die Aufhebung von Ziff. II des Landratsbeschlusses betreffend die Inkraftsetzung und führt auch in der Begründung nicht aus, gegen welche Rechtsnorm der Landrat damit verstossen haben soll. Auf die Kritik an der vorzeitigen Inkraftsetzung ist daher nicht einzugehen.
1.6 Von vornherein nicht Streitgegenstand im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle sind sodann die von der Beschwerdeführerin thematisierten Vorgänge im Zusammenhang mit der Erteilung der konkreten Konzession für die Nutzung des Schächenbachs. Weiter kritisiert die Beschwerdeführerin, dass mehrere Behördenmitglieder Verwaltungsratsmitglieder von (gemischtwirtschaftlichen) Elektrizitätsgesellschaften seien, die sich ebenfalls um Wassernutzungskonzessionen bewerben. Die Einsitznahme von Behördenmitgliedern in den Verwaltungsräten gemischtwirtschaftlicher Gesellschaften wird jedoch nicht in den angefochtenen Bestimmungen geregelt und bildet nicht Streitgegenstand. Auf diese Aspekte ist daher höchstens insoweit einzugehen, als sie für die Beurteilung der hier zur Diskussion stehenden Verordnungsbestimmungen von Bedeutung sind (vgl. hinten E. 4.3 und 5). Ebenso wenig betreffen die angefochtenen Bestimmungen den Ausstand von Behördemitgliedern im Rahmen von Konzessionsverfahren. Erst recht ist nicht Streitgegenstand, ob bestimmte Personen in bestimmten Verfahren eine Ausstandspflicht trifft.
1.7
1.7.1 Bei aller Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 106 Abs. 1 BGG) untersucht das Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Begründungspflicht der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, es sei denn, die rechtlichen Mängel lägen geradezu auf der Hand. Der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen gilt von vornherein nur im Rahmen des Streitgegenstandes, der dem Gericht zur Entscheidung vorliegt (BGE 141 II 307 E. 6.8 S. 317). Die Begründung muss nicht ausdrücklich die angeblich verletzten Rechtsnormen oder Prinzipien bezeichnen und auch nicht zutreffend, aber doch sachbezogen sein und erkennen lassen, dass und weshalb nach Auffassung des Beschwerdeführers Recht verletzt ist (BGE 140 III 86 E. 2 S. 88 ff.; BGE 139 I 306 E. 1.2 S. 308 f.).
1.7.2 Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem (einschliesslich kommunalem) und interkantonalem Recht prüft das Bundesgericht in jedem Fall nur, falls eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 140 IV 57 E. 2.2 S. 60). Wird keine Verfassungsrüge erhoben, kann das Bundesgericht eine Beschwerde selbst dann nicht gutheissen, wenn eine Verfassungsverletzung tatsächlich vorliegt (BGE 141 I 36 E. 1.3 S. 41; BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232). Soweit die Beschwerdeschrift diesen Anforderungen nicht genügt, ist auf die Eingabe nicht einzutreten (BGE 140 III 115 E. 2 S. 116; BGE 140 V 136 E. 1.1 S. 138).
1.8 Die Art. 2c-2e GNV/UR 2014 regeln das Verfahren für den Fall, dass bei Konzessionsgesuchen zur Nutzung der Wasserkraft oder zur Pumpspeicherung eine Konkurrenzsituation besteht (Sachverhalt lit. A). Das erste eingereichte Gesuch wird veröffentlicht, worauf weitere Konzessionsgesuche innert Frist eingereicht werden müssen. In der Folge entscheidet die zuständige Behörde (Regierungsrat oder Landrat, Art. 18 Abs. 3 GNG/UR bzw. Art. 2e Abs. 5 GNV/UR 2014), wem die Konzession erteilt wird. Im Einzelnen regeln die Bestimmungen, deren Aufhebung die Beschwerdeführerin beantragt, folgende vier Aspekte:
- Nach Art. 2c Abs. 2 lit. b GNV/UR 2014 müssen die weiteren Gesuche innert 180 Tagen seit der Veröffentlichung des ersten Gesuchs eingereicht werden; wer ein verspätetes Gesuch einreicht, verwirkt jeden Anspruch auf weitere Amtshandlungen, unter Vorbehalt einer Nachbesserung formeller Mängel (Art. 2c Abs. 3 GNV/UR 2014).
- Die zuständige Behörde verlangt von jedem Bewerber einen Kostenvorschuss, der bei Erteilung nicht an die Konzessionsgebühr angerechnet wird (Art. 2d Abs. 2 GNV/UR 2014).
- Art. 2e Abs. 2 GNV/UR 2014 enthält Kriterien für die Bestimmung des öffentlichen Wohls, wobei der Landrat vier "Dimensionen" (Umwelt, Wirtschaft, Gesellschaft und Beteiligung der öffentlichen Hand) als massgebend erklärt.
- Art. 2e Abs. 5 GNV/UR 2014 regelt das Prozedere für den Entscheid des Regierungs- oder Landrates.
Die Beschwerdeführerin führt mit keinem Wort aus, weshalb die Erhebung eines Kostenvorschusses rechtswidrig sein soll. Auf den Antrag, Art. 2d Abs. 2 GNV/UR 2014 sei aufzuheben, ist daher mangels Begründung nicht einzutreten.
Hinsichtlich der übrigen Aspekte liegt hingegen eine rechtsgenügliche Begründung vor, so dass insoweit auf die Beschwerde einzutreten ist.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass mehrere Behördenmitglieder, namentlich Mitglieder des Regierungsrates und insbesondere der für die Konzessionserteilung federführende Baudirektor, Verwaltungsratsmitglieder von (gemischtwirtschaftlichen) Elektrizitätsgesellschaften seien, die sich ebenfalls um Wassernutzungskonzessionen bewerben. Es bestehe daher eine problematische Interessenverflechtung beim Kanton. Es könne nicht erwartet werden, dass die kantonalen Behörden ein Konzessionsgesuch einer privaten Gesellschaft unvoreingenommen prüfen würden, wenn zugleich eine Gesellschaft, an welcher der Kanton beteiligt sei, sich um die gleiche Konzession bewerbe. Infolge dieser Beteiligung des Kantons werde ein faires Verfahren verunmöglicht. Dadurch würden Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 29 Abs. 1 BV sowie die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94 BV) verletzt.
Es sei unmöglich, wie in Art. 2c Abs. 2 lit. b GNV/UR 2014 vorgeschrieben, innert 180 Tagen ein Konkurrenzgesuch auszuarbeiten, so dass Art. 6 Ziff. 1 EMRK sowie der diese Bestimmung konkretisierende Art. 60 Abs. 3bis des Bundesgesetzes vom 22. Dezember 1916 über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte (WRG; SR 721.80) verletzt werde; zudem verstosse Art. 2c Abs. 3 GNV/UR 2014, wonach bei verspätetem Gesuch jeder Anspruch auf Amtshandlung verwirke, gegen Art. 60 Abs. 3 WRG.
Sodann verstiessen die in Art. 2e Abs. 2 GNV/UR 2014 enthaltenen Kriterien für die Umschreibung des Vorrangs gegen die abschliessende bundesrechtliche Aufzählung der Kriterien in Art. 39 und 41 WRG; das Kriterium der Beteiligung der öffentlichen Hand verletze zudem Art. 27 und 94 BV.
Schliesslich verstosse die in Art. 2e Abs. 5 GNV/UR 2014 vorgesehene Zuständigkeit von Regierungs- und Landrat angesichts der Verflechtungen zwischen dem Kanton und gemischtwirtschaftlichen Unternehmen gegen Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 27, 29 Abs. 1 sowie 94 BV, Art. 60 Abs. 3bis WRG und Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (BGBM; SR 943.02), zumal der Rechtsweg gegen die Konzessionserteilung verschlossen sei.
2.2 Bevor auf die einzelnen Bestimmungen eingegangen wird, deren Aufhebung die Beschwerdeführerin beantragt, rechtfertigt es sich, die Rechtslage im Zusammenhang mit der Gewässernutzung in Erinnerung zu rufen.
2.2.1 Der Bund legt Grundsätze fest über die Erhaltung und die Erschliessung der Wasservorkommen, über die Nutzung der Gewässer zur Energieerzeugung und für Kühlzwecke sowie über andere Eingriffe in den Wasserkreislauf (Art. 76 Abs. 2 BV). Die Gewässerhoheit, das heisst die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft und damit auch Verfügungsmacht über die Wasservorkommen, liegt freilich von Bundesverfassungs wegen bei den Kantonen (Art. 76 Abs. 4 Satz 1 BV; vgl. auch Art. 664 Abs. 2 ZGB; Art. 1 und 2 WRG; BGE 103 Ia 329 E. 8 S. 349; BGE 109 Ia 134 E. 4a S. 141; Urteil 2C_900/2011 vom 2. Juni 2012 E. 2.1, in: RDAF 2014 I S. 484, ZBl 114/2013 S. 347). Das verfügungsberechtigte Gemeinwesen kann die Wasserkraft selber nutzen oder das Recht zur Nutzung anderen verleihen (Art. 3 Abs. 1 WRG). Eine solche Verleihung erfolgt auf dem Wege der Konzessionierung (Art. 38 ff. WRG). Die Behörde berücksichtigt bei ihrem Entscheid das öffentliche Wohl, die wirtschaftliche Ausnutzung des Gewässers und die an ihm bestehenden Interessen (Art. 39 WRG). Die Konzessionserteilung ist eine Verfügung über kantonale Hoheits- oder Souveränitätsrechte (BGE 103 Ia 329 E. 8 S. 348 f.; BGE 140 II 262 E. 10.3 S. 287). Da es dem Kanton freisteht, die ihm zustehenden Wasserkräfte selber zu nutzen, kann ein Privater gestützt auf das WRG von vornherein keinen Anspruch auf Erteilung einer Wasserrechtskonzession erheben (BGE 125 II 18 E. 4a/aa S. 21; JACQUES FOURNIER, Vers un nouveau droit des concessions hydroélectriques, 2002, S. 103; HANS WYER, Rechtsfragen der Wasserkraftnutzung, 2000, S. 26; vgl. namentlich auch den Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrates [UREK-N] vom 21. Februar 2011 zur Parlamentarischen Initiative 10.480 "Keine unnötige Bürokratie im Bereich der Stromnetze" [nachfolgend: Bericht UREK-N], BBl 2011 2901, insb. 2907 Ziff. 1.4.3; dazu hinten E. 2.2.3). Ebenso wenig besteht ein Rechtsanspruch auf Verlängerung einer einmal erteilten Konzession (vgl. Art. 58a WRG; zum früheren Rechtszustand BGE 119 Ib 254 E. 10e S. 292 f.).
2.2.2 Das Verfahren für die Verleihung durch eine kantonale Behörde wird unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen durch die Kantone geregelt (Art. 60 Abs. 1 WRG). Die Gesuche um Verleihung sollen veröffentlicht werden unter Ansetzung einer angemessenen Frist, während welcher wegen Verletzung öffentlicher oder privater Interessen Einsprache gegen die Verleihung erhoben werden kann (Art. 60 Abs. 2 WRG). Mit der Veröffentlichung darf die Androhung, dass nicht rechtzeitig angemeldete Rechte verwirkt seien, nicht verbunden werden (Art. 60 Abs. 3 WRG). Für den Fall, dass mehrere Bewerber eine Konzession für das gleiche Gewässer beantragen, legt Art. 41 WRG fest, dass demjenigen der Vorzug gebührt, dessen Unternehmen dem öffentlichen Wohl in grösserem Masse dient und, wenn sie darin einander gleichstehen, demjenigen, durch dessen Unternehmen für die wirtschaftliche Ausnutzung des Gewässers am besten gesorgt ist. Eine besondere Verfahrensvorschrift für diesen Fall enthält das WRG in seiner ursprünglichen Fassung nicht.
2.2.3 Mit der Revision des BGBM vom 16. Dezember 2005, in Kraft ab 1. Juli 2006 (AS 2006 2363), wurde ein neuer Art. 2 Abs. 7 BGBM aufgenommen, wonach die Übertragung der Nutzung kantonaler und kommunaler Monopole auf Private auf dem Weg der Ausschreibung zu erfolgen hat und Personen mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz nicht diskriminieren darf. Die Wettbewerbskommission vertrat in einem Gutachten vom 22. Februar 2010 (Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2011/2 S. 345-352) die Auffassung, beider Erteilung einer Sondernutzungskonzession für die Errichtung elektrischer Anlagen auf öffentlichem Grund handle es sich um einen ausschreibungspflichtigen Tatbestand im Sinne dieser Bestimmung. Als Reaktion auf dieses Gutachten änderte der Gesetzgeber aufgrund der bereits genannten Parlamentarischen Initiative 10.480 "Keine unnötige Bürokratie im Bereich der Stromnetze" (vorne E. 2.2.1) das Bundesgesetz vom 23. März 2007 über die Stromversorgung (StromVG; SR 734.7) und im gleichen Zuge auch das WRG. Diesem fügte er namentlich einen neuen Art. 60 Abs. 3bis ein mit folgendem Wortlaut:
"Die Konzession kann ohne Ausschreibung verliehen werden. Die Verleihung hat in einem diskriminierungsfreien und transparenten Verfahren zu erfolgen."
Die UREK-N erwog dazu, das bisherige Konzessionsverfahren gestalte sich in aller Regel so, dass die zuständige Behörde von dem oder den Interessenten kontaktiert werde; das Konzessionsgesuch müsse gemäss Art. 60 Abs. 2 bzw. Art. 62c WRG publiziert werden, so dass auch andere Interessenten die Möglichkeit hätten, ihr eigenes Interesse an einer entsprechenden Konzession anzumelden. Dieses einfache Verfahren entspreche dem Umstand, dass das zuständige Gemeinwesen grundsätzlich in eigenem Ermessen darüber befinden könne, ob, an wen und unter welchen Bedingungen es sein Wassernutzungsrecht an Dritte verleihen wolle; es bestehe kein Anspruch auf Erteilung einer Konzession. Das heutige Verfahren könne als diskriminierungsfrei und wettbewerbsorientiert bezeichnet werden, weil die technischen Daten und die Dauer bestehender Konzessionen zugänglich seien.
Einige Kantone hätten zudem öffentlich zugänglich diejenigen Gewässerabschnitte bezeichnet, bei welchen noch Ausbaupotenzial vorhanden sei und deren Nutzung grundsätzlich als sinnvoll und erwünscht erscheine; die an der Nutzbarmachung Interessierten hätten damit Kenntnis davon, welche Konzessionen voraussichtlich neu erteilt würden. Bisher habe kein Kanton ein Ausschreibungsverfahren eingeführt oder tatsächlich durchgeführt. Mit den neuen Bestimmungen werde die etablierte, bewährte Praxis übernommen. Die Vorlage schaffe die eindeutige rechtliche Grundlage, damit die gängige Praxis unverändert weitergeführt werden könne (Bericht UREK-N, a.a.O., S. 2906-2908). Der Satz, wonach die Verleihung der Wasserrechtskonzessionen in einem diskriminierungsfreien und transparenten Verfahren zu erfolgen habe, stelle materiell keine eigentliche Neuerung dar (Bericht UREK-N, a.a.O., S. 2913).
Insgesamt wollte der Bundesgesetzgeber damit das bisherige Recht weiterführen, in welchem durch die in Art. 60 Abs. 2 WRG vorgeschriebene Veröffentlichung des Konzessionsgesuchs eine genügende Transparenz bestand (vgl. RICCARDO JAGMETTI, Energierecht, 2005, S. 470 f.). Damit ist insbesondere klar, dass in Abweichung von Art. 2 Abs. 7 BGBM für die hier genannten Konzessionen eine Ausschreibung nicht erforderlich ist (DANIEL KUNZ, Konzessionen, durchdachte Ausgestaltung und korrekte Vergabe, in: Aktuelles Vergaberecht 2012, 2012, S. 205 ff., 218; ETIENNE POLTIER, Commentaire romand, Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013, N. 48 zu Art. 2 VII BGBM, S. 1898).
2.3 Vor diesem Hintergrund ergibt sich, dass der als verletzt gerügte Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf das in den Art. 2c-2e GNV/UR 2014 geregelte Verfahren bei Konkurrenzgesuchen keine Anwendung findet. Der von Art. 6 Ziff. 1 EMRK verwendete Begriff der "zivilrechtlichen" Ansprüche und Verpflichtungen wird zwar nach der Praxis des EGMR in einem weiteren Sinne verstanden als der Begriff des Zivilrechts im Sinne des schweizerischen Rechts; vorausgesetzt ist jedoch, dass es um ein Recht geht, das nach der massgebenden landesrechtlichen Regelung besteht. Art. 6 Ziff. 1 EMRK findet zwar Anwendung, wenn es um den Entzug eines wohlerworbenen Rechts geht (BGE 132 II 485 E. 1.4 S. 493 f.; BGE 119 Ia 154 E. 5c S. 161 f.), nicht hingegen auf die Verfahren um Erteilung von Konzessionen, soweit darauf kein Rechtsanspruch besteht (Nichteintretensentscheid des EGMR Skyradio AG gegen Schweiz vom 31. August 2004 [46841/99]; BGE 127 I 84 E. 2; BGE 125 I 209 E. 7b; 125 II 293 E. 5). Wie dargelegt (E. 2.2.1), ergibt sich aber aus dem WRG kein Anspruch auf Konzessionserteilung. Die Beschwerdeführerin macht auch nicht geltend, dass ihr aufgrund des kantonalen Rechts ein Anspruch auf Konzessionserteilung zustünde. Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist somit nicht anwendbar.
2.4
2.4.1 Desgleichen ist die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) durch die angefochtenen Bestimmungen nicht tangiert: Sie schützt die Ausübung jeder auf Erwerb gerichteten privaten Tätigkeit (BGE 138 I 378 E. 6.1). Einschränkungen dieses Grundrechts unterliegen den Anforderungen von Art. 36 BV. Zudem sind Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 94 Abs. 4 BV). Die in Art. 76 Abs. 4 Satz 1 BV ausdrücklich gewährleistete Verfügungsmacht der Kantone über ihre Wasserkräfte ("Gewässerhoheit") stellt ein solches kantonales Regal dar und kann daher dem Anwendungsbereich der Wirtschaftsfreiheit entzogen werden (FOURNIER, a.a.O., S. 114 f.; KLAUS A. VALLENDER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 78 zu Art. 27 BV; FELIX UHLMANN, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 25 zu Art. 94 BV; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. III, 1992, S. 126; PAUL RICHLI, Grundriss des schweizerischen Wirtschaftsverfassungsrechts, 2007, S. 66 N. 220, S. 70 N. 235).
2.4.2 Die Grundrechte verschaffen keinen Anspruch auf eine beliebige Benützung des öffentlichen Grundes oder öffentlicher Güter für private Aktivitäten (BGE 138 I 274 E. 2.2.2 S. 282 f.; BGE 127 I 164 E. 3c und 5b S. 171 bzw. 177 ff.). Zwar hat die Rechtsprechung aus der Wirtschaftsfreiheit einen bedingten Anspruch auf gesteigerten Gemeingebrauch öffentlichen Grundes abgeleitet; die Bedeutung von Art. 27 und 94 BV liegt in diesem Zusammenhang aber vor allem darin, die Gleichbehandlung der Konkurrenten sicherzustellen bzw. bei der Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs auf faire Wettbewerbsverhältnisse hinzuwirken (BGE 132 I 97 E. 2.2 S. 100 ff.; BGE 128 I 136 E. 4.1 S. 145 f.; BGE 126 I 133 E. 4d S. 140). Dies kann namentlich bedeuten, dass die Nutzung des öffentlichen Grundes nicht einem beschränkten Kreis von immer gleichen Bewerbern vorbehalten bleibt, sondern dass mehrere Bewerber abwechselnd berücksichtigt werden, wobei ein Ausgleich anzustreben ist zwischen dem Interesse der neuen Bewerber, ebenfalls Nutzungsmöglichkeiten zu erhalten, und dem Interesse der bisherigen Bewilligungsinhaber an Rechtssicherheit und am Schutz ihrer getätigten Investitionen (BGE 132 I 97 E. 2; BGE 130 I 26 E. 6.3.3.2; BGE 108 Ia 135 E. 4 und 5; Urteil 2C_829/2015 vom 15. Januar 2016 E. 4.3).
2.4.3 Das Bundesgericht hat gelegentlich offengelassen, ob ein bedingter Anspruch auch auf Sondernutzung bestehen kann (BGE 119 Ia 390 E. 9; BGE 125 I 209 E. 5c; je mit Hinweisen auf Literaturstimmen, die einen solchen Anspruch bejahen; vgl. seither auch DANIEL KUNZ, Verfahren und Rechtsschutz bei der Vergabe von Konzessionen, 2004, S. 85 ff.; BERNHARD WALDMANN, in: Die Konzession, Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], 2011, S. 24). Jedenfalls kann ein solcher Anspruch aber nicht gelten für die Konzessionierung von Regalrechten, namentlich von Wasserrechten (vgl. Urteil 2P.159/2001 vom 12. Februar 2003 E. 1.2 und 3; MOOR, a.a.O., S. 300 f.): Das Gemeinwesen ist zur Erteilung von Wassernutzungskonzessionen nicht verpflichtet, sondern es kann die Nutzung selber vornehmen oder auch - unter Vorbehalt von Art. 11 WRG - darauf verzichten. Spiegelbildlich kann niemand einen Anspruch auf Konzession erheben (dazu vorne E. 2.2.1; vgl. auch Urteil 1C_718/2013 vom 20. März 2014 E. 3 und 5, in: RDAF 2015 I S. 369, URP 2014 S. 289). Zudem schliesst die einmal erteilte Konzession ihrer Natur nach die Berechtigung sämtlicher Dritter während der Konzessionsdauer aus (MOOR, a.a.O., S. 287 f.; DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, S. 541 f.). Sie verschafft ein wohlerworbenes Recht, das nur unter einschränkenden Voraussetzungen entzogen oder eingeschränkt werden kann, was dem Schutz der getätigten Investitionen dient (Art. 43 WRG; BGE 138 II 575 E. 4.5; BGE 130 II 18 E. 3.2 S. 22; BGE 126 II 171 E. 3b; BGE 119 Ib 254 E. 5a).
2.4.4 Mit der Erteilung der Konzession wird somit einerseits dem Konzessionär ein dauerhaftes Privileg an der betreffenden Wasserkraft verschafft und spiegelbildlich zugleich allen anderen Interessenten jegliche Nutzung derselben untersagt. Damit werden die wesentlichen Grundzüge der Wirtschaftsfreiheit, nämlich Wettbewerb und Gleichbehandlung der Konkurrenten, völlig ausgeschaltet. Ein so ausgestaltetes Konzessionssystem und die Wirtschaftsfreiheit sind gegensätzliche und unvereinbare Konzepte; jenes setzt voraus, dass diese ausgeschlossen ist und umgekehrt. Art. 27 BV ist somit auf die Erteilung der Wasserrechtskonzession nicht anwendbar und kann von vornherein nicht verletzt sein. Die Erteilung richtet sich nicht nach den Grundsätzen der Wirtschaftsfreiheit, sondern liegt im Ermessen der Konzessionsbehörde, das nur durch die allgemeinen Grundsätze, namentlich das Willkürverbot, eingeschränkt ist (MOOR, a.a.O., S. 126; DUBEY/ZUFFEREY, a.a.O., S. 505 ff.), oder allenfalls durch spezialgesetzliche Vorschriften (vgl. hinten E. 4).
3.
Art. 2c Abs. 2 lit. b und Abs. 3 GNV/UR 2014
3.1 Nach dem vorne (E. 2.2.3) Gesagten ist es nicht rechtswidrig, wenn der Kanton Uri für die Erteilung von Konzessionen für neu zu nutzende Gewässerstrecken kein Ausschreibungsverfahren vorsieht, sondern das erste eingegangene Gesuch auflegt unter Ansetzung einer Frist, in welcher Konkurrenzgesuche eingereicht werden können; eine solche Regelung entspricht vielmehr derjenigen, welche dem Gesetzgeber beim Erlass von Art. 60 Abs. 3bis WRG vorschwebte.
3.2 Unbegründet ist der Einwand der Beschwerdeführerin, die in Art. 2c Abs. 3 GNV/UR 2014 festgesetzte Verwirkungsfolge bei verspäteter Gesuchseinreichung verstosse gegen Art. 60 Abs. 3 WRG. Diese Norm lautet in den drei Amtssprachen Deutsch, Französisch und Italienisch, die in gleicher Weise verbindlich sind (Art. 14 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 18. Juni 2004 über die Sammlungen des Bundesrechts und das Bundesblatt [PublG; SR 170.512]):
"Mit der Veröffentlichung darf die Androhung, dass die nicht rechtzeitig angemeldeten Rechte verwirkt seien, nicht verbunden werden."
"La publication ne peut entraîner la perte des droits qui n'auraient pas été déclarés en temps utile."
"Alla pubblicazione non può essere aggiunta la comminatoria della perenzione dei diritti che non fossero stati dichiarati in tempo utile."
Art. 60 Abs. 3 WRG ist zu lesen im Zusammenhang mit dem vorangehenden Abs. 2, wonach die Gesuche um Verleihung von Wasserkraftkonzessionen veröffentlicht werden sollen unter Ansetzung einer angemessenen Frist, während welcher wegen Verletzung öffentlicher oder privater Interessen Einsprache gegen die Verleihung erhoben werden kann. Wie aus diesem Zusammenhang hervorgeht, wird hier der Fall geregelt, dass Dritte gegen die Erteilung der Konzession Einsprachen erheben; Abs. 3 stellt klar, dass im Rahmen dieser Einsprachen nicht über (privat- oder konzessionsrechtliche) Rechte entschieden werden kann, die sich der Realisierung der konzedierten Anlage entgegenstellen könnten (BGE 119 Ib 23 E. 2c/cc S. 28 f.). Dies entspricht wiederum Art. 45 WRG, wonach durch die Konzession die Privatrechte Dritter und die früheren Konzessionen nicht berührt werden (unter Vorbehalt einer Enteignung, Art. 46 f. WRG). Dritte, die sich um die gleiche Konzession bewerben, haben jedoch keinen materiellrechtlichen Anspruch auf deren Erteilung (vorne E. 2.2.1 und 2.4), so dass gar kein Recht verwirken könnte. Sie haben höchstens einen prozeduralen Anspruch auf Behandlung des Gesuchs. Der Sinn von Art. 60 Abs. 3 WRG kann aber nicht darin bestehen, dass Mitbewerber zeitlich unbegrenzt ein konkurrierendes Konzessionsgesuch einreichen können. Denn dies hätte zur Konsequenz, dass eine sinnvolle Koordination mehrerer konkurrierender Gesuche nicht möglich wäre, was das von Art. 60 Abs. 3bis WRG angestrebte Ziel, transparente Verfahren zu ermöglichen, unterlaufen würde.
3.3 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Ausarbeitung eines Konkurrenzgesuchs innert 180 Tagen sei unmöglich: Allein schon für die Erstellung eines Restwasserberichts müssten während eines ganzen Jahres Wasserstandsmessungen durchgeführt werden, um die Abflussmenge Q347 (Art. 30 lit. b GSchG [SR 814.20])bestimmen zu können. Allerdings weist die Beschwerdeführerin selber darauf hin, dass der Kanton Uri am 25. September 2012 ein im Internet zugängliches Schutz- und Nutzungskonzept Erneuerbare Energien erlassen hat, in welchem die energiewirtschaftlich noch zu nutzenden Gewässerstrecken genau definiert werden. Alle Interessenten können gestützt auf dieses Konzept grundsätzlich in gleicher Weise die Grundlagen für ein Konzessionsgesuch erstellen und versuchen, als Erste ein Gesuch einzureichen. Insoweit sind die vom Gesetzgeber ins Auge gefassten (dazu vorne E. 2.2.3) Anforderungen an ein diskriminierungsfreies und transparentes Verfahren im Sinne von Art. 60 Abs. 3bis WRG eingehalten. Damit ist auch Art. 29 Abs. 1 BV nicht verletzt. Dass ein Bewerber faktisch einen bestimmten Informationsvorsprung haben kann, der ihm die Ausarbeitung eines Gesuchs erleichtert, lässt sich in solchen Konstellationen nicht vermeiden. Das könnte auch nicht ausgeschlossen werden, wenn ein Ausschreibungsverfahren durchgeführt würde, bei welchem alle Bewerber innert einer festgesetzten Frist ihre Gesuche einzureichen hätten.
3.4 Nicht auszuschliessen ist freilich, dass gemischtwirtschaftliche Unternehmen, an denen der Kanton beteiligt ist, aufgrund dieser Beteiligung einen Informationsvorsprung gegenüber privaten Unternehmen geniessen. Dieser Aspekt ist jedoch im Zusammenhang mit der generellen Kritik der Beschwerdeführerin an der Doppelrolle des Kantons zu beurteilen (dazu hinten E. 4.3 und 5).
4.
Art. 2e Abs. 2 GNV/UR 2014
4.1 Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, Art. 39 und 41 WRG würden die Kriterien für die Konzessionserteilung abschliessend regeln und eine kantonalrechtliche Regelung ausschliessen, ist dies unbegründet. Die Bundeszuständigkeit für die Regelung der Wassernutzung ist eine Grundsatzkompetenz (Art. 76 Abs. 2 BV). Eine solche bedingt und erlaubt prinzipiell eine ausführende kantonale Gesetzgebung (BLAISE KNAPP, La répartition des compétences et la coopération de la Confédération et des cantons, in: Verfassungsrecht der Schweiz, Thürer/Aubert/Müller [Hrsg.], 2001, S. 461 N. 18 und S. 464 f. N. 44; HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, N. 1087 ff.). Das gilt im Rahmen des Bundesrechts namentlich auch für den Bereich der Wasserkraftnutzung (CALUORI/GRIFFEL, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 20 zu Art. 76 BV; WYER, a.a.O., S. 13, 18). Artikel 39 und 41 WRG sind stark konkretisierungsbedürftig und geben der zuständigen Behörde einen grossen Ermessensspielraum (BGE 130 II 18 E. 3.3 S. 24). Es kann dem Kanton nicht verwehrt sein, anstatt im Einzelfall sein Ermessen auszuüben, darüber konkretisierende allgemeine Regeln zu erlassen, solange diese nicht im Widerspruch zum Bundesrecht stehen.
4.2 Von einem Widerspruch zum Bundesrecht (Art. 49 Abs. 1 BV) kann jedenfalls in Bezug auf die drei "Dimensionen" (so der Wortlaut von Art. 2e Abs. 2 GNV/UR 2014) "Umwelt, Wirtschaft und Gesellschaft" keine Rede sein: Diese Aspekte konkretisieren den Begriff des öffentlichen Wohls im Sinne von Art. 39 und 41 WRG. Das gilt auch in Bezug auf die "Dimension" "Wirtschaft": Zwar unterscheiden die Art. 39 und 41 WRG zwischen dem öffentlichen Wohl und der wirtschaftlichen Ausnutzung des Gewässers. Diese kommt nach dem Wortlaut des Gesetzes als Zuteilungskriterium unter mehreren Mitbewerbern nur dann zum Zuge, wenn die Projekte einander in Bezug auf das öffentliche Wohl gleichstehen. Indessen ist die "Dimension" "Wirtschaft" im Sinne von Art. 2e Abs. 2 GNV/UR 2014 nicht gleichbedeutend mit der wirtschaftlichen Ausnutzung des Gewässers (welche in Art. 2e Abs. 3 GNV/UR 2014 näher ausgeführt wird). Sie umfasst in einem weiteren Sinne die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der geplanten Anlage (vgl. BGE 140 II 262 E. 8.4.1 S. 281 f.). Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn die "Dimension" "Wirtschaft" bereits unter dem Aspekt des öffentlichen Wohls berücksichtigt wird. Das von der Beschwerdeführerin vermisste Kriterium der hohen technischen Funktionalität bei geringen Unterhaltskosten ist sodann in den in Art. 2e Abs. 3 GNV/UR 2014 genannten "Aspekten" (so der diesbezügliche Wortlaut) für eine wirtschaftliche Ausnutzung der Gewässer (namentlich Energieeffizienz; Gestehungskosten) enthalten. Unerfindlich ist schliesslich, inwiefern die bundesrechtlich verankerten Kriterien des Umwelt-, Natur-, Heimat- und Gewässerschutzes hintangestellt bleiben sollen, sind doch all diese Aspekte im Kriterium "Umwelt" offensichtlich mit erfasst.
4.3 Die Beschwerdeführerin kritisiert hauptsächlich, das Kriterium der Beteiligung der öffentlichen Hand finde im WRG keine Grundlage und führe zu Wettbewerbsverzerrungen, was gegen Art. 27 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK verstosse.
4.3.1 Wie dargelegt (E. 2.3 und 2.4), sind Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 27 BV hier von vornherein nicht einschlägig. Zu prüfen bleibt, ob das Kriterium der Beteiligung der öffentlichen Hand mit dem WRG vereinbar ist.
4.3.2 Es trifft zu, dass dieses Kriterium im WRG nicht genannt ist. Indessen ist daran zu erinnern, dass das WRG nur die Grundsätze für die Wassernutzung enthält, während die Verfügungsgewalt den Kantonen zusteht (vorne E. 2.2.1). Ob und an wen die Wassernutzung konzediert werden soll, richtet sich in den Schranken des Bundesrechts nach kantonalem Recht. Die Gewässerhoheit obliegt nach dem Gesagten den Kantonen. Es kann daher dem kantonalen Recht nicht benommen sein, darüber auch Regeln aufzustellen, die das WRG selber nicht enthält. Die Beschwerdeführerin weist selber auf Art. 50 Abs. 4 der Verfassung des Kantons Uri vom 28. Oktober 1984 (KV/UR; SR 131.214) hin, wonach Wasserkräfte, die dem Kanton gehören, nur zur Nutzung verliehen werden dürfen, wenn sich der Kanton am Unternehmen des Beliehenen erheblich beteiligen kann (vgl. auch Art. 24 GNG/UR). Wenn gemäss kantonalem Recht die Beteiligung der öffentlichen Hand sogar Voraussetzung der Konzessionierung ist, kann dieser Aspekt umso mehr auch ein Zuschlagskriterium darstellen.
4.3.3 Mit ihrer Kritik stellt die Beschwerdeführerin implizit Art. 50 Abs. 4 KV/UR in Frage. Die Norm lautet im Einzelnen:
"Wasserkräfte, die dem Kanton gehören, dürfen nur zur Nutzung verliehen werden, wenn sich der Kanton am Unternehmen des Beliehenen erheblich beteiligen kann."
Auch diese Verfassungsbestimmung wurde von der Bundesversammlung gewährleistet (Bundesbeschluss vom 3. Oktober 1985, BBl 1985 II 1343). Praxisgemäss sieht das Bundesgericht angesichts der verfassungsgemässen Kompetenzordnung (vgl. Art. 51 Abs. 2 und 172 Abs. 2 BV) nicht nur von einer abstrakten (hauptfrageweisen) Normenkontrolle (Urteil 1C_379/2011 vom 2. Dezember 2011 E. 1.2; BGE 118 Ia 124 E. 3 S. 126 f.), sondern grundsätzlich auch von einer inzidenten (vorfrageweisen) Kontrolle von Bestimmungen von Kantonsverfassungen ab (BGE 121 I 138 E. 5c S. 146 ff.; BGE 104 Ia 215 E. 1 S. 219; BGE 100 Ia 362 E. 5b S. 364; BGE 89 I 389 E. 3 S. 393 ff.). Dabei hat es freilich jüngst offengelassen, ob an dieser Praxis festzuhalten sei (BGE 140 I 394 E. 9.1 S. 403 f.; BGE 138 I 378 E. 5.2 S. 383 f. und E. 5.3 S. 384). Es überprüft im Anwendungsfall Bestimmungen einer Kantonsverfassung immerhin, wenn das übergeordnete Recht im Zeitpunkt der Gewährleistung noch nicht in Kraft war oder es sich seither in einer Weise weiterentwickelt hat, der es Rechnung zu tragen gilt (so schon BGE 131 I 126 E. 3.1 S. 130; BGE 116 Ia 359 E. 4b S. 366; BGE 111 Ia 239 E. 3a S. 230). Dass die Voraussetzungen für eine inzidente Überprüfung der Kantonsverfassung hier gegeben wären, legt die Beschwerdeführerin nicht dar.
4.3.4 Auch abgesehen davon spricht im vorliegenden Verfahren der abstrakten Normenkontrolle einiges dafür, dass die Bundesrechtmäsigkeit von Art. 50 Abs. 4 KV/UR nicht in Zweifel zu ziehen ist: Wie dargelegt, steht die Verfügungsmacht über die öffentlichen Gewässer den Kantonen zu. In Ergänzung dazu führt das Bundesrecht hierzu aus, das verfügungsberechtigte Gemeinwesen könne die Wasserkraft "selbst nutzbar machen oder das Recht zur Benutzung andern verleihen" (Art. 3 Abs. 1 WRG). Wenn ein Kanton von Bundesgesetzesrechts wegen ermächtigt ist, sich die Nutzung der Wasserkraft vorzubehalten (und mithin keine Beleihung vorzunehmen), muss es ihm auch möglich sein, eine etwaige Konzession davon abhängig zu machen, dass er - der Kanton - sich am Unternehmen des Beliehenen "erheblich beteiligen kann" (Art. 50 Abs. 4 KV/UR). Macht die öffentliche Hand von der erheblichen Beteiligung Gebrauch, kann in einer solchen Verleihung jedenfalls dem Grundsatze nach keine verpönte Diskriminierung im Sinne von Art. 60 Abs. 3bis WRG begründet liegen.
4.3.5 Die blosse Möglichkeit, dass der angefochtene Erlass im konkreten Einzelfall gegebenenfalls eine Verfassungsverletzung bewirken könnte, rechtfertigt für sich alleine im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle noch kein höchstrichterliches Eingreifen (BGE 140 I 353 E. 3 S. 358; BGE 102 Ia 104 E. 1b S. 109). Angebliche Verfassungsverletzungen im konkreten Einzelfall können nur und erst zum Gegenstand einer inzidenten Normenkontrolle gemacht werden, die durch das vorliegende Urteil nicht präjudiziert wird (so schon BGE 68 I 18 E. 3 S. 29 f.; siehe auch BGE 119 Ia 141 E. 5d/cc S. 153).
4.3.6 Dennoch kann hier Folgendes ergänzt werden: Weder im Bericht UREK-N (vorne E. 2.2.1 und 2.2.3) noch in der Stellungnahme des Bundesrates (BBl 2011 3907 ff.) noch in der Debatte in den Räten (AB 2011 N 819-822; S 1185) wurde der Begriff des "diskriminierungsfreien" Verfahrens (Art. 60 Abs. 3bis WRG) vertieft diskutiert; es wurde bloss ausgeführt, dass damit nur die allgemeinen Rechtsgrundsätze wiedergegeben werden sollen (AB 2011 N 820 [Kommissionssprecher Nordmann]). Es ist notorisch, dass die schweizerische Elektrizitätswirtschaft seit je durch eine starke Beteiligung der öffentlichen Hand und gemischtwirtschaftlicher Unternehmen charakterisiert ist (BGE 129 II 497 E. 3.1; BGE 138 I 468 E. 2.1, BGE 138 I 454 E. 3.6). Dem Gesetzgeber war bewusst, dass es um Monopole geht, die nicht einem direkten Wettbewerb unterliegen, sondern auch vom Gemeinwesen oder von juristischen Personen, an denen die öffentliche Hand beteiligt ist, ausgeübt werden (Bericht UREK-N, a.a.O., S. 2904 f.; AB 2011 N 820 [Kommissionssprecher Schmidt], 821 [Killer, Nussbaumer, Leutenegger]). Hätte der Gesetzgeber dies grundlegend ändern wollen, hätte er auch die Art. 2 und 3 WRG und Art. 18 StromVG (SR 734.7) ändern und damit die Struktur der Elektrizitätswirtschaft grundlegend modifizieren müssen, was nicht die Absicht war; im Gegenteil wollte der Gesetzgeber die bisherig praktizierte Regelung beibehalten. Das Diskriminierungsverbot im Sinne von Art. 60 Abs. 3bis WRG kann deshalb nicht so verstanden werden, dass damit eine Privilegierung der öffentlichen oder öffentlich beherrschten Unternehmen untersagt würde. Dagegen spricht neben der historischen auch eine verfassungskonforme Auslegung, würde doch durch ein solches Verständnis die in Art. 76 Abs. 4 BV garantierte Gewässerhoheit der Kantone ausgehebelt.
5.
Art. 2e Abs. 5 GNV/UR 2014
5.1 Aus den bereits dargelegten Gründen ist schliesslich auch die Kritik der Beschwerdeführerin unbegründet, die Zuständigkeit von Regierungsrat oder Landrat zum Konkurrenzentscheid verstosse angesichts der personellen und institutionellen Verflechtungen zwischen Kanton und gemischtwirtschaftlichen Unternehmen gegen Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 60 Abs. 3bis WRG:
5.2 Es liegt in der Natur eines kantonalen Regalrechts, dass der Kanton einerseits Inhaber des Rechts ist und andererseits darüber entscheidet, ob bzw. durch wen dieses Recht ausgeübt wird. Zwar kann es durchaus sinnvoll und angebracht sein, innerhalb eines Gemeinwesens die Wahrnehmung der Eignerinteressen und die Aufsichtsfunktionen institutionell und personell zu trennen, wie das in vielen Bereichen praktiziert oder angestrebt wird. Eine generelle verfassungsrechtliche Pflicht dazu besteht jedoch nicht, insbesondere nicht im Bereich der Erteilung von Wasserkraftkonzessionen: Diese hat eine doppelte Natur: Einerseits wird damit über ein dem Kanton zustehendes Recht verfügt (vorne E. 2.2.1), d.h. es wird entschieden, ob und allenfalls an wen dieses Recht konzediert werden soll. Dies ist im Wesentlichen ein politischer Entscheid, der in der Regel einer politischen Behörde (Regierung, Parlament) obliegt und oft auch der Volksabstimmung untersteht (so für grössere Vorhaben auch im Kanton Uri, vgl. Art. 25 Abs. 2 lit. e KV/UR; Art. 18 Abs. 3 GNG/UR).Andererseits muss geprüft werden, ob sämtliche rechtlichen Voraussetzungen für die Realisierung des Werks erfüllt sind. Dies ist ein justiziabler Entscheid, auch wenn er gemeinsam mit dem politischen Entscheid getroffen wird (vgl. BGE 136 II 436 E. 1.3; vgl. auch für den Fall getrennter Zuständigkeiten BGE 125 II 18 E. 4b/bb S. 23). Die hier angefochtene urnerische Regelung trennt verschiedene Entscheidebenen: In einem ersten Schritt entscheidet gemäss dem hier angefochtenen Art. 2e Abs. 5 GNV/UR 2014 der Regierungsrat oder der Landrat, welchem von mehreren Bewerbern der Vorzug gegeben wird. Anschliessend wird das Konzessionsverfahren fortgesetzt (Art. 2e Abs. 6 GNV/UR 2014), was nach durchgeführtem Auflage- und Einspracheverfahren (Art. 3 GNV/UR 1992) zum verbindlichen Konzessionsentscheid führt (Art. 4 GNV/UR 1992). Der hier zur Diskussion stehende Konkurrenzentscheid gehört zum wesentlich politisch geprägten Entscheid, bei welchem dem Kanton ein grosser Ermessensspielraum zusteht (vorne E. 2.4). Dass er dabei die Unternehmen bevorzugt, an denen er selber beteiligt ist, ist zumindest im vorliegenden Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nicht zu beanstanden. Der Kanton hat dabei naturgemäss nicht die Funktion einer unparteiischen Instanz, die unter mehreren gleichberechtigten Parteien entscheidet, sondern er entscheidet gewissermassen in eigener Sache, was aber angesichts der kantonalen Gewässerhoheit logisch und zulässig ist. Unter diesen Umständen kann es nicht verfassungswidrig sein, wenn dieser Entscheid durch diejenigen Institutionen gefällt wird, die den politischen Willen des Kantons verkörpern (Landrat oder Regierungsrat), selbst wenn diese gleichen Institutionen bzw. die darin vertretenen Personen auch die Eignereigenschaft wahrnehmen. Dies ist transparent und bedeutet keine nach Art. 60 Abs. 3bis WRG unzulässige Diskriminierung. Wie es sich im Fall der Beurteilung eines konkreten Gesuchs verhielte, ist hier nicht zu klären, sondern wäre Gegenstand eines späteren Verfahrens (vorne E. 4.3.5).
5.3 Nicht Streitgegenstand ist schliesslich die Frage, ob gegen den Konkurrenzentscheid des Regierungs- oder Landrates eine Beschwerde an das Verwaltungsgericht möglich ist, wovon die gesetzliche Regelung ausgeht (vgl. Art. 2e Abs. 6 GNV/UR 2014), was die Beschwerdeführerin aber in Frage stellt. (...)
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de
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Art. 27, 29 al. 1, art. 76 al. 2 et 4, art. 94 al. 4 Cst.; art. 60 al. 3bis LFH; les dispositions révisées relatives à la concession d'usage privatif selon le droit d'usage de l'eau du canton d'Uri, et en particulier la situation de concurrence lors de l'octroi de la concession, sont conformes au droit fédéral (contrôle abstrait des normes). Compétence concurrente limitée aux principes de la Confédération quant à la réglementation de l'usage de l'eau lorsque les cantons bénéficient également de souveraineté à ce propos. Ceux-ci sont par conséquent habilités soit à utiliser eux-mêmes les eaux publiques, soit à concéder ce droit d'utilisation à un tiers par le biais d'une concession. Il n'existe pas d'obligation, fondée sur une base légale fédérale, de procéder à un appel d'offre public avant de concéder ce droit d'utilisation (consid. 2.2). Les personnes intéressées n'ont pas de droit à l'octroi de la concession d'usage privatif et ne peuvent donc pas invoquer l'art. 6 par. 1 CEDH lors de la procédure d'octroi de la concession (consid. 2.3). La souveraineté sur l'eau constitue un droit régalien, raison pour laquelle le pouvoir décisionnel sur les eaux publiques est exclu du domaine d'application de la liberté économique. L'octroi de la concession est soumis à l'appréciation de l'autorité concessionnaire (consid. 2.4). La procédure concrète d'octroi de la concession selon l'ordonnance du 19 novembre 2014 sur l'usage des eaux du canton d'Uri dans sa version révisée correspond aux exigences du droit fédéral, en particulier quant à la limitation dans le temps des offres concurrentes (consid. 3), à la prise en considération du bien public, notamment le critère de la participation de la collectivité publique (consid. 4), à la procédure et quant à la compétence (consid. 5). Relation entre contrôle abstrait et contrôle concret des normes (consid. 4.3.5).
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constitutional law
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142 I 99
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142 I 99
Sachverhalt ab Seite 101
A.
A.a Das Gewässernutzungsgesetz des Kantons Uri vom 16. Februar 1992 (GNG/UR; RB 40.4101) regelt die Nutzung der öffentlichen Kantonsgewässer, der öffentlichen Korporationsgewässer, des öffentlichen Grundwassers und der privaten Gewässer (Art. 1 Abs. 1 lit. a-d GNG/UR). Wer ein öffentliches Kantonsgewässer über den Gemeingebrauch hinaus zur Energieerzeugung oder zur Pumpspeicherung benützen will, braucht hierfür eine Konzession (Art. 18 Abs. 1 GNG/UR). Dies gilt auch, wenn eine bereits erteilte Konzession erneuert, erweitert oder verlängert werden soll (Art. 18 Abs. 2 GNG/UR). Gemäss Art. 47 GNG/UR ergänzt der Landrat des Kantons Uri das Gewässernutzungsgesetz durch eine Verordnung. Diese soll delegationsgemäss insbesondere Bestimmungen über das Konzessions- und Bewilligungsverfahren enthalten. Im Anschluss daran erliess der Landrat (Legislative) am 11. November 1992 die Gewässernutzungsverordnung des Kantons Uri (RB 40.4105; nachfolgend: GNV/UR 1992). Diese trat am 1. April 1993 in Kraft.
A.b Am 19. November 2014 beschloss der Landrat die hier interessierende Änderung der GNV/UR (nachfolgend: GNV/UR 2014). Gemäss Ziff. I des Landratsbeschlusses wurden bezüglich des Konzessionsverfahrens folgende neuen Bestimmungen eingefügt:
Art. 2a Formelle Prüfung der Gesuchsunterlagen (neu)
1 Stellt der Regierungsrat formelle Mängel fest, weist er das Gesuch zur Verbesserung zurück. Er setzt eine angemessene Frist mit dem Hinweis, dass das Gesuch als zurückgezogen gilt, wenn es nicht innert Frist bei ihm wieder eingereicht wird.
2 Er tritt auf ein wieder eingereichtes, formell nach wie vor mangelhaftes Gesuch nicht ein.
Art. 2b Vorentscheid (neu)
1 Der Regierungsrat kann zu wichtigen konzessionsrechtlichen Fragen einen Vorentscheid treffen, wenn er für die Erteilung der Konzession zuständig ist. Andernfalls unterbreitet er die Fragen mit seinem Bericht und Antrag dem Landrat.
2 Ein Vorentscheid ist für die darin behandelten Fragen verbindlich. Vorbehalten bleibt in jedem Fall die Einhaltung der gesetzlichen und insbesondere der umweltrechtlichen und energiewirtschaftlichen Rahmenbedingungen, die im ordentlichen Verfahren zu klären sind.
Art. 2c Konkurrenzsituation bei Konzessionsgesuchen zur Nutzung der Wasserkraft oder zur Pumpspeicherung (neu)
a) Veröffentlichung des Gesuchseingangs
1 Der Eingang eines Gesuchs für die Erteilung und Erneuerung einer Konzession zur Nutzung der Wasserkraft oder zur Pumpspeicherung, auf das eingetreten werden kann, wird veröffentlicht.
2 Die Veröffentlichung enthält insbesondere:
a) die betroffene Gewässerstrecke;
b) den Hinweis, dass weitere Konzessionsgesuche für die gleiche Gewässerstrecke innert einer Frist von 180 Tagen bei der zuständigen Direktion eingereicht werden können;
c) die einzureichenden Angaben und Unterlagen;
d) den Hinweis, dass auf konkurrierende Konzessionsgesuche, die nicht innert der Frist von 180 Tagen mit den bezeichneten Angaben und Unterlagen eingereicht werden, nicht eingetreten wird.
3 Wer ein verspätetes Gesuch einreicht, verwirkt jeden Anspruch auf weitere Amtshandlungen. Für fristgerecht, aber unvollständig eingereichte Gesuche bleibt das Verfahren nach Artikel 2a vorbehalten.
Art. 2d b) Vereinigung der Verfahren (neu)
1 Gehen nach der Veröffentlichung gemäss Artikel 2c Absatz 1 konkurrierende Konzessionsgesuche ein, auf die eingetreten werden kann, werden die Verfahren vereinigt.
2 Die zuständige Direktion verlangt von jeder Bewerberin oder jedem Bewerber einen anteilsmässigen Kostenvorschuss in der Höhe der für den Konkurrenzentscheid zu erwartenden Gebühren und Barauslagen. Bei Konzessionserteilung wird er nicht an die Konzessionsgebühren angerechnet.
3 Wird der Kostenvorschuss nicht innert der gesetzten Frist geleistet, verwirkt die Bewerberin oder der Bewerber jeden Anspruch auf weitere Amtshandlungen.
Art. 2e c) Konkurrenzentscheid (neu)
1 Der Vorzug gebührt der Bewerberin oder dem Bewerber, deren oder dessen Vorhaben dem öffentlichen Wohl in grösserem Masse dient oder, falls mehrere Vorhaben dem öffentlichen Wohl gleichermassen dienen, der Bewerberin oder dem Bewerber, durch deren oder dessen Vorhaben für die wirtschaftliche Ausnutzung des Gewässers am besten gesorgt ist.
2 Für die Bestimmung des öffentlichen Wohls sind die Auswirkungen des Vorhabens auf die nachhaltige Entwicklung in den vier Dimensionen Umwelt, Wirtschaft, Gesellschaft und Beteiligung der öffentlichen Hand massgebend.
3 Die wirtschaftliche Ausnutzung des Gewässers bestimmt sich anhand der Aspekte der Stromproduktion (GWh/a), der bedarfsgerechten Energieerzeugung (Anteil Winter- oder Spitzenstrom in GWh/a), der Energieeffizienz (kWh/m Restwasserstrecke) und der spezifischen Wertschöpfung (Quotient aus Marktpreis in Rp./kWh und Gestehungskosten in Rp./kWh).
4 Projektänderungen werden bis zum Konkurrenzentscheid nicht berücksichtigt.
5 Der Regierungsrat entscheidet nach Anhörung der landrätlichen Baukommission darüber, welcher Bewerberin oder welchem Bewerber der Vorzug gegeben wird. Im gleichen Entscheid werden die übrigen Gesuche abgewiesen. Erweisen sich Vorhaben als gleichwertig, so entscheidet der Landrat, wenn er für die Erteilung der Konzession zuständig ist.
6 Das Konzessionsverfahren wird nach dem Konkurrenzentscheid fortgesetzt, es sei denn, das Verwaltungsgericht habe einer dagegen eingereichten Verwaltungsgerichtsbeschwerde die aufschiebende Wirkung erteilt.
7 Die Argumente für den Konkurrenzentscheid sind im Konzessionsantrag an den Landrat umfassend darzulegen.
Ziff. II des Landratsbeschlusses lautet wie folgt:
Diese Änderung untersteht dem fakultativen Volksreferendum. Sie tritt am 1. Januar 2015 in Kraft.
A.c Die Änderung der GNV/UR 1992 vom 19. November 2014 wurde im Amtsblatt des Kantons Uri vom 28. November 2014, S. 1531 ff., veröffentlicht. Dagegen wurde das Referendum ergriffen. Die Vorlage wurde in der Volksabstimmung vom 14. Juni 2015 angenommen. Der Erwahrungsbeschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Uri vom 19. Juni 2015, S. 981, publiziert.
B. Die Kraftwerk Schächenschale AG erhob am 20. August 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht mit dem Antrag, es seien die Art. 2c Abs. 2 lit. b und Abs. 3, Art. 2d Abs. 2, Art. 2e Abs. 2 (i.V.m. Abs. 1) und Abs. 5 GNV/UR 2014 aufzuheben; eventualiter sei die Verfassungswidrigkeit dieser Bestimmungen festzustellen. Zudem beantragte sie die Erteilung der aufschiebenden Wirkung.
Der Landrat des Kantons Uri, vertreten durch den Regierungsrat, beantragt Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Mit Replik vom 18. November 2015, Duplik vom 24. Dezember 2015 und Triplik vom 25. Januar 2016 halten die Parteien an ihren Anträgen fest.
Mit Verfügung des Präsidenten der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts vom 29. September 2015 wurde das Gesuch um aufschiebende Wirkung abgewiesen.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Die Kantone sind weder durch die Verfassung noch durch ein Bundesgesetz verpflichtet, kantonale Instanzen zur Überprüfung der Verfassungsmässigkeit ihrer Erlasse einzusetzen (BGE 141 I 36 E. 1.2.1 S. 39). Der hier interessierende Kanton Uri kennt kein Verfahren der abstrakten Normenkontrolle, weshalb die Möglichkeit eines kantonalen Rechtsmittels fehlt. Aus diesem Grund ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unmittelbar gegen den angefochtenen Erlass möglich (Art. 82 lit. b und Art. 87 Abs. 1 BGG [SR 173.110]; vgl. Urteil 4C_1/2014 vom 11. Mai 2015 [Kanton Tessin]; BGE 138 I 435 E. 1.3.1 S. 440 [Westschweizer Hanf-Konkordat]; Urteil 2C_52/2009 vom 13. Januar 2010 E. 1.1, nicht publ. in: BGE 136 I 1 [Kanton Zürich]; BGE 136 I 17 E. 1.1 S. 20 und 49, E. 1.1 S. 52 [Kanton Bern]; BGE 135 I 28 E. 1 S. 30 [Kanton Zug]; BGE 135 II 243 E. 1.1 S. 246 [Kanton Genf]; BGE 135 V 309 E. 1.1 S. 312 [Kanton Neuenburg]; BGE 134 I 23 E. 3.1 S. 26 f. [Kanton Wallis]; Urteil 2C_462/2007 vom 11. September 2007 E. 2.1 [Kanton Schaffhausen]; BGE 133 I 286 E. 2.1 S. 249 [Kanton Basel-Stadt]; anders aber etwa die Rechtslage in den Kantonen Graubünden [BGE 141 I 36 E. 1.2.2 S. 39 f.] und Waadt [Urteil 2C_830/2011 vom 17. November 2011 E. 3.2]).
1.2 Bei der Beschwerdeführerin handelt es sich um eine juristische Person mit Sitz im Kanton Uri. Ihr Zweck liegt statutengemäss im Betrieb eines Kleinkraftwasserwerks im Gebiet des Schächens zur Produktion von Strom unter besonderer Berücksichtigung der Umweltverträglichkeit. Die Beschwerdeführerin ist durch den angefochtenen Erlass mindestens virtuell besonders berührt (Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG) und hat ein tatsächliches schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG). Die Legitimation der Beschwerdeführerin ist gegeben.
1.3 Die Beschwerdefrist beträgt 30 Tage ab der nach kantonalem Recht massgebenden Veröffentlichung (Art. 101 BGG), wenn eine Volksabstimmung stattgefunden hat, mit der Erwahrung von deren Ergebnissen (BGE 133 I 286 E. 1 S. 288). Der Erwahrungsbeschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Uri vom 19. Juni 2015, S. 981, publiziert (Sachverhalt lit. A.c). Die Beschwerdefrist ist mit der am 20. August 2015 eingereichten Beschwerde eingehalten (Art. 46 Abs. 1 lit. b BGG). Auf die Beschwerde ist unter Vorbehalt des Folgenden einzutreten.
1.4 Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren der abstrakten Normenkontrolle ist einzig die Vereinbarkeit der angefochtenen Bestimmungen mit übergeordnetem Recht. Richtet sich wie hier die abstrakte Normenkontrolle gegen eine Teilrevision eines Erlasses, können grundsätzlich nur die damit geänderten oder neu aufgenommenen Bestimmungen angefochten werden. Bestimmungen, die nicht verändert wurden, können nur geprüft werden, sofern ihnen im Rahmen der Partialrevision des Erlasses eine gegenüber ihrem ursprünglichen Gehalt veränderte Bedeutung zukommt bzw. sie durch die Gesetzesrevision in einem neuen Licht erscheinen und dem Beschwerdeführer dadurch Nachteile entstehen (BGE 135 I 28 E. 3.1.1 S. 31; BGE 122 I 222 E. 1b/aa S. 224). Die Beschwerdeführerin ficht einzig die Art. 2c Abs. 2 lit. b und Abs. 3, Art. 2d Abs. 2, Art. 2e Abs. 2 (i.V.m. Abs. 1) und Abs. 5 GNV/UR 2014 an und legt nicht dar, inwiefern bisherige Bestimmungen der GNV/UR 1992 oder des sonstigen urnerischen Rechts im Lichte dieser Änderungen eine neue Bedeutung erlangen. Soweit sich die Kritik der Beschwerdeführerin gegen andere Bestimmungen richtet, ist darauf nicht einzugehen.
1.5 Sodann kritisiert die Beschwerdeführerin zwar, dass die Verordnung durch den Landrat vorzeitig, d. h. vor der Volksabstimmung, in Kraft gesetzt worden sei. Sie beantragt in ihrem Rechtsbegehren jedoch nicht die Aufhebung von Ziff. II des Landratsbeschlusses betreffend die Inkraftsetzung und führt auch in der Begründung nicht aus, gegen welche Rechtsnorm der Landrat damit verstossen haben soll. Auf die Kritik an der vorzeitigen Inkraftsetzung ist daher nicht einzugehen.
1.6 Von vornherein nicht Streitgegenstand im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle sind sodann die von der Beschwerdeführerin thematisierten Vorgänge im Zusammenhang mit der Erteilung der konkreten Konzession für die Nutzung des Schächenbachs. Weiter kritisiert die Beschwerdeführerin, dass mehrere Behördenmitglieder Verwaltungsratsmitglieder von (gemischtwirtschaftlichen) Elektrizitätsgesellschaften seien, die sich ebenfalls um Wassernutzungskonzessionen bewerben. Die Einsitznahme von Behördenmitgliedern in den Verwaltungsräten gemischtwirtschaftlicher Gesellschaften wird jedoch nicht in den angefochtenen Bestimmungen geregelt und bildet nicht Streitgegenstand. Auf diese Aspekte ist daher höchstens insoweit einzugehen, als sie für die Beurteilung der hier zur Diskussion stehenden Verordnungsbestimmungen von Bedeutung sind (vgl. hinten E. 4.3 und 5). Ebenso wenig betreffen die angefochtenen Bestimmungen den Ausstand von Behördemitgliedern im Rahmen von Konzessionsverfahren. Erst recht ist nicht Streitgegenstand, ob bestimmte Personen in bestimmten Verfahren eine Ausstandspflicht trifft.
1.7
1.7.1 Bei aller Rechtsanwendung von Amtes wegen (Art. 106 Abs. 1 BGG) untersucht das Bundesgericht, unter Berücksichtigung der allgemeinen Begründungspflicht der Beschwerde (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), grundsätzlich nur die geltend gemachten Rügen, es sei denn, die rechtlichen Mängel lägen geradezu auf der Hand. Der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen gilt von vornherein nur im Rahmen des Streitgegenstandes, der dem Gericht zur Entscheidung vorliegt (BGE 141 II 307 E. 6.8 S. 317). Die Begründung muss nicht ausdrücklich die angeblich verletzten Rechtsnormen oder Prinzipien bezeichnen und auch nicht zutreffend, aber doch sachbezogen sein und erkennen lassen, dass und weshalb nach Auffassung des Beschwerdeführers Recht verletzt ist (BGE 140 III 86 E. 2 S. 88 ff.; BGE 139 I 306 E. 1.2 S. 308 f.).
1.7.2 Die Verletzung von Grundrechten und von kantonalem (einschliesslich kommunalem) und interkantonalem Recht prüft das Bundesgericht in jedem Fall nur, falls eine solche Rüge in der Beschwerde überhaupt vorgebracht und ausreichend begründet worden ist (qualifizierte Rüge- und Begründungspflicht gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 140 IV 57 E. 2.2 S. 60). Wird keine Verfassungsrüge erhoben, kann das Bundesgericht eine Beschwerde selbst dann nicht gutheissen, wenn eine Verfassungsverletzung tatsächlich vorliegt (BGE 141 I 36 E. 1.3 S. 41; BGE 139 I 229 E. 2.2 S. 232). Soweit die Beschwerdeschrift diesen Anforderungen nicht genügt, ist auf die Eingabe nicht einzutreten (BGE 140 III 115 E. 2 S. 116; BGE 140 V 136 E. 1.1 S. 138).
1.8 Die Art. 2c-2e GNV/UR 2014 regeln das Verfahren für den Fall, dass bei Konzessionsgesuchen zur Nutzung der Wasserkraft oder zur Pumpspeicherung eine Konkurrenzsituation besteht (Sachverhalt lit. A). Das erste eingereichte Gesuch wird veröffentlicht, worauf weitere Konzessionsgesuche innert Frist eingereicht werden müssen. In der Folge entscheidet die zuständige Behörde (Regierungsrat oder Landrat, Art. 18 Abs. 3 GNG/UR bzw. Art. 2e Abs. 5 GNV/UR 2014), wem die Konzession erteilt wird. Im Einzelnen regeln die Bestimmungen, deren Aufhebung die Beschwerdeführerin beantragt, folgende vier Aspekte:
- Nach Art. 2c Abs. 2 lit. b GNV/UR 2014 müssen die weiteren Gesuche innert 180 Tagen seit der Veröffentlichung des ersten Gesuchs eingereicht werden; wer ein verspätetes Gesuch einreicht, verwirkt jeden Anspruch auf weitere Amtshandlungen, unter Vorbehalt einer Nachbesserung formeller Mängel (Art. 2c Abs. 3 GNV/UR 2014).
- Die zuständige Behörde verlangt von jedem Bewerber einen Kostenvorschuss, der bei Erteilung nicht an die Konzessionsgebühr angerechnet wird (Art. 2d Abs. 2 GNV/UR 2014).
- Art. 2e Abs. 2 GNV/UR 2014 enthält Kriterien für die Bestimmung des öffentlichen Wohls, wobei der Landrat vier "Dimensionen" (Umwelt, Wirtschaft, Gesellschaft und Beteiligung der öffentlichen Hand) als massgebend erklärt.
- Art. 2e Abs. 5 GNV/UR 2014 regelt das Prozedere für den Entscheid des Regierungs- oder Landrates.
Die Beschwerdeführerin führt mit keinem Wort aus, weshalb die Erhebung eines Kostenvorschusses rechtswidrig sein soll. Auf den Antrag, Art. 2d Abs. 2 GNV/UR 2014 sei aufzuheben, ist daher mangels Begründung nicht einzutreten.
Hinsichtlich der übrigen Aspekte liegt hingegen eine rechtsgenügliche Begründung vor, so dass insoweit auf die Beschwerde einzutreten ist.
2.
2.1 Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass mehrere Behördenmitglieder, namentlich Mitglieder des Regierungsrates und insbesondere der für die Konzessionserteilung federführende Baudirektor, Verwaltungsratsmitglieder von (gemischtwirtschaftlichen) Elektrizitätsgesellschaften seien, die sich ebenfalls um Wassernutzungskonzessionen bewerben. Es bestehe daher eine problematische Interessenverflechtung beim Kanton. Es könne nicht erwartet werden, dass die kantonalen Behörden ein Konzessionsgesuch einer privaten Gesellschaft unvoreingenommen prüfen würden, wenn zugleich eine Gesellschaft, an welcher der Kanton beteiligt sei, sich um die gleiche Konzession bewerbe. Infolge dieser Beteiligung des Kantons werde ein faires Verfahren verunmöglicht. Dadurch würden Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 29 Abs. 1 BV sowie die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und 94 BV) verletzt.
Es sei unmöglich, wie in Art. 2c Abs. 2 lit. b GNV/UR 2014 vorgeschrieben, innert 180 Tagen ein Konkurrenzgesuch auszuarbeiten, so dass Art. 6 Ziff. 1 EMRK sowie der diese Bestimmung konkretisierende Art. 60 Abs. 3bis des Bundesgesetzes vom 22. Dezember 1916 über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte (WRG; SR 721.80) verletzt werde; zudem verstosse Art. 2c Abs. 3 GNV/UR 2014, wonach bei verspätetem Gesuch jeder Anspruch auf Amtshandlung verwirke, gegen Art. 60 Abs. 3 WRG.
Sodann verstiessen die in Art. 2e Abs. 2 GNV/UR 2014 enthaltenen Kriterien für die Umschreibung des Vorrangs gegen die abschliessende bundesrechtliche Aufzählung der Kriterien in Art. 39 und 41 WRG; das Kriterium der Beteiligung der öffentlichen Hand verletze zudem Art. 27 und 94 BV.
Schliesslich verstosse die in Art. 2e Abs. 5 GNV/UR 2014 vorgesehene Zuständigkeit von Regierungs- und Landrat angesichts der Verflechtungen zwischen dem Kanton und gemischtwirtschaftlichen Unternehmen gegen Art. 6 Ziff. 1 EMRK, Art. 27, 29 Abs. 1 sowie 94 BV, Art. 60 Abs. 3bis WRG und Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 6. Oktober 1995 über den Binnenmarkt (BGBM; SR 943.02), zumal der Rechtsweg gegen die Konzessionserteilung verschlossen sei.
2.2 Bevor auf die einzelnen Bestimmungen eingegangen wird, deren Aufhebung die Beschwerdeführerin beantragt, rechtfertigt es sich, die Rechtslage im Zusammenhang mit der Gewässernutzung in Erinnerung zu rufen.
2.2.1 Der Bund legt Grundsätze fest über die Erhaltung und die Erschliessung der Wasservorkommen, über die Nutzung der Gewässer zur Energieerzeugung und für Kühlzwecke sowie über andere Eingriffe in den Wasserkreislauf (Art. 76 Abs. 2 BV). Die Gewässerhoheit, das heisst die öffentlich-rechtliche Sachherrschaft und damit auch Verfügungsmacht über die Wasservorkommen, liegt freilich von Bundesverfassungs wegen bei den Kantonen (Art. 76 Abs. 4 Satz 1 BV; vgl. auch Art. 664 Abs. 2 ZGB; Art. 1 und 2 WRG; BGE 103 Ia 329 E. 8 S. 349; BGE 109 Ia 134 E. 4a S. 141; Urteil 2C_900/2011 vom 2. Juni 2012 E. 2.1, in: RDAF 2014 I S. 484, ZBl 114/2013 S. 347). Das verfügungsberechtigte Gemeinwesen kann die Wasserkraft selber nutzen oder das Recht zur Nutzung anderen verleihen (Art. 3 Abs. 1 WRG). Eine solche Verleihung erfolgt auf dem Wege der Konzessionierung (Art. 38 ff. WRG). Die Behörde berücksichtigt bei ihrem Entscheid das öffentliche Wohl, die wirtschaftliche Ausnutzung des Gewässers und die an ihm bestehenden Interessen (Art. 39 WRG). Die Konzessionserteilung ist eine Verfügung über kantonale Hoheits- oder Souveränitätsrechte (BGE 103 Ia 329 E. 8 S. 348 f.; BGE 140 II 262 E. 10.3 S. 287). Da es dem Kanton freisteht, die ihm zustehenden Wasserkräfte selber zu nutzen, kann ein Privater gestützt auf das WRG von vornherein keinen Anspruch auf Erteilung einer Wasserrechtskonzession erheben (BGE 125 II 18 E. 4a/aa S. 21; JACQUES FOURNIER, Vers un nouveau droit des concessions hydroélectriques, 2002, S. 103; HANS WYER, Rechtsfragen der Wasserkraftnutzung, 2000, S. 26; vgl. namentlich auch den Bericht der Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie des Nationalrates [UREK-N] vom 21. Februar 2011 zur Parlamentarischen Initiative 10.480 "Keine unnötige Bürokratie im Bereich der Stromnetze" [nachfolgend: Bericht UREK-N], BBl 2011 2901, insb. 2907 Ziff. 1.4.3; dazu hinten E. 2.2.3). Ebenso wenig besteht ein Rechtsanspruch auf Verlängerung einer einmal erteilten Konzession (vgl. Art. 58a WRG; zum früheren Rechtszustand BGE 119 Ib 254 E. 10e S. 292 f.).
2.2.2 Das Verfahren für die Verleihung durch eine kantonale Behörde wird unter Vorbehalt abweichender Bestimmungen durch die Kantone geregelt (Art. 60 Abs. 1 WRG). Die Gesuche um Verleihung sollen veröffentlicht werden unter Ansetzung einer angemessenen Frist, während welcher wegen Verletzung öffentlicher oder privater Interessen Einsprache gegen die Verleihung erhoben werden kann (Art. 60 Abs. 2 WRG). Mit der Veröffentlichung darf die Androhung, dass nicht rechtzeitig angemeldete Rechte verwirkt seien, nicht verbunden werden (Art. 60 Abs. 3 WRG). Für den Fall, dass mehrere Bewerber eine Konzession für das gleiche Gewässer beantragen, legt Art. 41 WRG fest, dass demjenigen der Vorzug gebührt, dessen Unternehmen dem öffentlichen Wohl in grösserem Masse dient und, wenn sie darin einander gleichstehen, demjenigen, durch dessen Unternehmen für die wirtschaftliche Ausnutzung des Gewässers am besten gesorgt ist. Eine besondere Verfahrensvorschrift für diesen Fall enthält das WRG in seiner ursprünglichen Fassung nicht.
2.2.3 Mit der Revision des BGBM vom 16. Dezember 2005, in Kraft ab 1. Juli 2006 (AS 2006 2363), wurde ein neuer Art. 2 Abs. 7 BGBM aufgenommen, wonach die Übertragung der Nutzung kantonaler und kommunaler Monopole auf Private auf dem Weg der Ausschreibung zu erfolgen hat und Personen mit Niederlassung oder Sitz in der Schweiz nicht diskriminieren darf. Die Wettbewerbskommission vertrat in einem Gutachten vom 22. Februar 2010 (Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2011/2 S. 345-352) die Auffassung, beider Erteilung einer Sondernutzungskonzession für die Errichtung elektrischer Anlagen auf öffentlichem Grund handle es sich um einen ausschreibungspflichtigen Tatbestand im Sinne dieser Bestimmung. Als Reaktion auf dieses Gutachten änderte der Gesetzgeber aufgrund der bereits genannten Parlamentarischen Initiative 10.480 "Keine unnötige Bürokratie im Bereich der Stromnetze" (vorne E. 2.2.1) das Bundesgesetz vom 23. März 2007 über die Stromversorgung (StromVG; SR 734.7) und im gleichen Zuge auch das WRG. Diesem fügte er namentlich einen neuen Art. 60 Abs. 3bis ein mit folgendem Wortlaut:
"Die Konzession kann ohne Ausschreibung verliehen werden. Die Verleihung hat in einem diskriminierungsfreien und transparenten Verfahren zu erfolgen."
Die UREK-N erwog dazu, das bisherige Konzessionsverfahren gestalte sich in aller Regel so, dass die zuständige Behörde von dem oder den Interessenten kontaktiert werde; das Konzessionsgesuch müsse gemäss Art. 60 Abs. 2 bzw. Art. 62c WRG publiziert werden, so dass auch andere Interessenten die Möglichkeit hätten, ihr eigenes Interesse an einer entsprechenden Konzession anzumelden. Dieses einfache Verfahren entspreche dem Umstand, dass das zuständige Gemeinwesen grundsätzlich in eigenem Ermessen darüber befinden könne, ob, an wen und unter welchen Bedingungen es sein Wassernutzungsrecht an Dritte verleihen wolle; es bestehe kein Anspruch auf Erteilung einer Konzession. Das heutige Verfahren könne als diskriminierungsfrei und wettbewerbsorientiert bezeichnet werden, weil die technischen Daten und die Dauer bestehender Konzessionen zugänglich seien.
Einige Kantone hätten zudem öffentlich zugänglich diejenigen Gewässerabschnitte bezeichnet, bei welchen noch Ausbaupotenzial vorhanden sei und deren Nutzung grundsätzlich als sinnvoll und erwünscht erscheine; die an der Nutzbarmachung Interessierten hätten damit Kenntnis davon, welche Konzessionen voraussichtlich neu erteilt würden. Bisher habe kein Kanton ein Ausschreibungsverfahren eingeführt oder tatsächlich durchgeführt. Mit den neuen Bestimmungen werde die etablierte, bewährte Praxis übernommen. Die Vorlage schaffe die eindeutige rechtliche Grundlage, damit die gängige Praxis unverändert weitergeführt werden könne (Bericht UREK-N, a.a.O., S. 2906-2908). Der Satz, wonach die Verleihung der Wasserrechtskonzessionen in einem diskriminierungsfreien und transparenten Verfahren zu erfolgen habe, stelle materiell keine eigentliche Neuerung dar (Bericht UREK-N, a.a.O., S. 2913).
Insgesamt wollte der Bundesgesetzgeber damit das bisherige Recht weiterführen, in welchem durch die in Art. 60 Abs. 2 WRG vorgeschriebene Veröffentlichung des Konzessionsgesuchs eine genügende Transparenz bestand (vgl. RICCARDO JAGMETTI, Energierecht, 2005, S. 470 f.). Damit ist insbesondere klar, dass in Abweichung von Art. 2 Abs. 7 BGBM für die hier genannten Konzessionen eine Ausschreibung nicht erforderlich ist (DANIEL KUNZ, Konzessionen, durchdachte Ausgestaltung und korrekte Vergabe, in: Aktuelles Vergaberecht 2012, 2012, S. 205 ff., 218; ETIENNE POLTIER, Commentaire romand, Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013, N. 48 zu Art. 2 VII BGBM, S. 1898).
2.3 Vor diesem Hintergrund ergibt sich, dass der als verletzt gerügte Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf das in den Art. 2c-2e GNV/UR 2014 geregelte Verfahren bei Konkurrenzgesuchen keine Anwendung findet. Der von Art. 6 Ziff. 1 EMRK verwendete Begriff der "zivilrechtlichen" Ansprüche und Verpflichtungen wird zwar nach der Praxis des EGMR in einem weiteren Sinne verstanden als der Begriff des Zivilrechts im Sinne des schweizerischen Rechts; vorausgesetzt ist jedoch, dass es um ein Recht geht, das nach der massgebenden landesrechtlichen Regelung besteht. Art. 6 Ziff. 1 EMRK findet zwar Anwendung, wenn es um den Entzug eines wohlerworbenen Rechts geht (BGE 132 II 485 E. 1.4 S. 493 f.; BGE 119 Ia 154 E. 5c S. 161 f.), nicht hingegen auf die Verfahren um Erteilung von Konzessionen, soweit darauf kein Rechtsanspruch besteht (Nichteintretensentscheid des EGMR Skyradio AG gegen Schweiz vom 31. August 2004 [46841/99]; BGE 127 I 84 E. 2; BGE 125 I 209 E. 7b; 125 II 293 E. 5). Wie dargelegt (E. 2.2.1), ergibt sich aber aus dem WRG kein Anspruch auf Konzessionserteilung. Die Beschwerdeführerin macht auch nicht geltend, dass ihr aufgrund des kantonalen Rechts ein Anspruch auf Konzessionserteilung zustünde. Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist somit nicht anwendbar.
2.4
2.4.1 Desgleichen ist die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) durch die angefochtenen Bestimmungen nicht tangiert: Sie schützt die Ausübung jeder auf Erwerb gerichteten privaten Tätigkeit (BGE 138 I 378 E. 6.1). Einschränkungen dieses Grundrechts unterliegen den Anforderungen von Art. 36 BV. Zudem sind Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit nur zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kantonale Regalrechte begründet sind (Art. 94 Abs. 4 BV). Die in Art. 76 Abs. 4 Satz 1 BV ausdrücklich gewährleistete Verfügungsmacht der Kantone über ihre Wasserkräfte ("Gewässerhoheit") stellt ein solches kantonales Regal dar und kann daher dem Anwendungsbereich der Wirtschaftsfreiheit entzogen werden (FOURNIER, a.a.O., S. 114 f.; KLAUS A. VALLENDER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 78 zu Art. 27 BV; FELIX UHLMANN, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 25 zu Art. 94 BV; PIERRE MOOR, Droit administratif, Bd. III, 1992, S. 126; PAUL RICHLI, Grundriss des schweizerischen Wirtschaftsverfassungsrechts, 2007, S. 66 N. 220, S. 70 N. 235).
2.4.2 Die Grundrechte verschaffen keinen Anspruch auf eine beliebige Benützung des öffentlichen Grundes oder öffentlicher Güter für private Aktivitäten (BGE 138 I 274 E. 2.2.2 S. 282 f.; BGE 127 I 164 E. 3c und 5b S. 171 bzw. 177 ff.). Zwar hat die Rechtsprechung aus der Wirtschaftsfreiheit einen bedingten Anspruch auf gesteigerten Gemeingebrauch öffentlichen Grundes abgeleitet; die Bedeutung von Art. 27 und 94 BV liegt in diesem Zusammenhang aber vor allem darin, die Gleichbehandlung der Konkurrenten sicherzustellen bzw. bei der Regelung des gesteigerten Gemeingebrauchs auf faire Wettbewerbsverhältnisse hinzuwirken (BGE 132 I 97 E. 2.2 S. 100 ff.; BGE 128 I 136 E. 4.1 S. 145 f.; BGE 126 I 133 E. 4d S. 140). Dies kann namentlich bedeuten, dass die Nutzung des öffentlichen Grundes nicht einem beschränkten Kreis von immer gleichen Bewerbern vorbehalten bleibt, sondern dass mehrere Bewerber abwechselnd berücksichtigt werden, wobei ein Ausgleich anzustreben ist zwischen dem Interesse der neuen Bewerber, ebenfalls Nutzungsmöglichkeiten zu erhalten, und dem Interesse der bisherigen Bewilligungsinhaber an Rechtssicherheit und am Schutz ihrer getätigten Investitionen (BGE 132 I 97 E. 2; BGE 130 I 26 E. 6.3.3.2; BGE 108 Ia 135 E. 4 und 5; Urteil 2C_829/2015 vom 15. Januar 2016 E. 4.3).
2.4.3 Das Bundesgericht hat gelegentlich offengelassen, ob ein bedingter Anspruch auch auf Sondernutzung bestehen kann (BGE 119 Ia 390 E. 9; BGE 125 I 209 E. 5c; je mit Hinweisen auf Literaturstimmen, die einen solchen Anspruch bejahen; vgl. seither auch DANIEL KUNZ, Verfahren und Rechtsschutz bei der Vergabe von Konzessionen, 2004, S. 85 ff.; BERNHARD WALDMANN, in: Die Konzession, Isabelle Häner/Bernhard Waldmann [Hrsg.], 2011, S. 24). Jedenfalls kann ein solcher Anspruch aber nicht gelten für die Konzessionierung von Regalrechten, namentlich von Wasserrechten (vgl. Urteil 2P.159/2001 vom 12. Februar 2003 E. 1.2 und 3; MOOR, a.a.O., S. 300 f.): Das Gemeinwesen ist zur Erteilung von Wassernutzungskonzessionen nicht verpflichtet, sondern es kann die Nutzung selber vornehmen oder auch - unter Vorbehalt von Art. 11 WRG - darauf verzichten. Spiegelbildlich kann niemand einen Anspruch auf Konzession erheben (dazu vorne E. 2.2.1; vgl. auch Urteil 1C_718/2013 vom 20. März 2014 E. 3 und 5, in: RDAF 2015 I S. 369, URP 2014 S. 289). Zudem schliesst die einmal erteilte Konzession ihrer Natur nach die Berechtigung sämtlicher Dritter während der Konzessionsdauer aus (MOOR, a.a.O., S. 287 f.; DUBEY/ZUFFEREY, Droit administratif général, 2014, S. 541 f.). Sie verschafft ein wohlerworbenes Recht, das nur unter einschränkenden Voraussetzungen entzogen oder eingeschränkt werden kann, was dem Schutz der getätigten Investitionen dient (Art. 43 WRG; BGE 138 II 575 E. 4.5; BGE 130 II 18 E. 3.2 S. 22; BGE 126 II 171 E. 3b; BGE 119 Ib 254 E. 5a).
2.4.4 Mit der Erteilung der Konzession wird somit einerseits dem Konzessionär ein dauerhaftes Privileg an der betreffenden Wasserkraft verschafft und spiegelbildlich zugleich allen anderen Interessenten jegliche Nutzung derselben untersagt. Damit werden die wesentlichen Grundzüge der Wirtschaftsfreiheit, nämlich Wettbewerb und Gleichbehandlung der Konkurrenten, völlig ausgeschaltet. Ein so ausgestaltetes Konzessionssystem und die Wirtschaftsfreiheit sind gegensätzliche und unvereinbare Konzepte; jenes setzt voraus, dass diese ausgeschlossen ist und umgekehrt. Art. 27 BV ist somit auf die Erteilung der Wasserrechtskonzession nicht anwendbar und kann von vornherein nicht verletzt sein. Die Erteilung richtet sich nicht nach den Grundsätzen der Wirtschaftsfreiheit, sondern liegt im Ermessen der Konzessionsbehörde, das nur durch die allgemeinen Grundsätze, namentlich das Willkürverbot, eingeschränkt ist (MOOR, a.a.O., S. 126; DUBEY/ZUFFEREY, a.a.O., S. 505 ff.), oder allenfalls durch spezialgesetzliche Vorschriften (vgl. hinten E. 4).
3.
Art. 2c Abs. 2 lit. b und Abs. 3 GNV/UR 2014
3.1 Nach dem vorne (E. 2.2.3) Gesagten ist es nicht rechtswidrig, wenn der Kanton Uri für die Erteilung von Konzessionen für neu zu nutzende Gewässerstrecken kein Ausschreibungsverfahren vorsieht, sondern das erste eingegangene Gesuch auflegt unter Ansetzung einer Frist, in welcher Konkurrenzgesuche eingereicht werden können; eine solche Regelung entspricht vielmehr derjenigen, welche dem Gesetzgeber beim Erlass von Art. 60 Abs. 3bis WRG vorschwebte.
3.2 Unbegründet ist der Einwand der Beschwerdeführerin, die in Art. 2c Abs. 3 GNV/UR 2014 festgesetzte Verwirkungsfolge bei verspäteter Gesuchseinreichung verstosse gegen Art. 60 Abs. 3 WRG. Diese Norm lautet in den drei Amtssprachen Deutsch, Französisch und Italienisch, die in gleicher Weise verbindlich sind (Art. 14 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 18. Juni 2004 über die Sammlungen des Bundesrechts und das Bundesblatt [PublG; SR 170.512]):
"Mit der Veröffentlichung darf die Androhung, dass die nicht rechtzeitig angemeldeten Rechte verwirkt seien, nicht verbunden werden."
"La publication ne peut entraîner la perte des droits qui n'auraient pas été déclarés en temps utile."
"Alla pubblicazione non può essere aggiunta la comminatoria della perenzione dei diritti che non fossero stati dichiarati in tempo utile."
Art. 60 Abs. 3 WRG ist zu lesen im Zusammenhang mit dem vorangehenden Abs. 2, wonach die Gesuche um Verleihung von Wasserkraftkonzessionen veröffentlicht werden sollen unter Ansetzung einer angemessenen Frist, während welcher wegen Verletzung öffentlicher oder privater Interessen Einsprache gegen die Verleihung erhoben werden kann. Wie aus diesem Zusammenhang hervorgeht, wird hier der Fall geregelt, dass Dritte gegen die Erteilung der Konzession Einsprachen erheben; Abs. 3 stellt klar, dass im Rahmen dieser Einsprachen nicht über (privat- oder konzessionsrechtliche) Rechte entschieden werden kann, die sich der Realisierung der konzedierten Anlage entgegenstellen könnten (BGE 119 Ib 23 E. 2c/cc S. 28 f.). Dies entspricht wiederum Art. 45 WRG, wonach durch die Konzession die Privatrechte Dritter und die früheren Konzessionen nicht berührt werden (unter Vorbehalt einer Enteignung, Art. 46 f. WRG). Dritte, die sich um die gleiche Konzession bewerben, haben jedoch keinen materiellrechtlichen Anspruch auf deren Erteilung (vorne E. 2.2.1 und 2.4), so dass gar kein Recht verwirken könnte. Sie haben höchstens einen prozeduralen Anspruch auf Behandlung des Gesuchs. Der Sinn von Art. 60 Abs. 3 WRG kann aber nicht darin bestehen, dass Mitbewerber zeitlich unbegrenzt ein konkurrierendes Konzessionsgesuch einreichen können. Denn dies hätte zur Konsequenz, dass eine sinnvolle Koordination mehrerer konkurrierender Gesuche nicht möglich wäre, was das von Art. 60 Abs. 3bis WRG angestrebte Ziel, transparente Verfahren zu ermöglichen, unterlaufen würde.
3.3 Die Beschwerdeführerin bringt vor, die Ausarbeitung eines Konkurrenzgesuchs innert 180 Tagen sei unmöglich: Allein schon für die Erstellung eines Restwasserberichts müssten während eines ganzen Jahres Wasserstandsmessungen durchgeführt werden, um die Abflussmenge Q347 (Art. 30 lit. b GSchG [SR 814.20])bestimmen zu können. Allerdings weist die Beschwerdeführerin selber darauf hin, dass der Kanton Uri am 25. September 2012 ein im Internet zugängliches Schutz- und Nutzungskonzept Erneuerbare Energien erlassen hat, in welchem die energiewirtschaftlich noch zu nutzenden Gewässerstrecken genau definiert werden. Alle Interessenten können gestützt auf dieses Konzept grundsätzlich in gleicher Weise die Grundlagen für ein Konzessionsgesuch erstellen und versuchen, als Erste ein Gesuch einzureichen. Insoweit sind die vom Gesetzgeber ins Auge gefassten (dazu vorne E. 2.2.3) Anforderungen an ein diskriminierungsfreies und transparentes Verfahren im Sinne von Art. 60 Abs. 3bis WRG eingehalten. Damit ist auch Art. 29 Abs. 1 BV nicht verletzt. Dass ein Bewerber faktisch einen bestimmten Informationsvorsprung haben kann, der ihm die Ausarbeitung eines Gesuchs erleichtert, lässt sich in solchen Konstellationen nicht vermeiden. Das könnte auch nicht ausgeschlossen werden, wenn ein Ausschreibungsverfahren durchgeführt würde, bei welchem alle Bewerber innert einer festgesetzten Frist ihre Gesuche einzureichen hätten.
3.4 Nicht auszuschliessen ist freilich, dass gemischtwirtschaftliche Unternehmen, an denen der Kanton beteiligt ist, aufgrund dieser Beteiligung einen Informationsvorsprung gegenüber privaten Unternehmen geniessen. Dieser Aspekt ist jedoch im Zusammenhang mit der generellen Kritik der Beschwerdeführerin an der Doppelrolle des Kantons zu beurteilen (dazu hinten E. 4.3 und 5).
4.
Art. 2e Abs. 2 GNV/UR 2014
4.1 Soweit die Beschwerdeführerin vorbringt, Art. 39 und 41 WRG würden die Kriterien für die Konzessionserteilung abschliessend regeln und eine kantonalrechtliche Regelung ausschliessen, ist dies unbegründet. Die Bundeszuständigkeit für die Regelung der Wassernutzung ist eine Grundsatzkompetenz (Art. 76 Abs. 2 BV). Eine solche bedingt und erlaubt prinzipiell eine ausführende kantonale Gesetzgebung (BLAISE KNAPP, La répartition des compétences et la coopération de la Confédération et des cantons, in: Verfassungsrecht der Schweiz, Thürer/Aubert/Müller [Hrsg.], 2001, S. 461 N. 18 und S. 464 f. N. 44; HÄFELIN/HALLER/KELLER, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 8. Aufl. 2012, N. 1087 ff.). Das gilt im Rahmen des Bundesrechts namentlich auch für den Bereich der Wasserkraftnutzung (CALUORI/GRIFFEL, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 20 zu Art. 76 BV; WYER, a.a.O., S. 13, 18). Artikel 39 und 41 WRG sind stark konkretisierungsbedürftig und geben der zuständigen Behörde einen grossen Ermessensspielraum (BGE 130 II 18 E. 3.3 S. 24). Es kann dem Kanton nicht verwehrt sein, anstatt im Einzelfall sein Ermessen auszuüben, darüber konkretisierende allgemeine Regeln zu erlassen, solange diese nicht im Widerspruch zum Bundesrecht stehen.
4.2 Von einem Widerspruch zum Bundesrecht (Art. 49 Abs. 1 BV) kann jedenfalls in Bezug auf die drei "Dimensionen" (so der Wortlaut von Art. 2e Abs. 2 GNV/UR 2014) "Umwelt, Wirtschaft und Gesellschaft" keine Rede sein: Diese Aspekte konkretisieren den Begriff des öffentlichen Wohls im Sinne von Art. 39 und 41 WRG. Das gilt auch in Bezug auf die "Dimension" "Wirtschaft": Zwar unterscheiden die Art. 39 und 41 WRG zwischen dem öffentlichen Wohl und der wirtschaftlichen Ausnutzung des Gewässers. Diese kommt nach dem Wortlaut des Gesetzes als Zuteilungskriterium unter mehreren Mitbewerbern nur dann zum Zuge, wenn die Projekte einander in Bezug auf das öffentliche Wohl gleichstehen. Indessen ist die "Dimension" "Wirtschaft" im Sinne von Art. 2e Abs. 2 GNV/UR 2014 nicht gleichbedeutend mit der wirtschaftlichen Ausnutzung des Gewässers (welche in Art. 2e Abs. 3 GNV/UR 2014 näher ausgeführt wird). Sie umfasst in einem weiteren Sinne die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen der geplanten Anlage (vgl. BGE 140 II 262 E. 8.4.1 S. 281 f.). Es ist deshalb nicht zu beanstanden, wenn die "Dimension" "Wirtschaft" bereits unter dem Aspekt des öffentlichen Wohls berücksichtigt wird. Das von der Beschwerdeführerin vermisste Kriterium der hohen technischen Funktionalität bei geringen Unterhaltskosten ist sodann in den in Art. 2e Abs. 3 GNV/UR 2014 genannten "Aspekten" (so der diesbezügliche Wortlaut) für eine wirtschaftliche Ausnutzung der Gewässer (namentlich Energieeffizienz; Gestehungskosten) enthalten. Unerfindlich ist schliesslich, inwiefern die bundesrechtlich verankerten Kriterien des Umwelt-, Natur-, Heimat- und Gewässerschutzes hintangestellt bleiben sollen, sind doch all diese Aspekte im Kriterium "Umwelt" offensichtlich mit erfasst.
4.3 Die Beschwerdeführerin kritisiert hauptsächlich, das Kriterium der Beteiligung der öffentlichen Hand finde im WRG keine Grundlage und führe zu Wettbewerbsverzerrungen, was gegen Art. 27 BV und Art. 6 Ziff. 1 EMRK verstosse.
4.3.1 Wie dargelegt (E. 2.3 und 2.4), sind Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 27 BV hier von vornherein nicht einschlägig. Zu prüfen bleibt, ob das Kriterium der Beteiligung der öffentlichen Hand mit dem WRG vereinbar ist.
4.3.2 Es trifft zu, dass dieses Kriterium im WRG nicht genannt ist. Indessen ist daran zu erinnern, dass das WRG nur die Grundsätze für die Wassernutzung enthält, während die Verfügungsgewalt den Kantonen zusteht (vorne E. 2.2.1). Ob und an wen die Wassernutzung konzediert werden soll, richtet sich in den Schranken des Bundesrechts nach kantonalem Recht. Die Gewässerhoheit obliegt nach dem Gesagten den Kantonen. Es kann daher dem kantonalen Recht nicht benommen sein, darüber auch Regeln aufzustellen, die das WRG selber nicht enthält. Die Beschwerdeführerin weist selber auf Art. 50 Abs. 4 der Verfassung des Kantons Uri vom 28. Oktober 1984 (KV/UR; SR 131.214) hin, wonach Wasserkräfte, die dem Kanton gehören, nur zur Nutzung verliehen werden dürfen, wenn sich der Kanton am Unternehmen des Beliehenen erheblich beteiligen kann (vgl. auch Art. 24 GNG/UR). Wenn gemäss kantonalem Recht die Beteiligung der öffentlichen Hand sogar Voraussetzung der Konzessionierung ist, kann dieser Aspekt umso mehr auch ein Zuschlagskriterium darstellen.
4.3.3 Mit ihrer Kritik stellt die Beschwerdeführerin implizit Art. 50 Abs. 4 KV/UR in Frage. Die Norm lautet im Einzelnen:
"Wasserkräfte, die dem Kanton gehören, dürfen nur zur Nutzung verliehen werden, wenn sich der Kanton am Unternehmen des Beliehenen erheblich beteiligen kann."
Auch diese Verfassungsbestimmung wurde von der Bundesversammlung gewährleistet (Bundesbeschluss vom 3. Oktober 1985, BBl 1985 II 1343). Praxisgemäss sieht das Bundesgericht angesichts der verfassungsgemässen Kompetenzordnung (vgl. Art. 51 Abs. 2 und 172 Abs. 2 BV) nicht nur von einer abstrakten (hauptfrageweisen) Normenkontrolle (Urteil 1C_379/2011 vom 2. Dezember 2011 E. 1.2; BGE 118 Ia 124 E. 3 S. 126 f.), sondern grundsätzlich auch von einer inzidenten (vorfrageweisen) Kontrolle von Bestimmungen von Kantonsverfassungen ab (BGE 121 I 138 E. 5c S. 146 ff.; BGE 104 Ia 215 E. 1 S. 219; BGE 100 Ia 362 E. 5b S. 364; BGE 89 I 389 E. 3 S. 393 ff.). Dabei hat es freilich jüngst offengelassen, ob an dieser Praxis festzuhalten sei (BGE 140 I 394 E. 9.1 S. 403 f.; BGE 138 I 378 E. 5.2 S. 383 f. und E. 5.3 S. 384). Es überprüft im Anwendungsfall Bestimmungen einer Kantonsverfassung immerhin, wenn das übergeordnete Recht im Zeitpunkt der Gewährleistung noch nicht in Kraft war oder es sich seither in einer Weise weiterentwickelt hat, der es Rechnung zu tragen gilt (so schon BGE 131 I 126 E. 3.1 S. 130; BGE 116 Ia 359 E. 4b S. 366; BGE 111 Ia 239 E. 3a S. 230). Dass die Voraussetzungen für eine inzidente Überprüfung der Kantonsverfassung hier gegeben wären, legt die Beschwerdeführerin nicht dar.
4.3.4 Auch abgesehen davon spricht im vorliegenden Verfahren der abstrakten Normenkontrolle einiges dafür, dass die Bundesrechtmäsigkeit von Art. 50 Abs. 4 KV/UR nicht in Zweifel zu ziehen ist: Wie dargelegt, steht die Verfügungsmacht über die öffentlichen Gewässer den Kantonen zu. In Ergänzung dazu führt das Bundesrecht hierzu aus, das verfügungsberechtigte Gemeinwesen könne die Wasserkraft "selbst nutzbar machen oder das Recht zur Benutzung andern verleihen" (Art. 3 Abs. 1 WRG). Wenn ein Kanton von Bundesgesetzesrechts wegen ermächtigt ist, sich die Nutzung der Wasserkraft vorzubehalten (und mithin keine Beleihung vorzunehmen), muss es ihm auch möglich sein, eine etwaige Konzession davon abhängig zu machen, dass er - der Kanton - sich am Unternehmen des Beliehenen "erheblich beteiligen kann" (Art. 50 Abs. 4 KV/UR). Macht die öffentliche Hand von der erheblichen Beteiligung Gebrauch, kann in einer solchen Verleihung jedenfalls dem Grundsatze nach keine verpönte Diskriminierung im Sinne von Art. 60 Abs. 3bis WRG begründet liegen.
4.3.5 Die blosse Möglichkeit, dass der angefochtene Erlass im konkreten Einzelfall gegebenenfalls eine Verfassungsverletzung bewirken könnte, rechtfertigt für sich alleine im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle noch kein höchstrichterliches Eingreifen (BGE 140 I 353 E. 3 S. 358; BGE 102 Ia 104 E. 1b S. 109). Angebliche Verfassungsverletzungen im konkreten Einzelfall können nur und erst zum Gegenstand einer inzidenten Normenkontrolle gemacht werden, die durch das vorliegende Urteil nicht präjudiziert wird (so schon BGE 68 I 18 E. 3 S. 29 f.; siehe auch BGE 119 Ia 141 E. 5d/cc S. 153).
4.3.6 Dennoch kann hier Folgendes ergänzt werden: Weder im Bericht UREK-N (vorne E. 2.2.1 und 2.2.3) noch in der Stellungnahme des Bundesrates (BBl 2011 3907 ff.) noch in der Debatte in den Räten (AB 2011 N 819-822; S 1185) wurde der Begriff des "diskriminierungsfreien" Verfahrens (Art. 60 Abs. 3bis WRG) vertieft diskutiert; es wurde bloss ausgeführt, dass damit nur die allgemeinen Rechtsgrundsätze wiedergegeben werden sollen (AB 2011 N 820 [Kommissionssprecher Nordmann]). Es ist notorisch, dass die schweizerische Elektrizitätswirtschaft seit je durch eine starke Beteiligung der öffentlichen Hand und gemischtwirtschaftlicher Unternehmen charakterisiert ist (BGE 129 II 497 E. 3.1; BGE 138 I 468 E. 2.1, BGE 138 I 454 E. 3.6). Dem Gesetzgeber war bewusst, dass es um Monopole geht, die nicht einem direkten Wettbewerb unterliegen, sondern auch vom Gemeinwesen oder von juristischen Personen, an denen die öffentliche Hand beteiligt ist, ausgeübt werden (Bericht UREK-N, a.a.O., S. 2904 f.; AB 2011 N 820 [Kommissionssprecher Schmidt], 821 [Killer, Nussbaumer, Leutenegger]). Hätte der Gesetzgeber dies grundlegend ändern wollen, hätte er auch die Art. 2 und 3 WRG und Art. 18 StromVG (SR 734.7) ändern und damit die Struktur der Elektrizitätswirtschaft grundlegend modifizieren müssen, was nicht die Absicht war; im Gegenteil wollte der Gesetzgeber die bisherig praktizierte Regelung beibehalten. Das Diskriminierungsverbot im Sinne von Art. 60 Abs. 3bis WRG kann deshalb nicht so verstanden werden, dass damit eine Privilegierung der öffentlichen oder öffentlich beherrschten Unternehmen untersagt würde. Dagegen spricht neben der historischen auch eine verfassungskonforme Auslegung, würde doch durch ein solches Verständnis die in Art. 76 Abs. 4 BV garantierte Gewässerhoheit der Kantone ausgehebelt.
5.
Art. 2e Abs. 5 GNV/UR 2014
5.1 Aus den bereits dargelegten Gründen ist schliesslich auch die Kritik der Beschwerdeführerin unbegründet, die Zuständigkeit von Regierungsrat oder Landrat zum Konkurrenzentscheid verstosse angesichts der personellen und institutionellen Verflechtungen zwischen Kanton und gemischtwirtschaftlichen Unternehmen gegen Art. 29 Abs. 1 BV, Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 60 Abs. 3bis WRG:
5.2 Es liegt in der Natur eines kantonalen Regalrechts, dass der Kanton einerseits Inhaber des Rechts ist und andererseits darüber entscheidet, ob bzw. durch wen dieses Recht ausgeübt wird. Zwar kann es durchaus sinnvoll und angebracht sein, innerhalb eines Gemeinwesens die Wahrnehmung der Eignerinteressen und die Aufsichtsfunktionen institutionell und personell zu trennen, wie das in vielen Bereichen praktiziert oder angestrebt wird. Eine generelle verfassungsrechtliche Pflicht dazu besteht jedoch nicht, insbesondere nicht im Bereich der Erteilung von Wasserkraftkonzessionen: Diese hat eine doppelte Natur: Einerseits wird damit über ein dem Kanton zustehendes Recht verfügt (vorne E. 2.2.1), d.h. es wird entschieden, ob und allenfalls an wen dieses Recht konzediert werden soll. Dies ist im Wesentlichen ein politischer Entscheid, der in der Regel einer politischen Behörde (Regierung, Parlament) obliegt und oft auch der Volksabstimmung untersteht (so für grössere Vorhaben auch im Kanton Uri, vgl. Art. 25 Abs. 2 lit. e KV/UR; Art. 18 Abs. 3 GNG/UR).Andererseits muss geprüft werden, ob sämtliche rechtlichen Voraussetzungen für die Realisierung des Werks erfüllt sind. Dies ist ein justiziabler Entscheid, auch wenn er gemeinsam mit dem politischen Entscheid getroffen wird (vgl. BGE 136 II 436 E. 1.3; vgl. auch für den Fall getrennter Zuständigkeiten BGE 125 II 18 E. 4b/bb S. 23). Die hier angefochtene urnerische Regelung trennt verschiedene Entscheidebenen: In einem ersten Schritt entscheidet gemäss dem hier angefochtenen Art. 2e Abs. 5 GNV/UR 2014 der Regierungsrat oder der Landrat, welchem von mehreren Bewerbern der Vorzug gegeben wird. Anschliessend wird das Konzessionsverfahren fortgesetzt (Art. 2e Abs. 6 GNV/UR 2014), was nach durchgeführtem Auflage- und Einspracheverfahren (Art. 3 GNV/UR 1992) zum verbindlichen Konzessionsentscheid führt (Art. 4 GNV/UR 1992). Der hier zur Diskussion stehende Konkurrenzentscheid gehört zum wesentlich politisch geprägten Entscheid, bei welchem dem Kanton ein grosser Ermessensspielraum zusteht (vorne E. 2.4). Dass er dabei die Unternehmen bevorzugt, an denen er selber beteiligt ist, ist zumindest im vorliegenden Verfahren der abstrakten Normenkontrolle nicht zu beanstanden. Der Kanton hat dabei naturgemäss nicht die Funktion einer unparteiischen Instanz, die unter mehreren gleichberechtigten Parteien entscheidet, sondern er entscheidet gewissermassen in eigener Sache, was aber angesichts der kantonalen Gewässerhoheit logisch und zulässig ist. Unter diesen Umständen kann es nicht verfassungswidrig sein, wenn dieser Entscheid durch diejenigen Institutionen gefällt wird, die den politischen Willen des Kantons verkörpern (Landrat oder Regierungsrat), selbst wenn diese gleichen Institutionen bzw. die darin vertretenen Personen auch die Eignereigenschaft wahrnehmen. Dies ist transparent und bedeutet keine nach Art. 60 Abs. 3bis WRG unzulässige Diskriminierung. Wie es sich im Fall der Beurteilung eines konkreten Gesuchs verhielte, ist hier nicht zu klären, sondern wäre Gegenstand eines späteren Verfahrens (vorne E. 4.3.5).
5.3 Nicht Streitgegenstand ist schliesslich die Frage, ob gegen den Konkurrenzentscheid des Regierungs- oder Landrates eine Beschwerde an das Verwaltungsgericht möglich ist, wovon die gesetzliche Regelung ausgeht (vgl. Art. 2e Abs. 6 GNV/UR 2014), was die Beschwerdeführerin aber in Frage stellt. (...)
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de
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Art. 27, 29 cpv. 1, art. 76 cpv. 2 e 4, art. 94 cpv. 4 Cost.; art. 60 cpv. 3bis LUFI; le riviste disposizioni relative alla concessione dell'uso privativo secondo il diritto d'uso delle acque del Canton Uri, in particolare relative alla situazione di concorrenza al momento del rilascio della concessione, sono conformi al diritto federale (controllo astratto delle norme). Competenza della Confederazione limitata ai principi in materia di regolamentazione dell'uso delle acque quando i Cantoni beneficiano di sovranità in relazione ad esse. Questi ultimi sono di conseguenza abilitati sia a utilizzare essi stessi le acque pubbliche, sia a riconoscere il diritto d'uso a terzi per mezzo di una concessione. Non esiste nessun obbligo, fondato su una base legale federale, di pubblicare un bando di gara pubblica prima di concedere questo diritto d'utilizzazione (consid. 2.2). Le persone interessate non hanno diritto all'ottenimento della concessione d'uso privativo e l'art. 6 n. 1 CEDU non può quindi essere invocato in relazione alla procedura di rilascio della concessione (consid. 2.3). La sovranità sulle acque costituisce una regalia cantonale, ragione per la quale il potere decisionale sulle acque pubbliche è escluso dall'ambito di applicazione della libertà economica. Il rilascio della concessione sottostà all'apprezzamento dell'autorità concessionaria (consid. 2.4). La procedura concreta di rilascio della concessione secondo l'ordinanza del 19 novembre 2014 sull'uso delle acque del Canton Uri nella sua versione rivista corrisponde alle esigenze del diritto federale, segnatamente per quanto attiene alla limitazione nel tempo delle offerte concorrenti (consid. 3), alla presa in considerazione del bene pubblico, in particolare al criterio della partecipazione della collettività pubblica (consid. 4), alla procedura e alla competenza (consid. 5). Relazione tra controllo astratto e controllo concreto delle norme (consid. 4.3.5).
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it
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constitutional law
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I
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-I-99%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,623
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142 II 1
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142 II 1
Sachverhalt ab Seite 2
Das Migrationsamt des Kantons Zürich ordnete mit Verfügung vom 25. November 2014 u.a. Folgendes an:
"1. A. darf das Gebiet der Stadt Zürich nicht betreten. Ausnahmebewilligungen für zwingende Reisen innerhalb des erwähnten Gebietes sind vorgängig beim Migrationsamt des Kantons Zürich schriftlich einzuholen.
(...)
3. Sollte A. dieser Ausgrenzungsverfügung zuwiderhandeln, wird er verzeigt und zur strafrechtlichen Beurteilung gemäss Art. 119 AuG (Strafandrohung von Freiheitsstrafe) gebracht".
Das Bezirksgericht Zürich als Zwangsmassnahmengericht hiess am 16. Dezember 2014 die von A. dagegen eingereichte Beschwerde teilweise gut und befristete die Massnahme bis zum 25. November 2015.
A. erhob dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess mit Urteil vom 5. März 2015 die Beschwerde gut und hob die eingangs genannten Verfügungen des Bezirksgerichts und des Migrationsamtes auf.
Das Staatssekretariat für Migration (SEM) erhebt mit Eingabe vom 7. Mai 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und bestätigt die Verfügung des Bezirksgerichts Zürich vom 16. Dezember 2014.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Art. 74 Abs. 1 AuG (SR 142.20) lautet:
1 Die zuständige kantonale Behörde kann einer Person die Auflage machen, ein ihr zugewiesenes Gebiet nicht zu verlassen oder ein bestimmtes Gebiet nicht zu betreten, wenn:
a. sie keine Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt und sie die öffentliche Sicherheit und Ordnung stört oder gefährdet; diese Massnahme dient insbesondere der Bekämpfung des widerrechtlichen Betäubungsmittelhandels; oder
b. ein rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt und konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass die betroffene Person nicht innerhalb der Ausreisefrist ausreisen wird, oder sie die ihr angesetzte Ausreisefrist nicht eingehalten hat;
c. die Ausschaffung aufgeschoben wurde (Art. 69 Abs. 3).
Wer eine Ein- oder Ausgrenzung gemäss Art. 74 AuG nicht befolgt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft (Art. 119 Abs. 1 AuG).
2.2 Die Ausgrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. a AuG entspricht Art. 13e des früheren ANAG (BS 1 121; BBl 2002 3815 zu Art. 71), so dass die dazu ergangene Rechtsprechung massgebend bleibt (Urteil 2C_437/2009 vom 27. Oktober 2009 E. 2.1). Nach dieser Rechtsprechung kommt der Ausgrenzung eine mehrfache Funktion zu (vgl. THOMAS HUGI YAR, § 10 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: Ausländerrecht, Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser [Hrsg.], 2. Aufl. 2009, S. 506 f.): Sie dient einerseits dazu, gegen Ausländer vorgehen zu können, welche die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährden, bei denen aber eine sofortige Wegweisung nicht möglich ist. Sie kommt auch in Betracht, wenn der Ausländer wegen eines länger dauernden Wegweisungshindernisses gar nicht ausgeschafft werden kann, aber die Notwendigkeit besteht, ihn von bestimmten Orten fernzuhalten. Dabei hatte der Gesetzgeber für die Massnahme der Ein- und Ausgrenzung in erster Linie die Betäubungsmitteldelinquenz im Auge, was im Gesetzestext zum Ausdruck kommt. Das schliesst aber nicht aus, auch andere Verstösse gegen Sicherheit und Ordnung zu erfassen, zumal die Bestimmung offen, im Sinne einer Generalklausel, formuliert ist (Urteile 2A.514/2006 vom 23. Januar 2007 E. 3.1; 2A.347/2003 vom 24. November 2003 E. 2.1; 2A.148/ 2003 vom 30. Mai 2003 E. 2.3). Andererseits ist die Ein- und Ausgrenzung - was sich auch aus ihrer systematischen Stellung im Gesetz ergibt - eine Zwangsmassnahme zur Durchsetzung von Fernhaltemassnahmen; sie ist eine mildere Massnahme als die Vorbereitungs-, Ausschaffungs- oder Durchsetzungshaft (Art. 75 ff. AuG; vgl. BBl 2002 3766 f. Ziff. 1.3.13.2), d.h. sie geht weniger weit als der ausländerrechtlich begründete Freiheitsentzug; sie darf analog diesem aber auch eine gewisse Druckwirkung zur Durchsetzung der Ausreisepflicht entfalten (Urteil 2C_1044/2012 vom 5. November 2012 E. 3.1 und 3.4; 2C_231/2007 vom 13. November 2007 E. 3.3). Sie soll zudem - in den Grenzen der Verhältnismässigkeit (dazu unten E. 2.3 und E. 4.4/4.5) - dem Ausländer bewusst machen, dass er sich hier illegal aufhält und nicht vorbehaltslos von den mit einem Anwesenheitsrecht verbundenen Freiheiten profitieren kann (zit. Urteil 2C_1044/2012 E. 3.2). Diese Funktion der Ein- und Ausgrenzung ist heute in Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG ausdrücklich erwähnt (vgl. AB 2005 S 373 f., 2005 N 1202 f.). Ihre Stellung im kaskadenartigen System der Vollzugsmassnahmen zeigt sich auch darin, dass die Nichtbefolgung der Ein- und Ausgrenzung ein Grund für die Anordnung der Vorbereitungshaft ist (Art. 75 Abs. 1 lit. b AuG) und bei Unzulässigkeit oder Unverhältnismässigkeit der Haft immerhin eine Ein- oder Ausgrenzung in Frage kommt (Urteil 2C_974/2010 vom 11. Januar 2011 E. 3.3).
2.3 Die Massnahme hat allerdings dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu entsprechen: Sie muss geeignet sein, um das damit verfolgte Ziel erreichen zu können und darf nicht über das hierzu Erforderliche hinausgehen (was insbesondere bei der Festlegung der Grösse des Rayons und der Dauer der Massnahme zu berücksichtigen ist). Auf begründetes Gesuch hin muss die zuständige Behörde für gewisse Gänge zu Behörden, Anwalt, Arzt oder Angehörigen Ausnahmen bewilligen, soweit die entsprechenden Grundbedürfnisse nicht sachgerecht und grundrechtskonform im bezeichneten Aufenthaltsgebiet selber abgedeckt werden können (zit. Urteile 2C_1044/2012 E. 3.3; 2C_231/2007 E. 3.4; 2A.514/2006 E. 3.3.1; HUGI YAR, a.a.O., S. 508 f.). Schliesslich muss die Massnahme auch die Zweck-Mittel-Relation wahren (Verhältnismässigkeit im engeren Sinn; zum Ganzen RAINER J. SCHWEIZER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 37 ff. zu Art. 36 BV).
2.4 Im vorliegenden Fall haben die Migrationsbehörden eine Ausgrenzung verfügt, weil der Beschwerdegegner in der Stadt Zürich Delikte begangen hatte (dazu sogleich E. 3.) und er daran gehindert werden soll, damit fortzufahren. Im Lichte dieser Zielsetzung nun ist die angeordnete Massnahme zu prüfen. Auch wenn die Ein- oder Ausgrenzung nach Art. 74 Abs. 1 AuG verschiedenen Zwecken dient (vorne E. 2.2), geht es also immer darum zu bestimmen, welches Ziel angestrebt wird und - in einem zweiten Schritt - gestützt auf diese Zielsetzung die geeignete(n) Massnahme(n) zu treffen. Mit der Vorinstanz ist darin übereinzustimmen, dass sich die Behörde zunächst darüber klar werden muss, welches Ziel mit der anzuordnenden Beschränkung der Bewegungsfreiheit erreicht werden soll, alsdann ist die ins Auge gefasste Massnahme daran zu messen, ob damit das gesteckte Ziel erreicht werden kann.
3.
3.1 Gemäss Feststellung der Vorinstanz wurde der Beschwerdegegner mit Urteil des Obergerichts des Kantons Zürich vom 22. August 2005 wegen Diebstahls und mehrfachen Hausfriedensbruchs mit drei Monaten Gefängnis bedingt bestraft. Die Staatsanwaltschaft Winterthur/Unterland bestrafte ihn am 18. Juli 2013 mit einer bedingten Geldstrafe von 30 Tagessätzen und einer Busse von Fr. 300.- wegen Hausfriedensbruchs und geringfügigen Diebstahls. Sodann verurteilte ihn die Staatsanwaltschaft Limmattal/Albis am 18. März 2014 wegen mehrfacher Drohung und mehrfacher Tätlichkeiten zu einer bedingten Freiheitsstrafe von 6 Monaten und einer Busse von Fr. 500.-.
3.2 Die Vorinstanz hat hingegen keine Feststellungen zum Bewilligungsstatus des Beschwerdegegners gemacht, so dass entgegen der gesetzlichen Vorschrift (Art. 112 Abs. 1 lit. b BGG) der für die Anwendung von Art. 74 AuG rechtserhebliche Sachverhalt aus dem angefochtenen Urteil nicht ersichtlich ist. Dieser lässt sich jedoch aus den Akten und aus den Vorbringen der Parteien vervollständigen (Art. 105 Abs. 2 BGG), so dass sich eine Rückweisung an die Vorinstanz zur Vervollständigung des Sachverhalts erübrigt:
3.3 Aus der Verfügung des Bezirksgerichts vom 16. Dezember 2014 geht hervor, dass der Beschwerdegegner vom Bundesamt für Migration für die Dauer des Asylverfahrens dem Kanton Zürich zugewiesen wurde und er sich ohne Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung im Kanton Zürich aufhält. Der Beschwerdegegner hat dies in seiner Beschwerde an das Verwaltungsgericht nicht bestritten. Das SEM führt zudem in seiner Beschwerde gestützt auf das amtsnotorische ZEMIS aus, der Beschwerdegegner habe 1994 ein Asylgesuch gestellt, welches am 5. Mai 1995 abgelehnt worden sei unter gleichzeitiger Wegweisung aus der Schweiz und Zuweisung an den Kanton Zürich zum Vollzug. Der Beschwerdegegner sei der Ausreiseaufforderung nicht gefolgt und halte sich vermutlich seit Rechtskraft des negativen Asylentscheids illegal in der Schweiz auf; aufgrund seines unkooperativen Verhaltens seien auch die Bemühungen des SEM im Rahmen der Vollzugsunterstützung erfolglos geblieben und 2004 eingestellt, 2013 aber wieder aufgenommen worden. Der Beschwerdegegner hat diese Darstellung in seiner Beschwerdeantwort nicht bestritten. Von diesem Sachverhalt kann ausgegangen werden.
4.
4.1 Bei diesem Sachverhalt sind die Voraussetzungen für eine Ein- oder Ausgrenzung sowohl nach lit. a als auch nach lit. b von Art. 74 Abs. 1 AuG grundsätzlich gegeben. Auch nach Auffassung der Vorinstanz besteht aufgrund der begangenen Delikte die Befürchtung, dass der Beschwerdegegner in Zukunft ähnliche Straftaten begehen könnte. Sie hat indessen erwogen, bei der Ausgrenzung nach Art. 74 AuG gehe es darum, den Betroffenen konkret von einem bestimmten Ort fernzuhalten. Die vom Beschwerdegegner begangenen Delikte seien jedoch nicht ortsspezifisch; zwar hätten sich zwei Delikte in der Stadt Zürich ereignet, andere jedoch in Winterthur bzw. in U. Solche Delikte könnten nicht nur in Zürich, sondern überall sonst begangen werden. Die Ausgrenzung sei daher nicht geeignet, eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu verhindern, und damit kein taugliches Instrument.
4.2 Das SEM macht geltend, die vom Beschwerdegegner begangenen Delikte gefährdeten die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Es spiele keine Rolle, dass sich die Delikte auch an anderen Orten hätten ereignen können. Mit der Ausgrenzung solle erreicht werden, dass der Betroffene daran gehindert werde, an dem Ort, an dem er delinquiert habe, erneut zu delinquieren. Um jede Gefährdung auszuschliessen, müsste eine Administrativhaft angeordnet werden, was einen viel grösseren Eingriff darstellen würde. Zudem könne sich die Massnahme sehr wohl auch grundsätzlich auf das Verhalten der betroffenen Person auswirken; der Beschwerdegegner müsse damit rechnen, dass er bei fortgesetzter deliktischer Tätigkeit auch aus anderen Gebieten ausgegrenzt werde. Mit der Ausgrenzung sei zudem das Ziel verbunden, dass der Beschwerdegegner für die Behörden besser erreichbar sei, mit ihnen besser kooperiere und konkrete Schritte zur Organisation seiner Ausreise unternehme. Die Ausgrenzung sei zudem ein milderes Mittel als die Eingrenzung auf ein bestimmtes Gebiet oder die Anordnung einer Administrativhaft.
4.3 Der Beschwerdegegner bestreitet, Körperverletzungen und Drogendelikte begangen zu haben. Im Übrigen wendet er sich gegen eine Rückkehr nach Liberia; er lebe seit 1994 in der Schweiz. Er habe eine Freundin und viele Bekannte in der Stadt Zürich, die ihn unterstützten.
4.4 Zunächst kann die Überlegung der Vorinstanz, wonach die Ausgrenzung nur bei ortsspezifischen Delikten möglich sei, nicht überzeugen. Zwar bezweckt die Ausgrenzung (auch oder in erster Linie), den Ausländer von (weiterer) deliktischer Tätigkeit an den allfälligen Tatorten abzuhalten (Urteil 2A.148/2003 vom 30. Mai 2003 E. 3.4) und dient sie namentlich auch der Unterbindung des Betäubungsmittelhandels, wobei es oft darum geht, die betreffenden Personen von notorischen Drogenumschlagplätzen fernzuhalten. Aber die Bekämpfung des Betäubungsmittelhandels ist nicht die einzige Deliktform, die von Art. 74 AuG erfasst wird (Urteil 2A.514/2006 vom 23. Januar 2007 E. 3.1). Sodann kann auch Betäubungsmittelhandel wie jede andere deliktische Tätigkeit grundsätzlich überall ausgeübt werden. Mit der Argumentation der Vorinstanz wäre eine Ausgrenzung gar nie möglich, weil die Delinquenz immer auch an anderen Orten ausgeübt werden kann. Das Bundesgericht hat einer solchen Auffassung jedoch bereits eine Absage erteilt (Urteil 2A.514/2006 vom 23. Januar 2007 E. 3.3.4).
Im vorliegenden Fall besteht das Ziel der verfügenden Behörde (vgl. vorne E. 2.4) darin, den Beschwerdeführer daran zu hindern, in der Stadt Zürich weitere Delikte zu begehen (wie dies in der Vergangenheit mehrfach vorgekommen ist). Eine Ausgrenzung darf - wie vorne in E. 2.2 gezeigt - durchaus dazu dienen, eine Person, bei welcher die Voraussetzungen von Art. 74 Abs. 1 AuG gegeben sind, von einem Ort fernzuhalten, wo sie mehrfach delinquiert hat bzw. ihr deliktisches Verhalten seinen Anfang nahm (hier, als der Beschwerdegegner vom Zürcher Hauptbahnhof aus eine Frau verfolgte). Dabei kann die verfügende Behörde in Rechnung stellen, dass die Gefahr von Delinquenz in der Anonymität grösserer Städte ungleich viel höher ist als in der Agglomeration oder gar - der stärkeren Sozialkontrolle wegen - auf dem Land. Die gegenüber dem Beschwerdegegner verfügte Massnahme erscheint demnach (entgegen der Auffassung der Vorinstanz) durchaus zweckgeeignet, das damit angestrebte Ziel zu erreichen.
4.5 Auch sonst sind keine Gründe ersichtlich, welche die vom Bezirksgericht bestätigte Ausgrenzung als unverhältnismässig erscheinen liessen: Einerseits hält sich der Beschwerdegegner offenbar ohnehin illegal in der Schweiz auf; die Ausgrenzung verbietet ihm nichts, was ihm nicht bisher bereits verboten wäre (Art. 10 ff. und Art. 115 Abs. 1 lit. b AuG), sondern versieht dieses Verbot lediglich mit einer zusätzlichen und höheren Strafandrohung (Art. 119 Abs. 1 AuG). Sodann darf und soll die Massnahme eine gewisse Druckwirkung ausüben und für die Betroffenen spürbar sein, ansonsten sie sinnlos wäre (vorne E. 2.2); dass sie dem Beschwerdegegner verunmöglicht, Freundin oder Kollegen in der Stadt Zürich zu treffen, lässt sie nicht als unverhältnismässig erscheinen (vgl. Urteil 2C_231/ 2007 vom 13. November 2007 E. 3.4). Es kann erwartet werden, dass seine Bekannten nötigenfalls zu ihm reisen (vgl. zit. Urteil 2C_1044/ 2012 E. 3.4). (...)
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Eine Ausgrenzung im Sinne von Art. 74 Abs. 1 lit. a AuG darf eine gewisse Druckwirkung zur Durchsetzung der Ausreisepflicht entfalten, sie muss allerdings dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit entsprechen. Die angeordnete Massnahme ist immer daran zu messen, ob damit das gesteckte Ziel erreicht werden kann. Eine Ausgrenzung ist eine Zwangsmassnahme; sie geht weniger weit als der ausländerrechtlich begründete Freiheitsentzug, darf analog diesem aber auch eine gewisse Druckwirkung entfalten. Sie muss geeignet und erforderlich sein sowie die Zweck-Mittel-Relation wahren (E. 2). Die Massnahme ist nicht nur bei ortsspezifischen Delikten möglich; es darf in Rechnung gestellt werden, dass die Gefahr von Delinquenz in der Anonymität grosser Städte ungleich viel höher ist als in der Agglomeration oder gar auf dem Land. Die Verpflichtung eines Ausländers, sich aus der Stadt Zürich fernzuhalten (wo er mehrfach delinquiert hatte), ist deshalb zweckgeeignet, diesen dort an der Begehung weiterer Delikte zu hindern; die angeordnete Massnahme erscheint im konkreten Fall auch sonst nicht unverhältnismässig (E. 3 und 4).
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Sachverhalt ab Seite 2
Das Migrationsamt des Kantons Zürich ordnete mit Verfügung vom 25. November 2014 u.a. Folgendes an:
"1. A. darf das Gebiet der Stadt Zürich nicht betreten. Ausnahmebewilligungen für zwingende Reisen innerhalb des erwähnten Gebietes sind vorgängig beim Migrationsamt des Kantons Zürich schriftlich einzuholen.
(...)
3. Sollte A. dieser Ausgrenzungsverfügung zuwiderhandeln, wird er verzeigt und zur strafrechtlichen Beurteilung gemäss Art. 119 AuG (Strafandrohung von Freiheitsstrafe) gebracht".
Das Bezirksgericht Zürich als Zwangsmassnahmengericht hiess am 16. Dezember 2014 die von A. dagegen eingereichte Beschwerde teilweise gut und befristete die Massnahme bis zum 25. November 2015.
A. erhob dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess mit Urteil vom 5. März 2015 die Beschwerde gut und hob die eingangs genannten Verfügungen des Bezirksgerichts und des Migrationsamtes auf.
Das Staatssekretariat für Migration (SEM) erhebt mit Eingabe vom 7. Mai 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und bestätigt die Verfügung des Bezirksgerichts Zürich vom 16. Dezember 2014.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Art. 74 Abs. 1 AuG (SR 142.20) lautet:
1 Die zuständige kantonale Behörde kann einer Person die Auflage machen, ein ihr zugewiesenes Gebiet nicht zu verlassen oder ein bestimmtes Gebiet nicht zu betreten, wenn:
a. sie keine Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt und sie die öffentliche Sicherheit und Ordnung stört oder gefährdet; diese Massnahme dient insbesondere der Bekämpfung des widerrechtlichen Betäubungsmittelhandels; oder
b. ein rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt und konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass die betroffene Person nicht innerhalb der Ausreisefrist ausreisen wird, oder sie die ihr angesetzte Ausreisefrist nicht eingehalten hat;
c. die Ausschaffung aufgeschoben wurde (Art. 69 Abs. 3).
Wer eine Ein- oder Ausgrenzung gemäss Art. 74 AuG nicht befolgt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft (Art. 119 Abs. 1 AuG).
2.2 Die Ausgrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. a AuG entspricht Art. 13e des früheren ANAG (BS 1 121; BBl 2002 3815 zu Art. 71), so dass die dazu ergangene Rechtsprechung massgebend bleibt (Urteil 2C_437/2009 vom 27. Oktober 2009 E. 2.1). Nach dieser Rechtsprechung kommt der Ausgrenzung eine mehrfache Funktion zu (vgl. THOMAS HUGI YAR, § 10 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: Ausländerrecht, Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser [Hrsg.], 2. Aufl. 2009, S. 506 f.): Sie dient einerseits dazu, gegen Ausländer vorgehen zu können, welche die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährden, bei denen aber eine sofortige Wegweisung nicht möglich ist. Sie kommt auch in Betracht, wenn der Ausländer wegen eines länger dauernden Wegweisungshindernisses gar nicht ausgeschafft werden kann, aber die Notwendigkeit besteht, ihn von bestimmten Orten fernzuhalten. Dabei hatte der Gesetzgeber für die Massnahme der Ein- und Ausgrenzung in erster Linie die Betäubungsmitteldelinquenz im Auge, was im Gesetzestext zum Ausdruck kommt. Das schliesst aber nicht aus, auch andere Verstösse gegen Sicherheit und Ordnung zu erfassen, zumal die Bestimmung offen, im Sinne einer Generalklausel, formuliert ist (Urteile 2A.514/2006 vom 23. Januar 2007 E. 3.1; 2A.347/2003 vom 24. November 2003 E. 2.1; 2A.148/ 2003 vom 30. Mai 2003 E. 2.3). Andererseits ist die Ein- und Ausgrenzung - was sich auch aus ihrer systematischen Stellung im Gesetz ergibt - eine Zwangsmassnahme zur Durchsetzung von Fernhaltemassnahmen; sie ist eine mildere Massnahme als die Vorbereitungs-, Ausschaffungs- oder Durchsetzungshaft (Art. 75 ff. AuG; vgl. BBl 2002 3766 f. Ziff. 1.3.13.2), d.h. sie geht weniger weit als der ausländerrechtlich begründete Freiheitsentzug; sie darf analog diesem aber auch eine gewisse Druckwirkung zur Durchsetzung der Ausreisepflicht entfalten (Urteil 2C_1044/2012 vom 5. November 2012 E. 3.1 und 3.4; 2C_231/2007 vom 13. November 2007 E. 3.3). Sie soll zudem - in den Grenzen der Verhältnismässigkeit (dazu unten E. 2.3 und E. 4.4/4.5) - dem Ausländer bewusst machen, dass er sich hier illegal aufhält und nicht vorbehaltslos von den mit einem Anwesenheitsrecht verbundenen Freiheiten profitieren kann (zit. Urteil 2C_1044/2012 E. 3.2). Diese Funktion der Ein- und Ausgrenzung ist heute in Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG ausdrücklich erwähnt (vgl. AB 2005 S 373 f., 2005 N 1202 f.). Ihre Stellung im kaskadenartigen System der Vollzugsmassnahmen zeigt sich auch darin, dass die Nichtbefolgung der Ein- und Ausgrenzung ein Grund für die Anordnung der Vorbereitungshaft ist (Art. 75 Abs. 1 lit. b AuG) und bei Unzulässigkeit oder Unverhältnismässigkeit der Haft immerhin eine Ein- oder Ausgrenzung in Frage kommt (Urteil 2C_974/2010 vom 11. Januar 2011 E. 3.3).
2.3 Die Massnahme hat allerdings dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu entsprechen: Sie muss geeignet sein, um das damit verfolgte Ziel erreichen zu können und darf nicht über das hierzu Erforderliche hinausgehen (was insbesondere bei der Festlegung der Grösse des Rayons und der Dauer der Massnahme zu berücksichtigen ist). Auf begründetes Gesuch hin muss die zuständige Behörde für gewisse Gänge zu Behörden, Anwalt, Arzt oder Angehörigen Ausnahmen bewilligen, soweit die entsprechenden Grundbedürfnisse nicht sachgerecht und grundrechtskonform im bezeichneten Aufenthaltsgebiet selber abgedeckt werden können (zit. Urteile 2C_1044/2012 E. 3.3; 2C_231/2007 E. 3.4; 2A.514/2006 E. 3.3.1; HUGI YAR, a.a.O., S. 508 f.). Schliesslich muss die Massnahme auch die Zweck-Mittel-Relation wahren (Verhältnismässigkeit im engeren Sinn; zum Ganzen RAINER J. SCHWEIZER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 37 ff. zu Art. 36 BV).
2.4 Im vorliegenden Fall haben die Migrationsbehörden eine Ausgrenzung verfügt, weil der Beschwerdegegner in der Stadt Zürich Delikte begangen hatte (dazu sogleich E. 3.) und er daran gehindert werden soll, damit fortzufahren. Im Lichte dieser Zielsetzung nun ist die angeordnete Massnahme zu prüfen. Auch wenn die Ein- oder Ausgrenzung nach Art. 74 Abs. 1 AuG verschiedenen Zwecken dient (vorne E. 2.2), geht es also immer darum zu bestimmen, welches Ziel angestrebt wird und - in einem zweiten Schritt - gestützt auf diese Zielsetzung die geeignete(n) Massnahme(n) zu treffen. Mit der Vorinstanz ist darin übereinzustimmen, dass sich die Behörde zunächst darüber klar werden muss, welches Ziel mit der anzuordnenden Beschränkung der Bewegungsfreiheit erreicht werden soll, alsdann ist die ins Auge gefasste Massnahme daran zu messen, ob damit das gesteckte Ziel erreicht werden kann.
3.
3.1 Gemäss Feststellung der Vorinstanz wurde der Beschwerdegegner mit Urteil des Obergerichts des Kantons Zürich vom 22. August 2005 wegen Diebstahls und mehrfachen Hausfriedensbruchs mit drei Monaten Gefängnis bedingt bestraft. Die Staatsanwaltschaft Winterthur/Unterland bestrafte ihn am 18. Juli 2013 mit einer bedingten Geldstrafe von 30 Tagessätzen und einer Busse von Fr. 300.- wegen Hausfriedensbruchs und geringfügigen Diebstahls. Sodann verurteilte ihn die Staatsanwaltschaft Limmattal/Albis am 18. März 2014 wegen mehrfacher Drohung und mehrfacher Tätlichkeiten zu einer bedingten Freiheitsstrafe von 6 Monaten und einer Busse von Fr. 500.-.
3.2 Die Vorinstanz hat hingegen keine Feststellungen zum Bewilligungsstatus des Beschwerdegegners gemacht, so dass entgegen der gesetzlichen Vorschrift (Art. 112 Abs. 1 lit. b BGG) der für die Anwendung von Art. 74 AuG rechtserhebliche Sachverhalt aus dem angefochtenen Urteil nicht ersichtlich ist. Dieser lässt sich jedoch aus den Akten und aus den Vorbringen der Parteien vervollständigen (Art. 105 Abs. 2 BGG), so dass sich eine Rückweisung an die Vorinstanz zur Vervollständigung des Sachverhalts erübrigt:
3.3 Aus der Verfügung des Bezirksgerichts vom 16. Dezember 2014 geht hervor, dass der Beschwerdegegner vom Bundesamt für Migration für die Dauer des Asylverfahrens dem Kanton Zürich zugewiesen wurde und er sich ohne Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung im Kanton Zürich aufhält. Der Beschwerdegegner hat dies in seiner Beschwerde an das Verwaltungsgericht nicht bestritten. Das SEM führt zudem in seiner Beschwerde gestützt auf das amtsnotorische ZEMIS aus, der Beschwerdegegner habe 1994 ein Asylgesuch gestellt, welches am 5. Mai 1995 abgelehnt worden sei unter gleichzeitiger Wegweisung aus der Schweiz und Zuweisung an den Kanton Zürich zum Vollzug. Der Beschwerdegegner sei der Ausreiseaufforderung nicht gefolgt und halte sich vermutlich seit Rechtskraft des negativen Asylentscheids illegal in der Schweiz auf; aufgrund seines unkooperativen Verhaltens seien auch die Bemühungen des SEM im Rahmen der Vollzugsunterstützung erfolglos geblieben und 2004 eingestellt, 2013 aber wieder aufgenommen worden. Der Beschwerdegegner hat diese Darstellung in seiner Beschwerdeantwort nicht bestritten. Von diesem Sachverhalt kann ausgegangen werden.
4.
4.1 Bei diesem Sachverhalt sind die Voraussetzungen für eine Ein- oder Ausgrenzung sowohl nach lit. a als auch nach lit. b von Art. 74 Abs. 1 AuG grundsätzlich gegeben. Auch nach Auffassung der Vorinstanz besteht aufgrund der begangenen Delikte die Befürchtung, dass der Beschwerdegegner in Zukunft ähnliche Straftaten begehen könnte. Sie hat indessen erwogen, bei der Ausgrenzung nach Art. 74 AuG gehe es darum, den Betroffenen konkret von einem bestimmten Ort fernzuhalten. Die vom Beschwerdegegner begangenen Delikte seien jedoch nicht ortsspezifisch; zwar hätten sich zwei Delikte in der Stadt Zürich ereignet, andere jedoch in Winterthur bzw. in U. Solche Delikte könnten nicht nur in Zürich, sondern überall sonst begangen werden. Die Ausgrenzung sei daher nicht geeignet, eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu verhindern, und damit kein taugliches Instrument.
4.2 Das SEM macht geltend, die vom Beschwerdegegner begangenen Delikte gefährdeten die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Es spiele keine Rolle, dass sich die Delikte auch an anderen Orten hätten ereignen können. Mit der Ausgrenzung solle erreicht werden, dass der Betroffene daran gehindert werde, an dem Ort, an dem er delinquiert habe, erneut zu delinquieren. Um jede Gefährdung auszuschliessen, müsste eine Administrativhaft angeordnet werden, was einen viel grösseren Eingriff darstellen würde. Zudem könne sich die Massnahme sehr wohl auch grundsätzlich auf das Verhalten der betroffenen Person auswirken; der Beschwerdegegner müsse damit rechnen, dass er bei fortgesetzter deliktischer Tätigkeit auch aus anderen Gebieten ausgegrenzt werde. Mit der Ausgrenzung sei zudem das Ziel verbunden, dass der Beschwerdegegner für die Behörden besser erreichbar sei, mit ihnen besser kooperiere und konkrete Schritte zur Organisation seiner Ausreise unternehme. Die Ausgrenzung sei zudem ein milderes Mittel als die Eingrenzung auf ein bestimmtes Gebiet oder die Anordnung einer Administrativhaft.
4.3 Der Beschwerdegegner bestreitet, Körperverletzungen und Drogendelikte begangen zu haben. Im Übrigen wendet er sich gegen eine Rückkehr nach Liberia; er lebe seit 1994 in der Schweiz. Er habe eine Freundin und viele Bekannte in der Stadt Zürich, die ihn unterstützten.
4.4 Zunächst kann die Überlegung der Vorinstanz, wonach die Ausgrenzung nur bei ortsspezifischen Delikten möglich sei, nicht überzeugen. Zwar bezweckt die Ausgrenzung (auch oder in erster Linie), den Ausländer von (weiterer) deliktischer Tätigkeit an den allfälligen Tatorten abzuhalten (Urteil 2A.148/2003 vom 30. Mai 2003 E. 3.4) und dient sie namentlich auch der Unterbindung des Betäubungsmittelhandels, wobei es oft darum geht, die betreffenden Personen von notorischen Drogenumschlagplätzen fernzuhalten. Aber die Bekämpfung des Betäubungsmittelhandels ist nicht die einzige Deliktform, die von Art. 74 AuG erfasst wird (Urteil 2A.514/2006 vom 23. Januar 2007 E. 3.1). Sodann kann auch Betäubungsmittelhandel wie jede andere deliktische Tätigkeit grundsätzlich überall ausgeübt werden. Mit der Argumentation der Vorinstanz wäre eine Ausgrenzung gar nie möglich, weil die Delinquenz immer auch an anderen Orten ausgeübt werden kann. Das Bundesgericht hat einer solchen Auffassung jedoch bereits eine Absage erteilt (Urteil 2A.514/2006 vom 23. Januar 2007 E. 3.3.4).
Im vorliegenden Fall besteht das Ziel der verfügenden Behörde (vgl. vorne E. 2.4) darin, den Beschwerdeführer daran zu hindern, in der Stadt Zürich weitere Delikte zu begehen (wie dies in der Vergangenheit mehrfach vorgekommen ist). Eine Ausgrenzung darf - wie vorne in E. 2.2 gezeigt - durchaus dazu dienen, eine Person, bei welcher die Voraussetzungen von Art. 74 Abs. 1 AuG gegeben sind, von einem Ort fernzuhalten, wo sie mehrfach delinquiert hat bzw. ihr deliktisches Verhalten seinen Anfang nahm (hier, als der Beschwerdegegner vom Zürcher Hauptbahnhof aus eine Frau verfolgte). Dabei kann die verfügende Behörde in Rechnung stellen, dass die Gefahr von Delinquenz in der Anonymität grösserer Städte ungleich viel höher ist als in der Agglomeration oder gar - der stärkeren Sozialkontrolle wegen - auf dem Land. Die gegenüber dem Beschwerdegegner verfügte Massnahme erscheint demnach (entgegen der Auffassung der Vorinstanz) durchaus zweckgeeignet, das damit angestrebte Ziel zu erreichen.
4.5 Auch sonst sind keine Gründe ersichtlich, welche die vom Bezirksgericht bestätigte Ausgrenzung als unverhältnismässig erscheinen liessen: Einerseits hält sich der Beschwerdegegner offenbar ohnehin illegal in der Schweiz auf; die Ausgrenzung verbietet ihm nichts, was ihm nicht bisher bereits verboten wäre (Art. 10 ff. und Art. 115 Abs. 1 lit. b AuG), sondern versieht dieses Verbot lediglich mit einer zusätzlichen und höheren Strafandrohung (Art. 119 Abs. 1 AuG). Sodann darf und soll die Massnahme eine gewisse Druckwirkung ausüben und für die Betroffenen spürbar sein, ansonsten sie sinnlos wäre (vorne E. 2.2); dass sie dem Beschwerdegegner verunmöglicht, Freundin oder Kollegen in der Stadt Zürich zu treffen, lässt sie nicht als unverhältnismässig erscheinen (vgl. Urteil 2C_231/ 2007 vom 13. November 2007 E. 3.4). Es kann erwartet werden, dass seine Bekannten nötigenfalls zu ihm reisen (vgl. zit. Urteil 2C_1044/ 2012 E. 3.4). (...)
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Une interdiction de pénétrer dans une région déterminée au sens de l'art. 74 al. 1 let. a LEtr peut avoir pour but d'exercer une certaine pression en vue d'assurer le départ d'un étranger tenu de quitter la Suisse; celle-ci doit cependant être conforme au principe de la proportionnalité. Il convient toujours de veiller à ce que la mesure ordonnée permette d'atteindre le but visé. Une interdiction de pénétrer dans une région déterminée est une mesure de contrainte; elle va moins loin que la détention en droit des étrangers, mais, à l'instar de celle-ci, peut aussi avoir pour but d'exercer une certaine pression. Elle doit être adéquate, nécessaire et conforme au principe selon lequel il doit exister un rapport raisonnable entre le but poursuivi et le moyen choisi (consid. 2). La mesure n'est pas seulement possible en cas d'infractions spécifiques à un lieu; le fait que le risque de délinquance dans l'anonymat des grandes villes soit beaucoup plus élevé que dans une petite agglomération, ou même à la campagne, peut être pris en considération. L'interdiction faite à un étranger de pénétrer dans la ville de Zurich (où il a commis plusieurs infractions) est donc apte à atteindre le but visé, à savoir empêcher l'intéressé d'y commettre de nouveaux délits; la mesure ordonnée dans le présent cas n'apparaît par ailleurs pas disproportionnée (consid. 3 et 4).
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Sachverhalt ab Seite 2
Das Migrationsamt des Kantons Zürich ordnete mit Verfügung vom 25. November 2014 u.a. Folgendes an:
"1. A. darf das Gebiet der Stadt Zürich nicht betreten. Ausnahmebewilligungen für zwingende Reisen innerhalb des erwähnten Gebietes sind vorgängig beim Migrationsamt des Kantons Zürich schriftlich einzuholen.
(...)
3. Sollte A. dieser Ausgrenzungsverfügung zuwiderhandeln, wird er verzeigt und zur strafrechtlichen Beurteilung gemäss Art. 119 AuG (Strafandrohung von Freiheitsstrafe) gebracht".
Das Bezirksgericht Zürich als Zwangsmassnahmengericht hiess am 16. Dezember 2014 die von A. dagegen eingereichte Beschwerde teilweise gut und befristete die Massnahme bis zum 25. November 2015.
A. erhob dagegen Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess mit Urteil vom 5. März 2015 die Beschwerde gut und hob die eingangs genannten Verfügungen des Bezirksgerichts und des Migrationsamtes auf.
Das Staatssekretariat für Migration (SEM) erhebt mit Eingabe vom 7. Mai 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht mit dem Antrag, der Entscheid des Verwaltungsgerichts sei aufzuheben.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und bestätigt die Verfügung des Bezirksgerichts Zürich vom 16. Dezember 2014.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Art. 74 Abs. 1 AuG (SR 142.20) lautet:
1 Die zuständige kantonale Behörde kann einer Person die Auflage machen, ein ihr zugewiesenes Gebiet nicht zu verlassen oder ein bestimmtes Gebiet nicht zu betreten, wenn:
a. sie keine Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzt und sie die öffentliche Sicherheit und Ordnung stört oder gefährdet; diese Massnahme dient insbesondere der Bekämpfung des widerrechtlichen Betäubungsmittelhandels; oder
b. ein rechtskräftiger Weg- oder Ausweisungsentscheid vorliegt und konkrete Anzeichen befürchten lassen, dass die betroffene Person nicht innerhalb der Ausreisefrist ausreisen wird, oder sie die ihr angesetzte Ausreisefrist nicht eingehalten hat;
c. die Ausschaffung aufgeschoben wurde (Art. 69 Abs. 3).
Wer eine Ein- oder Ausgrenzung gemäss Art. 74 AuG nicht befolgt, wird mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft (Art. 119 Abs. 1 AuG).
2.2 Die Ausgrenzung nach Art. 74 Abs. 1 lit. a AuG entspricht Art. 13e des früheren ANAG (BS 1 121; BBl 2002 3815 zu Art. 71), so dass die dazu ergangene Rechtsprechung massgebend bleibt (Urteil 2C_437/2009 vom 27. Oktober 2009 E. 2.1). Nach dieser Rechtsprechung kommt der Ausgrenzung eine mehrfache Funktion zu (vgl. THOMAS HUGI YAR, § 10 Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: Ausländerrecht, Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser [Hrsg.], 2. Aufl. 2009, S. 506 f.): Sie dient einerseits dazu, gegen Ausländer vorgehen zu können, welche die öffentliche Sicherheit und Ordnung gefährden, bei denen aber eine sofortige Wegweisung nicht möglich ist. Sie kommt auch in Betracht, wenn der Ausländer wegen eines länger dauernden Wegweisungshindernisses gar nicht ausgeschafft werden kann, aber die Notwendigkeit besteht, ihn von bestimmten Orten fernzuhalten. Dabei hatte der Gesetzgeber für die Massnahme der Ein- und Ausgrenzung in erster Linie die Betäubungsmitteldelinquenz im Auge, was im Gesetzestext zum Ausdruck kommt. Das schliesst aber nicht aus, auch andere Verstösse gegen Sicherheit und Ordnung zu erfassen, zumal die Bestimmung offen, im Sinne einer Generalklausel, formuliert ist (Urteile 2A.514/2006 vom 23. Januar 2007 E. 3.1; 2A.347/2003 vom 24. November 2003 E. 2.1; 2A.148/ 2003 vom 30. Mai 2003 E. 2.3). Andererseits ist die Ein- und Ausgrenzung - was sich auch aus ihrer systematischen Stellung im Gesetz ergibt - eine Zwangsmassnahme zur Durchsetzung von Fernhaltemassnahmen; sie ist eine mildere Massnahme als die Vorbereitungs-, Ausschaffungs- oder Durchsetzungshaft (Art. 75 ff. AuG; vgl. BBl 2002 3766 f. Ziff. 1.3.13.2), d.h. sie geht weniger weit als der ausländerrechtlich begründete Freiheitsentzug; sie darf analog diesem aber auch eine gewisse Druckwirkung zur Durchsetzung der Ausreisepflicht entfalten (Urteil 2C_1044/2012 vom 5. November 2012 E. 3.1 und 3.4; 2C_231/2007 vom 13. November 2007 E. 3.3). Sie soll zudem - in den Grenzen der Verhältnismässigkeit (dazu unten E. 2.3 und E. 4.4/4.5) - dem Ausländer bewusst machen, dass er sich hier illegal aufhält und nicht vorbehaltslos von den mit einem Anwesenheitsrecht verbundenen Freiheiten profitieren kann (zit. Urteil 2C_1044/2012 E. 3.2). Diese Funktion der Ein- und Ausgrenzung ist heute in Art. 74 Abs. 1 lit. b AuG ausdrücklich erwähnt (vgl. AB 2005 S 373 f., 2005 N 1202 f.). Ihre Stellung im kaskadenartigen System der Vollzugsmassnahmen zeigt sich auch darin, dass die Nichtbefolgung der Ein- und Ausgrenzung ein Grund für die Anordnung der Vorbereitungshaft ist (Art. 75 Abs. 1 lit. b AuG) und bei Unzulässigkeit oder Unverhältnismässigkeit der Haft immerhin eine Ein- oder Ausgrenzung in Frage kommt (Urteil 2C_974/2010 vom 11. Januar 2011 E. 3.3).
2.3 Die Massnahme hat allerdings dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit zu entsprechen: Sie muss geeignet sein, um das damit verfolgte Ziel erreichen zu können und darf nicht über das hierzu Erforderliche hinausgehen (was insbesondere bei der Festlegung der Grösse des Rayons und der Dauer der Massnahme zu berücksichtigen ist). Auf begründetes Gesuch hin muss die zuständige Behörde für gewisse Gänge zu Behörden, Anwalt, Arzt oder Angehörigen Ausnahmen bewilligen, soweit die entsprechenden Grundbedürfnisse nicht sachgerecht und grundrechtskonform im bezeichneten Aufenthaltsgebiet selber abgedeckt werden können (zit. Urteile 2C_1044/2012 E. 3.3; 2C_231/2007 E. 3.4; 2A.514/2006 E. 3.3.1; HUGI YAR, a.a.O., S. 508 f.). Schliesslich muss die Massnahme auch die Zweck-Mittel-Relation wahren (Verhältnismässigkeit im engeren Sinn; zum Ganzen RAINER J. SCHWEIZER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 37 ff. zu Art. 36 BV).
2.4 Im vorliegenden Fall haben die Migrationsbehörden eine Ausgrenzung verfügt, weil der Beschwerdegegner in der Stadt Zürich Delikte begangen hatte (dazu sogleich E. 3.) und er daran gehindert werden soll, damit fortzufahren. Im Lichte dieser Zielsetzung nun ist die angeordnete Massnahme zu prüfen. Auch wenn die Ein- oder Ausgrenzung nach Art. 74 Abs. 1 AuG verschiedenen Zwecken dient (vorne E. 2.2), geht es also immer darum zu bestimmen, welches Ziel angestrebt wird und - in einem zweiten Schritt - gestützt auf diese Zielsetzung die geeignete(n) Massnahme(n) zu treffen. Mit der Vorinstanz ist darin übereinzustimmen, dass sich die Behörde zunächst darüber klar werden muss, welches Ziel mit der anzuordnenden Beschränkung der Bewegungsfreiheit erreicht werden soll, alsdann ist die ins Auge gefasste Massnahme daran zu messen, ob damit das gesteckte Ziel erreicht werden kann.
3.
3.1 Gemäss Feststellung der Vorinstanz wurde der Beschwerdegegner mit Urteil des Obergerichts des Kantons Zürich vom 22. August 2005 wegen Diebstahls und mehrfachen Hausfriedensbruchs mit drei Monaten Gefängnis bedingt bestraft. Die Staatsanwaltschaft Winterthur/Unterland bestrafte ihn am 18. Juli 2013 mit einer bedingten Geldstrafe von 30 Tagessätzen und einer Busse von Fr. 300.- wegen Hausfriedensbruchs und geringfügigen Diebstahls. Sodann verurteilte ihn die Staatsanwaltschaft Limmattal/Albis am 18. März 2014 wegen mehrfacher Drohung und mehrfacher Tätlichkeiten zu einer bedingten Freiheitsstrafe von 6 Monaten und einer Busse von Fr. 500.-.
3.2 Die Vorinstanz hat hingegen keine Feststellungen zum Bewilligungsstatus des Beschwerdegegners gemacht, so dass entgegen der gesetzlichen Vorschrift (Art. 112 Abs. 1 lit. b BGG) der für die Anwendung von Art. 74 AuG rechtserhebliche Sachverhalt aus dem angefochtenen Urteil nicht ersichtlich ist. Dieser lässt sich jedoch aus den Akten und aus den Vorbringen der Parteien vervollständigen (Art. 105 Abs. 2 BGG), so dass sich eine Rückweisung an die Vorinstanz zur Vervollständigung des Sachverhalts erübrigt:
3.3 Aus der Verfügung des Bezirksgerichts vom 16. Dezember 2014 geht hervor, dass der Beschwerdegegner vom Bundesamt für Migration für die Dauer des Asylverfahrens dem Kanton Zürich zugewiesen wurde und er sich ohne Kurzaufenthalts-, Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung im Kanton Zürich aufhält. Der Beschwerdegegner hat dies in seiner Beschwerde an das Verwaltungsgericht nicht bestritten. Das SEM führt zudem in seiner Beschwerde gestützt auf das amtsnotorische ZEMIS aus, der Beschwerdegegner habe 1994 ein Asylgesuch gestellt, welches am 5. Mai 1995 abgelehnt worden sei unter gleichzeitiger Wegweisung aus der Schweiz und Zuweisung an den Kanton Zürich zum Vollzug. Der Beschwerdegegner sei der Ausreiseaufforderung nicht gefolgt und halte sich vermutlich seit Rechtskraft des negativen Asylentscheids illegal in der Schweiz auf; aufgrund seines unkooperativen Verhaltens seien auch die Bemühungen des SEM im Rahmen der Vollzugsunterstützung erfolglos geblieben und 2004 eingestellt, 2013 aber wieder aufgenommen worden. Der Beschwerdegegner hat diese Darstellung in seiner Beschwerdeantwort nicht bestritten. Von diesem Sachverhalt kann ausgegangen werden.
4.
4.1 Bei diesem Sachverhalt sind die Voraussetzungen für eine Ein- oder Ausgrenzung sowohl nach lit. a als auch nach lit. b von Art. 74 Abs. 1 AuG grundsätzlich gegeben. Auch nach Auffassung der Vorinstanz besteht aufgrund der begangenen Delikte die Befürchtung, dass der Beschwerdegegner in Zukunft ähnliche Straftaten begehen könnte. Sie hat indessen erwogen, bei der Ausgrenzung nach Art. 74 AuG gehe es darum, den Betroffenen konkret von einem bestimmten Ort fernzuhalten. Die vom Beschwerdegegner begangenen Delikte seien jedoch nicht ortsspezifisch; zwar hätten sich zwei Delikte in der Stadt Zürich ereignet, andere jedoch in Winterthur bzw. in U. Solche Delikte könnten nicht nur in Zürich, sondern überall sonst begangen werden. Die Ausgrenzung sei daher nicht geeignet, eine Beeinträchtigung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung zu verhindern, und damit kein taugliches Instrument.
4.2 Das SEM macht geltend, die vom Beschwerdegegner begangenen Delikte gefährdeten die öffentliche Sicherheit und Ordnung. Es spiele keine Rolle, dass sich die Delikte auch an anderen Orten hätten ereignen können. Mit der Ausgrenzung solle erreicht werden, dass der Betroffene daran gehindert werde, an dem Ort, an dem er delinquiert habe, erneut zu delinquieren. Um jede Gefährdung auszuschliessen, müsste eine Administrativhaft angeordnet werden, was einen viel grösseren Eingriff darstellen würde. Zudem könne sich die Massnahme sehr wohl auch grundsätzlich auf das Verhalten der betroffenen Person auswirken; der Beschwerdegegner müsse damit rechnen, dass er bei fortgesetzter deliktischer Tätigkeit auch aus anderen Gebieten ausgegrenzt werde. Mit der Ausgrenzung sei zudem das Ziel verbunden, dass der Beschwerdegegner für die Behörden besser erreichbar sei, mit ihnen besser kooperiere und konkrete Schritte zur Organisation seiner Ausreise unternehme. Die Ausgrenzung sei zudem ein milderes Mittel als die Eingrenzung auf ein bestimmtes Gebiet oder die Anordnung einer Administrativhaft.
4.3 Der Beschwerdegegner bestreitet, Körperverletzungen und Drogendelikte begangen zu haben. Im Übrigen wendet er sich gegen eine Rückkehr nach Liberia; er lebe seit 1994 in der Schweiz. Er habe eine Freundin und viele Bekannte in der Stadt Zürich, die ihn unterstützten.
4.4 Zunächst kann die Überlegung der Vorinstanz, wonach die Ausgrenzung nur bei ortsspezifischen Delikten möglich sei, nicht überzeugen. Zwar bezweckt die Ausgrenzung (auch oder in erster Linie), den Ausländer von (weiterer) deliktischer Tätigkeit an den allfälligen Tatorten abzuhalten (Urteil 2A.148/2003 vom 30. Mai 2003 E. 3.4) und dient sie namentlich auch der Unterbindung des Betäubungsmittelhandels, wobei es oft darum geht, die betreffenden Personen von notorischen Drogenumschlagplätzen fernzuhalten. Aber die Bekämpfung des Betäubungsmittelhandels ist nicht die einzige Deliktform, die von Art. 74 AuG erfasst wird (Urteil 2A.514/2006 vom 23. Januar 2007 E. 3.1). Sodann kann auch Betäubungsmittelhandel wie jede andere deliktische Tätigkeit grundsätzlich überall ausgeübt werden. Mit der Argumentation der Vorinstanz wäre eine Ausgrenzung gar nie möglich, weil die Delinquenz immer auch an anderen Orten ausgeübt werden kann. Das Bundesgericht hat einer solchen Auffassung jedoch bereits eine Absage erteilt (Urteil 2A.514/2006 vom 23. Januar 2007 E. 3.3.4).
Im vorliegenden Fall besteht das Ziel der verfügenden Behörde (vgl. vorne E. 2.4) darin, den Beschwerdeführer daran zu hindern, in der Stadt Zürich weitere Delikte zu begehen (wie dies in der Vergangenheit mehrfach vorgekommen ist). Eine Ausgrenzung darf - wie vorne in E. 2.2 gezeigt - durchaus dazu dienen, eine Person, bei welcher die Voraussetzungen von Art. 74 Abs. 1 AuG gegeben sind, von einem Ort fernzuhalten, wo sie mehrfach delinquiert hat bzw. ihr deliktisches Verhalten seinen Anfang nahm (hier, als der Beschwerdegegner vom Zürcher Hauptbahnhof aus eine Frau verfolgte). Dabei kann die verfügende Behörde in Rechnung stellen, dass die Gefahr von Delinquenz in der Anonymität grösserer Städte ungleich viel höher ist als in der Agglomeration oder gar - der stärkeren Sozialkontrolle wegen - auf dem Land. Die gegenüber dem Beschwerdegegner verfügte Massnahme erscheint demnach (entgegen der Auffassung der Vorinstanz) durchaus zweckgeeignet, das damit angestrebte Ziel zu erreichen.
4.5 Auch sonst sind keine Gründe ersichtlich, welche die vom Bezirksgericht bestätigte Ausgrenzung als unverhältnismässig erscheinen liessen: Einerseits hält sich der Beschwerdegegner offenbar ohnehin illegal in der Schweiz auf; die Ausgrenzung verbietet ihm nichts, was ihm nicht bisher bereits verboten wäre (Art. 10 ff. und Art. 115 Abs. 1 lit. b AuG), sondern versieht dieses Verbot lediglich mit einer zusätzlichen und höheren Strafandrohung (Art. 119 Abs. 1 AuG). Sodann darf und soll die Massnahme eine gewisse Druckwirkung ausüben und für die Betroffenen spürbar sein, ansonsten sie sinnlos wäre (vorne E. 2.2); dass sie dem Beschwerdegegner verunmöglicht, Freundin oder Kollegen in der Stadt Zürich zu treffen, lässt sie nicht als unverhältnismässig erscheinen (vgl. Urteil 2C_231/ 2007 vom 13. November 2007 E. 3.4). Es kann erwartet werden, dass seine Bekannten nötigenfalls zu ihm reisen (vgl. zit. Urteil 2C_1044/ 2012 E. 3.4). (...)
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de
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Un divieto di accedere ad un dato territorio ai sensi dell'art. 74 cpv. 1 lett. a LStr può comportare una certa pressione all'adempimento dell'obbligo di partenza di uno straniero tenuto a lasciare la Svizzera; esso deve tuttavia rispettare il principio della proporzionalità. Occorre sempre verificare che la misura ordinata possa raggiungere lo scopo al quale mira. Un divieto di accedere ad un dato territorio è una misura coercitiva; esso è meno incisivo della carcerazione basata sul diritto degli stranieri ma, al pari di quest'ultima, può esercitare una certa pressione. Questa misura deve essere adeguata e necessaria e rispettare il principio secondo cui vi deve essere un rapporto ragionevole tra mezzo scelto e scopo perseguito (consid. 2). Essa non è solo possibile in caso di delitti legati a un determinato territorio; può essere tenuto in considerazione che il rischio di delinquenza nell'anonimato di grandi città è più elevato che in piccole agglomerazioni o addirittura in campagna. L'ingiunzione indirizzata a uno straniero di mantenersi lontano dalla Città di Zurigo (dove aveva a più riprese delinquito) è pertanto adatta a raggiungere l'obiettivo perseguito, ovvero di impedirgli di commettervi ulteriori delitti; la misura ordinata nella fattispecie non appare sproporzionata nemmeno per altre ragioni (consid. 3 e 4).
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it
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,626
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142 II 100
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142 II 100
Sachverhalt ab Seite 101
A. Das Gebiet Bölli Süd ist gemäss Bauzonen- und Kulturlandplan der Gemeinde Niederlenz der Wohnzone W2 mit Lärm-Empfindlichkeitsstufe II (ES II) und Sondernutzungsplanpflicht zugeordnet. Es grenzt im Westen an die Arbeitszone (ES IV), in dem sich der Industriebetrieb der F. AG befindet. Die Planungswerte für Industrie- und Gewerbelärm für die ES II (Anh. 6 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41]) werden im Gebiet Bölli Süd um bis zu 15 dB(A) überschritten.
Am 29. Juni 2009 beschloss der Gemeinderat Niederlenz den Erschliessungsplan Bölli Süd, der vom Regierungsrat am 10. März 2010 mit Änderungen genehmigt wurde. Dieser enthält folgende Sondernutzungs- bzw. Lärmschutzvorschriften (nachfolgend: SNV):
- Im Areal Bölli Süd sind freistehende Einfamilienhäuser ausschliesslich mit Firstrichtung West-Ost zugelassen.
- Lärmempfindliche Räume an den Nord-, Süd- und Westfassaden müssen mindestens über ein Lüftungsfenster an der Ostfassade verfügen oder durch andere bauliche oder gestalterische Massnahmen mit einer Wirkung von mindestens 15 dB(A) (z.B. Belüftung über verglaste Vorzone oder Wintergarten, lokale Lärmschutzwand, Dachlukarne mit seitlichem Lüftungsflügel) abgeschirmt werden. [...]
- Die Massnahmen und deren Wirkungen sind im Bewilligungsverfahren einzeln in einem Lärmgutachten eines durch die Grundeigentümer zu bestimmenden, anerkannten Fachbüros nachzuweisen. [...]
B. Am 25. November 2013 erteilte der Gemeinderat Niederlenz A.A. und B.A., D.D. und E.D. sowie C. die Baubewilligung für je ein Einfamilienhaus auf den Parzellen Nrn. 2045, 2040 und 2046 im Gebiet Bölli Süd. Die dagegen erhobenen Einwendungen der F. AG wurden abgewiesen.
Auf Beschwerde der F. AG ergänzte das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau (BVU) die Baubewilligungen am 15. Mai 2014 mit gewissen Auflagen und wies die Beschwerde im Übrigen ab.
Die dagegen erhobenen Beschwerden der F. AG hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau in drei Entscheiden vom 23. Januar 2015 gut. Es hob die Entscheide des BVU und die Baubewilligungen auf.
C. Gegen die verwaltungsgerichtlichen Entscheide haben A.A. und B.A. (1C_139/2015), D.D. und E.D. (1C_141/2015) sowie C. (1C_140/2015) in getrennten, aber im Wesentlichen gleichlautenden Eingaben Beschwerde beim Bundesgericht erhoben.
Die I. öffentlich-rechtliche Abteilung hat die Angelegenheit am 16. März 2016 in öffentlicher Sitzung beraten und die Beschwerden abgewiesen.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer rügen zunächst, das Verwaltungsgericht habe die rechtskräftigen Sondernutzungsvorschriften (SNV) entgegen ihrem klaren Wortlaut ausgelegt. Dies sei willkürlich und verletze die Gemeindeautonomie. Nach den SNV sei den Anforderungen des Lärmschutzes Genüge getan, wenn jeder lärmempfindliche Raum über mindestens ein Lüftungsfenster auf der lärmabgewandten Ostfassade verfüge. Weitere Massnahmen und Wirkungsnachweise seien nur erforderlich, wenn andere bauliche und gestalterische Massnahmen gewählt würden (z.B. die Belüftung über eine verglaste Vorzone, lokale Lärmschutzwände etc.). Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, dass die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte nicht mehr zu überprüfen sei, wenn - wie hier - in einem rechtskräftigen Erschliessungsplan schon die Einhaltung der strengeren Planungswerte durch verschiedene Lärmschutzmassnahmen gesichert worden sei.
2.1 Das USG (SR 814.01) stellt unterschiedliche Anforderungen, je nachdem, ob es um die Ausscheidung neuer bzw. die Erschliessung bestehender Bauzonen geht (Art. 24 Abs. 1 und 2 USG) oder um die Bewilligung von Bauten mit lärmempfindlichen Räumen (Art. 22 USG). Während im ersten Fall aus Gründen der Vorsorge auf die strengeren Planungswerte abgestellt wird, müssen im Baubewilligungsverfahren nur noch (aber immerhin) die Immissionsgrenzwerte an den lärmempfindlichen Räumen der projektierten Bauten eingehalten werden (vgl. dazu ROBERT WOLF, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 1985, Stand: Mai 2000, N. 7-9 zu Art. 22 USG).
2.2 Wurde - wie hier - ein Erschliessungsplan zur Sicherung der Einhaltung der Planungswerte erlassen, befreit dies nicht vom Nachweis der Einhaltung der Immissionsgrenzwerte im Baubewilligungsverfahren: Zwischen dem Erlass des Erschliessungsplans und der Erteilung der Baubewilligung liegt in der Regel eine gewisse Zeitspanne, in der sich die Immissionssituation verändert haben kann. Massgeblich für die Baubewilligung sind die in diesem Zeitpunkt zu erwartenden Aussenlärmimmissionen (Art. 36 Abs. 2 LSV), die von den im Gestaltungsplan ermittelten abweichen können (vgl. WOLF, a.a.O., N. 32 zu Art. 24 USG). Zudem muss im Baubewilligungsverfahren überprüft werden, ob die Immissionsgrenzwerte an allen im Baugesuch vorgesehenen lärmempfindlichen Räumen auch tatsächlich eingehalten werden, während es nach Art. 24 Abs. 2 USG genügt, wenn die Planungswerte im "überwiegenden Teil" der Zone eingehalten werden.
2.3 Art. 22 USG stellt direkt anwendbares, zwingendes Bundesumweltrecht dar, das in jedem Baubewilligungsverfahren zu beachten ist und entgegenstehendem kantonalem bzw. kommunalem Recht vorgeht (Art. 49 Abs. 1 BV). Kommunale Erschliessungs- und Sondernutzungspläne können - und müssen sogar nach Art. 24 USG - zusätzliche Anforderungen enthalten, um nach Möglichkeit die Einhaltung der tieferen Planungswerte zu gewährleisten. Sind aber schon die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten, so darf die Baubewilligung nach Art. 22 USG nicht erteilt werden, unabhängig davon, ob die Sondernutzungsvorschriften eingehalten wurden und ob diese ihrerseits noch akzessorisch auf ihre Bundesrechtskonformität überprüft werden können oder nicht.
Im Folgenden ist daher zunächst zu prüfen, ob die streitigen Bauvorhaben den Vorgaben von Art. 22 USG entsprechen. Nur wenn dies zu bejahen wäre, müssten noch die Rügen zur Auslegung und Anwendung der SNV und anderer Bestimmungen des kommunalen Rechts behandelt werden.
3. Gemäss Art. 22 USG werden Baubewilligungen in lärmbelasteten Gebieten für neue Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Abs. 1) oder die Räume zweckmässig angeordnet und die allenfalls notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen werden (Abs. 2). Art. 31 Abs. 1 LSV präzisiert, dass Neubauten und wesentliche Änderungen von Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen nur bewilligt werden dürfen, wenn die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden können durch die Anordnung der lärmempfindlichen Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes (lit. a) oder durch bauliche oder gestalterische Massnahmen, die das Gebäude gegen Lärm abschirmen (lit. b). Nach Art. 39 Abs. 1 LSV werden die Lärmimmissionen bei Gebäuden in der Mitte der offenen Fenster lärmempfindlicher Räume ermittelt.
3.1 Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die Immissionsgrenzwerte an allen Fenstern lärmempfindlicher Räume einzuhalten seien. Dies entspreche Wortlaut und Zweck von Art. 39 Abs. 1 und Art. 31 LSV. Die gesundheitsschädigenden Wirkungen übermässigen Lärms liessen sich nicht wesentlich reduzieren, wenn die Lärmschutzmassnahmen nur an einzelnen Fenstern umgesetzt würden. Der Schutz vor den Langzeitfolgen übermässigen Lärms dürfe nicht davon abhängen, wie die jeweiligen Bewohner die Räume belüfteten bzw. welche Fenster sie tatsächlich öffneten. Dies gelte umso mehr, als für ein effizientes Lüften ("Stoss-Lüften") einzelne Lüftungsfenster nicht ausreichten.
3.2 Die Beschwerdeführer berufen sich dagegen auf die Vollzugspraxis zahlreicher Kantone, wonach es genügt, wenn die Immissionsgrenzwerte an mindestens einem Fenster pro lärmempfindlichem Raum eingehalten werden, das zum Lüften geeignet ist (sog. Lüftungsfensterpraxis). Dies sei vorliegend der Fall, weil jeder Aufenthaltsraum über ein Fenster auf der lärmabgewandten Seite (Osten) verfüge (zum Zimmer im Obergeschoss mit transparenten Fassadenteilen vgl. nicht publ. E. 5). Den gesundheitspolizeilichen Anliegensei damit genügend Rechnung getragen. Niemand werde ein Fenster auf der dem Lärm zugewandten Seite längere Zeit geöffnet lassen, wenn ihm ein Lüftungsfenster ohne Lärmbelastung als Alternative zur Verfügung stehe. Müsste auf sämtliche Fenster an den Nord-, Süd- und Westfassaden verzichtet werden, entstünde ein bunkerartiger Bau, der den wohnhygienischen Vorschriften nicht gerecht würde und auch städtebaulich problematisch wäre. Ansonsten müsste ganz auf die Überbauung verzichtet werden, was im Widerspruch zum Gebot der haushälterischen Bodennutzung stünde (Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG[SR 700] und Art. 5a Abs. 3 lit. b derRaumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]). Die vomVerwaltungsgericht favorisierte Auslegung würde in vielen Kantonen mit gefestigter "Lüftungsfensterpraxis" zu Auszonungen führen.
3.3 Die Beschwerdegegnerin wendet ein, dass die Nutzung des in unmittelbarer Nähe zur Arbeitszone gelegenen Gebiets Bölli Süd bei einer angepassten, die Lärmvorbelastung berücksichtigenden individuellen Planung durchaus möglich wäre. Vorliegend würden jedoch einfache Einfamilienhäuser geplant, die nicht einmal den Minergiestandard einhielten. Dies widerspreche den Intentionen des Gesetzgebers, den Gesundheitsschutz der Bewohner höher zu werten als wirtschaftliche Erwägungen. Entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführer sei auch damit zu rechnen, dass die lärmexponierten Fenster bzw. Fenstertüren an der Südfassade geöffnet würden, beispielsweise zur Erschliessung des Sitzplatzes.
3.4 Das BAFU teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die Ermittlung der Lärmimmissionen nicht nur an einzelnen, sondern an sämtlichen Fenstern lärmempfindlicher Räume durchzuführen sei. Die "Lüftungsfensterpraxis", wie sie in einigen Kantonen betrieben werde, habe zur Folge, dass Art. 22 Abs. 2 USG praktisch gegenstandlos werde; damit werde der Wille des Gesetzgebers, die Erstellung von Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen in lärmbelasteten Gebieten grundsätzlich zu verbieten, ins Gegenteil verkehrt.
3.5 Die Vollzugspraxis der Kantone ist unterschiedlich (vgl. RIEDER/HAUENSTEIN/SCHWENKEL/DOLDER, Evaluation zum Vollzug der Artikel 22 und 24 Umweltschutzgesetz [USG] respektive Art. 29, 30 und 31 Lärmschutz-Verordnung [LSV]; Schlussbericht zuhanden des BAFU [nachfolgend: Bericht], Luzern/Zürich, 27. Oktober 2011, S. 30, 58, 95). Rund die Hälfte der Kantone erteilen eine Baubewilligung, wenn die Immissionsgrenzwerte an mindestens einem zur Lüftung geeigneten Fenster jedes lärmempfindlichen Raums eingehalten werden (vgl. z.B. die Wegleitungen "Bauen im Lärm" der Fachstellen Lärmschutz des Kantons Zürich, S. 6, und des Kantons Basel-Landschaft, S. 10; letztere verlangt zusätzlich die Einhaltung der Alarmwerte an allen Fenstern). Andere Kantone erteilen in derartigen Fällen gegebenenfalls eine Ausnahmebewilligung nach Art. 31 Absatz 2 LSV; dabei wird teilweise verlangt, dass die Fenster auf der lärmexponierten Seite fest verschraubt werden (Bericht, a.a.O., S. 91).
Die "Lüftungsfensterpraxis" soll aus Sicht des Wohnkomforts und der Ortsgestaltung schlechtere Lösungen verhindern (insbesondere verschlossene Fenster, ungünstige Wohnungsgrundrisse, "blinde" Fassaden zur Strassenseite) und das Bauen in zentralen Lagen ermöglichen. Das Verwaltungsgericht Zürich schützte diese Praxis im Urteil vom 16. April 2015 (VB 2014.00307 E. 11. insb. 11.7): Es sei nicht erforderlich, dass eine lärmgeschützte Lüftung über sämtliche Fenster möglich sei, dienten doch Fenster in erster Linie der Belichtung. Müsste der Immissionsgrenzwert an allen Fenstern eingehalten werden, wären weit grössere Abstände zur Strasse erforderlich. Dies sei mit dem Gebot der Verdichtung und der Siedlungsentwicklung nach innen (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG) nicht zu vereinbaren.
3.6 In der Literatur wird die "Lüftungsfensterpraxis" überwiegend als gesetzwidrig abgelehnt (GRIFFEL/RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband, 2011, N. 5 zu Art. 22 USG; ALAIN GRIFFEL, Umweltrecht, 2015, S. 119; CHRISTOPH JÄGER, Bauen in lärmbelastetem Gebiet, Raum und Umwelt 4/2009 S. 10 ff.). Sie widerspreche dem Wortlaut sowie Sinn und Zweck von Art. 22 USG und Art. 39 Abs. 1 LSV. WOLF (a.a.O., N. 24, 41 zu Art. 22 USG) hält die Praxis zumindest dann für vertretbar, wenn keine besseren Lösungen zur Verfügung stehen und die Fenster, an denen die Immissionsgrenzwerte überschritten sind, eine verbesserte Schalldämmung erhalten. Die Praxis gewisser Kantone, in solchen Fällen eine Ausnahmebewilligung zu erteilen, habe den Vorteil, die Praxis auf Fälle zu beschränken, in denen eine sinnvolle andere Lösung nicht in Frage komme, jedoch seien die Voraussetzungen von Art. 31 Abs. 2 LSV (überwiegendes Interesse an der Errichtung des Gebäudes) oft nicht erfüllt. ANNE-CHRISTINE FAVRE (La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, 2002, S. 268) erwähnt die "Lüftungsfensterpraxis", ohne dazu Stellung zu nehmen.
3.7 Das Bundesgericht hat sich bisher noch nicht direkt zur "Lüftungsfensterpraxis" geäussert. Allerdings ging es stets davon aus, dass die Lärmimmissionen am offenen Fenster gemessen werden müssten (BGE 117 Ib 125 E. 30 S. 127), und zwar unabhängig davon, ob sich die Fenster überhaupt (ganz oder teilweise) öffnen lassen (BGE 122 II 33 E. 2b S. 37).
Passive Schallschutzmassnahmen - einschliesslich fest verschlossene Fenster - stellen nach ständiger Rechtsprechung keine baulichen und gestalterischen Massnahmen im Sinne von Art. 31 Abs. 1 lit. b LSV dar, weil dadurch die Immissionen nur im Rauminnern, nicht aber am offenen Fenster reduziert werden könnten (Urteil 1C_196/2008 vom 13. Januar 2009 E. 2.4 mit Hinweisen, in: URP 2009 S. 500, SJ 2009 I S. 377 und RDAF 2010 I S. 420). Dies wurde im Urteil 1C_331/2011 vom 30. November 2011 E. 7.3.2 (in: URP 2012 S. 295 und RDAF 2013 I S. 499) für Minergiebauten mit Komfortlüftung bestätigt. In diesem Zusammenhang führte das Bundesgericht aus, dass die Messung am offenen Fenster den künftigen Bewohnern die Möglichkeit geben solle, ihre Fenster zu öffnen, unabhängig davon, ob dies zum Lüften erforderlich sei. Zudem werde indirekt auch der Schutz von Aussenräumen gewährleistet: Müsse der Planungs- bzw. der Immissionsgrenzwert am offenen Fenster eingehalten werden, bedeute dies, dass der Lärmpegel auch in der Umgebung (Balkone, Vorgärten etc.) nur unwesentlich darüber liege. Dies diene dem Wohlbefinden der künftigen Bewohner und liege deshalb im Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers (so auch WOLF, a.a.O., N. 8 zu Art. 22 USG).
Im Entscheid 1A.139/2002 vom 5. März 2003 E. 5.4 (in: URP 2003 S. 703 und ZBl 105/2004 S. 94) ging es um die Einhaltung der Planungswerte durch einen Gastwirtschaftsbetrieb (Art. 25 USG). Das Bundesgericht bestätigte die Auffassung der Vorinstanz, dass der Beurteilungspegel an allen Fenstern lärmempfindlicher Räume in der Umgebung einzuhalten sei, weil keine Verpflichtung der Anwohner bestehe, auf die Öffnung bestimmter Fenster zu verzichten. Art. 39 Abs. 1 LSV verlange eine Messung am offenen Fenster, ohne Rücksicht darauf, ob dieses als Lüftungsfenster benutzt werde oder überhaupt geöffnet werden könne. Ausweich- und Schutzmöglichkeiten der Bewohner seien erst für die Erteilung von Erleichterungen gemäss Art. 25 Abs. 2 USG zu berücksichtigen, nicht aber bei der Beurteilung der Lärmimmissionen gemäss Art. 25 Abs. 1 USG.
4. Im Folgenden ist zu prüfen, ob es Gründe gibt, für das Bauen in lärmbelasteten Gebieten (Art. 22 USG) die Messung an dem am wenigsten exponierten "Lüftungsfenster" jedes lärmempfindlichen Raums ausreichen zu lassen.
4.1 Ein Erlass muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz (BGE 141 III 195 E. 2.4 S. 198 mit Hinweisen). Die Formulierungen einer Norm in den drei Amtssprachen Deutsch, Französisch und Italienisch sind gleichwertig.
4.2 Nach Art. 39 Abs. 1 LSV werden die Lärmimmissionen bei Gebäuden "in der Mitte der offenen Fenster lärmempfindlicher Räume" ermittelt (italienisch "al centro delle finestre aperte dei locali sensibili al rumore"). In der deutschen und der italienischen Fassung wird der Plural verwendet, was eher dafür spricht, dass die Immissionsgrenzwerte an allen Fenstern eingehalten werden müssen, ansonsten der Verordnungsgeber sinnvollerweise eine andere Formulierung gewählt hätte. Dagegen verwendet der französische Text die Einzahl ("au milieu de la fenêtre ouverte des locaux à usage sensible au bruit") ohne allerdings zu sagen, welches von mehreren Fenstern massgeblich sein soll. Aufgrund einer rein grammatikalischen Auslegung lässt sich die hier interessierende Frage daher nicht klar beantworten.
4.3 Vom Schutzgedanken des Umweltrechts her liegt es näher, auf das am stärksten und nicht auf das am wenigsten exponierte Fenster abzustellen. Dies entspricht etwa der Vorgabe für die Berechnung der Strahlungsbelastung an Orten für den kurzfristigen Aufenthalt und mit empfindlicher Nutzung gemäss Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 1 und 2 der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710).
Zum selben Ergebnis führt die Bezugnahme auf Art. 22 USG: Diese Bestimmung statuiert ein grundsätzliches Bauverbot für lärmempfindliche Räume in Gebieten, in denen die Immissionsgrenzwerte überschritten sind und daher längerfristig eine Gesundheitsschädigung der Bewohner zu befürchten ist. In solchen Gebieten darf eine Baubewilligung nach Art. 22 Abs. 2 USG und Art. 31 Abs. 1 LSV nur erteilt werden, wenn "das Gebäude" gegen Lärm abgeschirmt werden kann (lit. b) oder aber die "lärmempfindlichen Räume" auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes angeordnet werden. Auch diese Formulierung lässt darauf schliessen, dass die blosse Anordnung einzelner Lüftungsfenster auf der vom Lärm abgewandten Seite nicht genügt.
Sind die Immissionsgrenzwerte überschritten, kann die Überbauung nach der Konzeption der LSV nur ausnahmsweise bewilligt werden, wenn ein überwiegendes Interesse an ihrer Erstellung besteht (Art. 31 Abs. 2 LSV); diesfalls müssen die Anforderungen an die Schalldämmung der Aussenbauteile angemessen verschärft werden (Art. 32 Abs. 2 LSV). Mit dieser restriktiven Regelung wollte der Gesetzgeber dem Gesundheitsschutz Vorrang gegenüber dem Interesse an der zonenkonformen Nutzung von Bauparzellen einräumen.
4.4 Entscheidend für die Auslegung von Art. 39 Abs. 1 LSV ist indes der Zweckgedanke dieser Bestimmung: Die "Lüftungsfensterpraxis" führt, wie das BAFU und die Vorinstanz dargelegt haben, zur Aushöhlung des vom Gesetzgeber gewollten Gesundheitsschutzes: Genügt es für die Baubewilligung, wenn die Immissionsgrenzwerte am ruhigsten Fenster jedes lärmempfindlichen Raums eingehalten sind, kann sich die Projektgestaltung auf die Abschirmung der hinterliegenden Lüftungsfenster beschränken; weitere Massnahmen werden aus Kostengründen nicht ergriffen und könnten auch nicht verlangt werden (JÄGER, a.a.O., S. 12 und 13). Die Vollzugsbehörde muss vielmehr die Baubewilligung erteilen, ohne dass Raum für eine Interessenabwägung verbleibt. Auch Art. 32 Abs. 2 LSV (verschärfte Anforderungen an die Schalldämmung) kommt nicht zum Zuge, wenn keine Ausnahmebewilligung erforderlich ist. Wenn es genügt, Lüftungsfenster auf der lärmabgewandten Seite vorzuschreiben, um die Zonenplanung zu realisieren, sinkt der Druck auf das Gemeinwesen, Massnahmen zur Bekämpfung von schädlichen oder lästigen Lärmimmissionen an der Quelle anzuordnen, obwohl diese nach Art. 11 Abs. 1 USG Vorrang geniessen.
4.5 Die unerwünschten Auswirkungen der "Lüftungsfensterpraxis" illustriert der vorliegende Fall: Gewöhnliche Einfamilienhäuser sollen in unmittelbarer Nähe einer Fabrik erstellt werden, die rund um die Uhr (24-Stunden-Betrieb) und an 7 Tagen der Woche Immissionen erzeugt, die erheblich (bis zu 10 dB) über dem Immissionsgrenzwert liegen. Weder wurden Massnahmen zur Emissionsbegrenzung an der Quelle (Lärmsanierung der Fabrik) oder auf dem Übertragungsweg (z.B. Lärmschutzwälle, Schutz der Wohnbauten durch vorgelagerte Gewerbebauten) ergriffen, noch eine spezielle, auf die Lärmsituation zugeschnittene Überbauung verlangt. Eine erhöhte Schalldämmung der Fassade wurde erst vom BVU im Beschwerdeverfahren angeordnet, und zwar nur deshalb, weil Lüftungsfenster im ersten Obergeschoss fehlen (vgl. nicht publ. E. 5). Würde die geplante Überbauung realisiert, hätte dies zur Folge, dass die Bewohner Tag und Nacht, unter der Woche und am Wochenende, gesundheitsschädlichem Lärm ausgesetzt wären, sofern sie nicht die Fenster auf drei von vier Fassadenseiten verschlossen hielten und auf die Nutzung ihrer Aussenanlagen (Sitzplätze, Garten) verzichteten.
4.6 Hauptargument der Befürworter der "Lüftungsfensterpraxis" ist, dass nur mit ihrer Hilfe die raumplanerisch gebotene Siedlungsverdichtung nach innen realisiert werden könne (vgl. RIEDER/HAUENSTEIN/SCHWENKEL/DOLDER, a.a.O., S. 58 ff. mit Fallbeispielen aus Zürich). In zahlreichen Städten seien die Immissionsgrenzwerte, vor allem entlang vielbefahrener Strassen, überschritten. Könnten an zentralen Lagen keine Wohnbauten mehr realisiert werden, würden die Innenstädte entvölkert und die Wohnüberbauung auf die Aussenbezirke verlagert. Dies widerspräche den Zielen und Grundsätzen der Raumentwicklung, wonach der Boden haushälterisch zu nutzen (Art. 1 Abs. 1 RPG) und die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken sei (Art. 1 Abs. 2 lit. abis RPG), durch bessere Ausnützung und Verdichtung der bestehenden Siedlungsflächen (Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG). Die in Art. 31 Abs. 1 lit. a und b RPV vorgesehenen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung seien in städtischen Zentren zum Teil nicht möglich (z.B. Lärmschutzwände) oder führten zu städtebaulich unbefriedigenden Ergebnissen (z.B. geschlossene Fassaden zur Strassenseite; Ausrichtung von Wohnungen nach Norden, ungünstige Wohnungs-Grundrisse; vgl. RIEDER/HAUENSTEIN/SCHWENKEL/DOLDER, a.a.O., S. 30 unten).
Diese Argumente sind ernst zu nehmen. Tatsächlich können Zielkonflikte zwischen dem Lärmschutz und der raumplanerisch gebotenen Siedlungsverdichtung bestehen. Seit dem Erlass des USG und der LSV in den 1980er Jahren hat sich die raumplanerische Problematik der Zersiedlung und des Bodenverbrauchs verschärft. Die RPG-Revision vom 15. Juni 2012 (in Kraft seit 1. Mai 2014; AS 2014 899; BBl 2010 1049) verpflichtet die Kantone, binnen 5 Jahren ihre kantonalen Richtpläne anzupassen, insbesondere um eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen zu bewirken und die Siedlungserneuerung zu stärken (Art. 8a Abs. 1 lit. c und e RPG).
Diesen wichtigen Anliegen der Raumplanung kann jedoch auf dem Wege der Ausnahmebewilligung Rechnung getragen werden: Diese ist mit Zustimmung des Kantons zulässig (Art. 31 Abs. 2 LSV), wenn die strikte Anwendung von Art. 22 USG, unter Würdigung aller Umstände des Einzelfalls, unverhältnismässig wäre (vgl. Urteil 1C_704/2013 vom 17. September 2014 E. 6.4, in: URP 2014 S. 643 und RDAF 2015 I S. 378).
Schon bisher wurden bei der gebotenen Interessenabwägung raumplanerische Gründe berücksichtigt und eine Ausnahmebewilligung erteilt, wenn sich das Bauvorhaben im weitgehend überbauten Gebiet befand, ein akuter Bedarf an Wohnraum bestand, die Immissionsgrenzwerte nicht erheblich überschritten waren und ein angemessener Wohnkomfort sichergestellt war (vgl. z.B. die Urteile 1A.108/2003 vom 9. September 2003 E. 2, in: URP 2003 S. 832, SJ 2003 I p. 586 und RDAF 2004 I S. 748; 1C_451/2010 vom 22. Juni 2011 E. 5, insb. 5.7, in: URP 2012 S. 1 und RDAF 2013 I S. 493).
In Zukunft wird dem raumplanerischen Anliegen einer hochwertigen Siedlungsentwicklung nach innen verstärkt Rechnung zu tragen sein. Bauvorhaben, die aus dieser Sicht wünschenswert erscheinen, wird eine Ausnahmebewilligung erteilt werden können, auch wenn die Immissionsgrenzwerte unwesentlich überschritten sind, sofern deren Einhaltung nicht in städtebaulich befriedigender Weise erreicht und mittels Lüftungsfenstern an der lärmabgewandten Seiten und allfälligen weiteren Massnahmen ein angemessener Wohnkomfort sichergestellt werden kann.
4.7 Nach dem Gesagten verlangen Art. 22 USG, Art. 31 Abs. 1 und Art. 39 Abs. 1 LSV, dass die Immissionsgrenzwerte an allen Fenstern lärmempfindlicher Räume eingehalten werden. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Eine Ausnahmebewilligung (Art. 31 Abs. 2 LSV) kommt offensichtlich nicht in Betracht, da auch aus raumplanerischer Sicht kein Interesse an der Erstellung der streitigen Einfamilienhäuser ersichtlich ist, noch dazu im Umfeld einer lärmigen Fabrik. (...)
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Baubewilligungen in lärmbelasteten Gebieten (Art. 22 USG, Art. 31, 32 und 39 Abs. 1 LSV); "Lüftungsfensterpraxis"; Koordination mit der Raumplanung (Art. 1 Abs. 2 lit. abis, Art. 3 Abs. 3 lit. abis und Art. 8a Abs. 1 lit. c und e RPG). Unabhängig von bestehenden Erschliessungs- oder Sondernutzungsvorschriften ist im Baubewilligungsverfahren stets zu prüfen, ob die Immissionsgrenzwerte an allen im Baugesuch vorgesehenen lärmempfindlichen Räumen eingehalten werden (Art. 22 USG; E. 2).
Nach der sogenannten Lüftungsfensterpraxis genügt es, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht an allen, sondern mindestens an einem (zum Lüften geeignetem) Fenster jedes lärmempfindlichen Raums eingehalten werden; Meinungsstand und bisherige Rechtsprechung (E. 3).
Die "Lüftungsfensterpraxis" widerspricht dem geltenden Umweltschutzrecht (E. 4), insbesondere würde dadurch der vom Gesetzgeber gewollte Gesundheitsschutz ausgehöhlt (E. 4.4 und 4.5).
Wichtigen Anliegen der Raumplanung, namentlich der Siedlungsverdichtung und -entwicklung nach innen, kann auf dem Wege der Ausnahmebewilligung Rechnung getragen werden (Art. 31 Abs. 2 LSV; E. 4.6).
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de
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-100%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,627
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142 II 100
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142 II 100
Sachverhalt ab Seite 101
A. Das Gebiet Bölli Süd ist gemäss Bauzonen- und Kulturlandplan der Gemeinde Niederlenz der Wohnzone W2 mit Lärm-Empfindlichkeitsstufe II (ES II) und Sondernutzungsplanpflicht zugeordnet. Es grenzt im Westen an die Arbeitszone (ES IV), in dem sich der Industriebetrieb der F. AG befindet. Die Planungswerte für Industrie- und Gewerbelärm für die ES II (Anh. 6 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41]) werden im Gebiet Bölli Süd um bis zu 15 dB(A) überschritten.
Am 29. Juni 2009 beschloss der Gemeinderat Niederlenz den Erschliessungsplan Bölli Süd, der vom Regierungsrat am 10. März 2010 mit Änderungen genehmigt wurde. Dieser enthält folgende Sondernutzungs- bzw. Lärmschutzvorschriften (nachfolgend: SNV):
- Im Areal Bölli Süd sind freistehende Einfamilienhäuser ausschliesslich mit Firstrichtung West-Ost zugelassen.
- Lärmempfindliche Räume an den Nord-, Süd- und Westfassaden müssen mindestens über ein Lüftungsfenster an der Ostfassade verfügen oder durch andere bauliche oder gestalterische Massnahmen mit einer Wirkung von mindestens 15 dB(A) (z.B. Belüftung über verglaste Vorzone oder Wintergarten, lokale Lärmschutzwand, Dachlukarne mit seitlichem Lüftungsflügel) abgeschirmt werden. [...]
- Die Massnahmen und deren Wirkungen sind im Bewilligungsverfahren einzeln in einem Lärmgutachten eines durch die Grundeigentümer zu bestimmenden, anerkannten Fachbüros nachzuweisen. [...]
B. Am 25. November 2013 erteilte der Gemeinderat Niederlenz A.A. und B.A., D.D. und E.D. sowie C. die Baubewilligung für je ein Einfamilienhaus auf den Parzellen Nrn. 2045, 2040 und 2046 im Gebiet Bölli Süd. Die dagegen erhobenen Einwendungen der F. AG wurden abgewiesen.
Auf Beschwerde der F. AG ergänzte das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau (BVU) die Baubewilligungen am 15. Mai 2014 mit gewissen Auflagen und wies die Beschwerde im Übrigen ab.
Die dagegen erhobenen Beschwerden der F. AG hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau in drei Entscheiden vom 23. Januar 2015 gut. Es hob die Entscheide des BVU und die Baubewilligungen auf.
C. Gegen die verwaltungsgerichtlichen Entscheide haben A.A. und B.A. (1C_139/2015), D.D. und E.D. (1C_141/2015) sowie C. (1C_140/2015) in getrennten, aber im Wesentlichen gleichlautenden Eingaben Beschwerde beim Bundesgericht erhoben.
Die I. öffentlich-rechtliche Abteilung hat die Angelegenheit am 16. März 2016 in öffentlicher Sitzung beraten und die Beschwerden abgewiesen.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer rügen zunächst, das Verwaltungsgericht habe die rechtskräftigen Sondernutzungsvorschriften (SNV) entgegen ihrem klaren Wortlaut ausgelegt. Dies sei willkürlich und verletze die Gemeindeautonomie. Nach den SNV sei den Anforderungen des Lärmschutzes Genüge getan, wenn jeder lärmempfindliche Raum über mindestens ein Lüftungsfenster auf der lärmabgewandten Ostfassade verfüge. Weitere Massnahmen und Wirkungsnachweise seien nur erforderlich, wenn andere bauliche und gestalterische Massnahmen gewählt würden (z.B. die Belüftung über eine verglaste Vorzone, lokale Lärmschutzwände etc.). Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, dass die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte nicht mehr zu überprüfen sei, wenn - wie hier - in einem rechtskräftigen Erschliessungsplan schon die Einhaltung der strengeren Planungswerte durch verschiedene Lärmschutzmassnahmen gesichert worden sei.
2.1 Das USG (SR 814.01) stellt unterschiedliche Anforderungen, je nachdem, ob es um die Ausscheidung neuer bzw. die Erschliessung bestehender Bauzonen geht (Art. 24 Abs. 1 und 2 USG) oder um die Bewilligung von Bauten mit lärmempfindlichen Räumen (Art. 22 USG). Während im ersten Fall aus Gründen der Vorsorge auf die strengeren Planungswerte abgestellt wird, müssen im Baubewilligungsverfahren nur noch (aber immerhin) die Immissionsgrenzwerte an den lärmempfindlichen Räumen der projektierten Bauten eingehalten werden (vgl. dazu ROBERT WOLF, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 1985, Stand: Mai 2000, N. 7-9 zu Art. 22 USG).
2.2 Wurde - wie hier - ein Erschliessungsplan zur Sicherung der Einhaltung der Planungswerte erlassen, befreit dies nicht vom Nachweis der Einhaltung der Immissionsgrenzwerte im Baubewilligungsverfahren: Zwischen dem Erlass des Erschliessungsplans und der Erteilung der Baubewilligung liegt in der Regel eine gewisse Zeitspanne, in der sich die Immissionssituation verändert haben kann. Massgeblich für die Baubewilligung sind die in diesem Zeitpunkt zu erwartenden Aussenlärmimmissionen (Art. 36 Abs. 2 LSV), die von den im Gestaltungsplan ermittelten abweichen können (vgl. WOLF, a.a.O., N. 32 zu Art. 24 USG). Zudem muss im Baubewilligungsverfahren überprüft werden, ob die Immissionsgrenzwerte an allen im Baugesuch vorgesehenen lärmempfindlichen Räumen auch tatsächlich eingehalten werden, während es nach Art. 24 Abs. 2 USG genügt, wenn die Planungswerte im "überwiegenden Teil" der Zone eingehalten werden.
2.3 Art. 22 USG stellt direkt anwendbares, zwingendes Bundesumweltrecht dar, das in jedem Baubewilligungsverfahren zu beachten ist und entgegenstehendem kantonalem bzw. kommunalem Recht vorgeht (Art. 49 Abs. 1 BV). Kommunale Erschliessungs- und Sondernutzungspläne können - und müssen sogar nach Art. 24 USG - zusätzliche Anforderungen enthalten, um nach Möglichkeit die Einhaltung der tieferen Planungswerte zu gewährleisten. Sind aber schon die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten, so darf die Baubewilligung nach Art. 22 USG nicht erteilt werden, unabhängig davon, ob die Sondernutzungsvorschriften eingehalten wurden und ob diese ihrerseits noch akzessorisch auf ihre Bundesrechtskonformität überprüft werden können oder nicht.
Im Folgenden ist daher zunächst zu prüfen, ob die streitigen Bauvorhaben den Vorgaben von Art. 22 USG entsprechen. Nur wenn dies zu bejahen wäre, müssten noch die Rügen zur Auslegung und Anwendung der SNV und anderer Bestimmungen des kommunalen Rechts behandelt werden.
3. Gemäss Art. 22 USG werden Baubewilligungen in lärmbelasteten Gebieten für neue Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Abs. 1) oder die Räume zweckmässig angeordnet und die allenfalls notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen werden (Abs. 2). Art. 31 Abs. 1 LSV präzisiert, dass Neubauten und wesentliche Änderungen von Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen nur bewilligt werden dürfen, wenn die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden können durch die Anordnung der lärmempfindlichen Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes (lit. a) oder durch bauliche oder gestalterische Massnahmen, die das Gebäude gegen Lärm abschirmen (lit. b). Nach Art. 39 Abs. 1 LSV werden die Lärmimmissionen bei Gebäuden in der Mitte der offenen Fenster lärmempfindlicher Räume ermittelt.
3.1 Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die Immissionsgrenzwerte an allen Fenstern lärmempfindlicher Räume einzuhalten seien. Dies entspreche Wortlaut und Zweck von Art. 39 Abs. 1 und Art. 31 LSV. Die gesundheitsschädigenden Wirkungen übermässigen Lärms liessen sich nicht wesentlich reduzieren, wenn die Lärmschutzmassnahmen nur an einzelnen Fenstern umgesetzt würden. Der Schutz vor den Langzeitfolgen übermässigen Lärms dürfe nicht davon abhängen, wie die jeweiligen Bewohner die Räume belüfteten bzw. welche Fenster sie tatsächlich öffneten. Dies gelte umso mehr, als für ein effizientes Lüften ("Stoss-Lüften") einzelne Lüftungsfenster nicht ausreichten.
3.2 Die Beschwerdeführer berufen sich dagegen auf die Vollzugspraxis zahlreicher Kantone, wonach es genügt, wenn die Immissionsgrenzwerte an mindestens einem Fenster pro lärmempfindlichem Raum eingehalten werden, das zum Lüften geeignet ist (sog. Lüftungsfensterpraxis). Dies sei vorliegend der Fall, weil jeder Aufenthaltsraum über ein Fenster auf der lärmabgewandten Seite (Osten) verfüge (zum Zimmer im Obergeschoss mit transparenten Fassadenteilen vgl. nicht publ. E. 5). Den gesundheitspolizeilichen Anliegensei damit genügend Rechnung getragen. Niemand werde ein Fenster auf der dem Lärm zugewandten Seite längere Zeit geöffnet lassen, wenn ihm ein Lüftungsfenster ohne Lärmbelastung als Alternative zur Verfügung stehe. Müsste auf sämtliche Fenster an den Nord-, Süd- und Westfassaden verzichtet werden, entstünde ein bunkerartiger Bau, der den wohnhygienischen Vorschriften nicht gerecht würde und auch städtebaulich problematisch wäre. Ansonsten müsste ganz auf die Überbauung verzichtet werden, was im Widerspruch zum Gebot der haushälterischen Bodennutzung stünde (Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG[SR 700] und Art. 5a Abs. 3 lit. b derRaumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]). Die vomVerwaltungsgericht favorisierte Auslegung würde in vielen Kantonen mit gefestigter "Lüftungsfensterpraxis" zu Auszonungen führen.
3.3 Die Beschwerdegegnerin wendet ein, dass die Nutzung des in unmittelbarer Nähe zur Arbeitszone gelegenen Gebiets Bölli Süd bei einer angepassten, die Lärmvorbelastung berücksichtigenden individuellen Planung durchaus möglich wäre. Vorliegend würden jedoch einfache Einfamilienhäuser geplant, die nicht einmal den Minergiestandard einhielten. Dies widerspreche den Intentionen des Gesetzgebers, den Gesundheitsschutz der Bewohner höher zu werten als wirtschaftliche Erwägungen. Entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführer sei auch damit zu rechnen, dass die lärmexponierten Fenster bzw. Fenstertüren an der Südfassade geöffnet würden, beispielsweise zur Erschliessung des Sitzplatzes.
3.4 Das BAFU teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die Ermittlung der Lärmimmissionen nicht nur an einzelnen, sondern an sämtlichen Fenstern lärmempfindlicher Räume durchzuführen sei. Die "Lüftungsfensterpraxis", wie sie in einigen Kantonen betrieben werde, habe zur Folge, dass Art. 22 Abs. 2 USG praktisch gegenstandlos werde; damit werde der Wille des Gesetzgebers, die Erstellung von Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen in lärmbelasteten Gebieten grundsätzlich zu verbieten, ins Gegenteil verkehrt.
3.5 Die Vollzugspraxis der Kantone ist unterschiedlich (vgl. RIEDER/HAUENSTEIN/SCHWENKEL/DOLDER, Evaluation zum Vollzug der Artikel 22 und 24 Umweltschutzgesetz [USG] respektive Art. 29, 30 und 31 Lärmschutz-Verordnung [LSV]; Schlussbericht zuhanden des BAFU [nachfolgend: Bericht], Luzern/Zürich, 27. Oktober 2011, S. 30, 58, 95). Rund die Hälfte der Kantone erteilen eine Baubewilligung, wenn die Immissionsgrenzwerte an mindestens einem zur Lüftung geeigneten Fenster jedes lärmempfindlichen Raums eingehalten werden (vgl. z.B. die Wegleitungen "Bauen im Lärm" der Fachstellen Lärmschutz des Kantons Zürich, S. 6, und des Kantons Basel-Landschaft, S. 10; letztere verlangt zusätzlich die Einhaltung der Alarmwerte an allen Fenstern). Andere Kantone erteilen in derartigen Fällen gegebenenfalls eine Ausnahmebewilligung nach Art. 31 Absatz 2 LSV; dabei wird teilweise verlangt, dass die Fenster auf der lärmexponierten Seite fest verschraubt werden (Bericht, a.a.O., S. 91).
Die "Lüftungsfensterpraxis" soll aus Sicht des Wohnkomforts und der Ortsgestaltung schlechtere Lösungen verhindern (insbesondere verschlossene Fenster, ungünstige Wohnungsgrundrisse, "blinde" Fassaden zur Strassenseite) und das Bauen in zentralen Lagen ermöglichen. Das Verwaltungsgericht Zürich schützte diese Praxis im Urteil vom 16. April 2015 (VB 2014.00307 E. 11. insb. 11.7): Es sei nicht erforderlich, dass eine lärmgeschützte Lüftung über sämtliche Fenster möglich sei, dienten doch Fenster in erster Linie der Belichtung. Müsste der Immissionsgrenzwert an allen Fenstern eingehalten werden, wären weit grössere Abstände zur Strasse erforderlich. Dies sei mit dem Gebot der Verdichtung und der Siedlungsentwicklung nach innen (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG) nicht zu vereinbaren.
3.6 In der Literatur wird die "Lüftungsfensterpraxis" überwiegend als gesetzwidrig abgelehnt (GRIFFEL/RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband, 2011, N. 5 zu Art. 22 USG; ALAIN GRIFFEL, Umweltrecht, 2015, S. 119; CHRISTOPH JÄGER, Bauen in lärmbelastetem Gebiet, Raum und Umwelt 4/2009 S. 10 ff.). Sie widerspreche dem Wortlaut sowie Sinn und Zweck von Art. 22 USG und Art. 39 Abs. 1 LSV. WOLF (a.a.O., N. 24, 41 zu Art. 22 USG) hält die Praxis zumindest dann für vertretbar, wenn keine besseren Lösungen zur Verfügung stehen und die Fenster, an denen die Immissionsgrenzwerte überschritten sind, eine verbesserte Schalldämmung erhalten. Die Praxis gewisser Kantone, in solchen Fällen eine Ausnahmebewilligung zu erteilen, habe den Vorteil, die Praxis auf Fälle zu beschränken, in denen eine sinnvolle andere Lösung nicht in Frage komme, jedoch seien die Voraussetzungen von Art. 31 Abs. 2 LSV (überwiegendes Interesse an der Errichtung des Gebäudes) oft nicht erfüllt. ANNE-CHRISTINE FAVRE (La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, 2002, S. 268) erwähnt die "Lüftungsfensterpraxis", ohne dazu Stellung zu nehmen.
3.7 Das Bundesgericht hat sich bisher noch nicht direkt zur "Lüftungsfensterpraxis" geäussert. Allerdings ging es stets davon aus, dass die Lärmimmissionen am offenen Fenster gemessen werden müssten (BGE 117 Ib 125 E. 30 S. 127), und zwar unabhängig davon, ob sich die Fenster überhaupt (ganz oder teilweise) öffnen lassen (BGE 122 II 33 E. 2b S. 37).
Passive Schallschutzmassnahmen - einschliesslich fest verschlossene Fenster - stellen nach ständiger Rechtsprechung keine baulichen und gestalterischen Massnahmen im Sinne von Art. 31 Abs. 1 lit. b LSV dar, weil dadurch die Immissionen nur im Rauminnern, nicht aber am offenen Fenster reduziert werden könnten (Urteil 1C_196/2008 vom 13. Januar 2009 E. 2.4 mit Hinweisen, in: URP 2009 S. 500, SJ 2009 I S. 377 und RDAF 2010 I S. 420). Dies wurde im Urteil 1C_331/2011 vom 30. November 2011 E. 7.3.2 (in: URP 2012 S. 295 und RDAF 2013 I S. 499) für Minergiebauten mit Komfortlüftung bestätigt. In diesem Zusammenhang führte das Bundesgericht aus, dass die Messung am offenen Fenster den künftigen Bewohnern die Möglichkeit geben solle, ihre Fenster zu öffnen, unabhängig davon, ob dies zum Lüften erforderlich sei. Zudem werde indirekt auch der Schutz von Aussenräumen gewährleistet: Müsse der Planungs- bzw. der Immissionsgrenzwert am offenen Fenster eingehalten werden, bedeute dies, dass der Lärmpegel auch in der Umgebung (Balkone, Vorgärten etc.) nur unwesentlich darüber liege. Dies diene dem Wohlbefinden der künftigen Bewohner und liege deshalb im Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers (so auch WOLF, a.a.O., N. 8 zu Art. 22 USG).
Im Entscheid 1A.139/2002 vom 5. März 2003 E. 5.4 (in: URP 2003 S. 703 und ZBl 105/2004 S. 94) ging es um die Einhaltung der Planungswerte durch einen Gastwirtschaftsbetrieb (Art. 25 USG). Das Bundesgericht bestätigte die Auffassung der Vorinstanz, dass der Beurteilungspegel an allen Fenstern lärmempfindlicher Räume in der Umgebung einzuhalten sei, weil keine Verpflichtung der Anwohner bestehe, auf die Öffnung bestimmter Fenster zu verzichten. Art. 39 Abs. 1 LSV verlange eine Messung am offenen Fenster, ohne Rücksicht darauf, ob dieses als Lüftungsfenster benutzt werde oder überhaupt geöffnet werden könne. Ausweich- und Schutzmöglichkeiten der Bewohner seien erst für die Erteilung von Erleichterungen gemäss Art. 25 Abs. 2 USG zu berücksichtigen, nicht aber bei der Beurteilung der Lärmimmissionen gemäss Art. 25 Abs. 1 USG.
4. Im Folgenden ist zu prüfen, ob es Gründe gibt, für das Bauen in lärmbelasteten Gebieten (Art. 22 USG) die Messung an dem am wenigsten exponierten "Lüftungsfenster" jedes lärmempfindlichen Raums ausreichen zu lassen.
4.1 Ein Erlass muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz (BGE 141 III 195 E. 2.4 S. 198 mit Hinweisen). Die Formulierungen einer Norm in den drei Amtssprachen Deutsch, Französisch und Italienisch sind gleichwertig.
4.2 Nach Art. 39 Abs. 1 LSV werden die Lärmimmissionen bei Gebäuden "in der Mitte der offenen Fenster lärmempfindlicher Räume" ermittelt (italienisch "al centro delle finestre aperte dei locali sensibili al rumore"). In der deutschen und der italienischen Fassung wird der Plural verwendet, was eher dafür spricht, dass die Immissionsgrenzwerte an allen Fenstern eingehalten werden müssen, ansonsten der Verordnungsgeber sinnvollerweise eine andere Formulierung gewählt hätte. Dagegen verwendet der französische Text die Einzahl ("au milieu de la fenêtre ouverte des locaux à usage sensible au bruit") ohne allerdings zu sagen, welches von mehreren Fenstern massgeblich sein soll. Aufgrund einer rein grammatikalischen Auslegung lässt sich die hier interessierende Frage daher nicht klar beantworten.
4.3 Vom Schutzgedanken des Umweltrechts her liegt es näher, auf das am stärksten und nicht auf das am wenigsten exponierte Fenster abzustellen. Dies entspricht etwa der Vorgabe für die Berechnung der Strahlungsbelastung an Orten für den kurzfristigen Aufenthalt und mit empfindlicher Nutzung gemäss Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 1 und 2 der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710).
Zum selben Ergebnis führt die Bezugnahme auf Art. 22 USG: Diese Bestimmung statuiert ein grundsätzliches Bauverbot für lärmempfindliche Räume in Gebieten, in denen die Immissionsgrenzwerte überschritten sind und daher längerfristig eine Gesundheitsschädigung der Bewohner zu befürchten ist. In solchen Gebieten darf eine Baubewilligung nach Art. 22 Abs. 2 USG und Art. 31 Abs. 1 LSV nur erteilt werden, wenn "das Gebäude" gegen Lärm abgeschirmt werden kann (lit. b) oder aber die "lärmempfindlichen Räume" auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes angeordnet werden. Auch diese Formulierung lässt darauf schliessen, dass die blosse Anordnung einzelner Lüftungsfenster auf der vom Lärm abgewandten Seite nicht genügt.
Sind die Immissionsgrenzwerte überschritten, kann die Überbauung nach der Konzeption der LSV nur ausnahmsweise bewilligt werden, wenn ein überwiegendes Interesse an ihrer Erstellung besteht (Art. 31 Abs. 2 LSV); diesfalls müssen die Anforderungen an die Schalldämmung der Aussenbauteile angemessen verschärft werden (Art. 32 Abs. 2 LSV). Mit dieser restriktiven Regelung wollte der Gesetzgeber dem Gesundheitsschutz Vorrang gegenüber dem Interesse an der zonenkonformen Nutzung von Bauparzellen einräumen.
4.4 Entscheidend für die Auslegung von Art. 39 Abs. 1 LSV ist indes der Zweckgedanke dieser Bestimmung: Die "Lüftungsfensterpraxis" führt, wie das BAFU und die Vorinstanz dargelegt haben, zur Aushöhlung des vom Gesetzgeber gewollten Gesundheitsschutzes: Genügt es für die Baubewilligung, wenn die Immissionsgrenzwerte am ruhigsten Fenster jedes lärmempfindlichen Raums eingehalten sind, kann sich die Projektgestaltung auf die Abschirmung der hinterliegenden Lüftungsfenster beschränken; weitere Massnahmen werden aus Kostengründen nicht ergriffen und könnten auch nicht verlangt werden (JÄGER, a.a.O., S. 12 und 13). Die Vollzugsbehörde muss vielmehr die Baubewilligung erteilen, ohne dass Raum für eine Interessenabwägung verbleibt. Auch Art. 32 Abs. 2 LSV (verschärfte Anforderungen an die Schalldämmung) kommt nicht zum Zuge, wenn keine Ausnahmebewilligung erforderlich ist. Wenn es genügt, Lüftungsfenster auf der lärmabgewandten Seite vorzuschreiben, um die Zonenplanung zu realisieren, sinkt der Druck auf das Gemeinwesen, Massnahmen zur Bekämpfung von schädlichen oder lästigen Lärmimmissionen an der Quelle anzuordnen, obwohl diese nach Art. 11 Abs. 1 USG Vorrang geniessen.
4.5 Die unerwünschten Auswirkungen der "Lüftungsfensterpraxis" illustriert der vorliegende Fall: Gewöhnliche Einfamilienhäuser sollen in unmittelbarer Nähe einer Fabrik erstellt werden, die rund um die Uhr (24-Stunden-Betrieb) und an 7 Tagen der Woche Immissionen erzeugt, die erheblich (bis zu 10 dB) über dem Immissionsgrenzwert liegen. Weder wurden Massnahmen zur Emissionsbegrenzung an der Quelle (Lärmsanierung der Fabrik) oder auf dem Übertragungsweg (z.B. Lärmschutzwälle, Schutz der Wohnbauten durch vorgelagerte Gewerbebauten) ergriffen, noch eine spezielle, auf die Lärmsituation zugeschnittene Überbauung verlangt. Eine erhöhte Schalldämmung der Fassade wurde erst vom BVU im Beschwerdeverfahren angeordnet, und zwar nur deshalb, weil Lüftungsfenster im ersten Obergeschoss fehlen (vgl. nicht publ. E. 5). Würde die geplante Überbauung realisiert, hätte dies zur Folge, dass die Bewohner Tag und Nacht, unter der Woche und am Wochenende, gesundheitsschädlichem Lärm ausgesetzt wären, sofern sie nicht die Fenster auf drei von vier Fassadenseiten verschlossen hielten und auf die Nutzung ihrer Aussenanlagen (Sitzplätze, Garten) verzichteten.
4.6 Hauptargument der Befürworter der "Lüftungsfensterpraxis" ist, dass nur mit ihrer Hilfe die raumplanerisch gebotene Siedlungsverdichtung nach innen realisiert werden könne (vgl. RIEDER/HAUENSTEIN/SCHWENKEL/DOLDER, a.a.O., S. 58 ff. mit Fallbeispielen aus Zürich). In zahlreichen Städten seien die Immissionsgrenzwerte, vor allem entlang vielbefahrener Strassen, überschritten. Könnten an zentralen Lagen keine Wohnbauten mehr realisiert werden, würden die Innenstädte entvölkert und die Wohnüberbauung auf die Aussenbezirke verlagert. Dies widerspräche den Zielen und Grundsätzen der Raumentwicklung, wonach der Boden haushälterisch zu nutzen (Art. 1 Abs. 1 RPG) und die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken sei (Art. 1 Abs. 2 lit. abis RPG), durch bessere Ausnützung und Verdichtung der bestehenden Siedlungsflächen (Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG). Die in Art. 31 Abs. 1 lit. a und b RPV vorgesehenen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung seien in städtischen Zentren zum Teil nicht möglich (z.B. Lärmschutzwände) oder führten zu städtebaulich unbefriedigenden Ergebnissen (z.B. geschlossene Fassaden zur Strassenseite; Ausrichtung von Wohnungen nach Norden, ungünstige Wohnungs-Grundrisse; vgl. RIEDER/HAUENSTEIN/SCHWENKEL/DOLDER, a.a.O., S. 30 unten).
Diese Argumente sind ernst zu nehmen. Tatsächlich können Zielkonflikte zwischen dem Lärmschutz und der raumplanerisch gebotenen Siedlungsverdichtung bestehen. Seit dem Erlass des USG und der LSV in den 1980er Jahren hat sich die raumplanerische Problematik der Zersiedlung und des Bodenverbrauchs verschärft. Die RPG-Revision vom 15. Juni 2012 (in Kraft seit 1. Mai 2014; AS 2014 899; BBl 2010 1049) verpflichtet die Kantone, binnen 5 Jahren ihre kantonalen Richtpläne anzupassen, insbesondere um eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen zu bewirken und die Siedlungserneuerung zu stärken (Art. 8a Abs. 1 lit. c und e RPG).
Diesen wichtigen Anliegen der Raumplanung kann jedoch auf dem Wege der Ausnahmebewilligung Rechnung getragen werden: Diese ist mit Zustimmung des Kantons zulässig (Art. 31 Abs. 2 LSV), wenn die strikte Anwendung von Art. 22 USG, unter Würdigung aller Umstände des Einzelfalls, unverhältnismässig wäre (vgl. Urteil 1C_704/2013 vom 17. September 2014 E. 6.4, in: URP 2014 S. 643 und RDAF 2015 I S. 378).
Schon bisher wurden bei der gebotenen Interessenabwägung raumplanerische Gründe berücksichtigt und eine Ausnahmebewilligung erteilt, wenn sich das Bauvorhaben im weitgehend überbauten Gebiet befand, ein akuter Bedarf an Wohnraum bestand, die Immissionsgrenzwerte nicht erheblich überschritten waren und ein angemessener Wohnkomfort sichergestellt war (vgl. z.B. die Urteile 1A.108/2003 vom 9. September 2003 E. 2, in: URP 2003 S. 832, SJ 2003 I p. 586 und RDAF 2004 I S. 748; 1C_451/2010 vom 22. Juni 2011 E. 5, insb. 5.7, in: URP 2012 S. 1 und RDAF 2013 I S. 493).
In Zukunft wird dem raumplanerischen Anliegen einer hochwertigen Siedlungsentwicklung nach innen verstärkt Rechnung zu tragen sein. Bauvorhaben, die aus dieser Sicht wünschenswert erscheinen, wird eine Ausnahmebewilligung erteilt werden können, auch wenn die Immissionsgrenzwerte unwesentlich überschritten sind, sofern deren Einhaltung nicht in städtebaulich befriedigender Weise erreicht und mittels Lüftungsfenstern an der lärmabgewandten Seiten und allfälligen weiteren Massnahmen ein angemessener Wohnkomfort sichergestellt werden kann.
4.7 Nach dem Gesagten verlangen Art. 22 USG, Art. 31 Abs. 1 und Art. 39 Abs. 1 LSV, dass die Immissionsgrenzwerte an allen Fenstern lärmempfindlicher Räume eingehalten werden. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Eine Ausnahmebewilligung (Art. 31 Abs. 2 LSV) kommt offensichtlich nicht in Betracht, da auch aus raumplanerischer Sicht kein Interesse an der Erstellung der streitigen Einfamilienhäuser ersichtlich ist, noch dazu im Umfeld einer lärmigen Fabrik. (...)
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de
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Autorisations de construire dans les zones affectées par le bruit (art. 22 LPE, art. 31, 32 et 39 al. 1 OPB); pratique dite de la fenêtre d'aération ("Lüftungsfensterpraxis"); coordination avec l'aménagement du territoire (art. 1 al. 2 let. abis, art. 3 al. 3 let. abis et art. 8a al. 1 let. c et e LAT). Nonobstant les dispositions existantes d'un plan d'affectation spécial ou d'un plan d'équipement, il y a lieu de vérifier dans la procédure d'autorisation de construire si les valeurs limites d'immission sont respectées dans tous les locaux à usage sensible au bruit prévus dans le projet (art. 22 LPE; consid. 2).
Selon la pratique dite de la fenêtre d'aération, il suffit que les valeurs limites d'immission soient observées au moins sur une fenêtre (adaptée à l'aération) et non pas sur toutes les fenêtres de chaque pièce à usage sensible au bruit; avis sur la question et jurisprudence actuelle (consid. 3).
La "pratique de la fenêtre d'aération" contrevient à la législation fédérale sur la protection de l'environnement (consid. 4), en particulier dans la mesure où elle entraîne une péjoration de la protection de la santé voulue par le législateur (consid. 4.4 et 4.5).
Les exigences majeures de l'aménagement du territoire, à l'instar de la densification des surfaces de l'habitat et du développement de l'urbanisation orienté vers l'intérieur du milieu bâti, peuvent être prises en compte par le biais d'une autorisation dérogatoire (art. 31 al. 2 OPB; consid. 4.6).
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fr
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-100%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,628
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142 II 100
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142 II 100
Sachverhalt ab Seite 101
A. Das Gebiet Bölli Süd ist gemäss Bauzonen- und Kulturlandplan der Gemeinde Niederlenz der Wohnzone W2 mit Lärm-Empfindlichkeitsstufe II (ES II) und Sondernutzungsplanpflicht zugeordnet. Es grenzt im Westen an die Arbeitszone (ES IV), in dem sich der Industriebetrieb der F. AG befindet. Die Planungswerte für Industrie- und Gewerbelärm für die ES II (Anh. 6 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41]) werden im Gebiet Bölli Süd um bis zu 15 dB(A) überschritten.
Am 29. Juni 2009 beschloss der Gemeinderat Niederlenz den Erschliessungsplan Bölli Süd, der vom Regierungsrat am 10. März 2010 mit Änderungen genehmigt wurde. Dieser enthält folgende Sondernutzungs- bzw. Lärmschutzvorschriften (nachfolgend: SNV):
- Im Areal Bölli Süd sind freistehende Einfamilienhäuser ausschliesslich mit Firstrichtung West-Ost zugelassen.
- Lärmempfindliche Räume an den Nord-, Süd- und Westfassaden müssen mindestens über ein Lüftungsfenster an der Ostfassade verfügen oder durch andere bauliche oder gestalterische Massnahmen mit einer Wirkung von mindestens 15 dB(A) (z.B. Belüftung über verglaste Vorzone oder Wintergarten, lokale Lärmschutzwand, Dachlukarne mit seitlichem Lüftungsflügel) abgeschirmt werden. [...]
- Die Massnahmen und deren Wirkungen sind im Bewilligungsverfahren einzeln in einem Lärmgutachten eines durch die Grundeigentümer zu bestimmenden, anerkannten Fachbüros nachzuweisen. [...]
B. Am 25. November 2013 erteilte der Gemeinderat Niederlenz A.A. und B.A., D.D. und E.D. sowie C. die Baubewilligung für je ein Einfamilienhaus auf den Parzellen Nrn. 2045, 2040 und 2046 im Gebiet Bölli Süd. Die dagegen erhobenen Einwendungen der F. AG wurden abgewiesen.
Auf Beschwerde der F. AG ergänzte das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau (BVU) die Baubewilligungen am 15. Mai 2014 mit gewissen Auflagen und wies die Beschwerde im Übrigen ab.
Die dagegen erhobenen Beschwerden der F. AG hiess das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau in drei Entscheiden vom 23. Januar 2015 gut. Es hob die Entscheide des BVU und die Baubewilligungen auf.
C. Gegen die verwaltungsgerichtlichen Entscheide haben A.A. und B.A. (1C_139/2015), D.D. und E.D. (1C_141/2015) sowie C. (1C_140/2015) in getrennten, aber im Wesentlichen gleichlautenden Eingaben Beschwerde beim Bundesgericht erhoben.
Die I. öffentlich-rechtliche Abteilung hat die Angelegenheit am 16. März 2016 in öffentlicher Sitzung beraten und die Beschwerden abgewiesen.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die Beschwerdeführer rügen zunächst, das Verwaltungsgericht habe die rechtskräftigen Sondernutzungsvorschriften (SNV) entgegen ihrem klaren Wortlaut ausgelegt. Dies sei willkürlich und verletze die Gemeindeautonomie. Nach den SNV sei den Anforderungen des Lärmschutzes Genüge getan, wenn jeder lärmempfindliche Raum über mindestens ein Lüftungsfenster auf der lärmabgewandten Ostfassade verfüge. Weitere Massnahmen und Wirkungsnachweise seien nur erforderlich, wenn andere bauliche und gestalterische Massnahmen gewählt würden (z.B. die Belüftung über eine verglaste Vorzone, lokale Lärmschutzwände etc.). Die Beschwerdeführer sind der Auffassung, dass die Einhaltung der Immissionsgrenzwerte nicht mehr zu überprüfen sei, wenn - wie hier - in einem rechtskräftigen Erschliessungsplan schon die Einhaltung der strengeren Planungswerte durch verschiedene Lärmschutzmassnahmen gesichert worden sei.
2.1 Das USG (SR 814.01) stellt unterschiedliche Anforderungen, je nachdem, ob es um die Ausscheidung neuer bzw. die Erschliessung bestehender Bauzonen geht (Art. 24 Abs. 1 und 2 USG) oder um die Bewilligung von Bauten mit lärmempfindlichen Räumen (Art. 22 USG). Während im ersten Fall aus Gründen der Vorsorge auf die strengeren Planungswerte abgestellt wird, müssen im Baubewilligungsverfahren nur noch (aber immerhin) die Immissionsgrenzwerte an den lärmempfindlichen Räumen der projektierten Bauten eingehalten werden (vgl. dazu ROBERT WOLF, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 1985, Stand: Mai 2000, N. 7-9 zu Art. 22 USG).
2.2 Wurde - wie hier - ein Erschliessungsplan zur Sicherung der Einhaltung der Planungswerte erlassen, befreit dies nicht vom Nachweis der Einhaltung der Immissionsgrenzwerte im Baubewilligungsverfahren: Zwischen dem Erlass des Erschliessungsplans und der Erteilung der Baubewilligung liegt in der Regel eine gewisse Zeitspanne, in der sich die Immissionssituation verändert haben kann. Massgeblich für die Baubewilligung sind die in diesem Zeitpunkt zu erwartenden Aussenlärmimmissionen (Art. 36 Abs. 2 LSV), die von den im Gestaltungsplan ermittelten abweichen können (vgl. WOLF, a.a.O., N. 32 zu Art. 24 USG). Zudem muss im Baubewilligungsverfahren überprüft werden, ob die Immissionsgrenzwerte an allen im Baugesuch vorgesehenen lärmempfindlichen Räumen auch tatsächlich eingehalten werden, während es nach Art. 24 Abs. 2 USG genügt, wenn die Planungswerte im "überwiegenden Teil" der Zone eingehalten werden.
2.3 Art. 22 USG stellt direkt anwendbares, zwingendes Bundesumweltrecht dar, das in jedem Baubewilligungsverfahren zu beachten ist und entgegenstehendem kantonalem bzw. kommunalem Recht vorgeht (Art. 49 Abs. 1 BV). Kommunale Erschliessungs- und Sondernutzungspläne können - und müssen sogar nach Art. 24 USG - zusätzliche Anforderungen enthalten, um nach Möglichkeit die Einhaltung der tieferen Planungswerte zu gewährleisten. Sind aber schon die Immissionsgrenzwerte nicht eingehalten, so darf die Baubewilligung nach Art. 22 USG nicht erteilt werden, unabhängig davon, ob die Sondernutzungsvorschriften eingehalten wurden und ob diese ihrerseits noch akzessorisch auf ihre Bundesrechtskonformität überprüft werden können oder nicht.
Im Folgenden ist daher zunächst zu prüfen, ob die streitigen Bauvorhaben den Vorgaben von Art. 22 USG entsprechen. Nur wenn dies zu bejahen wäre, müssten noch die Rügen zur Auslegung und Anwendung der SNV und anderer Bestimmungen des kommunalen Rechts behandelt werden.
3. Gemäss Art. 22 USG werden Baubewilligungen in lärmbelasteten Gebieten für neue Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden (Abs. 1) oder die Räume zweckmässig angeordnet und die allenfalls notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen werden (Abs. 2). Art. 31 Abs. 1 LSV präzisiert, dass Neubauten und wesentliche Änderungen von Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen nur bewilligt werden dürfen, wenn die Immissionsgrenzwerte eingehalten werden können durch die Anordnung der lärmempfindlichen Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes (lit. a) oder durch bauliche oder gestalterische Massnahmen, die das Gebäude gegen Lärm abschirmen (lit. b). Nach Art. 39 Abs. 1 LSV werden die Lärmimmissionen bei Gebäuden in der Mitte der offenen Fenster lärmempfindlicher Räume ermittelt.
3.1 Das Verwaltungsgericht ging davon aus, dass die Immissionsgrenzwerte an allen Fenstern lärmempfindlicher Räume einzuhalten seien. Dies entspreche Wortlaut und Zweck von Art. 39 Abs. 1 und Art. 31 LSV. Die gesundheitsschädigenden Wirkungen übermässigen Lärms liessen sich nicht wesentlich reduzieren, wenn die Lärmschutzmassnahmen nur an einzelnen Fenstern umgesetzt würden. Der Schutz vor den Langzeitfolgen übermässigen Lärms dürfe nicht davon abhängen, wie die jeweiligen Bewohner die Räume belüfteten bzw. welche Fenster sie tatsächlich öffneten. Dies gelte umso mehr, als für ein effizientes Lüften ("Stoss-Lüften") einzelne Lüftungsfenster nicht ausreichten.
3.2 Die Beschwerdeführer berufen sich dagegen auf die Vollzugspraxis zahlreicher Kantone, wonach es genügt, wenn die Immissionsgrenzwerte an mindestens einem Fenster pro lärmempfindlichem Raum eingehalten werden, das zum Lüften geeignet ist (sog. Lüftungsfensterpraxis). Dies sei vorliegend der Fall, weil jeder Aufenthaltsraum über ein Fenster auf der lärmabgewandten Seite (Osten) verfüge (zum Zimmer im Obergeschoss mit transparenten Fassadenteilen vgl. nicht publ. E. 5). Den gesundheitspolizeilichen Anliegensei damit genügend Rechnung getragen. Niemand werde ein Fenster auf der dem Lärm zugewandten Seite längere Zeit geöffnet lassen, wenn ihm ein Lüftungsfenster ohne Lärmbelastung als Alternative zur Verfügung stehe. Müsste auf sämtliche Fenster an den Nord-, Süd- und Westfassaden verzichtet werden, entstünde ein bunkerartiger Bau, der den wohnhygienischen Vorschriften nicht gerecht würde und auch städtebaulich problematisch wäre. Ansonsten müsste ganz auf die Überbauung verzichtet werden, was im Widerspruch zum Gebot der haushälterischen Bodennutzung stünde (Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG[SR 700] und Art. 5a Abs. 3 lit. b derRaumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 [RPV; SR 700.1]). Die vomVerwaltungsgericht favorisierte Auslegung würde in vielen Kantonen mit gefestigter "Lüftungsfensterpraxis" zu Auszonungen führen.
3.3 Die Beschwerdegegnerin wendet ein, dass die Nutzung des in unmittelbarer Nähe zur Arbeitszone gelegenen Gebiets Bölli Süd bei einer angepassten, die Lärmvorbelastung berücksichtigenden individuellen Planung durchaus möglich wäre. Vorliegend würden jedoch einfache Einfamilienhäuser geplant, die nicht einmal den Minergiestandard einhielten. Dies widerspreche den Intentionen des Gesetzgebers, den Gesundheitsschutz der Bewohner höher zu werten als wirtschaftliche Erwägungen. Entgegen dem Vorbringen der Beschwerdeführer sei auch damit zu rechnen, dass die lärmexponierten Fenster bzw. Fenstertüren an der Südfassade geöffnet würden, beispielsweise zur Erschliessung des Sitzplatzes.
3.4 Das BAFU teilt die Auffassung des Verwaltungsgerichts, wonach die Ermittlung der Lärmimmissionen nicht nur an einzelnen, sondern an sämtlichen Fenstern lärmempfindlicher Räume durchzuführen sei. Die "Lüftungsfensterpraxis", wie sie in einigen Kantonen betrieben werde, habe zur Folge, dass Art. 22 Abs. 2 USG praktisch gegenstandlos werde; damit werde der Wille des Gesetzgebers, die Erstellung von Gebäuden mit lärmempfindlichen Räumen in lärmbelasteten Gebieten grundsätzlich zu verbieten, ins Gegenteil verkehrt.
3.5 Die Vollzugspraxis der Kantone ist unterschiedlich (vgl. RIEDER/HAUENSTEIN/SCHWENKEL/DOLDER, Evaluation zum Vollzug der Artikel 22 und 24 Umweltschutzgesetz [USG] respektive Art. 29, 30 und 31 Lärmschutz-Verordnung [LSV]; Schlussbericht zuhanden des BAFU [nachfolgend: Bericht], Luzern/Zürich, 27. Oktober 2011, S. 30, 58, 95). Rund die Hälfte der Kantone erteilen eine Baubewilligung, wenn die Immissionsgrenzwerte an mindestens einem zur Lüftung geeigneten Fenster jedes lärmempfindlichen Raums eingehalten werden (vgl. z.B. die Wegleitungen "Bauen im Lärm" der Fachstellen Lärmschutz des Kantons Zürich, S. 6, und des Kantons Basel-Landschaft, S. 10; letztere verlangt zusätzlich die Einhaltung der Alarmwerte an allen Fenstern). Andere Kantone erteilen in derartigen Fällen gegebenenfalls eine Ausnahmebewilligung nach Art. 31 Absatz 2 LSV; dabei wird teilweise verlangt, dass die Fenster auf der lärmexponierten Seite fest verschraubt werden (Bericht, a.a.O., S. 91).
Die "Lüftungsfensterpraxis" soll aus Sicht des Wohnkomforts und der Ortsgestaltung schlechtere Lösungen verhindern (insbesondere verschlossene Fenster, ungünstige Wohnungsgrundrisse, "blinde" Fassaden zur Strassenseite) und das Bauen in zentralen Lagen ermöglichen. Das Verwaltungsgericht Zürich schützte diese Praxis im Urteil vom 16. April 2015 (VB 2014.00307 E. 11. insb. 11.7): Es sei nicht erforderlich, dass eine lärmgeschützte Lüftung über sämtliche Fenster möglich sei, dienten doch Fenster in erster Linie der Belichtung. Müsste der Immissionsgrenzwert an allen Fenstern eingehalten werden, wären weit grössere Abstände zur Strasse erforderlich. Dies sei mit dem Gebot der Verdichtung und der Siedlungsentwicklung nach innen (Art. 1 Abs. 2 lit. b RPG) nicht zu vereinbaren.
3.6 In der Literatur wird die "Lüftungsfensterpraxis" überwiegend als gesetzwidrig abgelehnt (GRIFFEL/RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband, 2011, N. 5 zu Art. 22 USG; ALAIN GRIFFEL, Umweltrecht, 2015, S. 119; CHRISTOPH JÄGER, Bauen in lärmbelastetem Gebiet, Raum und Umwelt 4/2009 S. 10 ff.). Sie widerspreche dem Wortlaut sowie Sinn und Zweck von Art. 22 USG und Art. 39 Abs. 1 LSV. WOLF (a.a.O., N. 24, 41 zu Art. 22 USG) hält die Praxis zumindest dann für vertretbar, wenn keine besseren Lösungen zur Verfügung stehen und die Fenster, an denen die Immissionsgrenzwerte überschritten sind, eine verbesserte Schalldämmung erhalten. Die Praxis gewisser Kantone, in solchen Fällen eine Ausnahmebewilligung zu erteilen, habe den Vorteil, die Praxis auf Fälle zu beschränken, in denen eine sinnvolle andere Lösung nicht in Frage komme, jedoch seien die Voraussetzungen von Art. 31 Abs. 2 LSV (überwiegendes Interesse an der Errichtung des Gebäudes) oft nicht erfüllt. ANNE-CHRISTINE FAVRE (La protection contre le bruit dans la loi sur la protection de l'environnement, 2002, S. 268) erwähnt die "Lüftungsfensterpraxis", ohne dazu Stellung zu nehmen.
3.7 Das Bundesgericht hat sich bisher noch nicht direkt zur "Lüftungsfensterpraxis" geäussert. Allerdings ging es stets davon aus, dass die Lärmimmissionen am offenen Fenster gemessen werden müssten (BGE 117 Ib 125 E. 30 S. 127), und zwar unabhängig davon, ob sich die Fenster überhaupt (ganz oder teilweise) öffnen lassen (BGE 122 II 33 E. 2b S. 37).
Passive Schallschutzmassnahmen - einschliesslich fest verschlossene Fenster - stellen nach ständiger Rechtsprechung keine baulichen und gestalterischen Massnahmen im Sinne von Art. 31 Abs. 1 lit. b LSV dar, weil dadurch die Immissionen nur im Rauminnern, nicht aber am offenen Fenster reduziert werden könnten (Urteil 1C_196/2008 vom 13. Januar 2009 E. 2.4 mit Hinweisen, in: URP 2009 S. 500, SJ 2009 I S. 377 und RDAF 2010 I S. 420). Dies wurde im Urteil 1C_331/2011 vom 30. November 2011 E. 7.3.2 (in: URP 2012 S. 295 und RDAF 2013 I S. 499) für Minergiebauten mit Komfortlüftung bestätigt. In diesem Zusammenhang führte das Bundesgericht aus, dass die Messung am offenen Fenster den künftigen Bewohnern die Möglichkeit geben solle, ihre Fenster zu öffnen, unabhängig davon, ob dies zum Lüften erforderlich sei. Zudem werde indirekt auch der Schutz von Aussenräumen gewährleistet: Müsse der Planungs- bzw. der Immissionsgrenzwert am offenen Fenster eingehalten werden, bedeute dies, dass der Lärmpegel auch in der Umgebung (Balkone, Vorgärten etc.) nur unwesentlich darüber liege. Dies diene dem Wohlbefinden der künftigen Bewohner und liege deshalb im Gestaltungsspielraum des Verordnungsgebers (so auch WOLF, a.a.O., N. 8 zu Art. 22 USG).
Im Entscheid 1A.139/2002 vom 5. März 2003 E. 5.4 (in: URP 2003 S. 703 und ZBl 105/2004 S. 94) ging es um die Einhaltung der Planungswerte durch einen Gastwirtschaftsbetrieb (Art. 25 USG). Das Bundesgericht bestätigte die Auffassung der Vorinstanz, dass der Beurteilungspegel an allen Fenstern lärmempfindlicher Räume in der Umgebung einzuhalten sei, weil keine Verpflichtung der Anwohner bestehe, auf die Öffnung bestimmter Fenster zu verzichten. Art. 39 Abs. 1 LSV verlange eine Messung am offenen Fenster, ohne Rücksicht darauf, ob dieses als Lüftungsfenster benutzt werde oder überhaupt geöffnet werden könne. Ausweich- und Schutzmöglichkeiten der Bewohner seien erst für die Erteilung von Erleichterungen gemäss Art. 25 Abs. 2 USG zu berücksichtigen, nicht aber bei der Beurteilung der Lärmimmissionen gemäss Art. 25 Abs. 1 USG.
4. Im Folgenden ist zu prüfen, ob es Gründe gibt, für das Bauen in lärmbelasteten Gebieten (Art. 22 USG) die Messung an dem am wenigsten exponierten "Lüftungsfenster" jedes lärmempfindlichen Raums ausreichen zu lassen.
4.1 Ein Erlass muss in erster Linie aus sich selbst heraus, das heisst nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode ausgelegt werden. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz (BGE 141 III 195 E. 2.4 S. 198 mit Hinweisen). Die Formulierungen einer Norm in den drei Amtssprachen Deutsch, Französisch und Italienisch sind gleichwertig.
4.2 Nach Art. 39 Abs. 1 LSV werden die Lärmimmissionen bei Gebäuden "in der Mitte der offenen Fenster lärmempfindlicher Räume" ermittelt (italienisch "al centro delle finestre aperte dei locali sensibili al rumore"). In der deutschen und der italienischen Fassung wird der Plural verwendet, was eher dafür spricht, dass die Immissionsgrenzwerte an allen Fenstern eingehalten werden müssen, ansonsten der Verordnungsgeber sinnvollerweise eine andere Formulierung gewählt hätte. Dagegen verwendet der französische Text die Einzahl ("au milieu de la fenêtre ouverte des locaux à usage sensible au bruit") ohne allerdings zu sagen, welches von mehreren Fenstern massgeblich sein soll. Aufgrund einer rein grammatikalischen Auslegung lässt sich die hier interessierende Frage daher nicht klar beantworten.
4.3 Vom Schutzgedanken des Umweltrechts her liegt es näher, auf das am stärksten und nicht auf das am wenigsten exponierte Fenster abzustellen. Dies entspricht etwa der Vorgabe für die Berechnung der Strahlungsbelastung an Orten für den kurzfristigen Aufenthalt und mit empfindlicher Nutzung gemäss Art. 11 Abs. 2 lit. c Ziff. 1 und 2 der Verordnung vom 23. Dezember 1999 über den Schutz vor nichtionisierender Strahlung (NISV; SR 814.710).
Zum selben Ergebnis führt die Bezugnahme auf Art. 22 USG: Diese Bestimmung statuiert ein grundsätzliches Bauverbot für lärmempfindliche Räume in Gebieten, in denen die Immissionsgrenzwerte überschritten sind und daher längerfristig eine Gesundheitsschädigung der Bewohner zu befürchten ist. In solchen Gebieten darf eine Baubewilligung nach Art. 22 Abs. 2 USG und Art. 31 Abs. 1 LSV nur erteilt werden, wenn "das Gebäude" gegen Lärm abgeschirmt werden kann (lit. b) oder aber die "lärmempfindlichen Räume" auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes angeordnet werden. Auch diese Formulierung lässt darauf schliessen, dass die blosse Anordnung einzelner Lüftungsfenster auf der vom Lärm abgewandten Seite nicht genügt.
Sind die Immissionsgrenzwerte überschritten, kann die Überbauung nach der Konzeption der LSV nur ausnahmsweise bewilligt werden, wenn ein überwiegendes Interesse an ihrer Erstellung besteht (Art. 31 Abs. 2 LSV); diesfalls müssen die Anforderungen an die Schalldämmung der Aussenbauteile angemessen verschärft werden (Art. 32 Abs. 2 LSV). Mit dieser restriktiven Regelung wollte der Gesetzgeber dem Gesundheitsschutz Vorrang gegenüber dem Interesse an der zonenkonformen Nutzung von Bauparzellen einräumen.
4.4 Entscheidend für die Auslegung von Art. 39 Abs. 1 LSV ist indes der Zweckgedanke dieser Bestimmung: Die "Lüftungsfensterpraxis" führt, wie das BAFU und die Vorinstanz dargelegt haben, zur Aushöhlung des vom Gesetzgeber gewollten Gesundheitsschutzes: Genügt es für die Baubewilligung, wenn die Immissionsgrenzwerte am ruhigsten Fenster jedes lärmempfindlichen Raums eingehalten sind, kann sich die Projektgestaltung auf die Abschirmung der hinterliegenden Lüftungsfenster beschränken; weitere Massnahmen werden aus Kostengründen nicht ergriffen und könnten auch nicht verlangt werden (JÄGER, a.a.O., S. 12 und 13). Die Vollzugsbehörde muss vielmehr die Baubewilligung erteilen, ohne dass Raum für eine Interessenabwägung verbleibt. Auch Art. 32 Abs. 2 LSV (verschärfte Anforderungen an die Schalldämmung) kommt nicht zum Zuge, wenn keine Ausnahmebewilligung erforderlich ist. Wenn es genügt, Lüftungsfenster auf der lärmabgewandten Seite vorzuschreiben, um die Zonenplanung zu realisieren, sinkt der Druck auf das Gemeinwesen, Massnahmen zur Bekämpfung von schädlichen oder lästigen Lärmimmissionen an der Quelle anzuordnen, obwohl diese nach Art. 11 Abs. 1 USG Vorrang geniessen.
4.5 Die unerwünschten Auswirkungen der "Lüftungsfensterpraxis" illustriert der vorliegende Fall: Gewöhnliche Einfamilienhäuser sollen in unmittelbarer Nähe einer Fabrik erstellt werden, die rund um die Uhr (24-Stunden-Betrieb) und an 7 Tagen der Woche Immissionen erzeugt, die erheblich (bis zu 10 dB) über dem Immissionsgrenzwert liegen. Weder wurden Massnahmen zur Emissionsbegrenzung an der Quelle (Lärmsanierung der Fabrik) oder auf dem Übertragungsweg (z.B. Lärmschutzwälle, Schutz der Wohnbauten durch vorgelagerte Gewerbebauten) ergriffen, noch eine spezielle, auf die Lärmsituation zugeschnittene Überbauung verlangt. Eine erhöhte Schalldämmung der Fassade wurde erst vom BVU im Beschwerdeverfahren angeordnet, und zwar nur deshalb, weil Lüftungsfenster im ersten Obergeschoss fehlen (vgl. nicht publ. E. 5). Würde die geplante Überbauung realisiert, hätte dies zur Folge, dass die Bewohner Tag und Nacht, unter der Woche und am Wochenende, gesundheitsschädlichem Lärm ausgesetzt wären, sofern sie nicht die Fenster auf drei von vier Fassadenseiten verschlossen hielten und auf die Nutzung ihrer Aussenanlagen (Sitzplätze, Garten) verzichteten.
4.6 Hauptargument der Befürworter der "Lüftungsfensterpraxis" ist, dass nur mit ihrer Hilfe die raumplanerisch gebotene Siedlungsverdichtung nach innen realisiert werden könne (vgl. RIEDER/HAUENSTEIN/SCHWENKEL/DOLDER, a.a.O., S. 58 ff. mit Fallbeispielen aus Zürich). In zahlreichen Städten seien die Immissionsgrenzwerte, vor allem entlang vielbefahrener Strassen, überschritten. Könnten an zentralen Lagen keine Wohnbauten mehr realisiert werden, würden die Innenstädte entvölkert und die Wohnüberbauung auf die Aussenbezirke verlagert. Dies widerspräche den Zielen und Grundsätzen der Raumentwicklung, wonach der Boden haushälterisch zu nutzen (Art. 1 Abs. 1 RPG) und die Siedlungsentwicklung nach innen zu lenken sei (Art. 1 Abs. 2 lit. abis RPG), durch bessere Ausnützung und Verdichtung der bestehenden Siedlungsflächen (Art. 3 Abs. 3 lit. abis RPG). Die in Art. 31 Abs. 1 lit. a und b RPV vorgesehenen Massnahmen zur Emissionsbegrenzung seien in städtischen Zentren zum Teil nicht möglich (z.B. Lärmschutzwände) oder führten zu städtebaulich unbefriedigenden Ergebnissen (z.B. geschlossene Fassaden zur Strassenseite; Ausrichtung von Wohnungen nach Norden, ungünstige Wohnungs-Grundrisse; vgl. RIEDER/HAUENSTEIN/SCHWENKEL/DOLDER, a.a.O., S. 30 unten).
Diese Argumente sind ernst zu nehmen. Tatsächlich können Zielkonflikte zwischen dem Lärmschutz und der raumplanerisch gebotenen Siedlungsverdichtung bestehen. Seit dem Erlass des USG und der LSV in den 1980er Jahren hat sich die raumplanerische Problematik der Zersiedlung und des Bodenverbrauchs verschärft. Die RPG-Revision vom 15. Juni 2012 (in Kraft seit 1. Mai 2014; AS 2014 899; BBl 2010 1049) verpflichtet die Kantone, binnen 5 Jahren ihre kantonalen Richtpläne anzupassen, insbesondere um eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen zu bewirken und die Siedlungserneuerung zu stärken (Art. 8a Abs. 1 lit. c und e RPG).
Diesen wichtigen Anliegen der Raumplanung kann jedoch auf dem Wege der Ausnahmebewilligung Rechnung getragen werden: Diese ist mit Zustimmung des Kantons zulässig (Art. 31 Abs. 2 LSV), wenn die strikte Anwendung von Art. 22 USG, unter Würdigung aller Umstände des Einzelfalls, unverhältnismässig wäre (vgl. Urteil 1C_704/2013 vom 17. September 2014 E. 6.4, in: URP 2014 S. 643 und RDAF 2015 I S. 378).
Schon bisher wurden bei der gebotenen Interessenabwägung raumplanerische Gründe berücksichtigt und eine Ausnahmebewilligung erteilt, wenn sich das Bauvorhaben im weitgehend überbauten Gebiet befand, ein akuter Bedarf an Wohnraum bestand, die Immissionsgrenzwerte nicht erheblich überschritten waren und ein angemessener Wohnkomfort sichergestellt war (vgl. z.B. die Urteile 1A.108/2003 vom 9. September 2003 E. 2, in: URP 2003 S. 832, SJ 2003 I p. 586 und RDAF 2004 I S. 748; 1C_451/2010 vom 22. Juni 2011 E. 5, insb. 5.7, in: URP 2012 S. 1 und RDAF 2013 I S. 493).
In Zukunft wird dem raumplanerischen Anliegen einer hochwertigen Siedlungsentwicklung nach innen verstärkt Rechnung zu tragen sein. Bauvorhaben, die aus dieser Sicht wünschenswert erscheinen, wird eine Ausnahmebewilligung erteilt werden können, auch wenn die Immissionsgrenzwerte unwesentlich überschritten sind, sofern deren Einhaltung nicht in städtebaulich befriedigender Weise erreicht und mittels Lüftungsfenstern an der lärmabgewandten Seiten und allfälligen weiteren Massnahmen ein angemessener Wohnkomfort sichergestellt werden kann.
4.7 Nach dem Gesagten verlangen Art. 22 USG, Art. 31 Abs. 1 und Art. 39 Abs. 1 LSV, dass die Immissionsgrenzwerte an allen Fenstern lärmempfindlicher Räume eingehalten werden. Diese Voraussetzung ist im vorliegenden Fall nicht erfüllt. Eine Ausnahmebewilligung (Art. 31 Abs. 2 LSV) kommt offensichtlich nicht in Betracht, da auch aus raumplanerischer Sicht kein Interesse an der Erstellung der streitigen Einfamilienhäuser ersichtlich ist, noch dazu im Umfeld einer lärmigen Fabrik. (...)
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de
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Permessi di costruzione in zone esposte al rumore (art. 22 LPAmb, art. 31, 32 e 39 cpv. 1 OIF); cosiddetta prassi della finestra di aerazione ("Lüftungsfensterpraxis"); coordinazione con la pianificazione del territorio (art. 1 cpv. 2 lett. abis, art. 3 cpv. 3 lett. abis e art. 8a cpv. 1 lett. c ed e LPT). Indipendentemente dalle prescrizioni esistenti del piano di urbanizzazione e del piano di utilizzazione speciale, nella procedura della licenza edilizia occorre sempre verificare se i valori limite d'immissione sono rispettati in tutti i locali sensibili al rumore previsti nella domanda di costruzione (art. 22 LPAmb; consid. 2).
Secondo la cosiddetta prassi della finestra di aerazione è sufficiente che i valori limite d'immissione siano rispettati almeno su una finestra (adatta all'aerazione) di ogni locale sensibile al rumore, non per contro su tutte le finestre; opinioni sulla questione e giurisprudenza attuale (consid. 3).
La "prassi della finestra di aerazione" contravviene al diritto della protezione dell'ambiente vigente (consid. 4), in particolare nella misura in cui comporta un peggioramento della protezione della salute voluta dal legislatore (consid. 4.4 e 4.5).
Importanti esigenze della pianificazione del territorio, quali la densificazione degli insediamenti e il loro sviluppo centripeto, possono essere presi in considerazione tramite il rilascio di un'autorizzazione eccezionale (art. 31 cpv. 2 OIF; consid. 4.6).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 115
A. X., succursale de Genève (ci-après: la Succursale 1) et X., succursale de Zurich (ci-après: la Succursale 2) ont pour but l'exploitation d'une banque. Toutes deux forment le Groupe TVA X. (ci-après: le Groupe TVA), qui est inscrit comme assujetti à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dans le registre de l'Administration fédérale des contributions (ci-après: l'Administration fédérale).
B. A l'issue d'un contrôle externe qu'elle a effectué auprès du Groupe TVA en mars 2013, l'Administration fédérale a fait valoir une correction d'impôt en sa faveur. Le 12 avril 2013, elle a adressé à l'assujetti une notification d'estimation confirmant les montants de la créance fiscale pour les années 2007 à 2009. Le Groupe TVA a formé réclamation contre cette notification d'estimation. Par décision du 5 novembre 2013, l'Administration fédérale a rejeté la réclamation du Groupe TVA et confirmé le montant de la correction d'impôt en sa faveur.
Le Groupe TVA a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral, qui a admis le recours par arrêt A-6661/2013 du 10 décembre 2014, annulé la décision du 5 novembre 2013 et renvoyé la cause à l'Administration fédérale pour complément d'instruction et nouvelle décision au sens des considérants.
C. Contre l'arrêt du 10 décembre 2014, l'Administration fédérale interjette un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral, en concluant à l'annulation partielle dudit arrêt.
Le Tribunal fédéral admet le recours et annule partiellement l'arrêt attaqué, en ce qu'il exclut, d'une part, que les prestations de services échangées entre Y. (Uruguay) SA (ci-après: la Société uruguayenne) et le Groupe TVA soient soumises à l'impôt sur les acquisitions et, d'autre part, en ce qu'il interdit à l'Administration fédérale de corriger le décompte fiscal pour l'année 2007 en transférant vers un autre poste l'ensemble des prestations de services n'entrant pas dans l'activité bancaire usuelle et ne pouvant dès lors bénéficier du "forfait bancaire". La cause est renvoyée à l'Administration fédérale afin qu'elle statue à nouveau, dans le sens des considérants.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
II. Qualification de la Société uruguayenne en tant que sujet fiscal indépendant
4. La recourante reproche au Tribunal administratif fédéral d'avoir arbitrairement établi les faits de la cause en retenant que la Société uruguayenne était une "succursale" de la X., succursale de Genève. Selon la recourante, cette définition erronée est susceptible d'influer sur la qualification en tant qu'opérations internes (non) imposables des prestations fournies par la Société uruguayenne à la Succursale 1.
Le grief soulevé par l'Administration fédérale revient à se demander si la Société uruguayenne et la Succursale 1 constituent un seul sujet fiscal, auquel cas il n'y aurait pas d'opération déterminante du point de vue de la TVA. Il convient partant d'examiner ce grief à l'aune du droit de fond régissant l'impôt sur les acquisitions (consid. 5 infra).
5. Conformément à l'art. 5 let. d de l'ancienne loi fédérale du 2 septembre 1999 régissant la taxe sur la valeur ajoutée (aLTVA [RO 2000 1300 et les modifications ultérieures]), est soumise à l'impôt, pour autant qu'elle ne soit pas expressément exonérée au sens de l'art. 18 aLTVA, l'acquisition à titre onéreux de prestations de services d'entreprises ayant leur siège à l'étranger (impôt sur les acquisitions; cf. aussi art. 130 al. 1 Cst. in fine).
5.1 Selon l'art. 10 aLTVA, sont soumises à l'impôt sur les acquisitions, d'une part, les prestations de services tombant sous le coup du principe du lieu du destinataire (cf. art. 14 al. 3 aLTVA) qui sont fournies sur le territoire suisse par une entreprise non assujettie sur le territoire suisse, ayant son siège à l'étranger et qui n'a pas opté pour l'assujettissement au sens de l'art. 27 aLTVA (let. a); parmi ces prestations figurent celles des conseillers au sens de l'art. 14 al. 3 let. c aLTVA; d'autre part, les prestations de services imposables tombant sous le coup du principe du lieu du prestataire (cf. art. 14 al. 1 aLTVA), que le destinataire ayant son siège sur le territoire suisse acquiert de l'étranger et utilise ou exploite sur le territoire suisse (let. b; voir aussi arrêts 2C_1120/2013 du 20 février 2015 consid. 4.2, in Archives 84 p. 235; 2C_309/2009 du 1er février 2010 consid. 4.2.2, résumé in RF 65/2010 p. 593). Conformément à l'art. 24 aLTVA, est assujetti à l'impôt quiconque, au cours d'une année civile, acquiert aux conditions mentionnées à l'art. 10 aLTVA pour plus de 10'000 fr. de prestations de services d'entreprises ayant leur siège à l'étranger.
5.2 En l'occurrence, les parties ne contestent pas qu'au cours des périodes de 2007 à 2009, la Succursale 1, sise en Suisse, a obtenu de la part de la Société uruguayenne sise à l'étranger, pour des montants annuels dépassant 10'000 fr., des prestations, non exonérées selon l'art. 18 aLTVA, consistant en particulier en des services techniques et consultatifs destinés à faciliter, promouvoir et préparer la négociation d'affaires financières, qui tombaient sous le coup de l'art. 14 al. 3 aLTVA, notamment de la let. c relative aux prestations des conseillers. Prima facie, ces prestations sont donc réputées fournies au lieu du destinataire sis en Suisse et devraient ainsi être soumises à l'impôt sur les acquisitions selon l'art. 10 let. a aLTVA.
5.3 Encore faut-il déterminer, ce qui est litigieux, si, comme le prétend l'Administration fédérale, la Société uruguayenne apparaît comme un sujet fiscal distinct d'après l'art. 5 let. d aLTVA (celle-ci n'ayant pas opté pour l'assujettissement au sens de l'art. 27 aLTVA) ou si, au contraire, tel que l'ont retenu les précédents juges, elle n'est pas un établissement stable et, partant, pas un sujet fiscal distinct dont les prestations importées en Suisse sont imposables.
6. Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif fédéral a développé le raisonnement suivant, auquel souscrit aussi le Groupe TVA intimé: en mentionnant l'"acquisition à titre onéreux", l'art. 5 let. d aLTVA supposait que plusieurs sujets distincts (y compris le cas échéant une société et ses membres) participent à l'opération d'échange, un chiffre d'affaires purement interne ne relevant pas de la TVA. La Société uruguayenne constituait une succursale. Selon le principe de l'entité distincte, l'absence de la personnalité juridique n'empêchait pas l'entité en question d'être un sujet fiscal à part entière, tout comme son existence ne fondait pas automatiquement son indépendance économique. Conformément au principe de l'unité de l'entreprise, les simples bureaux d'une société formaient une entité imposable unique; dans un tel cas, le chiffre d'affaires réalisé entre les différentes composantes devait être considéré comme des opérations internes non imposables. Le Tribunal administratif fédéral a ensuite examiné si, en tant que succursale, la Société uruguayenne exerçait entièrement ou partiellement une activité commerciale indépendante, lui permettant d'être qualifiée d'établissement stable et d'être considérée comme une entité fiscale distincte. Il a considéré qu'il résultait d'un extrait du site de la Banque nationale d'Uruguay que les activités de la Société uruguayenne se bornaient à de la représentation et à de l'assistance technique préparatoire, celle-ci ne pouvant, contrairement à la Succursale 1 et à une autre succursale appartenant au groupe X. présente à Montevideo, exercer des activités comme intermédiaire financier ni des opérations de crédit; cela démontrait son manque d'indépendance commerciale. Bien que l'Administration fédérale n'ait pas établi les faits au sujet de l'activité de la Société uruguayenne de façon complète et exacte, le Tribunal administratif fédéral s'est déclaré convaincu, "à un degré largement suffisant", que l'autorité fiscale avait à tort qualifié cette société d'établissement stable. Partant, les prestations acquises par le Groupe TVA n'étaient pas soumises à l'impôt sur les acquisitions.
La recourante y oppose l'argumentation suivante: dans les relations transfrontalières, l'entreprise et l'établissement stable qui se trouvaient dans des Etats différents constituaient des sujets fiscaux distincts, dont les opérations étaient en règle générale soumises à la TVA, à moins que la structure (à l'étranger ou en Suisse) soit dépendante de l'entreprise (siège ou établissement stable situé en Suisse ou à l'étranger). Or, d'après la pratique de l'Administration fédérale, le critère de la dépendance s'interprétait selon l'absence d'autonomie de la structure, l'appartenance de cette dernière à l'entreprise et le type d'activité déployée par la structure, étant précisé qu'une structure constituée sous la forme d'une personne morale était toujours autonome vis-à-vis de l'entreprise. Appliquant ces critères au cas d'espèce, la recourante soutient que le Tribunal administratif fédéral a arbitrairement constaté que la Société uruguayenne constituait une succursale du Groupe TVA. Disposant en réalité de la personnalité morale et de son propre personnel, la Société uruguayenne ne pouvait être considérée comme un simple bureau de représentation de la Succursale 1; il s'agissait d'une filiale de la maison-mère dont le type d'activités fournies était sans pertinence pour juger de son indépendance économique. Les prestations effectuées par ladite société, sujet fiscal distinct, à la Succursale 1, devaient ainsi être soumises à l'impôt sur les acquisitions.
7. Sont assujetties à la TVA les opérations économiques qui font l'objet d'un échange de prestations entre deux ou plusieurs sujets fiscaux distincts - le prestataire et le destinataire - et qui engendrent des chiffres d'affaires externes ("Aussenumsätze"; cf., pour ces notions, arrêts 2C_1120/2013 du 20 février 2015 consid. 9.3, in Archives 84 p. 235; 2C_904/2008 du 22 décembre 2009 consid. 7.1, résumé in RF 65/2010 p. 344). Partant, les opérations qui demeurent purement internes à la sphère d'un même sujet fiscal ("Innenumsätze") ne sont pas imposables (arrêts 2C_195/2007 du 8 janvier 2008 consid. 2.1, in Archives 79 p. 639; 2A.748/2005 du 25 octobre 2006 consid. 3.2, résumé in RF 62/2007 p. 234).
7.1 Dans le cadre des relations transfrontalières, la pratique constante de l'Administration fédérale, confirmée par le Tribunal administratif fédéral ( ATAF 2008/39 p. 565; arrêts A-6258/2011 du 27 août 2012 consid. 2.4; A-1359/2006 du 26 juillet 2007 consid. 3.1 et 4.1, annulé - toutefois pour d'autres raisons - par la Cour de céans dans son arrêt 2C_510/2007 du 15 avril 2008), assimile l'entreprise et l'établissement stable sis dans des pays différents à des sujets fiscaux distincts, dont les prestations de l'un(e) envers l'autre sont donc en principe imposables (cf. MARTIN KOCHER, Die Holdinggesellschaft im schweizerischen Mehrwertsteuerrecht, Archives 74 p. 609 ss, 628; JAN OLE LUUK, Grenzüberschreitende Dienstleistungen zwischen Hauptsitz und Betriebsstätte, L'Expert-comptable suisse 79/2005 p. 504). Le Tribunal fédéral ne perçoit pas de motif qui s'opposerait à la validation d'une telle solution. Celle-ci coïncide en effet non seulement avec l'approche retenue par le législateur en matière d'imposition directe (cf. notamment art. 6 al. 1 et 52 al. 1 LIFD [RS 642.11]), mais elle trouve aussi un certain appui dans les travaux parlementaires entourant l'aLTVA (cf. l'initiative parlementaire "Loi fédérale sur la taxe sur la valeur ajoutée [Dettling]", Rapport de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national du 28 août 1996, FF 1996 V 701, 750). Elle répond de surcroît à des soucis de praticabilité de l'imposition et de sécurité du droit (cf. NICOLAS BUCHEL, L'établissement stable en matière de TVA, RDAF 1997 II p. 103, 126). Ce principe dit de la "dual entity" a été par ailleurs repris à l'art. 10 al. 3 e contrario de la loi fédérale du 12 juin 2009 régissant la taxe sur la valeur ajoutée (LTVA; RS 641. 20; Message sur la simplification de la TVA du 25 juin 2008, FF 2008 6277, 6340; CLAUDIO FISCHER, in Loi fédérale régissant la taxe sur la valeur ajoutée, Zweifel/Beusch/Glauser/Robinson [éd.], 2015, n° 120 ad art. 10 LTVA p. 293).
7.2 La pratique administrative susmentionnée (consid. 7.1 supra) présuppose cependant que la structure qui est sise dans un autre Etat que l'entreprise principale dispose d'une certaine autonomie vis-à-vis de cette dernière et soit partant assimilable à un établissement stable autonome (cf. ATAF 2008/39 consid. 4.1.1 précité; s'agissant du critère de l'indépendance, cf. notamment art. 21 al. 1 aLTVA: "exerce de manière indépendante une activité commerciale ou professionnelle"). A ce défaut, l'entreprise principale et sa structure sise dans un autre Etat devront être considérées comme un seul et unique sujet fiscal, si bien que les prestations de services qu'elles échangeraient entre elles ne seraient pas déterminantes au regard de la TVA suisse. Ce critère d'indépendance vaut en présence d'entités commerciales dépourvues de la personnalité juridique (cf. NICOLAS BUCHEL, L'établissement stable en matière de TVA, RDAF 1997 II p. 103, 108 s.): en cas d'indépendance suffisante, l'entité sera traitée en tant qu'établissement stable dont les opérations localisées en Suisse seront en principe imposables; dans la négative, il pourra notamment s'agir d'un simple bureau de représentation du siège sis dans un autre Etat, dont les prestations fournies à l'entreprise principale, "internes" du point de vue de la TVA, ne seront pas assujetties.
7.3 Il est certes exact, comme le rappelle le Tribunal administratif fédéral dans son arrêt querellé (consid. 3.5.1), que la qualité d'assujetti à la TVA n'est pas tributaire de la forme juridique de la structure considérée, en ce sens que, même une entité dépourvue de la personnalité morale, lorsqu'elle exerce une activité commerciale ou professionnelle indépendante de celle du siège en agissant notamment sur le plan externe (principe de l'entité distincte), peut être soumise à la TVA (cf. arrêts 2C_321/2015 du 22 décembre 2015 consid. 4.2; 2C_508/2010 du 24 mars 2011 consid. 3.3.1, résumé in RF 66/2011 p. 640; 2C_239/2008 du 26 août 2008 consid. 2.2; 2A.520/2003 du 29 juin 2004 consid. 2.2, in RDAF 2005 II p. 75; CAMENZIND/HONAUER/VALLENDER, Handbuch zum Mehrwertsteuergesetz [MWSTG], 2e éd. 2003, p. 343; JAEGGI/MOLINO, L'imposta sul valore aggiunto nelle prestazioni di servizi transfrontaliere tra casa madre e succursale, Rivista ticinese di diritto 2005 II p. 641 ss, 655; KOCHER, op. cit., p. 610 s.: "Rechtsformunabhängigkeit"; RIVIER/ROCHAT PAUCHARD, Droit fiscal suisse - La taxe sur la valeur ajoutée, 2000, p. 104).
On ne peut en revanche en déduire, contrairement à ce qu'ont admis les précédents juges sans citer la moindre référence, que la personnalité morale ne constituerait pas obligatoirement un signe d'indépendance de la structure en cause (arrêt querellé, consid. 3.5.1).
Premièrement, une telle interprétation contredit le principe fiscal général selon lequel, sous réserve d'une situation d'évasion fiscale, les personnes morales, en particulier les sociétés anonymes, doivent être imposées en tant que sujets fiscaux à part entière (cf. ATF 136 I 65 consid. 5.4 p. 77; ATF 126 I 122 consid. 5b p. 130; arrêts 2C_321/2015 du 22 décembre 2015 consid. 4.4; 2C_396/2011 du 26 avril 2012 consid. 4.2.1; cf. aussi MARC VOGELSANG, Der Begriff der Betriebsstätte im schweizerischen und internationalen Steuerrecht, 2015, ch. 6.6.3.2 p. 373).
Deuxièmement, la Cour de céans a retenu, certes en lien avec des opérations échangées entre des entités situées en Suisse, que le principe de l'unité de l'entreprise ne permet pas, en règle générale, de faire abstraction de la forme juridique pour admettre l'existence d'un seul assujetti en présence de plusieurs entités juridiquement distinctes, même si celles-ci exploitent une seule entreprise d'un point de vue économique (arrêts 2C_321/2015 du 22 décembre 2015 consid. 4.3; 2C_742/2008 du 11 février 2009 consid. 5.3, in Archives 79 p. 260). Or, le principe selon lequel la structure disposant de la personnalité morale est dans la règle indépendante vis-à-vis d'une autre entreprise s'applique a fortiori en matière d'opérations transfrontalières, puisque la pratique traite généralement en tant que sujets fiscaux distincts le siège social et l'établissement stable sis à l'étranger, en dépit de leurs liens économiques et administratifs étroits (cf., pour une illustration, arrêt 2C_1120/2013 du 20 février 2015 consid. 5 et 6, in Archives 84 p. 235 [imposition de prestations deservices immatérielles en provenance de l'université-mère américaine acquises par une fondation privée en Suisse]).
Troisièmement, la théorie du Tribunal administratif fédéral part de la notion d'établissement stable. Selon la doctrine et la pratique administrative constante rendue sous l'empire de l'aLTVA, dont la réglementation relative à la nouvelle LTVA s'est inspirée à l'art. 5 de l'ordonnance du 27 novembre 2009 régissant la taxe sur la valeur ajoutée (OTVA; RS 641.201), l'établissement stable vise une installation commerciale permanente où est exercée, pleinement ou partiellement, l'activité commerciale d'une entreprise ou une profession libérale; tombent typiquement sous cette définition, notamment, les succursales, sites de fabrication et représentations permanentes (cf. Administration fédérale, Instructions 2001 sur la TVA [entrées en vigueur le 1er janvier 2008 et valables jusqu'au 31 décembre 2009], ch. 8; cf. aussi, par exemple, BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 7e éd. 2016, p. 80 ss; CAMENZIND ET AL., Handbuch zum Mehrwertsteuergesetz, 3e éd. 2012, n. 289 p. 149 [sous la nouvelle LTVA]; NIKLAUS HONAUER, in Loi fédérale régissant la taxe sur la valeur ajoutée, Zweifel et al. [éd.], 2015, n° 8 ad art. 8 LTVA p. 244; MOLLARD/OBERSON/TISSOT BENEDETTO, Traité TVA, 2009, n. 144 p. 208; RICHNER ET AL., in Handkommentar zum DBG, 2e éd. 2009, nos 18 ss ad art. 4 LIFD p. 55). Or, l'ensemble des structures commerciales incluses dans la notion fiscale d'établissement stable, y compris la succursale, sont du point de vue du droit commercial dépourvues de la personnalité juridique (cf. CHAUDET/CHERPILLOD/LANDROVE, Droit suisse des affaires, 3e éd. 2010, n. 1216 p. 240; MEIER-HAYOZ/FORSTMOSER, Droit suisse des sociétés, 2015, § 24 n. 12 p. 864; PASCAL MONTAVON, Abrégé de droit commercial, 5e éd. 2011, ch. 4.1 s., p. 30; GUILLAUME VIANIN, L'inscription au registre du commerce et ses effets, 2000, p. 113; ATF 120 III 11 consid. 1 p. 13; ATF 117 II 85 consid. 3 p. 87).
C'est partant à tort que les précédents juges ont retenu que la personnalité morale d'une entité commerciale ne signifiait pas nécessairement que celle-ci devait être traitée comme un sujet fiscal indépendant. Sous réserve d'indices permettant de retenir une situation abusive d'évasion fiscale, la personnalité juridique d'une entité entraîne ainsi la fiction que celle-ci constitue une entité fiscale indépendante.
7.4 Le Tribunal administratif fédéral a qualifié la Société uruguayenne de "succursale de Montevideo", avant de parvenir à la conclusion que cette structure ne répondait pas aux critères d'un établissement stable situé à l'étranger, au motif qu'elle n'était pas habilitée à exercer une activité commerciale indépendante dans le domaine bancaire et que son activité se bornait à des activités de représentation et d'assistance technique à des fins préparatoires en faveur du Groupe TVA sis en Suisse. La recourante est d'avis que les qualifications de "succursale" et de "bureau de représentation" sont arbitraires. Inscrite en tant que société anonyme au registre du commerce d'Uruguay et exerçant, avec son propre personnel, une activité indépendante de celle du Groupe TVA consistant à rendre à celui-ci des services techniques et consultatifs, la Société uruguayenne constituait, selon la recourante, une filiale dotée de la personnalité morale de la société-mère du groupe X. au Royaume-Uni.
Ces arguments commandent d'examiner, en premier lieu, la forme commerciale prise par la Société uruguayenne, plus précisément si cette dernière dispose ou non de la personnalité morale et, le cas échéant, si l'on pouvait retenir un cas d'évasion fiscale.
En l'occurrence, selon les faits figurant dans l'arrêt attaqué et non disputés par les parties, la Société uruguayenne est une société anonyme de droit uruguayen (arrêt attaqué, consid. 3.6.3). Une telle entité commerciale dispose en outre de la personnalité morale (cf. les art. 2 ["Sujeto de derecho" (...)] et 278 ["Personería jurídica de las sociedades anónimas" (...)] de la loi uruguayenne n° 16.060 sur lessociétés commerciales [Ley N° 16.060 - Sociedades comerciales, inD.O. N° 22977] du 16 août 1989, publiée le 1er novembre 1989 et citée par l'Administration fédérale). Or, l'existence de la personnalité juridique exclut d'emblée la qualification de succursale retenue par la précédente instance, de même que celle de toute autre structure tombant sous l'acception d'établissement stable.
Par ailleurs, aucun élément au dossier ne plaide en faveur d'une évasion fiscale qui permettrait exceptionnellement de ne pas considérer la Société uruguayenne en tant que sujet fiscal à part entière. Il résulte au contraire des constatations faites par le Tribunal administratif fédéral sur la base d'un extrait du site Internet de la Banque nationale d'Uruguay (arrêt attaqué, consid. 3.6.2) que la Société uruguayenne déployait des (réelles) activités d'assistance technique à des fins de préparation, promotion et facilitation de négociation. Que ces activités ne consistaient pas en des prestations d'ordre bancaire, comme celles effectuées par le Groupe TVA sis en Suisse, ne remet pas en cause, quoi qu'en dise la précédente instance, l'indépendance tant économique que juridique (personnalité morale) de la Société uruguayenne par rapport au Groupe TVA. En outre, les tableaux d'analyse des charges de la Société uruguayenne pour les années 2007 à 2009, produits par le Groupe TVA devant le Tribunal administratif fédéral (art. 105 al. 2 LTF), indiquent que cette société étrangère assumait du personnel propre.
7.5 Par conséquent, c'est à tort que le Tribunal administratif fédéral a exclu, dans l'arrêt querellé, que les prestations de services litigieuses échangées entre la Société uruguayenne et le Groupe TVA en Suisse n'étaient pas soumises à l'impôt sur les acquisitions en vertu des art. 5 let. d et 10 let. a aLTVA. Le recours doit être admis sur ce point.
III. Méthode de décompte forfaitaire des prestations de services
8.
8.1 Conformément à l'art. 58 al. 3 aLTVA, l'Administration fédérale doit, à certaines conditions précisées dans cette même disposition, accorder à l'assujetti des facilités et admettre qu'il calcule l'impôt par approximation. L'Administration fédérale a notamment concrétisé cette clause dite de simplification ("Vereinfachungsklausel"; cf. arrêt 2C_264/2014 du 17 août 2015 consid. 2.2.4, in Archives 84 p. 324) en matière bancaire. Avec le concours des banques, elle a élaboré une méthode de décompte permettant à ces dernières de calculer un taux forfaitaire pour le remboursement de l'impôt préalable acquitté dans le cadre de certaines de leurs activités. Pour les périodes fiscales en cause, la pratique administrative instaurée dans le but de mettre en oeuvre cette méthode de calcul forfaitaire a été successivement documentée dans la brochure de l'Administration fédérale n° 14 "Finance" de septembre 2000, en vigueur dès le 1er janvier 2001 (ci-après: la Brochure 14), puis dans l'Annexe n° 14a à la brochure n° 14 "Finance - Forfait d'impôt préalable pour les banques" de décembre 2007 (ci-après: l'Annexe 14a), entrée en vigueur le 1er janvier 2008, après la suppression de la partie consacrée au forfait dans une nouvelle version de la Brochure 14 (qui n'est de ce fait plus pertinente à cet égard; cf. Annexe 14a, p. 3).
Le calcul du forfait bancaire détaillé dans les instructions précitées se réfère au système comptable uniforme imposé aux banques suisses par l'ancienne ordonnance fédérale sur les banques du 17 mai 1972, en vigueur jusqu'au 1er janvier 2015 (aOB; RO 2014 1269). D'après l'art. 25a al. 1 aOB, le compte de résultat du bouclement individuel doit contenir différentes rubriques et sous-rubriques, notamment la position 1.2.5 concernant le "sous-total résultat des opérations de commissions et des prestations de services" et la position 1.4.6 relative au "sous-total autres résultats ordinaires" du plan comptable. D'après la pratique administrative, selon qu'une prestation de service déterminée est énumérée à la position 1.2.5 ou à la position 1.4.6, son décompte pourra être intégré au décompte forfaitaire (position 1.2.5) ou devra au contraire faire l'objet d'un décompte séparé (position 1.4.6).
8.2 En l'occurrence, le second volet du litige porte, pour la période fiscale de 2007 (les périodes 2008 à 2009 n'étant, sur ce point, pas remises en cause devant le Tribunal fédéral), sur la classification par le Groupe TVA de certaines prestations de services faisant l'objet d'une part, de l'"Agreement for use of staff" conclu par le Groupe TVA avec la société A. SA sise à Genève et, d'autre part, le "Services Level Agreement" conclu avec la société B. Sàrl et portant sur les services variés de type suivant: comptabilité, administration du personnel, audit interne et contrôle, support de marketing, mise à disposition de locaux et de personnel, de services d'entretien de locaux, de prestations de services de support informatique, comptable et administratif, service de compliance, de reporting, de management et de ressources humaines. Tandis que le Groupe TVA avait énuméré ces services sous la rubrique 1.2.5 du plan comptable de sorte à les inclure dans le décompte forfaitaire applicable aux activités bancaires, l'Administration fédérale avait corrigé le calcul du taux forfaitaire proposé, en transférant certains montants figurant initialement sous la position 1.2.5 vers la position 1.4.6 exclue du forfait bancaire.
8.3 Le Tribunal administratif fédéral a considéré en substance que ce n'était que sur la base de l'Annexe 14a, en vigueur depuis 2008, qu'il était possible d'exclure du forfait les produits et les charges n'étant pas en relation avec les prestations fournies usuellement par une banque. La Brochure 14, qui régissait la période fiscale 2007, prévoyait seulement que les prestations de services de management facturées forfaitairement ne devaient pas être classées sous les opérations de commissions et prestations de services, mais dans la rubrique "autres résultats ordinaires". Partant, pour l'année 2007, seules pouvaient être exclues du forfait, en les faisant passer du poste comptable 1.2.5 vers la rubrique 1.4.6, les prestations de services de management, unique cas mentionné par la Brochure 14. En effet, contrairement à ce qu'il résultait de l'Annexe 14a, il n'était pas indiqué dans la Brochure 14 que seules les opérations usuelles au secteur bancaire pouvaient être enregistrées sous la rubrique 1.2.5.
9.
9.1 Selon la jurisprudence, les brochures et autres instructions que l'Administration fédérale édicte en matière de TVA constituent des ordonnances administratives (arrêts 2C_264/2014 du 17 août 2015 consid. 2.4.1, résumé in Archives 84 p. 324; 2C_1120/2013 du 20 février 2015 consid. 7.3, résumé in Archives 84 p. 235; 2C_812/2013 du 28 mai 2014 consid. 2.3.2, résumé in Archives 83 p. 63; voir déjà ATF 123 II 16 consid. 7 p. 30). Elles sont destinées à assurer l'application uniforme de certaines dispositions légales, en explicitant l'interprétation que l'administration leur donne (ATF 133 II 305 consid. 8.1 p. 315; arrêt 2C_299/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.5, in RDAF 2010 II p. 494). Dans le domaine de la TVA, où prévaut en large partie le principe de l'auto-taxation (ATF 140 II 202 consid. 5.4 p. 206), les ordonnances administratives, qui sont publiées et/ou communiquées aux assujettis (cf. arrêt 2A.555/1999 du 15 mai 2000 consid. 5b, in SJ 2000 I p. 620), visent de plus à faciliter la tâche de ces derniers dans l'accomplissement de leurs obligations et l'exécution de leurs droits; affectant même directement la situation juridique des particuliers, elles déploient partant un effet externe (cf. arrêt 2A.320/2002 du 2 juin 2003 consid. 4.2.2, in RDAF 2004 II p. 100; voir aussi MOLLARD/OBERSON/TISSOT BENEDETTO, op. cit., n. 5 p. 806; ANNIE ROCHAT PAUCHARD, in mwst.com, 2000, n° 6 ad art. 52 aLTVA p. 802 s.; sur les ordonnances administratives à portée externe: AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 3e éd. 2013, n. 1654 p. 561; FABIEN WAELTI, La "directive" dans le paysage législatif genevois, in Actualités juridiques de droit public 2011, Hofmann/Waelti [éd.], 2011, p. 123 ss, 130).
Ne contenant aucune règle de droit au sens strict, les ordonnances administratives (qu'elles soient de portée interne ou externe) sont en principe applicables dans le temps de la même manière que les dispositions qu'elles interprètent (cf. arrêts 2C_299/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.5, in RDAF 2010 II p. 494; 2A.555/1999 du 15 mai 2000 consid. 5b, in RDAF 2000 II p. 300; voir cependant, pour des exceptions à ce principe, arrêts 2A.517/2002 du 21 mai 2003 consid. 3, in RDAF 2003 II p. 359; 2A.517/2002 du 21 mai 2003 consid. 3, in RF 58/2003 p. 620, et 2A.358/2001 du 25 janvier 2002 consid. 3, in StE 2002 B 22.2 n° 15 [modification de l'imposition dans le temps d'options de collaborateurs afin d'éviter une brèche fiscale]). Lors d'un contrôle, l'Administration fédérale accepte généralement d'appliquer une nouvelle pratique à des périodes fiscales antérieures à son entrée en vigueur, lorsque celle-ci est en faveur du contribuable (arrêt 2C_299/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.5, in RDAF 2010 II p. 494). Dans une jurisprudence rendue sous l'aOTVA, la Cour de céans a par ailleurs jugé que l'application dans le temps d'une ordonnance administrative indiquant pour la première fois de quelle manière une disposition normative serait interprétée n'avait pas à être examinée au regard des principes de la sécurité du droit ou de l'égalité de traitement; une telle directive devait en principe s'appliquer dès l'entrée en vigueur de la disposition qu'elle interprétait, sans qu'un délai d'adaptation ne dût être accordé aux assujettis (arrêt 2A.555/1999 du 15 mai 2000 consid. 5c, in SJ 2000 I p. 620). Une partie de la doctrine a toutefois critiqué les "effets rétroactifs" de la pratique administrative susceptibles de dériver de cette jurisprudence, doutant qu'une circulaire dépourvue d'effets normatifs puisse être adoptée avec effet ex tunc (BEHNISCH/LOCHER, Die steuerrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 2000, RJB 138/2002 p. 481 ss, 506; MOLLARD/OBERSON/TISSOT BENEDETTO, op. cit., n. 8 p. 807; voir cependant JACQUES PITTET, TVA et forfait bancaire, L'Expert-comptable suisse 10/2008 p. 830 ss, 834).
9.2 En l'espèce, tant la Brochure 14 que l'Annexe 14a diffusées aux assujettis précisent la pratique de l'Administration fédérale en matière de forfait bancaire et entendent faciliter l'accomplissement des obligations et droits par les intéressés (Brochure 14, p. 5), respectivement permettre aux banques tenues de présenter leur compte de résultat conformément à l'art. 25a aOB "de procéder à un décompte fiscal simplifié grâce à la méthode du forfait d'impôt préalable" (Annexe 14a, ch. 1 p. 7). Ces documents constituent par conséquent des ordonnances administratives de portée externe. Cette qualification s'impose d'autant plus que l'art. 58 al. 3 aLTVA laisse à l'Administration fédérale une grande liberté pour le développement de sa propre pratique en matière d'octroi de facilités ou de calcul de l'impôt par approximation en cas de charge excessive pour l'assujetti (cf. arrêts 2C_812/2013 du 28 mai 2014 consid. 2.3.1; 2C_650/2011 du 16 février 2012 consid. 2.4.2; cf., pour la réduction de cette liberté sous la nouvelle LTVA: BAUMGARTNER/CLAVADETSCHER/KOCHER, Vom alten zum neuen Mehrwertsteuergesetz, 2010, n. 94 s. p. 49). Si, comme l'indique l'instance précédente, ladite liberté peut faire penser à une sous-délégation législative en faveur de l'autorité fiscale, les instructions en cause n'en restent pas moins des ordonnances administratives sans effet normatif contraignant (cf. arrêt 2C_264/2014 du 17 août 2015 consid. 2). (...)
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fr
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Art. 5 lit. d aMWSTG; Art. 10 und 58 Abs. 3 aMWSTG. Besteuerung von Dienstleistungen technischer und beratender Art, die eine ausländische Aktiengesellschaft einer Mehrwertsteuergruppe in der Schweiz erbringt; annäherungsweise Ermittlung der Steuer; Richtlinien über die Bankenpauschale. Besteuerung der Bezüge aufgrund des aMWSTG (E. 4 und 5). Eigenschaft als eigenständiges Steuersubjekt einer ausländischen Gesellschaft, die Dienstleistungen an eine Mehrwertsteuergruppe in der Schweiz erbringt: Ausführungen zu diesem Punkt (E. 6). In Bezug auf die grenzüberschreitenden Beziehungen werden ein Geschäftsbetrieb und eine Betriebsstätte, die in verschiedenen Ländern liegen, als eigenständige Steuersubjekte betrachtet; deren Dienstleistungen untereinander sind grundsätzlich steuerpflichtig, sofern die ausländische Struktur über eine gewisse Autonomie verfügt. Unter Vorbehalt einer Steuerumgehung begründet die Rechtspersönlichkeit einer ausländischen Einheit die Fiktion, dass diese eine unabhängige steuerrechtliche Einheit bildet (E. 7.1-7.3). Anwendung dieser Kriterien auf den vorliegenden Fall (E. 7.4 und 7.5).
Methode der Pauschalabrechnung von handelsüblichen Dienstleistungen im Bankensektor (E. 8). Die Broschüren der Eidgenössischen Steuerverwaltung über die Bankenpauschale sind Verwaltungsverordnungen mit Aussenwirkung; Definition und zeitliche Anwendbarkeit (E. 9).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 115
A. X., succursale de Genève (ci-après: la Succursale 1) et X., succursale de Zurich (ci-après: la Succursale 2) ont pour but l'exploitation d'une banque. Toutes deux forment le Groupe TVA X. (ci-après: le Groupe TVA), qui est inscrit comme assujetti à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dans le registre de l'Administration fédérale des contributions (ci-après: l'Administration fédérale).
B. A l'issue d'un contrôle externe qu'elle a effectué auprès du Groupe TVA en mars 2013, l'Administration fédérale a fait valoir une correction d'impôt en sa faveur. Le 12 avril 2013, elle a adressé à l'assujetti une notification d'estimation confirmant les montants de la créance fiscale pour les années 2007 à 2009. Le Groupe TVA a formé réclamation contre cette notification d'estimation. Par décision du 5 novembre 2013, l'Administration fédérale a rejeté la réclamation du Groupe TVA et confirmé le montant de la correction d'impôt en sa faveur.
Le Groupe TVA a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral, qui a admis le recours par arrêt A-6661/2013 du 10 décembre 2014, annulé la décision du 5 novembre 2013 et renvoyé la cause à l'Administration fédérale pour complément d'instruction et nouvelle décision au sens des considérants.
C. Contre l'arrêt du 10 décembre 2014, l'Administration fédérale interjette un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral, en concluant à l'annulation partielle dudit arrêt.
Le Tribunal fédéral admet le recours et annule partiellement l'arrêt attaqué, en ce qu'il exclut, d'une part, que les prestations de services échangées entre Y. (Uruguay) SA (ci-après: la Société uruguayenne) et le Groupe TVA soient soumises à l'impôt sur les acquisitions et, d'autre part, en ce qu'il interdit à l'Administration fédérale de corriger le décompte fiscal pour l'année 2007 en transférant vers un autre poste l'ensemble des prestations de services n'entrant pas dans l'activité bancaire usuelle et ne pouvant dès lors bénéficier du "forfait bancaire". La cause est renvoyée à l'Administration fédérale afin qu'elle statue à nouveau, dans le sens des considérants.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
II. Qualification de la Société uruguayenne en tant que sujet fiscal indépendant
4. La recourante reproche au Tribunal administratif fédéral d'avoir arbitrairement établi les faits de la cause en retenant que la Société uruguayenne était une "succursale" de la X., succursale de Genève. Selon la recourante, cette définition erronée est susceptible d'influer sur la qualification en tant qu'opérations internes (non) imposables des prestations fournies par la Société uruguayenne à la Succursale 1.
Le grief soulevé par l'Administration fédérale revient à se demander si la Société uruguayenne et la Succursale 1 constituent un seul sujet fiscal, auquel cas il n'y aurait pas d'opération déterminante du point de vue de la TVA. Il convient partant d'examiner ce grief à l'aune du droit de fond régissant l'impôt sur les acquisitions (consid. 5 infra).
5. Conformément à l'art. 5 let. d de l'ancienne loi fédérale du 2 septembre 1999 régissant la taxe sur la valeur ajoutée (aLTVA [RO 2000 1300 et les modifications ultérieures]), est soumise à l'impôt, pour autant qu'elle ne soit pas expressément exonérée au sens de l'art. 18 aLTVA, l'acquisition à titre onéreux de prestations de services d'entreprises ayant leur siège à l'étranger (impôt sur les acquisitions; cf. aussi art. 130 al. 1 Cst. in fine).
5.1 Selon l'art. 10 aLTVA, sont soumises à l'impôt sur les acquisitions, d'une part, les prestations de services tombant sous le coup du principe du lieu du destinataire (cf. art. 14 al. 3 aLTVA) qui sont fournies sur le territoire suisse par une entreprise non assujettie sur le territoire suisse, ayant son siège à l'étranger et qui n'a pas opté pour l'assujettissement au sens de l'art. 27 aLTVA (let. a); parmi ces prestations figurent celles des conseillers au sens de l'art. 14 al. 3 let. c aLTVA; d'autre part, les prestations de services imposables tombant sous le coup du principe du lieu du prestataire (cf. art. 14 al. 1 aLTVA), que le destinataire ayant son siège sur le territoire suisse acquiert de l'étranger et utilise ou exploite sur le territoire suisse (let. b; voir aussi arrêts 2C_1120/2013 du 20 février 2015 consid. 4.2, in Archives 84 p. 235; 2C_309/2009 du 1er février 2010 consid. 4.2.2, résumé in RF 65/2010 p. 593). Conformément à l'art. 24 aLTVA, est assujetti à l'impôt quiconque, au cours d'une année civile, acquiert aux conditions mentionnées à l'art. 10 aLTVA pour plus de 10'000 fr. de prestations de services d'entreprises ayant leur siège à l'étranger.
5.2 En l'occurrence, les parties ne contestent pas qu'au cours des périodes de 2007 à 2009, la Succursale 1, sise en Suisse, a obtenu de la part de la Société uruguayenne sise à l'étranger, pour des montants annuels dépassant 10'000 fr., des prestations, non exonérées selon l'art. 18 aLTVA, consistant en particulier en des services techniques et consultatifs destinés à faciliter, promouvoir et préparer la négociation d'affaires financières, qui tombaient sous le coup de l'art. 14 al. 3 aLTVA, notamment de la let. c relative aux prestations des conseillers. Prima facie, ces prestations sont donc réputées fournies au lieu du destinataire sis en Suisse et devraient ainsi être soumises à l'impôt sur les acquisitions selon l'art. 10 let. a aLTVA.
5.3 Encore faut-il déterminer, ce qui est litigieux, si, comme le prétend l'Administration fédérale, la Société uruguayenne apparaît comme un sujet fiscal distinct d'après l'art. 5 let. d aLTVA (celle-ci n'ayant pas opté pour l'assujettissement au sens de l'art. 27 aLTVA) ou si, au contraire, tel que l'ont retenu les précédents juges, elle n'est pas un établissement stable et, partant, pas un sujet fiscal distinct dont les prestations importées en Suisse sont imposables.
6. Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif fédéral a développé le raisonnement suivant, auquel souscrit aussi le Groupe TVA intimé: en mentionnant l'"acquisition à titre onéreux", l'art. 5 let. d aLTVA supposait que plusieurs sujets distincts (y compris le cas échéant une société et ses membres) participent à l'opération d'échange, un chiffre d'affaires purement interne ne relevant pas de la TVA. La Société uruguayenne constituait une succursale. Selon le principe de l'entité distincte, l'absence de la personnalité juridique n'empêchait pas l'entité en question d'être un sujet fiscal à part entière, tout comme son existence ne fondait pas automatiquement son indépendance économique. Conformément au principe de l'unité de l'entreprise, les simples bureaux d'une société formaient une entité imposable unique; dans un tel cas, le chiffre d'affaires réalisé entre les différentes composantes devait être considéré comme des opérations internes non imposables. Le Tribunal administratif fédéral a ensuite examiné si, en tant que succursale, la Société uruguayenne exerçait entièrement ou partiellement une activité commerciale indépendante, lui permettant d'être qualifiée d'établissement stable et d'être considérée comme une entité fiscale distincte. Il a considéré qu'il résultait d'un extrait du site de la Banque nationale d'Uruguay que les activités de la Société uruguayenne se bornaient à de la représentation et à de l'assistance technique préparatoire, celle-ci ne pouvant, contrairement à la Succursale 1 et à une autre succursale appartenant au groupe X. présente à Montevideo, exercer des activités comme intermédiaire financier ni des opérations de crédit; cela démontrait son manque d'indépendance commerciale. Bien que l'Administration fédérale n'ait pas établi les faits au sujet de l'activité de la Société uruguayenne de façon complète et exacte, le Tribunal administratif fédéral s'est déclaré convaincu, "à un degré largement suffisant", que l'autorité fiscale avait à tort qualifié cette société d'établissement stable. Partant, les prestations acquises par le Groupe TVA n'étaient pas soumises à l'impôt sur les acquisitions.
La recourante y oppose l'argumentation suivante: dans les relations transfrontalières, l'entreprise et l'établissement stable qui se trouvaient dans des Etats différents constituaient des sujets fiscaux distincts, dont les opérations étaient en règle générale soumises à la TVA, à moins que la structure (à l'étranger ou en Suisse) soit dépendante de l'entreprise (siège ou établissement stable situé en Suisse ou à l'étranger). Or, d'après la pratique de l'Administration fédérale, le critère de la dépendance s'interprétait selon l'absence d'autonomie de la structure, l'appartenance de cette dernière à l'entreprise et le type d'activité déployée par la structure, étant précisé qu'une structure constituée sous la forme d'une personne morale était toujours autonome vis-à-vis de l'entreprise. Appliquant ces critères au cas d'espèce, la recourante soutient que le Tribunal administratif fédéral a arbitrairement constaté que la Société uruguayenne constituait une succursale du Groupe TVA. Disposant en réalité de la personnalité morale et de son propre personnel, la Société uruguayenne ne pouvait être considérée comme un simple bureau de représentation de la Succursale 1; il s'agissait d'une filiale de la maison-mère dont le type d'activités fournies était sans pertinence pour juger de son indépendance économique. Les prestations effectuées par ladite société, sujet fiscal distinct, à la Succursale 1, devaient ainsi être soumises à l'impôt sur les acquisitions.
7. Sont assujetties à la TVA les opérations économiques qui font l'objet d'un échange de prestations entre deux ou plusieurs sujets fiscaux distincts - le prestataire et le destinataire - et qui engendrent des chiffres d'affaires externes ("Aussenumsätze"; cf., pour ces notions, arrêts 2C_1120/2013 du 20 février 2015 consid. 9.3, in Archives 84 p. 235; 2C_904/2008 du 22 décembre 2009 consid. 7.1, résumé in RF 65/2010 p. 344). Partant, les opérations qui demeurent purement internes à la sphère d'un même sujet fiscal ("Innenumsätze") ne sont pas imposables (arrêts 2C_195/2007 du 8 janvier 2008 consid. 2.1, in Archives 79 p. 639; 2A.748/2005 du 25 octobre 2006 consid. 3.2, résumé in RF 62/2007 p. 234).
7.1 Dans le cadre des relations transfrontalières, la pratique constante de l'Administration fédérale, confirmée par le Tribunal administratif fédéral ( ATAF 2008/39 p. 565; arrêts A-6258/2011 du 27 août 2012 consid. 2.4; A-1359/2006 du 26 juillet 2007 consid. 3.1 et 4.1, annulé - toutefois pour d'autres raisons - par la Cour de céans dans son arrêt 2C_510/2007 du 15 avril 2008), assimile l'entreprise et l'établissement stable sis dans des pays différents à des sujets fiscaux distincts, dont les prestations de l'un(e) envers l'autre sont donc en principe imposables (cf. MARTIN KOCHER, Die Holdinggesellschaft im schweizerischen Mehrwertsteuerrecht, Archives 74 p. 609 ss, 628; JAN OLE LUUK, Grenzüberschreitende Dienstleistungen zwischen Hauptsitz und Betriebsstätte, L'Expert-comptable suisse 79/2005 p. 504). Le Tribunal fédéral ne perçoit pas de motif qui s'opposerait à la validation d'une telle solution. Celle-ci coïncide en effet non seulement avec l'approche retenue par le législateur en matière d'imposition directe (cf. notamment art. 6 al. 1 et 52 al. 1 LIFD [RS 642.11]), mais elle trouve aussi un certain appui dans les travaux parlementaires entourant l'aLTVA (cf. l'initiative parlementaire "Loi fédérale sur la taxe sur la valeur ajoutée [Dettling]", Rapport de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national du 28 août 1996, FF 1996 V 701, 750). Elle répond de surcroît à des soucis de praticabilité de l'imposition et de sécurité du droit (cf. NICOLAS BUCHEL, L'établissement stable en matière de TVA, RDAF 1997 II p. 103, 126). Ce principe dit de la "dual entity" a été par ailleurs repris à l'art. 10 al. 3 e contrario de la loi fédérale du 12 juin 2009 régissant la taxe sur la valeur ajoutée (LTVA; RS 641. 20; Message sur la simplification de la TVA du 25 juin 2008, FF 2008 6277, 6340; CLAUDIO FISCHER, in Loi fédérale régissant la taxe sur la valeur ajoutée, Zweifel/Beusch/Glauser/Robinson [éd.], 2015, n° 120 ad art. 10 LTVA p. 293).
7.2 La pratique administrative susmentionnée (consid. 7.1 supra) présuppose cependant que la structure qui est sise dans un autre Etat que l'entreprise principale dispose d'une certaine autonomie vis-à-vis de cette dernière et soit partant assimilable à un établissement stable autonome (cf. ATAF 2008/39 consid. 4.1.1 précité; s'agissant du critère de l'indépendance, cf. notamment art. 21 al. 1 aLTVA: "exerce de manière indépendante une activité commerciale ou professionnelle"). A ce défaut, l'entreprise principale et sa structure sise dans un autre Etat devront être considérées comme un seul et unique sujet fiscal, si bien que les prestations de services qu'elles échangeraient entre elles ne seraient pas déterminantes au regard de la TVA suisse. Ce critère d'indépendance vaut en présence d'entités commerciales dépourvues de la personnalité juridique (cf. NICOLAS BUCHEL, L'établissement stable en matière de TVA, RDAF 1997 II p. 103, 108 s.): en cas d'indépendance suffisante, l'entité sera traitée en tant qu'établissement stable dont les opérations localisées en Suisse seront en principe imposables; dans la négative, il pourra notamment s'agir d'un simple bureau de représentation du siège sis dans un autre Etat, dont les prestations fournies à l'entreprise principale, "internes" du point de vue de la TVA, ne seront pas assujetties.
7.3 Il est certes exact, comme le rappelle le Tribunal administratif fédéral dans son arrêt querellé (consid. 3.5.1), que la qualité d'assujetti à la TVA n'est pas tributaire de la forme juridique de la structure considérée, en ce sens que, même une entité dépourvue de la personnalité morale, lorsqu'elle exerce une activité commerciale ou professionnelle indépendante de celle du siège en agissant notamment sur le plan externe (principe de l'entité distincte), peut être soumise à la TVA (cf. arrêts 2C_321/2015 du 22 décembre 2015 consid. 4.2; 2C_508/2010 du 24 mars 2011 consid. 3.3.1, résumé in RF 66/2011 p. 640; 2C_239/2008 du 26 août 2008 consid. 2.2; 2A.520/2003 du 29 juin 2004 consid. 2.2, in RDAF 2005 II p. 75; CAMENZIND/HONAUER/VALLENDER, Handbuch zum Mehrwertsteuergesetz [MWSTG], 2e éd. 2003, p. 343; JAEGGI/MOLINO, L'imposta sul valore aggiunto nelle prestazioni di servizi transfrontaliere tra casa madre e succursale, Rivista ticinese di diritto 2005 II p. 641 ss, 655; KOCHER, op. cit., p. 610 s.: "Rechtsformunabhängigkeit"; RIVIER/ROCHAT PAUCHARD, Droit fiscal suisse - La taxe sur la valeur ajoutée, 2000, p. 104).
On ne peut en revanche en déduire, contrairement à ce qu'ont admis les précédents juges sans citer la moindre référence, que la personnalité morale ne constituerait pas obligatoirement un signe d'indépendance de la structure en cause (arrêt querellé, consid. 3.5.1).
Premièrement, une telle interprétation contredit le principe fiscal général selon lequel, sous réserve d'une situation d'évasion fiscale, les personnes morales, en particulier les sociétés anonymes, doivent être imposées en tant que sujets fiscaux à part entière (cf. ATF 136 I 65 consid. 5.4 p. 77; ATF 126 I 122 consid. 5b p. 130; arrêts 2C_321/2015 du 22 décembre 2015 consid. 4.4; 2C_396/2011 du 26 avril 2012 consid. 4.2.1; cf. aussi MARC VOGELSANG, Der Begriff der Betriebsstätte im schweizerischen und internationalen Steuerrecht, 2015, ch. 6.6.3.2 p. 373).
Deuxièmement, la Cour de céans a retenu, certes en lien avec des opérations échangées entre des entités situées en Suisse, que le principe de l'unité de l'entreprise ne permet pas, en règle générale, de faire abstraction de la forme juridique pour admettre l'existence d'un seul assujetti en présence de plusieurs entités juridiquement distinctes, même si celles-ci exploitent une seule entreprise d'un point de vue économique (arrêts 2C_321/2015 du 22 décembre 2015 consid. 4.3; 2C_742/2008 du 11 février 2009 consid. 5.3, in Archives 79 p. 260). Or, le principe selon lequel la structure disposant de la personnalité morale est dans la règle indépendante vis-à-vis d'une autre entreprise s'applique a fortiori en matière d'opérations transfrontalières, puisque la pratique traite généralement en tant que sujets fiscaux distincts le siège social et l'établissement stable sis à l'étranger, en dépit de leurs liens économiques et administratifs étroits (cf., pour une illustration, arrêt 2C_1120/2013 du 20 février 2015 consid. 5 et 6, in Archives 84 p. 235 [imposition de prestations deservices immatérielles en provenance de l'université-mère américaine acquises par une fondation privée en Suisse]).
Troisièmement, la théorie du Tribunal administratif fédéral part de la notion d'établissement stable. Selon la doctrine et la pratique administrative constante rendue sous l'empire de l'aLTVA, dont la réglementation relative à la nouvelle LTVA s'est inspirée à l'art. 5 de l'ordonnance du 27 novembre 2009 régissant la taxe sur la valeur ajoutée (OTVA; RS 641.201), l'établissement stable vise une installation commerciale permanente où est exercée, pleinement ou partiellement, l'activité commerciale d'une entreprise ou une profession libérale; tombent typiquement sous cette définition, notamment, les succursales, sites de fabrication et représentations permanentes (cf. Administration fédérale, Instructions 2001 sur la TVA [entrées en vigueur le 1er janvier 2008 et valables jusqu'au 31 décembre 2009], ch. 8; cf. aussi, par exemple, BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 7e éd. 2016, p. 80 ss; CAMENZIND ET AL., Handbuch zum Mehrwertsteuergesetz, 3e éd. 2012, n. 289 p. 149 [sous la nouvelle LTVA]; NIKLAUS HONAUER, in Loi fédérale régissant la taxe sur la valeur ajoutée, Zweifel et al. [éd.], 2015, n° 8 ad art. 8 LTVA p. 244; MOLLARD/OBERSON/TISSOT BENEDETTO, Traité TVA, 2009, n. 144 p. 208; RICHNER ET AL., in Handkommentar zum DBG, 2e éd. 2009, nos 18 ss ad art. 4 LIFD p. 55). Or, l'ensemble des structures commerciales incluses dans la notion fiscale d'établissement stable, y compris la succursale, sont du point de vue du droit commercial dépourvues de la personnalité juridique (cf. CHAUDET/CHERPILLOD/LANDROVE, Droit suisse des affaires, 3e éd. 2010, n. 1216 p. 240; MEIER-HAYOZ/FORSTMOSER, Droit suisse des sociétés, 2015, § 24 n. 12 p. 864; PASCAL MONTAVON, Abrégé de droit commercial, 5e éd. 2011, ch. 4.1 s., p. 30; GUILLAUME VIANIN, L'inscription au registre du commerce et ses effets, 2000, p. 113; ATF 120 III 11 consid. 1 p. 13; ATF 117 II 85 consid. 3 p. 87).
C'est partant à tort que les précédents juges ont retenu que la personnalité morale d'une entité commerciale ne signifiait pas nécessairement que celle-ci devait être traitée comme un sujet fiscal indépendant. Sous réserve d'indices permettant de retenir une situation abusive d'évasion fiscale, la personnalité juridique d'une entité entraîne ainsi la fiction que celle-ci constitue une entité fiscale indépendante.
7.4 Le Tribunal administratif fédéral a qualifié la Société uruguayenne de "succursale de Montevideo", avant de parvenir à la conclusion que cette structure ne répondait pas aux critères d'un établissement stable situé à l'étranger, au motif qu'elle n'était pas habilitée à exercer une activité commerciale indépendante dans le domaine bancaire et que son activité se bornait à des activités de représentation et d'assistance technique à des fins préparatoires en faveur du Groupe TVA sis en Suisse. La recourante est d'avis que les qualifications de "succursale" et de "bureau de représentation" sont arbitraires. Inscrite en tant que société anonyme au registre du commerce d'Uruguay et exerçant, avec son propre personnel, une activité indépendante de celle du Groupe TVA consistant à rendre à celui-ci des services techniques et consultatifs, la Société uruguayenne constituait, selon la recourante, une filiale dotée de la personnalité morale de la société-mère du groupe X. au Royaume-Uni.
Ces arguments commandent d'examiner, en premier lieu, la forme commerciale prise par la Société uruguayenne, plus précisément si cette dernière dispose ou non de la personnalité morale et, le cas échéant, si l'on pouvait retenir un cas d'évasion fiscale.
En l'occurrence, selon les faits figurant dans l'arrêt attaqué et non disputés par les parties, la Société uruguayenne est une société anonyme de droit uruguayen (arrêt attaqué, consid. 3.6.3). Une telle entité commerciale dispose en outre de la personnalité morale (cf. les art. 2 ["Sujeto de derecho" (...)] et 278 ["Personería jurídica de las sociedades anónimas" (...)] de la loi uruguayenne n° 16.060 sur lessociétés commerciales [Ley N° 16.060 - Sociedades comerciales, inD.O. N° 22977] du 16 août 1989, publiée le 1er novembre 1989 et citée par l'Administration fédérale). Or, l'existence de la personnalité juridique exclut d'emblée la qualification de succursale retenue par la précédente instance, de même que celle de toute autre structure tombant sous l'acception d'établissement stable.
Par ailleurs, aucun élément au dossier ne plaide en faveur d'une évasion fiscale qui permettrait exceptionnellement de ne pas considérer la Société uruguayenne en tant que sujet fiscal à part entière. Il résulte au contraire des constatations faites par le Tribunal administratif fédéral sur la base d'un extrait du site Internet de la Banque nationale d'Uruguay (arrêt attaqué, consid. 3.6.2) que la Société uruguayenne déployait des (réelles) activités d'assistance technique à des fins de préparation, promotion et facilitation de négociation. Que ces activités ne consistaient pas en des prestations d'ordre bancaire, comme celles effectuées par le Groupe TVA sis en Suisse, ne remet pas en cause, quoi qu'en dise la précédente instance, l'indépendance tant économique que juridique (personnalité morale) de la Société uruguayenne par rapport au Groupe TVA. En outre, les tableaux d'analyse des charges de la Société uruguayenne pour les années 2007 à 2009, produits par le Groupe TVA devant le Tribunal administratif fédéral (art. 105 al. 2 LTF), indiquent que cette société étrangère assumait du personnel propre.
7.5 Par conséquent, c'est à tort que le Tribunal administratif fédéral a exclu, dans l'arrêt querellé, que les prestations de services litigieuses échangées entre la Société uruguayenne et le Groupe TVA en Suisse n'étaient pas soumises à l'impôt sur les acquisitions en vertu des art. 5 let. d et 10 let. a aLTVA. Le recours doit être admis sur ce point.
III. Méthode de décompte forfaitaire des prestations de services
8.
8.1 Conformément à l'art. 58 al. 3 aLTVA, l'Administration fédérale doit, à certaines conditions précisées dans cette même disposition, accorder à l'assujetti des facilités et admettre qu'il calcule l'impôt par approximation. L'Administration fédérale a notamment concrétisé cette clause dite de simplification ("Vereinfachungsklausel"; cf. arrêt 2C_264/2014 du 17 août 2015 consid. 2.2.4, in Archives 84 p. 324) en matière bancaire. Avec le concours des banques, elle a élaboré une méthode de décompte permettant à ces dernières de calculer un taux forfaitaire pour le remboursement de l'impôt préalable acquitté dans le cadre de certaines de leurs activités. Pour les périodes fiscales en cause, la pratique administrative instaurée dans le but de mettre en oeuvre cette méthode de calcul forfaitaire a été successivement documentée dans la brochure de l'Administration fédérale n° 14 "Finance" de septembre 2000, en vigueur dès le 1er janvier 2001 (ci-après: la Brochure 14), puis dans l'Annexe n° 14a à la brochure n° 14 "Finance - Forfait d'impôt préalable pour les banques" de décembre 2007 (ci-après: l'Annexe 14a), entrée en vigueur le 1er janvier 2008, après la suppression de la partie consacrée au forfait dans une nouvelle version de la Brochure 14 (qui n'est de ce fait plus pertinente à cet égard; cf. Annexe 14a, p. 3).
Le calcul du forfait bancaire détaillé dans les instructions précitées se réfère au système comptable uniforme imposé aux banques suisses par l'ancienne ordonnance fédérale sur les banques du 17 mai 1972, en vigueur jusqu'au 1er janvier 2015 (aOB; RO 2014 1269). D'après l'art. 25a al. 1 aOB, le compte de résultat du bouclement individuel doit contenir différentes rubriques et sous-rubriques, notamment la position 1.2.5 concernant le "sous-total résultat des opérations de commissions et des prestations de services" et la position 1.4.6 relative au "sous-total autres résultats ordinaires" du plan comptable. D'après la pratique administrative, selon qu'une prestation de service déterminée est énumérée à la position 1.2.5 ou à la position 1.4.6, son décompte pourra être intégré au décompte forfaitaire (position 1.2.5) ou devra au contraire faire l'objet d'un décompte séparé (position 1.4.6).
8.2 En l'occurrence, le second volet du litige porte, pour la période fiscale de 2007 (les périodes 2008 à 2009 n'étant, sur ce point, pas remises en cause devant le Tribunal fédéral), sur la classification par le Groupe TVA de certaines prestations de services faisant l'objet d'une part, de l'"Agreement for use of staff" conclu par le Groupe TVA avec la société A. SA sise à Genève et, d'autre part, le "Services Level Agreement" conclu avec la société B. Sàrl et portant sur les services variés de type suivant: comptabilité, administration du personnel, audit interne et contrôle, support de marketing, mise à disposition de locaux et de personnel, de services d'entretien de locaux, de prestations de services de support informatique, comptable et administratif, service de compliance, de reporting, de management et de ressources humaines. Tandis que le Groupe TVA avait énuméré ces services sous la rubrique 1.2.5 du plan comptable de sorte à les inclure dans le décompte forfaitaire applicable aux activités bancaires, l'Administration fédérale avait corrigé le calcul du taux forfaitaire proposé, en transférant certains montants figurant initialement sous la position 1.2.5 vers la position 1.4.6 exclue du forfait bancaire.
8.3 Le Tribunal administratif fédéral a considéré en substance que ce n'était que sur la base de l'Annexe 14a, en vigueur depuis 2008, qu'il était possible d'exclure du forfait les produits et les charges n'étant pas en relation avec les prestations fournies usuellement par une banque. La Brochure 14, qui régissait la période fiscale 2007, prévoyait seulement que les prestations de services de management facturées forfaitairement ne devaient pas être classées sous les opérations de commissions et prestations de services, mais dans la rubrique "autres résultats ordinaires". Partant, pour l'année 2007, seules pouvaient être exclues du forfait, en les faisant passer du poste comptable 1.2.5 vers la rubrique 1.4.6, les prestations de services de management, unique cas mentionné par la Brochure 14. En effet, contrairement à ce qu'il résultait de l'Annexe 14a, il n'était pas indiqué dans la Brochure 14 que seules les opérations usuelles au secteur bancaire pouvaient être enregistrées sous la rubrique 1.2.5.
9.
9.1 Selon la jurisprudence, les brochures et autres instructions que l'Administration fédérale édicte en matière de TVA constituent des ordonnances administratives (arrêts 2C_264/2014 du 17 août 2015 consid. 2.4.1, résumé in Archives 84 p. 324; 2C_1120/2013 du 20 février 2015 consid. 7.3, résumé in Archives 84 p. 235; 2C_812/2013 du 28 mai 2014 consid. 2.3.2, résumé in Archives 83 p. 63; voir déjà ATF 123 II 16 consid. 7 p. 30). Elles sont destinées à assurer l'application uniforme de certaines dispositions légales, en explicitant l'interprétation que l'administration leur donne (ATF 133 II 305 consid. 8.1 p. 315; arrêt 2C_299/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.5, in RDAF 2010 II p. 494). Dans le domaine de la TVA, où prévaut en large partie le principe de l'auto-taxation (ATF 140 II 202 consid. 5.4 p. 206), les ordonnances administratives, qui sont publiées et/ou communiquées aux assujettis (cf. arrêt 2A.555/1999 du 15 mai 2000 consid. 5b, in SJ 2000 I p. 620), visent de plus à faciliter la tâche de ces derniers dans l'accomplissement de leurs obligations et l'exécution de leurs droits; affectant même directement la situation juridique des particuliers, elles déploient partant un effet externe (cf. arrêt 2A.320/2002 du 2 juin 2003 consid. 4.2.2, in RDAF 2004 II p. 100; voir aussi MOLLARD/OBERSON/TISSOT BENEDETTO, op. cit., n. 5 p. 806; ANNIE ROCHAT PAUCHARD, in mwst.com, 2000, n° 6 ad art. 52 aLTVA p. 802 s.; sur les ordonnances administratives à portée externe: AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 3e éd. 2013, n. 1654 p. 561; FABIEN WAELTI, La "directive" dans le paysage législatif genevois, in Actualités juridiques de droit public 2011, Hofmann/Waelti [éd.], 2011, p. 123 ss, 130).
Ne contenant aucune règle de droit au sens strict, les ordonnances administratives (qu'elles soient de portée interne ou externe) sont en principe applicables dans le temps de la même manière que les dispositions qu'elles interprètent (cf. arrêts 2C_299/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.5, in RDAF 2010 II p. 494; 2A.555/1999 du 15 mai 2000 consid. 5b, in RDAF 2000 II p. 300; voir cependant, pour des exceptions à ce principe, arrêts 2A.517/2002 du 21 mai 2003 consid. 3, in RDAF 2003 II p. 359; 2A.517/2002 du 21 mai 2003 consid. 3, in RF 58/2003 p. 620, et 2A.358/2001 du 25 janvier 2002 consid. 3, in StE 2002 B 22.2 n° 15 [modification de l'imposition dans le temps d'options de collaborateurs afin d'éviter une brèche fiscale]). Lors d'un contrôle, l'Administration fédérale accepte généralement d'appliquer une nouvelle pratique à des périodes fiscales antérieures à son entrée en vigueur, lorsque celle-ci est en faveur du contribuable (arrêt 2C_299/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.5, in RDAF 2010 II p. 494). Dans une jurisprudence rendue sous l'aOTVA, la Cour de céans a par ailleurs jugé que l'application dans le temps d'une ordonnance administrative indiquant pour la première fois de quelle manière une disposition normative serait interprétée n'avait pas à être examinée au regard des principes de la sécurité du droit ou de l'égalité de traitement; une telle directive devait en principe s'appliquer dès l'entrée en vigueur de la disposition qu'elle interprétait, sans qu'un délai d'adaptation ne dût être accordé aux assujettis (arrêt 2A.555/1999 du 15 mai 2000 consid. 5c, in SJ 2000 I p. 620). Une partie de la doctrine a toutefois critiqué les "effets rétroactifs" de la pratique administrative susceptibles de dériver de cette jurisprudence, doutant qu'une circulaire dépourvue d'effets normatifs puisse être adoptée avec effet ex tunc (BEHNISCH/LOCHER, Die steuerrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 2000, RJB 138/2002 p. 481 ss, 506; MOLLARD/OBERSON/TISSOT BENEDETTO, op. cit., n. 8 p. 807; voir cependant JACQUES PITTET, TVA et forfait bancaire, L'Expert-comptable suisse 10/2008 p. 830 ss, 834).
9.2 En l'espèce, tant la Brochure 14 que l'Annexe 14a diffusées aux assujettis précisent la pratique de l'Administration fédérale en matière de forfait bancaire et entendent faciliter l'accomplissement des obligations et droits par les intéressés (Brochure 14, p. 5), respectivement permettre aux banques tenues de présenter leur compte de résultat conformément à l'art. 25a aOB "de procéder à un décompte fiscal simplifié grâce à la méthode du forfait d'impôt préalable" (Annexe 14a, ch. 1 p. 7). Ces documents constituent par conséquent des ordonnances administratives de portée externe. Cette qualification s'impose d'autant plus que l'art. 58 al. 3 aLTVA laisse à l'Administration fédérale une grande liberté pour le développement de sa propre pratique en matière d'octroi de facilités ou de calcul de l'impôt par approximation en cas de charge excessive pour l'assujetti (cf. arrêts 2C_812/2013 du 28 mai 2014 consid. 2.3.1; 2C_650/2011 du 16 février 2012 consid. 2.4.2; cf., pour la réduction de cette liberté sous la nouvelle LTVA: BAUMGARTNER/CLAVADETSCHER/KOCHER, Vom alten zum neuen Mehrwertsteuergesetz, 2010, n. 94 s. p. 49). Si, comme l'indique l'instance précédente, ladite liberté peut faire penser à une sous-délégation législative en faveur de l'autorité fiscale, les instructions en cause n'en restent pas moins des ordonnances administratives sans effet normatif contraignant (cf. arrêt 2C_264/2014 du 17 août 2015 consid. 2). (...)
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Art. 5 let. d aLTVA; art. 10 et 58 al. 3 aLTVA. Imposition de prestations de services d'ordre technique et consultatif fournies par une société anonyme étrangère à un groupe d'imposition à la TVA sis en Suisse; calcul de l'impôt par approximation; directives sur le forfait bancaire. Impôt sur les acquisitions en vertu de l'aLTVA (consid. 4 et 5). Qualité de sujet fiscal distinct de la société étrangère ayant fourni des prestations de services à un groupe d'imposition sis en Suisse: argumentation sur ce point (consid. 6). Assimilation, dans les relations transfrontalières, de l'entreprise et de l'établissement stable sis dans des pays différents à des sujets fiscaux distincts, dont les prestations de l'un(e) envers l'autre sont en principe imposables, lorsque la structure étrangère dispose d'une certaine autonomie. Sous réserve d'évasion fiscale, la personnalité juridique d'une entité étrangère entraîne la fiction que celle-ci constitue une entité fiscale indépendante (consid. 7.1-7.3). Application de ces critères au cas concret (consid. 7.4 et 7.5).
Méthode de décompte forfaitaire des prestations de services usuelles au secteur bancaire (consid. 8). Les brochures édictées par l'Administration fédérale des contributions en matière de forfait bancaire sont des ordonnances administratives à portée externe; définition et applicabilité dans le temps (consid. 9).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-113%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 115
A. X., succursale de Genève (ci-après: la Succursale 1) et X., succursale de Zurich (ci-après: la Succursale 2) ont pour but l'exploitation d'une banque. Toutes deux forment le Groupe TVA X. (ci-après: le Groupe TVA), qui est inscrit comme assujetti à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) dans le registre de l'Administration fédérale des contributions (ci-après: l'Administration fédérale).
B. A l'issue d'un contrôle externe qu'elle a effectué auprès du Groupe TVA en mars 2013, l'Administration fédérale a fait valoir une correction d'impôt en sa faveur. Le 12 avril 2013, elle a adressé à l'assujetti une notification d'estimation confirmant les montants de la créance fiscale pour les années 2007 à 2009. Le Groupe TVA a formé réclamation contre cette notification d'estimation. Par décision du 5 novembre 2013, l'Administration fédérale a rejeté la réclamation du Groupe TVA et confirmé le montant de la correction d'impôt en sa faveur.
Le Groupe TVA a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral, qui a admis le recours par arrêt A-6661/2013 du 10 décembre 2014, annulé la décision du 5 novembre 2013 et renvoyé la cause à l'Administration fédérale pour complément d'instruction et nouvelle décision au sens des considérants.
C. Contre l'arrêt du 10 décembre 2014, l'Administration fédérale interjette un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral, en concluant à l'annulation partielle dudit arrêt.
Le Tribunal fédéral admet le recours et annule partiellement l'arrêt attaqué, en ce qu'il exclut, d'une part, que les prestations de services échangées entre Y. (Uruguay) SA (ci-après: la Société uruguayenne) et le Groupe TVA soient soumises à l'impôt sur les acquisitions et, d'autre part, en ce qu'il interdit à l'Administration fédérale de corriger le décompte fiscal pour l'année 2007 en transférant vers un autre poste l'ensemble des prestations de services n'entrant pas dans l'activité bancaire usuelle et ne pouvant dès lors bénéficier du "forfait bancaire". La cause est renvoyée à l'Administration fédérale afin qu'elle statue à nouveau, dans le sens des considérants.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
II. Qualification de la Société uruguayenne en tant que sujet fiscal indépendant
4. La recourante reproche au Tribunal administratif fédéral d'avoir arbitrairement établi les faits de la cause en retenant que la Société uruguayenne était une "succursale" de la X., succursale de Genève. Selon la recourante, cette définition erronée est susceptible d'influer sur la qualification en tant qu'opérations internes (non) imposables des prestations fournies par la Société uruguayenne à la Succursale 1.
Le grief soulevé par l'Administration fédérale revient à se demander si la Société uruguayenne et la Succursale 1 constituent un seul sujet fiscal, auquel cas il n'y aurait pas d'opération déterminante du point de vue de la TVA. Il convient partant d'examiner ce grief à l'aune du droit de fond régissant l'impôt sur les acquisitions (consid. 5 infra).
5. Conformément à l'art. 5 let. d de l'ancienne loi fédérale du 2 septembre 1999 régissant la taxe sur la valeur ajoutée (aLTVA [RO 2000 1300 et les modifications ultérieures]), est soumise à l'impôt, pour autant qu'elle ne soit pas expressément exonérée au sens de l'art. 18 aLTVA, l'acquisition à titre onéreux de prestations de services d'entreprises ayant leur siège à l'étranger (impôt sur les acquisitions; cf. aussi art. 130 al. 1 Cst. in fine).
5.1 Selon l'art. 10 aLTVA, sont soumises à l'impôt sur les acquisitions, d'une part, les prestations de services tombant sous le coup du principe du lieu du destinataire (cf. art. 14 al. 3 aLTVA) qui sont fournies sur le territoire suisse par une entreprise non assujettie sur le territoire suisse, ayant son siège à l'étranger et qui n'a pas opté pour l'assujettissement au sens de l'art. 27 aLTVA (let. a); parmi ces prestations figurent celles des conseillers au sens de l'art. 14 al. 3 let. c aLTVA; d'autre part, les prestations de services imposables tombant sous le coup du principe du lieu du prestataire (cf. art. 14 al. 1 aLTVA), que le destinataire ayant son siège sur le territoire suisse acquiert de l'étranger et utilise ou exploite sur le territoire suisse (let. b; voir aussi arrêts 2C_1120/2013 du 20 février 2015 consid. 4.2, in Archives 84 p. 235; 2C_309/2009 du 1er février 2010 consid. 4.2.2, résumé in RF 65/2010 p. 593). Conformément à l'art. 24 aLTVA, est assujetti à l'impôt quiconque, au cours d'une année civile, acquiert aux conditions mentionnées à l'art. 10 aLTVA pour plus de 10'000 fr. de prestations de services d'entreprises ayant leur siège à l'étranger.
5.2 En l'occurrence, les parties ne contestent pas qu'au cours des périodes de 2007 à 2009, la Succursale 1, sise en Suisse, a obtenu de la part de la Société uruguayenne sise à l'étranger, pour des montants annuels dépassant 10'000 fr., des prestations, non exonérées selon l'art. 18 aLTVA, consistant en particulier en des services techniques et consultatifs destinés à faciliter, promouvoir et préparer la négociation d'affaires financières, qui tombaient sous le coup de l'art. 14 al. 3 aLTVA, notamment de la let. c relative aux prestations des conseillers. Prima facie, ces prestations sont donc réputées fournies au lieu du destinataire sis en Suisse et devraient ainsi être soumises à l'impôt sur les acquisitions selon l'art. 10 let. a aLTVA.
5.3 Encore faut-il déterminer, ce qui est litigieux, si, comme le prétend l'Administration fédérale, la Société uruguayenne apparaît comme un sujet fiscal distinct d'après l'art. 5 let. d aLTVA (celle-ci n'ayant pas opté pour l'assujettissement au sens de l'art. 27 aLTVA) ou si, au contraire, tel que l'ont retenu les précédents juges, elle n'est pas un établissement stable et, partant, pas un sujet fiscal distinct dont les prestations importées en Suisse sont imposables.
6. Dans l'arrêt attaqué, le Tribunal administratif fédéral a développé le raisonnement suivant, auquel souscrit aussi le Groupe TVA intimé: en mentionnant l'"acquisition à titre onéreux", l'art. 5 let. d aLTVA supposait que plusieurs sujets distincts (y compris le cas échéant une société et ses membres) participent à l'opération d'échange, un chiffre d'affaires purement interne ne relevant pas de la TVA. La Société uruguayenne constituait une succursale. Selon le principe de l'entité distincte, l'absence de la personnalité juridique n'empêchait pas l'entité en question d'être un sujet fiscal à part entière, tout comme son existence ne fondait pas automatiquement son indépendance économique. Conformément au principe de l'unité de l'entreprise, les simples bureaux d'une société formaient une entité imposable unique; dans un tel cas, le chiffre d'affaires réalisé entre les différentes composantes devait être considéré comme des opérations internes non imposables. Le Tribunal administratif fédéral a ensuite examiné si, en tant que succursale, la Société uruguayenne exerçait entièrement ou partiellement une activité commerciale indépendante, lui permettant d'être qualifiée d'établissement stable et d'être considérée comme une entité fiscale distincte. Il a considéré qu'il résultait d'un extrait du site de la Banque nationale d'Uruguay que les activités de la Société uruguayenne se bornaient à de la représentation et à de l'assistance technique préparatoire, celle-ci ne pouvant, contrairement à la Succursale 1 et à une autre succursale appartenant au groupe X. présente à Montevideo, exercer des activités comme intermédiaire financier ni des opérations de crédit; cela démontrait son manque d'indépendance commerciale. Bien que l'Administration fédérale n'ait pas établi les faits au sujet de l'activité de la Société uruguayenne de façon complète et exacte, le Tribunal administratif fédéral s'est déclaré convaincu, "à un degré largement suffisant", que l'autorité fiscale avait à tort qualifié cette société d'établissement stable. Partant, les prestations acquises par le Groupe TVA n'étaient pas soumises à l'impôt sur les acquisitions.
La recourante y oppose l'argumentation suivante: dans les relations transfrontalières, l'entreprise et l'établissement stable qui se trouvaient dans des Etats différents constituaient des sujets fiscaux distincts, dont les opérations étaient en règle générale soumises à la TVA, à moins que la structure (à l'étranger ou en Suisse) soit dépendante de l'entreprise (siège ou établissement stable situé en Suisse ou à l'étranger). Or, d'après la pratique de l'Administration fédérale, le critère de la dépendance s'interprétait selon l'absence d'autonomie de la structure, l'appartenance de cette dernière à l'entreprise et le type d'activité déployée par la structure, étant précisé qu'une structure constituée sous la forme d'une personne morale était toujours autonome vis-à-vis de l'entreprise. Appliquant ces critères au cas d'espèce, la recourante soutient que le Tribunal administratif fédéral a arbitrairement constaté que la Société uruguayenne constituait une succursale du Groupe TVA. Disposant en réalité de la personnalité morale et de son propre personnel, la Société uruguayenne ne pouvait être considérée comme un simple bureau de représentation de la Succursale 1; il s'agissait d'une filiale de la maison-mère dont le type d'activités fournies était sans pertinence pour juger de son indépendance économique. Les prestations effectuées par ladite société, sujet fiscal distinct, à la Succursale 1, devaient ainsi être soumises à l'impôt sur les acquisitions.
7. Sont assujetties à la TVA les opérations économiques qui font l'objet d'un échange de prestations entre deux ou plusieurs sujets fiscaux distincts - le prestataire et le destinataire - et qui engendrent des chiffres d'affaires externes ("Aussenumsätze"; cf., pour ces notions, arrêts 2C_1120/2013 du 20 février 2015 consid. 9.3, in Archives 84 p. 235; 2C_904/2008 du 22 décembre 2009 consid. 7.1, résumé in RF 65/2010 p. 344). Partant, les opérations qui demeurent purement internes à la sphère d'un même sujet fiscal ("Innenumsätze") ne sont pas imposables (arrêts 2C_195/2007 du 8 janvier 2008 consid. 2.1, in Archives 79 p. 639; 2A.748/2005 du 25 octobre 2006 consid. 3.2, résumé in RF 62/2007 p. 234).
7.1 Dans le cadre des relations transfrontalières, la pratique constante de l'Administration fédérale, confirmée par le Tribunal administratif fédéral ( ATAF 2008/39 p. 565; arrêts A-6258/2011 du 27 août 2012 consid. 2.4; A-1359/2006 du 26 juillet 2007 consid. 3.1 et 4.1, annulé - toutefois pour d'autres raisons - par la Cour de céans dans son arrêt 2C_510/2007 du 15 avril 2008), assimile l'entreprise et l'établissement stable sis dans des pays différents à des sujets fiscaux distincts, dont les prestations de l'un(e) envers l'autre sont donc en principe imposables (cf. MARTIN KOCHER, Die Holdinggesellschaft im schweizerischen Mehrwertsteuerrecht, Archives 74 p. 609 ss, 628; JAN OLE LUUK, Grenzüberschreitende Dienstleistungen zwischen Hauptsitz und Betriebsstätte, L'Expert-comptable suisse 79/2005 p. 504). Le Tribunal fédéral ne perçoit pas de motif qui s'opposerait à la validation d'une telle solution. Celle-ci coïncide en effet non seulement avec l'approche retenue par le législateur en matière d'imposition directe (cf. notamment art. 6 al. 1 et 52 al. 1 LIFD [RS 642.11]), mais elle trouve aussi un certain appui dans les travaux parlementaires entourant l'aLTVA (cf. l'initiative parlementaire "Loi fédérale sur la taxe sur la valeur ajoutée [Dettling]", Rapport de la Commission de l'économie et des redevances du Conseil national du 28 août 1996, FF 1996 V 701, 750). Elle répond de surcroît à des soucis de praticabilité de l'imposition et de sécurité du droit (cf. NICOLAS BUCHEL, L'établissement stable en matière de TVA, RDAF 1997 II p. 103, 126). Ce principe dit de la "dual entity" a été par ailleurs repris à l'art. 10 al. 3 e contrario de la loi fédérale du 12 juin 2009 régissant la taxe sur la valeur ajoutée (LTVA; RS 641. 20; Message sur la simplification de la TVA du 25 juin 2008, FF 2008 6277, 6340; CLAUDIO FISCHER, in Loi fédérale régissant la taxe sur la valeur ajoutée, Zweifel/Beusch/Glauser/Robinson [éd.], 2015, n° 120 ad art. 10 LTVA p. 293).
7.2 La pratique administrative susmentionnée (consid. 7.1 supra) présuppose cependant que la structure qui est sise dans un autre Etat que l'entreprise principale dispose d'une certaine autonomie vis-à-vis de cette dernière et soit partant assimilable à un établissement stable autonome (cf. ATAF 2008/39 consid. 4.1.1 précité; s'agissant du critère de l'indépendance, cf. notamment art. 21 al. 1 aLTVA: "exerce de manière indépendante une activité commerciale ou professionnelle"). A ce défaut, l'entreprise principale et sa structure sise dans un autre Etat devront être considérées comme un seul et unique sujet fiscal, si bien que les prestations de services qu'elles échangeraient entre elles ne seraient pas déterminantes au regard de la TVA suisse. Ce critère d'indépendance vaut en présence d'entités commerciales dépourvues de la personnalité juridique (cf. NICOLAS BUCHEL, L'établissement stable en matière de TVA, RDAF 1997 II p. 103, 108 s.): en cas d'indépendance suffisante, l'entité sera traitée en tant qu'établissement stable dont les opérations localisées en Suisse seront en principe imposables; dans la négative, il pourra notamment s'agir d'un simple bureau de représentation du siège sis dans un autre Etat, dont les prestations fournies à l'entreprise principale, "internes" du point de vue de la TVA, ne seront pas assujetties.
7.3 Il est certes exact, comme le rappelle le Tribunal administratif fédéral dans son arrêt querellé (consid. 3.5.1), que la qualité d'assujetti à la TVA n'est pas tributaire de la forme juridique de la structure considérée, en ce sens que, même une entité dépourvue de la personnalité morale, lorsqu'elle exerce une activité commerciale ou professionnelle indépendante de celle du siège en agissant notamment sur le plan externe (principe de l'entité distincte), peut être soumise à la TVA (cf. arrêts 2C_321/2015 du 22 décembre 2015 consid. 4.2; 2C_508/2010 du 24 mars 2011 consid. 3.3.1, résumé in RF 66/2011 p. 640; 2C_239/2008 du 26 août 2008 consid. 2.2; 2A.520/2003 du 29 juin 2004 consid. 2.2, in RDAF 2005 II p. 75; CAMENZIND/HONAUER/VALLENDER, Handbuch zum Mehrwertsteuergesetz [MWSTG], 2e éd. 2003, p. 343; JAEGGI/MOLINO, L'imposta sul valore aggiunto nelle prestazioni di servizi transfrontaliere tra casa madre e succursale, Rivista ticinese di diritto 2005 II p. 641 ss, 655; KOCHER, op. cit., p. 610 s.: "Rechtsformunabhängigkeit"; RIVIER/ROCHAT PAUCHARD, Droit fiscal suisse - La taxe sur la valeur ajoutée, 2000, p. 104).
On ne peut en revanche en déduire, contrairement à ce qu'ont admis les précédents juges sans citer la moindre référence, que la personnalité morale ne constituerait pas obligatoirement un signe d'indépendance de la structure en cause (arrêt querellé, consid. 3.5.1).
Premièrement, une telle interprétation contredit le principe fiscal général selon lequel, sous réserve d'une situation d'évasion fiscale, les personnes morales, en particulier les sociétés anonymes, doivent être imposées en tant que sujets fiscaux à part entière (cf. ATF 136 I 65 consid. 5.4 p. 77; ATF 126 I 122 consid. 5b p. 130; arrêts 2C_321/2015 du 22 décembre 2015 consid. 4.4; 2C_396/2011 du 26 avril 2012 consid. 4.2.1; cf. aussi MARC VOGELSANG, Der Begriff der Betriebsstätte im schweizerischen und internationalen Steuerrecht, 2015, ch. 6.6.3.2 p. 373).
Deuxièmement, la Cour de céans a retenu, certes en lien avec des opérations échangées entre des entités situées en Suisse, que le principe de l'unité de l'entreprise ne permet pas, en règle générale, de faire abstraction de la forme juridique pour admettre l'existence d'un seul assujetti en présence de plusieurs entités juridiquement distinctes, même si celles-ci exploitent une seule entreprise d'un point de vue économique (arrêts 2C_321/2015 du 22 décembre 2015 consid. 4.3; 2C_742/2008 du 11 février 2009 consid. 5.3, in Archives 79 p. 260). Or, le principe selon lequel la structure disposant de la personnalité morale est dans la règle indépendante vis-à-vis d'une autre entreprise s'applique a fortiori en matière d'opérations transfrontalières, puisque la pratique traite généralement en tant que sujets fiscaux distincts le siège social et l'établissement stable sis à l'étranger, en dépit de leurs liens économiques et administratifs étroits (cf., pour une illustration, arrêt 2C_1120/2013 du 20 février 2015 consid. 5 et 6, in Archives 84 p. 235 [imposition de prestations deservices immatérielles en provenance de l'université-mère américaine acquises par une fondation privée en Suisse]).
Troisièmement, la théorie du Tribunal administratif fédéral part de la notion d'établissement stable. Selon la doctrine et la pratique administrative constante rendue sous l'empire de l'aLTVA, dont la réglementation relative à la nouvelle LTVA s'est inspirée à l'art. 5 de l'ordonnance du 27 novembre 2009 régissant la taxe sur la valeur ajoutée (OTVA; RS 641.201), l'établissement stable vise une installation commerciale permanente où est exercée, pleinement ou partiellement, l'activité commerciale d'une entreprise ou une profession libérale; tombent typiquement sous cette définition, notamment, les succursales, sites de fabrication et représentations permanentes (cf. Administration fédérale, Instructions 2001 sur la TVA [entrées en vigueur le 1er janvier 2008 et valables jusqu'au 31 décembre 2009], ch. 8; cf. aussi, par exemple, BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 7e éd. 2016, p. 80 ss; CAMENZIND ET AL., Handbuch zum Mehrwertsteuergesetz, 3e éd. 2012, n. 289 p. 149 [sous la nouvelle LTVA]; NIKLAUS HONAUER, in Loi fédérale régissant la taxe sur la valeur ajoutée, Zweifel et al. [éd.], 2015, n° 8 ad art. 8 LTVA p. 244; MOLLARD/OBERSON/TISSOT BENEDETTO, Traité TVA, 2009, n. 144 p. 208; RICHNER ET AL., in Handkommentar zum DBG, 2e éd. 2009, nos 18 ss ad art. 4 LIFD p. 55). Or, l'ensemble des structures commerciales incluses dans la notion fiscale d'établissement stable, y compris la succursale, sont du point de vue du droit commercial dépourvues de la personnalité juridique (cf. CHAUDET/CHERPILLOD/LANDROVE, Droit suisse des affaires, 3e éd. 2010, n. 1216 p. 240; MEIER-HAYOZ/FORSTMOSER, Droit suisse des sociétés, 2015, § 24 n. 12 p. 864; PASCAL MONTAVON, Abrégé de droit commercial, 5e éd. 2011, ch. 4.1 s., p. 30; GUILLAUME VIANIN, L'inscription au registre du commerce et ses effets, 2000, p. 113; ATF 120 III 11 consid. 1 p. 13; ATF 117 II 85 consid. 3 p. 87).
C'est partant à tort que les précédents juges ont retenu que la personnalité morale d'une entité commerciale ne signifiait pas nécessairement que celle-ci devait être traitée comme un sujet fiscal indépendant. Sous réserve d'indices permettant de retenir une situation abusive d'évasion fiscale, la personnalité juridique d'une entité entraîne ainsi la fiction que celle-ci constitue une entité fiscale indépendante.
7.4 Le Tribunal administratif fédéral a qualifié la Société uruguayenne de "succursale de Montevideo", avant de parvenir à la conclusion que cette structure ne répondait pas aux critères d'un établissement stable situé à l'étranger, au motif qu'elle n'était pas habilitée à exercer une activité commerciale indépendante dans le domaine bancaire et que son activité se bornait à des activités de représentation et d'assistance technique à des fins préparatoires en faveur du Groupe TVA sis en Suisse. La recourante est d'avis que les qualifications de "succursale" et de "bureau de représentation" sont arbitraires. Inscrite en tant que société anonyme au registre du commerce d'Uruguay et exerçant, avec son propre personnel, une activité indépendante de celle du Groupe TVA consistant à rendre à celui-ci des services techniques et consultatifs, la Société uruguayenne constituait, selon la recourante, une filiale dotée de la personnalité morale de la société-mère du groupe X. au Royaume-Uni.
Ces arguments commandent d'examiner, en premier lieu, la forme commerciale prise par la Société uruguayenne, plus précisément si cette dernière dispose ou non de la personnalité morale et, le cas échéant, si l'on pouvait retenir un cas d'évasion fiscale.
En l'occurrence, selon les faits figurant dans l'arrêt attaqué et non disputés par les parties, la Société uruguayenne est une société anonyme de droit uruguayen (arrêt attaqué, consid. 3.6.3). Une telle entité commerciale dispose en outre de la personnalité morale (cf. les art. 2 ["Sujeto de derecho" (...)] et 278 ["Personería jurídica de las sociedades anónimas" (...)] de la loi uruguayenne n° 16.060 sur lessociétés commerciales [Ley N° 16.060 - Sociedades comerciales, inD.O. N° 22977] du 16 août 1989, publiée le 1er novembre 1989 et citée par l'Administration fédérale). Or, l'existence de la personnalité juridique exclut d'emblée la qualification de succursale retenue par la précédente instance, de même que celle de toute autre structure tombant sous l'acception d'établissement stable.
Par ailleurs, aucun élément au dossier ne plaide en faveur d'une évasion fiscale qui permettrait exceptionnellement de ne pas considérer la Société uruguayenne en tant que sujet fiscal à part entière. Il résulte au contraire des constatations faites par le Tribunal administratif fédéral sur la base d'un extrait du site Internet de la Banque nationale d'Uruguay (arrêt attaqué, consid. 3.6.2) que la Société uruguayenne déployait des (réelles) activités d'assistance technique à des fins de préparation, promotion et facilitation de négociation. Que ces activités ne consistaient pas en des prestations d'ordre bancaire, comme celles effectuées par le Groupe TVA sis en Suisse, ne remet pas en cause, quoi qu'en dise la précédente instance, l'indépendance tant économique que juridique (personnalité morale) de la Société uruguayenne par rapport au Groupe TVA. En outre, les tableaux d'analyse des charges de la Société uruguayenne pour les années 2007 à 2009, produits par le Groupe TVA devant le Tribunal administratif fédéral (art. 105 al. 2 LTF), indiquent que cette société étrangère assumait du personnel propre.
7.5 Par conséquent, c'est à tort que le Tribunal administratif fédéral a exclu, dans l'arrêt querellé, que les prestations de services litigieuses échangées entre la Société uruguayenne et le Groupe TVA en Suisse n'étaient pas soumises à l'impôt sur les acquisitions en vertu des art. 5 let. d et 10 let. a aLTVA. Le recours doit être admis sur ce point.
III. Méthode de décompte forfaitaire des prestations de services
8.
8.1 Conformément à l'art. 58 al. 3 aLTVA, l'Administration fédérale doit, à certaines conditions précisées dans cette même disposition, accorder à l'assujetti des facilités et admettre qu'il calcule l'impôt par approximation. L'Administration fédérale a notamment concrétisé cette clause dite de simplification ("Vereinfachungsklausel"; cf. arrêt 2C_264/2014 du 17 août 2015 consid. 2.2.4, in Archives 84 p. 324) en matière bancaire. Avec le concours des banques, elle a élaboré une méthode de décompte permettant à ces dernières de calculer un taux forfaitaire pour le remboursement de l'impôt préalable acquitté dans le cadre de certaines de leurs activités. Pour les périodes fiscales en cause, la pratique administrative instaurée dans le but de mettre en oeuvre cette méthode de calcul forfaitaire a été successivement documentée dans la brochure de l'Administration fédérale n° 14 "Finance" de septembre 2000, en vigueur dès le 1er janvier 2001 (ci-après: la Brochure 14), puis dans l'Annexe n° 14a à la brochure n° 14 "Finance - Forfait d'impôt préalable pour les banques" de décembre 2007 (ci-après: l'Annexe 14a), entrée en vigueur le 1er janvier 2008, après la suppression de la partie consacrée au forfait dans une nouvelle version de la Brochure 14 (qui n'est de ce fait plus pertinente à cet égard; cf. Annexe 14a, p. 3).
Le calcul du forfait bancaire détaillé dans les instructions précitées se réfère au système comptable uniforme imposé aux banques suisses par l'ancienne ordonnance fédérale sur les banques du 17 mai 1972, en vigueur jusqu'au 1er janvier 2015 (aOB; RO 2014 1269). D'après l'art. 25a al. 1 aOB, le compte de résultat du bouclement individuel doit contenir différentes rubriques et sous-rubriques, notamment la position 1.2.5 concernant le "sous-total résultat des opérations de commissions et des prestations de services" et la position 1.4.6 relative au "sous-total autres résultats ordinaires" du plan comptable. D'après la pratique administrative, selon qu'une prestation de service déterminée est énumérée à la position 1.2.5 ou à la position 1.4.6, son décompte pourra être intégré au décompte forfaitaire (position 1.2.5) ou devra au contraire faire l'objet d'un décompte séparé (position 1.4.6).
8.2 En l'occurrence, le second volet du litige porte, pour la période fiscale de 2007 (les périodes 2008 à 2009 n'étant, sur ce point, pas remises en cause devant le Tribunal fédéral), sur la classification par le Groupe TVA de certaines prestations de services faisant l'objet d'une part, de l'"Agreement for use of staff" conclu par le Groupe TVA avec la société A. SA sise à Genève et, d'autre part, le "Services Level Agreement" conclu avec la société B. Sàrl et portant sur les services variés de type suivant: comptabilité, administration du personnel, audit interne et contrôle, support de marketing, mise à disposition de locaux et de personnel, de services d'entretien de locaux, de prestations de services de support informatique, comptable et administratif, service de compliance, de reporting, de management et de ressources humaines. Tandis que le Groupe TVA avait énuméré ces services sous la rubrique 1.2.5 du plan comptable de sorte à les inclure dans le décompte forfaitaire applicable aux activités bancaires, l'Administration fédérale avait corrigé le calcul du taux forfaitaire proposé, en transférant certains montants figurant initialement sous la position 1.2.5 vers la position 1.4.6 exclue du forfait bancaire.
8.3 Le Tribunal administratif fédéral a considéré en substance que ce n'était que sur la base de l'Annexe 14a, en vigueur depuis 2008, qu'il était possible d'exclure du forfait les produits et les charges n'étant pas en relation avec les prestations fournies usuellement par une banque. La Brochure 14, qui régissait la période fiscale 2007, prévoyait seulement que les prestations de services de management facturées forfaitairement ne devaient pas être classées sous les opérations de commissions et prestations de services, mais dans la rubrique "autres résultats ordinaires". Partant, pour l'année 2007, seules pouvaient être exclues du forfait, en les faisant passer du poste comptable 1.2.5 vers la rubrique 1.4.6, les prestations de services de management, unique cas mentionné par la Brochure 14. En effet, contrairement à ce qu'il résultait de l'Annexe 14a, il n'était pas indiqué dans la Brochure 14 que seules les opérations usuelles au secteur bancaire pouvaient être enregistrées sous la rubrique 1.2.5.
9.
9.1 Selon la jurisprudence, les brochures et autres instructions que l'Administration fédérale édicte en matière de TVA constituent des ordonnances administratives (arrêts 2C_264/2014 du 17 août 2015 consid. 2.4.1, résumé in Archives 84 p. 324; 2C_1120/2013 du 20 février 2015 consid. 7.3, résumé in Archives 84 p. 235; 2C_812/2013 du 28 mai 2014 consid. 2.3.2, résumé in Archives 83 p. 63; voir déjà ATF 123 II 16 consid. 7 p. 30). Elles sont destinées à assurer l'application uniforme de certaines dispositions légales, en explicitant l'interprétation que l'administration leur donne (ATF 133 II 305 consid. 8.1 p. 315; arrêt 2C_299/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.5, in RDAF 2010 II p. 494). Dans le domaine de la TVA, où prévaut en large partie le principe de l'auto-taxation (ATF 140 II 202 consid. 5.4 p. 206), les ordonnances administratives, qui sont publiées et/ou communiquées aux assujettis (cf. arrêt 2A.555/1999 du 15 mai 2000 consid. 5b, in SJ 2000 I p. 620), visent de plus à faciliter la tâche de ces derniers dans l'accomplissement de leurs obligations et l'exécution de leurs droits; affectant même directement la situation juridique des particuliers, elles déploient partant un effet externe (cf. arrêt 2A.320/2002 du 2 juin 2003 consid. 4.2.2, in RDAF 2004 II p. 100; voir aussi MOLLARD/OBERSON/TISSOT BENEDETTO, op. cit., n. 5 p. 806; ANNIE ROCHAT PAUCHARD, in mwst.com, 2000, n° 6 ad art. 52 aLTVA p. 802 s.; sur les ordonnances administratives à portée externe: AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 3e éd. 2013, n. 1654 p. 561; FABIEN WAELTI, La "directive" dans le paysage législatif genevois, in Actualités juridiques de droit public 2011, Hofmann/Waelti [éd.], 2011, p. 123 ss, 130).
Ne contenant aucune règle de droit au sens strict, les ordonnances administratives (qu'elles soient de portée interne ou externe) sont en principe applicables dans le temps de la même manière que les dispositions qu'elles interprètent (cf. arrêts 2C_299/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.5, in RDAF 2010 II p. 494; 2A.555/1999 du 15 mai 2000 consid. 5b, in RDAF 2000 II p. 300; voir cependant, pour des exceptions à ce principe, arrêts 2A.517/2002 du 21 mai 2003 consid. 3, in RDAF 2003 II p. 359; 2A.517/2002 du 21 mai 2003 consid. 3, in RF 58/2003 p. 620, et 2A.358/2001 du 25 janvier 2002 consid. 3, in StE 2002 B 22.2 n° 15 [modification de l'imposition dans le temps d'options de collaborateurs afin d'éviter une brèche fiscale]). Lors d'un contrôle, l'Administration fédérale accepte généralement d'appliquer une nouvelle pratique à des périodes fiscales antérieures à son entrée en vigueur, lorsque celle-ci est en faveur du contribuable (arrêt 2C_299/2009 du 28 juin 2010 consid. 3.5, in RDAF 2010 II p. 494). Dans une jurisprudence rendue sous l'aOTVA, la Cour de céans a par ailleurs jugé que l'application dans le temps d'une ordonnance administrative indiquant pour la première fois de quelle manière une disposition normative serait interprétée n'avait pas à être examinée au regard des principes de la sécurité du droit ou de l'égalité de traitement; une telle directive devait en principe s'appliquer dès l'entrée en vigueur de la disposition qu'elle interprétait, sans qu'un délai d'adaptation ne dût être accordé aux assujettis (arrêt 2A.555/1999 du 15 mai 2000 consid. 5c, in SJ 2000 I p. 620). Une partie de la doctrine a toutefois critiqué les "effets rétroactifs" de la pratique administrative susceptibles de dériver de cette jurisprudence, doutant qu'une circulaire dépourvue d'effets normatifs puisse être adoptée avec effet ex tunc (BEHNISCH/LOCHER, Die steuerrechtliche Rechtsprechung des Bundesgerichts im Jahre 2000, RJB 138/2002 p. 481 ss, 506; MOLLARD/OBERSON/TISSOT BENEDETTO, op. cit., n. 8 p. 807; voir cependant JACQUES PITTET, TVA et forfait bancaire, L'Expert-comptable suisse 10/2008 p. 830 ss, 834).
9.2 En l'espèce, tant la Brochure 14 que l'Annexe 14a diffusées aux assujettis précisent la pratique de l'Administration fédérale en matière de forfait bancaire et entendent faciliter l'accomplissement des obligations et droits par les intéressés (Brochure 14, p. 5), respectivement permettre aux banques tenues de présenter leur compte de résultat conformément à l'art. 25a aOB "de procéder à un décompte fiscal simplifié grâce à la méthode du forfait d'impôt préalable" (Annexe 14a, ch. 1 p. 7). Ces documents constituent par conséquent des ordonnances administratives de portée externe. Cette qualification s'impose d'autant plus que l'art. 58 al. 3 aLTVA laisse à l'Administration fédérale une grande liberté pour le développement de sa propre pratique en matière d'octroi de facilités ou de calcul de l'impôt par approximation en cas de charge excessive pour l'assujetti (cf. arrêts 2C_812/2013 du 28 mai 2014 consid. 2.3.1; 2C_650/2011 du 16 février 2012 consid. 2.4.2; cf., pour la réduction de cette liberté sous la nouvelle LTVA: BAUMGARTNER/CLAVADETSCHER/KOCHER, Vom alten zum neuen Mehrwertsteuergesetz, 2010, n. 94 s. p. 49). Si, comme l'indique l'instance précédente, ladite liberté peut faire penser à une sous-délégation législative en faveur de l'autorité fiscale, les instructions en cause n'en restent pas moins des ordonnances administratives sans effet normatif contraignant (cf. arrêt 2C_264/2014 du 17 août 2015 consid. 2). (...)
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Art. 5 lett. d vLIVA; art. 10 e 58 cpv. 3 vLIVA. Imposizione di prestazioni di servizi d'ordine tecnico e consultivo fornite da una società anonima straniera ad un gruppo d'imposizione IVA in Svizzera; valutazione approssimativa dell'imposta; direttive relative al forfait bancario. Imposta sull'acquisto in virtù della vLIVA (consid. 4 e 5). Qualità di soggetto fiscale distinto della società straniera che ha fornito le prestazioni di servizi ad un gruppo d'imposizione in Svizzera: argomentazione in proposito (consid. 6). Nelle relazioni transfrontaliere un'impresa e uno stabilimento d'impresa siti in paesi differenti vengono considerati come dei soggetti fiscali distinti, le cui reciproche prestazioni sono di principio imponibili quando la struttura straniera fruisce di una certa autonomia. Fatta salva l'evasione fiscale, la personalità giuridica di un'entità straniera implica la finzione che essa costituisce un'entità fiscale indipendente (consid. 7.1-7.3). Applicazione di questi criteri nel caso concreto (consid. 7.4 e 7.5).
Metodo di conteggio forfettario delle prestazioni di servizi usuali nel settore bancario (consid. 8). Gli opuscoli pubblicati dall'Amministrazione federale delle contribuzioni in materia di forfait bancario sono delle ordinanze amministrative di portata esterna; definizione e applicazione nel tempo (consid. 9).
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administrative law and public international law
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55,632
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142 II 128
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142 II 128
Regeste b
Entschädigung wegen Enteignung nachbarlicher Abwehransprüche gegen übermässigen Fluglärm; Kriterium der Nichtvorhersehbarkeit. Festhalten am Stichtag des 1. Januar 1961 auch für die erst ab 2003 regelmässig durchgeführten Südanflüge auf den Flughafen Zürich. Daran ändert auch der Militärflugplatz Dübendorf nichts, der die Möglichkeit ziviler Südanflüge bis zur Einstellung des Militärjetbetriebs beschränkte (E. 3).
Sachverhalt ab Seite 129
A. K., L., M. und N. reichten 2004 bzw. 2005 je ein Entschädigungsbegehren für ihre Liegenschaften in Gockhausen (Gemeinde Dübendorf) bei der Flughafen Zürich AG ein. Diese überwies die Begehren am 10. Oktober 2005 an die Eidgenössische Schätzungskommission Kreis 10 (ESchK). Die ESchK wählte sie 2009 als Pilotfälle aus, anhand derer insbesondere das Vorliegen eines sogenannten "direkten Überflugs" beurteilt werden sollte. (...) Anfang Dezember 2011 nahm die ESchK die Entschädigungsbegehren von A.C. und B.C. sowie der Erbengemeinschaft D. vom 31. August 2004 ebenfalls ins Pilotverfahren auf. (...) Mit Schätzungsentscheid vom 25. Juni 2012 wies die ESchK die Entschädigungsbegehren von K., L., M., N., A.C. und B.C. sowie der Erbengemeinschaft D. ab.
B. Dagegen erhoben A.C. und B.C. sowie die Erbengemeinschaft D. einerseits und K., L., M. und N. andererseits in zwei Eingaben vom 13. September 2012 Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht. (...)
Am 5. und 6. Juni 2013 führte das Bundesverwaltungsgericht in der Zeit von 5.50 Uhr bis 6.45 Uhr morgens Augenscheine auf der Liegenschaft von L. in Gockhausen sowie - zwecks Vergleichs - an drei in 100 bis 130 m überflogenen Parzellen in Opfikon durch.
Am 13. März 2014 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde von A.C. und B.C. ab. Die Beschwerde der übrigen Enteigneten hiess es betreffend der Enteignung nachbarlicher Abwehrrechte gut und wies die Sache zur Neubeurteilung der entsprechenden Voraussetzungen im Sinne der Erwägungen an die ESchK zurück; im Übrigen wies es die Beschwerden ab. (...)
C. Gegen den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts haben A.C. und B.C. (Beschwerdeführer 1), die Erben des D. (Beschwerdeführer 2), K. (Beschwerdeführer 3), L. (Beschwerdeführerin 4), M. (Beschwerdeführer 5) und N. (Beschwerdeführerin 6) am 5. Mai 2014 gemeinsam Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. (...)
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Bundesverwaltungsgericht schützte den Entscheid der ESchK, keine Entschädigungen wegen direkten Überflugs zuzusprechen. Es stellte fest, dass die Grundstücke der Beschwerdeführer ca. 8 km vom Pistenrand entfernt liegen und regelmässig in rund 350 m von Grossraumflugzeugen mit einer Flügelspannweite von ca. 60 m im Landeanflug überflogen werden. An den Augenscheinen habe sich gezeigt, dass bei dieser Überflughöhe zwar Fluglärmimmissionen, aber keine weiteren physischen Einwirkungen wie Randwirbelschleppen, Kerosindämpfe, herunterfallende Gegenstände und Vibrationen entstünden. Die Silhouetten vor allem der Grossraumflugzeuge wirkten zwar eindrücklich, aber nicht bedrohlich. Die nicht lärmbezogenen Aspekte des Direktüberflugs seien demnach nicht bzw. (betreffend Lichtimmissionen der Landescheinwerfer) allenfalls marginal vorhanden. Eine erhebliche Bedrohlichkeit der Überflugsituation gehe damit nicht einher und die Wohnqualität, insbesondere die Nutzung des Aussenraums, werde nicht erheblich gemindert. Im Vergleich zu anderen in geringer Höhe überflogenen Grundstücken erscheine die Lärmeinwirkung insgesamt geringer und die nicht lärmbezogenen Aspekte vernachlässigbar. (...)
2.1 Die Beschwerdeführer werfen dem Bundesverwaltungsgericht vor, die Störwirkung der Lärmimmissionen nicht beachtet bzw. unterschätzt zu haben. Das schutzwürdige Interesse der Eigentümer an der ungestörten Nutzung ihres Eigentums werde auch tangiert, wenn sie störenden Lärmimmissionen ausgesetzt werden. Dies müsse jedenfalls gelten, wenn von den Überflügen gesundheitsschädliche Aufwachreaktionen ausgingen, wie bei den frühmorgendlichen Südanflügen.
Weiter beanstanden sie, dass die Vorinstanz den von ihnen beantragten Silhouettenvergleich zwischen Grossraumflugzeugen auf 350 m Höhe (wie in Gockhausen) und Kleinflugzeugen auf 50 m Höhe (wie im Entscheid BGE 104 II 86 E. 2 S. 90) nicht vorgenommen (...) habe. (...)
Schliesslich machen sie geltend, dass die psychologische Wirkung des Risikos herabfallender Gegenstände (Flugzeugteile, Eisbrocken) in den direkt überflogenen Ortsteilen von Dübendorf nicht wesentlich geringer sei als in den Anflugkorridoren von Opfikon-Glattbrugg und Kloten.
2.2 Nach Art. 667 Abs. 1 ZGB erstreckt sich das Eigentum an Grund und Boden nach oben und unten auf den Luftraum und das Erdreich, soweit für die Ausübung des Eigentums ein Interesse besteht. Wie gross diese räumliche Ausdehnung ist, kann nicht in allgemeiner Weise umschrieben werden, sondern bestimmt sich von Fall zu Fall nach den konkreten Umständen und dem schutzwürdigen Interesse des Eigentümers, diesen Raum selbst zu beherrschen und das Eindringen anderer abzuwehren. Das Bundesgericht hat es daher sowohl in der zivilrechtlichen Praxis (BGE 104 II 86 E. 2 S. 90; Urteil 5C.22/1998 vom 7. Mai 1998 E. 4c; vgl. auch BGE 132 III 689 E. 4.2 S. 698 f. zur vertikalen Ausdehnung in den Untergrund) wie auch in seiner enteignungsrechtlichen Rechtsprechung (vgl. nur BGE 134 II 49 E. 5.3 S. 60 mit zahlreichen Hinweisen) stets abgelehnt, generell zu bestimmen, auf welcher Höhe ein Flugzeug in die Interessensphäre der Grundeigentümer und damit in das Grundeigentum eindringe. Dies hänge von der Nutzung und Lage der konkret betroffenen Liegenschaft, aber auch von der Art und Grösse der Flugzeuge und den Auswirkungen des Überflugs ab.
In verschiedenen Fällen betreffend den Flughafen Genf bejahte es Eingriffe in das Grundeigentum bei Parzellen in 1 bis 2,5 km Entfernung vom Pistenrand, die regelmässig in 75-125 m Höhe von Grossflugzeugen mit Spannweiten von 40-60 m überflogen wurden (vgl. BGE 131 II 137 E. 3.1.2 S. 147 mit Hinweisen). Zur Begründung stellte es in erster Linie auf die bedrohliche Wirkung des Überflugs in dieser Tiefe von Flugzeugen, die grösser seien als die überflogenen Einfamilienhäuser (BGE 122 II 349 E. 4a/cc S. 355) sowie auf das erhöhte Risiko von Schäden durch Luftturbulenzen oder herabfallende Gegenstände ab (a.a.O., E. 4b S. 356). In BGE 129 II 72 (E. 2.6 S. 79) bestätigte es die Entschädigung von Eigentümern direkt überflogener Grundstücke unabhängig von den Voraussetzungen der Unvorhersehbarkeit, der Spezialität und der Schwere des Schadens aufgrund der ganz besonderen Auswirkungen des Überflugs ("nuisances si particulières"): intensiver Lärm bei jeder Landung, Luftturbulenzen, Geruchsimmissionen der Motoren und ein Gefühl der Angst oder des Unbehagens aufgrund der sich über die Köpfe hinweg bewegenden bedeutsamen Masse (E. 4 S. 81).
Dagegen verneinte es einen Eigentumseingriff beim Überflug in rund 600 m, weil bei einer solchen Überflughöhe keine physischen Einwirkungen zu erwarten seien und Überflüge in dieser Entfernung auch psychisch noch beeindruckend, aber nicht bedrohlich wirkten (BGE 123 II 481 E. 8 S. 495). Dem Fluglärm mass das Bundesgericht in seinen Erwägungen kein Gewicht zu, obwohl der Beurteilungspegel mit 70 dB deutlich über dem Immissionsgrenzwert der ES III für den Tag (65 dB) lag (E. 7c S. 494). In BGE 131 II 137 wurde eine Entschädigung bereits mangels genügender Regelmässigkeit des Überflugs durch startende Flugzeuge verneint. Ergänzend fügte das Bundesgericht hinzu, dass auch aufgrund der Überflughöhe von über 400 m offensichtlich kein Eingriff in den Luftraum des Grundstücks vorliege (E. 3.2.2 S. 150); dessen vertikale Begrenzung werde deutlich ("nettement") überschritten (E. 3.2.3 S. 151). Bei kleineren Maschinen (Geschäfts- oder Linienflugzeugen) begründeten auch Überflüge in 220 bis 250 m Höhe keinen Eigentumseingriff (E. 3.2.2 S. 150). Auch in diesem Urteil wurde der (unstreitigen) Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für Fluglärm keine Bedeutung für die Überflugsfrage beigemessen.
Die Analyse der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Überflugshöhe zeigt, dass die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für Lärm für sich allein nicht genügt, um einen direkten Eigentumseingriff zu bejahen, sondern zusätzlich spezielle, für den Überflug typische Beeinträchtigungen physischer und/oder psychischer Art verlangt werden. In BGE 121 II 317 E. 5b S. 332 wurde dazu ausgeführt, dass sich der lärmbedingte Schaden nicht wesentlich unterscheide, ob sich die Lärmquelle senkrecht über der Parzelle oder über einer Nachbarparzelle befinde.
2.3 Vorliegend hatte die ESchK festgestellt, dass die Grenzwerte des 16-Stunden-Leq auf den streitbetroffenen Parzellen bei Weitem nicht überschritten seien. [Zusammenfassung: Ob die geltenden Grenzwerte gemäss Anh. 5 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814. 41) der Störwirkung von frühmorgendlichen Südanflügen, insbesondere durch Aufwachreaktionen, ausreichend Rechnung tragen, kann für die Beurteilung der Überflugproblematik offenbleiben]. Auch wenn die Beschwerdeführer aufgrund von morgendlichen Aufweckreaktionen durch den Fluglärm gestört werden, d.h. übermässiger Fluglärm vorliegt, bedeutet dies nach dem oben Gesagten für sich allein nicht, dass ein direkter Eigentumseingriff zu bejahen wäre. Vielmehr befinden sich die Beschwerdeführer insoweit in der gleichen Lage wie andere Anwohner von Gockhausen, die in der Nähe (aber nicht senkrecht unter) der Anflugschneise wohnen. Sie haben in diesem Fall Anspruch auf passive Schallschutzmassnahmen, um Gesundheitsstörungen durch Aufweckreaktionen zu vermeiden (BGE 137 II 58 E. 7.4 S. 115 f.), auf eine Entschädigung dagegen nur unter den Voraussetzungen der Enteignung nachbarlicher Abwehrrechte.
2.4 Das Bundesverwaltungsgericht hat einen Augenschein am frühen Morgen durchgeführt und Feststellungen zu den Einwirkungen auf die Grundstücke der Beschwerdeführer getroffen. Diese decken sich im Wesentlichen mit denjenigen der ESchK: Danach sind die Flugzeuge zwar deutlich sichtbar; trotz ihrer Grösse entstehe aber nicht der bedrohliche Eindruck eines Eindringens in den dem Grundstück zuzurechnenden Luftraum; von mässigem Lärm abgesehen seien keine störenden Immissionen wie Kerosindämpfe, Randwirbelschleppen oder Erschütterungen bemerkt worden.
Aufgrund dieser Wahrnehmungen vor Ort durfte das Bundesverwaltungsgericht den verlangten Silhouettenvergleich mit tieferfliegenden Kleinflugzeugen in antizipierter Beweiswürdigung abweisen, zumal es keineswegs zwingend erscheint, allein aufgrund einer vergleichbaren Silhouette auf die gleiche Bedrohlichkeit eines Überflugs in 350 und in 50 m Höhe zu schliessen.
Gleiches gilt für das Risiko herabfallender Gegenstände: Je höher der Überflug, desto mehr nähert sich dieses Risiko - objektiv und subjektiv - demjenigen an, dem alle Anwohner in der Nähe einer An- oder Abflugsschneise ausgesetzt sind, auch ohne direkten Überflug. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz diesem Gesichtspunkt keine ausschlaggebende Bedeutung zugemessen hat. (...)
2.5 Nach dem Gesagten durfte das Bundesverwaltungsgericht Entschädigungsansprüche wegen direkten Überflugs verneinen, ohne Bundesrecht zu verletzen.
3. Streitig ist ferner die Nichtvorhersehbarkeit der Südanflüge als Voraussetzung für eine formelle Enteignung infolge Unterdrückung nachbarlicher Abwehrrechte gegenüber übermässigen Lärmimmissionen.
3.1 Das Bundesgericht hat den Stichtag für die Vorhersehbarkeit für Fluglärmimmissionen im Einzugsbereich der schweizerischen Landesflughäfen auf den 1. Januar 1961 festgesetzt (ständige Rechtsprechung seit BGE 121 II 317 E. 6b-c S. 334 ff.; vgl. die Hinweise in BGE 136 II 263 E. 7.1 S. 266). Es hat in der Folge mehrfach betont, dass es sich um eine allgemeingültige Regel handelt, die in allen Verfahren zur Anwendung gelangen müsse, in denen es um die Enteignung von Nachbarrechten wegen des Betriebs eines Landesflughafens gehe. Die Regel sei streng zu beachten und dürfe nicht von Fall zu Fall angepasst oder derogiert werden, etwa aufgrund der örtlichen und persönlichen Verhältnisse des Einzelfalls (BGE 131 II 137 E. 2.3 S. 144; BGE 134 II 49 E. 7 S. 63).
Es hielt an diesem Stichdatum auch im Hinblick auf gewisse einschneidende Änderungen des An- und Abflugbetriebs fest, deren konkrete Gründe für die Grundeigentümer nicht vorhersehbar waren, wie z.B. der sprunghafte Anstieg der Südabflüge durch die Einführung der "4. Welle" der Swissair im Herbst 1996 (BGE 130 II 394 E. 12.1 S. 415 und E. 12.3.1-12.3.3 S. 420 ff.) und die starke Zunahme der Ostanflüge seit 2001 aufgrund der Beschränkungen des deutschen Luftraums (BGE 136 II 263 E. 7.3-7.5 und 8 S. 268 ff.). Es ging davon aus, dass die Entwicklung des Flugverkehrs auf den Landesflughäfen von einer Vielzahl von Faktoren politischer, wirtschaftlicher, technischer und betrieblicher Art abhänge und deshalb damit gerechnet werden müsse, dass einmal festgelegte Start- und Landerichtungen wieder abgeändert werden könnten (BGE 136 II 263 E. 7.3 und 7.4 S. 268 f.). Solche Änderungen führten nicht zur Unvorhersehbarkeit der Immissionen. Vielmehr müsse durch raumplanerische und umweltschutzrechtliche Massnahmen dafür gesorgt werden, dass die Anwohner des Flughafens vor schädlichen und lästigen Fluglärmimmissionen geschützt werden; hierfür müssten mindestens passive Schallschutzmassnahmen angeordnet werden (BGE 136 II 263 E. 8.4 S. 273; BGE 137 II 58 E. 7.2-7.4 S. 113 ff.).
3.2 ESchK und Bundesverwaltungsgericht wandten diese Rechtsprechung auch auf die ab 2003 eingeführten regelmässigen morgendlichen Südanflüge an, d.h. sie wiesen Entschädigungsansprüche für nach diesem Datum erworbene Grundstücke bzw. errichtete Bauten ab.
Die Beschwerdeführer machen dagegen insbesondere geltend, der Militärflugplatz Dübendorf habe einen Sperrriegel für Zivilflugzeuge gebildet, der regelmässige Südanflüge auf den Flughafen Zürich verunmöglicht habe. Auch wenn sie seit Bestehen des Flughafens Zürich quasi mit Sicht auf denselben gelebt hätten, seien sie durch eine faktische militärische Sperrzone von ihm getrennt gewesen. (...)
3.3. Die Beschwerdegegnerin wendet ein, die Betriebszeiten der Militärjets hätten sich auf 8.15-12.00 und 13.30-17.15 Uhr konzentriert; der Flugbetrieb habe an den Wochenenden sowie in den frühen Morgen- und Abendstunden geruht. In den betriebsfreien Zeiten sei es immer möglich gewesen, den Luftraum auch für zivile Flugzeuge zu nutzen. Dies sei auch gelegentlich praktiziert worden, z.B. bei der Sanierung der Piste 10/28 im Sommer 2000. Auch nach Einführung der Südabflüge im Sommer 2000 bzw. der Südanflüge im Oktober 2003 habe es (bis 2005) noch jährlich über 5'000 Militärjet-Starts (d.h. 10'000 Flugbewegungen) auf dem Militärflugplatz Dübendorf gegeben.
Die Beschwerdeführer halten dem entgegen, dass im Militärflugbetrieb immer mit ausserordentlichen Einsätzen in speziellen Situationen gerechnet werden müsse, weshalb Flüge nicht nur zu "Bürozeiten" stattfänden.
3.4 [Zusammenfassung: keine Verletzung der Begründungspflicht]
3.5 Die Begründung ist auch in der Sache nicht zu beanstanden: Zwar gingen die Zürcher Richt- und Zonenplanung und das Betriebsreglement des Flughafens bis 2003 von einer Nordausrichtung des Flugbetriebs aus; dennoch bestand von vornherein aufgrund der Pistenausrichtung die Möglichkeit von Anflügen und Landungen aus südlicher Richtung (vgl. oben E. 3.1).
Der Betrieb des Militärflugplatzes Dübendorf schränkte zwar die Möglichkeit regelmässiger Südanflüge ein, war aber selbst eine wichtige Quelle von Fluglärm: Aufgrund der sehr lauten Militärjets wurden in der näheren Umgebung des Flugplatzes (wenn auch nicht in Gockhausen) sogar die Alarmwerte für Fluglärm überschritten (vgl. Urteile 1A.135/2000 vom 1. Mai 2001, in: Pra 2001 Nr. 146 S. 879 und URP 2001 S. 454; 1A.146/2000 vom 1. Mai 2001, in: URP 2001 S. 454 und RDAF 2002 I S. 367). In BGE 126 II 522 (E. 48e S. 594 f.) entschied das Bundesgericht, dass es sich beim zivilen und militärischen Fluglärm um gleichartige Einwirkungen handle, die summiert werden müssten, weshalb bei der Neuerstellung des Schallschutzkonzepts für den Flughafen Zürich die aus dem Betrieb des Militärflugplatzes Dübendorf hervorgehenden Lärmimmissionen mitzuberücksichtigen seien. Für die Bewohner von Dübendorf und Umgebung war somit vorhersehbar, dass sie zunehmendem Fluglärm ausgesetzt sein könnten, sei es vom Militärflugplatz Dübendorf (im Fall einer Zunahme des Militärflugbetriebs zulasten der Zivilluftfahrt), sei es durch den Flughafen Zürich (bei der umgekehrten Entwicklung), sei es durch beide gemeinsam (wie in den Jahren 2003-2005, nach Einführung der Südanflüge und vor Einstellung des Militärjetbetriebs). Der Militärflugbetrieb rechtfertigt es daher nicht, für die Gemeinden im Süden des Flughafens die Vorhersehbarkeit von Fluglärmimmissionen zu verneinen, auch wenn die konkret eingetretene Entwicklung nicht vorhersehbar war. (...)
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Regeste a
Enteignungsentschädigung wegen direkten Überflugs. Die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für Fluglärm genügt für sich allein nicht, um einen direkten Eingriff in den Luftraum eines überflogenen Grundstücks zu begründen; entscheidend ist vielmehr, ob spezielle, für den Überflug typische Beeinträchtigungen physischer oder psychischer Art vorliegen (E. 2.2). Dies durften die Vorinstanzen hier (regelmässiger Überflug mit Grossraumflugzeugen im Landeanflug auf rund 350 m Höhe) aufgrund ihres Augenscheins verneinen (E. 2.4).
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Regeste b
Entschädigung wegen Enteignung nachbarlicher Abwehransprüche gegen übermässigen Fluglärm; Kriterium der Nichtvorhersehbarkeit. Festhalten am Stichtag des 1. Januar 1961 auch für die erst ab 2003 regelmässig durchgeführten Südanflüge auf den Flughafen Zürich. Daran ändert auch der Militärflugplatz Dübendorf nichts, der die Möglichkeit ziviler Südanflüge bis zur Einstellung des Militärjetbetriebs beschränkte (E. 3).
Sachverhalt ab Seite 129
A. K., L., M. und N. reichten 2004 bzw. 2005 je ein Entschädigungsbegehren für ihre Liegenschaften in Gockhausen (Gemeinde Dübendorf) bei der Flughafen Zürich AG ein. Diese überwies die Begehren am 10. Oktober 2005 an die Eidgenössische Schätzungskommission Kreis 10 (ESchK). Die ESchK wählte sie 2009 als Pilotfälle aus, anhand derer insbesondere das Vorliegen eines sogenannten "direkten Überflugs" beurteilt werden sollte. (...) Anfang Dezember 2011 nahm die ESchK die Entschädigungsbegehren von A.C. und B.C. sowie der Erbengemeinschaft D. vom 31. August 2004 ebenfalls ins Pilotverfahren auf. (...) Mit Schätzungsentscheid vom 25. Juni 2012 wies die ESchK die Entschädigungsbegehren von K., L., M., N., A.C. und B.C. sowie der Erbengemeinschaft D. ab.
B. Dagegen erhoben A.C. und B.C. sowie die Erbengemeinschaft D. einerseits und K., L., M. und N. andererseits in zwei Eingaben vom 13. September 2012 Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht. (...)
Am 5. und 6. Juni 2013 führte das Bundesverwaltungsgericht in der Zeit von 5.50 Uhr bis 6.45 Uhr morgens Augenscheine auf der Liegenschaft von L. in Gockhausen sowie - zwecks Vergleichs - an drei in 100 bis 130 m überflogenen Parzellen in Opfikon durch.
Am 13. März 2014 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde von A.C. und B.C. ab. Die Beschwerde der übrigen Enteigneten hiess es betreffend der Enteignung nachbarlicher Abwehrrechte gut und wies die Sache zur Neubeurteilung der entsprechenden Voraussetzungen im Sinne der Erwägungen an die ESchK zurück; im Übrigen wies es die Beschwerden ab. (...)
C. Gegen den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts haben A.C. und B.C. (Beschwerdeführer 1), die Erben des D. (Beschwerdeführer 2), K. (Beschwerdeführer 3), L. (Beschwerdeführerin 4), M. (Beschwerdeführer 5) und N. (Beschwerdeführerin 6) am 5. Mai 2014 gemeinsam Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. (...)
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab.
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Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Bundesverwaltungsgericht schützte den Entscheid der ESchK, keine Entschädigungen wegen direkten Überflugs zuzusprechen. Es stellte fest, dass die Grundstücke der Beschwerdeführer ca. 8 km vom Pistenrand entfernt liegen und regelmässig in rund 350 m von Grossraumflugzeugen mit einer Flügelspannweite von ca. 60 m im Landeanflug überflogen werden. An den Augenscheinen habe sich gezeigt, dass bei dieser Überflughöhe zwar Fluglärmimmissionen, aber keine weiteren physischen Einwirkungen wie Randwirbelschleppen, Kerosindämpfe, herunterfallende Gegenstände und Vibrationen entstünden. Die Silhouetten vor allem der Grossraumflugzeuge wirkten zwar eindrücklich, aber nicht bedrohlich. Die nicht lärmbezogenen Aspekte des Direktüberflugs seien demnach nicht bzw. (betreffend Lichtimmissionen der Landescheinwerfer) allenfalls marginal vorhanden. Eine erhebliche Bedrohlichkeit der Überflugsituation gehe damit nicht einher und die Wohnqualität, insbesondere die Nutzung des Aussenraums, werde nicht erheblich gemindert. Im Vergleich zu anderen in geringer Höhe überflogenen Grundstücken erscheine die Lärmeinwirkung insgesamt geringer und die nicht lärmbezogenen Aspekte vernachlässigbar. (...)
2.1 Die Beschwerdeführer werfen dem Bundesverwaltungsgericht vor, die Störwirkung der Lärmimmissionen nicht beachtet bzw. unterschätzt zu haben. Das schutzwürdige Interesse der Eigentümer an der ungestörten Nutzung ihres Eigentums werde auch tangiert, wenn sie störenden Lärmimmissionen ausgesetzt werden. Dies müsse jedenfalls gelten, wenn von den Überflügen gesundheitsschädliche Aufwachreaktionen ausgingen, wie bei den frühmorgendlichen Südanflügen.
Weiter beanstanden sie, dass die Vorinstanz den von ihnen beantragten Silhouettenvergleich zwischen Grossraumflugzeugen auf 350 m Höhe (wie in Gockhausen) und Kleinflugzeugen auf 50 m Höhe (wie im Entscheid BGE 104 II 86 E. 2 S. 90) nicht vorgenommen (...) habe. (...)
Schliesslich machen sie geltend, dass die psychologische Wirkung des Risikos herabfallender Gegenstände (Flugzeugteile, Eisbrocken) in den direkt überflogenen Ortsteilen von Dübendorf nicht wesentlich geringer sei als in den Anflugkorridoren von Opfikon-Glattbrugg und Kloten.
2.2 Nach Art. 667 Abs. 1 ZGB erstreckt sich das Eigentum an Grund und Boden nach oben und unten auf den Luftraum und das Erdreich, soweit für die Ausübung des Eigentums ein Interesse besteht. Wie gross diese räumliche Ausdehnung ist, kann nicht in allgemeiner Weise umschrieben werden, sondern bestimmt sich von Fall zu Fall nach den konkreten Umständen und dem schutzwürdigen Interesse des Eigentümers, diesen Raum selbst zu beherrschen und das Eindringen anderer abzuwehren. Das Bundesgericht hat es daher sowohl in der zivilrechtlichen Praxis (BGE 104 II 86 E. 2 S. 90; Urteil 5C.22/1998 vom 7. Mai 1998 E. 4c; vgl. auch BGE 132 III 689 E. 4.2 S. 698 f. zur vertikalen Ausdehnung in den Untergrund) wie auch in seiner enteignungsrechtlichen Rechtsprechung (vgl. nur BGE 134 II 49 E. 5.3 S. 60 mit zahlreichen Hinweisen) stets abgelehnt, generell zu bestimmen, auf welcher Höhe ein Flugzeug in die Interessensphäre der Grundeigentümer und damit in das Grundeigentum eindringe. Dies hänge von der Nutzung und Lage der konkret betroffenen Liegenschaft, aber auch von der Art und Grösse der Flugzeuge und den Auswirkungen des Überflugs ab.
In verschiedenen Fällen betreffend den Flughafen Genf bejahte es Eingriffe in das Grundeigentum bei Parzellen in 1 bis 2,5 km Entfernung vom Pistenrand, die regelmässig in 75-125 m Höhe von Grossflugzeugen mit Spannweiten von 40-60 m überflogen wurden (vgl. BGE 131 II 137 E. 3.1.2 S. 147 mit Hinweisen). Zur Begründung stellte es in erster Linie auf die bedrohliche Wirkung des Überflugs in dieser Tiefe von Flugzeugen, die grösser seien als die überflogenen Einfamilienhäuser (BGE 122 II 349 E. 4a/cc S. 355) sowie auf das erhöhte Risiko von Schäden durch Luftturbulenzen oder herabfallende Gegenstände ab (a.a.O., E. 4b S. 356). In BGE 129 II 72 (E. 2.6 S. 79) bestätigte es die Entschädigung von Eigentümern direkt überflogener Grundstücke unabhängig von den Voraussetzungen der Unvorhersehbarkeit, der Spezialität und der Schwere des Schadens aufgrund der ganz besonderen Auswirkungen des Überflugs ("nuisances si particulières"): intensiver Lärm bei jeder Landung, Luftturbulenzen, Geruchsimmissionen der Motoren und ein Gefühl der Angst oder des Unbehagens aufgrund der sich über die Köpfe hinweg bewegenden bedeutsamen Masse (E. 4 S. 81).
Dagegen verneinte es einen Eigentumseingriff beim Überflug in rund 600 m, weil bei einer solchen Überflughöhe keine physischen Einwirkungen zu erwarten seien und Überflüge in dieser Entfernung auch psychisch noch beeindruckend, aber nicht bedrohlich wirkten (BGE 123 II 481 E. 8 S. 495). Dem Fluglärm mass das Bundesgericht in seinen Erwägungen kein Gewicht zu, obwohl der Beurteilungspegel mit 70 dB deutlich über dem Immissionsgrenzwert der ES III für den Tag (65 dB) lag (E. 7c S. 494). In BGE 131 II 137 wurde eine Entschädigung bereits mangels genügender Regelmässigkeit des Überflugs durch startende Flugzeuge verneint. Ergänzend fügte das Bundesgericht hinzu, dass auch aufgrund der Überflughöhe von über 400 m offensichtlich kein Eingriff in den Luftraum des Grundstücks vorliege (E. 3.2.2 S. 150); dessen vertikale Begrenzung werde deutlich ("nettement") überschritten (E. 3.2.3 S. 151). Bei kleineren Maschinen (Geschäfts- oder Linienflugzeugen) begründeten auch Überflüge in 220 bis 250 m Höhe keinen Eigentumseingriff (E. 3.2.2 S. 150). Auch in diesem Urteil wurde der (unstreitigen) Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für Fluglärm keine Bedeutung für die Überflugsfrage beigemessen.
Die Analyse der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Überflugshöhe zeigt, dass die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für Lärm für sich allein nicht genügt, um einen direkten Eigentumseingriff zu bejahen, sondern zusätzlich spezielle, für den Überflug typische Beeinträchtigungen physischer und/oder psychischer Art verlangt werden. In BGE 121 II 317 E. 5b S. 332 wurde dazu ausgeführt, dass sich der lärmbedingte Schaden nicht wesentlich unterscheide, ob sich die Lärmquelle senkrecht über der Parzelle oder über einer Nachbarparzelle befinde.
2.3 Vorliegend hatte die ESchK festgestellt, dass die Grenzwerte des 16-Stunden-Leq auf den streitbetroffenen Parzellen bei Weitem nicht überschritten seien. [Zusammenfassung: Ob die geltenden Grenzwerte gemäss Anh. 5 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814. 41) der Störwirkung von frühmorgendlichen Südanflügen, insbesondere durch Aufwachreaktionen, ausreichend Rechnung tragen, kann für die Beurteilung der Überflugproblematik offenbleiben]. Auch wenn die Beschwerdeführer aufgrund von morgendlichen Aufweckreaktionen durch den Fluglärm gestört werden, d.h. übermässiger Fluglärm vorliegt, bedeutet dies nach dem oben Gesagten für sich allein nicht, dass ein direkter Eigentumseingriff zu bejahen wäre. Vielmehr befinden sich die Beschwerdeführer insoweit in der gleichen Lage wie andere Anwohner von Gockhausen, die in der Nähe (aber nicht senkrecht unter) der Anflugschneise wohnen. Sie haben in diesem Fall Anspruch auf passive Schallschutzmassnahmen, um Gesundheitsstörungen durch Aufweckreaktionen zu vermeiden (BGE 137 II 58 E. 7.4 S. 115 f.), auf eine Entschädigung dagegen nur unter den Voraussetzungen der Enteignung nachbarlicher Abwehrrechte.
2.4 Das Bundesverwaltungsgericht hat einen Augenschein am frühen Morgen durchgeführt und Feststellungen zu den Einwirkungen auf die Grundstücke der Beschwerdeführer getroffen. Diese decken sich im Wesentlichen mit denjenigen der ESchK: Danach sind die Flugzeuge zwar deutlich sichtbar; trotz ihrer Grösse entstehe aber nicht der bedrohliche Eindruck eines Eindringens in den dem Grundstück zuzurechnenden Luftraum; von mässigem Lärm abgesehen seien keine störenden Immissionen wie Kerosindämpfe, Randwirbelschleppen oder Erschütterungen bemerkt worden.
Aufgrund dieser Wahrnehmungen vor Ort durfte das Bundesverwaltungsgericht den verlangten Silhouettenvergleich mit tieferfliegenden Kleinflugzeugen in antizipierter Beweiswürdigung abweisen, zumal es keineswegs zwingend erscheint, allein aufgrund einer vergleichbaren Silhouette auf die gleiche Bedrohlichkeit eines Überflugs in 350 und in 50 m Höhe zu schliessen.
Gleiches gilt für das Risiko herabfallender Gegenstände: Je höher der Überflug, desto mehr nähert sich dieses Risiko - objektiv und subjektiv - demjenigen an, dem alle Anwohner in der Nähe einer An- oder Abflugsschneise ausgesetzt sind, auch ohne direkten Überflug. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz diesem Gesichtspunkt keine ausschlaggebende Bedeutung zugemessen hat. (...)
2.5 Nach dem Gesagten durfte das Bundesverwaltungsgericht Entschädigungsansprüche wegen direkten Überflugs verneinen, ohne Bundesrecht zu verletzen.
3. Streitig ist ferner die Nichtvorhersehbarkeit der Südanflüge als Voraussetzung für eine formelle Enteignung infolge Unterdrückung nachbarlicher Abwehrrechte gegenüber übermässigen Lärmimmissionen.
3.1 Das Bundesgericht hat den Stichtag für die Vorhersehbarkeit für Fluglärmimmissionen im Einzugsbereich der schweizerischen Landesflughäfen auf den 1. Januar 1961 festgesetzt (ständige Rechtsprechung seit BGE 121 II 317 E. 6b-c S. 334 ff.; vgl. die Hinweise in BGE 136 II 263 E. 7.1 S. 266). Es hat in der Folge mehrfach betont, dass es sich um eine allgemeingültige Regel handelt, die in allen Verfahren zur Anwendung gelangen müsse, in denen es um die Enteignung von Nachbarrechten wegen des Betriebs eines Landesflughafens gehe. Die Regel sei streng zu beachten und dürfe nicht von Fall zu Fall angepasst oder derogiert werden, etwa aufgrund der örtlichen und persönlichen Verhältnisse des Einzelfalls (BGE 131 II 137 E. 2.3 S. 144; BGE 134 II 49 E. 7 S. 63).
Es hielt an diesem Stichdatum auch im Hinblick auf gewisse einschneidende Änderungen des An- und Abflugbetriebs fest, deren konkrete Gründe für die Grundeigentümer nicht vorhersehbar waren, wie z.B. der sprunghafte Anstieg der Südabflüge durch die Einführung der "4. Welle" der Swissair im Herbst 1996 (BGE 130 II 394 E. 12.1 S. 415 und E. 12.3.1-12.3.3 S. 420 ff.) und die starke Zunahme der Ostanflüge seit 2001 aufgrund der Beschränkungen des deutschen Luftraums (BGE 136 II 263 E. 7.3-7.5 und 8 S. 268 ff.). Es ging davon aus, dass die Entwicklung des Flugverkehrs auf den Landesflughäfen von einer Vielzahl von Faktoren politischer, wirtschaftlicher, technischer und betrieblicher Art abhänge und deshalb damit gerechnet werden müsse, dass einmal festgelegte Start- und Landerichtungen wieder abgeändert werden könnten (BGE 136 II 263 E. 7.3 und 7.4 S. 268 f.). Solche Änderungen führten nicht zur Unvorhersehbarkeit der Immissionen. Vielmehr müsse durch raumplanerische und umweltschutzrechtliche Massnahmen dafür gesorgt werden, dass die Anwohner des Flughafens vor schädlichen und lästigen Fluglärmimmissionen geschützt werden; hierfür müssten mindestens passive Schallschutzmassnahmen angeordnet werden (BGE 136 II 263 E. 8.4 S. 273; BGE 137 II 58 E. 7.2-7.4 S. 113 ff.).
3.2 ESchK und Bundesverwaltungsgericht wandten diese Rechtsprechung auch auf die ab 2003 eingeführten regelmässigen morgendlichen Südanflüge an, d.h. sie wiesen Entschädigungsansprüche für nach diesem Datum erworbene Grundstücke bzw. errichtete Bauten ab.
Die Beschwerdeführer machen dagegen insbesondere geltend, der Militärflugplatz Dübendorf habe einen Sperrriegel für Zivilflugzeuge gebildet, der regelmässige Südanflüge auf den Flughafen Zürich verunmöglicht habe. Auch wenn sie seit Bestehen des Flughafens Zürich quasi mit Sicht auf denselben gelebt hätten, seien sie durch eine faktische militärische Sperrzone von ihm getrennt gewesen. (...)
3.3. Die Beschwerdegegnerin wendet ein, die Betriebszeiten der Militärjets hätten sich auf 8.15-12.00 und 13.30-17.15 Uhr konzentriert; der Flugbetrieb habe an den Wochenenden sowie in den frühen Morgen- und Abendstunden geruht. In den betriebsfreien Zeiten sei es immer möglich gewesen, den Luftraum auch für zivile Flugzeuge zu nutzen. Dies sei auch gelegentlich praktiziert worden, z.B. bei der Sanierung der Piste 10/28 im Sommer 2000. Auch nach Einführung der Südabflüge im Sommer 2000 bzw. der Südanflüge im Oktober 2003 habe es (bis 2005) noch jährlich über 5'000 Militärjet-Starts (d.h. 10'000 Flugbewegungen) auf dem Militärflugplatz Dübendorf gegeben.
Die Beschwerdeführer halten dem entgegen, dass im Militärflugbetrieb immer mit ausserordentlichen Einsätzen in speziellen Situationen gerechnet werden müsse, weshalb Flüge nicht nur zu "Bürozeiten" stattfänden.
3.4 [Zusammenfassung: keine Verletzung der Begründungspflicht]
3.5 Die Begründung ist auch in der Sache nicht zu beanstanden: Zwar gingen die Zürcher Richt- und Zonenplanung und das Betriebsreglement des Flughafens bis 2003 von einer Nordausrichtung des Flugbetriebs aus; dennoch bestand von vornherein aufgrund der Pistenausrichtung die Möglichkeit von Anflügen und Landungen aus südlicher Richtung (vgl. oben E. 3.1).
Der Betrieb des Militärflugplatzes Dübendorf schränkte zwar die Möglichkeit regelmässiger Südanflüge ein, war aber selbst eine wichtige Quelle von Fluglärm: Aufgrund der sehr lauten Militärjets wurden in der näheren Umgebung des Flugplatzes (wenn auch nicht in Gockhausen) sogar die Alarmwerte für Fluglärm überschritten (vgl. Urteile 1A.135/2000 vom 1. Mai 2001, in: Pra 2001 Nr. 146 S. 879 und URP 2001 S. 454; 1A.146/2000 vom 1. Mai 2001, in: URP 2001 S. 454 und RDAF 2002 I S. 367). In BGE 126 II 522 (E. 48e S. 594 f.) entschied das Bundesgericht, dass es sich beim zivilen und militärischen Fluglärm um gleichartige Einwirkungen handle, die summiert werden müssten, weshalb bei der Neuerstellung des Schallschutzkonzepts für den Flughafen Zürich die aus dem Betrieb des Militärflugplatzes Dübendorf hervorgehenden Lärmimmissionen mitzuberücksichtigen seien. Für die Bewohner von Dübendorf und Umgebung war somit vorhersehbar, dass sie zunehmendem Fluglärm ausgesetzt sein könnten, sei es vom Militärflugplatz Dübendorf (im Fall einer Zunahme des Militärflugbetriebs zulasten der Zivilluftfahrt), sei es durch den Flughafen Zürich (bei der umgekehrten Entwicklung), sei es durch beide gemeinsam (wie in den Jahren 2003-2005, nach Einführung der Südanflüge und vor Einstellung des Militärjetbetriebs). Der Militärflugbetrieb rechtfertigt es daher nicht, für die Gemeinden im Süden des Flughafens die Vorhersehbarkeit von Fluglärmimmissionen zu verneinen, auch wenn die konkret eingetretene Entwicklung nicht vorhersehbar war. (...)
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de
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Indemnité pour expropriation en raison de survol direct. Le dépassement des valeurs limites d'immission d'exposition au bruit des avions ne suffit pas à lui seul pour fonder une atteinte directe dans l'espace aérien d'une parcelle survolée; il est au contraire décisif de savoir s'il existe des nuisances spécifiques d'ordre physique ou psychique provoquées par le survol (consid. 2.2). Se fondant sur l'inspection locale à laquelle elle a procédé, l'instance précédente pouvait considérer que tel n'était pas le cas en l'espèce (survol régulier avec des avions à grande capacité lors de l'approche en vue d'un atterrissage à environ 350 m de hauteur) (consid. 2.4).
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fr
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-128%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,634
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142 II 128
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142 II 128
Regeste b
Entschädigung wegen Enteignung nachbarlicher Abwehransprüche gegen übermässigen Fluglärm; Kriterium der Nichtvorhersehbarkeit. Festhalten am Stichtag des 1. Januar 1961 auch für die erst ab 2003 regelmässig durchgeführten Südanflüge auf den Flughafen Zürich. Daran ändert auch der Militärflugplatz Dübendorf nichts, der die Möglichkeit ziviler Südanflüge bis zur Einstellung des Militärjetbetriebs beschränkte (E. 3).
Sachverhalt ab Seite 129
A. K., L., M. und N. reichten 2004 bzw. 2005 je ein Entschädigungsbegehren für ihre Liegenschaften in Gockhausen (Gemeinde Dübendorf) bei der Flughafen Zürich AG ein. Diese überwies die Begehren am 10. Oktober 2005 an die Eidgenössische Schätzungskommission Kreis 10 (ESchK). Die ESchK wählte sie 2009 als Pilotfälle aus, anhand derer insbesondere das Vorliegen eines sogenannten "direkten Überflugs" beurteilt werden sollte. (...) Anfang Dezember 2011 nahm die ESchK die Entschädigungsbegehren von A.C. und B.C. sowie der Erbengemeinschaft D. vom 31. August 2004 ebenfalls ins Pilotverfahren auf. (...) Mit Schätzungsentscheid vom 25. Juni 2012 wies die ESchK die Entschädigungsbegehren von K., L., M., N., A.C. und B.C. sowie der Erbengemeinschaft D. ab.
B. Dagegen erhoben A.C. und B.C. sowie die Erbengemeinschaft D. einerseits und K., L., M. und N. andererseits in zwei Eingaben vom 13. September 2012 Beschwerde ans Bundesverwaltungsgericht. (...)
Am 5. und 6. Juni 2013 führte das Bundesverwaltungsgericht in der Zeit von 5.50 Uhr bis 6.45 Uhr morgens Augenscheine auf der Liegenschaft von L. in Gockhausen sowie - zwecks Vergleichs - an drei in 100 bis 130 m überflogenen Parzellen in Opfikon durch.
Am 13. März 2014 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde von A.C. und B.C. ab. Die Beschwerde der übrigen Enteigneten hiess es betreffend der Enteignung nachbarlicher Abwehrrechte gut und wies die Sache zur Neubeurteilung der entsprechenden Voraussetzungen im Sinne der Erwägungen an die ESchK zurück; im Übrigen wies es die Beschwerden ab. (...)
C. Gegen den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts haben A.C. und B.C. (Beschwerdeführer 1), die Erben des D. (Beschwerdeführer 2), K. (Beschwerdeführer 3), L. (Beschwerdeführerin 4), M. (Beschwerdeführer 5) und N. (Beschwerdeführerin 6) am 5. Mai 2014 gemeinsam Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. (...)
Das Bundesgericht weist die Beschwerden ab.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Das Bundesverwaltungsgericht schützte den Entscheid der ESchK, keine Entschädigungen wegen direkten Überflugs zuzusprechen. Es stellte fest, dass die Grundstücke der Beschwerdeführer ca. 8 km vom Pistenrand entfernt liegen und regelmässig in rund 350 m von Grossraumflugzeugen mit einer Flügelspannweite von ca. 60 m im Landeanflug überflogen werden. An den Augenscheinen habe sich gezeigt, dass bei dieser Überflughöhe zwar Fluglärmimmissionen, aber keine weiteren physischen Einwirkungen wie Randwirbelschleppen, Kerosindämpfe, herunterfallende Gegenstände und Vibrationen entstünden. Die Silhouetten vor allem der Grossraumflugzeuge wirkten zwar eindrücklich, aber nicht bedrohlich. Die nicht lärmbezogenen Aspekte des Direktüberflugs seien demnach nicht bzw. (betreffend Lichtimmissionen der Landescheinwerfer) allenfalls marginal vorhanden. Eine erhebliche Bedrohlichkeit der Überflugsituation gehe damit nicht einher und die Wohnqualität, insbesondere die Nutzung des Aussenraums, werde nicht erheblich gemindert. Im Vergleich zu anderen in geringer Höhe überflogenen Grundstücken erscheine die Lärmeinwirkung insgesamt geringer und die nicht lärmbezogenen Aspekte vernachlässigbar. (...)
2.1 Die Beschwerdeführer werfen dem Bundesverwaltungsgericht vor, die Störwirkung der Lärmimmissionen nicht beachtet bzw. unterschätzt zu haben. Das schutzwürdige Interesse der Eigentümer an der ungestörten Nutzung ihres Eigentums werde auch tangiert, wenn sie störenden Lärmimmissionen ausgesetzt werden. Dies müsse jedenfalls gelten, wenn von den Überflügen gesundheitsschädliche Aufwachreaktionen ausgingen, wie bei den frühmorgendlichen Südanflügen.
Weiter beanstanden sie, dass die Vorinstanz den von ihnen beantragten Silhouettenvergleich zwischen Grossraumflugzeugen auf 350 m Höhe (wie in Gockhausen) und Kleinflugzeugen auf 50 m Höhe (wie im Entscheid BGE 104 II 86 E. 2 S. 90) nicht vorgenommen (...) habe. (...)
Schliesslich machen sie geltend, dass die psychologische Wirkung des Risikos herabfallender Gegenstände (Flugzeugteile, Eisbrocken) in den direkt überflogenen Ortsteilen von Dübendorf nicht wesentlich geringer sei als in den Anflugkorridoren von Opfikon-Glattbrugg und Kloten.
2.2 Nach Art. 667 Abs. 1 ZGB erstreckt sich das Eigentum an Grund und Boden nach oben und unten auf den Luftraum und das Erdreich, soweit für die Ausübung des Eigentums ein Interesse besteht. Wie gross diese räumliche Ausdehnung ist, kann nicht in allgemeiner Weise umschrieben werden, sondern bestimmt sich von Fall zu Fall nach den konkreten Umständen und dem schutzwürdigen Interesse des Eigentümers, diesen Raum selbst zu beherrschen und das Eindringen anderer abzuwehren. Das Bundesgericht hat es daher sowohl in der zivilrechtlichen Praxis (BGE 104 II 86 E. 2 S. 90; Urteil 5C.22/1998 vom 7. Mai 1998 E. 4c; vgl. auch BGE 132 III 689 E. 4.2 S. 698 f. zur vertikalen Ausdehnung in den Untergrund) wie auch in seiner enteignungsrechtlichen Rechtsprechung (vgl. nur BGE 134 II 49 E. 5.3 S. 60 mit zahlreichen Hinweisen) stets abgelehnt, generell zu bestimmen, auf welcher Höhe ein Flugzeug in die Interessensphäre der Grundeigentümer und damit in das Grundeigentum eindringe. Dies hänge von der Nutzung und Lage der konkret betroffenen Liegenschaft, aber auch von der Art und Grösse der Flugzeuge und den Auswirkungen des Überflugs ab.
In verschiedenen Fällen betreffend den Flughafen Genf bejahte es Eingriffe in das Grundeigentum bei Parzellen in 1 bis 2,5 km Entfernung vom Pistenrand, die regelmässig in 75-125 m Höhe von Grossflugzeugen mit Spannweiten von 40-60 m überflogen wurden (vgl. BGE 131 II 137 E. 3.1.2 S. 147 mit Hinweisen). Zur Begründung stellte es in erster Linie auf die bedrohliche Wirkung des Überflugs in dieser Tiefe von Flugzeugen, die grösser seien als die überflogenen Einfamilienhäuser (BGE 122 II 349 E. 4a/cc S. 355) sowie auf das erhöhte Risiko von Schäden durch Luftturbulenzen oder herabfallende Gegenstände ab (a.a.O., E. 4b S. 356). In BGE 129 II 72 (E. 2.6 S. 79) bestätigte es die Entschädigung von Eigentümern direkt überflogener Grundstücke unabhängig von den Voraussetzungen der Unvorhersehbarkeit, der Spezialität und der Schwere des Schadens aufgrund der ganz besonderen Auswirkungen des Überflugs ("nuisances si particulières"): intensiver Lärm bei jeder Landung, Luftturbulenzen, Geruchsimmissionen der Motoren und ein Gefühl der Angst oder des Unbehagens aufgrund der sich über die Köpfe hinweg bewegenden bedeutsamen Masse (E. 4 S. 81).
Dagegen verneinte es einen Eigentumseingriff beim Überflug in rund 600 m, weil bei einer solchen Überflughöhe keine physischen Einwirkungen zu erwarten seien und Überflüge in dieser Entfernung auch psychisch noch beeindruckend, aber nicht bedrohlich wirkten (BGE 123 II 481 E. 8 S. 495). Dem Fluglärm mass das Bundesgericht in seinen Erwägungen kein Gewicht zu, obwohl der Beurteilungspegel mit 70 dB deutlich über dem Immissionsgrenzwert der ES III für den Tag (65 dB) lag (E. 7c S. 494). In BGE 131 II 137 wurde eine Entschädigung bereits mangels genügender Regelmässigkeit des Überflugs durch startende Flugzeuge verneint. Ergänzend fügte das Bundesgericht hinzu, dass auch aufgrund der Überflughöhe von über 400 m offensichtlich kein Eingriff in den Luftraum des Grundstücks vorliege (E. 3.2.2 S. 150); dessen vertikale Begrenzung werde deutlich ("nettement") überschritten (E. 3.2.3 S. 151). Bei kleineren Maschinen (Geschäfts- oder Linienflugzeugen) begründeten auch Überflüge in 220 bis 250 m Höhe keinen Eigentumseingriff (E. 3.2.2 S. 150). Auch in diesem Urteil wurde der (unstreitigen) Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für Fluglärm keine Bedeutung für die Überflugsfrage beigemessen.
Die Analyse der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur Überflugshöhe zeigt, dass die Überschreitung der Immissionsgrenzwerte für Lärm für sich allein nicht genügt, um einen direkten Eigentumseingriff zu bejahen, sondern zusätzlich spezielle, für den Überflug typische Beeinträchtigungen physischer und/oder psychischer Art verlangt werden. In BGE 121 II 317 E. 5b S. 332 wurde dazu ausgeführt, dass sich der lärmbedingte Schaden nicht wesentlich unterscheide, ob sich die Lärmquelle senkrecht über der Parzelle oder über einer Nachbarparzelle befinde.
2.3 Vorliegend hatte die ESchK festgestellt, dass die Grenzwerte des 16-Stunden-Leq auf den streitbetroffenen Parzellen bei Weitem nicht überschritten seien. [Zusammenfassung: Ob die geltenden Grenzwerte gemäss Anh. 5 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 (LSV; SR 814. 41) der Störwirkung von frühmorgendlichen Südanflügen, insbesondere durch Aufwachreaktionen, ausreichend Rechnung tragen, kann für die Beurteilung der Überflugproblematik offenbleiben]. Auch wenn die Beschwerdeführer aufgrund von morgendlichen Aufweckreaktionen durch den Fluglärm gestört werden, d.h. übermässiger Fluglärm vorliegt, bedeutet dies nach dem oben Gesagten für sich allein nicht, dass ein direkter Eigentumseingriff zu bejahen wäre. Vielmehr befinden sich die Beschwerdeführer insoweit in der gleichen Lage wie andere Anwohner von Gockhausen, die in der Nähe (aber nicht senkrecht unter) der Anflugschneise wohnen. Sie haben in diesem Fall Anspruch auf passive Schallschutzmassnahmen, um Gesundheitsstörungen durch Aufweckreaktionen zu vermeiden (BGE 137 II 58 E. 7.4 S. 115 f.), auf eine Entschädigung dagegen nur unter den Voraussetzungen der Enteignung nachbarlicher Abwehrrechte.
2.4 Das Bundesverwaltungsgericht hat einen Augenschein am frühen Morgen durchgeführt und Feststellungen zu den Einwirkungen auf die Grundstücke der Beschwerdeführer getroffen. Diese decken sich im Wesentlichen mit denjenigen der ESchK: Danach sind die Flugzeuge zwar deutlich sichtbar; trotz ihrer Grösse entstehe aber nicht der bedrohliche Eindruck eines Eindringens in den dem Grundstück zuzurechnenden Luftraum; von mässigem Lärm abgesehen seien keine störenden Immissionen wie Kerosindämpfe, Randwirbelschleppen oder Erschütterungen bemerkt worden.
Aufgrund dieser Wahrnehmungen vor Ort durfte das Bundesverwaltungsgericht den verlangten Silhouettenvergleich mit tieferfliegenden Kleinflugzeugen in antizipierter Beweiswürdigung abweisen, zumal es keineswegs zwingend erscheint, allein aufgrund einer vergleichbaren Silhouette auf die gleiche Bedrohlichkeit eines Überflugs in 350 und in 50 m Höhe zu schliessen.
Gleiches gilt für das Risiko herabfallender Gegenstände: Je höher der Überflug, desto mehr nähert sich dieses Risiko - objektiv und subjektiv - demjenigen an, dem alle Anwohner in der Nähe einer An- oder Abflugsschneise ausgesetzt sind, auch ohne direkten Überflug. Es ist daher nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz diesem Gesichtspunkt keine ausschlaggebende Bedeutung zugemessen hat. (...)
2.5 Nach dem Gesagten durfte das Bundesverwaltungsgericht Entschädigungsansprüche wegen direkten Überflugs verneinen, ohne Bundesrecht zu verletzen.
3. Streitig ist ferner die Nichtvorhersehbarkeit der Südanflüge als Voraussetzung für eine formelle Enteignung infolge Unterdrückung nachbarlicher Abwehrrechte gegenüber übermässigen Lärmimmissionen.
3.1 Das Bundesgericht hat den Stichtag für die Vorhersehbarkeit für Fluglärmimmissionen im Einzugsbereich der schweizerischen Landesflughäfen auf den 1. Januar 1961 festgesetzt (ständige Rechtsprechung seit BGE 121 II 317 E. 6b-c S. 334 ff.; vgl. die Hinweise in BGE 136 II 263 E. 7.1 S. 266). Es hat in der Folge mehrfach betont, dass es sich um eine allgemeingültige Regel handelt, die in allen Verfahren zur Anwendung gelangen müsse, in denen es um die Enteignung von Nachbarrechten wegen des Betriebs eines Landesflughafens gehe. Die Regel sei streng zu beachten und dürfe nicht von Fall zu Fall angepasst oder derogiert werden, etwa aufgrund der örtlichen und persönlichen Verhältnisse des Einzelfalls (BGE 131 II 137 E. 2.3 S. 144; BGE 134 II 49 E. 7 S. 63).
Es hielt an diesem Stichdatum auch im Hinblick auf gewisse einschneidende Änderungen des An- und Abflugbetriebs fest, deren konkrete Gründe für die Grundeigentümer nicht vorhersehbar waren, wie z.B. der sprunghafte Anstieg der Südabflüge durch die Einführung der "4. Welle" der Swissair im Herbst 1996 (BGE 130 II 394 E. 12.1 S. 415 und E. 12.3.1-12.3.3 S. 420 ff.) und die starke Zunahme der Ostanflüge seit 2001 aufgrund der Beschränkungen des deutschen Luftraums (BGE 136 II 263 E. 7.3-7.5 und 8 S. 268 ff.). Es ging davon aus, dass die Entwicklung des Flugverkehrs auf den Landesflughäfen von einer Vielzahl von Faktoren politischer, wirtschaftlicher, technischer und betrieblicher Art abhänge und deshalb damit gerechnet werden müsse, dass einmal festgelegte Start- und Landerichtungen wieder abgeändert werden könnten (BGE 136 II 263 E. 7.3 und 7.4 S. 268 f.). Solche Änderungen führten nicht zur Unvorhersehbarkeit der Immissionen. Vielmehr müsse durch raumplanerische und umweltschutzrechtliche Massnahmen dafür gesorgt werden, dass die Anwohner des Flughafens vor schädlichen und lästigen Fluglärmimmissionen geschützt werden; hierfür müssten mindestens passive Schallschutzmassnahmen angeordnet werden (BGE 136 II 263 E. 8.4 S. 273; BGE 137 II 58 E. 7.2-7.4 S. 113 ff.).
3.2 ESchK und Bundesverwaltungsgericht wandten diese Rechtsprechung auch auf die ab 2003 eingeführten regelmässigen morgendlichen Südanflüge an, d.h. sie wiesen Entschädigungsansprüche für nach diesem Datum erworbene Grundstücke bzw. errichtete Bauten ab.
Die Beschwerdeführer machen dagegen insbesondere geltend, der Militärflugplatz Dübendorf habe einen Sperrriegel für Zivilflugzeuge gebildet, der regelmässige Südanflüge auf den Flughafen Zürich verunmöglicht habe. Auch wenn sie seit Bestehen des Flughafens Zürich quasi mit Sicht auf denselben gelebt hätten, seien sie durch eine faktische militärische Sperrzone von ihm getrennt gewesen. (...)
3.3. Die Beschwerdegegnerin wendet ein, die Betriebszeiten der Militärjets hätten sich auf 8.15-12.00 und 13.30-17.15 Uhr konzentriert; der Flugbetrieb habe an den Wochenenden sowie in den frühen Morgen- und Abendstunden geruht. In den betriebsfreien Zeiten sei es immer möglich gewesen, den Luftraum auch für zivile Flugzeuge zu nutzen. Dies sei auch gelegentlich praktiziert worden, z.B. bei der Sanierung der Piste 10/28 im Sommer 2000. Auch nach Einführung der Südabflüge im Sommer 2000 bzw. der Südanflüge im Oktober 2003 habe es (bis 2005) noch jährlich über 5'000 Militärjet-Starts (d.h. 10'000 Flugbewegungen) auf dem Militärflugplatz Dübendorf gegeben.
Die Beschwerdeführer halten dem entgegen, dass im Militärflugbetrieb immer mit ausserordentlichen Einsätzen in speziellen Situationen gerechnet werden müsse, weshalb Flüge nicht nur zu "Bürozeiten" stattfänden.
3.4 [Zusammenfassung: keine Verletzung der Begründungspflicht]
3.5 Die Begründung ist auch in der Sache nicht zu beanstanden: Zwar gingen die Zürcher Richt- und Zonenplanung und das Betriebsreglement des Flughafens bis 2003 von einer Nordausrichtung des Flugbetriebs aus; dennoch bestand von vornherein aufgrund der Pistenausrichtung die Möglichkeit von Anflügen und Landungen aus südlicher Richtung (vgl. oben E. 3.1).
Der Betrieb des Militärflugplatzes Dübendorf schränkte zwar die Möglichkeit regelmässiger Südanflüge ein, war aber selbst eine wichtige Quelle von Fluglärm: Aufgrund der sehr lauten Militärjets wurden in der näheren Umgebung des Flugplatzes (wenn auch nicht in Gockhausen) sogar die Alarmwerte für Fluglärm überschritten (vgl. Urteile 1A.135/2000 vom 1. Mai 2001, in: Pra 2001 Nr. 146 S. 879 und URP 2001 S. 454; 1A.146/2000 vom 1. Mai 2001, in: URP 2001 S. 454 und RDAF 2002 I S. 367). In BGE 126 II 522 (E. 48e S. 594 f.) entschied das Bundesgericht, dass es sich beim zivilen und militärischen Fluglärm um gleichartige Einwirkungen handle, die summiert werden müssten, weshalb bei der Neuerstellung des Schallschutzkonzepts für den Flughafen Zürich die aus dem Betrieb des Militärflugplatzes Dübendorf hervorgehenden Lärmimmissionen mitzuberücksichtigen seien. Für die Bewohner von Dübendorf und Umgebung war somit vorhersehbar, dass sie zunehmendem Fluglärm ausgesetzt sein könnten, sei es vom Militärflugplatz Dübendorf (im Fall einer Zunahme des Militärflugbetriebs zulasten der Zivilluftfahrt), sei es durch den Flughafen Zürich (bei der umgekehrten Entwicklung), sei es durch beide gemeinsam (wie in den Jahren 2003-2005, nach Einführung der Südanflüge und vor Einstellung des Militärjetbetriebs). Der Militärflugbetrieb rechtfertigt es daher nicht, für die Gemeinden im Süden des Flughafens die Vorhersehbarkeit von Fluglärmimmissionen zu verneinen, auch wenn die konkret eingetretene Entwicklung nicht vorhersehbar war. (...)
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Indennità di espropriazione a causa di sorvolo diretto. Il superamento dei valori limite d'immissione per il rumore del traffico aereo non è di per sé sufficiente a fondare un'ingerenza diretta nello spazio aereo di un fondo sorvolato; è piuttosto decisiva l'esistenza di pregiudizi specifici di natura fisica o psichica tipici del sorvolo (consid. 2.2). Nella fattispecie (sorvolo regolare con aerei di grande capacità in fase di atterraggio a circa 350 m di altezza), le istanze precedenti potevano negare questo genere d'influenza sulla base del sopralluogo da loro compiuto (consid. 2.4).
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it
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-128%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,635
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142 II 136
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142 II 136
Sachverhalt ab Seite 137
A. Nach Einführung der sogenannten "Ostanflüge" auf Piste 28 des Flughafens Zürich im Oktober 2001 ersuchten zahlreiche Grundeigentümer aus der betroffenen Region den Flughafen Zürich AG um eine Entschädigung für den eingetretenen Minderwert. Dazu gehörten auch die Gemeinde Kloten (Parzellen Nrn. 3472 und 3465), A. (Nr. 4962), die B. AG (Nr. 4290), C. (Nr. 4693), D. (Nr. 4691), E. (Nr. 3918) und F. (Nr. 4692) (im Folgenden: die Enteigneten), deren Parzellen beim Anflug auf den Flughafen Zürich direkt überflogen werden.
In acht Entscheiden vom 14. November, 22. November und 16. Dezember 2011 (alle zugestellt am 7. März 2012) wies die Eidgenössische Schätzungskommission, Kreis 10 (nachfolgend: ESchK) das Entschädigungsbegehren der B. AG ab; die übrigen Begehren hiess sie teilweise gut und setzte die Entschädigungen fest.
B. Gegen die Schätzungsentscheide erhoben sowohl die Enteigneten als auch die Flughafen Zürich AG und der Kanton Zürich (im Folgenden: die Enteigner) Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Dieses hiess am 1. April 2014 alle Beschwerden teilweise gut. Es hob die angefochtenen Schätzungsentscheide teilweise auf und wies die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die ESchK zurück.
C. Gegen jeden der acht Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts erhoben die Enteigner am 23. Mai 2014 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht mit dem Antrag, die Entschädigungen herabzusetzen bzw. keine Entschädigung zuzusprechen.
D. In der öffentlichen Sitzung vom 17. März 2016 hiess das Bundesgericht die Beschwerden teilweise gut und wies sie im Übrigen ab. Es hob die angefochtenen Entscheide auf und wies die Sache zu neuer Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das Bundesverwaltungsgericht zurück; dieses werde - soweit immer möglich - endgültig (ohne nochmalige Rückweisung an die ESchK) zu entscheiden haben.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung unterscheidet zwischen der Enteignung nachbarlicher Abwehrrechte gegen übermässige Immissionen einerseits und der Enteignung durch direkten Überflug andererseits.
2.1 Entschädigungsansprüche wegen übermässiger Immissionen setzen praxisgemäss die Unvorhersehbarkeit der Lärmimmissionen, deren Spezialität und die Schwere des immissionsbedingten Schadens voraus (BGE 136 II 263 E. 7 S. 266 mit Hinweisen). (...)
2.2 Ein enteignungsrechtlich relevanter "eigentlicher" oder "direkter" Überflug liegt vor, wenn durch den Flugbetrieb der nach Art. 667 Abs. 1 ZGB dem Grundeigentum zuzurechnende Luftraum unmittelbar verletzt wird (vgl. BGE 134 II 49 E. 5 S. 58 mit zahlreichen Hinweisen). Dies setzt voraus, dass die Flugzeuge regelmässig in die Luftsäule über dem Grundstück eindringen, und dies in einer derart geringen Höhe, dass die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers an der ungestörten Nutzung seines Eigentums betroffen werden. An die Stelle der privatrechtlichen Klage gemäss Art. 641 Abs. 2 ZGB tritt in diesem Fall der Anspruch auf Enteignungsentschädigung, vergleichbar der Entschädigung für die zwangsweise Errichtung einer Dienstbarkeit (Überflugservitut).
Vorliegend ist unstreitig, dass die Voraussetzungen des direkten Überflugs in allen hier zu beurteilenden Fällen vorliegen. Streitig ist dagegen die Höhe der Entschädigung.
2.3 Die ESchK sprach eine Minderwertentschädigung nicht für das gesamte Grundstück, sondern nur für den vertikal überflogenen Grundstücksteil zu. In einem ersten Schritt berechnete sie den fluglärmbedingten Minderwert des senkrecht überflogenen Landstreifens bzw. Gebäudeteils. Hierfür legte sie bei Einfamilienhäusern (...) das Modell MIFLU I und bei Ertragsliegenschaften (...) das hedonische Modell ESchK zugrunde (...). Vom so berechneten Minderwert nahm die ESchK aus Billigkeitsgründen gewisse Abzüge unter Berücksichtigung der bestehenden Lärmvorbelastung zum Zeitpunkt des Erwerbs bzw. der Überbauung der Parzellen vor. In einem zweiten Schritt setzte sie einen Zuschlag zur Abgeltung der lärmunabhängigen Aspekte des Direktüberflugs fest (in Prozenten des Landwerts mit Fluglärm), wobei ebenfalls nur die im Überflugkorridor liegende Teilfläche berücksichtigt wurde.
2.4 Dagegen entschied das Bundesverwaltungsgericht, dass der Minderwert der gesamten Parzelle und nicht nur des überflogenen Parzellenteils zu entschädigen sei (vgl. dazu unten E. 3). (...) Aufgrund der besonders starken Zunahme der abendlichen und nächtlichen Ostanflüge in Kloten hielt es das hedonische Modell ESchK nicht für anwendbar, sondern wies die Schätzungskommission an, den fluglärmbedingten Minderwert der Ertragsliegenschaften anhand eines neu festzusetzenden Rasters zu beurteilen, der sich an MIFLU I anlehnt (vgl. dazu unten E. 4). Überdies kritisierte es das Vorgehen der ESchK bei der Festsetzung der Billigkeitsabzüge (nicht publ. E. 5 und 6). Den Zuschlag für nicht lärmbedingte Nachteile des direkten Überflugs erachtete das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich als berechtigt, beanstandete aber dessen Berechnung (unten E. 7).
3. Streitig ist zunächst, ob die Entschädigung auf den direkt überflogenen Parzellenteil zu beschränken oder der Minderwert des gesamten Grundstücks zu entschädigen ist, auch wenn dieses nur teilweise innerhalb des Überflugkorridors liegt.
3.1 Die ESchK beschränkte die Entschädigung aus Gründen der Gleichberechtigung auf den direkt überflogenen Bereich, weil ansonsten ein Grundeigentümer mit einer grossen, aber nur teilweise überflogenen Parzelle eine grössere Entschädigung erhielte als derjenige, dem eine kleinere Parzelle gehöre, die im gleichen Flächenumfang direkt überflogen werde. Bezüglich der nicht direkt überflogenen Teilflächen kämen lediglich nachbarrechtliche Ansprüche in Betracht.
Dem widersprach das Bundesverwaltungsgericht: Dem Grundeigentümer stehe unter dem Titel "direkter Überflug" eine Entschädigung zu, die den Minderwert des gesamten Grundstücks decke, unabhängig davon, ob die betroffene Parzelle ganz oder teilweise innerhalb des Überflugkorridors liege. Der Grundeigentümer müsse nämlich nach Art. 641 Abs. 2 ZGB auch kein partielles Eindringen dulden. Die rechtliche Besserstellung der Eigentümer direkt überflogener Liegenschaften im Enteignungsverfahren beruhe auf der besonderen zivilrechtlichen Ausgangslage; sie sei daher sachlich begründet und verstosse nicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot.
Dies gelte auch, wenn eine Liegenschaft mit mehreren Mehrfamilienhäusern nur teilweise überflogen werde. Zwar wäre es denkbar, eine Gesamtliegenschaft gedanklich in mehrere Parzellen aufzuteilen, die je eines der Gebäude plus das umgebende Land umfassen, und eine Entschädigung nur für den Minderwert derjenigen gedachten Parzellen zuzusprechen, die zumindest teilweise im Überflugkorridor liegen. Doch würde dies ebenfalls darauf hinauslaufen, dem Grundeigentümer die ihm aufgrund der zivilrechtlichen Ausgangslage zustehende volle Enteignungsentschädigung zu verweigern.
3.2 Die Beschwerdeführer werfen der Vorinstanz vor, Entschädigungspflicht und -höhe vermengt und unzulässigerweise in das Schätzungsermessen der ESchK eingegriffen zu haben. Sie verweisen auf BGE 129 II 72 E. 2.6 S. 79, wonach die Entschädigung für die Eigentümer von Wohnhäusern gedacht sei, die von den besonderen Einwirkungen eines Direktüberflugs betroffen seien; es sei keinesfalls die Idee gewesen, für Flächen oder ganze Wohnhäuser, die sich auf grossen Parzellen ausserhalb des Überflugkorridors befinden, ebenfalls eine solche Entschädigung zuzusprechen. Das Vorgehen der ESchK, nur den im Überflugkorridor liegenden Teil des Grundstücks für die Entschädigungshöhe heranzuziehen, sei der einzig sachgerechte Ansatz.
Auch bei ökonomischer Betrachtung könne eine Überflugservitut am Rand der Parzelle nicht einen anderen Wert haben, ob nun eines oder neun Mehrfamilienhäuser auf der Parzelle stünden. Umgekehrt sei das Mehrfamilienhaus, das am weitesten vom Überflugkorridor entfernt liege, keinesfalls anders zu bewerten, ob es nun auf einer vom Überflugkorridor angeschnittenen Parzelle mit acht weiteren Mehrfamilienhäusern liege oder abparzelliert auf einer separaten Parzelle.
Selbst wenn man auf die Wertminderung des gesamten Grundstücks abstellen wollte, wäre nicht die Differenz der Verkehrswerte mit und ohne Fluglärm, sondern mit und ohne direkten Überflug massgebend. Würde nämlich der Anflug knapp am Grundstück vorbeiführen, ohne dessen Luftraum zu beanspruchen, wäre der Fluglärm derselbe; zu entschädigen seien daher allenfalls die besonderen Einwirkungen des Überflugs. Die Zusprechung einer Immissionsentschädigung für die gesamte Parzelle sei auch mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Eisenbahnrecht nicht vereinbar: Im Urteil BGE 131 II 458 E. 4 S. 464 habe es das Bundesgericht abgelehnt, neben dem Wert des abgetretenen Landstreifens auch eine Entschädigung für die verstärkten Lärm- und Staubimmissionen auf dem restlichen Grundstück zuzusprechen, weil diese nicht Folge der Enteignung, sondern des Werks seien und auch ohne Inanspruchnahme des Bodens des Enteigneten eingetreten wären.
3.3 Die Beschwerdegegner verweisen dagegen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach ein direkter Überflug auch vorliege, wenn das Flugzeug nur teilweise in die Luftsäule eines Grundstücks eindringe; auch in diesen Fällen sei stets eine Entschädigung für den Minderwert des gesamten Grundstücks zugesprochen worden, ohne nach der überflogenen oder der nicht überflogenen Fläche zu differenzieren. Es stelle keine Ungleichbehandlung dar, wenn der Eigentümer einer kleinen Parzelle im Überflugkorridor eine geringere Entschädigung erhalte als der Eigentümer einer grossen, teilweise überflogenen Parzelle, weil letzterer den entsprechend grösseren Schaden habe.
Die von den Beschwerdeführern geforderte Aufspaltung der Parzelle in einen überflogenen und einen nicht überflogenen Teil würde dazu führen, Grundstücke in Flughafennähe systematisch schlechter zu behandeln als weiter entfernt liegende Parzellen, da der Überflugkorridor (2.5° Sektor) immer schmaler werde, je mehr man sich der Aufsetzzone nähere: In 3,2 km Entfernung sei er 140 m, in 1,6 km Distanz nur 70 m breit. Ohnehin sei der Überflugkorridor im Nahbereich des Landeanflugs zu schmal und müsse mindestens 100 m betragen: Seit der Inbetriebnahme des ILS 28 ("instrument landing system" auf Piste 28) fänden vermehrt auch Ostanflüge bei Westwindlage tagsüber statt, zu Zeiten, in denen Grossraumflugzeuge mit grösseren Spannweiten landeten.
3.4 Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung hat ein Grundeigentümer, dessen Grundstück regelmässig in genügender Tiefe direkt überflogen wird, Anspruch auf eine Entschädigung nicht nur für die speziellen Einwirkungen des Überflugs (Bedrohlichkeit, Luftturbulenzen, Kerosingestank etc., vgl. unten E. 7), sondern auch für den Fluglärm (BGE 122 II 349 E. 4b S. 356; BGE 129 II 72 E. 2.6 S. 78 f. und E. 4 S. 81; BGE 131 II 137 E. 3.1.4 und 3.1.5 S. 148; Urteil 1E.8/2000 vom 12. Dezember 2002 E. 3 und 6.1 [alle betr. Genf]; BGE 134 II 49 E. 5 S. 58 ff.; und Urteil 1E.20/2007 Urteil vom 28. April 2008 E. 7.3 [beide betr. Opfikon]; vgl. auch BGE 136 II 165 E. 5.2 S. 175 und zum Ganzen MARGRIT SCHILLING, Enteignungsrechtliche Folgen des zivilen Luftverkehrs, ZSR 125/2006 I S. 23 f. und 26). Dies wird damit begründet, dass ein solcher Überflug einen unmittelbaren und schweren Eingriff in das Eigentum darstellt, der unabhängig von der Lage des Grundstücks und vom Ortsgebrauch (d.h. auch in der Umgebung eines Flughafens) nicht geduldet werden muss (BGE 129 II 72 E. 2.3 S. 75 und E. 2.6 S. 78 f.) und Anspruch auf Abgeltung des gesamten Schadens gibt, unabhängig davon, ob auch die Voraussetzungen für eine Entschädigung wegen übermässiger Lärmimmissionen gegeben wären (SCHILLING, a.a.O., S. 26).
Den Beschwerdeführern ist einzuräumen, dass diese Rechtsprechung für die Enteigneten grosszügiger ist als die Praxis zur Teilenteignung von Landstreifen für den Strassen- oder Eisenbahnbau (vgl. BGE 141 I 113 E. 6.5.1 S. 120 mit Hinweisen zur "Schutzschildfunktion") und zu einer Privilegierung von Grundeigentümern in der Anflugschneise gegenüber anderen, in vergleichbarem Masse von Fluglärm betroffenen Eigentümern führen kann. Allerdings würde eine Praxisänderung, wie sie den Beschwerdeführern vorschwebt, nur neue Rechtsungleichheiten schaffen: Insbesondere würden die beim Anflug auf den Flughafen Zürich direkt überflogenen Grundeigentümer schlechter behandelt als zahlreiche Grundeigentümer in Vernier und anderen Gemeinden des Kantons Genf, die bereits auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung voll entschädigt worden sind.
Im Urteil BGE 136 II 263 E. 8 S. 269 führte das Bundesgericht (zum Stichtag für die Vorhersehbarkeit) aus, dass es sich um eine Lückenfüllung durch den Richter nach Art. 1 Abs. 2 ZGB handle, an der aus Gründen der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit festzuhalten sei, solange der Gesetzgeber keine andere Regelung treffe (vgl. auch ADRIAN GOSSWEILER, Entschädigungen für den Lärm von öffentlichen Verkehrsanlagen, 2014, Rz. 10 S. 10 und Rz. 931 S. 574, der es für "mehr als fraglich" hält, ob eine Praxisänderung des Bundesgerichts zum heutigen Zeitpunkt aus Rechtssicherheitsgründen überhaupt zulässig wäre, und ein Handeln des Gesetzgebers verlangt).
Analoges gilt für die Rechtsprechung zum direkten Überflug: Es sind keine zwingenden Gründe ersichtlich, auf die bisherige Praxis zurückzukommen. Aufgrund der massiven Beeinträchtigung von Grundstücken durch den direkten Überflug unterscheiden sich diese Fälle auch von anderen Kategorien der Teilenteignung (z.B. eines Grundstückstreifens).
3.5 Wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, liegt ein direkter Überflug schon vor, wenn ein Flugzeug nur am Rande - etwa mit einem Flügel - in die Luftsäule eines Grundstücks eindringt (Urteil 1C_284/2009 vom 8. Juni 2010 E. 12.2 mit Hinweis, nicht publ. in: BGE 136 II 263). Auch in diesem Fall hat der Eigentümer grundsätzlich Anspruch auf eine volle Entschädigung nach Art. 16 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG; SR 711), d.h. es ist grundsätzlich der Minderwert des gesamten Grundstücks (Art. 19 lit. b EntG) für alle mit dem Überflug verbundenen Nachteile zu ermitteln (BGE 129 II 72 E. 4 S. 81; Urteil 1E_8/2000 vom 12. Dezember 2002 E. 2.2.2, 6.1 und 7). Besonderheiten des Überflugs (wie der Überflug nur eines Randbereichs oder eine ungewöhnliche Parzellengrösse) können jedoch bei der Entschädigungsbemessung berücksichtigt werden (vgl. E. 3.6 und 7.8 hiernach).
Dies ist unter dem Aspekt der Rechtsgleichheit nicht zu beanstanden, jedenfalls sofern es sich um von Grösse und Überbauung her durchschnittliche Grundstücke handelt. Die Auswirkungen des Überflugs dürften für die Bewohner solcher Liegenschaften dieselben sein, gleich, ob sie vollständig oder nur teilweise in der Anflugschneise liegen. Damit wird auch eine Ungleichbehandlung von direkt überflogenen Parzellen in der Nähe des Aufsatzpunktes gegenüber weiter entfernt liegenden Parzellen vermieden.
3.6 Dagegen ist den Beschwerdeführern einzuräumen, dass diese Praxis bei ungewöhnlich grossen und/oder mit mehreren Häusern überbauten Parzellen, die nur zu einem kleinen Teil im Überflugkorridor liegen, zu stossenden Ergebnissen führen kann. Die Eigentümer von Grundstücken im Anflugkorridor werden bereits bessergestellt als andere Anwohner des Flughafens, die nur unter den strengen Voraussetzungen der Enteignung von Nachbarrechten entschädigt werden. Auch wenn sich diese Unterscheidung im Grundsatz rechtfertigen lässt (oben E. 3.5), erscheint es unter dem Blickwinkel der Rechtsgleichheit problematisch, eine Entschädigung auch für Bauten zuzusprechen, die vollständig ausserhalb des Überflugkorridors liegen, nur weil sie sich auf derselben Parzelle befinden wie direkt überflogene Bauten.
Im Urteil 1C_286/2009 vom 13. Januar 2010 (E. 6, nicht publ. in: BGE 136 II 165) umfasste ein Grundstück vier Wohnblöcke, von denen nur einer direkt überflogen wurde. Da die Sache ohnehin zurückgewiesen werden musste, äusserte sich das Bundesgericht nicht selbst zur Entschädigungsfrage, wies aber die ESchK an zu prüfen, ob alle Stockwerkeigentümer der Liegenschaft oder nur diejenigen des direkt überflogenen Blocks Anspruch auf eine Entschädigung hätten. Damit hielt es eine gedankliche Aufteilung der Parzelle zumindest für möglich.
3.6.1 Vorliegend stellt sich die Frage vor allem für die Parzelle Nr. 4290 der B. AG: Diese ist 11'084 m2 gross und mit 9 Mehrfamilienhäusern überbaut. Vom direkten Überflug sind nur 1'299 m2 Land und zwei Mehrfamilienhäuser am südlichen Rand betroffen. In diesem Fall erscheint es unbillig, eine Überflugentschädigung für alle Mehrfamilienhäuser zuzusprechen, nur weil eine Abparzellierung unterblieben ist. Eine Entschädigung ist daher nur (aber immerhin) für die überflogenen Bauten samt Umschwung (rund zwei Neuntel der Gesamtparzelle) und nicht nur für den senkrecht überflogenen Teil zu gewähren. Dadurch wird auch verhindert, dass die Entschädigungssumme durch die Zusammenlegung mehrerer Einzelparzellen mit einer direkt überflogenen Parzelle erhöht werden kann.
Gleiches gilt für die Parzelle Nr. 3465 der Gemeinde Kloten, die nur auf 11 m2 am nördlichen Grundstückzipfel überflogen wird. Diese ist mit zwei aneinandergebauten Mehrfamilienhäusern überstellt. Auch hier rechtfertigt sich eine gedankliche Aufteilung in zwei Parzellen (entlang der Mauer zwischen den beiden Mehrfamilienhäusern).
Die übrigen überbauten Grundstücke, d.h. die Parzellen Nr. 4693 von C., Nr. 4691 von D., Nr. 3918 von E. und Nr. 4692 von F. mit einer Grösse von 1'000 bis 1'500 m2, sind nur mit einem Mehrfamilienhaus überstellt. (...)
3.6.2 Bei unüberbauten Parzellen ist eine Aufteilung in mehrere hypothetische Parzellen dagegen schwierig, weil sie von Lage und Grösse der potenziellen Bauten abhängt. Sofern diese nicht durch die Zonenplanung der Gemeinde vorgegeben sind, liegt es grundsätzlich im Ermessen der Eigentümer, mehrere kleinere oder eine grosse Baute zu erstellen. Eine gedankliche Aufteilung ist daher nur vorzunehmen, wenn sich aufgrund von Grösse und Form der Parzelle eine Überbauung mit mehreren Häusern geradezu aufdrängt.
Dies ist der Fall bei der 3'479 m2 grossen unüberbauten Parzelle Nr. 4962 von A., die nur zu 7,8 % im südlichen Grundstückszipfel überflogen wird. Gleich, ob die Liegenschaft nach dem Muster des südöstlich angrenzenden Quartiers mit Einfamilienhäusern, mit Reihenhäusern (wie im nördlich angrenzenden Gebiet) oder mit Mehrfamilienhäusern überbaut würde, wären jedenfalls nur die Bauten auf der südlichen Grundstückshälfte vom direkten Überflug betroffen. Es rechtfertigt sich deshalb, die Entschädigung auf diesen Teil zu beschränken.
(...)
4. Streitig ist ferner, ob das hedonische Modell ESchK der Belastung Klotens mit abendlichen und nächtlichen Ostanflügen genügend Rechnung trägt.
4.1 Das Bundesverwaltungsgericht verneinte dies: Das Modell ESchK berücksichtige (anders als das Modell MIFLU I) nur die Grundbelastung (von 6 bis 22 Uhr gemittelter Leq16h) und nicht die Tagesrandbelastung: Die Wertreduktion betrage 0,9 % pro dB über 45 dB (gemeint sind immer dB[A]). Seit der vollständigen Einführung der Ostanflüge konzentriere sich aber die Lärmbelastung in Kloten auf den späteren Abend (21-22 Uhr) und die erste Nachtstunde (22-23 Uhr), d.h. auf eine kurze Zeitspanne zu einer besonders sensiblen Tageszeit.
So sei beispielsweise an der Liegenschaft L.-strasse x die Grundbelastung relativ konstant geblieben (58,9 dB im Jahr 2002 und 60,9 dB im Jahr 2011); dagegen habe sich der Leq1h (21-22 Uhr) im selben Zeitraum von 57,0 auf 68,7 und der Leq1h (22-23 Uhr) von 60,7 auf 65,5 dB erhöht. Dies führe im Modell MIFLU I zu einem deutlichen Anstieg des Minderwerts von 11,1 % für 1999 auf 17,2 % per 2002 mit weiterem Anstieg ab 2004. Dagegen resultierten beim Modell ESchK auch für den Zeitraum ab 2004 nur geringfügig höhere Minderwerte als für den Zeitraum vor Einführung der Ostanflüge (1999: 12,7%; 2007: 14,0 %). Dies sei nicht plausibel, da die abendlichen und nächtlichen Ostanflüge durch jährlich zwischen 9'000 und 11'500 Flugzeugen von 21 bis 23 Uhr bzw. 11'000 bis 14'000 Flugzeugen von 20 bis 24 Uhr eine erhebliche Mehrbelastung darstellten.
Angesichts der bereits sehr langen Dauer der vorliegenden Verfahren sei es jedoch nicht gerechtfertigt, die Entwicklung eines neuen Modells an die Hand zu nehmen; dies umso weniger, als nicht klar sei, ob für ein Modell, das die Belastung am späten Abend und in der ersten Nachtstunde gesondert berücksichtige, überhaupt genügend Transaktionsdaten für Ertragsliegenschaften zur Verfügung stehen. Das Bundesverwaltungsgericht wies die ESchK deshalb an, den lärmbedingten Minderwert von Ertragsliegenschaften in Kloten anhand eines einfachen Rasters zu bestimmen. Dieser sei auf der Grundlage der Modellspezifikation von MIFLU I festzulegen, und zwar so, dass die Minderwerte leicht unter denjenigen liegen, welche MIFLU I für Einfamilienhäuser berechne. So könne für die Variable "Grundbelastung" ein Entwertungssatz von 0,80 % (statt 0,81 %) pro dB, bei der Variablen "Spitzenbelastung" 0,60 % (statt 0,65 %) pro dB und bei der Variablen "Tagesrandbelastung" 0,75 % (statt 0,80 %) pro dB festgelegt werden. Dabei sei dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Berechnung des Minderwerts bei MIFLU I multiplikativ und nicht additiv zu erfolgen habe und der Effekt der Spitzenbelastung auf dem durch die Grundbelastung schon reduzierten Verkehrswert ansetzen müsse. Weiter sei zu beachten, dass die Lärmkoeffizienten bei MIFLU I teilweise lageabhängig seien (grössere prozentuale Entwertung an guten Lagen als an schlechten). Sollten Einfamilienhäuser in Kloten, insbesondere solche in der Nähe des Überflugkorridors, bei MIFLU I aufgrund ihrer Lage generell höhere bzw. tiefere Wertreduktionen aufweisen, als dies im Mittel der Fall sei, müsse dem Rechnung getragen werden.
4.2 Die Beschwerdeführer halten diese Vorgaben für unzulässig. Sie werfen der Vorinstanz vor, ohne genügendes Fachwissen und ohne Gutachten das Modell ESchK für unanwendbar erklärt zu haben. Aus Gründen der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit sei es besser, am hedonischen Modell ESchK auch für die Ostgemeinden festzuhalten, als auf einen "selbstgebastelten" Raster abzustellen, noch dazu gestützt auf das Modell MIFLU I, das einen ganz anderen Markt abdecke. Die Märkte für Wohneigentum und für Ertragsliegenschaften reagierten infolge der unterschiedlichen Nutzungserwartungen eines Hauseigentümers einerseits und eines Wohnungsmieters andererseits unterschiedlich auf Einflüsse wie Fluglärm. Wenn überhaupt, dann müssten die Minderwerte für Mehrfamilienhäuser im Vergleich zu Einfamilienhäusern signifikant kleiner sein. Die Beschwerdeführer legen hierzu eine von ihnen in Auftrag gegebene Expertise der Wüest & Partner vom 19. Mai 2014 vor. Danach zeige das Mikrolagenmodell von Wüest & Partner, dass der Einfluss von Fluglärm bei Eigentumswohnungen ca. 40 % grösser sei als bei Mietwohnungen. (...)
4.3 Die Beschwerdegegner qualifizieren die Expertise der Wüest & Partner als unzulässiges Novum (...).
Im Übrigen sei die Expertise untauglich, weil sie sich mit dem Modell ESchK nicht ernsthaft auseinandersetze. Das Mikrolagenmodell beruhe auf Angebotsdaten (Inseraten) und damit auf Wunschvorstellungen der Vermieter (Soll-Mieten statt Ist-Mieten). Nicht berücksichtigt werde auch die mit der erhöhten Lärmbelastung zu besonders lärmempfindlichen Zeiten bewirkte erhöhte Mieterfluktuation, die mit Mehrkosten und Ertragsausfällen verbunden sei. Sie verweisen auf Rückgänge der Netto-Mieteinnahmen der B. AG für Parzelle Nr. 4290 in den Jahren 2004-2010 von 11 % bis 13 % gegenüber 2001. Allgemein seien in der Anflugschneise in Kloten Mietzinsrückgänge in der Grössenordnung von 8 % festzustellen, obwohl die Mietzinsindizes im gleichen Zeitraum um rund 15 % zugenommen hätten, der Angebotspreisindex von Wüest & Partner sogar um über 30 %. Im Übrigen berücksichtige das Mikrolagenmodell nicht genügend Daten im hier relevanten Perimeter mit Ostanflügen.
(...)
4.4 Die ESchK bezweifelt, dass es sich bei den Ostanflügen um einen besonderen Fall handle: Zahlreiche Gemeinden und eine Vielzahl von Liegenschaften seien von Ostanflügen betroffen; Spitzen- und Tagesrandbelastungen liessen sich an vielen Standorten in der Flughafenregion ins Feld führen. Das Modell ESchK sei auf der Grundlage von zahlreichen Transaktionsdaten und aufwendigen Modellrechnungen mit Varianten erstellt worden. Dagegen sei nicht ersichtlich, dass das Bundesverwaltungsgericht bei seinem Urteil auf immobilienökonomisches Fachwissen abgestellt habe. Der neue Raster führe zu Ungleichbehandlungen zwischen Mehrfamilienhäusern in Opfikon-Glattbrugg, die abstellend auf eine Grundbelastung von 45 dB entschädigt würden, und den vielen Ostanflugsgemeinden mit dem neuen Raster des Bundesverwaltungsgerichts, der auf einer Grundbelastung von 50 dB beruhe. Falls das Modell ESchK den gestellten Anforderungen nicht genüge, so sei eine fachgerechte Korrektur nach immobilienökonomischen Grundsätzen geboten. Die scheinbare rechnerische Einfachheit des Modells ESchK für die Anwendung dürfe nicht dazu verleiten, so lange daran herumzuschrauben, bis die Werte MIFLU I entsprächen. Ansonsten hätte von Anfang an kein eigenes Modell für Ertragsliegenschaften erarbeitet werden müssen.
4.5 Dem Bundesverwaltungsgericht ist einzuräumen, dass die geringfügigen Auswirkungen der abendlichen und nächtlichen Ostanflüge auf die Minderwerte gemäss hedonischem Modell ESchK Zweifel an dessen Anwendbarkeit auf die spezielle Situation im Osten des Flughafens wecken. Dagegen erscheint es problematisch, das Modell MIFLU I, das für selbstbewohnte Einfamilienhäuser entwickelt wurde, ohne weitere Abklärungen auf Ertragsliegenschaften anzuwenden (wenn auch mit geringfügigen Abstrichen beim Entwertungssatz). Unabhängig von der Expertise der Wüest & Partner (deren Zulässigkeit offenbleiben kann) ist davon auszugehen, dass selbstgenutztes Wohneigentum tendenziell empfindlicher auf Fluglärm reagiert als vermietete Mehrfamilienhäuser in gleicher Lage, schon weil Selbstnutzer sich langfristig einrichten und deshalb gesteigerte Erwartungen an die Wohnlage haben als Mieter, die umziehen können, wenn es ihnen zu lärmig wird. Das Bundesgericht hielt in BGE 134 II 164 E. 14.1 S. 163 fest, dass MIFLU I zur Ermittlung des lärmbedingten Wertverlustes vermieteter Mehrfamilienhäuser nicht einsetzbar sei, und forderte deshalb eine Methode zur schematischen Beurteilung des fluglärmbedingten Schadens vermieteter Mehrfamilienhäuser. Hierfür wurde das hedonische Modell ESchK entwickelt, das auf umfangreichen Transaktionsdaten beruht, von Fachleuten erarbeitet wurde und sich gemäss statistischen Gütekriterien als genügend plausibel und zuverlässig erwiesen hat (BGE 138 II 77 E. 12 S. 100 ff.).
Es liegt in der Natur eines solchen statistischen Modells, dass es nicht auf die Besonderheiten jedes Einzelfalls zugeschnitten ist, sondern eine schematische Beurteilung des fluglärmbedingten Minderwerts in einer Vielzahl von Fällen ermöglicht. Das Modell ESchK beruht auf einer linearen Entwertung von 0,9 % pro dB über der Grundbelastung von 45 dB, ausgehend von der gemittelten Belastung zwischen 6-22 Uhr, ohne Berücksichtigung von Spitzen- und Tagesrandbelastungen. Dagegen sieht das Modell MIFLU I einen (multiplikativ berechneten) Minderwert von 0,81 % pro dB ab einer Grundbelastung von 50 dB vor, mit zusätzlicher Entwertung für Spitzen- und Tagesrandbelastungen. Es ist offensichtlich, dass diese Systemunterschiede in Extremfällen (d.h. keine bzw. eine besonders hohe Tagesrandbelastung bei gleicher Grundbelastung) zu Differenzen bei der Minderwertberechnung führen. Diese belegen für sich alleine noch nicht, dass das Modell ESchK unbrauchbar ist: Möglich ist auch, dass das Modell MIFLU I die Wertminderung bei Tagesrandspitzen überschätzt; die Differenzen können (zumindest teilweise) auch auf die unterschiedliche Nutzung der Objekte (selbstgenutztes Wohneigentum/Ertragsliegenschaften) zurückzuführen sein. Ob und inwiefern das eine oder andere Modell - oder beide Modelle - unter Berücksichtigung der gebotenen Schematisierung korrekturbedürftig erscheinen und wie diese Korrektur vorzunehmen ist, lässt sich ohne immobilienökonomisches und statistisches Fachwissen nicht beurteilen.
4.6 Gegen eine Rückweisung zur Prüfung der bestehenden Modelle und ihre allfällige Korrektur, unter Beizug externer Gutachter oder der Oberschätzungskommission, sprechen jedoch gewichtige Gründe:
Das Bundesverwaltungsgericht hat zu Recht bezweifelt, dass genügend Transaktionsdaten zur Verfügung stehen, um ein tragfähiges Modell für die vom Ostanflug betroffenen Gemeinden zu entwickeln. Zudem besteht die Gefahr, dass jede Änderung des Modells zu neuen - wenn auch anderen - Ungleichbehandlungen führt, wie die ESchK in ihrer Vernehmlassung überzeugend darlegt. Schliesslich erscheint es unter dem Blickwinkel der Verfahrensdauer vordringlich, dass die Entschädigungsverfahren alsbald zum Abschluss gebracht werden. Den Enteigneten ist nicht damit gedient, wenn sich die Entschädigungsleistungen durch komplexe Abklärungen erheblich verzögern, auch wenn dies im Ergebnis zu einer leicht höheren Entschädigung führen könnte.
Gründe der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit wie auch das Beschleunigungsgebot sprechen deshalb für die Beibehaltung des Modells ESchK.
(...)
7. Den Zuschlag für nicht lärmbezogene Aspekte des Direktüberflugs bestimmte die ESchK unter Würdigung der Überflugsituation am Augenschein: Er wurde als Prozentsatz des Landwerts (unter Berücksichtigung des Fluglärms) festgelegt. Die Beschwerdeführer bestreiten, dass ein solcher Zuschlag überhaupt zulässig sei; sie machen geltend, es gebe keinerlei Evidenz für einen Einfluss der nicht lärmbezogenen Aspekte der Direktüberflüge auf den Wert der betroffenen Liegenschaften. Eventualiter halten sie die vom Bundesverwaltungsgericht gemachten Vorgaben für dessen Berechnung für gesetzeswidrig.
7.1 ESchK und Bundesverwaltungsgericht hielten einen Zuschlag für nötig, weil direkt überflogene Grundstücke nicht nur dem Lärm des Luftverkehrs, sondern weiteren Beeinträchtigungen ausgesetzt seien (Bedrohlichkeit des Überflugs in geringer Höhe; Luftturbulenzen, Kerosindampf, Landescheinwerfer etc.). Diese nicht lärmbezogenen Aspekte des Direktüberflugs bildeten eine eigenständige Komponente, die sich nach der Lebenserfahrung in einem zusätzlichen Preisabschlag auswirke. Nichts anderes ergebe sich aus der Dissertation von OTTO WIPFLI (Bemessung immissionsbedingter Minderwerte von Liegenschaften, 2007, S. 122): Dieser habe lediglich festgehalten, dass noch nie versucht worden sei, eine allfällige Wertminderung wegen der nicht lärmbezogenen Faktoren des direkten Überflugs aus immobilienökonomischer Sicht objektiv, transparent und nachvollziehbar zu quantifizieren.
Diese Erwägungen entsprechen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BGE 129 II 72 E. 2.2 mit Hinweis) und sind nicht zu beanstanden. Auch wenn empirische Grundlagen zum Einfluss der nicht lärmbezogenen Nachteile aufgrund des kleinen Kreises von direkt überflogenen Grundstücken fehlen, ist es plausibel, dass zusätzliche Nachteile (Licht- und Geruchsimmissionen; ideelle Immissionen) - jedenfalls bis zu einer gewissen Grenze - auch zu einer zusätzlichen Entwertung führen (so schon Urteil 1E.8/2000 vom 12. Dezember 2002 E. 8.1). Wenn die ESchK aufgrund ihrer detaillierten Feststellungen am Augenschein (vgl. dazu unten E. 7.2) zur Überzeugung gelangte, dass die konstatierten Einwirkungen zu einer zusätzlichen Minderung des Verkehrswerts führten, war es zulässig, hierfür einen Zuschlag zuzusprechen.
Näher zu prüfen ist die Berechnung dieses Zuschlags.
7.2 Die ESchK räumte ein, dass es schwerfalle, den Minderwert nach Marktkriterien zu schätzen, da kein Markt für direkt überflogene Liegenschaften bestehe. Auch wirkten sich die nicht lärmbezogenen Faktoren bei den einzelnen Grundstücken unterschiedlich aus, je nach den tatsächlichen Gegebenheiten, der Zonierung und der Lärmempfindlichkeit des Grundstücks. Jedenfalls betreffe der Minderwert hauptsächlich die Nutzung des Aussenraums; es erscheine daher zweckmässig, den Zuschlag nach pflichtgemässem Ermessen als Prozentsatz auf dem Landwert festzulegen.
Hierfür führte die ESchK im September 2011 jeweils zwischen 21 und 23 Uhr Augenscheine im Aussenbereich der betroffenen Liegenschaften durch. Die Beurteilung erfolgte anhand der Kriterien Belastung aus anderen Lärmquellen (Schiene, Strasse etc.), Tiefe des Direktüberflugs, Grösse Flugzeugtypen (inkl. Flügelspannweite), Umfang Erscheinungsbild Flugzeuge vom Boden aus, Lichtimmissionen der Landescheinwerfer, besondere Lärmart und Tonalität, Randwirbelschleppen/Luftturbulenzen, Kerosindämpfe und Bedrohlichkeit des Überflugs. Die Bewertung dieser Kriterien erfolgte anhand der Kategorien sehr stark, stark, mässig, gering und minimal/fehlt. Weiter prüfte die ESchK, ob die Liegenschaft in einer Nutzungszone der Empfindlichkeitsstufe (ES) II oder III liege. Die so festgelegten Zuschläge lagen im Normalfall zwischen 15 % bis 20 % des (relativen) Landwerts.
7.3 Das Bundesverwaltungsgericht hielt es nicht für überzeugend, den Zuschlag nur auf dem Land- und nicht auch auf dem Gebäudewert zu gewähren; vielmehr sei der Zuschlag stets als Prozentsatz des Verkehrswerts des Grundstücks festzulegen, also dem Wert von Land und allfälligen Gebäuden. Dabei sei der Verkehrswert ohne Fluglärm (und nicht mit Fluglärm) zugrunde zu legen.
Zur Höhe des Zuschlags erwog die Vorinstanz, dass sich die Lärmimmissionen stärker auf den Verkehrswert einer direkt überflogenen Liegenschaft auswirkten als die nicht lärmbezogenen Aspekte. Der Zuschlag müsse daher weit unter der Hälfte des lärmbedingten Minderwerts liegen, ansonsten er nicht mehr als angemessen betrachtet werden könne. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Sache an die ESchK zurück, um die Höhe des Zuschlags für nicht lärmbezogene Aspekte nach diesen Grundsätzen neu zu bestimmen.
7.4-7.6 [Zusammenfassung: Standpunkte der Parteien].
7.7 Die Enteignungsentschädigung für direkten Überflug wird praxisgemäss nach der Differenzmethode berechnet, d.h. sie umfasst die Wertdifferenz zwischen dem Verkehrswert des unbelasteten und des belasteten Grundstücks (Art. 19 lit. b EntG; vgl. HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, 1986, N. 173 zu Art. 19 EntG mit Hinweisen). Diese Differenz wird üblicherweise in Prozenten des Verkehrswerts des unbelasteten Grundstücks ausgedrückt, obwohl dies nicht zwingend ist (vgl. dazu BGE 134 II 49 E. 11 S. 67 f.). In zwei Urteilen zum Überflug betreffend den Flughafen Genf schätzte das Bundesgericht die gesamte Wertminderung (Fluglärm und andere Beeinträchtigungen) auf 30 % des Verkehrswerts des Grundstücks ohne Immissionen (BGE 122 II 349 E. 4c und d S. 358; Urteil 1E.8/2000 vom 12. Dezember 2000 E. 8.1). Es ist kein Grund ersichtlich, eine andere Bezugsgrösse zugrunde zu legen, wenn die Werteinbusse - wie hier geschehen - für den Lärm und die übrigen Nachteile separat ermittelt wird. Insofern ist die Anweisung des Bundesverwaltungsgerichts, den Zuschlag auf der Basis des Verkehrswerts (d.h. des Land- und Gebäudewerts) ohne Fluglärm festzusetzen, nicht zu beanstanden.
Dies sagt allerdings noch nichts über die Höhe des Zuschlags aus.
7.8 Eine objektive Quantifizierung der lärmunabhängigen Wertminderung ist nicht möglich, wie bereits die ESchK dargelegt hat. Diese Entschädigungskomponente ist daher grundsätzlich durch Schätzerermessen zu bestimmen, wobei der ESchK - die aufgrund ihres Augenscheins einen eigenen Eindruck von den Auswirkungen des direkten Überflugs gewonnen hat - ein erheblicher Spielraum zusteht. Wie die Erwägungen der Schätzungsentscheide zeigen, wurden (trotz der Bezugnahme auf den Landwert) nicht nur die Beeinträchtigung der Aussenraumnutzung, sondern auch die Einwirkungen im Gebäudeinnern berücksichtigt (Lichtimmissionen, bedrohliche Situation). Insofern ist - unabhängig von der Bezugsgrösse (relativer Landwert mit Fluglärm) - zu prüfen, ob die von der ESchK zugesprochenen Zuschläge (umgerechnet in Prozentsätze des Verkehrswerts ohne Fluglärm) im Rahmen ihres schätzerischen Ermessens liegen.
Beide Parteien berufen sich auf das Urteil 1E.8/2000 vom 12. Dezember 2002. Damals sprach das Bundesgericht einen Zuschlag von 5 % des Verkehrswerts für die nicht lärmbedingten Nachteile des Überflugs zu; damit erhöhte sich die gesamte Wertminderung von 25 % auf 30 % des Verkehrswerts des Grundstücks. Der damalige Fall betraf ein Einfamilienhaus und damit eine eher empfindliche Wohnnutzung; dagegen lag die Überflughöhe (mit 125 m) höher als in den hier zu beurteilenden Fällen. Liegt der Zuschlag der ESchK, umgerechnet auf den Verkehrswert, in dieser Grössenordnung, ist von vornherein nicht von einer Überschreitung des Schätzerermessens auszugehen. Deutlich höhere Zuschläge der ESchK bedürften einer besonderen Rechtfertigung. Denkbar ist jedoch auch, dass die ESchK den Zuschlag niedriger festsetzt, z.B. wenn ein Grundstück nur im unüberbauten Bereich oder nur ganz am Rande überflogen wird.
Den Parteien ist im Grundsatz zuzustimmen, dass der Zuschlag nicht in eine feste Relation zum Lärmminderwert zu setzen ist. Allerdings muss die Gesamtentschädigung (Lärmminderwert plus Zuschlag) plausibel sein. Wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat, kann die Summe des lärmbedingten Minderwerts und des Minderwerts aufgrund der nicht lärmbezogenen Aspekte nicht höher liegen als der Verkehrswert ohne Fluglärm, weil mehr als eine vollständige Entwertung nicht möglich ist. Ist ein Grundstück bereits aufgrund des Fluglärms stark entwertet, ist es daher möglich, dass die weiteren Nachteile des Überflugs ökonomisch nur noch unwesentlich ins Gewicht fallen. Insofern muss stets noch geprüft werden, ob die Gesamtentwertung des Grundstücks (durch den Fluglärm und die übrigen Aspekte des direkten Überflugs) vertretbar erscheint. (...)
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Enteignungsentschädigung wegen direkten Überflugs; Umfang und Berechnung des Minderwerts, insbesondere wenn nur ein Teil des Grundstücks überflogen wird (Art. 16 ff. EntG). Übersicht über den Streitstand (E. 2).
An der bundesgerichtlichen Praxis, wonach der Eigentümer einer direkt, in geringer Höhe überflogenen Parzelle auch für den fluglärmbedingten Minderwert entschädigt wird, unabhängig von der Vorhersehbarkeit der Immissionen, ist festzuhalten (E. 3.4).
Zu entschädigen ist grundsätzlich der Minderwert des gesamten Grundstücks und nicht nur des direkt überflogenen Teils (E. 3.5). Ausnahmen von diesem Grundsatz können sich bei Parzellen rechtfertigen, die mit mehreren Wohnbauten überstellt oder sehr gross sind (E. 3.6).
Der fluglärmbedingte Minderwert von Ertragsliegenschaften darf auch in Gemeinden mit abendlichen und nächtlichen Ostanflügen nach dem hedonischen Modell ESchK berechnet werden (E. 4).
Rechtfertigung und Berechnung eines Zuschlags zur Abgeltung der lärmunabhängigen Aspekte des direkten Überflugs (E. 7).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-136%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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142 II 136
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142 II 136
Sachverhalt ab Seite 137
A. Nach Einführung der sogenannten "Ostanflüge" auf Piste 28 des Flughafens Zürich im Oktober 2001 ersuchten zahlreiche Grundeigentümer aus der betroffenen Region den Flughafen Zürich AG um eine Entschädigung für den eingetretenen Minderwert. Dazu gehörten auch die Gemeinde Kloten (Parzellen Nrn. 3472 und 3465), A. (Nr. 4962), die B. AG (Nr. 4290), C. (Nr. 4693), D. (Nr. 4691), E. (Nr. 3918) und F. (Nr. 4692) (im Folgenden: die Enteigneten), deren Parzellen beim Anflug auf den Flughafen Zürich direkt überflogen werden.
In acht Entscheiden vom 14. November, 22. November und 16. Dezember 2011 (alle zugestellt am 7. März 2012) wies die Eidgenössische Schätzungskommission, Kreis 10 (nachfolgend: ESchK) das Entschädigungsbegehren der B. AG ab; die übrigen Begehren hiess sie teilweise gut und setzte die Entschädigungen fest.
B. Gegen die Schätzungsentscheide erhoben sowohl die Enteigneten als auch die Flughafen Zürich AG und der Kanton Zürich (im Folgenden: die Enteigner) Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Dieses hiess am 1. April 2014 alle Beschwerden teilweise gut. Es hob die angefochtenen Schätzungsentscheide teilweise auf und wies die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die ESchK zurück.
C. Gegen jeden der acht Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts erhoben die Enteigner am 23. Mai 2014 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht mit dem Antrag, die Entschädigungen herabzusetzen bzw. keine Entschädigung zuzusprechen.
D. In der öffentlichen Sitzung vom 17. März 2016 hiess das Bundesgericht die Beschwerden teilweise gut und wies sie im Übrigen ab. Es hob die angefochtenen Entscheide auf und wies die Sache zu neuer Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das Bundesverwaltungsgericht zurück; dieses werde - soweit immer möglich - endgültig (ohne nochmalige Rückweisung an die ESchK) zu entscheiden haben.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung unterscheidet zwischen der Enteignung nachbarlicher Abwehrrechte gegen übermässige Immissionen einerseits und der Enteignung durch direkten Überflug andererseits.
2.1 Entschädigungsansprüche wegen übermässiger Immissionen setzen praxisgemäss die Unvorhersehbarkeit der Lärmimmissionen, deren Spezialität und die Schwere des immissionsbedingten Schadens voraus (BGE 136 II 263 E. 7 S. 266 mit Hinweisen). (...)
2.2 Ein enteignungsrechtlich relevanter "eigentlicher" oder "direkter" Überflug liegt vor, wenn durch den Flugbetrieb der nach Art. 667 Abs. 1 ZGB dem Grundeigentum zuzurechnende Luftraum unmittelbar verletzt wird (vgl. BGE 134 II 49 E. 5 S. 58 mit zahlreichen Hinweisen). Dies setzt voraus, dass die Flugzeuge regelmässig in die Luftsäule über dem Grundstück eindringen, und dies in einer derart geringen Höhe, dass die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers an der ungestörten Nutzung seines Eigentums betroffen werden. An die Stelle der privatrechtlichen Klage gemäss Art. 641 Abs. 2 ZGB tritt in diesem Fall der Anspruch auf Enteignungsentschädigung, vergleichbar der Entschädigung für die zwangsweise Errichtung einer Dienstbarkeit (Überflugservitut).
Vorliegend ist unstreitig, dass die Voraussetzungen des direkten Überflugs in allen hier zu beurteilenden Fällen vorliegen. Streitig ist dagegen die Höhe der Entschädigung.
2.3 Die ESchK sprach eine Minderwertentschädigung nicht für das gesamte Grundstück, sondern nur für den vertikal überflogenen Grundstücksteil zu. In einem ersten Schritt berechnete sie den fluglärmbedingten Minderwert des senkrecht überflogenen Landstreifens bzw. Gebäudeteils. Hierfür legte sie bei Einfamilienhäusern (...) das Modell MIFLU I und bei Ertragsliegenschaften (...) das hedonische Modell ESchK zugrunde (...). Vom so berechneten Minderwert nahm die ESchK aus Billigkeitsgründen gewisse Abzüge unter Berücksichtigung der bestehenden Lärmvorbelastung zum Zeitpunkt des Erwerbs bzw. der Überbauung der Parzellen vor. In einem zweiten Schritt setzte sie einen Zuschlag zur Abgeltung der lärmunabhängigen Aspekte des Direktüberflugs fest (in Prozenten des Landwerts mit Fluglärm), wobei ebenfalls nur die im Überflugkorridor liegende Teilfläche berücksichtigt wurde.
2.4 Dagegen entschied das Bundesverwaltungsgericht, dass der Minderwert der gesamten Parzelle und nicht nur des überflogenen Parzellenteils zu entschädigen sei (vgl. dazu unten E. 3). (...) Aufgrund der besonders starken Zunahme der abendlichen und nächtlichen Ostanflüge in Kloten hielt es das hedonische Modell ESchK nicht für anwendbar, sondern wies die Schätzungskommission an, den fluglärmbedingten Minderwert der Ertragsliegenschaften anhand eines neu festzusetzenden Rasters zu beurteilen, der sich an MIFLU I anlehnt (vgl. dazu unten E. 4). Überdies kritisierte es das Vorgehen der ESchK bei der Festsetzung der Billigkeitsabzüge (nicht publ. E. 5 und 6). Den Zuschlag für nicht lärmbedingte Nachteile des direkten Überflugs erachtete das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich als berechtigt, beanstandete aber dessen Berechnung (unten E. 7).
3. Streitig ist zunächst, ob die Entschädigung auf den direkt überflogenen Parzellenteil zu beschränken oder der Minderwert des gesamten Grundstücks zu entschädigen ist, auch wenn dieses nur teilweise innerhalb des Überflugkorridors liegt.
3.1 Die ESchK beschränkte die Entschädigung aus Gründen der Gleichberechtigung auf den direkt überflogenen Bereich, weil ansonsten ein Grundeigentümer mit einer grossen, aber nur teilweise überflogenen Parzelle eine grössere Entschädigung erhielte als derjenige, dem eine kleinere Parzelle gehöre, die im gleichen Flächenumfang direkt überflogen werde. Bezüglich der nicht direkt überflogenen Teilflächen kämen lediglich nachbarrechtliche Ansprüche in Betracht.
Dem widersprach das Bundesverwaltungsgericht: Dem Grundeigentümer stehe unter dem Titel "direkter Überflug" eine Entschädigung zu, die den Minderwert des gesamten Grundstücks decke, unabhängig davon, ob die betroffene Parzelle ganz oder teilweise innerhalb des Überflugkorridors liege. Der Grundeigentümer müsse nämlich nach Art. 641 Abs. 2 ZGB auch kein partielles Eindringen dulden. Die rechtliche Besserstellung der Eigentümer direkt überflogener Liegenschaften im Enteignungsverfahren beruhe auf der besonderen zivilrechtlichen Ausgangslage; sie sei daher sachlich begründet und verstosse nicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot.
Dies gelte auch, wenn eine Liegenschaft mit mehreren Mehrfamilienhäusern nur teilweise überflogen werde. Zwar wäre es denkbar, eine Gesamtliegenschaft gedanklich in mehrere Parzellen aufzuteilen, die je eines der Gebäude plus das umgebende Land umfassen, und eine Entschädigung nur für den Minderwert derjenigen gedachten Parzellen zuzusprechen, die zumindest teilweise im Überflugkorridor liegen. Doch würde dies ebenfalls darauf hinauslaufen, dem Grundeigentümer die ihm aufgrund der zivilrechtlichen Ausgangslage zustehende volle Enteignungsentschädigung zu verweigern.
3.2 Die Beschwerdeführer werfen der Vorinstanz vor, Entschädigungspflicht und -höhe vermengt und unzulässigerweise in das Schätzungsermessen der ESchK eingegriffen zu haben. Sie verweisen auf BGE 129 II 72 E. 2.6 S. 79, wonach die Entschädigung für die Eigentümer von Wohnhäusern gedacht sei, die von den besonderen Einwirkungen eines Direktüberflugs betroffen seien; es sei keinesfalls die Idee gewesen, für Flächen oder ganze Wohnhäuser, die sich auf grossen Parzellen ausserhalb des Überflugkorridors befinden, ebenfalls eine solche Entschädigung zuzusprechen. Das Vorgehen der ESchK, nur den im Überflugkorridor liegenden Teil des Grundstücks für die Entschädigungshöhe heranzuziehen, sei der einzig sachgerechte Ansatz.
Auch bei ökonomischer Betrachtung könne eine Überflugservitut am Rand der Parzelle nicht einen anderen Wert haben, ob nun eines oder neun Mehrfamilienhäuser auf der Parzelle stünden. Umgekehrt sei das Mehrfamilienhaus, das am weitesten vom Überflugkorridor entfernt liege, keinesfalls anders zu bewerten, ob es nun auf einer vom Überflugkorridor angeschnittenen Parzelle mit acht weiteren Mehrfamilienhäusern liege oder abparzelliert auf einer separaten Parzelle.
Selbst wenn man auf die Wertminderung des gesamten Grundstücks abstellen wollte, wäre nicht die Differenz der Verkehrswerte mit und ohne Fluglärm, sondern mit und ohne direkten Überflug massgebend. Würde nämlich der Anflug knapp am Grundstück vorbeiführen, ohne dessen Luftraum zu beanspruchen, wäre der Fluglärm derselbe; zu entschädigen seien daher allenfalls die besonderen Einwirkungen des Überflugs. Die Zusprechung einer Immissionsentschädigung für die gesamte Parzelle sei auch mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Eisenbahnrecht nicht vereinbar: Im Urteil BGE 131 II 458 E. 4 S. 464 habe es das Bundesgericht abgelehnt, neben dem Wert des abgetretenen Landstreifens auch eine Entschädigung für die verstärkten Lärm- und Staubimmissionen auf dem restlichen Grundstück zuzusprechen, weil diese nicht Folge der Enteignung, sondern des Werks seien und auch ohne Inanspruchnahme des Bodens des Enteigneten eingetreten wären.
3.3 Die Beschwerdegegner verweisen dagegen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach ein direkter Überflug auch vorliege, wenn das Flugzeug nur teilweise in die Luftsäule eines Grundstücks eindringe; auch in diesen Fällen sei stets eine Entschädigung für den Minderwert des gesamten Grundstücks zugesprochen worden, ohne nach der überflogenen oder der nicht überflogenen Fläche zu differenzieren. Es stelle keine Ungleichbehandlung dar, wenn der Eigentümer einer kleinen Parzelle im Überflugkorridor eine geringere Entschädigung erhalte als der Eigentümer einer grossen, teilweise überflogenen Parzelle, weil letzterer den entsprechend grösseren Schaden habe.
Die von den Beschwerdeführern geforderte Aufspaltung der Parzelle in einen überflogenen und einen nicht überflogenen Teil würde dazu führen, Grundstücke in Flughafennähe systematisch schlechter zu behandeln als weiter entfernt liegende Parzellen, da der Überflugkorridor (2.5° Sektor) immer schmaler werde, je mehr man sich der Aufsetzzone nähere: In 3,2 km Entfernung sei er 140 m, in 1,6 km Distanz nur 70 m breit. Ohnehin sei der Überflugkorridor im Nahbereich des Landeanflugs zu schmal und müsse mindestens 100 m betragen: Seit der Inbetriebnahme des ILS 28 ("instrument landing system" auf Piste 28) fänden vermehrt auch Ostanflüge bei Westwindlage tagsüber statt, zu Zeiten, in denen Grossraumflugzeuge mit grösseren Spannweiten landeten.
3.4 Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung hat ein Grundeigentümer, dessen Grundstück regelmässig in genügender Tiefe direkt überflogen wird, Anspruch auf eine Entschädigung nicht nur für die speziellen Einwirkungen des Überflugs (Bedrohlichkeit, Luftturbulenzen, Kerosingestank etc., vgl. unten E. 7), sondern auch für den Fluglärm (BGE 122 II 349 E. 4b S. 356; BGE 129 II 72 E. 2.6 S. 78 f. und E. 4 S. 81; BGE 131 II 137 E. 3.1.4 und 3.1.5 S. 148; Urteil 1E.8/2000 vom 12. Dezember 2002 E. 3 und 6.1 [alle betr. Genf]; BGE 134 II 49 E. 5 S. 58 ff.; und Urteil 1E.20/2007 Urteil vom 28. April 2008 E. 7.3 [beide betr. Opfikon]; vgl. auch BGE 136 II 165 E. 5.2 S. 175 und zum Ganzen MARGRIT SCHILLING, Enteignungsrechtliche Folgen des zivilen Luftverkehrs, ZSR 125/2006 I S. 23 f. und 26). Dies wird damit begründet, dass ein solcher Überflug einen unmittelbaren und schweren Eingriff in das Eigentum darstellt, der unabhängig von der Lage des Grundstücks und vom Ortsgebrauch (d.h. auch in der Umgebung eines Flughafens) nicht geduldet werden muss (BGE 129 II 72 E. 2.3 S. 75 und E. 2.6 S. 78 f.) und Anspruch auf Abgeltung des gesamten Schadens gibt, unabhängig davon, ob auch die Voraussetzungen für eine Entschädigung wegen übermässiger Lärmimmissionen gegeben wären (SCHILLING, a.a.O., S. 26).
Den Beschwerdeführern ist einzuräumen, dass diese Rechtsprechung für die Enteigneten grosszügiger ist als die Praxis zur Teilenteignung von Landstreifen für den Strassen- oder Eisenbahnbau (vgl. BGE 141 I 113 E. 6.5.1 S. 120 mit Hinweisen zur "Schutzschildfunktion") und zu einer Privilegierung von Grundeigentümern in der Anflugschneise gegenüber anderen, in vergleichbarem Masse von Fluglärm betroffenen Eigentümern führen kann. Allerdings würde eine Praxisänderung, wie sie den Beschwerdeführern vorschwebt, nur neue Rechtsungleichheiten schaffen: Insbesondere würden die beim Anflug auf den Flughafen Zürich direkt überflogenen Grundeigentümer schlechter behandelt als zahlreiche Grundeigentümer in Vernier und anderen Gemeinden des Kantons Genf, die bereits auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung voll entschädigt worden sind.
Im Urteil BGE 136 II 263 E. 8 S. 269 führte das Bundesgericht (zum Stichtag für die Vorhersehbarkeit) aus, dass es sich um eine Lückenfüllung durch den Richter nach Art. 1 Abs. 2 ZGB handle, an der aus Gründen der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit festzuhalten sei, solange der Gesetzgeber keine andere Regelung treffe (vgl. auch ADRIAN GOSSWEILER, Entschädigungen für den Lärm von öffentlichen Verkehrsanlagen, 2014, Rz. 10 S. 10 und Rz. 931 S. 574, der es für "mehr als fraglich" hält, ob eine Praxisänderung des Bundesgerichts zum heutigen Zeitpunkt aus Rechtssicherheitsgründen überhaupt zulässig wäre, und ein Handeln des Gesetzgebers verlangt).
Analoges gilt für die Rechtsprechung zum direkten Überflug: Es sind keine zwingenden Gründe ersichtlich, auf die bisherige Praxis zurückzukommen. Aufgrund der massiven Beeinträchtigung von Grundstücken durch den direkten Überflug unterscheiden sich diese Fälle auch von anderen Kategorien der Teilenteignung (z.B. eines Grundstückstreifens).
3.5 Wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, liegt ein direkter Überflug schon vor, wenn ein Flugzeug nur am Rande - etwa mit einem Flügel - in die Luftsäule eines Grundstücks eindringt (Urteil 1C_284/2009 vom 8. Juni 2010 E. 12.2 mit Hinweis, nicht publ. in: BGE 136 II 263). Auch in diesem Fall hat der Eigentümer grundsätzlich Anspruch auf eine volle Entschädigung nach Art. 16 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG; SR 711), d.h. es ist grundsätzlich der Minderwert des gesamten Grundstücks (Art. 19 lit. b EntG) für alle mit dem Überflug verbundenen Nachteile zu ermitteln (BGE 129 II 72 E. 4 S. 81; Urteil 1E_8/2000 vom 12. Dezember 2002 E. 2.2.2, 6.1 und 7). Besonderheiten des Überflugs (wie der Überflug nur eines Randbereichs oder eine ungewöhnliche Parzellengrösse) können jedoch bei der Entschädigungsbemessung berücksichtigt werden (vgl. E. 3.6 und 7.8 hiernach).
Dies ist unter dem Aspekt der Rechtsgleichheit nicht zu beanstanden, jedenfalls sofern es sich um von Grösse und Überbauung her durchschnittliche Grundstücke handelt. Die Auswirkungen des Überflugs dürften für die Bewohner solcher Liegenschaften dieselben sein, gleich, ob sie vollständig oder nur teilweise in der Anflugschneise liegen. Damit wird auch eine Ungleichbehandlung von direkt überflogenen Parzellen in der Nähe des Aufsatzpunktes gegenüber weiter entfernt liegenden Parzellen vermieden.
3.6 Dagegen ist den Beschwerdeführern einzuräumen, dass diese Praxis bei ungewöhnlich grossen und/oder mit mehreren Häusern überbauten Parzellen, die nur zu einem kleinen Teil im Überflugkorridor liegen, zu stossenden Ergebnissen führen kann. Die Eigentümer von Grundstücken im Anflugkorridor werden bereits bessergestellt als andere Anwohner des Flughafens, die nur unter den strengen Voraussetzungen der Enteignung von Nachbarrechten entschädigt werden. Auch wenn sich diese Unterscheidung im Grundsatz rechtfertigen lässt (oben E. 3.5), erscheint es unter dem Blickwinkel der Rechtsgleichheit problematisch, eine Entschädigung auch für Bauten zuzusprechen, die vollständig ausserhalb des Überflugkorridors liegen, nur weil sie sich auf derselben Parzelle befinden wie direkt überflogene Bauten.
Im Urteil 1C_286/2009 vom 13. Januar 2010 (E. 6, nicht publ. in: BGE 136 II 165) umfasste ein Grundstück vier Wohnblöcke, von denen nur einer direkt überflogen wurde. Da die Sache ohnehin zurückgewiesen werden musste, äusserte sich das Bundesgericht nicht selbst zur Entschädigungsfrage, wies aber die ESchK an zu prüfen, ob alle Stockwerkeigentümer der Liegenschaft oder nur diejenigen des direkt überflogenen Blocks Anspruch auf eine Entschädigung hätten. Damit hielt es eine gedankliche Aufteilung der Parzelle zumindest für möglich.
3.6.1 Vorliegend stellt sich die Frage vor allem für die Parzelle Nr. 4290 der B. AG: Diese ist 11'084 m2 gross und mit 9 Mehrfamilienhäusern überbaut. Vom direkten Überflug sind nur 1'299 m2 Land und zwei Mehrfamilienhäuser am südlichen Rand betroffen. In diesem Fall erscheint es unbillig, eine Überflugentschädigung für alle Mehrfamilienhäuser zuzusprechen, nur weil eine Abparzellierung unterblieben ist. Eine Entschädigung ist daher nur (aber immerhin) für die überflogenen Bauten samt Umschwung (rund zwei Neuntel der Gesamtparzelle) und nicht nur für den senkrecht überflogenen Teil zu gewähren. Dadurch wird auch verhindert, dass die Entschädigungssumme durch die Zusammenlegung mehrerer Einzelparzellen mit einer direkt überflogenen Parzelle erhöht werden kann.
Gleiches gilt für die Parzelle Nr. 3465 der Gemeinde Kloten, die nur auf 11 m2 am nördlichen Grundstückzipfel überflogen wird. Diese ist mit zwei aneinandergebauten Mehrfamilienhäusern überstellt. Auch hier rechtfertigt sich eine gedankliche Aufteilung in zwei Parzellen (entlang der Mauer zwischen den beiden Mehrfamilienhäusern).
Die übrigen überbauten Grundstücke, d.h. die Parzellen Nr. 4693 von C., Nr. 4691 von D., Nr. 3918 von E. und Nr. 4692 von F. mit einer Grösse von 1'000 bis 1'500 m2, sind nur mit einem Mehrfamilienhaus überstellt. (...)
3.6.2 Bei unüberbauten Parzellen ist eine Aufteilung in mehrere hypothetische Parzellen dagegen schwierig, weil sie von Lage und Grösse der potenziellen Bauten abhängt. Sofern diese nicht durch die Zonenplanung der Gemeinde vorgegeben sind, liegt es grundsätzlich im Ermessen der Eigentümer, mehrere kleinere oder eine grosse Baute zu erstellen. Eine gedankliche Aufteilung ist daher nur vorzunehmen, wenn sich aufgrund von Grösse und Form der Parzelle eine Überbauung mit mehreren Häusern geradezu aufdrängt.
Dies ist der Fall bei der 3'479 m2 grossen unüberbauten Parzelle Nr. 4962 von A., die nur zu 7,8 % im südlichen Grundstückszipfel überflogen wird. Gleich, ob die Liegenschaft nach dem Muster des südöstlich angrenzenden Quartiers mit Einfamilienhäusern, mit Reihenhäusern (wie im nördlich angrenzenden Gebiet) oder mit Mehrfamilienhäusern überbaut würde, wären jedenfalls nur die Bauten auf der südlichen Grundstückshälfte vom direkten Überflug betroffen. Es rechtfertigt sich deshalb, die Entschädigung auf diesen Teil zu beschränken.
(...)
4. Streitig ist ferner, ob das hedonische Modell ESchK der Belastung Klotens mit abendlichen und nächtlichen Ostanflügen genügend Rechnung trägt.
4.1 Das Bundesverwaltungsgericht verneinte dies: Das Modell ESchK berücksichtige (anders als das Modell MIFLU I) nur die Grundbelastung (von 6 bis 22 Uhr gemittelter Leq16h) und nicht die Tagesrandbelastung: Die Wertreduktion betrage 0,9 % pro dB über 45 dB (gemeint sind immer dB[A]). Seit der vollständigen Einführung der Ostanflüge konzentriere sich aber die Lärmbelastung in Kloten auf den späteren Abend (21-22 Uhr) und die erste Nachtstunde (22-23 Uhr), d.h. auf eine kurze Zeitspanne zu einer besonders sensiblen Tageszeit.
So sei beispielsweise an der Liegenschaft L.-strasse x die Grundbelastung relativ konstant geblieben (58,9 dB im Jahr 2002 und 60,9 dB im Jahr 2011); dagegen habe sich der Leq1h (21-22 Uhr) im selben Zeitraum von 57,0 auf 68,7 und der Leq1h (22-23 Uhr) von 60,7 auf 65,5 dB erhöht. Dies führe im Modell MIFLU I zu einem deutlichen Anstieg des Minderwerts von 11,1 % für 1999 auf 17,2 % per 2002 mit weiterem Anstieg ab 2004. Dagegen resultierten beim Modell ESchK auch für den Zeitraum ab 2004 nur geringfügig höhere Minderwerte als für den Zeitraum vor Einführung der Ostanflüge (1999: 12,7%; 2007: 14,0 %). Dies sei nicht plausibel, da die abendlichen und nächtlichen Ostanflüge durch jährlich zwischen 9'000 und 11'500 Flugzeugen von 21 bis 23 Uhr bzw. 11'000 bis 14'000 Flugzeugen von 20 bis 24 Uhr eine erhebliche Mehrbelastung darstellten.
Angesichts der bereits sehr langen Dauer der vorliegenden Verfahren sei es jedoch nicht gerechtfertigt, die Entwicklung eines neuen Modells an die Hand zu nehmen; dies umso weniger, als nicht klar sei, ob für ein Modell, das die Belastung am späten Abend und in der ersten Nachtstunde gesondert berücksichtige, überhaupt genügend Transaktionsdaten für Ertragsliegenschaften zur Verfügung stehen. Das Bundesverwaltungsgericht wies die ESchK deshalb an, den lärmbedingten Minderwert von Ertragsliegenschaften in Kloten anhand eines einfachen Rasters zu bestimmen. Dieser sei auf der Grundlage der Modellspezifikation von MIFLU I festzulegen, und zwar so, dass die Minderwerte leicht unter denjenigen liegen, welche MIFLU I für Einfamilienhäuser berechne. So könne für die Variable "Grundbelastung" ein Entwertungssatz von 0,80 % (statt 0,81 %) pro dB, bei der Variablen "Spitzenbelastung" 0,60 % (statt 0,65 %) pro dB und bei der Variablen "Tagesrandbelastung" 0,75 % (statt 0,80 %) pro dB festgelegt werden. Dabei sei dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Berechnung des Minderwerts bei MIFLU I multiplikativ und nicht additiv zu erfolgen habe und der Effekt der Spitzenbelastung auf dem durch die Grundbelastung schon reduzierten Verkehrswert ansetzen müsse. Weiter sei zu beachten, dass die Lärmkoeffizienten bei MIFLU I teilweise lageabhängig seien (grössere prozentuale Entwertung an guten Lagen als an schlechten). Sollten Einfamilienhäuser in Kloten, insbesondere solche in der Nähe des Überflugkorridors, bei MIFLU I aufgrund ihrer Lage generell höhere bzw. tiefere Wertreduktionen aufweisen, als dies im Mittel der Fall sei, müsse dem Rechnung getragen werden.
4.2 Die Beschwerdeführer halten diese Vorgaben für unzulässig. Sie werfen der Vorinstanz vor, ohne genügendes Fachwissen und ohne Gutachten das Modell ESchK für unanwendbar erklärt zu haben. Aus Gründen der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit sei es besser, am hedonischen Modell ESchK auch für die Ostgemeinden festzuhalten, als auf einen "selbstgebastelten" Raster abzustellen, noch dazu gestützt auf das Modell MIFLU I, das einen ganz anderen Markt abdecke. Die Märkte für Wohneigentum und für Ertragsliegenschaften reagierten infolge der unterschiedlichen Nutzungserwartungen eines Hauseigentümers einerseits und eines Wohnungsmieters andererseits unterschiedlich auf Einflüsse wie Fluglärm. Wenn überhaupt, dann müssten die Minderwerte für Mehrfamilienhäuser im Vergleich zu Einfamilienhäusern signifikant kleiner sein. Die Beschwerdeführer legen hierzu eine von ihnen in Auftrag gegebene Expertise der Wüest & Partner vom 19. Mai 2014 vor. Danach zeige das Mikrolagenmodell von Wüest & Partner, dass der Einfluss von Fluglärm bei Eigentumswohnungen ca. 40 % grösser sei als bei Mietwohnungen. (...)
4.3 Die Beschwerdegegner qualifizieren die Expertise der Wüest & Partner als unzulässiges Novum (...).
Im Übrigen sei die Expertise untauglich, weil sie sich mit dem Modell ESchK nicht ernsthaft auseinandersetze. Das Mikrolagenmodell beruhe auf Angebotsdaten (Inseraten) und damit auf Wunschvorstellungen der Vermieter (Soll-Mieten statt Ist-Mieten). Nicht berücksichtigt werde auch die mit der erhöhten Lärmbelastung zu besonders lärmempfindlichen Zeiten bewirkte erhöhte Mieterfluktuation, die mit Mehrkosten und Ertragsausfällen verbunden sei. Sie verweisen auf Rückgänge der Netto-Mieteinnahmen der B. AG für Parzelle Nr. 4290 in den Jahren 2004-2010 von 11 % bis 13 % gegenüber 2001. Allgemein seien in der Anflugschneise in Kloten Mietzinsrückgänge in der Grössenordnung von 8 % festzustellen, obwohl die Mietzinsindizes im gleichen Zeitraum um rund 15 % zugenommen hätten, der Angebotspreisindex von Wüest & Partner sogar um über 30 %. Im Übrigen berücksichtige das Mikrolagenmodell nicht genügend Daten im hier relevanten Perimeter mit Ostanflügen.
(...)
4.4 Die ESchK bezweifelt, dass es sich bei den Ostanflügen um einen besonderen Fall handle: Zahlreiche Gemeinden und eine Vielzahl von Liegenschaften seien von Ostanflügen betroffen; Spitzen- und Tagesrandbelastungen liessen sich an vielen Standorten in der Flughafenregion ins Feld führen. Das Modell ESchK sei auf der Grundlage von zahlreichen Transaktionsdaten und aufwendigen Modellrechnungen mit Varianten erstellt worden. Dagegen sei nicht ersichtlich, dass das Bundesverwaltungsgericht bei seinem Urteil auf immobilienökonomisches Fachwissen abgestellt habe. Der neue Raster führe zu Ungleichbehandlungen zwischen Mehrfamilienhäusern in Opfikon-Glattbrugg, die abstellend auf eine Grundbelastung von 45 dB entschädigt würden, und den vielen Ostanflugsgemeinden mit dem neuen Raster des Bundesverwaltungsgerichts, der auf einer Grundbelastung von 50 dB beruhe. Falls das Modell ESchK den gestellten Anforderungen nicht genüge, so sei eine fachgerechte Korrektur nach immobilienökonomischen Grundsätzen geboten. Die scheinbare rechnerische Einfachheit des Modells ESchK für die Anwendung dürfe nicht dazu verleiten, so lange daran herumzuschrauben, bis die Werte MIFLU I entsprächen. Ansonsten hätte von Anfang an kein eigenes Modell für Ertragsliegenschaften erarbeitet werden müssen.
4.5 Dem Bundesverwaltungsgericht ist einzuräumen, dass die geringfügigen Auswirkungen der abendlichen und nächtlichen Ostanflüge auf die Minderwerte gemäss hedonischem Modell ESchK Zweifel an dessen Anwendbarkeit auf die spezielle Situation im Osten des Flughafens wecken. Dagegen erscheint es problematisch, das Modell MIFLU I, das für selbstbewohnte Einfamilienhäuser entwickelt wurde, ohne weitere Abklärungen auf Ertragsliegenschaften anzuwenden (wenn auch mit geringfügigen Abstrichen beim Entwertungssatz). Unabhängig von der Expertise der Wüest & Partner (deren Zulässigkeit offenbleiben kann) ist davon auszugehen, dass selbstgenutztes Wohneigentum tendenziell empfindlicher auf Fluglärm reagiert als vermietete Mehrfamilienhäuser in gleicher Lage, schon weil Selbstnutzer sich langfristig einrichten und deshalb gesteigerte Erwartungen an die Wohnlage haben als Mieter, die umziehen können, wenn es ihnen zu lärmig wird. Das Bundesgericht hielt in BGE 134 II 164 E. 14.1 S. 163 fest, dass MIFLU I zur Ermittlung des lärmbedingten Wertverlustes vermieteter Mehrfamilienhäuser nicht einsetzbar sei, und forderte deshalb eine Methode zur schematischen Beurteilung des fluglärmbedingten Schadens vermieteter Mehrfamilienhäuser. Hierfür wurde das hedonische Modell ESchK entwickelt, das auf umfangreichen Transaktionsdaten beruht, von Fachleuten erarbeitet wurde und sich gemäss statistischen Gütekriterien als genügend plausibel und zuverlässig erwiesen hat (BGE 138 II 77 E. 12 S. 100 ff.).
Es liegt in der Natur eines solchen statistischen Modells, dass es nicht auf die Besonderheiten jedes Einzelfalls zugeschnitten ist, sondern eine schematische Beurteilung des fluglärmbedingten Minderwerts in einer Vielzahl von Fällen ermöglicht. Das Modell ESchK beruht auf einer linearen Entwertung von 0,9 % pro dB über der Grundbelastung von 45 dB, ausgehend von der gemittelten Belastung zwischen 6-22 Uhr, ohne Berücksichtigung von Spitzen- und Tagesrandbelastungen. Dagegen sieht das Modell MIFLU I einen (multiplikativ berechneten) Minderwert von 0,81 % pro dB ab einer Grundbelastung von 50 dB vor, mit zusätzlicher Entwertung für Spitzen- und Tagesrandbelastungen. Es ist offensichtlich, dass diese Systemunterschiede in Extremfällen (d.h. keine bzw. eine besonders hohe Tagesrandbelastung bei gleicher Grundbelastung) zu Differenzen bei der Minderwertberechnung führen. Diese belegen für sich alleine noch nicht, dass das Modell ESchK unbrauchbar ist: Möglich ist auch, dass das Modell MIFLU I die Wertminderung bei Tagesrandspitzen überschätzt; die Differenzen können (zumindest teilweise) auch auf die unterschiedliche Nutzung der Objekte (selbstgenutztes Wohneigentum/Ertragsliegenschaften) zurückzuführen sein. Ob und inwiefern das eine oder andere Modell - oder beide Modelle - unter Berücksichtigung der gebotenen Schematisierung korrekturbedürftig erscheinen und wie diese Korrektur vorzunehmen ist, lässt sich ohne immobilienökonomisches und statistisches Fachwissen nicht beurteilen.
4.6 Gegen eine Rückweisung zur Prüfung der bestehenden Modelle und ihre allfällige Korrektur, unter Beizug externer Gutachter oder der Oberschätzungskommission, sprechen jedoch gewichtige Gründe:
Das Bundesverwaltungsgericht hat zu Recht bezweifelt, dass genügend Transaktionsdaten zur Verfügung stehen, um ein tragfähiges Modell für die vom Ostanflug betroffenen Gemeinden zu entwickeln. Zudem besteht die Gefahr, dass jede Änderung des Modells zu neuen - wenn auch anderen - Ungleichbehandlungen führt, wie die ESchK in ihrer Vernehmlassung überzeugend darlegt. Schliesslich erscheint es unter dem Blickwinkel der Verfahrensdauer vordringlich, dass die Entschädigungsverfahren alsbald zum Abschluss gebracht werden. Den Enteigneten ist nicht damit gedient, wenn sich die Entschädigungsleistungen durch komplexe Abklärungen erheblich verzögern, auch wenn dies im Ergebnis zu einer leicht höheren Entschädigung führen könnte.
Gründe der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit wie auch das Beschleunigungsgebot sprechen deshalb für die Beibehaltung des Modells ESchK.
(...)
7. Den Zuschlag für nicht lärmbezogene Aspekte des Direktüberflugs bestimmte die ESchK unter Würdigung der Überflugsituation am Augenschein: Er wurde als Prozentsatz des Landwerts (unter Berücksichtigung des Fluglärms) festgelegt. Die Beschwerdeführer bestreiten, dass ein solcher Zuschlag überhaupt zulässig sei; sie machen geltend, es gebe keinerlei Evidenz für einen Einfluss der nicht lärmbezogenen Aspekte der Direktüberflüge auf den Wert der betroffenen Liegenschaften. Eventualiter halten sie die vom Bundesverwaltungsgericht gemachten Vorgaben für dessen Berechnung für gesetzeswidrig.
7.1 ESchK und Bundesverwaltungsgericht hielten einen Zuschlag für nötig, weil direkt überflogene Grundstücke nicht nur dem Lärm des Luftverkehrs, sondern weiteren Beeinträchtigungen ausgesetzt seien (Bedrohlichkeit des Überflugs in geringer Höhe; Luftturbulenzen, Kerosindampf, Landescheinwerfer etc.). Diese nicht lärmbezogenen Aspekte des Direktüberflugs bildeten eine eigenständige Komponente, die sich nach der Lebenserfahrung in einem zusätzlichen Preisabschlag auswirke. Nichts anderes ergebe sich aus der Dissertation von OTTO WIPFLI (Bemessung immissionsbedingter Minderwerte von Liegenschaften, 2007, S. 122): Dieser habe lediglich festgehalten, dass noch nie versucht worden sei, eine allfällige Wertminderung wegen der nicht lärmbezogenen Faktoren des direkten Überflugs aus immobilienökonomischer Sicht objektiv, transparent und nachvollziehbar zu quantifizieren.
Diese Erwägungen entsprechen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BGE 129 II 72 E. 2.2 mit Hinweis) und sind nicht zu beanstanden. Auch wenn empirische Grundlagen zum Einfluss der nicht lärmbezogenen Nachteile aufgrund des kleinen Kreises von direkt überflogenen Grundstücken fehlen, ist es plausibel, dass zusätzliche Nachteile (Licht- und Geruchsimmissionen; ideelle Immissionen) - jedenfalls bis zu einer gewissen Grenze - auch zu einer zusätzlichen Entwertung führen (so schon Urteil 1E.8/2000 vom 12. Dezember 2002 E. 8.1). Wenn die ESchK aufgrund ihrer detaillierten Feststellungen am Augenschein (vgl. dazu unten E. 7.2) zur Überzeugung gelangte, dass die konstatierten Einwirkungen zu einer zusätzlichen Minderung des Verkehrswerts führten, war es zulässig, hierfür einen Zuschlag zuzusprechen.
Näher zu prüfen ist die Berechnung dieses Zuschlags.
7.2 Die ESchK räumte ein, dass es schwerfalle, den Minderwert nach Marktkriterien zu schätzen, da kein Markt für direkt überflogene Liegenschaften bestehe. Auch wirkten sich die nicht lärmbezogenen Faktoren bei den einzelnen Grundstücken unterschiedlich aus, je nach den tatsächlichen Gegebenheiten, der Zonierung und der Lärmempfindlichkeit des Grundstücks. Jedenfalls betreffe der Minderwert hauptsächlich die Nutzung des Aussenraums; es erscheine daher zweckmässig, den Zuschlag nach pflichtgemässem Ermessen als Prozentsatz auf dem Landwert festzulegen.
Hierfür führte die ESchK im September 2011 jeweils zwischen 21 und 23 Uhr Augenscheine im Aussenbereich der betroffenen Liegenschaften durch. Die Beurteilung erfolgte anhand der Kriterien Belastung aus anderen Lärmquellen (Schiene, Strasse etc.), Tiefe des Direktüberflugs, Grösse Flugzeugtypen (inkl. Flügelspannweite), Umfang Erscheinungsbild Flugzeuge vom Boden aus, Lichtimmissionen der Landescheinwerfer, besondere Lärmart und Tonalität, Randwirbelschleppen/Luftturbulenzen, Kerosindämpfe und Bedrohlichkeit des Überflugs. Die Bewertung dieser Kriterien erfolgte anhand der Kategorien sehr stark, stark, mässig, gering und minimal/fehlt. Weiter prüfte die ESchK, ob die Liegenschaft in einer Nutzungszone der Empfindlichkeitsstufe (ES) II oder III liege. Die so festgelegten Zuschläge lagen im Normalfall zwischen 15 % bis 20 % des (relativen) Landwerts.
7.3 Das Bundesverwaltungsgericht hielt es nicht für überzeugend, den Zuschlag nur auf dem Land- und nicht auch auf dem Gebäudewert zu gewähren; vielmehr sei der Zuschlag stets als Prozentsatz des Verkehrswerts des Grundstücks festzulegen, also dem Wert von Land und allfälligen Gebäuden. Dabei sei der Verkehrswert ohne Fluglärm (und nicht mit Fluglärm) zugrunde zu legen.
Zur Höhe des Zuschlags erwog die Vorinstanz, dass sich die Lärmimmissionen stärker auf den Verkehrswert einer direkt überflogenen Liegenschaft auswirkten als die nicht lärmbezogenen Aspekte. Der Zuschlag müsse daher weit unter der Hälfte des lärmbedingten Minderwerts liegen, ansonsten er nicht mehr als angemessen betrachtet werden könne. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Sache an die ESchK zurück, um die Höhe des Zuschlags für nicht lärmbezogene Aspekte nach diesen Grundsätzen neu zu bestimmen.
7.4-7.6 [Zusammenfassung: Standpunkte der Parteien].
7.7 Die Enteignungsentschädigung für direkten Überflug wird praxisgemäss nach der Differenzmethode berechnet, d.h. sie umfasst die Wertdifferenz zwischen dem Verkehrswert des unbelasteten und des belasteten Grundstücks (Art. 19 lit. b EntG; vgl. HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, 1986, N. 173 zu Art. 19 EntG mit Hinweisen). Diese Differenz wird üblicherweise in Prozenten des Verkehrswerts des unbelasteten Grundstücks ausgedrückt, obwohl dies nicht zwingend ist (vgl. dazu BGE 134 II 49 E. 11 S. 67 f.). In zwei Urteilen zum Überflug betreffend den Flughafen Genf schätzte das Bundesgericht die gesamte Wertminderung (Fluglärm und andere Beeinträchtigungen) auf 30 % des Verkehrswerts des Grundstücks ohne Immissionen (BGE 122 II 349 E. 4c und d S. 358; Urteil 1E.8/2000 vom 12. Dezember 2000 E. 8.1). Es ist kein Grund ersichtlich, eine andere Bezugsgrösse zugrunde zu legen, wenn die Werteinbusse - wie hier geschehen - für den Lärm und die übrigen Nachteile separat ermittelt wird. Insofern ist die Anweisung des Bundesverwaltungsgerichts, den Zuschlag auf der Basis des Verkehrswerts (d.h. des Land- und Gebäudewerts) ohne Fluglärm festzusetzen, nicht zu beanstanden.
Dies sagt allerdings noch nichts über die Höhe des Zuschlags aus.
7.8 Eine objektive Quantifizierung der lärmunabhängigen Wertminderung ist nicht möglich, wie bereits die ESchK dargelegt hat. Diese Entschädigungskomponente ist daher grundsätzlich durch Schätzerermessen zu bestimmen, wobei der ESchK - die aufgrund ihres Augenscheins einen eigenen Eindruck von den Auswirkungen des direkten Überflugs gewonnen hat - ein erheblicher Spielraum zusteht. Wie die Erwägungen der Schätzungsentscheide zeigen, wurden (trotz der Bezugnahme auf den Landwert) nicht nur die Beeinträchtigung der Aussenraumnutzung, sondern auch die Einwirkungen im Gebäudeinnern berücksichtigt (Lichtimmissionen, bedrohliche Situation). Insofern ist - unabhängig von der Bezugsgrösse (relativer Landwert mit Fluglärm) - zu prüfen, ob die von der ESchK zugesprochenen Zuschläge (umgerechnet in Prozentsätze des Verkehrswerts ohne Fluglärm) im Rahmen ihres schätzerischen Ermessens liegen.
Beide Parteien berufen sich auf das Urteil 1E.8/2000 vom 12. Dezember 2002. Damals sprach das Bundesgericht einen Zuschlag von 5 % des Verkehrswerts für die nicht lärmbedingten Nachteile des Überflugs zu; damit erhöhte sich die gesamte Wertminderung von 25 % auf 30 % des Verkehrswerts des Grundstücks. Der damalige Fall betraf ein Einfamilienhaus und damit eine eher empfindliche Wohnnutzung; dagegen lag die Überflughöhe (mit 125 m) höher als in den hier zu beurteilenden Fällen. Liegt der Zuschlag der ESchK, umgerechnet auf den Verkehrswert, in dieser Grössenordnung, ist von vornherein nicht von einer Überschreitung des Schätzerermessens auszugehen. Deutlich höhere Zuschläge der ESchK bedürften einer besonderen Rechtfertigung. Denkbar ist jedoch auch, dass die ESchK den Zuschlag niedriger festsetzt, z.B. wenn ein Grundstück nur im unüberbauten Bereich oder nur ganz am Rande überflogen wird.
Den Parteien ist im Grundsatz zuzustimmen, dass der Zuschlag nicht in eine feste Relation zum Lärmminderwert zu setzen ist. Allerdings muss die Gesamtentschädigung (Lärmminderwert plus Zuschlag) plausibel sein. Wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat, kann die Summe des lärmbedingten Minderwerts und des Minderwerts aufgrund der nicht lärmbezogenen Aspekte nicht höher liegen als der Verkehrswert ohne Fluglärm, weil mehr als eine vollständige Entwertung nicht möglich ist. Ist ein Grundstück bereits aufgrund des Fluglärms stark entwertet, ist es daher möglich, dass die weiteren Nachteile des Überflugs ökonomisch nur noch unwesentlich ins Gewicht fallen. Insofern muss stets noch geprüft werden, ob die Gesamtentwertung des Grundstücks (durch den Fluglärm und die übrigen Aspekte des direkten Überflugs) vertretbar erscheint. (...)
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Indemnité d'expropriation en cas de survol direct; étendue et calcul de la moins-value, en particulier lorsque seule une partie d'un bien-fonds est survolée (art. 16 ss LEx). Aperçu de l'état du litige (consid. 2).
Confirmation de la jurisprudence au terme de laquelle le propriétaire d'une parcelle directement survolée à basse altitude a droit à une indemnité d'expropriation en raison des immissions de bruit, indépendamment de la prévisibilité de ces dernières (consid. 3.4).
L'indemnité vise en principe à compenser la moins-value de l'intégralité du bien-fonds et pas seulement celle de la partie survolée (consid. 3.5). Des exceptions à ce principe peuvent se justifier pour des parcelles particulièrement étendues ou supportant plusieurs bâtiments d'habitation (consid. 3.6).
La méthode hédoniste développée par la Commission fédérale d'estimation (modèle CFE) pour déterminer la moins-value liée au bruit de survol des immeubles de rendement est également applicable dans les communes faisant l'objet de vols d'approche, par l'est, en soirée ou de nuit (consid. 4).
Justification et calcul d'une indemnité complémentaire destinée à compenser les autres inconvénients liés au survol direct que les nuisances sonores (consid. 7).
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fr
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-136%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,637
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142 II 136
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142 II 136
Sachverhalt ab Seite 137
A. Nach Einführung der sogenannten "Ostanflüge" auf Piste 28 des Flughafens Zürich im Oktober 2001 ersuchten zahlreiche Grundeigentümer aus der betroffenen Region den Flughafen Zürich AG um eine Entschädigung für den eingetretenen Minderwert. Dazu gehörten auch die Gemeinde Kloten (Parzellen Nrn. 3472 und 3465), A. (Nr. 4962), die B. AG (Nr. 4290), C. (Nr. 4693), D. (Nr. 4691), E. (Nr. 3918) und F. (Nr. 4692) (im Folgenden: die Enteigneten), deren Parzellen beim Anflug auf den Flughafen Zürich direkt überflogen werden.
In acht Entscheiden vom 14. November, 22. November und 16. Dezember 2011 (alle zugestellt am 7. März 2012) wies die Eidgenössische Schätzungskommission, Kreis 10 (nachfolgend: ESchK) das Entschädigungsbegehren der B. AG ab; die übrigen Begehren hiess sie teilweise gut und setzte die Entschädigungen fest.
B. Gegen die Schätzungsentscheide erhoben sowohl die Enteigneten als auch die Flughafen Zürich AG und der Kanton Zürich (im Folgenden: die Enteigner) Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht. Dieses hiess am 1. April 2014 alle Beschwerden teilweise gut. Es hob die angefochtenen Schätzungsentscheide teilweise auf und wies die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an die ESchK zurück.
C. Gegen jeden der acht Entscheide des Bundesverwaltungsgerichts erhoben die Enteigner am 23. Mai 2014 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht mit dem Antrag, die Entschädigungen herabzusetzen bzw. keine Entschädigung zuzusprechen.
D. In der öffentlichen Sitzung vom 17. März 2016 hiess das Bundesgericht die Beschwerden teilweise gut und wies sie im Übrigen ab. Es hob die angefochtenen Entscheide auf und wies die Sache zu neuer Beurteilung im Sinne der Erwägungen an das Bundesverwaltungsgericht zurück; dieses werde - soweit immer möglich - endgültig (ohne nochmalige Rückweisung an die ESchK) zu entscheiden haben.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Die bundesgerichtliche Rechtsprechung unterscheidet zwischen der Enteignung nachbarlicher Abwehrrechte gegen übermässige Immissionen einerseits und der Enteignung durch direkten Überflug andererseits.
2.1 Entschädigungsansprüche wegen übermässiger Immissionen setzen praxisgemäss die Unvorhersehbarkeit der Lärmimmissionen, deren Spezialität und die Schwere des immissionsbedingten Schadens voraus (BGE 136 II 263 E. 7 S. 266 mit Hinweisen). (...)
2.2 Ein enteignungsrechtlich relevanter "eigentlicher" oder "direkter" Überflug liegt vor, wenn durch den Flugbetrieb der nach Art. 667 Abs. 1 ZGB dem Grundeigentum zuzurechnende Luftraum unmittelbar verletzt wird (vgl. BGE 134 II 49 E. 5 S. 58 mit zahlreichen Hinweisen). Dies setzt voraus, dass die Flugzeuge regelmässig in die Luftsäule über dem Grundstück eindringen, und dies in einer derart geringen Höhe, dass die schutzwürdigen Interessen des Eigentümers an der ungestörten Nutzung seines Eigentums betroffen werden. An die Stelle der privatrechtlichen Klage gemäss Art. 641 Abs. 2 ZGB tritt in diesem Fall der Anspruch auf Enteignungsentschädigung, vergleichbar der Entschädigung für die zwangsweise Errichtung einer Dienstbarkeit (Überflugservitut).
Vorliegend ist unstreitig, dass die Voraussetzungen des direkten Überflugs in allen hier zu beurteilenden Fällen vorliegen. Streitig ist dagegen die Höhe der Entschädigung.
2.3 Die ESchK sprach eine Minderwertentschädigung nicht für das gesamte Grundstück, sondern nur für den vertikal überflogenen Grundstücksteil zu. In einem ersten Schritt berechnete sie den fluglärmbedingten Minderwert des senkrecht überflogenen Landstreifens bzw. Gebäudeteils. Hierfür legte sie bei Einfamilienhäusern (...) das Modell MIFLU I und bei Ertragsliegenschaften (...) das hedonische Modell ESchK zugrunde (...). Vom so berechneten Minderwert nahm die ESchK aus Billigkeitsgründen gewisse Abzüge unter Berücksichtigung der bestehenden Lärmvorbelastung zum Zeitpunkt des Erwerbs bzw. der Überbauung der Parzellen vor. In einem zweiten Schritt setzte sie einen Zuschlag zur Abgeltung der lärmunabhängigen Aspekte des Direktüberflugs fest (in Prozenten des Landwerts mit Fluglärm), wobei ebenfalls nur die im Überflugkorridor liegende Teilfläche berücksichtigt wurde.
2.4 Dagegen entschied das Bundesverwaltungsgericht, dass der Minderwert der gesamten Parzelle und nicht nur des überflogenen Parzellenteils zu entschädigen sei (vgl. dazu unten E. 3). (...) Aufgrund der besonders starken Zunahme der abendlichen und nächtlichen Ostanflüge in Kloten hielt es das hedonische Modell ESchK nicht für anwendbar, sondern wies die Schätzungskommission an, den fluglärmbedingten Minderwert der Ertragsliegenschaften anhand eines neu festzusetzenden Rasters zu beurteilen, der sich an MIFLU I anlehnt (vgl. dazu unten E. 4). Überdies kritisierte es das Vorgehen der ESchK bei der Festsetzung der Billigkeitsabzüge (nicht publ. E. 5 und 6). Den Zuschlag für nicht lärmbedingte Nachteile des direkten Überflugs erachtete das Bundesverwaltungsgericht grundsätzlich als berechtigt, beanstandete aber dessen Berechnung (unten E. 7).
3. Streitig ist zunächst, ob die Entschädigung auf den direkt überflogenen Parzellenteil zu beschränken oder der Minderwert des gesamten Grundstücks zu entschädigen ist, auch wenn dieses nur teilweise innerhalb des Überflugkorridors liegt.
3.1 Die ESchK beschränkte die Entschädigung aus Gründen der Gleichberechtigung auf den direkt überflogenen Bereich, weil ansonsten ein Grundeigentümer mit einer grossen, aber nur teilweise überflogenen Parzelle eine grössere Entschädigung erhielte als derjenige, dem eine kleinere Parzelle gehöre, die im gleichen Flächenumfang direkt überflogen werde. Bezüglich der nicht direkt überflogenen Teilflächen kämen lediglich nachbarrechtliche Ansprüche in Betracht.
Dem widersprach das Bundesverwaltungsgericht: Dem Grundeigentümer stehe unter dem Titel "direkter Überflug" eine Entschädigung zu, die den Minderwert des gesamten Grundstücks decke, unabhängig davon, ob die betroffene Parzelle ganz oder teilweise innerhalb des Überflugkorridors liege. Der Grundeigentümer müsse nämlich nach Art. 641 Abs. 2 ZGB auch kein partielles Eindringen dulden. Die rechtliche Besserstellung der Eigentümer direkt überflogener Liegenschaften im Enteignungsverfahren beruhe auf der besonderen zivilrechtlichen Ausgangslage; sie sei daher sachlich begründet und verstosse nicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot.
Dies gelte auch, wenn eine Liegenschaft mit mehreren Mehrfamilienhäusern nur teilweise überflogen werde. Zwar wäre es denkbar, eine Gesamtliegenschaft gedanklich in mehrere Parzellen aufzuteilen, die je eines der Gebäude plus das umgebende Land umfassen, und eine Entschädigung nur für den Minderwert derjenigen gedachten Parzellen zuzusprechen, die zumindest teilweise im Überflugkorridor liegen. Doch würde dies ebenfalls darauf hinauslaufen, dem Grundeigentümer die ihm aufgrund der zivilrechtlichen Ausgangslage zustehende volle Enteignungsentschädigung zu verweigern.
3.2 Die Beschwerdeführer werfen der Vorinstanz vor, Entschädigungspflicht und -höhe vermengt und unzulässigerweise in das Schätzungsermessen der ESchK eingegriffen zu haben. Sie verweisen auf BGE 129 II 72 E. 2.6 S. 79, wonach die Entschädigung für die Eigentümer von Wohnhäusern gedacht sei, die von den besonderen Einwirkungen eines Direktüberflugs betroffen seien; es sei keinesfalls die Idee gewesen, für Flächen oder ganze Wohnhäuser, die sich auf grossen Parzellen ausserhalb des Überflugkorridors befinden, ebenfalls eine solche Entschädigung zuzusprechen. Das Vorgehen der ESchK, nur den im Überflugkorridor liegenden Teil des Grundstücks für die Entschädigungshöhe heranzuziehen, sei der einzig sachgerechte Ansatz.
Auch bei ökonomischer Betrachtung könne eine Überflugservitut am Rand der Parzelle nicht einen anderen Wert haben, ob nun eines oder neun Mehrfamilienhäuser auf der Parzelle stünden. Umgekehrt sei das Mehrfamilienhaus, das am weitesten vom Überflugkorridor entfernt liege, keinesfalls anders zu bewerten, ob es nun auf einer vom Überflugkorridor angeschnittenen Parzelle mit acht weiteren Mehrfamilienhäusern liege oder abparzelliert auf einer separaten Parzelle.
Selbst wenn man auf die Wertminderung des gesamten Grundstücks abstellen wollte, wäre nicht die Differenz der Verkehrswerte mit und ohne Fluglärm, sondern mit und ohne direkten Überflug massgebend. Würde nämlich der Anflug knapp am Grundstück vorbeiführen, ohne dessen Luftraum zu beanspruchen, wäre der Fluglärm derselbe; zu entschädigen seien daher allenfalls die besonderen Einwirkungen des Überflugs. Die Zusprechung einer Immissionsentschädigung für die gesamte Parzelle sei auch mit der Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Eisenbahnrecht nicht vereinbar: Im Urteil BGE 131 II 458 E. 4 S. 464 habe es das Bundesgericht abgelehnt, neben dem Wert des abgetretenen Landstreifens auch eine Entschädigung für die verstärkten Lärm- und Staubimmissionen auf dem restlichen Grundstück zuzusprechen, weil diese nicht Folge der Enteignung, sondern des Werks seien und auch ohne Inanspruchnahme des Bodens des Enteigneten eingetreten wären.
3.3 Die Beschwerdegegner verweisen dagegen auf die bundesgerichtliche Rechtsprechung, wonach ein direkter Überflug auch vorliege, wenn das Flugzeug nur teilweise in die Luftsäule eines Grundstücks eindringe; auch in diesen Fällen sei stets eine Entschädigung für den Minderwert des gesamten Grundstücks zugesprochen worden, ohne nach der überflogenen oder der nicht überflogenen Fläche zu differenzieren. Es stelle keine Ungleichbehandlung dar, wenn der Eigentümer einer kleinen Parzelle im Überflugkorridor eine geringere Entschädigung erhalte als der Eigentümer einer grossen, teilweise überflogenen Parzelle, weil letzterer den entsprechend grösseren Schaden habe.
Die von den Beschwerdeführern geforderte Aufspaltung der Parzelle in einen überflogenen und einen nicht überflogenen Teil würde dazu führen, Grundstücke in Flughafennähe systematisch schlechter zu behandeln als weiter entfernt liegende Parzellen, da der Überflugkorridor (2.5° Sektor) immer schmaler werde, je mehr man sich der Aufsetzzone nähere: In 3,2 km Entfernung sei er 140 m, in 1,6 km Distanz nur 70 m breit. Ohnehin sei der Überflugkorridor im Nahbereich des Landeanflugs zu schmal und müsse mindestens 100 m betragen: Seit der Inbetriebnahme des ILS 28 ("instrument landing system" auf Piste 28) fänden vermehrt auch Ostanflüge bei Westwindlage tagsüber statt, zu Zeiten, in denen Grossraumflugzeuge mit grösseren Spannweiten landeten.
3.4 Nach ständiger bundesgerichtlicher Rechtsprechung hat ein Grundeigentümer, dessen Grundstück regelmässig in genügender Tiefe direkt überflogen wird, Anspruch auf eine Entschädigung nicht nur für die speziellen Einwirkungen des Überflugs (Bedrohlichkeit, Luftturbulenzen, Kerosingestank etc., vgl. unten E. 7), sondern auch für den Fluglärm (BGE 122 II 349 E. 4b S. 356; BGE 129 II 72 E. 2.6 S. 78 f. und E. 4 S. 81; BGE 131 II 137 E. 3.1.4 und 3.1.5 S. 148; Urteil 1E.8/2000 vom 12. Dezember 2002 E. 3 und 6.1 [alle betr. Genf]; BGE 134 II 49 E. 5 S. 58 ff.; und Urteil 1E.20/2007 Urteil vom 28. April 2008 E. 7.3 [beide betr. Opfikon]; vgl. auch BGE 136 II 165 E. 5.2 S. 175 und zum Ganzen MARGRIT SCHILLING, Enteignungsrechtliche Folgen des zivilen Luftverkehrs, ZSR 125/2006 I S. 23 f. und 26). Dies wird damit begründet, dass ein solcher Überflug einen unmittelbaren und schweren Eingriff in das Eigentum darstellt, der unabhängig von der Lage des Grundstücks und vom Ortsgebrauch (d.h. auch in der Umgebung eines Flughafens) nicht geduldet werden muss (BGE 129 II 72 E. 2.3 S. 75 und E. 2.6 S. 78 f.) und Anspruch auf Abgeltung des gesamten Schadens gibt, unabhängig davon, ob auch die Voraussetzungen für eine Entschädigung wegen übermässiger Lärmimmissionen gegeben wären (SCHILLING, a.a.O., S. 26).
Den Beschwerdeführern ist einzuräumen, dass diese Rechtsprechung für die Enteigneten grosszügiger ist als die Praxis zur Teilenteignung von Landstreifen für den Strassen- oder Eisenbahnbau (vgl. BGE 141 I 113 E. 6.5.1 S. 120 mit Hinweisen zur "Schutzschildfunktion") und zu einer Privilegierung von Grundeigentümern in der Anflugschneise gegenüber anderen, in vergleichbarem Masse von Fluglärm betroffenen Eigentümern führen kann. Allerdings würde eine Praxisänderung, wie sie den Beschwerdeführern vorschwebt, nur neue Rechtsungleichheiten schaffen: Insbesondere würden die beim Anflug auf den Flughafen Zürich direkt überflogenen Grundeigentümer schlechter behandelt als zahlreiche Grundeigentümer in Vernier und anderen Gemeinden des Kantons Genf, die bereits auf der Grundlage der bisherigen Rechtsprechung voll entschädigt worden sind.
Im Urteil BGE 136 II 263 E. 8 S. 269 führte das Bundesgericht (zum Stichtag für die Vorhersehbarkeit) aus, dass es sich um eine Lückenfüllung durch den Richter nach Art. 1 Abs. 2 ZGB handle, an der aus Gründen der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit festzuhalten sei, solange der Gesetzgeber keine andere Regelung treffe (vgl. auch ADRIAN GOSSWEILER, Entschädigungen für den Lärm von öffentlichen Verkehrsanlagen, 2014, Rz. 10 S. 10 und Rz. 931 S. 574, der es für "mehr als fraglich" hält, ob eine Praxisänderung des Bundesgerichts zum heutigen Zeitpunkt aus Rechtssicherheitsgründen überhaupt zulässig wäre, und ein Handeln des Gesetzgebers verlangt).
Analoges gilt für die Rechtsprechung zum direkten Überflug: Es sind keine zwingenden Gründe ersichtlich, auf die bisherige Praxis zurückzukommen. Aufgrund der massiven Beeinträchtigung von Grundstücken durch den direkten Überflug unterscheiden sich diese Fälle auch von anderen Kategorien der Teilenteignung (z.B. eines Grundstückstreifens).
3.5 Wie das Bundesverwaltungsgericht zutreffend dargelegt hat, liegt ein direkter Überflug schon vor, wenn ein Flugzeug nur am Rande - etwa mit einem Flügel - in die Luftsäule eines Grundstücks eindringt (Urteil 1C_284/2009 vom 8. Juni 2010 E. 12.2 mit Hinweis, nicht publ. in: BGE 136 II 263). Auch in diesem Fall hat der Eigentümer grundsätzlich Anspruch auf eine volle Entschädigung nach Art. 16 des Bundesgesetzes vom 20. Juni 1930 über die Enteignung (EntG; SR 711), d.h. es ist grundsätzlich der Minderwert des gesamten Grundstücks (Art. 19 lit. b EntG) für alle mit dem Überflug verbundenen Nachteile zu ermitteln (BGE 129 II 72 E. 4 S. 81; Urteil 1E_8/2000 vom 12. Dezember 2002 E. 2.2.2, 6.1 und 7). Besonderheiten des Überflugs (wie der Überflug nur eines Randbereichs oder eine ungewöhnliche Parzellengrösse) können jedoch bei der Entschädigungsbemessung berücksichtigt werden (vgl. E. 3.6 und 7.8 hiernach).
Dies ist unter dem Aspekt der Rechtsgleichheit nicht zu beanstanden, jedenfalls sofern es sich um von Grösse und Überbauung her durchschnittliche Grundstücke handelt. Die Auswirkungen des Überflugs dürften für die Bewohner solcher Liegenschaften dieselben sein, gleich, ob sie vollständig oder nur teilweise in der Anflugschneise liegen. Damit wird auch eine Ungleichbehandlung von direkt überflogenen Parzellen in der Nähe des Aufsatzpunktes gegenüber weiter entfernt liegenden Parzellen vermieden.
3.6 Dagegen ist den Beschwerdeführern einzuräumen, dass diese Praxis bei ungewöhnlich grossen und/oder mit mehreren Häusern überbauten Parzellen, die nur zu einem kleinen Teil im Überflugkorridor liegen, zu stossenden Ergebnissen führen kann. Die Eigentümer von Grundstücken im Anflugkorridor werden bereits bessergestellt als andere Anwohner des Flughafens, die nur unter den strengen Voraussetzungen der Enteignung von Nachbarrechten entschädigt werden. Auch wenn sich diese Unterscheidung im Grundsatz rechtfertigen lässt (oben E. 3.5), erscheint es unter dem Blickwinkel der Rechtsgleichheit problematisch, eine Entschädigung auch für Bauten zuzusprechen, die vollständig ausserhalb des Überflugkorridors liegen, nur weil sie sich auf derselben Parzelle befinden wie direkt überflogene Bauten.
Im Urteil 1C_286/2009 vom 13. Januar 2010 (E. 6, nicht publ. in: BGE 136 II 165) umfasste ein Grundstück vier Wohnblöcke, von denen nur einer direkt überflogen wurde. Da die Sache ohnehin zurückgewiesen werden musste, äusserte sich das Bundesgericht nicht selbst zur Entschädigungsfrage, wies aber die ESchK an zu prüfen, ob alle Stockwerkeigentümer der Liegenschaft oder nur diejenigen des direkt überflogenen Blocks Anspruch auf eine Entschädigung hätten. Damit hielt es eine gedankliche Aufteilung der Parzelle zumindest für möglich.
3.6.1 Vorliegend stellt sich die Frage vor allem für die Parzelle Nr. 4290 der B. AG: Diese ist 11'084 m2 gross und mit 9 Mehrfamilienhäusern überbaut. Vom direkten Überflug sind nur 1'299 m2 Land und zwei Mehrfamilienhäuser am südlichen Rand betroffen. In diesem Fall erscheint es unbillig, eine Überflugentschädigung für alle Mehrfamilienhäuser zuzusprechen, nur weil eine Abparzellierung unterblieben ist. Eine Entschädigung ist daher nur (aber immerhin) für die überflogenen Bauten samt Umschwung (rund zwei Neuntel der Gesamtparzelle) und nicht nur für den senkrecht überflogenen Teil zu gewähren. Dadurch wird auch verhindert, dass die Entschädigungssumme durch die Zusammenlegung mehrerer Einzelparzellen mit einer direkt überflogenen Parzelle erhöht werden kann.
Gleiches gilt für die Parzelle Nr. 3465 der Gemeinde Kloten, die nur auf 11 m2 am nördlichen Grundstückzipfel überflogen wird. Diese ist mit zwei aneinandergebauten Mehrfamilienhäusern überstellt. Auch hier rechtfertigt sich eine gedankliche Aufteilung in zwei Parzellen (entlang der Mauer zwischen den beiden Mehrfamilienhäusern).
Die übrigen überbauten Grundstücke, d.h. die Parzellen Nr. 4693 von C., Nr. 4691 von D., Nr. 3918 von E. und Nr. 4692 von F. mit einer Grösse von 1'000 bis 1'500 m2, sind nur mit einem Mehrfamilienhaus überstellt. (...)
3.6.2 Bei unüberbauten Parzellen ist eine Aufteilung in mehrere hypothetische Parzellen dagegen schwierig, weil sie von Lage und Grösse der potenziellen Bauten abhängt. Sofern diese nicht durch die Zonenplanung der Gemeinde vorgegeben sind, liegt es grundsätzlich im Ermessen der Eigentümer, mehrere kleinere oder eine grosse Baute zu erstellen. Eine gedankliche Aufteilung ist daher nur vorzunehmen, wenn sich aufgrund von Grösse und Form der Parzelle eine Überbauung mit mehreren Häusern geradezu aufdrängt.
Dies ist der Fall bei der 3'479 m2 grossen unüberbauten Parzelle Nr. 4962 von A., die nur zu 7,8 % im südlichen Grundstückszipfel überflogen wird. Gleich, ob die Liegenschaft nach dem Muster des südöstlich angrenzenden Quartiers mit Einfamilienhäusern, mit Reihenhäusern (wie im nördlich angrenzenden Gebiet) oder mit Mehrfamilienhäusern überbaut würde, wären jedenfalls nur die Bauten auf der südlichen Grundstückshälfte vom direkten Überflug betroffen. Es rechtfertigt sich deshalb, die Entschädigung auf diesen Teil zu beschränken.
(...)
4. Streitig ist ferner, ob das hedonische Modell ESchK der Belastung Klotens mit abendlichen und nächtlichen Ostanflügen genügend Rechnung trägt.
4.1 Das Bundesverwaltungsgericht verneinte dies: Das Modell ESchK berücksichtige (anders als das Modell MIFLU I) nur die Grundbelastung (von 6 bis 22 Uhr gemittelter Leq16h) und nicht die Tagesrandbelastung: Die Wertreduktion betrage 0,9 % pro dB über 45 dB (gemeint sind immer dB[A]). Seit der vollständigen Einführung der Ostanflüge konzentriere sich aber die Lärmbelastung in Kloten auf den späteren Abend (21-22 Uhr) und die erste Nachtstunde (22-23 Uhr), d.h. auf eine kurze Zeitspanne zu einer besonders sensiblen Tageszeit.
So sei beispielsweise an der Liegenschaft L.-strasse x die Grundbelastung relativ konstant geblieben (58,9 dB im Jahr 2002 und 60,9 dB im Jahr 2011); dagegen habe sich der Leq1h (21-22 Uhr) im selben Zeitraum von 57,0 auf 68,7 und der Leq1h (22-23 Uhr) von 60,7 auf 65,5 dB erhöht. Dies führe im Modell MIFLU I zu einem deutlichen Anstieg des Minderwerts von 11,1 % für 1999 auf 17,2 % per 2002 mit weiterem Anstieg ab 2004. Dagegen resultierten beim Modell ESchK auch für den Zeitraum ab 2004 nur geringfügig höhere Minderwerte als für den Zeitraum vor Einführung der Ostanflüge (1999: 12,7%; 2007: 14,0 %). Dies sei nicht plausibel, da die abendlichen und nächtlichen Ostanflüge durch jährlich zwischen 9'000 und 11'500 Flugzeugen von 21 bis 23 Uhr bzw. 11'000 bis 14'000 Flugzeugen von 20 bis 24 Uhr eine erhebliche Mehrbelastung darstellten.
Angesichts der bereits sehr langen Dauer der vorliegenden Verfahren sei es jedoch nicht gerechtfertigt, die Entwicklung eines neuen Modells an die Hand zu nehmen; dies umso weniger, als nicht klar sei, ob für ein Modell, das die Belastung am späten Abend und in der ersten Nachtstunde gesondert berücksichtige, überhaupt genügend Transaktionsdaten für Ertragsliegenschaften zur Verfügung stehen. Das Bundesverwaltungsgericht wies die ESchK deshalb an, den lärmbedingten Minderwert von Ertragsliegenschaften in Kloten anhand eines einfachen Rasters zu bestimmen. Dieser sei auf der Grundlage der Modellspezifikation von MIFLU I festzulegen, und zwar so, dass die Minderwerte leicht unter denjenigen liegen, welche MIFLU I für Einfamilienhäuser berechne. So könne für die Variable "Grundbelastung" ein Entwertungssatz von 0,80 % (statt 0,81 %) pro dB, bei der Variablen "Spitzenbelastung" 0,60 % (statt 0,65 %) pro dB und bei der Variablen "Tagesrandbelastung" 0,75 % (statt 0,80 %) pro dB festgelegt werden. Dabei sei dem Umstand Rechnung zu tragen, dass die Berechnung des Minderwerts bei MIFLU I multiplikativ und nicht additiv zu erfolgen habe und der Effekt der Spitzenbelastung auf dem durch die Grundbelastung schon reduzierten Verkehrswert ansetzen müsse. Weiter sei zu beachten, dass die Lärmkoeffizienten bei MIFLU I teilweise lageabhängig seien (grössere prozentuale Entwertung an guten Lagen als an schlechten). Sollten Einfamilienhäuser in Kloten, insbesondere solche in der Nähe des Überflugkorridors, bei MIFLU I aufgrund ihrer Lage generell höhere bzw. tiefere Wertreduktionen aufweisen, als dies im Mittel der Fall sei, müsse dem Rechnung getragen werden.
4.2 Die Beschwerdeführer halten diese Vorgaben für unzulässig. Sie werfen der Vorinstanz vor, ohne genügendes Fachwissen und ohne Gutachten das Modell ESchK für unanwendbar erklärt zu haben. Aus Gründen der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit sei es besser, am hedonischen Modell ESchK auch für die Ostgemeinden festzuhalten, als auf einen "selbstgebastelten" Raster abzustellen, noch dazu gestützt auf das Modell MIFLU I, das einen ganz anderen Markt abdecke. Die Märkte für Wohneigentum und für Ertragsliegenschaften reagierten infolge der unterschiedlichen Nutzungserwartungen eines Hauseigentümers einerseits und eines Wohnungsmieters andererseits unterschiedlich auf Einflüsse wie Fluglärm. Wenn überhaupt, dann müssten die Minderwerte für Mehrfamilienhäuser im Vergleich zu Einfamilienhäusern signifikant kleiner sein. Die Beschwerdeführer legen hierzu eine von ihnen in Auftrag gegebene Expertise der Wüest & Partner vom 19. Mai 2014 vor. Danach zeige das Mikrolagenmodell von Wüest & Partner, dass der Einfluss von Fluglärm bei Eigentumswohnungen ca. 40 % grösser sei als bei Mietwohnungen. (...)
4.3 Die Beschwerdegegner qualifizieren die Expertise der Wüest & Partner als unzulässiges Novum (...).
Im Übrigen sei die Expertise untauglich, weil sie sich mit dem Modell ESchK nicht ernsthaft auseinandersetze. Das Mikrolagenmodell beruhe auf Angebotsdaten (Inseraten) und damit auf Wunschvorstellungen der Vermieter (Soll-Mieten statt Ist-Mieten). Nicht berücksichtigt werde auch die mit der erhöhten Lärmbelastung zu besonders lärmempfindlichen Zeiten bewirkte erhöhte Mieterfluktuation, die mit Mehrkosten und Ertragsausfällen verbunden sei. Sie verweisen auf Rückgänge der Netto-Mieteinnahmen der B. AG für Parzelle Nr. 4290 in den Jahren 2004-2010 von 11 % bis 13 % gegenüber 2001. Allgemein seien in der Anflugschneise in Kloten Mietzinsrückgänge in der Grössenordnung von 8 % festzustellen, obwohl die Mietzinsindizes im gleichen Zeitraum um rund 15 % zugenommen hätten, der Angebotspreisindex von Wüest & Partner sogar um über 30 %. Im Übrigen berücksichtige das Mikrolagenmodell nicht genügend Daten im hier relevanten Perimeter mit Ostanflügen.
(...)
4.4 Die ESchK bezweifelt, dass es sich bei den Ostanflügen um einen besonderen Fall handle: Zahlreiche Gemeinden und eine Vielzahl von Liegenschaften seien von Ostanflügen betroffen; Spitzen- und Tagesrandbelastungen liessen sich an vielen Standorten in der Flughafenregion ins Feld führen. Das Modell ESchK sei auf der Grundlage von zahlreichen Transaktionsdaten und aufwendigen Modellrechnungen mit Varianten erstellt worden. Dagegen sei nicht ersichtlich, dass das Bundesverwaltungsgericht bei seinem Urteil auf immobilienökonomisches Fachwissen abgestellt habe. Der neue Raster führe zu Ungleichbehandlungen zwischen Mehrfamilienhäusern in Opfikon-Glattbrugg, die abstellend auf eine Grundbelastung von 45 dB entschädigt würden, und den vielen Ostanflugsgemeinden mit dem neuen Raster des Bundesverwaltungsgerichts, der auf einer Grundbelastung von 50 dB beruhe. Falls das Modell ESchK den gestellten Anforderungen nicht genüge, so sei eine fachgerechte Korrektur nach immobilienökonomischen Grundsätzen geboten. Die scheinbare rechnerische Einfachheit des Modells ESchK für die Anwendung dürfe nicht dazu verleiten, so lange daran herumzuschrauben, bis die Werte MIFLU I entsprächen. Ansonsten hätte von Anfang an kein eigenes Modell für Ertragsliegenschaften erarbeitet werden müssen.
4.5 Dem Bundesverwaltungsgericht ist einzuräumen, dass die geringfügigen Auswirkungen der abendlichen und nächtlichen Ostanflüge auf die Minderwerte gemäss hedonischem Modell ESchK Zweifel an dessen Anwendbarkeit auf die spezielle Situation im Osten des Flughafens wecken. Dagegen erscheint es problematisch, das Modell MIFLU I, das für selbstbewohnte Einfamilienhäuser entwickelt wurde, ohne weitere Abklärungen auf Ertragsliegenschaften anzuwenden (wenn auch mit geringfügigen Abstrichen beim Entwertungssatz). Unabhängig von der Expertise der Wüest & Partner (deren Zulässigkeit offenbleiben kann) ist davon auszugehen, dass selbstgenutztes Wohneigentum tendenziell empfindlicher auf Fluglärm reagiert als vermietete Mehrfamilienhäuser in gleicher Lage, schon weil Selbstnutzer sich langfristig einrichten und deshalb gesteigerte Erwartungen an die Wohnlage haben als Mieter, die umziehen können, wenn es ihnen zu lärmig wird. Das Bundesgericht hielt in BGE 134 II 164 E. 14.1 S. 163 fest, dass MIFLU I zur Ermittlung des lärmbedingten Wertverlustes vermieteter Mehrfamilienhäuser nicht einsetzbar sei, und forderte deshalb eine Methode zur schematischen Beurteilung des fluglärmbedingten Schadens vermieteter Mehrfamilienhäuser. Hierfür wurde das hedonische Modell ESchK entwickelt, das auf umfangreichen Transaktionsdaten beruht, von Fachleuten erarbeitet wurde und sich gemäss statistischen Gütekriterien als genügend plausibel und zuverlässig erwiesen hat (BGE 138 II 77 E. 12 S. 100 ff.).
Es liegt in der Natur eines solchen statistischen Modells, dass es nicht auf die Besonderheiten jedes Einzelfalls zugeschnitten ist, sondern eine schematische Beurteilung des fluglärmbedingten Minderwerts in einer Vielzahl von Fällen ermöglicht. Das Modell ESchK beruht auf einer linearen Entwertung von 0,9 % pro dB über der Grundbelastung von 45 dB, ausgehend von der gemittelten Belastung zwischen 6-22 Uhr, ohne Berücksichtigung von Spitzen- und Tagesrandbelastungen. Dagegen sieht das Modell MIFLU I einen (multiplikativ berechneten) Minderwert von 0,81 % pro dB ab einer Grundbelastung von 50 dB vor, mit zusätzlicher Entwertung für Spitzen- und Tagesrandbelastungen. Es ist offensichtlich, dass diese Systemunterschiede in Extremfällen (d.h. keine bzw. eine besonders hohe Tagesrandbelastung bei gleicher Grundbelastung) zu Differenzen bei der Minderwertberechnung führen. Diese belegen für sich alleine noch nicht, dass das Modell ESchK unbrauchbar ist: Möglich ist auch, dass das Modell MIFLU I die Wertminderung bei Tagesrandspitzen überschätzt; die Differenzen können (zumindest teilweise) auch auf die unterschiedliche Nutzung der Objekte (selbstgenutztes Wohneigentum/Ertragsliegenschaften) zurückzuführen sein. Ob und inwiefern das eine oder andere Modell - oder beide Modelle - unter Berücksichtigung der gebotenen Schematisierung korrekturbedürftig erscheinen und wie diese Korrektur vorzunehmen ist, lässt sich ohne immobilienökonomisches und statistisches Fachwissen nicht beurteilen.
4.6 Gegen eine Rückweisung zur Prüfung der bestehenden Modelle und ihre allfällige Korrektur, unter Beizug externer Gutachter oder der Oberschätzungskommission, sprechen jedoch gewichtige Gründe:
Das Bundesverwaltungsgericht hat zu Recht bezweifelt, dass genügend Transaktionsdaten zur Verfügung stehen, um ein tragfähiges Modell für die vom Ostanflug betroffenen Gemeinden zu entwickeln. Zudem besteht die Gefahr, dass jede Änderung des Modells zu neuen - wenn auch anderen - Ungleichbehandlungen führt, wie die ESchK in ihrer Vernehmlassung überzeugend darlegt. Schliesslich erscheint es unter dem Blickwinkel der Verfahrensdauer vordringlich, dass die Entschädigungsverfahren alsbald zum Abschluss gebracht werden. Den Enteigneten ist nicht damit gedient, wenn sich die Entschädigungsleistungen durch komplexe Abklärungen erheblich verzögern, auch wenn dies im Ergebnis zu einer leicht höheren Entschädigung führen könnte.
Gründe der Rechtssicherheit und der Rechtsgleichheit wie auch das Beschleunigungsgebot sprechen deshalb für die Beibehaltung des Modells ESchK.
(...)
7. Den Zuschlag für nicht lärmbezogene Aspekte des Direktüberflugs bestimmte die ESchK unter Würdigung der Überflugsituation am Augenschein: Er wurde als Prozentsatz des Landwerts (unter Berücksichtigung des Fluglärms) festgelegt. Die Beschwerdeführer bestreiten, dass ein solcher Zuschlag überhaupt zulässig sei; sie machen geltend, es gebe keinerlei Evidenz für einen Einfluss der nicht lärmbezogenen Aspekte der Direktüberflüge auf den Wert der betroffenen Liegenschaften. Eventualiter halten sie die vom Bundesverwaltungsgericht gemachten Vorgaben für dessen Berechnung für gesetzeswidrig.
7.1 ESchK und Bundesverwaltungsgericht hielten einen Zuschlag für nötig, weil direkt überflogene Grundstücke nicht nur dem Lärm des Luftverkehrs, sondern weiteren Beeinträchtigungen ausgesetzt seien (Bedrohlichkeit des Überflugs in geringer Höhe; Luftturbulenzen, Kerosindampf, Landescheinwerfer etc.). Diese nicht lärmbezogenen Aspekte des Direktüberflugs bildeten eine eigenständige Komponente, die sich nach der Lebenserfahrung in einem zusätzlichen Preisabschlag auswirke. Nichts anderes ergebe sich aus der Dissertation von OTTO WIPFLI (Bemessung immissionsbedingter Minderwerte von Liegenschaften, 2007, S. 122): Dieser habe lediglich festgehalten, dass noch nie versucht worden sei, eine allfällige Wertminderung wegen der nicht lärmbezogenen Faktoren des direkten Überflugs aus immobilienökonomischer Sicht objektiv, transparent und nachvollziehbar zu quantifizieren.
Diese Erwägungen entsprechen der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. BGE 129 II 72 E. 2.2 mit Hinweis) und sind nicht zu beanstanden. Auch wenn empirische Grundlagen zum Einfluss der nicht lärmbezogenen Nachteile aufgrund des kleinen Kreises von direkt überflogenen Grundstücken fehlen, ist es plausibel, dass zusätzliche Nachteile (Licht- und Geruchsimmissionen; ideelle Immissionen) - jedenfalls bis zu einer gewissen Grenze - auch zu einer zusätzlichen Entwertung führen (so schon Urteil 1E.8/2000 vom 12. Dezember 2002 E. 8.1). Wenn die ESchK aufgrund ihrer detaillierten Feststellungen am Augenschein (vgl. dazu unten E. 7.2) zur Überzeugung gelangte, dass die konstatierten Einwirkungen zu einer zusätzlichen Minderung des Verkehrswerts führten, war es zulässig, hierfür einen Zuschlag zuzusprechen.
Näher zu prüfen ist die Berechnung dieses Zuschlags.
7.2 Die ESchK räumte ein, dass es schwerfalle, den Minderwert nach Marktkriterien zu schätzen, da kein Markt für direkt überflogene Liegenschaften bestehe. Auch wirkten sich die nicht lärmbezogenen Faktoren bei den einzelnen Grundstücken unterschiedlich aus, je nach den tatsächlichen Gegebenheiten, der Zonierung und der Lärmempfindlichkeit des Grundstücks. Jedenfalls betreffe der Minderwert hauptsächlich die Nutzung des Aussenraums; es erscheine daher zweckmässig, den Zuschlag nach pflichtgemässem Ermessen als Prozentsatz auf dem Landwert festzulegen.
Hierfür führte die ESchK im September 2011 jeweils zwischen 21 und 23 Uhr Augenscheine im Aussenbereich der betroffenen Liegenschaften durch. Die Beurteilung erfolgte anhand der Kriterien Belastung aus anderen Lärmquellen (Schiene, Strasse etc.), Tiefe des Direktüberflugs, Grösse Flugzeugtypen (inkl. Flügelspannweite), Umfang Erscheinungsbild Flugzeuge vom Boden aus, Lichtimmissionen der Landescheinwerfer, besondere Lärmart und Tonalität, Randwirbelschleppen/Luftturbulenzen, Kerosindämpfe und Bedrohlichkeit des Überflugs. Die Bewertung dieser Kriterien erfolgte anhand der Kategorien sehr stark, stark, mässig, gering und minimal/fehlt. Weiter prüfte die ESchK, ob die Liegenschaft in einer Nutzungszone der Empfindlichkeitsstufe (ES) II oder III liege. Die so festgelegten Zuschläge lagen im Normalfall zwischen 15 % bis 20 % des (relativen) Landwerts.
7.3 Das Bundesverwaltungsgericht hielt es nicht für überzeugend, den Zuschlag nur auf dem Land- und nicht auch auf dem Gebäudewert zu gewähren; vielmehr sei der Zuschlag stets als Prozentsatz des Verkehrswerts des Grundstücks festzulegen, also dem Wert von Land und allfälligen Gebäuden. Dabei sei der Verkehrswert ohne Fluglärm (und nicht mit Fluglärm) zugrunde zu legen.
Zur Höhe des Zuschlags erwog die Vorinstanz, dass sich die Lärmimmissionen stärker auf den Verkehrswert einer direkt überflogenen Liegenschaft auswirkten als die nicht lärmbezogenen Aspekte. Der Zuschlag müsse daher weit unter der Hälfte des lärmbedingten Minderwerts liegen, ansonsten er nicht mehr als angemessen betrachtet werden könne. Das Bundesverwaltungsgericht wies die Sache an die ESchK zurück, um die Höhe des Zuschlags für nicht lärmbezogene Aspekte nach diesen Grundsätzen neu zu bestimmen.
7.4-7.6 [Zusammenfassung: Standpunkte der Parteien].
7.7 Die Enteignungsentschädigung für direkten Überflug wird praxisgemäss nach der Differenzmethode berechnet, d.h. sie umfasst die Wertdifferenz zwischen dem Verkehrswert des unbelasteten und des belasteten Grundstücks (Art. 19 lit. b EntG; vgl. HESS/WEIBEL, Das Enteignungsrecht des Bundes, 1986, N. 173 zu Art. 19 EntG mit Hinweisen). Diese Differenz wird üblicherweise in Prozenten des Verkehrswerts des unbelasteten Grundstücks ausgedrückt, obwohl dies nicht zwingend ist (vgl. dazu BGE 134 II 49 E. 11 S. 67 f.). In zwei Urteilen zum Überflug betreffend den Flughafen Genf schätzte das Bundesgericht die gesamte Wertminderung (Fluglärm und andere Beeinträchtigungen) auf 30 % des Verkehrswerts des Grundstücks ohne Immissionen (BGE 122 II 349 E. 4c und d S. 358; Urteil 1E.8/2000 vom 12. Dezember 2000 E. 8.1). Es ist kein Grund ersichtlich, eine andere Bezugsgrösse zugrunde zu legen, wenn die Werteinbusse - wie hier geschehen - für den Lärm und die übrigen Nachteile separat ermittelt wird. Insofern ist die Anweisung des Bundesverwaltungsgerichts, den Zuschlag auf der Basis des Verkehrswerts (d.h. des Land- und Gebäudewerts) ohne Fluglärm festzusetzen, nicht zu beanstanden.
Dies sagt allerdings noch nichts über die Höhe des Zuschlags aus.
7.8 Eine objektive Quantifizierung der lärmunabhängigen Wertminderung ist nicht möglich, wie bereits die ESchK dargelegt hat. Diese Entschädigungskomponente ist daher grundsätzlich durch Schätzerermessen zu bestimmen, wobei der ESchK - die aufgrund ihres Augenscheins einen eigenen Eindruck von den Auswirkungen des direkten Überflugs gewonnen hat - ein erheblicher Spielraum zusteht. Wie die Erwägungen der Schätzungsentscheide zeigen, wurden (trotz der Bezugnahme auf den Landwert) nicht nur die Beeinträchtigung der Aussenraumnutzung, sondern auch die Einwirkungen im Gebäudeinnern berücksichtigt (Lichtimmissionen, bedrohliche Situation). Insofern ist - unabhängig von der Bezugsgrösse (relativer Landwert mit Fluglärm) - zu prüfen, ob die von der ESchK zugesprochenen Zuschläge (umgerechnet in Prozentsätze des Verkehrswerts ohne Fluglärm) im Rahmen ihres schätzerischen Ermessens liegen.
Beide Parteien berufen sich auf das Urteil 1E.8/2000 vom 12. Dezember 2002. Damals sprach das Bundesgericht einen Zuschlag von 5 % des Verkehrswerts für die nicht lärmbedingten Nachteile des Überflugs zu; damit erhöhte sich die gesamte Wertminderung von 25 % auf 30 % des Verkehrswerts des Grundstücks. Der damalige Fall betraf ein Einfamilienhaus und damit eine eher empfindliche Wohnnutzung; dagegen lag die Überflughöhe (mit 125 m) höher als in den hier zu beurteilenden Fällen. Liegt der Zuschlag der ESchK, umgerechnet auf den Verkehrswert, in dieser Grössenordnung, ist von vornherein nicht von einer Überschreitung des Schätzerermessens auszugehen. Deutlich höhere Zuschläge der ESchK bedürften einer besonderen Rechtfertigung. Denkbar ist jedoch auch, dass die ESchK den Zuschlag niedriger festsetzt, z.B. wenn ein Grundstück nur im unüberbauten Bereich oder nur ganz am Rande überflogen wird.
Den Parteien ist im Grundsatz zuzustimmen, dass der Zuschlag nicht in eine feste Relation zum Lärmminderwert zu setzen ist. Allerdings muss die Gesamtentschädigung (Lärmminderwert plus Zuschlag) plausibel sein. Wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat, kann die Summe des lärmbedingten Minderwerts und des Minderwerts aufgrund der nicht lärmbezogenen Aspekte nicht höher liegen als der Verkehrswert ohne Fluglärm, weil mehr als eine vollständige Entwertung nicht möglich ist. Ist ein Grundstück bereits aufgrund des Fluglärms stark entwertet, ist es daher möglich, dass die weiteren Nachteile des Überflugs ökonomisch nur noch unwesentlich ins Gewicht fallen. Insofern muss stets noch geprüft werden, ob die Gesamtentwertung des Grundstücks (durch den Fluglärm und die übrigen Aspekte des direkten Überflugs) vertretbar erscheint. (...)
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Indennità di espropriazione per sorvolo diretto; entità e calcolo della diminuzione del valore, in particolare quando solo una parte del fondo viene sorvolata (art. 16 segg. LEspr). Panoramica sull'oggetto del litigio (consid. 2).
Conferma della giurisprudenza del Tribunale federale, secondo la quale il proprietario di un fondo sorvolato direttamente a bassa quota dev'essere indennizzato per la diminuzione del valore derivante dal rumore del traffico aereo, indipendentemente dalla prevedibilità delle immissioni (consid. 3.4).
Di massima dev'essere indennizzato il minor valore dell'intero fondo e non solo della parte direttamente sorvolata (consid. 3.5). Eccezioni a questo principio possono essere giustificate di fronte a particelle particolarmente estese o edificate con numerosi immobili d'abitazione (consid. 3.6).
La diminuzione del valore di immobili di rendimento derivante dal rumore aereo può essere determinata anche in Comuni con voli serali e notturni provenienti da est secondo il modello "edonista" della CFS (consid. 4).
Giustificazione e calcolo di un indennizzo supplementare destinato a compensare gli aspetti indipendenti dal rumore del sorvolo diretto (consid. 7).
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Sachverhalt ab Seite 154
A. A. travaille au Centre C. depuis 2003. Il a été engagé par un contrat de travail de droit privé soumis aux art. 319 ss CO. Par un avenant du 11 septembre 2009 , il est devenu le directeur de ce centre à partir du 1er juillet 2009, après avoir assumé cette fonction par intérim depuis le 1er septembre 2007. Il a alors été colloqué en classe 13, échelon 12 (actuellement classe 13, échelon 18). Le Centre C. est l'un des quatre centres faisant partie de la Fondation B., qui est elle-même membre de l'Association neuchâteloise des Maisons pour Enfants, Adolescents et Adultes (ANMEA).
L'ANMEA a signé une convention collective de travail (CCT-ES) entrée en vigueur le 1er janvier 2011. Sont soumis à cette convention les employés des institutions membres de l'ANMEA, à l'exception toutefois des membres du collège de direction, dont A. notamment.
A partir du 1er juillet 2013, un nouveau directeur a été engagé au Centre D., qui est également l'un des quatre centres de la Fondation B. Ce directeur a été colloqué en classe 13, échelon 28, dès son entrée en fonction. A. s'est plaint d'une inégalité de traitement auprès de la Fondation B. Il a vainement demandé à cette dernière de faire le nécessaire pour que sa situation salariale soit régularisée et qu'un arriéré de salaire lui soit versé.
B. Par écriture du 30 juin 2014, A. a ouvert action devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel en lui demandant de constater la discrimination salariale dont il se disait victime par rapport au directeur nouvellement engagé par le Centre D., de condamner la Fondation B. à lui verser un salaire mensuel brut de 11'831 fr., ainsi qu'un arriéré de salaire total de 13'048 fr. 55.
Statuant le 9 juin 2015, la Cour de droit public a déclaré la demande irrecevable, considérant que le litige relevait du droit privé et qu'en conséquence, elle n'était pas compétente pour en connaître.
C. A. exerce un recours en matière de droit public dans lequel il conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et reprend, sur le fond, ses précédentes conclusions. Subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause à l'autorité cantonale pour nouvelle décision.
La Fondation B. ne s'est pas déterminée sur le recours.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
1.1 Le point de savoir si l'on est en présence d'une cause de droit public relevant du droit de la fonction publique au sens de l'art. 83 let. g LTF est une question qui constitue l'objet du litige porté devant le Tribunal fédéral. L'examen de la recevabilité du recours suppose donc de résoudre une question qui se recoupe avec le litige au fond. Dans un tel cas, il suffit, au stade de la recevabilité, que le recourant rende vraisemblable que, sur la question litigieuse, les conditions fondant la compétence du tribunal sont remplies, le point de savoir si tel est effectivement le cas étant ensuite tranché, pour autant que les autres conditions de recevabilité propres à la matière soient réunies, avec l'examen de la cause au fond (arrêt 8C_227/2014 du 18 février 2015 consid. 2.1).
(...)
3. Selon les premiers juges, il n'est pas exclu que des rapports de service avec une personne morale de droit privé puissent relever du droit public lorsque cet employeur a pour mandat d'exécuter des tâches d'intérêt public. Tel n'est toutefois pas le cas quand l'employeur accomplit seulement des tâches d'utilité publique, c'est-à-dire des tâches d'intérêt général en faveur de la collectivité (par exemple une fondation privée s'occupant d'établissements pour personnes âgées). Dans le cas d'espèce, les juges cantonaux retiennent que la Fondation B. est une fondation de droit privé soumise aux art. 80 ss CC et qui a pour but la promotion de la prévention, des traitements et de la réduction des risques dans le domaine des addictions et la création et la gestion de centres d'information, de consultation et de traitement. La CCT-ES, à laquelle sont soumises l'ANMEA et, partant, la Fondation B., contient de nombreux renvois aux dispositions du Code des obligations, mais aucune référence au droit public. Elle soumet les litiges entre employeurs et employés résultant du contrat de travail aux juridictions civiles ordinaires. La juridiction cantonale relève par ailleurs que son annexe 6 détermine le traitement annuel des employés des institutions membres de l'ANMEA selon 14 classes de 36 échelons chacune. L'art. 10 de cette annexe prévoit que le traitement initial est fixé par l'employeur, sous réserve de l'aval de l'entité cantonale compétente. Aussi bien la juridiction cantonale retient-elle que les employés de la fondation sont clairement soumis au droit privé et qu'il en est de même des directeurs de l'institution, dans la mesure où ils sont liés à la fondation par un contrat de travail de droit privé et qu'aucune disposition légale ne les soumet au statut de la fonction publique. En définitive, conclut la juridiction cantonale, il n'existe aucun motif justifiant de soumettre au droit public les relations de travail liant le demandeur à la défenderesse.
4.
4.1 Le recourant se plaint tant d'un déni de justice formel (cf. art. 29 al. 1 Cst.) que d'un défaut de motivation du jugement attaqué (cf. art. 29 al. 2 Cst.). Il reproche à l'autorité cantonale de ne pas s'être prononcée sur des griefs, selon lui pertinents, qu'il a formulés devant elle. Si la cour cantonale a correctement identifié le problème posé, en admettant que des rapports de service avec un employeur revêtant la forme d'une personne morale de droit privé pourraient selon les cas être soumis au droit public, elle n'aurait pas examiné ce qu'il en était dans le cas concret. Ainsi, la cour cantonale n'aurait pas cherché à savoir si le Centre C. accomplissait une tâche d'intérêt public, incombant en principe à la collectivité, ou simplement une activité d'utilité publique. Elle n'aurait attaché de l'importance qu'aux textes qui s'appliquent à l'engagement des directeurs des établissements faisant partie de la Fondation B. La cour cantonale n'aurait pas non plus tenu compte d'une série d'éléments que le recourant avait invoqués pour tenter de démontrer que le Centre C. accomplissait bien des tâches d'intérêt public, critère selon lui essentiel pour juger de la question de savoir si, comme il le prétend, ses rapports avec la Fondation B. relèvent du droit public. En définitive, les premiers juges n'auraient pas traité de cette question, qui, aux yeux du recourant, constituait pourtant l'argument essentiel de sa demande.
4.2 Une autorité cantonale commet un déni de justice formel et viole l'art. 29 al. 1 Cst. lorsqu'elle n'entre pas en matière dans une cause qui lui est soumise dans les formes et délais prescrits, alors qu'elle devrait s'en saisir (ATF 141 I 172 consid. 5.2 p. 182; ATF 135 I 6 consid. 2.1 p. 9; ATF 134 I 229 consid. 2.3 p. 232). Elle viole en revanche le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. lorsqu'elle ne respecte pas son obligation de motiver ses décisions afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer ses droits de recours à bon escient. Pour satisfaire à cette exigence, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, peuvent être tenus pour pertinents (ATF 138 I 232 consid. 5.1 p. 237; ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270). L'essentiel est que la décision indique clairement les faits qui sont établis et les déductions juridiques qui sont tirées de l'état de fait déterminant (ATF 135 II 145 consid. 8.2 p. 153).
4.3 En l'espèce, l'autorité cantonale a été saisie de la demande et a statué sur les conclusions prises par le demandeur. Elle a par ailleurs motivé sa décision en exposant les raisons pour lesquelles elle considérait que le litige relevait du droit privé. Implicitement tout au moins, elle a retenu que le Centre C. était une institution d'utilité publique. L'affirmation selon laquelle un grief n'est pas pertinent pour l'application d'une norme de droit constitue une motivation attaquable. Il en va de même du reproche selon lequel l'autorité précédente aurait tenu compte d'éléments décisifs à ses yeux, au détriment d'autres arguments jugés déterminants par le demandeur. Si celui-ci estime que, ce faisant, l'autorité précédente a méconnu le droit, il doit invoquer la violation des règles violées et non celle de la violation du droit d'être entendu (cf. arrêt 5A_409/2014 du 15 septembre 2014 consid. 3.2). Le grief tiré de la violation de l'art. 29 Cst. n'est dès lors pas fondé.
5.
5.1 Se fondant sur la distinction opérée par la juridiction cantonale, le recourant soutient que le Centre C. accomplit une tâche d'intérêt public et non pas seulement une activité d'utilité publique. Il invoque l'art. 5 Cst./NE (RS 131.233), qui confère à l'Etat la tâche d'assurer la promotion et la sauvegarde de la santé (let. e). Il se prévaut également de l'art. 50 de la loi de santé du 6 février 1995 (RSN 800.1), lequel prescrit à l'Etat d'organiser la lutte contre l'alcoolisme et les autres toxicomanies. Il souligne que le Centre C. accomplit aujourd'hui des tâches qui étaient auparavant dévolues à un service de l'Etat, à savoir le Service médico-social. C'est donc à tort que la cour cantonale se serait fondée sur la qualification juridique utilisée par les parties pour qualifier leurs relations, au lieu d'analyser le contenu réel de celles-ci. L'Etat exercerait en outre, au travers du Service des institutions pour adultes et mineurs (SIAM) un contrôle sur les conditions d'engagement des directeurs des institutions faisant partie de la Fondation B. En particulier, c'est lui qui fixerait, en réalité, leurs salaires. Aussi bien l'arrêt attaqué serait-il entaché d'arbitraire (art. 9 Cst.), dès lors qu'il ne reposerait pas sur des motifs sérieux et objectifs, qu'il serait insoutenable et heurterait gravement le sens de la justice.
5.2 Comme le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de le constater, la Constitution fédérale ne règle pas la nature juridique des rapports de travail des employés des collectivités publiques. Les motifs qui plaident en faveur du rapport de droit public résident notamment dans la nature particulière de l'Etat et des tâches exercées par son personnel, les contraintes constitutionnelles qui pèsent sur l'Etat employeur, ainsi que l'absence de besoin d'un recours au droit privé. Aussi bien la doctrine majoritaire privilégie-t-elle le droit public pour régler les rapports de travail du personnel de l'Etat tout en admettant, avec plus ou moins de restrictions, la possibilité de recourir aux contrats de droit privé pour certains salariés (arrêt 8C_227/2014 du 18 février 2015 consid. 4.2.2 et les références de doctrine citées). Le Tribunal fédéral pour sa part n'exclut pas a priori la possibilité pour les collectivités publiques de soumettre au droit privé, sous certaines conditions toutefois, les rapports de travail qui les lient à certains collaborateurs (ATF 118 II 213 consid. 3 p. 217). Pour déterminer si un rapport juridique relève du droit privé ou du droit public, on ne peut pas se fonder sur la qualification juridique utilisée par les parties. Ce qui est décisif, c'est le contenu réel du rapport de droit. Si une autorité est partie audit rapport de droit, le droit public est présumé applicable (arrêts 2P.151/2005 du 9 février 2006 consid. 5; 2P.136/2005 du 14 décembre 2005 consid. 3.1.1). Il est cependant admis que si une tâche étatique est transférée à une personne morale de droit privé, celle-ci reste régie par le droit privé, lors même qu'elle exercerait des tâches publiques. Son personnel est donc régi par le droit privé. Il en est de même lorsqu'une tâche étatique est transférée à une entité de droit privé créée dans ce but (THIERRY TANQUEREL, Droit public et droit privé: unité et diversité du statut de la fonction publique, in Les réformes de la fonction publique, Tanquerel/Bellanger [éd.], 2012, p. 52; PETER HÄNNI, Personalrecht des Bundes, in Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Organisationsrecht, 2e éd. 2004, n. 40; PETER HELBLING, Folgen im Personalrecht, in Schaffhauser/Poledna [éd.], Auslagerung und Privatisierung von staatlichen und kommunalen Einheiten, 2002, p. 98; voir aussi arrêt 2P.217/2003 du 22 octobre 2003 consid. 2.3).
5.3 Dans le cas particulier, il est incontesté que le recourant a été engagé sur la base d'un contrat de travail soumis au droit privé et non selon les règles applicables au personnel de l'Etat en général. La question d'une éventuelle requalification du contrat de droit privé en une relation de droit public ne se pose pas (voir au sujet d'une possible requalification, MAHON/ROSELLO, Les réformes en cours du droit de la fonction publique: tendances et perspectives, in Les réformes de la fonction publique, op. cit., p. 30). En effet, la soumission au droit privé n'est en l'espèce pas contestable dès lors que celui-ci s'applique sans autre, ainsi qu'on vient de le voir, aux employés d'une personne morale de droit privé, même si cette dernière accomplit des tâches de droit public. Quant au fait que le SIAM exerce un droit de regard sur le traitement des personnes concernées, il n'est pas déterminant. Comme le relève la juridiction cantonale, cela découle des contraintes (contrôle de la gestion administrative et financière) imposées à la fondation du fait de son subventionnement. Ainsi qu'il ressort des constatations du jugement attaqué, c'est bien la fondation qui engage les membres du collège de direction et verse leurs salaires et non l'Etat, même si les fonds résultent en tout ou en partie de subventionnements publics et si l'Etat adresse aux employés intéressés une fiche de confirmation d'engagement, celle-ci ayant seulement pour but de reconnaître ces charges dans le contexte de la subvention. Enfin, il n'apparaît pas déterminant que les employés de la fondation exercent une tâche d'utilité publique ou d'intérêt public. Quoi qu'il en soit, les premiers juges pouvaient, sans tomber dans l'arbitraire, retenir que le recourant était soumis à une relation de travail de droit privé. Le recourant ne démontre pas, par ailleurs, que cette solution serait le résultat d'une application arbitraire du droit cantonal. (...)
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Art. 83 lit. g BGG; Art. 80 ff. ZGB. Eintreten auf eine Beschwerde in der Sache, wenn sich die Prüfung der Eintretensvoraussetzungen mit der Frage deckt, welche Gegenstand der Streitigkeit bildet (in casu: allfällige Existenz eines öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnisses; E. 1.1).
Art des Dienstverhältnisses mit einer juristischen Person des Privatrechts (Stiftung), welche Aufgaben des öffentlichen Rechts wahrnimmt (E. 5).
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A. A. travaille au Centre C. depuis 2003. Il a été engagé par un contrat de travail de droit privé soumis aux art. 319 ss CO. Par un avenant du 11 septembre 2009 , il est devenu le directeur de ce centre à partir du 1er juillet 2009, après avoir assumé cette fonction par intérim depuis le 1er septembre 2007. Il a alors été colloqué en classe 13, échelon 12 (actuellement classe 13, échelon 18). Le Centre C. est l'un des quatre centres faisant partie de la Fondation B., qui est elle-même membre de l'Association neuchâteloise des Maisons pour Enfants, Adolescents et Adultes (ANMEA).
L'ANMEA a signé une convention collective de travail (CCT-ES) entrée en vigueur le 1er janvier 2011. Sont soumis à cette convention les employés des institutions membres de l'ANMEA, à l'exception toutefois des membres du collège de direction, dont A. notamment.
A partir du 1er juillet 2013, un nouveau directeur a été engagé au Centre D., qui est également l'un des quatre centres de la Fondation B. Ce directeur a été colloqué en classe 13, échelon 28, dès son entrée en fonction. A. s'est plaint d'une inégalité de traitement auprès de la Fondation B. Il a vainement demandé à cette dernière de faire le nécessaire pour que sa situation salariale soit régularisée et qu'un arriéré de salaire lui soit versé.
B. Par écriture du 30 juin 2014, A. a ouvert action devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel en lui demandant de constater la discrimination salariale dont il se disait victime par rapport au directeur nouvellement engagé par le Centre D., de condamner la Fondation B. à lui verser un salaire mensuel brut de 11'831 fr., ainsi qu'un arriéré de salaire total de 13'048 fr. 55.
Statuant le 9 juin 2015, la Cour de droit public a déclaré la demande irrecevable, considérant que le litige relevait du droit privé et qu'en conséquence, elle n'était pas compétente pour en connaître.
C. A. exerce un recours en matière de droit public dans lequel il conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et reprend, sur le fond, ses précédentes conclusions. Subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause à l'autorité cantonale pour nouvelle décision.
La Fondation B. ne s'est pas déterminée sur le recours.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
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1.1 Le point de savoir si l'on est en présence d'une cause de droit public relevant du droit de la fonction publique au sens de l'art. 83 let. g LTF est une question qui constitue l'objet du litige porté devant le Tribunal fédéral. L'examen de la recevabilité du recours suppose donc de résoudre une question qui se recoupe avec le litige au fond. Dans un tel cas, il suffit, au stade de la recevabilité, que le recourant rende vraisemblable que, sur la question litigieuse, les conditions fondant la compétence du tribunal sont remplies, le point de savoir si tel est effectivement le cas étant ensuite tranché, pour autant que les autres conditions de recevabilité propres à la matière soient réunies, avec l'examen de la cause au fond (arrêt 8C_227/2014 du 18 février 2015 consid. 2.1).
(...)
3. Selon les premiers juges, il n'est pas exclu que des rapports de service avec une personne morale de droit privé puissent relever du droit public lorsque cet employeur a pour mandat d'exécuter des tâches d'intérêt public. Tel n'est toutefois pas le cas quand l'employeur accomplit seulement des tâches d'utilité publique, c'est-à-dire des tâches d'intérêt général en faveur de la collectivité (par exemple une fondation privée s'occupant d'établissements pour personnes âgées). Dans le cas d'espèce, les juges cantonaux retiennent que la Fondation B. est une fondation de droit privé soumise aux art. 80 ss CC et qui a pour but la promotion de la prévention, des traitements et de la réduction des risques dans le domaine des addictions et la création et la gestion de centres d'information, de consultation et de traitement. La CCT-ES, à laquelle sont soumises l'ANMEA et, partant, la Fondation B., contient de nombreux renvois aux dispositions du Code des obligations, mais aucune référence au droit public. Elle soumet les litiges entre employeurs et employés résultant du contrat de travail aux juridictions civiles ordinaires. La juridiction cantonale relève par ailleurs que son annexe 6 détermine le traitement annuel des employés des institutions membres de l'ANMEA selon 14 classes de 36 échelons chacune. L'art. 10 de cette annexe prévoit que le traitement initial est fixé par l'employeur, sous réserve de l'aval de l'entité cantonale compétente. Aussi bien la juridiction cantonale retient-elle que les employés de la fondation sont clairement soumis au droit privé et qu'il en est de même des directeurs de l'institution, dans la mesure où ils sont liés à la fondation par un contrat de travail de droit privé et qu'aucune disposition légale ne les soumet au statut de la fonction publique. En définitive, conclut la juridiction cantonale, il n'existe aucun motif justifiant de soumettre au droit public les relations de travail liant le demandeur à la défenderesse.
4.
4.1 Le recourant se plaint tant d'un déni de justice formel (cf. art. 29 al. 1 Cst.) que d'un défaut de motivation du jugement attaqué (cf. art. 29 al. 2 Cst.). Il reproche à l'autorité cantonale de ne pas s'être prononcée sur des griefs, selon lui pertinents, qu'il a formulés devant elle. Si la cour cantonale a correctement identifié le problème posé, en admettant que des rapports de service avec un employeur revêtant la forme d'une personne morale de droit privé pourraient selon les cas être soumis au droit public, elle n'aurait pas examiné ce qu'il en était dans le cas concret. Ainsi, la cour cantonale n'aurait pas cherché à savoir si le Centre C. accomplissait une tâche d'intérêt public, incombant en principe à la collectivité, ou simplement une activité d'utilité publique. Elle n'aurait attaché de l'importance qu'aux textes qui s'appliquent à l'engagement des directeurs des établissements faisant partie de la Fondation B. La cour cantonale n'aurait pas non plus tenu compte d'une série d'éléments que le recourant avait invoqués pour tenter de démontrer que le Centre C. accomplissait bien des tâches d'intérêt public, critère selon lui essentiel pour juger de la question de savoir si, comme il le prétend, ses rapports avec la Fondation B. relèvent du droit public. En définitive, les premiers juges n'auraient pas traité de cette question, qui, aux yeux du recourant, constituait pourtant l'argument essentiel de sa demande.
4.2 Une autorité cantonale commet un déni de justice formel et viole l'art. 29 al. 1 Cst. lorsqu'elle n'entre pas en matière dans une cause qui lui est soumise dans les formes et délais prescrits, alors qu'elle devrait s'en saisir (ATF 141 I 172 consid. 5.2 p. 182; ATF 135 I 6 consid. 2.1 p. 9; ATF 134 I 229 consid. 2.3 p. 232). Elle viole en revanche le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. lorsqu'elle ne respecte pas son obligation de motiver ses décisions afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer ses droits de recours à bon escient. Pour satisfaire à cette exigence, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, peuvent être tenus pour pertinents (ATF 138 I 232 consid. 5.1 p. 237; ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270). L'essentiel est que la décision indique clairement les faits qui sont établis et les déductions juridiques qui sont tirées de l'état de fait déterminant (ATF 135 II 145 consid. 8.2 p. 153).
4.3 En l'espèce, l'autorité cantonale a été saisie de la demande et a statué sur les conclusions prises par le demandeur. Elle a par ailleurs motivé sa décision en exposant les raisons pour lesquelles elle considérait que le litige relevait du droit privé. Implicitement tout au moins, elle a retenu que le Centre C. était une institution d'utilité publique. L'affirmation selon laquelle un grief n'est pas pertinent pour l'application d'une norme de droit constitue une motivation attaquable. Il en va de même du reproche selon lequel l'autorité précédente aurait tenu compte d'éléments décisifs à ses yeux, au détriment d'autres arguments jugés déterminants par le demandeur. Si celui-ci estime que, ce faisant, l'autorité précédente a méconnu le droit, il doit invoquer la violation des règles violées et non celle de la violation du droit d'être entendu (cf. arrêt 5A_409/2014 du 15 septembre 2014 consid. 3.2). Le grief tiré de la violation de l'art. 29 Cst. n'est dès lors pas fondé.
5.
5.1 Se fondant sur la distinction opérée par la juridiction cantonale, le recourant soutient que le Centre C. accomplit une tâche d'intérêt public et non pas seulement une activité d'utilité publique. Il invoque l'art. 5 Cst./NE (RS 131.233), qui confère à l'Etat la tâche d'assurer la promotion et la sauvegarde de la santé (let. e). Il se prévaut également de l'art. 50 de la loi de santé du 6 février 1995 (RSN 800.1), lequel prescrit à l'Etat d'organiser la lutte contre l'alcoolisme et les autres toxicomanies. Il souligne que le Centre C. accomplit aujourd'hui des tâches qui étaient auparavant dévolues à un service de l'Etat, à savoir le Service médico-social. C'est donc à tort que la cour cantonale se serait fondée sur la qualification juridique utilisée par les parties pour qualifier leurs relations, au lieu d'analyser le contenu réel de celles-ci. L'Etat exercerait en outre, au travers du Service des institutions pour adultes et mineurs (SIAM) un contrôle sur les conditions d'engagement des directeurs des institutions faisant partie de la Fondation B. En particulier, c'est lui qui fixerait, en réalité, leurs salaires. Aussi bien l'arrêt attaqué serait-il entaché d'arbitraire (art. 9 Cst.), dès lors qu'il ne reposerait pas sur des motifs sérieux et objectifs, qu'il serait insoutenable et heurterait gravement le sens de la justice.
5.2 Comme le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de le constater, la Constitution fédérale ne règle pas la nature juridique des rapports de travail des employés des collectivités publiques. Les motifs qui plaident en faveur du rapport de droit public résident notamment dans la nature particulière de l'Etat et des tâches exercées par son personnel, les contraintes constitutionnelles qui pèsent sur l'Etat employeur, ainsi que l'absence de besoin d'un recours au droit privé. Aussi bien la doctrine majoritaire privilégie-t-elle le droit public pour régler les rapports de travail du personnel de l'Etat tout en admettant, avec plus ou moins de restrictions, la possibilité de recourir aux contrats de droit privé pour certains salariés (arrêt 8C_227/2014 du 18 février 2015 consid. 4.2.2 et les références de doctrine citées). Le Tribunal fédéral pour sa part n'exclut pas a priori la possibilité pour les collectivités publiques de soumettre au droit privé, sous certaines conditions toutefois, les rapports de travail qui les lient à certains collaborateurs (ATF 118 II 213 consid. 3 p. 217). Pour déterminer si un rapport juridique relève du droit privé ou du droit public, on ne peut pas se fonder sur la qualification juridique utilisée par les parties. Ce qui est décisif, c'est le contenu réel du rapport de droit. Si une autorité est partie audit rapport de droit, le droit public est présumé applicable (arrêts 2P.151/2005 du 9 février 2006 consid. 5; 2P.136/2005 du 14 décembre 2005 consid. 3.1.1). Il est cependant admis que si une tâche étatique est transférée à une personne morale de droit privé, celle-ci reste régie par le droit privé, lors même qu'elle exercerait des tâches publiques. Son personnel est donc régi par le droit privé. Il en est de même lorsqu'une tâche étatique est transférée à une entité de droit privé créée dans ce but (THIERRY TANQUEREL, Droit public et droit privé: unité et diversité du statut de la fonction publique, in Les réformes de la fonction publique, Tanquerel/Bellanger [éd.], 2012, p. 52; PETER HÄNNI, Personalrecht des Bundes, in Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Organisationsrecht, 2e éd. 2004, n. 40; PETER HELBLING, Folgen im Personalrecht, in Schaffhauser/Poledna [éd.], Auslagerung und Privatisierung von staatlichen und kommunalen Einheiten, 2002, p. 98; voir aussi arrêt 2P.217/2003 du 22 octobre 2003 consid. 2.3).
5.3 Dans le cas particulier, il est incontesté que le recourant a été engagé sur la base d'un contrat de travail soumis au droit privé et non selon les règles applicables au personnel de l'Etat en général. La question d'une éventuelle requalification du contrat de droit privé en une relation de droit public ne se pose pas (voir au sujet d'une possible requalification, MAHON/ROSELLO, Les réformes en cours du droit de la fonction publique: tendances et perspectives, in Les réformes de la fonction publique, op. cit., p. 30). En effet, la soumission au droit privé n'est en l'espèce pas contestable dès lors que celui-ci s'applique sans autre, ainsi qu'on vient de le voir, aux employés d'une personne morale de droit privé, même si cette dernière accomplit des tâches de droit public. Quant au fait que le SIAM exerce un droit de regard sur le traitement des personnes concernées, il n'est pas déterminant. Comme le relève la juridiction cantonale, cela découle des contraintes (contrôle de la gestion administrative et financière) imposées à la fondation du fait de son subventionnement. Ainsi qu'il ressort des constatations du jugement attaqué, c'est bien la fondation qui engage les membres du collège de direction et verse leurs salaires et non l'Etat, même si les fonds résultent en tout ou en partie de subventionnements publics et si l'Etat adresse aux employés intéressés une fiche de confirmation d'engagement, celle-ci ayant seulement pour but de reconnaître ces charges dans le contexte de la subvention. Enfin, il n'apparaît pas déterminant que les employés de la fondation exercent une tâche d'utilité publique ou d'intérêt public. Quoi qu'il en soit, les premiers juges pouvaient, sans tomber dans l'arbitraire, retenir que le recourant était soumis à une relation de travail de droit privé. Le recourant ne démontre pas, par ailleurs, que cette solution serait le résultat d'une application arbitraire du droit cantonal. (...)
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Art. 83 let. g LTF; art. 80 ss CC. Entrée en matière sur le recours lorsque l'examen des conditions de recevabilité se recoupe avec la question qui constitue le fond du litige (i. c. l'existence éventuelle d'un rapport de travail de droit public; consid. 1.1).
Nature des rapports de service avec une personne morale de droit privé (fondation) accomplissant des tâches de droit public (consid. 5).
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A. A. travaille au Centre C. depuis 2003. Il a été engagé par un contrat de travail de droit privé soumis aux art. 319 ss CO. Par un avenant du 11 septembre 2009 , il est devenu le directeur de ce centre à partir du 1er juillet 2009, après avoir assumé cette fonction par intérim depuis le 1er septembre 2007. Il a alors été colloqué en classe 13, échelon 12 (actuellement classe 13, échelon 18). Le Centre C. est l'un des quatre centres faisant partie de la Fondation B., qui est elle-même membre de l'Association neuchâteloise des Maisons pour Enfants, Adolescents et Adultes (ANMEA).
L'ANMEA a signé une convention collective de travail (CCT-ES) entrée en vigueur le 1er janvier 2011. Sont soumis à cette convention les employés des institutions membres de l'ANMEA, à l'exception toutefois des membres du collège de direction, dont A. notamment.
A partir du 1er juillet 2013, un nouveau directeur a été engagé au Centre D., qui est également l'un des quatre centres de la Fondation B. Ce directeur a été colloqué en classe 13, échelon 28, dès son entrée en fonction. A. s'est plaint d'une inégalité de traitement auprès de la Fondation B. Il a vainement demandé à cette dernière de faire le nécessaire pour que sa situation salariale soit régularisée et qu'un arriéré de salaire lui soit versé.
B. Par écriture du 30 juin 2014, A. a ouvert action devant la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel en lui demandant de constater la discrimination salariale dont il se disait victime par rapport au directeur nouvellement engagé par le Centre D., de condamner la Fondation B. à lui verser un salaire mensuel brut de 11'831 fr., ainsi qu'un arriéré de salaire total de 13'048 fr. 55.
Statuant le 9 juin 2015, la Cour de droit public a déclaré la demande irrecevable, considérant que le litige relevait du droit privé et qu'en conséquence, elle n'était pas compétente pour en connaître.
C. A. exerce un recours en matière de droit public dans lequel il conclut à l'annulation de l'arrêt attaqué et reprend, sur le fond, ses précédentes conclusions. Subsidiairement, il conclut au renvoi de la cause à l'autorité cantonale pour nouvelle décision.
La Fondation B. ne s'est pas déterminée sur le recours.
Le Tribunal fédéral a rejeté le recours.
Erwägungen
Extrait des considérants:
1.
1.1 Le point de savoir si l'on est en présence d'une cause de droit public relevant du droit de la fonction publique au sens de l'art. 83 let. g LTF est une question qui constitue l'objet du litige porté devant le Tribunal fédéral. L'examen de la recevabilité du recours suppose donc de résoudre une question qui se recoupe avec le litige au fond. Dans un tel cas, il suffit, au stade de la recevabilité, que le recourant rende vraisemblable que, sur la question litigieuse, les conditions fondant la compétence du tribunal sont remplies, le point de savoir si tel est effectivement le cas étant ensuite tranché, pour autant que les autres conditions de recevabilité propres à la matière soient réunies, avec l'examen de la cause au fond (arrêt 8C_227/2014 du 18 février 2015 consid. 2.1).
(...)
3. Selon les premiers juges, il n'est pas exclu que des rapports de service avec une personne morale de droit privé puissent relever du droit public lorsque cet employeur a pour mandat d'exécuter des tâches d'intérêt public. Tel n'est toutefois pas le cas quand l'employeur accomplit seulement des tâches d'utilité publique, c'est-à-dire des tâches d'intérêt général en faveur de la collectivité (par exemple une fondation privée s'occupant d'établissements pour personnes âgées). Dans le cas d'espèce, les juges cantonaux retiennent que la Fondation B. est une fondation de droit privé soumise aux art. 80 ss CC et qui a pour but la promotion de la prévention, des traitements et de la réduction des risques dans le domaine des addictions et la création et la gestion de centres d'information, de consultation et de traitement. La CCT-ES, à laquelle sont soumises l'ANMEA et, partant, la Fondation B., contient de nombreux renvois aux dispositions du Code des obligations, mais aucune référence au droit public. Elle soumet les litiges entre employeurs et employés résultant du contrat de travail aux juridictions civiles ordinaires. La juridiction cantonale relève par ailleurs que son annexe 6 détermine le traitement annuel des employés des institutions membres de l'ANMEA selon 14 classes de 36 échelons chacune. L'art. 10 de cette annexe prévoit que le traitement initial est fixé par l'employeur, sous réserve de l'aval de l'entité cantonale compétente. Aussi bien la juridiction cantonale retient-elle que les employés de la fondation sont clairement soumis au droit privé et qu'il en est de même des directeurs de l'institution, dans la mesure où ils sont liés à la fondation par un contrat de travail de droit privé et qu'aucune disposition légale ne les soumet au statut de la fonction publique. En définitive, conclut la juridiction cantonale, il n'existe aucun motif justifiant de soumettre au droit public les relations de travail liant le demandeur à la défenderesse.
4.
4.1 Le recourant se plaint tant d'un déni de justice formel (cf. art. 29 al. 1 Cst.) que d'un défaut de motivation du jugement attaqué (cf. art. 29 al. 2 Cst.). Il reproche à l'autorité cantonale de ne pas s'être prononcée sur des griefs, selon lui pertinents, qu'il a formulés devant elle. Si la cour cantonale a correctement identifié le problème posé, en admettant que des rapports de service avec un employeur revêtant la forme d'une personne morale de droit privé pourraient selon les cas être soumis au droit public, elle n'aurait pas examiné ce qu'il en était dans le cas concret. Ainsi, la cour cantonale n'aurait pas cherché à savoir si le Centre C. accomplissait une tâche d'intérêt public, incombant en principe à la collectivité, ou simplement une activité d'utilité publique. Elle n'aurait attaché de l'importance qu'aux textes qui s'appliquent à l'engagement des directeurs des établissements faisant partie de la Fondation B. La cour cantonale n'aurait pas non plus tenu compte d'une série d'éléments que le recourant avait invoqués pour tenter de démontrer que le Centre C. accomplissait bien des tâches d'intérêt public, critère selon lui essentiel pour juger de la question de savoir si, comme il le prétend, ses rapports avec la Fondation B. relèvent du droit public. En définitive, les premiers juges n'auraient pas traité de cette question, qui, aux yeux du recourant, constituait pourtant l'argument essentiel de sa demande.
4.2 Une autorité cantonale commet un déni de justice formel et viole l'art. 29 al. 1 Cst. lorsqu'elle n'entre pas en matière dans une cause qui lui est soumise dans les formes et délais prescrits, alors qu'elle devrait s'en saisir (ATF 141 I 172 consid. 5.2 p. 182; ATF 135 I 6 consid. 2.1 p. 9; ATF 134 I 229 consid. 2.3 p. 232). Elle viole en revanche le droit d'être entendu découlant de l'art. 29 al. 2 Cst. lorsqu'elle ne respecte pas son obligation de motiver ses décisions afin que le justiciable puisse les comprendre et exercer ses droits de recours à bon escient. Pour satisfaire à cette exigence, il suffit que l'autorité mentionne au moins brièvement les motifs qui l'ont guidée et sur lesquels elle a fondé sa décision. Elle n'a pas l'obligation d'exposer et de discuter tous les faits, moyens de preuve et griefs invoqués par les parties, mais peut au contraire se limiter à ceux qui, sans arbitraire, peuvent être tenus pour pertinents (ATF 138 I 232 consid. 5.1 p. 237; ATF 137 II 266 consid. 3.2 p. 270). L'essentiel est que la décision indique clairement les faits qui sont établis et les déductions juridiques qui sont tirées de l'état de fait déterminant (ATF 135 II 145 consid. 8.2 p. 153).
4.3 En l'espèce, l'autorité cantonale a été saisie de la demande et a statué sur les conclusions prises par le demandeur. Elle a par ailleurs motivé sa décision en exposant les raisons pour lesquelles elle considérait que le litige relevait du droit privé. Implicitement tout au moins, elle a retenu que le Centre C. était une institution d'utilité publique. L'affirmation selon laquelle un grief n'est pas pertinent pour l'application d'une norme de droit constitue une motivation attaquable. Il en va de même du reproche selon lequel l'autorité précédente aurait tenu compte d'éléments décisifs à ses yeux, au détriment d'autres arguments jugés déterminants par le demandeur. Si celui-ci estime que, ce faisant, l'autorité précédente a méconnu le droit, il doit invoquer la violation des règles violées et non celle de la violation du droit d'être entendu (cf. arrêt 5A_409/2014 du 15 septembre 2014 consid. 3.2). Le grief tiré de la violation de l'art. 29 Cst. n'est dès lors pas fondé.
5.
5.1 Se fondant sur la distinction opérée par la juridiction cantonale, le recourant soutient que le Centre C. accomplit une tâche d'intérêt public et non pas seulement une activité d'utilité publique. Il invoque l'art. 5 Cst./NE (RS 131.233), qui confère à l'Etat la tâche d'assurer la promotion et la sauvegarde de la santé (let. e). Il se prévaut également de l'art. 50 de la loi de santé du 6 février 1995 (RSN 800.1), lequel prescrit à l'Etat d'organiser la lutte contre l'alcoolisme et les autres toxicomanies. Il souligne que le Centre C. accomplit aujourd'hui des tâches qui étaient auparavant dévolues à un service de l'Etat, à savoir le Service médico-social. C'est donc à tort que la cour cantonale se serait fondée sur la qualification juridique utilisée par les parties pour qualifier leurs relations, au lieu d'analyser le contenu réel de celles-ci. L'Etat exercerait en outre, au travers du Service des institutions pour adultes et mineurs (SIAM) un contrôle sur les conditions d'engagement des directeurs des institutions faisant partie de la Fondation B. En particulier, c'est lui qui fixerait, en réalité, leurs salaires. Aussi bien l'arrêt attaqué serait-il entaché d'arbitraire (art. 9 Cst.), dès lors qu'il ne reposerait pas sur des motifs sérieux et objectifs, qu'il serait insoutenable et heurterait gravement le sens de la justice.
5.2 Comme le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de le constater, la Constitution fédérale ne règle pas la nature juridique des rapports de travail des employés des collectivités publiques. Les motifs qui plaident en faveur du rapport de droit public résident notamment dans la nature particulière de l'Etat et des tâches exercées par son personnel, les contraintes constitutionnelles qui pèsent sur l'Etat employeur, ainsi que l'absence de besoin d'un recours au droit privé. Aussi bien la doctrine majoritaire privilégie-t-elle le droit public pour régler les rapports de travail du personnel de l'Etat tout en admettant, avec plus ou moins de restrictions, la possibilité de recourir aux contrats de droit privé pour certains salariés (arrêt 8C_227/2014 du 18 février 2015 consid. 4.2.2 et les références de doctrine citées). Le Tribunal fédéral pour sa part n'exclut pas a priori la possibilité pour les collectivités publiques de soumettre au droit privé, sous certaines conditions toutefois, les rapports de travail qui les lient à certains collaborateurs (ATF 118 II 213 consid. 3 p. 217). Pour déterminer si un rapport juridique relève du droit privé ou du droit public, on ne peut pas se fonder sur la qualification juridique utilisée par les parties. Ce qui est décisif, c'est le contenu réel du rapport de droit. Si une autorité est partie audit rapport de droit, le droit public est présumé applicable (arrêts 2P.151/2005 du 9 février 2006 consid. 5; 2P.136/2005 du 14 décembre 2005 consid. 3.1.1). Il est cependant admis que si une tâche étatique est transférée à une personne morale de droit privé, celle-ci reste régie par le droit privé, lors même qu'elle exercerait des tâches publiques. Son personnel est donc régi par le droit privé. Il en est de même lorsqu'une tâche étatique est transférée à une entité de droit privé créée dans ce but (THIERRY TANQUEREL, Droit public et droit privé: unité et diversité du statut de la fonction publique, in Les réformes de la fonction publique, Tanquerel/Bellanger [éd.], 2012, p. 52; PETER HÄNNI, Personalrecht des Bundes, in Schweizerisches Bundesverwaltungsrecht [SBVR], Organisationsrecht, 2e éd. 2004, n. 40; PETER HELBLING, Folgen im Personalrecht, in Schaffhauser/Poledna [éd.], Auslagerung und Privatisierung von staatlichen und kommunalen Einheiten, 2002, p. 98; voir aussi arrêt 2P.217/2003 du 22 octobre 2003 consid. 2.3).
5.3 Dans le cas particulier, il est incontesté que le recourant a été engagé sur la base d'un contrat de travail soumis au droit privé et non selon les règles applicables au personnel de l'Etat en général. La question d'une éventuelle requalification du contrat de droit privé en une relation de droit public ne se pose pas (voir au sujet d'une possible requalification, MAHON/ROSELLO, Les réformes en cours du droit de la fonction publique: tendances et perspectives, in Les réformes de la fonction publique, op. cit., p. 30). En effet, la soumission au droit privé n'est en l'espèce pas contestable dès lors que celui-ci s'applique sans autre, ainsi qu'on vient de le voir, aux employés d'une personne morale de droit privé, même si cette dernière accomplit des tâches de droit public. Quant au fait que le SIAM exerce un droit de regard sur le traitement des personnes concernées, il n'est pas déterminant. Comme le relève la juridiction cantonale, cela découle des contraintes (contrôle de la gestion administrative et financière) imposées à la fondation du fait de son subventionnement. Ainsi qu'il ressort des constatations du jugement attaqué, c'est bien la fondation qui engage les membres du collège de direction et verse leurs salaires et non l'Etat, même si les fonds résultent en tout ou en partie de subventionnements publics et si l'Etat adresse aux employés intéressés une fiche de confirmation d'engagement, celle-ci ayant seulement pour but de reconnaître ces charges dans le contexte de la subvention. Enfin, il n'apparaît pas déterminant que les employés de la fondation exercent une tâche d'utilité publique ou d'intérêt public. Quoi qu'il en soit, les premiers juges pouvaient, sans tomber dans l'arbitraire, retenir que le recourant était soumis à une relation de travail de droit privé. Le recourant ne démontre pas, par ailleurs, que cette solution serait le résultat d'une application arbitraire du droit cantonal. (...)
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Art. 83 lett. g LTF; art. 80 segg. CC. Entrata in materia sul ricorso quando l'esame dei presupposti processuali coincide con l'oggetto della lite (in concreto l'eventuale esistenza di un rapporto di lavoro di diritto pubblico; consid. 1.1).
Natura dei rapporti d'impiego con una persona giuridica di diritto privato (fondazione) che svolge compiti di diritto pubblico (consid. 5).
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Sachverhalt ab Seite 162
A. Ressortissants français, les époux X., qui habitaient auparavant à Paris, résident à Genève depuis le mois de mars 2010 où ils ont d'abord été imposés à la dépense, puis sur une base ordinaire à compter de la période fiscale 2013.
Le 26 juillet 2013, les autorités françaises ont adressé à l'Administration fédérale des contributions (ci-après: l'Administration fédérale ou l'AFC) une demande d'assistance administrative portant sur la situation fiscale en Suisse des époux X. pendant les périodes fiscales 2010, 2011 et 2012. L'Administration fédérale est entrée en matière et a transmis une partie des informations demandées.
B.
B.a Le 18 décembre 2013, les autorités françaises ont déposé une seconde demande portant sur les années 2010 à 2013. Les époux X. faisaient l'objet d'un contrôle fiscal et des éléments permettaient de considérer qu'ils étaient domiciliés en France, où se trouvait leur foyer, qu'ils y séjournaient principalement et y exerçaient leurs activités professionnelles. En outre, il avait été découvert que les époux X. détenaient des comptes bancaires ouverts en Suisse auprès de la banque Y. (ci-après: la Banque). Au regard de la législation française, les résidents fiscaux avaient notamment l'obligation de déclarer les comptes bancaires ouverts à l'étranger et les revenus de source française et étrangère. Malgré les demandes de l'administration française, les époux X. n'avaient pas déclaré ces comptes ni les avoirs qui y figuraient et les revenus en découlant.
Les autorités françaises ont ainsi demandé des renseignements concernant les comptes, soit les relevés de fortune aux 1er janvier 2010, 2011, 2012 et 2013, les relevés indiquant la nature et le montant des revenus (intérêts, dividendes, gains en capital) et la liste des transactions (transferts, dépôts, retraits) pour la période du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2011, une copie du formulaire A, ainsi que les références et les mêmes informations au sujet de tous autres comptes bancaires au sein de la Banque dont les intéressés seraient titulaires, ayants droit économiques ou pour lesquels ils disposeraient d'une procuration.
La Banque a transmis les informations demandées en date du 28 janvier 2014. Divers échanges de courriels ont ensuite eu lieu entre l'AFC et les autorités françaises concernant les motifs pour lesquels la France refusait de tenir compte du domicile fiscal suisse des époux X. Après avoir donné l'occasion à ces derniers de se prononcer, l'AFC a décidé, le 19 mai 2014, d'accorder aux autorités compétentes françaises l'assistance administrative les concernant et de transmettre aux autorités compétentes françaises les informations et la documentation reçues du détenteur d'informations.
Concrètement, les documents communiqués par la Banque se rapportaient à trois comptes dont les époux X. étaient directement titulaires et dont ils étaient également ayants droit économiques. Ils étaient constitués des formulaires A, des relevés de fortune aux 1er janvier 2010, 2011 et 2012, ainsi que des relevés faisant apparaître les mouvements sur ces comptes pour la période du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2011, les informations relatives aux tiers non visés par la demande ayant été caviardées.
B.b Statuant le 8 décembre 2014 sur recours des époux X., le Tribunal administratif fédéral a admis celui-ci et annulé la décision du 19 mai 2014 (A-3294/2014). En substance, les juges précédents ont considéré que les renseignements demandés par les autorités françaises ne remplissaient pas l'exigence de la pertinence vraisemblable. Ils ont en outre retenu que l'assistance n'aurait de toute manière pas été accordée en relation avec des comptes détenus de manière indirecte, de sorte que la décision attaquée aurait également dû être annulée sur ce point, même s'il n'en serait résulté aucun effet concret pour les contribuables, les époux X. étant les titulaires directs des comptes concernés. Enfin, les documents bancaires que l'AFC envisageait de transmettre à la France n'auraient pas pu être obtenus en vertu du droit suisse, ce qui aurait également exclu leur transmission à la France en cas d'admission, sur le principe, de la demande d'assistance française.
C. A l'encontre de l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 8 décembre 2014, l'Administration fédérale des contributions interjette un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral en concluant à l'admission du recours et à l'annulation de l'arrêt attaqué, subsidiairement au renvoi de la cause au Tribunal administratif fédéral pour nouvel arrêt dans le sens des considérants.
La IIe Cour de droit public a délibéré sur le présent recours en séance publique le 24 septembre 2015.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La première question litigieuse concerne l'exigence de la pertinence vraisemblable de la demande. La recourante reproche au Tribunal administratif fédéral d'avoir violé l'art. 28 par. 1 CDI CH-FR en considérant que les documents et indications fournis par les autorités françaises n'étaient pas suffisants sous l'angle de la pertinence vraisemblable.
2.1 Selon l'art. 28 par. 1, 1re phrase, de la Convention du 9 septembre 1966 entre la Suisse et la France en vue d'éliminer les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune et de prévenir la fraude et l'évasion fiscales en vigueur depuis le 26 juillet 1967 (CDI CH-FR; RS 0.672.934.91), les autorités compétentes des Etats contractants échangent les renseignements vraisemblablement pertinents pour appliquer les dispositions de la présente Convention ou pour l'administration ou l'application de la législation interne relative aux impôts de toute nature ou dénomination perçus pour le compte des Etats contractants, de leurs subdivisions politiques ou de leurs collectivités locales dans la mesure où l'imposition qu'elle prévoit n'est pas contraire à la Convention.
Cette disposition correspond au standard OCDE en matière d'échange de renseignements tel qu'il est libellé à l'art. 26 par. 1 du Modèle de Convention fiscale OCDE du 22 juillet 2010 concernant le revenu et la fortune (ci-après: MC OCDE;
www.oecd.org/fr/ctp/conventions/modeleocdedifferentesversions.htm). L'exigence de la pertinence vraisemblable des renseignements requis peut donc être interprétée à la lumière de ce Modèle et de son Commentaire (ATF 102 Ib 264 consid. 3c p. 269; arrêt 2C_750/2013 du 9 octobre 2014 consid. 2.2.4, in StE 2015 A 42 Nr. 4, traduit in RDAF 2015 II p. 136). L'exigence de la pertinence vraisemblable des renseignements requis figure également à l'art. 17 al. 2 de la loi fédérale du 28 septembre 2012 sur l'assistance administrative internationale en matière fiscale (LAAF; RS 651.1).
2.1.1 Selon le Commentaire MC OCDE, la notion de pertinence vraisemblable "a pour but d'assurer un échange de renseignements en matière fiscale qui soit le plus large possible tout en indiquant clairement qu'il n'est pas loisible aux Etats contractants 'd'aller à la pêche aux renseignements' ou de demander des renseignements dont il est peu probable qu'ils soient pertinents pour élucider les affaires d'un contribuable déterminé" (Commentaire MC OCDE, version au 17 juillet 2012, par. 5 ad art. 26 MC OCDE; www.oecd.org/fr/ctp/echange-de-renseignements-fiscaux/120718_Article%2026-FR.pdf; cf. également MADELEINE SIMONEK, Fishing expeditions in Steuersachen, in Festschrift für Andreas Donatsch, 2014, p. 901 s.; XAVIER OBERSON, in Modèle de convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune, Commentaire [ci-après: Commentaire], 2014, n° 35 ad art. 26 MC OCDE; DANIEL HOLENSTEIN, in Internationales Steuerrecht, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, 2015, n° 93 ad art. 26 MC OCDE). Le par. 2 ch. XI du Protocole additionnel à la CDI CH-FR reprend presque mot pour mot ce passage du Commentaire MC OCDE. Il prévoit en effet que "la référence aux renseignements 'vraisemblablement pertinents' a pour but d'assurer un échange de renseignements en matière fiscale qui soit le plus large possible, sans qu'il soit pour autant loisible aux Etats contractants 'd'aller à la pêche aux renseignements' ou de demander des renseignements dont il est peu probable qu'ils soient pertinents pour élucider les affaires fiscales d'un contribuable déterminé".
La condition de la pertinence vraisemblable est réputée réalisée si, au moment où la demande est formulée, il existe une possibilité raisonnable que les renseignements demandés se révéleront pertinents. En revanche, peu importe qu'une fois fournis, il s'avère que l'information demandée soit finalement non pertinente. Il n'incombe pas à l'Etat requis de refuser une demande ou de transmettre les informations parce que cet Etat serait d'avis qu'elles manqueraient de pertinence pour l'enquête ou le contrôle sous-jacents (Commentaire MC OCDE, par. 5 ad art. 26 MC OCDE).
Il en découle que l'appréciation de la pertinence vraisemblable des informations demandées est en premier lieu du ressort de l'Etat requérant (cf. ATF 139 II 404 consid. 7.2.2 p. 424; CHARLOTTE SCHODER, StAhiG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über die internationale Amtshilfe in Steuersachen, 2014, n° 227 ad art. 17 LAAF). Le rôle de l'Etat requis est assez restreint (RAPPO/TILLE, Les conditions d'assistance administrative internationale en matière fiscale selon la LAAF, RDAF 2013 II p. 1, 16), puisqu'il se limite à un contrôle de la plausibilité (HOLENSTEIN, op. cit., n° 94 ad art. 26 MC OCDE). L'Etat requis se borne ainsi à examiner si les documents demandés ont un rapport avec l'état de fait présenté dans la demande et s'ils sont potentiellement propres à être utilisés dans la procédure étrangère (ATF 139 II 404 consid. 7.2.2 p. 424; SCHODER, op. cit., n° 227 ad art. 17 LAAF). Selon la doctrine, l'Etat requis ne peut refuser de transmettre les informations que s'il apparaît avec certitude que celles-ci ne sont pas pertinentes pour l'Etat requérant (HOLENSTEIN, op. cit., n° 146 ad art. 26 MC OCDE; SCHODER, op. cit., n° 227 ad art. 17 LAAF). L'exigence de la pertinence vraisemblable ne représente donc pas un obstacle très important à la demande d'assistance administrative (DONATSCH/HEIMGARTNER/MEYER/SIMONEK, Internationale Rechtshilfe, unter Einbezug der Amtshilfe im Steuerrecht, 2e éd. 2015, p. 233). Le Tribunal fédéral a par ailleurs récemment rappelé que ce serait méconnaître le sens et le but de l'assistance administrative que d'exiger de l'Etat requérant qu'il présente une demande dépourvue de lacune et de contradiction, car la demande d'assistance implique par nature certains aspects obscurs que les informations demandées à l'Etat requis doivent éclaircir (cf. ATF 139 II 404 consid. 7.2.2 p. 424).
2.1.2 Cette répartition des rôles est similaire à celle qui prévaut dans la jurisprudence du Tribunal fédéral développée en matière d'entraide judiciaire internationale pénale ou d'entraide administrative dans le domaine boursier. Selon celle-ci, l'autorité requise n'a pas à déterminer si l'état de fait décrit dans la requête correspond absolument à la réalité, mais doit examiner si les documents requis se rapportent bien aux faits qui figurent dans la requête et ne peut refuser de transmettre que les documents dont il apparaît avec certitude qu'ils ne sont pas déterminants, de sorte que la demande apparaît comme le prétexte à une recherche indéterminée de moyens de preuve (ATF 136 IV 82 consid. 4.1 p. 85; ATF 129 II 484 consid. 4.1 p. 494; ATF 122 II 367 consid. 2c p. 371). La Cour de céans a du reste confirmé que cette approche était aussi valable dans le contexte de l'assistance administrative en matière fiscale (cf. ATF 139 II 404 consid. 7.2.2 p. 424).
2.1.3 Lorsqu'une convention internationale est en jeu, il faut également veiller au respect des principes contenus dans la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (RS 0.111; ci-après: CV). Celle-ci a en effet vocation à s'appliquer pour interpréter et exécuter notamment les conventions de double imposition (cf. ATF 139 II 404 consid. 7.2.1 p. 422; arrêts 2C_498/2013 du 29 avril 2014 consid. 5.1, in StE 2014 A 32 Nr. 22, résumé in RDAF 2015 II p. 74; 2C_436/2011 du 13 décembre 2011 consid. 3.2, in RF 67/2012 p. 172), même en l'absence de mention expresse dans les textes conventionnels (arrêt 2A.416/2005 du 4 avril 2006 consid. 3.1; cf. également PETER LOCHER, Einführung in das internationale Steuerrecht der Schweiz, 3e éd. 2005, p. 167 SS). Comme tout traité, les conventions de double imposition doivent être interprétées de bonne foi, suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes utilisés dans leur contexte et à la lumière de leur objet et de leur but (cf. art. 31 al. 1 CV; ATF 139 II 404 consid. 7.2.1 p. 422 s.; ATF 131 III 227 consid. 3.1 p. 229).
Le principe de la bonne foi est par ailleurs lié à la règle de l'effet utile, même si cette dernière n'apparaît pas expressément à l'art. 31 CV. L'interprète doit donc choisir, entre plusieurs significations possibles, celle qui permet l'application effective de la clause dont on recherche le sens, en évitant d'aboutir à une signification en contradiction avec la lettre ou l'esprit du traité (ATF 141 III 495 consid. 3.5.1; arrêt 4A_736/2011 du 11 avril 2012 consid. 3.3.4). Un Etat contractant doit partant proscrire tout comportement ou toute interprétation qui aboutirait à éluder ses engagements internationaux ou à détourner le traité de son sens et de son but (cf. arrêt 2C_498/2013 précité consid. 5.1; MATTEOTTI/KRENGER, in Internationales Steuerrecht, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, nos 109 et 129 ss ad Einleitung et les références citées).
Ce principe implique également qu'un Etat est toujours présumé agir de bonne foi (JEAN-MARC SOREL, in Les Conventions de Vienne sur le droit des traités, Commentaire article par article, 2006, n° 57 ad art. 31 CV; cf. ATF 107 Ib 264 consid. 4b p. 272). Dans le contexte de l'assistance administrative en matière fiscale, il signifie que l'Etat requis ne saurait en principe mettre en doute les allégations de l'Etat requérant (RAPPO/TILLE, op. cit., p. 16). Ainsi, s'il ne fait pas obstacle au droit de l'Etat requis de vérifier que les renseignements demandés sont bien vraisemblablement pertinents pour servir le but fiscal recherché par l'Etat requérant, il lui impose néanmoins de se fier en principe aux indications que lui fournit celui-ci.
2.1.4 Il découle de ces principes que c'est avant tout le contenu de la demande formée par l'Etat requérant qui va permettre à l'Etat requis d'évaluer la condition de la pertinence vraisemblable (cf. SCHODER, op. cit., n° 63 ad art. 6 LAAF). Le législateur suisse a énuméré, à l'art. 6 al. 2 LAAF, une liste d'informations que doit comporter la demande. Celle-ci n'est toutefois que subsidiaire. En l'occurrence, la CDI CH-FR comprend des indications sur le contenu de la demande qui l'emportent donc sur la liste subsidiaire de l'art. 6 al. 2 LAAF. Celles-ci sont énumérées au par. 3 ch. XI du Protocole additionnel et exigent que l'Etat requérant fournisse des informations relatives au nom, à l'adresse et à l'identification de la personne faisant l'objet d'un contrôle (let. a) et à la période fiscale visée par la demande (let. b). Il doit aussi fournir une description des renseignements recherchés, notamment leur nature et la forme sous laquelle il souhaite les recevoir (let. c), le but fiscal poursuivi (let. d) et, dans la mesure où ils sont connus, les nom et adresse de toute personne dont il y a lieu de penser qu'elle est en possession des renseignements demandés (let. e).
La liste figurant dans la CDI CH-FR (comme du reste celle figurant à l'art. 6 al. 2 LAAF) est conçue de telle manière que si l'Etat requérant s'y conforme scrupuleusement, il est en principe censé fournir des informations qui devraient suffire à démontrer la pertinence vraisemblable de sa demande, compte tenu des exigences précitées (cf. supra consid. 2.1.1).
Si, néanmoins, les informations fournies ne remplissent pas les conditions requises, la LAAF contient des règles procédurales permettant à l'AFC d'interpeller l'autorité requérante et de lui donner la possibilité de compléter sa demande par écrit (cf. art. 6 al. 3 LAAF). L'art. 7 LAAF prévoit en outre, que dans certaines situations, l'AFC peut refuser d'entrer en matière, s'il lui apparaît que la demande est déposée à des fins de recherches de preuves (let. a), porte sur des renseignements qui ne sont pas prévus par les dispositions régissant l'assistance administrative de la convention applicable (let. b) ou si elle viole le principe de la bonne foi, notamment lorsqu'elle se fonde sur des renseignements obtenus par des actes punissables au regard du droit suisse (let. c).
Excepté le cas où la prise en compte d'un fait notoire fait apparaître d'emblée que les indications fournies sont manifestement erronées (cf. arrêt 2C_252/2015 du 4 avril 2015 consid. 5.1) ou que l'Etat requis soupçonne l'existence d'une situation visée à l'art. 7 LAAF, les règles de procédure prévues dans la LAAF n'imposent pas à l'Etat requis de procéder lui-même à des vérifications ni à remettre en cause le bien-fondé des informations fournies par l'Etat requérant (SCHODER, op. cit., n° 62 ad art. 6 LAAF). La LAAF prévoit ainsi une procédure qui respecte parfaitement la répartition des rôles entre Etat requérant et Etat requis telle qu'elle est mise en place au sein de l'OCDE (cf. supra consid. 2.1.1).
2.2 Il ressort en outre de l'art. 28 par. 1 in fine CDI CH-FR (correspondant à l'art. 26 par. 1 in fine MC OCDE) que l'Etat requis n'est tenu de transmettre des renseignements que dans la mesure où l'imposition que la législation interne de l'Etat requérant prévoit n'est pas contraire à la Convention.
2.2.1 Selon HOLENSTEIN (op. cit., nos 235-237 ad art. 26 MC OCDE), l'on peut se trouver dans une telle situation lorsque tant l'Etat requérant que l'Etat requis considèrent que la personne au sujet de laquelle des renseignements sont demandés fait partie de ses contribuables assujettis de manière illimitée à l'impôt. Se référant à l'art. 4 par. 2 MC OCDE, il rappelle qu'une personne physique ne peut être résidente fiscale que d'un seul Etat contractant et que la détermination de la résidence fiscale s'effectue selon des critères applicables successivement (cf. sur ce point NATASSIA MARTINEZ, in Modèle de Convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune, Commentaire, 2014, nos 57 s. ad art. 4 MC OCDE; ZWEIFEL/HUNZIKER, in Internationales Steuerrecht, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, 2015, n° 26 ad art. 4 MC OCDE). Il en déduit que si la Suisse reçoit une demande de renseignements portant sur un de ses contribuables assujettis à l'impôt de manière illimitée provenant d'un Etat qui considère aussi ce contribuable comme y étant assujetti à l'impôt de manière illimitée, l'Administration fédérale doit alors trancher au préalable ce conflit de résidences en recourant aux critères successifs prévus dans la Convention applicable et ne transmettre les renseignements demandés que s'il en résulte que la personne physique est effectivement un résident fiscal de l'Etat requérant (et non pas un résident fiscal suisse). Dans le cas contraire, la Suisse ne serait pas tenue de transmettre les informations à l'Etat requérant.
2.2.2 La position d'HOLENSTEIN ne peut pas être suivie. Elle suppose qu'un conflit de résidences fiscales soit avéré au moment où la Suisse reçoit la demande d'assistance. Or, tel n'est pas forcément le cas. Le contribuable visé par cette demande a peut-être contesté la décision d'assujettissement illimité à l'impôt dans l'Etat requérant devant les tribunaux de cet Etat; en pareille hypothèse, la procédure judiciaire y afférente n'est pas nécessairement terminée ni même entrée en force au moment où l'Etat requérant forme sa demande d'assistance administrative. En effet, l'Etat requérant n'est pas tenu d'attendre l'issue du litige sur le principe de la résidence fiscale pour former une demande d'assistance administrative, et ce d'autant moins que la demande peut aussi avoir pour but de consolider sa position quant à la résidence fiscale du contribuable concerné. Par ailleurs, l'Etat requérant doit aussi pouvoir former une demande d'assistance administrative même en cas de conflit de résidences effectif, et ce afin d'obtenir de l'Etat requis des documents qui viendraient appuyer sa prétention concurrente à celle de celui-ci. Il s'agit ici en particulier de tenir compte de l'hypothèse selon laquelle un contribuable assujetti de manière illimitée en Suisse a, en réalité, sa résidence fiscale dans l'Etat requérant, par exemple parce qu'il y a conservé son foyer d'habitation permanent.
Dès lors, la question de la conformité avec la Convention au sens de l'art. 28 par. 1 in fine CDI CH-FR dans le contexte particulier d'une demande visant un contribuable considéré par les deux Etats comme assujetti à l'impôt de manière illimitée ne doit pas s'apprécier en fonction de l'existence ou non d'une double résidence fiscale effective, mais à la lumière des critères que l'Etat requérant applique pour considérer la personne visée par la demande comme un de ses contribuables assujettis à l'impôt de manière illimitée. Cela signifie que si l'Etat requérant fait valoir un critère d'assujettissement illimité à l'impôt que l'on retrouve dans la Convention (par exemple, parce qu'il soutient que le contribuable a le centre de ses intérêts vitaux dans cet Etat), l'imposition qui en découle dans l'Etat requérant n'est pas en soi contraire à la Convention (cf. art. 4 par. 2 let. a MC OCDE), même si la Suisse considère aussi la personne visée comme un de ses contribuables. En d'autres termes, lorsqu'une demande porte sur un contribuable que les deux Etats contractants considèrent comme un de ses résidents fiscaux, le rôle de la Suisse en tant qu'Etat requis doit ainsi se limiter, au stade de l'assistance administrative, à vérifier que le critère d'assujettissement auquel l'Etat requérant recourt se retrouve dans ceux qui sont prévus dans la norme conventionnelle applicable concernant la détermination de la résidence fiscale.
La position d'HOLENSTEIN est par ailleurs problématique à double titre. D'une part, elle fait abstraction du fait que la Suisse n'est en principe pas en mesure de trancher un conflit de résidences lorsqu'elle reçoit une demande d'assistance: s'étant jusqu'ici "limitée" à imposer la personne visée, elle n'a jamais eu à se soucier du lieu de sa résidence fiscale au plan international et ne dispose donc pas de l'ensemble des éléments de fait et d'indices lui permettant de trancher un tel conflit. D'autre part, on peut pour le moins douter de la compétence de la Suisse de se saisir d'office d'une telle problématique. Il incombe en effet au contribuable touché par une potentielle double imposition de s'en plaindre auprès des autorités compétentes (cf. le libellé de l'art. 27 par. 1 CDI CH-FR, correspondant à l'art. 25 par. 1 MC OCDE, selon lequel lorsqu'une personne estime que les mesures prises par un Etat contractant ou par les deux Etats contractants entraînent ou entraîneront pour elle une imposition non conforme aux dispositions de la présente convention, elle peut, indépendamment des recours prévus par le droit interne de ces Etats, soumettre son cas à l'autorité compétente de l'Etat contractant).
2.3 En l'espèce, l'arrêt attaqué retient que la demande d'assistance formée par la France remplit les conditions de forme et de contenu imposées par la CDI CH-FR et qu'aucune des restrictions visées à l'art. 7 LAAF qui auraient pu justifier un refus d'entrer en matière ne sont réunies. Néanmoins, la demande devait être rejetée, car la condition de la pertinence vraisemblable n'était pas réalisée. Le Tribunal administratif fédéral considère que, comme les personnes concernées étaient domiciliés fiscalement à Genève et imposées de manière illimitée en Suisse à la période considérée, les autorités suisses devaient faire preuve d'une attention particulière quant aux arguments soulevés par la France pour justifier la présence d'un autre domicile fiscal principal. Or, les autorités françaises, à qui l'AFC avait demandé des précisions quant à la résidence en France des contribuables les 6 et 7 février 2014, avaient fourni des indications insuffisantes. D'après les juges précédents, lorsque l'Etat requérant prétend avoir mené une enquête sur son sol et que sa démarche risque d'entraîner la remise en cause des taxations déjà effectuées en Suisse, il devrait être possible de contrôler que les assertions des autorités françaises ne sont pas de pure forme et que des éléments qui permettent de remettre en cause le domicile des contribuables reposent sur des faits concrets.
2.4 Cette position n'est pas conforme à la répartition des rôles entre Etat requérant et Etat requis (cf. supra consid. 2.1.4). En l'occurrence, les autorités fiscales françaises ont indiqué, dans leur demande d'assistance du 18 décembre 2013, qu'elles considéraient les époux X. comme domiciliés en France parce qu'ils y séjournaient principalement, qu'ils y possédaient leur foyer et qu'ils y exerçaient leurs activités professionnelles. Cette demande remplissait toutes les conditions de forme imposées par l'art. 28 CDI CH-FR et par le ch. XI du Protocole additionnel, et en particulier l'exigence de pertinence vraisemblable. Exiger de l'Administration fédérale qu'elle procède à un contrôle pour vérifier que les assertions françaises ne soient pas purement formelles revient à adopter une attitude de défiance et de remise en cause de la bonne foi de la France (sur cette manière de procéder, cf. arrêt 2C_252/2015 du 4 avril 2015 consid. 5.3). Or, en l'absence d'élément concret qui permettrait de remettre en cause la présomption de bonne foi de l'Etat requérant, l'Etat requis qui se comporterait de la sorte méconnaîtrait la Convention de Vienne sur le droit des traités. Il y a du reste lieu de relever que l'Administration fédérale aurait dès lors été fondée à donner une suite favorable après réception de la demande initiale, sans requérir encore, comme elle l'a encore fait le 6 février 2014 - sans toutefois fonder cette requête sur l'art. 6 al. 3 LAAF - des précisions aux autorités françaises quant aux critères de rattachement appliqués. La réponse obtenue des autorités françaises n'a du reste pas apporté des éléments nouveaux par rapport à la demande initiale, ce qui n'a pas empêché l'Administration fédérale de donner une suite favorable à la demande. En outre, la demande d'assistance formée ne pouvait pas non plus être rejetée du fait que les époux X. étaient résidents fiscaux suisses, ni parce que l'imposition qui en découlerait en France serait contraire à la Convention, la France ayant fait valoir deux critères de rattachement que l'on retrouve à l'art. 4 par. 2 let. a ou b CDI CH-FR, à savoir le critère du foyer et celui du séjour (cf. ci-dessus consid. 2.2.2).
Par conséquent, l'arrêt attaqué, qui considère que la demande aurait dû être refusée par l'AFC sous l'angle de la pertinence vraisemblable, n'est pas conforme aux principes régissant l'assistance administrative en matière fiscale. C'est partant à juste titre que l'AFC a, sur le principe, accordé l'assistance administrative à la France au sujet des époux X. quand bien même ceux-ci sont assujettis de manière illimitée à l'impôt en Suisse.
3. L'arrêt attaqué considère ensuite que l'assistance administrative ne peut être accordée en relation avec des comptes détenus de manière indirecte par la personne concernée. L'AFC n'aurait donc pas dû inviter la Banque à lui faire connaître les comptes dont les contribuables étaient simplement les ayants droits économiques, ce qui justifie également l'admission du recours, même s'il n'en résulte pas d'effet concret.
Un tel raisonnement perd de vue que le Tribunal administratif fédéral, comme le Tribunal fédéral du reste, n'a pas à trancher des questions abstraites (cf. arrêt 2C_565/2013 du 6 décembre 2013 consid. 4.3.2), mais doit uniquement se prononcer sur les aspects de la décision entreprise qui exercent une incidence concrète pour les parties. En l'occurrence, les juges précédents devaient se demander si la décision de l'AFC du 19 mai 2014 de transmettre les documents bancaires relatifs aux trois comptes dont les contribuables étaient les titulaires directs auprès de la banque Y. aux autorités françaises, était ou non conforme au droit. Partant, le fait que les autorités fiscales aient aussi demandé à la Banque des informations sur d'éventuels comptes détenus de manière indirecte n'a eu aucune incidence pratique pour les époux X., qui ne disposaient pas de tels comptes. Ce motif ne pouvait en conséquence justifier l'admission du recours déposé par les contribuables, sans qu'il soit nécessaire d'en examiner le bien-fondé.
4. Reste à déterminer dans quelle mesure il est admissible de transmettre l'ensemble des documents bancaires requis par la France, en tant qu'ils comprennent le détail des transactions qui sont intervenues sur les comptes et les noms de tiers qui y figurent. L'AFC reproche au Tribunal administratif d'avoir violé l'art. 28 par. 3 et 5 CDI CH-FR, ainsi que le droit fédéral, notamment l'art. 8 al. 2 LAAF.
4.1 Selon l'arrêt attaqué, la documentation que l'AFC envisage de transmettre aux autorités françaises excède le cadre fixé par l'art. 127 LIFD (RS 642.11) et l'art. 4 al. 3 LAAF et donc aussi l'art. 28 al. 3 CDI CH-FR. Ces dispositions, qui interdisent la remise de documents concernant des tiers, n'ont pas de lien avec le secret bancaire. Cela exclut que l'Etat requis transmette, du moins tant qu'il n'est pas question d'une grave infraction pénale, l'intégralité des documents et des informations en possession d'une banque et plus particulièrement le détail des transactions liées à un compte bancaire. L'AFC ne peut que demander aux banques des attestations portant sur la somme en compte à la date souhaitée, les intérêts courus et les éventuelles sûretés. Elle peut également requérir la liste des valeurs dont les banques ont la gestion avec les dates d'achat et de vente, et les revenus y relatifs, ainsi que les frais et les commissions perçus par la banque. En l'occurrence, l'AFC a décidé de transmettre toute la documentation remise par la Banque aux autorités françaises après avoir caviardé les noms de tiers non concernés. Le Tribunal administratif fédéral considère que, comme les documents requis auprès de la banque portaient sur l'ensemble des relations des contribuables avec celle-ci et que la documentation transmise est ample, il n'est pas en mesure de vérifier quelles données exactement seront transmises aux autorités françaises, les éléments à rendre anonymes n'ayant pas été mis en évidence. Il ne lui appartient pas non plus de dire à l'AFC sous quelle forme exactement livrer les informations requises par les Etats étrangers, mais il doit vérifier si les limites du cadre légal ne sont pas franchies, ce qu'il n'est pas possible de savoir en l'état.
4.2 Cette argumentation n'est pas claire. L'on ne sait pas si, ni dans quelle mesure, le Tribunal administratif fédéral admettrait la remise d'une documentation bancaire partiellement caviardée aux autorités françaises. Les juges ne se prononcent pas définitivement, puisqu'ils retiennent de toute façon que la remise d'une documentation bancaire intégrale relative à un contribuable dans le cadre d'une demande d'assistance administrative, telle qu'envisagée par l'AFC en l'espèce, excède le cadre légal. La Cour de céans n'étant pas là pour se prononcer sur des conjectures, elle ne prendra en compte que le second pan de la motivation présentée.
4.3 Au préalable, il faut rappeler qu'en date du 13 mars 2009, le Conseil fédéral a annoncé un changement de politique majeur en matière d'échange de renseignements en déclarant vouloir désormais appliquer le standard de l'art. 26 MC OCDE dans les conventions de double imposition (XAVIER OBERSON, Précis de droit fiscal international [ci-après: Précis], 4e éd. 2014, p. 349 s.; HOLENSTEIN, op. cit., n° 42 ad art. 26 MC OCDE; URS BEHNISCH, Neue Entwicklungen der internationalen Amtshilfe im Bereich der direkten Steuern, L'Expert-comptable suisse 2010/1-2 p. 67). La reprise du standard OCDE en la matière implique en particulier que l'échange de renseignements est désormais accordé, sur demande, lorsqu'il a pour but l'application du droit interne de l'Etat requérant même dans les cas de simple soustraction d'impôt, sans qu'il ne soit plus nécessaire que les cas impliquent des actes de fraude passibles d'emprisonnement dans les deux Etats (ROBERT WALDBURGER, Entwicklungen in der schweizerischen Amtshilfepolitik in Steuersachen - ein Überblick, IFF Forum für Steuerrecht 2010 p. 88; MARIE BONVIN, L'échange de renseignements suivant les nouvelles Conventions franco-suisse et américano-suisse: le changement que ces Conventions représentent du point de vue suisse, Not@lex 4/2010 p. 115; MARAÏA/SANSONETTI, Exchange of information and cross-border cooperation between tax authorities, Cahiers IFA de droit fiscal international 2013 vol. 98b p. 740 et 742; XAVIER OBERSON, International exchange of informations in tax matters, 2015, p. 20). Le droit interne suisse n'a toutefois pas été modifié depuis le 13 mars 2009, de sorte que les dispositions de droit suisse protégeant le secret bancaire sont toujours en vigueur, en particulier les art. 127 al. 2 LIFD et 47 de la loi fédérale du 8 novembre 1934 sur les banques (LB; RS 952.0; OBERSON, Précis, op. cit., p. 351). La reprise du standard de l'art. 26 MC OCDE implique toutefois que le secret bancaire ne peut plus être opposé pour refuser l'échange de renseignements, même en cas de simple soustraction fiscale (ROBERT WALDBURGER, Aktuelle Entwicklungen in der schweizerischen Amtshilfe im Steuerbereich [ci-après: Entwicklungen], RSDA 2009 p. 489;BONVIN, op. cit., p. 137; BEHNISCH, op. cit., p. 67).
4.4 En ce qui concerne la CDI CH-FR, le standard de l'art. 26 MC OCDE a été introduit par l'art. 7 de l'Avenant à la CDI CH-FR signé le 27 août 2009 et entré en vigueur le 4 novembre 2010, qui modifie l'art. 28 CDI CH-FR (cf. consid. 1.3 non publié). Il en découle que la Suisse doit désormais fournir aux autorités françaises les renseignements destinés à l'application du droit interne français non seulement en cas de fraude fiscale, mais aussi en cas de simple soustraction au sens du droit suisse (BONVIN, op. cit., p. 118 et 120).
4.4.1 L'art. 28 par. 3 CDI CH-FR, qui correspond à l'art. 26 par. 3 MC OCDE, prévoit que les dispositions du par. 1 (principe de l'échange des renseignements vraisemblablement pertinents) et du par. 2 (limitation dans la communication et l'utilisation des documents reçus)
"ne peuvent en aucun cas être interprétées comme imposant à un Etat contractant l'obligation:
a) de prendre des mesures administratives dérogeant à sa législation et à sa pratique administrative ou à celles de l'autre Etat contractant;
b) de fournir des renseignements qui ne pourraient être obtenus sur la base de sa législation ou dans le cadre de sa pratique administrative normale ou de celles de l'autre Etat contractant;
c) de fournir des renseignements qui révéleraient un secret commercial, industriel, professionnel ou un procédé commercial ou des renseignements dont la communication serait contraire à l'ordre public."
Selon le Commentaire, sont considérés comme renseignements pouvant être obtenus selon le droit et la pratique internes au sens de cette disposition ceux dont disposent les autorités fiscales ou que celles-ci peuvent obtenir par application de la procédure normale d'établissement de l'impôt (Commentaire MC OCDE, n° 16 ad art. 26). Pour la Suisse, il est admis de manière générale en doctrine que la réserve conventionnelle en faveur du droit interne qui est libellée à l'art. 28 par. 3 CDI CH-FR (art. 26 par. 3 MC OCDE) renvoie, pour ce qui a trait à l'obtention de renseignements auprès d'une personne en Suisse, à la LIFD. Sont ici concernées les dispositions réglant les obligations de procédure qui incombent au contribuable et aux tiers, soit les art. 123-129 LIFD (cf. OBERSON, Commentaire, op. cit., nos 115 s. ad art. 26 MC OCDE; HOLENSTEIN, op. cit., nos 285, 287 et 290 ad art. 26 MC OCDE; DONATSCH/HEIMGARTNER/MEYER/SIMONEK, op. cit., p. 250 s.).
Le par. 3 doit toutefois être lu en lien avec le par. 5 de l'art. 28 CDI CH-FR (dont la 1re phrase correspond au par. 5 de l'art. 26 MC OCDE), selon lequel:
"En aucun cas les dispositions du par. 3 ne peuvent être interprétées comme permettant à un Etat contractant de refuser de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci sont détenus par une banque, un autre établissement financier, un mandataire ou une personne agissant en tant qu'agent ou fiduciaire ou parce que ces renseignements se rattachent aux droits de propriété d'une personne. Aux fins de l'obtention des renseignements mentionnés dans le présent paragraphe, nonobstant le par. 3 ou toute disposition contraire du droit interne, les autorités fiscales de l'Etat contractant requis disposent ainsi des pouvoirs de procédure qui leur permettent d'obtenir les renseignements visés par le présent paragraphe."
Ce paragraphe 5 a pour objet d'éviter que "les limitations du paragraphe 3 ne puissent être utilisées pour empêcher les échanges de renseignements détenus par des banques, autres établissements financiers, mandataires, agents et fiduciaires, ainsi que les renseignements concernant la propriété" (Commentaire MC OCDE, n° 19.10 ad art. 26). En lien avec le secret bancaire, le paragraphe 5, 1re phrase, l'emporte sur le paragraphe 3, dans la mesure où son application permettrait à l'Etat requis de refuser de transmettre des renseignements pour des motifs tenant au secret bancaire (Commentaire MC OCDE, n° 19.11 ad art. 26). En d'autres termes, si l'Etat contractant qui connaît l'institution du secret bancaire dans son droit interne ne peut s'en prévaloir en vertu du paragraphe 5 pour refuser de transmettre des renseignements détenus par une banque, il lui est toujours possible d'invoquer le paragraphe 3 pour refuser de communiquer de tels renseignements, pour autant que ce refus soit fondé sur des motifs indépendants du statut de banque (OBERSON, Commentaire, op. cit., n° 135 ad art. 26 MC OCDE; HOLENSTEIN, op. cit., n° 278 ad art. 26 MC OCDE).
La seconde phrase du paragraphe 5 de l'art. 28 CDI CH-FR n'apparaît pas dans le MC OCDE et figure en principe dans toutes les conventions de double imposition conclues par la Suisse depuis le 13 mars 2009. Elle a pour but de permettre à la Suisse de mettre en oeuvre le standard OCDE à l'égard des établissements suisses concernés par le secret bancaire (HOLENSTEIN, op. cit., n° 316 ad art. 26 MC OCDE; DONATSCH/HEIMGARTNER/MEYER/SIMONEK, op. cit., p. 249; OBERSON, Commentaire, op. cit., nos 148 s. ad art. 26 MC OCDE; WALDBURGER, Entwicklungen, op. cit., RSDA 2009 p. 487 s.), dès lors qu'en droit interne, le secret fiscal empêche l'autorité fiscale, sous réserve de graves infractions fiscales, d'exiger directement des renseignements auprès d'une banque.
4.5 Le Tribunal administratif fédéral reconnaît que le secret bancaire ne peut plus être opposé par la Suisse en cas de demande d'assistance administrative en matière fiscale. Les juges précédents entendent toutefois limiter le devoir de renseignement des banques à la seule production des attestations prévues par l'art. 127 al. 1 LIFD. Cette disposition "redeviendrait" en effet applicable selon l'instance inférieure (cf. arrêt attaqué, consid. 3.3.4 p. 26) ensuite de la levée du secret bancaire. Le Tribunal administratif fédéral laisse par ailleurs entendre que ce ne serait que dans les cas de graves infractions fiscales (fraude) qu'une banque suisse serait tenue de fournir toutes les informations pertinentes dont elle dispose, indépendamment de l'art.127 al. 1 LIFD (arrêt attaqué, consid. 2.4.4).
La recourante conteste cette interprétation. Elle soutient en substance que l'art. 28 par. 5 CDI CH-FR est une disposition self executing qui exclut le paragraphe 3, l'idée à la base de cette disposition consistant précisément à contourner les limitations posées par le droit interne suisse, en particulier par l'art. 127 LIFD. Une banque serait partant tenue de fournir toutes les informations vraisemblablement pertinentes en sa possession ou sous son contrôle en vertu de l'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR (en lien avec l'art. 8 al. 2 LAAF), indépendamment de toute disposition de droit interne qui restreindrait cette obligation, le paragraphe 3 de l'art. 28 CDI CH-FR n'étant pas applicable.
4.5.1 Selon la jurisprudence, une disposition de droit international est directement applicable si son contenu est suffisamment déterminé et clair pour constituer, dans chaque cas particulier, le fondement d'une décision. La règle doit par conséquent se prêter au contrôle judiciaire; elle doit donc délimiter les droits et obligations de l'individu et son destinataire doit être l'autorité d'application (ATF 140 II 185 consid. 4.2 p. 190 et les références citées).
4.5.2 Le point de savoir si l'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR est suffisamment précis pour être self executing et constituer une base légale est controversé en doctrine (sont d'avis que tel est le cas: OBERSON, Commentaire, op. cit., nos 5 et 149 ad art. 26 MC OCDE, qui relève que le but et l'esprit de cette règle sont suffisamment clairs compte tenu des déclarations du Conseil fédéral du 13 mars 2009, et BONVIN, op. cit., p. 138; d'un avis contraire: URS BEHNISCH, Amtshilfe in der Schweiz in Steuer[straf]sachen, Archives 77 p. 747; doutedu caractère self executing: WALDBURGER, Entwicklungen, op. cit., RSDA 2009 p. 488; ne tranche pas: HOLENSTEIN, op. cit., n° 317 ad art. 26 MC OCDE).
L'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR exclut, par une double formulation ("nonobstant le paragraphe 3 ou toute disposition contraire du droit interne") que le droit interne puisse s'opposer à la transmission d'informations visées au par. 5. Le contenu de cette règle est clair. Il permet à l'autorité compétente de fonder une décision et à son destinataire de fixer ses droits et obligations. La règle peut donc être soumise à un contrôle judiciaire sans avoir besoin de concrétisation en droit interne. Elle remplit partant les critères d'une norme internationale directement applicable.
Les déclarations du Conseil fédéral du 13 mars 2009 plaident également en faveur de l'applicabilité directe de l'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR, de même que le Message complémentaire du 27 novembre 2009 au Message du 6 mars 2009 concernant l'approbation du nouvel avenant à la convention contre les doubles impositions avec la France, où le Conseil fédéral précise que "De tels renseignements [soit lesrenseignements visés par le par. 5] doivent être échangés nonobstant les limitations prévues au paragraphe 3. L'Etat requis doit également pouvoir obtenir et transmettre les renseignements demandés même si ces renseignements ne seraient pas disponibles en vertu de sa propre législation ou de sa pratique administrative. Par conséquent, la Suisse ne peut pas refuser de communiquer des renseignements en invoquant uniquement le secret bancaire suisse" (Message complémentaire du 27 novembre 2009 concernant la CDI CH- FR, FF 2010 1409, 1416). Les autorités suisses ont par ailleurs également expliqué aux autorités françaises que la demande de la Suisse de compléter la rédaction du paragraphe 5 de l'art. 26 MC OCDE provenait de sa volonté "de clarifier l'articulation entre les paragraphes 3 et 5 de cet article et de permettre aux autorités suisses de déroger aux dispositions de leur droit interne qui limitent l'accès de l'administration fiscale aux renseignements, notamment bancaires, aux fins de l'établissement des impôts" (cf. Projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre la France et la Suisse en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, consultable sur le lien www.assemblee-nationale.fr/13/projets/pl2338-ei.asp).
Le caractère self executing de cette norme implique non seulement que le secret bancaire ne peut être opposé par une banque suisse, mais que l'Administration fédérale dispose des pouvoirs de procédure nécessaires pour obtenir les renseignements vraisemblablement pertinents requis. L'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR ne fait en revanche pas obstacle à l'application du par. 3 en tant qu'il protège les secrets professionnels non concernés par le par. 5, tel que, par exemple, le secret de l'avocat (cf. Commentaire MC OCDE, n° 19.3 ad art. 26; OBERSON, Commentaire, op. cit., n° 139 ad art. 26 MC OCDE; HOLENSTEIN, op. cit., n° 296 ad art. 26 MC OCDE).
Il découle de ce qui précède que l'Administration fédérale dispose, en vertu de l'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR, des pouvoirs de procédure nécessaires pour exiger des banques la transmission de l'ensemble des documents requis qui remplissent la condition de la pertinence vraisemblable, sans que puissent lui être opposés l'art. 47 LB ou toute autre disposition de droit interne. Dans ces circonstances, il n'est pas nécessaire d'examiner si, comme le soutient le Tribunal administratif fédéral, la disposition de procédure interne de l'art. 127 al. 1 LIFD "redevient applicable" en cas de levée du secret bancaire, puisque, même si cette disposition s'avérait applicable en droit interne en pareilles circonstances, cette disposition s'effacerait de toute manière face à l'art. 28 par. 5 CDI CH-FR.
4.6 L'art. 4 al. 3 LAAF, également cité par les juges précédents pour limiter la remise de la documentation bancaire dans son ensemble, exclut la transmission de renseignements concernant des personnes qui ne sont pas concernées par la demande.
4.6.1 La notion de personne non concernée au sens de l'art. 4 al. 3 LAAF doit être examinée à la lumière du but du standard OCDE et du critère conventionnel de renseignement vraisemblablement pertinent (arrêt 2C_963/2014 précité consid. 4, qui procède à une interprétation détaillée de l'art. 4 al. 3 LAAF). Cette disposition doit être interprétée de manière restrictive (cf. également RAPPO/TILLE, op. cit., p. 14), de telle façon que son application ne fasse pas perdre toute portée à la demande d'assistance administrative (cf. SCHODER, op. cit., n° 49 ad art. 4 LAAF) mais permette au contraire un échange de renseignements aussi large que possible, sous réserve des fishing expeditions. En effet, il ne faut pas oublier que la LAAF a pour fonction de régler, sur le plan interne, les compétences, la procédure et les voies de droit, mais n'a pas pour vocation d'introduire des contraintes matérielles pour contrer les demandes d'informations fondées sur les CDI (RAPPO/TILLE, op. cit., p. 4) ou restreindre la portée de l'assistance administrative définie dans ces conventions (Message du 6 juillet 2011 concernant l'adoption d'une loi sur l'assistance administrative fiscale, FF 2011 5774 ch. 1.1). Le caractère directement applicable de l'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR concerne aussi les tiers. Lorsque les renseignements demandés portent non seulement sur des personnes concernées au sens de l'art. 4 al. 3 LAAF, mais aussi sur des tiers non impliqués, il appartient à l'autorité saisie de procéder à une pesée des intérêts (cf. art. 5 al. 2 Cst.; cf. sur l'application de cette disposition en matière d'assistance administrative, TOBIAS F. ROHNER, Amtshilfe nach den OECD-konformen Doppelbesteuerungsabkommen ein Überblick, in Vermögensverwaltung IV, 2013, p. 88; cf. également BEUSCH/SPÖRRI, in Internationales Steuerrecht, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, 2015, n° 334 ad art. 26 MC OCDE). Cela signifie que l'Etat requis doit supprimer les indications relatives aux tiers non concernés lorsqu'elles sont sans incidence sur la demande (par exemple le nom des employés de banque qui n'ont rien à voir avec la question fiscale motivant la demande). En revanche, l'art. 4 al. 3 LAAF ne saurait être compris comme imposant à l'autorité suisse de supprimer des indications qui concernent des tiers non concernés (qui figurent par exemple sur la liste de transactions relatives à un compte bancaire) lorsque leur suppression rendrait vide de sens la demande d'assistance administrative (cf. FF 2011 5783 et BEUSCH/SPÖRRI, op. cit., n° 334 ad art. 26 MC OCDE). Les tiers dont les noms apparaissent sur de tels documents sont au demeurant protégés. A la clôture de la procédure, l'autorité requise doit en effet rappeler à l'autorité requérante les restrictions à l'utilisation des renseignements transmis et l'obligation de maintenir le secret (cf. art. 20 al. 2 LAAF).
4.6.2 En l'occurrence, les documents bancaires objet de la demande d'assistance administrative et en particulier la liste des transactions sur des comptes bancaires dont les contribuables sont titulaires, remplissent l'exigence de la pertinence vraisemblable (cf. supra consid. 2). De tels documents révèlent les apports et les prélèvements enregistrés, les gains générés, ainsi que le montant et la nature des revenus perçus (versement de dividendes, revenu d'activité, plus-values, etc.) et sont donc de nature à permettre à l'autorité fiscale française de compléter l'assiette de l'impôt sur le revenu des contribuables en France. S'agissant de déterminer si le lieu de séjour effectif des contribuables était bien en France aux périodes considérées, il est aussi plausible que les relevés des transactions sur ces comptes contribuent à confirmer (ou à exclure) un tel séjour, car ces documents sont susceptibles de contenir des indices (lieu et objet des dépenses) de nature à localiser leurs intérêts vitaux (cf. arrêt 2C_1139/2014 du 20 juillet 2015 consid. 5.2.2). Or, supprimer l'ensemble des noms des personnes non concernées qui figurent sur la liste de ces transactions ferait perdre toute portée à la demande d'assistance administrative à cet égard.
Quant aux autres noms, en particulier ceux des employés de banque qui pourraient aussi figurer sur ces comptes et dont la remise pourrait être contraire à l'art. 4 al. 3 LAAF, car sans lien avec la demande d'assistance, l'Administration fédérale des contributions a indiqué au Tribunal administratif fédéral, sans être contredite, que ceux-ci avaient été caviardés.
5. En résumé, c'est à tort que l'arrêt attaqué s'est opposé à la transmission des renseignements aux autorités françaises telle que prévue par l'AFC. Par conséquent, le recours de cette dernière doit être admis, l'arrêt attaqué annulé et la décision du 19 mai 2014 par laquelle l'AFC a accordé l'assistance administrative aux autorités compétentes françaises confirmée. (...)
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Art. 28 DBA CH-FR; Art. 4 Abs. 3 StAhiG; internationale Amtshilfe in Steuersachen; Begriff der voraussichtlichen Erheblichkeit; Ersuchen in Bezug auf in der Schweiz unbeschränkt steuerpflichtige Personen; direkte Anwendbarkeit von Art. 28 Abs. 5 zweiter Satz DBA CH-FR; Umfang der übertragbaren Bankdokumente. Prüfung der Voraussetzung der voraussichtlichen Erheblichkeit eines Steueramtshilfeersuchens; Grenzen der staatlichen Überprüfung in der Sache (E. 2.1-2.1.4). Fall eines Steueramtshilfeersuchens in Bezug auf in der Schweiz unbeschränkt steuerpflichtige Personen (E. 2.2-2.4).
Art. 28 Abs. 5 zweiter Satz DBA CH-FR ist direkt anwendbar; gestützt darauf können deshalb den französischen Behörden von diesen ersuchte Bankdokumente übermittelt werden, soweit diese voraussichtlich erheblich sind. Dies ist insbesondere der Fall bei Bewegungen und Transaktionen auf Bankkonten der steuerpflichtigen Personen (E. 4.5.1-4.6.2).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-161%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 162
A. Ressortissants français, les époux X., qui habitaient auparavant à Paris, résident à Genève depuis le mois de mars 2010 où ils ont d'abord été imposés à la dépense, puis sur une base ordinaire à compter de la période fiscale 2013.
Le 26 juillet 2013, les autorités françaises ont adressé à l'Administration fédérale des contributions (ci-après: l'Administration fédérale ou l'AFC) une demande d'assistance administrative portant sur la situation fiscale en Suisse des époux X. pendant les périodes fiscales 2010, 2011 et 2012. L'Administration fédérale est entrée en matière et a transmis une partie des informations demandées.
B.
B.a Le 18 décembre 2013, les autorités françaises ont déposé une seconde demande portant sur les années 2010 à 2013. Les époux X. faisaient l'objet d'un contrôle fiscal et des éléments permettaient de considérer qu'ils étaient domiciliés en France, où se trouvait leur foyer, qu'ils y séjournaient principalement et y exerçaient leurs activités professionnelles. En outre, il avait été découvert que les époux X. détenaient des comptes bancaires ouverts en Suisse auprès de la banque Y. (ci-après: la Banque). Au regard de la législation française, les résidents fiscaux avaient notamment l'obligation de déclarer les comptes bancaires ouverts à l'étranger et les revenus de source française et étrangère. Malgré les demandes de l'administration française, les époux X. n'avaient pas déclaré ces comptes ni les avoirs qui y figuraient et les revenus en découlant.
Les autorités françaises ont ainsi demandé des renseignements concernant les comptes, soit les relevés de fortune aux 1er janvier 2010, 2011, 2012 et 2013, les relevés indiquant la nature et le montant des revenus (intérêts, dividendes, gains en capital) et la liste des transactions (transferts, dépôts, retraits) pour la période du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2011, une copie du formulaire A, ainsi que les références et les mêmes informations au sujet de tous autres comptes bancaires au sein de la Banque dont les intéressés seraient titulaires, ayants droit économiques ou pour lesquels ils disposeraient d'une procuration.
La Banque a transmis les informations demandées en date du 28 janvier 2014. Divers échanges de courriels ont ensuite eu lieu entre l'AFC et les autorités françaises concernant les motifs pour lesquels la France refusait de tenir compte du domicile fiscal suisse des époux X. Après avoir donné l'occasion à ces derniers de se prononcer, l'AFC a décidé, le 19 mai 2014, d'accorder aux autorités compétentes françaises l'assistance administrative les concernant et de transmettre aux autorités compétentes françaises les informations et la documentation reçues du détenteur d'informations.
Concrètement, les documents communiqués par la Banque se rapportaient à trois comptes dont les époux X. étaient directement titulaires et dont ils étaient également ayants droit économiques. Ils étaient constitués des formulaires A, des relevés de fortune aux 1er janvier 2010, 2011 et 2012, ainsi que des relevés faisant apparaître les mouvements sur ces comptes pour la période du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2011, les informations relatives aux tiers non visés par la demande ayant été caviardées.
B.b Statuant le 8 décembre 2014 sur recours des époux X., le Tribunal administratif fédéral a admis celui-ci et annulé la décision du 19 mai 2014 (A-3294/2014). En substance, les juges précédents ont considéré que les renseignements demandés par les autorités françaises ne remplissaient pas l'exigence de la pertinence vraisemblable. Ils ont en outre retenu que l'assistance n'aurait de toute manière pas été accordée en relation avec des comptes détenus de manière indirecte, de sorte que la décision attaquée aurait également dû être annulée sur ce point, même s'il n'en serait résulté aucun effet concret pour les contribuables, les époux X. étant les titulaires directs des comptes concernés. Enfin, les documents bancaires que l'AFC envisageait de transmettre à la France n'auraient pas pu être obtenus en vertu du droit suisse, ce qui aurait également exclu leur transmission à la France en cas d'admission, sur le principe, de la demande d'assistance française.
C. A l'encontre de l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 8 décembre 2014, l'Administration fédérale des contributions interjette un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral en concluant à l'admission du recours et à l'annulation de l'arrêt attaqué, subsidiairement au renvoi de la cause au Tribunal administratif fédéral pour nouvel arrêt dans le sens des considérants.
La IIe Cour de droit public a délibéré sur le présent recours en séance publique le 24 septembre 2015.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La première question litigieuse concerne l'exigence de la pertinence vraisemblable de la demande. La recourante reproche au Tribunal administratif fédéral d'avoir violé l'art. 28 par. 1 CDI CH-FR en considérant que les documents et indications fournis par les autorités françaises n'étaient pas suffisants sous l'angle de la pertinence vraisemblable.
2.1 Selon l'art. 28 par. 1, 1re phrase, de la Convention du 9 septembre 1966 entre la Suisse et la France en vue d'éliminer les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune et de prévenir la fraude et l'évasion fiscales en vigueur depuis le 26 juillet 1967 (CDI CH-FR; RS 0.672.934.91), les autorités compétentes des Etats contractants échangent les renseignements vraisemblablement pertinents pour appliquer les dispositions de la présente Convention ou pour l'administration ou l'application de la législation interne relative aux impôts de toute nature ou dénomination perçus pour le compte des Etats contractants, de leurs subdivisions politiques ou de leurs collectivités locales dans la mesure où l'imposition qu'elle prévoit n'est pas contraire à la Convention.
Cette disposition correspond au standard OCDE en matière d'échange de renseignements tel qu'il est libellé à l'art. 26 par. 1 du Modèle de Convention fiscale OCDE du 22 juillet 2010 concernant le revenu et la fortune (ci-après: MC OCDE;
www.oecd.org/fr/ctp/conventions/modeleocdedifferentesversions.htm). L'exigence de la pertinence vraisemblable des renseignements requis peut donc être interprétée à la lumière de ce Modèle et de son Commentaire (ATF 102 Ib 264 consid. 3c p. 269; arrêt 2C_750/2013 du 9 octobre 2014 consid. 2.2.4, in StE 2015 A 42 Nr. 4, traduit in RDAF 2015 II p. 136). L'exigence de la pertinence vraisemblable des renseignements requis figure également à l'art. 17 al. 2 de la loi fédérale du 28 septembre 2012 sur l'assistance administrative internationale en matière fiscale (LAAF; RS 651.1).
2.1.1 Selon le Commentaire MC OCDE, la notion de pertinence vraisemblable "a pour but d'assurer un échange de renseignements en matière fiscale qui soit le plus large possible tout en indiquant clairement qu'il n'est pas loisible aux Etats contractants 'd'aller à la pêche aux renseignements' ou de demander des renseignements dont il est peu probable qu'ils soient pertinents pour élucider les affaires d'un contribuable déterminé" (Commentaire MC OCDE, version au 17 juillet 2012, par. 5 ad art. 26 MC OCDE; www.oecd.org/fr/ctp/echange-de-renseignements-fiscaux/120718_Article%2026-FR.pdf; cf. également MADELEINE SIMONEK, Fishing expeditions in Steuersachen, in Festschrift für Andreas Donatsch, 2014, p. 901 s.; XAVIER OBERSON, in Modèle de convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune, Commentaire [ci-après: Commentaire], 2014, n° 35 ad art. 26 MC OCDE; DANIEL HOLENSTEIN, in Internationales Steuerrecht, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, 2015, n° 93 ad art. 26 MC OCDE). Le par. 2 ch. XI du Protocole additionnel à la CDI CH-FR reprend presque mot pour mot ce passage du Commentaire MC OCDE. Il prévoit en effet que "la référence aux renseignements 'vraisemblablement pertinents' a pour but d'assurer un échange de renseignements en matière fiscale qui soit le plus large possible, sans qu'il soit pour autant loisible aux Etats contractants 'd'aller à la pêche aux renseignements' ou de demander des renseignements dont il est peu probable qu'ils soient pertinents pour élucider les affaires fiscales d'un contribuable déterminé".
La condition de la pertinence vraisemblable est réputée réalisée si, au moment où la demande est formulée, il existe une possibilité raisonnable que les renseignements demandés se révéleront pertinents. En revanche, peu importe qu'une fois fournis, il s'avère que l'information demandée soit finalement non pertinente. Il n'incombe pas à l'Etat requis de refuser une demande ou de transmettre les informations parce que cet Etat serait d'avis qu'elles manqueraient de pertinence pour l'enquête ou le contrôle sous-jacents (Commentaire MC OCDE, par. 5 ad art. 26 MC OCDE).
Il en découle que l'appréciation de la pertinence vraisemblable des informations demandées est en premier lieu du ressort de l'Etat requérant (cf. ATF 139 II 404 consid. 7.2.2 p. 424; CHARLOTTE SCHODER, StAhiG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über die internationale Amtshilfe in Steuersachen, 2014, n° 227 ad art. 17 LAAF). Le rôle de l'Etat requis est assez restreint (RAPPO/TILLE, Les conditions d'assistance administrative internationale en matière fiscale selon la LAAF, RDAF 2013 II p. 1, 16), puisqu'il se limite à un contrôle de la plausibilité (HOLENSTEIN, op. cit., n° 94 ad art. 26 MC OCDE). L'Etat requis se borne ainsi à examiner si les documents demandés ont un rapport avec l'état de fait présenté dans la demande et s'ils sont potentiellement propres à être utilisés dans la procédure étrangère (ATF 139 II 404 consid. 7.2.2 p. 424; SCHODER, op. cit., n° 227 ad art. 17 LAAF). Selon la doctrine, l'Etat requis ne peut refuser de transmettre les informations que s'il apparaît avec certitude que celles-ci ne sont pas pertinentes pour l'Etat requérant (HOLENSTEIN, op. cit., n° 146 ad art. 26 MC OCDE; SCHODER, op. cit., n° 227 ad art. 17 LAAF). L'exigence de la pertinence vraisemblable ne représente donc pas un obstacle très important à la demande d'assistance administrative (DONATSCH/HEIMGARTNER/MEYER/SIMONEK, Internationale Rechtshilfe, unter Einbezug der Amtshilfe im Steuerrecht, 2e éd. 2015, p. 233). Le Tribunal fédéral a par ailleurs récemment rappelé que ce serait méconnaître le sens et le but de l'assistance administrative que d'exiger de l'Etat requérant qu'il présente une demande dépourvue de lacune et de contradiction, car la demande d'assistance implique par nature certains aspects obscurs que les informations demandées à l'Etat requis doivent éclaircir (cf. ATF 139 II 404 consid. 7.2.2 p. 424).
2.1.2 Cette répartition des rôles est similaire à celle qui prévaut dans la jurisprudence du Tribunal fédéral développée en matière d'entraide judiciaire internationale pénale ou d'entraide administrative dans le domaine boursier. Selon celle-ci, l'autorité requise n'a pas à déterminer si l'état de fait décrit dans la requête correspond absolument à la réalité, mais doit examiner si les documents requis se rapportent bien aux faits qui figurent dans la requête et ne peut refuser de transmettre que les documents dont il apparaît avec certitude qu'ils ne sont pas déterminants, de sorte que la demande apparaît comme le prétexte à une recherche indéterminée de moyens de preuve (ATF 136 IV 82 consid. 4.1 p. 85; ATF 129 II 484 consid. 4.1 p. 494; ATF 122 II 367 consid. 2c p. 371). La Cour de céans a du reste confirmé que cette approche était aussi valable dans le contexte de l'assistance administrative en matière fiscale (cf. ATF 139 II 404 consid. 7.2.2 p. 424).
2.1.3 Lorsqu'une convention internationale est en jeu, il faut également veiller au respect des principes contenus dans la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (RS 0.111; ci-après: CV). Celle-ci a en effet vocation à s'appliquer pour interpréter et exécuter notamment les conventions de double imposition (cf. ATF 139 II 404 consid. 7.2.1 p. 422; arrêts 2C_498/2013 du 29 avril 2014 consid. 5.1, in StE 2014 A 32 Nr. 22, résumé in RDAF 2015 II p. 74; 2C_436/2011 du 13 décembre 2011 consid. 3.2, in RF 67/2012 p. 172), même en l'absence de mention expresse dans les textes conventionnels (arrêt 2A.416/2005 du 4 avril 2006 consid. 3.1; cf. également PETER LOCHER, Einführung in das internationale Steuerrecht der Schweiz, 3e éd. 2005, p. 167 SS). Comme tout traité, les conventions de double imposition doivent être interprétées de bonne foi, suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes utilisés dans leur contexte et à la lumière de leur objet et de leur but (cf. art. 31 al. 1 CV; ATF 139 II 404 consid. 7.2.1 p. 422 s.; ATF 131 III 227 consid. 3.1 p. 229).
Le principe de la bonne foi est par ailleurs lié à la règle de l'effet utile, même si cette dernière n'apparaît pas expressément à l'art. 31 CV. L'interprète doit donc choisir, entre plusieurs significations possibles, celle qui permet l'application effective de la clause dont on recherche le sens, en évitant d'aboutir à une signification en contradiction avec la lettre ou l'esprit du traité (ATF 141 III 495 consid. 3.5.1; arrêt 4A_736/2011 du 11 avril 2012 consid. 3.3.4). Un Etat contractant doit partant proscrire tout comportement ou toute interprétation qui aboutirait à éluder ses engagements internationaux ou à détourner le traité de son sens et de son but (cf. arrêt 2C_498/2013 précité consid. 5.1; MATTEOTTI/KRENGER, in Internationales Steuerrecht, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, nos 109 et 129 ss ad Einleitung et les références citées).
Ce principe implique également qu'un Etat est toujours présumé agir de bonne foi (JEAN-MARC SOREL, in Les Conventions de Vienne sur le droit des traités, Commentaire article par article, 2006, n° 57 ad art. 31 CV; cf. ATF 107 Ib 264 consid. 4b p. 272). Dans le contexte de l'assistance administrative en matière fiscale, il signifie que l'Etat requis ne saurait en principe mettre en doute les allégations de l'Etat requérant (RAPPO/TILLE, op. cit., p. 16). Ainsi, s'il ne fait pas obstacle au droit de l'Etat requis de vérifier que les renseignements demandés sont bien vraisemblablement pertinents pour servir le but fiscal recherché par l'Etat requérant, il lui impose néanmoins de se fier en principe aux indications que lui fournit celui-ci.
2.1.4 Il découle de ces principes que c'est avant tout le contenu de la demande formée par l'Etat requérant qui va permettre à l'Etat requis d'évaluer la condition de la pertinence vraisemblable (cf. SCHODER, op. cit., n° 63 ad art. 6 LAAF). Le législateur suisse a énuméré, à l'art. 6 al. 2 LAAF, une liste d'informations que doit comporter la demande. Celle-ci n'est toutefois que subsidiaire. En l'occurrence, la CDI CH-FR comprend des indications sur le contenu de la demande qui l'emportent donc sur la liste subsidiaire de l'art. 6 al. 2 LAAF. Celles-ci sont énumérées au par. 3 ch. XI du Protocole additionnel et exigent que l'Etat requérant fournisse des informations relatives au nom, à l'adresse et à l'identification de la personne faisant l'objet d'un contrôle (let. a) et à la période fiscale visée par la demande (let. b). Il doit aussi fournir une description des renseignements recherchés, notamment leur nature et la forme sous laquelle il souhaite les recevoir (let. c), le but fiscal poursuivi (let. d) et, dans la mesure où ils sont connus, les nom et adresse de toute personne dont il y a lieu de penser qu'elle est en possession des renseignements demandés (let. e).
La liste figurant dans la CDI CH-FR (comme du reste celle figurant à l'art. 6 al. 2 LAAF) est conçue de telle manière que si l'Etat requérant s'y conforme scrupuleusement, il est en principe censé fournir des informations qui devraient suffire à démontrer la pertinence vraisemblable de sa demande, compte tenu des exigences précitées (cf. supra consid. 2.1.1).
Si, néanmoins, les informations fournies ne remplissent pas les conditions requises, la LAAF contient des règles procédurales permettant à l'AFC d'interpeller l'autorité requérante et de lui donner la possibilité de compléter sa demande par écrit (cf. art. 6 al. 3 LAAF). L'art. 7 LAAF prévoit en outre, que dans certaines situations, l'AFC peut refuser d'entrer en matière, s'il lui apparaît que la demande est déposée à des fins de recherches de preuves (let. a), porte sur des renseignements qui ne sont pas prévus par les dispositions régissant l'assistance administrative de la convention applicable (let. b) ou si elle viole le principe de la bonne foi, notamment lorsqu'elle se fonde sur des renseignements obtenus par des actes punissables au regard du droit suisse (let. c).
Excepté le cas où la prise en compte d'un fait notoire fait apparaître d'emblée que les indications fournies sont manifestement erronées (cf. arrêt 2C_252/2015 du 4 avril 2015 consid. 5.1) ou que l'Etat requis soupçonne l'existence d'une situation visée à l'art. 7 LAAF, les règles de procédure prévues dans la LAAF n'imposent pas à l'Etat requis de procéder lui-même à des vérifications ni à remettre en cause le bien-fondé des informations fournies par l'Etat requérant (SCHODER, op. cit., n° 62 ad art. 6 LAAF). La LAAF prévoit ainsi une procédure qui respecte parfaitement la répartition des rôles entre Etat requérant et Etat requis telle qu'elle est mise en place au sein de l'OCDE (cf. supra consid. 2.1.1).
2.2 Il ressort en outre de l'art. 28 par. 1 in fine CDI CH-FR (correspondant à l'art. 26 par. 1 in fine MC OCDE) que l'Etat requis n'est tenu de transmettre des renseignements que dans la mesure où l'imposition que la législation interne de l'Etat requérant prévoit n'est pas contraire à la Convention.
2.2.1 Selon HOLENSTEIN (op. cit., nos 235-237 ad art. 26 MC OCDE), l'on peut se trouver dans une telle situation lorsque tant l'Etat requérant que l'Etat requis considèrent que la personne au sujet de laquelle des renseignements sont demandés fait partie de ses contribuables assujettis de manière illimitée à l'impôt. Se référant à l'art. 4 par. 2 MC OCDE, il rappelle qu'une personne physique ne peut être résidente fiscale que d'un seul Etat contractant et que la détermination de la résidence fiscale s'effectue selon des critères applicables successivement (cf. sur ce point NATASSIA MARTINEZ, in Modèle de Convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune, Commentaire, 2014, nos 57 s. ad art. 4 MC OCDE; ZWEIFEL/HUNZIKER, in Internationales Steuerrecht, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, 2015, n° 26 ad art. 4 MC OCDE). Il en déduit que si la Suisse reçoit une demande de renseignements portant sur un de ses contribuables assujettis à l'impôt de manière illimitée provenant d'un Etat qui considère aussi ce contribuable comme y étant assujetti à l'impôt de manière illimitée, l'Administration fédérale doit alors trancher au préalable ce conflit de résidences en recourant aux critères successifs prévus dans la Convention applicable et ne transmettre les renseignements demandés que s'il en résulte que la personne physique est effectivement un résident fiscal de l'Etat requérant (et non pas un résident fiscal suisse). Dans le cas contraire, la Suisse ne serait pas tenue de transmettre les informations à l'Etat requérant.
2.2.2 La position d'HOLENSTEIN ne peut pas être suivie. Elle suppose qu'un conflit de résidences fiscales soit avéré au moment où la Suisse reçoit la demande d'assistance. Or, tel n'est pas forcément le cas. Le contribuable visé par cette demande a peut-être contesté la décision d'assujettissement illimité à l'impôt dans l'Etat requérant devant les tribunaux de cet Etat; en pareille hypothèse, la procédure judiciaire y afférente n'est pas nécessairement terminée ni même entrée en force au moment où l'Etat requérant forme sa demande d'assistance administrative. En effet, l'Etat requérant n'est pas tenu d'attendre l'issue du litige sur le principe de la résidence fiscale pour former une demande d'assistance administrative, et ce d'autant moins que la demande peut aussi avoir pour but de consolider sa position quant à la résidence fiscale du contribuable concerné. Par ailleurs, l'Etat requérant doit aussi pouvoir former une demande d'assistance administrative même en cas de conflit de résidences effectif, et ce afin d'obtenir de l'Etat requis des documents qui viendraient appuyer sa prétention concurrente à celle de celui-ci. Il s'agit ici en particulier de tenir compte de l'hypothèse selon laquelle un contribuable assujetti de manière illimitée en Suisse a, en réalité, sa résidence fiscale dans l'Etat requérant, par exemple parce qu'il y a conservé son foyer d'habitation permanent.
Dès lors, la question de la conformité avec la Convention au sens de l'art. 28 par. 1 in fine CDI CH-FR dans le contexte particulier d'une demande visant un contribuable considéré par les deux Etats comme assujetti à l'impôt de manière illimitée ne doit pas s'apprécier en fonction de l'existence ou non d'une double résidence fiscale effective, mais à la lumière des critères que l'Etat requérant applique pour considérer la personne visée par la demande comme un de ses contribuables assujettis à l'impôt de manière illimitée. Cela signifie que si l'Etat requérant fait valoir un critère d'assujettissement illimité à l'impôt que l'on retrouve dans la Convention (par exemple, parce qu'il soutient que le contribuable a le centre de ses intérêts vitaux dans cet Etat), l'imposition qui en découle dans l'Etat requérant n'est pas en soi contraire à la Convention (cf. art. 4 par. 2 let. a MC OCDE), même si la Suisse considère aussi la personne visée comme un de ses contribuables. En d'autres termes, lorsqu'une demande porte sur un contribuable que les deux Etats contractants considèrent comme un de ses résidents fiscaux, le rôle de la Suisse en tant qu'Etat requis doit ainsi se limiter, au stade de l'assistance administrative, à vérifier que le critère d'assujettissement auquel l'Etat requérant recourt se retrouve dans ceux qui sont prévus dans la norme conventionnelle applicable concernant la détermination de la résidence fiscale.
La position d'HOLENSTEIN est par ailleurs problématique à double titre. D'une part, elle fait abstraction du fait que la Suisse n'est en principe pas en mesure de trancher un conflit de résidences lorsqu'elle reçoit une demande d'assistance: s'étant jusqu'ici "limitée" à imposer la personne visée, elle n'a jamais eu à se soucier du lieu de sa résidence fiscale au plan international et ne dispose donc pas de l'ensemble des éléments de fait et d'indices lui permettant de trancher un tel conflit. D'autre part, on peut pour le moins douter de la compétence de la Suisse de se saisir d'office d'une telle problématique. Il incombe en effet au contribuable touché par une potentielle double imposition de s'en plaindre auprès des autorités compétentes (cf. le libellé de l'art. 27 par. 1 CDI CH-FR, correspondant à l'art. 25 par. 1 MC OCDE, selon lequel lorsqu'une personne estime que les mesures prises par un Etat contractant ou par les deux Etats contractants entraînent ou entraîneront pour elle une imposition non conforme aux dispositions de la présente convention, elle peut, indépendamment des recours prévus par le droit interne de ces Etats, soumettre son cas à l'autorité compétente de l'Etat contractant).
2.3 En l'espèce, l'arrêt attaqué retient que la demande d'assistance formée par la France remplit les conditions de forme et de contenu imposées par la CDI CH-FR et qu'aucune des restrictions visées à l'art. 7 LAAF qui auraient pu justifier un refus d'entrer en matière ne sont réunies. Néanmoins, la demande devait être rejetée, car la condition de la pertinence vraisemblable n'était pas réalisée. Le Tribunal administratif fédéral considère que, comme les personnes concernées étaient domiciliés fiscalement à Genève et imposées de manière illimitée en Suisse à la période considérée, les autorités suisses devaient faire preuve d'une attention particulière quant aux arguments soulevés par la France pour justifier la présence d'un autre domicile fiscal principal. Or, les autorités françaises, à qui l'AFC avait demandé des précisions quant à la résidence en France des contribuables les 6 et 7 février 2014, avaient fourni des indications insuffisantes. D'après les juges précédents, lorsque l'Etat requérant prétend avoir mené une enquête sur son sol et que sa démarche risque d'entraîner la remise en cause des taxations déjà effectuées en Suisse, il devrait être possible de contrôler que les assertions des autorités françaises ne sont pas de pure forme et que des éléments qui permettent de remettre en cause le domicile des contribuables reposent sur des faits concrets.
2.4 Cette position n'est pas conforme à la répartition des rôles entre Etat requérant et Etat requis (cf. supra consid. 2.1.4). En l'occurrence, les autorités fiscales françaises ont indiqué, dans leur demande d'assistance du 18 décembre 2013, qu'elles considéraient les époux X. comme domiciliés en France parce qu'ils y séjournaient principalement, qu'ils y possédaient leur foyer et qu'ils y exerçaient leurs activités professionnelles. Cette demande remplissait toutes les conditions de forme imposées par l'art. 28 CDI CH-FR et par le ch. XI du Protocole additionnel, et en particulier l'exigence de pertinence vraisemblable. Exiger de l'Administration fédérale qu'elle procède à un contrôle pour vérifier que les assertions françaises ne soient pas purement formelles revient à adopter une attitude de défiance et de remise en cause de la bonne foi de la France (sur cette manière de procéder, cf. arrêt 2C_252/2015 du 4 avril 2015 consid. 5.3). Or, en l'absence d'élément concret qui permettrait de remettre en cause la présomption de bonne foi de l'Etat requérant, l'Etat requis qui se comporterait de la sorte méconnaîtrait la Convention de Vienne sur le droit des traités. Il y a du reste lieu de relever que l'Administration fédérale aurait dès lors été fondée à donner une suite favorable après réception de la demande initiale, sans requérir encore, comme elle l'a encore fait le 6 février 2014 - sans toutefois fonder cette requête sur l'art. 6 al. 3 LAAF - des précisions aux autorités françaises quant aux critères de rattachement appliqués. La réponse obtenue des autorités françaises n'a du reste pas apporté des éléments nouveaux par rapport à la demande initiale, ce qui n'a pas empêché l'Administration fédérale de donner une suite favorable à la demande. En outre, la demande d'assistance formée ne pouvait pas non plus être rejetée du fait que les époux X. étaient résidents fiscaux suisses, ni parce que l'imposition qui en découlerait en France serait contraire à la Convention, la France ayant fait valoir deux critères de rattachement que l'on retrouve à l'art. 4 par. 2 let. a ou b CDI CH-FR, à savoir le critère du foyer et celui du séjour (cf. ci-dessus consid. 2.2.2).
Par conséquent, l'arrêt attaqué, qui considère que la demande aurait dû être refusée par l'AFC sous l'angle de la pertinence vraisemblable, n'est pas conforme aux principes régissant l'assistance administrative en matière fiscale. C'est partant à juste titre que l'AFC a, sur le principe, accordé l'assistance administrative à la France au sujet des époux X. quand bien même ceux-ci sont assujettis de manière illimitée à l'impôt en Suisse.
3. L'arrêt attaqué considère ensuite que l'assistance administrative ne peut être accordée en relation avec des comptes détenus de manière indirecte par la personne concernée. L'AFC n'aurait donc pas dû inviter la Banque à lui faire connaître les comptes dont les contribuables étaient simplement les ayants droits économiques, ce qui justifie également l'admission du recours, même s'il n'en résulte pas d'effet concret.
Un tel raisonnement perd de vue que le Tribunal administratif fédéral, comme le Tribunal fédéral du reste, n'a pas à trancher des questions abstraites (cf. arrêt 2C_565/2013 du 6 décembre 2013 consid. 4.3.2), mais doit uniquement se prononcer sur les aspects de la décision entreprise qui exercent une incidence concrète pour les parties. En l'occurrence, les juges précédents devaient se demander si la décision de l'AFC du 19 mai 2014 de transmettre les documents bancaires relatifs aux trois comptes dont les contribuables étaient les titulaires directs auprès de la banque Y. aux autorités françaises, était ou non conforme au droit. Partant, le fait que les autorités fiscales aient aussi demandé à la Banque des informations sur d'éventuels comptes détenus de manière indirecte n'a eu aucune incidence pratique pour les époux X., qui ne disposaient pas de tels comptes. Ce motif ne pouvait en conséquence justifier l'admission du recours déposé par les contribuables, sans qu'il soit nécessaire d'en examiner le bien-fondé.
4. Reste à déterminer dans quelle mesure il est admissible de transmettre l'ensemble des documents bancaires requis par la France, en tant qu'ils comprennent le détail des transactions qui sont intervenues sur les comptes et les noms de tiers qui y figurent. L'AFC reproche au Tribunal administratif d'avoir violé l'art. 28 par. 3 et 5 CDI CH-FR, ainsi que le droit fédéral, notamment l'art. 8 al. 2 LAAF.
4.1 Selon l'arrêt attaqué, la documentation que l'AFC envisage de transmettre aux autorités françaises excède le cadre fixé par l'art. 127 LIFD (RS 642.11) et l'art. 4 al. 3 LAAF et donc aussi l'art. 28 al. 3 CDI CH-FR. Ces dispositions, qui interdisent la remise de documents concernant des tiers, n'ont pas de lien avec le secret bancaire. Cela exclut que l'Etat requis transmette, du moins tant qu'il n'est pas question d'une grave infraction pénale, l'intégralité des documents et des informations en possession d'une banque et plus particulièrement le détail des transactions liées à un compte bancaire. L'AFC ne peut que demander aux banques des attestations portant sur la somme en compte à la date souhaitée, les intérêts courus et les éventuelles sûretés. Elle peut également requérir la liste des valeurs dont les banques ont la gestion avec les dates d'achat et de vente, et les revenus y relatifs, ainsi que les frais et les commissions perçus par la banque. En l'occurrence, l'AFC a décidé de transmettre toute la documentation remise par la Banque aux autorités françaises après avoir caviardé les noms de tiers non concernés. Le Tribunal administratif fédéral considère que, comme les documents requis auprès de la banque portaient sur l'ensemble des relations des contribuables avec celle-ci et que la documentation transmise est ample, il n'est pas en mesure de vérifier quelles données exactement seront transmises aux autorités françaises, les éléments à rendre anonymes n'ayant pas été mis en évidence. Il ne lui appartient pas non plus de dire à l'AFC sous quelle forme exactement livrer les informations requises par les Etats étrangers, mais il doit vérifier si les limites du cadre légal ne sont pas franchies, ce qu'il n'est pas possible de savoir en l'état.
4.2 Cette argumentation n'est pas claire. L'on ne sait pas si, ni dans quelle mesure, le Tribunal administratif fédéral admettrait la remise d'une documentation bancaire partiellement caviardée aux autorités françaises. Les juges ne se prononcent pas définitivement, puisqu'ils retiennent de toute façon que la remise d'une documentation bancaire intégrale relative à un contribuable dans le cadre d'une demande d'assistance administrative, telle qu'envisagée par l'AFC en l'espèce, excède le cadre légal. La Cour de céans n'étant pas là pour se prononcer sur des conjectures, elle ne prendra en compte que le second pan de la motivation présentée.
4.3 Au préalable, il faut rappeler qu'en date du 13 mars 2009, le Conseil fédéral a annoncé un changement de politique majeur en matière d'échange de renseignements en déclarant vouloir désormais appliquer le standard de l'art. 26 MC OCDE dans les conventions de double imposition (XAVIER OBERSON, Précis de droit fiscal international [ci-après: Précis], 4e éd. 2014, p. 349 s.; HOLENSTEIN, op. cit., n° 42 ad art. 26 MC OCDE; URS BEHNISCH, Neue Entwicklungen der internationalen Amtshilfe im Bereich der direkten Steuern, L'Expert-comptable suisse 2010/1-2 p. 67). La reprise du standard OCDE en la matière implique en particulier que l'échange de renseignements est désormais accordé, sur demande, lorsqu'il a pour but l'application du droit interne de l'Etat requérant même dans les cas de simple soustraction d'impôt, sans qu'il ne soit plus nécessaire que les cas impliquent des actes de fraude passibles d'emprisonnement dans les deux Etats (ROBERT WALDBURGER, Entwicklungen in der schweizerischen Amtshilfepolitik in Steuersachen - ein Überblick, IFF Forum für Steuerrecht 2010 p. 88; MARIE BONVIN, L'échange de renseignements suivant les nouvelles Conventions franco-suisse et américano-suisse: le changement que ces Conventions représentent du point de vue suisse, Not@lex 4/2010 p. 115; MARAÏA/SANSONETTI, Exchange of information and cross-border cooperation between tax authorities, Cahiers IFA de droit fiscal international 2013 vol. 98b p. 740 et 742; XAVIER OBERSON, International exchange of informations in tax matters, 2015, p. 20). Le droit interne suisse n'a toutefois pas été modifié depuis le 13 mars 2009, de sorte que les dispositions de droit suisse protégeant le secret bancaire sont toujours en vigueur, en particulier les art. 127 al. 2 LIFD et 47 de la loi fédérale du 8 novembre 1934 sur les banques (LB; RS 952.0; OBERSON, Précis, op. cit., p. 351). La reprise du standard de l'art. 26 MC OCDE implique toutefois que le secret bancaire ne peut plus être opposé pour refuser l'échange de renseignements, même en cas de simple soustraction fiscale (ROBERT WALDBURGER, Aktuelle Entwicklungen in der schweizerischen Amtshilfe im Steuerbereich [ci-après: Entwicklungen], RSDA 2009 p. 489;BONVIN, op. cit., p. 137; BEHNISCH, op. cit., p. 67).
4.4 En ce qui concerne la CDI CH-FR, le standard de l'art. 26 MC OCDE a été introduit par l'art. 7 de l'Avenant à la CDI CH-FR signé le 27 août 2009 et entré en vigueur le 4 novembre 2010, qui modifie l'art. 28 CDI CH-FR (cf. consid. 1.3 non publié). Il en découle que la Suisse doit désormais fournir aux autorités françaises les renseignements destinés à l'application du droit interne français non seulement en cas de fraude fiscale, mais aussi en cas de simple soustraction au sens du droit suisse (BONVIN, op. cit., p. 118 et 120).
4.4.1 L'art. 28 par. 3 CDI CH-FR, qui correspond à l'art. 26 par. 3 MC OCDE, prévoit que les dispositions du par. 1 (principe de l'échange des renseignements vraisemblablement pertinents) et du par. 2 (limitation dans la communication et l'utilisation des documents reçus)
"ne peuvent en aucun cas être interprétées comme imposant à un Etat contractant l'obligation:
a) de prendre des mesures administratives dérogeant à sa législation et à sa pratique administrative ou à celles de l'autre Etat contractant;
b) de fournir des renseignements qui ne pourraient être obtenus sur la base de sa législation ou dans le cadre de sa pratique administrative normale ou de celles de l'autre Etat contractant;
c) de fournir des renseignements qui révéleraient un secret commercial, industriel, professionnel ou un procédé commercial ou des renseignements dont la communication serait contraire à l'ordre public."
Selon le Commentaire, sont considérés comme renseignements pouvant être obtenus selon le droit et la pratique internes au sens de cette disposition ceux dont disposent les autorités fiscales ou que celles-ci peuvent obtenir par application de la procédure normale d'établissement de l'impôt (Commentaire MC OCDE, n° 16 ad art. 26). Pour la Suisse, il est admis de manière générale en doctrine que la réserve conventionnelle en faveur du droit interne qui est libellée à l'art. 28 par. 3 CDI CH-FR (art. 26 par. 3 MC OCDE) renvoie, pour ce qui a trait à l'obtention de renseignements auprès d'une personne en Suisse, à la LIFD. Sont ici concernées les dispositions réglant les obligations de procédure qui incombent au contribuable et aux tiers, soit les art. 123-129 LIFD (cf. OBERSON, Commentaire, op. cit., nos 115 s. ad art. 26 MC OCDE; HOLENSTEIN, op. cit., nos 285, 287 et 290 ad art. 26 MC OCDE; DONATSCH/HEIMGARTNER/MEYER/SIMONEK, op. cit., p. 250 s.).
Le par. 3 doit toutefois être lu en lien avec le par. 5 de l'art. 28 CDI CH-FR (dont la 1re phrase correspond au par. 5 de l'art. 26 MC OCDE), selon lequel:
"En aucun cas les dispositions du par. 3 ne peuvent être interprétées comme permettant à un Etat contractant de refuser de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci sont détenus par une banque, un autre établissement financier, un mandataire ou une personne agissant en tant qu'agent ou fiduciaire ou parce que ces renseignements se rattachent aux droits de propriété d'une personne. Aux fins de l'obtention des renseignements mentionnés dans le présent paragraphe, nonobstant le par. 3 ou toute disposition contraire du droit interne, les autorités fiscales de l'Etat contractant requis disposent ainsi des pouvoirs de procédure qui leur permettent d'obtenir les renseignements visés par le présent paragraphe."
Ce paragraphe 5 a pour objet d'éviter que "les limitations du paragraphe 3 ne puissent être utilisées pour empêcher les échanges de renseignements détenus par des banques, autres établissements financiers, mandataires, agents et fiduciaires, ainsi que les renseignements concernant la propriété" (Commentaire MC OCDE, n° 19.10 ad art. 26). En lien avec le secret bancaire, le paragraphe 5, 1re phrase, l'emporte sur le paragraphe 3, dans la mesure où son application permettrait à l'Etat requis de refuser de transmettre des renseignements pour des motifs tenant au secret bancaire (Commentaire MC OCDE, n° 19.11 ad art. 26). En d'autres termes, si l'Etat contractant qui connaît l'institution du secret bancaire dans son droit interne ne peut s'en prévaloir en vertu du paragraphe 5 pour refuser de transmettre des renseignements détenus par une banque, il lui est toujours possible d'invoquer le paragraphe 3 pour refuser de communiquer de tels renseignements, pour autant que ce refus soit fondé sur des motifs indépendants du statut de banque (OBERSON, Commentaire, op. cit., n° 135 ad art. 26 MC OCDE; HOLENSTEIN, op. cit., n° 278 ad art. 26 MC OCDE).
La seconde phrase du paragraphe 5 de l'art. 28 CDI CH-FR n'apparaît pas dans le MC OCDE et figure en principe dans toutes les conventions de double imposition conclues par la Suisse depuis le 13 mars 2009. Elle a pour but de permettre à la Suisse de mettre en oeuvre le standard OCDE à l'égard des établissements suisses concernés par le secret bancaire (HOLENSTEIN, op. cit., n° 316 ad art. 26 MC OCDE; DONATSCH/HEIMGARTNER/MEYER/SIMONEK, op. cit., p. 249; OBERSON, Commentaire, op. cit., nos 148 s. ad art. 26 MC OCDE; WALDBURGER, Entwicklungen, op. cit., RSDA 2009 p. 487 s.), dès lors qu'en droit interne, le secret fiscal empêche l'autorité fiscale, sous réserve de graves infractions fiscales, d'exiger directement des renseignements auprès d'une banque.
4.5 Le Tribunal administratif fédéral reconnaît que le secret bancaire ne peut plus être opposé par la Suisse en cas de demande d'assistance administrative en matière fiscale. Les juges précédents entendent toutefois limiter le devoir de renseignement des banques à la seule production des attestations prévues par l'art. 127 al. 1 LIFD. Cette disposition "redeviendrait" en effet applicable selon l'instance inférieure (cf. arrêt attaqué, consid. 3.3.4 p. 26) ensuite de la levée du secret bancaire. Le Tribunal administratif fédéral laisse par ailleurs entendre que ce ne serait que dans les cas de graves infractions fiscales (fraude) qu'une banque suisse serait tenue de fournir toutes les informations pertinentes dont elle dispose, indépendamment de l'art.127 al. 1 LIFD (arrêt attaqué, consid. 2.4.4).
La recourante conteste cette interprétation. Elle soutient en substance que l'art. 28 par. 5 CDI CH-FR est une disposition self executing qui exclut le paragraphe 3, l'idée à la base de cette disposition consistant précisément à contourner les limitations posées par le droit interne suisse, en particulier par l'art. 127 LIFD. Une banque serait partant tenue de fournir toutes les informations vraisemblablement pertinentes en sa possession ou sous son contrôle en vertu de l'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR (en lien avec l'art. 8 al. 2 LAAF), indépendamment de toute disposition de droit interne qui restreindrait cette obligation, le paragraphe 3 de l'art. 28 CDI CH-FR n'étant pas applicable.
4.5.1 Selon la jurisprudence, une disposition de droit international est directement applicable si son contenu est suffisamment déterminé et clair pour constituer, dans chaque cas particulier, le fondement d'une décision. La règle doit par conséquent se prêter au contrôle judiciaire; elle doit donc délimiter les droits et obligations de l'individu et son destinataire doit être l'autorité d'application (ATF 140 II 185 consid. 4.2 p. 190 et les références citées).
4.5.2 Le point de savoir si l'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR est suffisamment précis pour être self executing et constituer une base légale est controversé en doctrine (sont d'avis que tel est le cas: OBERSON, Commentaire, op. cit., nos 5 et 149 ad art. 26 MC OCDE, qui relève que le but et l'esprit de cette règle sont suffisamment clairs compte tenu des déclarations du Conseil fédéral du 13 mars 2009, et BONVIN, op. cit., p. 138; d'un avis contraire: URS BEHNISCH, Amtshilfe in der Schweiz in Steuer[straf]sachen, Archives 77 p. 747; doutedu caractère self executing: WALDBURGER, Entwicklungen, op. cit., RSDA 2009 p. 488; ne tranche pas: HOLENSTEIN, op. cit., n° 317 ad art. 26 MC OCDE).
L'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR exclut, par une double formulation ("nonobstant le paragraphe 3 ou toute disposition contraire du droit interne") que le droit interne puisse s'opposer à la transmission d'informations visées au par. 5. Le contenu de cette règle est clair. Il permet à l'autorité compétente de fonder une décision et à son destinataire de fixer ses droits et obligations. La règle peut donc être soumise à un contrôle judiciaire sans avoir besoin de concrétisation en droit interne. Elle remplit partant les critères d'une norme internationale directement applicable.
Les déclarations du Conseil fédéral du 13 mars 2009 plaident également en faveur de l'applicabilité directe de l'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR, de même que le Message complémentaire du 27 novembre 2009 au Message du 6 mars 2009 concernant l'approbation du nouvel avenant à la convention contre les doubles impositions avec la France, où le Conseil fédéral précise que "De tels renseignements [soit lesrenseignements visés par le par. 5] doivent être échangés nonobstant les limitations prévues au paragraphe 3. L'Etat requis doit également pouvoir obtenir et transmettre les renseignements demandés même si ces renseignements ne seraient pas disponibles en vertu de sa propre législation ou de sa pratique administrative. Par conséquent, la Suisse ne peut pas refuser de communiquer des renseignements en invoquant uniquement le secret bancaire suisse" (Message complémentaire du 27 novembre 2009 concernant la CDI CH- FR, FF 2010 1409, 1416). Les autorités suisses ont par ailleurs également expliqué aux autorités françaises que la demande de la Suisse de compléter la rédaction du paragraphe 5 de l'art. 26 MC OCDE provenait de sa volonté "de clarifier l'articulation entre les paragraphes 3 et 5 de cet article et de permettre aux autorités suisses de déroger aux dispositions de leur droit interne qui limitent l'accès de l'administration fiscale aux renseignements, notamment bancaires, aux fins de l'établissement des impôts" (cf. Projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre la France et la Suisse en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, consultable sur le lien www.assemblee-nationale.fr/13/projets/pl2338-ei.asp).
Le caractère self executing de cette norme implique non seulement que le secret bancaire ne peut être opposé par une banque suisse, mais que l'Administration fédérale dispose des pouvoirs de procédure nécessaires pour obtenir les renseignements vraisemblablement pertinents requis. L'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR ne fait en revanche pas obstacle à l'application du par. 3 en tant qu'il protège les secrets professionnels non concernés par le par. 5, tel que, par exemple, le secret de l'avocat (cf. Commentaire MC OCDE, n° 19.3 ad art. 26; OBERSON, Commentaire, op. cit., n° 139 ad art. 26 MC OCDE; HOLENSTEIN, op. cit., n° 296 ad art. 26 MC OCDE).
Il découle de ce qui précède que l'Administration fédérale dispose, en vertu de l'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR, des pouvoirs de procédure nécessaires pour exiger des banques la transmission de l'ensemble des documents requis qui remplissent la condition de la pertinence vraisemblable, sans que puissent lui être opposés l'art. 47 LB ou toute autre disposition de droit interne. Dans ces circonstances, il n'est pas nécessaire d'examiner si, comme le soutient le Tribunal administratif fédéral, la disposition de procédure interne de l'art. 127 al. 1 LIFD "redevient applicable" en cas de levée du secret bancaire, puisque, même si cette disposition s'avérait applicable en droit interne en pareilles circonstances, cette disposition s'effacerait de toute manière face à l'art. 28 par. 5 CDI CH-FR.
4.6 L'art. 4 al. 3 LAAF, également cité par les juges précédents pour limiter la remise de la documentation bancaire dans son ensemble, exclut la transmission de renseignements concernant des personnes qui ne sont pas concernées par la demande.
4.6.1 La notion de personne non concernée au sens de l'art. 4 al. 3 LAAF doit être examinée à la lumière du but du standard OCDE et du critère conventionnel de renseignement vraisemblablement pertinent (arrêt 2C_963/2014 précité consid. 4, qui procède à une interprétation détaillée de l'art. 4 al. 3 LAAF). Cette disposition doit être interprétée de manière restrictive (cf. également RAPPO/TILLE, op. cit., p. 14), de telle façon que son application ne fasse pas perdre toute portée à la demande d'assistance administrative (cf. SCHODER, op. cit., n° 49 ad art. 4 LAAF) mais permette au contraire un échange de renseignements aussi large que possible, sous réserve des fishing expeditions. En effet, il ne faut pas oublier que la LAAF a pour fonction de régler, sur le plan interne, les compétences, la procédure et les voies de droit, mais n'a pas pour vocation d'introduire des contraintes matérielles pour contrer les demandes d'informations fondées sur les CDI (RAPPO/TILLE, op. cit., p. 4) ou restreindre la portée de l'assistance administrative définie dans ces conventions (Message du 6 juillet 2011 concernant l'adoption d'une loi sur l'assistance administrative fiscale, FF 2011 5774 ch. 1.1). Le caractère directement applicable de l'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR concerne aussi les tiers. Lorsque les renseignements demandés portent non seulement sur des personnes concernées au sens de l'art. 4 al. 3 LAAF, mais aussi sur des tiers non impliqués, il appartient à l'autorité saisie de procéder à une pesée des intérêts (cf. art. 5 al. 2 Cst.; cf. sur l'application de cette disposition en matière d'assistance administrative, TOBIAS F. ROHNER, Amtshilfe nach den OECD-konformen Doppelbesteuerungsabkommen ein Überblick, in Vermögensverwaltung IV, 2013, p. 88; cf. également BEUSCH/SPÖRRI, in Internationales Steuerrecht, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, 2015, n° 334 ad art. 26 MC OCDE). Cela signifie que l'Etat requis doit supprimer les indications relatives aux tiers non concernés lorsqu'elles sont sans incidence sur la demande (par exemple le nom des employés de banque qui n'ont rien à voir avec la question fiscale motivant la demande). En revanche, l'art. 4 al. 3 LAAF ne saurait être compris comme imposant à l'autorité suisse de supprimer des indications qui concernent des tiers non concernés (qui figurent par exemple sur la liste de transactions relatives à un compte bancaire) lorsque leur suppression rendrait vide de sens la demande d'assistance administrative (cf. FF 2011 5783 et BEUSCH/SPÖRRI, op. cit., n° 334 ad art. 26 MC OCDE). Les tiers dont les noms apparaissent sur de tels documents sont au demeurant protégés. A la clôture de la procédure, l'autorité requise doit en effet rappeler à l'autorité requérante les restrictions à l'utilisation des renseignements transmis et l'obligation de maintenir le secret (cf. art. 20 al. 2 LAAF).
4.6.2 En l'occurrence, les documents bancaires objet de la demande d'assistance administrative et en particulier la liste des transactions sur des comptes bancaires dont les contribuables sont titulaires, remplissent l'exigence de la pertinence vraisemblable (cf. supra consid. 2). De tels documents révèlent les apports et les prélèvements enregistrés, les gains générés, ainsi que le montant et la nature des revenus perçus (versement de dividendes, revenu d'activité, plus-values, etc.) et sont donc de nature à permettre à l'autorité fiscale française de compléter l'assiette de l'impôt sur le revenu des contribuables en France. S'agissant de déterminer si le lieu de séjour effectif des contribuables était bien en France aux périodes considérées, il est aussi plausible que les relevés des transactions sur ces comptes contribuent à confirmer (ou à exclure) un tel séjour, car ces documents sont susceptibles de contenir des indices (lieu et objet des dépenses) de nature à localiser leurs intérêts vitaux (cf. arrêt 2C_1139/2014 du 20 juillet 2015 consid. 5.2.2). Or, supprimer l'ensemble des noms des personnes non concernées qui figurent sur la liste de ces transactions ferait perdre toute portée à la demande d'assistance administrative à cet égard.
Quant aux autres noms, en particulier ceux des employés de banque qui pourraient aussi figurer sur ces comptes et dont la remise pourrait être contraire à l'art. 4 al. 3 LAAF, car sans lien avec la demande d'assistance, l'Administration fédérale des contributions a indiqué au Tribunal administratif fédéral, sans être contredite, que ceux-ci avaient été caviardés.
5. En résumé, c'est à tort que l'arrêt attaqué s'est opposé à la transmission des renseignements aux autorités françaises telle que prévue par l'AFC. Par conséquent, le recours de cette dernière doit être admis, l'arrêt attaqué annulé et la décision du 19 mai 2014 par laquelle l'AFC a accordé l'assistance administrative aux autorités compétentes françaises confirmée. (...)
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Art. 28 CDI CH-FR; art. 4 al. 3 LAAF; assistance administrative internationale en matière fiscale; notion de pertinence vraisemblable; demande visant des contribuables assujettis à l'impôt de manière illimitée en Suisse; applicabilité directe de l'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR; étendue des documents bancaires transmissibles. Examen de la condition de la pertinence vraisemblable d'une demande d'assistance administrative en matière fiscale et limites du pouvoir de vérification de l'Etat requis en la matière (consid. 2.1-2.1.4). Cas d'une demande d'assistance administrative visant des contribuables assujettis à l'impôt de manière illimitée en Suisse (consid. 2.2-2.4).
L'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR est directement applicable, ce qui implique que les documents bancaires demandés par les autorités françaises doivent leur être transmis en application de cette disposition, dans la mesure où ils remplissent la condition de la pertinence vraisemblable. Tel est en particulier le cas du détail des mouvements et des transactions qui sont intervenus sur les comptes bancaires détenus par les contribuables (consid. 4.5.1-4.6.2).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-161%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 162
A. Ressortissants français, les époux X., qui habitaient auparavant à Paris, résident à Genève depuis le mois de mars 2010 où ils ont d'abord été imposés à la dépense, puis sur une base ordinaire à compter de la période fiscale 2013.
Le 26 juillet 2013, les autorités françaises ont adressé à l'Administration fédérale des contributions (ci-après: l'Administration fédérale ou l'AFC) une demande d'assistance administrative portant sur la situation fiscale en Suisse des époux X. pendant les périodes fiscales 2010, 2011 et 2012. L'Administration fédérale est entrée en matière et a transmis une partie des informations demandées.
B.
B.a Le 18 décembre 2013, les autorités françaises ont déposé une seconde demande portant sur les années 2010 à 2013. Les époux X. faisaient l'objet d'un contrôle fiscal et des éléments permettaient de considérer qu'ils étaient domiciliés en France, où se trouvait leur foyer, qu'ils y séjournaient principalement et y exerçaient leurs activités professionnelles. En outre, il avait été découvert que les époux X. détenaient des comptes bancaires ouverts en Suisse auprès de la banque Y. (ci-après: la Banque). Au regard de la législation française, les résidents fiscaux avaient notamment l'obligation de déclarer les comptes bancaires ouverts à l'étranger et les revenus de source française et étrangère. Malgré les demandes de l'administration française, les époux X. n'avaient pas déclaré ces comptes ni les avoirs qui y figuraient et les revenus en découlant.
Les autorités françaises ont ainsi demandé des renseignements concernant les comptes, soit les relevés de fortune aux 1er janvier 2010, 2011, 2012 et 2013, les relevés indiquant la nature et le montant des revenus (intérêts, dividendes, gains en capital) et la liste des transactions (transferts, dépôts, retraits) pour la période du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2011, une copie du formulaire A, ainsi que les références et les mêmes informations au sujet de tous autres comptes bancaires au sein de la Banque dont les intéressés seraient titulaires, ayants droit économiques ou pour lesquels ils disposeraient d'une procuration.
La Banque a transmis les informations demandées en date du 28 janvier 2014. Divers échanges de courriels ont ensuite eu lieu entre l'AFC et les autorités françaises concernant les motifs pour lesquels la France refusait de tenir compte du domicile fiscal suisse des époux X. Après avoir donné l'occasion à ces derniers de se prononcer, l'AFC a décidé, le 19 mai 2014, d'accorder aux autorités compétentes françaises l'assistance administrative les concernant et de transmettre aux autorités compétentes françaises les informations et la documentation reçues du détenteur d'informations.
Concrètement, les documents communiqués par la Banque se rapportaient à trois comptes dont les époux X. étaient directement titulaires et dont ils étaient également ayants droit économiques. Ils étaient constitués des formulaires A, des relevés de fortune aux 1er janvier 2010, 2011 et 2012, ainsi que des relevés faisant apparaître les mouvements sur ces comptes pour la période du 1er janvier 2010 au 31 décembre 2011, les informations relatives aux tiers non visés par la demande ayant été caviardées.
B.b Statuant le 8 décembre 2014 sur recours des époux X., le Tribunal administratif fédéral a admis celui-ci et annulé la décision du 19 mai 2014 (A-3294/2014). En substance, les juges précédents ont considéré que les renseignements demandés par les autorités françaises ne remplissaient pas l'exigence de la pertinence vraisemblable. Ils ont en outre retenu que l'assistance n'aurait de toute manière pas été accordée en relation avec des comptes détenus de manière indirecte, de sorte que la décision attaquée aurait également dû être annulée sur ce point, même s'il n'en serait résulté aucun effet concret pour les contribuables, les époux X. étant les titulaires directs des comptes concernés. Enfin, les documents bancaires que l'AFC envisageait de transmettre à la France n'auraient pas pu être obtenus en vertu du droit suisse, ce qui aurait également exclu leur transmission à la France en cas d'admission, sur le principe, de la demande d'assistance française.
C. A l'encontre de l'arrêt du Tribunal administratif fédéral du 8 décembre 2014, l'Administration fédérale des contributions interjette un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral en concluant à l'admission du recours et à l'annulation de l'arrêt attaqué, subsidiairement au renvoi de la cause au Tribunal administratif fédéral pour nouvel arrêt dans le sens des considérants.
La IIe Cour de droit public a délibéré sur le présent recours en séance publique le 24 septembre 2015.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La première question litigieuse concerne l'exigence de la pertinence vraisemblable de la demande. La recourante reproche au Tribunal administratif fédéral d'avoir violé l'art. 28 par. 1 CDI CH-FR en considérant que les documents et indications fournis par les autorités françaises n'étaient pas suffisants sous l'angle de la pertinence vraisemblable.
2.1 Selon l'art. 28 par. 1, 1re phrase, de la Convention du 9 septembre 1966 entre la Suisse et la France en vue d'éliminer les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune et de prévenir la fraude et l'évasion fiscales en vigueur depuis le 26 juillet 1967 (CDI CH-FR; RS 0.672.934.91), les autorités compétentes des Etats contractants échangent les renseignements vraisemblablement pertinents pour appliquer les dispositions de la présente Convention ou pour l'administration ou l'application de la législation interne relative aux impôts de toute nature ou dénomination perçus pour le compte des Etats contractants, de leurs subdivisions politiques ou de leurs collectivités locales dans la mesure où l'imposition qu'elle prévoit n'est pas contraire à la Convention.
Cette disposition correspond au standard OCDE en matière d'échange de renseignements tel qu'il est libellé à l'art. 26 par. 1 du Modèle de Convention fiscale OCDE du 22 juillet 2010 concernant le revenu et la fortune (ci-après: MC OCDE;
www.oecd.org/fr/ctp/conventions/modeleocdedifferentesversions.htm). L'exigence de la pertinence vraisemblable des renseignements requis peut donc être interprétée à la lumière de ce Modèle et de son Commentaire (ATF 102 Ib 264 consid. 3c p. 269; arrêt 2C_750/2013 du 9 octobre 2014 consid. 2.2.4, in StE 2015 A 42 Nr. 4, traduit in RDAF 2015 II p. 136). L'exigence de la pertinence vraisemblable des renseignements requis figure également à l'art. 17 al. 2 de la loi fédérale du 28 septembre 2012 sur l'assistance administrative internationale en matière fiscale (LAAF; RS 651.1).
2.1.1 Selon le Commentaire MC OCDE, la notion de pertinence vraisemblable "a pour but d'assurer un échange de renseignements en matière fiscale qui soit le plus large possible tout en indiquant clairement qu'il n'est pas loisible aux Etats contractants 'd'aller à la pêche aux renseignements' ou de demander des renseignements dont il est peu probable qu'ils soient pertinents pour élucider les affaires d'un contribuable déterminé" (Commentaire MC OCDE, version au 17 juillet 2012, par. 5 ad art. 26 MC OCDE; www.oecd.org/fr/ctp/echange-de-renseignements-fiscaux/120718_Article%2026-FR.pdf; cf. également MADELEINE SIMONEK, Fishing expeditions in Steuersachen, in Festschrift für Andreas Donatsch, 2014, p. 901 s.; XAVIER OBERSON, in Modèle de convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune, Commentaire [ci-après: Commentaire], 2014, n° 35 ad art. 26 MC OCDE; DANIEL HOLENSTEIN, in Internationales Steuerrecht, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, 2015, n° 93 ad art. 26 MC OCDE). Le par. 2 ch. XI du Protocole additionnel à la CDI CH-FR reprend presque mot pour mot ce passage du Commentaire MC OCDE. Il prévoit en effet que "la référence aux renseignements 'vraisemblablement pertinents' a pour but d'assurer un échange de renseignements en matière fiscale qui soit le plus large possible, sans qu'il soit pour autant loisible aux Etats contractants 'd'aller à la pêche aux renseignements' ou de demander des renseignements dont il est peu probable qu'ils soient pertinents pour élucider les affaires fiscales d'un contribuable déterminé".
La condition de la pertinence vraisemblable est réputée réalisée si, au moment où la demande est formulée, il existe une possibilité raisonnable que les renseignements demandés se révéleront pertinents. En revanche, peu importe qu'une fois fournis, il s'avère que l'information demandée soit finalement non pertinente. Il n'incombe pas à l'Etat requis de refuser une demande ou de transmettre les informations parce que cet Etat serait d'avis qu'elles manqueraient de pertinence pour l'enquête ou le contrôle sous-jacents (Commentaire MC OCDE, par. 5 ad art. 26 MC OCDE).
Il en découle que l'appréciation de la pertinence vraisemblable des informations demandées est en premier lieu du ressort de l'Etat requérant (cf. ATF 139 II 404 consid. 7.2.2 p. 424; CHARLOTTE SCHODER, StAhiG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über die internationale Amtshilfe in Steuersachen, 2014, n° 227 ad art. 17 LAAF). Le rôle de l'Etat requis est assez restreint (RAPPO/TILLE, Les conditions d'assistance administrative internationale en matière fiscale selon la LAAF, RDAF 2013 II p. 1, 16), puisqu'il se limite à un contrôle de la plausibilité (HOLENSTEIN, op. cit., n° 94 ad art. 26 MC OCDE). L'Etat requis se borne ainsi à examiner si les documents demandés ont un rapport avec l'état de fait présenté dans la demande et s'ils sont potentiellement propres à être utilisés dans la procédure étrangère (ATF 139 II 404 consid. 7.2.2 p. 424; SCHODER, op. cit., n° 227 ad art. 17 LAAF). Selon la doctrine, l'Etat requis ne peut refuser de transmettre les informations que s'il apparaît avec certitude que celles-ci ne sont pas pertinentes pour l'Etat requérant (HOLENSTEIN, op. cit., n° 146 ad art. 26 MC OCDE; SCHODER, op. cit., n° 227 ad art. 17 LAAF). L'exigence de la pertinence vraisemblable ne représente donc pas un obstacle très important à la demande d'assistance administrative (DONATSCH/HEIMGARTNER/MEYER/SIMONEK, Internationale Rechtshilfe, unter Einbezug der Amtshilfe im Steuerrecht, 2e éd. 2015, p. 233). Le Tribunal fédéral a par ailleurs récemment rappelé que ce serait méconnaître le sens et le but de l'assistance administrative que d'exiger de l'Etat requérant qu'il présente une demande dépourvue de lacune et de contradiction, car la demande d'assistance implique par nature certains aspects obscurs que les informations demandées à l'Etat requis doivent éclaircir (cf. ATF 139 II 404 consid. 7.2.2 p. 424).
2.1.2 Cette répartition des rôles est similaire à celle qui prévaut dans la jurisprudence du Tribunal fédéral développée en matière d'entraide judiciaire internationale pénale ou d'entraide administrative dans le domaine boursier. Selon celle-ci, l'autorité requise n'a pas à déterminer si l'état de fait décrit dans la requête correspond absolument à la réalité, mais doit examiner si les documents requis se rapportent bien aux faits qui figurent dans la requête et ne peut refuser de transmettre que les documents dont il apparaît avec certitude qu'ils ne sont pas déterminants, de sorte que la demande apparaît comme le prétexte à une recherche indéterminée de moyens de preuve (ATF 136 IV 82 consid. 4.1 p. 85; ATF 129 II 484 consid. 4.1 p. 494; ATF 122 II 367 consid. 2c p. 371). La Cour de céans a du reste confirmé que cette approche était aussi valable dans le contexte de l'assistance administrative en matière fiscale (cf. ATF 139 II 404 consid. 7.2.2 p. 424).
2.1.3 Lorsqu'une convention internationale est en jeu, il faut également veiller au respect des principes contenus dans la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (RS 0.111; ci-après: CV). Celle-ci a en effet vocation à s'appliquer pour interpréter et exécuter notamment les conventions de double imposition (cf. ATF 139 II 404 consid. 7.2.1 p. 422; arrêts 2C_498/2013 du 29 avril 2014 consid. 5.1, in StE 2014 A 32 Nr. 22, résumé in RDAF 2015 II p. 74; 2C_436/2011 du 13 décembre 2011 consid. 3.2, in RF 67/2012 p. 172), même en l'absence de mention expresse dans les textes conventionnels (arrêt 2A.416/2005 du 4 avril 2006 consid. 3.1; cf. également PETER LOCHER, Einführung in das internationale Steuerrecht der Schweiz, 3e éd. 2005, p. 167 SS). Comme tout traité, les conventions de double imposition doivent être interprétées de bonne foi, suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes utilisés dans leur contexte et à la lumière de leur objet et de leur but (cf. art. 31 al. 1 CV; ATF 139 II 404 consid. 7.2.1 p. 422 s.; ATF 131 III 227 consid. 3.1 p. 229).
Le principe de la bonne foi est par ailleurs lié à la règle de l'effet utile, même si cette dernière n'apparaît pas expressément à l'art. 31 CV. L'interprète doit donc choisir, entre plusieurs significations possibles, celle qui permet l'application effective de la clause dont on recherche le sens, en évitant d'aboutir à une signification en contradiction avec la lettre ou l'esprit du traité (ATF 141 III 495 consid. 3.5.1; arrêt 4A_736/2011 du 11 avril 2012 consid. 3.3.4). Un Etat contractant doit partant proscrire tout comportement ou toute interprétation qui aboutirait à éluder ses engagements internationaux ou à détourner le traité de son sens et de son but (cf. arrêt 2C_498/2013 précité consid. 5.1; MATTEOTTI/KRENGER, in Internationales Steuerrecht, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, nos 109 et 129 ss ad Einleitung et les références citées).
Ce principe implique également qu'un Etat est toujours présumé agir de bonne foi (JEAN-MARC SOREL, in Les Conventions de Vienne sur le droit des traités, Commentaire article par article, 2006, n° 57 ad art. 31 CV; cf. ATF 107 Ib 264 consid. 4b p. 272). Dans le contexte de l'assistance administrative en matière fiscale, il signifie que l'Etat requis ne saurait en principe mettre en doute les allégations de l'Etat requérant (RAPPO/TILLE, op. cit., p. 16). Ainsi, s'il ne fait pas obstacle au droit de l'Etat requis de vérifier que les renseignements demandés sont bien vraisemblablement pertinents pour servir le but fiscal recherché par l'Etat requérant, il lui impose néanmoins de se fier en principe aux indications que lui fournit celui-ci.
2.1.4 Il découle de ces principes que c'est avant tout le contenu de la demande formée par l'Etat requérant qui va permettre à l'Etat requis d'évaluer la condition de la pertinence vraisemblable (cf. SCHODER, op. cit., n° 63 ad art. 6 LAAF). Le législateur suisse a énuméré, à l'art. 6 al. 2 LAAF, une liste d'informations que doit comporter la demande. Celle-ci n'est toutefois que subsidiaire. En l'occurrence, la CDI CH-FR comprend des indications sur le contenu de la demande qui l'emportent donc sur la liste subsidiaire de l'art. 6 al. 2 LAAF. Celles-ci sont énumérées au par. 3 ch. XI du Protocole additionnel et exigent que l'Etat requérant fournisse des informations relatives au nom, à l'adresse et à l'identification de la personne faisant l'objet d'un contrôle (let. a) et à la période fiscale visée par la demande (let. b). Il doit aussi fournir une description des renseignements recherchés, notamment leur nature et la forme sous laquelle il souhaite les recevoir (let. c), le but fiscal poursuivi (let. d) et, dans la mesure où ils sont connus, les nom et adresse de toute personne dont il y a lieu de penser qu'elle est en possession des renseignements demandés (let. e).
La liste figurant dans la CDI CH-FR (comme du reste celle figurant à l'art. 6 al. 2 LAAF) est conçue de telle manière que si l'Etat requérant s'y conforme scrupuleusement, il est en principe censé fournir des informations qui devraient suffire à démontrer la pertinence vraisemblable de sa demande, compte tenu des exigences précitées (cf. supra consid. 2.1.1).
Si, néanmoins, les informations fournies ne remplissent pas les conditions requises, la LAAF contient des règles procédurales permettant à l'AFC d'interpeller l'autorité requérante et de lui donner la possibilité de compléter sa demande par écrit (cf. art. 6 al. 3 LAAF). L'art. 7 LAAF prévoit en outre, que dans certaines situations, l'AFC peut refuser d'entrer en matière, s'il lui apparaît que la demande est déposée à des fins de recherches de preuves (let. a), porte sur des renseignements qui ne sont pas prévus par les dispositions régissant l'assistance administrative de la convention applicable (let. b) ou si elle viole le principe de la bonne foi, notamment lorsqu'elle se fonde sur des renseignements obtenus par des actes punissables au regard du droit suisse (let. c).
Excepté le cas où la prise en compte d'un fait notoire fait apparaître d'emblée que les indications fournies sont manifestement erronées (cf. arrêt 2C_252/2015 du 4 avril 2015 consid. 5.1) ou que l'Etat requis soupçonne l'existence d'une situation visée à l'art. 7 LAAF, les règles de procédure prévues dans la LAAF n'imposent pas à l'Etat requis de procéder lui-même à des vérifications ni à remettre en cause le bien-fondé des informations fournies par l'Etat requérant (SCHODER, op. cit., n° 62 ad art. 6 LAAF). La LAAF prévoit ainsi une procédure qui respecte parfaitement la répartition des rôles entre Etat requérant et Etat requis telle qu'elle est mise en place au sein de l'OCDE (cf. supra consid. 2.1.1).
2.2 Il ressort en outre de l'art. 28 par. 1 in fine CDI CH-FR (correspondant à l'art. 26 par. 1 in fine MC OCDE) que l'Etat requis n'est tenu de transmettre des renseignements que dans la mesure où l'imposition que la législation interne de l'Etat requérant prévoit n'est pas contraire à la Convention.
2.2.1 Selon HOLENSTEIN (op. cit., nos 235-237 ad art. 26 MC OCDE), l'on peut se trouver dans une telle situation lorsque tant l'Etat requérant que l'Etat requis considèrent que la personne au sujet de laquelle des renseignements sont demandés fait partie de ses contribuables assujettis de manière illimitée à l'impôt. Se référant à l'art. 4 par. 2 MC OCDE, il rappelle qu'une personne physique ne peut être résidente fiscale que d'un seul Etat contractant et que la détermination de la résidence fiscale s'effectue selon des critères applicables successivement (cf. sur ce point NATASSIA MARTINEZ, in Modèle de Convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune, Commentaire, 2014, nos 57 s. ad art. 4 MC OCDE; ZWEIFEL/HUNZIKER, in Internationales Steuerrecht, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, 2015, n° 26 ad art. 4 MC OCDE). Il en déduit que si la Suisse reçoit une demande de renseignements portant sur un de ses contribuables assujettis à l'impôt de manière illimitée provenant d'un Etat qui considère aussi ce contribuable comme y étant assujetti à l'impôt de manière illimitée, l'Administration fédérale doit alors trancher au préalable ce conflit de résidences en recourant aux critères successifs prévus dans la Convention applicable et ne transmettre les renseignements demandés que s'il en résulte que la personne physique est effectivement un résident fiscal de l'Etat requérant (et non pas un résident fiscal suisse). Dans le cas contraire, la Suisse ne serait pas tenue de transmettre les informations à l'Etat requérant.
2.2.2 La position d'HOLENSTEIN ne peut pas être suivie. Elle suppose qu'un conflit de résidences fiscales soit avéré au moment où la Suisse reçoit la demande d'assistance. Or, tel n'est pas forcément le cas. Le contribuable visé par cette demande a peut-être contesté la décision d'assujettissement illimité à l'impôt dans l'Etat requérant devant les tribunaux de cet Etat; en pareille hypothèse, la procédure judiciaire y afférente n'est pas nécessairement terminée ni même entrée en force au moment où l'Etat requérant forme sa demande d'assistance administrative. En effet, l'Etat requérant n'est pas tenu d'attendre l'issue du litige sur le principe de la résidence fiscale pour former une demande d'assistance administrative, et ce d'autant moins que la demande peut aussi avoir pour but de consolider sa position quant à la résidence fiscale du contribuable concerné. Par ailleurs, l'Etat requérant doit aussi pouvoir former une demande d'assistance administrative même en cas de conflit de résidences effectif, et ce afin d'obtenir de l'Etat requis des documents qui viendraient appuyer sa prétention concurrente à celle de celui-ci. Il s'agit ici en particulier de tenir compte de l'hypothèse selon laquelle un contribuable assujetti de manière illimitée en Suisse a, en réalité, sa résidence fiscale dans l'Etat requérant, par exemple parce qu'il y a conservé son foyer d'habitation permanent.
Dès lors, la question de la conformité avec la Convention au sens de l'art. 28 par. 1 in fine CDI CH-FR dans le contexte particulier d'une demande visant un contribuable considéré par les deux Etats comme assujetti à l'impôt de manière illimitée ne doit pas s'apprécier en fonction de l'existence ou non d'une double résidence fiscale effective, mais à la lumière des critères que l'Etat requérant applique pour considérer la personne visée par la demande comme un de ses contribuables assujettis à l'impôt de manière illimitée. Cela signifie que si l'Etat requérant fait valoir un critère d'assujettissement illimité à l'impôt que l'on retrouve dans la Convention (par exemple, parce qu'il soutient que le contribuable a le centre de ses intérêts vitaux dans cet Etat), l'imposition qui en découle dans l'Etat requérant n'est pas en soi contraire à la Convention (cf. art. 4 par. 2 let. a MC OCDE), même si la Suisse considère aussi la personne visée comme un de ses contribuables. En d'autres termes, lorsqu'une demande porte sur un contribuable que les deux Etats contractants considèrent comme un de ses résidents fiscaux, le rôle de la Suisse en tant qu'Etat requis doit ainsi se limiter, au stade de l'assistance administrative, à vérifier que le critère d'assujettissement auquel l'Etat requérant recourt se retrouve dans ceux qui sont prévus dans la norme conventionnelle applicable concernant la détermination de la résidence fiscale.
La position d'HOLENSTEIN est par ailleurs problématique à double titre. D'une part, elle fait abstraction du fait que la Suisse n'est en principe pas en mesure de trancher un conflit de résidences lorsqu'elle reçoit une demande d'assistance: s'étant jusqu'ici "limitée" à imposer la personne visée, elle n'a jamais eu à se soucier du lieu de sa résidence fiscale au plan international et ne dispose donc pas de l'ensemble des éléments de fait et d'indices lui permettant de trancher un tel conflit. D'autre part, on peut pour le moins douter de la compétence de la Suisse de se saisir d'office d'une telle problématique. Il incombe en effet au contribuable touché par une potentielle double imposition de s'en plaindre auprès des autorités compétentes (cf. le libellé de l'art. 27 par. 1 CDI CH-FR, correspondant à l'art. 25 par. 1 MC OCDE, selon lequel lorsqu'une personne estime que les mesures prises par un Etat contractant ou par les deux Etats contractants entraînent ou entraîneront pour elle une imposition non conforme aux dispositions de la présente convention, elle peut, indépendamment des recours prévus par le droit interne de ces Etats, soumettre son cas à l'autorité compétente de l'Etat contractant).
2.3 En l'espèce, l'arrêt attaqué retient que la demande d'assistance formée par la France remplit les conditions de forme et de contenu imposées par la CDI CH-FR et qu'aucune des restrictions visées à l'art. 7 LAAF qui auraient pu justifier un refus d'entrer en matière ne sont réunies. Néanmoins, la demande devait être rejetée, car la condition de la pertinence vraisemblable n'était pas réalisée. Le Tribunal administratif fédéral considère que, comme les personnes concernées étaient domiciliés fiscalement à Genève et imposées de manière illimitée en Suisse à la période considérée, les autorités suisses devaient faire preuve d'une attention particulière quant aux arguments soulevés par la France pour justifier la présence d'un autre domicile fiscal principal. Or, les autorités françaises, à qui l'AFC avait demandé des précisions quant à la résidence en France des contribuables les 6 et 7 février 2014, avaient fourni des indications insuffisantes. D'après les juges précédents, lorsque l'Etat requérant prétend avoir mené une enquête sur son sol et que sa démarche risque d'entraîner la remise en cause des taxations déjà effectuées en Suisse, il devrait être possible de contrôler que les assertions des autorités françaises ne sont pas de pure forme et que des éléments qui permettent de remettre en cause le domicile des contribuables reposent sur des faits concrets.
2.4 Cette position n'est pas conforme à la répartition des rôles entre Etat requérant et Etat requis (cf. supra consid. 2.1.4). En l'occurrence, les autorités fiscales françaises ont indiqué, dans leur demande d'assistance du 18 décembre 2013, qu'elles considéraient les époux X. comme domiciliés en France parce qu'ils y séjournaient principalement, qu'ils y possédaient leur foyer et qu'ils y exerçaient leurs activités professionnelles. Cette demande remplissait toutes les conditions de forme imposées par l'art. 28 CDI CH-FR et par le ch. XI du Protocole additionnel, et en particulier l'exigence de pertinence vraisemblable. Exiger de l'Administration fédérale qu'elle procède à un contrôle pour vérifier que les assertions françaises ne soient pas purement formelles revient à adopter une attitude de défiance et de remise en cause de la bonne foi de la France (sur cette manière de procéder, cf. arrêt 2C_252/2015 du 4 avril 2015 consid. 5.3). Or, en l'absence d'élément concret qui permettrait de remettre en cause la présomption de bonne foi de l'Etat requérant, l'Etat requis qui se comporterait de la sorte méconnaîtrait la Convention de Vienne sur le droit des traités. Il y a du reste lieu de relever que l'Administration fédérale aurait dès lors été fondée à donner une suite favorable après réception de la demande initiale, sans requérir encore, comme elle l'a encore fait le 6 février 2014 - sans toutefois fonder cette requête sur l'art. 6 al. 3 LAAF - des précisions aux autorités françaises quant aux critères de rattachement appliqués. La réponse obtenue des autorités françaises n'a du reste pas apporté des éléments nouveaux par rapport à la demande initiale, ce qui n'a pas empêché l'Administration fédérale de donner une suite favorable à la demande. En outre, la demande d'assistance formée ne pouvait pas non plus être rejetée du fait que les époux X. étaient résidents fiscaux suisses, ni parce que l'imposition qui en découlerait en France serait contraire à la Convention, la France ayant fait valoir deux critères de rattachement que l'on retrouve à l'art. 4 par. 2 let. a ou b CDI CH-FR, à savoir le critère du foyer et celui du séjour (cf. ci-dessus consid. 2.2.2).
Par conséquent, l'arrêt attaqué, qui considère que la demande aurait dû être refusée par l'AFC sous l'angle de la pertinence vraisemblable, n'est pas conforme aux principes régissant l'assistance administrative en matière fiscale. C'est partant à juste titre que l'AFC a, sur le principe, accordé l'assistance administrative à la France au sujet des époux X. quand bien même ceux-ci sont assujettis de manière illimitée à l'impôt en Suisse.
3. L'arrêt attaqué considère ensuite que l'assistance administrative ne peut être accordée en relation avec des comptes détenus de manière indirecte par la personne concernée. L'AFC n'aurait donc pas dû inviter la Banque à lui faire connaître les comptes dont les contribuables étaient simplement les ayants droits économiques, ce qui justifie également l'admission du recours, même s'il n'en résulte pas d'effet concret.
Un tel raisonnement perd de vue que le Tribunal administratif fédéral, comme le Tribunal fédéral du reste, n'a pas à trancher des questions abstraites (cf. arrêt 2C_565/2013 du 6 décembre 2013 consid. 4.3.2), mais doit uniquement se prononcer sur les aspects de la décision entreprise qui exercent une incidence concrète pour les parties. En l'occurrence, les juges précédents devaient se demander si la décision de l'AFC du 19 mai 2014 de transmettre les documents bancaires relatifs aux trois comptes dont les contribuables étaient les titulaires directs auprès de la banque Y. aux autorités françaises, était ou non conforme au droit. Partant, le fait que les autorités fiscales aient aussi demandé à la Banque des informations sur d'éventuels comptes détenus de manière indirecte n'a eu aucune incidence pratique pour les époux X., qui ne disposaient pas de tels comptes. Ce motif ne pouvait en conséquence justifier l'admission du recours déposé par les contribuables, sans qu'il soit nécessaire d'en examiner le bien-fondé.
4. Reste à déterminer dans quelle mesure il est admissible de transmettre l'ensemble des documents bancaires requis par la France, en tant qu'ils comprennent le détail des transactions qui sont intervenues sur les comptes et les noms de tiers qui y figurent. L'AFC reproche au Tribunal administratif d'avoir violé l'art. 28 par. 3 et 5 CDI CH-FR, ainsi que le droit fédéral, notamment l'art. 8 al. 2 LAAF.
4.1 Selon l'arrêt attaqué, la documentation que l'AFC envisage de transmettre aux autorités françaises excède le cadre fixé par l'art. 127 LIFD (RS 642.11) et l'art. 4 al. 3 LAAF et donc aussi l'art. 28 al. 3 CDI CH-FR. Ces dispositions, qui interdisent la remise de documents concernant des tiers, n'ont pas de lien avec le secret bancaire. Cela exclut que l'Etat requis transmette, du moins tant qu'il n'est pas question d'une grave infraction pénale, l'intégralité des documents et des informations en possession d'une banque et plus particulièrement le détail des transactions liées à un compte bancaire. L'AFC ne peut que demander aux banques des attestations portant sur la somme en compte à la date souhaitée, les intérêts courus et les éventuelles sûretés. Elle peut également requérir la liste des valeurs dont les banques ont la gestion avec les dates d'achat et de vente, et les revenus y relatifs, ainsi que les frais et les commissions perçus par la banque. En l'occurrence, l'AFC a décidé de transmettre toute la documentation remise par la Banque aux autorités françaises après avoir caviardé les noms de tiers non concernés. Le Tribunal administratif fédéral considère que, comme les documents requis auprès de la banque portaient sur l'ensemble des relations des contribuables avec celle-ci et que la documentation transmise est ample, il n'est pas en mesure de vérifier quelles données exactement seront transmises aux autorités françaises, les éléments à rendre anonymes n'ayant pas été mis en évidence. Il ne lui appartient pas non plus de dire à l'AFC sous quelle forme exactement livrer les informations requises par les Etats étrangers, mais il doit vérifier si les limites du cadre légal ne sont pas franchies, ce qu'il n'est pas possible de savoir en l'état.
4.2 Cette argumentation n'est pas claire. L'on ne sait pas si, ni dans quelle mesure, le Tribunal administratif fédéral admettrait la remise d'une documentation bancaire partiellement caviardée aux autorités françaises. Les juges ne se prononcent pas définitivement, puisqu'ils retiennent de toute façon que la remise d'une documentation bancaire intégrale relative à un contribuable dans le cadre d'une demande d'assistance administrative, telle qu'envisagée par l'AFC en l'espèce, excède le cadre légal. La Cour de céans n'étant pas là pour se prononcer sur des conjectures, elle ne prendra en compte que le second pan de la motivation présentée.
4.3 Au préalable, il faut rappeler qu'en date du 13 mars 2009, le Conseil fédéral a annoncé un changement de politique majeur en matière d'échange de renseignements en déclarant vouloir désormais appliquer le standard de l'art. 26 MC OCDE dans les conventions de double imposition (XAVIER OBERSON, Précis de droit fiscal international [ci-après: Précis], 4e éd. 2014, p. 349 s.; HOLENSTEIN, op. cit., n° 42 ad art. 26 MC OCDE; URS BEHNISCH, Neue Entwicklungen der internationalen Amtshilfe im Bereich der direkten Steuern, L'Expert-comptable suisse 2010/1-2 p. 67). La reprise du standard OCDE en la matière implique en particulier que l'échange de renseignements est désormais accordé, sur demande, lorsqu'il a pour but l'application du droit interne de l'Etat requérant même dans les cas de simple soustraction d'impôt, sans qu'il ne soit plus nécessaire que les cas impliquent des actes de fraude passibles d'emprisonnement dans les deux Etats (ROBERT WALDBURGER, Entwicklungen in der schweizerischen Amtshilfepolitik in Steuersachen - ein Überblick, IFF Forum für Steuerrecht 2010 p. 88; MARIE BONVIN, L'échange de renseignements suivant les nouvelles Conventions franco-suisse et américano-suisse: le changement que ces Conventions représentent du point de vue suisse, Not@lex 4/2010 p. 115; MARAÏA/SANSONETTI, Exchange of information and cross-border cooperation between tax authorities, Cahiers IFA de droit fiscal international 2013 vol. 98b p. 740 et 742; XAVIER OBERSON, International exchange of informations in tax matters, 2015, p. 20). Le droit interne suisse n'a toutefois pas été modifié depuis le 13 mars 2009, de sorte que les dispositions de droit suisse protégeant le secret bancaire sont toujours en vigueur, en particulier les art. 127 al. 2 LIFD et 47 de la loi fédérale du 8 novembre 1934 sur les banques (LB; RS 952.0; OBERSON, Précis, op. cit., p. 351). La reprise du standard de l'art. 26 MC OCDE implique toutefois que le secret bancaire ne peut plus être opposé pour refuser l'échange de renseignements, même en cas de simple soustraction fiscale (ROBERT WALDBURGER, Aktuelle Entwicklungen in der schweizerischen Amtshilfe im Steuerbereich [ci-après: Entwicklungen], RSDA 2009 p. 489;BONVIN, op. cit., p. 137; BEHNISCH, op. cit., p. 67).
4.4 En ce qui concerne la CDI CH-FR, le standard de l'art. 26 MC OCDE a été introduit par l'art. 7 de l'Avenant à la CDI CH-FR signé le 27 août 2009 et entré en vigueur le 4 novembre 2010, qui modifie l'art. 28 CDI CH-FR (cf. consid. 1.3 non publié). Il en découle que la Suisse doit désormais fournir aux autorités françaises les renseignements destinés à l'application du droit interne français non seulement en cas de fraude fiscale, mais aussi en cas de simple soustraction au sens du droit suisse (BONVIN, op. cit., p. 118 et 120).
4.4.1 L'art. 28 par. 3 CDI CH-FR, qui correspond à l'art. 26 par. 3 MC OCDE, prévoit que les dispositions du par. 1 (principe de l'échange des renseignements vraisemblablement pertinents) et du par. 2 (limitation dans la communication et l'utilisation des documents reçus)
"ne peuvent en aucun cas être interprétées comme imposant à un Etat contractant l'obligation:
a) de prendre des mesures administratives dérogeant à sa législation et à sa pratique administrative ou à celles de l'autre Etat contractant;
b) de fournir des renseignements qui ne pourraient être obtenus sur la base de sa législation ou dans le cadre de sa pratique administrative normale ou de celles de l'autre Etat contractant;
c) de fournir des renseignements qui révéleraient un secret commercial, industriel, professionnel ou un procédé commercial ou des renseignements dont la communication serait contraire à l'ordre public."
Selon le Commentaire, sont considérés comme renseignements pouvant être obtenus selon le droit et la pratique internes au sens de cette disposition ceux dont disposent les autorités fiscales ou que celles-ci peuvent obtenir par application de la procédure normale d'établissement de l'impôt (Commentaire MC OCDE, n° 16 ad art. 26). Pour la Suisse, il est admis de manière générale en doctrine que la réserve conventionnelle en faveur du droit interne qui est libellée à l'art. 28 par. 3 CDI CH-FR (art. 26 par. 3 MC OCDE) renvoie, pour ce qui a trait à l'obtention de renseignements auprès d'une personne en Suisse, à la LIFD. Sont ici concernées les dispositions réglant les obligations de procédure qui incombent au contribuable et aux tiers, soit les art. 123-129 LIFD (cf. OBERSON, Commentaire, op. cit., nos 115 s. ad art. 26 MC OCDE; HOLENSTEIN, op. cit., nos 285, 287 et 290 ad art. 26 MC OCDE; DONATSCH/HEIMGARTNER/MEYER/SIMONEK, op. cit., p. 250 s.).
Le par. 3 doit toutefois être lu en lien avec le par. 5 de l'art. 28 CDI CH-FR (dont la 1re phrase correspond au par. 5 de l'art. 26 MC OCDE), selon lequel:
"En aucun cas les dispositions du par. 3 ne peuvent être interprétées comme permettant à un Etat contractant de refuser de communiquer des renseignements uniquement parce que ceux-ci sont détenus par une banque, un autre établissement financier, un mandataire ou une personne agissant en tant qu'agent ou fiduciaire ou parce que ces renseignements se rattachent aux droits de propriété d'une personne. Aux fins de l'obtention des renseignements mentionnés dans le présent paragraphe, nonobstant le par. 3 ou toute disposition contraire du droit interne, les autorités fiscales de l'Etat contractant requis disposent ainsi des pouvoirs de procédure qui leur permettent d'obtenir les renseignements visés par le présent paragraphe."
Ce paragraphe 5 a pour objet d'éviter que "les limitations du paragraphe 3 ne puissent être utilisées pour empêcher les échanges de renseignements détenus par des banques, autres établissements financiers, mandataires, agents et fiduciaires, ainsi que les renseignements concernant la propriété" (Commentaire MC OCDE, n° 19.10 ad art. 26). En lien avec le secret bancaire, le paragraphe 5, 1re phrase, l'emporte sur le paragraphe 3, dans la mesure où son application permettrait à l'Etat requis de refuser de transmettre des renseignements pour des motifs tenant au secret bancaire (Commentaire MC OCDE, n° 19.11 ad art. 26). En d'autres termes, si l'Etat contractant qui connaît l'institution du secret bancaire dans son droit interne ne peut s'en prévaloir en vertu du paragraphe 5 pour refuser de transmettre des renseignements détenus par une banque, il lui est toujours possible d'invoquer le paragraphe 3 pour refuser de communiquer de tels renseignements, pour autant que ce refus soit fondé sur des motifs indépendants du statut de banque (OBERSON, Commentaire, op. cit., n° 135 ad art. 26 MC OCDE; HOLENSTEIN, op. cit., n° 278 ad art. 26 MC OCDE).
La seconde phrase du paragraphe 5 de l'art. 28 CDI CH-FR n'apparaît pas dans le MC OCDE et figure en principe dans toutes les conventions de double imposition conclues par la Suisse depuis le 13 mars 2009. Elle a pour but de permettre à la Suisse de mettre en oeuvre le standard OCDE à l'égard des établissements suisses concernés par le secret bancaire (HOLENSTEIN, op. cit., n° 316 ad art. 26 MC OCDE; DONATSCH/HEIMGARTNER/MEYER/SIMONEK, op. cit., p. 249; OBERSON, Commentaire, op. cit., nos 148 s. ad art. 26 MC OCDE; WALDBURGER, Entwicklungen, op. cit., RSDA 2009 p. 487 s.), dès lors qu'en droit interne, le secret fiscal empêche l'autorité fiscale, sous réserve de graves infractions fiscales, d'exiger directement des renseignements auprès d'une banque.
4.5 Le Tribunal administratif fédéral reconnaît que le secret bancaire ne peut plus être opposé par la Suisse en cas de demande d'assistance administrative en matière fiscale. Les juges précédents entendent toutefois limiter le devoir de renseignement des banques à la seule production des attestations prévues par l'art. 127 al. 1 LIFD. Cette disposition "redeviendrait" en effet applicable selon l'instance inférieure (cf. arrêt attaqué, consid. 3.3.4 p. 26) ensuite de la levée du secret bancaire. Le Tribunal administratif fédéral laisse par ailleurs entendre que ce ne serait que dans les cas de graves infractions fiscales (fraude) qu'une banque suisse serait tenue de fournir toutes les informations pertinentes dont elle dispose, indépendamment de l'art.127 al. 1 LIFD (arrêt attaqué, consid. 2.4.4).
La recourante conteste cette interprétation. Elle soutient en substance que l'art. 28 par. 5 CDI CH-FR est une disposition self executing qui exclut le paragraphe 3, l'idée à la base de cette disposition consistant précisément à contourner les limitations posées par le droit interne suisse, en particulier par l'art. 127 LIFD. Une banque serait partant tenue de fournir toutes les informations vraisemblablement pertinentes en sa possession ou sous son contrôle en vertu de l'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR (en lien avec l'art. 8 al. 2 LAAF), indépendamment de toute disposition de droit interne qui restreindrait cette obligation, le paragraphe 3 de l'art. 28 CDI CH-FR n'étant pas applicable.
4.5.1 Selon la jurisprudence, une disposition de droit international est directement applicable si son contenu est suffisamment déterminé et clair pour constituer, dans chaque cas particulier, le fondement d'une décision. La règle doit par conséquent se prêter au contrôle judiciaire; elle doit donc délimiter les droits et obligations de l'individu et son destinataire doit être l'autorité d'application (ATF 140 II 185 consid. 4.2 p. 190 et les références citées).
4.5.2 Le point de savoir si l'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR est suffisamment précis pour être self executing et constituer une base légale est controversé en doctrine (sont d'avis que tel est le cas: OBERSON, Commentaire, op. cit., nos 5 et 149 ad art. 26 MC OCDE, qui relève que le but et l'esprit de cette règle sont suffisamment clairs compte tenu des déclarations du Conseil fédéral du 13 mars 2009, et BONVIN, op. cit., p. 138; d'un avis contraire: URS BEHNISCH, Amtshilfe in der Schweiz in Steuer[straf]sachen, Archives 77 p. 747; doutedu caractère self executing: WALDBURGER, Entwicklungen, op. cit., RSDA 2009 p. 488; ne tranche pas: HOLENSTEIN, op. cit., n° 317 ad art. 26 MC OCDE).
L'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR exclut, par une double formulation ("nonobstant le paragraphe 3 ou toute disposition contraire du droit interne") que le droit interne puisse s'opposer à la transmission d'informations visées au par. 5. Le contenu de cette règle est clair. Il permet à l'autorité compétente de fonder une décision et à son destinataire de fixer ses droits et obligations. La règle peut donc être soumise à un contrôle judiciaire sans avoir besoin de concrétisation en droit interne. Elle remplit partant les critères d'une norme internationale directement applicable.
Les déclarations du Conseil fédéral du 13 mars 2009 plaident également en faveur de l'applicabilité directe de l'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR, de même que le Message complémentaire du 27 novembre 2009 au Message du 6 mars 2009 concernant l'approbation du nouvel avenant à la convention contre les doubles impositions avec la France, où le Conseil fédéral précise que "De tels renseignements [soit lesrenseignements visés par le par. 5] doivent être échangés nonobstant les limitations prévues au paragraphe 3. L'Etat requis doit également pouvoir obtenir et transmettre les renseignements demandés même si ces renseignements ne seraient pas disponibles en vertu de sa propre législation ou de sa pratique administrative. Par conséquent, la Suisse ne peut pas refuser de communiquer des renseignements en invoquant uniquement le secret bancaire suisse" (Message complémentaire du 27 novembre 2009 concernant la CDI CH- FR, FF 2010 1409, 1416). Les autorités suisses ont par ailleurs également expliqué aux autorités françaises que la demande de la Suisse de compléter la rédaction du paragraphe 5 de l'art. 26 MC OCDE provenait de sa volonté "de clarifier l'articulation entre les paragraphes 3 et 5 de cet article et de permettre aux autorités suisses de déroger aux dispositions de leur droit interne qui limitent l'accès de l'administration fiscale aux renseignements, notamment bancaires, aux fins de l'établissement des impôts" (cf. Projet de loi autorisant l'approbation de l'avenant à la convention entre la France et la Suisse en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune, consultable sur le lien www.assemblee-nationale.fr/13/projets/pl2338-ei.asp).
Le caractère self executing de cette norme implique non seulement que le secret bancaire ne peut être opposé par une banque suisse, mais que l'Administration fédérale dispose des pouvoirs de procédure nécessaires pour obtenir les renseignements vraisemblablement pertinents requis. L'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR ne fait en revanche pas obstacle à l'application du par. 3 en tant qu'il protège les secrets professionnels non concernés par le par. 5, tel que, par exemple, le secret de l'avocat (cf. Commentaire MC OCDE, n° 19.3 ad art. 26; OBERSON, Commentaire, op. cit., n° 139 ad art. 26 MC OCDE; HOLENSTEIN, op. cit., n° 296 ad art. 26 MC OCDE).
Il découle de ce qui précède que l'Administration fédérale dispose, en vertu de l'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR, des pouvoirs de procédure nécessaires pour exiger des banques la transmission de l'ensemble des documents requis qui remplissent la condition de la pertinence vraisemblable, sans que puissent lui être opposés l'art. 47 LB ou toute autre disposition de droit interne. Dans ces circonstances, il n'est pas nécessaire d'examiner si, comme le soutient le Tribunal administratif fédéral, la disposition de procédure interne de l'art. 127 al. 1 LIFD "redevient applicable" en cas de levée du secret bancaire, puisque, même si cette disposition s'avérait applicable en droit interne en pareilles circonstances, cette disposition s'effacerait de toute manière face à l'art. 28 par. 5 CDI CH-FR.
4.6 L'art. 4 al. 3 LAAF, également cité par les juges précédents pour limiter la remise de la documentation bancaire dans son ensemble, exclut la transmission de renseignements concernant des personnes qui ne sont pas concernées par la demande.
4.6.1 La notion de personne non concernée au sens de l'art. 4 al. 3 LAAF doit être examinée à la lumière du but du standard OCDE et du critère conventionnel de renseignement vraisemblablement pertinent (arrêt 2C_963/2014 précité consid. 4, qui procède à une interprétation détaillée de l'art. 4 al. 3 LAAF). Cette disposition doit être interprétée de manière restrictive (cf. également RAPPO/TILLE, op. cit., p. 14), de telle façon que son application ne fasse pas perdre toute portée à la demande d'assistance administrative (cf. SCHODER, op. cit., n° 49 ad art. 4 LAAF) mais permette au contraire un échange de renseignements aussi large que possible, sous réserve des fishing expeditions. En effet, il ne faut pas oublier que la LAAF a pour fonction de régler, sur le plan interne, les compétences, la procédure et les voies de droit, mais n'a pas pour vocation d'introduire des contraintes matérielles pour contrer les demandes d'informations fondées sur les CDI (RAPPO/TILLE, op. cit., p. 4) ou restreindre la portée de l'assistance administrative définie dans ces conventions (Message du 6 juillet 2011 concernant l'adoption d'une loi sur l'assistance administrative fiscale, FF 2011 5774 ch. 1.1). Le caractère directement applicable de l'art. 28 par. 5, 2e phrase, CDI CH-FR concerne aussi les tiers. Lorsque les renseignements demandés portent non seulement sur des personnes concernées au sens de l'art. 4 al. 3 LAAF, mais aussi sur des tiers non impliqués, il appartient à l'autorité saisie de procéder à une pesée des intérêts (cf. art. 5 al. 2 Cst.; cf. sur l'application de cette disposition en matière d'assistance administrative, TOBIAS F. ROHNER, Amtshilfe nach den OECD-konformen Doppelbesteuerungsabkommen ein Überblick, in Vermögensverwaltung IV, 2013, p. 88; cf. également BEUSCH/SPÖRRI, in Internationales Steuerrecht, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, 2015, n° 334 ad art. 26 MC OCDE). Cela signifie que l'Etat requis doit supprimer les indications relatives aux tiers non concernés lorsqu'elles sont sans incidence sur la demande (par exemple le nom des employés de banque qui n'ont rien à voir avec la question fiscale motivant la demande). En revanche, l'art. 4 al. 3 LAAF ne saurait être compris comme imposant à l'autorité suisse de supprimer des indications qui concernent des tiers non concernés (qui figurent par exemple sur la liste de transactions relatives à un compte bancaire) lorsque leur suppression rendrait vide de sens la demande d'assistance administrative (cf. FF 2011 5783 et BEUSCH/SPÖRRI, op. cit., n° 334 ad art. 26 MC OCDE). Les tiers dont les noms apparaissent sur de tels documents sont au demeurant protégés. A la clôture de la procédure, l'autorité requise doit en effet rappeler à l'autorité requérante les restrictions à l'utilisation des renseignements transmis et l'obligation de maintenir le secret (cf. art. 20 al. 2 LAAF).
4.6.2 En l'occurrence, les documents bancaires objet de la demande d'assistance administrative et en particulier la liste des transactions sur des comptes bancaires dont les contribuables sont titulaires, remplissent l'exigence de la pertinence vraisemblable (cf. supra consid. 2). De tels documents révèlent les apports et les prélèvements enregistrés, les gains générés, ainsi que le montant et la nature des revenus perçus (versement de dividendes, revenu d'activité, plus-values, etc.) et sont donc de nature à permettre à l'autorité fiscale française de compléter l'assiette de l'impôt sur le revenu des contribuables en France. S'agissant de déterminer si le lieu de séjour effectif des contribuables était bien en France aux périodes considérées, il est aussi plausible que les relevés des transactions sur ces comptes contribuent à confirmer (ou à exclure) un tel séjour, car ces documents sont susceptibles de contenir des indices (lieu et objet des dépenses) de nature à localiser leurs intérêts vitaux (cf. arrêt 2C_1139/2014 du 20 juillet 2015 consid. 5.2.2). Or, supprimer l'ensemble des noms des personnes non concernées qui figurent sur la liste de ces transactions ferait perdre toute portée à la demande d'assistance administrative à cet égard.
Quant aux autres noms, en particulier ceux des employés de banque qui pourraient aussi figurer sur ces comptes et dont la remise pourrait être contraire à l'art. 4 al. 3 LAAF, car sans lien avec la demande d'assistance, l'Administration fédérale des contributions a indiqué au Tribunal administratif fédéral, sans être contredite, que ceux-ci avaient été caviardés.
5. En résumé, c'est à tort que l'arrêt attaqué s'est opposé à la transmission des renseignements aux autorités françaises telle que prévue par l'AFC. Par conséquent, le recours de cette dernière doit être admis, l'arrêt attaqué annulé et la décision du 19 mai 2014 par laquelle l'AFC a accordé l'assistance administrative aux autorités compétentes françaises confirmée. (...)
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fr
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Art. 28 CDI CH-FR; art. 4 cpv. 3 LAAF; assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale; nozione di rilevanza verosimile; domanda riguardante contribuenti assoggettati illimitatamente all'imposta in Svizzera; applicabilità diretta dell'art. 28 par. 5, 2a frase, CDI CH-FR; estensione della documentazione bancaria trasmissibile. Esame della condizione della rilevanza verosimile di una domanda di assistenza amministrativa in materia fiscale e limiti del potere di verifica dello Stato al quale è indirizzata (consid. 2.1-2.1.4). Caso di una domanda di assistenza amministrativa riguardante contribuenti assoggettati illimitatamente all'imposta in Svizzera (consid. 2.2-2.4).
L'art. 28 par. 5, 2a frase, CDI CH-FR è direttamente applicabile. Ciò implica che i documenti bancari richiesti dalle autorità francesi devono essere trasmessi alle stesse in applicazione di questa disposizione, nella misura in cui essi adempiano alla condizione della rilevanza verosimile. Tale è in particolare il caso del dettaglio dei movimenti e delle transazioni che sono intervenuti sui conti bancari detenuti dai contribuenti (consid. 4.5.1- 4.6.2).
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it
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-161%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,644
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142 II 182
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142 II 182
Regeste b
Art. 3, 44 Abs. 2 und Art. 129 Abs. 1 BV; Art. 120 DBG; Art. 11 Abs. 3, Art. 39 Abs. 2, Art. 47 Abs. 1 StHG. Fristunterbrechende Pflicht des Zuzugs- bzw. Wohnsitzkantons zur Benachrichtigung des Wegzugs- bzw. Fälligkeitskantons über die ergangene Kapitalleistung aus Vorsorge. Bereichsspezifische bundesstaatliche Treuepflicht unter den Kantonen mit der Folge, dass der Zuzugs- und jetzige Wohnsitzkanton den Wegzugs- und seinerzeitigen Fälligkeitskanton ungefragt und ungesäumt über die ergangene Kapitalleistung aus Vorsorge zu benachrichtigen hat. Die Erfüllung dieser Pflicht durch den Zweitkanton unterbricht den Lauf der Verjährung im Erstkanton (E. 3).
Sachverhalt ab Seite 184
A. Die Eheleute A.A. und B.A. geb. C. hatten bis Mitte April 2007 ihren steuerrechtlichen Wohnsitz in U./GR, von da hinweg in V./ZG. Kurze Zeit vor dem Umzug, am 3. Januar 2007, empfing der Ehemann eine Kapitalleistung aus Vorsorge in Höhe von 649'860 Franken. Die Leistung, erbracht von der Versicherungsgesellschaft X., diente dem Ausgleich der Folgen eines Verkehrsunfalls, den A.A. erlitten hatte.
B. A.A. und B.A. geb. C. reichten ihre Steuererklärung 2007 zunächst im Kanton Zug ein, dies am 22. August 2008. Auf Seite 7 des Mantels hatten sie unter der Rubrik "Deklaration für allfällige Sondersteuern - Kapitalleistungen aus Vorsorge" folgende Bemerkung angebracht:
"Gesamtbetrag Fr. 649'860.-, Auszahlungsdatum: 03.01.2007, Bezahlt durch: Versicherung X., infolge Tod oder für bleibende körperliche oder gesundheitliche Nachteile aus einer Leistung des Arbeitgebers mit Vorsorgecharakter."
Am 29. August 2008 reichten sie sodann im Kanton Graubünden eine Steuererklärung für beschränkt Steuerpflichtige ein, dies aufgrund ihres Grundeigentums in zwei bündnerischen Gemeinden. Ihrer Steuererklärung legten sie ein Exemplar der Steuererklärung des Kantons Zug bei. Der Kanton Graubünden setzte die Kantons- und Gemeindesteuer 2007 mit Veranlagungsverfügung vom 1. Oktober 2008 fest, wobei er lediglich Einkommen und Vermögen aus Grundeigentum erfasste.
C. Der Kanton Zug setzte seinerseits die Kantons-, Gemeinde- und direkte Bundessteuer 2007 mit Veranlagungsverfügungen vom 11. Juli 2012 fest. Unter den Bemerkungen wies er die Eheleute A.-C. auf Folgendes hin:
"Betr. Entschädigung aus Unfallversicherung X.: Die Auszahlung erfolgte am 03.01.2007. Zuzugsdatum in den Kanton Zug ist der 12.04.2007. Kapitalleistungen sind jedoch in dem Kanton steuerbar, in dem der Steuerpflichtige im Zeitpunkt der Fälligkeit seinen Wohnsitz hat. Aus diesem Grund wurden die entsprechenden Unterlagen zur Besteuerung weitergeleitet."
Schon zuvor, am 20. Juni 2012, hatte der Kanton Zug dem Kanton Graubünden die streitbetroffene Kapitalleistung aus Vorsorge gemeldet.
D. Mit Schreiben vom 7. Februar 2014 gab die Steuerverwaltung des Kantons Graubünden den Eheleuten A.-C. Kenntnis von der Einleitung eines Nachsteuerverfahrens. Sie bezog sich auf die Meldung des Kantons Zug vom 20. Juni 2012 und stellte die Erhebung einer Jahressteuer zum Vorsorgetarif in Aussicht. Die Eheleute A.-C. erhoben am 17. Februar 2014 die Verjährungseinrede, was die Steuerverwaltung mit Schreiben vom 8. April 2014 bestritt. Sie berief sich hierzu auf die Veranlagungsverfügung des Kantons Zug vom 11. Juli 2012 und stellte sich auf den Standpunkt, die Benachrichtigung über die erfolgte Weiterleitung an den Kanton Graubünden habe die Verjährungsfrist rechtsgültig unterbrochen. Mit Datum vom selben Tag (8. April 2014) veranlagte die Steuerverwaltung des Kantons Graubünden die Unfallleistung als Kapitalleistung aus Vorsorge, wobei sie von steuerbarem Einkommen von 469'860 Franken (Fr. 649'860.- abzüglich Fr. 180'000.- für nicht steuerbare Anteile [Haushaltsschaden, Genugtuung und Hilfsmittel]) ausging. Dies führte zu Steuerbetreffnissen von 10'538 Franken (Kanton), 9'033 Franken (Gemeinde) und 9'887.40 Franken (Bund). Einsprache (Einspracheentscheid vom 8. Juli 2014) und Beschwerde (Beschwerdeentscheid A-14-32 des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 4. Kammer, vom 9. Dezember 2014) der Eheleute A.-C. blieben erfolglos.
E. Mit Eingabe vom 26. Januar 2015 erheben die Eheleute A.-C. (nachfolgend: die Steuerpflichtigen) beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen, in Aufhebung des Entscheids des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 9. Dezember 2014 sei der Eintritt der Veranlagungsverjährung festzustellen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Vorinstanz, die Steuerverwaltung des Kantons Graubünden und die Eidgenössische Steuerverwaltung schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
II. Direkte Bundessteuer
2.
2.1 Unter den Verfahrensbeteiligten ist einzig umstritten, ob der Kanton Graubünden mit seiner Veranlagung im Jahr 2014 die streitbetroffene, im Jahr 2007 ausgerichtete Kapitalleistung aus Vorsorge fristgerecht veranlagt hat. Dabei gehen sie diskussionslos davon aus, dass die Steuerhoheit dem Kanton Graubünden zustehe. Ob diese Annahme bundesrechtskonform erfolgt, ist vorab von Amtes wegen zu klären (nicht publ. E. 1.4.1).
2.2
2.2.1 Das Recht bildet Grundlage und Schranke jedes staatlichen Handelns (Art. 5 Abs. 1 BV; BGE 140 I 381 E. 4.4 S. 386). Im Abgaberecht ist der Gesetzmässigkeitsgrundsatz besonders streng ausgebildet (BGE 139 II 460 E. 2.1 S. 463; BGE 136 I 142 E. 3.1; Urteile 2C_334/2014 vom 9. Juli 2015 E. 2.4.2, in: ASA 84 S. 252; 2C_160/2014 vom 7. Oktober 2015 E. 5.2.4, in: ASA 83 S. 301). So verlangt das abgaberechtliche Legalitätsprinzip (auf Bundesebene Art. 164 Abs. 1 lit. d BV; auf Ebene der Kantone oder Gemeinden Art. 127 Abs. 1 BV nebst dem jeweiligen kantonalen Verfassungsrecht; BGE 139 II 460 E. 2.1 S. 463; BGE 138 V 32 E. 3.1.1 S. 35) zum einen, dass der Abgabetatbestand rechtssatzmässig und formellgesetzlich gefasst ist (Erfordernis der Normstufe bzw. Gesetzesvorbehalt; BGE 140 I 176 E. 5.2 S. 180; so schon BGE 33 I 689 E. 1 S. 695 f.; 34 I 15 E. 2 insb. S. 27 f.; 36 I 497 E. 13 S. 566). Zum andern ruft es nach einer minimalen Ausgestaltung des Rechtssatzes (Erfordernis der Normdichte bzw. Tatbestandsvorbehalt; BGE 141 V 688 E. 4.2.2 S. 692). Ihm zufolge sind (zumindest) die in Art. 164 Abs. 1 lit. d BV bzw. allgemein in Art. 127 Abs. 1 BV genannten Tatbestandselemente (Abgabesubjekt, Abgabeobjekt, Abgabebemessungsgrundlage, Abgabetarif) rechtssatzmässig zu fassen (BGE 141 V 509 E. 7.1.1 S. 516; BGE 138 V 32 E. 3.1.1 S. 35; BGE 136 I 142 E. 3.1 S. 145; BGE 136 II 337 E. 5.1 S. 348; ausführlich Urteil 2C_809/2015 vom 16. Februar 2016 E. 5.1).
2.2.2 Mit dem abgaberechtlichen Legalitätsprinzip verbindet der Verfassungsgeber die Absicht, zu verhindern, dass den rechtsanwendenden Behörden ein übermässiger Spielraum verbleibt, und sicherzustellen, dass die möglichen Abgabepflichten absehbar und rechtsgleich sind (BGE 136 II 149 E. 5.1 S. 157; BGE 135 I 130 E. 7.2 S. 140; BGE 131 II 271 E. 6.1 S. 278; Urteil 2C_138/2014 vom 12. Dezember 2014 E. 2.2.6, in: ASA 83 S. 608, StE 2015 B 42.22 Nr. 9, StR 70/2015 S. 353). Mit Blick auf die spezifischeren abgaberechtlichen Normen (Art. 127 Abs. 1 bzw. Art. 164 Abs. 1 lit. d BV) kommt den allgemeineren Bestimmungen (Art. 5 Abs. 1 und Art. 36 Abs. 1 BV) im Abgaberecht keine eigenständige Bedeutung zu (Urteil 2C_809/2015 vom 16. Februar 2016 E. 5.1, in: ASA 84 S. 721). In gleicher Weise gilt, dass im abgaberechtlichen Widerstreit zwischen Legalitätsprinzip und Vertrauensschutzprinzip (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) jenes gegenüber diesem in aller Regel vorgeht (BGE 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f.; BGE 118 Ib 312 E. 3b S. 316; BGE 101 Ia 92 E. 3 S. 99; Urteil 2C_1155/2014 vom 1. Februar 2016 E. 2.2.3, in: ASA 84 S. 719; zit. Urteil 2C_334/2014 E. 2.5.3).
2.2.3 Über den in Art. 164 Abs. 1 lit. d BV bzw. Art. 127 Abs. 1 BV niedergelegten Tatbestandsvorbehalt hinaus setzt die Erhebung einer öffentlich-rechtlichen Abgabe allem voran die Zuständigkeit des betreffenden Gemeinwesens voraus. Diese Eigenschaft kommt in den Begriffen "Steuerhoheit" (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 7. Aufl. 2016, S. 53) bzw. "Steuererhebungskompetenz" (MARKUS REICH, Steuerrecht, 2. Aufl. 2012, § 5 N. 22 ff.; MICHAEL BEUSCH, Der Untergang der Steuerforderung, 2012, S. 31) zum Ausdruck. Wird eine Verwaltungsbehörde tätig, die in der Sache selbst örtlich, funktionell oder sachlich unzuständig ist, setzt sie damit einen Nichtigkeits- oder zumindest Anfechtungsgrund (BGE 140 III 651 E. 3 S. 652; BGE 139 II 243 E. 11.2 S. 260; BGE 138 II 501 E. 3.1 S. 503 f.; BGE 138 III 49 E. 4.4.3 S. 56; Urteil 2C_657/2014 vom 12. November 2014 E. 2.2).
2.2.4 Was die direkte Bundessteuer betrifft, verfügt der Bund über die zeitlich befristete (Einzel-)Ermächtigung (Art. 42 Abs. 1 i.V.m. Art. 128 und Art. 196 Ziff. 13 BV), eine "direkte Steuer" (so Art. 128 BV) zu erheben. Diese ist aber "von den Kantonen" zu veranlagen und zu beziehen (Art. 128 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Art. 46 Abs. 1 BV; Art. 104 ff. und Art. 160 DBG). Der Verfassungsgeber delegiert auf diese Weise die erforderlichen Verwaltungsbefugnisse an die Kantone (PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. Aufl. 2011, § 22 N. 25). Dadurch erwächst dem betreffenden Kanton eine abgeleitete Rechtsanwendungskompetenz. Im Gegenzug stehen den Kantonen vom Rohertrag der direkten Steuer mindestens 17 Prozent zu (Art. 128 Abs. 4 Satz 2 BV in der Fassung vom 28. November 2004 [AS 2007 5765] sowie Art. 196 Abs. 1 und Art. 197 DBG, je in der Fassung vom 6. Oktober 2006 [AS 2007 5779]; BGE 141 I 161 E. 3.3 S. 165; dazu VALLENDER/SCHALTEGGER/HUWYLER/ANGELINI, Steuererträge für die Kantone ohne Mitsprache der Kantonsbürgerinnen und Kantonsbürger, AJP 24/2015 S. 1511 ff., insb. 1512-1516).
2.2.5 Obwohl der Steueranspruch überwiegend dem Bund zusteht, gilt praxisgemäss (nur) der Kanton als Steuergläubiger (BGE 141 I 161 E. 3.3 S. 165; zum Betreibungsverfahren: Urteil 5P.471/2000 vom 19. Februar 2001 E. 5; PETER LOCHER, Kommentar zum DBG, III. Teil [nachfolgend: Kommentar III], 2015, N. 2 der Einführung zu Art. 160 ff. DBG; RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, Handkommentar zum DBG, 2. Aufl. 2009, N. 9 zu Art. 160 DBG). Folglich nehmen die Kantone die Veranlagung "aus eigenem Recht" und nicht als "Inkassomandatare" vor (RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, a.a.O., N. 1 zu Art. 2 DBG; PETER LOCHER, Kommentar zum DBG, I. Teil, 2001, N. 1 zu Art. 2 DBG; eher kritisch VALLENDER/CAVELTI, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 31 zu Art. 128 BV).
2.2.6 Der herrschende Vollzugsföderalismus wirft die Frage nach der örtlichen Zuständigkeit auf (MARC BUGNON, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, Yersin/Noël [Hrsg.], 2008, N. 2 zu Art. 216 DBG; RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, a.a.O., N. 2 zu Art. 216 DBG). Hierzu bestimmt Art. 216 Abs. 1 DBG in der hier massgebenden Fassung vom 14. Dezember 1990 (AS 1991 1184; nachfolgend: DBG 1990):
"Die kantonalen Behörden erheben die direkte Bundessteuer von den natürlichen Personen, die am Ende der Steuerperiode oder der Steuerpflicht ihren steuerrechtlichen Wohnsitz oder, wenn ein solcher in der Schweiz fehlt, ihren steuerrechtlichen Aufenthalt im Kanton haben. Vorbehalten bleiben die Art. 3 Abs. 5 und 107."
Mit dieser Formulierung bringt der Gesetzgeber den Grundsatz der Einheit des Veranlagungsortes zum Ausdruck (dazu LOCHER, Kommentar III, a.a.O., N. 2 zu Art. 105 und N. 1 zu Art. 108 DBG 1990). In der Folge folgt das Gesetz dem Grundsatz der Einheit des Bezugsortes. Dies ergibt sich daraus, dass die direkte Bundessteuer durch jenen Kanton bezogen wird, der auch die Veranlagung vornimmt (Art. 160 DBG 1990; zum Ganzen BGE 137 I 273 E. 3.3.1 S. 277).
2.2.7 Von der Einheit des Veranlagungsortes bestehen gemäss Art. 216 Abs. 1 Satz 2 DBG 1990 bloss zwei Ausnahmen. Dabei handelt es sich zum einen um die Besteuerung am Heimatort gemäss Art. 3 Abs. 5 DBG 1990 (Urteil 2C_855/2014 / 2C_856/2014 vom 11. September 2015, in: ASA 84 S. 339), zum andern um die "Pro-rata-temporis-Besteuerung" bei Kantonswechsel von Personen, die der Quellenbesteuerung unterliegen (Art. 107 Abs. 1 lit. a DBG; Urteil 2C_116/2013 / 2C_117/2013 vom 2. September 2013 E. 4, in: ASA 82 S. 231, StE 2013 B 83 Nr. 1, StR 68/2013 S. 817). Im Umkehrschluss sind Kapitalleistungen aus Vorsorge (Art. 38 DBG) einheitlich vom Kanton zu veranlagen und zu beziehen, an welchem die persönlich zugehörige steuerpflichtige Person am Ende der Steuerperiode ihren steuerrechtlichen Wohnsitz oder Aufenthalt hatte (Art. 3 Abs. 1 DBG).
2.2.8 Die geschilderte Rechtslage hat mit der Revision vom 22. März 2013 (AS 2013 2397; nachfolgend: DBG 2013) eine Umkehr erfahren. Gemäss Art. 105 Abs. 4 DBG 2013, der am 1. Januar 2014 in Kraft trat und daher vorliegend nicht zum Tragen kommt, werden solche Kapitalleistungen aus Vorsorge nunmehr vom Kanton veranlagt, in welchem die begünstigte Person im Zeitpunkt der Fälligkeit ihren steuerrechtlichen Wohnsitz hat. Seither stimmen die Zuständigkeitsordnungen von DBG und StHG überein: Gemäss Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG in der Fassung vom 15. Dezember 2000 (AS 2001 1050; nachfolgend: StHG 2000) waren Kapitalleistungen aus Vorsorge (Art. 11 Abs. 3 StHG 1990) schon seit dem 1. Januar 2001 im Fälligkeitskanton zu erfassen. Mit Wirkung ab dem 1. Januar 2014 ist diese Bestimmung in Art. 4b Abs. 1 Satz 2 StHG in der Fassung vom 22. März 2013 (AS 2013 2397; nachfolgend: StHG 2013) überführt worden.
2.2.9 Die Verwaltungspraxis zur direkten Bundessteuer nahm das Auseinanderfallen von Art. 216 Abs. 1 DBG 1990 und Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG 2000 schon früh zum Anlass, um eine eigenständige, vertikal harmonisierte Zuständigkeitsordnung zu schaffen. So erliess die Eidgenössische Steuerverwaltung am 9. April 2001 das Kreisschreiben Nr. 5 zur Verordnung über die zeitliche Bemessung der direkten Bundessteuer bei natürlichen Personen (in: ASA 70 S. 143). In Ziff. 7 ("Besteuerung der Kapitalleistungen nach Art. 38 DBG und Wohnsitzwechsel") finden sich folgende Ausführungen:
"Laut Art. 38 Abs. 1 DBG sind Kapitalleistungen nach Art. 22 DBG (Einkünfte aus Vorsorge) sowie Zahlungen bei Tod und für bleibende körperliche oder gesundheitliche Nachteile gesondert zu besteuern und unterliegen stets einer vollen Jahressteuer. Diese Bestimmung entspricht jener in Art. 11 Abs. 3 StHG. Die Zuständigkeit für die Besteuerung dieser Einkünfte bei den kantonalen direkten Steuern wird gemäss Art. 68 Abs. 1 StHG dem Wohnsitzkanton des Begünstigten im Zeitpunkt der Fälligkeit der Kapitalleistung zugewiesen. Zum Zweck der Sicherstellung einer Koordination der Zuständigkeiten im Bereich der direkten Steuern wird dieser Kanton auch die Veranlagung für die direkte Bundessteuer vornehmen. (...)"
Damit entfernte sich die Verwaltungspraxis zur direkten Bundessteuer offenkundig von der Vorgabe in Art. 216 Abs. 1 DBG 1990. Es stellt sich die Frage nach der Bundesrechtskonformität dieses Vorgehens.
2.3
2.3.1 Rechtsetzungsbefugnisse können durch Bundesgesetz übertragen werden, soweit dies nicht durch die Bundesverfassung ausgeschlossen ist (Art. 164 Abs. 2 BV). Die erforderliche Delegationsnorm zum Erlass einer bundesrätlichen Rechtsverordnung findet sich regelmässig im Gesetz (unselbständige Verordnungen mit gesetzesergänzender Funktion), ausnahmsweise unmittelbar in der Verfassung (selbständige Verordnungen mit gesetzesersetzender Funktion; jeweils Art. 182 Abs. 1 BV). Selbst wenn der Verfassungs- oder Gesetzgeber davon abgesehen hat, der Exekutive ausdrückliche Legislativfunktionen zu übertragen, bleibt es Sache des Bundesrats, die Gesetzgebung zu vollziehen (Art. 182 Abs. 2 BV). Hierzu kann er verfassungsunmittelbar die erforderlichen Rechtsverordnungen erlassen (selbständige Verordnungen mit gesetzesvollziehender Funktion; vgl. BGE 141 II 169 E. 3.3 S. 172; BGE 139 II 460 E. 2.1 und 2.2 S. 463 f.; Urteil 2C_423/2014 vom 30. Juli 2015 E. 2.3.1 mit zahlreichen Hinweisen; zur kantonalen Ebene auch BGE 141 V 688 E. 4.2.1 S. 691 f.).
2.3.2 Im Unterschied zu den Rechtsverordnungen finden die ebenfalls generell-abstrakt ausgestalteten Verwaltungsverordnungen keine förmliche gesetzliche Delegation und beruhen daher auf keiner rechtssatzmässigen Grundlage (Urteil 2C_264/2014 vom 17. August 2015 E. 2.2.4, in: ASA 84 S. 324, unter Bezugnahme auf FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, 1986, S. 103). Anders als Bundesgesetze (und Rechtsverordnungen) sind Verwaltungsverordnungen mithin für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden nicht massgebend (BGE 141 V 175 E. 2.1 S. 178; BGE 137 II 284 E. 5.2.2 S. 292; BGE 137 V 181 E. 6.1 S. 187; BGE 117 Ib 358 E. 3 S. 364; BGE 108 Ib 19 E. 4a S. 25; zum Ganzen ausführlich zit. Urteil 2C_264/2014 E. 2.4.1, in: ASA 84 S. 324). Verwaltungsverordnungen richten sich begrifflich an die mit dem Vollzug einer bestimmten öffentlichen Aufgabe betrauten Organe, somit an die Verwaltungsbehörden mit deren Verwaltungspersonal (BGE 141 II 103 E. 3.5 S. 108, BGE 141 II 199 E. 5.5 S. 205; BGE 141 III 401 E. 4.2.2 S. 404 f.; BGE 139 V 122 E. 3.3.4 S. 125; MICHAEL BEUSCH, in: Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer, Kommentar, Zweifel/Beusch/Glauser/Robinson [Hrsg.], 2015, N. 8 der Ausführungen zur Auslegung). Daher sind Verwaltungsverordnungen zwar (nur) behördenverbindlich, aber auch dies nur insoweit, als ihr Inhalt nicht in Widerspruch zur Rechtsordnung steht (zit. Urteil 2C_264/2014 E. 2.4.1 mit Hinweis; MICHAEL BEUSCH, Was Kreisschreiben dürfen und was nicht, Der Schweizer Treuhänder [ST] 79/2005 S. 613, insb. 614; ders., in: Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/2b, Zweifel/Athanas [Hrsg.], 2000, N. 16 zu Art. 102 DBG).
2.3.3 Wird vor Bundesgericht ein individuell-konkreter Entscheid (Art. 82 lit. a BGG) angefochten, der auch oder ausschliesslich auf einer Verwaltungsverordnung beruht, kann höchstrichterlich neben der Rechtmässigkeit der massgebenden Rechtssätze auch jene der betreffenden Verwaltungsverordnung überprüft werden. Die Prüfungsbefugnis ist zwar insoweit unbeschränkt. Dennoch weicht das Bundesgericht an sich nicht von einer Verwaltungsverordnung ab, sofern deren generell-abstrakter Gehalt eine dem individuell-konkreten Fall angepasste und gerecht werdende Auslegung der massgebenden Rechtssätze zulässt, welche diese überzeugend konkretisiert (BGE 141 V 139 E. 6.3.2 S. 146 f., BGE 141 V 272 E. 4.6-4.9 S. 278 f.; BGE 138 V 475 E. 3 S. 478 ff.; BGE 128 I 167 E. 4.3-4.5 S. 171 ff.; zit. Urteil 2C_264/2014 E. 2.4.2).
2.4
2.4.1 Der Gesetzgeber von 1990 hat im Bereich von Art. 216 Abs. 1 DBG 1990 von einer Delegation im Sinne von Art. 182 Abs. 1 BV abgesehen. Aber auch ein Vorgehen im Wege von Art. 182 Abs. 2 BV fällt ausser Betracht, sprengt das Abweichen vom Gesetzestext doch den Rahmen des blossen Vollzugs. Bestimmungen, welche die auszuführende Gesetzesbestimmung abändern oder aufheben, sind nicht vollziehender Natur und fallen aus dem geschilderten Kompetenzrahmen (BGE 139 II 460 E. 2.2 S. 463). Bei der streitbetroffenen Regelung in Ziff. 7 des Kreisschreibens Nr. 5 handelt es sich mithin um eine (reine) Verwaltungsverordnung.
2.4.2 Die Regelung in Ziff. 7 des Kreisschreibens Nr. 5 schafft Übereinstimmung mit Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG 2000 und nimmt im Übrigen Art. 105 Abs. 4 DBG 2013 vorweg. In der Doktrin fand dies weitgehende Zustimmung (BUGNON, a.a.O., N. 16 zu Art. 216 DBG 1990; DIETER WEBER, in: Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern [...], Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/1, Zweifel/Athanas [Hrsg.], 2. Aufl. 2002, N. 8 zu Art. 68 StHG; LOCHER, Kommentar III, a.a.O., N. 20 zu Art. 105 DBG; a.M. aber IVO P. BAUMGARTNER, Koordination und Vereinfachung der Veranlagungsverfahren für die direkten Steuern im interkantonalen Verhältnis, Teil 2, IFF Forum für Steuerrecht [FStR] 2001 S. 222 ff., insb. 226, und CLAUDIA RIHNER BAUMGARTNER, Koordination und Vereinfachung der Veranlagungsverfahren für die direkten Steuern im interkantonalen Verhältnis, StR 56/2001 S. 177 ff., insb. S. 184). Die Befürworter dieser Praxis stellen Praktikabilitätsüberlegungen in den Vordergrund. Selbst wenn diese an sich gerechtfertigt sein sollten, gestattet dies freilich kein delegationsfreies Abkehren von der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung.
2.4.3 Bei Art. 216 Abs. 1 Satz 1 DBG 1990 handelt es sich um eine Weichenstellung im Sinne der Einheit des Veranlagungsortes. Die bundesrechtliche Kompetenzverteilung zu Veranlagung und Bezug der direkten Bundessteuer ist ebenso abschliessender wie ausschliesslicher Natur: Für die steuerliche Erfassung ein und desselben Wirtschaftsguts (Einkommen, Vermögen, Gewinn usw.) ist ein einziger Kanton rechtszuständig. Art. 216 Abs. 1 Satz 2 DBG 1990 sieht lediglich zwei Ausnahmen vor. Kapitalleistungen aus Vorsorge (Art. 38 DBG) fallen nicht darunter. Örtlich zuständig ist nach dem Recht von 1990 nicht der Fälligkeits-, sondern der Kanton der persönlichen Zugehörigkeit (Art. 3 DBG). Er ist im Sinne eines "Pflichtrechts" ebenso verpflichtet wie berechtigt, die Veranlagung und später den Bezug vorzunehmen, ihm steht hierfür aber auch ein Anteil am Steueraufkommen zu. Für die Zwecke der direkten Bundessteuer hielt der Gesetzgeber hinsichtlich der Kapitalleistungen aus Vorsorge selbst dann noch an der Einheit des Veranlagungsortes fest, als er einen neuen Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG schuf. Man mag dies als Versehen deuten, jedenfalls hätte aber reichlich Zeit bestanden, die möglicherweise unbeabsichtigte Unterlassung zu beheben. Der Gesetzgeber tat dies erst mit der Revision vom 22. März 2013 (Art. 105 Abs. 4 DBG 2013). Dies ist für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend (Art. 190 BV).
2.4.4 Was generell die Sichtweise einer steuerpflichtigen Person betrifft, so soll das abgaberechtliche Legalitätsprinzip sicherstellen, dass die möglichen Abgabepflichten absehbar und rechtsgleich sind. An der Abschätzbarkeit der Steuerfolgen fehlt es aber, wenn eine andere als die gesetzmässige Behörde zur Veranlagung schreitet. Damit soll und muss die steuerpflichtige Person nicht rechnen müssen, geht es doch nicht nur um die Steuerhoheit, es sind damit auch weitere Konsequenzen - wie namentlich die Verjährungsfrage - verbunden. Dies darf ihr nicht zugemutet werden. Praktikabilitätsüberlegungen haben hinter das abgaberechtliche Legalitätsprinzip zurückzutreten.
2.4.5 Die zu prüfende Verwaltungsverordnung (Kreisschreiben Nr. 5 der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 9. April 2001) erweist sich damit insoweit als bundesrechtswidrig, als deren Ziff. 7 dazu führt, dass Kapitalleistungen aus Vorsorge vom Fälligkeitskanton zu erfassen sind. Dies widerspricht Art. 216 Abs. 1 DBG 1990.
2.5 Nach den für das Bundesgericht verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz (Art. 105 Abs. 1 BGG; nicht publ. E. 1.4.4) befand sich der steuerrechtliche Wohnsitz des Steuerpflichtigen Ende 2007 im Kanton Zug. Dieser vertrat in seiner Veranlagungsverfügung vom 11. Juli 2012 die Auffassung, die Kapitalleistung aus Vorsorge sei vom Kanton Graubünden zu erfassen (vorne Sachverhalt lit. C). Nach dem Gesagten ist dieser Standpunkt bundesrechtswidrig. Soweit der Kanton Graubünden tätig wurde und eine Veranlagungsverfügung erliess, erweist diese sich mangels Zuständigkeit als unzulässig (vorne E. 2.2.3). Die Beschwerde ist mithin begründet und gutzuheissen.
III. Staats- und Gemeindesteuern des Kantons Graubünden
3.
3.1 Nach den für das Bundesgericht verbindlichen vorinstanzlichen Feststellungen (Art. 105 Abs. 1 BGG; nicht publ. E. 1.3.4) hat der Kanton Graubünden innert der fünfjährigen Frist (2007 bis 2012) keine Veranlagungstätigkeit entfaltet. Indes macht er geltend, der Kanton Zug habe in seiner - innert Frist ergangenen - Veranlagungsverfügung vom 11. Juli 2012 auf die Kapitalleistung ausdrücklich Bezug genommen; er habe festgestellt, die Abgabehoheit stehe dem Wegzugskanton zu und dadurch sei die Frist zur Vornahme der Veranlagung gewahrt. Es fragt sich daher, ob der Kanton Zug (bzw. allgemein: ein anderer Kanton) harmonisierungsrechtlich in der Lage ist, den Fristenlauf zugunsten des an sich zuständigen Kantons zu unterbrechen.
3.2
3.2.1 Im Unterschied zu Art. 120 DBG ("Veranlagungsverjährung") ist Art. 47 Abs. 1 StHG, der dieselbe Thematik beschlägt, knapp gehalten. Praxisgemäss wird Art. 47 StHG daher entsprechend Art. 120 DBG ausgelegt, was der Verwirklichung der vertikalen Harmonisierung dient (Urteil 2C_999/2014 vom 15. Januar 2015 E. 4.3, in: ASA 83 S. 516). Übereinstimmend verjährt das Recht, die Steuer zu veranlagen, von hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen, fünf Jahre nach Ablauf der Steuerperiode. Mit jeder auf Feststellung oder Geltendmachung der Steuerforderung gerichteten Amtshandlung, die einer steuerpflichtigen oder mithaftenden Person zur Kenntnis gebracht wird, beginnt die Frist neu zu laufen (Art. 120 Abs. 3 lit. a DBG; Urteile 2C_1098/2014 / 2C_1099/2014 vom 1. Dezember 2015 E. 5.1; 2C_58/2015 / 2C_59/2015 vom 23. Oktober 2015 E. 6.2, in: RDAF 2015 II S. 576). Im öffentlichen Recht ist die Verjährung von Amtes wegen zu berücksichtigen (BGE 138 II 169 E. 3.1 und 3.2 S. 170 f.).
3.2.2 Aus der Souveränität der Kantone (Art. 3 BV) fliesst, dass auch im Bereich der harmonisierten Steuern einzig die örtlich und sachlich kompetente Veranlagungsbehörde eine verjährungsunterbrechende "Amtshandlung" im Sinne von Art. 47 Abs. 1 StHG vornehmen kann. Die Befugnis, individuell-konkrete Anordnungen zu erlassen ("Verfügungsbefugnis") ist einer von mehreren Aspekten der umfassenden Verwaltungsbefugnis, die ihrerseits auf der territorialen Zuständigkeit gründet. Die Rechtsanwendungsbefugnis steht ausschliesslich der örtlich, sachlich und funktionell zuständigen Verwaltungsbehörde zu (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 N. 19). Daher muss es einem Drittkanton beispielsweise auch versagt sein, Rulingauskünfte zu erteilen, welche die in einem andern Kanton vorzunehmende Veranlagung betreffen (BGE 138 II 545 E. 2.1 S. 547).
3.2.3 In der grossen Zahl der harmonisierungsrechtlichen Veranlagungen stellt diese Kompetenzausscheidung keinerlei Schwierigkeiten, zumal sie aufgrund des interkantonalen Steuerrechts (Art. 127 Abs. 3 BV) langer Praxis entspricht. In der vorliegenden Konstellation ergibt sich jedoch eine Besonderheit. Gestützt auf Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG 2000 (bzw. nunmehr Art. 4b Abs. 1 Satz 2 StHG 2013) sind Kapitalleistungen aus Vorsorge (Art. 11 Abs. 3 StHG 1990) seit dem 1. Januar 2001 im Fälligkeitskanton zu erfassen. Liegt eine Wegzugskonstellation vor, bietet dies beträchtliche praktische Schwierigkeiten. Gemäss Art. 42 Abs. 1 StHG muss die steuerpflichtige Person zwar alles tun, um eine vollständige und richtige Veranlagung zu ermöglichen. Dazu zählt fraglos auch das Einreichen der Steuererklärung, wenngleich diese Pflicht unerwähnt bleibt (MARTIN ZWEIFEL, in: Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern [...], Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/1, Zweifel/ Athanas [Hrsg.], 2. Aufl. 2002, N. 17 zu Art. 42 StHG). Adressat der Steuererklärung ist im Fall einer Kapitalleistung aus Vorsorge freilich der Kanton der persönlichen Zugehörigkeit (und nicht etwa der Fälligkeitskanton, würde dies doch eine entsprechende gesetzliche Grundlage voraussetzen). Mit andern Worten erfährt der Wegzugskanton nur "über Umwege" von der Kapitalleistung. Anders als im Fall der üblichen Anknüpfungspunkte, die eine Steuerpflicht aufgrund wirtschaftlicher Zugehörigkeit begründen (Geschäftsbetriebe, Betriebsstätten, Grundstücke; Art. 4 Abs. 1 StHG) fehlt im Fall von Kapitalleistungen aus Vorsorge jede Anknüpfung, aufgrund deren der Fälligkeitskanton von der Kapitalleistung erfahren könnte.
3.2.4 Hauptsächliches Informationsmittel des Wegzugskantons ist daher die Benachrichtigung durch den Zuzugskanton bzw. Kanton der persönlichen Zugehörigkeit (Art. 111 Abs. 1 DBG bzw. hier: Art. 39 Abs. 2 StHG). Sie ist Ausdruck einer bereichsspezifischen bundesstaatlichen Treuepflicht unter den Kantonen (Art. 44 Abs. 2 BV; Urteil 2C_817/2014 vom 25. August 2015 E. 4.4.3, in: ASA 84 S. 331 zum interkantonalen Steuerrecht). Danach hat die Veranlagungsbehörde des Wohnsitz- oder des Sitzkantons den Steuerbehörden der anderen Kantone ihre Steuerveranlagung - einschliesslich der interkantonalen Steuerausscheidung und etwaiger Abweichungen gegenüber der Steuererklärung - kostenlos mitzuteilen (so namentlich Art. 2 Abs. 3 der Verordnung vom 9. März 2001 über die Anwendung des Steuerharmonisierungsgesetzes im interkantonalen Verhältnis [SR 642.141]). Wenn praxisgemäss gilt, dass dem Hauptsteuerdomizil (bzw. Zuzugskanton) "faktisch eine Führungsrolle zukommt" (BGE 139 I 64 E. 3.6 S. 71 f.; ZWEIFEL, a.a.O., N. 29 zu Art. 39 StHG), so trifft dies in den Fällen von Art. 105 Abs. 4 DBG einerseits und Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG 2000 (bzw. nunmehr Art. 4b Abs. 1 Satz 2 StHG 2013) anderseits umso stärker zu. Sobald der Zuzugskanton bzw. Kanton der persönlichen Zugehörigkeit von einer andernorts zu erfassenden Kapitalleistung aus Vorsorge erfährt, hat er den Fälligkeitskanton ungefragt ins Bild zu setzen, sodass dieser veranlagend tätig werden kann.
3.2.5 Aus dieser Konzeption - zwingendes Zusammenwirken von Kanton der persönlichen Zugehörigkeit und Fälligkeitskanton - folgt, dass zumindest im Fall von Kapitalleistungen aus Vorsorge von einer "einheitlichen" Vorgehensweise auszugehen ist. Das Bundesrecht würde vereitelt, wollte man die Handlungen des Kantons der persönlichen Zugehörigkeit in dieser besonderen Konstellation nicht als Bestandteil der Veranlagungstätigkeit des Fälligkeitskantons betrachten. Da der Kanton der persönlichen Zugehörigkeit unter Umständen erst spät - kurz vor Eintritt der Veranlagungsverjährung - von der Kapitalleistung aus Vorsorge erfährt, könnte der Steueranspruch verjähren, ohne dass der Fälligkeitskanton überhaupt etwas hätte vorkehren können. Dies ist nicht die Meinung des einheitlichen Steuerraumes Schweiz (Art. 129 Abs. 1 BV; dazu Urteile 2C_404/ 2013 vom 2. Mai 2014 E. 3.3.3, in: ASA 83 S. 52 und 250, RDAF 2014 II S. 513, StE 2014 A 24.43.1 Nr. 25; 2C_337/2012 vom 19. Dezember 2012 E. 3.5 mit Hinweisen, in: RDAF 2013 II S. 350, StE 2013 B 42.38 Nr. 36, StR 68/2013 S. 368).
3.3
3.3.1 Die Bemerkung des Kantons Zug in den Veranlagungsverfügungen vom 11. Juli 2012, worin dieser mit Recht darauf hingewiesen hatte, dass (harmonisierungsrechtlich) die Steuerhoheit beim Kanton Graubünden liege, erfolgte im wohlverstandenen Interesse des Fälligkeitskantons. Wenn auch formell als "Unzuständigkeitserklärung" ausgestaltet, diente der Schritt materiell dazu, die Veranlagung im Kanton Graubünden überhaupt erst zu ermöglichen. Verjährungsrechtlich ist ein solches Vorgehen unter den gegebenen Umständen - Kapitalleistung aus Vorsorge im Sinne von Art. 11 Abs. 3 StHG - den "feststellenden" bzw. "geltendmachenden" Amtshandlungen einer zuständigen Veranlagungsbehörde im Sinne von Art. 47 Abs. 1 StHG gleichzusetzen.
3.3.2 Dies führt dazu, dass der Kanton Zug mit seiner "Unzuständigkeitserklärung" vom 11. Juli 2012, die an die Steuerpflichtigen gerichtet war, den Lauf der Verjährung zu unterbrechen vermochte. Die Veranlagungsverfügung des Kantons Graubünden vom 8. April 2014 erfolgte damit rechtzeitig. Die Beschwerde erweist sich daher insoweit als unbegründet, weshalb sie abzuweisen und der angefochtene Entscheid zu bestätigen ist. Nicht entschieden werden muss, ob der Kanton Graubünden zu Recht ein "Nachsteuerverfahren" eröffnete, nicht aber ein ordentliches Veranlagungsverfahren durchführte. Im Ergebnis ist dies von keiner Bedeutung. (...)
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Regeste a
Art. 3, 5 Abs. 1, Art. 42 Abs. 1, Art. 127 Abs. 1, Art. 128 Abs. 4, Art. 164 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 182 Abs. 1 und 2, Art. 190, Art. 196 Ziff. 13 BV; Art. 38, 160 und 216 Abs. 1 DBG 1990; Art. 68 Abs. 1 StHG 2000. Örtliche Zuständigkeit zur bundessteuerlichen Erfassung einer Kapitalleistung aus Vorsorge, wenn die steuerpflichtige Person nach der Fälligkeit der Leistung den Kanton gewechselt hat. Abgaberechtliches Legalitätsprinzip, insbesondere unter dem Gesichtspunkt des Gesetzes- und Tatbestandsvorbehalts. Vollzugsföderalismus im Bereich der direkten Bundessteuer (E. 2.2). Abgrenzung von Rechts- und Verwaltungsverordnung (E. 2.3). Den örtlich zuständigen Kanton trifft das "Pflichtrecht" zu Bezug und Veranlagung der direkten Bundessteuer. Im Fall von Kapitalleistungen aus Vorsorge ist gemäss Art. 216 Abs. 1 DBG 1990 die Sonderveranlagung vom Fälligkeitskanton vorzunehmen. Die Verwaltungsverordnung der ESTV, wonach in Wegzugsfällen der Wohnsitzkanton zuständig sein soll, verstösst gegen das Bundesrecht und bleibt daher unbeachtlich (E. 2.4).
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-182%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,645
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142 II 182
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142 II 182
Regeste b
Art. 3, 44 Abs. 2 und Art. 129 Abs. 1 BV; Art. 120 DBG; Art. 11 Abs. 3, Art. 39 Abs. 2, Art. 47 Abs. 1 StHG. Fristunterbrechende Pflicht des Zuzugs- bzw. Wohnsitzkantons zur Benachrichtigung des Wegzugs- bzw. Fälligkeitskantons über die ergangene Kapitalleistung aus Vorsorge. Bereichsspezifische bundesstaatliche Treuepflicht unter den Kantonen mit der Folge, dass der Zuzugs- und jetzige Wohnsitzkanton den Wegzugs- und seinerzeitigen Fälligkeitskanton ungefragt und ungesäumt über die ergangene Kapitalleistung aus Vorsorge zu benachrichtigen hat. Die Erfüllung dieser Pflicht durch den Zweitkanton unterbricht den Lauf der Verjährung im Erstkanton (E. 3).
Sachverhalt ab Seite 184
A. Die Eheleute A.A. und B.A. geb. C. hatten bis Mitte April 2007 ihren steuerrechtlichen Wohnsitz in U./GR, von da hinweg in V./ZG. Kurze Zeit vor dem Umzug, am 3. Januar 2007, empfing der Ehemann eine Kapitalleistung aus Vorsorge in Höhe von 649'860 Franken. Die Leistung, erbracht von der Versicherungsgesellschaft X., diente dem Ausgleich der Folgen eines Verkehrsunfalls, den A.A. erlitten hatte.
B. A.A. und B.A. geb. C. reichten ihre Steuererklärung 2007 zunächst im Kanton Zug ein, dies am 22. August 2008. Auf Seite 7 des Mantels hatten sie unter der Rubrik "Deklaration für allfällige Sondersteuern - Kapitalleistungen aus Vorsorge" folgende Bemerkung angebracht:
"Gesamtbetrag Fr. 649'860.-, Auszahlungsdatum: 03.01.2007, Bezahlt durch: Versicherung X., infolge Tod oder für bleibende körperliche oder gesundheitliche Nachteile aus einer Leistung des Arbeitgebers mit Vorsorgecharakter."
Am 29. August 2008 reichten sie sodann im Kanton Graubünden eine Steuererklärung für beschränkt Steuerpflichtige ein, dies aufgrund ihres Grundeigentums in zwei bündnerischen Gemeinden. Ihrer Steuererklärung legten sie ein Exemplar der Steuererklärung des Kantons Zug bei. Der Kanton Graubünden setzte die Kantons- und Gemeindesteuer 2007 mit Veranlagungsverfügung vom 1. Oktober 2008 fest, wobei er lediglich Einkommen und Vermögen aus Grundeigentum erfasste.
C. Der Kanton Zug setzte seinerseits die Kantons-, Gemeinde- und direkte Bundessteuer 2007 mit Veranlagungsverfügungen vom 11. Juli 2012 fest. Unter den Bemerkungen wies er die Eheleute A.-C. auf Folgendes hin:
"Betr. Entschädigung aus Unfallversicherung X.: Die Auszahlung erfolgte am 03.01.2007. Zuzugsdatum in den Kanton Zug ist der 12.04.2007. Kapitalleistungen sind jedoch in dem Kanton steuerbar, in dem der Steuerpflichtige im Zeitpunkt der Fälligkeit seinen Wohnsitz hat. Aus diesem Grund wurden die entsprechenden Unterlagen zur Besteuerung weitergeleitet."
Schon zuvor, am 20. Juni 2012, hatte der Kanton Zug dem Kanton Graubünden die streitbetroffene Kapitalleistung aus Vorsorge gemeldet.
D. Mit Schreiben vom 7. Februar 2014 gab die Steuerverwaltung des Kantons Graubünden den Eheleuten A.-C. Kenntnis von der Einleitung eines Nachsteuerverfahrens. Sie bezog sich auf die Meldung des Kantons Zug vom 20. Juni 2012 und stellte die Erhebung einer Jahressteuer zum Vorsorgetarif in Aussicht. Die Eheleute A.-C. erhoben am 17. Februar 2014 die Verjährungseinrede, was die Steuerverwaltung mit Schreiben vom 8. April 2014 bestritt. Sie berief sich hierzu auf die Veranlagungsverfügung des Kantons Zug vom 11. Juli 2012 und stellte sich auf den Standpunkt, die Benachrichtigung über die erfolgte Weiterleitung an den Kanton Graubünden habe die Verjährungsfrist rechtsgültig unterbrochen. Mit Datum vom selben Tag (8. April 2014) veranlagte die Steuerverwaltung des Kantons Graubünden die Unfallleistung als Kapitalleistung aus Vorsorge, wobei sie von steuerbarem Einkommen von 469'860 Franken (Fr. 649'860.- abzüglich Fr. 180'000.- für nicht steuerbare Anteile [Haushaltsschaden, Genugtuung und Hilfsmittel]) ausging. Dies führte zu Steuerbetreffnissen von 10'538 Franken (Kanton), 9'033 Franken (Gemeinde) und 9'887.40 Franken (Bund). Einsprache (Einspracheentscheid vom 8. Juli 2014) und Beschwerde (Beschwerdeentscheid A-14-32 des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 4. Kammer, vom 9. Dezember 2014) der Eheleute A.-C. blieben erfolglos.
E. Mit Eingabe vom 26. Januar 2015 erheben die Eheleute A.-C. (nachfolgend: die Steuerpflichtigen) beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen, in Aufhebung des Entscheids des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 9. Dezember 2014 sei der Eintritt der Veranlagungsverjährung festzustellen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Vorinstanz, die Steuerverwaltung des Kantons Graubünden und die Eidgenössische Steuerverwaltung schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
II. Direkte Bundessteuer
2.
2.1 Unter den Verfahrensbeteiligten ist einzig umstritten, ob der Kanton Graubünden mit seiner Veranlagung im Jahr 2014 die streitbetroffene, im Jahr 2007 ausgerichtete Kapitalleistung aus Vorsorge fristgerecht veranlagt hat. Dabei gehen sie diskussionslos davon aus, dass die Steuerhoheit dem Kanton Graubünden zustehe. Ob diese Annahme bundesrechtskonform erfolgt, ist vorab von Amtes wegen zu klären (nicht publ. E. 1.4.1).
2.2
2.2.1 Das Recht bildet Grundlage und Schranke jedes staatlichen Handelns (Art. 5 Abs. 1 BV; BGE 140 I 381 E. 4.4 S. 386). Im Abgaberecht ist der Gesetzmässigkeitsgrundsatz besonders streng ausgebildet (BGE 139 II 460 E. 2.1 S. 463; BGE 136 I 142 E. 3.1; Urteile 2C_334/2014 vom 9. Juli 2015 E. 2.4.2, in: ASA 84 S. 252; 2C_160/2014 vom 7. Oktober 2015 E. 5.2.4, in: ASA 83 S. 301). So verlangt das abgaberechtliche Legalitätsprinzip (auf Bundesebene Art. 164 Abs. 1 lit. d BV; auf Ebene der Kantone oder Gemeinden Art. 127 Abs. 1 BV nebst dem jeweiligen kantonalen Verfassungsrecht; BGE 139 II 460 E. 2.1 S. 463; BGE 138 V 32 E. 3.1.1 S. 35) zum einen, dass der Abgabetatbestand rechtssatzmässig und formellgesetzlich gefasst ist (Erfordernis der Normstufe bzw. Gesetzesvorbehalt; BGE 140 I 176 E. 5.2 S. 180; so schon BGE 33 I 689 E. 1 S. 695 f.; 34 I 15 E. 2 insb. S. 27 f.; 36 I 497 E. 13 S. 566). Zum andern ruft es nach einer minimalen Ausgestaltung des Rechtssatzes (Erfordernis der Normdichte bzw. Tatbestandsvorbehalt; BGE 141 V 688 E. 4.2.2 S. 692). Ihm zufolge sind (zumindest) die in Art. 164 Abs. 1 lit. d BV bzw. allgemein in Art. 127 Abs. 1 BV genannten Tatbestandselemente (Abgabesubjekt, Abgabeobjekt, Abgabebemessungsgrundlage, Abgabetarif) rechtssatzmässig zu fassen (BGE 141 V 509 E. 7.1.1 S. 516; BGE 138 V 32 E. 3.1.1 S. 35; BGE 136 I 142 E. 3.1 S. 145; BGE 136 II 337 E. 5.1 S. 348; ausführlich Urteil 2C_809/2015 vom 16. Februar 2016 E. 5.1).
2.2.2 Mit dem abgaberechtlichen Legalitätsprinzip verbindet der Verfassungsgeber die Absicht, zu verhindern, dass den rechtsanwendenden Behörden ein übermässiger Spielraum verbleibt, und sicherzustellen, dass die möglichen Abgabepflichten absehbar und rechtsgleich sind (BGE 136 II 149 E. 5.1 S. 157; BGE 135 I 130 E. 7.2 S. 140; BGE 131 II 271 E. 6.1 S. 278; Urteil 2C_138/2014 vom 12. Dezember 2014 E. 2.2.6, in: ASA 83 S. 608, StE 2015 B 42.22 Nr. 9, StR 70/2015 S. 353). Mit Blick auf die spezifischeren abgaberechtlichen Normen (Art. 127 Abs. 1 bzw. Art. 164 Abs. 1 lit. d BV) kommt den allgemeineren Bestimmungen (Art. 5 Abs. 1 und Art. 36 Abs. 1 BV) im Abgaberecht keine eigenständige Bedeutung zu (Urteil 2C_809/2015 vom 16. Februar 2016 E. 5.1, in: ASA 84 S. 721). In gleicher Weise gilt, dass im abgaberechtlichen Widerstreit zwischen Legalitätsprinzip und Vertrauensschutzprinzip (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) jenes gegenüber diesem in aller Regel vorgeht (BGE 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f.; BGE 118 Ib 312 E. 3b S. 316; BGE 101 Ia 92 E. 3 S. 99; Urteil 2C_1155/2014 vom 1. Februar 2016 E. 2.2.3, in: ASA 84 S. 719; zit. Urteil 2C_334/2014 E. 2.5.3).
2.2.3 Über den in Art. 164 Abs. 1 lit. d BV bzw. Art. 127 Abs. 1 BV niedergelegten Tatbestandsvorbehalt hinaus setzt die Erhebung einer öffentlich-rechtlichen Abgabe allem voran die Zuständigkeit des betreffenden Gemeinwesens voraus. Diese Eigenschaft kommt in den Begriffen "Steuerhoheit" (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 7. Aufl. 2016, S. 53) bzw. "Steuererhebungskompetenz" (MARKUS REICH, Steuerrecht, 2. Aufl. 2012, § 5 N. 22 ff.; MICHAEL BEUSCH, Der Untergang der Steuerforderung, 2012, S. 31) zum Ausdruck. Wird eine Verwaltungsbehörde tätig, die in der Sache selbst örtlich, funktionell oder sachlich unzuständig ist, setzt sie damit einen Nichtigkeits- oder zumindest Anfechtungsgrund (BGE 140 III 651 E. 3 S. 652; BGE 139 II 243 E. 11.2 S. 260; BGE 138 II 501 E. 3.1 S. 503 f.; BGE 138 III 49 E. 4.4.3 S. 56; Urteil 2C_657/2014 vom 12. November 2014 E. 2.2).
2.2.4 Was die direkte Bundessteuer betrifft, verfügt der Bund über die zeitlich befristete (Einzel-)Ermächtigung (Art. 42 Abs. 1 i.V.m. Art. 128 und Art. 196 Ziff. 13 BV), eine "direkte Steuer" (so Art. 128 BV) zu erheben. Diese ist aber "von den Kantonen" zu veranlagen und zu beziehen (Art. 128 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Art. 46 Abs. 1 BV; Art. 104 ff. und Art. 160 DBG). Der Verfassungsgeber delegiert auf diese Weise die erforderlichen Verwaltungsbefugnisse an die Kantone (PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. Aufl. 2011, § 22 N. 25). Dadurch erwächst dem betreffenden Kanton eine abgeleitete Rechtsanwendungskompetenz. Im Gegenzug stehen den Kantonen vom Rohertrag der direkten Steuer mindestens 17 Prozent zu (Art. 128 Abs. 4 Satz 2 BV in der Fassung vom 28. November 2004 [AS 2007 5765] sowie Art. 196 Abs. 1 und Art. 197 DBG, je in der Fassung vom 6. Oktober 2006 [AS 2007 5779]; BGE 141 I 161 E. 3.3 S. 165; dazu VALLENDER/SCHALTEGGER/HUWYLER/ANGELINI, Steuererträge für die Kantone ohne Mitsprache der Kantonsbürgerinnen und Kantonsbürger, AJP 24/2015 S. 1511 ff., insb. 1512-1516).
2.2.5 Obwohl der Steueranspruch überwiegend dem Bund zusteht, gilt praxisgemäss (nur) der Kanton als Steuergläubiger (BGE 141 I 161 E. 3.3 S. 165; zum Betreibungsverfahren: Urteil 5P.471/2000 vom 19. Februar 2001 E. 5; PETER LOCHER, Kommentar zum DBG, III. Teil [nachfolgend: Kommentar III], 2015, N. 2 der Einführung zu Art. 160 ff. DBG; RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, Handkommentar zum DBG, 2. Aufl. 2009, N. 9 zu Art. 160 DBG). Folglich nehmen die Kantone die Veranlagung "aus eigenem Recht" und nicht als "Inkassomandatare" vor (RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, a.a.O., N. 1 zu Art. 2 DBG; PETER LOCHER, Kommentar zum DBG, I. Teil, 2001, N. 1 zu Art. 2 DBG; eher kritisch VALLENDER/CAVELTI, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 31 zu Art. 128 BV).
2.2.6 Der herrschende Vollzugsföderalismus wirft die Frage nach der örtlichen Zuständigkeit auf (MARC BUGNON, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, Yersin/Noël [Hrsg.], 2008, N. 2 zu Art. 216 DBG; RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, a.a.O., N. 2 zu Art. 216 DBG). Hierzu bestimmt Art. 216 Abs. 1 DBG in der hier massgebenden Fassung vom 14. Dezember 1990 (AS 1991 1184; nachfolgend: DBG 1990):
"Die kantonalen Behörden erheben die direkte Bundessteuer von den natürlichen Personen, die am Ende der Steuerperiode oder der Steuerpflicht ihren steuerrechtlichen Wohnsitz oder, wenn ein solcher in der Schweiz fehlt, ihren steuerrechtlichen Aufenthalt im Kanton haben. Vorbehalten bleiben die Art. 3 Abs. 5 und 107."
Mit dieser Formulierung bringt der Gesetzgeber den Grundsatz der Einheit des Veranlagungsortes zum Ausdruck (dazu LOCHER, Kommentar III, a.a.O., N. 2 zu Art. 105 und N. 1 zu Art. 108 DBG 1990). In der Folge folgt das Gesetz dem Grundsatz der Einheit des Bezugsortes. Dies ergibt sich daraus, dass die direkte Bundessteuer durch jenen Kanton bezogen wird, der auch die Veranlagung vornimmt (Art. 160 DBG 1990; zum Ganzen BGE 137 I 273 E. 3.3.1 S. 277).
2.2.7 Von der Einheit des Veranlagungsortes bestehen gemäss Art. 216 Abs. 1 Satz 2 DBG 1990 bloss zwei Ausnahmen. Dabei handelt es sich zum einen um die Besteuerung am Heimatort gemäss Art. 3 Abs. 5 DBG 1990 (Urteil 2C_855/2014 / 2C_856/2014 vom 11. September 2015, in: ASA 84 S. 339), zum andern um die "Pro-rata-temporis-Besteuerung" bei Kantonswechsel von Personen, die der Quellenbesteuerung unterliegen (Art. 107 Abs. 1 lit. a DBG; Urteil 2C_116/2013 / 2C_117/2013 vom 2. September 2013 E. 4, in: ASA 82 S. 231, StE 2013 B 83 Nr. 1, StR 68/2013 S. 817). Im Umkehrschluss sind Kapitalleistungen aus Vorsorge (Art. 38 DBG) einheitlich vom Kanton zu veranlagen und zu beziehen, an welchem die persönlich zugehörige steuerpflichtige Person am Ende der Steuerperiode ihren steuerrechtlichen Wohnsitz oder Aufenthalt hatte (Art. 3 Abs. 1 DBG).
2.2.8 Die geschilderte Rechtslage hat mit der Revision vom 22. März 2013 (AS 2013 2397; nachfolgend: DBG 2013) eine Umkehr erfahren. Gemäss Art. 105 Abs. 4 DBG 2013, der am 1. Januar 2014 in Kraft trat und daher vorliegend nicht zum Tragen kommt, werden solche Kapitalleistungen aus Vorsorge nunmehr vom Kanton veranlagt, in welchem die begünstigte Person im Zeitpunkt der Fälligkeit ihren steuerrechtlichen Wohnsitz hat. Seither stimmen die Zuständigkeitsordnungen von DBG und StHG überein: Gemäss Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG in der Fassung vom 15. Dezember 2000 (AS 2001 1050; nachfolgend: StHG 2000) waren Kapitalleistungen aus Vorsorge (Art. 11 Abs. 3 StHG 1990) schon seit dem 1. Januar 2001 im Fälligkeitskanton zu erfassen. Mit Wirkung ab dem 1. Januar 2014 ist diese Bestimmung in Art. 4b Abs. 1 Satz 2 StHG in der Fassung vom 22. März 2013 (AS 2013 2397; nachfolgend: StHG 2013) überführt worden.
2.2.9 Die Verwaltungspraxis zur direkten Bundessteuer nahm das Auseinanderfallen von Art. 216 Abs. 1 DBG 1990 und Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG 2000 schon früh zum Anlass, um eine eigenständige, vertikal harmonisierte Zuständigkeitsordnung zu schaffen. So erliess die Eidgenössische Steuerverwaltung am 9. April 2001 das Kreisschreiben Nr. 5 zur Verordnung über die zeitliche Bemessung der direkten Bundessteuer bei natürlichen Personen (in: ASA 70 S. 143). In Ziff. 7 ("Besteuerung der Kapitalleistungen nach Art. 38 DBG und Wohnsitzwechsel") finden sich folgende Ausführungen:
"Laut Art. 38 Abs. 1 DBG sind Kapitalleistungen nach Art. 22 DBG (Einkünfte aus Vorsorge) sowie Zahlungen bei Tod und für bleibende körperliche oder gesundheitliche Nachteile gesondert zu besteuern und unterliegen stets einer vollen Jahressteuer. Diese Bestimmung entspricht jener in Art. 11 Abs. 3 StHG. Die Zuständigkeit für die Besteuerung dieser Einkünfte bei den kantonalen direkten Steuern wird gemäss Art. 68 Abs. 1 StHG dem Wohnsitzkanton des Begünstigten im Zeitpunkt der Fälligkeit der Kapitalleistung zugewiesen. Zum Zweck der Sicherstellung einer Koordination der Zuständigkeiten im Bereich der direkten Steuern wird dieser Kanton auch die Veranlagung für die direkte Bundessteuer vornehmen. (...)"
Damit entfernte sich die Verwaltungspraxis zur direkten Bundessteuer offenkundig von der Vorgabe in Art. 216 Abs. 1 DBG 1990. Es stellt sich die Frage nach der Bundesrechtskonformität dieses Vorgehens.
2.3
2.3.1 Rechtsetzungsbefugnisse können durch Bundesgesetz übertragen werden, soweit dies nicht durch die Bundesverfassung ausgeschlossen ist (Art. 164 Abs. 2 BV). Die erforderliche Delegationsnorm zum Erlass einer bundesrätlichen Rechtsverordnung findet sich regelmässig im Gesetz (unselbständige Verordnungen mit gesetzesergänzender Funktion), ausnahmsweise unmittelbar in der Verfassung (selbständige Verordnungen mit gesetzesersetzender Funktion; jeweils Art. 182 Abs. 1 BV). Selbst wenn der Verfassungs- oder Gesetzgeber davon abgesehen hat, der Exekutive ausdrückliche Legislativfunktionen zu übertragen, bleibt es Sache des Bundesrats, die Gesetzgebung zu vollziehen (Art. 182 Abs. 2 BV). Hierzu kann er verfassungsunmittelbar die erforderlichen Rechtsverordnungen erlassen (selbständige Verordnungen mit gesetzesvollziehender Funktion; vgl. BGE 141 II 169 E. 3.3 S. 172; BGE 139 II 460 E. 2.1 und 2.2 S. 463 f.; Urteil 2C_423/2014 vom 30. Juli 2015 E. 2.3.1 mit zahlreichen Hinweisen; zur kantonalen Ebene auch BGE 141 V 688 E. 4.2.1 S. 691 f.).
2.3.2 Im Unterschied zu den Rechtsverordnungen finden die ebenfalls generell-abstrakt ausgestalteten Verwaltungsverordnungen keine förmliche gesetzliche Delegation und beruhen daher auf keiner rechtssatzmässigen Grundlage (Urteil 2C_264/2014 vom 17. August 2015 E. 2.2.4, in: ASA 84 S. 324, unter Bezugnahme auf FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, 1986, S. 103). Anders als Bundesgesetze (und Rechtsverordnungen) sind Verwaltungsverordnungen mithin für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden nicht massgebend (BGE 141 V 175 E. 2.1 S. 178; BGE 137 II 284 E. 5.2.2 S. 292; BGE 137 V 181 E. 6.1 S. 187; BGE 117 Ib 358 E. 3 S. 364; BGE 108 Ib 19 E. 4a S. 25; zum Ganzen ausführlich zit. Urteil 2C_264/2014 E. 2.4.1, in: ASA 84 S. 324). Verwaltungsverordnungen richten sich begrifflich an die mit dem Vollzug einer bestimmten öffentlichen Aufgabe betrauten Organe, somit an die Verwaltungsbehörden mit deren Verwaltungspersonal (BGE 141 II 103 E. 3.5 S. 108, BGE 141 II 199 E. 5.5 S. 205; BGE 141 III 401 E. 4.2.2 S. 404 f.; BGE 139 V 122 E. 3.3.4 S. 125; MICHAEL BEUSCH, in: Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer, Kommentar, Zweifel/Beusch/Glauser/Robinson [Hrsg.], 2015, N. 8 der Ausführungen zur Auslegung). Daher sind Verwaltungsverordnungen zwar (nur) behördenverbindlich, aber auch dies nur insoweit, als ihr Inhalt nicht in Widerspruch zur Rechtsordnung steht (zit. Urteil 2C_264/2014 E. 2.4.1 mit Hinweis; MICHAEL BEUSCH, Was Kreisschreiben dürfen und was nicht, Der Schweizer Treuhänder [ST] 79/2005 S. 613, insb. 614; ders., in: Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/2b, Zweifel/Athanas [Hrsg.], 2000, N. 16 zu Art. 102 DBG).
2.3.3 Wird vor Bundesgericht ein individuell-konkreter Entscheid (Art. 82 lit. a BGG) angefochten, der auch oder ausschliesslich auf einer Verwaltungsverordnung beruht, kann höchstrichterlich neben der Rechtmässigkeit der massgebenden Rechtssätze auch jene der betreffenden Verwaltungsverordnung überprüft werden. Die Prüfungsbefugnis ist zwar insoweit unbeschränkt. Dennoch weicht das Bundesgericht an sich nicht von einer Verwaltungsverordnung ab, sofern deren generell-abstrakter Gehalt eine dem individuell-konkreten Fall angepasste und gerecht werdende Auslegung der massgebenden Rechtssätze zulässt, welche diese überzeugend konkretisiert (BGE 141 V 139 E. 6.3.2 S. 146 f., BGE 141 V 272 E. 4.6-4.9 S. 278 f.; BGE 138 V 475 E. 3 S. 478 ff.; BGE 128 I 167 E. 4.3-4.5 S. 171 ff.; zit. Urteil 2C_264/2014 E. 2.4.2).
2.4
2.4.1 Der Gesetzgeber von 1990 hat im Bereich von Art. 216 Abs. 1 DBG 1990 von einer Delegation im Sinne von Art. 182 Abs. 1 BV abgesehen. Aber auch ein Vorgehen im Wege von Art. 182 Abs. 2 BV fällt ausser Betracht, sprengt das Abweichen vom Gesetzestext doch den Rahmen des blossen Vollzugs. Bestimmungen, welche die auszuführende Gesetzesbestimmung abändern oder aufheben, sind nicht vollziehender Natur und fallen aus dem geschilderten Kompetenzrahmen (BGE 139 II 460 E. 2.2 S. 463). Bei der streitbetroffenen Regelung in Ziff. 7 des Kreisschreibens Nr. 5 handelt es sich mithin um eine (reine) Verwaltungsverordnung.
2.4.2 Die Regelung in Ziff. 7 des Kreisschreibens Nr. 5 schafft Übereinstimmung mit Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG 2000 und nimmt im Übrigen Art. 105 Abs. 4 DBG 2013 vorweg. In der Doktrin fand dies weitgehende Zustimmung (BUGNON, a.a.O., N. 16 zu Art. 216 DBG 1990; DIETER WEBER, in: Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern [...], Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/1, Zweifel/Athanas [Hrsg.], 2. Aufl. 2002, N. 8 zu Art. 68 StHG; LOCHER, Kommentar III, a.a.O., N. 20 zu Art. 105 DBG; a.M. aber IVO P. BAUMGARTNER, Koordination und Vereinfachung der Veranlagungsverfahren für die direkten Steuern im interkantonalen Verhältnis, Teil 2, IFF Forum für Steuerrecht [FStR] 2001 S. 222 ff., insb. 226, und CLAUDIA RIHNER BAUMGARTNER, Koordination und Vereinfachung der Veranlagungsverfahren für die direkten Steuern im interkantonalen Verhältnis, StR 56/2001 S. 177 ff., insb. S. 184). Die Befürworter dieser Praxis stellen Praktikabilitätsüberlegungen in den Vordergrund. Selbst wenn diese an sich gerechtfertigt sein sollten, gestattet dies freilich kein delegationsfreies Abkehren von der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung.
2.4.3 Bei Art. 216 Abs. 1 Satz 1 DBG 1990 handelt es sich um eine Weichenstellung im Sinne der Einheit des Veranlagungsortes. Die bundesrechtliche Kompetenzverteilung zu Veranlagung und Bezug der direkten Bundessteuer ist ebenso abschliessender wie ausschliesslicher Natur: Für die steuerliche Erfassung ein und desselben Wirtschaftsguts (Einkommen, Vermögen, Gewinn usw.) ist ein einziger Kanton rechtszuständig. Art. 216 Abs. 1 Satz 2 DBG 1990 sieht lediglich zwei Ausnahmen vor. Kapitalleistungen aus Vorsorge (Art. 38 DBG) fallen nicht darunter. Örtlich zuständig ist nach dem Recht von 1990 nicht der Fälligkeits-, sondern der Kanton der persönlichen Zugehörigkeit (Art. 3 DBG). Er ist im Sinne eines "Pflichtrechts" ebenso verpflichtet wie berechtigt, die Veranlagung und später den Bezug vorzunehmen, ihm steht hierfür aber auch ein Anteil am Steueraufkommen zu. Für die Zwecke der direkten Bundessteuer hielt der Gesetzgeber hinsichtlich der Kapitalleistungen aus Vorsorge selbst dann noch an der Einheit des Veranlagungsortes fest, als er einen neuen Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG schuf. Man mag dies als Versehen deuten, jedenfalls hätte aber reichlich Zeit bestanden, die möglicherweise unbeabsichtigte Unterlassung zu beheben. Der Gesetzgeber tat dies erst mit der Revision vom 22. März 2013 (Art. 105 Abs. 4 DBG 2013). Dies ist für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend (Art. 190 BV).
2.4.4 Was generell die Sichtweise einer steuerpflichtigen Person betrifft, so soll das abgaberechtliche Legalitätsprinzip sicherstellen, dass die möglichen Abgabepflichten absehbar und rechtsgleich sind. An der Abschätzbarkeit der Steuerfolgen fehlt es aber, wenn eine andere als die gesetzmässige Behörde zur Veranlagung schreitet. Damit soll und muss die steuerpflichtige Person nicht rechnen müssen, geht es doch nicht nur um die Steuerhoheit, es sind damit auch weitere Konsequenzen - wie namentlich die Verjährungsfrage - verbunden. Dies darf ihr nicht zugemutet werden. Praktikabilitätsüberlegungen haben hinter das abgaberechtliche Legalitätsprinzip zurückzutreten.
2.4.5 Die zu prüfende Verwaltungsverordnung (Kreisschreiben Nr. 5 der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 9. April 2001) erweist sich damit insoweit als bundesrechtswidrig, als deren Ziff. 7 dazu führt, dass Kapitalleistungen aus Vorsorge vom Fälligkeitskanton zu erfassen sind. Dies widerspricht Art. 216 Abs. 1 DBG 1990.
2.5 Nach den für das Bundesgericht verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz (Art. 105 Abs. 1 BGG; nicht publ. E. 1.4.4) befand sich der steuerrechtliche Wohnsitz des Steuerpflichtigen Ende 2007 im Kanton Zug. Dieser vertrat in seiner Veranlagungsverfügung vom 11. Juli 2012 die Auffassung, die Kapitalleistung aus Vorsorge sei vom Kanton Graubünden zu erfassen (vorne Sachverhalt lit. C). Nach dem Gesagten ist dieser Standpunkt bundesrechtswidrig. Soweit der Kanton Graubünden tätig wurde und eine Veranlagungsverfügung erliess, erweist diese sich mangels Zuständigkeit als unzulässig (vorne E. 2.2.3). Die Beschwerde ist mithin begründet und gutzuheissen.
III. Staats- und Gemeindesteuern des Kantons Graubünden
3.
3.1 Nach den für das Bundesgericht verbindlichen vorinstanzlichen Feststellungen (Art. 105 Abs. 1 BGG; nicht publ. E. 1.3.4) hat der Kanton Graubünden innert der fünfjährigen Frist (2007 bis 2012) keine Veranlagungstätigkeit entfaltet. Indes macht er geltend, der Kanton Zug habe in seiner - innert Frist ergangenen - Veranlagungsverfügung vom 11. Juli 2012 auf die Kapitalleistung ausdrücklich Bezug genommen; er habe festgestellt, die Abgabehoheit stehe dem Wegzugskanton zu und dadurch sei die Frist zur Vornahme der Veranlagung gewahrt. Es fragt sich daher, ob der Kanton Zug (bzw. allgemein: ein anderer Kanton) harmonisierungsrechtlich in der Lage ist, den Fristenlauf zugunsten des an sich zuständigen Kantons zu unterbrechen.
3.2
3.2.1 Im Unterschied zu Art. 120 DBG ("Veranlagungsverjährung") ist Art. 47 Abs. 1 StHG, der dieselbe Thematik beschlägt, knapp gehalten. Praxisgemäss wird Art. 47 StHG daher entsprechend Art. 120 DBG ausgelegt, was der Verwirklichung der vertikalen Harmonisierung dient (Urteil 2C_999/2014 vom 15. Januar 2015 E. 4.3, in: ASA 83 S. 516). Übereinstimmend verjährt das Recht, die Steuer zu veranlagen, von hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen, fünf Jahre nach Ablauf der Steuerperiode. Mit jeder auf Feststellung oder Geltendmachung der Steuerforderung gerichteten Amtshandlung, die einer steuerpflichtigen oder mithaftenden Person zur Kenntnis gebracht wird, beginnt die Frist neu zu laufen (Art. 120 Abs. 3 lit. a DBG; Urteile 2C_1098/2014 / 2C_1099/2014 vom 1. Dezember 2015 E. 5.1; 2C_58/2015 / 2C_59/2015 vom 23. Oktober 2015 E. 6.2, in: RDAF 2015 II S. 576). Im öffentlichen Recht ist die Verjährung von Amtes wegen zu berücksichtigen (BGE 138 II 169 E. 3.1 und 3.2 S. 170 f.).
3.2.2 Aus der Souveränität der Kantone (Art. 3 BV) fliesst, dass auch im Bereich der harmonisierten Steuern einzig die örtlich und sachlich kompetente Veranlagungsbehörde eine verjährungsunterbrechende "Amtshandlung" im Sinne von Art. 47 Abs. 1 StHG vornehmen kann. Die Befugnis, individuell-konkrete Anordnungen zu erlassen ("Verfügungsbefugnis") ist einer von mehreren Aspekten der umfassenden Verwaltungsbefugnis, die ihrerseits auf der territorialen Zuständigkeit gründet. Die Rechtsanwendungsbefugnis steht ausschliesslich der örtlich, sachlich und funktionell zuständigen Verwaltungsbehörde zu (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 N. 19). Daher muss es einem Drittkanton beispielsweise auch versagt sein, Rulingauskünfte zu erteilen, welche die in einem andern Kanton vorzunehmende Veranlagung betreffen (BGE 138 II 545 E. 2.1 S. 547).
3.2.3 In der grossen Zahl der harmonisierungsrechtlichen Veranlagungen stellt diese Kompetenzausscheidung keinerlei Schwierigkeiten, zumal sie aufgrund des interkantonalen Steuerrechts (Art. 127 Abs. 3 BV) langer Praxis entspricht. In der vorliegenden Konstellation ergibt sich jedoch eine Besonderheit. Gestützt auf Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG 2000 (bzw. nunmehr Art. 4b Abs. 1 Satz 2 StHG 2013) sind Kapitalleistungen aus Vorsorge (Art. 11 Abs. 3 StHG 1990) seit dem 1. Januar 2001 im Fälligkeitskanton zu erfassen. Liegt eine Wegzugskonstellation vor, bietet dies beträchtliche praktische Schwierigkeiten. Gemäss Art. 42 Abs. 1 StHG muss die steuerpflichtige Person zwar alles tun, um eine vollständige und richtige Veranlagung zu ermöglichen. Dazu zählt fraglos auch das Einreichen der Steuererklärung, wenngleich diese Pflicht unerwähnt bleibt (MARTIN ZWEIFEL, in: Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern [...], Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/1, Zweifel/ Athanas [Hrsg.], 2. Aufl. 2002, N. 17 zu Art. 42 StHG). Adressat der Steuererklärung ist im Fall einer Kapitalleistung aus Vorsorge freilich der Kanton der persönlichen Zugehörigkeit (und nicht etwa der Fälligkeitskanton, würde dies doch eine entsprechende gesetzliche Grundlage voraussetzen). Mit andern Worten erfährt der Wegzugskanton nur "über Umwege" von der Kapitalleistung. Anders als im Fall der üblichen Anknüpfungspunkte, die eine Steuerpflicht aufgrund wirtschaftlicher Zugehörigkeit begründen (Geschäftsbetriebe, Betriebsstätten, Grundstücke; Art. 4 Abs. 1 StHG) fehlt im Fall von Kapitalleistungen aus Vorsorge jede Anknüpfung, aufgrund deren der Fälligkeitskanton von der Kapitalleistung erfahren könnte.
3.2.4 Hauptsächliches Informationsmittel des Wegzugskantons ist daher die Benachrichtigung durch den Zuzugskanton bzw. Kanton der persönlichen Zugehörigkeit (Art. 111 Abs. 1 DBG bzw. hier: Art. 39 Abs. 2 StHG). Sie ist Ausdruck einer bereichsspezifischen bundesstaatlichen Treuepflicht unter den Kantonen (Art. 44 Abs. 2 BV; Urteil 2C_817/2014 vom 25. August 2015 E. 4.4.3, in: ASA 84 S. 331 zum interkantonalen Steuerrecht). Danach hat die Veranlagungsbehörde des Wohnsitz- oder des Sitzkantons den Steuerbehörden der anderen Kantone ihre Steuerveranlagung - einschliesslich der interkantonalen Steuerausscheidung und etwaiger Abweichungen gegenüber der Steuererklärung - kostenlos mitzuteilen (so namentlich Art. 2 Abs. 3 der Verordnung vom 9. März 2001 über die Anwendung des Steuerharmonisierungsgesetzes im interkantonalen Verhältnis [SR 642.141]). Wenn praxisgemäss gilt, dass dem Hauptsteuerdomizil (bzw. Zuzugskanton) "faktisch eine Führungsrolle zukommt" (BGE 139 I 64 E. 3.6 S. 71 f.; ZWEIFEL, a.a.O., N. 29 zu Art. 39 StHG), so trifft dies in den Fällen von Art. 105 Abs. 4 DBG einerseits und Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG 2000 (bzw. nunmehr Art. 4b Abs. 1 Satz 2 StHG 2013) anderseits umso stärker zu. Sobald der Zuzugskanton bzw. Kanton der persönlichen Zugehörigkeit von einer andernorts zu erfassenden Kapitalleistung aus Vorsorge erfährt, hat er den Fälligkeitskanton ungefragt ins Bild zu setzen, sodass dieser veranlagend tätig werden kann.
3.2.5 Aus dieser Konzeption - zwingendes Zusammenwirken von Kanton der persönlichen Zugehörigkeit und Fälligkeitskanton - folgt, dass zumindest im Fall von Kapitalleistungen aus Vorsorge von einer "einheitlichen" Vorgehensweise auszugehen ist. Das Bundesrecht würde vereitelt, wollte man die Handlungen des Kantons der persönlichen Zugehörigkeit in dieser besonderen Konstellation nicht als Bestandteil der Veranlagungstätigkeit des Fälligkeitskantons betrachten. Da der Kanton der persönlichen Zugehörigkeit unter Umständen erst spät - kurz vor Eintritt der Veranlagungsverjährung - von der Kapitalleistung aus Vorsorge erfährt, könnte der Steueranspruch verjähren, ohne dass der Fälligkeitskanton überhaupt etwas hätte vorkehren können. Dies ist nicht die Meinung des einheitlichen Steuerraumes Schweiz (Art. 129 Abs. 1 BV; dazu Urteile 2C_404/ 2013 vom 2. Mai 2014 E. 3.3.3, in: ASA 83 S. 52 und 250, RDAF 2014 II S. 513, StE 2014 A 24.43.1 Nr. 25; 2C_337/2012 vom 19. Dezember 2012 E. 3.5 mit Hinweisen, in: RDAF 2013 II S. 350, StE 2013 B 42.38 Nr. 36, StR 68/2013 S. 368).
3.3
3.3.1 Die Bemerkung des Kantons Zug in den Veranlagungsverfügungen vom 11. Juli 2012, worin dieser mit Recht darauf hingewiesen hatte, dass (harmonisierungsrechtlich) die Steuerhoheit beim Kanton Graubünden liege, erfolgte im wohlverstandenen Interesse des Fälligkeitskantons. Wenn auch formell als "Unzuständigkeitserklärung" ausgestaltet, diente der Schritt materiell dazu, die Veranlagung im Kanton Graubünden überhaupt erst zu ermöglichen. Verjährungsrechtlich ist ein solches Vorgehen unter den gegebenen Umständen - Kapitalleistung aus Vorsorge im Sinne von Art. 11 Abs. 3 StHG - den "feststellenden" bzw. "geltendmachenden" Amtshandlungen einer zuständigen Veranlagungsbehörde im Sinne von Art. 47 Abs. 1 StHG gleichzusetzen.
3.3.2 Dies führt dazu, dass der Kanton Zug mit seiner "Unzuständigkeitserklärung" vom 11. Juli 2012, die an die Steuerpflichtigen gerichtet war, den Lauf der Verjährung zu unterbrechen vermochte. Die Veranlagungsverfügung des Kantons Graubünden vom 8. April 2014 erfolgte damit rechtzeitig. Die Beschwerde erweist sich daher insoweit als unbegründet, weshalb sie abzuweisen und der angefochtene Entscheid zu bestätigen ist. Nicht entschieden werden muss, ob der Kanton Graubünden zu Recht ein "Nachsteuerverfahren" eröffnete, nicht aber ein ordentliches Veranlagungsverfahren durchführte. Im Ergebnis ist dies von keiner Bedeutung. (...)
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de
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Art. 3, 5 al. 1, art. 42 al. 1, art. 127 al. 1, art. 128 al. 4, art. 164 al. 1 let. d et al. 2, art. 182 al. 1 et 2, art. 190, art. 196 ch. 13 Cst.; art. 38, 160 et 216 al. 1 LIFD 1990; art. 68 al. 1 LHID 2000. Compétence ratione loci pour traiter, sous l'angle de l'impôt fédéral direct, une prestation provenant de la prévoyance, lorsque la personne assujettie a déménagé vers un autre canton après l'échéance de la prestation. Principe de la légalité en droit fiscal, en particulier sous l'angle des principes de la réserve de la loi et de la densité normative. Fédéralisme d'exécution dans le domaine de l'impôt fédéral direct (consid. 2.2). Distinction entre ordonnance légale et administrative (consid. 2.3). C'est le canton compétent à raison du lieu qui a le droit, mais aussi le devoir de taxer et de percevoir l'impôt fédéral direct. L'art. 216 al. 1 LIFD 1990 charge le canton qui était compétent au moment de l'exigibilité de procéder à la taxation spéciale des prestations provenant de la prévoyance. L'ordonnance administrative de l'AFC, d'après laquelle c'est le canton du domicile qui serait compétent en cas de déménagement, viole le droit fédéral et est partant inopérante (consid. 2.4).
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fr
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-182%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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142 II 182
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142 II 182
Regeste b
Art. 3, 44 Abs. 2 und Art. 129 Abs. 1 BV; Art. 120 DBG; Art. 11 Abs. 3, Art. 39 Abs. 2, Art. 47 Abs. 1 StHG. Fristunterbrechende Pflicht des Zuzugs- bzw. Wohnsitzkantons zur Benachrichtigung des Wegzugs- bzw. Fälligkeitskantons über die ergangene Kapitalleistung aus Vorsorge. Bereichsspezifische bundesstaatliche Treuepflicht unter den Kantonen mit der Folge, dass der Zuzugs- und jetzige Wohnsitzkanton den Wegzugs- und seinerzeitigen Fälligkeitskanton ungefragt und ungesäumt über die ergangene Kapitalleistung aus Vorsorge zu benachrichtigen hat. Die Erfüllung dieser Pflicht durch den Zweitkanton unterbricht den Lauf der Verjährung im Erstkanton (E. 3).
Sachverhalt ab Seite 184
A. Die Eheleute A.A. und B.A. geb. C. hatten bis Mitte April 2007 ihren steuerrechtlichen Wohnsitz in U./GR, von da hinweg in V./ZG. Kurze Zeit vor dem Umzug, am 3. Januar 2007, empfing der Ehemann eine Kapitalleistung aus Vorsorge in Höhe von 649'860 Franken. Die Leistung, erbracht von der Versicherungsgesellschaft X., diente dem Ausgleich der Folgen eines Verkehrsunfalls, den A.A. erlitten hatte.
B. A.A. und B.A. geb. C. reichten ihre Steuererklärung 2007 zunächst im Kanton Zug ein, dies am 22. August 2008. Auf Seite 7 des Mantels hatten sie unter der Rubrik "Deklaration für allfällige Sondersteuern - Kapitalleistungen aus Vorsorge" folgende Bemerkung angebracht:
"Gesamtbetrag Fr. 649'860.-, Auszahlungsdatum: 03.01.2007, Bezahlt durch: Versicherung X., infolge Tod oder für bleibende körperliche oder gesundheitliche Nachteile aus einer Leistung des Arbeitgebers mit Vorsorgecharakter."
Am 29. August 2008 reichten sie sodann im Kanton Graubünden eine Steuererklärung für beschränkt Steuerpflichtige ein, dies aufgrund ihres Grundeigentums in zwei bündnerischen Gemeinden. Ihrer Steuererklärung legten sie ein Exemplar der Steuererklärung des Kantons Zug bei. Der Kanton Graubünden setzte die Kantons- und Gemeindesteuer 2007 mit Veranlagungsverfügung vom 1. Oktober 2008 fest, wobei er lediglich Einkommen und Vermögen aus Grundeigentum erfasste.
C. Der Kanton Zug setzte seinerseits die Kantons-, Gemeinde- und direkte Bundessteuer 2007 mit Veranlagungsverfügungen vom 11. Juli 2012 fest. Unter den Bemerkungen wies er die Eheleute A.-C. auf Folgendes hin:
"Betr. Entschädigung aus Unfallversicherung X.: Die Auszahlung erfolgte am 03.01.2007. Zuzugsdatum in den Kanton Zug ist der 12.04.2007. Kapitalleistungen sind jedoch in dem Kanton steuerbar, in dem der Steuerpflichtige im Zeitpunkt der Fälligkeit seinen Wohnsitz hat. Aus diesem Grund wurden die entsprechenden Unterlagen zur Besteuerung weitergeleitet."
Schon zuvor, am 20. Juni 2012, hatte der Kanton Zug dem Kanton Graubünden die streitbetroffene Kapitalleistung aus Vorsorge gemeldet.
D. Mit Schreiben vom 7. Februar 2014 gab die Steuerverwaltung des Kantons Graubünden den Eheleuten A.-C. Kenntnis von der Einleitung eines Nachsteuerverfahrens. Sie bezog sich auf die Meldung des Kantons Zug vom 20. Juni 2012 und stellte die Erhebung einer Jahressteuer zum Vorsorgetarif in Aussicht. Die Eheleute A.-C. erhoben am 17. Februar 2014 die Verjährungseinrede, was die Steuerverwaltung mit Schreiben vom 8. April 2014 bestritt. Sie berief sich hierzu auf die Veranlagungsverfügung des Kantons Zug vom 11. Juli 2012 und stellte sich auf den Standpunkt, die Benachrichtigung über die erfolgte Weiterleitung an den Kanton Graubünden habe die Verjährungsfrist rechtsgültig unterbrochen. Mit Datum vom selben Tag (8. April 2014) veranlagte die Steuerverwaltung des Kantons Graubünden die Unfallleistung als Kapitalleistung aus Vorsorge, wobei sie von steuerbarem Einkommen von 469'860 Franken (Fr. 649'860.- abzüglich Fr. 180'000.- für nicht steuerbare Anteile [Haushaltsschaden, Genugtuung und Hilfsmittel]) ausging. Dies führte zu Steuerbetreffnissen von 10'538 Franken (Kanton), 9'033 Franken (Gemeinde) und 9'887.40 Franken (Bund). Einsprache (Einspracheentscheid vom 8. Juli 2014) und Beschwerde (Beschwerdeentscheid A-14-32 des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden, 4. Kammer, vom 9. Dezember 2014) der Eheleute A.-C. blieben erfolglos.
E. Mit Eingabe vom 26. Januar 2015 erheben die Eheleute A.-C. (nachfolgend: die Steuerpflichtigen) beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragen, in Aufhebung des Entscheids des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden vom 9. Dezember 2014 sei der Eintritt der Veranlagungsverjährung festzustellen, eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.
Die Vorinstanz, die Steuerverwaltung des Kantons Graubünden und die Eidgenössische Steuerverwaltung schliessen auf Abweisung der Beschwerde.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
II. Direkte Bundessteuer
2.
2.1 Unter den Verfahrensbeteiligten ist einzig umstritten, ob der Kanton Graubünden mit seiner Veranlagung im Jahr 2014 die streitbetroffene, im Jahr 2007 ausgerichtete Kapitalleistung aus Vorsorge fristgerecht veranlagt hat. Dabei gehen sie diskussionslos davon aus, dass die Steuerhoheit dem Kanton Graubünden zustehe. Ob diese Annahme bundesrechtskonform erfolgt, ist vorab von Amtes wegen zu klären (nicht publ. E. 1.4.1).
2.2
2.2.1 Das Recht bildet Grundlage und Schranke jedes staatlichen Handelns (Art. 5 Abs. 1 BV; BGE 140 I 381 E. 4.4 S. 386). Im Abgaberecht ist der Gesetzmässigkeitsgrundsatz besonders streng ausgebildet (BGE 139 II 460 E. 2.1 S. 463; BGE 136 I 142 E. 3.1; Urteile 2C_334/2014 vom 9. Juli 2015 E. 2.4.2, in: ASA 84 S. 252; 2C_160/2014 vom 7. Oktober 2015 E. 5.2.4, in: ASA 83 S. 301). So verlangt das abgaberechtliche Legalitätsprinzip (auf Bundesebene Art. 164 Abs. 1 lit. d BV; auf Ebene der Kantone oder Gemeinden Art. 127 Abs. 1 BV nebst dem jeweiligen kantonalen Verfassungsrecht; BGE 139 II 460 E. 2.1 S. 463; BGE 138 V 32 E. 3.1.1 S. 35) zum einen, dass der Abgabetatbestand rechtssatzmässig und formellgesetzlich gefasst ist (Erfordernis der Normstufe bzw. Gesetzesvorbehalt; BGE 140 I 176 E. 5.2 S. 180; so schon BGE 33 I 689 E. 1 S. 695 f.; 34 I 15 E. 2 insb. S. 27 f.; 36 I 497 E. 13 S. 566). Zum andern ruft es nach einer minimalen Ausgestaltung des Rechtssatzes (Erfordernis der Normdichte bzw. Tatbestandsvorbehalt; BGE 141 V 688 E. 4.2.2 S. 692). Ihm zufolge sind (zumindest) die in Art. 164 Abs. 1 lit. d BV bzw. allgemein in Art. 127 Abs. 1 BV genannten Tatbestandselemente (Abgabesubjekt, Abgabeobjekt, Abgabebemessungsgrundlage, Abgabetarif) rechtssatzmässig zu fassen (BGE 141 V 509 E. 7.1.1 S. 516; BGE 138 V 32 E. 3.1.1 S. 35; BGE 136 I 142 E. 3.1 S. 145; BGE 136 II 337 E. 5.1 S. 348; ausführlich Urteil 2C_809/2015 vom 16. Februar 2016 E. 5.1).
2.2.2 Mit dem abgaberechtlichen Legalitätsprinzip verbindet der Verfassungsgeber die Absicht, zu verhindern, dass den rechtsanwendenden Behörden ein übermässiger Spielraum verbleibt, und sicherzustellen, dass die möglichen Abgabepflichten absehbar und rechtsgleich sind (BGE 136 II 149 E. 5.1 S. 157; BGE 135 I 130 E. 7.2 S. 140; BGE 131 II 271 E. 6.1 S. 278; Urteil 2C_138/2014 vom 12. Dezember 2014 E. 2.2.6, in: ASA 83 S. 608, StE 2015 B 42.22 Nr. 9, StR 70/2015 S. 353). Mit Blick auf die spezifischeren abgaberechtlichen Normen (Art. 127 Abs. 1 bzw. Art. 164 Abs. 1 lit. d BV) kommt den allgemeineren Bestimmungen (Art. 5 Abs. 1 und Art. 36 Abs. 1 BV) im Abgaberecht keine eigenständige Bedeutung zu (Urteil 2C_809/2015 vom 16. Februar 2016 E. 5.1, in: ASA 84 S. 721). In gleicher Weise gilt, dass im abgaberechtlichen Widerstreit zwischen Legalitätsprinzip und Vertrauensschutzprinzip (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) jenes gegenüber diesem in aller Regel vorgeht (BGE 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f.; BGE 118 Ib 312 E. 3b S. 316; BGE 101 Ia 92 E. 3 S. 99; Urteil 2C_1155/2014 vom 1. Februar 2016 E. 2.2.3, in: ASA 84 S. 719; zit. Urteil 2C_334/2014 E. 2.5.3).
2.2.3 Über den in Art. 164 Abs. 1 lit. d BV bzw. Art. 127 Abs. 1 BV niedergelegten Tatbestandsvorbehalt hinaus setzt die Erhebung einer öffentlich-rechtlichen Abgabe allem voran die Zuständigkeit des betreffenden Gemeinwesens voraus. Diese Eigenschaft kommt in den Begriffen "Steuerhoheit" (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 7. Aufl. 2016, S. 53) bzw. "Steuererhebungskompetenz" (MARKUS REICH, Steuerrecht, 2. Aufl. 2012, § 5 N. 22 ff.; MICHAEL BEUSCH, Der Untergang der Steuerforderung, 2012, S. 31) zum Ausdruck. Wird eine Verwaltungsbehörde tätig, die in der Sache selbst örtlich, funktionell oder sachlich unzuständig ist, setzt sie damit einen Nichtigkeits- oder zumindest Anfechtungsgrund (BGE 140 III 651 E. 3 S. 652; BGE 139 II 243 E. 11.2 S. 260; BGE 138 II 501 E. 3.1 S. 503 f.; BGE 138 III 49 E. 4.4.3 S. 56; Urteil 2C_657/2014 vom 12. November 2014 E. 2.2).
2.2.4 Was die direkte Bundessteuer betrifft, verfügt der Bund über die zeitlich befristete (Einzel-)Ermächtigung (Art. 42 Abs. 1 i.V.m. Art. 128 und Art. 196 Ziff. 13 BV), eine "direkte Steuer" (so Art. 128 BV) zu erheben. Diese ist aber "von den Kantonen" zu veranlagen und zu beziehen (Art. 128 Abs. 4 Satz 1 i.V.m. Art. 46 Abs. 1 BV; Art. 104 ff. und Art. 160 DBG). Der Verfassungsgeber delegiert auf diese Weise die erforderlichen Verwaltungsbefugnisse an die Kantone (PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 3. Aufl. 2011, § 22 N. 25). Dadurch erwächst dem betreffenden Kanton eine abgeleitete Rechtsanwendungskompetenz. Im Gegenzug stehen den Kantonen vom Rohertrag der direkten Steuer mindestens 17 Prozent zu (Art. 128 Abs. 4 Satz 2 BV in der Fassung vom 28. November 2004 [AS 2007 5765] sowie Art. 196 Abs. 1 und Art. 197 DBG, je in der Fassung vom 6. Oktober 2006 [AS 2007 5779]; BGE 141 I 161 E. 3.3 S. 165; dazu VALLENDER/SCHALTEGGER/HUWYLER/ANGELINI, Steuererträge für die Kantone ohne Mitsprache der Kantonsbürgerinnen und Kantonsbürger, AJP 24/2015 S. 1511 ff., insb. 1512-1516).
2.2.5 Obwohl der Steueranspruch überwiegend dem Bund zusteht, gilt praxisgemäss (nur) der Kanton als Steuergläubiger (BGE 141 I 161 E. 3.3 S. 165; zum Betreibungsverfahren: Urteil 5P.471/2000 vom 19. Februar 2001 E. 5; PETER LOCHER, Kommentar zum DBG, III. Teil [nachfolgend: Kommentar III], 2015, N. 2 der Einführung zu Art. 160 ff. DBG; RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, Handkommentar zum DBG, 2. Aufl. 2009, N. 9 zu Art. 160 DBG). Folglich nehmen die Kantone die Veranlagung "aus eigenem Recht" und nicht als "Inkassomandatare" vor (RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, a.a.O., N. 1 zu Art. 2 DBG; PETER LOCHER, Kommentar zum DBG, I. Teil, 2001, N. 1 zu Art. 2 DBG; eher kritisch VALLENDER/CAVELTI, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 31 zu Art. 128 BV).
2.2.6 Der herrschende Vollzugsföderalismus wirft die Frage nach der örtlichen Zuständigkeit auf (MARC BUGNON, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, Yersin/Noël [Hrsg.], 2008, N. 2 zu Art. 216 DBG; RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, a.a.O., N. 2 zu Art. 216 DBG). Hierzu bestimmt Art. 216 Abs. 1 DBG in der hier massgebenden Fassung vom 14. Dezember 1990 (AS 1991 1184; nachfolgend: DBG 1990):
"Die kantonalen Behörden erheben die direkte Bundessteuer von den natürlichen Personen, die am Ende der Steuerperiode oder der Steuerpflicht ihren steuerrechtlichen Wohnsitz oder, wenn ein solcher in der Schweiz fehlt, ihren steuerrechtlichen Aufenthalt im Kanton haben. Vorbehalten bleiben die Art. 3 Abs. 5 und 107."
Mit dieser Formulierung bringt der Gesetzgeber den Grundsatz der Einheit des Veranlagungsortes zum Ausdruck (dazu LOCHER, Kommentar III, a.a.O., N. 2 zu Art. 105 und N. 1 zu Art. 108 DBG 1990). In der Folge folgt das Gesetz dem Grundsatz der Einheit des Bezugsortes. Dies ergibt sich daraus, dass die direkte Bundessteuer durch jenen Kanton bezogen wird, der auch die Veranlagung vornimmt (Art. 160 DBG 1990; zum Ganzen BGE 137 I 273 E. 3.3.1 S. 277).
2.2.7 Von der Einheit des Veranlagungsortes bestehen gemäss Art. 216 Abs. 1 Satz 2 DBG 1990 bloss zwei Ausnahmen. Dabei handelt es sich zum einen um die Besteuerung am Heimatort gemäss Art. 3 Abs. 5 DBG 1990 (Urteil 2C_855/2014 / 2C_856/2014 vom 11. September 2015, in: ASA 84 S. 339), zum andern um die "Pro-rata-temporis-Besteuerung" bei Kantonswechsel von Personen, die der Quellenbesteuerung unterliegen (Art. 107 Abs. 1 lit. a DBG; Urteil 2C_116/2013 / 2C_117/2013 vom 2. September 2013 E. 4, in: ASA 82 S. 231, StE 2013 B 83 Nr. 1, StR 68/2013 S. 817). Im Umkehrschluss sind Kapitalleistungen aus Vorsorge (Art. 38 DBG) einheitlich vom Kanton zu veranlagen und zu beziehen, an welchem die persönlich zugehörige steuerpflichtige Person am Ende der Steuerperiode ihren steuerrechtlichen Wohnsitz oder Aufenthalt hatte (Art. 3 Abs. 1 DBG).
2.2.8 Die geschilderte Rechtslage hat mit der Revision vom 22. März 2013 (AS 2013 2397; nachfolgend: DBG 2013) eine Umkehr erfahren. Gemäss Art. 105 Abs. 4 DBG 2013, der am 1. Januar 2014 in Kraft trat und daher vorliegend nicht zum Tragen kommt, werden solche Kapitalleistungen aus Vorsorge nunmehr vom Kanton veranlagt, in welchem die begünstigte Person im Zeitpunkt der Fälligkeit ihren steuerrechtlichen Wohnsitz hat. Seither stimmen die Zuständigkeitsordnungen von DBG und StHG überein: Gemäss Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG in der Fassung vom 15. Dezember 2000 (AS 2001 1050; nachfolgend: StHG 2000) waren Kapitalleistungen aus Vorsorge (Art. 11 Abs. 3 StHG 1990) schon seit dem 1. Januar 2001 im Fälligkeitskanton zu erfassen. Mit Wirkung ab dem 1. Januar 2014 ist diese Bestimmung in Art. 4b Abs. 1 Satz 2 StHG in der Fassung vom 22. März 2013 (AS 2013 2397; nachfolgend: StHG 2013) überführt worden.
2.2.9 Die Verwaltungspraxis zur direkten Bundessteuer nahm das Auseinanderfallen von Art. 216 Abs. 1 DBG 1990 und Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG 2000 schon früh zum Anlass, um eine eigenständige, vertikal harmonisierte Zuständigkeitsordnung zu schaffen. So erliess die Eidgenössische Steuerverwaltung am 9. April 2001 das Kreisschreiben Nr. 5 zur Verordnung über die zeitliche Bemessung der direkten Bundessteuer bei natürlichen Personen (in: ASA 70 S. 143). In Ziff. 7 ("Besteuerung der Kapitalleistungen nach Art. 38 DBG und Wohnsitzwechsel") finden sich folgende Ausführungen:
"Laut Art. 38 Abs. 1 DBG sind Kapitalleistungen nach Art. 22 DBG (Einkünfte aus Vorsorge) sowie Zahlungen bei Tod und für bleibende körperliche oder gesundheitliche Nachteile gesondert zu besteuern und unterliegen stets einer vollen Jahressteuer. Diese Bestimmung entspricht jener in Art. 11 Abs. 3 StHG. Die Zuständigkeit für die Besteuerung dieser Einkünfte bei den kantonalen direkten Steuern wird gemäss Art. 68 Abs. 1 StHG dem Wohnsitzkanton des Begünstigten im Zeitpunkt der Fälligkeit der Kapitalleistung zugewiesen. Zum Zweck der Sicherstellung einer Koordination der Zuständigkeiten im Bereich der direkten Steuern wird dieser Kanton auch die Veranlagung für die direkte Bundessteuer vornehmen. (...)"
Damit entfernte sich die Verwaltungspraxis zur direkten Bundessteuer offenkundig von der Vorgabe in Art. 216 Abs. 1 DBG 1990. Es stellt sich die Frage nach der Bundesrechtskonformität dieses Vorgehens.
2.3
2.3.1 Rechtsetzungsbefugnisse können durch Bundesgesetz übertragen werden, soweit dies nicht durch die Bundesverfassung ausgeschlossen ist (Art. 164 Abs. 2 BV). Die erforderliche Delegationsnorm zum Erlass einer bundesrätlichen Rechtsverordnung findet sich regelmässig im Gesetz (unselbständige Verordnungen mit gesetzesergänzender Funktion), ausnahmsweise unmittelbar in der Verfassung (selbständige Verordnungen mit gesetzesersetzender Funktion; jeweils Art. 182 Abs. 1 BV). Selbst wenn der Verfassungs- oder Gesetzgeber davon abgesehen hat, der Exekutive ausdrückliche Legislativfunktionen zu übertragen, bleibt es Sache des Bundesrats, die Gesetzgebung zu vollziehen (Art. 182 Abs. 2 BV). Hierzu kann er verfassungsunmittelbar die erforderlichen Rechtsverordnungen erlassen (selbständige Verordnungen mit gesetzesvollziehender Funktion; vgl. BGE 141 II 169 E. 3.3 S. 172; BGE 139 II 460 E. 2.1 und 2.2 S. 463 f.; Urteil 2C_423/2014 vom 30. Juli 2015 E. 2.3.1 mit zahlreichen Hinweisen; zur kantonalen Ebene auch BGE 141 V 688 E. 4.2.1 S. 691 f.).
2.3.2 Im Unterschied zu den Rechtsverordnungen finden die ebenfalls generell-abstrakt ausgestalteten Verwaltungsverordnungen keine förmliche gesetzliche Delegation und beruhen daher auf keiner rechtssatzmässigen Grundlage (Urteil 2C_264/2014 vom 17. August 2015 E. 2.2.4, in: ASA 84 S. 324, unter Bezugnahme auf FRITZ GYGI, Verwaltungsrecht, 1986, S. 103). Anders als Bundesgesetze (und Rechtsverordnungen) sind Verwaltungsverordnungen mithin für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden nicht massgebend (BGE 141 V 175 E. 2.1 S. 178; BGE 137 II 284 E. 5.2.2 S. 292; BGE 137 V 181 E. 6.1 S. 187; BGE 117 Ib 358 E. 3 S. 364; BGE 108 Ib 19 E. 4a S. 25; zum Ganzen ausführlich zit. Urteil 2C_264/2014 E. 2.4.1, in: ASA 84 S. 324). Verwaltungsverordnungen richten sich begrifflich an die mit dem Vollzug einer bestimmten öffentlichen Aufgabe betrauten Organe, somit an die Verwaltungsbehörden mit deren Verwaltungspersonal (BGE 141 II 103 E. 3.5 S. 108, BGE 141 II 199 E. 5.5 S. 205; BGE 141 III 401 E. 4.2.2 S. 404 f.; BGE 139 V 122 E. 3.3.4 S. 125; MICHAEL BEUSCH, in: Bundesgesetz über die Mehrwertsteuer, Kommentar, Zweifel/Beusch/Glauser/Robinson [Hrsg.], 2015, N. 8 der Ausführungen zur Auslegung). Daher sind Verwaltungsverordnungen zwar (nur) behördenverbindlich, aber auch dies nur insoweit, als ihr Inhalt nicht in Widerspruch zur Rechtsordnung steht (zit. Urteil 2C_264/2014 E. 2.4.1 mit Hinweis; MICHAEL BEUSCH, Was Kreisschreiben dürfen und was nicht, Der Schweizer Treuhänder [ST] 79/2005 S. 613, insb. 614; ders., in: Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/2b, Zweifel/Athanas [Hrsg.], 2000, N. 16 zu Art. 102 DBG).
2.3.3 Wird vor Bundesgericht ein individuell-konkreter Entscheid (Art. 82 lit. a BGG) angefochten, der auch oder ausschliesslich auf einer Verwaltungsverordnung beruht, kann höchstrichterlich neben der Rechtmässigkeit der massgebenden Rechtssätze auch jene der betreffenden Verwaltungsverordnung überprüft werden. Die Prüfungsbefugnis ist zwar insoweit unbeschränkt. Dennoch weicht das Bundesgericht an sich nicht von einer Verwaltungsverordnung ab, sofern deren generell-abstrakter Gehalt eine dem individuell-konkreten Fall angepasste und gerecht werdende Auslegung der massgebenden Rechtssätze zulässt, welche diese überzeugend konkretisiert (BGE 141 V 139 E. 6.3.2 S. 146 f., BGE 141 V 272 E. 4.6-4.9 S. 278 f.; BGE 138 V 475 E. 3 S. 478 ff.; BGE 128 I 167 E. 4.3-4.5 S. 171 ff.; zit. Urteil 2C_264/2014 E. 2.4.2).
2.4
2.4.1 Der Gesetzgeber von 1990 hat im Bereich von Art. 216 Abs. 1 DBG 1990 von einer Delegation im Sinne von Art. 182 Abs. 1 BV abgesehen. Aber auch ein Vorgehen im Wege von Art. 182 Abs. 2 BV fällt ausser Betracht, sprengt das Abweichen vom Gesetzestext doch den Rahmen des blossen Vollzugs. Bestimmungen, welche die auszuführende Gesetzesbestimmung abändern oder aufheben, sind nicht vollziehender Natur und fallen aus dem geschilderten Kompetenzrahmen (BGE 139 II 460 E. 2.2 S. 463). Bei der streitbetroffenen Regelung in Ziff. 7 des Kreisschreibens Nr. 5 handelt es sich mithin um eine (reine) Verwaltungsverordnung.
2.4.2 Die Regelung in Ziff. 7 des Kreisschreibens Nr. 5 schafft Übereinstimmung mit Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG 2000 und nimmt im Übrigen Art. 105 Abs. 4 DBG 2013 vorweg. In der Doktrin fand dies weitgehende Zustimmung (BUGNON, a.a.O., N. 16 zu Art. 216 DBG 1990; DIETER WEBER, in: Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern [...], Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/1, Zweifel/Athanas [Hrsg.], 2. Aufl. 2002, N. 8 zu Art. 68 StHG; LOCHER, Kommentar III, a.a.O., N. 20 zu Art. 105 DBG; a.M. aber IVO P. BAUMGARTNER, Koordination und Vereinfachung der Veranlagungsverfahren für die direkten Steuern im interkantonalen Verhältnis, Teil 2, IFF Forum für Steuerrecht [FStR] 2001 S. 222 ff., insb. 226, und CLAUDIA RIHNER BAUMGARTNER, Koordination und Vereinfachung der Veranlagungsverfahren für die direkten Steuern im interkantonalen Verhältnis, StR 56/2001 S. 177 ff., insb. S. 184). Die Befürworter dieser Praxis stellen Praktikabilitätsüberlegungen in den Vordergrund. Selbst wenn diese an sich gerechtfertigt sein sollten, gestattet dies freilich kein delegationsfreies Abkehren von der gesetzlichen Zuständigkeitsordnung.
2.4.3 Bei Art. 216 Abs. 1 Satz 1 DBG 1990 handelt es sich um eine Weichenstellung im Sinne der Einheit des Veranlagungsortes. Die bundesrechtliche Kompetenzverteilung zu Veranlagung und Bezug der direkten Bundessteuer ist ebenso abschliessender wie ausschliesslicher Natur: Für die steuerliche Erfassung ein und desselben Wirtschaftsguts (Einkommen, Vermögen, Gewinn usw.) ist ein einziger Kanton rechtszuständig. Art. 216 Abs. 1 Satz 2 DBG 1990 sieht lediglich zwei Ausnahmen vor. Kapitalleistungen aus Vorsorge (Art. 38 DBG) fallen nicht darunter. Örtlich zuständig ist nach dem Recht von 1990 nicht der Fälligkeits-, sondern der Kanton der persönlichen Zugehörigkeit (Art. 3 DBG). Er ist im Sinne eines "Pflichtrechts" ebenso verpflichtet wie berechtigt, die Veranlagung und später den Bezug vorzunehmen, ihm steht hierfür aber auch ein Anteil am Steueraufkommen zu. Für die Zwecke der direkten Bundessteuer hielt der Gesetzgeber hinsichtlich der Kapitalleistungen aus Vorsorge selbst dann noch an der Einheit des Veranlagungsortes fest, als er einen neuen Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG schuf. Man mag dies als Versehen deuten, jedenfalls hätte aber reichlich Zeit bestanden, die möglicherweise unbeabsichtigte Unterlassung zu beheben. Der Gesetzgeber tat dies erst mit der Revision vom 22. März 2013 (Art. 105 Abs. 4 DBG 2013). Dies ist für das Bundesgericht und die anderen rechtsanwendenden Behörden massgebend (Art. 190 BV).
2.4.4 Was generell die Sichtweise einer steuerpflichtigen Person betrifft, so soll das abgaberechtliche Legalitätsprinzip sicherstellen, dass die möglichen Abgabepflichten absehbar und rechtsgleich sind. An der Abschätzbarkeit der Steuerfolgen fehlt es aber, wenn eine andere als die gesetzmässige Behörde zur Veranlagung schreitet. Damit soll und muss die steuerpflichtige Person nicht rechnen müssen, geht es doch nicht nur um die Steuerhoheit, es sind damit auch weitere Konsequenzen - wie namentlich die Verjährungsfrage - verbunden. Dies darf ihr nicht zugemutet werden. Praktikabilitätsüberlegungen haben hinter das abgaberechtliche Legalitätsprinzip zurückzutreten.
2.4.5 Die zu prüfende Verwaltungsverordnung (Kreisschreiben Nr. 5 der Eidgenössischen Steuerverwaltung vom 9. April 2001) erweist sich damit insoweit als bundesrechtswidrig, als deren Ziff. 7 dazu führt, dass Kapitalleistungen aus Vorsorge vom Fälligkeitskanton zu erfassen sind. Dies widerspricht Art. 216 Abs. 1 DBG 1990.
2.5 Nach den für das Bundesgericht verbindlichen Feststellungen der Vorinstanz (Art. 105 Abs. 1 BGG; nicht publ. E. 1.4.4) befand sich der steuerrechtliche Wohnsitz des Steuerpflichtigen Ende 2007 im Kanton Zug. Dieser vertrat in seiner Veranlagungsverfügung vom 11. Juli 2012 die Auffassung, die Kapitalleistung aus Vorsorge sei vom Kanton Graubünden zu erfassen (vorne Sachverhalt lit. C). Nach dem Gesagten ist dieser Standpunkt bundesrechtswidrig. Soweit der Kanton Graubünden tätig wurde und eine Veranlagungsverfügung erliess, erweist diese sich mangels Zuständigkeit als unzulässig (vorne E. 2.2.3). Die Beschwerde ist mithin begründet und gutzuheissen.
III. Staats- und Gemeindesteuern des Kantons Graubünden
3.
3.1 Nach den für das Bundesgericht verbindlichen vorinstanzlichen Feststellungen (Art. 105 Abs. 1 BGG; nicht publ. E. 1.3.4) hat der Kanton Graubünden innert der fünfjährigen Frist (2007 bis 2012) keine Veranlagungstätigkeit entfaltet. Indes macht er geltend, der Kanton Zug habe in seiner - innert Frist ergangenen - Veranlagungsverfügung vom 11. Juli 2012 auf die Kapitalleistung ausdrücklich Bezug genommen; er habe festgestellt, die Abgabehoheit stehe dem Wegzugskanton zu und dadurch sei die Frist zur Vornahme der Veranlagung gewahrt. Es fragt sich daher, ob der Kanton Zug (bzw. allgemein: ein anderer Kanton) harmonisierungsrechtlich in der Lage ist, den Fristenlauf zugunsten des an sich zuständigen Kantons zu unterbrechen.
3.2
3.2.1 Im Unterschied zu Art. 120 DBG ("Veranlagungsverjährung") ist Art. 47 Abs. 1 StHG, der dieselbe Thematik beschlägt, knapp gehalten. Praxisgemäss wird Art. 47 StHG daher entsprechend Art. 120 DBG ausgelegt, was der Verwirklichung der vertikalen Harmonisierung dient (Urteil 2C_999/2014 vom 15. Januar 2015 E. 4.3, in: ASA 83 S. 516). Übereinstimmend verjährt das Recht, die Steuer zu veranlagen, von hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen, fünf Jahre nach Ablauf der Steuerperiode. Mit jeder auf Feststellung oder Geltendmachung der Steuerforderung gerichteten Amtshandlung, die einer steuerpflichtigen oder mithaftenden Person zur Kenntnis gebracht wird, beginnt die Frist neu zu laufen (Art. 120 Abs. 3 lit. a DBG; Urteile 2C_1098/2014 / 2C_1099/2014 vom 1. Dezember 2015 E. 5.1; 2C_58/2015 / 2C_59/2015 vom 23. Oktober 2015 E. 6.2, in: RDAF 2015 II S. 576). Im öffentlichen Recht ist die Verjährung von Amtes wegen zu berücksichtigen (BGE 138 II 169 E. 3.1 und 3.2 S. 170 f.).
3.2.2 Aus der Souveränität der Kantone (Art. 3 BV) fliesst, dass auch im Bereich der harmonisierten Steuern einzig die örtlich und sachlich kompetente Veranlagungsbehörde eine verjährungsunterbrechende "Amtshandlung" im Sinne von Art. 47 Abs. 1 StHG vornehmen kann. Die Befugnis, individuell-konkrete Anordnungen zu erlassen ("Verfügungsbefugnis") ist einer von mehreren Aspekten der umfassenden Verwaltungsbefugnis, die ihrerseits auf der territorialen Zuständigkeit gründet. Die Rechtsanwendungsbefugnis steht ausschliesslich der örtlich, sachlich und funktionell zuständigen Verwaltungsbehörde zu (TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 28 N. 19). Daher muss es einem Drittkanton beispielsweise auch versagt sein, Rulingauskünfte zu erteilen, welche die in einem andern Kanton vorzunehmende Veranlagung betreffen (BGE 138 II 545 E. 2.1 S. 547).
3.2.3 In der grossen Zahl der harmonisierungsrechtlichen Veranlagungen stellt diese Kompetenzausscheidung keinerlei Schwierigkeiten, zumal sie aufgrund des interkantonalen Steuerrechts (Art. 127 Abs. 3 BV) langer Praxis entspricht. In der vorliegenden Konstellation ergibt sich jedoch eine Besonderheit. Gestützt auf Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG 2000 (bzw. nunmehr Art. 4b Abs. 1 Satz 2 StHG 2013) sind Kapitalleistungen aus Vorsorge (Art. 11 Abs. 3 StHG 1990) seit dem 1. Januar 2001 im Fälligkeitskanton zu erfassen. Liegt eine Wegzugskonstellation vor, bietet dies beträchtliche praktische Schwierigkeiten. Gemäss Art. 42 Abs. 1 StHG muss die steuerpflichtige Person zwar alles tun, um eine vollständige und richtige Veranlagung zu ermöglichen. Dazu zählt fraglos auch das Einreichen der Steuererklärung, wenngleich diese Pflicht unerwähnt bleibt (MARTIN ZWEIFEL, in: Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern [...], Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/1, Zweifel/ Athanas [Hrsg.], 2. Aufl. 2002, N. 17 zu Art. 42 StHG). Adressat der Steuererklärung ist im Fall einer Kapitalleistung aus Vorsorge freilich der Kanton der persönlichen Zugehörigkeit (und nicht etwa der Fälligkeitskanton, würde dies doch eine entsprechende gesetzliche Grundlage voraussetzen). Mit andern Worten erfährt der Wegzugskanton nur "über Umwege" von der Kapitalleistung. Anders als im Fall der üblichen Anknüpfungspunkte, die eine Steuerpflicht aufgrund wirtschaftlicher Zugehörigkeit begründen (Geschäftsbetriebe, Betriebsstätten, Grundstücke; Art. 4 Abs. 1 StHG) fehlt im Fall von Kapitalleistungen aus Vorsorge jede Anknüpfung, aufgrund deren der Fälligkeitskanton von der Kapitalleistung erfahren könnte.
3.2.4 Hauptsächliches Informationsmittel des Wegzugskantons ist daher die Benachrichtigung durch den Zuzugskanton bzw. Kanton der persönlichen Zugehörigkeit (Art. 111 Abs. 1 DBG bzw. hier: Art. 39 Abs. 2 StHG). Sie ist Ausdruck einer bereichsspezifischen bundesstaatlichen Treuepflicht unter den Kantonen (Art. 44 Abs. 2 BV; Urteil 2C_817/2014 vom 25. August 2015 E. 4.4.3, in: ASA 84 S. 331 zum interkantonalen Steuerrecht). Danach hat die Veranlagungsbehörde des Wohnsitz- oder des Sitzkantons den Steuerbehörden der anderen Kantone ihre Steuerveranlagung - einschliesslich der interkantonalen Steuerausscheidung und etwaiger Abweichungen gegenüber der Steuererklärung - kostenlos mitzuteilen (so namentlich Art. 2 Abs. 3 der Verordnung vom 9. März 2001 über die Anwendung des Steuerharmonisierungsgesetzes im interkantonalen Verhältnis [SR 642.141]). Wenn praxisgemäss gilt, dass dem Hauptsteuerdomizil (bzw. Zuzugskanton) "faktisch eine Führungsrolle zukommt" (BGE 139 I 64 E. 3.6 S. 71 f.; ZWEIFEL, a.a.O., N. 29 zu Art. 39 StHG), so trifft dies in den Fällen von Art. 105 Abs. 4 DBG einerseits und Art. 68 Abs. 1 Satz 2 StHG 2000 (bzw. nunmehr Art. 4b Abs. 1 Satz 2 StHG 2013) anderseits umso stärker zu. Sobald der Zuzugskanton bzw. Kanton der persönlichen Zugehörigkeit von einer andernorts zu erfassenden Kapitalleistung aus Vorsorge erfährt, hat er den Fälligkeitskanton ungefragt ins Bild zu setzen, sodass dieser veranlagend tätig werden kann.
3.2.5 Aus dieser Konzeption - zwingendes Zusammenwirken von Kanton der persönlichen Zugehörigkeit und Fälligkeitskanton - folgt, dass zumindest im Fall von Kapitalleistungen aus Vorsorge von einer "einheitlichen" Vorgehensweise auszugehen ist. Das Bundesrecht würde vereitelt, wollte man die Handlungen des Kantons der persönlichen Zugehörigkeit in dieser besonderen Konstellation nicht als Bestandteil der Veranlagungstätigkeit des Fälligkeitskantons betrachten. Da der Kanton der persönlichen Zugehörigkeit unter Umständen erst spät - kurz vor Eintritt der Veranlagungsverjährung - von der Kapitalleistung aus Vorsorge erfährt, könnte der Steueranspruch verjähren, ohne dass der Fälligkeitskanton überhaupt etwas hätte vorkehren können. Dies ist nicht die Meinung des einheitlichen Steuerraumes Schweiz (Art. 129 Abs. 1 BV; dazu Urteile 2C_404/ 2013 vom 2. Mai 2014 E. 3.3.3, in: ASA 83 S. 52 und 250, RDAF 2014 II S. 513, StE 2014 A 24.43.1 Nr. 25; 2C_337/2012 vom 19. Dezember 2012 E. 3.5 mit Hinweisen, in: RDAF 2013 II S. 350, StE 2013 B 42.38 Nr. 36, StR 68/2013 S. 368).
3.3
3.3.1 Die Bemerkung des Kantons Zug in den Veranlagungsverfügungen vom 11. Juli 2012, worin dieser mit Recht darauf hingewiesen hatte, dass (harmonisierungsrechtlich) die Steuerhoheit beim Kanton Graubünden liege, erfolgte im wohlverstandenen Interesse des Fälligkeitskantons. Wenn auch formell als "Unzuständigkeitserklärung" ausgestaltet, diente der Schritt materiell dazu, die Veranlagung im Kanton Graubünden überhaupt erst zu ermöglichen. Verjährungsrechtlich ist ein solches Vorgehen unter den gegebenen Umständen - Kapitalleistung aus Vorsorge im Sinne von Art. 11 Abs. 3 StHG - den "feststellenden" bzw. "geltendmachenden" Amtshandlungen einer zuständigen Veranlagungsbehörde im Sinne von Art. 47 Abs. 1 StHG gleichzusetzen.
3.3.2 Dies führt dazu, dass der Kanton Zug mit seiner "Unzuständigkeitserklärung" vom 11. Juli 2012, die an die Steuerpflichtigen gerichtet war, den Lauf der Verjährung zu unterbrechen vermochte. Die Veranlagungsverfügung des Kantons Graubünden vom 8. April 2014 erfolgte damit rechtzeitig. Die Beschwerde erweist sich daher insoweit als unbegründet, weshalb sie abzuweisen und der angefochtene Entscheid zu bestätigen ist. Nicht entschieden werden muss, ob der Kanton Graubünden zu Recht ein "Nachsteuerverfahren" eröffnete, nicht aber ein ordentliches Veranlagungsverfahren durchführte. Im Ergebnis ist dies von keiner Bedeutung. (...)
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de
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Art. 3, 5 cpv. 1, art. 42 cpv. 1, art. 127 cpv. 1, art. 128 cpv. 4, art. 164 cpv. 1 lett. d e cpv. 2, art. 182 cpv. 1 e 2, art. 190, art. 196 n. 13 Cost.; art. 38, 160 e 216 cpv. 1 LIFD 1990; art. 68 cpv. 1 LAID 2000. Competenza territoriale per assoggettare all'imposta federale diretta una prestazione in capitale della previdenza, quando il contribuente ha traslocato in un altro Cantone dopo che la prestazione è diventata esigibile. Principio della legalità in diritto fiscale, in particolare dal profilo dei principi della riserva della legge e della densità normativa. Federalismo di esecuzione nell'ambito dell'imposta federale diretta (consid. 2.2.). Distinzione tra ordinanza legale e amministrativa (consid. 2.3). È il Cantone competente per territorio che ha il diritto ma anche l'obbligo di tassare e di percepire l'imposta federale diretta. L'art. 216 cpv. 1 LIFD 1990 incarica il Cantone competente al momento della scadenza di procedere alla tassazione speciale delle prestazioni in capitale della previdenza. L'ordinanza amministrativa dell'AFC, secondo cui la competenza incomberebbe al Cantone di domicilio in caso di trasloco, viola il diritto federale ed è, di riflesso, inefficace (consid. 2.4).
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it
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-182%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,647
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142 II 197
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142 II 197
Sachverhalt ab Seite 198
A. A.X., née en 1948, est domiciliée à Genève. En 1986, l'intéressée a acheté avec son époux, B.X., en copropriété par moitié, le capital-actions de la société immobilière C. La société était propriétaire d'une villa à D. que les époux X. ont occupée à titre de logement principal avec leurs trois enfants. Le financement a été assuré au moyen de deux emprunts auprès de la banque E. SA, totalisant 3'600'000 fr. En 1993, un nouveau prêt hypothécaire de 3'000'000 fr. a été accordé aux époux X.
En 1996, la banque a dénoncé le prêt au remboursement et a engagé des poursuites. A la suite de restructurations, les créances de la banque E. SA ont été reprises par la banque F. SA. B.X. est décédé en novembre 1999.
Le 13 septembre 2001, A.X. a obtenu un arrangement avec ses créanciers. Aux termes d'une convention signée le même jour, A.X. reconnaissait devoir à la banque F. SA un montant total de 5'353'718 fr. 55. L'intéressée s'engageait à vendre l'immeuble pour un montant de 3'300'000 fr. Le produit de la vente devait être versé à la banque qui procéderait à un premier abandon de créance à hauteur de 1'000'000 fr. Le solde de la dette faisait l'objet d'un deuxième abandon de créance partiel dans les vingt-quatre mois, laissant un solde de 500'000 fr., remboursable selon les moyens de A.X., mais qui devait être définitivement abandonné trois ans après le second.
Le 8 août 2003, l'Administration fiscale du canton de Genève (ci-après: l'Administration fiscale cantonale) a notifié à A.X. les bordereaux pour l'impôt fédéral direct (IFD) et les impôts cantonaux et communaux (ICC) pour la période fiscale de 2001. Le 5 septembre 2003, l'intéressée a formé réclamation contre les bordereaux précités, au motif que l'intégralité des intérêts hypothécaires n'en avait pas été déduite. Elle a également joint une copie de la convention conclue avec la banque.
Le 26 mai 2004, l'Administration fiscale cantonale a informé A.X. qu'elle entendait rectifier la décision de taxation 2001 en sa défaveur, en ajoutant aux revenus déclarés par celle-ci un montant de 1'000'000 fr. correspondant à la créance abandonnée par la banque en 2001. L'intéressée a sollicité de l'Administration fiscale cantonale qu'elle revoie sa position, faisant valoir que le montant de l'abandon de créance outrepassait largement sa capacité contributive.
Le 17 décembre 2010, à la suite d'une période de suspension de la procédure, l'Administration fiscale cantonale a rejeté la réclamation formée par A.X. le 5 septembre 2003 et a rectifié les bordereaux d'impôt IFD et ICC 2001 de la contribuable en sa défaveur, ajoutant 1'000'000 fr. au revenu imposable pour cette période. Ainsi, pour la période fiscale de 2001, l'impôt fédéral direct a été arrêté à 141'599 fr. 50 sur la base d'un revenu imposable de 1'231'300 fr. Quant à l'impôt cantonal et communal, il a été arrêté à 372'548 fr. 15 sur la base d'un revenu imposable de 1'231'368 fr. et d'une fortune nulle.
Le 19 janvier 2011, A.X. a recouru contre ces décisions sur réclamation auprès du Tribunal administratif de première instance de la République et canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif) qui, par jugement du 5 décembre 2011, a partiellement admis le recours. Sur recours d'A.X. auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de justice), ce jugement a été annulé par arrêt du 5 mars 2013, en raison de la composition irrégulière du Tribunal administratif. La cause a été renvoyée à l'autorité précédente pour qu'elle statue à nouveau.
B. Par jugement du 19 juin 2013, statuant dans une nouvelle composition, le Tribunal administratif a annulé le bordereau de droits d'enregistrement du 10 décembre 2008 et a confirmé les bordereaux rectificatifs ICC et IFD du 17 décembre 2010.
Par arrêt du 26 août 2014, la Cour de justice a rejeté le recours interjeté par A.X. contre ce jugement.
C. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.X. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 26 août 2014 tant en ce qui concerne l'IFD que l'ICC et de renvoyer la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision.
D. Après avoir délibéré en séance publique le 17 mars 2016, la Cour de céans a rejeté le recours, dans la mesure où il était recevable, tant concernant l'IFD que l'ICC.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
II. Impôt fédéral direct
5. La recourante conteste en premier lieu la qualification comme revenu imposable au sens de l'art. 16 al. 1 LIFD (RS 642.11) de l'abandon de créance dont elle a bénéficié.
5.1 L'art. 16 al. 1 LIFD pose le principe selon lequel sont imposables "tous les revenus du contribuable, qu'ils soient uniques ou périodiques". Selon la jurisprudence, l'abandon d'une créance bancaire en faveur d'un client débiteur est fiscalement considéré comme un revenu pour ce dernier et non comme un don (cf. arrêt 2C_120/2008 / 2C_121/2008 du 13 août 2008 consid. 2.2, in RDAF 2009 II p. 34; voir aussi ATF 140 II 353 consid. 2.2 p. 355; ATF 115 Ib 269 consid. 4b p. 272; arrêts 2C_276/2014 du 22 janvier 2015 consid. 4.3.3; 2C_931/2013 du 6 septembre 2014 consid. 2.1; 2C_104/2013 du 27 septembre 2013, in ASA 82 p. 307; 2C_224/2008 / 2C_225/2008 / 2C_226/2008 du 1er avril 2009 consid. 2.2, in RDAF 2009 II p. 555; 2A.321/1997 du 23 septembre 1999). Dans la mesure où la dette est commerciale, la remise sera traitée en tant que revenu provenant d'une activité lucrative indépendante au sens de l'art. 18 LIFD (arrêt 2C_120/2008 précité, consid. 2.2 et les références citées, notamment arrêt H 162/05 du 28 décembre 2006 consid. 3.1 et 3.2, non publiés in ATF 133 V 105). Si la dette remise est privée, il s'agit, selon la théorie de l'accroissement de la fortune nette, d'un revenu imposable en vertu de la clause générale de l'art. 16 al. 1 LIFD (cf. arrêts 2C_276/2010 du 19 octobre 2010 consid. 3.2; 2C_120/2008 précité, consid. 2.2).
5.2 En l'occurrence, par convention du 13 septembre 2001, la recourante a reconnu devoir à la banque un montant de 5'353'718 fr. 55. Afin d'assainir son endettement envers la banque, la recourante s'est engagée à lui verser le solde de la vente de sa villa, soit 3'300'000 fr. Cela fait, il était convenu que la banque procéderait à un premier abandon de créance à hauteur de 1'000'000 fr. Comme l'a constaté à juste titre l'instance précédente, cet abandon de créance a entraîné la diminution de la dette de la recourante vis-à-vis du créancier hypothécaire, sans contre-partie de sa part. L'abandon de créance consenti par la banque constitue un élément du revenu de la recourante et tombe ainsi sous le coup de l'art. 16 al. 1 LIFD.
5.3 La recourante conteste ce raisonnement. Elle soutient que, compte tenu de sa situation financière obérée, la créance litigieuse devait être considérée comme étant sans valeur et qu'à ce titre, elle ne saurait être imposée comme revenu. Se fondant sur l'arrêt 2C_276/2010 du 19 octobre 2010, la recourante distingue la valeur nominale de la valeur effective de la créance abandonnée. Constatant que, selon cette jurisprudence, la remise d'une dette commerciale est imposée à sa valeur nominale, la recourante en déduit, a contrario, que la remise d'une dette privée devrait être imposée selon la "valeur résiduelle de la créance à l'aune de la solvabilité du débiteur". D'après l'intéressée, la différence de traitement entre les deux situations serait justifiée par le fait que, contrairement au débiteur d'une dette privée, le contribuable indépendant est imposé uniquement sur son bénéfice commercial et, qu'à ce titre, il a droit aux déductions prévues pour les indépendants aux art. 27-31 LIFD.
5.4 Une telle position ne saurait être suivie. Quoi qu'en dise la recourante, l'abandon de créance consenti par la banque a permis à l'intéressée de réduire ses dettes de 1'000'000 fr. En diminuant son passif, elle s'est enrichie à concurrence du même montant. L'amélioration de sa situation financière doit ainsi être prise en compte dans le cadre de son imposition.
L'arrêt 2C_276/2010 dont se prévaut la recourante ne lui est d'aucun secours. Il se rapporte uniquement à la situation dans laquelle le contribuable a contracté une dette commerciale. L'arrêt n'autorise pas à conclure, par un raisonnement a contrario, que la valeur d'une créance privée varie en fonction de la situation financière du débiteur. S'ajoute à cela que si la théorie de l'accroissement net du patrimoine est plus facile à mettre en oeuvre s'agissant des personnes physiques qui exercent une activité indépendante dans la mesure où une comptabilité régulière est tenue, elle reste néanmoins praticable pour les personnes physiques qui n'exploitent pas une entreprise astreinte à tenir des livres. En effet, s'agissant de la fortune commerciale, le résultat ne peut être déterminé qu'après avoir évalué les actifs et passifs à la fin d'une période comptable, alors que dans le domaine privé, les augmentations réelles de la fortune font l'objet d'un examen continu. Dans la mesure où - à l'exception de la fortune immobilière - la valeur d'usage des éléments de la fortune utilisés pour les besoins propres n'est pas prise en considération, il va de soi qu'il n'est pas non plus tenu compte des pertes de valeur correspondantes (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 7e éd. 2016, p. 206 et les références citées). Ainsi, même lorsque la dette remise est privée, les exceptions au principe de la théorie de l'accroissement net du patrimoine doivent trouver leur fondement dans une exonération légale expresse (cf. par exemple: art. 16 al. 3 LIFD). Or, la recourante n'indique pas sur quelle base légale elle fonde son raisonnement et on n'en décèle du reste aucune. L'application de l'art. 16 al. 1 LIFD n'est à cet égard nullement subordonnée à la condition de la solvabilité du débiteur.
La situation financière obérée du contribuable ne constitue pas non plus un motif d'exonération au sens de l'art. 24 LIFD. Il existe, pour tenir compte de cet élément, la possibilité pour le contribuable de solliciter une remise d'impôt pour atténuer une charge fiscale trop lourde (cf. art. 167 LIFD). La question d'une remise éventuelle ne fait cependant pas l'objet du présent litige (cf., néanmoins, consid. 6.3 infra).
5.5 La recourante se prévaut en outre de l'arrêt 2C_120/2008 du 13 août 2008 (in RDAF 2009 II p. 34). D'après elle, l'abandon d'une créance dépourvue de valeur ("non-valeur") ne constituerait pas un revenu pour le débiteur. Le principe de la capacité contributive (art. 127 al. 2 Cst.; pour la définition de ce principe, cf. consid. 6 infra) commanderait de ne pas imposer l'abandon d'une telle créance.
5.5.1 Dans l'arrêt 2C_120/2008 précité, qui concernait un abandon de créance de 1'554'526 fr. d'une banque en faveur de son débiteur, le Tribunal fédéral a, en premier lieu, confirmé que cet abandon de créance devait être traité comme un revenu au sens de l'art. 16 al. 1 LIFD (consid. 2.1; voir aussi le présent arrêt, au consid. 5.2 supra). En deuxième lieu, le Tribunal fédéral a écarté l'argument défendu par le recourant dans cette cause selon lequel l'abandon de créance constituerait un gain en capital privé exonéré de l'impôt (consid. 2.3 et 3.2; voir aussi le présent arrêt, au consid. 5.6 infra). En troisième et dernier lieu, le Tribunal fédéral a abordé la question de la valeur de la créance que la banque avait abandonnée en faveur de son débiteur (arrêt 2C_120/2008 du 13 août 2008 consid. 3.1). A ce titre, la Cour de céans a pris acte de ce que les recourants ne remettaient pas en cause l'ampleur du revenu pris en compte au titre de l'impôt; il n'y avait, par conséquent (interdiction de la reformatio in pejus), pas lieu d'examiner le point soulevé par l'autorité fiscale cantonale, dans ses observations sur recours, de savoir s'il ne fallait pas imposer la totalité de la valeur nominale de la créance abandonnée, c'est-à-dire sans tenir compte - comme cela avait été fait in casu par les autorités fiscales - de la solvabilité ("Bonität") du débiteur (cf. arrêt 2C_120/ 2008 précité, let. B et consid. 3.1). Quoi qu'il en fût, on pouvait retenir que la solution pratiquée dans le cas d'espèce paraissait tout à fait défendable au regard du principe de réalisation du revenu, l'alternative revenant, par exemple, à considérer comme revenu imposable le montant complet de la créance d'impôt abandonnée (consid. 3.1). Quant au principe de la capacité contributive (art. 127 al. 2 Cst.), il avait été dûment pris en considération dans la mesure où les autorités fiscales n'avaient tenu compte de l'abandon de créance que dans la mesure où la créance avait conservé sa valeur ou une certaine valeur (consid. 3.5).
5.5.2 Certes, de par sa formulation, le considérant 3.1 in fine de l'arrêt 2C_120/2008 précité pourrait laisser sous-entendre qu'il serait permis à l'autorité fiscale de ne pas imposer la différence entre, d'une part, la valeur nominale d'une dette contractée et, d'autre part, sa valeur effective depuis la perspective du créancier. Force est toutefois de considérer que, dans l'arrêt en question, le Tribunal fédéral s'était expressément interdit de trancher le point de savoir s'il n'aurait pas en réalité incombé aux autorités cantonales d'imposer la créance abandonnée à hauteur de sa valeur nominale, en d'autres termes, si c'est à bon droit que les autorités fiscales cantonales avaient décidé d'imposer comme revenu la créance abandonnée en lui conférant une valeur effective inférieure à celle de la créance nominale en partant de la perspective du créancier. En conséquence, la phrase figurant au consid. 3.1 concernant le caractère défendable de la solution cantonale au regard du principe de réalisation du revenu devait être comprise comme revêtant la forme d'un simple obiter dictum, dépourvu de toute valeur de précédent, à l'instar d'ailleurs du consid. 3.5 in fine, au titre duquel la Cour de céans s'était contentée de constater que la pratique cantonale conduisait quant à son résultat à tenir suffisamment compte de la capacité contributive du débiteur.
5.5.3 S'il est exact que, de façon générale, la valeur d'une créance se définit du point de vue du créancier et non de celui du débiteur, déterminer si l'abandon de créance accroît ou non la capacité économique du débiteur ne dépend en revanche pas de la question de savoir si le créancier pourra un jour recouvrer sa créance en engageant des poursuites ou si celle-ci revêt (encore), à ce titre, une certaine valeur effective pour lui. En d'autres termes, la prise en considération par le créancier de la solvabilité ou non de son débiteur pour qualifier tout ou partie de sa créance de non-valeur n'est pas pertinente par rapport à la question de l'imposition de l'abandon de créance consenti en faveur dudit débiteur. Il est au contraire décisif d'établir, dans la perspective du débiteur, si l'abandon de créance en sa faveur élargit la marge de manoeuvre financière dont il dispose; ce, peu importe quel avait été l'état antérieur de sa fortune, respectivement à combien s'élèvent ses éventuelles dettes. Or, en toute hypothèse, l'abandon de créance par le créancier a pour effet d'améliorer la situation économique de son débiteur. Il s'ensuit que la clause générale figurant à l'art. 16 al. 1 LIFD s'avère, de par sa systématique, conforme au principe de l'imposition du revenu global net dans le domaine de l'impôt sur le revenu des personnes physiques (cf. ATF 140 II 157 consid. 7.4 p. 162; ATF 139 II 363 consid. 2.2 p. 367; ATF 133 I 206 consid. 8.2 p. 222 s.) et qu'elle concrétise, de pair avec l'institution de la remise d'impôt traitée ci-après (consid. 6 infra), le principe constitutionnel de l'imposition selon la capacité économique.
5.5.4 Il suit de ce qui précède que c'est à juste titre que la Cour de justice a considéré que l'abandon de créance devait être imposé comme un revenu en application de l'art. 16 al. 1 LIFD.
5.6 Reste à déterminer si l'abandon de créance consenti par la banque peut être qualifié de gain en capital privé au sens de l'art. 16 al. 3 LIFD.
D'après cette disposition, les gains en capital réalisés lors de l'aliénation d'éléments de la fortune privée ne sont pas imposables. L'exonération des gains en capital privés est une exception au principe de l'imposition d'après la capacité contributive (art. 127 al. 2 Cst.), concrétisé par le principe de l'accroissement net du patrimoine. Cette exception a été voulue par le législateur, notamment pour des motifs d'économie de procédure (ATF 114 Ia 221 consid. 5c p. 230 s.), mais doit être appliquée avec retenue (cf. ATF 115 Ib 238 consid. 4 p. 243). Dans un système caractérisé par un impôt général sur le revenu, les exceptions doivent être interprétées restrictivement (ATF 139 II 367 consid. 2.2 p. 367).
Comme il a été vu (cf. consid. 5.5.1 supra), le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de nier l'existence d'un gain en capital en cas d'abandon de créance de la part d'une banque en faveur d'un client privé (cf. arrêt 2C_120/2008 précité, consid. 2.3). Cette jurisprudence doit être confirmée à cet égard. L'aliénation implique en principe une diminution de la substance. La condition sine qua non du gain en capital exonéré est par conséquent l'aliénation intégrale ou partielle de droits réels ou personnels. Ceux-ci quittent la propriété de l'aliénateur, ce qui réduit temporairement sa substance jusqu'à la réception de la contre-prestation (cf. ATF 139 II 363 consid. 2.3 p. 367; cf. aussi ATF 141 II 326 consid. 7 p. 335 ss). Or, dans le cas d'un abandon de créance, force est de constater que l'existence d'une aliénation fait défaut. On ne décèle du reste aucun acte de la part de l'aliénateur, l'abandon étant le seul fait du créancier.
Il s'ensuit que la créance abandonnée ne saurait être qualifiée de gain en capital au sens de l'art. 16 al. 3 LIFD.
6. Invoquant l'art. 127 al. 2 Cst., la recourante se plaint de la violation du principe de l'imposition selon sa capacité contributive.
6.1 D'après le principe d'imposition selon la capacité économique de l'art. 127 al. 2 Cst., toute personne doit contribuer à la couverture des dépenses publiques, compte tenu de sa situation personnelle et en proportion de ses moyens; la charge fiscale doit être adaptée à la substance économique à la disposition du contribuable (ATF 140 II 157 consid. 7.1 p. 160 ss; ATF 133 I 206 consid. 6 et 7 p. 215 ss; ATF 99 Ia 638 consid. 9 p. 652 s.; KATHRIN KLETT, Der Gleichheitssatz im Steuerrecht, RDS 111/1992 II p. 92 s.). Les principes de l'art. 127 Cst., qui constituent une reprise des développements de la doctrine et de la jurisprudence concernant le droit à l'égalité tiré de l'art. 4 aCst., sont des droits fondamentaux au même titre que le droit général à l'égalité (art. 8 Cst.; HERTIG RANDALL/CHATTON, Les droits sociaux en Suisse, in Social Rights as Fundamental Rights, Krzysztof Wojtyczek [éd.], 2016, p. 383 ss, 460 s.).
6.2 Au consid. 5.5 du présent arrêt (cf. supra), la Cour de céans a précisé que c'est le propre de l'institution juridique de l'abandon de créance d'améliorer la situation économique du débiteur, au travers d'une diminution de son passif, de sorte que cette opération doit en principe être traitée sous l'angle de l'art. 16 al. 1 LIFD. La clause générale de l'art. 16 al. 1 LIFD a du reste été adoptée par le législateur dans le but de concrétiser le principe de l'imposition selon la capacité économique et constitue partant l'expression légale du principe de l'imposition du revenu global net dans le domaine de l'imposition du revenu des personnes physiques (cf. ATF 140 II 157 consid. 7.4 p. 162; ATF 139 II 363 consid. 2.2 p. 367; ATF 133 I 206 consid. 8.2 p. 222 s.).
6.3 Cela dit, on ne saurait perdre de vue que si l'abandon de créance augmente la capacité économique du débiteur et entre donc en considération au regard de la théorie de l'accroissement net du patrimoine, il n'accroît en revanche pas simultanément les liquidités dont dispose ce dernier. En effet, à mesure des moyens financiers - issus de ses revenus, de sa fortune ou d'autres sources - à sa disposition, le contribuable est susceptible de ne pas pouvoir faire face à la charge fiscale découlant de l'abandon de créance obtenu.
Afin d'éviter, entre autres dans une telle constellation, les conséquences trop rigoureuses pour des contribuables tombés dans le dénuement, la loi prévoit la possibilité de demander une remise totale ou partielle des impôts normalement dus (cf. art. 167 LIFD). Une telle situation peut se présenter notamment lorsque le paiement de l'entier du montant dû représenterait pour le contribuable un sacrifice disproportionné par rapport à sa capacité financière. Le système fiscal aménagé par le législateur fédéral est ainsi parfaitement compatible avec les principes découlant de l'art. 127 al. 2 Cst., puisqu'il concrétise le principe de l'imposition selon la capacité économique tout en permettant, à des conditions particulières, de tenir compte de la situation personnelle du contribuable (cf. ATF 140 II 157 consid. 7.3 p. 161 s.). Etant donné que l'abandon de créance a été imposé en application des principes susmentionnés, le grief tiré de la violation du principe de l'imposition selon la capacité économique doit être écarté.
6.4 Il s'ensuit que le recours devra être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, en ce qui concerne l'IFD. (...)
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fr
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Art. 127 Abs. 2 BV; Art. 16 Abs. 1 und 3 sowie Art. 167 DBG. Forderungsverzicht; Einkommenszufluss; Kapitalgewinn; Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit; Steuererlass. Der Forderungsverzicht einer Bank zugunsten eines privaten Schuldners stellt für diesen steuerbares Einkommen (Verminderung der Passiven) i.S.v. Art. 16 Abs. 1 DBG dar (E. 5.1-5.4). Ob der Forderungsverzicht die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit des Schuldners verbessert oder nicht, hängt nicht davon ab, ob die Schuld aus der Sicht des Gläubigers noch einen effektiven Wert hat. Steuerrechtlich massgebend ist die Perspektive des Schuldners (E. 5.5). Der Forderungsverzicht kann nicht als privater Kapitalgewinn nach Art. 16 Abs. 3 DBG qualifiziert werden (E. 5.6). Art. 16 Abs. 1 DBG entspricht dem Prinzip der Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit, welches auch dem Steuererlass zugrunde liegt (E. 6).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-197%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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142 II 197
Sachverhalt ab Seite 198
A. A.X., née en 1948, est domiciliée à Genève. En 1986, l'intéressée a acheté avec son époux, B.X., en copropriété par moitié, le capital-actions de la société immobilière C. La société était propriétaire d'une villa à D. que les époux X. ont occupée à titre de logement principal avec leurs trois enfants. Le financement a été assuré au moyen de deux emprunts auprès de la banque E. SA, totalisant 3'600'000 fr. En 1993, un nouveau prêt hypothécaire de 3'000'000 fr. a été accordé aux époux X.
En 1996, la banque a dénoncé le prêt au remboursement et a engagé des poursuites. A la suite de restructurations, les créances de la banque E. SA ont été reprises par la banque F. SA. B.X. est décédé en novembre 1999.
Le 13 septembre 2001, A.X. a obtenu un arrangement avec ses créanciers. Aux termes d'une convention signée le même jour, A.X. reconnaissait devoir à la banque F. SA un montant total de 5'353'718 fr. 55. L'intéressée s'engageait à vendre l'immeuble pour un montant de 3'300'000 fr. Le produit de la vente devait être versé à la banque qui procéderait à un premier abandon de créance à hauteur de 1'000'000 fr. Le solde de la dette faisait l'objet d'un deuxième abandon de créance partiel dans les vingt-quatre mois, laissant un solde de 500'000 fr., remboursable selon les moyens de A.X., mais qui devait être définitivement abandonné trois ans après le second.
Le 8 août 2003, l'Administration fiscale du canton de Genève (ci-après: l'Administration fiscale cantonale) a notifié à A.X. les bordereaux pour l'impôt fédéral direct (IFD) et les impôts cantonaux et communaux (ICC) pour la période fiscale de 2001. Le 5 septembre 2003, l'intéressée a formé réclamation contre les bordereaux précités, au motif que l'intégralité des intérêts hypothécaires n'en avait pas été déduite. Elle a également joint une copie de la convention conclue avec la banque.
Le 26 mai 2004, l'Administration fiscale cantonale a informé A.X. qu'elle entendait rectifier la décision de taxation 2001 en sa défaveur, en ajoutant aux revenus déclarés par celle-ci un montant de 1'000'000 fr. correspondant à la créance abandonnée par la banque en 2001. L'intéressée a sollicité de l'Administration fiscale cantonale qu'elle revoie sa position, faisant valoir que le montant de l'abandon de créance outrepassait largement sa capacité contributive.
Le 17 décembre 2010, à la suite d'une période de suspension de la procédure, l'Administration fiscale cantonale a rejeté la réclamation formée par A.X. le 5 septembre 2003 et a rectifié les bordereaux d'impôt IFD et ICC 2001 de la contribuable en sa défaveur, ajoutant 1'000'000 fr. au revenu imposable pour cette période. Ainsi, pour la période fiscale de 2001, l'impôt fédéral direct a été arrêté à 141'599 fr. 50 sur la base d'un revenu imposable de 1'231'300 fr. Quant à l'impôt cantonal et communal, il a été arrêté à 372'548 fr. 15 sur la base d'un revenu imposable de 1'231'368 fr. et d'une fortune nulle.
Le 19 janvier 2011, A.X. a recouru contre ces décisions sur réclamation auprès du Tribunal administratif de première instance de la République et canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif) qui, par jugement du 5 décembre 2011, a partiellement admis le recours. Sur recours d'A.X. auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de justice), ce jugement a été annulé par arrêt du 5 mars 2013, en raison de la composition irrégulière du Tribunal administratif. La cause a été renvoyée à l'autorité précédente pour qu'elle statue à nouveau.
B. Par jugement du 19 juin 2013, statuant dans une nouvelle composition, le Tribunal administratif a annulé le bordereau de droits d'enregistrement du 10 décembre 2008 et a confirmé les bordereaux rectificatifs ICC et IFD du 17 décembre 2010.
Par arrêt du 26 août 2014, la Cour de justice a rejeté le recours interjeté par A.X. contre ce jugement.
C. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.X. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 26 août 2014 tant en ce qui concerne l'IFD que l'ICC et de renvoyer la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision.
D. Après avoir délibéré en séance publique le 17 mars 2016, la Cour de céans a rejeté le recours, dans la mesure où il était recevable, tant concernant l'IFD que l'ICC.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
II. Impôt fédéral direct
5. La recourante conteste en premier lieu la qualification comme revenu imposable au sens de l'art. 16 al. 1 LIFD (RS 642.11) de l'abandon de créance dont elle a bénéficié.
5.1 L'art. 16 al. 1 LIFD pose le principe selon lequel sont imposables "tous les revenus du contribuable, qu'ils soient uniques ou périodiques". Selon la jurisprudence, l'abandon d'une créance bancaire en faveur d'un client débiteur est fiscalement considéré comme un revenu pour ce dernier et non comme un don (cf. arrêt 2C_120/2008 / 2C_121/2008 du 13 août 2008 consid. 2.2, in RDAF 2009 II p. 34; voir aussi ATF 140 II 353 consid. 2.2 p. 355; ATF 115 Ib 269 consid. 4b p. 272; arrêts 2C_276/2014 du 22 janvier 2015 consid. 4.3.3; 2C_931/2013 du 6 septembre 2014 consid. 2.1; 2C_104/2013 du 27 septembre 2013, in ASA 82 p. 307; 2C_224/2008 / 2C_225/2008 / 2C_226/2008 du 1er avril 2009 consid. 2.2, in RDAF 2009 II p. 555; 2A.321/1997 du 23 septembre 1999). Dans la mesure où la dette est commerciale, la remise sera traitée en tant que revenu provenant d'une activité lucrative indépendante au sens de l'art. 18 LIFD (arrêt 2C_120/2008 précité, consid. 2.2 et les références citées, notamment arrêt H 162/05 du 28 décembre 2006 consid. 3.1 et 3.2, non publiés in ATF 133 V 105). Si la dette remise est privée, il s'agit, selon la théorie de l'accroissement de la fortune nette, d'un revenu imposable en vertu de la clause générale de l'art. 16 al. 1 LIFD (cf. arrêts 2C_276/2010 du 19 octobre 2010 consid. 3.2; 2C_120/2008 précité, consid. 2.2).
5.2 En l'occurrence, par convention du 13 septembre 2001, la recourante a reconnu devoir à la banque un montant de 5'353'718 fr. 55. Afin d'assainir son endettement envers la banque, la recourante s'est engagée à lui verser le solde de la vente de sa villa, soit 3'300'000 fr. Cela fait, il était convenu que la banque procéderait à un premier abandon de créance à hauteur de 1'000'000 fr. Comme l'a constaté à juste titre l'instance précédente, cet abandon de créance a entraîné la diminution de la dette de la recourante vis-à-vis du créancier hypothécaire, sans contre-partie de sa part. L'abandon de créance consenti par la banque constitue un élément du revenu de la recourante et tombe ainsi sous le coup de l'art. 16 al. 1 LIFD.
5.3 La recourante conteste ce raisonnement. Elle soutient que, compte tenu de sa situation financière obérée, la créance litigieuse devait être considérée comme étant sans valeur et qu'à ce titre, elle ne saurait être imposée comme revenu. Se fondant sur l'arrêt 2C_276/2010 du 19 octobre 2010, la recourante distingue la valeur nominale de la valeur effective de la créance abandonnée. Constatant que, selon cette jurisprudence, la remise d'une dette commerciale est imposée à sa valeur nominale, la recourante en déduit, a contrario, que la remise d'une dette privée devrait être imposée selon la "valeur résiduelle de la créance à l'aune de la solvabilité du débiteur". D'après l'intéressée, la différence de traitement entre les deux situations serait justifiée par le fait que, contrairement au débiteur d'une dette privée, le contribuable indépendant est imposé uniquement sur son bénéfice commercial et, qu'à ce titre, il a droit aux déductions prévues pour les indépendants aux art. 27-31 LIFD.
5.4 Une telle position ne saurait être suivie. Quoi qu'en dise la recourante, l'abandon de créance consenti par la banque a permis à l'intéressée de réduire ses dettes de 1'000'000 fr. En diminuant son passif, elle s'est enrichie à concurrence du même montant. L'amélioration de sa situation financière doit ainsi être prise en compte dans le cadre de son imposition.
L'arrêt 2C_276/2010 dont se prévaut la recourante ne lui est d'aucun secours. Il se rapporte uniquement à la situation dans laquelle le contribuable a contracté une dette commerciale. L'arrêt n'autorise pas à conclure, par un raisonnement a contrario, que la valeur d'une créance privée varie en fonction de la situation financière du débiteur. S'ajoute à cela que si la théorie de l'accroissement net du patrimoine est plus facile à mettre en oeuvre s'agissant des personnes physiques qui exercent une activité indépendante dans la mesure où une comptabilité régulière est tenue, elle reste néanmoins praticable pour les personnes physiques qui n'exploitent pas une entreprise astreinte à tenir des livres. En effet, s'agissant de la fortune commerciale, le résultat ne peut être déterminé qu'après avoir évalué les actifs et passifs à la fin d'une période comptable, alors que dans le domaine privé, les augmentations réelles de la fortune font l'objet d'un examen continu. Dans la mesure où - à l'exception de la fortune immobilière - la valeur d'usage des éléments de la fortune utilisés pour les besoins propres n'est pas prise en considération, il va de soi qu'il n'est pas non plus tenu compte des pertes de valeur correspondantes (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 7e éd. 2016, p. 206 et les références citées). Ainsi, même lorsque la dette remise est privée, les exceptions au principe de la théorie de l'accroissement net du patrimoine doivent trouver leur fondement dans une exonération légale expresse (cf. par exemple: art. 16 al. 3 LIFD). Or, la recourante n'indique pas sur quelle base légale elle fonde son raisonnement et on n'en décèle du reste aucune. L'application de l'art. 16 al. 1 LIFD n'est à cet égard nullement subordonnée à la condition de la solvabilité du débiteur.
La situation financière obérée du contribuable ne constitue pas non plus un motif d'exonération au sens de l'art. 24 LIFD. Il existe, pour tenir compte de cet élément, la possibilité pour le contribuable de solliciter une remise d'impôt pour atténuer une charge fiscale trop lourde (cf. art. 167 LIFD). La question d'une remise éventuelle ne fait cependant pas l'objet du présent litige (cf., néanmoins, consid. 6.3 infra).
5.5 La recourante se prévaut en outre de l'arrêt 2C_120/2008 du 13 août 2008 (in RDAF 2009 II p. 34). D'après elle, l'abandon d'une créance dépourvue de valeur ("non-valeur") ne constituerait pas un revenu pour le débiteur. Le principe de la capacité contributive (art. 127 al. 2 Cst.; pour la définition de ce principe, cf. consid. 6 infra) commanderait de ne pas imposer l'abandon d'une telle créance.
5.5.1 Dans l'arrêt 2C_120/2008 précité, qui concernait un abandon de créance de 1'554'526 fr. d'une banque en faveur de son débiteur, le Tribunal fédéral a, en premier lieu, confirmé que cet abandon de créance devait être traité comme un revenu au sens de l'art. 16 al. 1 LIFD (consid. 2.1; voir aussi le présent arrêt, au consid. 5.2 supra). En deuxième lieu, le Tribunal fédéral a écarté l'argument défendu par le recourant dans cette cause selon lequel l'abandon de créance constituerait un gain en capital privé exonéré de l'impôt (consid. 2.3 et 3.2; voir aussi le présent arrêt, au consid. 5.6 infra). En troisième et dernier lieu, le Tribunal fédéral a abordé la question de la valeur de la créance que la banque avait abandonnée en faveur de son débiteur (arrêt 2C_120/2008 du 13 août 2008 consid. 3.1). A ce titre, la Cour de céans a pris acte de ce que les recourants ne remettaient pas en cause l'ampleur du revenu pris en compte au titre de l'impôt; il n'y avait, par conséquent (interdiction de la reformatio in pejus), pas lieu d'examiner le point soulevé par l'autorité fiscale cantonale, dans ses observations sur recours, de savoir s'il ne fallait pas imposer la totalité de la valeur nominale de la créance abandonnée, c'est-à-dire sans tenir compte - comme cela avait été fait in casu par les autorités fiscales - de la solvabilité ("Bonität") du débiteur (cf. arrêt 2C_120/ 2008 précité, let. B et consid. 3.1). Quoi qu'il en fût, on pouvait retenir que la solution pratiquée dans le cas d'espèce paraissait tout à fait défendable au regard du principe de réalisation du revenu, l'alternative revenant, par exemple, à considérer comme revenu imposable le montant complet de la créance d'impôt abandonnée (consid. 3.1). Quant au principe de la capacité contributive (art. 127 al. 2 Cst.), il avait été dûment pris en considération dans la mesure où les autorités fiscales n'avaient tenu compte de l'abandon de créance que dans la mesure où la créance avait conservé sa valeur ou une certaine valeur (consid. 3.5).
5.5.2 Certes, de par sa formulation, le considérant 3.1 in fine de l'arrêt 2C_120/2008 précité pourrait laisser sous-entendre qu'il serait permis à l'autorité fiscale de ne pas imposer la différence entre, d'une part, la valeur nominale d'une dette contractée et, d'autre part, sa valeur effective depuis la perspective du créancier. Force est toutefois de considérer que, dans l'arrêt en question, le Tribunal fédéral s'était expressément interdit de trancher le point de savoir s'il n'aurait pas en réalité incombé aux autorités cantonales d'imposer la créance abandonnée à hauteur de sa valeur nominale, en d'autres termes, si c'est à bon droit que les autorités fiscales cantonales avaient décidé d'imposer comme revenu la créance abandonnée en lui conférant une valeur effective inférieure à celle de la créance nominale en partant de la perspective du créancier. En conséquence, la phrase figurant au consid. 3.1 concernant le caractère défendable de la solution cantonale au regard du principe de réalisation du revenu devait être comprise comme revêtant la forme d'un simple obiter dictum, dépourvu de toute valeur de précédent, à l'instar d'ailleurs du consid. 3.5 in fine, au titre duquel la Cour de céans s'était contentée de constater que la pratique cantonale conduisait quant à son résultat à tenir suffisamment compte de la capacité contributive du débiteur.
5.5.3 S'il est exact que, de façon générale, la valeur d'une créance se définit du point de vue du créancier et non de celui du débiteur, déterminer si l'abandon de créance accroît ou non la capacité économique du débiteur ne dépend en revanche pas de la question de savoir si le créancier pourra un jour recouvrer sa créance en engageant des poursuites ou si celle-ci revêt (encore), à ce titre, une certaine valeur effective pour lui. En d'autres termes, la prise en considération par le créancier de la solvabilité ou non de son débiteur pour qualifier tout ou partie de sa créance de non-valeur n'est pas pertinente par rapport à la question de l'imposition de l'abandon de créance consenti en faveur dudit débiteur. Il est au contraire décisif d'établir, dans la perspective du débiteur, si l'abandon de créance en sa faveur élargit la marge de manoeuvre financière dont il dispose; ce, peu importe quel avait été l'état antérieur de sa fortune, respectivement à combien s'élèvent ses éventuelles dettes. Or, en toute hypothèse, l'abandon de créance par le créancier a pour effet d'améliorer la situation économique de son débiteur. Il s'ensuit que la clause générale figurant à l'art. 16 al. 1 LIFD s'avère, de par sa systématique, conforme au principe de l'imposition du revenu global net dans le domaine de l'impôt sur le revenu des personnes physiques (cf. ATF 140 II 157 consid. 7.4 p. 162; ATF 139 II 363 consid. 2.2 p. 367; ATF 133 I 206 consid. 8.2 p. 222 s.) et qu'elle concrétise, de pair avec l'institution de la remise d'impôt traitée ci-après (consid. 6 infra), le principe constitutionnel de l'imposition selon la capacité économique.
5.5.4 Il suit de ce qui précède que c'est à juste titre que la Cour de justice a considéré que l'abandon de créance devait être imposé comme un revenu en application de l'art. 16 al. 1 LIFD.
5.6 Reste à déterminer si l'abandon de créance consenti par la banque peut être qualifié de gain en capital privé au sens de l'art. 16 al. 3 LIFD.
D'après cette disposition, les gains en capital réalisés lors de l'aliénation d'éléments de la fortune privée ne sont pas imposables. L'exonération des gains en capital privés est une exception au principe de l'imposition d'après la capacité contributive (art. 127 al. 2 Cst.), concrétisé par le principe de l'accroissement net du patrimoine. Cette exception a été voulue par le législateur, notamment pour des motifs d'économie de procédure (ATF 114 Ia 221 consid. 5c p. 230 s.), mais doit être appliquée avec retenue (cf. ATF 115 Ib 238 consid. 4 p. 243). Dans un système caractérisé par un impôt général sur le revenu, les exceptions doivent être interprétées restrictivement (ATF 139 II 367 consid. 2.2 p. 367).
Comme il a été vu (cf. consid. 5.5.1 supra), le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de nier l'existence d'un gain en capital en cas d'abandon de créance de la part d'une banque en faveur d'un client privé (cf. arrêt 2C_120/2008 précité, consid. 2.3). Cette jurisprudence doit être confirmée à cet égard. L'aliénation implique en principe une diminution de la substance. La condition sine qua non du gain en capital exonéré est par conséquent l'aliénation intégrale ou partielle de droits réels ou personnels. Ceux-ci quittent la propriété de l'aliénateur, ce qui réduit temporairement sa substance jusqu'à la réception de la contre-prestation (cf. ATF 139 II 363 consid. 2.3 p. 367; cf. aussi ATF 141 II 326 consid. 7 p. 335 ss). Or, dans le cas d'un abandon de créance, force est de constater que l'existence d'une aliénation fait défaut. On ne décèle du reste aucun acte de la part de l'aliénateur, l'abandon étant le seul fait du créancier.
Il s'ensuit que la créance abandonnée ne saurait être qualifiée de gain en capital au sens de l'art. 16 al. 3 LIFD.
6. Invoquant l'art. 127 al. 2 Cst., la recourante se plaint de la violation du principe de l'imposition selon sa capacité contributive.
6.1 D'après le principe d'imposition selon la capacité économique de l'art. 127 al. 2 Cst., toute personne doit contribuer à la couverture des dépenses publiques, compte tenu de sa situation personnelle et en proportion de ses moyens; la charge fiscale doit être adaptée à la substance économique à la disposition du contribuable (ATF 140 II 157 consid. 7.1 p. 160 ss; ATF 133 I 206 consid. 6 et 7 p. 215 ss; ATF 99 Ia 638 consid. 9 p. 652 s.; KATHRIN KLETT, Der Gleichheitssatz im Steuerrecht, RDS 111/1992 II p. 92 s.). Les principes de l'art. 127 Cst., qui constituent une reprise des développements de la doctrine et de la jurisprudence concernant le droit à l'égalité tiré de l'art. 4 aCst., sont des droits fondamentaux au même titre que le droit général à l'égalité (art. 8 Cst.; HERTIG RANDALL/CHATTON, Les droits sociaux en Suisse, in Social Rights as Fundamental Rights, Krzysztof Wojtyczek [éd.], 2016, p. 383 ss, 460 s.).
6.2 Au consid. 5.5 du présent arrêt (cf. supra), la Cour de céans a précisé que c'est le propre de l'institution juridique de l'abandon de créance d'améliorer la situation économique du débiteur, au travers d'une diminution de son passif, de sorte que cette opération doit en principe être traitée sous l'angle de l'art. 16 al. 1 LIFD. La clause générale de l'art. 16 al. 1 LIFD a du reste été adoptée par le législateur dans le but de concrétiser le principe de l'imposition selon la capacité économique et constitue partant l'expression légale du principe de l'imposition du revenu global net dans le domaine de l'imposition du revenu des personnes physiques (cf. ATF 140 II 157 consid. 7.4 p. 162; ATF 139 II 363 consid. 2.2 p. 367; ATF 133 I 206 consid. 8.2 p. 222 s.).
6.3 Cela dit, on ne saurait perdre de vue que si l'abandon de créance augmente la capacité économique du débiteur et entre donc en considération au regard de la théorie de l'accroissement net du patrimoine, il n'accroît en revanche pas simultanément les liquidités dont dispose ce dernier. En effet, à mesure des moyens financiers - issus de ses revenus, de sa fortune ou d'autres sources - à sa disposition, le contribuable est susceptible de ne pas pouvoir faire face à la charge fiscale découlant de l'abandon de créance obtenu.
Afin d'éviter, entre autres dans une telle constellation, les conséquences trop rigoureuses pour des contribuables tombés dans le dénuement, la loi prévoit la possibilité de demander une remise totale ou partielle des impôts normalement dus (cf. art. 167 LIFD). Une telle situation peut se présenter notamment lorsque le paiement de l'entier du montant dû représenterait pour le contribuable un sacrifice disproportionné par rapport à sa capacité financière. Le système fiscal aménagé par le législateur fédéral est ainsi parfaitement compatible avec les principes découlant de l'art. 127 al. 2 Cst., puisqu'il concrétise le principe de l'imposition selon la capacité économique tout en permettant, à des conditions particulières, de tenir compte de la situation personnelle du contribuable (cf. ATF 140 II 157 consid. 7.3 p. 161 s.). Etant donné que l'abandon de créance a été imposé en application des principes susmentionnés, le grief tiré de la violation du principe de l'imposition selon la capacité économique doit être écarté.
6.4 Il s'ensuit que le recours devra être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, en ce qui concerne l'IFD. (...)
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Art. 127 al. 2 Cst.; art. 16 al. 1 et 3 et art. 167 LIFD. Abandon de créance; accroissement du revenu; gain en capital; imposition selon la capacité économique; remise de l'impôt. L'abandon de créance consenti par une banque en faveur de son débiteur privé constitue un revenu imposable de celui-ci (diminution de la dette) en vertu de l'art. 16 al. 1 LIFD (consid. 5.1-5.4). Déterminer fiscalement si l'abandon de créance accroît ou non la capacité économique du débiteur ne dépend pas de la question de savoir si la créance revêt encore une valeur effective du point de vue du créancier, mais de la perspective du débiteur (consid. 5.5). La créance abandonnée ne peut être qualifiée de gain en capital (consid. 5.6). L'art. 16 al. 1 LIFD est conforme au principe de l'imposition selon la capacité économique, que concrétise aussi l'institution juridique de la remise de l'impôt (consid. 6).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-197%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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142 II 197
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142 II 197
Sachverhalt ab Seite 198
A. A.X., née en 1948, est domiciliée à Genève. En 1986, l'intéressée a acheté avec son époux, B.X., en copropriété par moitié, le capital-actions de la société immobilière C. La société était propriétaire d'une villa à D. que les époux X. ont occupée à titre de logement principal avec leurs trois enfants. Le financement a été assuré au moyen de deux emprunts auprès de la banque E. SA, totalisant 3'600'000 fr. En 1993, un nouveau prêt hypothécaire de 3'000'000 fr. a été accordé aux époux X.
En 1996, la banque a dénoncé le prêt au remboursement et a engagé des poursuites. A la suite de restructurations, les créances de la banque E. SA ont été reprises par la banque F. SA. B.X. est décédé en novembre 1999.
Le 13 septembre 2001, A.X. a obtenu un arrangement avec ses créanciers. Aux termes d'une convention signée le même jour, A.X. reconnaissait devoir à la banque F. SA un montant total de 5'353'718 fr. 55. L'intéressée s'engageait à vendre l'immeuble pour un montant de 3'300'000 fr. Le produit de la vente devait être versé à la banque qui procéderait à un premier abandon de créance à hauteur de 1'000'000 fr. Le solde de la dette faisait l'objet d'un deuxième abandon de créance partiel dans les vingt-quatre mois, laissant un solde de 500'000 fr., remboursable selon les moyens de A.X., mais qui devait être définitivement abandonné trois ans après le second.
Le 8 août 2003, l'Administration fiscale du canton de Genève (ci-après: l'Administration fiscale cantonale) a notifié à A.X. les bordereaux pour l'impôt fédéral direct (IFD) et les impôts cantonaux et communaux (ICC) pour la période fiscale de 2001. Le 5 septembre 2003, l'intéressée a formé réclamation contre les bordereaux précités, au motif que l'intégralité des intérêts hypothécaires n'en avait pas été déduite. Elle a également joint une copie de la convention conclue avec la banque.
Le 26 mai 2004, l'Administration fiscale cantonale a informé A.X. qu'elle entendait rectifier la décision de taxation 2001 en sa défaveur, en ajoutant aux revenus déclarés par celle-ci un montant de 1'000'000 fr. correspondant à la créance abandonnée par la banque en 2001. L'intéressée a sollicité de l'Administration fiscale cantonale qu'elle revoie sa position, faisant valoir que le montant de l'abandon de créance outrepassait largement sa capacité contributive.
Le 17 décembre 2010, à la suite d'une période de suspension de la procédure, l'Administration fiscale cantonale a rejeté la réclamation formée par A.X. le 5 septembre 2003 et a rectifié les bordereaux d'impôt IFD et ICC 2001 de la contribuable en sa défaveur, ajoutant 1'000'000 fr. au revenu imposable pour cette période. Ainsi, pour la période fiscale de 2001, l'impôt fédéral direct a été arrêté à 141'599 fr. 50 sur la base d'un revenu imposable de 1'231'300 fr. Quant à l'impôt cantonal et communal, il a été arrêté à 372'548 fr. 15 sur la base d'un revenu imposable de 1'231'368 fr. et d'une fortune nulle.
Le 19 janvier 2011, A.X. a recouru contre ces décisions sur réclamation auprès du Tribunal administratif de première instance de la République et canton de Genève (ci-après: le Tribunal administratif) qui, par jugement du 5 décembre 2011, a partiellement admis le recours. Sur recours d'A.X. auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève (ci-après: la Cour de justice), ce jugement a été annulé par arrêt du 5 mars 2013, en raison de la composition irrégulière du Tribunal administratif. La cause a été renvoyée à l'autorité précédente pour qu'elle statue à nouveau.
B. Par jugement du 19 juin 2013, statuant dans une nouvelle composition, le Tribunal administratif a annulé le bordereau de droits d'enregistrement du 10 décembre 2008 et a confirmé les bordereaux rectificatifs ICC et IFD du 17 décembre 2010.
Par arrêt du 26 août 2014, la Cour de justice a rejeté le recours interjeté par A.X. contre ce jugement.
C. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A.X. demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 26 août 2014 tant en ce qui concerne l'IFD que l'ICC et de renvoyer la cause à l'autorité précédente pour nouvelle décision.
D. Après avoir délibéré en séance publique le 17 mars 2016, la Cour de céans a rejeté le recours, dans la mesure où il était recevable, tant concernant l'IFD que l'ICC.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
II. Impôt fédéral direct
5. La recourante conteste en premier lieu la qualification comme revenu imposable au sens de l'art. 16 al. 1 LIFD (RS 642.11) de l'abandon de créance dont elle a bénéficié.
5.1 L'art. 16 al. 1 LIFD pose le principe selon lequel sont imposables "tous les revenus du contribuable, qu'ils soient uniques ou périodiques". Selon la jurisprudence, l'abandon d'une créance bancaire en faveur d'un client débiteur est fiscalement considéré comme un revenu pour ce dernier et non comme un don (cf. arrêt 2C_120/2008 / 2C_121/2008 du 13 août 2008 consid. 2.2, in RDAF 2009 II p. 34; voir aussi ATF 140 II 353 consid. 2.2 p. 355; ATF 115 Ib 269 consid. 4b p. 272; arrêts 2C_276/2014 du 22 janvier 2015 consid. 4.3.3; 2C_931/2013 du 6 septembre 2014 consid. 2.1; 2C_104/2013 du 27 septembre 2013, in ASA 82 p. 307; 2C_224/2008 / 2C_225/2008 / 2C_226/2008 du 1er avril 2009 consid. 2.2, in RDAF 2009 II p. 555; 2A.321/1997 du 23 septembre 1999). Dans la mesure où la dette est commerciale, la remise sera traitée en tant que revenu provenant d'une activité lucrative indépendante au sens de l'art. 18 LIFD (arrêt 2C_120/2008 précité, consid. 2.2 et les références citées, notamment arrêt H 162/05 du 28 décembre 2006 consid. 3.1 et 3.2, non publiés in ATF 133 V 105). Si la dette remise est privée, il s'agit, selon la théorie de l'accroissement de la fortune nette, d'un revenu imposable en vertu de la clause générale de l'art. 16 al. 1 LIFD (cf. arrêts 2C_276/2010 du 19 octobre 2010 consid. 3.2; 2C_120/2008 précité, consid. 2.2).
5.2 En l'occurrence, par convention du 13 septembre 2001, la recourante a reconnu devoir à la banque un montant de 5'353'718 fr. 55. Afin d'assainir son endettement envers la banque, la recourante s'est engagée à lui verser le solde de la vente de sa villa, soit 3'300'000 fr. Cela fait, il était convenu que la banque procéderait à un premier abandon de créance à hauteur de 1'000'000 fr. Comme l'a constaté à juste titre l'instance précédente, cet abandon de créance a entraîné la diminution de la dette de la recourante vis-à-vis du créancier hypothécaire, sans contre-partie de sa part. L'abandon de créance consenti par la banque constitue un élément du revenu de la recourante et tombe ainsi sous le coup de l'art. 16 al. 1 LIFD.
5.3 La recourante conteste ce raisonnement. Elle soutient que, compte tenu de sa situation financière obérée, la créance litigieuse devait être considérée comme étant sans valeur et qu'à ce titre, elle ne saurait être imposée comme revenu. Se fondant sur l'arrêt 2C_276/2010 du 19 octobre 2010, la recourante distingue la valeur nominale de la valeur effective de la créance abandonnée. Constatant que, selon cette jurisprudence, la remise d'une dette commerciale est imposée à sa valeur nominale, la recourante en déduit, a contrario, que la remise d'une dette privée devrait être imposée selon la "valeur résiduelle de la créance à l'aune de la solvabilité du débiteur". D'après l'intéressée, la différence de traitement entre les deux situations serait justifiée par le fait que, contrairement au débiteur d'une dette privée, le contribuable indépendant est imposé uniquement sur son bénéfice commercial et, qu'à ce titre, il a droit aux déductions prévues pour les indépendants aux art. 27-31 LIFD.
5.4 Une telle position ne saurait être suivie. Quoi qu'en dise la recourante, l'abandon de créance consenti par la banque a permis à l'intéressée de réduire ses dettes de 1'000'000 fr. En diminuant son passif, elle s'est enrichie à concurrence du même montant. L'amélioration de sa situation financière doit ainsi être prise en compte dans le cadre de son imposition.
L'arrêt 2C_276/2010 dont se prévaut la recourante ne lui est d'aucun secours. Il se rapporte uniquement à la situation dans laquelle le contribuable a contracté une dette commerciale. L'arrêt n'autorise pas à conclure, par un raisonnement a contrario, que la valeur d'une créance privée varie en fonction de la situation financière du débiteur. S'ajoute à cela que si la théorie de l'accroissement net du patrimoine est plus facile à mettre en oeuvre s'agissant des personnes physiques qui exercent une activité indépendante dans la mesure où une comptabilité régulière est tenue, elle reste néanmoins praticable pour les personnes physiques qui n'exploitent pas une entreprise astreinte à tenir des livres. En effet, s'agissant de la fortune commerciale, le résultat ne peut être déterminé qu'après avoir évalué les actifs et passifs à la fin d'une période comptable, alors que dans le domaine privé, les augmentations réelles de la fortune font l'objet d'un examen continu. Dans la mesure où - à l'exception de la fortune immobilière - la valeur d'usage des éléments de la fortune utilisés pour les besoins propres n'est pas prise en considération, il va de soi qu'il n'est pas non plus tenu compte des pertes de valeur correspondantes (BLUMENSTEIN/LOCHER, System des schweizerischen Steuerrechts, 7e éd. 2016, p. 206 et les références citées). Ainsi, même lorsque la dette remise est privée, les exceptions au principe de la théorie de l'accroissement net du patrimoine doivent trouver leur fondement dans une exonération légale expresse (cf. par exemple: art. 16 al. 3 LIFD). Or, la recourante n'indique pas sur quelle base légale elle fonde son raisonnement et on n'en décèle du reste aucune. L'application de l'art. 16 al. 1 LIFD n'est à cet égard nullement subordonnée à la condition de la solvabilité du débiteur.
La situation financière obérée du contribuable ne constitue pas non plus un motif d'exonération au sens de l'art. 24 LIFD. Il existe, pour tenir compte de cet élément, la possibilité pour le contribuable de solliciter une remise d'impôt pour atténuer une charge fiscale trop lourde (cf. art. 167 LIFD). La question d'une remise éventuelle ne fait cependant pas l'objet du présent litige (cf., néanmoins, consid. 6.3 infra).
5.5 La recourante se prévaut en outre de l'arrêt 2C_120/2008 du 13 août 2008 (in RDAF 2009 II p. 34). D'après elle, l'abandon d'une créance dépourvue de valeur ("non-valeur") ne constituerait pas un revenu pour le débiteur. Le principe de la capacité contributive (art. 127 al. 2 Cst.; pour la définition de ce principe, cf. consid. 6 infra) commanderait de ne pas imposer l'abandon d'une telle créance.
5.5.1 Dans l'arrêt 2C_120/2008 précité, qui concernait un abandon de créance de 1'554'526 fr. d'une banque en faveur de son débiteur, le Tribunal fédéral a, en premier lieu, confirmé que cet abandon de créance devait être traité comme un revenu au sens de l'art. 16 al. 1 LIFD (consid. 2.1; voir aussi le présent arrêt, au consid. 5.2 supra). En deuxième lieu, le Tribunal fédéral a écarté l'argument défendu par le recourant dans cette cause selon lequel l'abandon de créance constituerait un gain en capital privé exonéré de l'impôt (consid. 2.3 et 3.2; voir aussi le présent arrêt, au consid. 5.6 infra). En troisième et dernier lieu, le Tribunal fédéral a abordé la question de la valeur de la créance que la banque avait abandonnée en faveur de son débiteur (arrêt 2C_120/2008 du 13 août 2008 consid. 3.1). A ce titre, la Cour de céans a pris acte de ce que les recourants ne remettaient pas en cause l'ampleur du revenu pris en compte au titre de l'impôt; il n'y avait, par conséquent (interdiction de la reformatio in pejus), pas lieu d'examiner le point soulevé par l'autorité fiscale cantonale, dans ses observations sur recours, de savoir s'il ne fallait pas imposer la totalité de la valeur nominale de la créance abandonnée, c'est-à-dire sans tenir compte - comme cela avait été fait in casu par les autorités fiscales - de la solvabilité ("Bonität") du débiteur (cf. arrêt 2C_120/ 2008 précité, let. B et consid. 3.1). Quoi qu'il en fût, on pouvait retenir que la solution pratiquée dans le cas d'espèce paraissait tout à fait défendable au regard du principe de réalisation du revenu, l'alternative revenant, par exemple, à considérer comme revenu imposable le montant complet de la créance d'impôt abandonnée (consid. 3.1). Quant au principe de la capacité contributive (art. 127 al. 2 Cst.), il avait été dûment pris en considération dans la mesure où les autorités fiscales n'avaient tenu compte de l'abandon de créance que dans la mesure où la créance avait conservé sa valeur ou une certaine valeur (consid. 3.5).
5.5.2 Certes, de par sa formulation, le considérant 3.1 in fine de l'arrêt 2C_120/2008 précité pourrait laisser sous-entendre qu'il serait permis à l'autorité fiscale de ne pas imposer la différence entre, d'une part, la valeur nominale d'une dette contractée et, d'autre part, sa valeur effective depuis la perspective du créancier. Force est toutefois de considérer que, dans l'arrêt en question, le Tribunal fédéral s'était expressément interdit de trancher le point de savoir s'il n'aurait pas en réalité incombé aux autorités cantonales d'imposer la créance abandonnée à hauteur de sa valeur nominale, en d'autres termes, si c'est à bon droit que les autorités fiscales cantonales avaient décidé d'imposer comme revenu la créance abandonnée en lui conférant une valeur effective inférieure à celle de la créance nominale en partant de la perspective du créancier. En conséquence, la phrase figurant au consid. 3.1 concernant le caractère défendable de la solution cantonale au regard du principe de réalisation du revenu devait être comprise comme revêtant la forme d'un simple obiter dictum, dépourvu de toute valeur de précédent, à l'instar d'ailleurs du consid. 3.5 in fine, au titre duquel la Cour de céans s'était contentée de constater que la pratique cantonale conduisait quant à son résultat à tenir suffisamment compte de la capacité contributive du débiteur.
5.5.3 S'il est exact que, de façon générale, la valeur d'une créance se définit du point de vue du créancier et non de celui du débiteur, déterminer si l'abandon de créance accroît ou non la capacité économique du débiteur ne dépend en revanche pas de la question de savoir si le créancier pourra un jour recouvrer sa créance en engageant des poursuites ou si celle-ci revêt (encore), à ce titre, une certaine valeur effective pour lui. En d'autres termes, la prise en considération par le créancier de la solvabilité ou non de son débiteur pour qualifier tout ou partie de sa créance de non-valeur n'est pas pertinente par rapport à la question de l'imposition de l'abandon de créance consenti en faveur dudit débiteur. Il est au contraire décisif d'établir, dans la perspective du débiteur, si l'abandon de créance en sa faveur élargit la marge de manoeuvre financière dont il dispose; ce, peu importe quel avait été l'état antérieur de sa fortune, respectivement à combien s'élèvent ses éventuelles dettes. Or, en toute hypothèse, l'abandon de créance par le créancier a pour effet d'améliorer la situation économique de son débiteur. Il s'ensuit que la clause générale figurant à l'art. 16 al. 1 LIFD s'avère, de par sa systématique, conforme au principe de l'imposition du revenu global net dans le domaine de l'impôt sur le revenu des personnes physiques (cf. ATF 140 II 157 consid. 7.4 p. 162; ATF 139 II 363 consid. 2.2 p. 367; ATF 133 I 206 consid. 8.2 p. 222 s.) et qu'elle concrétise, de pair avec l'institution de la remise d'impôt traitée ci-après (consid. 6 infra), le principe constitutionnel de l'imposition selon la capacité économique.
5.5.4 Il suit de ce qui précède que c'est à juste titre que la Cour de justice a considéré que l'abandon de créance devait être imposé comme un revenu en application de l'art. 16 al. 1 LIFD.
5.6 Reste à déterminer si l'abandon de créance consenti par la banque peut être qualifié de gain en capital privé au sens de l'art. 16 al. 3 LIFD.
D'après cette disposition, les gains en capital réalisés lors de l'aliénation d'éléments de la fortune privée ne sont pas imposables. L'exonération des gains en capital privés est une exception au principe de l'imposition d'après la capacité contributive (art. 127 al. 2 Cst.), concrétisé par le principe de l'accroissement net du patrimoine. Cette exception a été voulue par le législateur, notamment pour des motifs d'économie de procédure (ATF 114 Ia 221 consid. 5c p. 230 s.), mais doit être appliquée avec retenue (cf. ATF 115 Ib 238 consid. 4 p. 243). Dans un système caractérisé par un impôt général sur le revenu, les exceptions doivent être interprétées restrictivement (ATF 139 II 367 consid. 2.2 p. 367).
Comme il a été vu (cf. consid. 5.5.1 supra), le Tribunal fédéral a déjà eu l'occasion de nier l'existence d'un gain en capital en cas d'abandon de créance de la part d'une banque en faveur d'un client privé (cf. arrêt 2C_120/2008 précité, consid. 2.3). Cette jurisprudence doit être confirmée à cet égard. L'aliénation implique en principe une diminution de la substance. La condition sine qua non du gain en capital exonéré est par conséquent l'aliénation intégrale ou partielle de droits réels ou personnels. Ceux-ci quittent la propriété de l'aliénateur, ce qui réduit temporairement sa substance jusqu'à la réception de la contre-prestation (cf. ATF 139 II 363 consid. 2.3 p. 367; cf. aussi ATF 141 II 326 consid. 7 p. 335 ss). Or, dans le cas d'un abandon de créance, force est de constater que l'existence d'une aliénation fait défaut. On ne décèle du reste aucun acte de la part de l'aliénateur, l'abandon étant le seul fait du créancier.
Il s'ensuit que la créance abandonnée ne saurait être qualifiée de gain en capital au sens de l'art. 16 al. 3 LIFD.
6. Invoquant l'art. 127 al. 2 Cst., la recourante se plaint de la violation du principe de l'imposition selon sa capacité contributive.
6.1 D'après le principe d'imposition selon la capacité économique de l'art. 127 al. 2 Cst., toute personne doit contribuer à la couverture des dépenses publiques, compte tenu de sa situation personnelle et en proportion de ses moyens; la charge fiscale doit être adaptée à la substance économique à la disposition du contribuable (ATF 140 II 157 consid. 7.1 p. 160 ss; ATF 133 I 206 consid. 6 et 7 p. 215 ss; ATF 99 Ia 638 consid. 9 p. 652 s.; KATHRIN KLETT, Der Gleichheitssatz im Steuerrecht, RDS 111/1992 II p. 92 s.). Les principes de l'art. 127 Cst., qui constituent une reprise des développements de la doctrine et de la jurisprudence concernant le droit à l'égalité tiré de l'art. 4 aCst., sont des droits fondamentaux au même titre que le droit général à l'égalité (art. 8 Cst.; HERTIG RANDALL/CHATTON, Les droits sociaux en Suisse, in Social Rights as Fundamental Rights, Krzysztof Wojtyczek [éd.], 2016, p. 383 ss, 460 s.).
6.2 Au consid. 5.5 du présent arrêt (cf. supra), la Cour de céans a précisé que c'est le propre de l'institution juridique de l'abandon de créance d'améliorer la situation économique du débiteur, au travers d'une diminution de son passif, de sorte que cette opération doit en principe être traitée sous l'angle de l'art. 16 al. 1 LIFD. La clause générale de l'art. 16 al. 1 LIFD a du reste été adoptée par le législateur dans le but de concrétiser le principe de l'imposition selon la capacité économique et constitue partant l'expression légale du principe de l'imposition du revenu global net dans le domaine de l'imposition du revenu des personnes physiques (cf. ATF 140 II 157 consid. 7.4 p. 162; ATF 139 II 363 consid. 2.2 p. 367; ATF 133 I 206 consid. 8.2 p. 222 s.).
6.3 Cela dit, on ne saurait perdre de vue que si l'abandon de créance augmente la capacité économique du débiteur et entre donc en considération au regard de la théorie de l'accroissement net du patrimoine, il n'accroît en revanche pas simultanément les liquidités dont dispose ce dernier. En effet, à mesure des moyens financiers - issus de ses revenus, de sa fortune ou d'autres sources - à sa disposition, le contribuable est susceptible de ne pas pouvoir faire face à la charge fiscale découlant de l'abandon de créance obtenu.
Afin d'éviter, entre autres dans une telle constellation, les conséquences trop rigoureuses pour des contribuables tombés dans le dénuement, la loi prévoit la possibilité de demander une remise totale ou partielle des impôts normalement dus (cf. art. 167 LIFD). Une telle situation peut se présenter notamment lorsque le paiement de l'entier du montant dû représenterait pour le contribuable un sacrifice disproportionné par rapport à sa capacité financière. Le système fiscal aménagé par le législateur fédéral est ainsi parfaitement compatible avec les principes découlant de l'art. 127 al. 2 Cst., puisqu'il concrétise le principe de l'imposition selon la capacité économique tout en permettant, à des conditions particulières, de tenir compte de la situation personnelle du contribuable (cf. ATF 140 II 157 consid. 7.3 p. 161 s.). Etant donné que l'abandon de créance a été imposé en application des principes susmentionnés, le grief tiré de la violation du principe de l'imposition selon la capacité économique doit être écarté.
6.4 Il s'ensuit que le recours devra être rejeté, dans la mesure de sa recevabilité, en ce qui concerne l'IFD. (...)
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Art. 127 cpv. 2 Cost.; art. 16 cpv. 1 e 3 e art. 167 LIFD. Rinuncia di credito; incremento del reddito; utile in capitale; imposizione secondo la capacità economica; condono dell'imposta. La rinuncia di credito concessa da una banca a un debitore privato costituisce per quest'ultimo un reddito imponibile (diminuzione del debito) in virtù dell'art. 16 cpv. 1 LIFD (consid. 5.1-5.4). Stabilire se, dal profilo fiscale, la rinuncia del credito aumenta o meno la capacità economica del debitore non dipende dalla questione di sapere se il credito abbia ancora un valore effettivo dal punto di vista del creditore, ma da quello del debitore (consid. 5.5). Il credito a cui si rinuncia non può essere considerato utile in capitale (consid. 5.6). L'art. 16 cpv. 1 LIFD rispetta il principio dell'imposizione secondo la capacità economica, concretizzato pure dall'istituto giuridico del condono dell'imposta (consid. 6).
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it
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-197%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Regeste b
Umfang der UVP (Art. 7 Abs. 7, Art. 8 und 10a USG; Art. 2 Abs. 4 LRV). Zur Frage, wann eine Mehrzahl von Einzelanlagen eine betriebliche Einheit und damit eine Gesamtanlage im Rechtssinne bilden, die insgesamt der UVP unterliegt. Voraussetzung ist neben der räumlichen Nähe ein enger funktionaler Zusammenhang, d.h. ein Zusammenwirken über das behördlich Gebotene hinaus. Dies setzt (bei verschiedenen Eigentümern/Betreibern) eine gewisse gemeinsame Organisation oder Planung voraus. Ein Indiz dafür ist das gemeinschaftliche Auftreten nach aussen (E. 3).
Vorliegend ist der geplante Fachmarkt Teil des Einkaufszentrums Tivoli (E. 4), das seinerseits eine Gesamtanlage mit dem Einkaufszentrum Shoppi (E. 5), einem Teil des Limmatparks (E. 6) und 380 Parkplätzen der Umweltarena (E. 7) bildet.
Sachverhalt ab Seite 21
A. Der Gemeinderat Spreitenbach legte vom 31. Oktober bis 29. November 2011 den Gestaltungsplan "P 092 Handels- und Gewerbezone Ost" (im Folgenden: Gestaltungsplan HGO) öffentlich auf. Geplant ist eine Überbauung mit Wohn-, Gewerbe-, Dienstleistungs- und Verkaufsnutzungen gemäss dem Richtprojekt "Tivoli-Garten" der Genossenschaft Migros Aare. Dazu gehören ein OBI-Fachmarkt mit 10'000 m2 Ladenfläche, 425 Wohnungen in zwei 19-geschossigen Hochhäusern und die Erstellung von 700 unterirdischen Parkplätzen. Im Zwischengeschoss "Bahnhof", auf Ebene der Landstrasse, sind Haltestellen für die geplante Limmattalbahn und für Busse vorgesehen.
Die geplante Überbauung schliesst an das bestehende Einkaufszentrum Tivoli an und ist mit diesem auf der Fussgängerebene +1 (Passerelle) und auf allen Parkierungsebenen (P1 bis P4) verbunden. Das Tivoli ist seinerseits durch gedeckte Fussgänger-Passerellen mit den Einkaufszentren Shoppi und Limmatpark sowie der Umwelt-Arena verbunden.
Gegen den Gestaltungsplan HGO erhob der Verkehrs-Club Schweiz (VCS) Einwendungen. Diese wurden am 27. August 2012 vom Gemeinderat im Sinne der Erwägungen abgewiesen und der Gestaltungsplan mit gewissen Änderungen beschlossen.
B. Auf Beschwerde des VCS hob das Departement Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) des Kantons Aargau den Beschluss des Gemeinderates vom 27. August 2012 auf und versagte dem Gestaltungsplan die Genehmigung.
C. Dagegen erhoben sowohl die Genossenschaft Migros Aare als auch der Gemeinderat Spreitenbach am 4. November 2013 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau. Dieses hiess die Beschwerden am 28. November 2014 teilweise gut. Es teilte die Ansicht des BVU, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unvollständig sei, weil das Einkaufszentrum Tivoli nicht einbezogen worden sei; dies führe indessen nur zur Rückweisung der Sache an die Gemeinde und nicht zu einem endgültigen Abbruch der bisherigen Planung. Entgegen der Auffassung des VCS seien Shoppi, Limmatpark und Umwelt-Arena nicht in die UVP einzubeziehen.
D. Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat der VCS am 26. Januar 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei insoweit aufzuheben, als er die Notwendigkeit des Einbezugs des Gesamtkomplexes Shoppi-Tivoli/Limmatpark/Umwelt-Arena in die UVP für den Gestaltungsplan HGO verneine.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Angefochten ist ein Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts, der - in den Erwägungen - den Umfang der UVP-Pflicht für die Vorinstanz verbindlich festlegt: Einzubeziehen sei das Einkaufszentrum Tivoli, nicht aber Shoppi, Limmatpark und Umwelt-Arena. Streitig ist, ob es sich um einen (Teil-)Endentscheid nach Art. 90 f. BGG oder um einen Zwischenentscheid i.S.v. Art. 93 BGG handelt.
1.1 Der VCS geht unter Berufung auf die frühere Rechtsprechung zum OG davon aus, dass Entscheide über die UVP-Pflicht als anfechtbare Teilentscheide i.S.v. Art. 91 lit. a BGG zu qualifizieren seien (BGE 115 Ib 342 E. 1 S. 344; bestätigt im Urteil 1A.33/2007 vom 22. Oktober 2007 E. 2). Diese Praxis sei auch unter der Geltung des BGG fortzuführen: Die UVP-Pflicht könne unabhängig von den materiellrechtlichen Anforderungen an ein Sondernutzungsplan- oder Bauvorhaben beurteilt werden, weshalb keine Gefahr drohe, dass sich das Bundesgericht zweimal mit der Frage befassen müsse. Werde die UVP nicht oder - wie hier - unvollständig durchgeführt, fehle eine wesentliche Entscheidungsgrundlage. Könnten Entscheide zur UVP-Pflicht nicht selbstständig angefochten werden, drohe ein prozessualer Leerlauf. Im vorliegenden Fall müsste der VCS nach der vom Verwaltungsgericht angeordneten Vervollständigung der UVP und der Planunterlagen den Gestaltungsplan abermals anfechten und eine nochmalige Rückweisung zur Ergänzung der UVP verlangen. Der Grundsatz der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung verlange, Bestand und Umfang der UVP-Pflicht frühzeitig zu klären. Dies sei auch nach Art. 29 Abs. 1 BV geboten, um eine Beurteilung innert angemessener Frist zu ermöglichen.
1.2 Vorliegend ist nicht die UVP-Pflicht des Projekts "Gestaltungsplan HGO" selbst streitig, überschreiten doch bereits die darin vorgesehene Verkaufsfläche von 10'000 m2 und die 700 Parkplätze die Schwellenwerte gemäss Nr. 11.4 und Nr. 80.5 des Anhangs der Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; SR 814.011); streitig ist nur der Umfang der UVP. Dennoch wäre unter der Geltung des OG vermutlich von einem Grundsatzentscheid auszugehen gewesen, der unmittelbar mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden konnte.
Nach Einführung des BGG hat das Bundesgericht jedoch entschieden, dass materiellrechtliche Grundsatzentscheide, die nur über einen Teilaspekt einer Streitsache, nicht aber über eines der Beschwerdebegehren abschliessend entscheiden, nicht als Teil-, sondern als Zwischenentscheide zu qualifizieren sind (BGE 133 V 477 E. 4.2 und 4.3 S. 481 f.; BGE 132 III 785 E. 3.2 S. 790). Dies gilt namentlich für Rückweisungsentscheide, sofern der unteren Instanz noch ein eigener Entscheidungsspielraum verbleibt, d.h. die Rückweisung nicht nur der Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient (BGE 134 II 124 E. 1.3 S. 127 f. mit Hinweisen). Den prozessökonomischen Anliegen, die bisher mit der Qualifikation von Entscheiden über materielle Teilfragen als Teilendentscheide verfolgt wurden, wird im Rahmen der Anwendung von Art. 93 BGG Rechnung getragen (BGE 133 V 477 E. 4.1.3 S. 481 mit Hinweisen; BGE 135 II 30 E. 1.3.5 S. 37).
1.3 Dem VCS ist zuzustimmen, dass es aus materiell-rechtlichen Gründen geboten sein kann, einen Entscheid, mit dem ein Verfahren eingeleitet oder provisorische Massnahmen angeordnet werden, als Endentscheid zu qualifizieren. So ist die Einleitung eines amtlichen Quartierplanverfahrens ein Endentscheid, wenn das kantonale Recht vorsieht, dass bestimmte Einwendungen nur mit Rekurs gegen den Einleitungsbeschluss geltend gemacht und im späteren Verfahren nicht mehr erhoben werden können, d.h. der Einleitungsbeschluss als in sich geschlossenes, selbstständiges Verfahren ausgestaltet ist (BGE 140 II 25 E. 1.1 S. 28 f.).
Bei der UVP ist dies jedoch nicht der Fall: Weder Art. 10a ff. USG (SR 814.01) noch die UVPV oder das massgebliche kantonale Recht sehen einen Vorabentscheid über Bestand und Umfang der UVP-Pflicht vor. Art. 8 Abs. 2 UVPV verlangt eine "Stellungnahme" der Umweltschutzfachstelle zu Voruntersuchung und Pflichtenheft, nicht aber einen verbindlichen, selbstständig eröffneten und anfechtbaren Entscheid. Massgebliches Verfahren ist nach Art. 5 Abs. 3 Satz 2 UVPV das Verfahren der Sondernutzungsplanung (hier: Gestaltungsplanung), wenn dieses eine umfassende Prüfung ermöglicht. Wie im Folgenden darzulegen sein wird, ist die Annahme eines Teilentscheids auch nicht erforderlich, kann doch den berechtigten Anliegen des VCS auch bei Annahme eines Zwischenentscheids im Rahmen von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG Rechnung getragen werden.
1.4 Der VCS legt überzeugend dar, dass der Umfang der UVP-Pflicht geklärt sein muss, bevor das Gestaltungsplanverfahren von der Gemeinde wiederaufgenommen wird, um einen prozessualen Leerlauf zu verhindern. Zwar genügt in aller Regel die Verlängerung und Verteuerung des Verfahrens nicht, um einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zu begründen. In der vorliegenden Konstellation - dem Streit um den Umfang der UVP-Pflicht in einem komplexen und umfangreichen Gestaltungsplanverfahren, das neben dem streitigen Fachmarkt eine grosse Wohnüberbauung ermöglichen soll - erscheint es jedoch zur Gewährleistung einer angemessenen Verfahrensdauer (Art. 29 Abs. 1 BV) geboten, auf die Beschwerde gegen den Zwischenentscheid gestützt auf Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG einzutreten (BGE 136 II 165 E. 1.2.1 S. 171). Es wäre für alle Beteiligten unzumutbar, die UVP nur um das Tivoli zu ergänzen und auf dieser Basis das Nutzungsplanverfahren abzuschliessen, wenn schon heute feststeht, dass der VCS eine weitergehende Ergänzung verlangt und dies gerichtlich durchsetzen will: Bei Gutheissung der Beschwerde gegen den Endentscheid müsste mit UVP und Gestaltungsplanverfahren von vorne begonnen werden. In dieser Situation muss vorab über den Umfang der UVP entschieden werden können, auch wenn das Bundesgericht keinen Endentscheid herbeiführen kann (was der Fall gewesen wäre, wenn erst das Verwaltungsgericht die UVP als unvollständig erachtet hätte und dies von der Bauherrschaft gestützt auf Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG angefochten worden wäre).
(...)
3. Art. 10a USG unterstellt der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) die Errichtung oder Änderung von Anlagen (Abs. 1), welche Umweltbereiche erheblich belasten können, so dass die Einhaltung der Vorschriften über den Schutz der Umwelt voraussichtlich nur mit projekt- oder standortspezifischen Massnahmen sichergestellt werden kann (Abs. 2).
3.1 Der Begriff der Anlage wird in Art. 7 Abs. 7 USG definiert und in zahlreichen Bestimmungen des Umweltrechts vorausgesetzt. Darunter kann - je nach Regelungszusammenhang - eine Einzelanlage, eine Gesamtanlage oder eine räumlich und funktional zusammenhängende Mehrzahl von Anlagen zu verstehen sein (vgl. GRIFFEL/RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Aufl. 2011, N. 24 zu Art. 7 USG).
Art. 8 USG und das darin zugrunde liegende Prinzip der ganzheitlichen Betrachtungsweise verlangen - insbesondere für den Bereich der Emissionsbegrenzung - eine gesamthafte Beurteilung aller Anlagen, die aufgrund ihres räumlichen, zeitlichen und funktionalen Zusammenhangs als Gesamtanlage erscheinen. Daraus wird gefolgert, dass die UVP-Pflicht sich auf alle Teile erstrecken muss, die zusammen eine Gesamtanlage in diesem Sinne bilden (BGE 124 II 75 E. 7a S. 82, BGE 124 II 293 E. 26b S. 346; BGE 119 Ib 254 E. 7 S. 272 f.; Urteile 1A.355/1996 vom 20. August 1997 E. 5c, in: RDAF 1998 I S. 185, URP 1998 S. 145, RDAF 1999 I S. 596; 1A.129/2005 vom 23. August 2005, in: URP 2005 S. 732, RDAF 2006 I S. 655 E. 3.2; RAUSCH/KELLER, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, März 2001, N. 24 zu Art. 8 sowie N. 35a zu Art. 9 USG; BEATRICE WAGNER PFEIFER, Umweltrecht I, 3. Aufl. 2009, Rz. 673 und 682; MANFRINI/DÉLÈZE CONSTANTIN, in: Loi sur la protection de l'environnement [LPE; nachfolgend: LPE], Moor/Favre/Flückiger [Hrsg.], 2010, N. 8 zu Art. 7 Abs. 6ter und 7 USG; JOMINI, in: LPE, a.a.O., N. 30 zu Art. 10a USG).
Speziell für den (vom VCS thematisierten) Bereich der Luftreinhaltung bestimmt Art. 2 Abs. 4 lit. a der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1), dass als neue Anlagen auch Anlagen gelten, die umgebaut, erweitert oder instand gestellt werden, wenn dadurch höhere oder andere Emissionen zu erwarten sind. Ist das zu bewilligende Projekt in diesem Sinne als Änderung oder Erweiterung einer bereits bestehenden Anlage zu qualifizieren, so müssen die erforderlichen Emissionsbegrenzungen für die gesamte Anlage in der UVP geprüft und im Bewilligungsentscheid festgesetzt werden, d.h. nicht nur hinsichtlich der neuen, sondern auch der bestehenden Teile (BGE 131 II 103 E. 2.1.2 S. 108 f. mit Hinweisen).
3.2 Eine betriebliche Einheit verschiedener Anlagen(teile) setzt praxisgemäss neben der räumlichen Nähe einen engen funktionalen Zusammenhang voraus: Die einzelnen Teile müssen sich derart ergänzen, dass sie gemeinsam eine betriebliche Einheit bilden oder bilden könnten (vgl. Urteil 1A.129/2005, a.a.O., E. 3.2, zu einer Bauschuttaufbereitungsanlage und einem benachbarten Lagerplatz für Mulden und Baumaterial).
Im Urteil 1A.110/2006 vom 19. April 2007 E. 2.7.1 (in: URP 2005 S. 228 ff.) hielt das Bundesgericht allerdings fest, dass der Einheitscharakter von verschiedenen Vorhaben, die von unterschiedlichen Bauherrschaften errichtet werden, nicht leichthin angenommen werden könne, da das USG keine planerische, sondern nur eine projektbezogene UVP kenne. Gemeinsame umwelt- und planungsrechtliche Vorgaben der Behörden (z.B. Pflicht zur Beteiligung an einem Parkleitsystem) genügten nicht. Sofern es sich nicht um die gleiche Bauherrschaft handle, müsse zumindest eine gemeinsame Organisation oder Zwecksetzung der verschiedenen Bauherrschaften existieren (E. 2.7.2; vgl. auch Urteil 1C_381/2012 vom 4. Juni 2013 E. 2.1: Erfordernis der Abstimmung und Koordination der Projekte).
Im damaligen Fall verneinte das Bundesgericht einen betrieblichen Zusammenhang zwischen zwei fast gleichzeitig bewilligten Projekten in Pratteln, trotz räumlicher Nähe und ähnlichem Einkaufsangebot, weil die Planung nicht aufeinander abgestimmt oder koordiniert worden sei: Der Media Markt solle in einem Einzel-Gebäude untergebracht werden und sei von keiner anderen Anlage abhängig. Jedes Gebäude verfüge über eine separate Tiefgarage mit getrennter Einfahrt. Das gemeinsame Parkleitsystem werde von der Gemeinde für das gesamte Gebiet vorgeschrieben. Zwar dürften Kunden des Media Markts mangels Platz im hauseigenen Parkhaus auf dasjenige des Möbelhauses IKEA ausweichen, wodurch Synergien genutzt würden. Indes handle es sich nicht um ein organisatorisches Zusammengehen zwischen den beiden Bauherrschaften, sondern um eine umweltrechtlich begründete Auflage der Gemeinde im Rahmen des Quartierplanverfahrens (Urteil 1A.110/2006, a.a.O., E. 2.6).
3.3 Das Verwaltungsgericht ging im angefochtenen Entscheid (E. 4.2 S. 16) gestützt auf RAUSCH/GRIFFEL (a.a.O., N. 23 zu Art. 10a USG) davon aus, das Erfordernis der gemeinsamen Zwecksetzung bzw. Organisation gelte nur für die Frage der UVP-Pflichtigkeit; sei (wie hier) nur der Umfang der UVP-Pflicht streitig, seien an den funktionalen Zusammenhang weniger strenge Anforderungen zu stellen.
Soweit ersichtlich, wurde diese Frage vom Bundesgericht noch nicht entschieden, weil die zu beurteilenden Anlagen(teile) stets demselben Bauherrn oder Betreiber gehörten (oder die Bewilligung bzw. Konzession derselben Person hätte erteilt werden müssen, wie in BGE 124 II 75 E. 5 S. 79 ff.).
Überdies kann es vom Anfechtungsobjekt abhängen, ob es um die UVP-Pflicht oder "nur" um deren Umfang geht. So im zitierten Fall 1A.129/2005 zum Zusammenhang von zwei Baugesuchen für eine - per se UVP-pflichtige - Bauschuttaufbereitungsanlage und einen - allein nicht UVP-pflichtigen - Lagerplatz: Im Baugesuchsverfahren für den Lagerplatz war die UVP-Pflicht streitig; im Bewilligungsverfahren für die Bauschuttaufbereitungsanlage stellte sich die Frage des Umfangs der UVP.
3.4 Näher zu betrachten ist die Rechtsprechung zu Art. 2 Abs. 4 LRV:
In BGE 131 II 103 (E. 2.1.2 S. 107 f. mit Hinweisen) qualifizierte das Bundesgericht die Errichtung eines neuen Migros-Fachmarkts mit Gartencenter, Tankstelle und Parkhaus im Seedamm-Center Pfäffikon als Erweiterung des bestehenden Einkaufszentrums: Es handle sich um eine gemeinsame Anlage i.S.v. Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 4 LRV, mit der Folge, dass die Einwirkungen, u.a. in Form von Luftverunreinigungen, gesamthaft zu beurteilen seien. Zu berücksichtigen seien daher alle Emissionen, die durch die bestimmungsgemässe Nutzung der Anlage verursacht werden, einschliesslich der von den Beschäftigten, Besuchern und Kunden verursachten Verkehrsemissionen in der Umgebung der Anlage. Massnahmen zur Reduktion der vom Verkehr verursachten Luftverunreinigung müssten in Anwendung des Massnahmenplans für die gesamte Anlage festgesetzt werden, d.h. nicht nur hinsichtlich der neuen, sondern auch der bereits bestehenden Parkplätze.
Im Urteil 1A.239/2006 vom 10. Juli 2007 ging es um die Nutzungserweiterung einer Sport- und Erholungsanlage (Erlenpark) mit Hallen- und Freibad, Eisbahn, Tennisplätze, Fussballplatz, Roller- und Freizeitpark, Restaurant und Seminarräumlichkeiten durch ein Open-Air-Kino. Der Park wurde von einer mehreren Gemeinden gehörenden AG betrieben; Gesuchstellerin für das Open-Air-Kino war eine Firma zur Organisation von kulturellen Veranstaltungen. Auch hier wurde aus luftreinhalterischer Sicht von einer gesamten (neuen) Anlage i.S.v. Art. 2 Abs. 4 LRV ausgegangen (E. 3).
Im Urteil 1A.293/2005 vom 10. Juli 2006 (in: URP 2006 S. 894; RDAF 2007 I S. 495) war eine Überbauungsordnung streitig, welche die Schaffung eines neuen Dorfzentrums mit Läden, Dienstleistungs- und Wohnnutzung sowie einem öffentlichen Platz bezweckte. Kernstück der geplanten Überbauung war ein neuer Coop-Laden. Alle Beteiligten gingen davon aus, dass die nach der Überbauungsordnung zulässigen unter- und oberirdischen Parkplätze zusammen mit den geplanten Bauten Teil einer neuen (Gesamt-)Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 4 LRV bildeten (E. 3.1).
In den genannten Entscheiden war der funktionelle Zusammenhang der verschiedenen Anlagenteile nicht umstritten, weshalb sich keine Aussagen zu Notwendigkeit und Umfang der gemeinsamen Organisation oder Planung finden. Gemeinsam ist den Fällen, dass es sich um verschiedene Bauherrschaften und selbstständig betreibbare Einrichtungen handelte (Fachmärkte bzw. Freizeiteinrichtungen), die aber nach aussen als Einheit auftraten (Einkaufszentrum bzw. Freizeitpark) oder über gewisse Gemeinschaftsanlagen verfügten (gemeinsame Parkanlagen im Fall 1A.293/2005). Dies setzt ein Minimum an gemeinsamer Organisation und Planung voraus.
3.5 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass eine Gesamtanlage in der Regel nur angenommen werden kann, wenn zwei (oder mehrere) Einzelanlagen zumindest in Teilbereichen zusammenwirken, und zwar über das durch behördliche Auflagen Gebotene hinaus. Gehören die Einzelanlagen demselben Eigentümer/Betreiber oder besteht eine gemeinsame Organisation oder Planung, so kann ein funktionaler Zusammenhang eher angenommen werden (JOMINI, a.a.O., N. 30 zu Art. 10a USG); umgekehrt kann ein gemeinschaftliches Auftreten oder Zusammenwirken ein Indiz für eine gemeinschaftliche Zwecksetzung und Koordination der Einheiten sein.
4. Vorliegend ging das Verwaltungsgericht davon aus, dass der geplante Fachmarkt eine Erweiterung des Einkaufszentrums "Tivoli" darstelle und mit diesem eine Gesamtanlage i.S.v. Art. 2 Abs. 4 lit. a LSV (SR 814.41) bilde. Der neue Fachmarkt werde direkt an das bestehende Einkaufszentrum "Tivoli" angebaut und mit diesem eng vernetzt (niveaufreie Verbindung für Fussgänger; gemeinsames Parking), was auch bauliche Massnahmen beim "Tivoli" bedinge. Aufgrund der engen räumlichen und funktionalen Verbindung erscheine der neue Fachmarkt als Erweiterung des Tivoli, weshalb von einer abgestimmten und koordinierten Planung auszugehen sei, d.h. der Zusammenhang werde nicht allein durch die planungsrechtlichen Vorschriften der Gemeinde hergestellt. Das Verwaltungsgericht wies überdies darauf hin, dass die Beschwerdegegnerin, die Franchisepartnerin der OBI sei, auch massgeblich im Tivoli auftrete.
Den Eventualantrag des VCS, zusätzlich Shoppi, Limmatpark und Umwelt-Arena in die UVP einzubeziehen, wies das Verwaltungsgericht "aus den erwähnten Gründen" ab. Es führte aus, eine wesentliche Änderung dieser Anlagen oder ein räumlicher und funktioneller Zusammenhang zum Gestaltungsplan HGO habe das BVU zu Recht verneint.
4.1 Der VCS wirft dem Verwaltungsgericht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, weil es sich mit seinen Vorbringen zum Gesamtkomplex Shoppi/Tivoli/Limmatpark/Umweltarena nicht auseinandergesetzt habe.
Tatsächlich ist nicht ersichtlich, welches die "erwähnten Gründe" sein sollen, befasst sich das Verwaltungsgericht in den vorangegangenen Erwägungen doch ausschliesslich mit dem Tivoli. Es bleibt daher nur der pauschale Verweis auf die Begründung des BVU. Ein solcher Verweis ist nicht per se unzulässig, setzt aber voraus, dass die Begründung der Vorinstanz genügt und vor Verwaltungsgericht keine neuen tatsächlichen oder rechtlichen Vorbringen erfolgen, auf welche das Gericht eingehen müsste (BGE 141 IV 244 E. 1.2.3 S. 246). Vorliegend reichte der VCS vor Verwaltungsgericht neue Beweismittel ein und stellte verschiedene Beweisanträge (Edition von Dokumenten, Augenschein), zu denen sich das Verwaltungsgericht nicht äusserte. Zudem warf er dem BVU vor, den Verkehrsbericht der Ballmer + Partner AG zum Einkaufszentrum Shoppi Tivoli vom 21. Juli 2011 nicht gewürdigt zu haben (vgl. dazu unten E. 6.2).
4.2 Unter diesen Umständen durfte sich das Verwaltungsgericht nicht mit einem blossen Verweis auf die Erwägungen des BVU begnügen. Es verletzte daher seine Begründungspflicht und den Anspruch des VCS auf rechtliches Gehör. Im Folgenden ist zu prüfen, ob dieser Verfahrensmangel im bundesgerichtlichen Verfahren geheilt werden kann, indem das Bundesgericht aufgrund der in den Akten liegenden Unterlagen, notfalls unter Ergänzung des Sachverhalts mit den beantragten Beweismitteln (Art. 105 Abs. 2 BGG), eine eigene rechtliche Beurteilung vornimmt. Dies ist zunächst für das Einkaufszentrum Shoppi (unten E. 5), dann für den Limmatpark (E. 6) und schliesslich für die Umweltarena (E. 7) zu prüfen.
5. Shoppi und Tivoli wurden 1970 bzw. 1974 als selbstständige Einkaufszentren mit je eigener Parkierungsanlage verschiedener Betreiber/Eigentümer eröffnet. Sie werden durch die Landstrasse voneinander getrennt. 2001 wurden jedoch die Verwaltungen zusammengelegt (Gründung der "Shoppi Tivoli Management AG") und 2002-2004 ein Neu- und Umbauprojekt geplant. 2008 wurde die "CenterMall" eröffnet, welche die Verkaufsflächen von Tivoli und Shoppi verbindet. Nach Umbau der "TivoliMall" erfolgte 2010 die Neueröffnung des "Shoppi Tivoli" und 2014 die Neueröffnung der "ShoppiMall". Seither wird für das "Shoppi Tivoli" als grösstes Einkaufszentrum der Schweiz geworben, mit einer Verkaufsfläche von 78'376 m2, einer Gesamtfläche von 151'600 m2, über 150 Geschäften und 4'200 Parkplätzen (vgl. zum Ganzen die Internetseite Shoppi Tivoli "Wir über uns"; www.shoppitivoli.ch/ueber-uns.html). Der Mietermix des Shoppi Tivoli soll sämtliche Einkaufs- und Dienstleistungsbedürfnisse der Besucher "unter einem Dach" abdecken (so Medienmitteilung der Shoppi Tivoli Management AG vom 8. September 2010 zur Neueröffnung).
Aufgrund der räumlichen Verbindung (CenterMall), der gemeinsamen Organisation ("Shoppi Tivoli Management AG") und dem einheitlichen Auftritt nach aussen bilden die Fachmärkte und Geschäfte in Shoppi und Tivoli heute eine Gesamtanlage, mit Verkaufs- und Parkierflächen beidseits der Landstrasse. Das Verkehrsaufkommen kann daher nicht gesondert dem "Shoppi" einerseits oder dem "Tivoli" andererseits zugeordnet werden, sondern nur dem Gesamtkomplex "Shoppi Tivoli".
Unter diesen Umständen bildet der neue Fachmarkt OBI eine Ergänzung des Einkaufszentrums "Shoppi Tivoli" und nicht des "Tivoli" allein. Die UVP muss sich daher auf das gesamte Verkehrsaufkommen und die Parkierungsanlagen des um den Fachmarkt "OBI" erweiterten Einkaufszentrums "Shoppi Tivoli" erstrecken.
6. Schwieriger ist die Beurteilung beim "Limmatpark". Es handelt sich um ein Büro- und Geschäftshaus mit eigenem Parkhaus, das nordöstlich des Tivoli, auf der gegenüberliegenden Seite der Industriestrasse, liegt. Es wurde 1972 als Gewerbebau erstellt und seither erweitert und mit sechs Bürogeschossen aufgestockt. Aufgrund der unterschiedlichen Nutzung kann ein funktionaler Zusammenhang der Büroflächen mit dem Einkaufszentrum Shoppi Tivoli ausgeschlossen werden; näher zu prüfen sind dagegen die Verkaufs- und Parkierungsflächen.
6.1 Die Verkaufsflächen Limmatpark werden durch eine Fussgängerverbindung (Passerelle über der Industriestrasse) mit dem Tivoli (TivoliMall) verbunden. Allerdings weist die Gemeinde Spreitenbach darauf hin, dass dies dem Passerellenkonzept entspricht, das auf den Richtplan und den Überbauungsplan Pfadacker aus den 70er Jahren zurückgeht und im gesamten Quartier durchgesetzt wird. Es handelt sich daher - ebenso wie die Parkplatzbewirtschaftung und die Beteiligung am Parkleitsystem - um eine planungsrechtliche Vorgabe der Behörden, die für sich allein keinen engen funktionalen Zusammenhang zu begründen vermag.
Aus den Gestaltungsplanakten ergibt sich, dass die Verkaufsflächen des Limmatparks nicht durch die Shoppi Tivoli Management AG verwaltet werden; dies wird vom VCS nicht bestritten. Damit fehlt es an einer gemeinsamen Verwaltung. Allerdings ergeben sich aus den vom VCS eingereichten Unterlagen Anhaltspunkte für ein Zusammenwirken der Einkaufszentren: auf der Internetseite wie auch im Orientierungsplan "Shoppi Tivoli" wird für die Geschäfte diesseits und jenseits der Industriestrasse geworben, ohne zwischen Limmatpark und Shoppi Tivoli zu differenzieren. Die Verkaufsflächen des Limmatparks werden als "LimmatMall" bezeichnet, in Anlehnung an TivoliMall, CenterMall und ShoppiMall; damit wird der Eindruck erweckt, es handle sich um drei Standbeine desselben Einkaufszentrums (mit den Parkhäusern Limmat, Tivoli und Shoppi). Dieser Eindruck wird auch optisch, durch die einheitliche Ausschilderung, verstärkt, wie die vom VCS vor Verwaltungsgericht eingereichten Fotos belegen.
6.2 Der VCS beruft sich insbesondere auf einen Verbund bei den Parkierungsflächen. Hierfür stützt er sich auf den Verkehrsbericht "Shoppi Tivoli" der Verkehrsplaner Balmer + Partner AG vom 21. Juli 2011 (nachfolgend: Verkehrsbericht Shoppi Tivoli). Dieser wurde für den Parkierungsnachweis im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens erstellt, bildete aber (zusammen mit dem Verkehrsbericht Handels- und Gewerbezone Ost vom 21. Juli 2011; nachfolgend: Verkehrsbericht HGO) Teil der Auflageakten HGO. Es ist daher nicht ersichtlich, weshalb auf diesen - von der Gemeinde eingeholten und von Fachleuten erstellten Bericht zur Parkierungssituation - nicht abgestellt werden dürfte, wie die Beschwerdegegnerin und die Gemeinde geltend machen.
Im Verkehrsbericht wird eine Gesamtsicht des Verkehrs über das "ganze Einkaufszentrum" (EKZ) gegeben, bestehend aus Shoppi, Tivoli und Limmatpark (S. 1). Dieser Ansatz entsprach der Aufgabenstellung der Gemeinde (vgl. Ziff. 1.1), wurde aber auch von den Verkehrsplanern für richtig erachtet: Das Gutachten betont, dass die Parkierungssituation nur im Verbund beurteilt werden könne (S. 3). Der Bericht legt dar, dass (unter Einbezug von geplanten Zusatznutzungen im Tivoli) für insgesamt 97'000 m2 Verkaufsflächen 3'613 Parkfelder in den Parkierungsanlagen zur Verfügung stehen (Shoppi: 1'330, Tivoli: 1'110 und Limmatpark: 1'173); hinzukämen weitere Parkfelder ausserhalb der Parkierungsanlagen, die ebenfalls dem Einkaufscenter dienten (112 Kurzzeitparkfelder Shoppi, 250 Parkfelder Gemeinde Spreitenbach, 380 Parkfelder in der Umwelt-Arena). Das Parkhaus Tivoli sei sehr stark ausgelastet (zu Spitzenzeiten zu 100 %); dagegen wiesen die Parkhäuser Limmat und Shoppi Reserven auf. Allerdings steige die Verkaufsfläche bereits mit den geplanten Zusatznutzungen in Shoppi und Tivoli auf 97'000 m2 an, ohne dass die Anzahl der 3'613 Parkfelder zunehme. Damit erhöhe sich (unter Berücksichtigung aller bewirtschafteter Parkfelder) die Zahl der Fahrten pro Parkfeld beim Maximum von 7,5 auf 9,2 und im Mittel der Werktage von 4,5 auf 4,9. Es seien daher nicht genug Reserven vorhanden, um die Zusatznutzung OBI ohne zusätzliche Parkplätze abzudecken. Mit dem Baugesuch würden deshalb 300 zusätzliche Parkplätze für die Verkaufsnutzung bereitgestellt (S. 3).
Aus Anhang 9 des Verkehrsberichts (Verteilschlüssel Parkplätze/Eigentümer) geht hervor, dass von den Parkfeldern der Ebenen A-D (Ebene E ist für die Limmatdruck AG reserviert) 852 der Stockwerkeigentümergemeinschaft Tivoli gehören; im Verkehrsbericht HGO (S. 8 unten) wird daher für das Tivoli - unter Berücksichtigung des Anteils im Limmatpark - von 1'962 Parkfeldern ausgegangen. Die übrigen rund 320 Parkfelder gehören der Swiss Prime Site, die ebenfalls Investor im Shoppi Tivoli ist.
Unter diesen Umständen ist ein massgebender funktioneller Zusammenhang zwischen dem Limmat-Parkhaus und dem Shoppi Tivoli zu bejahen: Dieses steht nicht nur de facto den Nutzern des Shoppi Tivoli offen und wird - vor allem an Spitzentagen - von diesen belegt, sondern gehört auch zu einem grossen Teil den Eigentümern des Shoppi Tivoli, mit der Folge, dass es auch längerfristig für das Einkaufszentrum Shoppi Tivoli zur Verfügung steht. Die Forderung des VCS erscheint daher berechtigt, für die Beurteilung der Verkehrssituation und der dadurch verursachten Emissionen von einem einheitlichen Einkaufszentrum Shoppi Tivoli-Limmatpark mit drei gemeinsamen Parkhäusern auszugehen, das als Gesamtanlage i.S.v. Art. 2 Abs. 4 LRV in die UVP einzubeziehen ist.
7. Zu beurteilen bleibt der Einbezug der Umwelt-Arena.
7.1 Diese liegt zwischen Türliacker- und Landstrasse und ist durch eine rund 90 m lange Fussgängerpasserelle mit dem Tivoli verbunden. Damit besteht ein räumlicher Zusammenhang zum Tivoli, auch wenn dieser weniger eng ist als derjenige zu Shoppi und Limmatpark.
Die 2012 eröffnete Arena enthält keine Verkaufsflächen, sondern ist eine Ausstellungsplattform für Themen der Nachhaltigkeit in den Bereichen Natur und Leben, Energie und Mobilität, Bauen und Modernisieren sowie erneuerbare Energien. Zudem bietet sie Räumlichkeiten für Veranstaltungen wie Konzerte, Sportevents oder Seminare an. Damit fehlt es auf den ersten Blick an einem funktionalen Zusammenhang zum Einkaufszentrum Shoppi Tivoli. Die Fussgängerpasserelle sowie die Parkplatzbewirtschaftung und die Beteiligung am Parkleitsystem wurden sämtlich von der Gemeinde in der Baubewilligung vorgeschrieben und vermögen daher keinen engen funktionalen Zusammenhang zu begründen.
7.2 Allerdings sind im Parkhaus der Umwelt-Arena 380 Plätze für das Shoppi Tivoli vorgesehen (vgl. Verkehrsbericht HGO S. 8 unten). Da dies unstreitig ist, kann auf den vom VCS beantragten Beizug der Verträge und auf einen Augenschein verzichtet werden.
Diese 380 Parkplätze sind betrieblich Teil des Einkaufszentrums Shoppi Tivoli. Daran ändert der Einwand der Gemeinde nichts, dass es sich lediglich um "Überlaufparkplätze" handle, die nur an wenigen Tagen im Jahr genutzt würden, wenn die Abstellplätze des Shoppi nicht genügten. Aufgrund der im Verkehrsbericht Shoppi Tivoli geschilderten angespannten Parkierungssituation ist zu bezweifeln, dass sich die Nutzung auf wenige Tage beschränkt. Bedeutsam ist vielmehr, dass die Parkplätze - wie die in den Akten liegenden Fotos belegen - als "weitere Parkplätze Shoppi Tivoli" öffentlich ausgeschildert sind; sie können damit nicht nur faktisch von Besuchern des Einkaufszentrums genutzt werden (wie beim gemeinsamen Parkleitsystem im Fall 1A.110/2006), sondern erscheinen als Teil der Parkierungsanlagen des Shoppi Tivoli. (...)
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de
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Regeste a
Beschwerde gegen einen Zwischenentscheid zum Umfang der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP; Art. 93 Abs. 1 BGG). Der Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts, der den Umfang der UVP-Pflicht für die Vorinstanzen verbindlich festlegt, ist kein (Teil-)Endentscheid (Art. 90 f. BGG), sondern ein Zwischenentscheid (E. 1.1-1.3), der nach Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG selbstständig angefochten werden kann (E. 1.4).
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de
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-20%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,651
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142 II 20
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142 II 20
Regeste b
Umfang der UVP (Art. 7 Abs. 7, Art. 8 und 10a USG; Art. 2 Abs. 4 LRV). Zur Frage, wann eine Mehrzahl von Einzelanlagen eine betriebliche Einheit und damit eine Gesamtanlage im Rechtssinne bilden, die insgesamt der UVP unterliegt. Voraussetzung ist neben der räumlichen Nähe ein enger funktionaler Zusammenhang, d.h. ein Zusammenwirken über das behördlich Gebotene hinaus. Dies setzt (bei verschiedenen Eigentümern/Betreibern) eine gewisse gemeinsame Organisation oder Planung voraus. Ein Indiz dafür ist das gemeinschaftliche Auftreten nach aussen (E. 3).
Vorliegend ist der geplante Fachmarkt Teil des Einkaufszentrums Tivoli (E. 4), das seinerseits eine Gesamtanlage mit dem Einkaufszentrum Shoppi (E. 5), einem Teil des Limmatparks (E. 6) und 380 Parkplätzen der Umweltarena (E. 7) bildet.
Sachverhalt ab Seite 21
A. Der Gemeinderat Spreitenbach legte vom 31. Oktober bis 29. November 2011 den Gestaltungsplan "P 092 Handels- und Gewerbezone Ost" (im Folgenden: Gestaltungsplan HGO) öffentlich auf. Geplant ist eine Überbauung mit Wohn-, Gewerbe-, Dienstleistungs- und Verkaufsnutzungen gemäss dem Richtprojekt "Tivoli-Garten" der Genossenschaft Migros Aare. Dazu gehören ein OBI-Fachmarkt mit 10'000 m2 Ladenfläche, 425 Wohnungen in zwei 19-geschossigen Hochhäusern und die Erstellung von 700 unterirdischen Parkplätzen. Im Zwischengeschoss "Bahnhof", auf Ebene der Landstrasse, sind Haltestellen für die geplante Limmattalbahn und für Busse vorgesehen.
Die geplante Überbauung schliesst an das bestehende Einkaufszentrum Tivoli an und ist mit diesem auf der Fussgängerebene +1 (Passerelle) und auf allen Parkierungsebenen (P1 bis P4) verbunden. Das Tivoli ist seinerseits durch gedeckte Fussgänger-Passerellen mit den Einkaufszentren Shoppi und Limmatpark sowie der Umwelt-Arena verbunden.
Gegen den Gestaltungsplan HGO erhob der Verkehrs-Club Schweiz (VCS) Einwendungen. Diese wurden am 27. August 2012 vom Gemeinderat im Sinne der Erwägungen abgewiesen und der Gestaltungsplan mit gewissen Änderungen beschlossen.
B. Auf Beschwerde des VCS hob das Departement Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) des Kantons Aargau den Beschluss des Gemeinderates vom 27. August 2012 auf und versagte dem Gestaltungsplan die Genehmigung.
C. Dagegen erhoben sowohl die Genossenschaft Migros Aare als auch der Gemeinderat Spreitenbach am 4. November 2013 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau. Dieses hiess die Beschwerden am 28. November 2014 teilweise gut. Es teilte die Ansicht des BVU, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unvollständig sei, weil das Einkaufszentrum Tivoli nicht einbezogen worden sei; dies führe indessen nur zur Rückweisung der Sache an die Gemeinde und nicht zu einem endgültigen Abbruch der bisherigen Planung. Entgegen der Auffassung des VCS seien Shoppi, Limmatpark und Umwelt-Arena nicht in die UVP einzubeziehen.
D. Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat der VCS am 26. Januar 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei insoweit aufzuheben, als er die Notwendigkeit des Einbezugs des Gesamtkomplexes Shoppi-Tivoli/Limmatpark/Umwelt-Arena in die UVP für den Gestaltungsplan HGO verneine.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Angefochten ist ein Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts, der - in den Erwägungen - den Umfang der UVP-Pflicht für die Vorinstanz verbindlich festlegt: Einzubeziehen sei das Einkaufszentrum Tivoli, nicht aber Shoppi, Limmatpark und Umwelt-Arena. Streitig ist, ob es sich um einen (Teil-)Endentscheid nach Art. 90 f. BGG oder um einen Zwischenentscheid i.S.v. Art. 93 BGG handelt.
1.1 Der VCS geht unter Berufung auf die frühere Rechtsprechung zum OG davon aus, dass Entscheide über die UVP-Pflicht als anfechtbare Teilentscheide i.S.v. Art. 91 lit. a BGG zu qualifizieren seien (BGE 115 Ib 342 E. 1 S. 344; bestätigt im Urteil 1A.33/2007 vom 22. Oktober 2007 E. 2). Diese Praxis sei auch unter der Geltung des BGG fortzuführen: Die UVP-Pflicht könne unabhängig von den materiellrechtlichen Anforderungen an ein Sondernutzungsplan- oder Bauvorhaben beurteilt werden, weshalb keine Gefahr drohe, dass sich das Bundesgericht zweimal mit der Frage befassen müsse. Werde die UVP nicht oder - wie hier - unvollständig durchgeführt, fehle eine wesentliche Entscheidungsgrundlage. Könnten Entscheide zur UVP-Pflicht nicht selbstständig angefochten werden, drohe ein prozessualer Leerlauf. Im vorliegenden Fall müsste der VCS nach der vom Verwaltungsgericht angeordneten Vervollständigung der UVP und der Planunterlagen den Gestaltungsplan abermals anfechten und eine nochmalige Rückweisung zur Ergänzung der UVP verlangen. Der Grundsatz der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung verlange, Bestand und Umfang der UVP-Pflicht frühzeitig zu klären. Dies sei auch nach Art. 29 Abs. 1 BV geboten, um eine Beurteilung innert angemessener Frist zu ermöglichen.
1.2 Vorliegend ist nicht die UVP-Pflicht des Projekts "Gestaltungsplan HGO" selbst streitig, überschreiten doch bereits die darin vorgesehene Verkaufsfläche von 10'000 m2 und die 700 Parkplätze die Schwellenwerte gemäss Nr. 11.4 und Nr. 80.5 des Anhangs der Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; SR 814.011); streitig ist nur der Umfang der UVP. Dennoch wäre unter der Geltung des OG vermutlich von einem Grundsatzentscheid auszugehen gewesen, der unmittelbar mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden konnte.
Nach Einführung des BGG hat das Bundesgericht jedoch entschieden, dass materiellrechtliche Grundsatzentscheide, die nur über einen Teilaspekt einer Streitsache, nicht aber über eines der Beschwerdebegehren abschliessend entscheiden, nicht als Teil-, sondern als Zwischenentscheide zu qualifizieren sind (BGE 133 V 477 E. 4.2 und 4.3 S. 481 f.; BGE 132 III 785 E. 3.2 S. 790). Dies gilt namentlich für Rückweisungsentscheide, sofern der unteren Instanz noch ein eigener Entscheidungsspielraum verbleibt, d.h. die Rückweisung nicht nur der Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient (BGE 134 II 124 E. 1.3 S. 127 f. mit Hinweisen). Den prozessökonomischen Anliegen, die bisher mit der Qualifikation von Entscheiden über materielle Teilfragen als Teilendentscheide verfolgt wurden, wird im Rahmen der Anwendung von Art. 93 BGG Rechnung getragen (BGE 133 V 477 E. 4.1.3 S. 481 mit Hinweisen; BGE 135 II 30 E. 1.3.5 S. 37).
1.3 Dem VCS ist zuzustimmen, dass es aus materiell-rechtlichen Gründen geboten sein kann, einen Entscheid, mit dem ein Verfahren eingeleitet oder provisorische Massnahmen angeordnet werden, als Endentscheid zu qualifizieren. So ist die Einleitung eines amtlichen Quartierplanverfahrens ein Endentscheid, wenn das kantonale Recht vorsieht, dass bestimmte Einwendungen nur mit Rekurs gegen den Einleitungsbeschluss geltend gemacht und im späteren Verfahren nicht mehr erhoben werden können, d.h. der Einleitungsbeschluss als in sich geschlossenes, selbstständiges Verfahren ausgestaltet ist (BGE 140 II 25 E. 1.1 S. 28 f.).
Bei der UVP ist dies jedoch nicht der Fall: Weder Art. 10a ff. USG (SR 814.01) noch die UVPV oder das massgebliche kantonale Recht sehen einen Vorabentscheid über Bestand und Umfang der UVP-Pflicht vor. Art. 8 Abs. 2 UVPV verlangt eine "Stellungnahme" der Umweltschutzfachstelle zu Voruntersuchung und Pflichtenheft, nicht aber einen verbindlichen, selbstständig eröffneten und anfechtbaren Entscheid. Massgebliches Verfahren ist nach Art. 5 Abs. 3 Satz 2 UVPV das Verfahren der Sondernutzungsplanung (hier: Gestaltungsplanung), wenn dieses eine umfassende Prüfung ermöglicht. Wie im Folgenden darzulegen sein wird, ist die Annahme eines Teilentscheids auch nicht erforderlich, kann doch den berechtigten Anliegen des VCS auch bei Annahme eines Zwischenentscheids im Rahmen von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG Rechnung getragen werden.
1.4 Der VCS legt überzeugend dar, dass der Umfang der UVP-Pflicht geklärt sein muss, bevor das Gestaltungsplanverfahren von der Gemeinde wiederaufgenommen wird, um einen prozessualen Leerlauf zu verhindern. Zwar genügt in aller Regel die Verlängerung und Verteuerung des Verfahrens nicht, um einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zu begründen. In der vorliegenden Konstellation - dem Streit um den Umfang der UVP-Pflicht in einem komplexen und umfangreichen Gestaltungsplanverfahren, das neben dem streitigen Fachmarkt eine grosse Wohnüberbauung ermöglichen soll - erscheint es jedoch zur Gewährleistung einer angemessenen Verfahrensdauer (Art. 29 Abs. 1 BV) geboten, auf die Beschwerde gegen den Zwischenentscheid gestützt auf Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG einzutreten (BGE 136 II 165 E. 1.2.1 S. 171). Es wäre für alle Beteiligten unzumutbar, die UVP nur um das Tivoli zu ergänzen und auf dieser Basis das Nutzungsplanverfahren abzuschliessen, wenn schon heute feststeht, dass der VCS eine weitergehende Ergänzung verlangt und dies gerichtlich durchsetzen will: Bei Gutheissung der Beschwerde gegen den Endentscheid müsste mit UVP und Gestaltungsplanverfahren von vorne begonnen werden. In dieser Situation muss vorab über den Umfang der UVP entschieden werden können, auch wenn das Bundesgericht keinen Endentscheid herbeiführen kann (was der Fall gewesen wäre, wenn erst das Verwaltungsgericht die UVP als unvollständig erachtet hätte und dies von der Bauherrschaft gestützt auf Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG angefochten worden wäre).
(...)
3. Art. 10a USG unterstellt der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) die Errichtung oder Änderung von Anlagen (Abs. 1), welche Umweltbereiche erheblich belasten können, so dass die Einhaltung der Vorschriften über den Schutz der Umwelt voraussichtlich nur mit projekt- oder standortspezifischen Massnahmen sichergestellt werden kann (Abs. 2).
3.1 Der Begriff der Anlage wird in Art. 7 Abs. 7 USG definiert und in zahlreichen Bestimmungen des Umweltrechts vorausgesetzt. Darunter kann - je nach Regelungszusammenhang - eine Einzelanlage, eine Gesamtanlage oder eine räumlich und funktional zusammenhängende Mehrzahl von Anlagen zu verstehen sein (vgl. GRIFFEL/RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Aufl. 2011, N. 24 zu Art. 7 USG).
Art. 8 USG und das darin zugrunde liegende Prinzip der ganzheitlichen Betrachtungsweise verlangen - insbesondere für den Bereich der Emissionsbegrenzung - eine gesamthafte Beurteilung aller Anlagen, die aufgrund ihres räumlichen, zeitlichen und funktionalen Zusammenhangs als Gesamtanlage erscheinen. Daraus wird gefolgert, dass die UVP-Pflicht sich auf alle Teile erstrecken muss, die zusammen eine Gesamtanlage in diesem Sinne bilden (BGE 124 II 75 E. 7a S. 82, BGE 124 II 293 E. 26b S. 346; BGE 119 Ib 254 E. 7 S. 272 f.; Urteile 1A.355/1996 vom 20. August 1997 E. 5c, in: RDAF 1998 I S. 185, URP 1998 S. 145, RDAF 1999 I S. 596; 1A.129/2005 vom 23. August 2005, in: URP 2005 S. 732, RDAF 2006 I S. 655 E. 3.2; RAUSCH/KELLER, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, März 2001, N. 24 zu Art. 8 sowie N. 35a zu Art. 9 USG; BEATRICE WAGNER PFEIFER, Umweltrecht I, 3. Aufl. 2009, Rz. 673 und 682; MANFRINI/DÉLÈZE CONSTANTIN, in: Loi sur la protection de l'environnement [LPE; nachfolgend: LPE], Moor/Favre/Flückiger [Hrsg.], 2010, N. 8 zu Art. 7 Abs. 6ter und 7 USG; JOMINI, in: LPE, a.a.O., N. 30 zu Art. 10a USG).
Speziell für den (vom VCS thematisierten) Bereich der Luftreinhaltung bestimmt Art. 2 Abs. 4 lit. a der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1), dass als neue Anlagen auch Anlagen gelten, die umgebaut, erweitert oder instand gestellt werden, wenn dadurch höhere oder andere Emissionen zu erwarten sind. Ist das zu bewilligende Projekt in diesem Sinne als Änderung oder Erweiterung einer bereits bestehenden Anlage zu qualifizieren, so müssen die erforderlichen Emissionsbegrenzungen für die gesamte Anlage in der UVP geprüft und im Bewilligungsentscheid festgesetzt werden, d.h. nicht nur hinsichtlich der neuen, sondern auch der bestehenden Teile (BGE 131 II 103 E. 2.1.2 S. 108 f. mit Hinweisen).
3.2 Eine betriebliche Einheit verschiedener Anlagen(teile) setzt praxisgemäss neben der räumlichen Nähe einen engen funktionalen Zusammenhang voraus: Die einzelnen Teile müssen sich derart ergänzen, dass sie gemeinsam eine betriebliche Einheit bilden oder bilden könnten (vgl. Urteil 1A.129/2005, a.a.O., E. 3.2, zu einer Bauschuttaufbereitungsanlage und einem benachbarten Lagerplatz für Mulden und Baumaterial).
Im Urteil 1A.110/2006 vom 19. April 2007 E. 2.7.1 (in: URP 2005 S. 228 ff.) hielt das Bundesgericht allerdings fest, dass der Einheitscharakter von verschiedenen Vorhaben, die von unterschiedlichen Bauherrschaften errichtet werden, nicht leichthin angenommen werden könne, da das USG keine planerische, sondern nur eine projektbezogene UVP kenne. Gemeinsame umwelt- und planungsrechtliche Vorgaben der Behörden (z.B. Pflicht zur Beteiligung an einem Parkleitsystem) genügten nicht. Sofern es sich nicht um die gleiche Bauherrschaft handle, müsse zumindest eine gemeinsame Organisation oder Zwecksetzung der verschiedenen Bauherrschaften existieren (E. 2.7.2; vgl. auch Urteil 1C_381/2012 vom 4. Juni 2013 E. 2.1: Erfordernis der Abstimmung und Koordination der Projekte).
Im damaligen Fall verneinte das Bundesgericht einen betrieblichen Zusammenhang zwischen zwei fast gleichzeitig bewilligten Projekten in Pratteln, trotz räumlicher Nähe und ähnlichem Einkaufsangebot, weil die Planung nicht aufeinander abgestimmt oder koordiniert worden sei: Der Media Markt solle in einem Einzel-Gebäude untergebracht werden und sei von keiner anderen Anlage abhängig. Jedes Gebäude verfüge über eine separate Tiefgarage mit getrennter Einfahrt. Das gemeinsame Parkleitsystem werde von der Gemeinde für das gesamte Gebiet vorgeschrieben. Zwar dürften Kunden des Media Markts mangels Platz im hauseigenen Parkhaus auf dasjenige des Möbelhauses IKEA ausweichen, wodurch Synergien genutzt würden. Indes handle es sich nicht um ein organisatorisches Zusammengehen zwischen den beiden Bauherrschaften, sondern um eine umweltrechtlich begründete Auflage der Gemeinde im Rahmen des Quartierplanverfahrens (Urteil 1A.110/2006, a.a.O., E. 2.6).
3.3 Das Verwaltungsgericht ging im angefochtenen Entscheid (E. 4.2 S. 16) gestützt auf RAUSCH/GRIFFEL (a.a.O., N. 23 zu Art. 10a USG) davon aus, das Erfordernis der gemeinsamen Zwecksetzung bzw. Organisation gelte nur für die Frage der UVP-Pflichtigkeit; sei (wie hier) nur der Umfang der UVP-Pflicht streitig, seien an den funktionalen Zusammenhang weniger strenge Anforderungen zu stellen.
Soweit ersichtlich, wurde diese Frage vom Bundesgericht noch nicht entschieden, weil die zu beurteilenden Anlagen(teile) stets demselben Bauherrn oder Betreiber gehörten (oder die Bewilligung bzw. Konzession derselben Person hätte erteilt werden müssen, wie in BGE 124 II 75 E. 5 S. 79 ff.).
Überdies kann es vom Anfechtungsobjekt abhängen, ob es um die UVP-Pflicht oder "nur" um deren Umfang geht. So im zitierten Fall 1A.129/2005 zum Zusammenhang von zwei Baugesuchen für eine - per se UVP-pflichtige - Bauschuttaufbereitungsanlage und einen - allein nicht UVP-pflichtigen - Lagerplatz: Im Baugesuchsverfahren für den Lagerplatz war die UVP-Pflicht streitig; im Bewilligungsverfahren für die Bauschuttaufbereitungsanlage stellte sich die Frage des Umfangs der UVP.
3.4 Näher zu betrachten ist die Rechtsprechung zu Art. 2 Abs. 4 LRV:
In BGE 131 II 103 (E. 2.1.2 S. 107 f. mit Hinweisen) qualifizierte das Bundesgericht die Errichtung eines neuen Migros-Fachmarkts mit Gartencenter, Tankstelle und Parkhaus im Seedamm-Center Pfäffikon als Erweiterung des bestehenden Einkaufszentrums: Es handle sich um eine gemeinsame Anlage i.S.v. Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 4 LRV, mit der Folge, dass die Einwirkungen, u.a. in Form von Luftverunreinigungen, gesamthaft zu beurteilen seien. Zu berücksichtigen seien daher alle Emissionen, die durch die bestimmungsgemässe Nutzung der Anlage verursacht werden, einschliesslich der von den Beschäftigten, Besuchern und Kunden verursachten Verkehrsemissionen in der Umgebung der Anlage. Massnahmen zur Reduktion der vom Verkehr verursachten Luftverunreinigung müssten in Anwendung des Massnahmenplans für die gesamte Anlage festgesetzt werden, d.h. nicht nur hinsichtlich der neuen, sondern auch der bereits bestehenden Parkplätze.
Im Urteil 1A.239/2006 vom 10. Juli 2007 ging es um die Nutzungserweiterung einer Sport- und Erholungsanlage (Erlenpark) mit Hallen- und Freibad, Eisbahn, Tennisplätze, Fussballplatz, Roller- und Freizeitpark, Restaurant und Seminarräumlichkeiten durch ein Open-Air-Kino. Der Park wurde von einer mehreren Gemeinden gehörenden AG betrieben; Gesuchstellerin für das Open-Air-Kino war eine Firma zur Organisation von kulturellen Veranstaltungen. Auch hier wurde aus luftreinhalterischer Sicht von einer gesamten (neuen) Anlage i.S.v. Art. 2 Abs. 4 LRV ausgegangen (E. 3).
Im Urteil 1A.293/2005 vom 10. Juli 2006 (in: URP 2006 S. 894; RDAF 2007 I S. 495) war eine Überbauungsordnung streitig, welche die Schaffung eines neuen Dorfzentrums mit Läden, Dienstleistungs- und Wohnnutzung sowie einem öffentlichen Platz bezweckte. Kernstück der geplanten Überbauung war ein neuer Coop-Laden. Alle Beteiligten gingen davon aus, dass die nach der Überbauungsordnung zulässigen unter- und oberirdischen Parkplätze zusammen mit den geplanten Bauten Teil einer neuen (Gesamt-)Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 4 LRV bildeten (E. 3.1).
In den genannten Entscheiden war der funktionelle Zusammenhang der verschiedenen Anlagenteile nicht umstritten, weshalb sich keine Aussagen zu Notwendigkeit und Umfang der gemeinsamen Organisation oder Planung finden. Gemeinsam ist den Fällen, dass es sich um verschiedene Bauherrschaften und selbstständig betreibbare Einrichtungen handelte (Fachmärkte bzw. Freizeiteinrichtungen), die aber nach aussen als Einheit auftraten (Einkaufszentrum bzw. Freizeitpark) oder über gewisse Gemeinschaftsanlagen verfügten (gemeinsame Parkanlagen im Fall 1A.293/2005). Dies setzt ein Minimum an gemeinsamer Organisation und Planung voraus.
3.5 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass eine Gesamtanlage in der Regel nur angenommen werden kann, wenn zwei (oder mehrere) Einzelanlagen zumindest in Teilbereichen zusammenwirken, und zwar über das durch behördliche Auflagen Gebotene hinaus. Gehören die Einzelanlagen demselben Eigentümer/Betreiber oder besteht eine gemeinsame Organisation oder Planung, so kann ein funktionaler Zusammenhang eher angenommen werden (JOMINI, a.a.O., N. 30 zu Art. 10a USG); umgekehrt kann ein gemeinschaftliches Auftreten oder Zusammenwirken ein Indiz für eine gemeinschaftliche Zwecksetzung und Koordination der Einheiten sein.
4. Vorliegend ging das Verwaltungsgericht davon aus, dass der geplante Fachmarkt eine Erweiterung des Einkaufszentrums "Tivoli" darstelle und mit diesem eine Gesamtanlage i.S.v. Art. 2 Abs. 4 lit. a LSV (SR 814.41) bilde. Der neue Fachmarkt werde direkt an das bestehende Einkaufszentrum "Tivoli" angebaut und mit diesem eng vernetzt (niveaufreie Verbindung für Fussgänger; gemeinsames Parking), was auch bauliche Massnahmen beim "Tivoli" bedinge. Aufgrund der engen räumlichen und funktionalen Verbindung erscheine der neue Fachmarkt als Erweiterung des Tivoli, weshalb von einer abgestimmten und koordinierten Planung auszugehen sei, d.h. der Zusammenhang werde nicht allein durch die planungsrechtlichen Vorschriften der Gemeinde hergestellt. Das Verwaltungsgericht wies überdies darauf hin, dass die Beschwerdegegnerin, die Franchisepartnerin der OBI sei, auch massgeblich im Tivoli auftrete.
Den Eventualantrag des VCS, zusätzlich Shoppi, Limmatpark und Umwelt-Arena in die UVP einzubeziehen, wies das Verwaltungsgericht "aus den erwähnten Gründen" ab. Es führte aus, eine wesentliche Änderung dieser Anlagen oder ein räumlicher und funktioneller Zusammenhang zum Gestaltungsplan HGO habe das BVU zu Recht verneint.
4.1 Der VCS wirft dem Verwaltungsgericht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, weil es sich mit seinen Vorbringen zum Gesamtkomplex Shoppi/Tivoli/Limmatpark/Umweltarena nicht auseinandergesetzt habe.
Tatsächlich ist nicht ersichtlich, welches die "erwähnten Gründe" sein sollen, befasst sich das Verwaltungsgericht in den vorangegangenen Erwägungen doch ausschliesslich mit dem Tivoli. Es bleibt daher nur der pauschale Verweis auf die Begründung des BVU. Ein solcher Verweis ist nicht per se unzulässig, setzt aber voraus, dass die Begründung der Vorinstanz genügt und vor Verwaltungsgericht keine neuen tatsächlichen oder rechtlichen Vorbringen erfolgen, auf welche das Gericht eingehen müsste (BGE 141 IV 244 E. 1.2.3 S. 246). Vorliegend reichte der VCS vor Verwaltungsgericht neue Beweismittel ein und stellte verschiedene Beweisanträge (Edition von Dokumenten, Augenschein), zu denen sich das Verwaltungsgericht nicht äusserte. Zudem warf er dem BVU vor, den Verkehrsbericht der Ballmer + Partner AG zum Einkaufszentrum Shoppi Tivoli vom 21. Juli 2011 nicht gewürdigt zu haben (vgl. dazu unten E. 6.2).
4.2 Unter diesen Umständen durfte sich das Verwaltungsgericht nicht mit einem blossen Verweis auf die Erwägungen des BVU begnügen. Es verletzte daher seine Begründungspflicht und den Anspruch des VCS auf rechtliches Gehör. Im Folgenden ist zu prüfen, ob dieser Verfahrensmangel im bundesgerichtlichen Verfahren geheilt werden kann, indem das Bundesgericht aufgrund der in den Akten liegenden Unterlagen, notfalls unter Ergänzung des Sachverhalts mit den beantragten Beweismitteln (Art. 105 Abs. 2 BGG), eine eigene rechtliche Beurteilung vornimmt. Dies ist zunächst für das Einkaufszentrum Shoppi (unten E. 5), dann für den Limmatpark (E. 6) und schliesslich für die Umweltarena (E. 7) zu prüfen.
5. Shoppi und Tivoli wurden 1970 bzw. 1974 als selbstständige Einkaufszentren mit je eigener Parkierungsanlage verschiedener Betreiber/Eigentümer eröffnet. Sie werden durch die Landstrasse voneinander getrennt. 2001 wurden jedoch die Verwaltungen zusammengelegt (Gründung der "Shoppi Tivoli Management AG") und 2002-2004 ein Neu- und Umbauprojekt geplant. 2008 wurde die "CenterMall" eröffnet, welche die Verkaufsflächen von Tivoli und Shoppi verbindet. Nach Umbau der "TivoliMall" erfolgte 2010 die Neueröffnung des "Shoppi Tivoli" und 2014 die Neueröffnung der "ShoppiMall". Seither wird für das "Shoppi Tivoli" als grösstes Einkaufszentrum der Schweiz geworben, mit einer Verkaufsfläche von 78'376 m2, einer Gesamtfläche von 151'600 m2, über 150 Geschäften und 4'200 Parkplätzen (vgl. zum Ganzen die Internetseite Shoppi Tivoli "Wir über uns"; www.shoppitivoli.ch/ueber-uns.html). Der Mietermix des Shoppi Tivoli soll sämtliche Einkaufs- und Dienstleistungsbedürfnisse der Besucher "unter einem Dach" abdecken (so Medienmitteilung der Shoppi Tivoli Management AG vom 8. September 2010 zur Neueröffnung).
Aufgrund der räumlichen Verbindung (CenterMall), der gemeinsamen Organisation ("Shoppi Tivoli Management AG") und dem einheitlichen Auftritt nach aussen bilden die Fachmärkte und Geschäfte in Shoppi und Tivoli heute eine Gesamtanlage, mit Verkaufs- und Parkierflächen beidseits der Landstrasse. Das Verkehrsaufkommen kann daher nicht gesondert dem "Shoppi" einerseits oder dem "Tivoli" andererseits zugeordnet werden, sondern nur dem Gesamtkomplex "Shoppi Tivoli".
Unter diesen Umständen bildet der neue Fachmarkt OBI eine Ergänzung des Einkaufszentrums "Shoppi Tivoli" und nicht des "Tivoli" allein. Die UVP muss sich daher auf das gesamte Verkehrsaufkommen und die Parkierungsanlagen des um den Fachmarkt "OBI" erweiterten Einkaufszentrums "Shoppi Tivoli" erstrecken.
6. Schwieriger ist die Beurteilung beim "Limmatpark". Es handelt sich um ein Büro- und Geschäftshaus mit eigenem Parkhaus, das nordöstlich des Tivoli, auf der gegenüberliegenden Seite der Industriestrasse, liegt. Es wurde 1972 als Gewerbebau erstellt und seither erweitert und mit sechs Bürogeschossen aufgestockt. Aufgrund der unterschiedlichen Nutzung kann ein funktionaler Zusammenhang der Büroflächen mit dem Einkaufszentrum Shoppi Tivoli ausgeschlossen werden; näher zu prüfen sind dagegen die Verkaufs- und Parkierungsflächen.
6.1 Die Verkaufsflächen Limmatpark werden durch eine Fussgängerverbindung (Passerelle über der Industriestrasse) mit dem Tivoli (TivoliMall) verbunden. Allerdings weist die Gemeinde Spreitenbach darauf hin, dass dies dem Passerellenkonzept entspricht, das auf den Richtplan und den Überbauungsplan Pfadacker aus den 70er Jahren zurückgeht und im gesamten Quartier durchgesetzt wird. Es handelt sich daher - ebenso wie die Parkplatzbewirtschaftung und die Beteiligung am Parkleitsystem - um eine planungsrechtliche Vorgabe der Behörden, die für sich allein keinen engen funktionalen Zusammenhang zu begründen vermag.
Aus den Gestaltungsplanakten ergibt sich, dass die Verkaufsflächen des Limmatparks nicht durch die Shoppi Tivoli Management AG verwaltet werden; dies wird vom VCS nicht bestritten. Damit fehlt es an einer gemeinsamen Verwaltung. Allerdings ergeben sich aus den vom VCS eingereichten Unterlagen Anhaltspunkte für ein Zusammenwirken der Einkaufszentren: auf der Internetseite wie auch im Orientierungsplan "Shoppi Tivoli" wird für die Geschäfte diesseits und jenseits der Industriestrasse geworben, ohne zwischen Limmatpark und Shoppi Tivoli zu differenzieren. Die Verkaufsflächen des Limmatparks werden als "LimmatMall" bezeichnet, in Anlehnung an TivoliMall, CenterMall und ShoppiMall; damit wird der Eindruck erweckt, es handle sich um drei Standbeine desselben Einkaufszentrums (mit den Parkhäusern Limmat, Tivoli und Shoppi). Dieser Eindruck wird auch optisch, durch die einheitliche Ausschilderung, verstärkt, wie die vom VCS vor Verwaltungsgericht eingereichten Fotos belegen.
6.2 Der VCS beruft sich insbesondere auf einen Verbund bei den Parkierungsflächen. Hierfür stützt er sich auf den Verkehrsbericht "Shoppi Tivoli" der Verkehrsplaner Balmer + Partner AG vom 21. Juli 2011 (nachfolgend: Verkehrsbericht Shoppi Tivoli). Dieser wurde für den Parkierungsnachweis im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens erstellt, bildete aber (zusammen mit dem Verkehrsbericht Handels- und Gewerbezone Ost vom 21. Juli 2011; nachfolgend: Verkehrsbericht HGO) Teil der Auflageakten HGO. Es ist daher nicht ersichtlich, weshalb auf diesen - von der Gemeinde eingeholten und von Fachleuten erstellten Bericht zur Parkierungssituation - nicht abgestellt werden dürfte, wie die Beschwerdegegnerin und die Gemeinde geltend machen.
Im Verkehrsbericht wird eine Gesamtsicht des Verkehrs über das "ganze Einkaufszentrum" (EKZ) gegeben, bestehend aus Shoppi, Tivoli und Limmatpark (S. 1). Dieser Ansatz entsprach der Aufgabenstellung der Gemeinde (vgl. Ziff. 1.1), wurde aber auch von den Verkehrsplanern für richtig erachtet: Das Gutachten betont, dass die Parkierungssituation nur im Verbund beurteilt werden könne (S. 3). Der Bericht legt dar, dass (unter Einbezug von geplanten Zusatznutzungen im Tivoli) für insgesamt 97'000 m2 Verkaufsflächen 3'613 Parkfelder in den Parkierungsanlagen zur Verfügung stehen (Shoppi: 1'330, Tivoli: 1'110 und Limmatpark: 1'173); hinzukämen weitere Parkfelder ausserhalb der Parkierungsanlagen, die ebenfalls dem Einkaufscenter dienten (112 Kurzzeitparkfelder Shoppi, 250 Parkfelder Gemeinde Spreitenbach, 380 Parkfelder in der Umwelt-Arena). Das Parkhaus Tivoli sei sehr stark ausgelastet (zu Spitzenzeiten zu 100 %); dagegen wiesen die Parkhäuser Limmat und Shoppi Reserven auf. Allerdings steige die Verkaufsfläche bereits mit den geplanten Zusatznutzungen in Shoppi und Tivoli auf 97'000 m2 an, ohne dass die Anzahl der 3'613 Parkfelder zunehme. Damit erhöhe sich (unter Berücksichtigung aller bewirtschafteter Parkfelder) die Zahl der Fahrten pro Parkfeld beim Maximum von 7,5 auf 9,2 und im Mittel der Werktage von 4,5 auf 4,9. Es seien daher nicht genug Reserven vorhanden, um die Zusatznutzung OBI ohne zusätzliche Parkplätze abzudecken. Mit dem Baugesuch würden deshalb 300 zusätzliche Parkplätze für die Verkaufsnutzung bereitgestellt (S. 3).
Aus Anhang 9 des Verkehrsberichts (Verteilschlüssel Parkplätze/Eigentümer) geht hervor, dass von den Parkfeldern der Ebenen A-D (Ebene E ist für die Limmatdruck AG reserviert) 852 der Stockwerkeigentümergemeinschaft Tivoli gehören; im Verkehrsbericht HGO (S. 8 unten) wird daher für das Tivoli - unter Berücksichtigung des Anteils im Limmatpark - von 1'962 Parkfeldern ausgegangen. Die übrigen rund 320 Parkfelder gehören der Swiss Prime Site, die ebenfalls Investor im Shoppi Tivoli ist.
Unter diesen Umständen ist ein massgebender funktioneller Zusammenhang zwischen dem Limmat-Parkhaus und dem Shoppi Tivoli zu bejahen: Dieses steht nicht nur de facto den Nutzern des Shoppi Tivoli offen und wird - vor allem an Spitzentagen - von diesen belegt, sondern gehört auch zu einem grossen Teil den Eigentümern des Shoppi Tivoli, mit der Folge, dass es auch längerfristig für das Einkaufszentrum Shoppi Tivoli zur Verfügung steht. Die Forderung des VCS erscheint daher berechtigt, für die Beurteilung der Verkehrssituation und der dadurch verursachten Emissionen von einem einheitlichen Einkaufszentrum Shoppi Tivoli-Limmatpark mit drei gemeinsamen Parkhäusern auszugehen, das als Gesamtanlage i.S.v. Art. 2 Abs. 4 LRV in die UVP einzubeziehen ist.
7. Zu beurteilen bleibt der Einbezug der Umwelt-Arena.
7.1 Diese liegt zwischen Türliacker- und Landstrasse und ist durch eine rund 90 m lange Fussgängerpasserelle mit dem Tivoli verbunden. Damit besteht ein räumlicher Zusammenhang zum Tivoli, auch wenn dieser weniger eng ist als derjenige zu Shoppi und Limmatpark.
Die 2012 eröffnete Arena enthält keine Verkaufsflächen, sondern ist eine Ausstellungsplattform für Themen der Nachhaltigkeit in den Bereichen Natur und Leben, Energie und Mobilität, Bauen und Modernisieren sowie erneuerbare Energien. Zudem bietet sie Räumlichkeiten für Veranstaltungen wie Konzerte, Sportevents oder Seminare an. Damit fehlt es auf den ersten Blick an einem funktionalen Zusammenhang zum Einkaufszentrum Shoppi Tivoli. Die Fussgängerpasserelle sowie die Parkplatzbewirtschaftung und die Beteiligung am Parkleitsystem wurden sämtlich von der Gemeinde in der Baubewilligung vorgeschrieben und vermögen daher keinen engen funktionalen Zusammenhang zu begründen.
7.2 Allerdings sind im Parkhaus der Umwelt-Arena 380 Plätze für das Shoppi Tivoli vorgesehen (vgl. Verkehrsbericht HGO S. 8 unten). Da dies unstreitig ist, kann auf den vom VCS beantragten Beizug der Verträge und auf einen Augenschein verzichtet werden.
Diese 380 Parkplätze sind betrieblich Teil des Einkaufszentrums Shoppi Tivoli. Daran ändert der Einwand der Gemeinde nichts, dass es sich lediglich um "Überlaufparkplätze" handle, die nur an wenigen Tagen im Jahr genutzt würden, wenn die Abstellplätze des Shoppi nicht genügten. Aufgrund der im Verkehrsbericht Shoppi Tivoli geschilderten angespannten Parkierungssituation ist zu bezweifeln, dass sich die Nutzung auf wenige Tage beschränkt. Bedeutsam ist vielmehr, dass die Parkplätze - wie die in den Akten liegenden Fotos belegen - als "weitere Parkplätze Shoppi Tivoli" öffentlich ausgeschildert sind; sie können damit nicht nur faktisch von Besuchern des Einkaufszentrums genutzt werden (wie beim gemeinsamen Parkleitsystem im Fall 1A.110/2006), sondern erscheinen als Teil der Parkierungsanlagen des Shoppi Tivoli. (...)
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de
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Recours contre une décision incidente concernant la portée de l'étude d'impact sur l'environnement (EIE; art. 93 al. 1 LTF). La décision de renvoi prise par le tribunal administratif, qui fixe la portée de l'EIE de manière contraignante pour l'instance précédente, n'est pas une décision partielle (art. 90 s. LTF) mais une décision incidente (consid. 1.1-1.3), susceptible d'un recours immédiat aux conditions de l'art. 93 al. 1 let. a LTF (consid. 1.4).
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fr
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-20%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,652
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142 II 20
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142 II 20
Regeste b
Umfang der UVP (Art. 7 Abs. 7, Art. 8 und 10a USG; Art. 2 Abs. 4 LRV). Zur Frage, wann eine Mehrzahl von Einzelanlagen eine betriebliche Einheit und damit eine Gesamtanlage im Rechtssinne bilden, die insgesamt der UVP unterliegt. Voraussetzung ist neben der räumlichen Nähe ein enger funktionaler Zusammenhang, d.h. ein Zusammenwirken über das behördlich Gebotene hinaus. Dies setzt (bei verschiedenen Eigentümern/Betreibern) eine gewisse gemeinsame Organisation oder Planung voraus. Ein Indiz dafür ist das gemeinschaftliche Auftreten nach aussen (E. 3).
Vorliegend ist der geplante Fachmarkt Teil des Einkaufszentrums Tivoli (E. 4), das seinerseits eine Gesamtanlage mit dem Einkaufszentrum Shoppi (E. 5), einem Teil des Limmatparks (E. 6) und 380 Parkplätzen der Umweltarena (E. 7) bildet.
Sachverhalt ab Seite 21
A. Der Gemeinderat Spreitenbach legte vom 31. Oktober bis 29. November 2011 den Gestaltungsplan "P 092 Handels- und Gewerbezone Ost" (im Folgenden: Gestaltungsplan HGO) öffentlich auf. Geplant ist eine Überbauung mit Wohn-, Gewerbe-, Dienstleistungs- und Verkaufsnutzungen gemäss dem Richtprojekt "Tivoli-Garten" der Genossenschaft Migros Aare. Dazu gehören ein OBI-Fachmarkt mit 10'000 m2 Ladenfläche, 425 Wohnungen in zwei 19-geschossigen Hochhäusern und die Erstellung von 700 unterirdischen Parkplätzen. Im Zwischengeschoss "Bahnhof", auf Ebene der Landstrasse, sind Haltestellen für die geplante Limmattalbahn und für Busse vorgesehen.
Die geplante Überbauung schliesst an das bestehende Einkaufszentrum Tivoli an und ist mit diesem auf der Fussgängerebene +1 (Passerelle) und auf allen Parkierungsebenen (P1 bis P4) verbunden. Das Tivoli ist seinerseits durch gedeckte Fussgänger-Passerellen mit den Einkaufszentren Shoppi und Limmatpark sowie der Umwelt-Arena verbunden.
Gegen den Gestaltungsplan HGO erhob der Verkehrs-Club Schweiz (VCS) Einwendungen. Diese wurden am 27. August 2012 vom Gemeinderat im Sinne der Erwägungen abgewiesen und der Gestaltungsplan mit gewissen Änderungen beschlossen.
B. Auf Beschwerde des VCS hob das Departement Bau, Verkehr und Umwelt (BVU) des Kantons Aargau den Beschluss des Gemeinderates vom 27. August 2012 auf und versagte dem Gestaltungsplan die Genehmigung.
C. Dagegen erhoben sowohl die Genossenschaft Migros Aare als auch der Gemeinderat Spreitenbach am 4. November 2013 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons Aargau. Dieses hiess die Beschwerden am 28. November 2014 teilweise gut. Es teilte die Ansicht des BVU, dass die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) unvollständig sei, weil das Einkaufszentrum Tivoli nicht einbezogen worden sei; dies führe indessen nur zur Rückweisung der Sache an die Gemeinde und nicht zu einem endgültigen Abbruch der bisherigen Planung. Entgegen der Auffassung des VCS seien Shoppi, Limmatpark und Umwelt-Arena nicht in die UVP einzubeziehen.
D. Gegen den verwaltungsgerichtlichen Entscheid hat der VCS am 26. Januar 2015 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht erhoben. Er beantragt, der angefochtene Entscheid sei insoweit aufzuheben, als er die Notwendigkeit des Einbezugs des Gesamtkomplexes Shoppi-Tivoli/Limmatpark/Umwelt-Arena in die UVP für den Gestaltungsplan HGO verneine.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1. Angefochten ist ein Rückweisungsentscheid des Verwaltungsgerichts, der - in den Erwägungen - den Umfang der UVP-Pflicht für die Vorinstanz verbindlich festlegt: Einzubeziehen sei das Einkaufszentrum Tivoli, nicht aber Shoppi, Limmatpark und Umwelt-Arena. Streitig ist, ob es sich um einen (Teil-)Endentscheid nach Art. 90 f. BGG oder um einen Zwischenentscheid i.S.v. Art. 93 BGG handelt.
1.1 Der VCS geht unter Berufung auf die frühere Rechtsprechung zum OG davon aus, dass Entscheide über die UVP-Pflicht als anfechtbare Teilentscheide i.S.v. Art. 91 lit. a BGG zu qualifizieren seien (BGE 115 Ib 342 E. 1 S. 344; bestätigt im Urteil 1A.33/2007 vom 22. Oktober 2007 E. 2). Diese Praxis sei auch unter der Geltung des BGG fortzuführen: Die UVP-Pflicht könne unabhängig von den materiellrechtlichen Anforderungen an ein Sondernutzungsplan- oder Bauvorhaben beurteilt werden, weshalb keine Gefahr drohe, dass sich das Bundesgericht zweimal mit der Frage befassen müsse. Werde die UVP nicht oder - wie hier - unvollständig durchgeführt, fehle eine wesentliche Entscheidungsgrundlage. Könnten Entscheide zur UVP-Pflicht nicht selbstständig angefochten werden, drohe ein prozessualer Leerlauf. Im vorliegenden Fall müsste der VCS nach der vom Verwaltungsgericht angeordneten Vervollständigung der UVP und der Planunterlagen den Gestaltungsplan abermals anfechten und eine nochmalige Rückweisung zur Ergänzung der UVP verlangen. Der Grundsatz der Einheit und Widerspruchsfreiheit der Rechtsordnung verlange, Bestand und Umfang der UVP-Pflicht frühzeitig zu klären. Dies sei auch nach Art. 29 Abs. 1 BV geboten, um eine Beurteilung innert angemessener Frist zu ermöglichen.
1.2 Vorliegend ist nicht die UVP-Pflicht des Projekts "Gestaltungsplan HGO" selbst streitig, überschreiten doch bereits die darin vorgesehene Verkaufsfläche von 10'000 m2 und die 700 Parkplätze die Schwellenwerte gemäss Nr. 11.4 und Nr. 80.5 des Anhangs der Verordnung vom 19. Oktober 1988 über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV; SR 814.011); streitig ist nur der Umfang der UVP. Dennoch wäre unter der Geltung des OG vermutlich von einem Grundsatzentscheid auszugehen gewesen, der unmittelbar mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde angefochten werden konnte.
Nach Einführung des BGG hat das Bundesgericht jedoch entschieden, dass materiellrechtliche Grundsatzentscheide, die nur über einen Teilaspekt einer Streitsache, nicht aber über eines der Beschwerdebegehren abschliessend entscheiden, nicht als Teil-, sondern als Zwischenentscheide zu qualifizieren sind (BGE 133 V 477 E. 4.2 und 4.3 S. 481 f.; BGE 132 III 785 E. 3.2 S. 790). Dies gilt namentlich für Rückweisungsentscheide, sofern der unteren Instanz noch ein eigener Entscheidungsspielraum verbleibt, d.h. die Rückweisung nicht nur der Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten dient (BGE 134 II 124 E. 1.3 S. 127 f. mit Hinweisen). Den prozessökonomischen Anliegen, die bisher mit der Qualifikation von Entscheiden über materielle Teilfragen als Teilendentscheide verfolgt wurden, wird im Rahmen der Anwendung von Art. 93 BGG Rechnung getragen (BGE 133 V 477 E. 4.1.3 S. 481 mit Hinweisen; BGE 135 II 30 E. 1.3.5 S. 37).
1.3 Dem VCS ist zuzustimmen, dass es aus materiell-rechtlichen Gründen geboten sein kann, einen Entscheid, mit dem ein Verfahren eingeleitet oder provisorische Massnahmen angeordnet werden, als Endentscheid zu qualifizieren. So ist die Einleitung eines amtlichen Quartierplanverfahrens ein Endentscheid, wenn das kantonale Recht vorsieht, dass bestimmte Einwendungen nur mit Rekurs gegen den Einleitungsbeschluss geltend gemacht und im späteren Verfahren nicht mehr erhoben werden können, d.h. der Einleitungsbeschluss als in sich geschlossenes, selbstständiges Verfahren ausgestaltet ist (BGE 140 II 25 E. 1.1 S. 28 f.).
Bei der UVP ist dies jedoch nicht der Fall: Weder Art. 10a ff. USG (SR 814.01) noch die UVPV oder das massgebliche kantonale Recht sehen einen Vorabentscheid über Bestand und Umfang der UVP-Pflicht vor. Art. 8 Abs. 2 UVPV verlangt eine "Stellungnahme" der Umweltschutzfachstelle zu Voruntersuchung und Pflichtenheft, nicht aber einen verbindlichen, selbstständig eröffneten und anfechtbaren Entscheid. Massgebliches Verfahren ist nach Art. 5 Abs. 3 Satz 2 UVPV das Verfahren der Sondernutzungsplanung (hier: Gestaltungsplanung), wenn dieses eine umfassende Prüfung ermöglicht. Wie im Folgenden darzulegen sein wird, ist die Annahme eines Teilentscheids auch nicht erforderlich, kann doch den berechtigten Anliegen des VCS auch bei Annahme eines Zwischenentscheids im Rahmen von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG Rechnung getragen werden.
1.4 Der VCS legt überzeugend dar, dass der Umfang der UVP-Pflicht geklärt sein muss, bevor das Gestaltungsplanverfahren von der Gemeinde wiederaufgenommen wird, um einen prozessualen Leerlauf zu verhindern. Zwar genügt in aller Regel die Verlängerung und Verteuerung des Verfahrens nicht, um einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil zu begründen. In der vorliegenden Konstellation - dem Streit um den Umfang der UVP-Pflicht in einem komplexen und umfangreichen Gestaltungsplanverfahren, das neben dem streitigen Fachmarkt eine grosse Wohnüberbauung ermöglichen soll - erscheint es jedoch zur Gewährleistung einer angemessenen Verfahrensdauer (Art. 29 Abs. 1 BV) geboten, auf die Beschwerde gegen den Zwischenentscheid gestützt auf Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG einzutreten (BGE 136 II 165 E. 1.2.1 S. 171). Es wäre für alle Beteiligten unzumutbar, die UVP nur um das Tivoli zu ergänzen und auf dieser Basis das Nutzungsplanverfahren abzuschliessen, wenn schon heute feststeht, dass der VCS eine weitergehende Ergänzung verlangt und dies gerichtlich durchsetzen will: Bei Gutheissung der Beschwerde gegen den Endentscheid müsste mit UVP und Gestaltungsplanverfahren von vorne begonnen werden. In dieser Situation muss vorab über den Umfang der UVP entschieden werden können, auch wenn das Bundesgericht keinen Endentscheid herbeiführen kann (was der Fall gewesen wäre, wenn erst das Verwaltungsgericht die UVP als unvollständig erachtet hätte und dies von der Bauherrschaft gestützt auf Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG angefochten worden wäre).
(...)
3. Art. 10a USG unterstellt der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) die Errichtung oder Änderung von Anlagen (Abs. 1), welche Umweltbereiche erheblich belasten können, so dass die Einhaltung der Vorschriften über den Schutz der Umwelt voraussichtlich nur mit projekt- oder standortspezifischen Massnahmen sichergestellt werden kann (Abs. 2).
3.1 Der Begriff der Anlage wird in Art. 7 Abs. 7 USG definiert und in zahlreichen Bestimmungen des Umweltrechts vorausgesetzt. Darunter kann - je nach Regelungszusammenhang - eine Einzelanlage, eine Gesamtanlage oder eine räumlich und funktional zusammenhängende Mehrzahl von Anlagen zu verstehen sein (vgl. GRIFFEL/RAUSCH, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Aufl. 2011, N. 24 zu Art. 7 USG).
Art. 8 USG und das darin zugrunde liegende Prinzip der ganzheitlichen Betrachtungsweise verlangen - insbesondere für den Bereich der Emissionsbegrenzung - eine gesamthafte Beurteilung aller Anlagen, die aufgrund ihres räumlichen, zeitlichen und funktionalen Zusammenhangs als Gesamtanlage erscheinen. Daraus wird gefolgert, dass die UVP-Pflicht sich auf alle Teile erstrecken muss, die zusammen eine Gesamtanlage in diesem Sinne bilden (BGE 124 II 75 E. 7a S. 82, BGE 124 II 293 E. 26b S. 346; BGE 119 Ib 254 E. 7 S. 272 f.; Urteile 1A.355/1996 vom 20. August 1997 E. 5c, in: RDAF 1998 I S. 185, URP 1998 S. 145, RDAF 1999 I S. 596; 1A.129/2005 vom 23. August 2005, in: URP 2005 S. 732, RDAF 2006 I S. 655 E. 3.2; RAUSCH/KELLER, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, März 2001, N. 24 zu Art. 8 sowie N. 35a zu Art. 9 USG; BEATRICE WAGNER PFEIFER, Umweltrecht I, 3. Aufl. 2009, Rz. 673 und 682; MANFRINI/DÉLÈZE CONSTANTIN, in: Loi sur la protection de l'environnement [LPE; nachfolgend: LPE], Moor/Favre/Flückiger [Hrsg.], 2010, N. 8 zu Art. 7 Abs. 6ter und 7 USG; JOMINI, in: LPE, a.a.O., N. 30 zu Art. 10a USG).
Speziell für den (vom VCS thematisierten) Bereich der Luftreinhaltung bestimmt Art. 2 Abs. 4 lit. a der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 (LRV; SR 814.318.142.1), dass als neue Anlagen auch Anlagen gelten, die umgebaut, erweitert oder instand gestellt werden, wenn dadurch höhere oder andere Emissionen zu erwarten sind. Ist das zu bewilligende Projekt in diesem Sinne als Änderung oder Erweiterung einer bereits bestehenden Anlage zu qualifizieren, so müssen die erforderlichen Emissionsbegrenzungen für die gesamte Anlage in der UVP geprüft und im Bewilligungsentscheid festgesetzt werden, d.h. nicht nur hinsichtlich der neuen, sondern auch der bestehenden Teile (BGE 131 II 103 E. 2.1.2 S. 108 f. mit Hinweisen).
3.2 Eine betriebliche Einheit verschiedener Anlagen(teile) setzt praxisgemäss neben der räumlichen Nähe einen engen funktionalen Zusammenhang voraus: Die einzelnen Teile müssen sich derart ergänzen, dass sie gemeinsam eine betriebliche Einheit bilden oder bilden könnten (vgl. Urteil 1A.129/2005, a.a.O., E. 3.2, zu einer Bauschuttaufbereitungsanlage und einem benachbarten Lagerplatz für Mulden und Baumaterial).
Im Urteil 1A.110/2006 vom 19. April 2007 E. 2.7.1 (in: URP 2005 S. 228 ff.) hielt das Bundesgericht allerdings fest, dass der Einheitscharakter von verschiedenen Vorhaben, die von unterschiedlichen Bauherrschaften errichtet werden, nicht leichthin angenommen werden könne, da das USG keine planerische, sondern nur eine projektbezogene UVP kenne. Gemeinsame umwelt- und planungsrechtliche Vorgaben der Behörden (z.B. Pflicht zur Beteiligung an einem Parkleitsystem) genügten nicht. Sofern es sich nicht um die gleiche Bauherrschaft handle, müsse zumindest eine gemeinsame Organisation oder Zwecksetzung der verschiedenen Bauherrschaften existieren (E. 2.7.2; vgl. auch Urteil 1C_381/2012 vom 4. Juni 2013 E. 2.1: Erfordernis der Abstimmung und Koordination der Projekte).
Im damaligen Fall verneinte das Bundesgericht einen betrieblichen Zusammenhang zwischen zwei fast gleichzeitig bewilligten Projekten in Pratteln, trotz räumlicher Nähe und ähnlichem Einkaufsangebot, weil die Planung nicht aufeinander abgestimmt oder koordiniert worden sei: Der Media Markt solle in einem Einzel-Gebäude untergebracht werden und sei von keiner anderen Anlage abhängig. Jedes Gebäude verfüge über eine separate Tiefgarage mit getrennter Einfahrt. Das gemeinsame Parkleitsystem werde von der Gemeinde für das gesamte Gebiet vorgeschrieben. Zwar dürften Kunden des Media Markts mangels Platz im hauseigenen Parkhaus auf dasjenige des Möbelhauses IKEA ausweichen, wodurch Synergien genutzt würden. Indes handle es sich nicht um ein organisatorisches Zusammengehen zwischen den beiden Bauherrschaften, sondern um eine umweltrechtlich begründete Auflage der Gemeinde im Rahmen des Quartierplanverfahrens (Urteil 1A.110/2006, a.a.O., E. 2.6).
3.3 Das Verwaltungsgericht ging im angefochtenen Entscheid (E. 4.2 S. 16) gestützt auf RAUSCH/GRIFFEL (a.a.O., N. 23 zu Art. 10a USG) davon aus, das Erfordernis der gemeinsamen Zwecksetzung bzw. Organisation gelte nur für die Frage der UVP-Pflichtigkeit; sei (wie hier) nur der Umfang der UVP-Pflicht streitig, seien an den funktionalen Zusammenhang weniger strenge Anforderungen zu stellen.
Soweit ersichtlich, wurde diese Frage vom Bundesgericht noch nicht entschieden, weil die zu beurteilenden Anlagen(teile) stets demselben Bauherrn oder Betreiber gehörten (oder die Bewilligung bzw. Konzession derselben Person hätte erteilt werden müssen, wie in BGE 124 II 75 E. 5 S. 79 ff.).
Überdies kann es vom Anfechtungsobjekt abhängen, ob es um die UVP-Pflicht oder "nur" um deren Umfang geht. So im zitierten Fall 1A.129/2005 zum Zusammenhang von zwei Baugesuchen für eine - per se UVP-pflichtige - Bauschuttaufbereitungsanlage und einen - allein nicht UVP-pflichtigen - Lagerplatz: Im Baugesuchsverfahren für den Lagerplatz war die UVP-Pflicht streitig; im Bewilligungsverfahren für die Bauschuttaufbereitungsanlage stellte sich die Frage des Umfangs der UVP.
3.4 Näher zu betrachten ist die Rechtsprechung zu Art. 2 Abs. 4 LRV:
In BGE 131 II 103 (E. 2.1.2 S. 107 f. mit Hinweisen) qualifizierte das Bundesgericht die Errichtung eines neuen Migros-Fachmarkts mit Gartencenter, Tankstelle und Parkhaus im Seedamm-Center Pfäffikon als Erweiterung des bestehenden Einkaufszentrums: Es handle sich um eine gemeinsame Anlage i.S.v. Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 4 LRV, mit der Folge, dass die Einwirkungen, u.a. in Form von Luftverunreinigungen, gesamthaft zu beurteilen seien. Zu berücksichtigen seien daher alle Emissionen, die durch die bestimmungsgemässe Nutzung der Anlage verursacht werden, einschliesslich der von den Beschäftigten, Besuchern und Kunden verursachten Verkehrsemissionen in der Umgebung der Anlage. Massnahmen zur Reduktion der vom Verkehr verursachten Luftverunreinigung müssten in Anwendung des Massnahmenplans für die gesamte Anlage festgesetzt werden, d.h. nicht nur hinsichtlich der neuen, sondern auch der bereits bestehenden Parkplätze.
Im Urteil 1A.239/2006 vom 10. Juli 2007 ging es um die Nutzungserweiterung einer Sport- und Erholungsanlage (Erlenpark) mit Hallen- und Freibad, Eisbahn, Tennisplätze, Fussballplatz, Roller- und Freizeitpark, Restaurant und Seminarräumlichkeiten durch ein Open-Air-Kino. Der Park wurde von einer mehreren Gemeinden gehörenden AG betrieben; Gesuchstellerin für das Open-Air-Kino war eine Firma zur Organisation von kulturellen Veranstaltungen. Auch hier wurde aus luftreinhalterischer Sicht von einer gesamten (neuen) Anlage i.S.v. Art. 2 Abs. 4 LRV ausgegangen (E. 3).
Im Urteil 1A.293/2005 vom 10. Juli 2006 (in: URP 2006 S. 894; RDAF 2007 I S. 495) war eine Überbauungsordnung streitig, welche die Schaffung eines neuen Dorfzentrums mit Läden, Dienstleistungs- und Wohnnutzung sowie einem öffentlichen Platz bezweckte. Kernstück der geplanten Überbauung war ein neuer Coop-Laden. Alle Beteiligten gingen davon aus, dass die nach der Überbauungsordnung zulässigen unter- und oberirdischen Parkplätze zusammen mit den geplanten Bauten Teil einer neuen (Gesamt-)Anlage im Sinne von Art. 7 Abs. 7 USG und Art. 2 Abs. 4 LRV bildeten (E. 3.1).
In den genannten Entscheiden war der funktionelle Zusammenhang der verschiedenen Anlagenteile nicht umstritten, weshalb sich keine Aussagen zu Notwendigkeit und Umfang der gemeinsamen Organisation oder Planung finden. Gemeinsam ist den Fällen, dass es sich um verschiedene Bauherrschaften und selbstständig betreibbare Einrichtungen handelte (Fachmärkte bzw. Freizeiteinrichtungen), die aber nach aussen als Einheit auftraten (Einkaufszentrum bzw. Freizeitpark) oder über gewisse Gemeinschaftsanlagen verfügten (gemeinsame Parkanlagen im Fall 1A.293/2005). Dies setzt ein Minimum an gemeinsamer Organisation und Planung voraus.
3.5 Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass eine Gesamtanlage in der Regel nur angenommen werden kann, wenn zwei (oder mehrere) Einzelanlagen zumindest in Teilbereichen zusammenwirken, und zwar über das durch behördliche Auflagen Gebotene hinaus. Gehören die Einzelanlagen demselben Eigentümer/Betreiber oder besteht eine gemeinsame Organisation oder Planung, so kann ein funktionaler Zusammenhang eher angenommen werden (JOMINI, a.a.O., N. 30 zu Art. 10a USG); umgekehrt kann ein gemeinschaftliches Auftreten oder Zusammenwirken ein Indiz für eine gemeinschaftliche Zwecksetzung und Koordination der Einheiten sein.
4. Vorliegend ging das Verwaltungsgericht davon aus, dass der geplante Fachmarkt eine Erweiterung des Einkaufszentrums "Tivoli" darstelle und mit diesem eine Gesamtanlage i.S.v. Art. 2 Abs. 4 lit. a LSV (SR 814.41) bilde. Der neue Fachmarkt werde direkt an das bestehende Einkaufszentrum "Tivoli" angebaut und mit diesem eng vernetzt (niveaufreie Verbindung für Fussgänger; gemeinsames Parking), was auch bauliche Massnahmen beim "Tivoli" bedinge. Aufgrund der engen räumlichen und funktionalen Verbindung erscheine der neue Fachmarkt als Erweiterung des Tivoli, weshalb von einer abgestimmten und koordinierten Planung auszugehen sei, d.h. der Zusammenhang werde nicht allein durch die planungsrechtlichen Vorschriften der Gemeinde hergestellt. Das Verwaltungsgericht wies überdies darauf hin, dass die Beschwerdegegnerin, die Franchisepartnerin der OBI sei, auch massgeblich im Tivoli auftrete.
Den Eventualantrag des VCS, zusätzlich Shoppi, Limmatpark und Umwelt-Arena in die UVP einzubeziehen, wies das Verwaltungsgericht "aus den erwähnten Gründen" ab. Es führte aus, eine wesentliche Änderung dieser Anlagen oder ein räumlicher und funktioneller Zusammenhang zum Gestaltungsplan HGO habe das BVU zu Recht verneint.
4.1 Der VCS wirft dem Verwaltungsgericht eine Verletzung des rechtlichen Gehörs vor, weil es sich mit seinen Vorbringen zum Gesamtkomplex Shoppi/Tivoli/Limmatpark/Umweltarena nicht auseinandergesetzt habe.
Tatsächlich ist nicht ersichtlich, welches die "erwähnten Gründe" sein sollen, befasst sich das Verwaltungsgericht in den vorangegangenen Erwägungen doch ausschliesslich mit dem Tivoli. Es bleibt daher nur der pauschale Verweis auf die Begründung des BVU. Ein solcher Verweis ist nicht per se unzulässig, setzt aber voraus, dass die Begründung der Vorinstanz genügt und vor Verwaltungsgericht keine neuen tatsächlichen oder rechtlichen Vorbringen erfolgen, auf welche das Gericht eingehen müsste (BGE 141 IV 244 E. 1.2.3 S. 246). Vorliegend reichte der VCS vor Verwaltungsgericht neue Beweismittel ein und stellte verschiedene Beweisanträge (Edition von Dokumenten, Augenschein), zu denen sich das Verwaltungsgericht nicht äusserte. Zudem warf er dem BVU vor, den Verkehrsbericht der Ballmer + Partner AG zum Einkaufszentrum Shoppi Tivoli vom 21. Juli 2011 nicht gewürdigt zu haben (vgl. dazu unten E. 6.2).
4.2 Unter diesen Umständen durfte sich das Verwaltungsgericht nicht mit einem blossen Verweis auf die Erwägungen des BVU begnügen. Es verletzte daher seine Begründungspflicht und den Anspruch des VCS auf rechtliches Gehör. Im Folgenden ist zu prüfen, ob dieser Verfahrensmangel im bundesgerichtlichen Verfahren geheilt werden kann, indem das Bundesgericht aufgrund der in den Akten liegenden Unterlagen, notfalls unter Ergänzung des Sachverhalts mit den beantragten Beweismitteln (Art. 105 Abs. 2 BGG), eine eigene rechtliche Beurteilung vornimmt. Dies ist zunächst für das Einkaufszentrum Shoppi (unten E. 5), dann für den Limmatpark (E. 6) und schliesslich für die Umweltarena (E. 7) zu prüfen.
5. Shoppi und Tivoli wurden 1970 bzw. 1974 als selbstständige Einkaufszentren mit je eigener Parkierungsanlage verschiedener Betreiber/Eigentümer eröffnet. Sie werden durch die Landstrasse voneinander getrennt. 2001 wurden jedoch die Verwaltungen zusammengelegt (Gründung der "Shoppi Tivoli Management AG") und 2002-2004 ein Neu- und Umbauprojekt geplant. 2008 wurde die "CenterMall" eröffnet, welche die Verkaufsflächen von Tivoli und Shoppi verbindet. Nach Umbau der "TivoliMall" erfolgte 2010 die Neueröffnung des "Shoppi Tivoli" und 2014 die Neueröffnung der "ShoppiMall". Seither wird für das "Shoppi Tivoli" als grösstes Einkaufszentrum der Schweiz geworben, mit einer Verkaufsfläche von 78'376 m2, einer Gesamtfläche von 151'600 m2, über 150 Geschäften und 4'200 Parkplätzen (vgl. zum Ganzen die Internetseite Shoppi Tivoli "Wir über uns"; www.shoppitivoli.ch/ueber-uns.html). Der Mietermix des Shoppi Tivoli soll sämtliche Einkaufs- und Dienstleistungsbedürfnisse der Besucher "unter einem Dach" abdecken (so Medienmitteilung der Shoppi Tivoli Management AG vom 8. September 2010 zur Neueröffnung).
Aufgrund der räumlichen Verbindung (CenterMall), der gemeinsamen Organisation ("Shoppi Tivoli Management AG") und dem einheitlichen Auftritt nach aussen bilden die Fachmärkte und Geschäfte in Shoppi und Tivoli heute eine Gesamtanlage, mit Verkaufs- und Parkierflächen beidseits der Landstrasse. Das Verkehrsaufkommen kann daher nicht gesondert dem "Shoppi" einerseits oder dem "Tivoli" andererseits zugeordnet werden, sondern nur dem Gesamtkomplex "Shoppi Tivoli".
Unter diesen Umständen bildet der neue Fachmarkt OBI eine Ergänzung des Einkaufszentrums "Shoppi Tivoli" und nicht des "Tivoli" allein. Die UVP muss sich daher auf das gesamte Verkehrsaufkommen und die Parkierungsanlagen des um den Fachmarkt "OBI" erweiterten Einkaufszentrums "Shoppi Tivoli" erstrecken.
6. Schwieriger ist die Beurteilung beim "Limmatpark". Es handelt sich um ein Büro- und Geschäftshaus mit eigenem Parkhaus, das nordöstlich des Tivoli, auf der gegenüberliegenden Seite der Industriestrasse, liegt. Es wurde 1972 als Gewerbebau erstellt und seither erweitert und mit sechs Bürogeschossen aufgestockt. Aufgrund der unterschiedlichen Nutzung kann ein funktionaler Zusammenhang der Büroflächen mit dem Einkaufszentrum Shoppi Tivoli ausgeschlossen werden; näher zu prüfen sind dagegen die Verkaufs- und Parkierungsflächen.
6.1 Die Verkaufsflächen Limmatpark werden durch eine Fussgängerverbindung (Passerelle über der Industriestrasse) mit dem Tivoli (TivoliMall) verbunden. Allerdings weist die Gemeinde Spreitenbach darauf hin, dass dies dem Passerellenkonzept entspricht, das auf den Richtplan und den Überbauungsplan Pfadacker aus den 70er Jahren zurückgeht und im gesamten Quartier durchgesetzt wird. Es handelt sich daher - ebenso wie die Parkplatzbewirtschaftung und die Beteiligung am Parkleitsystem - um eine planungsrechtliche Vorgabe der Behörden, die für sich allein keinen engen funktionalen Zusammenhang zu begründen vermag.
Aus den Gestaltungsplanakten ergibt sich, dass die Verkaufsflächen des Limmatparks nicht durch die Shoppi Tivoli Management AG verwaltet werden; dies wird vom VCS nicht bestritten. Damit fehlt es an einer gemeinsamen Verwaltung. Allerdings ergeben sich aus den vom VCS eingereichten Unterlagen Anhaltspunkte für ein Zusammenwirken der Einkaufszentren: auf der Internetseite wie auch im Orientierungsplan "Shoppi Tivoli" wird für die Geschäfte diesseits und jenseits der Industriestrasse geworben, ohne zwischen Limmatpark und Shoppi Tivoli zu differenzieren. Die Verkaufsflächen des Limmatparks werden als "LimmatMall" bezeichnet, in Anlehnung an TivoliMall, CenterMall und ShoppiMall; damit wird der Eindruck erweckt, es handle sich um drei Standbeine desselben Einkaufszentrums (mit den Parkhäusern Limmat, Tivoli und Shoppi). Dieser Eindruck wird auch optisch, durch die einheitliche Ausschilderung, verstärkt, wie die vom VCS vor Verwaltungsgericht eingereichten Fotos belegen.
6.2 Der VCS beruft sich insbesondere auf einen Verbund bei den Parkierungsflächen. Hierfür stützt er sich auf den Verkehrsbericht "Shoppi Tivoli" der Verkehrsplaner Balmer + Partner AG vom 21. Juli 2011 (nachfolgend: Verkehrsbericht Shoppi Tivoli). Dieser wurde für den Parkierungsnachweis im Rahmen des Baubewilligungsverfahrens erstellt, bildete aber (zusammen mit dem Verkehrsbericht Handels- und Gewerbezone Ost vom 21. Juli 2011; nachfolgend: Verkehrsbericht HGO) Teil der Auflageakten HGO. Es ist daher nicht ersichtlich, weshalb auf diesen - von der Gemeinde eingeholten und von Fachleuten erstellten Bericht zur Parkierungssituation - nicht abgestellt werden dürfte, wie die Beschwerdegegnerin und die Gemeinde geltend machen.
Im Verkehrsbericht wird eine Gesamtsicht des Verkehrs über das "ganze Einkaufszentrum" (EKZ) gegeben, bestehend aus Shoppi, Tivoli und Limmatpark (S. 1). Dieser Ansatz entsprach der Aufgabenstellung der Gemeinde (vgl. Ziff. 1.1), wurde aber auch von den Verkehrsplanern für richtig erachtet: Das Gutachten betont, dass die Parkierungssituation nur im Verbund beurteilt werden könne (S. 3). Der Bericht legt dar, dass (unter Einbezug von geplanten Zusatznutzungen im Tivoli) für insgesamt 97'000 m2 Verkaufsflächen 3'613 Parkfelder in den Parkierungsanlagen zur Verfügung stehen (Shoppi: 1'330, Tivoli: 1'110 und Limmatpark: 1'173); hinzukämen weitere Parkfelder ausserhalb der Parkierungsanlagen, die ebenfalls dem Einkaufscenter dienten (112 Kurzzeitparkfelder Shoppi, 250 Parkfelder Gemeinde Spreitenbach, 380 Parkfelder in der Umwelt-Arena). Das Parkhaus Tivoli sei sehr stark ausgelastet (zu Spitzenzeiten zu 100 %); dagegen wiesen die Parkhäuser Limmat und Shoppi Reserven auf. Allerdings steige die Verkaufsfläche bereits mit den geplanten Zusatznutzungen in Shoppi und Tivoli auf 97'000 m2 an, ohne dass die Anzahl der 3'613 Parkfelder zunehme. Damit erhöhe sich (unter Berücksichtigung aller bewirtschafteter Parkfelder) die Zahl der Fahrten pro Parkfeld beim Maximum von 7,5 auf 9,2 und im Mittel der Werktage von 4,5 auf 4,9. Es seien daher nicht genug Reserven vorhanden, um die Zusatznutzung OBI ohne zusätzliche Parkplätze abzudecken. Mit dem Baugesuch würden deshalb 300 zusätzliche Parkplätze für die Verkaufsnutzung bereitgestellt (S. 3).
Aus Anhang 9 des Verkehrsberichts (Verteilschlüssel Parkplätze/Eigentümer) geht hervor, dass von den Parkfeldern der Ebenen A-D (Ebene E ist für die Limmatdruck AG reserviert) 852 der Stockwerkeigentümergemeinschaft Tivoli gehören; im Verkehrsbericht HGO (S. 8 unten) wird daher für das Tivoli - unter Berücksichtigung des Anteils im Limmatpark - von 1'962 Parkfeldern ausgegangen. Die übrigen rund 320 Parkfelder gehören der Swiss Prime Site, die ebenfalls Investor im Shoppi Tivoli ist.
Unter diesen Umständen ist ein massgebender funktioneller Zusammenhang zwischen dem Limmat-Parkhaus und dem Shoppi Tivoli zu bejahen: Dieses steht nicht nur de facto den Nutzern des Shoppi Tivoli offen und wird - vor allem an Spitzentagen - von diesen belegt, sondern gehört auch zu einem grossen Teil den Eigentümern des Shoppi Tivoli, mit der Folge, dass es auch längerfristig für das Einkaufszentrum Shoppi Tivoli zur Verfügung steht. Die Forderung des VCS erscheint daher berechtigt, für die Beurteilung der Verkehrssituation und der dadurch verursachten Emissionen von einem einheitlichen Einkaufszentrum Shoppi Tivoli-Limmatpark mit drei gemeinsamen Parkhäusern auszugehen, das als Gesamtanlage i.S.v. Art. 2 Abs. 4 LRV in die UVP einzubeziehen ist.
7. Zu beurteilen bleibt der Einbezug der Umwelt-Arena.
7.1 Diese liegt zwischen Türliacker- und Landstrasse und ist durch eine rund 90 m lange Fussgängerpasserelle mit dem Tivoli verbunden. Damit besteht ein räumlicher Zusammenhang zum Tivoli, auch wenn dieser weniger eng ist als derjenige zu Shoppi und Limmatpark.
Die 2012 eröffnete Arena enthält keine Verkaufsflächen, sondern ist eine Ausstellungsplattform für Themen der Nachhaltigkeit in den Bereichen Natur und Leben, Energie und Mobilität, Bauen und Modernisieren sowie erneuerbare Energien. Zudem bietet sie Räumlichkeiten für Veranstaltungen wie Konzerte, Sportevents oder Seminare an. Damit fehlt es auf den ersten Blick an einem funktionalen Zusammenhang zum Einkaufszentrum Shoppi Tivoli. Die Fussgängerpasserelle sowie die Parkplatzbewirtschaftung und die Beteiligung am Parkleitsystem wurden sämtlich von der Gemeinde in der Baubewilligung vorgeschrieben und vermögen daher keinen engen funktionalen Zusammenhang zu begründen.
7.2 Allerdings sind im Parkhaus der Umwelt-Arena 380 Plätze für das Shoppi Tivoli vorgesehen (vgl. Verkehrsbericht HGO S. 8 unten). Da dies unstreitig ist, kann auf den vom VCS beantragten Beizug der Verträge und auf einen Augenschein verzichtet werden.
Diese 380 Parkplätze sind betrieblich Teil des Einkaufszentrums Shoppi Tivoli. Daran ändert der Einwand der Gemeinde nichts, dass es sich lediglich um "Überlaufparkplätze" handle, die nur an wenigen Tagen im Jahr genutzt würden, wenn die Abstellplätze des Shoppi nicht genügten. Aufgrund der im Verkehrsbericht Shoppi Tivoli geschilderten angespannten Parkierungssituation ist zu bezweifeln, dass sich die Nutzung auf wenige Tage beschränkt. Bedeutsam ist vielmehr, dass die Parkplätze - wie die in den Akten liegenden Fotos belegen - als "weitere Parkplätze Shoppi Tivoli" öffentlich ausgeschildert sind; sie können damit nicht nur faktisch von Besuchern des Einkaufszentrums genutzt werden (wie beim gemeinsamen Parkleitsystem im Fall 1A.110/2006), sondern erscheinen als Teil der Parkierungsanlagen des Shoppi Tivoli. (...)
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de
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Ricorso contro una decisione incidentale sulla portata dell'esame di impatto ambientale (EIA; art. 93 cpv. 1 LTF). La decisione di rinvio del Tribunale amministrativo, che determina in maniera vincolante per le istanze inferiori la portata dell'obbligo dell'EIA, non è una decisione finale (parziale) (art. 90 seg. LTF), ma una decisione incidentale (consid. 1.1-1.3), che può essere impugnata immediatamente alle condizioni dell'art. 93 cpv. 1 lett. a LTF (consid. 1.4).
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it
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-20%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,653
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142 II 206
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142 II 206
Sachverhalt ab Seite 207
A. Le 2 juillet 2012, A.A. et B.A. ont déposé une demande tendant à la construction de quatre chalets résidentiels de sept appartements chacun plus deux chalets individuels, avec accès privé et parkings souterrains à Ovronnaz (commune de Leytron) en zone d'habitat touristique de faible densité. Le projet a fait l'objet de l'opposition notamment de l'association Helvetia Nostra. Le 21 décembre 2012, le Conseil municipal de Leytron a accordé le permis de construire et écarté les oppositions.
Helvetia Nostra a saisi le Conseil d'Etat du canton du Valais qui, par décision du 18 juin 2014, a rejeté le recours. Le 30 octobre 2013, le Conseil municipal avait complété le permis de construire par un avenant imposant l'utilisation des logements comme résidences principales, avenant contre lequel Helvetia Nostra avait également recouru. Cet avenant correspondait aux exigences de l'art. 6 de l'ordonnance sur les résidences secondaires et il n'y avait pas d'indice d'abus de droit.
B. Par arrêt du 20 février 2015, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a rejeté le recours formé par Helvetia Nostra. Rien ne permettait de remettre en cause une utilisation des constructions en tant que résidences principales, les immeubles se trouvant près de la route cantonale, à 20 minutes en voiture de la plaine.
C. Par acte du 18 mars 2015, Helvetia Nostra forme un recours en matière de droit public par lequel elle demande l'annulation de l'arrêt cantonal et le renvoi de la cause à l'autorité communale pour nouvelle décision.
La Cour cantonale et les intimés concluent au rejet du recours. L'Office fédéral du développement territorial estime qu'un abus de droit ne serait pas démontré, le secteur étant complètement équipé et largement bâti. Les parties ont maintenu leurs conclusions.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et a renvoyé la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision au sens des considérants.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La recourante relève que l'autorisation de construire portait à l'origine sur une résidence secondaire. Ce n'est qu'après les arrêts du Tribunal fédéral du 22 mai 2013, déclarant l'art. 75b Cst. d'application immédiate, que les avenants contestés auraient été délivrés par la commune pour 45 logements (soit trente dans le présent cas, quatorze dans une affaire connexe et un dans une troisième cause). La délivrance quasi simultanée d'un aussi grand nombre d'autorisations dans une station à vocation touristique où la demande de résidences principales est insuffisante, constituerait un indice d'abus de droit manifeste. Il y aurait lieu à tout le moins de démontrer le besoin en résidences principales en établissant le taux de vacance pour de tels logements et en exigeant la production de promesses de vente pour les constructions litigieuses. La recourante estime que les constructeurs concernés pourraient d'emblée aisément se prévaloir de l'art. 14 de la loi du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702) qui permet, faute de preneurs, de suspendre l'obligation d'affectation en résidence principale.
2.1 Directement applicable (ATF 139 II 243 consid. 10.6 p. 257), l'art. 75b Cst. limite les résidences secondaires au maximum de 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune (ATF 139 II 243 consid. 10.5 p. 257; arrêt 1C_916/2013 du 19 février 2015 consid. 3.2). Cette disposition ne vise pas seulement les constructions qui, selon les déclarations des intéressés, seront utilisées comme résidences secondaires, mais également celles qui pourraient être utilisées comme résidences secondaires (arrêts 1C_289/2013 du 28 octobre 2013 consid. 2.3; 1C_916/2013 du 19 février 2015 consid. 3.2).
Dans son ancienne teneur, l'art. 4 let. a de l'ordonnance du 22 août 2012 sur les résidences secondaires (RO 2012 4583) prévoyait que, dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 %, des autorisations de construire ne peuvent être accordées que pour la construction de résidences qui seront utilisées comme résidence principale. L'art. 7 al. 1 let. a LRS (entrée en vigueur le 1er janvier 2016) comporte une réglementation semblable. L'art. 14 de la même loi prévoit par ailleurs que l'obligation d'affectation en résidence principale peut être suspendue pendant une durée déterminée et renouvelable lorsque la preuve est faite que le logement a été vainement proposé sur le marché à un prix raisonnable (al. 1 let. b). La nouvelle ordonnance du 4 décembre 2015 sur les résidences secondaires (ORSec; RS 702.1) , entrée en vigueur à la même date, prévoit à son art. 3 al. 1 que la servitude à mentionner au registre foncier en vertu de la LRS pour les logements soumis à une restriction d'utilisation doit avoir la teneur suivante: "résidence principale ou logement assimilé à une résidence principale au sens de l'art. 7, al. 1, let. a, LRS".
2.2 Face à l'interdiction générale de dépasser le seuil de 20 % de résidences secondaires dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient tentés de contourner la réglementation en déclarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que résidence principale ou l'affecter en résidence touristique mise à disposition du public. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois être admis que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme annoncé, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concernés, et/ou en présence d'autres indices concrets (arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.5). Le respect de la condition d'utilisation du logement selon l'affectation annoncée doit être vérifié à l'issue des travaux par les autorités compétentes en matière de police des constructions (arrêt 1C_240/2014 du 24 octobre 2014 consid. 2.5).
2.3 Développé à l'origine sur la base des concepts propres au droit civil (art. 2 CC), puis étendu par la jurisprudence à l'ensemble des domaines du droit, le principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5 al. 3 Cst., selon lequel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. L'art. 9 Cst. peut également être invoqué à cet égard en tant que droit constitutionnel (cf. ATF 136 I 254 consid. 5.2 p. 261; ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387).
Il y a fraude à la loi - forme particulière d'abus de droit - lorsqu'un justiciable évite l'application d'une norme imposant ou interdisant un certain résultat par le biais d'une autre norme permettant d'aboutir à ce résultat de manière apparemment conforme au droit (ATF 132 III 212 consid. 4.1). La norme éludée doit alors être appliquée nonobstant la construction juridique destinée à la contourner (arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.2; ATF 134 I 65 consid. 5.1 p. 72; ATF 131 I 166 consid. 6.1 p. 177 et les arrêts cités). La doctrine confirme elle aussi l'application de ces principes dans le domaine du droit administratif (cf. MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3e éd. 2012, § 6.4.4 p. 932; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2015, p. 162; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, p. 182).
2.4 Dans le contexte de l'art. 75b Cst. et de ses dispositions d'application, il s'agit de vérifier si, en prétendant vouloir construire une résidence principale (but en soi admissible au regard de la norme constitutionnelle) selon la définition des art. 2 al. 2 et 3 LRS, l'intéressé n'a pas pour objectif de contourner l'interdiction découlant de l'art. 75b Cst. et de l'art. 6 LRS en réalisant, à terme, une résidence secondaire. Il en va de même s'il envisage d'emblée, toujours en prétendant vouloir construire une résidence principale, de faire usage de l'art. 14 LRS qui permet de suspendre cette affectation lorsqu'il n'existe pas de demande pour un tel logement à un prix raisonnable. Il s'agit donc de fraude à la loi dans le sens classique du terme.
2.5 Comme le suggère, en matière civile, le libellé de l'art. 2 al. 2 CC, un abus de droit doit, pour être sanctionné, apparaître manifeste. L'autorité qui entend faire appliquer la norme éludée doit établir l'existence d'une fraude à la loi, ou du moins démontrer l'existence de soupçons sérieux dans ce sens. Il n'est pas aisé de tracer la frontière entre le choix d'une construction juridique offerte par la loi et l'abus de cette liberté, constitutif d'une fraude à la loi. Répondre à cette question implique une appréciation au cas par cas, en fonction des circonstances d'espèce (arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.3 et la jurisprudence citée). A l'instar de tous les griefs d'ordre constitutionnel, celui-ci est soumis aux conditions de motivation accrues en vertu de l'art. 106 al. 2 LTF: le recourant doit donc exposer, de manière claire et détaillée, en quoi consiste la violation du droit constitutionnel invoqué. A défaut d'une telle motivation, le Tribunal fédéral ne peut sanctionner d'office une inconstitutionnalité pourtant avérée (ATF 139 I 229 consid. 2.2 p. 232 et les références citées).
2.6 En l'occurrence, le recours satisfait à ces exigences de motivation. La recourante insiste sur le fait que ce sont au total 45 logements qui ont été autorisés quasi simultanément dans le même secteur. Selon elle, compte tenu de la taille et de la vocation touristique de la station d'Ovronnaz, l'offre de résidences principales serait ainsi excessive. La recourante estime qu'il y aurait lieu d'établir l'existence d'une demande correspondante en établissant le taux de vacance des résidences principales, ou de démontrer qu'il existe une tendance à venir s'installer dans le secteur. Les constructeurs pourraient aussi être invités à produire d'éventuelles promesses de vente avec des acheteurs désireux de s'établir. La recourante évoque enfin le risque qu'une application de l'art. 14 LRS soit envisagée d'emblée par les constructeurs. Ses conclusions, qui tendent au renvoi de la cause pour instruction complémentaire, sont ainsi suffisamment étayées.
3. La jurisprudence rendue dans le domaine des résidences secondaires s'appuie sur l'approche casuistique propre à la notion d'abus de droit. Elle insiste également sur la nécessité, pour le recourant, d'apporter des indices concrets de fraude à la loi.
3.1 Jusqu'à présent, le Tribunal fédéral s'est penché à sept reprises sur la question.
- Dans l'arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 (concernant trois habitations avec garage - permis requis en premier lieu pour des résidences secondaires - en zone touristique à faible densité, dans laquelle les résidences principales n'étaient toutefois pas exclues), l'abus de droit n'a pas été admis. Le Tribunal fédéral a considéré que seules les circonstances concrètes du cas litigieux étaient pertinentes pour admettre un abus de droit. Il a refusé de tenir compte de la possibilité d'utiliser l'art. 14 de la LRS (art. 15 du projet de loi) car la loi n'était pas encore adoptée. Selon ce premier arrêt, il n'y a abus de droit manifeste que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme résidence principale, notamment en raison de l'absence de demande de logements de ce type dans la commune en question, ou en présence d'autres indices concrets. Rappelant que la construction s'effectue aux risques et périls du constructeur, le Tribunal fédéral a ainsi estimé qu'il n'y avait pas d'indice suffisant dans ce sens.
- Dans l'arrêt 1C_240/2014 du 24 octobre 2014 (concernant la construction d'un chalet pour une famille à Saanen en zone d'habitation), le Tribunal fédéral n'a pas non plus reconnu d'abus de droit. Le propriétaire habitait depuis longtemps à Berne dans une grande villa et avait déjà un chalet de vacances à Saanen. Cela ne constituait pas un indice d'abus, dès lors que le propriétaire expliquait ne pas vouloir occuper lui-même le chalet, mais le remettre à sa soeur ou le louer pour une résidence principale. Le fait que chaque chambre dispose d'une salle de bain n'était pas non plus incompatible avec une telle utilisation.
- L'arrêt 1C_916/2013 du 19 février 2015 concernait une autorisation de construire une maison familiale comme résidence secondaire en zone résidentielle à Blenio (TI). Par la suite, les propriétaires ont demandé une autorisation de construire le même projet mais à titre de résidence principale. Le Tribunal cantonal a annulé le permis pour la résidence secondaire et confirmé le permis pour la résidence principale. Saisi d'un recours contre ce dernier, le Tribunal fédéral a retenu que le fait que les propriétaires n'étaient pas - encore - domiciliés dans la commune n'était pas déterminant, le logement pouvant d'ailleurs être vendu ou loué. Toutefois, les propriétaires avaient d'abord présenté une demande pour une résidence secondaire et n'avaient pas démontré leur volonté d'habiter en permanence. La commune comptait 44 % de résidences secondaires et peu de places de travail. Il s'agissait dès lors de procéder à l'inscription d'une mention de résidence principale au Registre foncier pour l'ensemble du bâtiment. L'autorisation de construire a été réformée dans ce sens, mais un abus de droit n'a pas été retenu.
- L'arrêt 1C_348/2014 du 20 février 2015 concerne une autorisation de construire un chalet de deux appartements en zone de chalets dans un secteur excentré de Gryon, avec l'ajout en instance de recours d'une mention d'utilisation en résidence principale. Le propriétaire qui entendait occuper personnellement l'un des logements était domicilié et travaillait à Fribourg. Toutefois, la construction prévue, accessible toute l'année, était adaptée à une résidence principale. Il n'y avait pas pour ce logement d'indice suffisant d'abus de droit. L'affectation de l'autre logement, le cas échéant comme hébergement touristique qualifié, était en revanche douteuse puisque le propriétaire évoquait les besoins de ses enfants et petits-enfants. Le recours a été admis et la cause renvoyée pour instruction complémentaire sur les intentions du constructeur.
- Dans l'arrêt 1C_114/2015 du 10 juillet 2015, l'abus de droit n'a pas été non plus retenu. Cette cause concernait la construction d'un chalet d'habitation plurifamiliale d'un prix de 6,78 millions de fr. en zone d'habitation et d'activités à Gsteig avec ici aussi l'ajout en procédure de recours d'une condition d'utilisation comme résidence principale mentionnée au Registre foncier. Le prix était une question de rentabilité de l'opération mais ne préjugeait pas de l'affectation. Pour le reste, les affirmations des recourants n'étaient pas suffisamment étayées. Evoquant l'art. 14 al. 1 let. b LRS, le Tribunal fédéral a rappelé que le prix offert devait être raisonnable - et non forcément rentable.
- L'arrêt 1C_542/2014 du 14 août 2015 concernait une habitation unique à Mund/Naters en zone village et résidences de vacances, à 1800 m d'altitude. Une obligation de résidence principale annotée au registre foncier a été imposée par la commune. L'accessibilité du bien-fonds durant la période d'hiver était sérieusement mise en doute et la commune s'était contentée de généralités à ce propos (déneigement "selon les besoins"). Cela a conduit à l'admission partielle du recours et au renvoi à l'instance précédente pour instruction complémentaire.
- Enfin, l'abus de droit n'a pas été retenu dans l'arrêt 1C_349/2015 du 7 janvier 2016 qui concernait la construction d'un immeuble de sept appartements au centre de Champéry. Deux de ces logements avaient déjà trouvé preneur. L'immeuble se trouvaient près des commodités et était accessible toute l'année, y compris en transports publics. Les prix annoncés n'étaient pas prohibitifs pour des habitants à l'année.
3.2 Sur le vu de cette casuistique, on constate que le Tribunal fédéral n'a jamais encore retenu définitivement l'abus de droit. Il l'a nié dans une majorité de cas et, dans les autres, a renvoyé le dossier pour instruction complémentaire. Tout en étant tenu par les griefs soulevés dans le recours qui lui est soumis, le Tribunal fédéral recherche s'il existe des indices concrets mettant d'emblée en doute la volonté ou la possibilité d'utiliser l'immeuble comme résidence principale. Ces indices peuvent, selon les circonstances, concerner la situation de l'immeuble (zone de construction, accessibilité toute l'année, éloignement des lieux de travail), sa conception même (dans l'optique d'une occupation à l'année), éventuellement son prix, les circonstances tenant à la personne qui entend y habiter, lorsque celle-ci est connue (résidence actuelle, lieu de travail, déclarations d'intention de l'intéressé lui-même). Lorsque le ou les futurs occupants ne sont pas connus (logements destinés à la vente ou à la location), le critère principal est celui de la demande de résidences principales dans le même secteur.
4. En l'espèce, le permis de construire et l'avenant contestés concernent la construction de quatre chalets résidentiels comprenant sept logements chacun, d'une surface de 60 m2 (deux pièces), 88 m2 (trois pièces) et 194 m2 (les deux appartements de cinq pièces dans les combles), ainsi que deux chalets individuels de 200 m2 environ. La parcelle est située au lieu-dit "Rion" près de la route cantonale, soit à 9 km de la plaine du Rhône, correspondant à un trajet en voiture de 20 minutes. Une telle situation n'est certes pas incompatible avec une utilisation comme résidences principales, notamment pour des habitants travaillant dans la plaine du Rhône. Comme le relève la recourante, on ne saurait toutefois faire abstraction du nombre de logements qui se trouvent ainsi simultanément offerts à la vente, dans une station notoirement vouée au tourisme. Si, comme le relève la cour cantonale, l'existence d'un éventuel abus de droit doit s'examiner sur la base d'un dossier concret, il y a lieu de tenir compte, pour évaluer la probabilité que les logements soient réellement utilisés comme résidences principales, des autres permis de construire qui ont été octroyés durant la même période dans le même secteur, et qui font par ailleurs simultanément l'objet d'un recours.
4.1 En l'occurrence, le Conseil municipal de Leytron a également accordé, le 19 décembre 2012, un permis de construire portant sur deux chalets résidentiels de sept appartements dans le même secteur, soit au lieu-dit "Morthey" situé à l'entrée de la station d'Ovronnaz. Ce permis a lui aussi été assorti d'un avenant portant sur l'utilisation des appartements comme résidences principales, ce qui porte à 44 le nombre de logements nouveaux offerts, pour une station qui compte environ 700 habitants à l'année. Une telle offre apparaît disproportionnée par rapport à la population résidente. Il y a donc lieu de s'assurer - ou tout au moins de rendre vraisemblable - qu'il existe une demande correspondante pour des résidences principales.
4.2 Depuis l'entrée en vigueur de la LRS, le 1er janvier 2016, le constructeur peut demander, en vertu de l'art. 14 de la loi, qu'une restriction d'utilisation soit suspendue pendant une durée déterminée lorsqu'il peut prouver qu'il a proposé le logement sur le marché et n'a pas trouvé de personne disposée à l'utiliser légalement pour un prix raisonnable. Cette possibilité est désormais concrétisée par la loi, ce qui vient renforcer le risque que le constructeur n'envisage d'emblée d'y recourir, en dépit des conditions restrictives posées par cette disposition. Cela impose que, dans les cas douteux impliquant un grand nombre de logements, la possibilité réelle d'utiliser les logements selon l'affectation prévue fasse l'objet de vérifications sérieuses.
4.3 Selon l'art. 33 de la loi valaisanne du 8 février 1996 sur les constructions (RS/VS 705.1), la procédure d'autorisation de construire et la police des constructions ont pour but la mise en oeuvre du droit des constructions et la sauvegarde de l'ordre et de la sécurité publics en matière de construction, ainsi que du patrimoine naturel et bâti (al. 1). Les autorités prennent, dans les limites de leur compétence, les mesures prévues par la loi et doivent en particulier établir les faits pertinents (al. 3). Par ailleurs, selon la règle générale de l'art. 17 de la loi cantonale du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives (RS/VS 172.6), l'autorité établit d'office les faits sans être limitée par les allégations et les offres de preuve des parties. En outre, selon l'art. 18 de la même loi, les parties sont tenues de collaborer à l'établissement des faits, notamment dans les procédures qu'elles introduisent elles-mêmes, ce qui est le cas de la procédure d'autorisation de construire. Il appartient dès lors à l'autorité chargée de la délivrance des permis de construire de s'assurer que les conditions posées pourront être respectées.
4.4 En l'occurrence, ni le permis de construire, ni les décisions sur recours, ni le dossier ne donnent d'informations suffisantes quant aux besoins de résidences principales à Ovronnaz (commune de Leytron). Il appartiendra dès lors aux instances précédentes d'instruire plus avant la question de la demande de résidences principales pour le secteur considéré, en déterminant notamment le taux de vacance pour ce type de résidences. Pour leur part, les constructeurs pourraient être amenés à faire état de promesses de vente ou de contacts déjà pris avec des acheteurs potentiels susceptibles de s'établir. Il y aura lieu également de vérifier si, par leur situation, leur typologie et leur prix, les logements en question se prêtent à une acquisition ou à une location par des résidents à l'année. (...)
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fr
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Art. 75b BV; Art. 6, 7 Abs. 1 und Art. 14 ZWG; Art. 3 Abs. 1 ZWV; Art. 2 ZGB; Rechtsmissbrauch im Bereich Zweitwohnungen. Es besteht die Gefahr des Rechtsmissbrauchs, wenn die Bauherrschaft vorgibt, eine Erstwohnung zu erstellen, in Wahrheit jedoch beabsichtigt, das in Art. 75b BV und Art. 6 ZWG enthaltene Verbot zu umgehen (E. 2). Zusammenfassung der Rechtsprechung (E. 3). Aufgrund der Anzahl geplanter Wohnungen und jener der ganzjährigen Bewohner besteht Anlass, die Nachfrage nach Erstwohnungen im betroffenen Gebiet zu prüfen (E. 4).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-206%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,654
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Sachverhalt ab Seite 207
A. Le 2 juillet 2012, A.A. et B.A. ont déposé une demande tendant à la construction de quatre chalets résidentiels de sept appartements chacun plus deux chalets individuels, avec accès privé et parkings souterrains à Ovronnaz (commune de Leytron) en zone d'habitat touristique de faible densité. Le projet a fait l'objet de l'opposition notamment de l'association Helvetia Nostra. Le 21 décembre 2012, le Conseil municipal de Leytron a accordé le permis de construire et écarté les oppositions.
Helvetia Nostra a saisi le Conseil d'Etat du canton du Valais qui, par décision du 18 juin 2014, a rejeté le recours. Le 30 octobre 2013, le Conseil municipal avait complété le permis de construire par un avenant imposant l'utilisation des logements comme résidences principales, avenant contre lequel Helvetia Nostra avait également recouru. Cet avenant correspondait aux exigences de l'art. 6 de l'ordonnance sur les résidences secondaires et il n'y avait pas d'indice d'abus de droit.
B. Par arrêt du 20 février 2015, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a rejeté le recours formé par Helvetia Nostra. Rien ne permettait de remettre en cause une utilisation des constructions en tant que résidences principales, les immeubles se trouvant près de la route cantonale, à 20 minutes en voiture de la plaine.
C. Par acte du 18 mars 2015, Helvetia Nostra forme un recours en matière de droit public par lequel elle demande l'annulation de l'arrêt cantonal et le renvoi de la cause à l'autorité communale pour nouvelle décision.
La Cour cantonale et les intimés concluent au rejet du recours. L'Office fédéral du développement territorial estime qu'un abus de droit ne serait pas démontré, le secteur étant complètement équipé et largement bâti. Les parties ont maintenu leurs conclusions.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et a renvoyé la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision au sens des considérants.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La recourante relève que l'autorisation de construire portait à l'origine sur une résidence secondaire. Ce n'est qu'après les arrêts du Tribunal fédéral du 22 mai 2013, déclarant l'art. 75b Cst. d'application immédiate, que les avenants contestés auraient été délivrés par la commune pour 45 logements (soit trente dans le présent cas, quatorze dans une affaire connexe et un dans une troisième cause). La délivrance quasi simultanée d'un aussi grand nombre d'autorisations dans une station à vocation touristique où la demande de résidences principales est insuffisante, constituerait un indice d'abus de droit manifeste. Il y aurait lieu à tout le moins de démontrer le besoin en résidences principales en établissant le taux de vacance pour de tels logements et en exigeant la production de promesses de vente pour les constructions litigieuses. La recourante estime que les constructeurs concernés pourraient d'emblée aisément se prévaloir de l'art. 14 de la loi du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702) qui permet, faute de preneurs, de suspendre l'obligation d'affectation en résidence principale.
2.1 Directement applicable (ATF 139 II 243 consid. 10.6 p. 257), l'art. 75b Cst. limite les résidences secondaires au maximum de 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune (ATF 139 II 243 consid. 10.5 p. 257; arrêt 1C_916/2013 du 19 février 2015 consid. 3.2). Cette disposition ne vise pas seulement les constructions qui, selon les déclarations des intéressés, seront utilisées comme résidences secondaires, mais également celles qui pourraient être utilisées comme résidences secondaires (arrêts 1C_289/2013 du 28 octobre 2013 consid. 2.3; 1C_916/2013 du 19 février 2015 consid. 3.2).
Dans son ancienne teneur, l'art. 4 let. a de l'ordonnance du 22 août 2012 sur les résidences secondaires (RO 2012 4583) prévoyait que, dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 %, des autorisations de construire ne peuvent être accordées que pour la construction de résidences qui seront utilisées comme résidence principale. L'art. 7 al. 1 let. a LRS (entrée en vigueur le 1er janvier 2016) comporte une réglementation semblable. L'art. 14 de la même loi prévoit par ailleurs que l'obligation d'affectation en résidence principale peut être suspendue pendant une durée déterminée et renouvelable lorsque la preuve est faite que le logement a été vainement proposé sur le marché à un prix raisonnable (al. 1 let. b). La nouvelle ordonnance du 4 décembre 2015 sur les résidences secondaires (ORSec; RS 702.1) , entrée en vigueur à la même date, prévoit à son art. 3 al. 1 que la servitude à mentionner au registre foncier en vertu de la LRS pour les logements soumis à une restriction d'utilisation doit avoir la teneur suivante: "résidence principale ou logement assimilé à une résidence principale au sens de l'art. 7, al. 1, let. a, LRS".
2.2 Face à l'interdiction générale de dépasser le seuil de 20 % de résidences secondaires dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient tentés de contourner la réglementation en déclarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que résidence principale ou l'affecter en résidence touristique mise à disposition du public. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois être admis que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme annoncé, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concernés, et/ou en présence d'autres indices concrets (arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.5). Le respect de la condition d'utilisation du logement selon l'affectation annoncée doit être vérifié à l'issue des travaux par les autorités compétentes en matière de police des constructions (arrêt 1C_240/2014 du 24 octobre 2014 consid. 2.5).
2.3 Développé à l'origine sur la base des concepts propres au droit civil (art. 2 CC), puis étendu par la jurisprudence à l'ensemble des domaines du droit, le principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5 al. 3 Cst., selon lequel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. L'art. 9 Cst. peut également être invoqué à cet égard en tant que droit constitutionnel (cf. ATF 136 I 254 consid. 5.2 p. 261; ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387).
Il y a fraude à la loi - forme particulière d'abus de droit - lorsqu'un justiciable évite l'application d'une norme imposant ou interdisant un certain résultat par le biais d'une autre norme permettant d'aboutir à ce résultat de manière apparemment conforme au droit (ATF 132 III 212 consid. 4.1). La norme éludée doit alors être appliquée nonobstant la construction juridique destinée à la contourner (arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.2; ATF 134 I 65 consid. 5.1 p. 72; ATF 131 I 166 consid. 6.1 p. 177 et les arrêts cités). La doctrine confirme elle aussi l'application de ces principes dans le domaine du droit administratif (cf. MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3e éd. 2012, § 6.4.4 p. 932; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2015, p. 162; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, p. 182).
2.4 Dans le contexte de l'art. 75b Cst. et de ses dispositions d'application, il s'agit de vérifier si, en prétendant vouloir construire une résidence principale (but en soi admissible au regard de la norme constitutionnelle) selon la définition des art. 2 al. 2 et 3 LRS, l'intéressé n'a pas pour objectif de contourner l'interdiction découlant de l'art. 75b Cst. et de l'art. 6 LRS en réalisant, à terme, une résidence secondaire. Il en va de même s'il envisage d'emblée, toujours en prétendant vouloir construire une résidence principale, de faire usage de l'art. 14 LRS qui permet de suspendre cette affectation lorsqu'il n'existe pas de demande pour un tel logement à un prix raisonnable. Il s'agit donc de fraude à la loi dans le sens classique du terme.
2.5 Comme le suggère, en matière civile, le libellé de l'art. 2 al. 2 CC, un abus de droit doit, pour être sanctionné, apparaître manifeste. L'autorité qui entend faire appliquer la norme éludée doit établir l'existence d'une fraude à la loi, ou du moins démontrer l'existence de soupçons sérieux dans ce sens. Il n'est pas aisé de tracer la frontière entre le choix d'une construction juridique offerte par la loi et l'abus de cette liberté, constitutif d'une fraude à la loi. Répondre à cette question implique une appréciation au cas par cas, en fonction des circonstances d'espèce (arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.3 et la jurisprudence citée). A l'instar de tous les griefs d'ordre constitutionnel, celui-ci est soumis aux conditions de motivation accrues en vertu de l'art. 106 al. 2 LTF: le recourant doit donc exposer, de manière claire et détaillée, en quoi consiste la violation du droit constitutionnel invoqué. A défaut d'une telle motivation, le Tribunal fédéral ne peut sanctionner d'office une inconstitutionnalité pourtant avérée (ATF 139 I 229 consid. 2.2 p. 232 et les références citées).
2.6 En l'occurrence, le recours satisfait à ces exigences de motivation. La recourante insiste sur le fait que ce sont au total 45 logements qui ont été autorisés quasi simultanément dans le même secteur. Selon elle, compte tenu de la taille et de la vocation touristique de la station d'Ovronnaz, l'offre de résidences principales serait ainsi excessive. La recourante estime qu'il y aurait lieu d'établir l'existence d'une demande correspondante en établissant le taux de vacance des résidences principales, ou de démontrer qu'il existe une tendance à venir s'installer dans le secteur. Les constructeurs pourraient aussi être invités à produire d'éventuelles promesses de vente avec des acheteurs désireux de s'établir. La recourante évoque enfin le risque qu'une application de l'art. 14 LRS soit envisagée d'emblée par les constructeurs. Ses conclusions, qui tendent au renvoi de la cause pour instruction complémentaire, sont ainsi suffisamment étayées.
3. La jurisprudence rendue dans le domaine des résidences secondaires s'appuie sur l'approche casuistique propre à la notion d'abus de droit. Elle insiste également sur la nécessité, pour le recourant, d'apporter des indices concrets de fraude à la loi.
3.1 Jusqu'à présent, le Tribunal fédéral s'est penché à sept reprises sur la question.
- Dans l'arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 (concernant trois habitations avec garage - permis requis en premier lieu pour des résidences secondaires - en zone touristique à faible densité, dans laquelle les résidences principales n'étaient toutefois pas exclues), l'abus de droit n'a pas été admis. Le Tribunal fédéral a considéré que seules les circonstances concrètes du cas litigieux étaient pertinentes pour admettre un abus de droit. Il a refusé de tenir compte de la possibilité d'utiliser l'art. 14 de la LRS (art. 15 du projet de loi) car la loi n'était pas encore adoptée. Selon ce premier arrêt, il n'y a abus de droit manifeste que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme résidence principale, notamment en raison de l'absence de demande de logements de ce type dans la commune en question, ou en présence d'autres indices concrets. Rappelant que la construction s'effectue aux risques et périls du constructeur, le Tribunal fédéral a ainsi estimé qu'il n'y avait pas d'indice suffisant dans ce sens.
- Dans l'arrêt 1C_240/2014 du 24 octobre 2014 (concernant la construction d'un chalet pour une famille à Saanen en zone d'habitation), le Tribunal fédéral n'a pas non plus reconnu d'abus de droit. Le propriétaire habitait depuis longtemps à Berne dans une grande villa et avait déjà un chalet de vacances à Saanen. Cela ne constituait pas un indice d'abus, dès lors que le propriétaire expliquait ne pas vouloir occuper lui-même le chalet, mais le remettre à sa soeur ou le louer pour une résidence principale. Le fait que chaque chambre dispose d'une salle de bain n'était pas non plus incompatible avec une telle utilisation.
- L'arrêt 1C_916/2013 du 19 février 2015 concernait une autorisation de construire une maison familiale comme résidence secondaire en zone résidentielle à Blenio (TI). Par la suite, les propriétaires ont demandé une autorisation de construire le même projet mais à titre de résidence principale. Le Tribunal cantonal a annulé le permis pour la résidence secondaire et confirmé le permis pour la résidence principale. Saisi d'un recours contre ce dernier, le Tribunal fédéral a retenu que le fait que les propriétaires n'étaient pas - encore - domiciliés dans la commune n'était pas déterminant, le logement pouvant d'ailleurs être vendu ou loué. Toutefois, les propriétaires avaient d'abord présenté une demande pour une résidence secondaire et n'avaient pas démontré leur volonté d'habiter en permanence. La commune comptait 44 % de résidences secondaires et peu de places de travail. Il s'agissait dès lors de procéder à l'inscription d'une mention de résidence principale au Registre foncier pour l'ensemble du bâtiment. L'autorisation de construire a été réformée dans ce sens, mais un abus de droit n'a pas été retenu.
- L'arrêt 1C_348/2014 du 20 février 2015 concerne une autorisation de construire un chalet de deux appartements en zone de chalets dans un secteur excentré de Gryon, avec l'ajout en instance de recours d'une mention d'utilisation en résidence principale. Le propriétaire qui entendait occuper personnellement l'un des logements était domicilié et travaillait à Fribourg. Toutefois, la construction prévue, accessible toute l'année, était adaptée à une résidence principale. Il n'y avait pas pour ce logement d'indice suffisant d'abus de droit. L'affectation de l'autre logement, le cas échéant comme hébergement touristique qualifié, était en revanche douteuse puisque le propriétaire évoquait les besoins de ses enfants et petits-enfants. Le recours a été admis et la cause renvoyée pour instruction complémentaire sur les intentions du constructeur.
- Dans l'arrêt 1C_114/2015 du 10 juillet 2015, l'abus de droit n'a pas été non plus retenu. Cette cause concernait la construction d'un chalet d'habitation plurifamiliale d'un prix de 6,78 millions de fr. en zone d'habitation et d'activités à Gsteig avec ici aussi l'ajout en procédure de recours d'une condition d'utilisation comme résidence principale mentionnée au Registre foncier. Le prix était une question de rentabilité de l'opération mais ne préjugeait pas de l'affectation. Pour le reste, les affirmations des recourants n'étaient pas suffisamment étayées. Evoquant l'art. 14 al. 1 let. b LRS, le Tribunal fédéral a rappelé que le prix offert devait être raisonnable - et non forcément rentable.
- L'arrêt 1C_542/2014 du 14 août 2015 concernait une habitation unique à Mund/Naters en zone village et résidences de vacances, à 1800 m d'altitude. Une obligation de résidence principale annotée au registre foncier a été imposée par la commune. L'accessibilité du bien-fonds durant la période d'hiver était sérieusement mise en doute et la commune s'était contentée de généralités à ce propos (déneigement "selon les besoins"). Cela a conduit à l'admission partielle du recours et au renvoi à l'instance précédente pour instruction complémentaire.
- Enfin, l'abus de droit n'a pas été retenu dans l'arrêt 1C_349/2015 du 7 janvier 2016 qui concernait la construction d'un immeuble de sept appartements au centre de Champéry. Deux de ces logements avaient déjà trouvé preneur. L'immeuble se trouvaient près des commodités et était accessible toute l'année, y compris en transports publics. Les prix annoncés n'étaient pas prohibitifs pour des habitants à l'année.
3.2 Sur le vu de cette casuistique, on constate que le Tribunal fédéral n'a jamais encore retenu définitivement l'abus de droit. Il l'a nié dans une majorité de cas et, dans les autres, a renvoyé le dossier pour instruction complémentaire. Tout en étant tenu par les griefs soulevés dans le recours qui lui est soumis, le Tribunal fédéral recherche s'il existe des indices concrets mettant d'emblée en doute la volonté ou la possibilité d'utiliser l'immeuble comme résidence principale. Ces indices peuvent, selon les circonstances, concerner la situation de l'immeuble (zone de construction, accessibilité toute l'année, éloignement des lieux de travail), sa conception même (dans l'optique d'une occupation à l'année), éventuellement son prix, les circonstances tenant à la personne qui entend y habiter, lorsque celle-ci est connue (résidence actuelle, lieu de travail, déclarations d'intention de l'intéressé lui-même). Lorsque le ou les futurs occupants ne sont pas connus (logements destinés à la vente ou à la location), le critère principal est celui de la demande de résidences principales dans le même secteur.
4. En l'espèce, le permis de construire et l'avenant contestés concernent la construction de quatre chalets résidentiels comprenant sept logements chacun, d'une surface de 60 m2 (deux pièces), 88 m2 (trois pièces) et 194 m2 (les deux appartements de cinq pièces dans les combles), ainsi que deux chalets individuels de 200 m2 environ. La parcelle est située au lieu-dit "Rion" près de la route cantonale, soit à 9 km de la plaine du Rhône, correspondant à un trajet en voiture de 20 minutes. Une telle situation n'est certes pas incompatible avec une utilisation comme résidences principales, notamment pour des habitants travaillant dans la plaine du Rhône. Comme le relève la recourante, on ne saurait toutefois faire abstraction du nombre de logements qui se trouvent ainsi simultanément offerts à la vente, dans une station notoirement vouée au tourisme. Si, comme le relève la cour cantonale, l'existence d'un éventuel abus de droit doit s'examiner sur la base d'un dossier concret, il y a lieu de tenir compte, pour évaluer la probabilité que les logements soient réellement utilisés comme résidences principales, des autres permis de construire qui ont été octroyés durant la même période dans le même secteur, et qui font par ailleurs simultanément l'objet d'un recours.
4.1 En l'occurrence, le Conseil municipal de Leytron a également accordé, le 19 décembre 2012, un permis de construire portant sur deux chalets résidentiels de sept appartements dans le même secteur, soit au lieu-dit "Morthey" situé à l'entrée de la station d'Ovronnaz. Ce permis a lui aussi été assorti d'un avenant portant sur l'utilisation des appartements comme résidences principales, ce qui porte à 44 le nombre de logements nouveaux offerts, pour une station qui compte environ 700 habitants à l'année. Une telle offre apparaît disproportionnée par rapport à la population résidente. Il y a donc lieu de s'assurer - ou tout au moins de rendre vraisemblable - qu'il existe une demande correspondante pour des résidences principales.
4.2 Depuis l'entrée en vigueur de la LRS, le 1er janvier 2016, le constructeur peut demander, en vertu de l'art. 14 de la loi, qu'une restriction d'utilisation soit suspendue pendant une durée déterminée lorsqu'il peut prouver qu'il a proposé le logement sur le marché et n'a pas trouvé de personne disposée à l'utiliser légalement pour un prix raisonnable. Cette possibilité est désormais concrétisée par la loi, ce qui vient renforcer le risque que le constructeur n'envisage d'emblée d'y recourir, en dépit des conditions restrictives posées par cette disposition. Cela impose que, dans les cas douteux impliquant un grand nombre de logements, la possibilité réelle d'utiliser les logements selon l'affectation prévue fasse l'objet de vérifications sérieuses.
4.3 Selon l'art. 33 de la loi valaisanne du 8 février 1996 sur les constructions (RS/VS 705.1), la procédure d'autorisation de construire et la police des constructions ont pour but la mise en oeuvre du droit des constructions et la sauvegarde de l'ordre et de la sécurité publics en matière de construction, ainsi que du patrimoine naturel et bâti (al. 1). Les autorités prennent, dans les limites de leur compétence, les mesures prévues par la loi et doivent en particulier établir les faits pertinents (al. 3). Par ailleurs, selon la règle générale de l'art. 17 de la loi cantonale du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives (RS/VS 172.6), l'autorité établit d'office les faits sans être limitée par les allégations et les offres de preuve des parties. En outre, selon l'art. 18 de la même loi, les parties sont tenues de collaborer à l'établissement des faits, notamment dans les procédures qu'elles introduisent elles-mêmes, ce qui est le cas de la procédure d'autorisation de construire. Il appartient dès lors à l'autorité chargée de la délivrance des permis de construire de s'assurer que les conditions posées pourront être respectées.
4.4 En l'occurrence, ni le permis de construire, ni les décisions sur recours, ni le dossier ne donnent d'informations suffisantes quant aux besoins de résidences principales à Ovronnaz (commune de Leytron). Il appartiendra dès lors aux instances précédentes d'instruire plus avant la question de la demande de résidences principales pour le secteur considéré, en déterminant notamment le taux de vacance pour ce type de résidences. Pour leur part, les constructeurs pourraient être amenés à faire état de promesses de vente ou de contacts déjà pris avec des acheteurs potentiels susceptibles de s'établir. Il y aura lieu également de vérifier si, par leur situation, leur typologie et leur prix, les logements en question se prêtent à une acquisition ou à une location par des résidents à l'année. (...)
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Art. 75b Cst.; art. 6, 7 al. 1 et art. 14 LRS; art. 3 al. 1 ORSec; art. 2 CC; abus de droit en matière de résidences secondaires. Il peut y avoir fraude à la loi lorsque le constructeur, prétendant vouloir réaliser une résidence principale, a pour objectif de contourner l'interdiction découlant des art. 75b Cst. et 6 LRS (consid. 2). Rappel de la jurisprudence rendue à ce propos (consid. 3). Compte tenu de l'ensemble des nouveaux logements prévus et du nombre de résidents à l'année, il y a lieu de vérifier l'existence d'une demande de résidences principales dans le secteur concerné (consid. 4).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-206%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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142 II 206
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142 II 206
Sachverhalt ab Seite 207
A. Le 2 juillet 2012, A.A. et B.A. ont déposé une demande tendant à la construction de quatre chalets résidentiels de sept appartements chacun plus deux chalets individuels, avec accès privé et parkings souterrains à Ovronnaz (commune de Leytron) en zone d'habitat touristique de faible densité. Le projet a fait l'objet de l'opposition notamment de l'association Helvetia Nostra. Le 21 décembre 2012, le Conseil municipal de Leytron a accordé le permis de construire et écarté les oppositions.
Helvetia Nostra a saisi le Conseil d'Etat du canton du Valais qui, par décision du 18 juin 2014, a rejeté le recours. Le 30 octobre 2013, le Conseil municipal avait complété le permis de construire par un avenant imposant l'utilisation des logements comme résidences principales, avenant contre lequel Helvetia Nostra avait également recouru. Cet avenant correspondait aux exigences de l'art. 6 de l'ordonnance sur les résidences secondaires et il n'y avait pas d'indice d'abus de droit.
B. Par arrêt du 20 février 2015, la Cour de droit public du Tribunal cantonal valaisan a rejeté le recours formé par Helvetia Nostra. Rien ne permettait de remettre en cause une utilisation des constructions en tant que résidences principales, les immeubles se trouvant près de la route cantonale, à 20 minutes en voiture de la plaine.
C. Par acte du 18 mars 2015, Helvetia Nostra forme un recours en matière de droit public par lequel elle demande l'annulation de l'arrêt cantonal et le renvoi de la cause à l'autorité communale pour nouvelle décision.
La Cour cantonale et les intimés concluent au rejet du recours. L'Office fédéral du développement territorial estime qu'un abus de droit ne serait pas démontré, le secteur étant complètement équipé et largement bâti. Les parties ont maintenu leurs conclusions.
Le Tribunal fédéral a admis le recours et a renvoyé la cause à la cour cantonale pour nouvelle décision au sens des considérants.
(résumé)
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La recourante relève que l'autorisation de construire portait à l'origine sur une résidence secondaire. Ce n'est qu'après les arrêts du Tribunal fédéral du 22 mai 2013, déclarant l'art. 75b Cst. d'application immédiate, que les avenants contestés auraient été délivrés par la commune pour 45 logements (soit trente dans le présent cas, quatorze dans une affaire connexe et un dans une troisième cause). La délivrance quasi simultanée d'un aussi grand nombre d'autorisations dans une station à vocation touristique où la demande de résidences principales est insuffisante, constituerait un indice d'abus de droit manifeste. Il y aurait lieu à tout le moins de démontrer le besoin en résidences principales en établissant le taux de vacance pour de tels logements et en exigeant la production de promesses de vente pour les constructions litigieuses. La recourante estime que les constructeurs concernés pourraient d'emblée aisément se prévaloir de l'art. 14 de la loi du 20 mars 2015 sur les résidences secondaires (LRS; RS 702) qui permet, faute de preneurs, de suspendre l'obligation d'affectation en résidence principale.
2.1 Directement applicable (ATF 139 II 243 consid. 10.6 p. 257), l'art. 75b Cst. limite les résidences secondaires au maximum de 20 % du parc des logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune (ATF 139 II 243 consid. 10.5 p. 257; arrêt 1C_916/2013 du 19 février 2015 consid. 3.2). Cette disposition ne vise pas seulement les constructions qui, selon les déclarations des intéressés, seront utilisées comme résidences secondaires, mais également celles qui pourraient être utilisées comme résidences secondaires (arrêts 1C_289/2013 du 28 octobre 2013 consid. 2.3; 1C_916/2013 du 19 février 2015 consid. 3.2).
Dans son ancienne teneur, l'art. 4 let. a de l'ordonnance du 22 août 2012 sur les résidences secondaires (RO 2012 4583) prévoyait que, dans les communes qui comptent une proportion de résidences secondaires supérieure à 20 %, des autorisations de construire ne peuvent être accordées que pour la construction de résidences qui seront utilisées comme résidence principale. L'art. 7 al. 1 let. a LRS (entrée en vigueur le 1er janvier 2016) comporte une réglementation semblable. L'art. 14 de la même loi prévoit par ailleurs que l'obligation d'affectation en résidence principale peut être suspendue pendant une durée déterminée et renouvelable lorsque la preuve est faite que le logement a été vainement proposé sur le marché à un prix raisonnable (al. 1 let. b). La nouvelle ordonnance du 4 décembre 2015 sur les résidences secondaires (ORSec; RS 702.1) , entrée en vigueur à la même date, prévoit à son art. 3 al. 1 que la servitude à mentionner au registre foncier en vertu de la LRS pour les logements soumis à une restriction d'utilisation doit avoir la teneur suivante: "résidence principale ou logement assimilé à une résidence principale au sens de l'art. 7, al. 1, let. a, LRS".
2.2 Face à l'interdiction générale de dépasser le seuil de 20 % de résidences secondaires dans une commune, on ne peut exclure que certains constructeurs soient tentés de contourner la réglementation en déclarant faussement qu'ils entendent utiliser leur construction en tant que résidence principale ou l'affecter en résidence touristique mise à disposition du public. Un abus de droit manifeste ne saurait toutefois être admis que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme annoncé, notamment en raison de l'insuffisance de la demande de résidences principales dans la commune en question pour le type d'objets concernés, et/ou en présence d'autres indices concrets (arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.5). Le respect de la condition d'utilisation du logement selon l'affectation annoncée doit être vérifié à l'issue des travaux par les autorités compétentes en matière de police des constructions (arrêt 1C_240/2014 du 24 octobre 2014 consid. 2.5).
2.3 Développé à l'origine sur la base des concepts propres au droit civil (art. 2 CC), puis étendu par la jurisprudence à l'ensemble des domaines du droit, le principe de la bonne foi est explicitement consacré par l'art. 5 al. 3 Cst., selon lequel les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi. L'art. 9 Cst. peut également être invoqué à cet égard en tant que droit constitutionnel (cf. ATF 136 I 254 consid. 5.2 p. 261; ATF 126 II 377 consid. 3a p. 387).
Il y a fraude à la loi - forme particulière d'abus de droit - lorsqu'un justiciable évite l'application d'une norme imposant ou interdisant un certain résultat par le biais d'une autre norme permettant d'aboutir à ce résultat de manière apparemment conforme au droit (ATF 132 III 212 consid. 4.1). La norme éludée doit alors être appliquée nonobstant la construction juridique destinée à la contourner (arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.2; ATF 134 I 65 consid. 5.1 p. 72; ATF 131 I 166 consid. 6.1 p. 177 et les arrêts cités). La doctrine confirme elle aussi l'application de ces principes dans le domaine du droit administratif (cf. MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, vol. 1, 3e éd. 2012, § 6.4.4 p. 932; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2015, p. 162; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4e éd. 2014, p. 182).
2.4 Dans le contexte de l'art. 75b Cst. et de ses dispositions d'application, il s'agit de vérifier si, en prétendant vouloir construire une résidence principale (but en soi admissible au regard de la norme constitutionnelle) selon la définition des art. 2 al. 2 et 3 LRS, l'intéressé n'a pas pour objectif de contourner l'interdiction découlant de l'art. 75b Cst. et de l'art. 6 LRS en réalisant, à terme, une résidence secondaire. Il en va de même s'il envisage d'emblée, toujours en prétendant vouloir construire une résidence principale, de faire usage de l'art. 14 LRS qui permet de suspendre cette affectation lorsqu'il n'existe pas de demande pour un tel logement à un prix raisonnable. Il s'agit donc de fraude à la loi dans le sens classique du terme.
2.5 Comme le suggère, en matière civile, le libellé de l'art. 2 al. 2 CC, un abus de droit doit, pour être sanctionné, apparaître manifeste. L'autorité qui entend faire appliquer la norme éludée doit établir l'existence d'une fraude à la loi, ou du moins démontrer l'existence de soupçons sérieux dans ce sens. Il n'est pas aisé de tracer la frontière entre le choix d'une construction juridique offerte par la loi et l'abus de cette liberté, constitutif d'une fraude à la loi. Répondre à cette question implique une appréciation au cas par cas, en fonction des circonstances d'espèce (arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 consid. 4.3 et la jurisprudence citée). A l'instar de tous les griefs d'ordre constitutionnel, celui-ci est soumis aux conditions de motivation accrues en vertu de l'art. 106 al. 2 LTF: le recourant doit donc exposer, de manière claire et détaillée, en quoi consiste la violation du droit constitutionnel invoqué. A défaut d'une telle motivation, le Tribunal fédéral ne peut sanctionner d'office une inconstitutionnalité pourtant avérée (ATF 139 I 229 consid. 2.2 p. 232 et les références citées).
2.6 En l'occurrence, le recours satisfait à ces exigences de motivation. La recourante insiste sur le fait que ce sont au total 45 logements qui ont été autorisés quasi simultanément dans le même secteur. Selon elle, compte tenu de la taille et de la vocation touristique de la station d'Ovronnaz, l'offre de résidences principales serait ainsi excessive. La recourante estime qu'il y aurait lieu d'établir l'existence d'une demande correspondante en établissant le taux de vacance des résidences principales, ou de démontrer qu'il existe une tendance à venir s'installer dans le secteur. Les constructeurs pourraient aussi être invités à produire d'éventuelles promesses de vente avec des acheteurs désireux de s'établir. La recourante évoque enfin le risque qu'une application de l'art. 14 LRS soit envisagée d'emblée par les constructeurs. Ses conclusions, qui tendent au renvoi de la cause pour instruction complémentaire, sont ainsi suffisamment étayées.
3. La jurisprudence rendue dans le domaine des résidences secondaires s'appuie sur l'approche casuistique propre à la notion d'abus de droit. Elle insiste également sur la nécessité, pour le recourant, d'apporter des indices concrets de fraude à la loi.
3.1 Jusqu'à présent, le Tribunal fédéral s'est penché à sept reprises sur la question.
- Dans l'arrêt 1C_874/2013 du 4 avril 2014 (concernant trois habitations avec garage - permis requis en premier lieu pour des résidences secondaires - en zone touristique à faible densité, dans laquelle les résidences principales n'étaient toutefois pas exclues), l'abus de droit n'a pas été admis. Le Tribunal fédéral a considéré que seules les circonstances concrètes du cas litigieux étaient pertinentes pour admettre un abus de droit. Il a refusé de tenir compte de la possibilité d'utiliser l'art. 14 de la LRS (art. 15 du projet de loi) car la loi n'était pas encore adoptée. Selon ce premier arrêt, il n'y a abus de droit manifeste que s'il apparaît d'emblée que le projet ne pourra pas être utilisé comme résidence principale, notamment en raison de l'absence de demande de logements de ce type dans la commune en question, ou en présence d'autres indices concrets. Rappelant que la construction s'effectue aux risques et périls du constructeur, le Tribunal fédéral a ainsi estimé qu'il n'y avait pas d'indice suffisant dans ce sens.
- Dans l'arrêt 1C_240/2014 du 24 octobre 2014 (concernant la construction d'un chalet pour une famille à Saanen en zone d'habitation), le Tribunal fédéral n'a pas non plus reconnu d'abus de droit. Le propriétaire habitait depuis longtemps à Berne dans une grande villa et avait déjà un chalet de vacances à Saanen. Cela ne constituait pas un indice d'abus, dès lors que le propriétaire expliquait ne pas vouloir occuper lui-même le chalet, mais le remettre à sa soeur ou le louer pour une résidence principale. Le fait que chaque chambre dispose d'une salle de bain n'était pas non plus incompatible avec une telle utilisation.
- L'arrêt 1C_916/2013 du 19 février 2015 concernait une autorisation de construire une maison familiale comme résidence secondaire en zone résidentielle à Blenio (TI). Par la suite, les propriétaires ont demandé une autorisation de construire le même projet mais à titre de résidence principale. Le Tribunal cantonal a annulé le permis pour la résidence secondaire et confirmé le permis pour la résidence principale. Saisi d'un recours contre ce dernier, le Tribunal fédéral a retenu que le fait que les propriétaires n'étaient pas - encore - domiciliés dans la commune n'était pas déterminant, le logement pouvant d'ailleurs être vendu ou loué. Toutefois, les propriétaires avaient d'abord présenté une demande pour une résidence secondaire et n'avaient pas démontré leur volonté d'habiter en permanence. La commune comptait 44 % de résidences secondaires et peu de places de travail. Il s'agissait dès lors de procéder à l'inscription d'une mention de résidence principale au Registre foncier pour l'ensemble du bâtiment. L'autorisation de construire a été réformée dans ce sens, mais un abus de droit n'a pas été retenu.
- L'arrêt 1C_348/2014 du 20 février 2015 concerne une autorisation de construire un chalet de deux appartements en zone de chalets dans un secteur excentré de Gryon, avec l'ajout en instance de recours d'une mention d'utilisation en résidence principale. Le propriétaire qui entendait occuper personnellement l'un des logements était domicilié et travaillait à Fribourg. Toutefois, la construction prévue, accessible toute l'année, était adaptée à une résidence principale. Il n'y avait pas pour ce logement d'indice suffisant d'abus de droit. L'affectation de l'autre logement, le cas échéant comme hébergement touristique qualifié, était en revanche douteuse puisque le propriétaire évoquait les besoins de ses enfants et petits-enfants. Le recours a été admis et la cause renvoyée pour instruction complémentaire sur les intentions du constructeur.
- Dans l'arrêt 1C_114/2015 du 10 juillet 2015, l'abus de droit n'a pas été non plus retenu. Cette cause concernait la construction d'un chalet d'habitation plurifamiliale d'un prix de 6,78 millions de fr. en zone d'habitation et d'activités à Gsteig avec ici aussi l'ajout en procédure de recours d'une condition d'utilisation comme résidence principale mentionnée au Registre foncier. Le prix était une question de rentabilité de l'opération mais ne préjugeait pas de l'affectation. Pour le reste, les affirmations des recourants n'étaient pas suffisamment étayées. Evoquant l'art. 14 al. 1 let. b LRS, le Tribunal fédéral a rappelé que le prix offert devait être raisonnable - et non forcément rentable.
- L'arrêt 1C_542/2014 du 14 août 2015 concernait une habitation unique à Mund/Naters en zone village et résidences de vacances, à 1800 m d'altitude. Une obligation de résidence principale annotée au registre foncier a été imposée par la commune. L'accessibilité du bien-fonds durant la période d'hiver était sérieusement mise en doute et la commune s'était contentée de généralités à ce propos (déneigement "selon les besoins"). Cela a conduit à l'admission partielle du recours et au renvoi à l'instance précédente pour instruction complémentaire.
- Enfin, l'abus de droit n'a pas été retenu dans l'arrêt 1C_349/2015 du 7 janvier 2016 qui concernait la construction d'un immeuble de sept appartements au centre de Champéry. Deux de ces logements avaient déjà trouvé preneur. L'immeuble se trouvaient près des commodités et était accessible toute l'année, y compris en transports publics. Les prix annoncés n'étaient pas prohibitifs pour des habitants à l'année.
3.2 Sur le vu de cette casuistique, on constate que le Tribunal fédéral n'a jamais encore retenu définitivement l'abus de droit. Il l'a nié dans une majorité de cas et, dans les autres, a renvoyé le dossier pour instruction complémentaire. Tout en étant tenu par les griefs soulevés dans le recours qui lui est soumis, le Tribunal fédéral recherche s'il existe des indices concrets mettant d'emblée en doute la volonté ou la possibilité d'utiliser l'immeuble comme résidence principale. Ces indices peuvent, selon les circonstances, concerner la situation de l'immeuble (zone de construction, accessibilité toute l'année, éloignement des lieux de travail), sa conception même (dans l'optique d'une occupation à l'année), éventuellement son prix, les circonstances tenant à la personne qui entend y habiter, lorsque celle-ci est connue (résidence actuelle, lieu de travail, déclarations d'intention de l'intéressé lui-même). Lorsque le ou les futurs occupants ne sont pas connus (logements destinés à la vente ou à la location), le critère principal est celui de la demande de résidences principales dans le même secteur.
4. En l'espèce, le permis de construire et l'avenant contestés concernent la construction de quatre chalets résidentiels comprenant sept logements chacun, d'une surface de 60 m2 (deux pièces), 88 m2 (trois pièces) et 194 m2 (les deux appartements de cinq pièces dans les combles), ainsi que deux chalets individuels de 200 m2 environ. La parcelle est située au lieu-dit "Rion" près de la route cantonale, soit à 9 km de la plaine du Rhône, correspondant à un trajet en voiture de 20 minutes. Une telle situation n'est certes pas incompatible avec une utilisation comme résidences principales, notamment pour des habitants travaillant dans la plaine du Rhône. Comme le relève la recourante, on ne saurait toutefois faire abstraction du nombre de logements qui se trouvent ainsi simultanément offerts à la vente, dans une station notoirement vouée au tourisme. Si, comme le relève la cour cantonale, l'existence d'un éventuel abus de droit doit s'examiner sur la base d'un dossier concret, il y a lieu de tenir compte, pour évaluer la probabilité que les logements soient réellement utilisés comme résidences principales, des autres permis de construire qui ont été octroyés durant la même période dans le même secteur, et qui font par ailleurs simultanément l'objet d'un recours.
4.1 En l'occurrence, le Conseil municipal de Leytron a également accordé, le 19 décembre 2012, un permis de construire portant sur deux chalets résidentiels de sept appartements dans le même secteur, soit au lieu-dit "Morthey" situé à l'entrée de la station d'Ovronnaz. Ce permis a lui aussi été assorti d'un avenant portant sur l'utilisation des appartements comme résidences principales, ce qui porte à 44 le nombre de logements nouveaux offerts, pour une station qui compte environ 700 habitants à l'année. Une telle offre apparaît disproportionnée par rapport à la population résidente. Il y a donc lieu de s'assurer - ou tout au moins de rendre vraisemblable - qu'il existe une demande correspondante pour des résidences principales.
4.2 Depuis l'entrée en vigueur de la LRS, le 1er janvier 2016, le constructeur peut demander, en vertu de l'art. 14 de la loi, qu'une restriction d'utilisation soit suspendue pendant une durée déterminée lorsqu'il peut prouver qu'il a proposé le logement sur le marché et n'a pas trouvé de personne disposée à l'utiliser légalement pour un prix raisonnable. Cette possibilité est désormais concrétisée par la loi, ce qui vient renforcer le risque que le constructeur n'envisage d'emblée d'y recourir, en dépit des conditions restrictives posées par cette disposition. Cela impose que, dans les cas douteux impliquant un grand nombre de logements, la possibilité réelle d'utiliser les logements selon l'affectation prévue fasse l'objet de vérifications sérieuses.
4.3 Selon l'art. 33 de la loi valaisanne du 8 février 1996 sur les constructions (RS/VS 705.1), la procédure d'autorisation de construire et la police des constructions ont pour but la mise en oeuvre du droit des constructions et la sauvegarde de l'ordre et de la sécurité publics en matière de construction, ainsi que du patrimoine naturel et bâti (al. 1). Les autorités prennent, dans les limites de leur compétence, les mesures prévues par la loi et doivent en particulier établir les faits pertinents (al. 3). Par ailleurs, selon la règle générale de l'art. 17 de la loi cantonale du 6 octobre 1976 sur la procédure et la juridiction administratives (RS/VS 172.6), l'autorité établit d'office les faits sans être limitée par les allégations et les offres de preuve des parties. En outre, selon l'art. 18 de la même loi, les parties sont tenues de collaborer à l'établissement des faits, notamment dans les procédures qu'elles introduisent elles-mêmes, ce qui est le cas de la procédure d'autorisation de construire. Il appartient dès lors à l'autorité chargée de la délivrance des permis de construire de s'assurer que les conditions posées pourront être respectées.
4.4 En l'occurrence, ni le permis de construire, ni les décisions sur recours, ni le dossier ne donnent d'informations suffisantes quant aux besoins de résidences principales à Ovronnaz (commune de Leytron). Il appartiendra dès lors aux instances précédentes d'instruire plus avant la question de la demande de résidences principales pour le secteur considéré, en déterminant notamment le taux de vacance pour ce type de résidences. Pour leur part, les constructeurs pourraient être amenés à faire état de promesses de vente ou de contacts déjà pris avec des acheteurs potentiels susceptibles de s'établir. Il y aura lieu également de vérifier si, par leur situation, leur typologie et leur prix, les logements en question se prêtent à une acquisition ou à une location par des résidents à l'année. (...)
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Art. 75b Cost.; art. 6, 7 cpv. 1 e art. 14 LASec; art. 3 cpv. 1 OASec; art. 2 CC; abuso di diritto in materia di abitazioni secondarie. Può esserci frode alla legge quando un costruttore, pretendendo di voler realizzare un'abitazione principale, ha come obiettivo quello di aggirare il divieto degli art. 75b Cost. e 6 LAsec (consid. 2). Riepilogo della giurisprudenza resa al proposito (consid. 3). Tenuto conto dell'insieme dei nuovi appartamenti previsti e del numero dei residenti stabili annuali, è necessario verificare la domanda di abitazioni principali nel settore interessato (consid. 4).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-206%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 219
A. Le 21 mai 2014, les autorités fiscales françaises ont adressé à l'Administration fédérale des contributions (ci-après: l'Administration fédérale) une demande d'assistance administrative en matière fiscale au sujet des époux A./B. Lors du contrôle fiscal dont ils faisaient l'objet en France, il était apparu qu'ils avaient consulté la société genevoise C. Ltd pour effectuer des placements financiers et les autorités françaises les soupçonnaient d'avoir eu recours à cette société pour effectuer des placements non déclarés en France. Or, en tant que résidents français, les époux A./B. avaient l'obligation de déclarer les comptes bancaires qu'ils avaient ouverts à l'étranger et ceux sur lesquels ils disposaient d'une procuration, et de reporter dans leur déclaration d'impôt l'ensemble de leurs revenus et fortune de source française et étrangère. La France souhaitait dès lors obtenir une copie des contrats que cette société avait conclus avec l'un et/ou l'autre des époux, des informations sur la nature et le montant des avoirs aux 1er janvier 2010 à 2013 qu'elle gérait pour le compte de l'un et/ou l'autre des époux, qu'ils soient détenus directement ou indirectement, ainsi que le montant et la nature des revenus que ces avoirs avaient produits en 2011 et 2012, avec indication de la date, du libellé et du numéro de compte crédité (art. 105 al. 2 LTF).
Le 29 septembre 2014, l'Administration fédérale a requis la société C. AG de transmettre les renseignements demandés par la France et d'informer les personnes concernées de l'ouverture de la procédure. Le 16 octobre 2014, C. a, notamment, transmis à l'Administration fédérale les renseignements sollicités par la France, qui incluaient des pièces relatives à la société X., société représentée par B. (art. 105 al. 2 LTF). Le 13 octobre 2014, les époux A./B. ont fait savoir à l'Administration fédérale qu'ils s'opposaient à la demande d'assistance du 21 mai 2014 et ont demandé à pouvoir consulter le dossier (art. 105 al. 2 LTF).
Le 20 octobre 2014, l'Administration fédérale a notamment transmis aux époux A./B. le résumé du contenu de la demande d'assistance du 21 mai 2014 (arrêt attaqué consid. 4 et art. 105 al. 2 LTF). Le 22 octobre 2014, elle leur a communiqué son projet de décision d'octroi d'assistance administrative et les documents qu'elle entendait transmettre, qui comportaient les documents concernant X. (art. 105 al. 2 LTF), en leur impartissant un délai de cinq jours pour se déterminer.
Le 27 octobre 2014, les époux A./B. ont réitéré leur opposition à l'octroi de l'assistance administrative et sollicité une prolongation au 30 novembre 2014 du délai pour se déterminer sur le projet de décision (art. 105 al. 2 LTF). Le 28 octobre 2014 (art. 105 al. 2 LTF), l'Administration fédérale a refusé de prolonger le délai en invoquant des impératifs internes. Une prolongation de quatre jours leur a toutefois été accordée le 3 novembre 2014, alors que les époux venaient de remettre à l'Administration fédérale leur prise de position (arrêt attaqué consid. 4 et art. 105 al. 2 LTF).
B. Par deux décisions finales adressées à X. pour l'une (décision du 11 novembre 2014 publiée dans la Feuille fédérale en application de l'art. 17 al. 3 LAAF [art. 105 al. 2 LTF]), et aux époux A./B. pour l'autre (décision du 13 novembre 2014), l'Administration fédérale a accordé l'assistance administrative à la France.
Les destinataires respectifs de ces décisions les ont contestées auprès du Tribunal administratif fédéral, concluant à leur annulation. Dans leur recours, les époux A./B. ont invoqué une violation de leur droit d'être entendus en lien avec le délai de cinq jours qui leur avait été imparti par l'Administration fédérale le 22 octobre 2014. Au fond, ils faisaient valoir qu'ils n'étaient pas résidents fiscaux français, mais espagnols, lors de la période visée par la demande, de sorte que la demande d'assistance administrative française devait être rejetée.
Par arrêt du 20 mars 2015 (A-7249/2014 / A-7342/2014), le Tribunal administratif fédéral a joint les causes, admis les recours et annulé les décisions des 11 et 13 novembre 2014 de l'Administration fédérale. En substance, il a d'abord retenu que l'Administration fédérale avait gravement violé le droit d'être entendu des époux A./B. en ne leur accordant qu'un délai de cinq jours pour se déterminer sur la demande d'assistance administrative française, sans invoquer de motif pour justifier le caractère expéditif de la procédure. Il n'y avait toutefois pas lieu de renvoyer la cause à l'Administration fédérale en raison de ce vice, son sort pouvant être tranché en faveur des intéressés. La demande de la France reposait en effet sur l'affirmation, non étayée, selon laquelle les époux A./B. étaient domiciliés dans ce pays durant la période considérée; or, ces derniers avaient produit des documents établissant qu'ils étaient domiciliés en Espagne, puis au Luxembourg durant la période visée par la demande. Celle-ci s'avérait dès lors erronée ou à tout le moins incomplète, elle ne respectait pas le principe de la bonne foi et les renseignements demandés ne remplissaient de ce fait pas non plus la condition de la pertinence vraisemblable. Elle devait en conséquence être déclarée irrecevable.
C. L'Administration fédérale interjette un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral à l'encontre de cet arrêt. Elle conclut principalement, sous suite de frais, à l'admission du recours et à l'annulation de l'arrêt attaqué; subsidiairement, à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause au Tribunal administratif fédéral pour nouvel arrêt dans le sens des considérants.
(...)
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
(extrait)
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La première question litigieuse a trait au droit d'être entendu.
2.1 Le Tribunal administratif fédéral retient que l'Administration fédérale a gravement violé le droit d'être entendu des époux A./B. en ne leur accordant qu'un délai de cinq jours pour se déterminer sur son intention d'accorder l'assistance administrative à la France. Or, il n'y avait aucune raison de ne pas leur octroyer un délai usuel pour se faire entendre, l'affaire ne présentant pas de caractère urgent. L'Administration fédérale avait du reste elle-même utilisé l'entier du délai de deux mois et demi qu'il lui avait imparti pour déposer une réponse aux recours interjetés devant lui.
L'Administration fédérale soutient que la procédure d'assistance administrative en matière fiscale doit être menée de manière diligente en vertu du principe posé à l'art. 4 al. 2 de la loi fédérale du 28 septembre 2012 sur l'assistance administrative en matière fiscale (LAAF; RS 651.1). Elle relève qu'en l'occurrence, les époux A./B. ont bénéficié de onze jours calendaires pour se déterminer: en effet, après s'être vu impartir un délai de cinq jours - qui avait en réalité représenté sept jours calendaires -, ils avaient obtenu une prolongation de délai de quatre jours, ce qui leur avait, en définitive, permis de se déterminer dans un délai de neuf jours, correspondant à onze jours calendaires. Un tel délai avait respecté leur droit d'être entendus. L'Administration fédérale reproche aussi aux juges précédents d'avoir examiné la question du droit d'être entendu à la lumière de circonstances de fait survenues au stade du recours devant eux, ce qui ne serait pas conforme à la jurisprudence.
Les intimés contestent que la question du respect de leur droit d'être entendus soit examinée sur la base d'un délai de onze jours calendaires. Par cette computation, étrangère au système procédural, la recourante rallongerait de manière factice le délai de cinq jours qui leur a été imparti. Ils relèvent aussi que l'Administration fédérale n'a entrepris de récolter des informations auprès de C. que plus de quatre mois après avoir reçu la demande d'assistance. Elle n'avait ainsi elle-même pas respecté le principe de diligence dont elle se prévalait.
2.2 L'on peut d'emblée suivre les intimés lorsqu'ils contestent que l'examen du respect du droit d'être entendu doive être effectué en lien avec un délai de onze jours calendaires. C'est bien la validité du délai de cinq jours que l'Administration fédérale leur a imparti qui doit être examinée au regard du droit d'être entendu. Dès lors, il n'y a pas lieu de prendre en considération le fait que la recourante leur a transmis un résumé de la demande d'assistance deux jours avant de fixer ce délai, ni le fait qu'elle leur a finalement accordé une prolongation de quatre jours, alors qu'ils s'étaient déjà déterminés. De même, la validité du délai de cinq jours ne saurait non plus s'apprécier au regard du temps dont a disposé la recourante pour déposer une réponse devant les juges précédents.
2.3 La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), en particulier, le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 142 III 48 consid. 4.1.1 p. 52 s.; ATF 141 V 557 consid. 3.1 p. 564;
ATF 135 I 279 consid. 2.3 p. 282; arrêts 2C_782/2015 du 19 janvier 2016 consid. 3.1; 4A_178/2015 du 11 septembre 2015 consid. 3.2, non publié in ATF 141 III 433).
2.4 Dans la procédure d'assistance administrative en matière fiscale, l'Administration fédérale doit informer, selon les modalités décrites aux art. 14 et 14a LAAF, les personnes concernées et les autres personnes habilitées à recourir quant au principe de l'échange et à l'étendue des informations qu'elle entend communiquer (DONATSCH/HEIMGARTNER/MEYER/SIMONEK, Internationale Rechtshilfe, unter Einbezug der Amtshilfe im Steuerrecht, 2e éd. 2015, p. 262). Selon l'art. 15 LAAF, les personnes habilitées à recourir peuvent prendre part à la procédure et consulter les pièces.
Les dispositions de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) sont applicables pour autant que la LAAF n'en dispose pas autrement (cf. le renvoi de l'art. 5 al. 1 LAAF). Entre notamment en ligne de compte l'art. 30 al. 1 PA, selon lequel l'autorité entend les parties avant de prendre une décision. Cette disposition, conjuguée avec l'art. 15 LAAF, implique que l'Administration fédérale doit impartir un délai aux personnes habilitées à recourir pour se déterminer avant de rendre sa décision (CHARLOTTE SCHODER, StAhiG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über die internationale Amtshilfe in Steuersachen [Steueramtshilfegesetz, StAhiG], 2014, n° 199 ad art. 15 LAAF). Si celles-ci consentent à la remise des renseignements à l'autorité requérante, elles en informent l'Administration fédérale par écrit (cf. art. 16 al. 1 LAAF); dans ce cas, celle-ci clôt la procédure en transmettant les renseignements (cf. art. 16 al. 2 LAAF). Si elles ne consentent pas à la transmission des renseignements, l'Administration fédérale leur notifie une décision finale dans laquelle elle justifie l'octroi de l'assistance administrative et précise l'étendue des renseignements à transmettre (cf. art. 17 LAAF).
2.4.1 Le délai que l'Administration fédérale doit impartir en application des art. 15 LAAF et 30 al. 1 PA doit être convenable, c'est-à-dire qu'il doit être fixé de telle manière que l'exercice concret du droit d'être entendu, le cas échéant par la voix d'un mandataire, soit possible sans difficulté. Lorsqu'une personne est appelée à se déterminer par écrit, le délai doit être suffisant pour permettre de concevoir et de rédiger une prise de position étayée (MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren, 2000, p. 341 s.; PATRICK SUTTER, in Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, n° 11 ad art. 30 VwVG; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2e éd. 2015, p. 160; WALDMANN/BICKEL, in Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2e éd. 2016, n° 48 ad art. 30 VwVG). Ce délai doit être fixé en fonction de l'ensemble des circonstances concrètes du cas d'espèce, du degré de complexité de l'état de fait et des questions juridiques qu'il pose (ALBERTINI, op. cit., p. 342; WALDMANN/BICKEL, op. cit., p. 689). L'économie et l'efficacité de la procédure ("Verfahrensbeschleunigung") doivent également être prises en considération (WALDMANN/BICKEL, op. cit., eo loco). Une limitation du délai à quelques jours ne peut se justifier que dans des situations d'urgence (SUTTER, op. cit., n° 11 ad art. 30 VwVG).
2.5 La procédure d'assistance administrative est par ailleurs régie par le principe de diligence exprimé à l'art. 4 al. 2 LAAF.
2.5.1 Ce principe est concrétisé dans la loi par l'absence de féries (cf. les art. 5 al. 2 LAAF, excluant l'application de l'art. 22a al. 2 PA, et 46 al. 2 LTF), par le fait que la procédure ne prévoit qu'un seul échange d'écriture (art. 19 al. 4 LAAF), que le recours devant la Cour de céans doit être formé dans les dix jours (art. 100 al. 2 let. b LTF) et qu'une décision d'irrecevabilité doit être rendue dans les quinze jours par le Tribunal fédéral (art. 107 al. 3 LTF; SCHODER, op. cit., n° 199 ad art. 15 LAAF; BEUSCH/SPÖRRI, in Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, in Internationales Steuerrecht, n° 333 ad art. 26 OECD MA [Abschnitt VI: Besondere Bestimmungen]; DINA BETI, La nouvelle loi sur l'assistance administrative internationale en matière fiscale - une vue d'ensemble, Archives 81 p. 191). Selon le Message du Conseil fédéral, le principe de diligence consacré dans la LAAF oblige l'Administration fédérale à mener la procédure rapidement, lui permet d'ordonner la remise des renseignements demandés dans un délai bref et de refuser les demandes de prolongation de délai qu'aucune circonstance particulière ne justifie (Message du 6 juillet 2011 concernant l'adoption d'une loi sur l'assistance administrative fiscale, FF 2011 5783 ad art. 4 al. 2). Comme le relève un auteur, ce principe sert en premier lieu les intérêts de la Suisse à un fonctionnement correct de l'assistance administrative vis-à-vis des Etats requérants, et non pas ceux des contribuables visés par une demande (SCHODER, op. cit., n° 43 ad art. 4 LAAF).
2.6 Traiter une demande de manière diligente ne signifie pas que la procédure doit être menée systématiquement comme s'il s'agissait d'une situation urgente qui pourrait justifier une limitation du droit d'être entendu par l'octroi de très brefs délais. Dans le domaine de l'entraide judiciaire internationale en matière pénale, le Tribunal fédéral a du reste retenu que le principe de célérité de la procédure consacré à l'art. 17a EIMP ne pouvait avoir pour conséquence de supprimer ou de restreindre le droit d'être entendu des parties (ATF 124 II 132 consid. 2b p. 138). Cette règle est également applicable, par analogie, dans le domaine de l'assistance administrative, régi par le principe de diligence.
2.7 En outre, il n'existe pas d'engagements conventionnels auxquels la Suisse aurait souscrit qui auraient pour effet de limiter le droit d'être entendu des personnes habilitées à recourir au cours de la procédure d'assistance administrative, ou de rythmer celle-ci en imposant des délais précis. En ce qui concerne l'échange de renseignements avec la France, la Convention du 9 septembre 1966 entre la Suisse et la France en vue d'éliminer les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune et de prévenir la fraude et l'évasion fiscale en vigueur depuis le 26 juillet 1967 (CDI CH-FR; RS 0.672.934.91) prévoit au contraire (cf. ch. XI du Protocole additionnel) que les règles de procédure administrative relatives aux droits du contribuable s'appliquent dans l'Etat requis, tout en relevant que leur application ne peut entraver ou retarder indûment les échanges effectifs de renseignements. Or, le fait d'octroyer aux personnes habilitées à recourir un délai raisonnable pour s'exprimer sur un projet de décision d'octroi d'assistance administrative ne peut être considéré comme un fait retardant indûment l'échange effectif de renseignements. Le Conseil fédéral a du reste expressément souligné que le droit d'être entendu était protégé (Message du 27 novembre 2009 complémentaire au Message du 6 mars 2009 concernant l'approbation du nouvel avenant à la convention contre les doubles impositions avec la France, FF 2010 1415).
2.7.1 Il découle de ce qui précède qu'en l'occurrence, le délai de cinq jours que l'Administration fédérale a imparti aux époux A./B. pour se déterminer sur son projet de décision d'octroi de l'assistance administrative était insuffisant pour leur permettre de prendre connaissance du dossier et de se déterminer sur le principe et l'étendue de l'assistance administrative envisagée par l'Administration fédérale. Un tel délai a violé leur droit d'être entendus, sans que le principe de diligence ne puisse justifier cette violation ni que des circonstances particulières ne révèlent une situation d'urgence (supra consid. 2.4.1 in fine). Pour garantir le droit d'être entendu des intimés, l'Administration fédérale aurait dû leur accorder d'emblée un délai d'au moins dix jours en application des art. 15 LAAF et 30 al. 1 PA. Un tel délai, qui se retrouve dans d'autres procédures (cf. par exemple dans la procédure sommaire de l'art. 314 du Code de procédure civile [CPC; RS 272]), apparaît raisonnable. C'est du reste un délai de dix jours qui est prévu pour les recours au Tribunal fédéral dans les matières visées à l'art. 100 al. 2 LTF, dont fait partie l'assistance administrative en matière fiscale. A cela s'ajoute que le destinataire de la décision de l'Administration fédérale dispose d'un délai de trente jours pour former un recours devant le Tribunal administratif fédéral. Dans ces circonstances, et par analogie avec les dispositions précitées, il incombera à l'Administration fédérale d'accorder désormais à tout le moins un délai de dix jours aux personnes habilitées à recourir en application des art. 15 LAAF et 30 al. 1 PA, sous réserve des situations d'urgence et sans préjudice de l'application de l'art. 22 al. 2 PA.
2.8 Reste à examiner les conséquences de la violation du droit d'être entendu dans le cas d'espèce.
2.8.1 Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 135 I 187 consid. 2.2 p. 190; ATF 126 I 19 consid. 2d/bb p. 24). Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285; ATF 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; ATF 118 Ib 111 consid. 4b p. 120 s.; ATF 116 Ia 94 consid. 2 p. 95). Toutefois, une telle réparation doit rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée; cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197 s.; ATF 136 V 117 consid. 4.2.2.2 p. 126 s.; ATF 133 I 201 consid. 2.2 p. 204 ss; arrêts 5A_897/2015 du 1er février 2016 consid. 3.2.2; 1B_24/2015 du 19 février 2015 consid. 2.1; 2C_980/2013 du 21 juillet 2014 consid. 4.3; 2C_1043/2013 du 11 juin 2014 consid. 2.2).
2.8.2 En l'occurrence, les époux A./B. ont eu trente jours pour recourir auprès du Tribunal administratif fédéral (cf. art. 19 LAAF; art. 31 ss LTAF [RS 173.32] et 50 PA), qui a disposé d'un plein pouvoir de cognition et qui n'était pas lié par les motifs invoqués par les parties (cf. art. 49 et 62 al. 4 PA). Ils ont donc eu à disposition un délai suffisant, devant les juges précédents, pour se déterminer sur la demande d'assistance administrative et faire valoir l'entier de leurs arguments pour s'y opposer. Le vice a donc été réparé devant le Tribunal administratif fédéral. En outre, même si l'on devait retenir que l'Administration fédérale avait gravement violé le droit d'être entendu des intéressés, point qui peut rester ouvert en l'espèce, le renvoi de la cause à l'Administration fédérale constituerait de toute manière en l'occurrence une vaine formalité.
3. Le deuxième point litigieux a trait à la recevabilité de la demande d'assistance administrative formée par la France le 21 mai 2014.
3.1 Selon le Tribunal administratif fédéral, qui applique l'art. 7 LAAF (cf. consid. 6 in fine de l'arrêt attaqué), cette demande est irrecevable, car elle a été formée de mauvaise foi par les autorités françaises. Les relations entre Etats sont certes régies par le principe de confiance, mais celui-ci n'est applicable que dans la mesure où la demande d'assistance ne contient pas de lacune ou de contradiction manifestes. Or, la demande du 21 mai 2014 présente, selon les juges précédents, de tels vices: elle repose sur l'affirmation non étayée selon laquelle les époux A./B. étaient domiciliés en France durant la période sous contrôle, alors que ceux-ci ont établi qu'ils étaient alors assujettis de manière illimitée en Espagne. L'existence d'un domicile fiscal dans un Etat n'exclut certes pas que celui-ci puisse être contesté ni qu'il existe des domiciles fiscaux limités dans d'autres Etats, mais dans un tel cas, l'Etat requérant doit alors motiver sa demande, même sommairement, et indiquer en quoi les renseignements demandés sont vraisemblablement pertinents, faute de quoi il n'est pas possible pour l'Etat requis d'en juger. L'état de fait présenté dans la demande d'assistance apparaît donc, selon les juges précédents, erroné ou à tout le moins très incomplet sur un point essentiel et celle-ci ne peut de ce fait pas non plus être complétée par les autorités françaises sur requête de l'Administration fédérale.
La recourante soutient en substance que le principe de confiance entre Etats implique que la bonne foi des Etats est présumée aussi longtemps qu'il n'existe pas d'indices clairs la remettant en cause. En l'occurrence, la France a indiqué être en possession d'éléments lui permettant de considérer que les époux A./B. étaient domiciliés en France durant la période sous contrôle, la requête mentionnant une adresse et l'existence d'un assujettissement fiscal dans ce pays. Le fait que les intimés aient fourni des pièces attestant leur assujettissement fiscal en Espagne n'est pas de nature à remettre en cause la bonne foi de l'Etat requérant. Au demeurant, il n'appartient pas à l'Etat requis de prendre position sur la détermination de la résidence fiscale des contribuables visés, la question d'une éventuelle double imposition devant être tranchée dans le cadre d'une procédure amiable.
Les intimés sont d'avis que les critiques formées par l'Administration fédérale ont trait à l'établissement des faits et qu'elle n'a pas motivé en quoi les juges précédents les auraient établis arbitrairement, conformément aux exigences de l'art. 97 LTF. Son grief devrait donc être rejeté. Au fond, ils soutiennent que les juges précédents ont à bon droit remis en cause la bonne foi de la France.
3.2 L'échange de renseignements est régi par l'art. 28 CDI CH-FR. Aux termes du par. 1 de cette disposition, les autorités compétentes des Etats contractants échangent les renseignements vraisemblablement pertinents pour appliquer les dispositions de la présente Convention ou pour l'administration ou l'application de la législation interne relative aux impôts de toute nature ou dénomination perçus pour le compte des Etats contractants, de leurs subdivisions politiques ou de leurs collectivités locales dans la mesure où l'imposition qu'elle prévoit n'est pas contraire à la Convention.
3.3 Le principe de la bonne foi libellé à l'art. 31 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (CV; RS 0.111) est applicable dans le domaine de l'assistance administrative en matière fiscale. Il signifie, notamment, qu'un Etat est présumé agir de bonne foi. Dans le contexte de l'assistance administrative en matière fiscale, cette présomption implique que l'Etat requis ne saurait en principe mettre en doute les allégations de l'Etat requérant. Ainsi, s'il ne fait pas obstacle au droit de l'Etat requis de vérifier que les renseignements demandés sont bien vraisemblablement pertinents pour servir le but fiscal recherché par l'Etat requérant, il lui impose néanmoins de se fier en principe aux indications que lui fournit celui-ci (ATF 142 II 161 consid. 2.1.3 p. 167). En droit interne, l'art. 7 let. c LAAF prévoit qu'il n'est pas entré en matière lorsque la demande viole le principe de la bonne foi.
3.4 Le législateur suisse a par ailleurs énuméré, à l'art. 6 al. 2 LAAF, une liste d'informations que doit comporter une demande d'assistance administrative en matière fiscale. Si une information manque, l'Administration fédérale doit en informer l'autorité requérante par écrit et lui donner la possibilité de la compléter (art. 6 al. 3 LAAF). La liste de l'art. 6 al. 2 LAAF étant subsidiaire, les indications sur le contenu de la demande figurant au par. 3 ch. XI du Protocole additionnel de la CDI CH-FR priment. Celles-ci exigent que l'Etat requérant fournisse des informations relatives au nom, à l'adresse et à l'identification de la personne faisant l'objet d'un contrôle (let. a) et à la période fiscale visée par la demande (let. b). L'Etat requérant doit aussi fournir une description des renseignements recherchés, notamment leur nature et la forme sous laquelle il souhaite les recevoir (let. c), le but fiscal poursuivi (let. d) et, dans la mesure où ils sont connus, les nom et adresse de toute personne dont il y a lieu de penser qu'elle est en possession des renseignements demandés (let. e).
3.5 En l'espèce, les autorités françaises ont indiqué l'adresse en France des époux A./B. (art. 105 al. 2 LTF) et fait valoir qu'en tant que résidents fiscaux français, ils avaient l'obligation de déclarer l'ensemble de leurs revenus et de leurs éléments de fortune mondiaux. Les juges précédents sont d'avis que le fait que les époux A./B. aient été assujettis de manière illimitée dans un Etat tiers durant la période visée par la demande d'assistance administrative de la France, comme les intimés l'ont soutenu, remet en cause la présomption de bonne foi de la France. Tel n'est toutefois pas le cas, pour les motifs exposés ci-après.
3.6 Il peut arriver que les contribuables dont l'Etat requérant fait valoir qu'ils sont résidents fiscaux de cet Etat en vertu des critères de son droit interne soient aussi considérés comme des résidents fiscaux d'un autre Etat en vertu des critères du droit interne de cet autre Etat. Il ne faut ainsi pas confondre la résidence fiscale (et l'assujettissement illimité qui en découle) d'une personne dans un Etat en vertu du droit interne avec la question de la détermination de la résidence fiscale de cette personne au plan international. L'une n'implique pas forcément l'autre, puisqu'en cas de prétentions concurrentes entre Etats, la résidence fiscale au plan international se détermine, si une convention de double imposition a été conclue, par l'application des dispositions en cascade qu'elle prévoit (cf. art. 4 du Modèle de Convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune [ci-après: MC OCDE]; ATF 142 II 161 consid. 2.2.1 p. 169 et les références). Or, la détermination de la résidence fiscale au plan international est une question de fond qui n'a pas à être abordée par la Suisse en tant qu'Etat requis au stade de l'assistance administrative (cf. ATF précité consid. 2.2.2 in fine).
3.7 Dans l' ATF 142 II 161 précité, la demande d'assistance administrative formée par la France visait des contribuables par ailleurs assujettis à l'impôt en Suisse de manière illimitée. La Cour de céans a retenu que, dans la mesure où l'Etat requérant avait respecté toutes les exigences formelles requises, la Suisse ne pouvait pas exiger de l'Administration fédérale qu'elle procède à un contrôle pour vérifier que les assertions françaises n'étaient pas purement formelles, sauf à adopter une attitude de défiance vis-à-vis de la France qui serait contraire à l'art. 31 CV (consid. 2.4). L'Etat requérant était aussi légitimé à former une demande d'assistance administrative même en cas de conflit de résidences effectif avec la Suisse en tant qu'Etat requis, et ce afin d'obtenir d'elle des documents qui viendraient appuyer sa prétention concurrente. Au surplus, cet arrêt constate que l'Etat requérant n'est pas tenu d'attendre l'issue d'un éventuel litige sur l'existence d'un assujettissement illimité à l'impôt pour former une demande d'assistance administrative, et ce d'autant moins que la demande peut aussi avoir pour but de consolider la position de l'Etat requérant quant à la résidence fiscale du contribuable concerné (consid. 2.2.2).
Il ressort de cette jurisprudence qu'il incombe aux contribuables visés par une demande d'assistance et qui contestent être assujettis de manière illimitée dans l'Etat requérant au plan international de faire valoir leurs arguments et de produire toutes les pièces qui corroborent leur position devant les autorités administratives et judiciaires de cet Etat; le cas échéant, la double imposition internationale sera évitée par le jeu des règles de détermination de la résidence fiscale internationale prévues dans la convention applicable entre les Etats concernés (cf. art. 4 MC OCDE) ou par le recours à la procédure amiable (cf. art. 26 MC OCDE). Une telle question - qui relève avant tout de l'application du droit et non pas uniquement de l'établissement des faits comme le soutiennent les intimés - n'intéresse pas la Suisse dans le contexte de la procédure d'assistance administrative. Elle n'aurait du reste ni les moyens matériels ni la compétence formelle pour la trancher (cf. ATF précité consid. 2.2.2 in fine).
L'existence d'une résidence fiscale dans un autre Etat que l'Etat requérant n'a pas de lien avec la bonne foi de ce dernier, qui reste donc présumée nonobstant ce fait. Il ne s'agit pas non plus d'un élément qui rendrait la demande d'assistance administrative manifestement erronée ou incomplète. Les juges précédents ne retiennent au surplus pas que la demande ne contiendrait pas toutes les informations requises par le par. 3 ch. XI du Protocole additionnel.
3.8 Il découle de ce qui précède qu'en déclarant irrecevable pour mauvaise foi la demande d'assistance administrative formée par la France le 21 mai 2014, les juges précédents ont violé l'art. 31 CV, l'art. 28 par. 1 CDI CH-FR et l'art. 7 let. c LAAF. Le recours doit donc être admis sur ce point. (...)
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Art. 31 VRK; Art. 28 Ziff. 1 DBA CH-FR; Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 15 Abs. 1 StAhiG; Art. 30 Abs. 1 VwVG; Amtshilfe in Steuersachen; Frist zur Stellungnahme zu einem Verfügungsentwurf über die Gewährung um Steueramtshilfe; Zulässigkeit eines Ersuchens in Bezug auf Personen, die beanspruchen, in einem Drittstaat steuerrechtlich ansässig zu sein. Die Eidgenössische Steuerverwaltung muss den Beschwerdeberechtigten eine Frist von wenigstens zehn Tagen zugestehen, damit sie zum Verfügungsentwurf über die Gewährung um Steueramtshilfe Stellung nehmen können (E. 2).
Wenn das Steueramtshilfeersuchen zum Ziel hat, die Steuerveranlagung von Personen, die der ersuchende Staat als seine Steueransässige ansieht, zu vervollständigen, kann man aus der Tatsache, dass ein Drittstaat diese Personen ebenfalls als seine Steueransässige ansieht, nicht folgern, dass der ersuchende Staat in böser Absicht gehandelt hat, und daraus auf die Unzulässigkeit des Ersuchens schliessen (E. 3).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-218%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 219
A. Le 21 mai 2014, les autorités fiscales françaises ont adressé à l'Administration fédérale des contributions (ci-après: l'Administration fédérale) une demande d'assistance administrative en matière fiscale au sujet des époux A./B. Lors du contrôle fiscal dont ils faisaient l'objet en France, il était apparu qu'ils avaient consulté la société genevoise C. Ltd pour effectuer des placements financiers et les autorités françaises les soupçonnaient d'avoir eu recours à cette société pour effectuer des placements non déclarés en France. Or, en tant que résidents français, les époux A./B. avaient l'obligation de déclarer les comptes bancaires qu'ils avaient ouverts à l'étranger et ceux sur lesquels ils disposaient d'une procuration, et de reporter dans leur déclaration d'impôt l'ensemble de leurs revenus et fortune de source française et étrangère. La France souhaitait dès lors obtenir une copie des contrats que cette société avait conclus avec l'un et/ou l'autre des époux, des informations sur la nature et le montant des avoirs aux 1er janvier 2010 à 2013 qu'elle gérait pour le compte de l'un et/ou l'autre des époux, qu'ils soient détenus directement ou indirectement, ainsi que le montant et la nature des revenus que ces avoirs avaient produits en 2011 et 2012, avec indication de la date, du libellé et du numéro de compte crédité (art. 105 al. 2 LTF).
Le 29 septembre 2014, l'Administration fédérale a requis la société C. AG de transmettre les renseignements demandés par la France et d'informer les personnes concernées de l'ouverture de la procédure. Le 16 octobre 2014, C. a, notamment, transmis à l'Administration fédérale les renseignements sollicités par la France, qui incluaient des pièces relatives à la société X., société représentée par B. (art. 105 al. 2 LTF). Le 13 octobre 2014, les époux A./B. ont fait savoir à l'Administration fédérale qu'ils s'opposaient à la demande d'assistance du 21 mai 2014 et ont demandé à pouvoir consulter le dossier (art. 105 al. 2 LTF).
Le 20 octobre 2014, l'Administration fédérale a notamment transmis aux époux A./B. le résumé du contenu de la demande d'assistance du 21 mai 2014 (arrêt attaqué consid. 4 et art. 105 al. 2 LTF). Le 22 octobre 2014, elle leur a communiqué son projet de décision d'octroi d'assistance administrative et les documents qu'elle entendait transmettre, qui comportaient les documents concernant X. (art. 105 al. 2 LTF), en leur impartissant un délai de cinq jours pour se déterminer.
Le 27 octobre 2014, les époux A./B. ont réitéré leur opposition à l'octroi de l'assistance administrative et sollicité une prolongation au 30 novembre 2014 du délai pour se déterminer sur le projet de décision (art. 105 al. 2 LTF). Le 28 octobre 2014 (art. 105 al. 2 LTF), l'Administration fédérale a refusé de prolonger le délai en invoquant des impératifs internes. Une prolongation de quatre jours leur a toutefois été accordée le 3 novembre 2014, alors que les époux venaient de remettre à l'Administration fédérale leur prise de position (arrêt attaqué consid. 4 et art. 105 al. 2 LTF).
B. Par deux décisions finales adressées à X. pour l'une (décision du 11 novembre 2014 publiée dans la Feuille fédérale en application de l'art. 17 al. 3 LAAF [art. 105 al. 2 LTF]), et aux époux A./B. pour l'autre (décision du 13 novembre 2014), l'Administration fédérale a accordé l'assistance administrative à la France.
Les destinataires respectifs de ces décisions les ont contestées auprès du Tribunal administratif fédéral, concluant à leur annulation. Dans leur recours, les époux A./B. ont invoqué une violation de leur droit d'être entendus en lien avec le délai de cinq jours qui leur avait été imparti par l'Administration fédérale le 22 octobre 2014. Au fond, ils faisaient valoir qu'ils n'étaient pas résidents fiscaux français, mais espagnols, lors de la période visée par la demande, de sorte que la demande d'assistance administrative française devait être rejetée.
Par arrêt du 20 mars 2015 (A-7249/2014 / A-7342/2014), le Tribunal administratif fédéral a joint les causes, admis les recours et annulé les décisions des 11 et 13 novembre 2014 de l'Administration fédérale. En substance, il a d'abord retenu que l'Administration fédérale avait gravement violé le droit d'être entendu des époux A./B. en ne leur accordant qu'un délai de cinq jours pour se déterminer sur la demande d'assistance administrative française, sans invoquer de motif pour justifier le caractère expéditif de la procédure. Il n'y avait toutefois pas lieu de renvoyer la cause à l'Administration fédérale en raison de ce vice, son sort pouvant être tranché en faveur des intéressés. La demande de la France reposait en effet sur l'affirmation, non étayée, selon laquelle les époux A./B. étaient domiciliés dans ce pays durant la période considérée; or, ces derniers avaient produit des documents établissant qu'ils étaient domiciliés en Espagne, puis au Luxembourg durant la période visée par la demande. Celle-ci s'avérait dès lors erronée ou à tout le moins incomplète, elle ne respectait pas le principe de la bonne foi et les renseignements demandés ne remplissaient de ce fait pas non plus la condition de la pertinence vraisemblable. Elle devait en conséquence être déclarée irrecevable.
C. L'Administration fédérale interjette un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral à l'encontre de cet arrêt. Elle conclut principalement, sous suite de frais, à l'admission du recours et à l'annulation de l'arrêt attaqué; subsidiairement, à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause au Tribunal administratif fédéral pour nouvel arrêt dans le sens des considérants.
(...)
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
(extrait)
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La première question litigieuse a trait au droit d'être entendu.
2.1 Le Tribunal administratif fédéral retient que l'Administration fédérale a gravement violé le droit d'être entendu des époux A./B. en ne leur accordant qu'un délai de cinq jours pour se déterminer sur son intention d'accorder l'assistance administrative à la France. Or, il n'y avait aucune raison de ne pas leur octroyer un délai usuel pour se faire entendre, l'affaire ne présentant pas de caractère urgent. L'Administration fédérale avait du reste elle-même utilisé l'entier du délai de deux mois et demi qu'il lui avait imparti pour déposer une réponse aux recours interjetés devant lui.
L'Administration fédérale soutient que la procédure d'assistance administrative en matière fiscale doit être menée de manière diligente en vertu du principe posé à l'art. 4 al. 2 de la loi fédérale du 28 septembre 2012 sur l'assistance administrative en matière fiscale (LAAF; RS 651.1). Elle relève qu'en l'occurrence, les époux A./B. ont bénéficié de onze jours calendaires pour se déterminer: en effet, après s'être vu impartir un délai de cinq jours - qui avait en réalité représenté sept jours calendaires -, ils avaient obtenu une prolongation de délai de quatre jours, ce qui leur avait, en définitive, permis de se déterminer dans un délai de neuf jours, correspondant à onze jours calendaires. Un tel délai avait respecté leur droit d'être entendus. L'Administration fédérale reproche aussi aux juges précédents d'avoir examiné la question du droit d'être entendu à la lumière de circonstances de fait survenues au stade du recours devant eux, ce qui ne serait pas conforme à la jurisprudence.
Les intimés contestent que la question du respect de leur droit d'être entendus soit examinée sur la base d'un délai de onze jours calendaires. Par cette computation, étrangère au système procédural, la recourante rallongerait de manière factice le délai de cinq jours qui leur a été imparti. Ils relèvent aussi que l'Administration fédérale n'a entrepris de récolter des informations auprès de C. que plus de quatre mois après avoir reçu la demande d'assistance. Elle n'avait ainsi elle-même pas respecté le principe de diligence dont elle se prévalait.
2.2 L'on peut d'emblée suivre les intimés lorsqu'ils contestent que l'examen du respect du droit d'être entendu doive être effectué en lien avec un délai de onze jours calendaires. C'est bien la validité du délai de cinq jours que l'Administration fédérale leur a imparti qui doit être examinée au regard du droit d'être entendu. Dès lors, il n'y a pas lieu de prendre en considération le fait que la recourante leur a transmis un résumé de la demande d'assistance deux jours avant de fixer ce délai, ni le fait qu'elle leur a finalement accordé une prolongation de quatre jours, alors qu'ils s'étaient déjà déterminés. De même, la validité du délai de cinq jours ne saurait non plus s'apprécier au regard du temps dont a disposé la recourante pour déposer une réponse devant les juges précédents.
2.3 La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), en particulier, le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 142 III 48 consid. 4.1.1 p. 52 s.; ATF 141 V 557 consid. 3.1 p. 564;
ATF 135 I 279 consid. 2.3 p. 282; arrêts 2C_782/2015 du 19 janvier 2016 consid. 3.1; 4A_178/2015 du 11 septembre 2015 consid. 3.2, non publié in ATF 141 III 433).
2.4 Dans la procédure d'assistance administrative en matière fiscale, l'Administration fédérale doit informer, selon les modalités décrites aux art. 14 et 14a LAAF, les personnes concernées et les autres personnes habilitées à recourir quant au principe de l'échange et à l'étendue des informations qu'elle entend communiquer (DONATSCH/HEIMGARTNER/MEYER/SIMONEK, Internationale Rechtshilfe, unter Einbezug der Amtshilfe im Steuerrecht, 2e éd. 2015, p. 262). Selon l'art. 15 LAAF, les personnes habilitées à recourir peuvent prendre part à la procédure et consulter les pièces.
Les dispositions de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) sont applicables pour autant que la LAAF n'en dispose pas autrement (cf. le renvoi de l'art. 5 al. 1 LAAF). Entre notamment en ligne de compte l'art. 30 al. 1 PA, selon lequel l'autorité entend les parties avant de prendre une décision. Cette disposition, conjuguée avec l'art. 15 LAAF, implique que l'Administration fédérale doit impartir un délai aux personnes habilitées à recourir pour se déterminer avant de rendre sa décision (CHARLOTTE SCHODER, StAhiG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über die internationale Amtshilfe in Steuersachen [Steueramtshilfegesetz, StAhiG], 2014, n° 199 ad art. 15 LAAF). Si celles-ci consentent à la remise des renseignements à l'autorité requérante, elles en informent l'Administration fédérale par écrit (cf. art. 16 al. 1 LAAF); dans ce cas, celle-ci clôt la procédure en transmettant les renseignements (cf. art. 16 al. 2 LAAF). Si elles ne consentent pas à la transmission des renseignements, l'Administration fédérale leur notifie une décision finale dans laquelle elle justifie l'octroi de l'assistance administrative et précise l'étendue des renseignements à transmettre (cf. art. 17 LAAF).
2.4.1 Le délai que l'Administration fédérale doit impartir en application des art. 15 LAAF et 30 al. 1 PA doit être convenable, c'est-à-dire qu'il doit être fixé de telle manière que l'exercice concret du droit d'être entendu, le cas échéant par la voix d'un mandataire, soit possible sans difficulté. Lorsqu'une personne est appelée à se déterminer par écrit, le délai doit être suffisant pour permettre de concevoir et de rédiger une prise de position étayée (MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren, 2000, p. 341 s.; PATRICK SUTTER, in Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, n° 11 ad art. 30 VwVG; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2e éd. 2015, p. 160; WALDMANN/BICKEL, in Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2e éd. 2016, n° 48 ad art. 30 VwVG). Ce délai doit être fixé en fonction de l'ensemble des circonstances concrètes du cas d'espèce, du degré de complexité de l'état de fait et des questions juridiques qu'il pose (ALBERTINI, op. cit., p. 342; WALDMANN/BICKEL, op. cit., p. 689). L'économie et l'efficacité de la procédure ("Verfahrensbeschleunigung") doivent également être prises en considération (WALDMANN/BICKEL, op. cit., eo loco). Une limitation du délai à quelques jours ne peut se justifier que dans des situations d'urgence (SUTTER, op. cit., n° 11 ad art. 30 VwVG).
2.5 La procédure d'assistance administrative est par ailleurs régie par le principe de diligence exprimé à l'art. 4 al. 2 LAAF.
2.5.1 Ce principe est concrétisé dans la loi par l'absence de féries (cf. les art. 5 al. 2 LAAF, excluant l'application de l'art. 22a al. 2 PA, et 46 al. 2 LTF), par le fait que la procédure ne prévoit qu'un seul échange d'écriture (art. 19 al. 4 LAAF), que le recours devant la Cour de céans doit être formé dans les dix jours (art. 100 al. 2 let. b LTF) et qu'une décision d'irrecevabilité doit être rendue dans les quinze jours par le Tribunal fédéral (art. 107 al. 3 LTF; SCHODER, op. cit., n° 199 ad art. 15 LAAF; BEUSCH/SPÖRRI, in Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, in Internationales Steuerrecht, n° 333 ad art. 26 OECD MA [Abschnitt VI: Besondere Bestimmungen]; DINA BETI, La nouvelle loi sur l'assistance administrative internationale en matière fiscale - une vue d'ensemble, Archives 81 p. 191). Selon le Message du Conseil fédéral, le principe de diligence consacré dans la LAAF oblige l'Administration fédérale à mener la procédure rapidement, lui permet d'ordonner la remise des renseignements demandés dans un délai bref et de refuser les demandes de prolongation de délai qu'aucune circonstance particulière ne justifie (Message du 6 juillet 2011 concernant l'adoption d'une loi sur l'assistance administrative fiscale, FF 2011 5783 ad art. 4 al. 2). Comme le relève un auteur, ce principe sert en premier lieu les intérêts de la Suisse à un fonctionnement correct de l'assistance administrative vis-à-vis des Etats requérants, et non pas ceux des contribuables visés par une demande (SCHODER, op. cit., n° 43 ad art. 4 LAAF).
2.6 Traiter une demande de manière diligente ne signifie pas que la procédure doit être menée systématiquement comme s'il s'agissait d'une situation urgente qui pourrait justifier une limitation du droit d'être entendu par l'octroi de très brefs délais. Dans le domaine de l'entraide judiciaire internationale en matière pénale, le Tribunal fédéral a du reste retenu que le principe de célérité de la procédure consacré à l'art. 17a EIMP ne pouvait avoir pour conséquence de supprimer ou de restreindre le droit d'être entendu des parties (ATF 124 II 132 consid. 2b p. 138). Cette règle est également applicable, par analogie, dans le domaine de l'assistance administrative, régi par le principe de diligence.
2.7 En outre, il n'existe pas d'engagements conventionnels auxquels la Suisse aurait souscrit qui auraient pour effet de limiter le droit d'être entendu des personnes habilitées à recourir au cours de la procédure d'assistance administrative, ou de rythmer celle-ci en imposant des délais précis. En ce qui concerne l'échange de renseignements avec la France, la Convention du 9 septembre 1966 entre la Suisse et la France en vue d'éliminer les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune et de prévenir la fraude et l'évasion fiscale en vigueur depuis le 26 juillet 1967 (CDI CH-FR; RS 0.672.934.91) prévoit au contraire (cf. ch. XI du Protocole additionnel) que les règles de procédure administrative relatives aux droits du contribuable s'appliquent dans l'Etat requis, tout en relevant que leur application ne peut entraver ou retarder indûment les échanges effectifs de renseignements. Or, le fait d'octroyer aux personnes habilitées à recourir un délai raisonnable pour s'exprimer sur un projet de décision d'octroi d'assistance administrative ne peut être considéré comme un fait retardant indûment l'échange effectif de renseignements. Le Conseil fédéral a du reste expressément souligné que le droit d'être entendu était protégé (Message du 27 novembre 2009 complémentaire au Message du 6 mars 2009 concernant l'approbation du nouvel avenant à la convention contre les doubles impositions avec la France, FF 2010 1415).
2.7.1 Il découle de ce qui précède qu'en l'occurrence, le délai de cinq jours que l'Administration fédérale a imparti aux époux A./B. pour se déterminer sur son projet de décision d'octroi de l'assistance administrative était insuffisant pour leur permettre de prendre connaissance du dossier et de se déterminer sur le principe et l'étendue de l'assistance administrative envisagée par l'Administration fédérale. Un tel délai a violé leur droit d'être entendus, sans que le principe de diligence ne puisse justifier cette violation ni que des circonstances particulières ne révèlent une situation d'urgence (supra consid. 2.4.1 in fine). Pour garantir le droit d'être entendu des intimés, l'Administration fédérale aurait dû leur accorder d'emblée un délai d'au moins dix jours en application des art. 15 LAAF et 30 al. 1 PA. Un tel délai, qui se retrouve dans d'autres procédures (cf. par exemple dans la procédure sommaire de l'art. 314 du Code de procédure civile [CPC; RS 272]), apparaît raisonnable. C'est du reste un délai de dix jours qui est prévu pour les recours au Tribunal fédéral dans les matières visées à l'art. 100 al. 2 LTF, dont fait partie l'assistance administrative en matière fiscale. A cela s'ajoute que le destinataire de la décision de l'Administration fédérale dispose d'un délai de trente jours pour former un recours devant le Tribunal administratif fédéral. Dans ces circonstances, et par analogie avec les dispositions précitées, il incombera à l'Administration fédérale d'accorder désormais à tout le moins un délai de dix jours aux personnes habilitées à recourir en application des art. 15 LAAF et 30 al. 1 PA, sous réserve des situations d'urgence et sans préjudice de l'application de l'art. 22 al. 2 PA.
2.8 Reste à examiner les conséquences de la violation du droit d'être entendu dans le cas d'espèce.
2.8.1 Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 135 I 187 consid. 2.2 p. 190; ATF 126 I 19 consid. 2d/bb p. 24). Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285; ATF 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; ATF 118 Ib 111 consid. 4b p. 120 s.; ATF 116 Ia 94 consid. 2 p. 95). Toutefois, une telle réparation doit rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée; cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197 s.; ATF 136 V 117 consid. 4.2.2.2 p. 126 s.; ATF 133 I 201 consid. 2.2 p. 204 ss; arrêts 5A_897/2015 du 1er février 2016 consid. 3.2.2; 1B_24/2015 du 19 février 2015 consid. 2.1; 2C_980/2013 du 21 juillet 2014 consid. 4.3; 2C_1043/2013 du 11 juin 2014 consid. 2.2).
2.8.2 En l'occurrence, les époux A./B. ont eu trente jours pour recourir auprès du Tribunal administratif fédéral (cf. art. 19 LAAF; art. 31 ss LTAF [RS 173.32] et 50 PA), qui a disposé d'un plein pouvoir de cognition et qui n'était pas lié par les motifs invoqués par les parties (cf. art. 49 et 62 al. 4 PA). Ils ont donc eu à disposition un délai suffisant, devant les juges précédents, pour se déterminer sur la demande d'assistance administrative et faire valoir l'entier de leurs arguments pour s'y opposer. Le vice a donc été réparé devant le Tribunal administratif fédéral. En outre, même si l'on devait retenir que l'Administration fédérale avait gravement violé le droit d'être entendu des intéressés, point qui peut rester ouvert en l'espèce, le renvoi de la cause à l'Administration fédérale constituerait de toute manière en l'occurrence une vaine formalité.
3. Le deuxième point litigieux a trait à la recevabilité de la demande d'assistance administrative formée par la France le 21 mai 2014.
3.1 Selon le Tribunal administratif fédéral, qui applique l'art. 7 LAAF (cf. consid. 6 in fine de l'arrêt attaqué), cette demande est irrecevable, car elle a été formée de mauvaise foi par les autorités françaises. Les relations entre Etats sont certes régies par le principe de confiance, mais celui-ci n'est applicable que dans la mesure où la demande d'assistance ne contient pas de lacune ou de contradiction manifestes. Or, la demande du 21 mai 2014 présente, selon les juges précédents, de tels vices: elle repose sur l'affirmation non étayée selon laquelle les époux A./B. étaient domiciliés en France durant la période sous contrôle, alors que ceux-ci ont établi qu'ils étaient alors assujettis de manière illimitée en Espagne. L'existence d'un domicile fiscal dans un Etat n'exclut certes pas que celui-ci puisse être contesté ni qu'il existe des domiciles fiscaux limités dans d'autres Etats, mais dans un tel cas, l'Etat requérant doit alors motiver sa demande, même sommairement, et indiquer en quoi les renseignements demandés sont vraisemblablement pertinents, faute de quoi il n'est pas possible pour l'Etat requis d'en juger. L'état de fait présenté dans la demande d'assistance apparaît donc, selon les juges précédents, erroné ou à tout le moins très incomplet sur un point essentiel et celle-ci ne peut de ce fait pas non plus être complétée par les autorités françaises sur requête de l'Administration fédérale.
La recourante soutient en substance que le principe de confiance entre Etats implique que la bonne foi des Etats est présumée aussi longtemps qu'il n'existe pas d'indices clairs la remettant en cause. En l'occurrence, la France a indiqué être en possession d'éléments lui permettant de considérer que les époux A./B. étaient domiciliés en France durant la période sous contrôle, la requête mentionnant une adresse et l'existence d'un assujettissement fiscal dans ce pays. Le fait que les intimés aient fourni des pièces attestant leur assujettissement fiscal en Espagne n'est pas de nature à remettre en cause la bonne foi de l'Etat requérant. Au demeurant, il n'appartient pas à l'Etat requis de prendre position sur la détermination de la résidence fiscale des contribuables visés, la question d'une éventuelle double imposition devant être tranchée dans le cadre d'une procédure amiable.
Les intimés sont d'avis que les critiques formées par l'Administration fédérale ont trait à l'établissement des faits et qu'elle n'a pas motivé en quoi les juges précédents les auraient établis arbitrairement, conformément aux exigences de l'art. 97 LTF. Son grief devrait donc être rejeté. Au fond, ils soutiennent que les juges précédents ont à bon droit remis en cause la bonne foi de la France.
3.2 L'échange de renseignements est régi par l'art. 28 CDI CH-FR. Aux termes du par. 1 de cette disposition, les autorités compétentes des Etats contractants échangent les renseignements vraisemblablement pertinents pour appliquer les dispositions de la présente Convention ou pour l'administration ou l'application de la législation interne relative aux impôts de toute nature ou dénomination perçus pour le compte des Etats contractants, de leurs subdivisions politiques ou de leurs collectivités locales dans la mesure où l'imposition qu'elle prévoit n'est pas contraire à la Convention.
3.3 Le principe de la bonne foi libellé à l'art. 31 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (CV; RS 0.111) est applicable dans le domaine de l'assistance administrative en matière fiscale. Il signifie, notamment, qu'un Etat est présumé agir de bonne foi. Dans le contexte de l'assistance administrative en matière fiscale, cette présomption implique que l'Etat requis ne saurait en principe mettre en doute les allégations de l'Etat requérant. Ainsi, s'il ne fait pas obstacle au droit de l'Etat requis de vérifier que les renseignements demandés sont bien vraisemblablement pertinents pour servir le but fiscal recherché par l'Etat requérant, il lui impose néanmoins de se fier en principe aux indications que lui fournit celui-ci (ATF 142 II 161 consid. 2.1.3 p. 167). En droit interne, l'art. 7 let. c LAAF prévoit qu'il n'est pas entré en matière lorsque la demande viole le principe de la bonne foi.
3.4 Le législateur suisse a par ailleurs énuméré, à l'art. 6 al. 2 LAAF, une liste d'informations que doit comporter une demande d'assistance administrative en matière fiscale. Si une information manque, l'Administration fédérale doit en informer l'autorité requérante par écrit et lui donner la possibilité de la compléter (art. 6 al. 3 LAAF). La liste de l'art. 6 al. 2 LAAF étant subsidiaire, les indications sur le contenu de la demande figurant au par. 3 ch. XI du Protocole additionnel de la CDI CH-FR priment. Celles-ci exigent que l'Etat requérant fournisse des informations relatives au nom, à l'adresse et à l'identification de la personne faisant l'objet d'un contrôle (let. a) et à la période fiscale visée par la demande (let. b). L'Etat requérant doit aussi fournir une description des renseignements recherchés, notamment leur nature et la forme sous laquelle il souhaite les recevoir (let. c), le but fiscal poursuivi (let. d) et, dans la mesure où ils sont connus, les nom et adresse de toute personne dont il y a lieu de penser qu'elle est en possession des renseignements demandés (let. e).
3.5 En l'espèce, les autorités françaises ont indiqué l'adresse en France des époux A./B. (art. 105 al. 2 LTF) et fait valoir qu'en tant que résidents fiscaux français, ils avaient l'obligation de déclarer l'ensemble de leurs revenus et de leurs éléments de fortune mondiaux. Les juges précédents sont d'avis que le fait que les époux A./B. aient été assujettis de manière illimitée dans un Etat tiers durant la période visée par la demande d'assistance administrative de la France, comme les intimés l'ont soutenu, remet en cause la présomption de bonne foi de la France. Tel n'est toutefois pas le cas, pour les motifs exposés ci-après.
3.6 Il peut arriver que les contribuables dont l'Etat requérant fait valoir qu'ils sont résidents fiscaux de cet Etat en vertu des critères de son droit interne soient aussi considérés comme des résidents fiscaux d'un autre Etat en vertu des critères du droit interne de cet autre Etat. Il ne faut ainsi pas confondre la résidence fiscale (et l'assujettissement illimité qui en découle) d'une personne dans un Etat en vertu du droit interne avec la question de la détermination de la résidence fiscale de cette personne au plan international. L'une n'implique pas forcément l'autre, puisqu'en cas de prétentions concurrentes entre Etats, la résidence fiscale au plan international se détermine, si une convention de double imposition a été conclue, par l'application des dispositions en cascade qu'elle prévoit (cf. art. 4 du Modèle de Convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune [ci-après: MC OCDE]; ATF 142 II 161 consid. 2.2.1 p. 169 et les références). Or, la détermination de la résidence fiscale au plan international est une question de fond qui n'a pas à être abordée par la Suisse en tant qu'Etat requis au stade de l'assistance administrative (cf. ATF précité consid. 2.2.2 in fine).
3.7 Dans l' ATF 142 II 161 précité, la demande d'assistance administrative formée par la France visait des contribuables par ailleurs assujettis à l'impôt en Suisse de manière illimitée. La Cour de céans a retenu que, dans la mesure où l'Etat requérant avait respecté toutes les exigences formelles requises, la Suisse ne pouvait pas exiger de l'Administration fédérale qu'elle procède à un contrôle pour vérifier que les assertions françaises n'étaient pas purement formelles, sauf à adopter une attitude de défiance vis-à-vis de la France qui serait contraire à l'art. 31 CV (consid. 2.4). L'Etat requérant était aussi légitimé à former une demande d'assistance administrative même en cas de conflit de résidences effectif avec la Suisse en tant qu'Etat requis, et ce afin d'obtenir d'elle des documents qui viendraient appuyer sa prétention concurrente. Au surplus, cet arrêt constate que l'Etat requérant n'est pas tenu d'attendre l'issue d'un éventuel litige sur l'existence d'un assujettissement illimité à l'impôt pour former une demande d'assistance administrative, et ce d'autant moins que la demande peut aussi avoir pour but de consolider la position de l'Etat requérant quant à la résidence fiscale du contribuable concerné (consid. 2.2.2).
Il ressort de cette jurisprudence qu'il incombe aux contribuables visés par une demande d'assistance et qui contestent être assujettis de manière illimitée dans l'Etat requérant au plan international de faire valoir leurs arguments et de produire toutes les pièces qui corroborent leur position devant les autorités administratives et judiciaires de cet Etat; le cas échéant, la double imposition internationale sera évitée par le jeu des règles de détermination de la résidence fiscale internationale prévues dans la convention applicable entre les Etats concernés (cf. art. 4 MC OCDE) ou par le recours à la procédure amiable (cf. art. 26 MC OCDE). Une telle question - qui relève avant tout de l'application du droit et non pas uniquement de l'établissement des faits comme le soutiennent les intimés - n'intéresse pas la Suisse dans le contexte de la procédure d'assistance administrative. Elle n'aurait du reste ni les moyens matériels ni la compétence formelle pour la trancher (cf. ATF précité consid. 2.2.2 in fine).
L'existence d'une résidence fiscale dans un autre Etat que l'Etat requérant n'a pas de lien avec la bonne foi de ce dernier, qui reste donc présumée nonobstant ce fait. Il ne s'agit pas non plus d'un élément qui rendrait la demande d'assistance administrative manifestement erronée ou incomplète. Les juges précédents ne retiennent au surplus pas que la demande ne contiendrait pas toutes les informations requises par le par. 3 ch. XI du Protocole additionnel.
3.8 Il découle de ce qui précède qu'en déclarant irrecevable pour mauvaise foi la demande d'assistance administrative formée par la France le 21 mai 2014, les juges précédents ont violé l'art. 31 CV, l'art. 28 par. 1 CDI CH-FR et l'art. 7 let. c LAAF. Le recours doit donc être admis sur ce point. (...)
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Art. 31 CV; art. 28 par. 1 CDI CH-FR; art. 29 al. 2 Cst.; art. 15 al. 1 LAAF; art. 30 al. 1 PA; assistance administrative en matière fiscale; délai pour se déterminer sur un projet de décision accordant l'assistance; recevabilité d'une demande visant des personnes revendiquant une résidence fiscale dans un Etat tiers. L'Administration fédérale des contributions doit accorder un délai d'au moins dix jours aux personnes habilitées à recourir pour se déterminer sur un projet de décision accordant l'assistance administrative en matière fiscale (consid. 2).
Lorsque la demande d'assistance administrative a pour but de compléter l'assiette de l'impôt de personnes que l'Etat requérant considère comme faisant partie de ses résidents fiscaux, l'on ne peut inférer du fait qu'un Etat tiers considère aussi ces personnes comme des résidentes fiscales de cet Etat que l'Etat requérant aurait agi de mauvaise foi et en conclure à l'irrecevabilité de la demande (consid. 3).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-218%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 219
A. Le 21 mai 2014, les autorités fiscales françaises ont adressé à l'Administration fédérale des contributions (ci-après: l'Administration fédérale) une demande d'assistance administrative en matière fiscale au sujet des époux A./B. Lors du contrôle fiscal dont ils faisaient l'objet en France, il était apparu qu'ils avaient consulté la société genevoise C. Ltd pour effectuer des placements financiers et les autorités françaises les soupçonnaient d'avoir eu recours à cette société pour effectuer des placements non déclarés en France. Or, en tant que résidents français, les époux A./B. avaient l'obligation de déclarer les comptes bancaires qu'ils avaient ouverts à l'étranger et ceux sur lesquels ils disposaient d'une procuration, et de reporter dans leur déclaration d'impôt l'ensemble de leurs revenus et fortune de source française et étrangère. La France souhaitait dès lors obtenir une copie des contrats que cette société avait conclus avec l'un et/ou l'autre des époux, des informations sur la nature et le montant des avoirs aux 1er janvier 2010 à 2013 qu'elle gérait pour le compte de l'un et/ou l'autre des époux, qu'ils soient détenus directement ou indirectement, ainsi que le montant et la nature des revenus que ces avoirs avaient produits en 2011 et 2012, avec indication de la date, du libellé et du numéro de compte crédité (art. 105 al. 2 LTF).
Le 29 septembre 2014, l'Administration fédérale a requis la société C. AG de transmettre les renseignements demandés par la France et d'informer les personnes concernées de l'ouverture de la procédure. Le 16 octobre 2014, C. a, notamment, transmis à l'Administration fédérale les renseignements sollicités par la France, qui incluaient des pièces relatives à la société X., société représentée par B. (art. 105 al. 2 LTF). Le 13 octobre 2014, les époux A./B. ont fait savoir à l'Administration fédérale qu'ils s'opposaient à la demande d'assistance du 21 mai 2014 et ont demandé à pouvoir consulter le dossier (art. 105 al. 2 LTF).
Le 20 octobre 2014, l'Administration fédérale a notamment transmis aux époux A./B. le résumé du contenu de la demande d'assistance du 21 mai 2014 (arrêt attaqué consid. 4 et art. 105 al. 2 LTF). Le 22 octobre 2014, elle leur a communiqué son projet de décision d'octroi d'assistance administrative et les documents qu'elle entendait transmettre, qui comportaient les documents concernant X. (art. 105 al. 2 LTF), en leur impartissant un délai de cinq jours pour se déterminer.
Le 27 octobre 2014, les époux A./B. ont réitéré leur opposition à l'octroi de l'assistance administrative et sollicité une prolongation au 30 novembre 2014 du délai pour se déterminer sur le projet de décision (art. 105 al. 2 LTF). Le 28 octobre 2014 (art. 105 al. 2 LTF), l'Administration fédérale a refusé de prolonger le délai en invoquant des impératifs internes. Une prolongation de quatre jours leur a toutefois été accordée le 3 novembre 2014, alors que les époux venaient de remettre à l'Administration fédérale leur prise de position (arrêt attaqué consid. 4 et art. 105 al. 2 LTF).
B. Par deux décisions finales adressées à X. pour l'une (décision du 11 novembre 2014 publiée dans la Feuille fédérale en application de l'art. 17 al. 3 LAAF [art. 105 al. 2 LTF]), et aux époux A./B. pour l'autre (décision du 13 novembre 2014), l'Administration fédérale a accordé l'assistance administrative à la France.
Les destinataires respectifs de ces décisions les ont contestées auprès du Tribunal administratif fédéral, concluant à leur annulation. Dans leur recours, les époux A./B. ont invoqué une violation de leur droit d'être entendus en lien avec le délai de cinq jours qui leur avait été imparti par l'Administration fédérale le 22 octobre 2014. Au fond, ils faisaient valoir qu'ils n'étaient pas résidents fiscaux français, mais espagnols, lors de la période visée par la demande, de sorte que la demande d'assistance administrative française devait être rejetée.
Par arrêt du 20 mars 2015 (A-7249/2014 / A-7342/2014), le Tribunal administratif fédéral a joint les causes, admis les recours et annulé les décisions des 11 et 13 novembre 2014 de l'Administration fédérale. En substance, il a d'abord retenu que l'Administration fédérale avait gravement violé le droit d'être entendu des époux A./B. en ne leur accordant qu'un délai de cinq jours pour se déterminer sur la demande d'assistance administrative française, sans invoquer de motif pour justifier le caractère expéditif de la procédure. Il n'y avait toutefois pas lieu de renvoyer la cause à l'Administration fédérale en raison de ce vice, son sort pouvant être tranché en faveur des intéressés. La demande de la France reposait en effet sur l'affirmation, non étayée, selon laquelle les époux A./B. étaient domiciliés dans ce pays durant la période considérée; or, ces derniers avaient produit des documents établissant qu'ils étaient domiciliés en Espagne, puis au Luxembourg durant la période visée par la demande. Celle-ci s'avérait dès lors erronée ou à tout le moins incomplète, elle ne respectait pas le principe de la bonne foi et les renseignements demandés ne remplissaient de ce fait pas non plus la condition de la pertinence vraisemblable. Elle devait en conséquence être déclarée irrecevable.
C. L'Administration fédérale interjette un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral à l'encontre de cet arrêt. Elle conclut principalement, sous suite de frais, à l'admission du recours et à l'annulation de l'arrêt attaqué; subsidiairement, à l'annulation de l'arrêt attaqué et au renvoi de la cause au Tribunal administratif fédéral pour nouvel arrêt dans le sens des considérants.
(...)
Le Tribunal fédéral a admis le recours.
(extrait)
Erwägungen
Extrait des considérants:
2. La première question litigieuse a trait au droit d'être entendu.
2.1 Le Tribunal administratif fédéral retient que l'Administration fédérale a gravement violé le droit d'être entendu des époux A./B. en ne leur accordant qu'un délai de cinq jours pour se déterminer sur son intention d'accorder l'assistance administrative à la France. Or, il n'y avait aucune raison de ne pas leur octroyer un délai usuel pour se faire entendre, l'affaire ne présentant pas de caractère urgent. L'Administration fédérale avait du reste elle-même utilisé l'entier du délai de deux mois et demi qu'il lui avait imparti pour déposer une réponse aux recours interjetés devant lui.
L'Administration fédérale soutient que la procédure d'assistance administrative en matière fiscale doit être menée de manière diligente en vertu du principe posé à l'art. 4 al. 2 de la loi fédérale du 28 septembre 2012 sur l'assistance administrative en matière fiscale (LAAF; RS 651.1). Elle relève qu'en l'occurrence, les époux A./B. ont bénéficié de onze jours calendaires pour se déterminer: en effet, après s'être vu impartir un délai de cinq jours - qui avait en réalité représenté sept jours calendaires -, ils avaient obtenu une prolongation de délai de quatre jours, ce qui leur avait, en définitive, permis de se déterminer dans un délai de neuf jours, correspondant à onze jours calendaires. Un tel délai avait respecté leur droit d'être entendus. L'Administration fédérale reproche aussi aux juges précédents d'avoir examiné la question du droit d'être entendu à la lumière de circonstances de fait survenues au stade du recours devant eux, ce qui ne serait pas conforme à la jurisprudence.
Les intimés contestent que la question du respect de leur droit d'être entendus soit examinée sur la base d'un délai de onze jours calendaires. Par cette computation, étrangère au système procédural, la recourante rallongerait de manière factice le délai de cinq jours qui leur a été imparti. Ils relèvent aussi que l'Administration fédérale n'a entrepris de récolter des informations auprès de C. que plus de quatre mois après avoir reçu la demande d'assistance. Elle n'avait ainsi elle-même pas respecté le principe de diligence dont elle se prévalait.
2.2 L'on peut d'emblée suivre les intimés lorsqu'ils contestent que l'examen du respect du droit d'être entendu doive être effectué en lien avec un délai de onze jours calendaires. C'est bien la validité du délai de cinq jours que l'Administration fédérale leur a imparti qui doit être examinée au regard du droit d'être entendu. Dès lors, il n'y a pas lieu de prendre en considération le fait que la recourante leur a transmis un résumé de la demande d'assistance deux jours avant de fixer ce délai, ni le fait qu'elle leur a finalement accordé une prolongation de quatre jours, alors qu'ils s'étaient déjà déterminés. De même, la validité du délai de cinq jours ne saurait non plus s'apprécier au regard du temps dont a disposé la recourante pour déposer une réponse devant les juges précédents.
2.3 La jurisprudence a déduit du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), en particulier, le droit pour le justiciable de s'expliquer avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leur propos (ATF 142 III 48 consid. 4.1.1 p. 52 s.; ATF 141 V 557 consid. 3.1 p. 564;
ATF 135 I 279 consid. 2.3 p. 282; arrêts 2C_782/2015 du 19 janvier 2016 consid. 3.1; 4A_178/2015 du 11 septembre 2015 consid. 3.2, non publié in ATF 141 III 433).
2.4 Dans la procédure d'assistance administrative en matière fiscale, l'Administration fédérale doit informer, selon les modalités décrites aux art. 14 et 14a LAAF, les personnes concernées et les autres personnes habilitées à recourir quant au principe de l'échange et à l'étendue des informations qu'elle entend communiquer (DONATSCH/HEIMGARTNER/MEYER/SIMONEK, Internationale Rechtshilfe, unter Einbezug der Amtshilfe im Steuerrecht, 2e éd. 2015, p. 262). Selon l'art. 15 LAAF, les personnes habilitées à recourir peuvent prendre part à la procédure et consulter les pièces.
Les dispositions de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021) sont applicables pour autant que la LAAF n'en dispose pas autrement (cf. le renvoi de l'art. 5 al. 1 LAAF). Entre notamment en ligne de compte l'art. 30 al. 1 PA, selon lequel l'autorité entend les parties avant de prendre une décision. Cette disposition, conjuguée avec l'art. 15 LAAF, implique que l'Administration fédérale doit impartir un délai aux personnes habilitées à recourir pour se déterminer avant de rendre sa décision (CHARLOTTE SCHODER, StAhiG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über die internationale Amtshilfe in Steuersachen [Steueramtshilfegesetz, StAhiG], 2014, n° 199 ad art. 15 LAAF). Si celles-ci consentent à la remise des renseignements à l'autorité requérante, elles en informent l'Administration fédérale par écrit (cf. art. 16 al. 1 LAAF); dans ce cas, celle-ci clôt la procédure en transmettant les renseignements (cf. art. 16 al. 2 LAAF). Si elles ne consentent pas à la transmission des renseignements, l'Administration fédérale leur notifie une décision finale dans laquelle elle justifie l'octroi de l'assistance administrative et précise l'étendue des renseignements à transmettre (cf. art. 17 LAAF).
2.4.1 Le délai que l'Administration fédérale doit impartir en application des art. 15 LAAF et 30 al. 1 PA doit être convenable, c'est-à-dire qu'il doit être fixé de telle manière que l'exercice concret du droit d'être entendu, le cas échéant par la voix d'un mandataire, soit possible sans difficulté. Lorsqu'une personne est appelée à se déterminer par écrit, le délai doit être suffisant pour permettre de concevoir et de rédiger une prise de position étayée (MICHELE ALBERTINI, Der verfassungsmässige Anspruch auf rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren, 2000, p. 341 s.; PATRICK SUTTER, in Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, n° 11 ad art. 30 VwVG; KIENER/RÜTSCHE/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2e éd. 2015, p. 160; WALDMANN/BICKEL, in Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2e éd. 2016, n° 48 ad art. 30 VwVG). Ce délai doit être fixé en fonction de l'ensemble des circonstances concrètes du cas d'espèce, du degré de complexité de l'état de fait et des questions juridiques qu'il pose (ALBERTINI, op. cit., p. 342; WALDMANN/BICKEL, op. cit., p. 689). L'économie et l'efficacité de la procédure ("Verfahrensbeschleunigung") doivent également être prises en considération (WALDMANN/BICKEL, op. cit., eo loco). Une limitation du délai à quelques jours ne peut se justifier que dans des situations d'urgence (SUTTER, op. cit., n° 11 ad art. 30 VwVG).
2.5 La procédure d'assistance administrative est par ailleurs régie par le principe de diligence exprimé à l'art. 4 al. 2 LAAF.
2.5.1 Ce principe est concrétisé dans la loi par l'absence de féries (cf. les art. 5 al. 2 LAAF, excluant l'application de l'art. 22a al. 2 PA, et 46 al. 2 LTF), par le fait que la procédure ne prévoit qu'un seul échange d'écriture (art. 19 al. 4 LAAF), que le recours devant la Cour de céans doit être formé dans les dix jours (art. 100 al. 2 let. b LTF) et qu'une décision d'irrecevabilité doit être rendue dans les quinze jours par le Tribunal fédéral (art. 107 al. 3 LTF; SCHODER, op. cit., n° 199 ad art. 15 LAAF; BEUSCH/SPÖRRI, in Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, in Internationales Steuerrecht, n° 333 ad art. 26 OECD MA [Abschnitt VI: Besondere Bestimmungen]; DINA BETI, La nouvelle loi sur l'assistance administrative internationale en matière fiscale - une vue d'ensemble, Archives 81 p. 191). Selon le Message du Conseil fédéral, le principe de diligence consacré dans la LAAF oblige l'Administration fédérale à mener la procédure rapidement, lui permet d'ordonner la remise des renseignements demandés dans un délai bref et de refuser les demandes de prolongation de délai qu'aucune circonstance particulière ne justifie (Message du 6 juillet 2011 concernant l'adoption d'une loi sur l'assistance administrative fiscale, FF 2011 5783 ad art. 4 al. 2). Comme le relève un auteur, ce principe sert en premier lieu les intérêts de la Suisse à un fonctionnement correct de l'assistance administrative vis-à-vis des Etats requérants, et non pas ceux des contribuables visés par une demande (SCHODER, op. cit., n° 43 ad art. 4 LAAF).
2.6 Traiter une demande de manière diligente ne signifie pas que la procédure doit être menée systématiquement comme s'il s'agissait d'une situation urgente qui pourrait justifier une limitation du droit d'être entendu par l'octroi de très brefs délais. Dans le domaine de l'entraide judiciaire internationale en matière pénale, le Tribunal fédéral a du reste retenu que le principe de célérité de la procédure consacré à l'art. 17a EIMP ne pouvait avoir pour conséquence de supprimer ou de restreindre le droit d'être entendu des parties (ATF 124 II 132 consid. 2b p. 138). Cette règle est également applicable, par analogie, dans le domaine de l'assistance administrative, régi par le principe de diligence.
2.7 En outre, il n'existe pas d'engagements conventionnels auxquels la Suisse aurait souscrit qui auraient pour effet de limiter le droit d'être entendu des personnes habilitées à recourir au cours de la procédure d'assistance administrative, ou de rythmer celle-ci en imposant des délais précis. En ce qui concerne l'échange de renseignements avec la France, la Convention du 9 septembre 1966 entre la Suisse et la France en vue d'éliminer les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune et de prévenir la fraude et l'évasion fiscale en vigueur depuis le 26 juillet 1967 (CDI CH-FR; RS 0.672.934.91) prévoit au contraire (cf. ch. XI du Protocole additionnel) que les règles de procédure administrative relatives aux droits du contribuable s'appliquent dans l'Etat requis, tout en relevant que leur application ne peut entraver ou retarder indûment les échanges effectifs de renseignements. Or, le fait d'octroyer aux personnes habilitées à recourir un délai raisonnable pour s'exprimer sur un projet de décision d'octroi d'assistance administrative ne peut être considéré comme un fait retardant indûment l'échange effectif de renseignements. Le Conseil fédéral a du reste expressément souligné que le droit d'être entendu était protégé (Message du 27 novembre 2009 complémentaire au Message du 6 mars 2009 concernant l'approbation du nouvel avenant à la convention contre les doubles impositions avec la France, FF 2010 1415).
2.7.1 Il découle de ce qui précède qu'en l'occurrence, le délai de cinq jours que l'Administration fédérale a imparti aux époux A./B. pour se déterminer sur son projet de décision d'octroi de l'assistance administrative était insuffisant pour leur permettre de prendre connaissance du dossier et de se déterminer sur le principe et l'étendue de l'assistance administrative envisagée par l'Administration fédérale. Un tel délai a violé leur droit d'être entendus, sans que le principe de diligence ne puisse justifier cette violation ni que des circonstances particulières ne révèlent une situation d'urgence (supra consid. 2.4.1 in fine). Pour garantir le droit d'être entendu des intimés, l'Administration fédérale aurait dû leur accorder d'emblée un délai d'au moins dix jours en application des art. 15 LAAF et 30 al. 1 PA. Un tel délai, qui se retrouve dans d'autres procédures (cf. par exemple dans la procédure sommaire de l'art. 314 du Code de procédure civile [CPC; RS 272]), apparaît raisonnable. C'est du reste un délai de dix jours qui est prévu pour les recours au Tribunal fédéral dans les matières visées à l'art. 100 al. 2 LTF, dont fait partie l'assistance administrative en matière fiscale. A cela s'ajoute que le destinataire de la décision de l'Administration fédérale dispose d'un délai de trente jours pour former un recours devant le Tribunal administratif fédéral. Dans ces circonstances, et par analogie avec les dispositions précitées, il incombera à l'Administration fédérale d'accorder désormais à tout le moins un délai de dix jours aux personnes habilitées à recourir en application des art. 15 LAAF et 30 al. 1 PA, sous réserve des situations d'urgence et sans préjudice de l'application de l'art. 22 al. 2 PA.
2.8 Reste à examiner les conséquences de la violation du droit d'être entendu dans le cas d'espèce.
2.8.1 Le droit d'être entendu est une garantie de nature formelle, dont la violation entraîne en principe l'annulation de la décision attaquée, indépendamment des chances de succès du recours sur le fond (ATF 135 I 187 consid. 2.2 p. 190; ATF 126 I 19 consid. 2d/bb p. 24). Selon la jurisprudence, sa violation peut cependant être réparée lorsque la partie lésée a la possibilité de s'exprimer devant une autorité de recours jouissant d'un plein pouvoir d'examen (ATF 135 I 279 consid. 2.6.1 p. 285; ATF 133 I 201 consid. 2.2 p. 204; ATF 118 Ib 111 consid. 4b p. 120 s.; ATF 116 Ia 94 consid. 2 p. 95). Toutefois, une telle réparation doit rester l'exception et n'est admissible, en principe, que dans l'hypothèse d'une atteinte qui n'est pas particulièrement grave aux droits procéduraux de la partie lésée; cela étant, une réparation de la violation du droit d'être entendu peut également se justifier, même en présence d'un vice grave, lorsque le renvoi constituerait une vaine formalité et aboutirait à un allongement inutile de la procédure, ce qui serait incompatible avec l'intérêt de la partie concernée à ce que sa cause soit tranchée dans un délai raisonnable (ATF 137 I 195 consid. 2.3.2 p. 197 s.; ATF 136 V 117 consid. 4.2.2.2 p. 126 s.; ATF 133 I 201 consid. 2.2 p. 204 ss; arrêts 5A_897/2015 du 1er février 2016 consid. 3.2.2; 1B_24/2015 du 19 février 2015 consid. 2.1; 2C_980/2013 du 21 juillet 2014 consid. 4.3; 2C_1043/2013 du 11 juin 2014 consid. 2.2).
2.8.2 En l'occurrence, les époux A./B. ont eu trente jours pour recourir auprès du Tribunal administratif fédéral (cf. art. 19 LAAF; art. 31 ss LTAF [RS 173.32] et 50 PA), qui a disposé d'un plein pouvoir de cognition et qui n'était pas lié par les motifs invoqués par les parties (cf. art. 49 et 62 al. 4 PA). Ils ont donc eu à disposition un délai suffisant, devant les juges précédents, pour se déterminer sur la demande d'assistance administrative et faire valoir l'entier de leurs arguments pour s'y opposer. Le vice a donc été réparé devant le Tribunal administratif fédéral. En outre, même si l'on devait retenir que l'Administration fédérale avait gravement violé le droit d'être entendu des intéressés, point qui peut rester ouvert en l'espèce, le renvoi de la cause à l'Administration fédérale constituerait de toute manière en l'occurrence une vaine formalité.
3. Le deuxième point litigieux a trait à la recevabilité de la demande d'assistance administrative formée par la France le 21 mai 2014.
3.1 Selon le Tribunal administratif fédéral, qui applique l'art. 7 LAAF (cf. consid. 6 in fine de l'arrêt attaqué), cette demande est irrecevable, car elle a été formée de mauvaise foi par les autorités françaises. Les relations entre Etats sont certes régies par le principe de confiance, mais celui-ci n'est applicable que dans la mesure où la demande d'assistance ne contient pas de lacune ou de contradiction manifestes. Or, la demande du 21 mai 2014 présente, selon les juges précédents, de tels vices: elle repose sur l'affirmation non étayée selon laquelle les époux A./B. étaient domiciliés en France durant la période sous contrôle, alors que ceux-ci ont établi qu'ils étaient alors assujettis de manière illimitée en Espagne. L'existence d'un domicile fiscal dans un Etat n'exclut certes pas que celui-ci puisse être contesté ni qu'il existe des domiciles fiscaux limités dans d'autres Etats, mais dans un tel cas, l'Etat requérant doit alors motiver sa demande, même sommairement, et indiquer en quoi les renseignements demandés sont vraisemblablement pertinents, faute de quoi il n'est pas possible pour l'Etat requis d'en juger. L'état de fait présenté dans la demande d'assistance apparaît donc, selon les juges précédents, erroné ou à tout le moins très incomplet sur un point essentiel et celle-ci ne peut de ce fait pas non plus être complétée par les autorités françaises sur requête de l'Administration fédérale.
La recourante soutient en substance que le principe de confiance entre Etats implique que la bonne foi des Etats est présumée aussi longtemps qu'il n'existe pas d'indices clairs la remettant en cause. En l'occurrence, la France a indiqué être en possession d'éléments lui permettant de considérer que les époux A./B. étaient domiciliés en France durant la période sous contrôle, la requête mentionnant une adresse et l'existence d'un assujettissement fiscal dans ce pays. Le fait que les intimés aient fourni des pièces attestant leur assujettissement fiscal en Espagne n'est pas de nature à remettre en cause la bonne foi de l'Etat requérant. Au demeurant, il n'appartient pas à l'Etat requis de prendre position sur la détermination de la résidence fiscale des contribuables visés, la question d'une éventuelle double imposition devant être tranchée dans le cadre d'une procédure amiable.
Les intimés sont d'avis que les critiques formées par l'Administration fédérale ont trait à l'établissement des faits et qu'elle n'a pas motivé en quoi les juges précédents les auraient établis arbitrairement, conformément aux exigences de l'art. 97 LTF. Son grief devrait donc être rejeté. Au fond, ils soutiennent que les juges précédents ont à bon droit remis en cause la bonne foi de la France.
3.2 L'échange de renseignements est régi par l'art. 28 CDI CH-FR. Aux termes du par. 1 de cette disposition, les autorités compétentes des Etats contractants échangent les renseignements vraisemblablement pertinents pour appliquer les dispositions de la présente Convention ou pour l'administration ou l'application de la législation interne relative aux impôts de toute nature ou dénomination perçus pour le compte des Etats contractants, de leurs subdivisions politiques ou de leurs collectivités locales dans la mesure où l'imposition qu'elle prévoit n'est pas contraire à la Convention.
3.3 Le principe de la bonne foi libellé à l'art. 31 de la Convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités (CV; RS 0.111) est applicable dans le domaine de l'assistance administrative en matière fiscale. Il signifie, notamment, qu'un Etat est présumé agir de bonne foi. Dans le contexte de l'assistance administrative en matière fiscale, cette présomption implique que l'Etat requis ne saurait en principe mettre en doute les allégations de l'Etat requérant. Ainsi, s'il ne fait pas obstacle au droit de l'Etat requis de vérifier que les renseignements demandés sont bien vraisemblablement pertinents pour servir le but fiscal recherché par l'Etat requérant, il lui impose néanmoins de se fier en principe aux indications que lui fournit celui-ci (ATF 142 II 161 consid. 2.1.3 p. 167). En droit interne, l'art. 7 let. c LAAF prévoit qu'il n'est pas entré en matière lorsque la demande viole le principe de la bonne foi.
3.4 Le législateur suisse a par ailleurs énuméré, à l'art. 6 al. 2 LAAF, une liste d'informations que doit comporter une demande d'assistance administrative en matière fiscale. Si une information manque, l'Administration fédérale doit en informer l'autorité requérante par écrit et lui donner la possibilité de la compléter (art. 6 al. 3 LAAF). La liste de l'art. 6 al. 2 LAAF étant subsidiaire, les indications sur le contenu de la demande figurant au par. 3 ch. XI du Protocole additionnel de la CDI CH-FR priment. Celles-ci exigent que l'Etat requérant fournisse des informations relatives au nom, à l'adresse et à l'identification de la personne faisant l'objet d'un contrôle (let. a) et à la période fiscale visée par la demande (let. b). L'Etat requérant doit aussi fournir une description des renseignements recherchés, notamment leur nature et la forme sous laquelle il souhaite les recevoir (let. c), le but fiscal poursuivi (let. d) et, dans la mesure où ils sont connus, les nom et adresse de toute personne dont il y a lieu de penser qu'elle est en possession des renseignements demandés (let. e).
3.5 En l'espèce, les autorités françaises ont indiqué l'adresse en France des époux A./B. (art. 105 al. 2 LTF) et fait valoir qu'en tant que résidents fiscaux français, ils avaient l'obligation de déclarer l'ensemble de leurs revenus et de leurs éléments de fortune mondiaux. Les juges précédents sont d'avis que le fait que les époux A./B. aient été assujettis de manière illimitée dans un Etat tiers durant la période visée par la demande d'assistance administrative de la France, comme les intimés l'ont soutenu, remet en cause la présomption de bonne foi de la France. Tel n'est toutefois pas le cas, pour les motifs exposés ci-après.
3.6 Il peut arriver que les contribuables dont l'Etat requérant fait valoir qu'ils sont résidents fiscaux de cet Etat en vertu des critères de son droit interne soient aussi considérés comme des résidents fiscaux d'un autre Etat en vertu des critères du droit interne de cet autre Etat. Il ne faut ainsi pas confondre la résidence fiscale (et l'assujettissement illimité qui en découle) d'une personne dans un Etat en vertu du droit interne avec la question de la détermination de la résidence fiscale de cette personne au plan international. L'une n'implique pas forcément l'autre, puisqu'en cas de prétentions concurrentes entre Etats, la résidence fiscale au plan international se détermine, si une convention de double imposition a été conclue, par l'application des dispositions en cascade qu'elle prévoit (cf. art. 4 du Modèle de Convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune [ci-après: MC OCDE]; ATF 142 II 161 consid. 2.2.1 p. 169 et les références). Or, la détermination de la résidence fiscale au plan international est une question de fond qui n'a pas à être abordée par la Suisse en tant qu'Etat requis au stade de l'assistance administrative (cf. ATF précité consid. 2.2.2 in fine).
3.7 Dans l' ATF 142 II 161 précité, la demande d'assistance administrative formée par la France visait des contribuables par ailleurs assujettis à l'impôt en Suisse de manière illimitée. La Cour de céans a retenu que, dans la mesure où l'Etat requérant avait respecté toutes les exigences formelles requises, la Suisse ne pouvait pas exiger de l'Administration fédérale qu'elle procède à un contrôle pour vérifier que les assertions françaises n'étaient pas purement formelles, sauf à adopter une attitude de défiance vis-à-vis de la France qui serait contraire à l'art. 31 CV (consid. 2.4). L'Etat requérant était aussi légitimé à former une demande d'assistance administrative même en cas de conflit de résidences effectif avec la Suisse en tant qu'Etat requis, et ce afin d'obtenir d'elle des documents qui viendraient appuyer sa prétention concurrente. Au surplus, cet arrêt constate que l'Etat requérant n'est pas tenu d'attendre l'issue d'un éventuel litige sur l'existence d'un assujettissement illimité à l'impôt pour former une demande d'assistance administrative, et ce d'autant moins que la demande peut aussi avoir pour but de consolider la position de l'Etat requérant quant à la résidence fiscale du contribuable concerné (consid. 2.2.2).
Il ressort de cette jurisprudence qu'il incombe aux contribuables visés par une demande d'assistance et qui contestent être assujettis de manière illimitée dans l'Etat requérant au plan international de faire valoir leurs arguments et de produire toutes les pièces qui corroborent leur position devant les autorités administratives et judiciaires de cet Etat; le cas échéant, la double imposition internationale sera évitée par le jeu des règles de détermination de la résidence fiscale internationale prévues dans la convention applicable entre les Etats concernés (cf. art. 4 MC OCDE) ou par le recours à la procédure amiable (cf. art. 26 MC OCDE). Une telle question - qui relève avant tout de l'application du droit et non pas uniquement de l'établissement des faits comme le soutiennent les intimés - n'intéresse pas la Suisse dans le contexte de la procédure d'assistance administrative. Elle n'aurait du reste ni les moyens matériels ni la compétence formelle pour la trancher (cf. ATF précité consid. 2.2.2 in fine).
L'existence d'une résidence fiscale dans un autre Etat que l'Etat requérant n'a pas de lien avec la bonne foi de ce dernier, qui reste donc présumée nonobstant ce fait. Il ne s'agit pas non plus d'un élément qui rendrait la demande d'assistance administrative manifestement erronée ou incomplète. Les juges précédents ne retiennent au surplus pas que la demande ne contiendrait pas toutes les informations requises par le par. 3 ch. XI du Protocole additionnel.
3.8 Il découle de ce qui précède qu'en déclarant irrecevable pour mauvaise foi la demande d'assistance administrative formée par la France le 21 mai 2014, les juges précédents ont violé l'art. 31 CV, l'art. 28 par. 1 CDI CH-FR et l'art. 7 let. c LAAF. Le recours doit donc être admis sur ce point. (...)
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fr
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Art. 31 CV; art. 28 par. 1 CDI CH-FR; art. 29 cpv. 2 Cost.; art. 15 cpv. 1 LAAF; art. 30 cpv. 1 PA; assistenza amministrativa in materia fiscale; termine per esprimersi su un progetto di decisione con cui viene concessa l'assistenza; ammissibilità di una domanda che concerne delle persone che rivendicano una residenza fiscale in uno Stato terzo. Alle persone legittimate a ricorrere l'Amministrazione federale delle contribuzioni deve concedere un termine di almeno 10 giorni per esprimersi su un progetto di decisione che accorda l'assistenza amministrativa in materia fiscale (consid. 2).
Quando la domanda di assistenza amministrativa ha per obiettivo di completare la base di calcolo dell'imposta di persone che lo Stato richiedente reputa suoi residenti fiscali, la circostanza che uno Stato terzo considera anche lui queste persone come suoi residenti fiscali non permette ancora di ritenere che lo Stato richiedente abbia agito in mala fede e di riflesso di dichiarare inammissibile la domanda di assistenza amministrativa (consid. 3).
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it
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-218%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,659
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142 II 232
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142 II 232
Sachverhalt ab Seite 233
A.
Auf der Parzelle Gbbl. Nr. 1866 in Gontenschwil befindet sich der im Kataster der belasteten Standorte eingetragene Ablagerungsstandort AA4135.0007-1 (Deponie am Sagenbach). Die B. AG (vormals D. AG) lagerte auf dieser damals im Eigentum von A.A. stehenden Parzelle von 1965 bis Mitte der 1970er Jahre im vertraglichen Einvernehmen mit dem Grundeigentümer Abfälle ab. 1969 wurde die zuvor ohne Bewilligung betriebene Deponie nachträglich bewilligt.
A.A. verstarb im Jahr 1981, woraufhin die Parzelle durch Erbgang auf seine drei Söhne B.A., C.A. und D.A. überging. Die Erbengemeinschaft veräusserte das Grundstück im Jahr 1992 an den Vater von F. Diese erwarb das Grundstück 1997 von ihrer Mutter, welche in der Zwischenzeit kraft Erbgang Eigentümerin der Parzelle geworden war.
Im Jahr 2012 wurde eine historische Untersuchung des Standorts abgeschlossen. Es wurde festgestellt, dass auf dem Areal mit Belastungen des Untergrunds und allenfalls des Sickerwassers gerechnet werden muss. Eine technische Untersuchung des Standorts wurde noch nicht vorgenommen.
Am 24. Juli 2012 reichte die Grundstückseigentümerin F. ein Gesuch um Erlass einer Kostenverteilungsverfügung ein. Das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau (BVU/AG) erliess am 2. September 2013 eine entsprechende Verfügung, worin es den Kostenanteil der B. AG als Verhaltensstörerin auf 75 % festlegte. Das BVU/AG qualifizierte den damaligen Eigentümer A.A. ebenfalls als Verhaltensstörer und legte seinen Kostenanteil auf 25 % fest. Diesen Anteil auferlegte es zu je 8,33 % dessen drei Erben B.A., C.A. und D.A. F. wurde von der Kostentragungspflicht befreit. Insgesamt belaufen sich die Kosten der historischen Untersuchung auf Fr. 8'371.90. In der Verfügung hielt das BVU/AG weiter fest, der prozentuale Verteilschlüssel gelte auch bezüglich künftiger notwendiger Kosten für die Untersuchung, Überwachung und Sanierung des Standorts. Für die ausstehende technische Untersuchung ist mit Kosten von schätzungsweise Fr. 20'000.- zu rechnen.
Gegen diese Verfügung vom 2. September 2013 reichten sowohl die B. AG als auch die Erben A. Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Aargau ein. Dieser wies die Beschwerde mit Entscheid vom 24. September 2014 ab.
B.A., C.A. und D.A. fochten diesen Entscheid beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau an, welches die Beschwerde mit Urteil vom 4. Juni 2015 abwies.
B.
Mit Eingabe vom 26. August 2015 führen B.A., C.A. und D.A. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. (...).
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1
A.A. hat der B. AG (Beschwerdegegnerin 1) die streitbetroffene Parzelle mit Vertrag vom 30. April 1965 zur Ablagerung zur Verfügung gestellt. In Ziffer 1 des Vertrags ist Folgendes festgehalten: "Die Auffüllung kann mit Schutt jeglicher Art und Bauaushub erfolgen. Über und in unmittelbarer Nähe der durch die Parzelle führenden Trinkwasserleitung der Gemeinde-Wasserversorgung dürfen keine Chemikalien abgelagert werden, die die Eternitrohrleitung zersetzen würden. [...]"
3.2
Die Vorinstanz hat erwogen, bei der Beschwerdegegnerin 1 handle es sich erkennbar um ein Unternehmen, welches die industrielle Verarbeitung von Aluminium bezwecke, weshalb auch bereits im Jahr 1965 mit dem Einsatz von Chemikalien habe gerechnet werden müssen. Im Vertrag vom 30. April 1965 seien denn auch einzig leitungszersetzende Chemikalien von der Ablagerung ausgenommen worden und auch dies nur flächenmässig begrenzt in unmittelbarer Nähe der Leitung. Vor diesem Hintergrund sei zu schliessen, dass A.A. der Beschwerdegegnerin 1 das Grundstück wissentlich zur Ablagerung von potenziell umweltgefährdenden Materialien zur Verfügung gestellt habe. Zudem habe er daraus einen finanziellen Nutzen gezogen. Die geleistete Abgeltung sei zwar nicht hoch, aber auch nicht unerheblich. Im Ergebnis habe A.A. mit der Überlassung seines Grundstücks für den Deponiebetrieb eine unmittelbar zurechenbare Verhaltensursache für die Umweltgefährdung im Sinne des Verursacherprinzips gesetzt, d.h. nicht nur einen entfernt mittelbaren Kausalbeitrag, welcher ihn wertungsmässig noch als blossen Standortinhaber erscheinen liesse. A.A. sei folglich als Verhaltensverursacher zu qualifizieren.
3.3
Die Beschwerdeführer machen geltend, A.A. sei blosser Zustandsstörer. Die Zahlung eines Entgelts an den Zustandsstörer lasse diesen nicht zum Verhaltensstörer werden, zumal die Entschädigung von Fr. 5'640.- für den Zeitraum des Deponiebetriebs von zehn Jahren sehr gering gewesen sei.
3.4
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gilt ein Grundeigentümer, welcher sein Grundstück dem Deponiebetreiber zur Nutzung zur Verfügung stellt, jedenfalls dann nicht nur als Zustandsstörer, sondern als Verhaltensstörer, wenn er am Gewinn der Deponie beteiligt ist und über Vertreter im Verwaltungsorgan des
Deponiebetreibers verfügt (
BGE 139 II 106
E. 5.4 S. 117). Ob dies auch für Fallkonstellationen wie die zu beurteilende gilt, hat das Bundesgericht bislang noch nicht entschieden.
Wie dargelegt (nicht publ. E. 2.2), lässt sich die Abgrenzung zwischen blossem Zustandsstörer und Verhaltensstörer vielfach nicht allein anhand des äusseren Kausalverlaufs beurteilen, sondern die Qualifikation hängt auch von einer wertenden Beurteilung des in Frage stehenden Handlungsbeitrags ab. Wie von der Vorinstanz willkürfrei festgestellt, stellte A.A. sein Grundstück wissentlich und gegen Entgelt für eine potenziell umweltgefährdende Nutzung als Deponie (Ablagerung von Chemikalien) zur Verfügung. In solchen Fällen erscheint es sachgerecht, den Grundeigentümer in Übereinstimmung mit den Auffassungen der Vorinstanz und des Bundesamtes für Umwelt BAFU sowie Meinungen in der Doktrin (BEATRICE WAGNER PFEIFER, Kostentragungspflichten bei der Sanierung und Überwachung von Altlasten im Zusammenhang mit Deponien, ZBl 2004 S. 133, 154; PIERRE TSCHANNEN, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz [nachfolgend: Kommentar USG], 1985, N. 29 zu Art. 32d USG) als Verhaltensverursacher zu qualifizieren. Mit dem Zurverfügungstellen seines Grundstücks hat A.A. eine unmittelbar zurechenbare Verhaltensursache für die Umweltgefährdung gesetzt.
Dass die Deponie nachträglich im Jahr 1969 bewilligt wurde, ist insoweit nicht entscheidend. An der grundsätzlichen Verantwortlichkeit für den polizeiwidrigen Zustand ändert die nachträgliche Bewilligung nichts. Die die Umweltbelastung mitverursachende Handlung von A.A. - die Überlassung des Grundstücks für den Deponiebetrieb - erfolgte bereits 1965. Ohnehin aber ist eine Rechtswidrigkeit der Verursachungshandlung nicht erforderlich. Das Verursacherprinzip ist ein Kostenzurechnungsprinzip und bezweckt nicht die Pönalisierung rechtswidrigen Verhaltens. Die Bedeutung des Verursacherprinzips liegt gerade darin, dass es - im Gegensatz zum Haftpflichtrecht - auch Umweltbeeinträchtigungen erfasst, welche die Rechtsordnung an sich duldet (ALAIN GRIFFEL, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, 2001, S. 186; HANSJÖRG SEILER, in: Kommentar USG, a.a.O., N. 74 zu Art. 2 USG; vgl. auch TSCHANNEN/FRICK, Der Verursacherbegriff nach Art. 32d USG, Gutachten [...], 2002, S. 17).
4.
4.1
Betreffend die Kostenbefreiung der Beschwerdegegnerin 2 (F.) hat die Vorinstanz erwogen, für den Sorgfaltsnachweis im Sinne
von Art. 32d Abs. 2 Satz 3 USG (SR 814.01) sei auf den Zeitpunkt des Grundstückerwerbs, d.h. vorliegend auf das Jahr 1997, abzustellen. Die Parzelle sei zwar 1997 unstreitig im Altlasten-Verdachtsflächenkataster eingetragen gewesen; dieser sei jedoch einzig ein behördeninternes Instrument gewesen. Für die Beschwerdegegnerin 2 habe im Erwerbszeitpunkt keine Veranlassung bestanden, sich bei den Behörden über mögliche Altlasten zu erkundigen. In tatsächlicher Hinsicht sei davon auszugehen, dass die Deponie ab ca. 1975 geschlossen, zugedeckt und von aussen nicht mehr erkennbar gewesen sei. Zudem hätten sich aus der näheren Umgebung der im Landwirtschaftsgebiet gelegenen Parzelle keine objektiven Verdachtsmomente ergeben. Die Beschwerdegegnerin 2 müsse sich somit keine Umstände anrechnen lassen, die sie nachweislich zu Nachforschungen hätten veranlassen müssen.
4.2
Die Beschwerdeführer erachten demgegenüber die Voraussetzungen für eine Kostenbefreiung nach Art. 32d Abs. 2 Satz 2 USG als nicht erfüllt.
4.3
Auf eine Unkenntnis der Belastung kann sich der Standortinhaber nur berufen, wenn ihm keine Anhaltspunkte bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, aufgrund derer nach der Verkehrsanschauung mit der Möglichkeit einer Belastung zu rechnen war. Derartige Anhaltspunkte können sich beispielsweise aus dem Nutzungsplan, aus dem Grundbuch oder aus dem Kataster der belasteten Standorte, aber auch aufgrund der tatsächlichen Nutzung des Grundstücks durch Rechtsvorgänger oder sonstiger Umstände des Einzelfalls ergeben (siehe TSCHANNEN, a.a.O., N. 28 zu Art. 32d USG; KARIN SCHERRER, Handlungs- und Kostentragungspflicht bei der Altlastensanierung, 2005, S. 141).
4.4
4.4.1
Fraglich ist zunächst, welcher Zeitpunkt für die Beurteilung des Sorgfaltsnachweises entscheidend ist. Der Wortlaut der Bestimmung, wonach der Eigentümer eines Standorts befreit wird, wenn er von der Belastung "keine Kenntnis haben
konnte
", spricht dafür, auf den Zeitpunkt des Grundstückerwerbs abzustellen (im Ergebnis ebenso TSCHANNEN, a.a.O., N. 28 zu Art. 32d USG). Dies gebieten auch der Sinn und Zweck der Bestimmung. Wenn jede spätere Kenntnisnahme - insbesondere durch behördliche Orientierungen in Zusammenhang mit späteren Untersuchungen am Standort - eine Kostenbefreiung ausschliessen würde, wären Fallkonstellationen, in
welchen die gesetzgeberisch beabsichtigte Entlastung des "ahnungslosen Zustandsstörers" (vgl.
BGE 139 II 106
E. 3.4.2 S. 113) noch greifen würde, kaum vorstellbar, denn in der Regel erfährt der Grundeigentümer zwangsläufig von der im Kostenverteilungsverfahren relevanten Belastung. Der potenziellen Kostentragungspflicht könnte er sich nur noch durch eine Veräusserung des Grundstücks entledigen; eine belastete Parzelle kann jedoch, wenn überhaupt, nur mit Werteinbussen verkauft werden.
Anders kann es sich insbesondere verhalten, wenn die Belastung nach dem Erwerb verursacht oder verstärkt wird und der Standortinhaber dies weiss oder hätte wissen müssen und so die Möglichkeit gehabt hätte, den Eintritt der Gefahr oder des Schadens zu verhindern. Eine solche Konstellation liegt hier aber nicht vor.
4.4.2
Die Vorinstanz hat weiter willkürfrei festgestellt, dass die Deponie nach 1975 nicht mehr als solche erkennbar war und dass die Beschwerdegegnerin 2 vom behördeninternen Eintrag der Parzelle im Verdachtsflächenkataster keine Kenntnis haben konnte. Für die Beschwerdegegnerin 2 bestand im Erwerbszeitpunkt keine Veranlassung zu weiteren Abklärungen einer möglichen Belastung der Parzelle, was von den Beschwerdeführern auch nicht substanziiert in Frage gestellt wird.
Selbst wenn die Beschwerdegegnerin 2 aus der Sanierung einen wirtschaftlichen Vorteil erzielen sollte, steht dies - anders als nach früherem Recht (vgl. aArt. 32d Abs. 2 lit. c USG) - einer Kostenbefreiung nicht entgegen. Ein allfälliger finanzieller Vorteil ist zwar relevant, allerdings erst bei der Bemessung des Kostenanteils, d.h. im Fall des misslungenen Sorgfaltsnachweises des Zustandsstörers (vgl.
BGE 139 II 106
E. 3.5 S. 114).
5.
5.1
In Bezug auf die prozentuale Kostenaufteilung zwischen den beiden Verhaltensverursachern hat die Vorinstanz festgehalten, der Verhaltensbeitrag der Beschwerdegegnerin 1 überwiege denjenigen von A.A. deutlich. Dessen unmittelbar kausaler Beitrag sei vorgelagert erfolgt; an den eigentlichen Ablagerungsvorgängen sei A.A. nicht beteiligt gewesen. Sein Gewicht an der Verursachung, sein Verschuldensgrad und sein wirtschaftlicher Vorteil seien jedoch nicht derart unerheblich, dass ein Anteil von einem Viertel im Ergebnis als geradezu ermessensmissbräuchlich einzustufen wäre, auch wenn die Vorinstanz damit den Anteil am obersten Rand ihres Ermessensspielraums festgesetzt habe.
5.2
Die Beschwerdeführer bringen vor, aufgrund des geringen Verschuldens von A.A. sei ein Anteil von 25 % deutlich zu hoch und dessen Festsetzung damit ermessensmissbräuchlich. Gerechtfertigt sei ein Kostenanteil von höchstens 10 %.
5.3
Bei der Festsetzung der Kostenanteile steht den zuständigen Behörden ein pflichtgemäss auszuübendes Ermessen zu. Als Rechtsverletzungen gelten ein Ermessensmissbrauch sowie eine Ermessensunterschreitung oder -überschreitung.
Sind mehrere Verursacher an der Belastung eines Standorts beteiligt, tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung (Art. 32d Abs. 2 Satz 1 USG), wobei die Grundsätze der Kostenaufteilung im Innenverhältnis zwischen mehreren Haftpflichtigen (Art. 51 OR) analog heranzuziehen sind (
BGE 131 II 743
E. 3.1 S. 746 f.). Beim Mass der Verantwortung ist sowohl der Art als auch dem Gewicht der Verursachung Rechnung zu tragen. Darüber hinaus können bei der Bemessung auch Billigkeitsgesichtspunkte, wie die wirtschaftliche Interessenlage und die wirtschaftliche Zumutbarkeit, berücksichtigt werden (vgl. TSCHANNEN, a.a.O., N. 22 f. zu Art. 32d USG;
BGE 139 II 106
E. 5.5 S. 118).
5.4
Das BVU/AG hat sein Ermessen vorliegend nicht missbräuchlich angewendet, sondern der Art und dem Gewicht der Verursachung der beiden Verhaltensstörer mit einem Verhältnis von 3 zu 1 in vertretbarer Weise Rechnung getragen. Der unmittelbar kausale Beitrag von A.A. tritt zwar hinter denjenigen der Beschwerdegegnerin 1 zurück, erscheint jedoch nicht unwesentlich. Das angefochtene Urteil ist auch in diesem Punkt nicht zu beanstanden (vgl. insoweit auch
BGE 139 II 106
E. 5.6 S. 118 f.).
6.
Zu klären ist schliesslich, ob der Kostenanteil von A.A. von 25 % kraft Erbfolge auf die Beschwerdeführer übergegangen ist.
6.1
Die Vorinstanz hat ausgeführt, gemäss
BGE 139 II 106
könne auch die latente - d.h. nicht nur die im Zeitpunkt des Erbgangs bereits bestehende - Kostenpflicht auf die Erben übertragen werden. Anders verhalte es sich nur, wenn die Erben von ihrem Recht auf Ausschlagung der Erbschaft Gebrauch gemacht hätten, was hier unbestrittenermassen nicht der Fall sei.
6.2
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass die von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen für eine Erbenhaftung erfüllt sind. Insbesondere habe im Zeitpunkt des Erbfalls 1981 keine einklagbare Verpflichtung zur Tragung von
Sanierungskosten bestanden, welche durch Universalsukzession auf die Erben hätte übertragen werden können. Zudem hätten sie als Erben keinen Anlass bzw. keine Möglichkeit gehabt, die Erbschaft unter öffentlichem Inventar anzunehmen oder auszuschlagen.
6.3
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann die Kostenpflicht des Verhaltensverursachers im Fall der Universalsukzession auf den Rechtsnachfolger übergehen. Dies betrifft zum einen die Fälle der Vermögens- oder Geschäftsübernahme. Zum andern kann die Kostenpflicht - auch die latente - eines Verhaltensverursachers gemäss Art. 560 Abs. 2 ZGB auf dessen Erben übergehen (SEILER, a.a.O., N. 67 zu Art. 2 USG; SCHERRER, a.a.O., S. 97 f.; ISABELLE ROMY, Zur Frage der Kostenverteilung bei der Sanierung des Hotz Areals und insbesondere der Frage der Haftung der Erben des Verhaltensverursachers, Gutachten für das AWEL/ZH, 2009, S. 13; a.A. MARK CUMMINS, Kostenverteilung bei Altlastensanierungen, 2000, S. 121). Das Bundesgericht hat im Urteil 1A.273/2005 / 1A.274/ 2005 / 1P.669/2005 vom 25. September 2006 E. 5.2 und 5.3 (in: URP 2007 S. 861) ausgeführt, zwar könne die Verhaltensverursachereigenschaft nicht durch Erbfolge auf einen Erben übertragen werden, wohl aber die Schulden des Erblassers, einschliesslich solcher öffentlich-rechtlicher Natur, sofern der Erbe die Erbschaft nicht ausschlage (vgl. zum Ganzen
BGE 139 II 106
E. 5.3.2 S. 116 f.).
Konkret hat das Bundesgericht im Urteil 1A.273/2005 / 1A.274/2005 / 1P.669/2005 vom 25. September 2006 E. 5.3 (in: URP 2007 S. 861) den Übergang der Kostentragungspflicht des Verhaltensverursachers auf seine Erben an zwei Voraussetzungen geknüpft. Einerseits muss zum Zeitpunkt des Erbgangs eine rechtliche Grundlage für eine Sanierungs- und Kostentragungspflicht bestanden haben (nachfolgend E. 6.4.1). Andererseits müssen die Erben die Möglichkeit gehabt haben, das Erbe auszuschlagen oder unter öffentlichem Inventar anzunehmen, was die Vorhersehbarkeit einer Sanierungspflicht bedingt. Sind die Schulden des Erblassers - hier interessierend die Kostentragungspflicht nach Altlastenrecht - noch nicht näher bezifferbar, können die Erben eine Kostenverteilungsverfügung verlangen, um zu entscheiden, ob sie die Erbschaft ausschlagen oder annehmen wollen (SCHERRER, a.a.O., S. 97 f.).
6.4
6.4.1
Es fragt sich somit vorab, ob zum Zeitpunkt des Erbgangs 1981 eine rechtliche Grundlage für eine Sanierungspflicht bestand.
Damals war das Gewässerschutzgesetz vom 8. Oktober 1971 (AS 1972 950; aGSchG 1971) in Kraft. Dieses statuierte in Art. 14 ein Verbot der Ablagerung umweltgefährdender Stoffe in Gewässern und deren Umgebung. Sofern gegen dieses Gebot verstossen wurde, konnten die Kantone gestützt auf Art. 5 und 7 aGSchG 1971 Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anordnen. Gemäss Art. 8 aGSchG 1971 konnten die Kosten von Massnahmen, welche durch die zuständige Behörde zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gewässerverunreinigung sowie zur Feststellung und Behebung einer Verunreinigung getroffen wurden, den Verursachern überbunden werden. Damit bestand 1981 eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Überwälzung von Kosten im Zusammenhang mit behördlichen Ersatzvornahmen, sofern die von den Ablagerungen ausgehende Umweltgefährdung ein Gewässer betraf (vgl. auch ROMY, a.a.O., S. 13; siehe ferner
BGE 139 II 106
E. 3.3 S. 112), was vorliegend mit der Gefährdung des Sagenbachs der Fall ist.
6.4.2
Damit ist weiter zu prüfen, ob die Belastung und eine damit zusammenhängende Sanierungs- und Kostentragungspflicht für die Beschwerdeführer zum Zeitpunkt des Erbgangs vorhersehbar gewesen waren.
Die Beschwerdeführer - Jahrgänge 1935, 1936 und 1940 - bestreiten nicht, von den auf dem Grundstück ihres Vaters während einer Dauer von zehn Jahren ab 1965 vorgenommenen Ablagerungen gewusst zu haben. Zu berücksichtigen ist indes, dass die Deponie 1969 nachträglich bewilligt wurde. Die nachträgliche Bewilligungserteilung ändert zwar nichts an der Qualifikation von A.A. als Verhaltensverursacher, der mit seiner Vertragsunterzeichnung 1965 eine unmittelbar zurechenbare Verhaltensursache für die Umweltgefährdung gesetzt hatte (vgl. E. 3.4 hiervor). Hingegen ist dieser Umstand für die Beurteilung der Voraussehbarkeit der Sanierungspflicht für die Erben von Bedeutung. Die Bewilligungsbehörde war 1969 der Auffassung, dass von der Deponie keine Umweltbeeinträchtigung ausgeht, ansonsten sie die Bewilligung nicht hätte erteilen dürfen. Eine Umweltgefährdung konkretisierte sich auch nicht bis zum Zeitpunkt des Todes von A.A. im Jahr 1981. Entsprechend bestand für die Beschwerdeführer zum Zeitpunkt des Erbgangs auch keine Veranlassung zu weiteren Abklärungen über mögliche künftige Umweltbelastungen. Es konnte von ihnen nicht erwartet und verlangt werden, dass sie zu einem von der fachkundigen
Bewilligungsbehörde abweichenden Schluss hätten kommen müssen. Die spätere Sanierungspflicht war zum Zeitpunkt des Erbgangs 1981 somit nicht voraussehbar, weshalb die Beschwerdeführer auch keinen Anlass hatten, das Erbe auszuschlagen oder unter öffentlichem Inventar anzunehmen.
6.4.3
Der Kostenanteil von 25 % ist damit nicht auf die Beschwerdeführer übergegangen, was zur Gutheissung der Beschwerde führt.
6.5
Zu klären bleibt, wer den Kostenanteil von A.A. von 25 % zu tragen hat.
Gemäss Art. 32d Abs. 3 USG, in Kraft seit dem 1. November 2006, trägt das Gemeinwesen den Kostenanteil von Verursachern, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind. Gleiches hat zu gelten, wenn ein Verursacher zwar bekannt ist, aber - unter Fehlen einer Rechtsnachfolge - nicht mehr existiert (vgl. GRIFFEL/ RAUSCH, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband, 2011, N. 14 ff. zu Art. 32d USG).
In Umsetzung von Art. 32d Abs. 3 USG bestimmt § 8 des kantonalen Einführungsgesetzes vom 4. September 2007 zur Bundesgesetzgebung über den Schutz von Umwelt und Gewässern (EG Umweltrecht/AG; SAR 781.200) unter dem Titel "Ausfallkosten", dass die nach Abzug allfälliger Beiträge Dritter verbleibenden Kosten für die Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten vom Kanton und der Standortgemeinde je zur Hälfte getragen werden, falls die Verursachenden nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind.
Zusammenfassend ist damit der Kostenanteil von A.A. von 25 % vom Gemeinwesen zu tragen. Die Sache ist insoweit zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen, welche zugleich neu über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens zu befinden haben wird (Art. 107 Abs. 2 BGG). (...)
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de
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Altlastenrechtliche Kostenverteilung nach Art. 32d USG. Ein Grundeigentümer, der sein Grundstück wissentlich und gegen Entgelt für eine potenziell umweltgefährdende Nutzung als Deponie zur Verfügung stellt, ist als Verhaltensverursacher zu qualifizieren (E. 3).
Für den Sorgfaltsnachweis im Sinne von Art. 32d Abs. 2 Satz 3 USG ist grundsätzlich auf den Zeitpunkt des Grundstückerwerbs abzustellen. Selbst wenn der Inhaber des Standorts aus der Sanierung einen wirtschaftlichen Vorteil erzielt, steht dies einer Kostenbefreiung nicht entgegen (E. 4).
Bei der Festsetzung der Kostenanteile kommt den zuständigen Behörden ein pflichtgemäss auszuübendes Ermessen zu (E. 5).
Der Übergang der Kostentragungspflicht des Verhaltensverursachers auf seine Erben ist an zwei Voraussetzungen geknüpft. Einerseits muss zum Zeitpunkt des Erbgangs eine rechtliche Grundlage für eine Sanierungs- und Kostentragungspflicht bestanden haben. Andererseits müssen die Erben die Möglichkeit gehabt haben, das Erbe auszuschlagen oder unter öffentlichem Inventar anzunehmen, was die Vorhersehbarkeit einer Sanierungspflicht bedingt (E. 6.3). Das Gemeinwesen trägt den Kostenanteil, wenn ein Verursacher zwar bekannt ist, aber nicht mehr existiert und keine Rechtsnachfolge eintritt (E. 6.5).
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de
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administrative law and public international law
| 2,016
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-232%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,660
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142 II 232
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142 II 232
Sachverhalt ab Seite 233
A.
Auf der Parzelle Gbbl. Nr. 1866 in Gontenschwil befindet sich der im Kataster der belasteten Standorte eingetragene Ablagerungsstandort AA4135.0007-1 (Deponie am Sagenbach). Die B. AG (vormals D. AG) lagerte auf dieser damals im Eigentum von A.A. stehenden Parzelle von 1965 bis Mitte der 1970er Jahre im vertraglichen Einvernehmen mit dem Grundeigentümer Abfälle ab. 1969 wurde die zuvor ohne Bewilligung betriebene Deponie nachträglich bewilligt.
A.A. verstarb im Jahr 1981, woraufhin die Parzelle durch Erbgang auf seine drei Söhne B.A., C.A. und D.A. überging. Die Erbengemeinschaft veräusserte das Grundstück im Jahr 1992 an den Vater von F. Diese erwarb das Grundstück 1997 von ihrer Mutter, welche in der Zwischenzeit kraft Erbgang Eigentümerin der Parzelle geworden war.
Im Jahr 2012 wurde eine historische Untersuchung des Standorts abgeschlossen. Es wurde festgestellt, dass auf dem Areal mit Belastungen des Untergrunds und allenfalls des Sickerwassers gerechnet werden muss. Eine technische Untersuchung des Standorts wurde noch nicht vorgenommen.
Am 24. Juli 2012 reichte die Grundstückseigentümerin F. ein Gesuch um Erlass einer Kostenverteilungsverfügung ein. Das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau (BVU/AG) erliess am 2. September 2013 eine entsprechende Verfügung, worin es den Kostenanteil der B. AG als Verhaltensstörerin auf 75 % festlegte. Das BVU/AG qualifizierte den damaligen Eigentümer A.A. ebenfalls als Verhaltensstörer und legte seinen Kostenanteil auf 25 % fest. Diesen Anteil auferlegte es zu je 8,33 % dessen drei Erben B.A., C.A. und D.A. F. wurde von der Kostentragungspflicht befreit. Insgesamt belaufen sich die Kosten der historischen Untersuchung auf Fr. 8'371.90. In der Verfügung hielt das BVU/AG weiter fest, der prozentuale Verteilschlüssel gelte auch bezüglich künftiger notwendiger Kosten für die Untersuchung, Überwachung und Sanierung des Standorts. Für die ausstehende technische Untersuchung ist mit Kosten von schätzungsweise Fr. 20'000.- zu rechnen.
Gegen diese Verfügung vom 2. September 2013 reichten sowohl die B. AG als auch die Erben A. Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Aargau ein. Dieser wies die Beschwerde mit Entscheid vom 24. September 2014 ab.
B.A., C.A. und D.A. fochten diesen Entscheid beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau an, welches die Beschwerde mit Urteil vom 4. Juni 2015 abwies.
B.
Mit Eingabe vom 26. August 2015 führen B.A., C.A. und D.A. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. (...).
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1
A.A. hat der B. AG (Beschwerdegegnerin 1) die streitbetroffene Parzelle mit Vertrag vom 30. April 1965 zur Ablagerung zur Verfügung gestellt. In Ziffer 1 des Vertrags ist Folgendes festgehalten: "Die Auffüllung kann mit Schutt jeglicher Art und Bauaushub erfolgen. Über und in unmittelbarer Nähe der durch die Parzelle führenden Trinkwasserleitung der Gemeinde-Wasserversorgung dürfen keine Chemikalien abgelagert werden, die die Eternitrohrleitung zersetzen würden. [...]"
3.2
Die Vorinstanz hat erwogen, bei der Beschwerdegegnerin 1 handle es sich erkennbar um ein Unternehmen, welches die industrielle Verarbeitung von Aluminium bezwecke, weshalb auch bereits im Jahr 1965 mit dem Einsatz von Chemikalien habe gerechnet werden müssen. Im Vertrag vom 30. April 1965 seien denn auch einzig leitungszersetzende Chemikalien von der Ablagerung ausgenommen worden und auch dies nur flächenmässig begrenzt in unmittelbarer Nähe der Leitung. Vor diesem Hintergrund sei zu schliessen, dass A.A. der Beschwerdegegnerin 1 das Grundstück wissentlich zur Ablagerung von potenziell umweltgefährdenden Materialien zur Verfügung gestellt habe. Zudem habe er daraus einen finanziellen Nutzen gezogen. Die geleistete Abgeltung sei zwar nicht hoch, aber auch nicht unerheblich. Im Ergebnis habe A.A. mit der Überlassung seines Grundstücks für den Deponiebetrieb eine unmittelbar zurechenbare Verhaltensursache für die Umweltgefährdung im Sinne des Verursacherprinzips gesetzt, d.h. nicht nur einen entfernt mittelbaren Kausalbeitrag, welcher ihn wertungsmässig noch als blossen Standortinhaber erscheinen liesse. A.A. sei folglich als Verhaltensverursacher zu qualifizieren.
3.3
Die Beschwerdeführer machen geltend, A.A. sei blosser Zustandsstörer. Die Zahlung eines Entgelts an den Zustandsstörer lasse diesen nicht zum Verhaltensstörer werden, zumal die Entschädigung von Fr. 5'640.- für den Zeitraum des Deponiebetriebs von zehn Jahren sehr gering gewesen sei.
3.4
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gilt ein Grundeigentümer, welcher sein Grundstück dem Deponiebetreiber zur Nutzung zur Verfügung stellt, jedenfalls dann nicht nur als Zustandsstörer, sondern als Verhaltensstörer, wenn er am Gewinn der Deponie beteiligt ist und über Vertreter im Verwaltungsorgan des
Deponiebetreibers verfügt (
BGE 139 II 106
E. 5.4 S. 117). Ob dies auch für Fallkonstellationen wie die zu beurteilende gilt, hat das Bundesgericht bislang noch nicht entschieden.
Wie dargelegt (nicht publ. E. 2.2), lässt sich die Abgrenzung zwischen blossem Zustandsstörer und Verhaltensstörer vielfach nicht allein anhand des äusseren Kausalverlaufs beurteilen, sondern die Qualifikation hängt auch von einer wertenden Beurteilung des in Frage stehenden Handlungsbeitrags ab. Wie von der Vorinstanz willkürfrei festgestellt, stellte A.A. sein Grundstück wissentlich und gegen Entgelt für eine potenziell umweltgefährdende Nutzung als Deponie (Ablagerung von Chemikalien) zur Verfügung. In solchen Fällen erscheint es sachgerecht, den Grundeigentümer in Übereinstimmung mit den Auffassungen der Vorinstanz und des Bundesamtes für Umwelt BAFU sowie Meinungen in der Doktrin (BEATRICE WAGNER PFEIFER, Kostentragungspflichten bei der Sanierung und Überwachung von Altlasten im Zusammenhang mit Deponien, ZBl 2004 S. 133, 154; PIERRE TSCHANNEN, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz [nachfolgend: Kommentar USG], 1985, N. 29 zu Art. 32d USG) als Verhaltensverursacher zu qualifizieren. Mit dem Zurverfügungstellen seines Grundstücks hat A.A. eine unmittelbar zurechenbare Verhaltensursache für die Umweltgefährdung gesetzt.
Dass die Deponie nachträglich im Jahr 1969 bewilligt wurde, ist insoweit nicht entscheidend. An der grundsätzlichen Verantwortlichkeit für den polizeiwidrigen Zustand ändert die nachträgliche Bewilligung nichts. Die die Umweltbelastung mitverursachende Handlung von A.A. - die Überlassung des Grundstücks für den Deponiebetrieb - erfolgte bereits 1965. Ohnehin aber ist eine Rechtswidrigkeit der Verursachungshandlung nicht erforderlich. Das Verursacherprinzip ist ein Kostenzurechnungsprinzip und bezweckt nicht die Pönalisierung rechtswidrigen Verhaltens. Die Bedeutung des Verursacherprinzips liegt gerade darin, dass es - im Gegensatz zum Haftpflichtrecht - auch Umweltbeeinträchtigungen erfasst, welche die Rechtsordnung an sich duldet (ALAIN GRIFFEL, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, 2001, S. 186; HANSJÖRG SEILER, in: Kommentar USG, a.a.O., N. 74 zu Art. 2 USG; vgl. auch TSCHANNEN/FRICK, Der Verursacherbegriff nach Art. 32d USG, Gutachten [...], 2002, S. 17).
4.
4.1
Betreffend die Kostenbefreiung der Beschwerdegegnerin 2 (F.) hat die Vorinstanz erwogen, für den Sorgfaltsnachweis im Sinne
von Art. 32d Abs. 2 Satz 3 USG (SR 814.01) sei auf den Zeitpunkt des Grundstückerwerbs, d.h. vorliegend auf das Jahr 1997, abzustellen. Die Parzelle sei zwar 1997 unstreitig im Altlasten-Verdachtsflächenkataster eingetragen gewesen; dieser sei jedoch einzig ein behördeninternes Instrument gewesen. Für die Beschwerdegegnerin 2 habe im Erwerbszeitpunkt keine Veranlassung bestanden, sich bei den Behörden über mögliche Altlasten zu erkundigen. In tatsächlicher Hinsicht sei davon auszugehen, dass die Deponie ab ca. 1975 geschlossen, zugedeckt und von aussen nicht mehr erkennbar gewesen sei. Zudem hätten sich aus der näheren Umgebung der im Landwirtschaftsgebiet gelegenen Parzelle keine objektiven Verdachtsmomente ergeben. Die Beschwerdegegnerin 2 müsse sich somit keine Umstände anrechnen lassen, die sie nachweislich zu Nachforschungen hätten veranlassen müssen.
4.2
Die Beschwerdeführer erachten demgegenüber die Voraussetzungen für eine Kostenbefreiung nach Art. 32d Abs. 2 Satz 2 USG als nicht erfüllt.
4.3
Auf eine Unkenntnis der Belastung kann sich der Standortinhaber nur berufen, wenn ihm keine Anhaltspunkte bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, aufgrund derer nach der Verkehrsanschauung mit der Möglichkeit einer Belastung zu rechnen war. Derartige Anhaltspunkte können sich beispielsweise aus dem Nutzungsplan, aus dem Grundbuch oder aus dem Kataster der belasteten Standorte, aber auch aufgrund der tatsächlichen Nutzung des Grundstücks durch Rechtsvorgänger oder sonstiger Umstände des Einzelfalls ergeben (siehe TSCHANNEN, a.a.O., N. 28 zu Art. 32d USG; KARIN SCHERRER, Handlungs- und Kostentragungspflicht bei der Altlastensanierung, 2005, S. 141).
4.4
4.4.1
Fraglich ist zunächst, welcher Zeitpunkt für die Beurteilung des Sorgfaltsnachweises entscheidend ist. Der Wortlaut der Bestimmung, wonach der Eigentümer eines Standorts befreit wird, wenn er von der Belastung "keine Kenntnis haben
konnte
", spricht dafür, auf den Zeitpunkt des Grundstückerwerbs abzustellen (im Ergebnis ebenso TSCHANNEN, a.a.O., N. 28 zu Art. 32d USG). Dies gebieten auch der Sinn und Zweck der Bestimmung. Wenn jede spätere Kenntnisnahme - insbesondere durch behördliche Orientierungen in Zusammenhang mit späteren Untersuchungen am Standort - eine Kostenbefreiung ausschliessen würde, wären Fallkonstellationen, in
welchen die gesetzgeberisch beabsichtigte Entlastung des "ahnungslosen Zustandsstörers" (vgl.
BGE 139 II 106
E. 3.4.2 S. 113) noch greifen würde, kaum vorstellbar, denn in der Regel erfährt der Grundeigentümer zwangsläufig von der im Kostenverteilungsverfahren relevanten Belastung. Der potenziellen Kostentragungspflicht könnte er sich nur noch durch eine Veräusserung des Grundstücks entledigen; eine belastete Parzelle kann jedoch, wenn überhaupt, nur mit Werteinbussen verkauft werden.
Anders kann es sich insbesondere verhalten, wenn die Belastung nach dem Erwerb verursacht oder verstärkt wird und der Standortinhaber dies weiss oder hätte wissen müssen und so die Möglichkeit gehabt hätte, den Eintritt der Gefahr oder des Schadens zu verhindern. Eine solche Konstellation liegt hier aber nicht vor.
4.4.2
Die Vorinstanz hat weiter willkürfrei festgestellt, dass die Deponie nach 1975 nicht mehr als solche erkennbar war und dass die Beschwerdegegnerin 2 vom behördeninternen Eintrag der Parzelle im Verdachtsflächenkataster keine Kenntnis haben konnte. Für die Beschwerdegegnerin 2 bestand im Erwerbszeitpunkt keine Veranlassung zu weiteren Abklärungen einer möglichen Belastung der Parzelle, was von den Beschwerdeführern auch nicht substanziiert in Frage gestellt wird.
Selbst wenn die Beschwerdegegnerin 2 aus der Sanierung einen wirtschaftlichen Vorteil erzielen sollte, steht dies - anders als nach früherem Recht (vgl. aArt. 32d Abs. 2 lit. c USG) - einer Kostenbefreiung nicht entgegen. Ein allfälliger finanzieller Vorteil ist zwar relevant, allerdings erst bei der Bemessung des Kostenanteils, d.h. im Fall des misslungenen Sorgfaltsnachweises des Zustandsstörers (vgl.
BGE 139 II 106
E. 3.5 S. 114).
5.
5.1
In Bezug auf die prozentuale Kostenaufteilung zwischen den beiden Verhaltensverursachern hat die Vorinstanz festgehalten, der Verhaltensbeitrag der Beschwerdegegnerin 1 überwiege denjenigen von A.A. deutlich. Dessen unmittelbar kausaler Beitrag sei vorgelagert erfolgt; an den eigentlichen Ablagerungsvorgängen sei A.A. nicht beteiligt gewesen. Sein Gewicht an der Verursachung, sein Verschuldensgrad und sein wirtschaftlicher Vorteil seien jedoch nicht derart unerheblich, dass ein Anteil von einem Viertel im Ergebnis als geradezu ermessensmissbräuchlich einzustufen wäre, auch wenn die Vorinstanz damit den Anteil am obersten Rand ihres Ermessensspielraums festgesetzt habe.
5.2
Die Beschwerdeführer bringen vor, aufgrund des geringen Verschuldens von A.A. sei ein Anteil von 25 % deutlich zu hoch und dessen Festsetzung damit ermessensmissbräuchlich. Gerechtfertigt sei ein Kostenanteil von höchstens 10 %.
5.3
Bei der Festsetzung der Kostenanteile steht den zuständigen Behörden ein pflichtgemäss auszuübendes Ermessen zu. Als Rechtsverletzungen gelten ein Ermessensmissbrauch sowie eine Ermessensunterschreitung oder -überschreitung.
Sind mehrere Verursacher an der Belastung eines Standorts beteiligt, tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung (Art. 32d Abs. 2 Satz 1 USG), wobei die Grundsätze der Kostenaufteilung im Innenverhältnis zwischen mehreren Haftpflichtigen (Art. 51 OR) analog heranzuziehen sind (
BGE 131 II 743
E. 3.1 S. 746 f.). Beim Mass der Verantwortung ist sowohl der Art als auch dem Gewicht der Verursachung Rechnung zu tragen. Darüber hinaus können bei der Bemessung auch Billigkeitsgesichtspunkte, wie die wirtschaftliche Interessenlage und die wirtschaftliche Zumutbarkeit, berücksichtigt werden (vgl. TSCHANNEN, a.a.O., N. 22 f. zu Art. 32d USG;
BGE 139 II 106
E. 5.5 S. 118).
5.4
Das BVU/AG hat sein Ermessen vorliegend nicht missbräuchlich angewendet, sondern der Art und dem Gewicht der Verursachung der beiden Verhaltensstörer mit einem Verhältnis von 3 zu 1 in vertretbarer Weise Rechnung getragen. Der unmittelbar kausale Beitrag von A.A. tritt zwar hinter denjenigen der Beschwerdegegnerin 1 zurück, erscheint jedoch nicht unwesentlich. Das angefochtene Urteil ist auch in diesem Punkt nicht zu beanstanden (vgl. insoweit auch
BGE 139 II 106
E. 5.6 S. 118 f.).
6.
Zu klären ist schliesslich, ob der Kostenanteil von A.A. von 25 % kraft Erbfolge auf die Beschwerdeführer übergegangen ist.
6.1
Die Vorinstanz hat ausgeführt, gemäss
BGE 139 II 106
könne auch die latente - d.h. nicht nur die im Zeitpunkt des Erbgangs bereits bestehende - Kostenpflicht auf die Erben übertragen werden. Anders verhalte es sich nur, wenn die Erben von ihrem Recht auf Ausschlagung der Erbschaft Gebrauch gemacht hätten, was hier unbestrittenermassen nicht der Fall sei.
6.2
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass die von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen für eine Erbenhaftung erfüllt sind. Insbesondere habe im Zeitpunkt des Erbfalls 1981 keine einklagbare Verpflichtung zur Tragung von
Sanierungskosten bestanden, welche durch Universalsukzession auf die Erben hätte übertragen werden können. Zudem hätten sie als Erben keinen Anlass bzw. keine Möglichkeit gehabt, die Erbschaft unter öffentlichem Inventar anzunehmen oder auszuschlagen.
6.3
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann die Kostenpflicht des Verhaltensverursachers im Fall der Universalsukzession auf den Rechtsnachfolger übergehen. Dies betrifft zum einen die Fälle der Vermögens- oder Geschäftsübernahme. Zum andern kann die Kostenpflicht - auch die latente - eines Verhaltensverursachers gemäss Art. 560 Abs. 2 ZGB auf dessen Erben übergehen (SEILER, a.a.O., N. 67 zu Art. 2 USG; SCHERRER, a.a.O., S. 97 f.; ISABELLE ROMY, Zur Frage der Kostenverteilung bei der Sanierung des Hotz Areals und insbesondere der Frage der Haftung der Erben des Verhaltensverursachers, Gutachten für das AWEL/ZH, 2009, S. 13; a.A. MARK CUMMINS, Kostenverteilung bei Altlastensanierungen, 2000, S. 121). Das Bundesgericht hat im Urteil 1A.273/2005 / 1A.274/ 2005 / 1P.669/2005 vom 25. September 2006 E. 5.2 und 5.3 (in: URP 2007 S. 861) ausgeführt, zwar könne die Verhaltensverursachereigenschaft nicht durch Erbfolge auf einen Erben übertragen werden, wohl aber die Schulden des Erblassers, einschliesslich solcher öffentlich-rechtlicher Natur, sofern der Erbe die Erbschaft nicht ausschlage (vgl. zum Ganzen
BGE 139 II 106
E. 5.3.2 S. 116 f.).
Konkret hat das Bundesgericht im Urteil 1A.273/2005 / 1A.274/2005 / 1P.669/2005 vom 25. September 2006 E. 5.3 (in: URP 2007 S. 861) den Übergang der Kostentragungspflicht des Verhaltensverursachers auf seine Erben an zwei Voraussetzungen geknüpft. Einerseits muss zum Zeitpunkt des Erbgangs eine rechtliche Grundlage für eine Sanierungs- und Kostentragungspflicht bestanden haben (nachfolgend E. 6.4.1). Andererseits müssen die Erben die Möglichkeit gehabt haben, das Erbe auszuschlagen oder unter öffentlichem Inventar anzunehmen, was die Vorhersehbarkeit einer Sanierungspflicht bedingt. Sind die Schulden des Erblassers - hier interessierend die Kostentragungspflicht nach Altlastenrecht - noch nicht näher bezifferbar, können die Erben eine Kostenverteilungsverfügung verlangen, um zu entscheiden, ob sie die Erbschaft ausschlagen oder annehmen wollen (SCHERRER, a.a.O., S. 97 f.).
6.4
6.4.1
Es fragt sich somit vorab, ob zum Zeitpunkt des Erbgangs 1981 eine rechtliche Grundlage für eine Sanierungspflicht bestand.
Damals war das Gewässerschutzgesetz vom 8. Oktober 1971 (AS 1972 950; aGSchG 1971) in Kraft. Dieses statuierte in Art. 14 ein Verbot der Ablagerung umweltgefährdender Stoffe in Gewässern und deren Umgebung. Sofern gegen dieses Gebot verstossen wurde, konnten die Kantone gestützt auf Art. 5 und 7 aGSchG 1971 Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anordnen. Gemäss Art. 8 aGSchG 1971 konnten die Kosten von Massnahmen, welche durch die zuständige Behörde zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gewässerverunreinigung sowie zur Feststellung und Behebung einer Verunreinigung getroffen wurden, den Verursachern überbunden werden. Damit bestand 1981 eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Überwälzung von Kosten im Zusammenhang mit behördlichen Ersatzvornahmen, sofern die von den Ablagerungen ausgehende Umweltgefährdung ein Gewässer betraf (vgl. auch ROMY, a.a.O., S. 13; siehe ferner
BGE 139 II 106
E. 3.3 S. 112), was vorliegend mit der Gefährdung des Sagenbachs der Fall ist.
6.4.2
Damit ist weiter zu prüfen, ob die Belastung und eine damit zusammenhängende Sanierungs- und Kostentragungspflicht für die Beschwerdeführer zum Zeitpunkt des Erbgangs vorhersehbar gewesen waren.
Die Beschwerdeführer - Jahrgänge 1935, 1936 und 1940 - bestreiten nicht, von den auf dem Grundstück ihres Vaters während einer Dauer von zehn Jahren ab 1965 vorgenommenen Ablagerungen gewusst zu haben. Zu berücksichtigen ist indes, dass die Deponie 1969 nachträglich bewilligt wurde. Die nachträgliche Bewilligungserteilung ändert zwar nichts an der Qualifikation von A.A. als Verhaltensverursacher, der mit seiner Vertragsunterzeichnung 1965 eine unmittelbar zurechenbare Verhaltensursache für die Umweltgefährdung gesetzt hatte (vgl. E. 3.4 hiervor). Hingegen ist dieser Umstand für die Beurteilung der Voraussehbarkeit der Sanierungspflicht für die Erben von Bedeutung. Die Bewilligungsbehörde war 1969 der Auffassung, dass von der Deponie keine Umweltbeeinträchtigung ausgeht, ansonsten sie die Bewilligung nicht hätte erteilen dürfen. Eine Umweltgefährdung konkretisierte sich auch nicht bis zum Zeitpunkt des Todes von A.A. im Jahr 1981. Entsprechend bestand für die Beschwerdeführer zum Zeitpunkt des Erbgangs auch keine Veranlassung zu weiteren Abklärungen über mögliche künftige Umweltbelastungen. Es konnte von ihnen nicht erwartet und verlangt werden, dass sie zu einem von der fachkundigen
Bewilligungsbehörde abweichenden Schluss hätten kommen müssen. Die spätere Sanierungspflicht war zum Zeitpunkt des Erbgangs 1981 somit nicht voraussehbar, weshalb die Beschwerdeführer auch keinen Anlass hatten, das Erbe auszuschlagen oder unter öffentlichem Inventar anzunehmen.
6.4.3
Der Kostenanteil von 25 % ist damit nicht auf die Beschwerdeführer übergegangen, was zur Gutheissung der Beschwerde führt.
6.5
Zu klären bleibt, wer den Kostenanteil von A.A. von 25 % zu tragen hat.
Gemäss Art. 32d Abs. 3 USG, in Kraft seit dem 1. November 2006, trägt das Gemeinwesen den Kostenanteil von Verursachern, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind. Gleiches hat zu gelten, wenn ein Verursacher zwar bekannt ist, aber - unter Fehlen einer Rechtsnachfolge - nicht mehr existiert (vgl. GRIFFEL/ RAUSCH, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband, 2011, N. 14 ff. zu Art. 32d USG).
In Umsetzung von Art. 32d Abs. 3 USG bestimmt § 8 des kantonalen Einführungsgesetzes vom 4. September 2007 zur Bundesgesetzgebung über den Schutz von Umwelt und Gewässern (EG Umweltrecht/AG; SAR 781.200) unter dem Titel "Ausfallkosten", dass die nach Abzug allfälliger Beiträge Dritter verbleibenden Kosten für die Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten vom Kanton und der Standortgemeinde je zur Hälfte getragen werden, falls die Verursachenden nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind.
Zusammenfassend ist damit der Kostenanteil von A.A. von 25 % vom Gemeinwesen zu tragen. Die Sache ist insoweit zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen, welche zugleich neu über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens zu befinden haben wird (Art. 107 Abs. 2 BGG). (...)
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Répartition des frais en matière de sites contaminés selon l'art. 32d LPE. Un propriétaire qui met son bien-fonds à disposition en toute connaissance de cause, contre rémunération, pour une utilisation comme décharge potentiellement dangereuse pour l'environnement doit être qualifié de perturbateur par comportement (consid. 3).
Pour la preuve de la diligence au sens de l'art. 32d al. 2, 3
e
phrase, LPE, il y a en principe lieu de se référer au moment de l'acquisition du bien-fonds. Le détenteur des lieux peut être libéré des frais même s'il retire un avantage économique de l'assainissement (consid. 4).
Lors de la répartition des coûts d'assainissement, les autorités compétentes doivent statuer dans les limites de leur pouvoir d'appréciation (consid. 5).
Pour que l'obligation de prendre en charge les coûts passe du perturbateur par comportement à ses héritiers, deux conditions doivent être réunies. D'une part, il devait exister, au moment de la dévolution, une base légale fondant l'obligation d'assainir et de prendre en charge les coûts. D'autre part, les héritiers doivent avoir eu la possibilité de répudier la succession ou d'évaluer, par le biais du bénéfice d'inventaire, les conséquences prévisibles d'une obligation d'assainir (consid. 6.3). La collectivité publique supporte la part des coûts du perturbateur qui est certes connu, mais n'existe plus et n'a aucun successeur juridique (consid. 6.5).
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55,661
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142 II 232
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142 II 232
Sachverhalt ab Seite 233
A.
Auf der Parzelle Gbbl. Nr. 1866 in Gontenschwil befindet sich der im Kataster der belasteten Standorte eingetragene Ablagerungsstandort AA4135.0007-1 (Deponie am Sagenbach). Die B. AG (vormals D. AG) lagerte auf dieser damals im Eigentum von A.A. stehenden Parzelle von 1965 bis Mitte der 1970er Jahre im vertraglichen Einvernehmen mit dem Grundeigentümer Abfälle ab. 1969 wurde die zuvor ohne Bewilligung betriebene Deponie nachträglich bewilligt.
A.A. verstarb im Jahr 1981, woraufhin die Parzelle durch Erbgang auf seine drei Söhne B.A., C.A. und D.A. überging. Die Erbengemeinschaft veräusserte das Grundstück im Jahr 1992 an den Vater von F. Diese erwarb das Grundstück 1997 von ihrer Mutter, welche in der Zwischenzeit kraft Erbgang Eigentümerin der Parzelle geworden war.
Im Jahr 2012 wurde eine historische Untersuchung des Standorts abgeschlossen. Es wurde festgestellt, dass auf dem Areal mit Belastungen des Untergrunds und allenfalls des Sickerwassers gerechnet werden muss. Eine technische Untersuchung des Standorts wurde noch nicht vorgenommen.
Am 24. Juli 2012 reichte die Grundstückseigentümerin F. ein Gesuch um Erlass einer Kostenverteilungsverfügung ein. Das Departement Bau, Verkehr und Umwelt des Kantons Aargau (BVU/AG) erliess am 2. September 2013 eine entsprechende Verfügung, worin es den Kostenanteil der B. AG als Verhaltensstörerin auf 75 % festlegte. Das BVU/AG qualifizierte den damaligen Eigentümer A.A. ebenfalls als Verhaltensstörer und legte seinen Kostenanteil auf 25 % fest. Diesen Anteil auferlegte es zu je 8,33 % dessen drei Erben B.A., C.A. und D.A. F. wurde von der Kostentragungspflicht befreit. Insgesamt belaufen sich die Kosten der historischen Untersuchung auf Fr. 8'371.90. In der Verfügung hielt das BVU/AG weiter fest, der prozentuale Verteilschlüssel gelte auch bezüglich künftiger notwendiger Kosten für die Untersuchung, Überwachung und Sanierung des Standorts. Für die ausstehende technische Untersuchung ist mit Kosten von schätzungsweise Fr. 20'000.- zu rechnen.
Gegen diese Verfügung vom 2. September 2013 reichten sowohl die B. AG als auch die Erben A. Beschwerde beim Regierungsrat des Kantons Aargau ein. Dieser wies die Beschwerde mit Entscheid vom 24. September 2014 ab.
B.A., C.A. und D.A. fochten diesen Entscheid beim Verwaltungsgericht des Kantons Aargau an, welches die Beschwerde mit Urteil vom 4. Juni 2015 abwies.
B.
Mit Eingabe vom 26. August 2015 führen B.A., C.A. und D.A. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. (...).
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1
A.A. hat der B. AG (Beschwerdegegnerin 1) die streitbetroffene Parzelle mit Vertrag vom 30. April 1965 zur Ablagerung zur Verfügung gestellt. In Ziffer 1 des Vertrags ist Folgendes festgehalten: "Die Auffüllung kann mit Schutt jeglicher Art und Bauaushub erfolgen. Über und in unmittelbarer Nähe der durch die Parzelle führenden Trinkwasserleitung der Gemeinde-Wasserversorgung dürfen keine Chemikalien abgelagert werden, die die Eternitrohrleitung zersetzen würden. [...]"
3.2
Die Vorinstanz hat erwogen, bei der Beschwerdegegnerin 1 handle es sich erkennbar um ein Unternehmen, welches die industrielle Verarbeitung von Aluminium bezwecke, weshalb auch bereits im Jahr 1965 mit dem Einsatz von Chemikalien habe gerechnet werden müssen. Im Vertrag vom 30. April 1965 seien denn auch einzig leitungszersetzende Chemikalien von der Ablagerung ausgenommen worden und auch dies nur flächenmässig begrenzt in unmittelbarer Nähe der Leitung. Vor diesem Hintergrund sei zu schliessen, dass A.A. der Beschwerdegegnerin 1 das Grundstück wissentlich zur Ablagerung von potenziell umweltgefährdenden Materialien zur Verfügung gestellt habe. Zudem habe er daraus einen finanziellen Nutzen gezogen. Die geleistete Abgeltung sei zwar nicht hoch, aber auch nicht unerheblich. Im Ergebnis habe A.A. mit der Überlassung seines Grundstücks für den Deponiebetrieb eine unmittelbar zurechenbare Verhaltensursache für die Umweltgefährdung im Sinne des Verursacherprinzips gesetzt, d.h. nicht nur einen entfernt mittelbaren Kausalbeitrag, welcher ihn wertungsmässig noch als blossen Standortinhaber erscheinen liesse. A.A. sei folglich als Verhaltensverursacher zu qualifizieren.
3.3
Die Beschwerdeführer machen geltend, A.A. sei blosser Zustandsstörer. Die Zahlung eines Entgelts an den Zustandsstörer lasse diesen nicht zum Verhaltensstörer werden, zumal die Entschädigung von Fr. 5'640.- für den Zeitraum des Deponiebetriebs von zehn Jahren sehr gering gewesen sei.
3.4
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gilt ein Grundeigentümer, welcher sein Grundstück dem Deponiebetreiber zur Nutzung zur Verfügung stellt, jedenfalls dann nicht nur als Zustandsstörer, sondern als Verhaltensstörer, wenn er am Gewinn der Deponie beteiligt ist und über Vertreter im Verwaltungsorgan des
Deponiebetreibers verfügt (
BGE 139 II 106
E. 5.4 S. 117). Ob dies auch für Fallkonstellationen wie die zu beurteilende gilt, hat das Bundesgericht bislang noch nicht entschieden.
Wie dargelegt (nicht publ. E. 2.2), lässt sich die Abgrenzung zwischen blossem Zustandsstörer und Verhaltensstörer vielfach nicht allein anhand des äusseren Kausalverlaufs beurteilen, sondern die Qualifikation hängt auch von einer wertenden Beurteilung des in Frage stehenden Handlungsbeitrags ab. Wie von der Vorinstanz willkürfrei festgestellt, stellte A.A. sein Grundstück wissentlich und gegen Entgelt für eine potenziell umweltgefährdende Nutzung als Deponie (Ablagerung von Chemikalien) zur Verfügung. In solchen Fällen erscheint es sachgerecht, den Grundeigentümer in Übereinstimmung mit den Auffassungen der Vorinstanz und des Bundesamtes für Umwelt BAFU sowie Meinungen in der Doktrin (BEATRICE WAGNER PFEIFER, Kostentragungspflichten bei der Sanierung und Überwachung von Altlasten im Zusammenhang mit Deponien, ZBl 2004 S. 133, 154; PIERRE TSCHANNEN, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz [nachfolgend: Kommentar USG], 1985, N. 29 zu Art. 32d USG) als Verhaltensverursacher zu qualifizieren. Mit dem Zurverfügungstellen seines Grundstücks hat A.A. eine unmittelbar zurechenbare Verhaltensursache für die Umweltgefährdung gesetzt.
Dass die Deponie nachträglich im Jahr 1969 bewilligt wurde, ist insoweit nicht entscheidend. An der grundsätzlichen Verantwortlichkeit für den polizeiwidrigen Zustand ändert die nachträgliche Bewilligung nichts. Die die Umweltbelastung mitverursachende Handlung von A.A. - die Überlassung des Grundstücks für den Deponiebetrieb - erfolgte bereits 1965. Ohnehin aber ist eine Rechtswidrigkeit der Verursachungshandlung nicht erforderlich. Das Verursacherprinzip ist ein Kostenzurechnungsprinzip und bezweckt nicht die Pönalisierung rechtswidrigen Verhaltens. Die Bedeutung des Verursacherprinzips liegt gerade darin, dass es - im Gegensatz zum Haftpflichtrecht - auch Umweltbeeinträchtigungen erfasst, welche die Rechtsordnung an sich duldet (ALAIN GRIFFEL, Die Grundprinzipien des schweizerischen Umweltrechts, 2001, S. 186; HANSJÖRG SEILER, in: Kommentar USG, a.a.O., N. 74 zu Art. 2 USG; vgl. auch TSCHANNEN/FRICK, Der Verursacherbegriff nach Art. 32d USG, Gutachten [...], 2002, S. 17).
4.
4.1
Betreffend die Kostenbefreiung der Beschwerdegegnerin 2 (F.) hat die Vorinstanz erwogen, für den Sorgfaltsnachweis im Sinne
von Art. 32d Abs. 2 Satz 3 USG (SR 814.01) sei auf den Zeitpunkt des Grundstückerwerbs, d.h. vorliegend auf das Jahr 1997, abzustellen. Die Parzelle sei zwar 1997 unstreitig im Altlasten-Verdachtsflächenkataster eingetragen gewesen; dieser sei jedoch einzig ein behördeninternes Instrument gewesen. Für die Beschwerdegegnerin 2 habe im Erwerbszeitpunkt keine Veranlassung bestanden, sich bei den Behörden über mögliche Altlasten zu erkundigen. In tatsächlicher Hinsicht sei davon auszugehen, dass die Deponie ab ca. 1975 geschlossen, zugedeckt und von aussen nicht mehr erkennbar gewesen sei. Zudem hätten sich aus der näheren Umgebung der im Landwirtschaftsgebiet gelegenen Parzelle keine objektiven Verdachtsmomente ergeben. Die Beschwerdegegnerin 2 müsse sich somit keine Umstände anrechnen lassen, die sie nachweislich zu Nachforschungen hätten veranlassen müssen.
4.2
Die Beschwerdeführer erachten demgegenüber die Voraussetzungen für eine Kostenbefreiung nach Art. 32d Abs. 2 Satz 2 USG als nicht erfüllt.
4.3
Auf eine Unkenntnis der Belastung kann sich der Standortinhaber nur berufen, wenn ihm keine Anhaltspunkte bekannt waren oder hätten bekannt sein müssen, aufgrund derer nach der Verkehrsanschauung mit der Möglichkeit einer Belastung zu rechnen war. Derartige Anhaltspunkte können sich beispielsweise aus dem Nutzungsplan, aus dem Grundbuch oder aus dem Kataster der belasteten Standorte, aber auch aufgrund der tatsächlichen Nutzung des Grundstücks durch Rechtsvorgänger oder sonstiger Umstände des Einzelfalls ergeben (siehe TSCHANNEN, a.a.O., N. 28 zu Art. 32d USG; KARIN SCHERRER, Handlungs- und Kostentragungspflicht bei der Altlastensanierung, 2005, S. 141).
4.4
4.4.1
Fraglich ist zunächst, welcher Zeitpunkt für die Beurteilung des Sorgfaltsnachweises entscheidend ist. Der Wortlaut der Bestimmung, wonach der Eigentümer eines Standorts befreit wird, wenn er von der Belastung "keine Kenntnis haben
konnte
", spricht dafür, auf den Zeitpunkt des Grundstückerwerbs abzustellen (im Ergebnis ebenso TSCHANNEN, a.a.O., N. 28 zu Art. 32d USG). Dies gebieten auch der Sinn und Zweck der Bestimmung. Wenn jede spätere Kenntnisnahme - insbesondere durch behördliche Orientierungen in Zusammenhang mit späteren Untersuchungen am Standort - eine Kostenbefreiung ausschliessen würde, wären Fallkonstellationen, in
welchen die gesetzgeberisch beabsichtigte Entlastung des "ahnungslosen Zustandsstörers" (vgl.
BGE 139 II 106
E. 3.4.2 S. 113) noch greifen würde, kaum vorstellbar, denn in der Regel erfährt der Grundeigentümer zwangsläufig von der im Kostenverteilungsverfahren relevanten Belastung. Der potenziellen Kostentragungspflicht könnte er sich nur noch durch eine Veräusserung des Grundstücks entledigen; eine belastete Parzelle kann jedoch, wenn überhaupt, nur mit Werteinbussen verkauft werden.
Anders kann es sich insbesondere verhalten, wenn die Belastung nach dem Erwerb verursacht oder verstärkt wird und der Standortinhaber dies weiss oder hätte wissen müssen und so die Möglichkeit gehabt hätte, den Eintritt der Gefahr oder des Schadens zu verhindern. Eine solche Konstellation liegt hier aber nicht vor.
4.4.2
Die Vorinstanz hat weiter willkürfrei festgestellt, dass die Deponie nach 1975 nicht mehr als solche erkennbar war und dass die Beschwerdegegnerin 2 vom behördeninternen Eintrag der Parzelle im Verdachtsflächenkataster keine Kenntnis haben konnte. Für die Beschwerdegegnerin 2 bestand im Erwerbszeitpunkt keine Veranlassung zu weiteren Abklärungen einer möglichen Belastung der Parzelle, was von den Beschwerdeführern auch nicht substanziiert in Frage gestellt wird.
Selbst wenn die Beschwerdegegnerin 2 aus der Sanierung einen wirtschaftlichen Vorteil erzielen sollte, steht dies - anders als nach früherem Recht (vgl. aArt. 32d Abs. 2 lit. c USG) - einer Kostenbefreiung nicht entgegen. Ein allfälliger finanzieller Vorteil ist zwar relevant, allerdings erst bei der Bemessung des Kostenanteils, d.h. im Fall des misslungenen Sorgfaltsnachweises des Zustandsstörers (vgl.
BGE 139 II 106
E. 3.5 S. 114).
5.
5.1
In Bezug auf die prozentuale Kostenaufteilung zwischen den beiden Verhaltensverursachern hat die Vorinstanz festgehalten, der Verhaltensbeitrag der Beschwerdegegnerin 1 überwiege denjenigen von A.A. deutlich. Dessen unmittelbar kausaler Beitrag sei vorgelagert erfolgt; an den eigentlichen Ablagerungsvorgängen sei A.A. nicht beteiligt gewesen. Sein Gewicht an der Verursachung, sein Verschuldensgrad und sein wirtschaftlicher Vorteil seien jedoch nicht derart unerheblich, dass ein Anteil von einem Viertel im Ergebnis als geradezu ermessensmissbräuchlich einzustufen wäre, auch wenn die Vorinstanz damit den Anteil am obersten Rand ihres Ermessensspielraums festgesetzt habe.
5.2
Die Beschwerdeführer bringen vor, aufgrund des geringen Verschuldens von A.A. sei ein Anteil von 25 % deutlich zu hoch und dessen Festsetzung damit ermessensmissbräuchlich. Gerechtfertigt sei ein Kostenanteil von höchstens 10 %.
5.3
Bei der Festsetzung der Kostenanteile steht den zuständigen Behörden ein pflichtgemäss auszuübendes Ermessen zu. Als Rechtsverletzungen gelten ein Ermessensmissbrauch sowie eine Ermessensunterschreitung oder -überschreitung.
Sind mehrere Verursacher an der Belastung eines Standorts beteiligt, tragen sie die Kosten entsprechend ihren Anteilen an der Verursachung (Art. 32d Abs. 2 Satz 1 USG), wobei die Grundsätze der Kostenaufteilung im Innenverhältnis zwischen mehreren Haftpflichtigen (Art. 51 OR) analog heranzuziehen sind (
BGE 131 II 743
E. 3.1 S. 746 f.). Beim Mass der Verantwortung ist sowohl der Art als auch dem Gewicht der Verursachung Rechnung zu tragen. Darüber hinaus können bei der Bemessung auch Billigkeitsgesichtspunkte, wie die wirtschaftliche Interessenlage und die wirtschaftliche Zumutbarkeit, berücksichtigt werden (vgl. TSCHANNEN, a.a.O., N. 22 f. zu Art. 32d USG;
BGE 139 II 106
E. 5.5 S. 118).
5.4
Das BVU/AG hat sein Ermessen vorliegend nicht missbräuchlich angewendet, sondern der Art und dem Gewicht der Verursachung der beiden Verhaltensstörer mit einem Verhältnis von 3 zu 1 in vertretbarer Weise Rechnung getragen. Der unmittelbar kausale Beitrag von A.A. tritt zwar hinter denjenigen der Beschwerdegegnerin 1 zurück, erscheint jedoch nicht unwesentlich. Das angefochtene Urteil ist auch in diesem Punkt nicht zu beanstanden (vgl. insoweit auch
BGE 139 II 106
E. 5.6 S. 118 f.).
6.
Zu klären ist schliesslich, ob der Kostenanteil von A.A. von 25 % kraft Erbfolge auf die Beschwerdeführer übergegangen ist.
6.1
Die Vorinstanz hat ausgeführt, gemäss
BGE 139 II 106
könne auch die latente - d.h. nicht nur die im Zeitpunkt des Erbgangs bereits bestehende - Kostenpflicht auf die Erben übertragen werden. Anders verhalte es sich nur, wenn die Erben von ihrem Recht auf Ausschlagung der Erbschaft Gebrauch gemacht hätten, was hier unbestrittenermassen nicht der Fall sei.
6.2
Die Beschwerdeführer bestreiten, dass die von der bundesgerichtlichen Rechtsprechung entwickelten Voraussetzungen für eine Erbenhaftung erfüllt sind. Insbesondere habe im Zeitpunkt des Erbfalls 1981 keine einklagbare Verpflichtung zur Tragung von
Sanierungskosten bestanden, welche durch Universalsukzession auf die Erben hätte übertragen werden können. Zudem hätten sie als Erben keinen Anlass bzw. keine Möglichkeit gehabt, die Erbschaft unter öffentlichem Inventar anzunehmen oder auszuschlagen.
6.3
Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung kann die Kostenpflicht des Verhaltensverursachers im Fall der Universalsukzession auf den Rechtsnachfolger übergehen. Dies betrifft zum einen die Fälle der Vermögens- oder Geschäftsübernahme. Zum andern kann die Kostenpflicht - auch die latente - eines Verhaltensverursachers gemäss Art. 560 Abs. 2 ZGB auf dessen Erben übergehen (SEILER, a.a.O., N. 67 zu Art. 2 USG; SCHERRER, a.a.O., S. 97 f.; ISABELLE ROMY, Zur Frage der Kostenverteilung bei der Sanierung des Hotz Areals und insbesondere der Frage der Haftung der Erben des Verhaltensverursachers, Gutachten für das AWEL/ZH, 2009, S. 13; a.A. MARK CUMMINS, Kostenverteilung bei Altlastensanierungen, 2000, S. 121). Das Bundesgericht hat im Urteil 1A.273/2005 / 1A.274/ 2005 / 1P.669/2005 vom 25. September 2006 E. 5.2 und 5.3 (in: URP 2007 S. 861) ausgeführt, zwar könne die Verhaltensverursachereigenschaft nicht durch Erbfolge auf einen Erben übertragen werden, wohl aber die Schulden des Erblassers, einschliesslich solcher öffentlich-rechtlicher Natur, sofern der Erbe die Erbschaft nicht ausschlage (vgl. zum Ganzen
BGE 139 II 106
E. 5.3.2 S. 116 f.).
Konkret hat das Bundesgericht im Urteil 1A.273/2005 / 1A.274/2005 / 1P.669/2005 vom 25. September 2006 E. 5.3 (in: URP 2007 S. 861) den Übergang der Kostentragungspflicht des Verhaltensverursachers auf seine Erben an zwei Voraussetzungen geknüpft. Einerseits muss zum Zeitpunkt des Erbgangs eine rechtliche Grundlage für eine Sanierungs- und Kostentragungspflicht bestanden haben (nachfolgend E. 6.4.1). Andererseits müssen die Erben die Möglichkeit gehabt haben, das Erbe auszuschlagen oder unter öffentlichem Inventar anzunehmen, was die Vorhersehbarkeit einer Sanierungspflicht bedingt. Sind die Schulden des Erblassers - hier interessierend die Kostentragungspflicht nach Altlastenrecht - noch nicht näher bezifferbar, können die Erben eine Kostenverteilungsverfügung verlangen, um zu entscheiden, ob sie die Erbschaft ausschlagen oder annehmen wollen (SCHERRER, a.a.O., S. 97 f.).
6.4
6.4.1
Es fragt sich somit vorab, ob zum Zeitpunkt des Erbgangs 1981 eine rechtliche Grundlage für eine Sanierungspflicht bestand.
Damals war das Gewässerschutzgesetz vom 8. Oktober 1971 (AS 1972 950; aGSchG 1971) in Kraft. Dieses statuierte in Art. 14 ein Verbot der Ablagerung umweltgefährdender Stoffe in Gewässern und deren Umgebung. Sofern gegen dieses Gebot verstossen wurde, konnten die Kantone gestützt auf Art. 5 und 7 aGSchG 1971 Massnahmen zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands anordnen. Gemäss Art. 8 aGSchG 1971 konnten die Kosten von Massnahmen, welche durch die zuständige Behörde zur Abwehr einer unmittelbar drohenden Gewässerverunreinigung sowie zur Feststellung und Behebung einer Verunreinigung getroffen wurden, den Verursachern überbunden werden. Damit bestand 1981 eine ausdrückliche gesetzliche Grundlage für die Überwälzung von Kosten im Zusammenhang mit behördlichen Ersatzvornahmen, sofern die von den Ablagerungen ausgehende Umweltgefährdung ein Gewässer betraf (vgl. auch ROMY, a.a.O., S. 13; siehe ferner
BGE 139 II 106
E. 3.3 S. 112), was vorliegend mit der Gefährdung des Sagenbachs der Fall ist.
6.4.2
Damit ist weiter zu prüfen, ob die Belastung und eine damit zusammenhängende Sanierungs- und Kostentragungspflicht für die Beschwerdeführer zum Zeitpunkt des Erbgangs vorhersehbar gewesen waren.
Die Beschwerdeführer - Jahrgänge 1935, 1936 und 1940 - bestreiten nicht, von den auf dem Grundstück ihres Vaters während einer Dauer von zehn Jahren ab 1965 vorgenommenen Ablagerungen gewusst zu haben. Zu berücksichtigen ist indes, dass die Deponie 1969 nachträglich bewilligt wurde. Die nachträgliche Bewilligungserteilung ändert zwar nichts an der Qualifikation von A.A. als Verhaltensverursacher, der mit seiner Vertragsunterzeichnung 1965 eine unmittelbar zurechenbare Verhaltensursache für die Umweltgefährdung gesetzt hatte (vgl. E. 3.4 hiervor). Hingegen ist dieser Umstand für die Beurteilung der Voraussehbarkeit der Sanierungspflicht für die Erben von Bedeutung. Die Bewilligungsbehörde war 1969 der Auffassung, dass von der Deponie keine Umweltbeeinträchtigung ausgeht, ansonsten sie die Bewilligung nicht hätte erteilen dürfen. Eine Umweltgefährdung konkretisierte sich auch nicht bis zum Zeitpunkt des Todes von A.A. im Jahr 1981. Entsprechend bestand für die Beschwerdeführer zum Zeitpunkt des Erbgangs auch keine Veranlassung zu weiteren Abklärungen über mögliche künftige Umweltbelastungen. Es konnte von ihnen nicht erwartet und verlangt werden, dass sie zu einem von der fachkundigen
Bewilligungsbehörde abweichenden Schluss hätten kommen müssen. Die spätere Sanierungspflicht war zum Zeitpunkt des Erbgangs 1981 somit nicht voraussehbar, weshalb die Beschwerdeführer auch keinen Anlass hatten, das Erbe auszuschlagen oder unter öffentlichem Inventar anzunehmen.
6.4.3
Der Kostenanteil von 25 % ist damit nicht auf die Beschwerdeführer übergegangen, was zur Gutheissung der Beschwerde führt.
6.5
Zu klären bleibt, wer den Kostenanteil von A.A. von 25 % zu tragen hat.
Gemäss Art. 32d Abs. 3 USG, in Kraft seit dem 1. November 2006, trägt das Gemeinwesen den Kostenanteil von Verursachern, die nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind. Gleiches hat zu gelten, wenn ein Verursacher zwar bekannt ist, aber - unter Fehlen einer Rechtsnachfolge - nicht mehr existiert (vgl. GRIFFEL/ RAUSCH, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband, 2011, N. 14 ff. zu Art. 32d USG).
In Umsetzung von Art. 32d Abs. 3 USG bestimmt § 8 des kantonalen Einführungsgesetzes vom 4. September 2007 zur Bundesgesetzgebung über den Schutz von Umwelt und Gewässern (EG Umweltrecht/AG; SAR 781.200) unter dem Titel "Ausfallkosten", dass die nach Abzug allfälliger Beiträge Dritter verbleibenden Kosten für die Untersuchung, Überwachung und Sanierung von belasteten Standorten vom Kanton und der Standortgemeinde je zur Hälfte getragen werden, falls die Verursachenden nicht ermittelt werden können oder zahlungsunfähig sind.
Zusammenfassend ist damit der Kostenanteil von A.A. von 25 % vom Gemeinwesen zu tragen. Die Sache ist insoweit zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen, welche zugleich neu über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des kantonalen Verfahrens zu befinden haben wird (Art. 107 Abs. 2 BGG). (...)
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Ripartizione delle spese secondo l'art. 32d LPAmb per il risanamento di siti inquinati. Un proprietario che mette a disposizione il suo fondo in modo consapevole e dietro compenso per un'utilizzazione quale discarica potenzialmente pericolosa per l'ambiente, dev'essere qualificato di perturbatore per comportamento (consid. 3).
Per la prova della diligenza ai sensi dell'art. 32d cpv. 2 terzo periodo LPAmb occorre riferirsi di principio al momento dell'acquisizione del fondo. Nemmeno un vantaggio economico derivante dal risanamento a favore del proprietario del sito si oppone a una dispensa dal versamento delle spese (consid. 4).
Nella determinazione della partecipazione alle spese, alle autorità competenti spetta un potere d'apprezzamento da esercitare correttamente (consid. 5).
Il trasferimento dell'obbligo d'assunzione delle spese dal perturbatore per comportamento ai suoi eredi è subordinato a due condizioni. Da una parte, al momento della successione doveva sussistere una base legale per l'obbligo di risanamento e di assunzione delle spese. Dall'altra, gli eredi dovevano avere avuto la possibilità di rinunciare alla successione o di accettarla con il beneficio d'inventario, ciò che presuppone la prevedibilità dell'obbligo di risanamento (consid. 6.3). L'ente pubblico sostiene la relativa partecipazione alle spese quando il perturbatore è conosciuto, ma non esiste più e non vi è alcuna successione in diritto (consid. 6.5).
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55,662
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142 II 243
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142 II 243
Sachverhalt ab Seite 244
A.
A.a Mit Verfügung vom 30. August 2013 stellte die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA) fest, dass die Bank X. AG (zum Urteilszeitpunkt: X. Administration AG; nachfolgend: Bank X.) aufsichtsrechtliche Bestimmungen im Zusammenhang mit dem grenzüberschreitenden US-Kundengeschäft ab dem Jahr 2008 sowie die dauernd einzuhaltenden Bewilligungsvoraussetzungen betreffend die Organisation und die Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit schwer verletzt hatte. Dieser Teil des Verfügungsdispositivs blieb unangefochten. Die Bank X. hat ihre Geschäftstätigkeit inzwischen eingestellt und wurde aus der Aufsicht entlassen.
A.b Am 30. September 2013 eröffnete die FINMA im Zusammenhang mit dem grenzüberschreitenden US-Kundengeschäft der Bank X. gegen deren zwischen 2008 und November 2012 amtierenden CEO, A., ein eingreifendes Verwaltungsverfahren. Mit Verfügung vom 4. Juli 2014 untersagte die FINMA A. die Ausübung einer leitenden Stellung bei einem von ihr Beaufsichtigten für die Dauer von zwei Jahren ab Rechtskraft der Verfügung (Berufsverbot, Dispositivziffer 1). Sämtliche Informationen und Unterlagen aus dem gegen A. und gegen die Bank X. geführten Verfahren wie auch die Tatsache, dass diese Verfahren geführt würden, dürften nur mit vorgängiger Zustimmung der FINMA Dritten herausgegeben oder zugänglich gemacht werden (Zustimmungserfordernis; Dispositivziffer 2). Für den Fall der Widerhandlung gegen die Dispositivziffern 1 und 2 verwies die FINMA auf Art. 48 FINMAG und die darin enthaltene Strafandrohung (Dispositivziffer 3). Einer allfälligen Beschwerde gegen Dispositivziffer 2 der Verfügung entzog die FINMA die aufschiebende Wirkung und erklärte diesen Teil des Dispositivs für sofort vollstreckbar (Dispositivziffer 4). Die Verfahrenskosten von Fr. 30'000.- wurden A. auferlegt (Dispositivziffer 5).
B. Mit Beschwerde gegen die Verfügung der FINMA vom 4. Juli 2014 an das Bundesverwaltungsgericht beantragte A. deren vollständige Aufhebung sowie die Einstellung des eingreifenden Verwaltungsverfahrens; eventualiter sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und es sei festzustellen, dass seitens A. im US-Kundengeschäft der Bank X. keine schwere Verletzung von aufsichtsrechtlichen Bestimmungen vorgelegen habe. Er ersuchte um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Das Bundesverwaltungsgericht verwies die Beschwerde gegen Dispositivziffer 2 der Verfügung der FINMA (Zustimmungserfordernis) vom 4. Juli 2014 in ein separates Verfahren (vgl. BGE 141 I 201 zur analogen Verfügung gegen die Bank X. & Co. AG). Mit Teilurteil vom 29. Juni 2015 (B-5041/2014) wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde von A. gegen die Verfügung der FINMA vom 4. Juli 2014, Dispositivziffer 1 (Berufsverbot), und Dispositivziffer 5 (Verfahrenskosten) ab.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 1. September 2015 an das Bundesgericht beantragt A., das Teilurteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Juni 2015 sei kostenfällig aufzuheben. Es sei festzustellen, dass seitens von A. im US-Kundengeschäft der Bank X. keine schwere Verletzung von aufsichtsrechtlichen Bestimmungen vorgelegen habe.
Die Vorinstanz hat auf die Einreichung einer Vernehmlassung verzichtet. Die FINMA schliesst auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer rügt, das angefochtene Teilurteil verletze Bundesrecht (Art. 95 lit. a BGG) und der rechtserhebliche Sachverhalt sei unrichtig festgestellt worden (Art. 97 BGG). Seine aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 14 Ziff. 3 lit. g UNO-Pakt II (SR 0.103.2) abgeleiteten Rechte, in einem Strafverfahren schweigen zu können und sich nicht selbst belasten zu müssen, habe die Vorinstanz dadurch missachtet, dass sie seine unter Verletzung dieser Bestimmungen gemachten Aussagen im Verfahren gegen seine Arbeitgeberin, die Bank X., im vorliegenden Verfahren gegen ihn verwendet habe. Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK sei deswegen verletzt, weil die Vorinstanz die beantragte Befragung von Entlastungszeugen verweigert habe. Die Vorinstanz habe ausserdem Art. 33 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMAG; SR 956.1) unzutreffend ausgelegt und angewendet sowie ihre Kognition nicht ausgeschöpft, womit sie gegen Art. 6 Ziff. 1 EMRK verstossen habe. Ebenso seien sein verfassungsmässiger Anspruch auf Behandlung nach Treu und Glauben (Art. 9 BV) und auf Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und Art. 94 Abs. 1 BV) missachtet worden, indem ihm ohne schwere Verletzung von aufsichtsrechtlichen Bestimmungen ein Berufsverbot auferlegt worden sei, welches ihn in seiner wirtschaftlichen Tätigkeit im Finanzsektor einschränke.
2.1 Gegenstand des vorliegenden bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahrens ist gemäss den Beschwerdeanträgen und dem Dispositiv des angefochtenen Urteils (BGE 136 II 165 E. 5 S. 174; Urteil 2C_961/2013 vom 29. April 2014 E. 3.3) das mit Verfügung der FINMA vom 4. Juli 2014 gegen den Beschwerdeführer ausgesprochene Berufsverbot und die erstinstanzlichen Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 30'000.-.
2.2 In Durchbrechung des Grundsatzes der Institutsaufsicht (Art. 3 lit. a FINMAG) kann die FINMA Personen, die durch ihr individuelles Fehlverhalten kausal und schuldhaft eine schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen bewirkt haben, für eine Dauer von bis zu fünf Jahren die Tätigkeit in leitender Stellung bei einer oder einem Beaufsichtigten untersagen (Art. 33 FINMAG; HSU/BAHAR/FLÜHMANN, in: Basler Kommentar, Börsengesetz, Finanzmarktaufsichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 13 zu Art. 33 FINMAG; DAMIAN K. GRAF, Berufsverbote für Gesellschaftsorgane: das Sanktionsregime im Straf- und Finanzmarktrecht, AJP 2014 S. 1203). Abzugrenzen ist das Berufsverbot im Sinne von Art. 33 FINMAG insbesondere vom Gewährserfordernis als gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. c des Bundesgesetzes vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (BankG; SR 952.0) durch die oder den Beaufsichtigten dauernd einzuhaltende Bewilligungsvoraussetzung (vgl. zu den Anwendungsbereichen von Art. 33 FINMAG bzw. Art. 3 Abs. 2 lit. c BankG Botschaft des Bundesrates vom 1. Februar 2006 zum Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht [nachfolgend: Botschaft FINMAG], BBl 2006 2882 zu Art. 33;UHLMANN, Berufsverbot nach Art. 33 FINMAG, SZW 2011 S. 439; GUILLAUME BRAIDI, L'interdiction d'exercer selon l'art. 33 LFINMA: étendue, délimitations et qualification, SZW 2013 S. 210; GRAF, a.a.O., S. 1199 ff., HSU/BAHAR/FLÜHMANN, a.a.O., N. 15 zu Art. 33 FINMAG; ZULAUF/WYSS/TANNER/KÄHR/FRITSCHE/EYMANN/AMMANN, Finanzmarktenforcement, 2. Aufl. 2014, S. 229 ff.; ZULAUF, Gewähr im Gericht - Die von den Schweizer Finanzmarktgesetzen geforderte "Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit" und das "Berufsverbot" im Lichte der jüngeren Rechtsprechung, FINMA-Bulletin 2/2013 S. 17 ff.). Die Eröffnung des personellen Anwendungsbereichs der Norm von Art. 33 FINMAG setzt nicht voraus, dass die mit einer Sanktion zu belegenden Person in einer bestimmten Beziehung zu einer oder einem Beaufsichtigten steht, weshalb das finanzmarktrechtliche Berufsverbot auch nach beendetem Arbeitsverhältnis ausgesprochen werden kann (BRAIDI, a.a.O., S. 205; UHLMANN, a.a.O., S. 448, unter Verweis auf die Botschaft FINMAG, BBl 2006 2882 zu Art. 33).
2.3 Zu prüfen ist rügegemäss, ob die Voraussetzungen für die Erteilung eines Berufsverbots (Art. 33 FINMAG) erfüllt sind. Hinsichtlich der Voraussetzung einer schweren Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen steht, entgegen der Auffassung der Vorinstanz (angefochtenes Urteil E. 3.5.3.4 und E. 3.5.3.5), der Umstand, dass die Beaufsichtigte die an sie gerichtete Verfügung der FINMA vom 30. August 2013 mit Bezug auf die Feststellung, sie (die Bank X.) habe aufsichtsrechtliche Bestimmungen im Zusammenhang mit dem grenzüberschreitenden US-Kundengeschäft ab dem Jahr 2008 schwer verletzt, innert Frist nicht angefochten hat, einer Überprüfung der Tatbestandsmerkmale des Berufsverbots (Art. 33 FINMAG) im nachfolgend gegen die natürliche, für die Beaufsichtigte tätig gewesene Person geführten Verfahren, nicht entgegen. Eine in einem erneuten Verfahren verbindlich zu beachtende materiell rechtskräftig beurteilte Vorfrage würde nur im Falle einer Entscheidung zwischen denselben Parteien vorliegen (zum Begriff der materiellen Rechtskraft BGE 139 III 126 E. 3.1 S. 128 f.; BGE 123 III 16 E. 2a S. 18 f.; zur Bindung inter partes von Beschwerdeentscheiden CAMPRUBI, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, N. 24 zu Art. 61 VwVG). Zutreffend ist, dass die Pflicht, deren schwere Verletzung die Auferlegung eines Berufsverbots für eine natürliche Person (Art. 33 FINMAG) rechtfertigt, der Beaufsichtigten und nicht der natürlichen Person selbst obliegt, weswegen diese Pflichtverletzung auch in einem aufsichtsrechtlichen Verfahren gegen die Beaufsichtigte (Art. 3 lit. a FINMAG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 BankG) selbst beurteilt wird; dieser Umstand, welcher im System der Institutsaufsicht begründet liegt, vermag jedoch nichts daran zu ändern, dass die natürliche, für die Beaufsichtigte tätige (oder tätig gewesene) Person nicht Partei jenes Verfahrens war und ihr somit der gegen die Beaufsichtigte ergangene Entscheid unter dem Gesichtspunkt der materiellen Rechtskraft wegen fehlender Identität der Parteien nicht entgegengehalten werden kann (zum Adressaten aufsichtsrechtlicher Verfügungen vgl. Urteil 2C_1055/2014 vom 2. Oktober 2015 E. 4.2; HSU/BAHAR/FLÜHMANN, in: Basler Kommentar, a.a.O., N. 12 zu Art. 33 FINMAG).
2.4 Die Vorinstanz hat aufgrund ihrer unzutreffenden Rechtsauffassung im vorinstanzlichen Verfahren das Vorbringen des Beschwerdeführers ungeprüft gelassen, der durch ihn (aktiv oder passiv) bewirkte Zustand bei der Bank X. könne nicht als schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen im Sinne von Art. 33 FINMAG qualifiziert werden, was die in den Art. 29 ff. VwVG (SR 172.021) spezialgesetzlich verankerte, aus dem verfassungsrechtlichen Gehörsanspruch (Art. 29 Abs. 2 BV) fliessende Berücksichtigungspflicht rechtserheblicher Vorbringen der Parteien (BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88; BGE 124 I 241 E. 2 S. 242; Urteil 4A_140/2009 vom 12. Mai 2009 E. 3.1; STEINMANN, Die schweizerischen Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 49 zu Art. 29 BV; WALDMANN/BICKEL, in: Praxiskommentar, Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. Aufl. 2016, N. 83 Art. 29 VwVG) verletzt und angesichts von Art. 49 lit. a VwVG einer formellen Rechtsverweigerung gleichkommt (zur Garantie der ordnungsgemässen Anwendung des Verfahrensrechts durch Art. 29 Abs. 1 BV STEINMANN, a.a.O., N. 20 zu Art. 29 BV). Auf Grund der Bedeutung, welche dem materiellen Recht (vorliegend Art. 33 FINMAG) für die Qualifikation eines Sachverhaltselements als rechtserheblich zukommt (BGE 136 II 65 E.1.4 S. 68; BGE 134 V 53 E. 4.3 S. 62), hat sie denn auch den rechtserheblichen Sachverhalt unvollständig erhoben. Zwar kann das Bundesgericht die Anwendung und Auslegung von Art. 33 FINMAG als Bundesrecht frei prüfen (Art. 95 lit. a BGG) und auch den dafür rechtserheblichen Sachverhalt ergänzen, soweit er nicht aus dem angefochtenen Entscheid hervorgeht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Es ist dazu jedoch nicht verpflichtet. Die bundesgerichtliche Ergänzung des Sachverhalts ist eher die Ausnahme und kommt vor allem bei untergeordneten Unvollständigkeiten zum Tragen; es ist nicht Aufgabe des in erster Linie der Rechtskontrolle verpflichteten Bundesgerichts, umfassende Sachverhaltsabklärungen selber vorzunehmen (BGE 133 IV 293 E. 3.4.2 S. 295; Urteil 2C_433/2013 vom 6. Dezember 2013 E. 2.1, nicht publ. in BGE 140 II 102). Der Beschwerdeführer hat bereits im Verfahren vor der Vorinstanz bestritten, dass die Bank aufsichtsrechtliche Bestimmungen schwer verletzt hat, und dies mit zahlreichen Vorbringen begründet: nur ein geringer Teil der Gelder von US-Kunden sei unversteuert gewesen, die Bank habe nicht aggressiv um US-Kunden geworben, für US-Kunden seien keine Wertschriften betreut worden, die Annahme unversteuerter Gelder sei nach geltendem schweizerischem Aufsichtsrecht nicht untersagt gewesen; er habe bereits ab dem Jahr 2009 risikominimierende Massnahmen ergriffen; die dem US-Kundengeschäft inhärenten Risiken seien durch das interne Kontrollsystem der Bank wie auch durch die bankengesetzliche externe Revisionsstelle laufend evaluiert und als angemessen beurteilt worden; die Bank habe die Grundzüge zum Risikomanagement eingehalten; auch die FINMA, welcher sämtliche Fakten bekannt gewesen seien, habe im August und im September 2011 keine Anzeichen für eine Pflichtverletzung erkennen können; die FINMA habe ihre Einschätzung erst anfangs des Jahrs 2012 geändert, weshalb der Vorwurf, die Bank habe vorher aufsichtsrechtliche Pflichten schwer verletzt, auf einem Rückschaufehler beruhe. Die Vorinstanz ist jedoch vom Vorliegen einer schweren Pflichtverletzung durch die Bank ausgegangen und hat nur noch das persönliche Verhalten des Beschwerdeführers beurteilt. In diesem Zusammenhang hat sie sich zwar teilweise auch zum Verhalten der Bank als solcher geäussert; sie hat aber nicht systematisch die Vorbringen des Beschwerdeführers, die sich auf das Verhalten der Bank bezogen haben, geprüft und beurteilt. Insbesondere hat sie auch die beantragte Befragung von Vertretern der FINMA mit dem Argument abgewiesen, dieser Beweisantrag beziehe sich vorwiegend auf die Frage der Verletzung durch die Bank (angefochtenes Urteil, E. 6). Für die aufgrund des Gesagten hier vorzunehmende Beurteilung, ob die Bank im massgeblichen Zeitraum aufsichtsrechtliche Pflichten schwer verletzt hat, kann jedoch die Befragung von Vertretern der FINMA nicht von vornherein als unerheblich betrachtet werden. Insgesamt hat somit die Vorinstanz ein rechtserhebliches Tatbestandselement von Art. 33 FINMAG (vgl. dazu oben, E. 2.2) ungeprüft gelassen, weshalb sich die Beschwerde in diesem Punkt als begründet erweist. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben und die Sache zur Sachverhaltsergänzung und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3.
3.1 Anlässlich der Redaktion des neuen Urteils wird die Vorinstanz auch die Vorgaben von Art. 61 VwVG zu beachten haben (Art. 2 Abs. 4 VwVG; Art. 37 VGG [SR 173.32]). Gemäss Art. 61 Abs. 2 VwVG enthält ein Beschwerdeentscheid insbesondere die Gründe rechtlicher und tatsächlicher Art sowie das Dispositiv. Liegt der zentrale Vorwurf, welcher gegen eine Verfahrenspartei erhoben wird, wie im vorliegenden Fall, in einer Unterlassung - dem Beschwerdeführer wurde (ungeprüft, vgl. dazu oben, E. 2.3) zusammenfassend entgegengehalten, trotz hinreichender Anhaltspunkte für die prekäre Risikolage der Bank und unter Berücksichtigung eines Positionspapiers der FINMA keine eigene Risikoanalyse erstellt, die Risiken bei Geschäftsleitungssitzungen nicht thematisiert, geeignete Massnahmen nicht getroffen, den Verwaltungsrat nicht konfrontiert und keine entsprechenden Entscheide eingeholt zu haben (angefochtenes Urteil, E. 3.6.10, S. 22 f.) - gilt zu beachten, dass auch aufsichtsrechtlich nur pflichtwidrig nicht vorgenommene Handlungen für den Erlass eines Berufsverbots relevant sein können. Eine schwere Verletzung einer aufsichtsrechtlichen Pflicht kann demnach durch eine Unterlassung nur begründet werden, wenn ein Beaufsichtigter eine Handlung, welche durch das Aufsichtsrecht geboten ist, unterlässt. Dabei wird mit dem Beschwerdeführer davon auszugehen sein, dass die Durchsetzung ausländischer Rechtsvorschriften in der Schweiz - in Übereinstimmung mit dem das öffentliche Recht beherrschenden Grundsatz des Territorialitätsprinzips - grundsätzlich nicht Aufgabe der Schweizerischen Finanzmarktaufsicht ist: Gemäss Art. 6 Abs. 1 FINMAG übt die FINMA die Aufsicht nach den (in Art. 1 FINMAG aufgezählten) schweizerischen Finanzmarktaufsichtsgesetzen aus (ZULAUF, "Weissgeldstrategie" für das Schweizer Private Banking?, in: Vermögensverwaltung VI, 2013, S. 17). Die Pflicht zur Erfassung, Begrenzung und Überwachung der dem Cross-border Geschäft inhärenten Risiken ergibt sich denn auch nicht aus ausländischem, sondern aus inländischem Recht (für die massgebliche Zeitperiode Art. 9 Abs. 2 der Verordnung über die Banken und Sparkassen vom 17. Mai 1972 [aBankV; AS 1972 821]; vgl. diesbezüglich BIZZOZERO/ROBINSON, Activités financières cross-border vers et depuis la Suisse, 2010, S. 132 ff., S. 141 ff.; BIZZOZERO/ROBINSON, Cross-border Finanzgeschäfte aus der und in die Schweiz, 2011, S. 138 ff., S. 153 ff.). Ein allgemeiner Hinweis darauf, die Bank sei ab Herbst 2008 im Zusammenhang mit dem US-Kundengeschäft ihrer Pflicht, die dem Bankgeschäft inhärenten Risiken (vorab rechtliche Risiken und Reputationsrisiken) angemessen zu erfassen, zu begrenzen und zu überwachen, nicht nachgekommen, reicht dafür angesichts der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Begründungsdichte (BGE 111 Ia 2 E. 4b S. 4 f; LORENZ KNEUBÜHLER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVg], 2008, N. 12 zu Art. 35 VwVG) nicht aus. Für eine im Sinne von Art. 61 VwVG ausreichende, den verfassungsrechtlichen Anforderungen (Art. 29 Abs. 2 BV) genügende Begründung ist detailliert aufzuzeigen, aus welcher aufsichtsrechtlichen Bestimmung die Pflicht zur Vornahme welcher Handlung fliesst und inwiefern die Verfahrenspartei diese spezifische Handlung, trotz bestehender rechtlicher Handlungspflicht, unterlassen hat (zu Unterlassungen im Aufsichtsrecht ZULAUF/WYSS/TANNER/KÄHR/FRITSCHE/EYMANN/AMMANN, a.a.O., S. 242); im Zusammenhang mit Art. 9 Abs. 2 aBankV ist insbesondere für jedes Risiko gesondert darzulegen, inwiefern die Verfahrenspartei dieses hätte erkennen, erfassen und wie begrenzen müssen.
3.2 Für die Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts kann die Vorinstanz, wie sie im angefochtenen Urteil zutreffend erkannt hat, ohne Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 14 Ziff. 3 lit. g UNO-Pakt II insbesondere auf im Verfahren gegen die Beaufsichtigte getätigten Aussagen des Beschwerdeführers abstellen.
3.3 Wird gegen eine Person eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK erhoben, fliesst aus dieser konventionsrechtlichen Garantie das Recht des Beschuldigten zu schweigen und sich nicht selbst belasten zu müssen (Selbstbelastungsverbot). Aus dem Recht des Angeklagten, nicht zu seiner eigenen Verurteilung beitragen zu müssen, ergibt sich insbesondere, dass die Behörden ihre Anklage führen müssen, ohne auf Beweismittel zurückzugreifen, die durch Zwang oder Druck in Missachtung des Willens des Angeklagten erlangt worden sind. Nach der inhaltlich mit derjenigen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) (EGMR-Urteil Weh gegen Österreich vom 8. April 2004 [Nr. 38544/97] § 44 f.; Nichtzulassungsentscheid Allen gegen Vereinigtes Königreich vom 10. September 2002 [Nr. 76574/01]) übereinstimmenden Praxis des Bundesgerichts (BGE 131 IV 36 E. 3.1 S. 40 ff.) ist im Lichte der konventionsrechtlichen Garantien bei strafrechtlichen Anklagen nicht jede Pflicht unzulässig, Informationen zur Verfügung stellen zu müssen, die auch eine Strafsanktion nach sich ziehen können; untersagt ist vielmehr die "improper compulsion" ("coercition abusive"), d.h. eine missbräuchlich bzw. unverhältnismässig ausgeübte Form von Zwang (EGMR-Urteile Marttinen gegen Finnland vom 21. April 2009 [Nr. 19235/03] § 60; Murray gegen Vereinigtes Königreich vom 8. Februar 1996 [Nr. 18731/91], Recueil CourEDH 1996-I S. 30 § 45 f.; vgl. BGE 140 II 384 E. 3.3.2 S. 390 f.; BGE 138 IV 47 E. 2.6.1 S. 51 f.; BGE 131 IV 36 E. 3.1 S. 40 ff.).
3.4 Gemäss der Rechtsprechung des EGMR liegt eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK vor, wenn alternativ entweder das nationale Recht eine staatliche Massnahme dem Strafrecht zuordnet oder die Natur des Vergehens oder die Art und Schwere des Vergehens und/oder die Sanktion für einen strafrechtlichen Charakter sprechen (vgl. zu den Engel-Kriterien ausführlich BGE 140 II 384 E. 3.2.1 S. 388 f.; BGE 139 I 72 E. 2.2.2 S. 78 f.; grundlegend Urteil des EGMR Engel gegen Niederlande vom 8. Juni 1976, Serie A Bd. 22). Das gegen den Beschwerdeführer ausgesprochene Berufsverbot hat seine Rechtsgrundlage in Art. 33 FINMAG und damit im Kapitel über die aufsichtsrechtlichen Instrumente eines wirtschaftspolizeilichen Erlasses (Art. 5 FINMAG; zur wirtschaftspolizeilichen Natur des Finanzmarktaufsichtsrechts vgl. anstatt vieler KILGUS, Expertengutachten betreffend die Regulierungs- und Kommunikationstätigkeit der FINMA, erstattet dem Eidgenössischen Finanzdepartement, vom 4. August 2014, www.news.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/37802.pdf, [besucht am 10. Mai 2016], N. 30). Ungeachtet der repressiven Elemente, welche das Berufsverbot im Sinne von Art. 33 FINMAG ebenfalls enthält (Botschaft FINMAG, BBl 2006 2848, 2882 zu Art. 33) ist diese Sanktion nach nationalem Recht als administrativ und nicht als strafrechtlich zu qualifizieren (UHLMANN, a.a.O., S. 442; BRAIDI, a.a.O., S. 216; GRAF, a.a.O., S. 1201; HSU/BAHAR/FLÜHMANN, a.a.O., N. 5 f., N. 8 und 10 zu Art. 33 FINMAG; vgl. auch für die gesetzgeberischen Vorarbeiten Sanktionen in der Finanzmarktaufsicht, II. Teilbericht der vom Bundesrat eingesetzten Expertenkommission Zimmerli [Expertenbericht Zimmerli], S. 13 f., S. 22 f., www.admin.ch/ch/d/gg/pc/ind2004.html, unter: Bericht über die Sanktionen in der Finanzmarktaufsicht; zu den repressiven Sanktionen als eine Kategorie verwaltungsrechtlicher Massnahmen anstatt vieler JAAG/HÄGGI, in: VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009, N. 5 zu Art. 41 VwVG). Ihrer Natur nach richtet sie sich denn auch nicht an die Allgemeinheit, sondern an Personen in leitender Stellung bei einer oder einem Beaufsichtigten und damit an einen spezifischen Berufsstand, welcher durch die Sanktionsandrohung zu einer im Sinne des Aufsichtsrechts korrekten Berufsausübung angehalten werden soll (HSU/BAHAR/FLÜHMANN, a.a.O., N. 5 ff. zu Art. 33 FINMAG; zur vom Gesetzgeber ausdrücklich beabsichtigten Durchbrechung des Prinzips der Institutsaufsicht für den Geltungsbereich von Art. 33 FINMAG anstatt vieler HSU/BAHAR/FLÜHMANN, a.a.O., N. 9 zu Art. 33 FINMAG; widersprüchlich NIGGLI/MAEDER, Das Enforcementverfahren der Finanzmarktaufsicht [FINMA], Strafprozessuale Garantien im Verwaltungsrecht, Jusletter 7. März 2016 Rz. 12, 16, 49; zur Entstehungsgeschichte von Art. 33 FINMAG vgl. insbesondere den Expertenbericht Zimmerli, S. 13 f., S. 22 f., S. 33 f.). Nicht in Abrede zu stellen ist, dass selbst ein zeitlich befristetes Berufsausübungsverbot die freie Berufswahl des vom Verbot Betroffenen empfindlich zu tangieren vermag; diese Verringerung der Berufswahlmöglichkeiten qualifiziert jedoch hinsichtlich ihrer Art und Schwere vorab als eine polizeirechtlich motivierte und zeitlich limitierte Einschränkung der verfassungs rechtlich garantierten Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 in Verbindung mit Art. 36 BV; BGE 135 I 130 E. 4.2 S. 135; BGE 130 I 26 E. 4.1 S. 40 f.) und nicht als eine Vergeltung begangenen Unrechts (Urteil des EGMR vom 19. Februar 2013 Müller-Hartburg gegen Österreich [Nr. 47195/06], § 48; Urteile 2C_344/2007 vom 22. Mai 2008 E. 1.3; 2C_407/2008 vom 23. Oktober 2008 E. 3.5; ebenso UHLMANN, a.a.O., S. 442, S. 446; a.A. BRAIDI, a.a.O., S. 216 ff., GRAF, a.a.O., S. 1202 f.; NIGGLI/MAEDER, a.a.O., N. 46 ff.). Unter diesem Aspekt erweist sich das von der FINMA gegen bei einer Beaufsichtigten in leitender Stellung tätige Personen verhängte Berufsverbot gemäss Art. 33 FINMAG als identisch mit einem zeitlich beschränkten Berufsausübungsverbot, welches die Aufsichtskommission aus Gründen des Publikumsschutzes und zur Wahrung von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr (BGE 139 II 173 E. 1 S. 179; BGE 125 I 417 E. 5a S. 426; BGE 123 I 12 E. 2c/aa S. 16 f.) als Disziplinarmassnahme gegen eine Rechtsanwältin oder einen Rechtsanwalt aussprechen kann (Art. 17 Abs. 1 lit. d BGFA [SR 935.61]), und unterscheidet sich substantiell von Sanktionen, welche unter Einschränkung der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) die Sicherstellung eines Anstaltsbetriebs bzw. die Aufrechterhaltung einer Hausordnung bezwecken (jedoch ebenfalls als Disziplinarmassnahmen qualifizieren, BGE 125 I 104 E. 3 S. 109 ff.). Gilt das Verfahren auf Erlass eines Berufsverbots im Sinne von Art. 33 FINMAG nicht als eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 14 Ziff. 3 lit. g UNO-Pakt II, finden die aus diesen Bestimmungen abgeleiteten Garantien (oben E. 3.3) keine Anwendung. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet. (...)
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Art. 3 lit. a, Art. 33 FINMAG; Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 35, Art. 61 VwVG; Art. 9 Abs. 2 aBankV; Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Art. 14 Ziff. 3 lit. g UNO-Pakt II. Verfahren auf Erlass eines finanzmarktrechtlichen Berufsverbots; Selbstbelastungsverbot. Eine im Verfahren gegen die Beaufsichtigte ergangene Verfügung kann der für die Beaufsichtigte tätigen oder tätig gewesenen natürlichen Person im anschliessend gegen sie geführten Verfahren nicht im Sinne einer rechtskräftig beurteilten Vorfrage entgegengehalten werden (E. 2). Anforderungen an die Begründungsdichte im Falle von aufsichtsrechtlich relevanten Unterlassungen (E. 3.1). In auf Auferlegung eines Berufsverbots gerichteten Verfahren kann auf Aussagen abgestellt werden, welche die natürliche Person im gegen die Beaufsichtigte geführten Verfahren getätigt hat: Das Selbstbelastungsverbot steht einer Verwertung dieser Aussagen nicht entgegen, weil das Berufsverbot hinsichtlich seiner Art und Schwere eine wirtschaftspolizeirechtlich motivierte Einschränkung der Wirtschaftsfreiheit und nicht eine strafrechtliche Anklage i.S.v. Art. 6 Ziff. 1 EMRK ist (E. 3.2-3.4).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-243%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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142 II 243
Sachverhalt ab Seite 244
A.
A.a Mit Verfügung vom 30. August 2013 stellte die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA) fest, dass die Bank X. AG (zum Urteilszeitpunkt: X. Administration AG; nachfolgend: Bank X.) aufsichtsrechtliche Bestimmungen im Zusammenhang mit dem grenzüberschreitenden US-Kundengeschäft ab dem Jahr 2008 sowie die dauernd einzuhaltenden Bewilligungsvoraussetzungen betreffend die Organisation und die Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit schwer verletzt hatte. Dieser Teil des Verfügungsdispositivs blieb unangefochten. Die Bank X. hat ihre Geschäftstätigkeit inzwischen eingestellt und wurde aus der Aufsicht entlassen.
A.b Am 30. September 2013 eröffnete die FINMA im Zusammenhang mit dem grenzüberschreitenden US-Kundengeschäft der Bank X. gegen deren zwischen 2008 und November 2012 amtierenden CEO, A., ein eingreifendes Verwaltungsverfahren. Mit Verfügung vom 4. Juli 2014 untersagte die FINMA A. die Ausübung einer leitenden Stellung bei einem von ihr Beaufsichtigten für die Dauer von zwei Jahren ab Rechtskraft der Verfügung (Berufsverbot, Dispositivziffer 1). Sämtliche Informationen und Unterlagen aus dem gegen A. und gegen die Bank X. geführten Verfahren wie auch die Tatsache, dass diese Verfahren geführt würden, dürften nur mit vorgängiger Zustimmung der FINMA Dritten herausgegeben oder zugänglich gemacht werden (Zustimmungserfordernis; Dispositivziffer 2). Für den Fall der Widerhandlung gegen die Dispositivziffern 1 und 2 verwies die FINMA auf Art. 48 FINMAG und die darin enthaltene Strafandrohung (Dispositivziffer 3). Einer allfälligen Beschwerde gegen Dispositivziffer 2 der Verfügung entzog die FINMA die aufschiebende Wirkung und erklärte diesen Teil des Dispositivs für sofort vollstreckbar (Dispositivziffer 4). Die Verfahrenskosten von Fr. 30'000.- wurden A. auferlegt (Dispositivziffer 5).
B. Mit Beschwerde gegen die Verfügung der FINMA vom 4. Juli 2014 an das Bundesverwaltungsgericht beantragte A. deren vollständige Aufhebung sowie die Einstellung des eingreifenden Verwaltungsverfahrens; eventualiter sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und es sei festzustellen, dass seitens A. im US-Kundengeschäft der Bank X. keine schwere Verletzung von aufsichtsrechtlichen Bestimmungen vorgelegen habe. Er ersuchte um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Das Bundesverwaltungsgericht verwies die Beschwerde gegen Dispositivziffer 2 der Verfügung der FINMA (Zustimmungserfordernis) vom 4. Juli 2014 in ein separates Verfahren (vgl. BGE 141 I 201 zur analogen Verfügung gegen die Bank X. & Co. AG). Mit Teilurteil vom 29. Juni 2015 (B-5041/2014) wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde von A. gegen die Verfügung der FINMA vom 4. Juli 2014, Dispositivziffer 1 (Berufsverbot), und Dispositivziffer 5 (Verfahrenskosten) ab.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 1. September 2015 an das Bundesgericht beantragt A., das Teilurteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Juni 2015 sei kostenfällig aufzuheben. Es sei festzustellen, dass seitens von A. im US-Kundengeschäft der Bank X. keine schwere Verletzung von aufsichtsrechtlichen Bestimmungen vorgelegen habe.
Die Vorinstanz hat auf die Einreichung einer Vernehmlassung verzichtet. Die FINMA schliesst auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer rügt, das angefochtene Teilurteil verletze Bundesrecht (Art. 95 lit. a BGG) und der rechtserhebliche Sachverhalt sei unrichtig festgestellt worden (Art. 97 BGG). Seine aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 14 Ziff. 3 lit. g UNO-Pakt II (SR 0.103.2) abgeleiteten Rechte, in einem Strafverfahren schweigen zu können und sich nicht selbst belasten zu müssen, habe die Vorinstanz dadurch missachtet, dass sie seine unter Verletzung dieser Bestimmungen gemachten Aussagen im Verfahren gegen seine Arbeitgeberin, die Bank X., im vorliegenden Verfahren gegen ihn verwendet habe. Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK sei deswegen verletzt, weil die Vorinstanz die beantragte Befragung von Entlastungszeugen verweigert habe. Die Vorinstanz habe ausserdem Art. 33 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMAG; SR 956.1) unzutreffend ausgelegt und angewendet sowie ihre Kognition nicht ausgeschöpft, womit sie gegen Art. 6 Ziff. 1 EMRK verstossen habe. Ebenso seien sein verfassungsmässiger Anspruch auf Behandlung nach Treu und Glauben (Art. 9 BV) und auf Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und Art. 94 Abs. 1 BV) missachtet worden, indem ihm ohne schwere Verletzung von aufsichtsrechtlichen Bestimmungen ein Berufsverbot auferlegt worden sei, welches ihn in seiner wirtschaftlichen Tätigkeit im Finanzsektor einschränke.
2.1 Gegenstand des vorliegenden bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahrens ist gemäss den Beschwerdeanträgen und dem Dispositiv des angefochtenen Urteils (BGE 136 II 165 E. 5 S. 174; Urteil 2C_961/2013 vom 29. April 2014 E. 3.3) das mit Verfügung der FINMA vom 4. Juli 2014 gegen den Beschwerdeführer ausgesprochene Berufsverbot und die erstinstanzlichen Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 30'000.-.
2.2 In Durchbrechung des Grundsatzes der Institutsaufsicht (Art. 3 lit. a FINMAG) kann die FINMA Personen, die durch ihr individuelles Fehlverhalten kausal und schuldhaft eine schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen bewirkt haben, für eine Dauer von bis zu fünf Jahren die Tätigkeit in leitender Stellung bei einer oder einem Beaufsichtigten untersagen (Art. 33 FINMAG; HSU/BAHAR/FLÜHMANN, in: Basler Kommentar, Börsengesetz, Finanzmarktaufsichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 13 zu Art. 33 FINMAG; DAMIAN K. GRAF, Berufsverbote für Gesellschaftsorgane: das Sanktionsregime im Straf- und Finanzmarktrecht, AJP 2014 S. 1203). Abzugrenzen ist das Berufsverbot im Sinne von Art. 33 FINMAG insbesondere vom Gewährserfordernis als gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. c des Bundesgesetzes vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (BankG; SR 952.0) durch die oder den Beaufsichtigten dauernd einzuhaltende Bewilligungsvoraussetzung (vgl. zu den Anwendungsbereichen von Art. 33 FINMAG bzw. Art. 3 Abs. 2 lit. c BankG Botschaft des Bundesrates vom 1. Februar 2006 zum Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht [nachfolgend: Botschaft FINMAG], BBl 2006 2882 zu Art. 33;UHLMANN, Berufsverbot nach Art. 33 FINMAG, SZW 2011 S. 439; GUILLAUME BRAIDI, L'interdiction d'exercer selon l'art. 33 LFINMA: étendue, délimitations et qualification, SZW 2013 S. 210; GRAF, a.a.O., S. 1199 ff., HSU/BAHAR/FLÜHMANN, a.a.O., N. 15 zu Art. 33 FINMAG; ZULAUF/WYSS/TANNER/KÄHR/FRITSCHE/EYMANN/AMMANN, Finanzmarktenforcement, 2. Aufl. 2014, S. 229 ff.; ZULAUF, Gewähr im Gericht - Die von den Schweizer Finanzmarktgesetzen geforderte "Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit" und das "Berufsverbot" im Lichte der jüngeren Rechtsprechung, FINMA-Bulletin 2/2013 S. 17 ff.). Die Eröffnung des personellen Anwendungsbereichs der Norm von Art. 33 FINMAG setzt nicht voraus, dass die mit einer Sanktion zu belegenden Person in einer bestimmten Beziehung zu einer oder einem Beaufsichtigten steht, weshalb das finanzmarktrechtliche Berufsverbot auch nach beendetem Arbeitsverhältnis ausgesprochen werden kann (BRAIDI, a.a.O., S. 205; UHLMANN, a.a.O., S. 448, unter Verweis auf die Botschaft FINMAG, BBl 2006 2882 zu Art. 33).
2.3 Zu prüfen ist rügegemäss, ob die Voraussetzungen für die Erteilung eines Berufsverbots (Art. 33 FINMAG) erfüllt sind. Hinsichtlich der Voraussetzung einer schweren Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen steht, entgegen der Auffassung der Vorinstanz (angefochtenes Urteil E. 3.5.3.4 und E. 3.5.3.5), der Umstand, dass die Beaufsichtigte die an sie gerichtete Verfügung der FINMA vom 30. August 2013 mit Bezug auf die Feststellung, sie (die Bank X.) habe aufsichtsrechtliche Bestimmungen im Zusammenhang mit dem grenzüberschreitenden US-Kundengeschäft ab dem Jahr 2008 schwer verletzt, innert Frist nicht angefochten hat, einer Überprüfung der Tatbestandsmerkmale des Berufsverbots (Art. 33 FINMAG) im nachfolgend gegen die natürliche, für die Beaufsichtigte tätig gewesene Person geführten Verfahren, nicht entgegen. Eine in einem erneuten Verfahren verbindlich zu beachtende materiell rechtskräftig beurteilte Vorfrage würde nur im Falle einer Entscheidung zwischen denselben Parteien vorliegen (zum Begriff der materiellen Rechtskraft BGE 139 III 126 E. 3.1 S. 128 f.; BGE 123 III 16 E. 2a S. 18 f.; zur Bindung inter partes von Beschwerdeentscheiden CAMPRUBI, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, N. 24 zu Art. 61 VwVG). Zutreffend ist, dass die Pflicht, deren schwere Verletzung die Auferlegung eines Berufsverbots für eine natürliche Person (Art. 33 FINMAG) rechtfertigt, der Beaufsichtigten und nicht der natürlichen Person selbst obliegt, weswegen diese Pflichtverletzung auch in einem aufsichtsrechtlichen Verfahren gegen die Beaufsichtigte (Art. 3 lit. a FINMAG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 BankG) selbst beurteilt wird; dieser Umstand, welcher im System der Institutsaufsicht begründet liegt, vermag jedoch nichts daran zu ändern, dass die natürliche, für die Beaufsichtigte tätige (oder tätig gewesene) Person nicht Partei jenes Verfahrens war und ihr somit der gegen die Beaufsichtigte ergangene Entscheid unter dem Gesichtspunkt der materiellen Rechtskraft wegen fehlender Identität der Parteien nicht entgegengehalten werden kann (zum Adressaten aufsichtsrechtlicher Verfügungen vgl. Urteil 2C_1055/2014 vom 2. Oktober 2015 E. 4.2; HSU/BAHAR/FLÜHMANN, in: Basler Kommentar, a.a.O., N. 12 zu Art. 33 FINMAG).
2.4 Die Vorinstanz hat aufgrund ihrer unzutreffenden Rechtsauffassung im vorinstanzlichen Verfahren das Vorbringen des Beschwerdeführers ungeprüft gelassen, der durch ihn (aktiv oder passiv) bewirkte Zustand bei der Bank X. könne nicht als schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen im Sinne von Art. 33 FINMAG qualifiziert werden, was die in den Art. 29 ff. VwVG (SR 172.021) spezialgesetzlich verankerte, aus dem verfassungsrechtlichen Gehörsanspruch (Art. 29 Abs. 2 BV) fliessende Berücksichtigungspflicht rechtserheblicher Vorbringen der Parteien (BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88; BGE 124 I 241 E. 2 S. 242; Urteil 4A_140/2009 vom 12. Mai 2009 E. 3.1; STEINMANN, Die schweizerischen Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 49 zu Art. 29 BV; WALDMANN/BICKEL, in: Praxiskommentar, Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. Aufl. 2016, N. 83 Art. 29 VwVG) verletzt und angesichts von Art. 49 lit. a VwVG einer formellen Rechtsverweigerung gleichkommt (zur Garantie der ordnungsgemässen Anwendung des Verfahrensrechts durch Art. 29 Abs. 1 BV STEINMANN, a.a.O., N. 20 zu Art. 29 BV). Auf Grund der Bedeutung, welche dem materiellen Recht (vorliegend Art. 33 FINMAG) für die Qualifikation eines Sachverhaltselements als rechtserheblich zukommt (BGE 136 II 65 E.1.4 S. 68; BGE 134 V 53 E. 4.3 S. 62), hat sie denn auch den rechtserheblichen Sachverhalt unvollständig erhoben. Zwar kann das Bundesgericht die Anwendung und Auslegung von Art. 33 FINMAG als Bundesrecht frei prüfen (Art. 95 lit. a BGG) und auch den dafür rechtserheblichen Sachverhalt ergänzen, soweit er nicht aus dem angefochtenen Entscheid hervorgeht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Es ist dazu jedoch nicht verpflichtet. Die bundesgerichtliche Ergänzung des Sachverhalts ist eher die Ausnahme und kommt vor allem bei untergeordneten Unvollständigkeiten zum Tragen; es ist nicht Aufgabe des in erster Linie der Rechtskontrolle verpflichteten Bundesgerichts, umfassende Sachverhaltsabklärungen selber vorzunehmen (BGE 133 IV 293 E. 3.4.2 S. 295; Urteil 2C_433/2013 vom 6. Dezember 2013 E. 2.1, nicht publ. in BGE 140 II 102). Der Beschwerdeführer hat bereits im Verfahren vor der Vorinstanz bestritten, dass die Bank aufsichtsrechtliche Bestimmungen schwer verletzt hat, und dies mit zahlreichen Vorbringen begründet: nur ein geringer Teil der Gelder von US-Kunden sei unversteuert gewesen, die Bank habe nicht aggressiv um US-Kunden geworben, für US-Kunden seien keine Wertschriften betreut worden, die Annahme unversteuerter Gelder sei nach geltendem schweizerischem Aufsichtsrecht nicht untersagt gewesen; er habe bereits ab dem Jahr 2009 risikominimierende Massnahmen ergriffen; die dem US-Kundengeschäft inhärenten Risiken seien durch das interne Kontrollsystem der Bank wie auch durch die bankengesetzliche externe Revisionsstelle laufend evaluiert und als angemessen beurteilt worden; die Bank habe die Grundzüge zum Risikomanagement eingehalten; auch die FINMA, welcher sämtliche Fakten bekannt gewesen seien, habe im August und im September 2011 keine Anzeichen für eine Pflichtverletzung erkennen können; die FINMA habe ihre Einschätzung erst anfangs des Jahrs 2012 geändert, weshalb der Vorwurf, die Bank habe vorher aufsichtsrechtliche Pflichten schwer verletzt, auf einem Rückschaufehler beruhe. Die Vorinstanz ist jedoch vom Vorliegen einer schweren Pflichtverletzung durch die Bank ausgegangen und hat nur noch das persönliche Verhalten des Beschwerdeführers beurteilt. In diesem Zusammenhang hat sie sich zwar teilweise auch zum Verhalten der Bank als solcher geäussert; sie hat aber nicht systematisch die Vorbringen des Beschwerdeführers, die sich auf das Verhalten der Bank bezogen haben, geprüft und beurteilt. Insbesondere hat sie auch die beantragte Befragung von Vertretern der FINMA mit dem Argument abgewiesen, dieser Beweisantrag beziehe sich vorwiegend auf die Frage der Verletzung durch die Bank (angefochtenes Urteil, E. 6). Für die aufgrund des Gesagten hier vorzunehmende Beurteilung, ob die Bank im massgeblichen Zeitraum aufsichtsrechtliche Pflichten schwer verletzt hat, kann jedoch die Befragung von Vertretern der FINMA nicht von vornherein als unerheblich betrachtet werden. Insgesamt hat somit die Vorinstanz ein rechtserhebliches Tatbestandselement von Art. 33 FINMAG (vgl. dazu oben, E. 2.2) ungeprüft gelassen, weshalb sich die Beschwerde in diesem Punkt als begründet erweist. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben und die Sache zur Sachverhaltsergänzung und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3.
3.1 Anlässlich der Redaktion des neuen Urteils wird die Vorinstanz auch die Vorgaben von Art. 61 VwVG zu beachten haben (Art. 2 Abs. 4 VwVG; Art. 37 VGG [SR 173.32]). Gemäss Art. 61 Abs. 2 VwVG enthält ein Beschwerdeentscheid insbesondere die Gründe rechtlicher und tatsächlicher Art sowie das Dispositiv. Liegt der zentrale Vorwurf, welcher gegen eine Verfahrenspartei erhoben wird, wie im vorliegenden Fall, in einer Unterlassung - dem Beschwerdeführer wurde (ungeprüft, vgl. dazu oben, E. 2.3) zusammenfassend entgegengehalten, trotz hinreichender Anhaltspunkte für die prekäre Risikolage der Bank und unter Berücksichtigung eines Positionspapiers der FINMA keine eigene Risikoanalyse erstellt, die Risiken bei Geschäftsleitungssitzungen nicht thematisiert, geeignete Massnahmen nicht getroffen, den Verwaltungsrat nicht konfrontiert und keine entsprechenden Entscheide eingeholt zu haben (angefochtenes Urteil, E. 3.6.10, S. 22 f.) - gilt zu beachten, dass auch aufsichtsrechtlich nur pflichtwidrig nicht vorgenommene Handlungen für den Erlass eines Berufsverbots relevant sein können. Eine schwere Verletzung einer aufsichtsrechtlichen Pflicht kann demnach durch eine Unterlassung nur begründet werden, wenn ein Beaufsichtigter eine Handlung, welche durch das Aufsichtsrecht geboten ist, unterlässt. Dabei wird mit dem Beschwerdeführer davon auszugehen sein, dass die Durchsetzung ausländischer Rechtsvorschriften in der Schweiz - in Übereinstimmung mit dem das öffentliche Recht beherrschenden Grundsatz des Territorialitätsprinzips - grundsätzlich nicht Aufgabe der Schweizerischen Finanzmarktaufsicht ist: Gemäss Art. 6 Abs. 1 FINMAG übt die FINMA die Aufsicht nach den (in Art. 1 FINMAG aufgezählten) schweizerischen Finanzmarktaufsichtsgesetzen aus (ZULAUF, "Weissgeldstrategie" für das Schweizer Private Banking?, in: Vermögensverwaltung VI, 2013, S. 17). Die Pflicht zur Erfassung, Begrenzung und Überwachung der dem Cross-border Geschäft inhärenten Risiken ergibt sich denn auch nicht aus ausländischem, sondern aus inländischem Recht (für die massgebliche Zeitperiode Art. 9 Abs. 2 der Verordnung über die Banken und Sparkassen vom 17. Mai 1972 [aBankV; AS 1972 821]; vgl. diesbezüglich BIZZOZERO/ROBINSON, Activités financières cross-border vers et depuis la Suisse, 2010, S. 132 ff., S. 141 ff.; BIZZOZERO/ROBINSON, Cross-border Finanzgeschäfte aus der und in die Schweiz, 2011, S. 138 ff., S. 153 ff.). Ein allgemeiner Hinweis darauf, die Bank sei ab Herbst 2008 im Zusammenhang mit dem US-Kundengeschäft ihrer Pflicht, die dem Bankgeschäft inhärenten Risiken (vorab rechtliche Risiken und Reputationsrisiken) angemessen zu erfassen, zu begrenzen und zu überwachen, nicht nachgekommen, reicht dafür angesichts der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Begründungsdichte (BGE 111 Ia 2 E. 4b S. 4 f; LORENZ KNEUBÜHLER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVg], 2008, N. 12 zu Art. 35 VwVG) nicht aus. Für eine im Sinne von Art. 61 VwVG ausreichende, den verfassungsrechtlichen Anforderungen (Art. 29 Abs. 2 BV) genügende Begründung ist detailliert aufzuzeigen, aus welcher aufsichtsrechtlichen Bestimmung die Pflicht zur Vornahme welcher Handlung fliesst und inwiefern die Verfahrenspartei diese spezifische Handlung, trotz bestehender rechtlicher Handlungspflicht, unterlassen hat (zu Unterlassungen im Aufsichtsrecht ZULAUF/WYSS/TANNER/KÄHR/FRITSCHE/EYMANN/AMMANN, a.a.O., S. 242); im Zusammenhang mit Art. 9 Abs. 2 aBankV ist insbesondere für jedes Risiko gesondert darzulegen, inwiefern die Verfahrenspartei dieses hätte erkennen, erfassen und wie begrenzen müssen.
3.2 Für die Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts kann die Vorinstanz, wie sie im angefochtenen Urteil zutreffend erkannt hat, ohne Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 14 Ziff. 3 lit. g UNO-Pakt II insbesondere auf im Verfahren gegen die Beaufsichtigte getätigten Aussagen des Beschwerdeführers abstellen.
3.3 Wird gegen eine Person eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK erhoben, fliesst aus dieser konventionsrechtlichen Garantie das Recht des Beschuldigten zu schweigen und sich nicht selbst belasten zu müssen (Selbstbelastungsverbot). Aus dem Recht des Angeklagten, nicht zu seiner eigenen Verurteilung beitragen zu müssen, ergibt sich insbesondere, dass die Behörden ihre Anklage führen müssen, ohne auf Beweismittel zurückzugreifen, die durch Zwang oder Druck in Missachtung des Willens des Angeklagten erlangt worden sind. Nach der inhaltlich mit derjenigen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) (EGMR-Urteil Weh gegen Österreich vom 8. April 2004 [Nr. 38544/97] § 44 f.; Nichtzulassungsentscheid Allen gegen Vereinigtes Königreich vom 10. September 2002 [Nr. 76574/01]) übereinstimmenden Praxis des Bundesgerichts (BGE 131 IV 36 E. 3.1 S. 40 ff.) ist im Lichte der konventionsrechtlichen Garantien bei strafrechtlichen Anklagen nicht jede Pflicht unzulässig, Informationen zur Verfügung stellen zu müssen, die auch eine Strafsanktion nach sich ziehen können; untersagt ist vielmehr die "improper compulsion" ("coercition abusive"), d.h. eine missbräuchlich bzw. unverhältnismässig ausgeübte Form von Zwang (EGMR-Urteile Marttinen gegen Finnland vom 21. April 2009 [Nr. 19235/03] § 60; Murray gegen Vereinigtes Königreich vom 8. Februar 1996 [Nr. 18731/91], Recueil CourEDH 1996-I S. 30 § 45 f.; vgl. BGE 140 II 384 E. 3.3.2 S. 390 f.; BGE 138 IV 47 E. 2.6.1 S. 51 f.; BGE 131 IV 36 E. 3.1 S. 40 ff.).
3.4 Gemäss der Rechtsprechung des EGMR liegt eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK vor, wenn alternativ entweder das nationale Recht eine staatliche Massnahme dem Strafrecht zuordnet oder die Natur des Vergehens oder die Art und Schwere des Vergehens und/oder die Sanktion für einen strafrechtlichen Charakter sprechen (vgl. zu den Engel-Kriterien ausführlich BGE 140 II 384 E. 3.2.1 S. 388 f.; BGE 139 I 72 E. 2.2.2 S. 78 f.; grundlegend Urteil des EGMR Engel gegen Niederlande vom 8. Juni 1976, Serie A Bd. 22). Das gegen den Beschwerdeführer ausgesprochene Berufsverbot hat seine Rechtsgrundlage in Art. 33 FINMAG und damit im Kapitel über die aufsichtsrechtlichen Instrumente eines wirtschaftspolizeilichen Erlasses (Art. 5 FINMAG; zur wirtschaftspolizeilichen Natur des Finanzmarktaufsichtsrechts vgl. anstatt vieler KILGUS, Expertengutachten betreffend die Regulierungs- und Kommunikationstätigkeit der FINMA, erstattet dem Eidgenössischen Finanzdepartement, vom 4. August 2014, www.news.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/37802.pdf, [besucht am 10. Mai 2016], N. 30). Ungeachtet der repressiven Elemente, welche das Berufsverbot im Sinne von Art. 33 FINMAG ebenfalls enthält (Botschaft FINMAG, BBl 2006 2848, 2882 zu Art. 33) ist diese Sanktion nach nationalem Recht als administrativ und nicht als strafrechtlich zu qualifizieren (UHLMANN, a.a.O., S. 442; BRAIDI, a.a.O., S. 216; GRAF, a.a.O., S. 1201; HSU/BAHAR/FLÜHMANN, a.a.O., N. 5 f., N. 8 und 10 zu Art. 33 FINMAG; vgl. auch für die gesetzgeberischen Vorarbeiten Sanktionen in der Finanzmarktaufsicht, II. Teilbericht der vom Bundesrat eingesetzten Expertenkommission Zimmerli [Expertenbericht Zimmerli], S. 13 f., S. 22 f., www.admin.ch/ch/d/gg/pc/ind2004.html, unter: Bericht über die Sanktionen in der Finanzmarktaufsicht; zu den repressiven Sanktionen als eine Kategorie verwaltungsrechtlicher Massnahmen anstatt vieler JAAG/HÄGGI, in: VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009, N. 5 zu Art. 41 VwVG). Ihrer Natur nach richtet sie sich denn auch nicht an die Allgemeinheit, sondern an Personen in leitender Stellung bei einer oder einem Beaufsichtigten und damit an einen spezifischen Berufsstand, welcher durch die Sanktionsandrohung zu einer im Sinne des Aufsichtsrechts korrekten Berufsausübung angehalten werden soll (HSU/BAHAR/FLÜHMANN, a.a.O., N. 5 ff. zu Art. 33 FINMAG; zur vom Gesetzgeber ausdrücklich beabsichtigten Durchbrechung des Prinzips der Institutsaufsicht für den Geltungsbereich von Art. 33 FINMAG anstatt vieler HSU/BAHAR/FLÜHMANN, a.a.O., N. 9 zu Art. 33 FINMAG; widersprüchlich NIGGLI/MAEDER, Das Enforcementverfahren der Finanzmarktaufsicht [FINMA], Strafprozessuale Garantien im Verwaltungsrecht, Jusletter 7. März 2016 Rz. 12, 16, 49; zur Entstehungsgeschichte von Art. 33 FINMAG vgl. insbesondere den Expertenbericht Zimmerli, S. 13 f., S. 22 f., S. 33 f.). Nicht in Abrede zu stellen ist, dass selbst ein zeitlich befristetes Berufsausübungsverbot die freie Berufswahl des vom Verbot Betroffenen empfindlich zu tangieren vermag; diese Verringerung der Berufswahlmöglichkeiten qualifiziert jedoch hinsichtlich ihrer Art und Schwere vorab als eine polizeirechtlich motivierte und zeitlich limitierte Einschränkung der verfassungs rechtlich garantierten Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 in Verbindung mit Art. 36 BV; BGE 135 I 130 E. 4.2 S. 135; BGE 130 I 26 E. 4.1 S. 40 f.) und nicht als eine Vergeltung begangenen Unrechts (Urteil des EGMR vom 19. Februar 2013 Müller-Hartburg gegen Österreich [Nr. 47195/06], § 48; Urteile 2C_344/2007 vom 22. Mai 2008 E. 1.3; 2C_407/2008 vom 23. Oktober 2008 E. 3.5; ebenso UHLMANN, a.a.O., S. 442, S. 446; a.A. BRAIDI, a.a.O., S. 216 ff., GRAF, a.a.O., S. 1202 f.; NIGGLI/MAEDER, a.a.O., N. 46 ff.). Unter diesem Aspekt erweist sich das von der FINMA gegen bei einer Beaufsichtigten in leitender Stellung tätige Personen verhängte Berufsverbot gemäss Art. 33 FINMAG als identisch mit einem zeitlich beschränkten Berufsausübungsverbot, welches die Aufsichtskommission aus Gründen des Publikumsschutzes und zur Wahrung von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr (BGE 139 II 173 E. 1 S. 179; BGE 125 I 417 E. 5a S. 426; BGE 123 I 12 E. 2c/aa S. 16 f.) als Disziplinarmassnahme gegen eine Rechtsanwältin oder einen Rechtsanwalt aussprechen kann (Art. 17 Abs. 1 lit. d BGFA [SR 935.61]), und unterscheidet sich substantiell von Sanktionen, welche unter Einschränkung der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) die Sicherstellung eines Anstaltsbetriebs bzw. die Aufrechterhaltung einer Hausordnung bezwecken (jedoch ebenfalls als Disziplinarmassnahmen qualifizieren, BGE 125 I 104 E. 3 S. 109 ff.). Gilt das Verfahren auf Erlass eines Berufsverbots im Sinne von Art. 33 FINMAG nicht als eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 14 Ziff. 3 lit. g UNO-Pakt II, finden die aus diesen Bestimmungen abgeleiteten Garantien (oben E. 3.3) keine Anwendung. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet. (...)
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de
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Art. 3 let. a, art. 33 LFINMA; art. 29 al. 2 Cst.; art. 35, art. 61 PA; art. 9 al. 2 aOB; art. 6 par. 1 CEDH; art. 14 par. 3 let. g Pacte Onu II. Procédure relative à une interdiction d'exercer dans le domaine des marchés financiers; principe selon lequel nul n'est tenu de s'accuser lui-même. Une décision prononcée à l'encontre d'une entité assujettie à surveillance n'est pas opposable, en tant que décision préjudicielle entrée en force, à une personne physique qui travaille ou a travaillé pour l'entité assujettie et qui fait, par la suite, l'objet d'une procédure distincte (consid. 2). Exigences quant au degré de motivation en cas d'omissions qui relèvent du droit de la surveillance (consid. 3.1). Les déclarations qu'une personne physique a faites dans le cadre de la procédure dirigée contre l'entité assujettie peuvent être prises en compte dans la procédure visant à prononcer une interdiction d'exercer: le principe selon lequel nul n'est tenu de s'accuser lui-même ne s'oppose pas à l'utilisation de ces déclarations, car l'interdiction d'exercer constitue, en ce qui concerne sa nature et sa gravité, une mesure de police économique qui restreint la liberté économique et non pas une sanction pénale au sens de l'art. 6 par. 1 CEDH (consid. 3.2-3.4).
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fr
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-243%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,664
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142 II 243
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142 II 243
Sachverhalt ab Seite 244
A.
A.a Mit Verfügung vom 30. August 2013 stellte die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMA) fest, dass die Bank X. AG (zum Urteilszeitpunkt: X. Administration AG; nachfolgend: Bank X.) aufsichtsrechtliche Bestimmungen im Zusammenhang mit dem grenzüberschreitenden US-Kundengeschäft ab dem Jahr 2008 sowie die dauernd einzuhaltenden Bewilligungsvoraussetzungen betreffend die Organisation und die Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit schwer verletzt hatte. Dieser Teil des Verfügungsdispositivs blieb unangefochten. Die Bank X. hat ihre Geschäftstätigkeit inzwischen eingestellt und wurde aus der Aufsicht entlassen.
A.b Am 30. September 2013 eröffnete die FINMA im Zusammenhang mit dem grenzüberschreitenden US-Kundengeschäft der Bank X. gegen deren zwischen 2008 und November 2012 amtierenden CEO, A., ein eingreifendes Verwaltungsverfahren. Mit Verfügung vom 4. Juli 2014 untersagte die FINMA A. die Ausübung einer leitenden Stellung bei einem von ihr Beaufsichtigten für die Dauer von zwei Jahren ab Rechtskraft der Verfügung (Berufsverbot, Dispositivziffer 1). Sämtliche Informationen und Unterlagen aus dem gegen A. und gegen die Bank X. geführten Verfahren wie auch die Tatsache, dass diese Verfahren geführt würden, dürften nur mit vorgängiger Zustimmung der FINMA Dritten herausgegeben oder zugänglich gemacht werden (Zustimmungserfordernis; Dispositivziffer 2). Für den Fall der Widerhandlung gegen die Dispositivziffern 1 und 2 verwies die FINMA auf Art. 48 FINMAG und die darin enthaltene Strafandrohung (Dispositivziffer 3). Einer allfälligen Beschwerde gegen Dispositivziffer 2 der Verfügung entzog die FINMA die aufschiebende Wirkung und erklärte diesen Teil des Dispositivs für sofort vollstreckbar (Dispositivziffer 4). Die Verfahrenskosten von Fr. 30'000.- wurden A. auferlegt (Dispositivziffer 5).
B. Mit Beschwerde gegen die Verfügung der FINMA vom 4. Juli 2014 an das Bundesverwaltungsgericht beantragte A. deren vollständige Aufhebung sowie die Einstellung des eingreifenden Verwaltungsverfahrens; eventualiter sei die angefochtene Verfügung aufzuheben und es sei festzustellen, dass seitens A. im US-Kundengeschäft der Bank X. keine schwere Verletzung von aufsichtsrechtlichen Bestimmungen vorgelegen habe. Er ersuchte um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Das Bundesverwaltungsgericht verwies die Beschwerde gegen Dispositivziffer 2 der Verfügung der FINMA (Zustimmungserfordernis) vom 4. Juli 2014 in ein separates Verfahren (vgl. BGE 141 I 201 zur analogen Verfügung gegen die Bank X. & Co. AG). Mit Teilurteil vom 29. Juni 2015 (B-5041/2014) wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde von A. gegen die Verfügung der FINMA vom 4. Juli 2014, Dispositivziffer 1 (Berufsverbot), und Dispositivziffer 5 (Verfahrenskosten) ab.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 1. September 2015 an das Bundesgericht beantragt A., das Teilurteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 29. Juni 2015 sei kostenfällig aufzuheben. Es sei festzustellen, dass seitens von A. im US-Kundengeschäft der Bank X. keine schwere Verletzung von aufsichtsrechtlichen Bestimmungen vorgelegen habe.
Die Vorinstanz hat auf die Einreichung einer Vernehmlassung verzichtet. Die FINMA schliesst auf kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten werden könne.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2. Der Beschwerdeführer rügt, das angefochtene Teilurteil verletze Bundesrecht (Art. 95 lit. a BGG) und der rechtserhebliche Sachverhalt sei unrichtig festgestellt worden (Art. 97 BGG). Seine aus Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 14 Ziff. 3 lit. g UNO-Pakt II (SR 0.103.2) abgeleiteten Rechte, in einem Strafverfahren schweigen zu können und sich nicht selbst belasten zu müssen, habe die Vorinstanz dadurch missachtet, dass sie seine unter Verletzung dieser Bestimmungen gemachten Aussagen im Verfahren gegen seine Arbeitgeberin, die Bank X., im vorliegenden Verfahren gegen ihn verwendet habe. Art. 6 Ziff. 3 lit. d EMRK sei deswegen verletzt, weil die Vorinstanz die beantragte Befragung von Entlastungszeugen verweigert habe. Die Vorinstanz habe ausserdem Art. 33 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 2007 über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht (FINMAG; SR 956.1) unzutreffend ausgelegt und angewendet sowie ihre Kognition nicht ausgeschöpft, womit sie gegen Art. 6 Ziff. 1 EMRK verstossen habe. Ebenso seien sein verfassungsmässiger Anspruch auf Behandlung nach Treu und Glauben (Art. 9 BV) und auf Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 und Art. 94 Abs. 1 BV) missachtet worden, indem ihm ohne schwere Verletzung von aufsichtsrechtlichen Bestimmungen ein Berufsverbot auferlegt worden sei, welches ihn in seiner wirtschaftlichen Tätigkeit im Finanzsektor einschränke.
2.1 Gegenstand des vorliegenden bundesgerichtlichen Beschwerdeverfahrens ist gemäss den Beschwerdeanträgen und dem Dispositiv des angefochtenen Urteils (BGE 136 II 165 E. 5 S. 174; Urteil 2C_961/2013 vom 29. April 2014 E. 3.3) das mit Verfügung der FINMA vom 4. Juli 2014 gegen den Beschwerdeführer ausgesprochene Berufsverbot und die erstinstanzlichen Verfahrenskosten in Höhe von Fr. 30'000.-.
2.2 In Durchbrechung des Grundsatzes der Institutsaufsicht (Art. 3 lit. a FINMAG) kann die FINMA Personen, die durch ihr individuelles Fehlverhalten kausal und schuldhaft eine schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen bewirkt haben, für eine Dauer von bis zu fünf Jahren die Tätigkeit in leitender Stellung bei einer oder einem Beaufsichtigten untersagen (Art. 33 FINMAG; HSU/BAHAR/FLÜHMANN, in: Basler Kommentar, Börsengesetz, Finanzmarktaufsichtsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 13 zu Art. 33 FINMAG; DAMIAN K. GRAF, Berufsverbote für Gesellschaftsorgane: das Sanktionsregime im Straf- und Finanzmarktrecht, AJP 2014 S. 1203). Abzugrenzen ist das Berufsverbot im Sinne von Art. 33 FINMAG insbesondere vom Gewährserfordernis als gemäss Art. 3 Abs. 2 lit. c des Bundesgesetzes vom 8. November 1934 über die Banken und Sparkassen (BankG; SR 952.0) durch die oder den Beaufsichtigten dauernd einzuhaltende Bewilligungsvoraussetzung (vgl. zu den Anwendungsbereichen von Art. 33 FINMAG bzw. Art. 3 Abs. 2 lit. c BankG Botschaft des Bundesrates vom 1. Februar 2006 zum Bundesgesetz über die Eidgenössische Finanzmarktaufsicht [nachfolgend: Botschaft FINMAG], BBl 2006 2882 zu Art. 33;UHLMANN, Berufsverbot nach Art. 33 FINMAG, SZW 2011 S. 439; GUILLAUME BRAIDI, L'interdiction d'exercer selon l'art. 33 LFINMA: étendue, délimitations et qualification, SZW 2013 S. 210; GRAF, a.a.O., S. 1199 ff., HSU/BAHAR/FLÜHMANN, a.a.O., N. 15 zu Art. 33 FINMAG; ZULAUF/WYSS/TANNER/KÄHR/FRITSCHE/EYMANN/AMMANN, Finanzmarktenforcement, 2. Aufl. 2014, S. 229 ff.; ZULAUF, Gewähr im Gericht - Die von den Schweizer Finanzmarktgesetzen geforderte "Gewähr für eine einwandfreie Geschäftstätigkeit" und das "Berufsverbot" im Lichte der jüngeren Rechtsprechung, FINMA-Bulletin 2/2013 S. 17 ff.). Die Eröffnung des personellen Anwendungsbereichs der Norm von Art. 33 FINMAG setzt nicht voraus, dass die mit einer Sanktion zu belegenden Person in einer bestimmten Beziehung zu einer oder einem Beaufsichtigten steht, weshalb das finanzmarktrechtliche Berufsverbot auch nach beendetem Arbeitsverhältnis ausgesprochen werden kann (BRAIDI, a.a.O., S. 205; UHLMANN, a.a.O., S. 448, unter Verweis auf die Botschaft FINMAG, BBl 2006 2882 zu Art. 33).
2.3 Zu prüfen ist rügegemäss, ob die Voraussetzungen für die Erteilung eines Berufsverbots (Art. 33 FINMAG) erfüllt sind. Hinsichtlich der Voraussetzung einer schweren Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen steht, entgegen der Auffassung der Vorinstanz (angefochtenes Urteil E. 3.5.3.4 und E. 3.5.3.5), der Umstand, dass die Beaufsichtigte die an sie gerichtete Verfügung der FINMA vom 30. August 2013 mit Bezug auf die Feststellung, sie (die Bank X.) habe aufsichtsrechtliche Bestimmungen im Zusammenhang mit dem grenzüberschreitenden US-Kundengeschäft ab dem Jahr 2008 schwer verletzt, innert Frist nicht angefochten hat, einer Überprüfung der Tatbestandsmerkmale des Berufsverbots (Art. 33 FINMAG) im nachfolgend gegen die natürliche, für die Beaufsichtigte tätig gewesene Person geführten Verfahren, nicht entgegen. Eine in einem erneuten Verfahren verbindlich zu beachtende materiell rechtskräftig beurteilte Vorfrage würde nur im Falle einer Entscheidung zwischen denselben Parteien vorliegen (zum Begriff der materiellen Rechtskraft BGE 139 III 126 E. 3.1 S. 128 f.; BGE 123 III 16 E. 2a S. 18 f.; zur Bindung inter partes von Beschwerdeentscheiden CAMPRUBI, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2008, N. 24 zu Art. 61 VwVG). Zutreffend ist, dass die Pflicht, deren schwere Verletzung die Auferlegung eines Berufsverbots für eine natürliche Person (Art. 33 FINMAG) rechtfertigt, der Beaufsichtigten und nicht der natürlichen Person selbst obliegt, weswegen diese Pflichtverletzung auch in einem aufsichtsrechtlichen Verfahren gegen die Beaufsichtigte (Art. 3 lit. a FINMAG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 BankG) selbst beurteilt wird; dieser Umstand, welcher im System der Institutsaufsicht begründet liegt, vermag jedoch nichts daran zu ändern, dass die natürliche, für die Beaufsichtigte tätige (oder tätig gewesene) Person nicht Partei jenes Verfahrens war und ihr somit der gegen die Beaufsichtigte ergangene Entscheid unter dem Gesichtspunkt der materiellen Rechtskraft wegen fehlender Identität der Parteien nicht entgegengehalten werden kann (zum Adressaten aufsichtsrechtlicher Verfügungen vgl. Urteil 2C_1055/2014 vom 2. Oktober 2015 E. 4.2; HSU/BAHAR/FLÜHMANN, in: Basler Kommentar, a.a.O., N. 12 zu Art. 33 FINMAG).
2.4 Die Vorinstanz hat aufgrund ihrer unzutreffenden Rechtsauffassung im vorinstanzlichen Verfahren das Vorbringen des Beschwerdeführers ungeprüft gelassen, der durch ihn (aktiv oder passiv) bewirkte Zustand bei der Bank X. könne nicht als schwere Verletzung aufsichtsrechtlicher Bestimmungen im Sinne von Art. 33 FINMAG qualifiziert werden, was die in den Art. 29 ff. VwVG (SR 172.021) spezialgesetzlich verankerte, aus dem verfassungsrechtlichen Gehörsanspruch (Art. 29 Abs. 2 BV) fliessende Berücksichtigungspflicht rechtserheblicher Vorbringen der Parteien (BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88; BGE 124 I 241 E. 2 S. 242; Urteil 4A_140/2009 vom 12. Mai 2009 E. 3.1; STEINMANN, Die schweizerischen Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 49 zu Art. 29 BV; WALDMANN/BICKEL, in: Praxiskommentar, Verwaltungsverfahrensgesetz [VwVG], 2. Aufl. 2016, N. 83 Art. 29 VwVG) verletzt und angesichts von Art. 49 lit. a VwVG einer formellen Rechtsverweigerung gleichkommt (zur Garantie der ordnungsgemässen Anwendung des Verfahrensrechts durch Art. 29 Abs. 1 BV STEINMANN, a.a.O., N. 20 zu Art. 29 BV). Auf Grund der Bedeutung, welche dem materiellen Recht (vorliegend Art. 33 FINMAG) für die Qualifikation eines Sachverhaltselements als rechtserheblich zukommt (BGE 136 II 65 E.1.4 S. 68; BGE 134 V 53 E. 4.3 S. 62), hat sie denn auch den rechtserheblichen Sachverhalt unvollständig erhoben. Zwar kann das Bundesgericht die Anwendung und Auslegung von Art. 33 FINMAG als Bundesrecht frei prüfen (Art. 95 lit. a BGG) und auch den dafür rechtserheblichen Sachverhalt ergänzen, soweit er nicht aus dem angefochtenen Entscheid hervorgeht (Art. 105 Abs. 2 BGG). Es ist dazu jedoch nicht verpflichtet. Die bundesgerichtliche Ergänzung des Sachverhalts ist eher die Ausnahme und kommt vor allem bei untergeordneten Unvollständigkeiten zum Tragen; es ist nicht Aufgabe des in erster Linie der Rechtskontrolle verpflichteten Bundesgerichts, umfassende Sachverhaltsabklärungen selber vorzunehmen (BGE 133 IV 293 E. 3.4.2 S. 295; Urteil 2C_433/2013 vom 6. Dezember 2013 E. 2.1, nicht publ. in BGE 140 II 102). Der Beschwerdeführer hat bereits im Verfahren vor der Vorinstanz bestritten, dass die Bank aufsichtsrechtliche Bestimmungen schwer verletzt hat, und dies mit zahlreichen Vorbringen begründet: nur ein geringer Teil der Gelder von US-Kunden sei unversteuert gewesen, die Bank habe nicht aggressiv um US-Kunden geworben, für US-Kunden seien keine Wertschriften betreut worden, die Annahme unversteuerter Gelder sei nach geltendem schweizerischem Aufsichtsrecht nicht untersagt gewesen; er habe bereits ab dem Jahr 2009 risikominimierende Massnahmen ergriffen; die dem US-Kundengeschäft inhärenten Risiken seien durch das interne Kontrollsystem der Bank wie auch durch die bankengesetzliche externe Revisionsstelle laufend evaluiert und als angemessen beurteilt worden; die Bank habe die Grundzüge zum Risikomanagement eingehalten; auch die FINMA, welcher sämtliche Fakten bekannt gewesen seien, habe im August und im September 2011 keine Anzeichen für eine Pflichtverletzung erkennen können; die FINMA habe ihre Einschätzung erst anfangs des Jahrs 2012 geändert, weshalb der Vorwurf, die Bank habe vorher aufsichtsrechtliche Pflichten schwer verletzt, auf einem Rückschaufehler beruhe. Die Vorinstanz ist jedoch vom Vorliegen einer schweren Pflichtverletzung durch die Bank ausgegangen und hat nur noch das persönliche Verhalten des Beschwerdeführers beurteilt. In diesem Zusammenhang hat sie sich zwar teilweise auch zum Verhalten der Bank als solcher geäussert; sie hat aber nicht systematisch die Vorbringen des Beschwerdeführers, die sich auf das Verhalten der Bank bezogen haben, geprüft und beurteilt. Insbesondere hat sie auch die beantragte Befragung von Vertretern der FINMA mit dem Argument abgewiesen, dieser Beweisantrag beziehe sich vorwiegend auf die Frage der Verletzung durch die Bank (angefochtenes Urteil, E. 6). Für die aufgrund des Gesagten hier vorzunehmende Beurteilung, ob die Bank im massgeblichen Zeitraum aufsichtsrechtliche Pflichten schwer verletzt hat, kann jedoch die Befragung von Vertretern der FINMA nicht von vornherein als unerheblich betrachtet werden. Insgesamt hat somit die Vorinstanz ein rechtserhebliches Tatbestandselement von Art. 33 FINMAG (vgl. dazu oben, E. 2.2) ungeprüft gelassen, weshalb sich die Beschwerde in diesem Punkt als begründet erweist. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben und die Sache zur Sachverhaltsergänzung und zu neuem Entscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen.
3.
3.1 Anlässlich der Redaktion des neuen Urteils wird die Vorinstanz auch die Vorgaben von Art. 61 VwVG zu beachten haben (Art. 2 Abs. 4 VwVG; Art. 37 VGG [SR 173.32]). Gemäss Art. 61 Abs. 2 VwVG enthält ein Beschwerdeentscheid insbesondere die Gründe rechtlicher und tatsächlicher Art sowie das Dispositiv. Liegt der zentrale Vorwurf, welcher gegen eine Verfahrenspartei erhoben wird, wie im vorliegenden Fall, in einer Unterlassung - dem Beschwerdeführer wurde (ungeprüft, vgl. dazu oben, E. 2.3) zusammenfassend entgegengehalten, trotz hinreichender Anhaltspunkte für die prekäre Risikolage der Bank und unter Berücksichtigung eines Positionspapiers der FINMA keine eigene Risikoanalyse erstellt, die Risiken bei Geschäftsleitungssitzungen nicht thematisiert, geeignete Massnahmen nicht getroffen, den Verwaltungsrat nicht konfrontiert und keine entsprechenden Entscheide eingeholt zu haben (angefochtenes Urteil, E. 3.6.10, S. 22 f.) - gilt zu beachten, dass auch aufsichtsrechtlich nur pflichtwidrig nicht vorgenommene Handlungen für den Erlass eines Berufsverbots relevant sein können. Eine schwere Verletzung einer aufsichtsrechtlichen Pflicht kann demnach durch eine Unterlassung nur begründet werden, wenn ein Beaufsichtigter eine Handlung, welche durch das Aufsichtsrecht geboten ist, unterlässt. Dabei wird mit dem Beschwerdeführer davon auszugehen sein, dass die Durchsetzung ausländischer Rechtsvorschriften in der Schweiz - in Übereinstimmung mit dem das öffentliche Recht beherrschenden Grundsatz des Territorialitätsprinzips - grundsätzlich nicht Aufgabe der Schweizerischen Finanzmarktaufsicht ist: Gemäss Art. 6 Abs. 1 FINMAG übt die FINMA die Aufsicht nach den (in Art. 1 FINMAG aufgezählten) schweizerischen Finanzmarktaufsichtsgesetzen aus (ZULAUF, "Weissgeldstrategie" für das Schweizer Private Banking?, in: Vermögensverwaltung VI, 2013, S. 17). Die Pflicht zur Erfassung, Begrenzung und Überwachung der dem Cross-border Geschäft inhärenten Risiken ergibt sich denn auch nicht aus ausländischem, sondern aus inländischem Recht (für die massgebliche Zeitperiode Art. 9 Abs. 2 der Verordnung über die Banken und Sparkassen vom 17. Mai 1972 [aBankV; AS 1972 821]; vgl. diesbezüglich BIZZOZERO/ROBINSON, Activités financières cross-border vers et depuis la Suisse, 2010, S. 132 ff., S. 141 ff.; BIZZOZERO/ROBINSON, Cross-border Finanzgeschäfte aus der und in die Schweiz, 2011, S. 138 ff., S. 153 ff.). Ein allgemeiner Hinweis darauf, die Bank sei ab Herbst 2008 im Zusammenhang mit dem US-Kundengeschäft ihrer Pflicht, die dem Bankgeschäft inhärenten Risiken (vorab rechtliche Risiken und Reputationsrisiken) angemessen zu erfassen, zu begrenzen und zu überwachen, nicht nachgekommen, reicht dafür angesichts der verfassungsrechtlichen Anforderungen an die Begründungsdichte (BGE 111 Ia 2 E. 4b S. 4 f; LORENZ KNEUBÜHLER, in: Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVg], 2008, N. 12 zu Art. 35 VwVG) nicht aus. Für eine im Sinne von Art. 61 VwVG ausreichende, den verfassungsrechtlichen Anforderungen (Art. 29 Abs. 2 BV) genügende Begründung ist detailliert aufzuzeigen, aus welcher aufsichtsrechtlichen Bestimmung die Pflicht zur Vornahme welcher Handlung fliesst und inwiefern die Verfahrenspartei diese spezifische Handlung, trotz bestehender rechtlicher Handlungspflicht, unterlassen hat (zu Unterlassungen im Aufsichtsrecht ZULAUF/WYSS/TANNER/KÄHR/FRITSCHE/EYMANN/AMMANN, a.a.O., S. 242); im Zusammenhang mit Art. 9 Abs. 2 aBankV ist insbesondere für jedes Risiko gesondert darzulegen, inwiefern die Verfahrenspartei dieses hätte erkennen, erfassen und wie begrenzen müssen.
3.2 Für die Ermittlung des rechtserheblichen Sachverhalts kann die Vorinstanz, wie sie im angefochtenen Urteil zutreffend erkannt hat, ohne Verletzung von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 14 Ziff. 3 lit. g UNO-Pakt II insbesondere auf im Verfahren gegen die Beaufsichtigte getätigten Aussagen des Beschwerdeführers abstellen.
3.3 Wird gegen eine Person eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK erhoben, fliesst aus dieser konventionsrechtlichen Garantie das Recht des Beschuldigten zu schweigen und sich nicht selbst belasten zu müssen (Selbstbelastungsverbot). Aus dem Recht des Angeklagten, nicht zu seiner eigenen Verurteilung beitragen zu müssen, ergibt sich insbesondere, dass die Behörden ihre Anklage führen müssen, ohne auf Beweismittel zurückzugreifen, die durch Zwang oder Druck in Missachtung des Willens des Angeklagten erlangt worden sind. Nach der inhaltlich mit derjenigen des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte (EGMR) (EGMR-Urteil Weh gegen Österreich vom 8. April 2004 [Nr. 38544/97] § 44 f.; Nichtzulassungsentscheid Allen gegen Vereinigtes Königreich vom 10. September 2002 [Nr. 76574/01]) übereinstimmenden Praxis des Bundesgerichts (BGE 131 IV 36 E. 3.1 S. 40 ff.) ist im Lichte der konventionsrechtlichen Garantien bei strafrechtlichen Anklagen nicht jede Pflicht unzulässig, Informationen zur Verfügung stellen zu müssen, die auch eine Strafsanktion nach sich ziehen können; untersagt ist vielmehr die "improper compulsion" ("coercition abusive"), d.h. eine missbräuchlich bzw. unverhältnismässig ausgeübte Form von Zwang (EGMR-Urteile Marttinen gegen Finnland vom 21. April 2009 [Nr. 19235/03] § 60; Murray gegen Vereinigtes Königreich vom 8. Februar 1996 [Nr. 18731/91], Recueil CourEDH 1996-I S. 30 § 45 f.; vgl. BGE 140 II 384 E. 3.3.2 S. 390 f.; BGE 138 IV 47 E. 2.6.1 S. 51 f.; BGE 131 IV 36 E. 3.1 S. 40 ff.).
3.4 Gemäss der Rechtsprechung des EGMR liegt eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK vor, wenn alternativ entweder das nationale Recht eine staatliche Massnahme dem Strafrecht zuordnet oder die Natur des Vergehens oder die Art und Schwere des Vergehens und/oder die Sanktion für einen strafrechtlichen Charakter sprechen (vgl. zu den Engel-Kriterien ausführlich BGE 140 II 384 E. 3.2.1 S. 388 f.; BGE 139 I 72 E. 2.2.2 S. 78 f.; grundlegend Urteil des EGMR Engel gegen Niederlande vom 8. Juni 1976, Serie A Bd. 22). Das gegen den Beschwerdeführer ausgesprochene Berufsverbot hat seine Rechtsgrundlage in Art. 33 FINMAG und damit im Kapitel über die aufsichtsrechtlichen Instrumente eines wirtschaftspolizeilichen Erlasses (Art. 5 FINMAG; zur wirtschaftspolizeilichen Natur des Finanzmarktaufsichtsrechts vgl. anstatt vieler KILGUS, Expertengutachten betreffend die Regulierungs- und Kommunikationstätigkeit der FINMA, erstattet dem Eidgenössischen Finanzdepartement, vom 4. August 2014, www.news.admin.ch/NSBSubscriber/message/attachments/37802.pdf, [besucht am 10. Mai 2016], N. 30). Ungeachtet der repressiven Elemente, welche das Berufsverbot im Sinne von Art. 33 FINMAG ebenfalls enthält (Botschaft FINMAG, BBl 2006 2848, 2882 zu Art. 33) ist diese Sanktion nach nationalem Recht als administrativ und nicht als strafrechtlich zu qualifizieren (UHLMANN, a.a.O., S. 442; BRAIDI, a.a.O., S. 216; GRAF, a.a.O., S. 1201; HSU/BAHAR/FLÜHMANN, a.a.O., N. 5 f., N. 8 und 10 zu Art. 33 FINMAG; vgl. auch für die gesetzgeberischen Vorarbeiten Sanktionen in der Finanzmarktaufsicht, II. Teilbericht der vom Bundesrat eingesetzten Expertenkommission Zimmerli [Expertenbericht Zimmerli], S. 13 f., S. 22 f., www.admin.ch/ch/d/gg/pc/ind2004.html, unter: Bericht über die Sanktionen in der Finanzmarktaufsicht; zu den repressiven Sanktionen als eine Kategorie verwaltungsrechtlicher Massnahmen anstatt vieler JAAG/HÄGGI, in: VwVG, Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, 2009, N. 5 zu Art. 41 VwVG). Ihrer Natur nach richtet sie sich denn auch nicht an die Allgemeinheit, sondern an Personen in leitender Stellung bei einer oder einem Beaufsichtigten und damit an einen spezifischen Berufsstand, welcher durch die Sanktionsandrohung zu einer im Sinne des Aufsichtsrechts korrekten Berufsausübung angehalten werden soll (HSU/BAHAR/FLÜHMANN, a.a.O., N. 5 ff. zu Art. 33 FINMAG; zur vom Gesetzgeber ausdrücklich beabsichtigten Durchbrechung des Prinzips der Institutsaufsicht für den Geltungsbereich von Art. 33 FINMAG anstatt vieler HSU/BAHAR/FLÜHMANN, a.a.O., N. 9 zu Art. 33 FINMAG; widersprüchlich NIGGLI/MAEDER, Das Enforcementverfahren der Finanzmarktaufsicht [FINMA], Strafprozessuale Garantien im Verwaltungsrecht, Jusletter 7. März 2016 Rz. 12, 16, 49; zur Entstehungsgeschichte von Art. 33 FINMAG vgl. insbesondere den Expertenbericht Zimmerli, S. 13 f., S. 22 f., S. 33 f.). Nicht in Abrede zu stellen ist, dass selbst ein zeitlich befristetes Berufsausübungsverbot die freie Berufswahl des vom Verbot Betroffenen empfindlich zu tangieren vermag; diese Verringerung der Berufswahlmöglichkeiten qualifiziert jedoch hinsichtlich ihrer Art und Schwere vorab als eine polizeirechtlich motivierte und zeitlich limitierte Einschränkung der verfassungs rechtlich garantierten Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 in Verbindung mit Art. 36 BV; BGE 135 I 130 E. 4.2 S. 135; BGE 130 I 26 E. 4.1 S. 40 f.) und nicht als eine Vergeltung begangenen Unrechts (Urteil des EGMR vom 19. Februar 2013 Müller-Hartburg gegen Österreich [Nr. 47195/06], § 48; Urteile 2C_344/2007 vom 22. Mai 2008 E. 1.3; 2C_407/2008 vom 23. Oktober 2008 E. 3.5; ebenso UHLMANN, a.a.O., S. 442, S. 446; a.A. BRAIDI, a.a.O., S. 216 ff., GRAF, a.a.O., S. 1202 f.; NIGGLI/MAEDER, a.a.O., N. 46 ff.). Unter diesem Aspekt erweist sich das von der FINMA gegen bei einer Beaufsichtigten in leitender Stellung tätige Personen verhängte Berufsverbot gemäss Art. 33 FINMAG als identisch mit einem zeitlich beschränkten Berufsausübungsverbot, welches die Aufsichtskommission aus Gründen des Publikumsschutzes und zur Wahrung von Treu und Glauben im Geschäftsverkehr (BGE 139 II 173 E. 1 S. 179; BGE 125 I 417 E. 5a S. 426; BGE 123 I 12 E. 2c/aa S. 16 f.) als Disziplinarmassnahme gegen eine Rechtsanwältin oder einen Rechtsanwalt aussprechen kann (Art. 17 Abs. 1 lit. d BGFA [SR 935.61]), und unterscheidet sich substantiell von Sanktionen, welche unter Einschränkung der persönlichen Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) die Sicherstellung eines Anstaltsbetriebs bzw. die Aufrechterhaltung einer Hausordnung bezwecken (jedoch ebenfalls als Disziplinarmassnahmen qualifizieren, BGE 125 I 104 E. 3 S. 109 ff.). Gilt das Verfahren auf Erlass eines Berufsverbots im Sinne von Art. 33 FINMAG nicht als eine strafrechtliche Anklage im Sinne von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 14 Ziff. 3 lit. g UNO-Pakt II, finden die aus diesen Bestimmungen abgeleiteten Garantien (oben E. 3.3) keine Anwendung. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt als unbegründet. (...)
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Art. 3 lett. a, art. 33 LFINMA; art. 29 cpv. 2 Cost.; art. 35, art. 61 PA; art. 9 cpv. 2 vOBCR; art. 6 n. 1 CEDU; art. 14 n. 3 lett. g Patto ONU II. Procedura tesa alla pronuncia di un divieto di esercizio della professione in ambito di mercati finanziari; principio secondo cui nessuno è tenuto ad autoincriminarsi. Una decisione pronunciata contro un'entità sottoposta a sorveglianza non è opponibile, nel senso di una decisione pregiudiziale cresciuta in giudicato, contro una persona fisica che lavora o ha lavorato per detta entità e che è, nel seguito, oggetto lei stessa di una procedura (consid. 2). Esigenze in merito al grado di motivazione nel caso di omissioni rilevanti dal punto di vista della sorveglianza (consid. 3.1). Le dichiarazioni che una persona fisica ha rilasciato nel quadro della procedura contro l'entità sottoposta a sorveglianza possono essere prese in considerazione nella procedura che mira a pronunciare un divieto d'esercizio della professione: il principio secondo cui nessuno è tenuto ad autoincriminarsi non si oppone all'uso di queste dichiarazioni, siccome il divieto di esercitare la professione costituisce, per sua natura e gravità, una misura dettata da motivi di polizia economica che restringe la libertà economica e non un'accusa di carattere penale ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU (consid. 3.2-3.4).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-243%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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142 II 256
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142 II 256
Sachverhalt ab Seite 257
A.
Frau Dr. med. A. betreute D.B. ab 4. September 2002 während der Schwangerschaft. Am 15. März 2003 wurde die Schwangere positiv auf HIV getestet und am 21. März 2003 mittels Kaiserschnitt entbunden; einige Tage danach verstarb sie im Spital an einer durch einen Pilz hervorgerufenen Lungenentzündung.
In der Folge erhoben der Ehemann, C.B., und das Kind der Verstorbenen einen Haftpflichtprozess gegen Frau Dr. A. Im Revisionsverfahren vor dem Kantonsgericht war zum Beweis verstellt die Frage, ob die Eheleute B. anlässlich der ersten Konsultation bei Frau Dr. A. einen HIV-Test als unnötig bezeichnet hatten. In diesem Zusammenhang beantragte Frau Dr. A., Prof. Dr. med. E., den C.B. im Sommer 2003 aufgesucht hatte, als Zeugen einzuvernehmen. Prof. E. ersuchte das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen um Entbindung vom Berufsgeheimnis, um als Zeuge auszusagen. Mit Verfügung vom 19. September 2013 erteilte das Gesundheitsdepartement die beantragte Ermächtigung.
B.
C.B. erhob dagegen Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit dem Antrag, in Aufhebung der angefochtenen Verfügung sei das Gesuch um Aufhebung des Berufsgeheimnisses abzuweisen. Das Verwaltungsgericht lud Frau Dr. A. zum Verfahren bei; diese beantragte Abweisung der Beschwerde.
Mit Urteil vom 23. Januar 2015 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde gut und hob die Verfügung des Gesundheitsdepartements vom 19. September 2013 auf. (...)
C.
Frau Dr. A. erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, in Aufhebung des angefochtenen Urteils sei Prof. Dr. med. E. zu ermächtigen, im Verfahren der Erbengemeinschaft C. gegen sie vor dem Kantonsgericht St. Gallen als Zeuge auszusagen. (...)
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
(...)
1.2.2
Im Zusammenhang mit der Entbindung vom Berufsgeheimnis ist der Geheimnisherr legitimiert zur Beschwerde gegen die dem
Geheimnisträger erteilte Entbindung (Urteile 2C_1127/2013 vom 7. April 2014 E. 1; 2C_587/2012 vom 24. Oktober 2012 E. 2.5), insbesondere auch der Patient gegen die Entbindung seines Arztes vom Berufsgeheimnis (Urteil 2P.77/1994 vom 23. Dezember 1994 E. 2b). Vorliegend geht es umgekehrt darum, dass eine Dritte, die weder Geheimnisherrin noch Geheimnisträgerin ist, die von der Vorinstanz verweigerte Entbindung anstrebt. Nach dem Wortlaut von Art. 321 Ziff. 2 StGB kann nur der "Täter", d.h. der Geheimnisträger selber, das Gesuch um Entbindung stellen (BURKHARDT UND ANDERE, Secret professionnel: généralités, in: Droit de la santé et médecine légale, 2014, S. 332; NIKLAUS OBERHOLZER, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. II, 3. Aufl. 2013, N. 23 zu Art. 321 StGB; DUPUIS UND ANDERE, CP, Code pénal, 2012, N. 46 zu Art. 321 StGB; TRECHSEL/VEST, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, Trechsel/Pieth [Hrsg.], 2. Aufl. 2013, N. 31 zu Art. 321 StGB; JÜRG BOLL, Die Entbindung vom Arzt- und Anwaltsgeheimnis, 1983, S. 53 f.; KARIN KELLER, Das ärztliche Berufsgeheimnis gemäss Art. 321 StGB, 1993, S. 150 f.), was vorliegend der potenzielle Zeuge auch getan hat. Die Zeugenaussage liegt jedoch typischerweise nicht im eigenen Interesse des Zeugen, sondern im Interesse derjenigen Partei, die den Zeugenbeweis anruft. Diese ist - wie hier die Beschwerdeführerin - von der abschlägigen Entbindungsverfügung noch stärker berührt als der Zeuge selbst und hat ein besonderes, schutzwürdiges Interesse daran, dass der Zeuge im Prozess aussagen kann. Sie ist daher legitimiert zur Beschwerde, auch wenn der potenzielle Zeuge selber nicht Beschwerde erhoben hat; anders als in den typischen Fällen, in denen eine Beschwerdeführung pro Adressat nicht zugelassen wird, geht es nicht darum, etwas durchzusetzen, das nur der Adressat selber realisieren könnte; der formelle Adressat - also der Zeuge - ist vielmehr in den Schranken von Art. 166 Abs. 1 lit. b ZPO zur Aussage verpflichtet (Art. 160 Abs. 1 lit. a ZPO), sofern er vom Berufsgeheimnis entbunden ist.
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. (...)
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Art. 89 Abs. 1 BGG, Art. 40 lit. f MedBG, Art. 321 Ziff. 1-3 StGB; Entbindung vom Berufsgeheimnis; Beschwerdelegitimation. Zulässigkeit der Beschwerde und Legitimation der beschwerdeführenden Ärztin bejaht: Hier geht es darum, dass die Beschwerdeführerin, die weder Geheimnisherrin noch Geheimnisträgerin ist, die von der Vorinstanz einem Arzt gegenüber verweigerte Entbindung anstrebt, um dessen Zeugenaussage in dem vom Beschwerdegegner gegen sie angehobenen Haftpflichtprozess zu erwirken. Sie ist von der dem Zeugen verweigerten Entbindung betroffen und daher legitimiert zur Beschwerde, auch wenn sich der potentielle Zeuge selber dagegen nicht zur Wehr gesetzt hat (E. 1.2.2).
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Sachverhalt ab Seite 257
A.
Frau Dr. med. A. betreute D.B. ab 4. September 2002 während der Schwangerschaft. Am 15. März 2003 wurde die Schwangere positiv auf HIV getestet und am 21. März 2003 mittels Kaiserschnitt entbunden; einige Tage danach verstarb sie im Spital an einer durch einen Pilz hervorgerufenen Lungenentzündung.
In der Folge erhoben der Ehemann, C.B., und das Kind der Verstorbenen einen Haftpflichtprozess gegen Frau Dr. A. Im Revisionsverfahren vor dem Kantonsgericht war zum Beweis verstellt die Frage, ob die Eheleute B. anlässlich der ersten Konsultation bei Frau Dr. A. einen HIV-Test als unnötig bezeichnet hatten. In diesem Zusammenhang beantragte Frau Dr. A., Prof. Dr. med. E., den C.B. im Sommer 2003 aufgesucht hatte, als Zeugen einzuvernehmen. Prof. E. ersuchte das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen um Entbindung vom Berufsgeheimnis, um als Zeuge auszusagen. Mit Verfügung vom 19. September 2013 erteilte das Gesundheitsdepartement die beantragte Ermächtigung.
B.
C.B. erhob dagegen Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit dem Antrag, in Aufhebung der angefochtenen Verfügung sei das Gesuch um Aufhebung des Berufsgeheimnisses abzuweisen. Das Verwaltungsgericht lud Frau Dr. A. zum Verfahren bei; diese beantragte Abweisung der Beschwerde.
Mit Urteil vom 23. Januar 2015 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde gut und hob die Verfügung des Gesundheitsdepartements vom 19. September 2013 auf. (...)
C.
Frau Dr. A. erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, in Aufhebung des angefochtenen Urteils sei Prof. Dr. med. E. zu ermächtigen, im Verfahren der Erbengemeinschaft C. gegen sie vor dem Kantonsgericht St. Gallen als Zeuge auszusagen. (...)
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
(...)
1.2.2
Im Zusammenhang mit der Entbindung vom Berufsgeheimnis ist der Geheimnisherr legitimiert zur Beschwerde gegen die dem
Geheimnisträger erteilte Entbindung (Urteile 2C_1127/2013 vom 7. April 2014 E. 1; 2C_587/2012 vom 24. Oktober 2012 E. 2.5), insbesondere auch der Patient gegen die Entbindung seines Arztes vom Berufsgeheimnis (Urteil 2P.77/1994 vom 23. Dezember 1994 E. 2b). Vorliegend geht es umgekehrt darum, dass eine Dritte, die weder Geheimnisherrin noch Geheimnisträgerin ist, die von der Vorinstanz verweigerte Entbindung anstrebt. Nach dem Wortlaut von Art. 321 Ziff. 2 StGB kann nur der "Täter", d.h. der Geheimnisträger selber, das Gesuch um Entbindung stellen (BURKHARDT UND ANDERE, Secret professionnel: généralités, in: Droit de la santé et médecine légale, 2014, S. 332; NIKLAUS OBERHOLZER, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. II, 3. Aufl. 2013, N. 23 zu Art. 321 StGB; DUPUIS UND ANDERE, CP, Code pénal, 2012, N. 46 zu Art. 321 StGB; TRECHSEL/VEST, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, Trechsel/Pieth [Hrsg.], 2. Aufl. 2013, N. 31 zu Art. 321 StGB; JÜRG BOLL, Die Entbindung vom Arzt- und Anwaltsgeheimnis, 1983, S. 53 f.; KARIN KELLER, Das ärztliche Berufsgeheimnis gemäss Art. 321 StGB, 1993, S. 150 f.), was vorliegend der potenzielle Zeuge auch getan hat. Die Zeugenaussage liegt jedoch typischerweise nicht im eigenen Interesse des Zeugen, sondern im Interesse derjenigen Partei, die den Zeugenbeweis anruft. Diese ist - wie hier die Beschwerdeführerin - von der abschlägigen Entbindungsverfügung noch stärker berührt als der Zeuge selbst und hat ein besonderes, schutzwürdiges Interesse daran, dass der Zeuge im Prozess aussagen kann. Sie ist daher legitimiert zur Beschwerde, auch wenn der potenzielle Zeuge selber nicht Beschwerde erhoben hat; anders als in den typischen Fällen, in denen eine Beschwerdeführung pro Adressat nicht zugelassen wird, geht es nicht darum, etwas durchzusetzen, das nur der Adressat selber realisieren könnte; der formelle Adressat - also der Zeuge - ist vielmehr in den Schranken von Art. 166 Abs. 1 lit. b ZPO zur Aussage verpflichtet (Art. 160 Abs. 1 lit. a ZPO), sofern er vom Berufsgeheimnis entbunden ist.
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. (...)
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Art. 89 al. 1 LTF, art. 40 let. f LPMéd, art. 321 ch. 1-3 CP; libération du secret professionnel; qualité pour recourir. Recevabilité du recours et qualité pour recourir du médecin recourant admises: en l'espèce, le recourant n'est ni le maître, ni le détenteur du secret professionnel; il conteste le refus de l'instance inférieure de libérer un autre médecin du secret afin d'obtenir dudit médecin qu'il témoigne dans le cadre d'une procédure en responsabilité civile engagée par l'intimé à l'encontre du médecin recourant. Le recourant est concerné par le refus de libérer le témoin de son secret et a, partant, qualité pour recourir, même si le témoin potentiel n'a lui-même pas contesté la décision de refus (consid. 1.2.2).
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Sachverhalt ab Seite 257
A.
Frau Dr. med. A. betreute D.B. ab 4. September 2002 während der Schwangerschaft. Am 15. März 2003 wurde die Schwangere positiv auf HIV getestet und am 21. März 2003 mittels Kaiserschnitt entbunden; einige Tage danach verstarb sie im Spital an einer durch einen Pilz hervorgerufenen Lungenentzündung.
In der Folge erhoben der Ehemann, C.B., und das Kind der Verstorbenen einen Haftpflichtprozess gegen Frau Dr. A. Im Revisionsverfahren vor dem Kantonsgericht war zum Beweis verstellt die Frage, ob die Eheleute B. anlässlich der ersten Konsultation bei Frau Dr. A. einen HIV-Test als unnötig bezeichnet hatten. In diesem Zusammenhang beantragte Frau Dr. A., Prof. Dr. med. E., den C.B. im Sommer 2003 aufgesucht hatte, als Zeugen einzuvernehmen. Prof. E. ersuchte das Gesundheitsdepartement des Kantons St. Gallen um Entbindung vom Berufsgeheimnis, um als Zeuge auszusagen. Mit Verfügung vom 19. September 2013 erteilte das Gesundheitsdepartement die beantragte Ermächtigung.
B.
C.B. erhob dagegen Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen mit dem Antrag, in Aufhebung der angefochtenen Verfügung sei das Gesuch um Aufhebung des Berufsgeheimnisses abzuweisen. Das Verwaltungsgericht lud Frau Dr. A. zum Verfahren bei; diese beantragte Abweisung der Beschwerde.
Mit Urteil vom 23. Januar 2015 hiess das Verwaltungsgericht die Beschwerde gut und hob die Verfügung des Gesundheitsdepartements vom 19. September 2013 auf. (...)
C.
Frau Dr. A. erhebt Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten mit dem Antrag, in Aufhebung des angefochtenen Urteils sei Prof. Dr. med. E. zu ermächtigen, im Verfahren der Erbengemeinschaft C. gegen sie vor dem Kantonsgericht St. Gallen als Zeuge auszusagen. (...)
Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde ein.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
(...)
1.2.2
Im Zusammenhang mit der Entbindung vom Berufsgeheimnis ist der Geheimnisherr legitimiert zur Beschwerde gegen die dem
Geheimnisträger erteilte Entbindung (Urteile 2C_1127/2013 vom 7. April 2014 E. 1; 2C_587/2012 vom 24. Oktober 2012 E. 2.5), insbesondere auch der Patient gegen die Entbindung seines Arztes vom Berufsgeheimnis (Urteil 2P.77/1994 vom 23. Dezember 1994 E. 2b). Vorliegend geht es umgekehrt darum, dass eine Dritte, die weder Geheimnisherrin noch Geheimnisträgerin ist, die von der Vorinstanz verweigerte Entbindung anstrebt. Nach dem Wortlaut von Art. 321 Ziff. 2 StGB kann nur der "Täter", d.h. der Geheimnisträger selber, das Gesuch um Entbindung stellen (BURKHARDT UND ANDERE, Secret professionnel: généralités, in: Droit de la santé et médecine légale, 2014, S. 332; NIKLAUS OBERHOLZER, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. II, 3. Aufl. 2013, N. 23 zu Art. 321 StGB; DUPUIS UND ANDERE, CP, Code pénal, 2012, N. 46 zu Art. 321 StGB; TRECHSEL/VEST, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, Trechsel/Pieth [Hrsg.], 2. Aufl. 2013, N. 31 zu Art. 321 StGB; JÜRG BOLL, Die Entbindung vom Arzt- und Anwaltsgeheimnis, 1983, S. 53 f.; KARIN KELLER, Das ärztliche Berufsgeheimnis gemäss Art. 321 StGB, 1993, S. 150 f.), was vorliegend der potenzielle Zeuge auch getan hat. Die Zeugenaussage liegt jedoch typischerweise nicht im eigenen Interesse des Zeugen, sondern im Interesse derjenigen Partei, die den Zeugenbeweis anruft. Diese ist - wie hier die Beschwerdeführerin - von der abschlägigen Entbindungsverfügung noch stärker berührt als der Zeuge selbst und hat ein besonderes, schutzwürdiges Interesse daran, dass der Zeuge im Prozess aussagen kann. Sie ist daher legitimiert zur Beschwerde, auch wenn der potenzielle Zeuge selber nicht Beschwerde erhoben hat; anders als in den typischen Fällen, in denen eine Beschwerdeführung pro Adressat nicht zugelassen wird, geht es nicht darum, etwas durchzusetzen, das nur der Adressat selber realisieren könnte; der formelle Adressat - also der Zeuge - ist vielmehr in den Schranken von Art. 166 Abs. 1 lit. b ZPO zur Aussage verpflichtet (Art. 160 Abs. 1 lit. a ZPO), sofern er vom Berufsgeheimnis entbunden ist.
Auf die Beschwerde ist somit einzutreten. (...)
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Art. 89 cpv. 1 LTF, art. 40 lett. f LPMed, art. 321 n. 1-3 CP; liberazione dal segreto professionale; legittimazione a ricorrere. Ammissibilità del ricorso e legittimazione a ricorrere di un medico riconosciute: il ricorrente, che non è né il titolare né il depositario del segreto professionale, mira nella fattispecie alla liberazione dal segreto di un collega, affinché quest'ultimo possa testimoniare in una procedura di responsabilità civile promossa contro l'insorgente stesso dalla controparte. Il ricorrente è toccato dal rifiuto dell'istanza inferiore di liberare il testimone dal segreto ed è pertanto legittimato a ricorrere, anche se il potenziale testimone non si è opposto al rifiuto (consid. 1.2.2).
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Sachverhalt ab Seite 260
A.
A. a été engagée par l'Université B. à partir du 1
er
novembre 2001. Elle a occupé successivement les postes de collaboratrice scientifique, de maître-assistante, avant de se voir conférer le titre de professeure associée et d'être nommée directrice de la recherche au Laboratoire E. de la même Université.
Le 25 février 2013, la rectrice de l'Université B. a informé la prénommée que le rectorat avait décidé de l'ouverture d'une enquête administrative afin de faire la lumière sur de potentiels comportements inadéquats, "de caractère personnel", au sein du laboratoire. L'enquête a été confiée à C., spécialiste en matière de gestion des conflits. L'enquêteur s'est adjoint la collaboration de D., avocate et médiatrice. Les enquêteurs ont rendu leur rapport le 31 mai 2013. Ils ont recommandé au rectorat de prendre des mesures disciplinaires, ou à tout le moins de prononcer un avertissement, à l'endroit de la professeure. Après avoir invité l'intéressée à se déterminer, le rectorat a transmis le dossier au Conseil d'Etat. Par décision du 7 janvier 2014, celui-ci a prononcé un blâme à l'encontre de A. Ce blâme était assorti d'une menace formelle de renvoi.
B.
Saisi d'un recours de A., la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel a annulé la décision attaquée par arrêt du 4 août 2015.
C.
Le Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel interjette un recours constitutionnel subsidiaire contre ce jugement. Il en demande l'annulation, assortie de la confirmation de sa décision du 7 janvier 2014.
Il n'a pas été ordonné d'échange d'écritures.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3.
La cause relève du droit public, de sorte que, en principe, la voie ordinaire de recours est celle du recours en matière de droit public (art. 82 let. a LTF). Cependant, en ce qui concerne les rapports de travail de droit public (et sauf s'il se rapporte à l'égalité des sexes), le recours en matière de droit public est subordonné à la double condition que la décision attaquée concerne une contestation
pécuniaire et que la valeur litigieuse atteigne au moins 15'000 fr. (art. 83 let. g LTF en corrélation avec l'art. 85 al. 1 let. b LTF). Même lorsque la valeur litigieuse n'atteint pas le montant déterminant, le recours est recevable si la contestation soulève une question juridique de principe (art. 85 al. 2 LTF). En l'espèce, la décision attaquée, qui porte sur un blâme, n'a pas d'incidence sur le traitement de l'intimée (voir l'arrêt 1D_15/2007 du 13 décembre 2007 consid. 1.3; cf. aussi FLORENCE AUBRY GIRARDIN, in Commentaire de la LTF, 2
e
éd. 2014, n° 102 ad art. 83 LTF). L'exception prévue à l'art. 83 let. g LTF s'applique donc et seule la voie du recours constitutionnel subsidiaire pourrait entrer en considération (art. 113 LTF).
4.
4.1
La jurisprudence concernant la recevabilité du recours en matière de droit public (art. 82 ss LTF, notamment art. 89 al. 1 LTF) retient que la collectivité publique, en tant qu'employeur, n'agit certes pas au même titre qu'un particulier dans une contestation découlant de rapports de travail régis par le droit public, mais qu'elle a néanmoins un intérêt spécifique digne de protection à l'annulation ou à la modification d'une décision d'un tribunal favorable à son agent; la collectivité publique se trouve en effet dans une situation juridique analogue à celle d'un employeur privé parce que les prestations pécuniaires qu'elle conteste devoir fournir (notamment un salaire ou une indemnité pour licenciement abusif) pourraient être dues par tout employeur dans une situation comparable (
ATF 141 I 253
consid. 3.2 p. 255;
ATF 134 I 204
consid. 2.3 p. 206 s.; arrêts 8C_596/2009 du 4 novembre 2009 consid. 1.3; 8C_170/2009 du 25 août 2009 consid. 2; 1D_13/2007 du 15 mai 2008 consid. 1.2; 1C_450/2007 du 26 mars 2008 consid. 1; 1C_341/2007 du 6 février 2008 consid. 1.1). Il en va de même d'une décision cantonale qui oblige la collectivité à réintégrer un employé (voir par ex. arrêt 8C_78/2012 du 14 janvier 2013 consid. 1.2).
La question de savoir si, après avoir reconnu la qualité pour recourir à la collectivité publique en tant qu'employeur dans la procédure du recours ordinaire, le Tribunal fédéral doit également l'admettre pour le recours constitutionnel subsidiaire, a été laissée indécise (arrêts 8D_7/2013 du 8 janvier 2014 consid 1.3; 8C_1077/2009 17 décembre 2010 consid. 3.2; 1D_13/2007 consid. 1.2 précité).
4.2
D'après l'art. 115 LTF, a qualité pour former un recours constitutionnel quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a) et a un intérêt
juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (let. b). Le recours constitutionnel peut être formé pour violation des droits constitutionnels (art. 116 LTF). La notion d'intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 115 al. 1 let. b LTF est étroitement liée aux motifs de recours prévus par l'art. 116 LTF, en ce sens que la partie recourante doit être titulaire d'un droit constitutionnel dont elle invoque une violation (
ATF 140 I 285
consid. 1.2 p. 290;
ATF 135 I 265
consid. 1.3 p. 270). De tels droits ne sont reconnus en principe qu'aux citoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui, en tant que détentrices de la puissance publique, ne sont pas titulaires des droits constitutionnels et ne peuvent donc pas attaquer, par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, une décision qui les traite en tant qu'autorités (
ATF 140 I 285
consid. 1.2 p. 290). Cette règle s'applique aux cantons, aux communes et à leurs autorités, ainsi qu'aux autres corporations de droit public, qui agissent en tant que titulaires de la puissance publique. La jurisprudence admet toutefois qu'il y a lieu de faire une exception pour les communes et autres corporations de droit public, lorsqu'elles n'interviennent pas en tant que détentrice de la puissance publique, mais qu'elles agissent sur le plan du droit privé ou qu'elles sont atteintes dans leur sphère privée de façon identique ou analogue à un particulier, notamment en leur qualité de propriétaire de biens frappés d'impôts ou de taxes ou d'un patrimoine financier ou administratif. Une seconde exception est admise en faveur des communes et autres corporations publiques lorsque, par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, elles se plaignent de la violation de garanties qui leur sont reconnues par les Constitutions cantonales ou fédérale telles que leur autonomie, l'atteinte à leur existence ou à l'intégrité de leur territoire (
ATF 140 I 285
consid. 1.2 p. 290;
ATF 132 I 140
consid. 1.3.1 p. 143;
ATF 129 I 313
consid. 4.1 p. 318; cf. aussi GIOVANNI BIAGGINI, in Commentaire bâlois, Bundesgerichtsgesetz, 2011, n° 1 ad art. 115 LTF; HANSJÖRG SEILER, in Bundesgerichtsgesetz, Seiler/von Werdt/Güngerich/Oberholzer [éd.], 2
e
éd. 2015, n° 13 ad art. 115 LTF). Pour déterminer si ces conditions sont remplies, on n'examine pas d'abord le statut des parties, mais bien la nature juridique du rapport qui est à la base du litige (
ATF 123 III 454
consid. 2 p. 456;
ATF 120 Ia 95
consid. 1a p. 96 et les références).
4.3
Un canton ne peut pas se prévaloir d'autonomie au sens de l'art. 50 Cst. qui ne garantit que l'autonomie communale. La question se pose donc à nouveau de savoir s'il convient, s'agissant de la qualité d'une
collectivité publique pour former un recours constitutionnel subsidiaire dans le domaine du droit de la fonction publique, de tenir un raisonnement semblable à celui appliqué par le Tribunal fédéral à propos de l'art. 89 al. 1 LTF (dans un sens affirmatif: FRANÇOIS BELLANGER, Le contentieux des sanctions et des licenciements en droit genevois de la fonction publique, in Les réformes de la fonction publique, Tanquerel/Bellanger [éd.], 2012, p. 245; dans le même sens, DAVID HOFMANN, in Actualités juridiques de droit public 2011, Hofmann/Welti [éd.], p. 44 ss; plutôt contra semble-t-il, SEILER, op. cit., n° 13 ad art. 115 LTF, qui renvoie à l'
ATF 120 Ia 95
relatif à l'ancien recours de droit public).
Pour les motifs qui vont suivre, cette question peut encore rester ouverte.
4.4
En règle ordinaire, on admettra qu'une collectivité publique est atteinte de manière analogue à un particulier lorsque le rapport juridique qui fait l'objet du litige, bien que fondé sur le droit public, présente une structure que l'on peut trouver de manière identique dans des rapports fondés sur le droit privé (PIERRE MOOR, La qualité pour agir des autorités et collectivités dans les recours de droit public et de droit administratif, in Etudes de procédure et d'arbitrage en l'honneur de Jean-François Poudret, 1999, p. 118). Tel n'est pas le cas d'un blâme prononcé en application des dispositions cantonales précitées. Dans les rapports de travail, le blâme est une mesure typique du droit disciplinaire de la fonction publique. La compétence pour infliger des sanctions disciplinaires doit être conférée par la loi. Celles-ci sont soumises au principe de l'exhaustivité. La mesure disciplinaire n'a pas en premier lieu pour but d'infliger une peine: elle tend au maintien de l'ordre, à l'exercice correct de l'activité en question et à l'intégrité de l'administration, qui doit appliquer les lois avec impartialité; vis-à-vis de l'extérieur, elle tend à la préservation de la confiance du public à l'égard de l'activité étatique (arrêt 1D_15/2007 du 13 décembre 2007 consid. 1.1; cf. ROBERT ZIMMERMANN, Les sanctions disciplinaires et administratives au regard de l'art. 6 CEDH, RDAF 1994 p. 335 ss, 344 ss). Elle s'insère souvent dans un ordre croissant de sanctions en fonction de la gravité du manquement (PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. III, L'organisation des activités administratives, 1992, p. 242; voir aussi MINH SON NGUYEN, Sanctions et licenciements: conditions matérielles et exigences procédurales, in Les réformes de la fonction publique, op. cit., p. 169 ss). S'agissant plus
particulièrement du blâme, il permet à la collectivité de faire connaître de manière formelle sa désapprobation ou son mécontentement à raison du comportement ou des prestations d'un employé. Accessoirement, il vise à le mettre en garde et à l'informer sur les risques d'un futur licenciement ordinaire (voir PETER HELBLING, in Bundespersonalgesetz [BPG], Portmann/Uhlmann [éd.], 2013, n° 58 ad art. 25 LPers).
Le régime des sanctions disciplinaires du droit de la fonction publique n'a pas d'équivalent en droit privé, où les manquements du salarié sont en priorité sanctionnés par des mesures propres aux règles du code ses obligations, telles que la résiliation ou la modification des rapports de travail (sur cette absence d'équivalence, voir HELBLING, op. cit., n° 9 ad art. 25 LPers). Comme on l'a vu, un blâme n'a aucune incidence sur le traitement. Son annulation par un tribunal n'oblige donc pas le canton à fournir une prestation. Le fait que le blâme pourrait être invoqué à l'appui d'une procédure ultérieure de licenciement, mettant cette fois en jeu un intérêt patrimonial du canton, n'est pas décisif. Il s'agit d'une conséquence hypothétique et indirecte qui ne suffit pas pour assimiler le canton à un particulier frappé dans ses intérêts pécuniaires (cf. MOOR, La qualité pour agir, op. cit., p. 118;
ATF 135 V 382
consid. 3.3.1 p. 387;
ATF 134 V 53
consid. 2.3.3.4 p. 59 ss). En définitive, le canton recourant n'est pas atteint d'une manière analogue à celle d'un employeur privé. C'est au contraire en tant que détenteur de la puissance publique qu'il intervient en prononçant une mesure disciplinaire spécifique au droit public. Dès lors, même si l'on admettait d'étendre au recours constitutionnel subsidiaire la jurisprudence développée en application de l'art. 89 al. 1 LTF (supra consid. 4.3), la possibilité de former un tel recours serait en l'espèce d'emblée exclue.
4.5
Il s'ensuit que le recourant n'a pas qualité pour recourir contre l'arrêt du 4 août 2015. (...)
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Art. 115 BGG; Berechtigung eines öffentlich-rechtlichen Arbeitgebers zur Erhebung einer subsidiären Verfassungsbeschwerde gegen den einen Verweis aufhebenden kantonalen Entscheid.
Frage offengelassen, ob eine Körperschaft des öffentlichen Rechts als Arbeitgeber eine subsidiäre Verfassungsbeschwerde erheben kann, analog zu einer Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (vgl.
BGE 134 I 204
).
Betrifft der Streitgegenstand einen Verweis, tritt der öffentlich-rechtliche Arbeitgeber als Träger hoheitlicher Gewalt auf und ist nicht in analoger Weise betroffen wie ein privater Arbeitgeber. Allein der Umstand, dass der Verweis zur Stützung einer darüber hinausgehenden Auflösung des Dienstverhältnisses angerufen werden könnte, genügt dazu nicht. Eine subsidiäre Verfassungsbeschwerde ist daher ausgeschlossen (E. 4.4).
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A.
A. a été engagée par l'Université B. à partir du 1
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novembre 2001. Elle a occupé successivement les postes de collaboratrice scientifique, de maître-assistante, avant de se voir conférer le titre de professeure associée et d'être nommée directrice de la recherche au Laboratoire E. de la même Université.
Le 25 février 2013, la rectrice de l'Université B. a informé la prénommée que le rectorat avait décidé de l'ouverture d'une enquête administrative afin de faire la lumière sur de potentiels comportements inadéquats, "de caractère personnel", au sein du laboratoire. L'enquête a été confiée à C., spécialiste en matière de gestion des conflits. L'enquêteur s'est adjoint la collaboration de D., avocate et médiatrice. Les enquêteurs ont rendu leur rapport le 31 mai 2013. Ils ont recommandé au rectorat de prendre des mesures disciplinaires, ou à tout le moins de prononcer un avertissement, à l'endroit de la professeure. Après avoir invité l'intéressée à se déterminer, le rectorat a transmis le dossier au Conseil d'Etat. Par décision du 7 janvier 2014, celui-ci a prononcé un blâme à l'encontre de A. Ce blâme était assorti d'une menace formelle de renvoi.
B.
Saisi d'un recours de A., la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel a annulé la décision attaquée par arrêt du 4 août 2015.
C.
Le Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel interjette un recours constitutionnel subsidiaire contre ce jugement. Il en demande l'annulation, assortie de la confirmation de sa décision du 7 janvier 2014.
Il n'a pas été ordonné d'échange d'écritures.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3.
La cause relève du droit public, de sorte que, en principe, la voie ordinaire de recours est celle du recours en matière de droit public (art. 82 let. a LTF). Cependant, en ce qui concerne les rapports de travail de droit public (et sauf s'il se rapporte à l'égalité des sexes), le recours en matière de droit public est subordonné à la double condition que la décision attaquée concerne une contestation
pécuniaire et que la valeur litigieuse atteigne au moins 15'000 fr. (art. 83 let. g LTF en corrélation avec l'art. 85 al. 1 let. b LTF). Même lorsque la valeur litigieuse n'atteint pas le montant déterminant, le recours est recevable si la contestation soulève une question juridique de principe (art. 85 al. 2 LTF). En l'espèce, la décision attaquée, qui porte sur un blâme, n'a pas d'incidence sur le traitement de l'intimée (voir l'arrêt 1D_15/2007 du 13 décembre 2007 consid. 1.3; cf. aussi FLORENCE AUBRY GIRARDIN, in Commentaire de la LTF, 2
e
éd. 2014, n° 102 ad art. 83 LTF). L'exception prévue à l'art. 83 let. g LTF s'applique donc et seule la voie du recours constitutionnel subsidiaire pourrait entrer en considération (art. 113 LTF).
4.
4.1
La jurisprudence concernant la recevabilité du recours en matière de droit public (art. 82 ss LTF, notamment art. 89 al. 1 LTF) retient que la collectivité publique, en tant qu'employeur, n'agit certes pas au même titre qu'un particulier dans une contestation découlant de rapports de travail régis par le droit public, mais qu'elle a néanmoins un intérêt spécifique digne de protection à l'annulation ou à la modification d'une décision d'un tribunal favorable à son agent; la collectivité publique se trouve en effet dans une situation juridique analogue à celle d'un employeur privé parce que les prestations pécuniaires qu'elle conteste devoir fournir (notamment un salaire ou une indemnité pour licenciement abusif) pourraient être dues par tout employeur dans une situation comparable (
ATF 141 I 253
consid. 3.2 p. 255;
ATF 134 I 204
consid. 2.3 p. 206 s.; arrêts 8C_596/2009 du 4 novembre 2009 consid. 1.3; 8C_170/2009 du 25 août 2009 consid. 2; 1D_13/2007 du 15 mai 2008 consid. 1.2; 1C_450/2007 du 26 mars 2008 consid. 1; 1C_341/2007 du 6 février 2008 consid. 1.1). Il en va de même d'une décision cantonale qui oblige la collectivité à réintégrer un employé (voir par ex. arrêt 8C_78/2012 du 14 janvier 2013 consid. 1.2).
La question de savoir si, après avoir reconnu la qualité pour recourir à la collectivité publique en tant qu'employeur dans la procédure du recours ordinaire, le Tribunal fédéral doit également l'admettre pour le recours constitutionnel subsidiaire, a été laissée indécise (arrêts 8D_7/2013 du 8 janvier 2014 consid 1.3; 8C_1077/2009 17 décembre 2010 consid. 3.2; 1D_13/2007 consid. 1.2 précité).
4.2
D'après l'art. 115 LTF, a qualité pour former un recours constitutionnel quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a) et a un intérêt
juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (let. b). Le recours constitutionnel peut être formé pour violation des droits constitutionnels (art. 116 LTF). La notion d'intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 115 al. 1 let. b LTF est étroitement liée aux motifs de recours prévus par l'art. 116 LTF, en ce sens que la partie recourante doit être titulaire d'un droit constitutionnel dont elle invoque une violation (
ATF 140 I 285
consid. 1.2 p. 290;
ATF 135 I 265
consid. 1.3 p. 270). De tels droits ne sont reconnus en principe qu'aux citoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui, en tant que détentrices de la puissance publique, ne sont pas titulaires des droits constitutionnels et ne peuvent donc pas attaquer, par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, une décision qui les traite en tant qu'autorités (
ATF 140 I 285
consid. 1.2 p. 290). Cette règle s'applique aux cantons, aux communes et à leurs autorités, ainsi qu'aux autres corporations de droit public, qui agissent en tant que titulaires de la puissance publique. La jurisprudence admet toutefois qu'il y a lieu de faire une exception pour les communes et autres corporations de droit public, lorsqu'elles n'interviennent pas en tant que détentrice de la puissance publique, mais qu'elles agissent sur le plan du droit privé ou qu'elles sont atteintes dans leur sphère privée de façon identique ou analogue à un particulier, notamment en leur qualité de propriétaire de biens frappés d'impôts ou de taxes ou d'un patrimoine financier ou administratif. Une seconde exception est admise en faveur des communes et autres corporations publiques lorsque, par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, elles se plaignent de la violation de garanties qui leur sont reconnues par les Constitutions cantonales ou fédérale telles que leur autonomie, l'atteinte à leur existence ou à l'intégrité de leur territoire (
ATF 140 I 285
consid. 1.2 p. 290;
ATF 132 I 140
consid. 1.3.1 p. 143;
ATF 129 I 313
consid. 4.1 p. 318; cf. aussi GIOVANNI BIAGGINI, in Commentaire bâlois, Bundesgerichtsgesetz, 2011, n° 1 ad art. 115 LTF; HANSJÖRG SEILER, in Bundesgerichtsgesetz, Seiler/von Werdt/Güngerich/Oberholzer [éd.], 2
e
éd. 2015, n° 13 ad art. 115 LTF). Pour déterminer si ces conditions sont remplies, on n'examine pas d'abord le statut des parties, mais bien la nature juridique du rapport qui est à la base du litige (
ATF 123 III 454
consid. 2 p. 456;
ATF 120 Ia 95
consid. 1a p. 96 et les références).
4.3
Un canton ne peut pas se prévaloir d'autonomie au sens de l'art. 50 Cst. qui ne garantit que l'autonomie communale. La question se pose donc à nouveau de savoir s'il convient, s'agissant de la qualité d'une
collectivité publique pour former un recours constitutionnel subsidiaire dans le domaine du droit de la fonction publique, de tenir un raisonnement semblable à celui appliqué par le Tribunal fédéral à propos de l'art. 89 al. 1 LTF (dans un sens affirmatif: FRANÇOIS BELLANGER, Le contentieux des sanctions et des licenciements en droit genevois de la fonction publique, in Les réformes de la fonction publique, Tanquerel/Bellanger [éd.], 2012, p. 245; dans le même sens, DAVID HOFMANN, in Actualités juridiques de droit public 2011, Hofmann/Welti [éd.], p. 44 ss; plutôt contra semble-t-il, SEILER, op. cit., n° 13 ad art. 115 LTF, qui renvoie à l'
ATF 120 Ia 95
relatif à l'ancien recours de droit public).
Pour les motifs qui vont suivre, cette question peut encore rester ouverte.
4.4
En règle ordinaire, on admettra qu'une collectivité publique est atteinte de manière analogue à un particulier lorsque le rapport juridique qui fait l'objet du litige, bien que fondé sur le droit public, présente une structure que l'on peut trouver de manière identique dans des rapports fondés sur le droit privé (PIERRE MOOR, La qualité pour agir des autorités et collectivités dans les recours de droit public et de droit administratif, in Etudes de procédure et d'arbitrage en l'honneur de Jean-François Poudret, 1999, p. 118). Tel n'est pas le cas d'un blâme prononcé en application des dispositions cantonales précitées. Dans les rapports de travail, le blâme est une mesure typique du droit disciplinaire de la fonction publique. La compétence pour infliger des sanctions disciplinaires doit être conférée par la loi. Celles-ci sont soumises au principe de l'exhaustivité. La mesure disciplinaire n'a pas en premier lieu pour but d'infliger une peine: elle tend au maintien de l'ordre, à l'exercice correct de l'activité en question et à l'intégrité de l'administration, qui doit appliquer les lois avec impartialité; vis-à-vis de l'extérieur, elle tend à la préservation de la confiance du public à l'égard de l'activité étatique (arrêt 1D_15/2007 du 13 décembre 2007 consid. 1.1; cf. ROBERT ZIMMERMANN, Les sanctions disciplinaires et administratives au regard de l'art. 6 CEDH, RDAF 1994 p. 335 ss, 344 ss). Elle s'insère souvent dans un ordre croissant de sanctions en fonction de la gravité du manquement (PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. III, L'organisation des activités administratives, 1992, p. 242; voir aussi MINH SON NGUYEN, Sanctions et licenciements: conditions matérielles et exigences procédurales, in Les réformes de la fonction publique, op. cit., p. 169 ss). S'agissant plus
particulièrement du blâme, il permet à la collectivité de faire connaître de manière formelle sa désapprobation ou son mécontentement à raison du comportement ou des prestations d'un employé. Accessoirement, il vise à le mettre en garde et à l'informer sur les risques d'un futur licenciement ordinaire (voir PETER HELBLING, in Bundespersonalgesetz [BPG], Portmann/Uhlmann [éd.], 2013, n° 58 ad art. 25 LPers).
Le régime des sanctions disciplinaires du droit de la fonction publique n'a pas d'équivalent en droit privé, où les manquements du salarié sont en priorité sanctionnés par des mesures propres aux règles du code ses obligations, telles que la résiliation ou la modification des rapports de travail (sur cette absence d'équivalence, voir HELBLING, op. cit., n° 9 ad art. 25 LPers). Comme on l'a vu, un blâme n'a aucune incidence sur le traitement. Son annulation par un tribunal n'oblige donc pas le canton à fournir une prestation. Le fait que le blâme pourrait être invoqué à l'appui d'une procédure ultérieure de licenciement, mettant cette fois en jeu un intérêt patrimonial du canton, n'est pas décisif. Il s'agit d'une conséquence hypothétique et indirecte qui ne suffit pas pour assimiler le canton à un particulier frappé dans ses intérêts pécuniaires (cf. MOOR, La qualité pour agir, op. cit., p. 118;
ATF 135 V 382
consid. 3.3.1 p. 387;
ATF 134 V 53
consid. 2.3.3.4 p. 59 ss). En définitive, le canton recourant n'est pas atteint d'une manière analogue à celle d'un employeur privé. C'est au contraire en tant que détenteur de la puissance publique qu'il intervient en prononçant une mesure disciplinaire spécifique au droit public. Dès lors, même si l'on admettait d'étendre au recours constitutionnel subsidiaire la jurisprudence développée en application de l'art. 89 al. 1 LTF (supra consid. 4.3), la possibilité de former un tel recours serait en l'espèce d'emblée exclue.
4.5
Il s'ensuit que le recourant n'a pas qualité pour recourir contre l'arrêt du 4 août 2015. (...)
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fr
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Art. 115 LTF; qualité pour former un recours constitutionnel subsidiaire d'un employeur public contre un jugement cantonal annulant le prononcé d'un blâme.
Est laissée indécise la question de savoir s'il convient de reconnaître à la collectivité publique, en tant qu'employeur, la qualité pour former un recours constitutionnel subsidiaire de la même manière que dans la procédure du recours en matière de droit public (cf.
ATF 134 I 204
).
Lorsque l'objet du litige porte sur un blâme, l'employeur public intervient en tant que détenteur de la puissance publique et n'est pas atteint de façon analogue à celle d'un employeur privé. Le seul fait que le blâme pourrait être invoqué à l'appui d'une procédure ultérieure de licenciement n'y suffit pas. Par conséquent, la possibilité de former un recours constitutionnel subsidiaire est d'emblée exclue (consid. 4.4).
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-259%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 260
A.
A. a été engagée par l'Université B. à partir du 1
er
novembre 2001. Elle a occupé successivement les postes de collaboratrice scientifique, de maître-assistante, avant de se voir conférer le titre de professeure associée et d'être nommée directrice de la recherche au Laboratoire E. de la même Université.
Le 25 février 2013, la rectrice de l'Université B. a informé la prénommée que le rectorat avait décidé de l'ouverture d'une enquête administrative afin de faire la lumière sur de potentiels comportements inadéquats, "de caractère personnel", au sein du laboratoire. L'enquête a été confiée à C., spécialiste en matière de gestion des conflits. L'enquêteur s'est adjoint la collaboration de D., avocate et médiatrice. Les enquêteurs ont rendu leur rapport le 31 mai 2013. Ils ont recommandé au rectorat de prendre des mesures disciplinaires, ou à tout le moins de prononcer un avertissement, à l'endroit de la professeure. Après avoir invité l'intéressée à se déterminer, le rectorat a transmis le dossier au Conseil d'Etat. Par décision du 7 janvier 2014, celui-ci a prononcé un blâme à l'encontre de A. Ce blâme était assorti d'une menace formelle de renvoi.
B.
Saisi d'un recours de A., la Cour de droit public du Tribunal cantonal de la République et canton de Neuchâtel a annulé la décision attaquée par arrêt du 4 août 2015.
C.
Le Conseil d'Etat de la République et canton de Neuchâtel interjette un recours constitutionnel subsidiaire contre ce jugement. Il en demande l'annulation, assortie de la confirmation de sa décision du 7 janvier 2014.
Il n'a pas été ordonné d'échange d'écritures.
Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable.
Erwägungen
Extrait des considérants:
3.
La cause relève du droit public, de sorte que, en principe, la voie ordinaire de recours est celle du recours en matière de droit public (art. 82 let. a LTF). Cependant, en ce qui concerne les rapports de travail de droit public (et sauf s'il se rapporte à l'égalité des sexes), le recours en matière de droit public est subordonné à la double condition que la décision attaquée concerne une contestation
pécuniaire et que la valeur litigieuse atteigne au moins 15'000 fr. (art. 83 let. g LTF en corrélation avec l'art. 85 al. 1 let. b LTF). Même lorsque la valeur litigieuse n'atteint pas le montant déterminant, le recours est recevable si la contestation soulève une question juridique de principe (art. 85 al. 2 LTF). En l'espèce, la décision attaquée, qui porte sur un blâme, n'a pas d'incidence sur le traitement de l'intimée (voir l'arrêt 1D_15/2007 du 13 décembre 2007 consid. 1.3; cf. aussi FLORENCE AUBRY GIRARDIN, in Commentaire de la LTF, 2
e
éd. 2014, n° 102 ad art. 83 LTF). L'exception prévue à l'art. 83 let. g LTF s'applique donc et seule la voie du recours constitutionnel subsidiaire pourrait entrer en considération (art. 113 LTF).
4.
4.1
La jurisprudence concernant la recevabilité du recours en matière de droit public (art. 82 ss LTF, notamment art. 89 al. 1 LTF) retient que la collectivité publique, en tant qu'employeur, n'agit certes pas au même titre qu'un particulier dans une contestation découlant de rapports de travail régis par le droit public, mais qu'elle a néanmoins un intérêt spécifique digne de protection à l'annulation ou à la modification d'une décision d'un tribunal favorable à son agent; la collectivité publique se trouve en effet dans une situation juridique analogue à celle d'un employeur privé parce que les prestations pécuniaires qu'elle conteste devoir fournir (notamment un salaire ou une indemnité pour licenciement abusif) pourraient être dues par tout employeur dans une situation comparable (
ATF 141 I 253
consid. 3.2 p. 255;
ATF 134 I 204
consid. 2.3 p. 206 s.; arrêts 8C_596/2009 du 4 novembre 2009 consid. 1.3; 8C_170/2009 du 25 août 2009 consid. 2; 1D_13/2007 du 15 mai 2008 consid. 1.2; 1C_450/2007 du 26 mars 2008 consid. 1; 1C_341/2007 du 6 février 2008 consid. 1.1). Il en va de même d'une décision cantonale qui oblige la collectivité à réintégrer un employé (voir par ex. arrêt 8C_78/2012 du 14 janvier 2013 consid. 1.2).
La question de savoir si, après avoir reconnu la qualité pour recourir à la collectivité publique en tant qu'employeur dans la procédure du recours ordinaire, le Tribunal fédéral doit également l'admettre pour le recours constitutionnel subsidiaire, a été laissée indécise (arrêts 8D_7/2013 du 8 janvier 2014 consid 1.3; 8C_1077/2009 17 décembre 2010 consid. 3.2; 1D_13/2007 consid. 1.2 précité).
4.2
D'après l'art. 115 LTF, a qualité pour former un recours constitutionnel quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a) et a un intérêt
juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (let. b). Le recours constitutionnel peut être formé pour violation des droits constitutionnels (art. 116 LTF). La notion d'intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 115 al. 1 let. b LTF est étroitement liée aux motifs de recours prévus par l'art. 116 LTF, en ce sens que la partie recourante doit être titulaire d'un droit constitutionnel dont elle invoque une violation (
ATF 140 I 285
consid. 1.2 p. 290;
ATF 135 I 265
consid. 1.3 p. 270). De tels droits ne sont reconnus en principe qu'aux citoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui, en tant que détentrices de la puissance publique, ne sont pas titulaires des droits constitutionnels et ne peuvent donc pas attaquer, par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, une décision qui les traite en tant qu'autorités (
ATF 140 I 285
consid. 1.2 p. 290). Cette règle s'applique aux cantons, aux communes et à leurs autorités, ainsi qu'aux autres corporations de droit public, qui agissent en tant que titulaires de la puissance publique. La jurisprudence admet toutefois qu'il y a lieu de faire une exception pour les communes et autres corporations de droit public, lorsqu'elles n'interviennent pas en tant que détentrice de la puissance publique, mais qu'elles agissent sur le plan du droit privé ou qu'elles sont atteintes dans leur sphère privée de façon identique ou analogue à un particulier, notamment en leur qualité de propriétaire de biens frappés d'impôts ou de taxes ou d'un patrimoine financier ou administratif. Une seconde exception est admise en faveur des communes et autres corporations publiques lorsque, par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, elles se plaignent de la violation de garanties qui leur sont reconnues par les Constitutions cantonales ou fédérale telles que leur autonomie, l'atteinte à leur existence ou à l'intégrité de leur territoire (
ATF 140 I 285
consid. 1.2 p. 290;
ATF 132 I 140
consid. 1.3.1 p. 143;
ATF 129 I 313
consid. 4.1 p. 318; cf. aussi GIOVANNI BIAGGINI, in Commentaire bâlois, Bundesgerichtsgesetz, 2011, n° 1 ad art. 115 LTF; HANSJÖRG SEILER, in Bundesgerichtsgesetz, Seiler/von Werdt/Güngerich/Oberholzer [éd.], 2
e
éd. 2015, n° 13 ad art. 115 LTF). Pour déterminer si ces conditions sont remplies, on n'examine pas d'abord le statut des parties, mais bien la nature juridique du rapport qui est à la base du litige (
ATF 123 III 454
consid. 2 p. 456;
ATF 120 Ia 95
consid. 1a p. 96 et les références).
4.3
Un canton ne peut pas se prévaloir d'autonomie au sens de l'art. 50 Cst. qui ne garantit que l'autonomie communale. La question se pose donc à nouveau de savoir s'il convient, s'agissant de la qualité d'une
collectivité publique pour former un recours constitutionnel subsidiaire dans le domaine du droit de la fonction publique, de tenir un raisonnement semblable à celui appliqué par le Tribunal fédéral à propos de l'art. 89 al. 1 LTF (dans un sens affirmatif: FRANÇOIS BELLANGER, Le contentieux des sanctions et des licenciements en droit genevois de la fonction publique, in Les réformes de la fonction publique, Tanquerel/Bellanger [éd.], 2012, p. 245; dans le même sens, DAVID HOFMANN, in Actualités juridiques de droit public 2011, Hofmann/Welti [éd.], p. 44 ss; plutôt contra semble-t-il, SEILER, op. cit., n° 13 ad art. 115 LTF, qui renvoie à l'
ATF 120 Ia 95
relatif à l'ancien recours de droit public).
Pour les motifs qui vont suivre, cette question peut encore rester ouverte.
4.4
En règle ordinaire, on admettra qu'une collectivité publique est atteinte de manière analogue à un particulier lorsque le rapport juridique qui fait l'objet du litige, bien que fondé sur le droit public, présente une structure que l'on peut trouver de manière identique dans des rapports fondés sur le droit privé (PIERRE MOOR, La qualité pour agir des autorités et collectivités dans les recours de droit public et de droit administratif, in Etudes de procédure et d'arbitrage en l'honneur de Jean-François Poudret, 1999, p. 118). Tel n'est pas le cas d'un blâme prononcé en application des dispositions cantonales précitées. Dans les rapports de travail, le blâme est une mesure typique du droit disciplinaire de la fonction publique. La compétence pour infliger des sanctions disciplinaires doit être conférée par la loi. Celles-ci sont soumises au principe de l'exhaustivité. La mesure disciplinaire n'a pas en premier lieu pour but d'infliger une peine: elle tend au maintien de l'ordre, à l'exercice correct de l'activité en question et à l'intégrité de l'administration, qui doit appliquer les lois avec impartialité; vis-à-vis de l'extérieur, elle tend à la préservation de la confiance du public à l'égard de l'activité étatique (arrêt 1D_15/2007 du 13 décembre 2007 consid. 1.1; cf. ROBERT ZIMMERMANN, Les sanctions disciplinaires et administratives au regard de l'art. 6 CEDH, RDAF 1994 p. 335 ss, 344 ss). Elle s'insère souvent dans un ordre croissant de sanctions en fonction de la gravité du manquement (PIERRE MOOR, Droit administratif, vol. III, L'organisation des activités administratives, 1992, p. 242; voir aussi MINH SON NGUYEN, Sanctions et licenciements: conditions matérielles et exigences procédurales, in Les réformes de la fonction publique, op. cit., p. 169 ss). S'agissant plus
particulièrement du blâme, il permet à la collectivité de faire connaître de manière formelle sa désapprobation ou son mécontentement à raison du comportement ou des prestations d'un employé. Accessoirement, il vise à le mettre en garde et à l'informer sur les risques d'un futur licenciement ordinaire (voir PETER HELBLING, in Bundespersonalgesetz [BPG], Portmann/Uhlmann [éd.], 2013, n° 58 ad art. 25 LPers).
Le régime des sanctions disciplinaires du droit de la fonction publique n'a pas d'équivalent en droit privé, où les manquements du salarié sont en priorité sanctionnés par des mesures propres aux règles du code ses obligations, telles que la résiliation ou la modification des rapports de travail (sur cette absence d'équivalence, voir HELBLING, op. cit., n° 9 ad art. 25 LPers). Comme on l'a vu, un blâme n'a aucune incidence sur le traitement. Son annulation par un tribunal n'oblige donc pas le canton à fournir une prestation. Le fait que le blâme pourrait être invoqué à l'appui d'une procédure ultérieure de licenciement, mettant cette fois en jeu un intérêt patrimonial du canton, n'est pas décisif. Il s'agit d'une conséquence hypothétique et indirecte qui ne suffit pas pour assimiler le canton à un particulier frappé dans ses intérêts pécuniaires (cf. MOOR, La qualité pour agir, op. cit., p. 118;
ATF 135 V 382
consid. 3.3.1 p. 387;
ATF 134 V 53
consid. 2.3.3.4 p. 59 ss). En définitive, le canton recourant n'est pas atteint d'une manière analogue à celle d'un employeur privé. C'est au contraire en tant que détenteur de la puissance publique qu'il intervient en prononçant une mesure disciplinaire spécifique au droit public. Dès lors, même si l'on admettait d'étendre au recours constitutionnel subsidiaire la jurisprudence développée en application de l'art. 89 al. 1 LTF (supra consid. 4.3), la possibilité de former un tel recours serait en l'espèce d'emblée exclue.
4.5
Il s'ensuit que le recourant n'a pas qualité pour recourir contre l'arrêt du 4 août 2015. (...)
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Art. 115 LTF; legittimazione a presentare un ricorso sussidiario in materia costituzionale per un datore di lavoro di diritto pubblico contro un giudizio cantonale che ha annullato un ammonimento.
È stata lasciata aperta la questione se debba essere riconosciuta a un ente di diritto pubblico, come datore di lavoro, la legittimazione per presentare un ricorso sussidiario in materia costituzionale analogamente alla procedura di ricorso in materia di diritto pubblico (cfr.
DTF 134 I 204
).
Quando a essere controverso è un ammonimento, il datore di lavoro di diritto pubblico agisce come detentore del pubblico imperio e non è toccato in maniera analoga a un datore di lavoro privato. La sola circostanza che l'ammonimento potrebbe essere invocato a sostegno di una successiva procedura di licenziamento non è sufficiente. Di conseguenza, la possibilità di presentare un ricorso sussidiario in materia costituzionale è d'acchito esclusa (consid. 4.4).
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-259%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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142 II 265
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Erwägungen ab Seite 265
Extrait des considérants:
3.
3.1
A teneur de l'art. 63 al. 2 LEtr (RS 142.20), l'autorisation d'établissement d'un étranger qui séjourne en Suisse légalement et sans
interruption depuis plus de quinze ans ne peut être révoquée que pour les motifs mentionnés aux art. 62 let. b et 63 al. 1 let. b LEtr. Le respect de cette durée se vérifie au jour du prononcé de la décision de révocation de l'autorisation d'établissement par l'autorité de première instance (
ATF 137 II 10
consid. 4.2 p. 12). Pour les étrangers qui séjournent légalement en Suisse depuis moins de quinze ans, l'art. 63 al. 1 let. a LEtr prévoit que l'autorisation d'établissement peut notamment être révoquée aux conditions de l'art. 62 let. a LEtr, c'est-à-dire si l'étranger ou son représentant légal a fait de fausses déclarations (première alternative de l'art. 62 let. a LEtr) ou a dissimulé des faits essentiels durant la procédure d'autorisation (seconde alternative de l'art. 62 let. a LEtr). Ainsi, lorsque l'autorité pose des questions à l'étranger, celui-ci doit y répondre conformément à la vérité. Les fausses déclarations, qui portent sur des élément déterminants pour l'octroi de l'autorisation de séjour ou d'établissement, conduisent à la révocation de celle-ci. Il ne doit toutefois pas être établi que l'autorisation aurait avec certitude été refusée si l'autorité avait obtenu une information correcte. Quant à la dissimulation de faits essentiels, au même titre que pour les fausses déclarations (cf.
ATF 112 Ib 473
consid. 3b p. 475 s.; ANDREAS ZÜND, Beendigung der ausländerrechtlichen Anwesenheitsbewilligung, in Aktuelle Fragen des schweizerischen Ausländerrechts, Bernhard Ehrenzeller [éd.], 2001, p. 141; ZÜND/ARQUINT HILL, in Ausländerrecht, Uebersax et al. [éd.], 2
e
éd. 2009, n. 8.27; MARC SPESCHA, in Migrationsrecht, Spescha et al. [éd.], 4
e
éd. 2015, n° 3 ad art. 62 LEtr), il faut que l'étranger ait la volonté de tromper l'autorité (arrêts 2C_736/2015 du 22 février 2016 consid. 3.2.1; 2C_403/2011 du 2 décembre 2011 consid. 3.3.3). Cela est notamment le cas lorsqu'il cherche à provoquer, respectivement à maintenir, une fausse apparence sur un fait essentiel (arrêts 2C_403/2011 précité consid. 3.3.3; 2C_595/2011 du 24 janvier 2012 consid. 3.4; 2C_726/2011 du 20 août 2012 consid. 3.1.1).
3.2
De l'avis du Tribunal cantonal, citant l'arrêt 2C_299/2012 du 6 août 2012 consid. 4.1 (renvoyant lui-même aux arrêts 2C_595/2011 du 24 janvier 2012 consid. 3.3, 2C_552/2011 du 15 mars 2012 consid. 4.3 et 2C_403/2011 du 2 décembre 2011 consid. 3.3.2 et les arrêts cités), il y a déjà dissimulation d'un fait essentiel au sens de l'art. 62 let. a en relation avec l'art. 63 al. 1 let. a LEtr, lorsque l'étranger tait l'existence d'un conjoint ou d'un enfant. Cette jurisprudence n'est toutefois pas assez nuancée et elle doit être précisée.
L'étranger est tenu de collaborer à la constatation des faits et en particulier de fournir des indications exactes et complètes sur les éléments déterminants pour la réglementation du séjour (art. 90 al. 1 let. a LEtr; arrêt 2C_161/2013 du 3 septembre 2013 consid. 2.2.1). Toutefois, il appartient en premier lieu à l'autorité de poser les questions appropriées à l'étranger (cf. arrêts 2C_113/2016 du 29 février 2016 consid. 2.2; 2C_988/2014 du 1
er
septembre 2015 consid. 2.2; ZÜND, op.cit., p. 141; ZÜND/ARQUINT Hill, op. cit., n. 8.27). Il ne saurait être reproché à ce dernier de ne pas avoir de lui-même indiqué un élément de fait qu'il ne devait pas considérer comme étant déterminant pour l'octroi de son autorisation. Ainsi, en l'absence de question précise de l'autorité chargée de l'instruction, on ne peut critiquer l'étranger de ne pas avoir annoncé l'existence d'un enfant né d'une autre union que celle fondant l'autorisation de séjour ou d'établissement. Un tel élément n'a en effet pas d'incidence essentielle sur le droit d'obtenir une autorisation, car il ne peut pas être présumé que son existence conduirait vraisemblablement à reconnaître un caractère fictif à l'union donnant droit à une autorisation en Suisse. Il en va en revanche différemment de l'absence d'indications quant à l'existence d'une liaison parallèle. En ne mentionnant pas qu'il entretient une relation durable avec une autre personne, l'étranger cherche à tromper l'autorité sur le caractère stable de sa relation vécue en Suisse avec la personne lui donnant le droit d'obtenir une autorisation de séjour ou d'établissement, conformément aux art. 42 et 43 LEtr. Il provoque ou maintient ainsi une fausse apparence de monogamie. La dissimulation d'une relation parallèle conduit donc à la révocation de l'autorisation, en application de l'art. 62 let. a LEtr (par renvoi de l'art. 63 al. 1 let. a LEtr s'il est question d'autorisation d'établissement). (...)
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Art. 62 lit. a AuG in Verbindung mit Art. 63 Abs. 1 lit. a AuG; Widerruf einer Niederlassungsbewilligung wegen Verschweigens von wesentlichen Tatsachen während dem Bewilligungsverfahren. Anwendungsvorraussetzungen von Art. 62 lit. a AuG (E. 3.1). Präzisierung der Rechtsprechung betreffend das Verschweigen einer wesentlichen Tatsache. Das Verschweigen eines Kindes aus einer anderen Verbindung als derjenigen, auf die sich die widerrufene Bewilligung stützt, hat nicht die gleichen Folgen wie das Verschweigen einer dauerhaften Beziehung, die parallel zur bewilligungsbegründenden Beziehung geführt wird (E. 3.2).
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142 II 265
Erwägungen ab Seite 265
Extrait des considérants:
3.
3.1
A teneur de l'art. 63 al. 2 LEtr (RS 142.20), l'autorisation d'établissement d'un étranger qui séjourne en Suisse légalement et sans
interruption depuis plus de quinze ans ne peut être révoquée que pour les motifs mentionnés aux art. 62 let. b et 63 al. 1 let. b LEtr. Le respect de cette durée se vérifie au jour du prononcé de la décision de révocation de l'autorisation d'établissement par l'autorité de première instance (
ATF 137 II 10
consid. 4.2 p. 12). Pour les étrangers qui séjournent légalement en Suisse depuis moins de quinze ans, l'art. 63 al. 1 let. a LEtr prévoit que l'autorisation d'établissement peut notamment être révoquée aux conditions de l'art. 62 let. a LEtr, c'est-à-dire si l'étranger ou son représentant légal a fait de fausses déclarations (première alternative de l'art. 62 let. a LEtr) ou a dissimulé des faits essentiels durant la procédure d'autorisation (seconde alternative de l'art. 62 let. a LEtr). Ainsi, lorsque l'autorité pose des questions à l'étranger, celui-ci doit y répondre conformément à la vérité. Les fausses déclarations, qui portent sur des élément déterminants pour l'octroi de l'autorisation de séjour ou d'établissement, conduisent à la révocation de celle-ci. Il ne doit toutefois pas être établi que l'autorisation aurait avec certitude été refusée si l'autorité avait obtenu une information correcte. Quant à la dissimulation de faits essentiels, au même titre que pour les fausses déclarations (cf.
ATF 112 Ib 473
consid. 3b p. 475 s.; ANDREAS ZÜND, Beendigung der ausländerrechtlichen Anwesenheitsbewilligung, in Aktuelle Fragen des schweizerischen Ausländerrechts, Bernhard Ehrenzeller [éd.], 2001, p. 141; ZÜND/ARQUINT HILL, in Ausländerrecht, Uebersax et al. [éd.], 2
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éd. 2009, n. 8.27; MARC SPESCHA, in Migrationsrecht, Spescha et al. [éd.], 4
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éd. 2015, n° 3 ad art. 62 LEtr), il faut que l'étranger ait la volonté de tromper l'autorité (arrêts 2C_736/2015 du 22 février 2016 consid. 3.2.1; 2C_403/2011 du 2 décembre 2011 consid. 3.3.3). Cela est notamment le cas lorsqu'il cherche à provoquer, respectivement à maintenir, une fausse apparence sur un fait essentiel (arrêts 2C_403/2011 précité consid. 3.3.3; 2C_595/2011 du 24 janvier 2012 consid. 3.4; 2C_726/2011 du 20 août 2012 consid. 3.1.1).
3.2
De l'avis du Tribunal cantonal, citant l'arrêt 2C_299/2012 du 6 août 2012 consid. 4.1 (renvoyant lui-même aux arrêts 2C_595/2011 du 24 janvier 2012 consid. 3.3, 2C_552/2011 du 15 mars 2012 consid. 4.3 et 2C_403/2011 du 2 décembre 2011 consid. 3.3.2 et les arrêts cités), il y a déjà dissimulation d'un fait essentiel au sens de l'art. 62 let. a en relation avec l'art. 63 al. 1 let. a LEtr, lorsque l'étranger tait l'existence d'un conjoint ou d'un enfant. Cette jurisprudence n'est toutefois pas assez nuancée et elle doit être précisée.
L'étranger est tenu de collaborer à la constatation des faits et en particulier de fournir des indications exactes et complètes sur les éléments déterminants pour la réglementation du séjour (art. 90 al. 1 let. a LEtr; arrêt 2C_161/2013 du 3 septembre 2013 consid. 2.2.1). Toutefois, il appartient en premier lieu à l'autorité de poser les questions appropriées à l'étranger (cf. arrêts 2C_113/2016 du 29 février 2016 consid. 2.2; 2C_988/2014 du 1
er
septembre 2015 consid. 2.2; ZÜND, op.cit., p. 141; ZÜND/ARQUINT Hill, op. cit., n. 8.27). Il ne saurait être reproché à ce dernier de ne pas avoir de lui-même indiqué un élément de fait qu'il ne devait pas considérer comme étant déterminant pour l'octroi de son autorisation. Ainsi, en l'absence de question précise de l'autorité chargée de l'instruction, on ne peut critiquer l'étranger de ne pas avoir annoncé l'existence d'un enfant né d'une autre union que celle fondant l'autorisation de séjour ou d'établissement. Un tel élément n'a en effet pas d'incidence essentielle sur le droit d'obtenir une autorisation, car il ne peut pas être présumé que son existence conduirait vraisemblablement à reconnaître un caractère fictif à l'union donnant droit à une autorisation en Suisse. Il en va en revanche différemment de l'absence d'indications quant à l'existence d'une liaison parallèle. En ne mentionnant pas qu'il entretient une relation durable avec une autre personne, l'étranger cherche à tromper l'autorité sur le caractère stable de sa relation vécue en Suisse avec la personne lui donnant le droit d'obtenir une autorisation de séjour ou d'établissement, conformément aux art. 42 et 43 LEtr. Il provoque ou maintient ainsi une fausse apparence de monogamie. La dissimulation d'une relation parallèle conduit donc à la révocation de l'autorisation, en application de l'art. 62 let. a LEtr (par renvoi de l'art. 63 al. 1 let. a LEtr s'il est question d'autorisation d'établissement). (...)
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Art. 62 let. a LEtr par renvoi de l'art. 63 al. 1 let. a LEtr; révocation d'une autorisation d'établissement suite à la dissimulation de faits essentiels durant la procédure d'autorisation. Conditions d'application de l'art. 62 let. a LEtr (consid. 3.1). Précision de la jurisprudence relative à la dissimulation d'un fait essentiel. Les conséquences de la dissimulation d'un tel fait sont différentes selon qu'il s'agit d'un enfant né d'une autre union que celle fondant l'autorisation révoquée ou d'une relation durable, parallèle à celle qui fonde ladite autorisation (consid. 3.2).
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Extrait des considérants:
3.
3.1
A teneur de l'art. 63 al. 2 LEtr (RS 142.20), l'autorisation d'établissement d'un étranger qui séjourne en Suisse légalement et sans
interruption depuis plus de quinze ans ne peut être révoquée que pour les motifs mentionnés aux art. 62 let. b et 63 al. 1 let. b LEtr. Le respect de cette durée se vérifie au jour du prononcé de la décision de révocation de l'autorisation d'établissement par l'autorité de première instance (
ATF 137 II 10
consid. 4.2 p. 12). Pour les étrangers qui séjournent légalement en Suisse depuis moins de quinze ans, l'art. 63 al. 1 let. a LEtr prévoit que l'autorisation d'établissement peut notamment être révoquée aux conditions de l'art. 62 let. a LEtr, c'est-à-dire si l'étranger ou son représentant légal a fait de fausses déclarations (première alternative de l'art. 62 let. a LEtr) ou a dissimulé des faits essentiels durant la procédure d'autorisation (seconde alternative de l'art. 62 let. a LEtr). Ainsi, lorsque l'autorité pose des questions à l'étranger, celui-ci doit y répondre conformément à la vérité. Les fausses déclarations, qui portent sur des élément déterminants pour l'octroi de l'autorisation de séjour ou d'établissement, conduisent à la révocation de celle-ci. Il ne doit toutefois pas être établi que l'autorisation aurait avec certitude été refusée si l'autorité avait obtenu une information correcte. Quant à la dissimulation de faits essentiels, au même titre que pour les fausses déclarations (cf.
ATF 112 Ib 473
consid. 3b p. 475 s.; ANDREAS ZÜND, Beendigung der ausländerrechtlichen Anwesenheitsbewilligung, in Aktuelle Fragen des schweizerischen Ausländerrechts, Bernhard Ehrenzeller [éd.], 2001, p. 141; ZÜND/ARQUINT HILL, in Ausländerrecht, Uebersax et al. [éd.], 2
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éd. 2009, n. 8.27; MARC SPESCHA, in Migrationsrecht, Spescha et al. [éd.], 4
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éd. 2015, n° 3 ad art. 62 LEtr), il faut que l'étranger ait la volonté de tromper l'autorité (arrêts 2C_736/2015 du 22 février 2016 consid. 3.2.1; 2C_403/2011 du 2 décembre 2011 consid. 3.3.3). Cela est notamment le cas lorsqu'il cherche à provoquer, respectivement à maintenir, une fausse apparence sur un fait essentiel (arrêts 2C_403/2011 précité consid. 3.3.3; 2C_595/2011 du 24 janvier 2012 consid. 3.4; 2C_726/2011 du 20 août 2012 consid. 3.1.1).
3.2
De l'avis du Tribunal cantonal, citant l'arrêt 2C_299/2012 du 6 août 2012 consid. 4.1 (renvoyant lui-même aux arrêts 2C_595/2011 du 24 janvier 2012 consid. 3.3, 2C_552/2011 du 15 mars 2012 consid. 4.3 et 2C_403/2011 du 2 décembre 2011 consid. 3.3.2 et les arrêts cités), il y a déjà dissimulation d'un fait essentiel au sens de l'art. 62 let. a en relation avec l'art. 63 al. 1 let. a LEtr, lorsque l'étranger tait l'existence d'un conjoint ou d'un enfant. Cette jurisprudence n'est toutefois pas assez nuancée et elle doit être précisée.
L'étranger est tenu de collaborer à la constatation des faits et en particulier de fournir des indications exactes et complètes sur les éléments déterminants pour la réglementation du séjour (art. 90 al. 1 let. a LEtr; arrêt 2C_161/2013 du 3 septembre 2013 consid. 2.2.1). Toutefois, il appartient en premier lieu à l'autorité de poser les questions appropriées à l'étranger (cf. arrêts 2C_113/2016 du 29 février 2016 consid. 2.2; 2C_988/2014 du 1
er
septembre 2015 consid. 2.2; ZÜND, op.cit., p. 141; ZÜND/ARQUINT Hill, op. cit., n. 8.27). Il ne saurait être reproché à ce dernier de ne pas avoir de lui-même indiqué un élément de fait qu'il ne devait pas considérer comme étant déterminant pour l'octroi de son autorisation. Ainsi, en l'absence de question précise de l'autorité chargée de l'instruction, on ne peut critiquer l'étranger de ne pas avoir annoncé l'existence d'un enfant né d'une autre union que celle fondant l'autorisation de séjour ou d'établissement. Un tel élément n'a en effet pas d'incidence essentielle sur le droit d'obtenir une autorisation, car il ne peut pas être présumé que son existence conduirait vraisemblablement à reconnaître un caractère fictif à l'union donnant droit à une autorisation en Suisse. Il en va en revanche différemment de l'absence d'indications quant à l'existence d'une liaison parallèle. En ne mentionnant pas qu'il entretient une relation durable avec une autre personne, l'étranger cherche à tromper l'autorité sur le caractère stable de sa relation vécue en Suisse avec la personne lui donnant le droit d'obtenir une autorisation de séjour ou d'établissement, conformément aux art. 42 et 43 LEtr. Il provoque ou maintient ainsi une fausse apparence de monogamie. La dissimulation d'une relation parallèle conduit donc à la révocation de l'autorisation, en application de l'art. 62 let. a LEtr (par renvoi de l'art. 63 al. 1 let. a LEtr s'il est question d'autorisation d'établissement). (...)
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Art. 62 lett. a LStr in relazione con l'art. 63 cpv. 1 lett. a LStr; revoca di un permesso di domicilio per avere taciuto fatti essenziali durante la procedura di autorizzazione. Condizioni d'applicazione dell'art. 62 lett. a LStr (consid. 3.1). Precisazione della giurisprudenza concernente il tacere un fatto essenziale. Le conseguenze derivanti dal sottacere un tale fatto sono differenti a seconda che si tratti di un bambino nato da un'altra unione di quella su cui si fonda il permesso revocato oppure da una relazione durevole, parallela a quella da cui deriva il citato permesso (consid. 3.2).
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Sachverhalt ab Seite 268
A. Mit Verfügung vom 28. November 2011 sanktionierte die Wettbewerbskommission (WEKO) die Nikon AG gestützt auf Art. 49a Abs. 1 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 (KG; SR 251) wegen Absprachen nach Art. 5 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 KG mit rund 12,5 Mio. Franken. Die Nikon AG hat dagegen Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht eingereicht; das Verfahren ist hängig. Die WEKO lud in der Folge die Nikon AG ein, Textstellen, die nach deren Ansicht Geschäftsgeheimnisse enthalten würden, im Hinblick auf eine vorgesehene Publikation im Publikationsorgan der WEKO "Recht und Politik des Wettbewerbs (RPW)" zu bezeichnen. Die Nikon AG beantragte, eine gekürzte Version der Sanktionsverfügung zu publizieren.
B. Die WEKO publizierte am 16. Februar 2012 auf ihrer Webseite eine gekürzte Version der Sanktionsverfügung mit dem Hinweis, dass es sich "bei dieser Version [...] nicht um die definitive Version [handle], da einige Textstellen Gegenstand laufender Abklärungen i.S. des Geschäftsgeheimnisses [seien]. Diese Passagen [seien] in dieser Version geschwärzt. Da gegen diese Verfügung Beschwerde erhoben [worden sei], [sei] sie noch nicht rechtskräftig". Die WEKO vertrat gegenüber der Nikon AG, dass deren bezeichnete Textpassagen keine Geschäftsgeheimnisse enthielten. Diese stimmte der Offenlegung einiger Textstellen zu, bestand aber aufgrund des Persönlichkeitsschutzes der Beteiligten auf der Abdeckung der im Begründungstext wörtlich zitierten E-Mails.
C. Am 4. Juni 2012 erliess die WEKO folgende Verfügung:
"Aufgrund des Sachverhalts und der vorangehenden Erwägung verfügt das Sekretariat der Wettbewerbskommission mit einem Mitglied des Präsidiums:
1. Es wird festgestellt, dass die von Nikon bezeichneten Textstellen hinsichtlich der Randziffern 268, 273, 299, 338, 420, 507, 510, 511 und 515 der Verfügung der Weko vom 28. November 2011 die an Geschäftsgeheimnisse zu stellenden Anforderungen erfüllen und im Rahmen der Publikation abgedeckt werden. Die von Nikon in den Randziffern 390, 393, 410 und 462 der Verfügung der Weko vom 28. November 2011 bezeichneten Bandbreiten werden im Sinne der Erwägungen offengelegt.
2. Es wird festgestellt, dass die übrigen von Nikon bezeichneten Textstellen die an Geschäftsgeheimnisse zu stellenden Anforderungen nicht erfüllen und folglich im Rahmen der Publikation nicht abgedeckt werden.
3. Die Verfügung der Wettbewerbskommission vom 28. November 2011 wird - nach Eintritt der Rechtskraft der vorliegenden Verfügung - in der von Nikon mit Schreiben vom 22. Februar 2012 vorgelegten Form veröffentlicht, mit Ausnahme der in Ziffer 1 dieses Dispositives ausdrücklich genannten Textstellen.
4. Die Verfahrenskosten von insgesamt CHF 7'986.50 werden Nikon im Umfang von 4/7, ausmachend CHF 4'563.70, auferlegt.
5. [Mitteilung]."
Dagegen hat die Nikon AG Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht geführt. Dieses hat mit Urteil vom 15. Oktober 2014 entschieden:
"1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Ziff. 2, 3 und 4 der Verfügung vom 4. Juni 2012 werden insoweit aufgehoben, als die Vorinstanz angewiesen wird, die Textstellen Rz. 89, 154a, 302, 306, 306b und 318 der Verfügung vom 28. November 2011, wie vorstehend wiedergegeben (8.3-8.4), in der Publikation abzudecken.
2. Die Beschwerdeführerin hat der Vorinstanz für das vorinstanzliche Verfahren einen reduzierten Kostenanteil im Umfang von Fr. 3'765.- zu bezahlen.
3. Soweit weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen.
4. Der Beschwerdeführerin werden die Kosten für das Beschwerdeverfahren in Höhe von Fr. 2'500.-
auferlegt und nach Rechtskraft dieses Urteils teilweise dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'000.- entnommen. Den Restbetrag von Fr. 1'500.- hat sie innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu bezahlen.
5. Der Beschwerdeführerin wird zulasten der Vorinstanz eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 2'000.-
(inkl. MWST) zugesprochen.
6. [Mitteilung]."
D. Vor Bundesgericht stellt die Nikon AG folgende Begehren:
"1. Dispositiv Ziffern 2 und 4 des Urteils der Vorinstanz vom 15. Oktober 2014 seien vollumfänglich aufzuheben. Dispositiv Ziffer 3 des Urteils der Vorinstanz vom 15. Oktober 2014 sei in Bezug auf die in Beilage 3 zu dieser Beschwerde bezeichneten Textstellen der Verfügung vom 28. November 2011 aufzuheben.
2. Die Wettbewerbskommission sei anzuweisen, die in Beilage 3 zu dieser Beschwerde bezeichneten Textstellen der Verfügung vom 28. November 2011 in der publizierten Fassung abzudecken.
3. Eventualiter zu Rechtsbegehren 2 sei die Wettbewerbskommission anzuweisen, die in Beilage 3 zu dieser Beschwerde bezeichneten Textstellen der Verfügung vom 28. November 2011 in der publizierten Fassung bis zum Eintritt der Rechtskraft der Verfügung vom 28. November 2011 abzudecken.
4. Sub-eventualiter zu Rechtsbegehren 3 seien die von der Beschwerdeführerin in Beilage 4 zu dieser Beschwerde vorgeschlagenen Texte für die Umschreibung des wesentlichen Inhalts der in Beilage 3 zu dieser Beschwerde bezeichneten Textstellen der Verfügung vom 28. November 2011 zu verwenden.
5. Sub-sub-eventualiter zu Rechtsbegehren 4 sei die Sache mit der Anweisung, im Sinne der Erwägungen des Bundesgerichts zu entscheiden an die Wettbewerbskommission bzw. an die Vorinstanz zurückzuweisen.
6. Es sei der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen. [...]"
Sie begründete die Beschwerde mit einer Verletzung von Art. 6 Ziff. 2 EMRK (Unschuldsvermutung), Verfassungs- (Verletzung des Persönlichkeitsrechts, der Unschuldsvermutung, des Verhältnismässigkeitsprinzips und der Begründungspflicht) und Bundesgesetzesrecht (KG, DSG).
E. Die WEKO beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesverwaltungsgericht und das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) verzichten auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdeführerin repliziert.
Mit Verfügung vom 12. Dezember 2014 erkannte der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips. Sie ist der Auffassung, dass die Publikationstätigkeit der WEKO den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 BV wahren müsse. Eine Publikation der strittigen Textstellen wäre vorliegend klar unverhältnismässig, da in nur sehr beschränktem Umfang ein öffentliches Interesse an der Publikation von Originalzitaten aus interner Kommunikation bestehe und dieses öffentliche Interesse gegenüber dem privaten Geheimhaltungsinteresse der Beschwerdeführerin keinesfalls zu überwiegen vermöge. Sie nimmt dabei Bezug auf die allgemeinen Ausführungen der Vorinstanz.
4.2 Die Beschwerdeführerin unterschlägt bei ihren Ausführungen zum Verhältnismässigkeitsgrundsatz, dass sie sich in einem Verwaltungsrechtsverhältnis befindet, das durch verschiedene Gesetze bestimmt wird; im Vordergrund steht zunächst das KG:
4.2.1 Gegen die Beschwerdeführerin ist eine Untersuchung (Art. 27 KG) wegen unzulässiger Wettbewerbsabreden gemäss Art. 5 Abs. 4 KG eröffnet und mit der Verfügung vom 28. November 2011 abgeschlossen worden. Darin wird festgestellt, dass gewisse Vertriebsverträge absolute Gebietsschutzabreden i.S.v. Art. 5 Abs. 4 KG enthielten, diese den Wettbewerb erheblich beeinträchtigten und keine Gründe der wirtschaftlichen Effizienz nach Art. 5 Abs. 2 vorlägen, weshalb eine unzulässige Wettbewerbsabrede gemäss Art. 5 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 KG bestünde, die nach Art. 49a Abs. 1 KG sanktionierbar wäre.
4.2.2 Nach Art. 48 Abs. 1 KG können die Wettbewerbsbehörden, d.h. u.a. die WEKO und ihr Sekretariat (vgl. etwa TERCIER/MARTENET, in: Droit de la concurrence, Martenet/Bovet/Tercier [Hrsg.],2. Aufl. 2013, N. 13 zu Art. 48 KG), ihre Entscheide veröffentlichen; sofern ein genügendes Interesse besteht, sind diese zu veröffentlichen (TERCIER/MARTENET, a.a.O., N. 22 f. zu Art. 48 KG). Entscheide sind - wie der französische Wortlaut auch nahelegt - u.a. Verfügungen i.S.v. Art. 5 VwVG (SR 172.021), also auch Sanktionsverfügungen nach Art. 49a Abs. 1 KG wie im vorliegenden Fall.
Daneben orientieren das Sekretariat und die Wettbewerbskommission die Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit (Art. 49 Abs. 1 KG).
4.2.3 Wie das Wort "können" ausdrückt, steht den Wettbewerbsbehörden ein Ermessen zu (vgl. etwa MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, Bd. I, 2012, S. 740); die Handhabung dieses Ermessens ist eine Frage der Angemessenheit. Angemessenheit ist die den Umständen angepasste Lösung im rechtlich nicht normierten Handlungsspielraum (BGE 118 Ib 317 E. 3c S. 324) oder Zweckmässigkeit bzw. Opportunität (BGE 129 II 193 E. 5.1 S. 208). Die Frage der Angemessenheit kann sich dementsprechend nur dort stellen, wo das Recht - selbst der Verhältnismässigkeitsgrundsatz - als Regulativ nicht mehr hinkommt (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 26 Rz. 4 Abs. 2). Hält sich die Behörde an den Ermessensspielraum und übt ihr Ermessen unzweckmässig aus, handelt sie unangemessen, aber nicht rechtswidrig. Übt sie dagegen ihr Ermessen in einer Weise aus, dass die getroffene Anordnung dem Zweck der gesetzlichen Ordnung widerspricht, liegt Ermessensmissbrauch vor. Dazu gehört u.a. die unverhältnismässige Handhabung des Ermessens (vgl. MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, a.a.O., S. 743; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 26 Rz. 14 und 18).
4.2.4 Verfügungen haben direkte Wirkung bloss zwischen den Parteien. Insofern würde daher eine Eröffnung nur an diese genügen; Veröffentlichungen sieht das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht deshalb einzig dann vor, wenn eine Eröffnung an die Parteien nicht möglich oder deren ausdrückliche Bezeichnung besonders schwierig ist (vgl. Art. 36 VwVG). Das Kartellgesetz hält demgegenüber fest, dass Verfügungen nicht nur an die Parteien eröffnet werden, sondern auch veröffentlicht werden können. Es beruht auf einem besonderen Grund, dass das KG - was auch für andere wirtschaftsrechtliche Bundesgesetze zutrifft (vgl. dazu etwa WATTER/KÄGI, Öffentliche Information über Verfahren und Entscheide in der Finanzmarktaufsicht - zwischen Transparenz und Pranger, AJP 2005 S. 39 ff.; THOMAS ISELI, Veröffentlichung von Verfügungen durch die FINMA, Jusletter 17. Oktober 2011) - vom allgemeinen Grundsatz der Nichtveröffentlichung abweicht.
4.2.5 Die Veröffentlichung von Verfügungen der WEKO hat mehrere Zwecke (so auch für die EU ANDREAS KLEES, Europäisches Kartellverfahrensrecht mit Fusionskontrollverfahren, 2005, § 5 N. 33 f. [S. 94 ff.]):
4.2.5.1
Erstens haben Entscheide im Rahmen des Kartellgesetzes einen Einfluss auf das Wirtschaften der Unternehmer; es ist deshalb naheliegend, dass die Verfügungen der Öffentlichkeit zur Kenntnis gebracht werden (u.a. quasi als Warnung: vgl. diesbezüglich auch Art. 10 Abs. 4 UWG [SR 241]), damit diese ihr Verhalten an derPraxis der Wettbewerbsbehörden ausrichten können. Dies ist zum einen wegen der geringen Anzahl von höchstrichterlichen Entscheiden und angesichts der - aufgrund von zu beantwortenden komplexen Fragen - langen Verfahrensdauer und zum anderen wegen der Tatsache, dass nicht jede ursprünglich strittige Frage bis vor das Bundesgericht getragen wird, besonders angezeigt. Insofern dient die Veröffentlichung zunächst der Prävention und der Rechtssicherheit (vgl. STEFAN KOLLER, in: Kartellgesetz, 2007, N. 1 zu Art. 48 KG; TERCIER/MARTENET, a.a.O., N. 8 zu Art. 48 KG; NYDEGGER/NADIG, in: Basler Kommentar, Kartellgesetz[nachfolgend: BSK KG], Amstutz/Reinert [Hrsg.], 2010, N. 7 zu Art. 48 KG).
4.2.5.2 Die Veröffentlichung von Verfügungen der WEKO dient zweitens auch der Transparenz der Verwaltungsaktivitäten, insb. über die Rechtsanwendung und Rechtsfortentwicklung. Das KG hat deshalb teilweise - wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat - die mit dem Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ; SR 152.3) in der Bundesverwaltung implementierte Politik des "open government", um Informationsbedürfnisse zu befriedigen und zur aktiven Verwaltungskontrolle und zu einem Wandel der Verwaltungskultur beizutragen (vgl. dazu etwa Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ], BBl 2003 1963 ff. [nachfolgend: Botschaft BGÖ], 1973 f.; GABOR P. BLECHTA, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz [nachfolgend: BSK DSG - BGÖ], 2014, N. 3 ff. zu Entstehung u. Systematik BGÖ), vorweggenommen. Das BGÖ selber ist hier indes nicht anwendbar, allerdings aus einem anderen Grund, als die Beschwerdeführerin geltend macht, gemäss welcher von einem Strafverfahren auszugehen sei. Das Verfahren auf Erlass einer Sanktionsverfügung nach Art. 49a KG stellt kein Strafverfahren i.S.v. Art. 3 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 BGÖ dar, sondern ein Verwaltungsverfahren (vgl. BGE 139 I 72 E. 4.4 S. 81 f.), weshalb das BGÖ grundsätzlich anwendbar wäre (e contrario Art. 3 Abs. 1 lit. a Ziff. 5 BGÖ; Ausnahme: Akteneinsichtsrecht [Art. 3 Abs. 1 lit. b BGÖ]). Es betrifft aber im vorliegenden Fall nicht die vom BGÖ nur geregelte passive Informationstätigkeit ("auf Gesuch hin"; vgl. statt aller BLECHTA, a.a.O., N. 37 zu Entstehung u. Systematik BGÖ), sondern die durch das KG bereits vorgesehene aktive Informationstätigkeit. Dem Gedanken des "open government" trägt neben dem bereits erwähnten KG auch das Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) in Art. 19, der die Sachüberschrift "Bekanntgabe von Personendaten" trägt, Rechnung.
Die Veröffentlichung der Verfügung soll zudem auch Auskunft über die Stichhaltigkeit bzw. Nichtstichhaltigkeit der Eröffnung der Untersuchung geben. Es soll mit anderen Worten der der Öffentlichkeit unterbreitete Vorwurf bei Untersuchungseröffnung mit dem begründeten Resultat der Untersuchung von der Öffentlichkeit abgeglichen werden können.
4.2.5.3
Drittens sollen mit der Veröffentlichung der Verfügungen die verschiedenen, mit Wirtschaftsfragen befassten kantonalen und Bundesbehörden über die Praxis der Spezialisten informiert werden (vgl. TERCIER/MARTENET, a.a.O., N. 9 zu Art. 48 KG). Es geht mit anderen Worten nicht nur darum, dass die WEKO für sich und die Unternehmen ihre Praxis publiziert, sondern zum einen auch für kantonale Behörden für zivilrechtliche Verfahren (vgl. Art. 12 KG) oder für Verwaltungsverfahren (z.B. BGBM [SR 943.02])und zum anderen für andere Bundesbehörden (z.B. BGBM).
4.2.5.4 Sinn und Zweck der Veröffentlichung der Entscheide der WEKO decken sich somit im Wesentlichen mit dem Sinn und Zweck der Publikation gerichtlicher Entscheide (vgl. PAUL TSCHÜMPERLIN, Die Publikation gerichtlicher Entscheide, in: Kommentar zum Publikationsgesetz des Bundes, Kettiger/Sägesser [Hrsg.], 2011, S. 69 ff., 70). Insofern erachtete der Gesetzgeber eine Parallelität der Publikation von Entscheiden der WEKO und der Gerichte als notwendig, um volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern und somit wirksamen Wettbewerb verwirklichen zu können (vgl. Art. 1 KG). Er nimmt dabei in Kauf, dass publizierte Verfügungen der WEKO in einem späteren Verfahrensstadium auch aufgehoben oder korrigiert werden können.
4.2.6 Der Gegenstand der Veröffentlichung nach Art. 48 Abs. 1 KG betrifft nur ganze Entscheide (Verfügungen) und nicht einzelne Passagen. Hat die Behörde ihren Ermessensspielraum in Bezug auf die Publikation einer Verfügung insgesamt angemessen ausgeübt, so bleiben dem Einzelnen dementsprechend nur die gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten, um sicherzustellen, dass die Verfügung rechtskonform publiziert wird; dazu gehört u.a. der Schutz des Geschäftsgeheimnisses nach Art. 25 Abs. 4 KG.
4.3 Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Beschwerde nicht die Publikation der Verfügung vom 28. November 2011 als solche in Frage gestellt, sondern lediglich die oben aufgeführten einzelnen Passagen bzw. Worte. In Bezug auf die Publikation der Verfügung ist auch angesichts des Zwecks von Art. 48 Abs. 1 KG kein Grund ersichtlich, weshalb diese Publikation rechtswidrig sein sollte. Zu prüfen ist deshalb nunmehr im Rahmen der gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten, ob die Verfügung rechtskonform publiziert worden ist.
5. (...)
5.1 Die Veröffentlichungen der Wettbewerbsbehörden dürfen keine Geschäftsgeheimnisse preisgeben (Art. 25 Abs. 4 KG). Keine Geschäftsgeheimnisse sind zunächst der Gegenstand und die Adressaten der Untersuchung, die nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 KG im Rahmen der Bekanntgabe einer Untersuchungseröffnung amtlich zu publizieren sind; dabei muss der Gegenstand das kartellrechtswidrige Verhalten so umschreiben, dass Dritte sich von der geplanten Untersuchung ein Bild machen können, um entscheiden zu können, ob sie sich an der Untersuchung beteiligen wollen (Art. 43 KG).
5.2
5.2.1 Regelungen über die Beachtung oder über ein Verbot der Preisgabe von Geschäftsgeheimnissen finden sich neben Art. 25 Abs. 4 KG auch in unzähligen anderen Erlassen (z.B. Art. 162, 273 StBG [SR 311.0], Art. 4c, 6 UWG [SR 241], Art. 47 Abs. 1 lit. a BankG[SR 952.0], Art. 65 Abs. 1, Art. 68, 77 Abs. 3, Art. 86e PatG [SR232.14], Art. 27 Abs. 2, Art. 48b DesG [SR 232.12], Art. 26 Abs. 2StromVG [SR 734.7], Art. 51 Abs. 2, Art. 77b URG [SR 231.1]).Alle Formulierungen greifen auf den traditionellen Geheimnisbegriff zurück (vgl. JEAN NICOLAS DRUEY, Information als Gegenstand des Rechts, 1995, S. 255; TRECHSEL/JEAN-RICHARD, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, Stefan Trechsel und andere [Hrsg.], 2008, N. 2 zu Art. 162 StGB; in Bezug auf das KG siehe auch SIMON BANGERTER, in: BSK KG, a.a.O., N. 52 zu Art. 25 KG; STEFAN RENFER, Verwaltungsverfahrensrechtliche Fragestellungen aus der Praxis des Kartellrechts - Betrachtungen eines ehemaligen Mitarbeiters des Sekretariats der WEKO, sic! 2010 S. 691 ff., 697).
5.2.2
5.2.2.1 Entsprechend diesem Begriff bilden Gegenstand eines Geschäfts geheimnisses (1) alle weder offenkundig noch allgemein zugänglichen Tatsachen (relative Unbekanntheit), (2) die der Geheimnisherr tatsächlich geheim halten will (Geheimhaltungswille) und (3) an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse bzw. "un intérêt légitime" bzw. "un interesse legittimo" (objektives Geheimhaltungsinteresse) hat (zum Ganzen BGE 118 Ib 547 E. 5a S. 559; BGE 109 Ib 47 E. 5c S. 56; BGE 103 IV 283 E. 2b und 2c S. 284 ff.; BGE 80 IV 22 E. 2a S. 27 ff.; NIGGLI/HAGENSTEIN, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. II, 3. Aufl. 2013, N. 10 zu Art. 162 StGB m.H.; DRUEY, a.a.O., S. 255 ff.; TRECHSEL/JEAN-RICHARD, a.a.O., N. 2 zu Art. 162 StGB; BANGERTER, a.a.O., N. 52, 54 zu Art. 25 KG; VINCENT MARTENET, in: Droit de la concurrence, Martenet/Bovet/Tercier [Hrsg.], 2. Aufl. 2013, N. 44 ff. zu Art. 25 KG; RENFER, a.a.O., S. 697 f.; RAMON MABILLARD, Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb, 2010, N. 8 ff. zu Art. 6 UWG; BALZ STÜCKELBERGER, Unternehmensinformation und Recht, 2004, S. 45 ff.; MARKUS R. FRICK, in: Bundesgesetz über den unlauteren Wettbewerb, Hilty/Arpagaus [Hrsg.], 2013, N. 10 ff. zu Art. 6 UWG; BAUDENBACHER/GLÖCKNER, in: Lauterkeitsrecht, Kommentar zum [...] UWG, Baudenbacher [Hrsg.], 2001, N. 30 ff. zu Art. 6 UWG; GEORGES BINDSCHEDLER, Der strafrechtliche Schutz wirtschaftlicher Geheimnisse, 1981, S. 19 ff.; MARTIN SCHNEIDER, Schutz des Unternehmensgeheimnisses vor unbefugter Verwertung. Eine rechtssystematische Untersuchung, 1989, S. 45 ff.). Das Interesse an der Geheimhaltung stellt ein objektives Kriterium dar (vgl. NIGGLI/HAGENSTEIN, a.a.O., N. 15 zu Art. 162 StGB; STÜCKELBERGER, a.a.O., S. 47), massgebend ist insofern, ob die Informationen objektiv gesehen als geheimhaltungswürdig gelten.
5.2.2.2 Im Rahmen des Elementes des berechtigten Geheimhaltungsinteresses stellt sich die Frage, ob auch rechtswidrigen Handlungen und Zuständen, d.h. z.B. Handlungen, die gegen das Gesetz verstossen, Geheimnisschutz zu gewähren ist. Die schweizerische Literatur ist sich hier nicht einig, auch wenn die Mehrheit eher der Auffassung folgt, dass solchen Handlungen der Schutz zu verweigern sei (pro : BINDSCHEDLER, a.a.O., S. 25; LARISSA MAROLDA MARTINEZ, Information der Aktionäre nach schweizerischem Aktien- und Kapitalmarktrecht, 2006, S. 39; FRICK, a.a.O., N. 35 zu Art. 6 UWG; BAUDENBACHER/GLÖCKNER, a.a.O., N. 52 zu Art. 6 UWG; RAMON MABILLARD, a.a.O., N. 11 zu Art. 6 UWG; STÜCKELBERGER, a.a.O., S. 47; BANGERTER, a.a.O., N. 54 zu Art. 25 KG; contra [in diesen Fällen wird vielfach eine Rechtfertigungsmöglichkeit in Betracht gezogen]: ADRIANO MARGIOTTA, Das Bankgeheimnis - Rechtliche Schranke eines bankkonzerninternen Informationsflusses?, 2002, S. 35 ff. [allerdings knüpft er das Geheimnis an berechtigte Erwartungen, welche nach Treu und Glauben geschützt seien; zur Wahrnehmung berechtigter Interessen, um das Bankgeheimnis zu verletzen, S. 106 ff.]; KARIN KELLER, Das ärztliche Berufsgeheimnis gemäss Art. 321 StGB, 1993, S. 39; weitere Hinweise bei BINDSCHEDLER, a.a.O., S. 25; die h.L. in Deutschland [dazu die Hinweise in FRICK, a.a.O., N. 35 zu Art. 6 UWG]; grundsätzlich anders: DRUEY, a.a.O., S. 255 ff., 365 ff.; eher abwägend : FRANZ-MARTIN SPILLMANN, Begriff und Unrechtstatbestand der Verletzung der Amtsgeheimnisse nach Artikel 320 des Strafgesetzbuches 1984, S. 142 ff. [eher contra S. 144 ff.]). Das Bundesgericht hat sich, soweit ersichtlich, in den relativ weit zurückliegenden Fällen nicht explizit geäussert, indes regelmässig auf ein "intérêt légitime" (BGE 103 IV 283 E. 2b S. 284) oder "un interesse legittimo" (BGE 118 I E. 5a S. 559) oder ein "berechtigtes Interesse" (BGE 80 IV 22 E. 2a S. 29) abgestellt. In BGE 104 IV 175 ff., wo Stanley Adams, Mitarbeiter bei F. Hoffmann-La Roche & Co. AG, den Organen der Europäischen Gemeinschaften vertrauliche Informationen über Abmachungen seiner Arbeitgeberin zukommen liess und sich bei der Argumentation der Nichtverletzung von Geheimhaltungspflichten u.a. auf Art. 23 des Abkommens vom 22. Juli 1972 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (SR 0.632.401), dem Kartellrechtsartikel des Abkommens, berufen hat, löste das Bundesgericht die strittige Frage anders. Inwieweit rechtswidrige Handlungen und Zustände in den oben aufgeführten, einzelnen Erlassen, insbesondere bei Art. 162 StGB, Geheimnisschutz verdienen, muss hier nicht beantwortet werden.
5.2.2.3 Ob im Geltungsbereich des KG rechtswidrige Handlungen (z.B. unzulässige Kartellabsprachen [vgl.BAUDENBACHER/GLÖCKNER, a.a.O., N. 52 zu Art. 6 UWG; BINDSCHEDLER, a.a.O., S. 25; BANGERTER, a.a.O., N. 54 zu Art. 25 KG]) und Zustände einen solchen Schutz verdienen, ist im Kontext des KG selbst zu bestimmen. Dabei stellt das objektive Geheimhaltungsinteresse das Korrektiv dar, um die Unterschutzstellung willkürlicher Sonderinteressen zu verhindern (vgl. FRICK, a.a.O., N. 33 zu Art. 6 UWG; BAUDENBACHER/GLÖCKNER, a.a.O., N. 27 zu Art. 6 UWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 58; BINDSCHEDLER, a.a.O., S. 24). Mit dem objektiven Geheimhaltungsinteresse soll die Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Unternehmen geschützt werden (vgl. SCHNEIDER, a.a.O., S. 58; BAUDENBACHER/GLÖCKNER, a.a.O., N. 27 zu Art. 6 UWG) und somit - auch aus kartellrechtlicher Optik - gleichzeitig der Wettbewerb als solcher (SCHNEIDER, a.a.O., S. 58; siehe auch BAUDENBACHER/GLÖCKNER, a.a.O., N. 52 zu Art. 6 UWG), der in den Augen des Kartellgesetzgebers (statt aller ADRIAN KÜNZLER, Effizienz oder Wettbewerbsfreiheit, 2008, S. 307 f.) und damit der Allgemeinheit schutzwürdig ist. Basiert somit der Wettbewerbsvorsprung auf Handlungen, welche das KG gerade verpönt, so würde ein Unterschutzstellen dieser kartellrechtswidrigen Handlungen den Intentionen des Kartellgesetzes zuwiderlaufen, und damit würde das Kartellrecht gerade das Verhalten, welches es sanktioniert und präventiv verhindern will, schützen (statt aller BINDSCHEDLER, a.a.O., S. 25). Für das Kartellrecht bedeutet dies, dass eine Unterschutzstellung eines Geheimnisses, das einen kartellrechtswidrigen Inhalt hat, nicht möglich ist (neben den unter E. 5.2.2.2 aufgeführten pro-Autoren BANGERTER, a.a.O., N. 54 zu Art. 25 KG; MARTENET, a.a.O., N. 44 ff. zu Art. 25 KG; RENFER, a.a.O., S. 698; ROLF DÄHLER, Wettbewerbsbehörden: Ihre Aufgaben und Befugnisse, in: Kartellrecht, SIWR Bd. V/2, 2000, S. 547 ff., 586). Nicht geheimhaltungswürdig sind deshalb Tatsachen, welche das kartellrechtswidrige Verhalten belegen (vgl. BANGERTER, a.a.O., N. 54 zu Art. 25 KG; URS ZENHÄUSERN, in: Kartellgesetz, 2007, N. 15 zu Art. 25 KG; RENFER, a.a.O., S. 698; DÄHLER, a.a.O., S. 586; BRUNO SCHMIDHAUSER, in: Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, Homburger/Schmidhauser/Hoffet/Ducrey [Hrsg.], 2. Lieferung 1997, N. 18 zu Art. 25 KG; so auch für die analoge Regelung in der EU etwa KLEES, a.a.O., § 5 N. 34 [S. 96]; siehe auch Urteil des EuG vom 12. Oktober 2007 T-474/04 Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse GmbH, Randnr. 65); dabei ist einzelfallweise dem Ziel der Publikation Rechnung zu tragen, insoweit als es der Öffentlichkeit erlaubt, die Motive der WEKO zu verstehen (vgl. MARTENET, a.a.O., N. 48 zu Art. 25 KG; PATRIK DUCREY, in: Das schweizerische Kartellrecht, SBVR Bd. XI, Ducrey/Zurkinden [Hrsg.], 2. Aufl. 2007, S. 597 ff., 751 N. 421).
5.2.3 Der Gegenstand des Geschäfts geheimnisses muss geschäftlich relevante Informationen betreffen, d.h. Informationen, die Einkaufs- und Bezugsquellen, Betriebsorganisation, Preiskalkulation etc. betreffen und demnach einen betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter aufweisen (BGE 103 IV 283 E. 2b S. 28; BANGERTER, a.a.O., N. 53 zu Art. 25 KG; FRICK, a.a.O., N. 17 zu Art. 6 UWG); entscheidend ist, ob die geheimen Informationen Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis haben können (vgl. BGE 103 IV 283 E. 2b S. 284; BANGERTER, a.a.O., N. 53 zu Art. 25 KG; MARTENET, a.a.O., N. 45 zu Art. 25 KG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 26 ff., 32. f., 33 ff., 35 ff.), oder mit anderen Worten ob die geheimen Informationen Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmung haben (vgl. ISABELLE HÄNER, BSK DSG - BGÖ, a.a.O., N. 38 zu Art. 7 BGÖ; STÜCKELBERGER, a.a.O., S. 47).
5.2.4 Folgende Tatsachen weisen in der Regel ein objektives Geheimhaltungsinteresse auf: Marktanteile eines einzelnen Unternehmens, Umsätze, Preiskalkulationen, Rabatte und Prämien, Bezugs- und Absatzquellen, interne Organisation eines Unternehmens, allerdings nicht diejenige eines unzulässigen Kartells, Geschäftsstrategien und Businesspläne sowie Kundenlisten und -beziehungen (vgl. Urteil 2C_1009/2014 vom 6. Juli 2015 E. 3.3; BANGERTER, a.a.O., N. 56 zu Art. 25 KG; ZENHÄUSERN, a.a.O., N. 16 zu Art. 25 KG; RENFER, a.a.O., S. 697; siehe auch STÜCKELBERGER, a.a.O., S. 53; RAMON MABILLARD, a.a.O., N. 16 zu Art. 6 UWG).
(...)
6. (...)
6.1 Das DSG bezweckt den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte von Personen, über die Daten bearbeitet werden (Art. 1 DSG), oder mit anderen Worten gelten die Vorschriften des DSG für die Bearbeitung von persönlichen Daten, die den grundrechtlichen Anspruch auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV) verletzen können (BGE 138 II 346 E. 3.2 S. 352; BGE 126 II 126 E. 4 S. 130; vgl. WALDMANN/BICKEL, in: Datenschutzrecht, Grundlagen und öffentliches Recht [nachfolgend: Datenschutzrecht], Belser/Epiney/Waldmann [Hrsg.], 2011, § 12 N. 4). Personendaten sind dabei alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare - natürliche oder juristische (Art. 3 lit. b DSG; BGE 136 II 508 E. 3.2 S. 314; STEPHAN C. BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen: Ein Leitfaden, ZBl 2010 S. 595 ff., 596) - Person beziehen. Der Begriff "Personendaten" ist weit und umfasst jede Information, die einen auf eine Person (oder mehrere Personen) bezogenen oder beziehbaren Informationsgehalt besitzt (vgl. etwa BEAT RUDIN, in: Datenschutzgesetz [DSG], 2015, N. 7 zu Art. 3 DSG; PHILIPPE MEIER, Protection des données. Fondements, principes généraux et droit privé, 2011, S. 197 ff.).
Im vorliegenden Fall handelt es sich beim Inhalt der Verfügung vom 28. November 2011 um Personendaten. Daten über Sanktionen stellen zudem besonders schützenswerte Personendaten dar (Art. 3 lit. c DSG; dazu etwa BLECHTA, in: BSK DSG - BGÖ, a.a.O., N. 43 f. zu Art. 3 DSG), was vorliegendenfalls ebenfalls zutrifft. Bearbeiten umfasst das Bekanntgeben (Art. 3 lit. e DSG) und dieses wiederum das Veröffentlichen (Art. 3 lit. f DSG). Art. 48 Abs. 1 KG spricht von "Veröffentlichung" und meint dasselbe wie Art. 3 lit. f DSG.
6.2 Das DSG gilt für das Bearbeiten von Daten juristischer Personen durch die Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 lit. b DSG), worunter auch die WEKO - als Behördenkommission (Art. 7a Abs. 1 lit a i.V.m. Art. 8a Abs. 3 RVOV [SR 172.010.1] i.V.m. Art. 18 f. KG) - fällt; diese ist verantwortliches Organ i.S.v. Art. 16 Abs. 1 DSG. Auf das hängige erstinstanzliche Verwaltungsverfahren ist das DSG anwendbar (Art. 2 Abs. 2 lit. c i.f. DSG; vgl. WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 37). Abgesehen davon wäre das DSG auch nach Abschluss des Verfahrens anwendbar, insbesondere die Weitergabe nach Abschluss des Verfahrens (WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 31).
6.3 Wer Personendaten bearbeitet, hat sich u.a. an die in Art. 4, 5 und 7 DSG aufgeführten Grundsätze zu halten (dazu ASTRID EPINEY, in: Datenschutzrecht, a.a.O., S. 509 ff.): Rechtmässigkeitsgrundsatz (Art. 4 Abs. 1), Grundsatz von Treu und Glauben sowie Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 4 Abs. 2), Zweckmässigkeits- und Erkennbarkeits- bzw. Transparenzgrundsatz (Art. 4 Abs. 3 und 4) sowie Datenrichtigkeits- und -sicherheitsgrundsatz (Art. 5 und 7).
Zu beachten ist allerdings, dass der Gesetzgeber in bereichsspezifischen Regelungen von den im DSG vorgesehenen Prinzipien, Grundsätzen oder Ansprüchen abweichen kann, so dass einzelnen Bestimmungen des DSG daneben (materiell) keine eigenständige Bedeutung mehr zukommt (vgl. BGE 126 II 126 E. 5b S. 132 f.; EPINEY/CIVITELLA/ZBINDEN, Datenschutzrecht in der Schweiz, 2009, S. 41).
6.4
6.4.1 Für das Bearbeiten von Personendaten durch Bundesorgane bedarf es einer gesetzlichen Grundlage (vgl. Art. 5 Abs. 1 BV). Das DSG hat in den Art. 17 ff. DSG diese Anforderungen konkretisiert; dabei bildet das DSG - mit ganz wenigen Ausnahmen (z.B. Art. 19 Abs. 2 DSG) - nicht die gesetzliche Grundlage (statt aller RAINER J. SCHWEIZER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.],3. Aufl. 2014, N. 79 zu Art. 13 BV). Die Bekanntgabe von Personendaten, worunter auch - wie bereits hervorgehoben - das Veröffentlichen fällt, hat - angesichts der "heikelste[n]Bearbeitungsphase" (WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 86) - in Art. 19 DSG eine besondere, konkretisierte Regelung erfahren. Danach dürfen Bundesorgane Personendaten nur bekanntgeben, wenn dafür eine Rechtsgrundlage im Sinne von Artikel 17 besteht oder wenn bestimmte, in casu nicht relevante Voraussetzungen gegeben sind (Art. 19 Abs. 1 DSG). Art. 17 DSG verlangt für die Bearbeitung von Personendaten eine gesetzliche Grundlage (Abs. 1). Besonders schützenswerte Personendaten dürfen Bundesorgane nur dann bearbeiten, wenn ein Gesetz im formellen Sinn dies ausdrücklich vorsieht (Art. 17 Abs. 2 Ingress DSG) oder wenn ausnahmsweise die Voraussetzungen von Art. 17 Abs. 2 lit. a-c DSG erfüllt sind. Mit der Einführung des BGÖ hat das DSG in Art. 19 Abs. 1bis sodann eine Regelung erhalten, die dem Anliegen des "open government" Rechnung trägt. Danach dürfen Bundesorgane im Rahmen der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen oder gestützt auf das BGÖ auch Personendaten bekanntgeben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (lit. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (lit. b).
Besteht nach Art. 19 Abs. 1 ff. DSG eine gesetzliche Grundlage für die Bekanntgabe von Personendaten, so lehnt nach Art. 19 Abs. 4 lit. a und b DSG das Bundesorgan die Bekanntgabe trotzdem ab, schränkt sie ein oder verbindet sie mit Auflagen, wenn wesentliche öffentliche Interessen oder offensichtlich schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person oder gesetzliche Geheimhaltungspflichten oder besondere Datenschutzvorschriften es verlangen. Insofern bedarf es einer Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse und dem privaten Geheimhaltungsinteresse (vgl. WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 91; EPINEY/CIVITELLA/ZBINDEN, a.a.O., S. 53; YVONNE JÖHRI, in: Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Rosenthal/Jöhri [Hrsg.], 2008, N. 98 zu Art. 19 DSG).
6.4.2 Art. 48 Abs. 1 KG bildet die nach Art. 19 Abs. 1 DSG erforderliche formell gesetzliche Grundlage, um Personendaten zu veröffentlichen. Sie stellt die gesetzliche Grundlage für eine bereichspezifische aktive Informationstätigkeit dar (zu den Begriffen vgl. BRUNNER, a.a.O., S. 598). Insofern ist es nicht notwendig, auf die für die allgemeine Informationstätigkeit zugeschnittene Regelung nach Art. 19 Abs. 1bis DSG zu rekurrieren (vgl. Botschaft BGÖ, BBl 2003 2033 Ziff. 2.5.2.1). Dabei genügt als gesetzliche Grundlage - wie hier - eine Ermächtigung zur Datenbekanntgabe (vgl. EPINEY/CIVITELLA/ZBINDEN, a.a.O., S. 47), wobei die allgemeinen datenschutzrechtlichen Grundsätze noch zu beachten sind (vgl. EPINEY/CIVITELLA/ZBINDEN, a.a.O., S. 47). Allerdings ist vorab zu prüfen, ob es sich bei den Vorschriften des KG um datenschutzrechtliche Spezialvorschriften handelt (oben E. 6.3).
6.4.3 Das KG enthält verschiedene Regelungen, welche sich mit der Bekanntgabe von personenbezogenen Daten befassen (Art. 25 Abs. 4, Art. 28 Abs. 2, Art. 41, 42b und 48 KG). Für den hier vorliegenden Fall sind Art. 48 i.V.m. 25 Abs. 4 und Art. 28 Abs. 2 KG relevant.
Nach Art. 48 Abs. 1 KG ist die Veröffentlichung von Verfügungen zulässig. Geschäftsgeheimnisse dürfen bei Veröffentlichungen der Wettbewerbsbehörden nicht preisgegeben werden (Art. 25 Abs. 4 KG). Auch im DSG werden in Art. 19 Abs. 4 lit. b Geheimhaltungspflichten (= Nichtveröffentlichung von Geschäftsgeheimnissen) erwähnt. Allerdings unterliegen diese einer Interessenabwägung (WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 93), woraus nicht in jedem Fall eine Verweigerung einer Bekanntgabe folgt (vgl. BGE 124 III 170 E. 3 S. 170 ff.; EPINEY/CIVITELLA/ZBINDEN, a.a.O., S. 53; JÖHRI, a.a.O., N. 103 ff. zu Art. 19 DSG; WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 93). Das KG ist demgegenüber bei Veröffentlichungen der Wettbewerbsbehörden strikter: Geschäftsgeheimnisse dürfen nicht preisgegeben werden (vgl. nicht publ. E. 5.3.2). Insofern hat der Gesetzgeber in Bezug auf die Veröffentlichungen der Wettbewerbsbehörden, welche Geschäftsgeheimnisse enthalten können, bereits im KG die Abwägung mit den relevanten öffentlichen und privaten Interessen vorgenommen und die Veröffentlichung von Personendaten, welche Geschäftsgeheimnisse darstellen, untersagt. Dies ist angesichts der kartellrechtlichen Orientierung am Wettbewerb als solchem und insbesondere an der wirtschaftlichen Handlungsfreiheit Einzelner (vgl. KÜNZLER, a.a.O., S. 318) auch naheliegend; eine Bekanntgabe von Geschäftsgeheimnissen im Rahmen der Publikation von Verfügungen nach einer erfolgten Interessenabwägung nach Art. 19 Abs. 4 DSG könnte eine verfassungswidrige Wettbewerbsverfälschung darstellen. Art. 48 Abs. 1 i.V.m. Art. 25 Abs. 4 KG stellen insofern eine Spezialregelung dar. Angesichts des klaren Wortlauts sowohl des Art. 25 Abs. 4 KG (Geschäftsgeheimnisse) als auch des Art. 19 Abs. 4 DSG, wonach eine Interessenabwägung nicht nur bei Geheimhaltungspflichten ausgelöst wird, bildet Art. 25 Abs. 4 KG eine Spezialregelung nur in Bezug auf personenbezogene Daten, die ein Geschäftsgeheimnis betreffen (das KG will nur die wirtschaftliche Handlungsfreiheit schützen). Sofern Daten keine Geschäftsgeheimnisse betreffen, ist demzufolge noch zu prüfen, ob die in Art. 19 Abs. 4 DSG aufgeführten Interessen gegen eine Veröffentlichung sprechen. (...)
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Art. 25 Abs. 4, Art. 28 Abs. 2, Art. 48 Abs. 1 KG; Art. 3 lit. e und f, Art. 2 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 lit. c, Art. 17 und 19 DSG; Art. 162 StGB; Voraussetzung der Veröffentlichung einer Verfügung der WEKO. Sinn und Zweck der Veröffentlichung von Verfügungen der WEKO (E. 4).
Umfang von Geschäftsgeheimnissen im KG (E. 5.1 und 5.2).
Zur Anwendung des Datenschutzgesetzes im Rahmen des Kartellgesetzes (E. 6.1-6.4).
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de
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-268%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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142 II 268
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Sachverhalt ab Seite 268
A. Mit Verfügung vom 28. November 2011 sanktionierte die Wettbewerbskommission (WEKO) die Nikon AG gestützt auf Art. 49a Abs. 1 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 (KG; SR 251) wegen Absprachen nach Art. 5 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 KG mit rund 12,5 Mio. Franken. Die Nikon AG hat dagegen Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht eingereicht; das Verfahren ist hängig. Die WEKO lud in der Folge die Nikon AG ein, Textstellen, die nach deren Ansicht Geschäftsgeheimnisse enthalten würden, im Hinblick auf eine vorgesehene Publikation im Publikationsorgan der WEKO "Recht und Politik des Wettbewerbs (RPW)" zu bezeichnen. Die Nikon AG beantragte, eine gekürzte Version der Sanktionsverfügung zu publizieren.
B. Die WEKO publizierte am 16. Februar 2012 auf ihrer Webseite eine gekürzte Version der Sanktionsverfügung mit dem Hinweis, dass es sich "bei dieser Version [...] nicht um die definitive Version [handle], da einige Textstellen Gegenstand laufender Abklärungen i.S. des Geschäftsgeheimnisses [seien]. Diese Passagen [seien] in dieser Version geschwärzt. Da gegen diese Verfügung Beschwerde erhoben [worden sei], [sei] sie noch nicht rechtskräftig". Die WEKO vertrat gegenüber der Nikon AG, dass deren bezeichnete Textpassagen keine Geschäftsgeheimnisse enthielten. Diese stimmte der Offenlegung einiger Textstellen zu, bestand aber aufgrund des Persönlichkeitsschutzes der Beteiligten auf der Abdeckung der im Begründungstext wörtlich zitierten E-Mails.
C. Am 4. Juni 2012 erliess die WEKO folgende Verfügung:
"Aufgrund des Sachverhalts und der vorangehenden Erwägung verfügt das Sekretariat der Wettbewerbskommission mit einem Mitglied des Präsidiums:
1. Es wird festgestellt, dass die von Nikon bezeichneten Textstellen hinsichtlich der Randziffern 268, 273, 299, 338, 420, 507, 510, 511 und 515 der Verfügung der Weko vom 28. November 2011 die an Geschäftsgeheimnisse zu stellenden Anforderungen erfüllen und im Rahmen der Publikation abgedeckt werden. Die von Nikon in den Randziffern 390, 393, 410 und 462 der Verfügung der Weko vom 28. November 2011 bezeichneten Bandbreiten werden im Sinne der Erwägungen offengelegt.
2. Es wird festgestellt, dass die übrigen von Nikon bezeichneten Textstellen die an Geschäftsgeheimnisse zu stellenden Anforderungen nicht erfüllen und folglich im Rahmen der Publikation nicht abgedeckt werden.
3. Die Verfügung der Wettbewerbskommission vom 28. November 2011 wird - nach Eintritt der Rechtskraft der vorliegenden Verfügung - in der von Nikon mit Schreiben vom 22. Februar 2012 vorgelegten Form veröffentlicht, mit Ausnahme der in Ziffer 1 dieses Dispositives ausdrücklich genannten Textstellen.
4. Die Verfahrenskosten von insgesamt CHF 7'986.50 werden Nikon im Umfang von 4/7, ausmachend CHF 4'563.70, auferlegt.
5. [Mitteilung]."
Dagegen hat die Nikon AG Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht geführt. Dieses hat mit Urteil vom 15. Oktober 2014 entschieden:
"1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Ziff. 2, 3 und 4 der Verfügung vom 4. Juni 2012 werden insoweit aufgehoben, als die Vorinstanz angewiesen wird, die Textstellen Rz. 89, 154a, 302, 306, 306b und 318 der Verfügung vom 28. November 2011, wie vorstehend wiedergegeben (8.3-8.4), in der Publikation abzudecken.
2. Die Beschwerdeführerin hat der Vorinstanz für das vorinstanzliche Verfahren einen reduzierten Kostenanteil im Umfang von Fr. 3'765.- zu bezahlen.
3. Soweit weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen.
4. Der Beschwerdeführerin werden die Kosten für das Beschwerdeverfahren in Höhe von Fr. 2'500.-
auferlegt und nach Rechtskraft dieses Urteils teilweise dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'000.- entnommen. Den Restbetrag von Fr. 1'500.- hat sie innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu bezahlen.
5. Der Beschwerdeführerin wird zulasten der Vorinstanz eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 2'000.-
(inkl. MWST) zugesprochen.
6. [Mitteilung]."
D. Vor Bundesgericht stellt die Nikon AG folgende Begehren:
"1. Dispositiv Ziffern 2 und 4 des Urteils der Vorinstanz vom 15. Oktober 2014 seien vollumfänglich aufzuheben. Dispositiv Ziffer 3 des Urteils der Vorinstanz vom 15. Oktober 2014 sei in Bezug auf die in Beilage 3 zu dieser Beschwerde bezeichneten Textstellen der Verfügung vom 28. November 2011 aufzuheben.
2. Die Wettbewerbskommission sei anzuweisen, die in Beilage 3 zu dieser Beschwerde bezeichneten Textstellen der Verfügung vom 28. November 2011 in der publizierten Fassung abzudecken.
3. Eventualiter zu Rechtsbegehren 2 sei die Wettbewerbskommission anzuweisen, die in Beilage 3 zu dieser Beschwerde bezeichneten Textstellen der Verfügung vom 28. November 2011 in der publizierten Fassung bis zum Eintritt der Rechtskraft der Verfügung vom 28. November 2011 abzudecken.
4. Sub-eventualiter zu Rechtsbegehren 3 seien die von der Beschwerdeführerin in Beilage 4 zu dieser Beschwerde vorgeschlagenen Texte für die Umschreibung des wesentlichen Inhalts der in Beilage 3 zu dieser Beschwerde bezeichneten Textstellen der Verfügung vom 28. November 2011 zu verwenden.
5. Sub-sub-eventualiter zu Rechtsbegehren 4 sei die Sache mit der Anweisung, im Sinne der Erwägungen des Bundesgerichts zu entscheiden an die Wettbewerbskommission bzw. an die Vorinstanz zurückzuweisen.
6. Es sei der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen. [...]"
Sie begründete die Beschwerde mit einer Verletzung von Art. 6 Ziff. 2 EMRK (Unschuldsvermutung), Verfassungs- (Verletzung des Persönlichkeitsrechts, der Unschuldsvermutung, des Verhältnismässigkeitsprinzips und der Begründungspflicht) und Bundesgesetzesrecht (KG, DSG).
E. Die WEKO beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesverwaltungsgericht und das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) verzichten auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdeführerin repliziert.
Mit Verfügung vom 12. Dezember 2014 erkannte der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips. Sie ist der Auffassung, dass die Publikationstätigkeit der WEKO den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 BV wahren müsse. Eine Publikation der strittigen Textstellen wäre vorliegend klar unverhältnismässig, da in nur sehr beschränktem Umfang ein öffentliches Interesse an der Publikation von Originalzitaten aus interner Kommunikation bestehe und dieses öffentliche Interesse gegenüber dem privaten Geheimhaltungsinteresse der Beschwerdeführerin keinesfalls zu überwiegen vermöge. Sie nimmt dabei Bezug auf die allgemeinen Ausführungen der Vorinstanz.
4.2 Die Beschwerdeführerin unterschlägt bei ihren Ausführungen zum Verhältnismässigkeitsgrundsatz, dass sie sich in einem Verwaltungsrechtsverhältnis befindet, das durch verschiedene Gesetze bestimmt wird; im Vordergrund steht zunächst das KG:
4.2.1 Gegen die Beschwerdeführerin ist eine Untersuchung (Art. 27 KG) wegen unzulässiger Wettbewerbsabreden gemäss Art. 5 Abs. 4 KG eröffnet und mit der Verfügung vom 28. November 2011 abgeschlossen worden. Darin wird festgestellt, dass gewisse Vertriebsverträge absolute Gebietsschutzabreden i.S.v. Art. 5 Abs. 4 KG enthielten, diese den Wettbewerb erheblich beeinträchtigten und keine Gründe der wirtschaftlichen Effizienz nach Art. 5 Abs. 2 vorlägen, weshalb eine unzulässige Wettbewerbsabrede gemäss Art. 5 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 KG bestünde, die nach Art. 49a Abs. 1 KG sanktionierbar wäre.
4.2.2 Nach Art. 48 Abs. 1 KG können die Wettbewerbsbehörden, d.h. u.a. die WEKO und ihr Sekretariat (vgl. etwa TERCIER/MARTENET, in: Droit de la concurrence, Martenet/Bovet/Tercier [Hrsg.],2. Aufl. 2013, N. 13 zu Art. 48 KG), ihre Entscheide veröffentlichen; sofern ein genügendes Interesse besteht, sind diese zu veröffentlichen (TERCIER/MARTENET, a.a.O., N. 22 f. zu Art. 48 KG). Entscheide sind - wie der französische Wortlaut auch nahelegt - u.a. Verfügungen i.S.v. Art. 5 VwVG (SR 172.021), also auch Sanktionsverfügungen nach Art. 49a Abs. 1 KG wie im vorliegenden Fall.
Daneben orientieren das Sekretariat und die Wettbewerbskommission die Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit (Art. 49 Abs. 1 KG).
4.2.3 Wie das Wort "können" ausdrückt, steht den Wettbewerbsbehörden ein Ermessen zu (vgl. etwa MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, Bd. I, 2012, S. 740); die Handhabung dieses Ermessens ist eine Frage der Angemessenheit. Angemessenheit ist die den Umständen angepasste Lösung im rechtlich nicht normierten Handlungsspielraum (BGE 118 Ib 317 E. 3c S. 324) oder Zweckmässigkeit bzw. Opportunität (BGE 129 II 193 E. 5.1 S. 208). Die Frage der Angemessenheit kann sich dementsprechend nur dort stellen, wo das Recht - selbst der Verhältnismässigkeitsgrundsatz - als Regulativ nicht mehr hinkommt (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 26 Rz. 4 Abs. 2). Hält sich die Behörde an den Ermessensspielraum und übt ihr Ermessen unzweckmässig aus, handelt sie unangemessen, aber nicht rechtswidrig. Übt sie dagegen ihr Ermessen in einer Weise aus, dass die getroffene Anordnung dem Zweck der gesetzlichen Ordnung widerspricht, liegt Ermessensmissbrauch vor. Dazu gehört u.a. die unverhältnismässige Handhabung des Ermessens (vgl. MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, a.a.O., S. 743; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 26 Rz. 14 und 18).
4.2.4 Verfügungen haben direkte Wirkung bloss zwischen den Parteien. Insofern würde daher eine Eröffnung nur an diese genügen; Veröffentlichungen sieht das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht deshalb einzig dann vor, wenn eine Eröffnung an die Parteien nicht möglich oder deren ausdrückliche Bezeichnung besonders schwierig ist (vgl. Art. 36 VwVG). Das Kartellgesetz hält demgegenüber fest, dass Verfügungen nicht nur an die Parteien eröffnet werden, sondern auch veröffentlicht werden können. Es beruht auf einem besonderen Grund, dass das KG - was auch für andere wirtschaftsrechtliche Bundesgesetze zutrifft (vgl. dazu etwa WATTER/KÄGI, Öffentliche Information über Verfahren und Entscheide in der Finanzmarktaufsicht - zwischen Transparenz und Pranger, AJP 2005 S. 39 ff.; THOMAS ISELI, Veröffentlichung von Verfügungen durch die FINMA, Jusletter 17. Oktober 2011) - vom allgemeinen Grundsatz der Nichtveröffentlichung abweicht.
4.2.5 Die Veröffentlichung von Verfügungen der WEKO hat mehrere Zwecke (so auch für die EU ANDREAS KLEES, Europäisches Kartellverfahrensrecht mit Fusionskontrollverfahren, 2005, § 5 N. 33 f. [S. 94 ff.]):
4.2.5.1
Erstens haben Entscheide im Rahmen des Kartellgesetzes einen Einfluss auf das Wirtschaften der Unternehmer; es ist deshalb naheliegend, dass die Verfügungen der Öffentlichkeit zur Kenntnis gebracht werden (u.a. quasi als Warnung: vgl. diesbezüglich auch Art. 10 Abs. 4 UWG [SR 241]), damit diese ihr Verhalten an derPraxis der Wettbewerbsbehörden ausrichten können. Dies ist zum einen wegen der geringen Anzahl von höchstrichterlichen Entscheiden und angesichts der - aufgrund von zu beantwortenden komplexen Fragen - langen Verfahrensdauer und zum anderen wegen der Tatsache, dass nicht jede ursprünglich strittige Frage bis vor das Bundesgericht getragen wird, besonders angezeigt. Insofern dient die Veröffentlichung zunächst der Prävention und der Rechtssicherheit (vgl. STEFAN KOLLER, in: Kartellgesetz, 2007, N. 1 zu Art. 48 KG; TERCIER/MARTENET, a.a.O., N. 8 zu Art. 48 KG; NYDEGGER/NADIG, in: Basler Kommentar, Kartellgesetz[nachfolgend: BSK KG], Amstutz/Reinert [Hrsg.], 2010, N. 7 zu Art. 48 KG).
4.2.5.2 Die Veröffentlichung von Verfügungen der WEKO dient zweitens auch der Transparenz der Verwaltungsaktivitäten, insb. über die Rechtsanwendung und Rechtsfortentwicklung. Das KG hat deshalb teilweise - wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat - die mit dem Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ; SR 152.3) in der Bundesverwaltung implementierte Politik des "open government", um Informationsbedürfnisse zu befriedigen und zur aktiven Verwaltungskontrolle und zu einem Wandel der Verwaltungskultur beizutragen (vgl. dazu etwa Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ], BBl 2003 1963 ff. [nachfolgend: Botschaft BGÖ], 1973 f.; GABOR P. BLECHTA, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz [nachfolgend: BSK DSG - BGÖ], 2014, N. 3 ff. zu Entstehung u. Systematik BGÖ), vorweggenommen. Das BGÖ selber ist hier indes nicht anwendbar, allerdings aus einem anderen Grund, als die Beschwerdeführerin geltend macht, gemäss welcher von einem Strafverfahren auszugehen sei. Das Verfahren auf Erlass einer Sanktionsverfügung nach Art. 49a KG stellt kein Strafverfahren i.S.v. Art. 3 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 BGÖ dar, sondern ein Verwaltungsverfahren (vgl. BGE 139 I 72 E. 4.4 S. 81 f.), weshalb das BGÖ grundsätzlich anwendbar wäre (e contrario Art. 3 Abs. 1 lit. a Ziff. 5 BGÖ; Ausnahme: Akteneinsichtsrecht [Art. 3 Abs. 1 lit. b BGÖ]). Es betrifft aber im vorliegenden Fall nicht die vom BGÖ nur geregelte passive Informationstätigkeit ("auf Gesuch hin"; vgl. statt aller BLECHTA, a.a.O., N. 37 zu Entstehung u. Systematik BGÖ), sondern die durch das KG bereits vorgesehene aktive Informationstätigkeit. Dem Gedanken des "open government" trägt neben dem bereits erwähnten KG auch das Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) in Art. 19, der die Sachüberschrift "Bekanntgabe von Personendaten" trägt, Rechnung.
Die Veröffentlichung der Verfügung soll zudem auch Auskunft über die Stichhaltigkeit bzw. Nichtstichhaltigkeit der Eröffnung der Untersuchung geben. Es soll mit anderen Worten der der Öffentlichkeit unterbreitete Vorwurf bei Untersuchungseröffnung mit dem begründeten Resultat der Untersuchung von der Öffentlichkeit abgeglichen werden können.
4.2.5.3
Drittens sollen mit der Veröffentlichung der Verfügungen die verschiedenen, mit Wirtschaftsfragen befassten kantonalen und Bundesbehörden über die Praxis der Spezialisten informiert werden (vgl. TERCIER/MARTENET, a.a.O., N. 9 zu Art. 48 KG). Es geht mit anderen Worten nicht nur darum, dass die WEKO für sich und die Unternehmen ihre Praxis publiziert, sondern zum einen auch für kantonale Behörden für zivilrechtliche Verfahren (vgl. Art. 12 KG) oder für Verwaltungsverfahren (z.B. BGBM [SR 943.02])und zum anderen für andere Bundesbehörden (z.B. BGBM).
4.2.5.4 Sinn und Zweck der Veröffentlichung der Entscheide der WEKO decken sich somit im Wesentlichen mit dem Sinn und Zweck der Publikation gerichtlicher Entscheide (vgl. PAUL TSCHÜMPERLIN, Die Publikation gerichtlicher Entscheide, in: Kommentar zum Publikationsgesetz des Bundes, Kettiger/Sägesser [Hrsg.], 2011, S. 69 ff., 70). Insofern erachtete der Gesetzgeber eine Parallelität der Publikation von Entscheiden der WEKO und der Gerichte als notwendig, um volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern und somit wirksamen Wettbewerb verwirklichen zu können (vgl. Art. 1 KG). Er nimmt dabei in Kauf, dass publizierte Verfügungen der WEKO in einem späteren Verfahrensstadium auch aufgehoben oder korrigiert werden können.
4.2.6 Der Gegenstand der Veröffentlichung nach Art. 48 Abs. 1 KG betrifft nur ganze Entscheide (Verfügungen) und nicht einzelne Passagen. Hat die Behörde ihren Ermessensspielraum in Bezug auf die Publikation einer Verfügung insgesamt angemessen ausgeübt, so bleiben dem Einzelnen dementsprechend nur die gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten, um sicherzustellen, dass die Verfügung rechtskonform publiziert wird; dazu gehört u.a. der Schutz des Geschäftsgeheimnisses nach Art. 25 Abs. 4 KG.
4.3 Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Beschwerde nicht die Publikation der Verfügung vom 28. November 2011 als solche in Frage gestellt, sondern lediglich die oben aufgeführten einzelnen Passagen bzw. Worte. In Bezug auf die Publikation der Verfügung ist auch angesichts des Zwecks von Art. 48 Abs. 1 KG kein Grund ersichtlich, weshalb diese Publikation rechtswidrig sein sollte. Zu prüfen ist deshalb nunmehr im Rahmen der gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten, ob die Verfügung rechtskonform publiziert worden ist.
5. (...)
5.1 Die Veröffentlichungen der Wettbewerbsbehörden dürfen keine Geschäftsgeheimnisse preisgeben (Art. 25 Abs. 4 KG). Keine Geschäftsgeheimnisse sind zunächst der Gegenstand und die Adressaten der Untersuchung, die nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 KG im Rahmen der Bekanntgabe einer Untersuchungseröffnung amtlich zu publizieren sind; dabei muss der Gegenstand das kartellrechtswidrige Verhalten so umschreiben, dass Dritte sich von der geplanten Untersuchung ein Bild machen können, um entscheiden zu können, ob sie sich an der Untersuchung beteiligen wollen (Art. 43 KG).
5.2
5.2.1 Regelungen über die Beachtung oder über ein Verbot der Preisgabe von Geschäftsgeheimnissen finden sich neben Art. 25 Abs. 4 KG auch in unzähligen anderen Erlassen (z.B. Art. 162, 273 StBG [SR 311.0], Art. 4c, 6 UWG [SR 241], Art. 47 Abs. 1 lit. a BankG[SR 952.0], Art. 65 Abs. 1, Art. 68, 77 Abs. 3, Art. 86e PatG [SR232.14], Art. 27 Abs. 2, Art. 48b DesG [SR 232.12], Art. 26 Abs. 2StromVG [SR 734.7], Art. 51 Abs. 2, Art. 77b URG [SR 231.1]).Alle Formulierungen greifen auf den traditionellen Geheimnisbegriff zurück (vgl. JEAN NICOLAS DRUEY, Information als Gegenstand des Rechts, 1995, S. 255; TRECHSEL/JEAN-RICHARD, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, Stefan Trechsel und andere [Hrsg.], 2008, N. 2 zu Art. 162 StGB; in Bezug auf das KG siehe auch SIMON BANGERTER, in: BSK KG, a.a.O., N. 52 zu Art. 25 KG; STEFAN RENFER, Verwaltungsverfahrensrechtliche Fragestellungen aus der Praxis des Kartellrechts - Betrachtungen eines ehemaligen Mitarbeiters des Sekretariats der WEKO, sic! 2010 S. 691 ff., 697).
5.2.2
5.2.2.1 Entsprechend diesem Begriff bilden Gegenstand eines Geschäfts geheimnisses (1) alle weder offenkundig noch allgemein zugänglichen Tatsachen (relative Unbekanntheit), (2) die der Geheimnisherr tatsächlich geheim halten will (Geheimhaltungswille) und (3) an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse bzw. "un intérêt légitime" bzw. "un interesse legittimo" (objektives Geheimhaltungsinteresse) hat (zum Ganzen BGE 118 Ib 547 E. 5a S. 559; BGE 109 Ib 47 E. 5c S. 56; BGE 103 IV 283 E. 2b und 2c S. 284 ff.; BGE 80 IV 22 E. 2a S. 27 ff.; NIGGLI/HAGENSTEIN, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. II, 3. Aufl. 2013, N. 10 zu Art. 162 StGB m.H.; DRUEY, a.a.O., S. 255 ff.; TRECHSEL/JEAN-RICHARD, a.a.O., N. 2 zu Art. 162 StGB; BANGERTER, a.a.O., N. 52, 54 zu Art. 25 KG; VINCENT MARTENET, in: Droit de la concurrence, Martenet/Bovet/Tercier [Hrsg.], 2. Aufl. 2013, N. 44 ff. zu Art. 25 KG; RENFER, a.a.O., S. 697 f.; RAMON MABILLARD, Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb, 2010, N. 8 ff. zu Art. 6 UWG; BALZ STÜCKELBERGER, Unternehmensinformation und Recht, 2004, S. 45 ff.; MARKUS R. FRICK, in: Bundesgesetz über den unlauteren Wettbewerb, Hilty/Arpagaus [Hrsg.], 2013, N. 10 ff. zu Art. 6 UWG; BAUDENBACHER/GLÖCKNER, in: Lauterkeitsrecht, Kommentar zum [...] UWG, Baudenbacher [Hrsg.], 2001, N. 30 ff. zu Art. 6 UWG; GEORGES BINDSCHEDLER, Der strafrechtliche Schutz wirtschaftlicher Geheimnisse, 1981, S. 19 ff.; MARTIN SCHNEIDER, Schutz des Unternehmensgeheimnisses vor unbefugter Verwertung. Eine rechtssystematische Untersuchung, 1989, S. 45 ff.). Das Interesse an der Geheimhaltung stellt ein objektives Kriterium dar (vgl. NIGGLI/HAGENSTEIN, a.a.O., N. 15 zu Art. 162 StGB; STÜCKELBERGER, a.a.O., S. 47), massgebend ist insofern, ob die Informationen objektiv gesehen als geheimhaltungswürdig gelten.
5.2.2.2 Im Rahmen des Elementes des berechtigten Geheimhaltungsinteresses stellt sich die Frage, ob auch rechtswidrigen Handlungen und Zuständen, d.h. z.B. Handlungen, die gegen das Gesetz verstossen, Geheimnisschutz zu gewähren ist. Die schweizerische Literatur ist sich hier nicht einig, auch wenn die Mehrheit eher der Auffassung folgt, dass solchen Handlungen der Schutz zu verweigern sei (pro : BINDSCHEDLER, a.a.O., S. 25; LARISSA MAROLDA MARTINEZ, Information der Aktionäre nach schweizerischem Aktien- und Kapitalmarktrecht, 2006, S. 39; FRICK, a.a.O., N. 35 zu Art. 6 UWG; BAUDENBACHER/GLÖCKNER, a.a.O., N. 52 zu Art. 6 UWG; RAMON MABILLARD, a.a.O., N. 11 zu Art. 6 UWG; STÜCKELBERGER, a.a.O., S. 47; BANGERTER, a.a.O., N. 54 zu Art. 25 KG; contra [in diesen Fällen wird vielfach eine Rechtfertigungsmöglichkeit in Betracht gezogen]: ADRIANO MARGIOTTA, Das Bankgeheimnis - Rechtliche Schranke eines bankkonzerninternen Informationsflusses?, 2002, S. 35 ff. [allerdings knüpft er das Geheimnis an berechtigte Erwartungen, welche nach Treu und Glauben geschützt seien; zur Wahrnehmung berechtigter Interessen, um das Bankgeheimnis zu verletzen, S. 106 ff.]; KARIN KELLER, Das ärztliche Berufsgeheimnis gemäss Art. 321 StGB, 1993, S. 39; weitere Hinweise bei BINDSCHEDLER, a.a.O., S. 25; die h.L. in Deutschland [dazu die Hinweise in FRICK, a.a.O., N. 35 zu Art. 6 UWG]; grundsätzlich anders: DRUEY, a.a.O., S. 255 ff., 365 ff.; eher abwägend : FRANZ-MARTIN SPILLMANN, Begriff und Unrechtstatbestand der Verletzung der Amtsgeheimnisse nach Artikel 320 des Strafgesetzbuches 1984, S. 142 ff. [eher contra S. 144 ff.]). Das Bundesgericht hat sich, soweit ersichtlich, in den relativ weit zurückliegenden Fällen nicht explizit geäussert, indes regelmässig auf ein "intérêt légitime" (BGE 103 IV 283 E. 2b S. 284) oder "un interesse legittimo" (BGE 118 I E. 5a S. 559) oder ein "berechtigtes Interesse" (BGE 80 IV 22 E. 2a S. 29) abgestellt. In BGE 104 IV 175 ff., wo Stanley Adams, Mitarbeiter bei F. Hoffmann-La Roche & Co. AG, den Organen der Europäischen Gemeinschaften vertrauliche Informationen über Abmachungen seiner Arbeitgeberin zukommen liess und sich bei der Argumentation der Nichtverletzung von Geheimhaltungspflichten u.a. auf Art. 23 des Abkommens vom 22. Juli 1972 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (SR 0.632.401), dem Kartellrechtsartikel des Abkommens, berufen hat, löste das Bundesgericht die strittige Frage anders. Inwieweit rechtswidrige Handlungen und Zustände in den oben aufgeführten, einzelnen Erlassen, insbesondere bei Art. 162 StGB, Geheimnisschutz verdienen, muss hier nicht beantwortet werden.
5.2.2.3 Ob im Geltungsbereich des KG rechtswidrige Handlungen (z.B. unzulässige Kartellabsprachen [vgl.BAUDENBACHER/GLÖCKNER, a.a.O., N. 52 zu Art. 6 UWG; BINDSCHEDLER, a.a.O., S. 25; BANGERTER, a.a.O., N. 54 zu Art. 25 KG]) und Zustände einen solchen Schutz verdienen, ist im Kontext des KG selbst zu bestimmen. Dabei stellt das objektive Geheimhaltungsinteresse das Korrektiv dar, um die Unterschutzstellung willkürlicher Sonderinteressen zu verhindern (vgl. FRICK, a.a.O., N. 33 zu Art. 6 UWG; BAUDENBACHER/GLÖCKNER, a.a.O., N. 27 zu Art. 6 UWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 58; BINDSCHEDLER, a.a.O., S. 24). Mit dem objektiven Geheimhaltungsinteresse soll die Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Unternehmen geschützt werden (vgl. SCHNEIDER, a.a.O., S. 58; BAUDENBACHER/GLÖCKNER, a.a.O., N. 27 zu Art. 6 UWG) und somit - auch aus kartellrechtlicher Optik - gleichzeitig der Wettbewerb als solcher (SCHNEIDER, a.a.O., S. 58; siehe auch BAUDENBACHER/GLÖCKNER, a.a.O., N. 52 zu Art. 6 UWG), der in den Augen des Kartellgesetzgebers (statt aller ADRIAN KÜNZLER, Effizienz oder Wettbewerbsfreiheit, 2008, S. 307 f.) und damit der Allgemeinheit schutzwürdig ist. Basiert somit der Wettbewerbsvorsprung auf Handlungen, welche das KG gerade verpönt, so würde ein Unterschutzstellen dieser kartellrechtswidrigen Handlungen den Intentionen des Kartellgesetzes zuwiderlaufen, und damit würde das Kartellrecht gerade das Verhalten, welches es sanktioniert und präventiv verhindern will, schützen (statt aller BINDSCHEDLER, a.a.O., S. 25). Für das Kartellrecht bedeutet dies, dass eine Unterschutzstellung eines Geheimnisses, das einen kartellrechtswidrigen Inhalt hat, nicht möglich ist (neben den unter E. 5.2.2.2 aufgeführten pro-Autoren BANGERTER, a.a.O., N. 54 zu Art. 25 KG; MARTENET, a.a.O., N. 44 ff. zu Art. 25 KG; RENFER, a.a.O., S. 698; ROLF DÄHLER, Wettbewerbsbehörden: Ihre Aufgaben und Befugnisse, in: Kartellrecht, SIWR Bd. V/2, 2000, S. 547 ff., 586). Nicht geheimhaltungswürdig sind deshalb Tatsachen, welche das kartellrechtswidrige Verhalten belegen (vgl. BANGERTER, a.a.O., N. 54 zu Art. 25 KG; URS ZENHÄUSERN, in: Kartellgesetz, 2007, N. 15 zu Art. 25 KG; RENFER, a.a.O., S. 698; DÄHLER, a.a.O., S. 586; BRUNO SCHMIDHAUSER, in: Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, Homburger/Schmidhauser/Hoffet/Ducrey [Hrsg.], 2. Lieferung 1997, N. 18 zu Art. 25 KG; so auch für die analoge Regelung in der EU etwa KLEES, a.a.O., § 5 N. 34 [S. 96]; siehe auch Urteil des EuG vom 12. Oktober 2007 T-474/04 Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse GmbH, Randnr. 65); dabei ist einzelfallweise dem Ziel der Publikation Rechnung zu tragen, insoweit als es der Öffentlichkeit erlaubt, die Motive der WEKO zu verstehen (vgl. MARTENET, a.a.O., N. 48 zu Art. 25 KG; PATRIK DUCREY, in: Das schweizerische Kartellrecht, SBVR Bd. XI, Ducrey/Zurkinden [Hrsg.], 2. Aufl. 2007, S. 597 ff., 751 N. 421).
5.2.3 Der Gegenstand des Geschäfts geheimnisses muss geschäftlich relevante Informationen betreffen, d.h. Informationen, die Einkaufs- und Bezugsquellen, Betriebsorganisation, Preiskalkulation etc. betreffen und demnach einen betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter aufweisen (BGE 103 IV 283 E. 2b S. 28; BANGERTER, a.a.O., N. 53 zu Art. 25 KG; FRICK, a.a.O., N. 17 zu Art. 6 UWG); entscheidend ist, ob die geheimen Informationen Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis haben können (vgl. BGE 103 IV 283 E. 2b S. 284; BANGERTER, a.a.O., N. 53 zu Art. 25 KG; MARTENET, a.a.O., N. 45 zu Art. 25 KG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 26 ff., 32. f., 33 ff., 35 ff.), oder mit anderen Worten ob die geheimen Informationen Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmung haben (vgl. ISABELLE HÄNER, BSK DSG - BGÖ, a.a.O., N. 38 zu Art. 7 BGÖ; STÜCKELBERGER, a.a.O., S. 47).
5.2.4 Folgende Tatsachen weisen in der Regel ein objektives Geheimhaltungsinteresse auf: Marktanteile eines einzelnen Unternehmens, Umsätze, Preiskalkulationen, Rabatte und Prämien, Bezugs- und Absatzquellen, interne Organisation eines Unternehmens, allerdings nicht diejenige eines unzulässigen Kartells, Geschäftsstrategien und Businesspläne sowie Kundenlisten und -beziehungen (vgl. Urteil 2C_1009/2014 vom 6. Juli 2015 E. 3.3; BANGERTER, a.a.O., N. 56 zu Art. 25 KG; ZENHÄUSERN, a.a.O., N. 16 zu Art. 25 KG; RENFER, a.a.O., S. 697; siehe auch STÜCKELBERGER, a.a.O., S. 53; RAMON MABILLARD, a.a.O., N. 16 zu Art. 6 UWG).
(...)
6. (...)
6.1 Das DSG bezweckt den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte von Personen, über die Daten bearbeitet werden (Art. 1 DSG), oder mit anderen Worten gelten die Vorschriften des DSG für die Bearbeitung von persönlichen Daten, die den grundrechtlichen Anspruch auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV) verletzen können (BGE 138 II 346 E. 3.2 S. 352; BGE 126 II 126 E. 4 S. 130; vgl. WALDMANN/BICKEL, in: Datenschutzrecht, Grundlagen und öffentliches Recht [nachfolgend: Datenschutzrecht], Belser/Epiney/Waldmann [Hrsg.], 2011, § 12 N. 4). Personendaten sind dabei alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare - natürliche oder juristische (Art. 3 lit. b DSG; BGE 136 II 508 E. 3.2 S. 314; STEPHAN C. BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen: Ein Leitfaden, ZBl 2010 S. 595 ff., 596) - Person beziehen. Der Begriff "Personendaten" ist weit und umfasst jede Information, die einen auf eine Person (oder mehrere Personen) bezogenen oder beziehbaren Informationsgehalt besitzt (vgl. etwa BEAT RUDIN, in: Datenschutzgesetz [DSG], 2015, N. 7 zu Art. 3 DSG; PHILIPPE MEIER, Protection des données. Fondements, principes généraux et droit privé, 2011, S. 197 ff.).
Im vorliegenden Fall handelt es sich beim Inhalt der Verfügung vom 28. November 2011 um Personendaten. Daten über Sanktionen stellen zudem besonders schützenswerte Personendaten dar (Art. 3 lit. c DSG; dazu etwa BLECHTA, in: BSK DSG - BGÖ, a.a.O., N. 43 f. zu Art. 3 DSG), was vorliegendenfalls ebenfalls zutrifft. Bearbeiten umfasst das Bekanntgeben (Art. 3 lit. e DSG) und dieses wiederum das Veröffentlichen (Art. 3 lit. f DSG). Art. 48 Abs. 1 KG spricht von "Veröffentlichung" und meint dasselbe wie Art. 3 lit. f DSG.
6.2 Das DSG gilt für das Bearbeiten von Daten juristischer Personen durch die Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 lit. b DSG), worunter auch die WEKO - als Behördenkommission (Art. 7a Abs. 1 lit a i.V.m. Art. 8a Abs. 3 RVOV [SR 172.010.1] i.V.m. Art. 18 f. KG) - fällt; diese ist verantwortliches Organ i.S.v. Art. 16 Abs. 1 DSG. Auf das hängige erstinstanzliche Verwaltungsverfahren ist das DSG anwendbar (Art. 2 Abs. 2 lit. c i.f. DSG; vgl. WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 37). Abgesehen davon wäre das DSG auch nach Abschluss des Verfahrens anwendbar, insbesondere die Weitergabe nach Abschluss des Verfahrens (WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 31).
6.3 Wer Personendaten bearbeitet, hat sich u.a. an die in Art. 4, 5 und 7 DSG aufgeführten Grundsätze zu halten (dazu ASTRID EPINEY, in: Datenschutzrecht, a.a.O., S. 509 ff.): Rechtmässigkeitsgrundsatz (Art. 4 Abs. 1), Grundsatz von Treu und Glauben sowie Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 4 Abs. 2), Zweckmässigkeits- und Erkennbarkeits- bzw. Transparenzgrundsatz (Art. 4 Abs. 3 und 4) sowie Datenrichtigkeits- und -sicherheitsgrundsatz (Art. 5 und 7).
Zu beachten ist allerdings, dass der Gesetzgeber in bereichsspezifischen Regelungen von den im DSG vorgesehenen Prinzipien, Grundsätzen oder Ansprüchen abweichen kann, so dass einzelnen Bestimmungen des DSG daneben (materiell) keine eigenständige Bedeutung mehr zukommt (vgl. BGE 126 II 126 E. 5b S. 132 f.; EPINEY/CIVITELLA/ZBINDEN, Datenschutzrecht in der Schweiz, 2009, S. 41).
6.4
6.4.1 Für das Bearbeiten von Personendaten durch Bundesorgane bedarf es einer gesetzlichen Grundlage (vgl. Art. 5 Abs. 1 BV). Das DSG hat in den Art. 17 ff. DSG diese Anforderungen konkretisiert; dabei bildet das DSG - mit ganz wenigen Ausnahmen (z.B. Art. 19 Abs. 2 DSG) - nicht die gesetzliche Grundlage (statt aller RAINER J. SCHWEIZER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.],3. Aufl. 2014, N. 79 zu Art. 13 BV). Die Bekanntgabe von Personendaten, worunter auch - wie bereits hervorgehoben - das Veröffentlichen fällt, hat - angesichts der "heikelste[n]Bearbeitungsphase" (WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 86) - in Art. 19 DSG eine besondere, konkretisierte Regelung erfahren. Danach dürfen Bundesorgane Personendaten nur bekanntgeben, wenn dafür eine Rechtsgrundlage im Sinne von Artikel 17 besteht oder wenn bestimmte, in casu nicht relevante Voraussetzungen gegeben sind (Art. 19 Abs. 1 DSG). Art. 17 DSG verlangt für die Bearbeitung von Personendaten eine gesetzliche Grundlage (Abs. 1). Besonders schützenswerte Personendaten dürfen Bundesorgane nur dann bearbeiten, wenn ein Gesetz im formellen Sinn dies ausdrücklich vorsieht (Art. 17 Abs. 2 Ingress DSG) oder wenn ausnahmsweise die Voraussetzungen von Art. 17 Abs. 2 lit. a-c DSG erfüllt sind. Mit der Einführung des BGÖ hat das DSG in Art. 19 Abs. 1bis sodann eine Regelung erhalten, die dem Anliegen des "open government" Rechnung trägt. Danach dürfen Bundesorgane im Rahmen der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen oder gestützt auf das BGÖ auch Personendaten bekanntgeben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (lit. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (lit. b).
Besteht nach Art. 19 Abs. 1 ff. DSG eine gesetzliche Grundlage für die Bekanntgabe von Personendaten, so lehnt nach Art. 19 Abs. 4 lit. a und b DSG das Bundesorgan die Bekanntgabe trotzdem ab, schränkt sie ein oder verbindet sie mit Auflagen, wenn wesentliche öffentliche Interessen oder offensichtlich schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person oder gesetzliche Geheimhaltungspflichten oder besondere Datenschutzvorschriften es verlangen. Insofern bedarf es einer Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse und dem privaten Geheimhaltungsinteresse (vgl. WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 91; EPINEY/CIVITELLA/ZBINDEN, a.a.O., S. 53; YVONNE JÖHRI, in: Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Rosenthal/Jöhri [Hrsg.], 2008, N. 98 zu Art. 19 DSG).
6.4.2 Art. 48 Abs. 1 KG bildet die nach Art. 19 Abs. 1 DSG erforderliche formell gesetzliche Grundlage, um Personendaten zu veröffentlichen. Sie stellt die gesetzliche Grundlage für eine bereichspezifische aktive Informationstätigkeit dar (zu den Begriffen vgl. BRUNNER, a.a.O., S. 598). Insofern ist es nicht notwendig, auf die für die allgemeine Informationstätigkeit zugeschnittene Regelung nach Art. 19 Abs. 1bis DSG zu rekurrieren (vgl. Botschaft BGÖ, BBl 2003 2033 Ziff. 2.5.2.1). Dabei genügt als gesetzliche Grundlage - wie hier - eine Ermächtigung zur Datenbekanntgabe (vgl. EPINEY/CIVITELLA/ZBINDEN, a.a.O., S. 47), wobei die allgemeinen datenschutzrechtlichen Grundsätze noch zu beachten sind (vgl. EPINEY/CIVITELLA/ZBINDEN, a.a.O., S. 47). Allerdings ist vorab zu prüfen, ob es sich bei den Vorschriften des KG um datenschutzrechtliche Spezialvorschriften handelt (oben E. 6.3).
6.4.3 Das KG enthält verschiedene Regelungen, welche sich mit der Bekanntgabe von personenbezogenen Daten befassen (Art. 25 Abs. 4, Art. 28 Abs. 2, Art. 41, 42b und 48 KG). Für den hier vorliegenden Fall sind Art. 48 i.V.m. 25 Abs. 4 und Art. 28 Abs. 2 KG relevant.
Nach Art. 48 Abs. 1 KG ist die Veröffentlichung von Verfügungen zulässig. Geschäftsgeheimnisse dürfen bei Veröffentlichungen der Wettbewerbsbehörden nicht preisgegeben werden (Art. 25 Abs. 4 KG). Auch im DSG werden in Art. 19 Abs. 4 lit. b Geheimhaltungspflichten (= Nichtveröffentlichung von Geschäftsgeheimnissen) erwähnt. Allerdings unterliegen diese einer Interessenabwägung (WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 93), woraus nicht in jedem Fall eine Verweigerung einer Bekanntgabe folgt (vgl. BGE 124 III 170 E. 3 S. 170 ff.; EPINEY/CIVITELLA/ZBINDEN, a.a.O., S. 53; JÖHRI, a.a.O., N. 103 ff. zu Art. 19 DSG; WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 93). Das KG ist demgegenüber bei Veröffentlichungen der Wettbewerbsbehörden strikter: Geschäftsgeheimnisse dürfen nicht preisgegeben werden (vgl. nicht publ. E. 5.3.2). Insofern hat der Gesetzgeber in Bezug auf die Veröffentlichungen der Wettbewerbsbehörden, welche Geschäftsgeheimnisse enthalten können, bereits im KG die Abwägung mit den relevanten öffentlichen und privaten Interessen vorgenommen und die Veröffentlichung von Personendaten, welche Geschäftsgeheimnisse darstellen, untersagt. Dies ist angesichts der kartellrechtlichen Orientierung am Wettbewerb als solchem und insbesondere an der wirtschaftlichen Handlungsfreiheit Einzelner (vgl. KÜNZLER, a.a.O., S. 318) auch naheliegend; eine Bekanntgabe von Geschäftsgeheimnissen im Rahmen der Publikation von Verfügungen nach einer erfolgten Interessenabwägung nach Art. 19 Abs. 4 DSG könnte eine verfassungswidrige Wettbewerbsverfälschung darstellen. Art. 48 Abs. 1 i.V.m. Art. 25 Abs. 4 KG stellen insofern eine Spezialregelung dar. Angesichts des klaren Wortlauts sowohl des Art. 25 Abs. 4 KG (Geschäftsgeheimnisse) als auch des Art. 19 Abs. 4 DSG, wonach eine Interessenabwägung nicht nur bei Geheimhaltungspflichten ausgelöst wird, bildet Art. 25 Abs. 4 KG eine Spezialregelung nur in Bezug auf personenbezogene Daten, die ein Geschäftsgeheimnis betreffen (das KG will nur die wirtschaftliche Handlungsfreiheit schützen). Sofern Daten keine Geschäftsgeheimnisse betreffen, ist demzufolge noch zu prüfen, ob die in Art. 19 Abs. 4 DSG aufgeführten Interessen gegen eine Veröffentlichung sprechen. (...)
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de
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Art. 25 al. 4, art. 28 al. 2, art. 48 al. 1 LCart; art. 3 let. e et f, art. 2 al. 1 let. b et al. 2 let. c, art. 17 et 19 LPD; art. 162 CP; condition posée à la publication d'une décision de la COMCO. Sens et but de la publication de décisions de la COMCO (consid. 4).
Étendue des secrets d'affaires au sens de la LCart (consid. 5.1 et 5.2).
Application de la loi sur la protection des données dans le cadre de la loi sur les cartels (consid. 6.1-6.4).
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fr
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-268%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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142 II 268
Sachverhalt ab Seite 268
A. Mit Verfügung vom 28. November 2011 sanktionierte die Wettbewerbskommission (WEKO) die Nikon AG gestützt auf Art. 49a Abs. 1 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 (KG; SR 251) wegen Absprachen nach Art. 5 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 KG mit rund 12,5 Mio. Franken. Die Nikon AG hat dagegen Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht eingereicht; das Verfahren ist hängig. Die WEKO lud in der Folge die Nikon AG ein, Textstellen, die nach deren Ansicht Geschäftsgeheimnisse enthalten würden, im Hinblick auf eine vorgesehene Publikation im Publikationsorgan der WEKO "Recht und Politik des Wettbewerbs (RPW)" zu bezeichnen. Die Nikon AG beantragte, eine gekürzte Version der Sanktionsverfügung zu publizieren.
B. Die WEKO publizierte am 16. Februar 2012 auf ihrer Webseite eine gekürzte Version der Sanktionsverfügung mit dem Hinweis, dass es sich "bei dieser Version [...] nicht um die definitive Version [handle], da einige Textstellen Gegenstand laufender Abklärungen i.S. des Geschäftsgeheimnisses [seien]. Diese Passagen [seien] in dieser Version geschwärzt. Da gegen diese Verfügung Beschwerde erhoben [worden sei], [sei] sie noch nicht rechtskräftig". Die WEKO vertrat gegenüber der Nikon AG, dass deren bezeichnete Textpassagen keine Geschäftsgeheimnisse enthielten. Diese stimmte der Offenlegung einiger Textstellen zu, bestand aber aufgrund des Persönlichkeitsschutzes der Beteiligten auf der Abdeckung der im Begründungstext wörtlich zitierten E-Mails.
C. Am 4. Juni 2012 erliess die WEKO folgende Verfügung:
"Aufgrund des Sachverhalts und der vorangehenden Erwägung verfügt das Sekretariat der Wettbewerbskommission mit einem Mitglied des Präsidiums:
1. Es wird festgestellt, dass die von Nikon bezeichneten Textstellen hinsichtlich der Randziffern 268, 273, 299, 338, 420, 507, 510, 511 und 515 der Verfügung der Weko vom 28. November 2011 die an Geschäftsgeheimnisse zu stellenden Anforderungen erfüllen und im Rahmen der Publikation abgedeckt werden. Die von Nikon in den Randziffern 390, 393, 410 und 462 der Verfügung der Weko vom 28. November 2011 bezeichneten Bandbreiten werden im Sinne der Erwägungen offengelegt.
2. Es wird festgestellt, dass die übrigen von Nikon bezeichneten Textstellen die an Geschäftsgeheimnisse zu stellenden Anforderungen nicht erfüllen und folglich im Rahmen der Publikation nicht abgedeckt werden.
3. Die Verfügung der Wettbewerbskommission vom 28. November 2011 wird - nach Eintritt der Rechtskraft der vorliegenden Verfügung - in der von Nikon mit Schreiben vom 22. Februar 2012 vorgelegten Form veröffentlicht, mit Ausnahme der in Ziffer 1 dieses Dispositives ausdrücklich genannten Textstellen.
4. Die Verfahrenskosten von insgesamt CHF 7'986.50 werden Nikon im Umfang von 4/7, ausmachend CHF 4'563.70, auferlegt.
5. [Mitteilung]."
Dagegen hat die Nikon AG Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht geführt. Dieses hat mit Urteil vom 15. Oktober 2014 entschieden:
"1. Die Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Ziff. 2, 3 und 4 der Verfügung vom 4. Juni 2012 werden insoweit aufgehoben, als die Vorinstanz angewiesen wird, die Textstellen Rz. 89, 154a, 302, 306, 306b und 318 der Verfügung vom 28. November 2011, wie vorstehend wiedergegeben (8.3-8.4), in der Publikation abzudecken.
2. Die Beschwerdeführerin hat der Vorinstanz für das vorinstanzliche Verfahren einen reduzierten Kostenanteil im Umfang von Fr. 3'765.- zu bezahlen.
3. Soweit weitergehend wird die Beschwerde abgewiesen.
4. Der Beschwerdeführerin werden die Kosten für das Beschwerdeverfahren in Höhe von Fr. 2'500.-
auferlegt und nach Rechtskraft dieses Urteils teilweise dem von ihr geleisteten Kostenvorschuss von Fr. 1'000.- entnommen. Den Restbetrag von Fr. 1'500.- hat sie innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils zu Gunsten der Gerichtskasse zu bezahlen.
5. Der Beschwerdeführerin wird zulasten der Vorinstanz eine reduzierte Parteientschädigung von Fr. 2'000.-
(inkl. MWST) zugesprochen.
6. [Mitteilung]."
D. Vor Bundesgericht stellt die Nikon AG folgende Begehren:
"1. Dispositiv Ziffern 2 und 4 des Urteils der Vorinstanz vom 15. Oktober 2014 seien vollumfänglich aufzuheben. Dispositiv Ziffer 3 des Urteils der Vorinstanz vom 15. Oktober 2014 sei in Bezug auf die in Beilage 3 zu dieser Beschwerde bezeichneten Textstellen der Verfügung vom 28. November 2011 aufzuheben.
2. Die Wettbewerbskommission sei anzuweisen, die in Beilage 3 zu dieser Beschwerde bezeichneten Textstellen der Verfügung vom 28. November 2011 in der publizierten Fassung abzudecken.
3. Eventualiter zu Rechtsbegehren 2 sei die Wettbewerbskommission anzuweisen, die in Beilage 3 zu dieser Beschwerde bezeichneten Textstellen der Verfügung vom 28. November 2011 in der publizierten Fassung bis zum Eintritt der Rechtskraft der Verfügung vom 28. November 2011 abzudecken.
4. Sub-eventualiter zu Rechtsbegehren 3 seien die von der Beschwerdeführerin in Beilage 4 zu dieser Beschwerde vorgeschlagenen Texte für die Umschreibung des wesentlichen Inhalts der in Beilage 3 zu dieser Beschwerde bezeichneten Textstellen der Verfügung vom 28. November 2011 zu verwenden.
5. Sub-sub-eventualiter zu Rechtsbegehren 4 sei die Sache mit der Anweisung, im Sinne der Erwägungen des Bundesgerichts zu entscheiden an die Wettbewerbskommission bzw. an die Vorinstanz zurückzuweisen.
6. Es sei der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu erteilen. [...]"
Sie begründete die Beschwerde mit einer Verletzung von Art. 6 Ziff. 2 EMRK (Unschuldsvermutung), Verfassungs- (Verletzung des Persönlichkeitsrechts, der Unschuldsvermutung, des Verhältnismässigkeitsprinzips und der Begründungspflicht) und Bundesgesetzesrecht (KG, DSG).
E. Die WEKO beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Das Bundesverwaltungsgericht und das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und Forschung (WBF) verzichten auf eine Vernehmlassung. Die Beschwerdeführerin repliziert.
Mit Verfügung vom 12. Dezember 2014 erkannte der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde aufschiebende Wirkung zu.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
4.1 Die Beschwerdeführerin rügt sodann eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips. Sie ist der Auffassung, dass die Publikationstätigkeit der WEKO den Grundsatz der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 5 Abs. 2 und Art. 36 BV wahren müsse. Eine Publikation der strittigen Textstellen wäre vorliegend klar unverhältnismässig, da in nur sehr beschränktem Umfang ein öffentliches Interesse an der Publikation von Originalzitaten aus interner Kommunikation bestehe und dieses öffentliche Interesse gegenüber dem privaten Geheimhaltungsinteresse der Beschwerdeführerin keinesfalls zu überwiegen vermöge. Sie nimmt dabei Bezug auf die allgemeinen Ausführungen der Vorinstanz.
4.2 Die Beschwerdeführerin unterschlägt bei ihren Ausführungen zum Verhältnismässigkeitsgrundsatz, dass sie sich in einem Verwaltungsrechtsverhältnis befindet, das durch verschiedene Gesetze bestimmt wird; im Vordergrund steht zunächst das KG:
4.2.1 Gegen die Beschwerdeführerin ist eine Untersuchung (Art. 27 KG) wegen unzulässiger Wettbewerbsabreden gemäss Art. 5 Abs. 4 KG eröffnet und mit der Verfügung vom 28. November 2011 abgeschlossen worden. Darin wird festgestellt, dass gewisse Vertriebsverträge absolute Gebietsschutzabreden i.S.v. Art. 5 Abs. 4 KG enthielten, diese den Wettbewerb erheblich beeinträchtigten und keine Gründe der wirtschaftlichen Effizienz nach Art. 5 Abs. 2 vorlägen, weshalb eine unzulässige Wettbewerbsabrede gemäss Art. 5 Abs. 4 i.V.m. Abs. 1 KG bestünde, die nach Art. 49a Abs. 1 KG sanktionierbar wäre.
4.2.2 Nach Art. 48 Abs. 1 KG können die Wettbewerbsbehörden, d.h. u.a. die WEKO und ihr Sekretariat (vgl. etwa TERCIER/MARTENET, in: Droit de la concurrence, Martenet/Bovet/Tercier [Hrsg.],2. Aufl. 2013, N. 13 zu Art. 48 KG), ihre Entscheide veröffentlichen; sofern ein genügendes Interesse besteht, sind diese zu veröffentlichen (TERCIER/MARTENET, a.a.O., N. 22 f. zu Art. 48 KG). Entscheide sind - wie der französische Wortlaut auch nahelegt - u.a. Verfügungen i.S.v. Art. 5 VwVG (SR 172.021), also auch Sanktionsverfügungen nach Art. 49a Abs. 1 KG wie im vorliegenden Fall.
Daneben orientieren das Sekretariat und die Wettbewerbskommission die Öffentlichkeit über ihre Tätigkeit (Art. 49 Abs. 1 KG).
4.2.3 Wie das Wort "können" ausdrückt, steht den Wettbewerbsbehörden ein Ermessen zu (vgl. etwa MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, Droit administratif, Bd. I, 2012, S. 740); die Handhabung dieses Ermessens ist eine Frage der Angemessenheit. Angemessenheit ist die den Umständen angepasste Lösung im rechtlich nicht normierten Handlungsspielraum (BGE 118 Ib 317 E. 3c S. 324) oder Zweckmässigkeit bzw. Opportunität (BGE 129 II 193 E. 5.1 S. 208). Die Frage der Angemessenheit kann sich dementsprechend nur dort stellen, wo das Recht - selbst der Verhältnismässigkeitsgrundsatz - als Regulativ nicht mehr hinkommt (vgl. TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. Aufl. 2014, § 26 Rz. 4 Abs. 2). Hält sich die Behörde an den Ermessensspielraum und übt ihr Ermessen unzweckmässig aus, handelt sie unangemessen, aber nicht rechtswidrig. Übt sie dagegen ihr Ermessen in einer Weise aus, dass die getroffene Anordnung dem Zweck der gesetzlichen Ordnung widerspricht, liegt Ermessensmissbrauch vor. Dazu gehört u.a. die unverhältnismässige Handhabung des Ermessens (vgl. MOOR/FLÜCKIGER/MARTENET, a.a.O., S. 743; TSCHANNEN/ZIMMERLI/MÜLLER, a.a.O., § 26 Rz. 14 und 18).
4.2.4 Verfügungen haben direkte Wirkung bloss zwischen den Parteien. Insofern würde daher eine Eröffnung nur an diese genügen; Veröffentlichungen sieht das allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht deshalb einzig dann vor, wenn eine Eröffnung an die Parteien nicht möglich oder deren ausdrückliche Bezeichnung besonders schwierig ist (vgl. Art. 36 VwVG). Das Kartellgesetz hält demgegenüber fest, dass Verfügungen nicht nur an die Parteien eröffnet werden, sondern auch veröffentlicht werden können. Es beruht auf einem besonderen Grund, dass das KG - was auch für andere wirtschaftsrechtliche Bundesgesetze zutrifft (vgl. dazu etwa WATTER/KÄGI, Öffentliche Information über Verfahren und Entscheide in der Finanzmarktaufsicht - zwischen Transparenz und Pranger, AJP 2005 S. 39 ff.; THOMAS ISELI, Veröffentlichung von Verfügungen durch die FINMA, Jusletter 17. Oktober 2011) - vom allgemeinen Grundsatz der Nichtveröffentlichung abweicht.
4.2.5 Die Veröffentlichung von Verfügungen der WEKO hat mehrere Zwecke (so auch für die EU ANDREAS KLEES, Europäisches Kartellverfahrensrecht mit Fusionskontrollverfahren, 2005, § 5 N. 33 f. [S. 94 ff.]):
4.2.5.1
Erstens haben Entscheide im Rahmen des Kartellgesetzes einen Einfluss auf das Wirtschaften der Unternehmer; es ist deshalb naheliegend, dass die Verfügungen der Öffentlichkeit zur Kenntnis gebracht werden (u.a. quasi als Warnung: vgl. diesbezüglich auch Art. 10 Abs. 4 UWG [SR 241]), damit diese ihr Verhalten an derPraxis der Wettbewerbsbehörden ausrichten können. Dies ist zum einen wegen der geringen Anzahl von höchstrichterlichen Entscheiden und angesichts der - aufgrund von zu beantwortenden komplexen Fragen - langen Verfahrensdauer und zum anderen wegen der Tatsache, dass nicht jede ursprünglich strittige Frage bis vor das Bundesgericht getragen wird, besonders angezeigt. Insofern dient die Veröffentlichung zunächst der Prävention und der Rechtssicherheit (vgl. STEFAN KOLLER, in: Kartellgesetz, 2007, N. 1 zu Art. 48 KG; TERCIER/MARTENET, a.a.O., N. 8 zu Art. 48 KG; NYDEGGER/NADIG, in: Basler Kommentar, Kartellgesetz[nachfolgend: BSK KG], Amstutz/Reinert [Hrsg.], 2010, N. 7 zu Art. 48 KG).
4.2.5.2 Die Veröffentlichung von Verfügungen der WEKO dient zweitens auch der Transparenz der Verwaltungsaktivitäten, insb. über die Rechtsanwendung und Rechtsfortentwicklung. Das KG hat deshalb teilweise - wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat - die mit dem Öffentlichkeitsgesetz vom 17. Dezember 2004 (BGÖ; SR 152.3) in der Bundesverwaltung implementierte Politik des "open government", um Informationsbedürfnisse zu befriedigen und zur aktiven Verwaltungskontrolle und zu einem Wandel der Verwaltungskultur beizutragen (vgl. dazu etwa Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ], BBl 2003 1963 ff. [nachfolgend: Botschaft BGÖ], 1973 f.; GABOR P. BLECHTA, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz [nachfolgend: BSK DSG - BGÖ], 2014, N. 3 ff. zu Entstehung u. Systematik BGÖ), vorweggenommen. Das BGÖ selber ist hier indes nicht anwendbar, allerdings aus einem anderen Grund, als die Beschwerdeführerin geltend macht, gemäss welcher von einem Strafverfahren auszugehen sei. Das Verfahren auf Erlass einer Sanktionsverfügung nach Art. 49a KG stellt kein Strafverfahren i.S.v. Art. 3 Abs. 1 lit. a Ziff. 2 BGÖ dar, sondern ein Verwaltungsverfahren (vgl. BGE 139 I 72 E. 4.4 S. 81 f.), weshalb das BGÖ grundsätzlich anwendbar wäre (e contrario Art. 3 Abs. 1 lit. a Ziff. 5 BGÖ; Ausnahme: Akteneinsichtsrecht [Art. 3 Abs. 1 lit. b BGÖ]). Es betrifft aber im vorliegenden Fall nicht die vom BGÖ nur geregelte passive Informationstätigkeit ("auf Gesuch hin"; vgl. statt aller BLECHTA, a.a.O., N. 37 zu Entstehung u. Systematik BGÖ), sondern die durch das KG bereits vorgesehene aktive Informationstätigkeit. Dem Gedanken des "open government" trägt neben dem bereits erwähnten KG auch das Bundesgesetz vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) in Art. 19, der die Sachüberschrift "Bekanntgabe von Personendaten" trägt, Rechnung.
Die Veröffentlichung der Verfügung soll zudem auch Auskunft über die Stichhaltigkeit bzw. Nichtstichhaltigkeit der Eröffnung der Untersuchung geben. Es soll mit anderen Worten der der Öffentlichkeit unterbreitete Vorwurf bei Untersuchungseröffnung mit dem begründeten Resultat der Untersuchung von der Öffentlichkeit abgeglichen werden können.
4.2.5.3
Drittens sollen mit der Veröffentlichung der Verfügungen die verschiedenen, mit Wirtschaftsfragen befassten kantonalen und Bundesbehörden über die Praxis der Spezialisten informiert werden (vgl. TERCIER/MARTENET, a.a.O., N. 9 zu Art. 48 KG). Es geht mit anderen Worten nicht nur darum, dass die WEKO für sich und die Unternehmen ihre Praxis publiziert, sondern zum einen auch für kantonale Behörden für zivilrechtliche Verfahren (vgl. Art. 12 KG) oder für Verwaltungsverfahren (z.B. BGBM [SR 943.02])und zum anderen für andere Bundesbehörden (z.B. BGBM).
4.2.5.4 Sinn und Zweck der Veröffentlichung der Entscheide der WEKO decken sich somit im Wesentlichen mit dem Sinn und Zweck der Publikation gerichtlicher Entscheide (vgl. PAUL TSCHÜMPERLIN, Die Publikation gerichtlicher Entscheide, in: Kommentar zum Publikationsgesetz des Bundes, Kettiger/Sägesser [Hrsg.], 2011, S. 69 ff., 70). Insofern erachtete der Gesetzgeber eine Parallelität der Publikation von Entscheiden der WEKO und der Gerichte als notwendig, um volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen und anderen Wettbewerbsbeschränkungen zu verhindern und somit wirksamen Wettbewerb verwirklichen zu können (vgl. Art. 1 KG). Er nimmt dabei in Kauf, dass publizierte Verfügungen der WEKO in einem späteren Verfahrensstadium auch aufgehoben oder korrigiert werden können.
4.2.6 Der Gegenstand der Veröffentlichung nach Art. 48 Abs. 1 KG betrifft nur ganze Entscheide (Verfügungen) und nicht einzelne Passagen. Hat die Behörde ihren Ermessensspielraum in Bezug auf die Publikation einer Verfügung insgesamt angemessen ausgeübt, so bleiben dem Einzelnen dementsprechend nur die gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten, um sicherzustellen, dass die Verfügung rechtskonform publiziert wird; dazu gehört u.a. der Schutz des Geschäftsgeheimnisses nach Art. 25 Abs. 4 KG.
4.3 Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Beschwerde nicht die Publikation der Verfügung vom 28. November 2011 als solche in Frage gestellt, sondern lediglich die oben aufgeführten einzelnen Passagen bzw. Worte. In Bezug auf die Publikation der Verfügung ist auch angesichts des Zwecks von Art. 48 Abs. 1 KG kein Grund ersichtlich, weshalb diese Publikation rechtswidrig sein sollte. Zu prüfen ist deshalb nunmehr im Rahmen der gesetzlich vorgesehenen Möglichkeiten, ob die Verfügung rechtskonform publiziert worden ist.
5. (...)
5.1 Die Veröffentlichungen der Wettbewerbsbehörden dürfen keine Geschäftsgeheimnisse preisgeben (Art. 25 Abs. 4 KG). Keine Geschäftsgeheimnisse sind zunächst der Gegenstand und die Adressaten der Untersuchung, die nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 KG im Rahmen der Bekanntgabe einer Untersuchungseröffnung amtlich zu publizieren sind; dabei muss der Gegenstand das kartellrechtswidrige Verhalten so umschreiben, dass Dritte sich von der geplanten Untersuchung ein Bild machen können, um entscheiden zu können, ob sie sich an der Untersuchung beteiligen wollen (Art. 43 KG).
5.2
5.2.1 Regelungen über die Beachtung oder über ein Verbot der Preisgabe von Geschäftsgeheimnissen finden sich neben Art. 25 Abs. 4 KG auch in unzähligen anderen Erlassen (z.B. Art. 162, 273 StBG [SR 311.0], Art. 4c, 6 UWG [SR 241], Art. 47 Abs. 1 lit. a BankG[SR 952.0], Art. 65 Abs. 1, Art. 68, 77 Abs. 3, Art. 86e PatG [SR232.14], Art. 27 Abs. 2, Art. 48b DesG [SR 232.12], Art. 26 Abs. 2StromVG [SR 734.7], Art. 51 Abs. 2, Art. 77b URG [SR 231.1]).Alle Formulierungen greifen auf den traditionellen Geheimnisbegriff zurück (vgl. JEAN NICOLAS DRUEY, Information als Gegenstand des Rechts, 1995, S. 255; TRECHSEL/JEAN-RICHARD, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, Stefan Trechsel und andere [Hrsg.], 2008, N. 2 zu Art. 162 StGB; in Bezug auf das KG siehe auch SIMON BANGERTER, in: BSK KG, a.a.O., N. 52 zu Art. 25 KG; STEFAN RENFER, Verwaltungsverfahrensrechtliche Fragestellungen aus der Praxis des Kartellrechts - Betrachtungen eines ehemaligen Mitarbeiters des Sekretariats der WEKO, sic! 2010 S. 691 ff., 697).
5.2.2
5.2.2.1 Entsprechend diesem Begriff bilden Gegenstand eines Geschäfts geheimnisses (1) alle weder offenkundig noch allgemein zugänglichen Tatsachen (relative Unbekanntheit), (2) die der Geheimnisherr tatsächlich geheim halten will (Geheimhaltungswille) und (3) an deren Geheimhaltung der Geheimnisherr ein berechtigtes Geheimhaltungsinteresse bzw. "un intérêt légitime" bzw. "un interesse legittimo" (objektives Geheimhaltungsinteresse) hat (zum Ganzen BGE 118 Ib 547 E. 5a S. 559; BGE 109 Ib 47 E. 5c S. 56; BGE 103 IV 283 E. 2b und 2c S. 284 ff.; BGE 80 IV 22 E. 2a S. 27 ff.; NIGGLI/HAGENSTEIN, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. II, 3. Aufl. 2013, N. 10 zu Art. 162 StGB m.H.; DRUEY, a.a.O., S. 255 ff.; TRECHSEL/JEAN-RICHARD, a.a.O., N. 2 zu Art. 162 StGB; BANGERTER, a.a.O., N. 52, 54 zu Art. 25 KG; VINCENT MARTENET, in: Droit de la concurrence, Martenet/Bovet/Tercier [Hrsg.], 2. Aufl. 2013, N. 44 ff. zu Art. 25 KG; RENFER, a.a.O., S. 697 f.; RAMON MABILLARD, Bundesgesetz gegen den unlauteren Wettbewerb, 2010, N. 8 ff. zu Art. 6 UWG; BALZ STÜCKELBERGER, Unternehmensinformation und Recht, 2004, S. 45 ff.; MARKUS R. FRICK, in: Bundesgesetz über den unlauteren Wettbewerb, Hilty/Arpagaus [Hrsg.], 2013, N. 10 ff. zu Art. 6 UWG; BAUDENBACHER/GLÖCKNER, in: Lauterkeitsrecht, Kommentar zum [...] UWG, Baudenbacher [Hrsg.], 2001, N. 30 ff. zu Art. 6 UWG; GEORGES BINDSCHEDLER, Der strafrechtliche Schutz wirtschaftlicher Geheimnisse, 1981, S. 19 ff.; MARTIN SCHNEIDER, Schutz des Unternehmensgeheimnisses vor unbefugter Verwertung. Eine rechtssystematische Untersuchung, 1989, S. 45 ff.). Das Interesse an der Geheimhaltung stellt ein objektives Kriterium dar (vgl. NIGGLI/HAGENSTEIN, a.a.O., N. 15 zu Art. 162 StGB; STÜCKELBERGER, a.a.O., S. 47), massgebend ist insofern, ob die Informationen objektiv gesehen als geheimhaltungswürdig gelten.
5.2.2.2 Im Rahmen des Elementes des berechtigten Geheimhaltungsinteresses stellt sich die Frage, ob auch rechtswidrigen Handlungen und Zuständen, d.h. z.B. Handlungen, die gegen das Gesetz verstossen, Geheimnisschutz zu gewähren ist. Die schweizerische Literatur ist sich hier nicht einig, auch wenn die Mehrheit eher der Auffassung folgt, dass solchen Handlungen der Schutz zu verweigern sei (pro : BINDSCHEDLER, a.a.O., S. 25; LARISSA MAROLDA MARTINEZ, Information der Aktionäre nach schweizerischem Aktien- und Kapitalmarktrecht, 2006, S. 39; FRICK, a.a.O., N. 35 zu Art. 6 UWG; BAUDENBACHER/GLÖCKNER, a.a.O., N. 52 zu Art. 6 UWG; RAMON MABILLARD, a.a.O., N. 11 zu Art. 6 UWG; STÜCKELBERGER, a.a.O., S. 47; BANGERTER, a.a.O., N. 54 zu Art. 25 KG; contra [in diesen Fällen wird vielfach eine Rechtfertigungsmöglichkeit in Betracht gezogen]: ADRIANO MARGIOTTA, Das Bankgeheimnis - Rechtliche Schranke eines bankkonzerninternen Informationsflusses?, 2002, S. 35 ff. [allerdings knüpft er das Geheimnis an berechtigte Erwartungen, welche nach Treu und Glauben geschützt seien; zur Wahrnehmung berechtigter Interessen, um das Bankgeheimnis zu verletzen, S. 106 ff.]; KARIN KELLER, Das ärztliche Berufsgeheimnis gemäss Art. 321 StGB, 1993, S. 39; weitere Hinweise bei BINDSCHEDLER, a.a.O., S. 25; die h.L. in Deutschland [dazu die Hinweise in FRICK, a.a.O., N. 35 zu Art. 6 UWG]; grundsätzlich anders: DRUEY, a.a.O., S. 255 ff., 365 ff.; eher abwägend : FRANZ-MARTIN SPILLMANN, Begriff und Unrechtstatbestand der Verletzung der Amtsgeheimnisse nach Artikel 320 des Strafgesetzbuches 1984, S. 142 ff. [eher contra S. 144 ff.]). Das Bundesgericht hat sich, soweit ersichtlich, in den relativ weit zurückliegenden Fällen nicht explizit geäussert, indes regelmässig auf ein "intérêt légitime" (BGE 103 IV 283 E. 2b S. 284) oder "un interesse legittimo" (BGE 118 I E. 5a S. 559) oder ein "berechtigtes Interesse" (BGE 80 IV 22 E. 2a S. 29) abgestellt. In BGE 104 IV 175 ff., wo Stanley Adams, Mitarbeiter bei F. Hoffmann-La Roche & Co. AG, den Organen der Europäischen Gemeinschaften vertrauliche Informationen über Abmachungen seiner Arbeitgeberin zukommen liess und sich bei der Argumentation der Nichtverletzung von Geheimhaltungspflichten u.a. auf Art. 23 des Abkommens vom 22. Juli 1972 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (SR 0.632.401), dem Kartellrechtsartikel des Abkommens, berufen hat, löste das Bundesgericht die strittige Frage anders. Inwieweit rechtswidrige Handlungen und Zustände in den oben aufgeführten, einzelnen Erlassen, insbesondere bei Art. 162 StGB, Geheimnisschutz verdienen, muss hier nicht beantwortet werden.
5.2.2.3 Ob im Geltungsbereich des KG rechtswidrige Handlungen (z.B. unzulässige Kartellabsprachen [vgl.BAUDENBACHER/GLÖCKNER, a.a.O., N. 52 zu Art. 6 UWG; BINDSCHEDLER, a.a.O., S. 25; BANGERTER, a.a.O., N. 54 zu Art. 25 KG]) und Zustände einen solchen Schutz verdienen, ist im Kontext des KG selbst zu bestimmen. Dabei stellt das objektive Geheimhaltungsinteresse das Korrektiv dar, um die Unterschutzstellung willkürlicher Sonderinteressen zu verhindern (vgl. FRICK, a.a.O., N. 33 zu Art. 6 UWG; BAUDENBACHER/GLÖCKNER, a.a.O., N. 27 zu Art. 6 UWG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 58; BINDSCHEDLER, a.a.O., S. 24). Mit dem objektiven Geheimhaltungsinteresse soll die Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Unternehmen geschützt werden (vgl. SCHNEIDER, a.a.O., S. 58; BAUDENBACHER/GLÖCKNER, a.a.O., N. 27 zu Art. 6 UWG) und somit - auch aus kartellrechtlicher Optik - gleichzeitig der Wettbewerb als solcher (SCHNEIDER, a.a.O., S. 58; siehe auch BAUDENBACHER/GLÖCKNER, a.a.O., N. 52 zu Art. 6 UWG), der in den Augen des Kartellgesetzgebers (statt aller ADRIAN KÜNZLER, Effizienz oder Wettbewerbsfreiheit, 2008, S. 307 f.) und damit der Allgemeinheit schutzwürdig ist. Basiert somit der Wettbewerbsvorsprung auf Handlungen, welche das KG gerade verpönt, so würde ein Unterschutzstellen dieser kartellrechtswidrigen Handlungen den Intentionen des Kartellgesetzes zuwiderlaufen, und damit würde das Kartellrecht gerade das Verhalten, welches es sanktioniert und präventiv verhindern will, schützen (statt aller BINDSCHEDLER, a.a.O., S. 25). Für das Kartellrecht bedeutet dies, dass eine Unterschutzstellung eines Geheimnisses, das einen kartellrechtswidrigen Inhalt hat, nicht möglich ist (neben den unter E. 5.2.2.2 aufgeführten pro-Autoren BANGERTER, a.a.O., N. 54 zu Art. 25 KG; MARTENET, a.a.O., N. 44 ff. zu Art. 25 KG; RENFER, a.a.O., S. 698; ROLF DÄHLER, Wettbewerbsbehörden: Ihre Aufgaben und Befugnisse, in: Kartellrecht, SIWR Bd. V/2, 2000, S. 547 ff., 586). Nicht geheimhaltungswürdig sind deshalb Tatsachen, welche das kartellrechtswidrige Verhalten belegen (vgl. BANGERTER, a.a.O., N. 54 zu Art. 25 KG; URS ZENHÄUSERN, in: Kartellgesetz, 2007, N. 15 zu Art. 25 KG; RENFER, a.a.O., S. 698; DÄHLER, a.a.O., S. 586; BRUNO SCHMIDHAUSER, in: Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, Homburger/Schmidhauser/Hoffet/Ducrey [Hrsg.], 2. Lieferung 1997, N. 18 zu Art. 25 KG; so auch für die analoge Regelung in der EU etwa KLEES, a.a.O., § 5 N. 34 [S. 96]; siehe auch Urteil des EuG vom 12. Oktober 2007 T-474/04 Pergan Hilfsstoffe für industrielle Prozesse GmbH, Randnr. 65); dabei ist einzelfallweise dem Ziel der Publikation Rechnung zu tragen, insoweit als es der Öffentlichkeit erlaubt, die Motive der WEKO zu verstehen (vgl. MARTENET, a.a.O., N. 48 zu Art. 25 KG; PATRIK DUCREY, in: Das schweizerische Kartellrecht, SBVR Bd. XI, Ducrey/Zurkinden [Hrsg.], 2. Aufl. 2007, S. 597 ff., 751 N. 421).
5.2.3 Der Gegenstand des Geschäfts geheimnisses muss geschäftlich relevante Informationen betreffen, d.h. Informationen, die Einkaufs- und Bezugsquellen, Betriebsorganisation, Preiskalkulation etc. betreffen und demnach einen betriebswirtschaftlichen oder kaufmännischen Charakter aufweisen (BGE 103 IV 283 E. 2b S. 28; BANGERTER, a.a.O., N. 53 zu Art. 25 KG; FRICK, a.a.O., N. 17 zu Art. 6 UWG); entscheidend ist, ob die geheimen Informationen Auswirkungen auf das Geschäftsergebnis haben können (vgl. BGE 103 IV 283 E. 2b S. 284; BANGERTER, a.a.O., N. 53 zu Art. 25 KG; MARTENET, a.a.O., N. 45 zu Art. 25 KG; SCHNEIDER, a.a.O., S. 26 ff., 32. f., 33 ff., 35 ff.), oder mit anderen Worten ob die geheimen Informationen Auswirkungen auf die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmung haben (vgl. ISABELLE HÄNER, BSK DSG - BGÖ, a.a.O., N. 38 zu Art. 7 BGÖ; STÜCKELBERGER, a.a.O., S. 47).
5.2.4 Folgende Tatsachen weisen in der Regel ein objektives Geheimhaltungsinteresse auf: Marktanteile eines einzelnen Unternehmens, Umsätze, Preiskalkulationen, Rabatte und Prämien, Bezugs- und Absatzquellen, interne Organisation eines Unternehmens, allerdings nicht diejenige eines unzulässigen Kartells, Geschäftsstrategien und Businesspläne sowie Kundenlisten und -beziehungen (vgl. Urteil 2C_1009/2014 vom 6. Juli 2015 E. 3.3; BANGERTER, a.a.O., N. 56 zu Art. 25 KG; ZENHÄUSERN, a.a.O., N. 16 zu Art. 25 KG; RENFER, a.a.O., S. 697; siehe auch STÜCKELBERGER, a.a.O., S. 53; RAMON MABILLARD, a.a.O., N. 16 zu Art. 6 UWG).
(...)
6. (...)
6.1 Das DSG bezweckt den Schutz der Persönlichkeit und der Grundrechte von Personen, über die Daten bearbeitet werden (Art. 1 DSG), oder mit anderen Worten gelten die Vorschriften des DSG für die Bearbeitung von persönlichen Daten, die den grundrechtlichen Anspruch auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 BV) verletzen können (BGE 138 II 346 E. 3.2 S. 352; BGE 126 II 126 E. 4 S. 130; vgl. WALDMANN/BICKEL, in: Datenschutzrecht, Grundlagen und öffentliches Recht [nachfolgend: Datenschutzrecht], Belser/Epiney/Waldmann [Hrsg.], 2011, § 12 N. 4). Personendaten sind dabei alle Angaben, die sich auf eine bestimmte oder bestimmbare - natürliche oder juristische (Art. 3 lit. b DSG; BGE 136 II 508 E. 3.2 S. 314; STEPHAN C. BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen: Ein Leitfaden, ZBl 2010 S. 595 ff., 596) - Person beziehen. Der Begriff "Personendaten" ist weit und umfasst jede Information, die einen auf eine Person (oder mehrere Personen) bezogenen oder beziehbaren Informationsgehalt besitzt (vgl. etwa BEAT RUDIN, in: Datenschutzgesetz [DSG], 2015, N. 7 zu Art. 3 DSG; PHILIPPE MEIER, Protection des données. Fondements, principes généraux et droit privé, 2011, S. 197 ff.).
Im vorliegenden Fall handelt es sich beim Inhalt der Verfügung vom 28. November 2011 um Personendaten. Daten über Sanktionen stellen zudem besonders schützenswerte Personendaten dar (Art. 3 lit. c DSG; dazu etwa BLECHTA, in: BSK DSG - BGÖ, a.a.O., N. 43 f. zu Art. 3 DSG), was vorliegendenfalls ebenfalls zutrifft. Bearbeiten umfasst das Bekanntgeben (Art. 3 lit. e DSG) und dieses wiederum das Veröffentlichen (Art. 3 lit. f DSG). Art. 48 Abs. 1 KG spricht von "Veröffentlichung" und meint dasselbe wie Art. 3 lit. f DSG.
6.2 Das DSG gilt für das Bearbeiten von Daten juristischer Personen durch die Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 lit. b DSG), worunter auch die WEKO - als Behördenkommission (Art. 7a Abs. 1 lit a i.V.m. Art. 8a Abs. 3 RVOV [SR 172.010.1] i.V.m. Art. 18 f. KG) - fällt; diese ist verantwortliches Organ i.S.v. Art. 16 Abs. 1 DSG. Auf das hängige erstinstanzliche Verwaltungsverfahren ist das DSG anwendbar (Art. 2 Abs. 2 lit. c i.f. DSG; vgl. WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 37). Abgesehen davon wäre das DSG auch nach Abschluss des Verfahrens anwendbar, insbesondere die Weitergabe nach Abschluss des Verfahrens (WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 31).
6.3 Wer Personendaten bearbeitet, hat sich u.a. an die in Art. 4, 5 und 7 DSG aufgeführten Grundsätze zu halten (dazu ASTRID EPINEY, in: Datenschutzrecht, a.a.O., S. 509 ff.): Rechtmässigkeitsgrundsatz (Art. 4 Abs. 1), Grundsatz von Treu und Glauben sowie Verhältnismässigkeitsgrundsatz (Art. 4 Abs. 2), Zweckmässigkeits- und Erkennbarkeits- bzw. Transparenzgrundsatz (Art. 4 Abs. 3 und 4) sowie Datenrichtigkeits- und -sicherheitsgrundsatz (Art. 5 und 7).
Zu beachten ist allerdings, dass der Gesetzgeber in bereichsspezifischen Regelungen von den im DSG vorgesehenen Prinzipien, Grundsätzen oder Ansprüchen abweichen kann, so dass einzelnen Bestimmungen des DSG daneben (materiell) keine eigenständige Bedeutung mehr zukommt (vgl. BGE 126 II 126 E. 5b S. 132 f.; EPINEY/CIVITELLA/ZBINDEN, Datenschutzrecht in der Schweiz, 2009, S. 41).
6.4
6.4.1 Für das Bearbeiten von Personendaten durch Bundesorgane bedarf es einer gesetzlichen Grundlage (vgl. Art. 5 Abs. 1 BV). Das DSG hat in den Art. 17 ff. DSG diese Anforderungen konkretisiert; dabei bildet das DSG - mit ganz wenigen Ausnahmen (z.B. Art. 19 Abs. 2 DSG) - nicht die gesetzliche Grundlage (statt aller RAINER J. SCHWEIZER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, Ehrenzeller/Schindler/Schweizer/Vallender [Hrsg.],3. Aufl. 2014, N. 79 zu Art. 13 BV). Die Bekanntgabe von Personendaten, worunter auch - wie bereits hervorgehoben - das Veröffentlichen fällt, hat - angesichts der "heikelste[n]Bearbeitungsphase" (WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 86) - in Art. 19 DSG eine besondere, konkretisierte Regelung erfahren. Danach dürfen Bundesorgane Personendaten nur bekanntgeben, wenn dafür eine Rechtsgrundlage im Sinne von Artikel 17 besteht oder wenn bestimmte, in casu nicht relevante Voraussetzungen gegeben sind (Art. 19 Abs. 1 DSG). Art. 17 DSG verlangt für die Bearbeitung von Personendaten eine gesetzliche Grundlage (Abs. 1). Besonders schützenswerte Personendaten dürfen Bundesorgane nur dann bearbeiten, wenn ein Gesetz im formellen Sinn dies ausdrücklich vorsieht (Art. 17 Abs. 2 Ingress DSG) oder wenn ausnahmsweise die Voraussetzungen von Art. 17 Abs. 2 lit. a-c DSG erfüllt sind. Mit der Einführung des BGÖ hat das DSG in Art. 19 Abs. 1bis sodann eine Regelung erhalten, die dem Anliegen des "open government" Rechnung trägt. Danach dürfen Bundesorgane im Rahmen der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen oder gestützt auf das BGÖ auch Personendaten bekanntgeben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (lit. a) und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (lit. b).
Besteht nach Art. 19 Abs. 1 ff. DSG eine gesetzliche Grundlage für die Bekanntgabe von Personendaten, so lehnt nach Art. 19 Abs. 4 lit. a und b DSG das Bundesorgan die Bekanntgabe trotzdem ab, schränkt sie ein oder verbindet sie mit Auflagen, wenn wesentliche öffentliche Interessen oder offensichtlich schutzwürdige Interessen einer betroffenen Person oder gesetzliche Geheimhaltungspflichten oder besondere Datenschutzvorschriften es verlangen. Insofern bedarf es einer Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse und dem privaten Geheimhaltungsinteresse (vgl. WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 91; EPINEY/CIVITELLA/ZBINDEN, a.a.O., S. 53; YVONNE JÖHRI, in: Handkommentar zum Datenschutzgesetz, Rosenthal/Jöhri [Hrsg.], 2008, N. 98 zu Art. 19 DSG).
6.4.2 Art. 48 Abs. 1 KG bildet die nach Art. 19 Abs. 1 DSG erforderliche formell gesetzliche Grundlage, um Personendaten zu veröffentlichen. Sie stellt die gesetzliche Grundlage für eine bereichspezifische aktive Informationstätigkeit dar (zu den Begriffen vgl. BRUNNER, a.a.O., S. 598). Insofern ist es nicht notwendig, auf die für die allgemeine Informationstätigkeit zugeschnittene Regelung nach Art. 19 Abs. 1bis DSG zu rekurrieren (vgl. Botschaft BGÖ, BBl 2003 2033 Ziff. 2.5.2.1). Dabei genügt als gesetzliche Grundlage - wie hier - eine Ermächtigung zur Datenbekanntgabe (vgl. EPINEY/CIVITELLA/ZBINDEN, a.a.O., S. 47), wobei die allgemeinen datenschutzrechtlichen Grundsätze noch zu beachten sind (vgl. EPINEY/CIVITELLA/ZBINDEN, a.a.O., S. 47). Allerdings ist vorab zu prüfen, ob es sich bei den Vorschriften des KG um datenschutzrechtliche Spezialvorschriften handelt (oben E. 6.3).
6.4.3 Das KG enthält verschiedene Regelungen, welche sich mit der Bekanntgabe von personenbezogenen Daten befassen (Art. 25 Abs. 4, Art. 28 Abs. 2, Art. 41, 42b und 48 KG). Für den hier vorliegenden Fall sind Art. 48 i.V.m. 25 Abs. 4 und Art. 28 Abs. 2 KG relevant.
Nach Art. 48 Abs. 1 KG ist die Veröffentlichung von Verfügungen zulässig. Geschäftsgeheimnisse dürfen bei Veröffentlichungen der Wettbewerbsbehörden nicht preisgegeben werden (Art. 25 Abs. 4 KG). Auch im DSG werden in Art. 19 Abs. 4 lit. b Geheimhaltungspflichten (= Nichtveröffentlichung von Geschäftsgeheimnissen) erwähnt. Allerdings unterliegen diese einer Interessenabwägung (WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 93), woraus nicht in jedem Fall eine Verweigerung einer Bekanntgabe folgt (vgl. BGE 124 III 170 E. 3 S. 170 ff.; EPINEY/CIVITELLA/ZBINDEN, a.a.O., S. 53; JÖHRI, a.a.O., N. 103 ff. zu Art. 19 DSG; WALDMANN/BICKEL, a.a.O., § 12 N. 93). Das KG ist demgegenüber bei Veröffentlichungen der Wettbewerbsbehörden strikter: Geschäftsgeheimnisse dürfen nicht preisgegeben werden (vgl. nicht publ. E. 5.3.2). Insofern hat der Gesetzgeber in Bezug auf die Veröffentlichungen der Wettbewerbsbehörden, welche Geschäftsgeheimnisse enthalten können, bereits im KG die Abwägung mit den relevanten öffentlichen und privaten Interessen vorgenommen und die Veröffentlichung von Personendaten, welche Geschäftsgeheimnisse darstellen, untersagt. Dies ist angesichts der kartellrechtlichen Orientierung am Wettbewerb als solchem und insbesondere an der wirtschaftlichen Handlungsfreiheit Einzelner (vgl. KÜNZLER, a.a.O., S. 318) auch naheliegend; eine Bekanntgabe von Geschäftsgeheimnissen im Rahmen der Publikation von Verfügungen nach einer erfolgten Interessenabwägung nach Art. 19 Abs. 4 DSG könnte eine verfassungswidrige Wettbewerbsverfälschung darstellen. Art. 48 Abs. 1 i.V.m. Art. 25 Abs. 4 KG stellen insofern eine Spezialregelung dar. Angesichts des klaren Wortlauts sowohl des Art. 25 Abs. 4 KG (Geschäftsgeheimnisse) als auch des Art. 19 Abs. 4 DSG, wonach eine Interessenabwägung nicht nur bei Geheimhaltungspflichten ausgelöst wird, bildet Art. 25 Abs. 4 KG eine Spezialregelung nur in Bezug auf personenbezogene Daten, die ein Geschäftsgeheimnis betreffen (das KG will nur die wirtschaftliche Handlungsfreiheit schützen). Sofern Daten keine Geschäftsgeheimnisse betreffen, ist demzufolge noch zu prüfen, ob die in Art. 19 Abs. 4 DSG aufgeführten Interessen gegen eine Veröffentlichung sprechen. (...)
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Art. 25 cpv. 4, art. 28 cpv. 2, art. 48 cpv. 1 LCart; art. 3 lett. e nonché lett. f, art. 2 cpv. 1 lett. b e cpv. 2 lett. c, art. 17 e 19 LPD; art. 162 CP; condizione posta alla pubblicazione di una decisione della COMCO. Senso e scopo della pubblicazione di decisioni della COMCO (consid. 4).
Estensione dei segreti d'affari ai sensi della LCart (consid. 5.1 e 5.2).
Dell'applicazione della legge sulla protezione dei dati nell'ambito della legge sui cartelli (consid. 6.1-6.4).
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Sachverhalt ab Seite 284
A. In den 1990er-Jahren realisierte und verkaufte A.C. zusammen mit einem Partner eine Überbauung in U. Seither wurde er steuerlich als gewerbsmässiger Liegenschaftenhändler behandelt. Als "einfache Gesellschaft X." erfolgte später gemeinsam mit zwei Partnern der Erwerb und die Renovation eines Wohn- und Geschäftshauses in Schwyz. In den Jahren 2001 bis 2003 kam es zur Veräusserung von einzelnen Wohneinheiten, wobei der Erlös als Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit besteuert wurde. Ende 2008 waren die drei Gesellschafter mit je1 /3 an der "einfachen Gesellschaft X." beteiligt.
Am 19. Februar 2009 wurde die bisherige einfache Gesellschaft X. als Kollektivgesellschaft Y. mit A.C. und D. als Gesellschafter im Handelsregister des Kantons Schwyz eingetragen. Am 14. April 2009 erfolgte die Eintragung der Aktiengesellschaft Z. AG mit Sitz in V., an der A.C. mit 50 % beteiligt war.
Die Kollektivgesellschaft Y. übertrug mit Vermögensübertragungsvertrag gemäss Art. 69 ff. des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 2003 über Fusion, Spaltung, Umwandlung und Vermögensübertragung (Fusionsgesetz, FusG; SR 221.301) vom 17. Dezember 2009 sämtliche Aktiven und Passiven rückwirkend per 1. Juli 2009 zu Buchwerten auf die Z. AG. Das so übertragene Vermögen setzte sich aus vier Wohnungen im Stockwerkeigentum, vier Tiefgaragenplätzen, vier Aktien an der S. AG und vier Aktien an der T. AG zusammen. Bereits am 6. Mai 2009 hatte der dritte Partner der einfachen Gesellschaft X. seinen Geschäftsanteil an die Z. AG verkauft.
B. Als Folge der Vermögensübertragung rechnete die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer des Kantons Schwyz ein Einkommen aus gewerbsmässigem Liegenschaftenhandel in der Höhe von Fr. 238'477.- auf und veranlagte A.C. und B.C. für das Steuerjahr 2009 bei der direkten Bundessteuer mit einem Einkommen von Fr. 401'500.-.
Die dagegen bei der kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer erhobene Einsprache blieb erfolglos. Am 17. März 2015 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz eine Beschwerde von A.C. und B.C. gegen den Einspracheentscheid kantonal letztinstanzlich ab.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 7. Mai 2015 gelangen A.C. und B.C. an das Bundesgericht. Sie beantragen, für die direkte Bundessteuer mit einem steuerbaren Einkommen von Fr. 163'100.- veranlagt zu werden.
Die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer und die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz verzichtet auf eine Vernehmlassung. In ihrer Stellungnahme zu den Vernehmlassungsantworten halten A.C. und B.C. an ihrem Begehren und der Begründung fest.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Mit Vermögensübertragungsvertrag gemäss Art. 69 ff. FusG vom 17. Dezember 2009 übertrug die Kollektivgesellschaft Y. sämtliche Aktiven und Passiven zu Buchwerten rückwirkend per 1. Juli 2009 auf die Z. AG mit Sitz in V. Dabei handelt es sich um einen Umstrukturierungsvorgang im steuerrechtlichen Sinne (vgl. MÜLLER/SCHREIBER, in: Umstrukturierungen, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Martin Zweifel und andere [Hrsg.], 2016, § 2 Rz 203; OBERSON/GLAUSER, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, Yersin/Noël [Hrsg.], 2008, N. 7 zu Art. 19 DBG; MARKUS REICH, in: Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG] [nachfolgend: Kommentar DBG], Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/2a, Zweifel/Athanas [Hrsg.], 2. Aufl. 2007, N. 6 zu Art. 19 DBG; PETER LOCHER, Kommentar zum DBG, Bd. II, 2004, N. 100 zu rev. Art. 61 DBG; Kreisschreiben Nr. 5 der ESTV vom 1. Juni 2004 betreffend Umstrukturierungen, S. 18).
Für die vorliegende Situation der Umstrukturierung einer Personenunternehmung in eine juristische Person bestimmt Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG (SR 642.11), dass stille Reserven bei der Übertragung eines Betriebs oder eines Teilbetriebs nicht besteuert werden, soweit die Steuerpflicht in der Schweiz fortbesteht und die bisher für die Einkommenssteuer massgeblichen Werte übernommen werden. Werden Beteiligungs- oder Mitgliedschaftsrechte während den der Umstrukturierung nachfolgenden fünf Jahren zu einem über dem übertragenen steuerlichen Eigenkapital liegenden Preis veräussert, kommt es zu einer nachträglichen Besteuerung der übertragenen stillen Reserven (Art. 19 Abs. 2 DBG; zum Begriff der Veräusserung gemäss dieser Bestimmung vgl. Urteil 2C_1019/2012 vom 7. August 2013 E. 4).
Indem die Z. AG die Aktiven und Passiven von der Kollektivgesellschaft Y. zu Buchwerten übernahm, wurden die bisher für die Einkommenssteuer massgeblichen Werte beibehalten (vgl. MÜLLER/SCHREIBER, a.a.O., § 2 Rz 213). Da die Z. AG ihren Sitz in V. hat, besteht die Steuerpflicht in der Schweiz sodann aufgrund persönlicher Zugehörigkeit unbeschränkt fort (Art. 50 i.V.m. Art. 52 Abs. 1 DBG). Umstritten ist, ob die übertragenen Vermögenswerte einen Betrieb oder Teilbetrieb im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG darstellen.
2.2 Die Vorinstanz erwog, dass das Betriebserfordernis gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG vom Begriff der selbständigen Erwerbstätigkeit abzugrenzen sei. Die Qualifikation einer steuerpflichtigen Person als gewerbsmässige Liegenschaftenhändlerin und die Zuordnung von Liegenschaften zum Geschäftsvermögen setze weder einen Betrieb im steuerrechtlichen Sinne voraus, noch werde ein solcher dadurch ohne weiteres begründet. Die Beschwerdeführer erfüllen nach Auffassung der Vorinstanz das (Teil-)Betriebserfordernis weder nach den im Kreisschreiben Nr. 5 der ESTV aufgestellten Kriterien noch im Rahmen einer Gesamtwürdigung.
Die Beschwerdeführer machen demgegenüber geltend, dass jede selbständige Erwerbstätigkeit als betriebliche Tätigkeit im steuerrechtlichen Sinne erscheine. Alles, was objektive Grundlage einer selbständigen Erwerbstätigkeit bilden könne, erfülle für die Zwecke des Steuerrechts die Merkmale eines Betriebs. Das müsse auch für die objektiven Grundlagen einer Immobilienhandels tätigkeit gelten, zumal nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung unter Umständen die Immobilienverwaltung ebenfalls einen Betrieb im Sinne des Steuerrechts darstelle.
3.
3.1 Nach dem Wortlaut des Gesetzes verlangt die steuerneutrale Umstrukturierung einer Personenunternehmung in eine juristische Person die Übertragung eines Betriebs oder eines Teilbetriebs (Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG). Im Gegensatz zur Übertragung von Vermögenswerten zwischen Personenunternehmungen gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a DBG muss im Bereich von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG somit eine qualifizierte Form von Vermögen übertragen werden, damit die Steuerneutralität gewahrt bleibt. Dies entspricht dem gesetzgeberischen Willen, wurde doch das Betriebserfordernis in Art. 19 Abs. 1 lit. a DBG in der parlamentarischen Beratung abweichend vom bundesrätlichen Entwurf gestrichen, nicht hingegen im hier zur Diskusion stehenden Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG (vgl. Botschaft vom 13. Juni 2001 zum Bundesgesetz über Fusion, Spaltung, Umwandlung und Vermögensübertragung [Botschaft FusG], BBl 2000 4507 Ziff. 2.2.7;Art. 19 Abs. 1 lit. a DBG gemäss Entwurf zu einem Bundesgesetz über Fusion, Spaltung, Umwandlung und Vermögensübertragung [E-FusG], BBl 2000 4574; Antrag der Rechtskommission desStänderates, AB 2001 S 165; Votum Bundesrat Villiger, AB 2003 N 252; Antrag der Rechtskommission des Nationalrates, AB 2003 N 254; zum Gesetzgebungsverfahren und den vorbereitenden Arbeiten ausführlich OBERSON/GLAUSER, a.a.O., N. 20 ff. zu Art. 19 DBG; vgl. auch FELIX RICHNER UND ANDERE, Handkommentar zum DBG, 2. Aufl. 2009, N. 26 ff. zu Art. 19 DBG).
3.2 Als Betrieb im Sinne des steuerlichen Umstrukturierungsrechts gilt jeder organisatorisch-technische Komplex von Vermögenswerten, der im Hinblick auf die unternehmerische Leistungserbringung eine relativ unabhängige, organische Einheit bildet (REICH, Kommentar DBG, a.a.O., N. 60 zu Art. 19 DBG; derselbe, Der Betriebsbegriff im Umstrukturierungssteuerrecht [nachfolgend: Betriebsbegriff], Der Schweizer Treuhänder 11/2004 S. 951 f.; RICHNER UND ANDERE, a.a.O., N. 60 zu Art. 19 DBG [je mit Hinweis auf das Kreisschreiben Nr. 5 der ESTV, S. 22]; vgl. auch MÜLLER/SCHREIBER, a.a.O., § 2 Rz 216 m.H. auf GRÜNBLATT/RIEDWEG, in: Umstrukturierungen, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Martin Zweifel und andere [Hrsg.], 2016, § 5 Rz 49) bzw. "un complexe organisationnel et technique de valeurs patrimoniales qui représente une certaine indépendance" (OBERSON/GLAUSER, a.a.O., N. 25 zu Art. 19 DBG). Ein Betrieb zeichnet sich durch einen hohen Grad an Unabhängigkeit aus und stellt eine Organisation dar, die imstande ist, selbständig fortzubestehen (vgl. BGE 138 II 557 E. 6.4 S. 564 f., in: Pra 2014 Nr. 36 [betreffend Spaltung nach Art. 24 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden, StHG; SR 642.14]). Im Rahmen eines Betriebs werden Kapital und Arbeit zum Zweck der Gewinnerzielung eingesetzt, wobei sich der Einsatz der Arbeit nicht auf die Abschöpfung von Mehrwerten oder die Vereinnahmung von Ertrag beschränkt (vgl. REICH, Kommentar DBG, a.a.O., N. 66 zu Art. 19 DBG; RICHNER UND ANDERE, a.a.O., N. 57 zu Art. 19 DBG; OLIVER KÜNZLER, Konzernübertragung im Privat- und Steuerrecht, 2006, S. 157). Der Begriff des Betriebs ist zwar bei einer Umstrukturierung weiter zu deuten als im Zusammenhang mit der periodischen Besteuerung (Gewinn- und Kapitalbesteuerung), die höhere Anforderungen an das Vorliegen eines Betriebs stellt (vgl. hierzu Urteil 2P.323/2004 vom 2. März 2005 E. 2.2). Ebenso wie die Begriffe des Geschäftsbetriebs (Art. 4 Abs. 1 lit. a DBG) und der Betriebsstätte (Art. 4 Abs. 1 lit. b DBG) indiziert der Begriff des Betriebs nach Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG (frz. "exploitation"; ital. "esercizio") aber auch im Zusammenhang mit Umstrukturierungen eine der Leistungserbringung dienende Vermögenssubstanz im dargelegten Sinne (vgl. auch Urteil 2C_784/2008 vom 7. Juli 2009 E. 3.5 zu Art. 61 Abs. 1 lit. b DBG).
3.3 In der Literatur wird demgegenüber die Auffassung vertreten, dass die wesentlichen objektiven Grundlagen jeder selbständigen Erwerbstätigkeit das Betriebserfordernis im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG erfüllen.
Diese Lehrmeinung stellt insbesondere darauf ab, dass Art. 18 DBG die Unterscheidung zwischen selbständiger und betrieblicher Tätigkeit, wie sie noch der Bundesratsbeschluss vom 9. Dezember 1940 über die Erhebung einer direkten Bundessteuer (BdBSt; AS 1988 878) vorsah, aufgegeben hat (vgl. REICH, Kommentar DBG, a.a.O., N. 65 zu Art. 19 DBG; MÜLLER/SCHREIBER, a.a.O., § 2 N. 219; JULIA VON AH, Besteuerung von Unternehmen und Unternehmern [nachfolgend: Besteuerung], in:Dogmatik und Praxis im Steuerrecht, Uttinger/Rentzsch/Luzi [Hrsg.], 2014, S. 97 f.; dieselbe, Die Besteuerung Selbständigerwerbender, 2. Aufl. 2011, S. 215 f.; KÜNZLER, a.a.O., S. 157, PASCAL TADDEI, Die gewinnsteuerneutrale Buchwertübertragung von Vermögenswerten auf Tochtergesellschaften, 2012, S. 202). Weil beide Tätigkeitsformen, selbständige und betriebliche, steuerlich mittlerweile gleich behandelt würden, kann nach diesen Autoren nicht mehr zwischen Selbständigerwerbenden mit und ohne Betrieb unterschieden werden.
3.3.1 Diese Argumentation lässt indes unberücksichtigt, dass der Begriff der selbständigen Erwerbstätigkeit auch nach geltendem Recht umfassender ist als jener des Betriebs, der eine organisierte Einheit von Arbeit und Kapital erfordert. Das zeigt sich bereits daran, dass Art. 18 Abs. 1 DBG nebst den Einkünften aus einem Betrieb (aus Handel, Industrie, Gewerbe, Land- oder Forstwirtschaft) und freien Berufen auch alle Einkünfte "aus jeder anderen selbständigen Erwerbstätigkeit" für steuerbar erklärt (vgl. BGE 125 II 113 E. 5b S. 121; Urteil 2C_894/2013 / 2C_895/2013 vom 18. September 2015 E. 2.2). Nicht bei jeder Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit gemäss Art. 18 Abs. 1 DBG liegt entsprechend auch ein Betrieb vor. Das Gesetz unterscheidet in Art. 18 Abs. 1 DBG somit durchaus zwischen verschiedenen Formen der selbständigen Erwerbstätigkeit, nur verbindet es damit im Grundsatz (vgl. Überschrift zu Art. 18 DBG) keine Differenzierung hinsichtlich der steuerlichen Erfassung von Einkünften.
3.3.2 Im Übrigen ist die Anknüpfung gewisser Tatbestände an die Erscheinungsform des Betriebs dem Steuerrecht keineswegs fremd. Das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer unterwirft Betriebe in verschiedener Hinsicht speziellen gesetzlichen Vorschriften, so namentlich bei der Begründung einer beschränkten Steuerpflicht infolge wirtschaftlicher Zugehörigkeit (Art. 4 Abs. 1 lit. a DBG für Geschäftsbetriebe [im Entwurf des Bundesrates noch als "geschäftlicher Betrieb" bezeichnet, vgl. Botschaft vom 25. Mai 1983 zu Bundesgesetzen über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden sowie über die direkte Bundessteuer, BBl 1983 III 87]) und für Betriebsstätten (Art. 4 Abs. 1 lit. b DBG), ferner bei der Haftung von Personen, die Geschäftsbetriebe oder Betriebsstätten auflösen (Art. 13 Abs. 3 lit. d DBG), beim Steueraufschub infolge Verpachtung von Geschäftsbetrieben (Art. 18a Abs. 2 DBG [in Kraft seit 1. Januar 2011]) und bei der Ersatzbeschaffung von betriebsnotwendigem Anlagevermögen (Art. 30 Abs. 3 DBG). Dass jegliche selbständige Erwerbstätigkeit, ob im Rahmen eines Betriebs ausgeübt oder nicht, steuerrechtlich in sämtlichen Belangen gleich behandelt wird, trifft somit nicht zu.
3.3.3 Weiter ist zu beachten, dass eine Auslegung von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG, wie sie von den in E. 3.3 zitierten Autoren vertreten wird, das Betriebserfordernis seines Sinngehalts weitgehend entleert. Werden die wesentlichen objektiven Grundlagen jeder selbständigen Erwerbstätigkeit als Betrieb im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG betrachtet, erfüllt letztlich alles Geschäftsvermögen das Betriebserfordernis. Ein solches Resultat ist vom Gesetzgeber angesichts des insoweit klaren Wortlauts von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG und der Entstehungsgeschichte dieser Norm nicht gewollt.
Die vom Gesetzgeber getroffene Lösung, wonach eine steuerneutrale Überführung von Personenunternehmungen in juristische Personen nur bei Übertragung eines (Teil-)Betriebs möglich ist, lässt sich schliesslich auch auf sachliche Gründe stützen, wie den Schutz von Arbeitsplätzen oder den Abbau steuerlicher Hindernisse für Unternehmen, die aktiv am Wirtschaftsgeschehen teilnehmen und ihren Kunden regelmässig Leistungen erbringen. Einem (Teil-)Betrieb kommt eine gewisse volkswirtschaftliche Bedeutung zu, weshalb die Möglichkeit zur steuerneutralen Umgründung insofern im öffentlichen Interesse liegt.
Sodann rechtfertigen sich erhöhte Anforderungen an die steuerneutrale Umstrukturierung von Personenunternehmungen in juristische Personen auch deshalb, weil mit solchen Transaktionen regelmässig eine Überführung von Geschäftsvermögen in Privatvermögen (Beteiligung an der juristischen Person) einhergeht. Im Gegensatz zu Kapitalgewinnen aus Veräusserung, Verwertung oder buchmässiger Aufwertung von Geschäftsvermögen (Art. 18 Abs. 2 DBG) sind Kapitalgewinne aus der Veräusserung von Privatvermögen steuerfrei (Art. 16 Abs. 3 DBG). Dies trifft unter Vorbehalt von Art. 19 Abs. 2 DBG auch auf die Veräusserung von Beteiligungs- oder Mitgliedschaftsrechten an juristischen Personen zu, auf die eine Personenunternehmung im Rahmen einer Umstrukturierung stille Reserven übertragen hat (vgl. Urteil 2C_1019/2012 vom 7. August 2013 E. 2.1; MÜLLER/SCHREIBER, a.a.O., § 2 Rz 200 f.; REICH, Kommentar DBG,a.a.O., N. 44 zu Art. 19 DBG; derselbe, Betriebsbegriff, a.a.O., S. 950).
3.3.4 Jenem Teil der Lehre, der bei der Umstrukturierung einer Personenunternehmung in eine juristische Person faktisch auf das Betriebserfordernis verzichten will, kann nach dem Gesagten nicht gefolgt werden. Massgebend ist vielmehr auch für Umstrukturierungen nach Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG der dargelegte Betriebsbegriff (vgl. E. 3.2 hiervor).
3.4 Konkret umstritten sind im vorliegenden Fall die Merkmale, die ein selbständig erwerbstätiger Immobilienverwalter oder ein selbständig erwerbstätiger Immobilienhändler aufweisen muss, damit er das Betriebserfordernis gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG erfüllt und er eine steuerneutrale Umstrukturierung in eine juristische Person vornehmen kann.
3.4.1 Die Verwaltung eigener Immobilien weist nur ausnahmsweise die Merkmale eines Betriebes auf. Dies setzt eine professionelle Immobilienbewirtschaftung voraus (vgl. Urteil 2C_107/2011 vom 2. April 2012 E. 3.3 [betreffend Ersatzbeschaffung von betriebsnotwendigem Anlagevermögen]). Es erscheint demnach nicht ausgeschlossen, dass eine Immobilienverwaltung die typischen Eigenschaften eines Betriebes im steuerrechtlichen Sinn aufweist, die über den Rahmen blosser Vermögensverwaltung hinaus eine grosse Zahl von Liegenschaften durch eigene Dienstleistungen (Vermietung, Verwaltung) betreut oder mit ihnen (im Sinne einer Mischform, vgl. Urteil 2C_107/2011 vom 2. April 2012 E. 4.3) auch Handel treibt. Von einem Betrieb kann jedoch nur gesprochen werden, wenn sich die Verwaltung nicht in dem erschöpft, was mit der blossen Kapitalanlage einer Unternehmung in Immobilien ohnehin verbunden ist (vgl. BGE 115 Ib 263 E. 2c S. 267 [betreffend Übertragung von Geschäftsvermögen einer Einzelfirma auf eine Betriebs- und eine Immobiliengesellschaft]).
3.4.2 Ob und unter welchen Voraussetzungen bei selbständiger Erwerbstätigkeit im Immobilienhandel eine steuerneutrale Umstrukturierung in eine juristische Person vorgenommen werden kann, ist in der Lehre umstritten. Nach der einen Auffassung liegt in den meisten Fällen des gewerbsmässigen (Quasi-)Liegenschaftenhandels kein Betrieb im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG vor (vgl. ETTLIN/ FREY, Private Holdings und Immobiliengesellschaften, Der Schweizer Treuhänder 3/2013 S. 152; BALABAN/METZGER, Die Überführung von Liegenschaften in eine Kapitalgesellschaft - steuerrechtliche Überlegungen, Zeitschrift für Schweizerisches und Internationales Steuerrecht [zsis], Monatsflash 1/2013, Ziff. 3.1.2). Die gegenteiligeAuffassung geht davon aus, dass jede selbständige Erwerbstätigkeit als (Quasi-)Liegenschaftenhändler dem Betriebserfordernis genügt (vgl. MÜLLER/SCHREIBER, a.a.O., § 2 Rz 219, JULIA VON AH, in: Kommentar zum Aargauer Steuergesetz, Klöti-Weber/Siegrist/Weber [Hrsg.], 4. Aufl. 2015, N. 64 zu § 28 StG/AG; dieselbe, Besteuerung, a.a.O., S. 97; TADDEI, a.a.O., S. 205; REICH, Betriebsbegriff, a.a.O., S. 952). Als widersprüchlich empfunden wird, wenn Gewinne eines (Quasi-)Liegenschaftenhändlers einkommenssteuerrechtlich dem Geschäftsvermögen zugeordnet werden, weil sich der Steuerpflichtige gewerbsmässig verhält, das Vorliegen eines Betriebs anlässlich einer Umwandlung jedoch verneint wird (PETER GURTNER, Umwandlungen im Recht der direkten Steuer, ASA 71 S. 739; LOCHER, a.a.O., N. 105 zu rev. Art. 61 DBG).
Der Ansicht, wonach bei jeder selbständigen (Neben-)Erwerbstätigkeit im Bereich des Immobilienhandels ohne Weiteres auch das Betriebserfordernis gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG erfüllt ist, kann nicht gefolgt werden: Das Gesetz lässt die Übertragung stiller Reserven von einer Personenunternehmung auf eine juristische Person nur beim Vorliegen eines (Teil-)Betriebs zu, wobei nicht jede selbständige Erwerbstätigkeit die Schwelle zum Betrieb im umstrukturierungsrechtlichen Sinn überschreitet (vgl. E. 3.3 hiervor). Es gibt keinen Grund, davon im Bereich des Liegenschaftenhandels abzuweichen. Ob, wie die ESTV in ihrer Vernehmlassung geltend macht, im Bereich des Immobilienhandels in jedem Fall die quantitativen Anforderungen (sinngemäss) erfüllt sein müssen, die gemäss dem Kreisschreiben Nr. 5 der ESTV (S. 22) bei Immobilienverwaltungen zur Anwendung gebracht werden, kann mit Blick auf die folgenden Ausführungen jedoch offenbleiben.
4.
4.1 Gemäss dem angefochtenen Entscheid bestand das Geschäftsvermögen der am 19. Februar 2009 im Handelsregister eingetragenen Kollektivgesellschaft Y. aus vier Stockwerkeinheiten, vier Tiefgaragenplätzen, vier Aktien an der S. AG und vier Aktien an der T. AG. Der Zweck der Kollektivgesellschaft Y. lautete auf "Erwerb, Halten und Verwalten der Liegenschaft Q. an der R.strasse y in V.".
4.2 Die Kollektivgesellschaft verfügte demnach über keine grosse Zahl von Liegenschaften. Eine über die blosse Verwaltung hinaus gehende Liegenschaftenbetreuung mit eigenen Dienstleistungen lag nicht vor. Mit Blick auf die Verwaltung der von der Kollektivgesellschaft Y. gehaltenen Immobilien kann von einem (Teil-)Betrieb im Sinne des Umstrukturierungsrechts somit nicht die Rede sein. Ebenso verhält es sich in Bezug auf den Handel mit Immobilien: Abgesehen davon, dass der Handel mit Immobilien gar nicht dem Zweck der Kollektivgesellschaft entsprach, wurden einzelne Wohneinheiten letztmals im Jahr 2003 veräussert. Die seither im Eigentum des Beschwerdeführers verbliebenen Liegenschaften wurden nicht im Hinblick auf eine fortdauernde unternehmerische Leistungserbringung (Handelstätigkeit) gehalten und bildeten keine unabhängige, organische Einheit im Sinne des umstrukturierungsrechtlichen Betriebsbegriffs.
4.3 Daran ändert nichts, dass der Beschwerdeführer nach seiner Darstellung seit längerem über weitere Beteiligungen an Aktiengesellschaften verfügt, welche im Immobilienhandel tätig sind. Zu würdigen ist vielmehr, ob die von der Kollektivgesellschaft Y. auf die Z. AG übertragenen Geschäftsaktiven organisatorisch-technisch einen selbständigen Betrieb bildeten. Das war wie gezeigt nicht der Fall. (...)
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Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG; Betriebserfordernis für steuerneutrale Umstrukturierungen. Die steuerneutrale Umstrukturierung einer Personenunternehmung in eine juristische Person bedarf der Übertragung eines Betriebs oder eines Teilbetriebs (E. 3.1). Begriff des (Teil-)Betriebs im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG (E. 3.2). Nicht jedes Geschäftsvermögen einer Personenunternehmung erfüllt das Betriebserfordernis (E. 3.3). Auch Personenunternehmungen im Bereich Immobilienverwaltung und -handel müssen Betriebsqualität aufweisen, damit eine Umstrukturierung steuerneutral erfolgen kann (E. 3.4).
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A. In den 1990er-Jahren realisierte und verkaufte A.C. zusammen mit einem Partner eine Überbauung in U. Seither wurde er steuerlich als gewerbsmässiger Liegenschaftenhändler behandelt. Als "einfache Gesellschaft X." erfolgte später gemeinsam mit zwei Partnern der Erwerb und die Renovation eines Wohn- und Geschäftshauses in Schwyz. In den Jahren 2001 bis 2003 kam es zur Veräusserung von einzelnen Wohneinheiten, wobei der Erlös als Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit besteuert wurde. Ende 2008 waren die drei Gesellschafter mit je1 /3 an der "einfachen Gesellschaft X." beteiligt.
Am 19. Februar 2009 wurde die bisherige einfache Gesellschaft X. als Kollektivgesellschaft Y. mit A.C. und D. als Gesellschafter im Handelsregister des Kantons Schwyz eingetragen. Am 14. April 2009 erfolgte die Eintragung der Aktiengesellschaft Z. AG mit Sitz in V., an der A.C. mit 50 % beteiligt war.
Die Kollektivgesellschaft Y. übertrug mit Vermögensübertragungsvertrag gemäss Art. 69 ff. des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 2003 über Fusion, Spaltung, Umwandlung und Vermögensübertragung (Fusionsgesetz, FusG; SR 221.301) vom 17. Dezember 2009 sämtliche Aktiven und Passiven rückwirkend per 1. Juli 2009 zu Buchwerten auf die Z. AG. Das so übertragene Vermögen setzte sich aus vier Wohnungen im Stockwerkeigentum, vier Tiefgaragenplätzen, vier Aktien an der S. AG und vier Aktien an der T. AG zusammen. Bereits am 6. Mai 2009 hatte der dritte Partner der einfachen Gesellschaft X. seinen Geschäftsanteil an die Z. AG verkauft.
B. Als Folge der Vermögensübertragung rechnete die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer des Kantons Schwyz ein Einkommen aus gewerbsmässigem Liegenschaftenhandel in der Höhe von Fr. 238'477.- auf und veranlagte A.C. und B.C. für das Steuerjahr 2009 bei der direkten Bundessteuer mit einem Einkommen von Fr. 401'500.-.
Die dagegen bei der kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer erhobene Einsprache blieb erfolglos. Am 17. März 2015 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz eine Beschwerde von A.C. und B.C. gegen den Einspracheentscheid kantonal letztinstanzlich ab.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 7. Mai 2015 gelangen A.C. und B.C. an das Bundesgericht. Sie beantragen, für die direkte Bundessteuer mit einem steuerbaren Einkommen von Fr. 163'100.- veranlagt zu werden.
Die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer und die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz verzichtet auf eine Vernehmlassung. In ihrer Stellungnahme zu den Vernehmlassungsantworten halten A.C. und B.C. an ihrem Begehren und der Begründung fest.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Mit Vermögensübertragungsvertrag gemäss Art. 69 ff. FusG vom 17. Dezember 2009 übertrug die Kollektivgesellschaft Y. sämtliche Aktiven und Passiven zu Buchwerten rückwirkend per 1. Juli 2009 auf die Z. AG mit Sitz in V. Dabei handelt es sich um einen Umstrukturierungsvorgang im steuerrechtlichen Sinne (vgl. MÜLLER/SCHREIBER, in: Umstrukturierungen, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Martin Zweifel und andere [Hrsg.], 2016, § 2 Rz 203; OBERSON/GLAUSER, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, Yersin/Noël [Hrsg.], 2008, N. 7 zu Art. 19 DBG; MARKUS REICH, in: Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG] [nachfolgend: Kommentar DBG], Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/2a, Zweifel/Athanas [Hrsg.], 2. Aufl. 2007, N. 6 zu Art. 19 DBG; PETER LOCHER, Kommentar zum DBG, Bd. II, 2004, N. 100 zu rev. Art. 61 DBG; Kreisschreiben Nr. 5 der ESTV vom 1. Juni 2004 betreffend Umstrukturierungen, S. 18).
Für die vorliegende Situation der Umstrukturierung einer Personenunternehmung in eine juristische Person bestimmt Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG (SR 642.11), dass stille Reserven bei der Übertragung eines Betriebs oder eines Teilbetriebs nicht besteuert werden, soweit die Steuerpflicht in der Schweiz fortbesteht und die bisher für die Einkommenssteuer massgeblichen Werte übernommen werden. Werden Beteiligungs- oder Mitgliedschaftsrechte während den der Umstrukturierung nachfolgenden fünf Jahren zu einem über dem übertragenen steuerlichen Eigenkapital liegenden Preis veräussert, kommt es zu einer nachträglichen Besteuerung der übertragenen stillen Reserven (Art. 19 Abs. 2 DBG; zum Begriff der Veräusserung gemäss dieser Bestimmung vgl. Urteil 2C_1019/2012 vom 7. August 2013 E. 4).
Indem die Z. AG die Aktiven und Passiven von der Kollektivgesellschaft Y. zu Buchwerten übernahm, wurden die bisher für die Einkommenssteuer massgeblichen Werte beibehalten (vgl. MÜLLER/SCHREIBER, a.a.O., § 2 Rz 213). Da die Z. AG ihren Sitz in V. hat, besteht die Steuerpflicht in der Schweiz sodann aufgrund persönlicher Zugehörigkeit unbeschränkt fort (Art. 50 i.V.m. Art. 52 Abs. 1 DBG). Umstritten ist, ob die übertragenen Vermögenswerte einen Betrieb oder Teilbetrieb im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG darstellen.
2.2 Die Vorinstanz erwog, dass das Betriebserfordernis gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG vom Begriff der selbständigen Erwerbstätigkeit abzugrenzen sei. Die Qualifikation einer steuerpflichtigen Person als gewerbsmässige Liegenschaftenhändlerin und die Zuordnung von Liegenschaften zum Geschäftsvermögen setze weder einen Betrieb im steuerrechtlichen Sinne voraus, noch werde ein solcher dadurch ohne weiteres begründet. Die Beschwerdeführer erfüllen nach Auffassung der Vorinstanz das (Teil-)Betriebserfordernis weder nach den im Kreisschreiben Nr. 5 der ESTV aufgestellten Kriterien noch im Rahmen einer Gesamtwürdigung.
Die Beschwerdeführer machen demgegenüber geltend, dass jede selbständige Erwerbstätigkeit als betriebliche Tätigkeit im steuerrechtlichen Sinne erscheine. Alles, was objektive Grundlage einer selbständigen Erwerbstätigkeit bilden könne, erfülle für die Zwecke des Steuerrechts die Merkmale eines Betriebs. Das müsse auch für die objektiven Grundlagen einer Immobilienhandels tätigkeit gelten, zumal nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung unter Umständen die Immobilienverwaltung ebenfalls einen Betrieb im Sinne des Steuerrechts darstelle.
3.
3.1 Nach dem Wortlaut des Gesetzes verlangt die steuerneutrale Umstrukturierung einer Personenunternehmung in eine juristische Person die Übertragung eines Betriebs oder eines Teilbetriebs (Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG). Im Gegensatz zur Übertragung von Vermögenswerten zwischen Personenunternehmungen gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a DBG muss im Bereich von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG somit eine qualifizierte Form von Vermögen übertragen werden, damit die Steuerneutralität gewahrt bleibt. Dies entspricht dem gesetzgeberischen Willen, wurde doch das Betriebserfordernis in Art. 19 Abs. 1 lit. a DBG in der parlamentarischen Beratung abweichend vom bundesrätlichen Entwurf gestrichen, nicht hingegen im hier zur Diskusion stehenden Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG (vgl. Botschaft vom 13. Juni 2001 zum Bundesgesetz über Fusion, Spaltung, Umwandlung und Vermögensübertragung [Botschaft FusG], BBl 2000 4507 Ziff. 2.2.7;Art. 19 Abs. 1 lit. a DBG gemäss Entwurf zu einem Bundesgesetz über Fusion, Spaltung, Umwandlung und Vermögensübertragung [E-FusG], BBl 2000 4574; Antrag der Rechtskommission desStänderates, AB 2001 S 165; Votum Bundesrat Villiger, AB 2003 N 252; Antrag der Rechtskommission des Nationalrates, AB 2003 N 254; zum Gesetzgebungsverfahren und den vorbereitenden Arbeiten ausführlich OBERSON/GLAUSER, a.a.O., N. 20 ff. zu Art. 19 DBG; vgl. auch FELIX RICHNER UND ANDERE, Handkommentar zum DBG, 2. Aufl. 2009, N. 26 ff. zu Art. 19 DBG).
3.2 Als Betrieb im Sinne des steuerlichen Umstrukturierungsrechts gilt jeder organisatorisch-technische Komplex von Vermögenswerten, der im Hinblick auf die unternehmerische Leistungserbringung eine relativ unabhängige, organische Einheit bildet (REICH, Kommentar DBG, a.a.O., N. 60 zu Art. 19 DBG; derselbe, Der Betriebsbegriff im Umstrukturierungssteuerrecht [nachfolgend: Betriebsbegriff], Der Schweizer Treuhänder 11/2004 S. 951 f.; RICHNER UND ANDERE, a.a.O., N. 60 zu Art. 19 DBG [je mit Hinweis auf das Kreisschreiben Nr. 5 der ESTV, S. 22]; vgl. auch MÜLLER/SCHREIBER, a.a.O., § 2 Rz 216 m.H. auf GRÜNBLATT/RIEDWEG, in: Umstrukturierungen, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Martin Zweifel und andere [Hrsg.], 2016, § 5 Rz 49) bzw. "un complexe organisationnel et technique de valeurs patrimoniales qui représente une certaine indépendance" (OBERSON/GLAUSER, a.a.O., N. 25 zu Art. 19 DBG). Ein Betrieb zeichnet sich durch einen hohen Grad an Unabhängigkeit aus und stellt eine Organisation dar, die imstande ist, selbständig fortzubestehen (vgl. BGE 138 II 557 E. 6.4 S. 564 f., in: Pra 2014 Nr. 36 [betreffend Spaltung nach Art. 24 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden, StHG; SR 642.14]). Im Rahmen eines Betriebs werden Kapital und Arbeit zum Zweck der Gewinnerzielung eingesetzt, wobei sich der Einsatz der Arbeit nicht auf die Abschöpfung von Mehrwerten oder die Vereinnahmung von Ertrag beschränkt (vgl. REICH, Kommentar DBG, a.a.O., N. 66 zu Art. 19 DBG; RICHNER UND ANDERE, a.a.O., N. 57 zu Art. 19 DBG; OLIVER KÜNZLER, Konzernübertragung im Privat- und Steuerrecht, 2006, S. 157). Der Begriff des Betriebs ist zwar bei einer Umstrukturierung weiter zu deuten als im Zusammenhang mit der periodischen Besteuerung (Gewinn- und Kapitalbesteuerung), die höhere Anforderungen an das Vorliegen eines Betriebs stellt (vgl. hierzu Urteil 2P.323/2004 vom 2. März 2005 E. 2.2). Ebenso wie die Begriffe des Geschäftsbetriebs (Art. 4 Abs. 1 lit. a DBG) und der Betriebsstätte (Art. 4 Abs. 1 lit. b DBG) indiziert der Begriff des Betriebs nach Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG (frz. "exploitation"; ital. "esercizio") aber auch im Zusammenhang mit Umstrukturierungen eine der Leistungserbringung dienende Vermögenssubstanz im dargelegten Sinne (vgl. auch Urteil 2C_784/2008 vom 7. Juli 2009 E. 3.5 zu Art. 61 Abs. 1 lit. b DBG).
3.3 In der Literatur wird demgegenüber die Auffassung vertreten, dass die wesentlichen objektiven Grundlagen jeder selbständigen Erwerbstätigkeit das Betriebserfordernis im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG erfüllen.
Diese Lehrmeinung stellt insbesondere darauf ab, dass Art. 18 DBG die Unterscheidung zwischen selbständiger und betrieblicher Tätigkeit, wie sie noch der Bundesratsbeschluss vom 9. Dezember 1940 über die Erhebung einer direkten Bundessteuer (BdBSt; AS 1988 878) vorsah, aufgegeben hat (vgl. REICH, Kommentar DBG, a.a.O., N. 65 zu Art. 19 DBG; MÜLLER/SCHREIBER, a.a.O., § 2 N. 219; JULIA VON AH, Besteuerung von Unternehmen und Unternehmern [nachfolgend: Besteuerung], in:Dogmatik und Praxis im Steuerrecht, Uttinger/Rentzsch/Luzi [Hrsg.], 2014, S. 97 f.; dieselbe, Die Besteuerung Selbständigerwerbender, 2. Aufl. 2011, S. 215 f.; KÜNZLER, a.a.O., S. 157, PASCAL TADDEI, Die gewinnsteuerneutrale Buchwertübertragung von Vermögenswerten auf Tochtergesellschaften, 2012, S. 202). Weil beide Tätigkeitsformen, selbständige und betriebliche, steuerlich mittlerweile gleich behandelt würden, kann nach diesen Autoren nicht mehr zwischen Selbständigerwerbenden mit und ohne Betrieb unterschieden werden.
3.3.1 Diese Argumentation lässt indes unberücksichtigt, dass der Begriff der selbständigen Erwerbstätigkeit auch nach geltendem Recht umfassender ist als jener des Betriebs, der eine organisierte Einheit von Arbeit und Kapital erfordert. Das zeigt sich bereits daran, dass Art. 18 Abs. 1 DBG nebst den Einkünften aus einem Betrieb (aus Handel, Industrie, Gewerbe, Land- oder Forstwirtschaft) und freien Berufen auch alle Einkünfte "aus jeder anderen selbständigen Erwerbstätigkeit" für steuerbar erklärt (vgl. BGE 125 II 113 E. 5b S. 121; Urteil 2C_894/2013 / 2C_895/2013 vom 18. September 2015 E. 2.2). Nicht bei jeder Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit gemäss Art. 18 Abs. 1 DBG liegt entsprechend auch ein Betrieb vor. Das Gesetz unterscheidet in Art. 18 Abs. 1 DBG somit durchaus zwischen verschiedenen Formen der selbständigen Erwerbstätigkeit, nur verbindet es damit im Grundsatz (vgl. Überschrift zu Art. 18 DBG) keine Differenzierung hinsichtlich der steuerlichen Erfassung von Einkünften.
3.3.2 Im Übrigen ist die Anknüpfung gewisser Tatbestände an die Erscheinungsform des Betriebs dem Steuerrecht keineswegs fremd. Das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer unterwirft Betriebe in verschiedener Hinsicht speziellen gesetzlichen Vorschriften, so namentlich bei der Begründung einer beschränkten Steuerpflicht infolge wirtschaftlicher Zugehörigkeit (Art. 4 Abs. 1 lit. a DBG für Geschäftsbetriebe [im Entwurf des Bundesrates noch als "geschäftlicher Betrieb" bezeichnet, vgl. Botschaft vom 25. Mai 1983 zu Bundesgesetzen über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden sowie über die direkte Bundessteuer, BBl 1983 III 87]) und für Betriebsstätten (Art. 4 Abs. 1 lit. b DBG), ferner bei der Haftung von Personen, die Geschäftsbetriebe oder Betriebsstätten auflösen (Art. 13 Abs. 3 lit. d DBG), beim Steueraufschub infolge Verpachtung von Geschäftsbetrieben (Art. 18a Abs. 2 DBG [in Kraft seit 1. Januar 2011]) und bei der Ersatzbeschaffung von betriebsnotwendigem Anlagevermögen (Art. 30 Abs. 3 DBG). Dass jegliche selbständige Erwerbstätigkeit, ob im Rahmen eines Betriebs ausgeübt oder nicht, steuerrechtlich in sämtlichen Belangen gleich behandelt wird, trifft somit nicht zu.
3.3.3 Weiter ist zu beachten, dass eine Auslegung von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG, wie sie von den in E. 3.3 zitierten Autoren vertreten wird, das Betriebserfordernis seines Sinngehalts weitgehend entleert. Werden die wesentlichen objektiven Grundlagen jeder selbständigen Erwerbstätigkeit als Betrieb im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG betrachtet, erfüllt letztlich alles Geschäftsvermögen das Betriebserfordernis. Ein solches Resultat ist vom Gesetzgeber angesichts des insoweit klaren Wortlauts von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG und der Entstehungsgeschichte dieser Norm nicht gewollt.
Die vom Gesetzgeber getroffene Lösung, wonach eine steuerneutrale Überführung von Personenunternehmungen in juristische Personen nur bei Übertragung eines (Teil-)Betriebs möglich ist, lässt sich schliesslich auch auf sachliche Gründe stützen, wie den Schutz von Arbeitsplätzen oder den Abbau steuerlicher Hindernisse für Unternehmen, die aktiv am Wirtschaftsgeschehen teilnehmen und ihren Kunden regelmässig Leistungen erbringen. Einem (Teil-)Betrieb kommt eine gewisse volkswirtschaftliche Bedeutung zu, weshalb die Möglichkeit zur steuerneutralen Umgründung insofern im öffentlichen Interesse liegt.
Sodann rechtfertigen sich erhöhte Anforderungen an die steuerneutrale Umstrukturierung von Personenunternehmungen in juristische Personen auch deshalb, weil mit solchen Transaktionen regelmässig eine Überführung von Geschäftsvermögen in Privatvermögen (Beteiligung an der juristischen Person) einhergeht. Im Gegensatz zu Kapitalgewinnen aus Veräusserung, Verwertung oder buchmässiger Aufwertung von Geschäftsvermögen (Art. 18 Abs. 2 DBG) sind Kapitalgewinne aus der Veräusserung von Privatvermögen steuerfrei (Art. 16 Abs. 3 DBG). Dies trifft unter Vorbehalt von Art. 19 Abs. 2 DBG auch auf die Veräusserung von Beteiligungs- oder Mitgliedschaftsrechten an juristischen Personen zu, auf die eine Personenunternehmung im Rahmen einer Umstrukturierung stille Reserven übertragen hat (vgl. Urteil 2C_1019/2012 vom 7. August 2013 E. 2.1; MÜLLER/SCHREIBER, a.a.O., § 2 Rz 200 f.; REICH, Kommentar DBG,a.a.O., N. 44 zu Art. 19 DBG; derselbe, Betriebsbegriff, a.a.O., S. 950).
3.3.4 Jenem Teil der Lehre, der bei der Umstrukturierung einer Personenunternehmung in eine juristische Person faktisch auf das Betriebserfordernis verzichten will, kann nach dem Gesagten nicht gefolgt werden. Massgebend ist vielmehr auch für Umstrukturierungen nach Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG der dargelegte Betriebsbegriff (vgl. E. 3.2 hiervor).
3.4 Konkret umstritten sind im vorliegenden Fall die Merkmale, die ein selbständig erwerbstätiger Immobilienverwalter oder ein selbständig erwerbstätiger Immobilienhändler aufweisen muss, damit er das Betriebserfordernis gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG erfüllt und er eine steuerneutrale Umstrukturierung in eine juristische Person vornehmen kann.
3.4.1 Die Verwaltung eigener Immobilien weist nur ausnahmsweise die Merkmale eines Betriebes auf. Dies setzt eine professionelle Immobilienbewirtschaftung voraus (vgl. Urteil 2C_107/2011 vom 2. April 2012 E. 3.3 [betreffend Ersatzbeschaffung von betriebsnotwendigem Anlagevermögen]). Es erscheint demnach nicht ausgeschlossen, dass eine Immobilienverwaltung die typischen Eigenschaften eines Betriebes im steuerrechtlichen Sinn aufweist, die über den Rahmen blosser Vermögensverwaltung hinaus eine grosse Zahl von Liegenschaften durch eigene Dienstleistungen (Vermietung, Verwaltung) betreut oder mit ihnen (im Sinne einer Mischform, vgl. Urteil 2C_107/2011 vom 2. April 2012 E. 4.3) auch Handel treibt. Von einem Betrieb kann jedoch nur gesprochen werden, wenn sich die Verwaltung nicht in dem erschöpft, was mit der blossen Kapitalanlage einer Unternehmung in Immobilien ohnehin verbunden ist (vgl. BGE 115 Ib 263 E. 2c S. 267 [betreffend Übertragung von Geschäftsvermögen einer Einzelfirma auf eine Betriebs- und eine Immobiliengesellschaft]).
3.4.2 Ob und unter welchen Voraussetzungen bei selbständiger Erwerbstätigkeit im Immobilienhandel eine steuerneutrale Umstrukturierung in eine juristische Person vorgenommen werden kann, ist in der Lehre umstritten. Nach der einen Auffassung liegt in den meisten Fällen des gewerbsmässigen (Quasi-)Liegenschaftenhandels kein Betrieb im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG vor (vgl. ETTLIN/ FREY, Private Holdings und Immobiliengesellschaften, Der Schweizer Treuhänder 3/2013 S. 152; BALABAN/METZGER, Die Überführung von Liegenschaften in eine Kapitalgesellschaft - steuerrechtliche Überlegungen, Zeitschrift für Schweizerisches und Internationales Steuerrecht [zsis], Monatsflash 1/2013, Ziff. 3.1.2). Die gegenteiligeAuffassung geht davon aus, dass jede selbständige Erwerbstätigkeit als (Quasi-)Liegenschaftenhändler dem Betriebserfordernis genügt (vgl. MÜLLER/SCHREIBER, a.a.O., § 2 Rz 219, JULIA VON AH, in: Kommentar zum Aargauer Steuergesetz, Klöti-Weber/Siegrist/Weber [Hrsg.], 4. Aufl. 2015, N. 64 zu § 28 StG/AG; dieselbe, Besteuerung, a.a.O., S. 97; TADDEI, a.a.O., S. 205; REICH, Betriebsbegriff, a.a.O., S. 952). Als widersprüchlich empfunden wird, wenn Gewinne eines (Quasi-)Liegenschaftenhändlers einkommenssteuerrechtlich dem Geschäftsvermögen zugeordnet werden, weil sich der Steuerpflichtige gewerbsmässig verhält, das Vorliegen eines Betriebs anlässlich einer Umwandlung jedoch verneint wird (PETER GURTNER, Umwandlungen im Recht der direkten Steuer, ASA 71 S. 739; LOCHER, a.a.O., N. 105 zu rev. Art. 61 DBG).
Der Ansicht, wonach bei jeder selbständigen (Neben-)Erwerbstätigkeit im Bereich des Immobilienhandels ohne Weiteres auch das Betriebserfordernis gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG erfüllt ist, kann nicht gefolgt werden: Das Gesetz lässt die Übertragung stiller Reserven von einer Personenunternehmung auf eine juristische Person nur beim Vorliegen eines (Teil-)Betriebs zu, wobei nicht jede selbständige Erwerbstätigkeit die Schwelle zum Betrieb im umstrukturierungsrechtlichen Sinn überschreitet (vgl. E. 3.3 hiervor). Es gibt keinen Grund, davon im Bereich des Liegenschaftenhandels abzuweichen. Ob, wie die ESTV in ihrer Vernehmlassung geltend macht, im Bereich des Immobilienhandels in jedem Fall die quantitativen Anforderungen (sinngemäss) erfüllt sein müssen, die gemäss dem Kreisschreiben Nr. 5 der ESTV (S. 22) bei Immobilienverwaltungen zur Anwendung gebracht werden, kann mit Blick auf die folgenden Ausführungen jedoch offenbleiben.
4.
4.1 Gemäss dem angefochtenen Entscheid bestand das Geschäftsvermögen der am 19. Februar 2009 im Handelsregister eingetragenen Kollektivgesellschaft Y. aus vier Stockwerkeinheiten, vier Tiefgaragenplätzen, vier Aktien an der S. AG und vier Aktien an der T. AG. Der Zweck der Kollektivgesellschaft Y. lautete auf "Erwerb, Halten und Verwalten der Liegenschaft Q. an der R.strasse y in V.".
4.2 Die Kollektivgesellschaft verfügte demnach über keine grosse Zahl von Liegenschaften. Eine über die blosse Verwaltung hinaus gehende Liegenschaftenbetreuung mit eigenen Dienstleistungen lag nicht vor. Mit Blick auf die Verwaltung der von der Kollektivgesellschaft Y. gehaltenen Immobilien kann von einem (Teil-)Betrieb im Sinne des Umstrukturierungsrechts somit nicht die Rede sein. Ebenso verhält es sich in Bezug auf den Handel mit Immobilien: Abgesehen davon, dass der Handel mit Immobilien gar nicht dem Zweck der Kollektivgesellschaft entsprach, wurden einzelne Wohneinheiten letztmals im Jahr 2003 veräussert. Die seither im Eigentum des Beschwerdeführers verbliebenen Liegenschaften wurden nicht im Hinblick auf eine fortdauernde unternehmerische Leistungserbringung (Handelstätigkeit) gehalten und bildeten keine unabhängige, organische Einheit im Sinne des umstrukturierungsrechtlichen Betriebsbegriffs.
4.3 Daran ändert nichts, dass der Beschwerdeführer nach seiner Darstellung seit längerem über weitere Beteiligungen an Aktiengesellschaften verfügt, welche im Immobilienhandel tätig sind. Zu würdigen ist vielmehr, ob die von der Kollektivgesellschaft Y. auf die Z. AG übertragenen Geschäftsaktiven organisatorisch-technisch einen selbständigen Betrieb bildeten. Das war wie gezeigt nicht der Fall. (...)
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de
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Art. 19 al. 1 let. b LIFD; exigence de l'exploitation pour des restructurations fiscalement neutres. La neutralité fiscale de la restructuration d'une entreprise de personnes en une personne morale suppose le transfert d'une exploitation ou d'une partie distincte d'exploitation (consid. 3.1). Notion (de partie distincte) d'exploitation au sens de l'art. 19 al. 1 let. b LIFD (consid. 3.2). Toute fortune commerciale d'une entreprise de personnes ne remplit pas l'exigence de l'exploitation (consid. 3.3). Les entreprises de personnes du domaine de l'administration et du commerce d'immeubles doivent aussi présenter la qualité d'exploitation pour pouvoir procéder à une restructuration fiscalement neutre (consid. 3.4).
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fr
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-283%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,679
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142 II 283
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142 II 283
Sachverhalt ab Seite 284
A. In den 1990er-Jahren realisierte und verkaufte A.C. zusammen mit einem Partner eine Überbauung in U. Seither wurde er steuerlich als gewerbsmässiger Liegenschaftenhändler behandelt. Als "einfache Gesellschaft X." erfolgte später gemeinsam mit zwei Partnern der Erwerb und die Renovation eines Wohn- und Geschäftshauses in Schwyz. In den Jahren 2001 bis 2003 kam es zur Veräusserung von einzelnen Wohneinheiten, wobei der Erlös als Einkommen aus selbständiger Erwerbstätigkeit besteuert wurde. Ende 2008 waren die drei Gesellschafter mit je1 /3 an der "einfachen Gesellschaft X." beteiligt.
Am 19. Februar 2009 wurde die bisherige einfache Gesellschaft X. als Kollektivgesellschaft Y. mit A.C. und D. als Gesellschafter im Handelsregister des Kantons Schwyz eingetragen. Am 14. April 2009 erfolgte die Eintragung der Aktiengesellschaft Z. AG mit Sitz in V., an der A.C. mit 50 % beteiligt war.
Die Kollektivgesellschaft Y. übertrug mit Vermögensübertragungsvertrag gemäss Art. 69 ff. des Bundesgesetzes vom 3. Oktober 2003 über Fusion, Spaltung, Umwandlung und Vermögensübertragung (Fusionsgesetz, FusG; SR 221.301) vom 17. Dezember 2009 sämtliche Aktiven und Passiven rückwirkend per 1. Juli 2009 zu Buchwerten auf die Z. AG. Das so übertragene Vermögen setzte sich aus vier Wohnungen im Stockwerkeigentum, vier Tiefgaragenplätzen, vier Aktien an der S. AG und vier Aktien an der T. AG zusammen. Bereits am 6. Mai 2009 hatte der dritte Partner der einfachen Gesellschaft X. seinen Geschäftsanteil an die Z. AG verkauft.
B. Als Folge der Vermögensübertragung rechnete die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer des Kantons Schwyz ein Einkommen aus gewerbsmässigem Liegenschaftenhandel in der Höhe von Fr. 238'477.- auf und veranlagte A.C. und B.C. für das Steuerjahr 2009 bei der direkten Bundessteuer mit einem Einkommen von Fr. 401'500.-.
Die dagegen bei der kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer erhobene Einsprache blieb erfolglos. Am 17. März 2015 wies das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz eine Beschwerde von A.C. und B.C. gegen den Einspracheentscheid kantonal letztinstanzlich ab.
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 7. Mai 2015 gelangen A.C. und B.C. an das Bundesgericht. Sie beantragen, für die direkte Bundessteuer mit einem steuerbaren Einkommen von Fr. 163'100.- veranlagt zu werden.
Die kantonale Verwaltung für die direkte Bundessteuer und die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz verzichtet auf eine Vernehmlassung. In ihrer Stellungnahme zu den Vernehmlassungsantworten halten A.C. und B.C. an ihrem Begehren und der Begründung fest.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Mit Vermögensübertragungsvertrag gemäss Art. 69 ff. FusG vom 17. Dezember 2009 übertrug die Kollektivgesellschaft Y. sämtliche Aktiven und Passiven zu Buchwerten rückwirkend per 1. Juli 2009 auf die Z. AG mit Sitz in V. Dabei handelt es sich um einen Umstrukturierungsvorgang im steuerrechtlichen Sinne (vgl. MÜLLER/SCHREIBER, in: Umstrukturierungen, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Martin Zweifel und andere [Hrsg.], 2016, § 2 Rz 203; OBERSON/GLAUSER, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, Yersin/Noël [Hrsg.], 2008, N. 7 zu Art. 19 DBG; MARKUS REICH, in: Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG] [nachfolgend: Kommentar DBG], Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/2a, Zweifel/Athanas [Hrsg.], 2. Aufl. 2007, N. 6 zu Art. 19 DBG; PETER LOCHER, Kommentar zum DBG, Bd. II, 2004, N. 100 zu rev. Art. 61 DBG; Kreisschreiben Nr. 5 der ESTV vom 1. Juni 2004 betreffend Umstrukturierungen, S. 18).
Für die vorliegende Situation der Umstrukturierung einer Personenunternehmung in eine juristische Person bestimmt Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG (SR 642.11), dass stille Reserven bei der Übertragung eines Betriebs oder eines Teilbetriebs nicht besteuert werden, soweit die Steuerpflicht in der Schweiz fortbesteht und die bisher für die Einkommenssteuer massgeblichen Werte übernommen werden. Werden Beteiligungs- oder Mitgliedschaftsrechte während den der Umstrukturierung nachfolgenden fünf Jahren zu einem über dem übertragenen steuerlichen Eigenkapital liegenden Preis veräussert, kommt es zu einer nachträglichen Besteuerung der übertragenen stillen Reserven (Art. 19 Abs. 2 DBG; zum Begriff der Veräusserung gemäss dieser Bestimmung vgl. Urteil 2C_1019/2012 vom 7. August 2013 E. 4).
Indem die Z. AG die Aktiven und Passiven von der Kollektivgesellschaft Y. zu Buchwerten übernahm, wurden die bisher für die Einkommenssteuer massgeblichen Werte beibehalten (vgl. MÜLLER/SCHREIBER, a.a.O., § 2 Rz 213). Da die Z. AG ihren Sitz in V. hat, besteht die Steuerpflicht in der Schweiz sodann aufgrund persönlicher Zugehörigkeit unbeschränkt fort (Art. 50 i.V.m. Art. 52 Abs. 1 DBG). Umstritten ist, ob die übertragenen Vermögenswerte einen Betrieb oder Teilbetrieb im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG darstellen.
2.2 Die Vorinstanz erwog, dass das Betriebserfordernis gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG vom Begriff der selbständigen Erwerbstätigkeit abzugrenzen sei. Die Qualifikation einer steuerpflichtigen Person als gewerbsmässige Liegenschaftenhändlerin und die Zuordnung von Liegenschaften zum Geschäftsvermögen setze weder einen Betrieb im steuerrechtlichen Sinne voraus, noch werde ein solcher dadurch ohne weiteres begründet. Die Beschwerdeführer erfüllen nach Auffassung der Vorinstanz das (Teil-)Betriebserfordernis weder nach den im Kreisschreiben Nr. 5 der ESTV aufgestellten Kriterien noch im Rahmen einer Gesamtwürdigung.
Die Beschwerdeführer machen demgegenüber geltend, dass jede selbständige Erwerbstätigkeit als betriebliche Tätigkeit im steuerrechtlichen Sinne erscheine. Alles, was objektive Grundlage einer selbständigen Erwerbstätigkeit bilden könne, erfülle für die Zwecke des Steuerrechts die Merkmale eines Betriebs. Das müsse auch für die objektiven Grundlagen einer Immobilienhandels tätigkeit gelten, zumal nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung unter Umständen die Immobilienverwaltung ebenfalls einen Betrieb im Sinne des Steuerrechts darstelle.
3.
3.1 Nach dem Wortlaut des Gesetzes verlangt die steuerneutrale Umstrukturierung einer Personenunternehmung in eine juristische Person die Übertragung eines Betriebs oder eines Teilbetriebs (Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG). Im Gegensatz zur Übertragung von Vermögenswerten zwischen Personenunternehmungen gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. a DBG muss im Bereich von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG somit eine qualifizierte Form von Vermögen übertragen werden, damit die Steuerneutralität gewahrt bleibt. Dies entspricht dem gesetzgeberischen Willen, wurde doch das Betriebserfordernis in Art. 19 Abs. 1 lit. a DBG in der parlamentarischen Beratung abweichend vom bundesrätlichen Entwurf gestrichen, nicht hingegen im hier zur Diskusion stehenden Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG (vgl. Botschaft vom 13. Juni 2001 zum Bundesgesetz über Fusion, Spaltung, Umwandlung und Vermögensübertragung [Botschaft FusG], BBl 2000 4507 Ziff. 2.2.7;Art. 19 Abs. 1 lit. a DBG gemäss Entwurf zu einem Bundesgesetz über Fusion, Spaltung, Umwandlung und Vermögensübertragung [E-FusG], BBl 2000 4574; Antrag der Rechtskommission desStänderates, AB 2001 S 165; Votum Bundesrat Villiger, AB 2003 N 252; Antrag der Rechtskommission des Nationalrates, AB 2003 N 254; zum Gesetzgebungsverfahren und den vorbereitenden Arbeiten ausführlich OBERSON/GLAUSER, a.a.O., N. 20 ff. zu Art. 19 DBG; vgl. auch FELIX RICHNER UND ANDERE, Handkommentar zum DBG, 2. Aufl. 2009, N. 26 ff. zu Art. 19 DBG).
3.2 Als Betrieb im Sinne des steuerlichen Umstrukturierungsrechts gilt jeder organisatorisch-technische Komplex von Vermögenswerten, der im Hinblick auf die unternehmerische Leistungserbringung eine relativ unabhängige, organische Einheit bildet (REICH, Kommentar DBG, a.a.O., N. 60 zu Art. 19 DBG; derselbe, Der Betriebsbegriff im Umstrukturierungssteuerrecht [nachfolgend: Betriebsbegriff], Der Schweizer Treuhänder 11/2004 S. 951 f.; RICHNER UND ANDERE, a.a.O., N. 60 zu Art. 19 DBG [je mit Hinweis auf das Kreisschreiben Nr. 5 der ESTV, S. 22]; vgl. auch MÜLLER/SCHREIBER, a.a.O., § 2 Rz 216 m.H. auf GRÜNBLATT/RIEDWEG, in: Umstrukturierungen, Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Martin Zweifel und andere [Hrsg.], 2016, § 5 Rz 49) bzw. "un complexe organisationnel et technique de valeurs patrimoniales qui représente une certaine indépendance" (OBERSON/GLAUSER, a.a.O., N. 25 zu Art. 19 DBG). Ein Betrieb zeichnet sich durch einen hohen Grad an Unabhängigkeit aus und stellt eine Organisation dar, die imstande ist, selbständig fortzubestehen (vgl. BGE 138 II 557 E. 6.4 S. 564 f., in: Pra 2014 Nr. 36 [betreffend Spaltung nach Art. 24 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden, StHG; SR 642.14]). Im Rahmen eines Betriebs werden Kapital und Arbeit zum Zweck der Gewinnerzielung eingesetzt, wobei sich der Einsatz der Arbeit nicht auf die Abschöpfung von Mehrwerten oder die Vereinnahmung von Ertrag beschränkt (vgl. REICH, Kommentar DBG, a.a.O., N. 66 zu Art. 19 DBG; RICHNER UND ANDERE, a.a.O., N. 57 zu Art. 19 DBG; OLIVER KÜNZLER, Konzernübertragung im Privat- und Steuerrecht, 2006, S. 157). Der Begriff des Betriebs ist zwar bei einer Umstrukturierung weiter zu deuten als im Zusammenhang mit der periodischen Besteuerung (Gewinn- und Kapitalbesteuerung), die höhere Anforderungen an das Vorliegen eines Betriebs stellt (vgl. hierzu Urteil 2P.323/2004 vom 2. März 2005 E. 2.2). Ebenso wie die Begriffe des Geschäftsbetriebs (Art. 4 Abs. 1 lit. a DBG) und der Betriebsstätte (Art. 4 Abs. 1 lit. b DBG) indiziert der Begriff des Betriebs nach Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG (frz. "exploitation"; ital. "esercizio") aber auch im Zusammenhang mit Umstrukturierungen eine der Leistungserbringung dienende Vermögenssubstanz im dargelegten Sinne (vgl. auch Urteil 2C_784/2008 vom 7. Juli 2009 E. 3.5 zu Art. 61 Abs. 1 lit. b DBG).
3.3 In der Literatur wird demgegenüber die Auffassung vertreten, dass die wesentlichen objektiven Grundlagen jeder selbständigen Erwerbstätigkeit das Betriebserfordernis im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG erfüllen.
Diese Lehrmeinung stellt insbesondere darauf ab, dass Art. 18 DBG die Unterscheidung zwischen selbständiger und betrieblicher Tätigkeit, wie sie noch der Bundesratsbeschluss vom 9. Dezember 1940 über die Erhebung einer direkten Bundessteuer (BdBSt; AS 1988 878) vorsah, aufgegeben hat (vgl. REICH, Kommentar DBG, a.a.O., N. 65 zu Art. 19 DBG; MÜLLER/SCHREIBER, a.a.O., § 2 N. 219; JULIA VON AH, Besteuerung von Unternehmen und Unternehmern [nachfolgend: Besteuerung], in:Dogmatik und Praxis im Steuerrecht, Uttinger/Rentzsch/Luzi [Hrsg.], 2014, S. 97 f.; dieselbe, Die Besteuerung Selbständigerwerbender, 2. Aufl. 2011, S. 215 f.; KÜNZLER, a.a.O., S. 157, PASCAL TADDEI, Die gewinnsteuerneutrale Buchwertübertragung von Vermögenswerten auf Tochtergesellschaften, 2012, S. 202). Weil beide Tätigkeitsformen, selbständige und betriebliche, steuerlich mittlerweile gleich behandelt würden, kann nach diesen Autoren nicht mehr zwischen Selbständigerwerbenden mit und ohne Betrieb unterschieden werden.
3.3.1 Diese Argumentation lässt indes unberücksichtigt, dass der Begriff der selbständigen Erwerbstätigkeit auch nach geltendem Recht umfassender ist als jener des Betriebs, der eine organisierte Einheit von Arbeit und Kapital erfordert. Das zeigt sich bereits daran, dass Art. 18 Abs. 1 DBG nebst den Einkünften aus einem Betrieb (aus Handel, Industrie, Gewerbe, Land- oder Forstwirtschaft) und freien Berufen auch alle Einkünfte "aus jeder anderen selbständigen Erwerbstätigkeit" für steuerbar erklärt (vgl. BGE 125 II 113 E. 5b S. 121; Urteil 2C_894/2013 / 2C_895/2013 vom 18. September 2015 E. 2.2). Nicht bei jeder Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit gemäss Art. 18 Abs. 1 DBG liegt entsprechend auch ein Betrieb vor. Das Gesetz unterscheidet in Art. 18 Abs. 1 DBG somit durchaus zwischen verschiedenen Formen der selbständigen Erwerbstätigkeit, nur verbindet es damit im Grundsatz (vgl. Überschrift zu Art. 18 DBG) keine Differenzierung hinsichtlich der steuerlichen Erfassung von Einkünften.
3.3.2 Im Übrigen ist die Anknüpfung gewisser Tatbestände an die Erscheinungsform des Betriebs dem Steuerrecht keineswegs fremd. Das Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer unterwirft Betriebe in verschiedener Hinsicht speziellen gesetzlichen Vorschriften, so namentlich bei der Begründung einer beschränkten Steuerpflicht infolge wirtschaftlicher Zugehörigkeit (Art. 4 Abs. 1 lit. a DBG für Geschäftsbetriebe [im Entwurf des Bundesrates noch als "geschäftlicher Betrieb" bezeichnet, vgl. Botschaft vom 25. Mai 1983 zu Bundesgesetzen über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden sowie über die direkte Bundessteuer, BBl 1983 III 87]) und für Betriebsstätten (Art. 4 Abs. 1 lit. b DBG), ferner bei der Haftung von Personen, die Geschäftsbetriebe oder Betriebsstätten auflösen (Art. 13 Abs. 3 lit. d DBG), beim Steueraufschub infolge Verpachtung von Geschäftsbetrieben (Art. 18a Abs. 2 DBG [in Kraft seit 1. Januar 2011]) und bei der Ersatzbeschaffung von betriebsnotwendigem Anlagevermögen (Art. 30 Abs. 3 DBG). Dass jegliche selbständige Erwerbstätigkeit, ob im Rahmen eines Betriebs ausgeübt oder nicht, steuerrechtlich in sämtlichen Belangen gleich behandelt wird, trifft somit nicht zu.
3.3.3 Weiter ist zu beachten, dass eine Auslegung von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG, wie sie von den in E. 3.3 zitierten Autoren vertreten wird, das Betriebserfordernis seines Sinngehalts weitgehend entleert. Werden die wesentlichen objektiven Grundlagen jeder selbständigen Erwerbstätigkeit als Betrieb im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG betrachtet, erfüllt letztlich alles Geschäftsvermögen das Betriebserfordernis. Ein solches Resultat ist vom Gesetzgeber angesichts des insoweit klaren Wortlauts von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG und der Entstehungsgeschichte dieser Norm nicht gewollt.
Die vom Gesetzgeber getroffene Lösung, wonach eine steuerneutrale Überführung von Personenunternehmungen in juristische Personen nur bei Übertragung eines (Teil-)Betriebs möglich ist, lässt sich schliesslich auch auf sachliche Gründe stützen, wie den Schutz von Arbeitsplätzen oder den Abbau steuerlicher Hindernisse für Unternehmen, die aktiv am Wirtschaftsgeschehen teilnehmen und ihren Kunden regelmässig Leistungen erbringen. Einem (Teil-)Betrieb kommt eine gewisse volkswirtschaftliche Bedeutung zu, weshalb die Möglichkeit zur steuerneutralen Umgründung insofern im öffentlichen Interesse liegt.
Sodann rechtfertigen sich erhöhte Anforderungen an die steuerneutrale Umstrukturierung von Personenunternehmungen in juristische Personen auch deshalb, weil mit solchen Transaktionen regelmässig eine Überführung von Geschäftsvermögen in Privatvermögen (Beteiligung an der juristischen Person) einhergeht. Im Gegensatz zu Kapitalgewinnen aus Veräusserung, Verwertung oder buchmässiger Aufwertung von Geschäftsvermögen (Art. 18 Abs. 2 DBG) sind Kapitalgewinne aus der Veräusserung von Privatvermögen steuerfrei (Art. 16 Abs. 3 DBG). Dies trifft unter Vorbehalt von Art. 19 Abs. 2 DBG auch auf die Veräusserung von Beteiligungs- oder Mitgliedschaftsrechten an juristischen Personen zu, auf die eine Personenunternehmung im Rahmen einer Umstrukturierung stille Reserven übertragen hat (vgl. Urteil 2C_1019/2012 vom 7. August 2013 E. 2.1; MÜLLER/SCHREIBER, a.a.O., § 2 Rz 200 f.; REICH, Kommentar DBG,a.a.O., N. 44 zu Art. 19 DBG; derselbe, Betriebsbegriff, a.a.O., S. 950).
3.3.4 Jenem Teil der Lehre, der bei der Umstrukturierung einer Personenunternehmung in eine juristische Person faktisch auf das Betriebserfordernis verzichten will, kann nach dem Gesagten nicht gefolgt werden. Massgebend ist vielmehr auch für Umstrukturierungen nach Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG der dargelegte Betriebsbegriff (vgl. E. 3.2 hiervor).
3.4 Konkret umstritten sind im vorliegenden Fall die Merkmale, die ein selbständig erwerbstätiger Immobilienverwalter oder ein selbständig erwerbstätiger Immobilienhändler aufweisen muss, damit er das Betriebserfordernis gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG erfüllt und er eine steuerneutrale Umstrukturierung in eine juristische Person vornehmen kann.
3.4.1 Die Verwaltung eigener Immobilien weist nur ausnahmsweise die Merkmale eines Betriebes auf. Dies setzt eine professionelle Immobilienbewirtschaftung voraus (vgl. Urteil 2C_107/2011 vom 2. April 2012 E. 3.3 [betreffend Ersatzbeschaffung von betriebsnotwendigem Anlagevermögen]). Es erscheint demnach nicht ausgeschlossen, dass eine Immobilienverwaltung die typischen Eigenschaften eines Betriebes im steuerrechtlichen Sinn aufweist, die über den Rahmen blosser Vermögensverwaltung hinaus eine grosse Zahl von Liegenschaften durch eigene Dienstleistungen (Vermietung, Verwaltung) betreut oder mit ihnen (im Sinne einer Mischform, vgl. Urteil 2C_107/2011 vom 2. April 2012 E. 4.3) auch Handel treibt. Von einem Betrieb kann jedoch nur gesprochen werden, wenn sich die Verwaltung nicht in dem erschöpft, was mit der blossen Kapitalanlage einer Unternehmung in Immobilien ohnehin verbunden ist (vgl. BGE 115 Ib 263 E. 2c S. 267 [betreffend Übertragung von Geschäftsvermögen einer Einzelfirma auf eine Betriebs- und eine Immobiliengesellschaft]).
3.4.2 Ob und unter welchen Voraussetzungen bei selbständiger Erwerbstätigkeit im Immobilienhandel eine steuerneutrale Umstrukturierung in eine juristische Person vorgenommen werden kann, ist in der Lehre umstritten. Nach der einen Auffassung liegt in den meisten Fällen des gewerbsmässigen (Quasi-)Liegenschaftenhandels kein Betrieb im Sinne von Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG vor (vgl. ETTLIN/ FREY, Private Holdings und Immobiliengesellschaften, Der Schweizer Treuhänder 3/2013 S. 152; BALABAN/METZGER, Die Überführung von Liegenschaften in eine Kapitalgesellschaft - steuerrechtliche Überlegungen, Zeitschrift für Schweizerisches und Internationales Steuerrecht [zsis], Monatsflash 1/2013, Ziff. 3.1.2). Die gegenteiligeAuffassung geht davon aus, dass jede selbständige Erwerbstätigkeit als (Quasi-)Liegenschaftenhändler dem Betriebserfordernis genügt (vgl. MÜLLER/SCHREIBER, a.a.O., § 2 Rz 219, JULIA VON AH, in: Kommentar zum Aargauer Steuergesetz, Klöti-Weber/Siegrist/Weber [Hrsg.], 4. Aufl. 2015, N. 64 zu § 28 StG/AG; dieselbe, Besteuerung, a.a.O., S. 97; TADDEI, a.a.O., S. 205; REICH, Betriebsbegriff, a.a.O., S. 952). Als widersprüchlich empfunden wird, wenn Gewinne eines (Quasi-)Liegenschaftenhändlers einkommenssteuerrechtlich dem Geschäftsvermögen zugeordnet werden, weil sich der Steuerpflichtige gewerbsmässig verhält, das Vorliegen eines Betriebs anlässlich einer Umwandlung jedoch verneint wird (PETER GURTNER, Umwandlungen im Recht der direkten Steuer, ASA 71 S. 739; LOCHER, a.a.O., N. 105 zu rev. Art. 61 DBG).
Der Ansicht, wonach bei jeder selbständigen (Neben-)Erwerbstätigkeit im Bereich des Immobilienhandels ohne Weiteres auch das Betriebserfordernis gemäss Art. 19 Abs. 1 lit. b DBG erfüllt ist, kann nicht gefolgt werden: Das Gesetz lässt die Übertragung stiller Reserven von einer Personenunternehmung auf eine juristische Person nur beim Vorliegen eines (Teil-)Betriebs zu, wobei nicht jede selbständige Erwerbstätigkeit die Schwelle zum Betrieb im umstrukturierungsrechtlichen Sinn überschreitet (vgl. E. 3.3 hiervor). Es gibt keinen Grund, davon im Bereich des Liegenschaftenhandels abzuweichen. Ob, wie die ESTV in ihrer Vernehmlassung geltend macht, im Bereich des Immobilienhandels in jedem Fall die quantitativen Anforderungen (sinngemäss) erfüllt sein müssen, die gemäss dem Kreisschreiben Nr. 5 der ESTV (S. 22) bei Immobilienverwaltungen zur Anwendung gebracht werden, kann mit Blick auf die folgenden Ausführungen jedoch offenbleiben.
4.
4.1 Gemäss dem angefochtenen Entscheid bestand das Geschäftsvermögen der am 19. Februar 2009 im Handelsregister eingetragenen Kollektivgesellschaft Y. aus vier Stockwerkeinheiten, vier Tiefgaragenplätzen, vier Aktien an der S. AG und vier Aktien an der T. AG. Der Zweck der Kollektivgesellschaft Y. lautete auf "Erwerb, Halten und Verwalten der Liegenschaft Q. an der R.strasse y in V.".
4.2 Die Kollektivgesellschaft verfügte demnach über keine grosse Zahl von Liegenschaften. Eine über die blosse Verwaltung hinaus gehende Liegenschaftenbetreuung mit eigenen Dienstleistungen lag nicht vor. Mit Blick auf die Verwaltung der von der Kollektivgesellschaft Y. gehaltenen Immobilien kann von einem (Teil-)Betrieb im Sinne des Umstrukturierungsrechts somit nicht die Rede sein. Ebenso verhält es sich in Bezug auf den Handel mit Immobilien: Abgesehen davon, dass der Handel mit Immobilien gar nicht dem Zweck der Kollektivgesellschaft entsprach, wurden einzelne Wohneinheiten letztmals im Jahr 2003 veräussert. Die seither im Eigentum des Beschwerdeführers verbliebenen Liegenschaften wurden nicht im Hinblick auf eine fortdauernde unternehmerische Leistungserbringung (Handelstätigkeit) gehalten und bildeten keine unabhängige, organische Einheit im Sinne des umstrukturierungsrechtlichen Betriebsbegriffs.
4.3 Daran ändert nichts, dass der Beschwerdeführer nach seiner Darstellung seit längerem über weitere Beteiligungen an Aktiengesellschaften verfügt, welche im Immobilienhandel tätig sind. Zu würdigen ist vielmehr, ob die von der Kollektivgesellschaft Y. auf die Z. AG übertragenen Geschäftsaktiven organisatorisch-technisch einen selbständigen Betrieb bildeten. Das war wie gezeigt nicht der Fall. (...)
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Art. 19 cpv. 1 lett. b LIFD; esigenza di un esercizio per una ristrutturazione fiscalmente neutra. La ristrutturazione fiscalmente neutra di un'impresa di persone in una persona giuridica presuppone il trasferimento di un esercizio o di un ramo di attività (consid. 3.1). Nozione di esercizio o di ramo di attività ai sensi dell'art. 19 cpv. 1 lett. b LIFD (consid. 3.2). Non ogni sostanza commerciale di un'impresa di persone adempie l'esigenza dell'esercizio (consid. 3.3). Anche le imprese di persone attive nell'amministrazione e nel commercio d'immobili devono possedere le caratteristiche di un esercizio affinché la ristrutturazione possa essere fiscalmente neutra (consid. 3.4).
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it
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-283%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 294
A. Die Steuerpflichtige Viola Amherd ist seit 2005 Mitglied des Nationalrats und schaffte in den Jahren 2007, 2011 und 2015 die Wiederwahl. Im Jahr 2011 entrichtete sie Beiträge in der Höhe von Fr. a an die Christlichdemokratische Volkspartei Oberwallis (CVPO), auf deren Liste sie kandidierte. In der Steuererklärung 2011 machte sie diese Beiträge als Zuwendungen an juristische Personen zum Abzug geltend. Zudem fielen ihr im Jahr 2011 zusätzliche persönliche Wahlkampfkosten in der Höhe von Fr. b an, welche sie als Berufsauslagen bzw. Gewinnungskosten in Abzug brachte.
B.
B.a In der Veranlagung vom 21. März 2013 akzeptierte die kantonale Steuerverwaltung von den geltend gemachten Fr. a einen Betrag von Fr. c (direkte Bundessteuer) bzw. Fr. d (Kantons- und Gemeindesteuern) als Zuwendung an politische Parteien; die Nichtgewährung der restlichen Parteibeiträge (Fr. e für die direkte Bundessteuer bzw. Fr. f für die Kantons- und Gemeindesteuern) wurde von der Steuerpflichtigen in der Folge akzeptiert. Den Abzug der persönlichen Wahlkampfkosten von Fr. b lehnte die Steuerverwaltung vollumfänglich ab, da es sich nicht um Gewinnungskosten, sondern um persönliche Lebenshaltungskosten handle.
B.b Die gegen diese Veranlagung erhobene Einsprache wies die kantonale Steuerverwaltung mit Entscheid vom 21. Juni 2013 ab. Die von Viola Amherd dagegen erhobene Beschwerde hiess die Steuerrekurskommission des Kantons Wallis mit Urteil vom 18. Juni 2014 für die direkte Bundessteuer 2011 wie für die Kantons- und Gemeindesteuern 2011 gut. Sie kam dabei zum Schluss, dass persönliche Wahlkampfkosten, Wahlkampfbeiträge an die Partei und andere mit der Wahl in direktem Zusammenhang stehende Auslagen bei einer Wiederwahl - unabhängig des Erfolgs - als Berufsunkosten bzw. Gewinnungskosten zum Abzug zuzulassen seien.
C. Mit Eingabe vom 19. September 2014 erhebt die Steuerverwaltung des Kantons Wallis Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt, das Urteil der Steuerrekurskommission vom 18. Juni 2013 (recte: 2014) betreffend die Kantons-, Gemeinde- und direkte Bundessteuer 2011 sei aufzuheben. Das steuerbare Nettoeinkommen von Viola Amherd sei auf Fr. g (direkte Bundessteuer) bzw. Fr. h (Kantons- und Gemeindesteuer) festzusetzen.
Viola Amherd beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Eidgenössische Steuerverwaltung schliesst auf Gutheissung der Beschwerde. Die Vernehmlassung der kantonalen Steuerrekurskommission erfolgte verspätet und ist aus diesem Grund aus dem Recht zu weisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid über die Kantons- und Gemeindesteuern bzw. die direkte Bundessteuer. Dagegen steht gemäss Art. 82 ff. BGG in Verbindung mit Art. 73 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG; SR 642.14) und Art. 146 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG; SR 642.11) die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht grundsätzlich offen. Die Beschwerde ist unter Einhaltung der gesetzlichen Frist (Art. 100 Abs. 1 BGG) und Form (Art. 42 BGG) von einer gemäss Art. 73 Abs. 2 StHG bzw. Art. 146 DBG in Verbindung mit Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG legitimierten Behörde eingereicht worden.
1.2 Die Vorinstanz hat ein einziges Urteil für die Kantons- und Gemeindesteuern sowie für die direkte Bundessteuer erlassen, was zulässig ist, soweit die zu entscheidende Rechtsfrage im Bundesrecht und im harmonisierten kantonalen Recht gleich geregelt ist (BGE 135 II 260 E. 1.3.1 S. 262 f.). Dies trifft hier zu: Art. 9 StHG regelt abschliessend und inhaltlich weitgehend übereinstimmend mit Art. 26 Abs. 1 DBG (Urteile 2C_71/2014 vom 15. September 2014 E. 5.4, in: ASA 83 S. 232; 2C_28/2011 vom 15. November 2011 E. 5, in: StE 2012 B 27.6 Nr. 17) die zulässigen Abzüge vom Einkommen, und die Kantone sind verpflichtet, diese Abzüge ohne Abweichung oder Einschränkung auf kantonaler Ebene zu übernehmen. Dies gilt namentlich für die zur Erzielung der Einkünfte notwendigen Aufwendungen (Gewinnungskosten oder organische Abzüge), die nach Art. 9 Abs. 1 StHG bzw. Art. 26 Abs. 1 DBG generell abziehbar sind (BGE 128 II 66 E. 4b S. 71; Urteil 2A.224/2004 vom 26. Oktober 2004 E. 6.1, in: ASA 75 S. 253).
Unter diesen Umständen ist der Beschwerdeführerin nicht vorzuwerfen, nicht zwei getrennte Beschwerden eingereicht zu haben; aus ihrer Eingabe geht deutlich hervor, dass sie beide Steuerarten betrifft (BGE 135 II 260 E. 1.3.3 S. 264; Urteil 2C_1086/2012 / 2C_1087/2012 vom 16. Mai 2013 E. 1.1). Das Bundesgericht hat hier für die Kantons- und Gemeindesteuern (2C_860/2014) und die direkte Bundessteuer (2C_861/2014) getrennte Dossiers angelegt. Da beide Verfahren auf demselben Sachverhalt beruhen und sich dieselben Rechtsfragen stellen, sind die Verfahren zu vereinigen und die Beschwerde ist in einem einzigen Urteil zu erledigen (vgl. Art. 71 BGG in Verbindung mit Art. 24 BZP [SR 279]; BGE 131 V 59 E. 1 S. 60 f. mit Hinweis).
1.3 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist somit weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen oder eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen.
1.4 Der von der Vorinstanz festgestellte Sachverhalt ist vorliegend unbestritten und damit für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlich (Art. 105 Abs. 1 und 2, Art. 97 Abs. 1 BGG).
I. Direkte Bundessteuer
2.
2.1 Der direkten Bundessteuer als Einkommenssteuer natürlicher Personen unterliegen alle wiederkehrenden und einmaligen Einkünfte mit Ausnahme der Kapitalgewinne aus der Veräusserung von Privatvermögen (Art. 16-23 DBG). Von den gesamten steuerbaren Einkünften sind die Aufwendungen und die allgemeinen Abzüge nach den Art. 26-33a DBG absetzbar (Art. 25 DBG). Von den Einkünften aus unselbständiger Erwerbstätigkeit können als Gewinnungskosten u.a. "die übrigen für die Ausübung des Berufes erforderlichen Kosten" abgezogen werden (Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG). Näheres regelt die Verordnung des Eidgenössischen Finanzdepartements vom 10. Februar 1993 über den Abzug von Berufskosten der unselbständigen Erwerbstätigkeit bei der direkten Bundessteuer (Berufskostenverordnung; SR 642.118.1 [im Folgenden: BKV]; vgl. auch das diesbezügliche Kreisschreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung [KS der ESTV] vom 22. September 1995, ASA 64 S. 692).
2.2 Nicht zu beurteilen sind vorliegend Mitgliederbeiträge und Zuwendungen an politische Parteien im Sinne des seit 1. Januar 2011 in Kraft stehenden Art. 33 Abs. 1 lit. i DBG (vgl. BBl 2008 7463 und 7485; AS 2010 449). Ebenso wenig bildet hier die sog. Mandatssteuer Beschwerdegegenstand. Umstritten und näher zu prüfen ist im Folgenden einzig die Frage, ob die 2011 angefallenen persönlichen Wahlkampfkosten für die Wiederwahl der Beschwerdegegnerin in den Nationalrat als Berufsunkosten bzw. Gewinnungskosten im Sinne von Art. 25 bzw. Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG qualifiziert werden können. Dabei sind sich die Verfahrensbeteiligten einig, dass es sich bei den geltend gemachten Fr. b tatsächlich um Wahlkampfkosten im Zusammenhang mit den Nationalratswahlen 2011 (im Einzelnen: Kommunikations- und Werbekonzept, Planung und Konzeption des Wahlauftritts, Instandstellen der Internetseite, digitale Portraitaufnahmen, Booklet, Inserate in Printmedien, Banner in E-Medien, Strassenplakate usw.) handelt, welche die Beschwerdegegnerin selber bezahlt hat.
2.3 Die Vorinstanz hat dazu ausgeführt, dass persönliche Wahlkampfkosten, Wahlkampfbeiträge an die Partei und andere mit der Wahl in direktem Zusammenhang stehende Auslagen bei einer Wiederwahl als Berufsunkosten bzw. Gewinnungskosten zum Abzug zuzulassen seien und dies unabhängig davon, ob der oder die Amtierende wiedergewählt werde oder nicht. Zur Begründung hat die Vorinstanz dargelegt, in den letzten Jahren habe sich die Praxis zur Abzugsfähigkeit von persönlichen Wahlkampfkosten als Gewinnungskosten auch in anderen Kantonen konkretisiert, wobei eine erwünschte Differenzierung zwischen einer Erstwahl und einer Wiederwahl vorgenommen worden sei. Bei einer Erstwahl sei ein Abzug nicht möglich, da es um die Schaffung einer neuen Erwerbsquelle gehe. Bei einer Wiederwahl erfolgten hingegen die Aufwendungen für den Wahlkampf aus beruflichen bzw. geschäftlichen Gründen. Dabei gehe es nicht um Aufwendungen zur Schaffung, Erweiterung oder Verbesserung einer Einkommensquelle, sondern einzig um den Erhalt einer bereits bestehenden Einkommensquelle. Zudem rechtfertige sich der Abzug der Wahlkampfkosten bei einer Wiederwahl auch aus Gründen der Rechtsgleichheit, da in den meisten Kantonen die Wahlauslagen der Selbständigerwerbenden als geschäftsmässig begründeter Aufwand zum Abzug zugelassen werde.
2.4 Die kantonale Steuerverwaltung macht dagegen geltend, Wahlkampfkosten stellten keine Gewinnungskosten dar, weil diese sich auf die nächste Amtsperiode beziehen würden, für welche die kandidierende Person das Mandat gar noch nicht erhalten habe und mit Bezug auf welche auch unsicher sei, ob sie es je erhalten werde. Das jeder Wiederwahl innewohnende aleatorische Element spreche dafür, dass die Wahlkampfkosten - unbesehen davon, ob sie im Zusammenhang mit einer Erst- oder Wiederwahl stehen - nicht als Gewinnungskosten zum Abzug zuzulassen seien. Der angefochtene Entscheid verletze Art. 26 DBG bzw. Art. 9 StHG, da die Vorinstanz in falscher bzw. zu weit gehender Auslegung des Gesetzesartikels den engen Konnex zwischen den Ausgaben und den Einkünften bejaht und den Abzug der Wahlkampfkosten bei einer Wiederwahl gewährt habe.
3.
3.1 Vorab ist festzuhalten, dass der Begriff der Berufskosten nach Art. 26 DBG nicht nur sogenannte "finale Aufwendungen" umfasst, die unmittelbar für die Erzielung des Einkommens getätigt werden und mit ihr in einem direkten ursächlichen Zusammenhang stehen. Abzugsfähig sind unter Umständen auch sog. "kausale Kosten", die Folge der Einkommenserzielung sind und direkt durch die berufliche Tätigkeit verursacht werden (Urteile 2C_692/2013 vom 24. März 2014 E. 4.3, in: StR 69/2014 S. 531; 2C_465/2011 vom 10. Februar 2012 E. 2.2, in: StR 67/2012 S. 429).
Das Gesetz spricht bei den hier relevanten "übrigen Berufskosten" nach Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG von den "für die Ausübung des Berufes erforderlichen Kosten" und lässt damit nicht jedweden Zusammenhang zur Einkommenserzielung genügen (vgl. Art. 1 Abs. 1 BKV; Urteil 2C_566/2008 vom 16. Dezember 2008 E. 4.3, in: StE 2009 B 22.3 Nr. 99). Eine klare Abgrenzung der Gewinnungskosten zu den nicht abziehbaren Lebenshaltungskosten (Art. 34 lit. a DBG) fällt mitunter schwer, wie sich etwa an den Beispielen der Mandatssteuern oder Standeskosten zeigt (Art. 1 Abs. 2 BKV; BGE 124 II 29 E. 5b S. 37; BGE 100 Ib 480 E. 3a S. 481; 78 I 145 E. 1 S. 149).
3.2 Gemäss ständiger Praxis zu den Gewinnungskosten wird nicht verlangt, dass das Erwerbseinkommen ohne die streitige Auslage überhaupt nicht hätte erzielt werden können oder dass eine rechtliche Pflicht zur Bezahlung der entsprechenden Aufwendungen bestünde (Urteil 2C_1001/2012 vom 1. Mai 2013 E. 2.1.2 mit Hinweisen, in: StE 2013 B 27.6 Nr. 18). Als Gewinnungskosten gelten vielmehr diejenigen Auslagen, deren Vermeidung der steuerpflichtigen Person nicht zumutbar ist und die wesentlich durch die Erzielung von Einkommen verursacht bzw. veranlasst sind (BGE 124 II 29 E. 3a S. 32 mit Hinweisen; Urteile 2C_692/2013 vom 24. März 2014 E. 4.3, in: StR 69/2014 S. 531; 2C_728/2010 vom 25. März 2011 E. 2.1; 2C_14/2009 vom 22. April 2009 E. 2.1, in: StR 64/ 2009 S. 571). Es ist jeweils im Rahmen einer Gesamtbetrachtung der konkreten Umstände zu prüfen, ob zwischen den geltend gemachten Aufwendungen und der Einkommenserzielung ein genügend enger Zusammenhang besteht (Urteile 2C_692/2013 vom 24. März 2014 E. 4.3, in: StR 69/2014 S. 531; 2C_819/2009 vom 28. September 2010 E. 2.1, in: RDAF 2010 II S. 605; 2C_566/2008 vom 16. Dezember 2008 E. 4.3, in: StE 2009 B 22.3 Nr. 99).
3.3 Die Ausübung eines politischen Amtes ist steuerrechtlich unbestrittenermassen als unselbständige Erwerbstätigkeit zu qualifizieren (BGE 124 II 29 E. 4d S. 35; RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, Handkommentar zum DBG, 2. Aufl. 2008, N. 26 zu Art. 17 DBG und N. 47 zu Art. 26 DBG). Bei Einkommen aus unselbständiger Erwerbstätigkeit werden praxisgemäss jene Kosten zugelassen, die objektiv notwendig sind, um die betreffenden Einkünfte zu erzielen. Im Lichte der von der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin angerufenen Rechtsgleichheit sind zwar unselbständig und selbständig Erwerbende nicht grundsätzlich unterschiedlich zu behandeln, zumal der Gesetzgeber bewusst die Abzugsmöglichkeiten der unselbständig Erwerbenden denjenigen der selbständig Erwerbenden angleichen wollte (BGE 124 II 29 E. 3b S. 32 f. mit Hinweisen; vgl. auch PHILIP FUNK, Der Begriff der Gewinnungskosten nach schweizerischem Einkommenssteuerrecht, 1989, S. 145 ff.). Trotzdem ist zu berücksichtigen, dass für unselbständig Erwerbende Gewinnungskosten nur im Rahmen der gesetzlichen Umschreibung von Art. 26 Abs. 1 lit. a-c DBG abgezogen werden können. Danach sind bei unselbständiger Erwerbstätigkeit - abgesehen von den Weiterbildungs- und Umschulungskosten - nur die "notwendigen" bzw. "erforderlichen" Kosten abziehbar (BGE 124 II 29 E. 3b S. 33 mit Hinweisen).
In die gleiche Richtung zielt im Übrigen auch Art. 1 Abs. 1 BKV, wonach als steuerlich abziehbare Berufskosten der unselbständigen Erwerbstätigkeit Aufwendungen gelten, die für die Erzielung des Einkommens erforderlich sind und in einem direkten ursächlichen Zusammenhang dazu stehen.
3.4 Keine Gewinnungskosten stellen die Aufwendungen für den Unterhalt des Steuerpflichtigen dar. Dazu gehören unter anderem auch die sogenannten Standesauslagen, das heisst der infolge einer gehobenen beruflichen Stellung des Steuerpflichtigen getätigte Privataufwand. Ebenso wenig können Aufwendungen abgezogen werden, die nicht zur Erzielung eines ganz bestimmten Einkommens, sondern zur Erreichung oder Erhaltung der Erwerbsfähigkeit schlechthin getätigt werden. Dazu gehören etwa die Kosten für die allgemeine Erhaltung oder Verbesserung der Arbeitskraft bzw. der Gesundheit oder die Kinderbetreuung während der Arbeitszeit. Schliesslich stellen Anlagekosten keine Gewinnungskosten dar, das heisst Aufwendungen zur Schaffung, Erweiterung oder Verbesserung einer Einkommensquelle; dazu gehören namentlich Ausgaben, welche getätigt werden, um in Zukunft eine höhere berufliche Stellung zu erreichen oder einen anderen Beruf ausüben zu können. Abzugsfähig sind demgegenüber Auslagen, die getätigt werden, um eine bestehende Einkommensquelle zu erhalten oder den weiteren Einkommensbezug zu sichern (BGE 124 II 29 E. 3d S. 34 f. mit zahlreichen Hinweisen).
3.5 Die notwendige finale oder kausale Verknüpfung zwischen den Aufwendungen bzw. Kosten einerseits und der Einkommenserzielung andererseits setzt nach dem Ausgeführten unter anderem auch einen zeitlichen Konnex der Aufwendungen mit einer aktuell ausgeübten Tätigkeit voraus. Danach können Aufwendungen nur insofern als Gewinnungskosten qualifiziert werden, als sie zeitgleich mit der Einkommenserzielung anfallen; so werden beispielsweise die Kosten einer erwerbstätigen Person für die Suche einer neuen Stelle praxisgemäss nicht als Gewinnungskosten qualifiziert, sondern als Lebenshaltungskosten betrachtet. Anders zu beurteilen wäre mit Blick auf den erforderlichen Konnex dagegen die Situation in Bezug auf Auslagen bei der Stellensuche von steuerpflichtigen Personen, welche Arbeitslosentaggelder beziehen, weil deren Ersatzeinkommen von Bewerbungen abhängig ist (Urteil 2C_681/2008 vom 12. Dezember 2008 E. 3.3, in: StR 64/2009 S. 380).
4.
4.1 Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin wollen vorliegend die angefallenen Wahlkampfkosten unter Art. 25 (Generalklausel) bzw. Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG ("die übrigen für die Ausübung des Berufes erforderlichen Kosten") subsumieren. Da es sich bei der Ausübung eines politischen Amtes steuerrechtlich unbestrittenermassen um eine unselbständige Erwerbstätigkeit handelt, sind die erwähnten Voraussetzungen der Notwendigkeit bzw. Erforderlichkeit (vgl. E. 3.3 hiervor) massgebend. Dabei ist insbesondere zu beachten, dass keine Berufskosten gegeben sind, wenn die Aufwendungen nicht im Zusammenhang mit einer bestimmten Erwerbstätigkeit stehen, sondern gleichsam die Voraussetzung bilden, damit überhaupt eine Erwerbstätigkeit ausgeübt werden kann (BGE 124 II 29 E. 3d S. 34; RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, a.a.O., N. 7 zu Art. 26 DBG).
4.2 Die Beschwerdegegnerin hat die hier in Frage stehenden Aufwendungen im Jahr 2011 getätigt. Die Nationalratswahlen fanden am 23. Oktober 2011 statt. Die Mitglieder des Nationalrats werden auf eine Amtsdauer von vier Jahren gewählt (Art. 145 BV). Mit anderen Worten: Die der Beschwerdegegnerin im Verlauf des Jahres 2011 angefallenen Wahlkampfkosten betreffen nicht die - im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides - noch laufende Amtsperiode, sondern die darauf folgende Amtsperiode (Dezember 2011 bis Dezember 2015). Unter diesen Umständen muss den geltend gemachten Wahlkampfkosten der für Gewinnungskosten notwendige, unmittelbare Zusammenhang mit der aktuellen Berufstätigkeit schon aufgrund der fehlenden zeitlichen Kongruenz abgesprochen werden. Zwar trifft es zu, dass Wahlkampfaufwendungen heute faktisch unvermeidlich sind, um (wieder) gewählt zu werden, wie die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin geltend machen. Wie aber die kantonale Steuerverwaltung zu Recht ausführt, erfolgten die Ausgaben in Hinblick auf die Erzielung eines künftigen Einkommens, dessen tatsächliche Realisierung indes als unsicher zu bezeichnen ist. Nicht von entscheidender Bedeutung ist dabei - entgegen der Ansicht der Vorinstanz - die Frage, ob es sich um eine Erstwahl oder eine Wiederwahl handelt, da in beiden Fällen die Amtsträger jeweils auf eine feste vierjährige Amtsdauer gewählt werden. Die Wahlkampfkosten beziehen sich somit in beiden Fällen auf die jeweils dem Wahltermin folgende Amtsperiode, für welche die Kandidierenden das Mandat noch gar nicht gewonnen haben.
Die von der Vorinstanz vorgenommene Unterscheidung zwischen einer Erstwahl und einer Wiederwahl würde zudem heikle Abgrenzungsfragen, insbesondere in Hinblick auf den Grundsatz der Gleichbehandlung aufwerfen. Gleiches gilt im Übrigen in Bezug auf die Wahlkampfkosten von nicht gewählten Kandidierenden bzw. von Kandidierenden, die erst im Verlaufe einer Amtsperiode (z.B. aufgrund eines Rücktritts oder eines Todesfalls) in den Nationalrat nachrutschen.
4.3 Die Ansicht, wonach Wahlkampfkosten keine Gewinnungskosten darstellen, wird auch von der Lehre, soweit sie sich überhaupt zur Thematik äussert, geteilt (LOCHER, in: Kommentar zum DBG, Bd. I, 2001, N. 52 zu Art. 26 DBG mit Verweis auf StE 2000 B. 22.3 Nr. 71 und Grundsätzliche Entscheide des Solothurnischen Kantonalen Steuergerichts 1993 Nr. 5; FUNK, a.a.O., S. 122; vgl. auch ECKERT, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2008, N. 44 zu Art. 26 DBG; KNÜSEL, in: Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/2a, 2. Aufl. 2008, N. 16 zu Art. 26 DBG). LOCHER vergleicht dabei die Kosten für Wahlpropaganda in zutreffender Weise mit den Kosten einer erwerbstätigen Person für die Suche einer neuen Stelle (vgl. E. 3.5 hiervor).
4.4 Dies führt insgesamt zum Schluss, dass die persönlichen Wahlkampfkosten der Steuerpflichtigen nicht als abzugsfähige Gewinnungskosten im Sinne von Art. 25 bzw. Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG betrachtet werden können und damit der angefochtene Entscheid gegen Bundesrecht verstösst.
4.5 Die Vorinstanz hat schliesslich noch ausgeführt, die Zulassung der persönlichen Wahlkampfkosten als Gewinnungskosten stehe "auch im Einklang mit der neueren Praxis verschiedener Schweizer Kantone" und gemäss einer "zur Entscheidfindung im vorliegenden Fall durchgeführten Umfrage" würden acht Schweizer Kantone die persönlichen Wahlkampfkosten bei einer Wiederwahl zum Abzug zulassen. Dagegen ist Folgendes einzuwenden: Selbst wenn eine Mehrheit der Kantone die persönlichen Wahlkampfkosten zum Abzug zuliesse, würde dies nichts am Ergebnis ändern, dass diese Praxis gegen Art. 25 bzw. Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG verstösst. Indes lässt sich dem in den vorinstanzlichen Akten liegenden Ergänzungsbericht vom 11. Juni 2014 entnehmen, dass die Mehrheit der Schweizer Kantone (14 von 22 Kantonen, von denen eine Rückmeldung vorliegt) einen Abzug der persönlichen Wahlkampfkosten auch im Falle einer Wiederwahl bzw. Nichtwiederwahl verweigert. Aufgrund dieser Umfrageergebnisse erscheint der Verweis der Vorinstanz auf die Praxis in den verschiedenen Kantonen auch in dieser Hinsicht als wenig überzeugend.
4.6 Die Beschwerde der Steuerverwaltung des Kantons Wallis erweist sich damit betreffend die direkte Bundessteuer als begründet und ist gutzuheissen. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben und das steuerbare Einkommen der Steuerpflichtigen gemäss dem Einspracheentscheid der Kantonalen Steuerverwaltung vom 21. Juni 2013 festzusetzen.
II. Kantons- und Gemeindesteuern
5.
5.1 Art. 21 und 22 Abs. 1 lit. c des Steuergesetzes [des Kantons Wallis] vom 10. März 1976 (StG/VS; SGS 642.1) entsprechen im Wesentlichen Art. 25 sowie Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG. Diese Bestimmungen harmonieren mit Art. 9 Abs. 1 StHG (vgl. E. 1.2 hiervor). Daraus folgt, dass die Erwägungen zur direkten Bundessteuer für die kantonalen Steuern analog massgebend sind. Damit ergibt sich für die Kantons- und Gemeindesteuern dasselbe Ergebnis wie bei der direkten Bundessteuer.
5.2 Demnach erweist sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten betreffend die Kantons- und Gemeindesteuern ebenfalls als begründet und ist gutzuheissen. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben und das steuerbare Einkommen der Steuerpflichtigen gemäss dem Einspracheentscheid der Kantonalen Steuerverwaltung vom 21. Juni 2013 festzusetzen. (...)
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de
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Art. 25, 26 Abs. 1 lit. c DBG; Abzug von persönlichen Wahlkampfkosten als Gewinnungskosten. Begriff der übrigen für die Ausübung des Berufes erforderlichen Kosten nach Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG; es ist jeweils im Rahmen einer Gesamtbeurteilung der konkreten Umstände zu prüfen, ob zwischen den geltend gemachten Aufwendungen und der Einkommenserzielung ein genügend enger Zusammenhang besteht. Aufwendungen können nur insofern als Gewinnungskosten qualifiziert werden, als sie zeitgleich mit der Einkommenserzielung anfallen (E. 3). Die im Jahr 2011 getätigten persönlichen Wahlkampfkosten, die einem amtierenden Mitglied des Nationalrates für die Wahlen vom 23. Oktober 2011 angefallen sind, betreffen die Amtsperiode 2011 bis 2015; damit muss den geltend gemachten Kosten der notwendige, unmittelbare Zusammenhang mit der aktuellen Berufstätigkeit schon aufgrund der fehlenden zeitlichen Kongruenz abgesprochen werden (E. 4).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-293%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,681
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142 II 293
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142 II 293
Sachverhalt ab Seite 294
A. Die Steuerpflichtige Viola Amherd ist seit 2005 Mitglied des Nationalrats und schaffte in den Jahren 2007, 2011 und 2015 die Wiederwahl. Im Jahr 2011 entrichtete sie Beiträge in der Höhe von Fr. a an die Christlichdemokratische Volkspartei Oberwallis (CVPO), auf deren Liste sie kandidierte. In der Steuererklärung 2011 machte sie diese Beiträge als Zuwendungen an juristische Personen zum Abzug geltend. Zudem fielen ihr im Jahr 2011 zusätzliche persönliche Wahlkampfkosten in der Höhe von Fr. b an, welche sie als Berufsauslagen bzw. Gewinnungskosten in Abzug brachte.
B.
B.a In der Veranlagung vom 21. März 2013 akzeptierte die kantonale Steuerverwaltung von den geltend gemachten Fr. a einen Betrag von Fr. c (direkte Bundessteuer) bzw. Fr. d (Kantons- und Gemeindesteuern) als Zuwendung an politische Parteien; die Nichtgewährung der restlichen Parteibeiträge (Fr. e für die direkte Bundessteuer bzw. Fr. f für die Kantons- und Gemeindesteuern) wurde von der Steuerpflichtigen in der Folge akzeptiert. Den Abzug der persönlichen Wahlkampfkosten von Fr. b lehnte die Steuerverwaltung vollumfänglich ab, da es sich nicht um Gewinnungskosten, sondern um persönliche Lebenshaltungskosten handle.
B.b Die gegen diese Veranlagung erhobene Einsprache wies die kantonale Steuerverwaltung mit Entscheid vom 21. Juni 2013 ab. Die von Viola Amherd dagegen erhobene Beschwerde hiess die Steuerrekurskommission des Kantons Wallis mit Urteil vom 18. Juni 2014 für die direkte Bundessteuer 2011 wie für die Kantons- und Gemeindesteuern 2011 gut. Sie kam dabei zum Schluss, dass persönliche Wahlkampfkosten, Wahlkampfbeiträge an die Partei und andere mit der Wahl in direktem Zusammenhang stehende Auslagen bei einer Wiederwahl - unabhängig des Erfolgs - als Berufsunkosten bzw. Gewinnungskosten zum Abzug zuzulassen seien.
C. Mit Eingabe vom 19. September 2014 erhebt die Steuerverwaltung des Kantons Wallis Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt, das Urteil der Steuerrekurskommission vom 18. Juni 2013 (recte: 2014) betreffend die Kantons-, Gemeinde- und direkte Bundessteuer 2011 sei aufzuheben. Das steuerbare Nettoeinkommen von Viola Amherd sei auf Fr. g (direkte Bundessteuer) bzw. Fr. h (Kantons- und Gemeindesteuer) festzusetzen.
Viola Amherd beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Eidgenössische Steuerverwaltung schliesst auf Gutheissung der Beschwerde. Die Vernehmlassung der kantonalen Steuerrekurskommission erfolgte verspätet und ist aus diesem Grund aus dem Recht zu weisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid über die Kantons- und Gemeindesteuern bzw. die direkte Bundessteuer. Dagegen steht gemäss Art. 82 ff. BGG in Verbindung mit Art. 73 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG; SR 642.14) und Art. 146 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG; SR 642.11) die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht grundsätzlich offen. Die Beschwerde ist unter Einhaltung der gesetzlichen Frist (Art. 100 Abs. 1 BGG) und Form (Art. 42 BGG) von einer gemäss Art. 73 Abs. 2 StHG bzw. Art. 146 DBG in Verbindung mit Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG legitimierten Behörde eingereicht worden.
1.2 Die Vorinstanz hat ein einziges Urteil für die Kantons- und Gemeindesteuern sowie für die direkte Bundessteuer erlassen, was zulässig ist, soweit die zu entscheidende Rechtsfrage im Bundesrecht und im harmonisierten kantonalen Recht gleich geregelt ist (BGE 135 II 260 E. 1.3.1 S. 262 f.). Dies trifft hier zu: Art. 9 StHG regelt abschliessend und inhaltlich weitgehend übereinstimmend mit Art. 26 Abs. 1 DBG (Urteile 2C_71/2014 vom 15. September 2014 E. 5.4, in: ASA 83 S. 232; 2C_28/2011 vom 15. November 2011 E. 5, in: StE 2012 B 27.6 Nr. 17) die zulässigen Abzüge vom Einkommen, und die Kantone sind verpflichtet, diese Abzüge ohne Abweichung oder Einschränkung auf kantonaler Ebene zu übernehmen. Dies gilt namentlich für die zur Erzielung der Einkünfte notwendigen Aufwendungen (Gewinnungskosten oder organische Abzüge), die nach Art. 9 Abs. 1 StHG bzw. Art. 26 Abs. 1 DBG generell abziehbar sind (BGE 128 II 66 E. 4b S. 71; Urteil 2A.224/2004 vom 26. Oktober 2004 E. 6.1, in: ASA 75 S. 253).
Unter diesen Umständen ist der Beschwerdeführerin nicht vorzuwerfen, nicht zwei getrennte Beschwerden eingereicht zu haben; aus ihrer Eingabe geht deutlich hervor, dass sie beide Steuerarten betrifft (BGE 135 II 260 E. 1.3.3 S. 264; Urteil 2C_1086/2012 / 2C_1087/2012 vom 16. Mai 2013 E. 1.1). Das Bundesgericht hat hier für die Kantons- und Gemeindesteuern (2C_860/2014) und die direkte Bundessteuer (2C_861/2014) getrennte Dossiers angelegt. Da beide Verfahren auf demselben Sachverhalt beruhen und sich dieselben Rechtsfragen stellen, sind die Verfahren zu vereinigen und die Beschwerde ist in einem einzigen Urteil zu erledigen (vgl. Art. 71 BGG in Verbindung mit Art. 24 BZP [SR 279]; BGE 131 V 59 E. 1 S. 60 f. mit Hinweis).
1.3 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist somit weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen oder eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen.
1.4 Der von der Vorinstanz festgestellte Sachverhalt ist vorliegend unbestritten und damit für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlich (Art. 105 Abs. 1 und 2, Art. 97 Abs. 1 BGG).
I. Direkte Bundessteuer
2.
2.1 Der direkten Bundessteuer als Einkommenssteuer natürlicher Personen unterliegen alle wiederkehrenden und einmaligen Einkünfte mit Ausnahme der Kapitalgewinne aus der Veräusserung von Privatvermögen (Art. 16-23 DBG). Von den gesamten steuerbaren Einkünften sind die Aufwendungen und die allgemeinen Abzüge nach den Art. 26-33a DBG absetzbar (Art. 25 DBG). Von den Einkünften aus unselbständiger Erwerbstätigkeit können als Gewinnungskosten u.a. "die übrigen für die Ausübung des Berufes erforderlichen Kosten" abgezogen werden (Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG). Näheres regelt die Verordnung des Eidgenössischen Finanzdepartements vom 10. Februar 1993 über den Abzug von Berufskosten der unselbständigen Erwerbstätigkeit bei der direkten Bundessteuer (Berufskostenverordnung; SR 642.118.1 [im Folgenden: BKV]; vgl. auch das diesbezügliche Kreisschreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung [KS der ESTV] vom 22. September 1995, ASA 64 S. 692).
2.2 Nicht zu beurteilen sind vorliegend Mitgliederbeiträge und Zuwendungen an politische Parteien im Sinne des seit 1. Januar 2011 in Kraft stehenden Art. 33 Abs. 1 lit. i DBG (vgl. BBl 2008 7463 und 7485; AS 2010 449). Ebenso wenig bildet hier die sog. Mandatssteuer Beschwerdegegenstand. Umstritten und näher zu prüfen ist im Folgenden einzig die Frage, ob die 2011 angefallenen persönlichen Wahlkampfkosten für die Wiederwahl der Beschwerdegegnerin in den Nationalrat als Berufsunkosten bzw. Gewinnungskosten im Sinne von Art. 25 bzw. Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG qualifiziert werden können. Dabei sind sich die Verfahrensbeteiligten einig, dass es sich bei den geltend gemachten Fr. b tatsächlich um Wahlkampfkosten im Zusammenhang mit den Nationalratswahlen 2011 (im Einzelnen: Kommunikations- und Werbekonzept, Planung und Konzeption des Wahlauftritts, Instandstellen der Internetseite, digitale Portraitaufnahmen, Booklet, Inserate in Printmedien, Banner in E-Medien, Strassenplakate usw.) handelt, welche die Beschwerdegegnerin selber bezahlt hat.
2.3 Die Vorinstanz hat dazu ausgeführt, dass persönliche Wahlkampfkosten, Wahlkampfbeiträge an die Partei und andere mit der Wahl in direktem Zusammenhang stehende Auslagen bei einer Wiederwahl als Berufsunkosten bzw. Gewinnungskosten zum Abzug zuzulassen seien und dies unabhängig davon, ob der oder die Amtierende wiedergewählt werde oder nicht. Zur Begründung hat die Vorinstanz dargelegt, in den letzten Jahren habe sich die Praxis zur Abzugsfähigkeit von persönlichen Wahlkampfkosten als Gewinnungskosten auch in anderen Kantonen konkretisiert, wobei eine erwünschte Differenzierung zwischen einer Erstwahl und einer Wiederwahl vorgenommen worden sei. Bei einer Erstwahl sei ein Abzug nicht möglich, da es um die Schaffung einer neuen Erwerbsquelle gehe. Bei einer Wiederwahl erfolgten hingegen die Aufwendungen für den Wahlkampf aus beruflichen bzw. geschäftlichen Gründen. Dabei gehe es nicht um Aufwendungen zur Schaffung, Erweiterung oder Verbesserung einer Einkommensquelle, sondern einzig um den Erhalt einer bereits bestehenden Einkommensquelle. Zudem rechtfertige sich der Abzug der Wahlkampfkosten bei einer Wiederwahl auch aus Gründen der Rechtsgleichheit, da in den meisten Kantonen die Wahlauslagen der Selbständigerwerbenden als geschäftsmässig begründeter Aufwand zum Abzug zugelassen werde.
2.4 Die kantonale Steuerverwaltung macht dagegen geltend, Wahlkampfkosten stellten keine Gewinnungskosten dar, weil diese sich auf die nächste Amtsperiode beziehen würden, für welche die kandidierende Person das Mandat gar noch nicht erhalten habe und mit Bezug auf welche auch unsicher sei, ob sie es je erhalten werde. Das jeder Wiederwahl innewohnende aleatorische Element spreche dafür, dass die Wahlkampfkosten - unbesehen davon, ob sie im Zusammenhang mit einer Erst- oder Wiederwahl stehen - nicht als Gewinnungskosten zum Abzug zuzulassen seien. Der angefochtene Entscheid verletze Art. 26 DBG bzw. Art. 9 StHG, da die Vorinstanz in falscher bzw. zu weit gehender Auslegung des Gesetzesartikels den engen Konnex zwischen den Ausgaben und den Einkünften bejaht und den Abzug der Wahlkampfkosten bei einer Wiederwahl gewährt habe.
3.
3.1 Vorab ist festzuhalten, dass der Begriff der Berufskosten nach Art. 26 DBG nicht nur sogenannte "finale Aufwendungen" umfasst, die unmittelbar für die Erzielung des Einkommens getätigt werden und mit ihr in einem direkten ursächlichen Zusammenhang stehen. Abzugsfähig sind unter Umständen auch sog. "kausale Kosten", die Folge der Einkommenserzielung sind und direkt durch die berufliche Tätigkeit verursacht werden (Urteile 2C_692/2013 vom 24. März 2014 E. 4.3, in: StR 69/2014 S. 531; 2C_465/2011 vom 10. Februar 2012 E. 2.2, in: StR 67/2012 S. 429).
Das Gesetz spricht bei den hier relevanten "übrigen Berufskosten" nach Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG von den "für die Ausübung des Berufes erforderlichen Kosten" und lässt damit nicht jedweden Zusammenhang zur Einkommenserzielung genügen (vgl. Art. 1 Abs. 1 BKV; Urteil 2C_566/2008 vom 16. Dezember 2008 E. 4.3, in: StE 2009 B 22.3 Nr. 99). Eine klare Abgrenzung der Gewinnungskosten zu den nicht abziehbaren Lebenshaltungskosten (Art. 34 lit. a DBG) fällt mitunter schwer, wie sich etwa an den Beispielen der Mandatssteuern oder Standeskosten zeigt (Art. 1 Abs. 2 BKV; BGE 124 II 29 E. 5b S. 37; BGE 100 Ib 480 E. 3a S. 481; 78 I 145 E. 1 S. 149).
3.2 Gemäss ständiger Praxis zu den Gewinnungskosten wird nicht verlangt, dass das Erwerbseinkommen ohne die streitige Auslage überhaupt nicht hätte erzielt werden können oder dass eine rechtliche Pflicht zur Bezahlung der entsprechenden Aufwendungen bestünde (Urteil 2C_1001/2012 vom 1. Mai 2013 E. 2.1.2 mit Hinweisen, in: StE 2013 B 27.6 Nr. 18). Als Gewinnungskosten gelten vielmehr diejenigen Auslagen, deren Vermeidung der steuerpflichtigen Person nicht zumutbar ist und die wesentlich durch die Erzielung von Einkommen verursacht bzw. veranlasst sind (BGE 124 II 29 E. 3a S. 32 mit Hinweisen; Urteile 2C_692/2013 vom 24. März 2014 E. 4.3, in: StR 69/2014 S. 531; 2C_728/2010 vom 25. März 2011 E. 2.1; 2C_14/2009 vom 22. April 2009 E. 2.1, in: StR 64/ 2009 S. 571). Es ist jeweils im Rahmen einer Gesamtbetrachtung der konkreten Umstände zu prüfen, ob zwischen den geltend gemachten Aufwendungen und der Einkommenserzielung ein genügend enger Zusammenhang besteht (Urteile 2C_692/2013 vom 24. März 2014 E. 4.3, in: StR 69/2014 S. 531; 2C_819/2009 vom 28. September 2010 E. 2.1, in: RDAF 2010 II S. 605; 2C_566/2008 vom 16. Dezember 2008 E. 4.3, in: StE 2009 B 22.3 Nr. 99).
3.3 Die Ausübung eines politischen Amtes ist steuerrechtlich unbestrittenermassen als unselbständige Erwerbstätigkeit zu qualifizieren (BGE 124 II 29 E. 4d S. 35; RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, Handkommentar zum DBG, 2. Aufl. 2008, N. 26 zu Art. 17 DBG und N. 47 zu Art. 26 DBG). Bei Einkommen aus unselbständiger Erwerbstätigkeit werden praxisgemäss jene Kosten zugelassen, die objektiv notwendig sind, um die betreffenden Einkünfte zu erzielen. Im Lichte der von der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin angerufenen Rechtsgleichheit sind zwar unselbständig und selbständig Erwerbende nicht grundsätzlich unterschiedlich zu behandeln, zumal der Gesetzgeber bewusst die Abzugsmöglichkeiten der unselbständig Erwerbenden denjenigen der selbständig Erwerbenden angleichen wollte (BGE 124 II 29 E. 3b S. 32 f. mit Hinweisen; vgl. auch PHILIP FUNK, Der Begriff der Gewinnungskosten nach schweizerischem Einkommenssteuerrecht, 1989, S. 145 ff.). Trotzdem ist zu berücksichtigen, dass für unselbständig Erwerbende Gewinnungskosten nur im Rahmen der gesetzlichen Umschreibung von Art. 26 Abs. 1 lit. a-c DBG abgezogen werden können. Danach sind bei unselbständiger Erwerbstätigkeit - abgesehen von den Weiterbildungs- und Umschulungskosten - nur die "notwendigen" bzw. "erforderlichen" Kosten abziehbar (BGE 124 II 29 E. 3b S. 33 mit Hinweisen).
In die gleiche Richtung zielt im Übrigen auch Art. 1 Abs. 1 BKV, wonach als steuerlich abziehbare Berufskosten der unselbständigen Erwerbstätigkeit Aufwendungen gelten, die für die Erzielung des Einkommens erforderlich sind und in einem direkten ursächlichen Zusammenhang dazu stehen.
3.4 Keine Gewinnungskosten stellen die Aufwendungen für den Unterhalt des Steuerpflichtigen dar. Dazu gehören unter anderem auch die sogenannten Standesauslagen, das heisst der infolge einer gehobenen beruflichen Stellung des Steuerpflichtigen getätigte Privataufwand. Ebenso wenig können Aufwendungen abgezogen werden, die nicht zur Erzielung eines ganz bestimmten Einkommens, sondern zur Erreichung oder Erhaltung der Erwerbsfähigkeit schlechthin getätigt werden. Dazu gehören etwa die Kosten für die allgemeine Erhaltung oder Verbesserung der Arbeitskraft bzw. der Gesundheit oder die Kinderbetreuung während der Arbeitszeit. Schliesslich stellen Anlagekosten keine Gewinnungskosten dar, das heisst Aufwendungen zur Schaffung, Erweiterung oder Verbesserung einer Einkommensquelle; dazu gehören namentlich Ausgaben, welche getätigt werden, um in Zukunft eine höhere berufliche Stellung zu erreichen oder einen anderen Beruf ausüben zu können. Abzugsfähig sind demgegenüber Auslagen, die getätigt werden, um eine bestehende Einkommensquelle zu erhalten oder den weiteren Einkommensbezug zu sichern (BGE 124 II 29 E. 3d S. 34 f. mit zahlreichen Hinweisen).
3.5 Die notwendige finale oder kausale Verknüpfung zwischen den Aufwendungen bzw. Kosten einerseits und der Einkommenserzielung andererseits setzt nach dem Ausgeführten unter anderem auch einen zeitlichen Konnex der Aufwendungen mit einer aktuell ausgeübten Tätigkeit voraus. Danach können Aufwendungen nur insofern als Gewinnungskosten qualifiziert werden, als sie zeitgleich mit der Einkommenserzielung anfallen; so werden beispielsweise die Kosten einer erwerbstätigen Person für die Suche einer neuen Stelle praxisgemäss nicht als Gewinnungskosten qualifiziert, sondern als Lebenshaltungskosten betrachtet. Anders zu beurteilen wäre mit Blick auf den erforderlichen Konnex dagegen die Situation in Bezug auf Auslagen bei der Stellensuche von steuerpflichtigen Personen, welche Arbeitslosentaggelder beziehen, weil deren Ersatzeinkommen von Bewerbungen abhängig ist (Urteil 2C_681/2008 vom 12. Dezember 2008 E. 3.3, in: StR 64/2009 S. 380).
4.
4.1 Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin wollen vorliegend die angefallenen Wahlkampfkosten unter Art. 25 (Generalklausel) bzw. Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG ("die übrigen für die Ausübung des Berufes erforderlichen Kosten") subsumieren. Da es sich bei der Ausübung eines politischen Amtes steuerrechtlich unbestrittenermassen um eine unselbständige Erwerbstätigkeit handelt, sind die erwähnten Voraussetzungen der Notwendigkeit bzw. Erforderlichkeit (vgl. E. 3.3 hiervor) massgebend. Dabei ist insbesondere zu beachten, dass keine Berufskosten gegeben sind, wenn die Aufwendungen nicht im Zusammenhang mit einer bestimmten Erwerbstätigkeit stehen, sondern gleichsam die Voraussetzung bilden, damit überhaupt eine Erwerbstätigkeit ausgeübt werden kann (BGE 124 II 29 E. 3d S. 34; RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, a.a.O., N. 7 zu Art. 26 DBG).
4.2 Die Beschwerdegegnerin hat die hier in Frage stehenden Aufwendungen im Jahr 2011 getätigt. Die Nationalratswahlen fanden am 23. Oktober 2011 statt. Die Mitglieder des Nationalrats werden auf eine Amtsdauer von vier Jahren gewählt (Art. 145 BV). Mit anderen Worten: Die der Beschwerdegegnerin im Verlauf des Jahres 2011 angefallenen Wahlkampfkosten betreffen nicht die - im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides - noch laufende Amtsperiode, sondern die darauf folgende Amtsperiode (Dezember 2011 bis Dezember 2015). Unter diesen Umständen muss den geltend gemachten Wahlkampfkosten der für Gewinnungskosten notwendige, unmittelbare Zusammenhang mit der aktuellen Berufstätigkeit schon aufgrund der fehlenden zeitlichen Kongruenz abgesprochen werden. Zwar trifft es zu, dass Wahlkampfaufwendungen heute faktisch unvermeidlich sind, um (wieder) gewählt zu werden, wie die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin geltend machen. Wie aber die kantonale Steuerverwaltung zu Recht ausführt, erfolgten die Ausgaben in Hinblick auf die Erzielung eines künftigen Einkommens, dessen tatsächliche Realisierung indes als unsicher zu bezeichnen ist. Nicht von entscheidender Bedeutung ist dabei - entgegen der Ansicht der Vorinstanz - die Frage, ob es sich um eine Erstwahl oder eine Wiederwahl handelt, da in beiden Fällen die Amtsträger jeweils auf eine feste vierjährige Amtsdauer gewählt werden. Die Wahlkampfkosten beziehen sich somit in beiden Fällen auf die jeweils dem Wahltermin folgende Amtsperiode, für welche die Kandidierenden das Mandat noch gar nicht gewonnen haben.
Die von der Vorinstanz vorgenommene Unterscheidung zwischen einer Erstwahl und einer Wiederwahl würde zudem heikle Abgrenzungsfragen, insbesondere in Hinblick auf den Grundsatz der Gleichbehandlung aufwerfen. Gleiches gilt im Übrigen in Bezug auf die Wahlkampfkosten von nicht gewählten Kandidierenden bzw. von Kandidierenden, die erst im Verlaufe einer Amtsperiode (z.B. aufgrund eines Rücktritts oder eines Todesfalls) in den Nationalrat nachrutschen.
4.3 Die Ansicht, wonach Wahlkampfkosten keine Gewinnungskosten darstellen, wird auch von der Lehre, soweit sie sich überhaupt zur Thematik äussert, geteilt (LOCHER, in: Kommentar zum DBG, Bd. I, 2001, N. 52 zu Art. 26 DBG mit Verweis auf StE 2000 B. 22.3 Nr. 71 und Grundsätzliche Entscheide des Solothurnischen Kantonalen Steuergerichts 1993 Nr. 5; FUNK, a.a.O., S. 122; vgl. auch ECKERT, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2008, N. 44 zu Art. 26 DBG; KNÜSEL, in: Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/2a, 2. Aufl. 2008, N. 16 zu Art. 26 DBG). LOCHER vergleicht dabei die Kosten für Wahlpropaganda in zutreffender Weise mit den Kosten einer erwerbstätigen Person für die Suche einer neuen Stelle (vgl. E. 3.5 hiervor).
4.4 Dies führt insgesamt zum Schluss, dass die persönlichen Wahlkampfkosten der Steuerpflichtigen nicht als abzugsfähige Gewinnungskosten im Sinne von Art. 25 bzw. Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG betrachtet werden können und damit der angefochtene Entscheid gegen Bundesrecht verstösst.
4.5 Die Vorinstanz hat schliesslich noch ausgeführt, die Zulassung der persönlichen Wahlkampfkosten als Gewinnungskosten stehe "auch im Einklang mit der neueren Praxis verschiedener Schweizer Kantone" und gemäss einer "zur Entscheidfindung im vorliegenden Fall durchgeführten Umfrage" würden acht Schweizer Kantone die persönlichen Wahlkampfkosten bei einer Wiederwahl zum Abzug zulassen. Dagegen ist Folgendes einzuwenden: Selbst wenn eine Mehrheit der Kantone die persönlichen Wahlkampfkosten zum Abzug zuliesse, würde dies nichts am Ergebnis ändern, dass diese Praxis gegen Art. 25 bzw. Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG verstösst. Indes lässt sich dem in den vorinstanzlichen Akten liegenden Ergänzungsbericht vom 11. Juni 2014 entnehmen, dass die Mehrheit der Schweizer Kantone (14 von 22 Kantonen, von denen eine Rückmeldung vorliegt) einen Abzug der persönlichen Wahlkampfkosten auch im Falle einer Wiederwahl bzw. Nichtwiederwahl verweigert. Aufgrund dieser Umfrageergebnisse erscheint der Verweis der Vorinstanz auf die Praxis in den verschiedenen Kantonen auch in dieser Hinsicht als wenig überzeugend.
4.6 Die Beschwerde der Steuerverwaltung des Kantons Wallis erweist sich damit betreffend die direkte Bundessteuer als begründet und ist gutzuheissen. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben und das steuerbare Einkommen der Steuerpflichtigen gemäss dem Einspracheentscheid der Kantonalen Steuerverwaltung vom 21. Juni 2013 festzusetzen.
II. Kantons- und Gemeindesteuern
5.
5.1 Art. 21 und 22 Abs. 1 lit. c des Steuergesetzes [des Kantons Wallis] vom 10. März 1976 (StG/VS; SGS 642.1) entsprechen im Wesentlichen Art. 25 sowie Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG. Diese Bestimmungen harmonieren mit Art. 9 Abs. 1 StHG (vgl. E. 1.2 hiervor). Daraus folgt, dass die Erwägungen zur direkten Bundessteuer für die kantonalen Steuern analog massgebend sind. Damit ergibt sich für die Kantons- und Gemeindesteuern dasselbe Ergebnis wie bei der direkten Bundessteuer.
5.2 Demnach erweist sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten betreffend die Kantons- und Gemeindesteuern ebenfalls als begründet und ist gutzuheissen. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben und das steuerbare Einkommen der Steuerpflichtigen gemäss dem Einspracheentscheid der Kantonalen Steuerverwaltung vom 21. Juni 2013 festzusetzen. (...)
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de
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Art. 25, 26 al. 1 lit. c LIFD; déduction des frais de propagande électorale au titre de frais d'acquisition du revenu. Notion d'autres frais indispensables à l'exercice de la profession de l'art. 26 al. 1 let. c LIFD; il y a lieu de vérifier dans le cadre d'un examen d'ensemble des circonstances concrètes l'existence d'un lien suffisamment étroit entre la dépense dont la déduction est demandée et le revenu imposable. Une dépense ne peut être qualifiée de frais d'acquisition du revenu que si elle correspond dans le temps à l'acquisition du revenu (consid. 3). Les frais personnels de propagande électorale consentis en 2011 par un membre en exercice du Conseil national pour les élections du 23 octobre 2011 concernent la législature 2011 à 2015; un lien suffisamment étroit entre les frais de propagande dont la déduction est demandée et l'activité lucrative actuelle doit ainsi être nié déjà en raison du défaut de correspondance temporelle entre ces deux éléments (consid. 4).
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fr
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administrative law and public international law
| 2,016
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-293%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,682
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142 II 293
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142 II 293
Sachverhalt ab Seite 294
A. Die Steuerpflichtige Viola Amherd ist seit 2005 Mitglied des Nationalrats und schaffte in den Jahren 2007, 2011 und 2015 die Wiederwahl. Im Jahr 2011 entrichtete sie Beiträge in der Höhe von Fr. a an die Christlichdemokratische Volkspartei Oberwallis (CVPO), auf deren Liste sie kandidierte. In der Steuererklärung 2011 machte sie diese Beiträge als Zuwendungen an juristische Personen zum Abzug geltend. Zudem fielen ihr im Jahr 2011 zusätzliche persönliche Wahlkampfkosten in der Höhe von Fr. b an, welche sie als Berufsauslagen bzw. Gewinnungskosten in Abzug brachte.
B.
B.a In der Veranlagung vom 21. März 2013 akzeptierte die kantonale Steuerverwaltung von den geltend gemachten Fr. a einen Betrag von Fr. c (direkte Bundessteuer) bzw. Fr. d (Kantons- und Gemeindesteuern) als Zuwendung an politische Parteien; die Nichtgewährung der restlichen Parteibeiträge (Fr. e für die direkte Bundessteuer bzw. Fr. f für die Kantons- und Gemeindesteuern) wurde von der Steuerpflichtigen in der Folge akzeptiert. Den Abzug der persönlichen Wahlkampfkosten von Fr. b lehnte die Steuerverwaltung vollumfänglich ab, da es sich nicht um Gewinnungskosten, sondern um persönliche Lebenshaltungskosten handle.
B.b Die gegen diese Veranlagung erhobene Einsprache wies die kantonale Steuerverwaltung mit Entscheid vom 21. Juni 2013 ab. Die von Viola Amherd dagegen erhobene Beschwerde hiess die Steuerrekurskommission des Kantons Wallis mit Urteil vom 18. Juni 2014 für die direkte Bundessteuer 2011 wie für die Kantons- und Gemeindesteuern 2011 gut. Sie kam dabei zum Schluss, dass persönliche Wahlkampfkosten, Wahlkampfbeiträge an die Partei und andere mit der Wahl in direktem Zusammenhang stehende Auslagen bei einer Wiederwahl - unabhängig des Erfolgs - als Berufsunkosten bzw. Gewinnungskosten zum Abzug zuzulassen seien.
C. Mit Eingabe vom 19. September 2014 erhebt die Steuerverwaltung des Kantons Wallis Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht. Sie beantragt, das Urteil der Steuerrekurskommission vom 18. Juni 2013 (recte: 2014) betreffend die Kantons-, Gemeinde- und direkte Bundessteuer 2011 sei aufzuheben. Das steuerbare Nettoeinkommen von Viola Amherd sei auf Fr. g (direkte Bundessteuer) bzw. Fr. h (Kantons- und Gemeindesteuer) festzusetzen.
Viola Amherd beantragt, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden könne. Die Eidgenössische Steuerverwaltung schliesst auf Gutheissung der Beschwerde. Die Vernehmlassung der kantonalen Steuerrekurskommission erfolgte verspätet und ist aus diesem Grund aus dem Recht zu weisen.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
1.
1.1 Beim angefochtenen Urteil handelt es sich um einen kantonal letztinstanzlichen Endentscheid über die Kantons- und Gemeindesteuern bzw. die direkte Bundessteuer. Dagegen steht gemäss Art. 82 ff. BGG in Verbindung mit Art. 73 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG; SR 642.14) und Art. 146 des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer (DBG; SR 642.11) die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht grundsätzlich offen. Die Beschwerde ist unter Einhaltung der gesetzlichen Frist (Art. 100 Abs. 1 BGG) und Form (Art. 42 BGG) von einer gemäss Art. 73 Abs. 2 StHG bzw. Art. 146 DBG in Verbindung mit Art. 89 Abs. 2 lit. d BGG legitimierten Behörde eingereicht worden.
1.2 Die Vorinstanz hat ein einziges Urteil für die Kantons- und Gemeindesteuern sowie für die direkte Bundessteuer erlassen, was zulässig ist, soweit die zu entscheidende Rechtsfrage im Bundesrecht und im harmonisierten kantonalen Recht gleich geregelt ist (BGE 135 II 260 E. 1.3.1 S. 262 f.). Dies trifft hier zu: Art. 9 StHG regelt abschliessend und inhaltlich weitgehend übereinstimmend mit Art. 26 Abs. 1 DBG (Urteile 2C_71/2014 vom 15. September 2014 E. 5.4, in: ASA 83 S. 232; 2C_28/2011 vom 15. November 2011 E. 5, in: StE 2012 B 27.6 Nr. 17) die zulässigen Abzüge vom Einkommen, und die Kantone sind verpflichtet, diese Abzüge ohne Abweichung oder Einschränkung auf kantonaler Ebene zu übernehmen. Dies gilt namentlich für die zur Erzielung der Einkünfte notwendigen Aufwendungen (Gewinnungskosten oder organische Abzüge), die nach Art. 9 Abs. 1 StHG bzw. Art. 26 Abs. 1 DBG generell abziehbar sind (BGE 128 II 66 E. 4b S. 71; Urteil 2A.224/2004 vom 26. Oktober 2004 E. 6.1, in: ASA 75 S. 253).
Unter diesen Umständen ist der Beschwerdeführerin nicht vorzuwerfen, nicht zwei getrennte Beschwerden eingereicht zu haben; aus ihrer Eingabe geht deutlich hervor, dass sie beide Steuerarten betrifft (BGE 135 II 260 E. 1.3.3 S. 264; Urteil 2C_1086/2012 / 2C_1087/2012 vom 16. Mai 2013 E. 1.1). Das Bundesgericht hat hier für die Kantons- und Gemeindesteuern (2C_860/2014) und die direkte Bundessteuer (2C_861/2014) getrennte Dossiers angelegt. Da beide Verfahren auf demselben Sachverhalt beruhen und sich dieselben Rechtsfragen stellen, sind die Verfahren zu vereinigen und die Beschwerde ist in einem einzigen Urteil zu erledigen (vgl. Art. 71 BGG in Verbindung mit Art. 24 BZP [SR 279]; BGE 131 V 59 E. 1 S. 60 f. mit Hinweis).
1.3 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es ist somit weder an die in der Beschwerde geltend gemachten Argumente noch an die Erwägungen der Vorinstanz gebunden; es kann eine Beschwerde aus einem anderen als dem angerufenen Grund gutheissen oder eine Beschwerde mit einer von der Argumentation der Vorinstanz abweichenden Begründung abweisen.
1.4 Der von der Vorinstanz festgestellte Sachverhalt ist vorliegend unbestritten und damit für das Bundesgericht grundsätzlich verbindlich (Art. 105 Abs. 1 und 2, Art. 97 Abs. 1 BGG).
I. Direkte Bundessteuer
2.
2.1 Der direkten Bundessteuer als Einkommenssteuer natürlicher Personen unterliegen alle wiederkehrenden und einmaligen Einkünfte mit Ausnahme der Kapitalgewinne aus der Veräusserung von Privatvermögen (Art. 16-23 DBG). Von den gesamten steuerbaren Einkünften sind die Aufwendungen und die allgemeinen Abzüge nach den Art. 26-33a DBG absetzbar (Art. 25 DBG). Von den Einkünften aus unselbständiger Erwerbstätigkeit können als Gewinnungskosten u.a. "die übrigen für die Ausübung des Berufes erforderlichen Kosten" abgezogen werden (Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG). Näheres regelt die Verordnung des Eidgenössischen Finanzdepartements vom 10. Februar 1993 über den Abzug von Berufskosten der unselbständigen Erwerbstätigkeit bei der direkten Bundessteuer (Berufskostenverordnung; SR 642.118.1 [im Folgenden: BKV]; vgl. auch das diesbezügliche Kreisschreiben der Eidgenössischen Steuerverwaltung [KS der ESTV] vom 22. September 1995, ASA 64 S. 692).
2.2 Nicht zu beurteilen sind vorliegend Mitgliederbeiträge und Zuwendungen an politische Parteien im Sinne des seit 1. Januar 2011 in Kraft stehenden Art. 33 Abs. 1 lit. i DBG (vgl. BBl 2008 7463 und 7485; AS 2010 449). Ebenso wenig bildet hier die sog. Mandatssteuer Beschwerdegegenstand. Umstritten und näher zu prüfen ist im Folgenden einzig die Frage, ob die 2011 angefallenen persönlichen Wahlkampfkosten für die Wiederwahl der Beschwerdegegnerin in den Nationalrat als Berufsunkosten bzw. Gewinnungskosten im Sinne von Art. 25 bzw. Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG qualifiziert werden können. Dabei sind sich die Verfahrensbeteiligten einig, dass es sich bei den geltend gemachten Fr. b tatsächlich um Wahlkampfkosten im Zusammenhang mit den Nationalratswahlen 2011 (im Einzelnen: Kommunikations- und Werbekonzept, Planung und Konzeption des Wahlauftritts, Instandstellen der Internetseite, digitale Portraitaufnahmen, Booklet, Inserate in Printmedien, Banner in E-Medien, Strassenplakate usw.) handelt, welche die Beschwerdegegnerin selber bezahlt hat.
2.3 Die Vorinstanz hat dazu ausgeführt, dass persönliche Wahlkampfkosten, Wahlkampfbeiträge an die Partei und andere mit der Wahl in direktem Zusammenhang stehende Auslagen bei einer Wiederwahl als Berufsunkosten bzw. Gewinnungskosten zum Abzug zuzulassen seien und dies unabhängig davon, ob der oder die Amtierende wiedergewählt werde oder nicht. Zur Begründung hat die Vorinstanz dargelegt, in den letzten Jahren habe sich die Praxis zur Abzugsfähigkeit von persönlichen Wahlkampfkosten als Gewinnungskosten auch in anderen Kantonen konkretisiert, wobei eine erwünschte Differenzierung zwischen einer Erstwahl und einer Wiederwahl vorgenommen worden sei. Bei einer Erstwahl sei ein Abzug nicht möglich, da es um die Schaffung einer neuen Erwerbsquelle gehe. Bei einer Wiederwahl erfolgten hingegen die Aufwendungen für den Wahlkampf aus beruflichen bzw. geschäftlichen Gründen. Dabei gehe es nicht um Aufwendungen zur Schaffung, Erweiterung oder Verbesserung einer Einkommensquelle, sondern einzig um den Erhalt einer bereits bestehenden Einkommensquelle. Zudem rechtfertige sich der Abzug der Wahlkampfkosten bei einer Wiederwahl auch aus Gründen der Rechtsgleichheit, da in den meisten Kantonen die Wahlauslagen der Selbständigerwerbenden als geschäftsmässig begründeter Aufwand zum Abzug zugelassen werde.
2.4 Die kantonale Steuerverwaltung macht dagegen geltend, Wahlkampfkosten stellten keine Gewinnungskosten dar, weil diese sich auf die nächste Amtsperiode beziehen würden, für welche die kandidierende Person das Mandat gar noch nicht erhalten habe und mit Bezug auf welche auch unsicher sei, ob sie es je erhalten werde. Das jeder Wiederwahl innewohnende aleatorische Element spreche dafür, dass die Wahlkampfkosten - unbesehen davon, ob sie im Zusammenhang mit einer Erst- oder Wiederwahl stehen - nicht als Gewinnungskosten zum Abzug zuzulassen seien. Der angefochtene Entscheid verletze Art. 26 DBG bzw. Art. 9 StHG, da die Vorinstanz in falscher bzw. zu weit gehender Auslegung des Gesetzesartikels den engen Konnex zwischen den Ausgaben und den Einkünften bejaht und den Abzug der Wahlkampfkosten bei einer Wiederwahl gewährt habe.
3.
3.1 Vorab ist festzuhalten, dass der Begriff der Berufskosten nach Art. 26 DBG nicht nur sogenannte "finale Aufwendungen" umfasst, die unmittelbar für die Erzielung des Einkommens getätigt werden und mit ihr in einem direkten ursächlichen Zusammenhang stehen. Abzugsfähig sind unter Umständen auch sog. "kausale Kosten", die Folge der Einkommenserzielung sind und direkt durch die berufliche Tätigkeit verursacht werden (Urteile 2C_692/2013 vom 24. März 2014 E. 4.3, in: StR 69/2014 S. 531; 2C_465/2011 vom 10. Februar 2012 E. 2.2, in: StR 67/2012 S. 429).
Das Gesetz spricht bei den hier relevanten "übrigen Berufskosten" nach Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG von den "für die Ausübung des Berufes erforderlichen Kosten" und lässt damit nicht jedweden Zusammenhang zur Einkommenserzielung genügen (vgl. Art. 1 Abs. 1 BKV; Urteil 2C_566/2008 vom 16. Dezember 2008 E. 4.3, in: StE 2009 B 22.3 Nr. 99). Eine klare Abgrenzung der Gewinnungskosten zu den nicht abziehbaren Lebenshaltungskosten (Art. 34 lit. a DBG) fällt mitunter schwer, wie sich etwa an den Beispielen der Mandatssteuern oder Standeskosten zeigt (Art. 1 Abs. 2 BKV; BGE 124 II 29 E. 5b S. 37; BGE 100 Ib 480 E. 3a S. 481; 78 I 145 E. 1 S. 149).
3.2 Gemäss ständiger Praxis zu den Gewinnungskosten wird nicht verlangt, dass das Erwerbseinkommen ohne die streitige Auslage überhaupt nicht hätte erzielt werden können oder dass eine rechtliche Pflicht zur Bezahlung der entsprechenden Aufwendungen bestünde (Urteil 2C_1001/2012 vom 1. Mai 2013 E. 2.1.2 mit Hinweisen, in: StE 2013 B 27.6 Nr. 18). Als Gewinnungskosten gelten vielmehr diejenigen Auslagen, deren Vermeidung der steuerpflichtigen Person nicht zumutbar ist und die wesentlich durch die Erzielung von Einkommen verursacht bzw. veranlasst sind (BGE 124 II 29 E. 3a S. 32 mit Hinweisen; Urteile 2C_692/2013 vom 24. März 2014 E. 4.3, in: StR 69/2014 S. 531; 2C_728/2010 vom 25. März 2011 E. 2.1; 2C_14/2009 vom 22. April 2009 E. 2.1, in: StR 64/ 2009 S. 571). Es ist jeweils im Rahmen einer Gesamtbetrachtung der konkreten Umstände zu prüfen, ob zwischen den geltend gemachten Aufwendungen und der Einkommenserzielung ein genügend enger Zusammenhang besteht (Urteile 2C_692/2013 vom 24. März 2014 E. 4.3, in: StR 69/2014 S. 531; 2C_819/2009 vom 28. September 2010 E. 2.1, in: RDAF 2010 II S. 605; 2C_566/2008 vom 16. Dezember 2008 E. 4.3, in: StE 2009 B 22.3 Nr. 99).
3.3 Die Ausübung eines politischen Amtes ist steuerrechtlich unbestrittenermassen als unselbständige Erwerbstätigkeit zu qualifizieren (BGE 124 II 29 E. 4d S. 35; RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, Handkommentar zum DBG, 2. Aufl. 2008, N. 26 zu Art. 17 DBG und N. 47 zu Art. 26 DBG). Bei Einkommen aus unselbständiger Erwerbstätigkeit werden praxisgemäss jene Kosten zugelassen, die objektiv notwendig sind, um die betreffenden Einkünfte zu erzielen. Im Lichte der von der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin angerufenen Rechtsgleichheit sind zwar unselbständig und selbständig Erwerbende nicht grundsätzlich unterschiedlich zu behandeln, zumal der Gesetzgeber bewusst die Abzugsmöglichkeiten der unselbständig Erwerbenden denjenigen der selbständig Erwerbenden angleichen wollte (BGE 124 II 29 E. 3b S. 32 f. mit Hinweisen; vgl. auch PHILIP FUNK, Der Begriff der Gewinnungskosten nach schweizerischem Einkommenssteuerrecht, 1989, S. 145 ff.). Trotzdem ist zu berücksichtigen, dass für unselbständig Erwerbende Gewinnungskosten nur im Rahmen der gesetzlichen Umschreibung von Art. 26 Abs. 1 lit. a-c DBG abgezogen werden können. Danach sind bei unselbständiger Erwerbstätigkeit - abgesehen von den Weiterbildungs- und Umschulungskosten - nur die "notwendigen" bzw. "erforderlichen" Kosten abziehbar (BGE 124 II 29 E. 3b S. 33 mit Hinweisen).
In die gleiche Richtung zielt im Übrigen auch Art. 1 Abs. 1 BKV, wonach als steuerlich abziehbare Berufskosten der unselbständigen Erwerbstätigkeit Aufwendungen gelten, die für die Erzielung des Einkommens erforderlich sind und in einem direkten ursächlichen Zusammenhang dazu stehen.
3.4 Keine Gewinnungskosten stellen die Aufwendungen für den Unterhalt des Steuerpflichtigen dar. Dazu gehören unter anderem auch die sogenannten Standesauslagen, das heisst der infolge einer gehobenen beruflichen Stellung des Steuerpflichtigen getätigte Privataufwand. Ebenso wenig können Aufwendungen abgezogen werden, die nicht zur Erzielung eines ganz bestimmten Einkommens, sondern zur Erreichung oder Erhaltung der Erwerbsfähigkeit schlechthin getätigt werden. Dazu gehören etwa die Kosten für die allgemeine Erhaltung oder Verbesserung der Arbeitskraft bzw. der Gesundheit oder die Kinderbetreuung während der Arbeitszeit. Schliesslich stellen Anlagekosten keine Gewinnungskosten dar, das heisst Aufwendungen zur Schaffung, Erweiterung oder Verbesserung einer Einkommensquelle; dazu gehören namentlich Ausgaben, welche getätigt werden, um in Zukunft eine höhere berufliche Stellung zu erreichen oder einen anderen Beruf ausüben zu können. Abzugsfähig sind demgegenüber Auslagen, die getätigt werden, um eine bestehende Einkommensquelle zu erhalten oder den weiteren Einkommensbezug zu sichern (BGE 124 II 29 E. 3d S. 34 f. mit zahlreichen Hinweisen).
3.5 Die notwendige finale oder kausale Verknüpfung zwischen den Aufwendungen bzw. Kosten einerseits und der Einkommenserzielung andererseits setzt nach dem Ausgeführten unter anderem auch einen zeitlichen Konnex der Aufwendungen mit einer aktuell ausgeübten Tätigkeit voraus. Danach können Aufwendungen nur insofern als Gewinnungskosten qualifiziert werden, als sie zeitgleich mit der Einkommenserzielung anfallen; so werden beispielsweise die Kosten einer erwerbstätigen Person für die Suche einer neuen Stelle praxisgemäss nicht als Gewinnungskosten qualifiziert, sondern als Lebenshaltungskosten betrachtet. Anders zu beurteilen wäre mit Blick auf den erforderlichen Konnex dagegen die Situation in Bezug auf Auslagen bei der Stellensuche von steuerpflichtigen Personen, welche Arbeitslosentaggelder beziehen, weil deren Ersatzeinkommen von Bewerbungen abhängig ist (Urteil 2C_681/2008 vom 12. Dezember 2008 E. 3.3, in: StR 64/2009 S. 380).
4.
4.1 Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin wollen vorliegend die angefallenen Wahlkampfkosten unter Art. 25 (Generalklausel) bzw. Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG ("die übrigen für die Ausübung des Berufes erforderlichen Kosten") subsumieren. Da es sich bei der Ausübung eines politischen Amtes steuerrechtlich unbestrittenermassen um eine unselbständige Erwerbstätigkeit handelt, sind die erwähnten Voraussetzungen der Notwendigkeit bzw. Erforderlichkeit (vgl. E. 3.3 hiervor) massgebend. Dabei ist insbesondere zu beachten, dass keine Berufskosten gegeben sind, wenn die Aufwendungen nicht im Zusammenhang mit einer bestimmten Erwerbstätigkeit stehen, sondern gleichsam die Voraussetzung bilden, damit überhaupt eine Erwerbstätigkeit ausgeübt werden kann (BGE 124 II 29 E. 3d S. 34; RICHNER/FREI/KAUFMANN/MEUTER, a.a.O., N. 7 zu Art. 26 DBG).
4.2 Die Beschwerdegegnerin hat die hier in Frage stehenden Aufwendungen im Jahr 2011 getätigt. Die Nationalratswahlen fanden am 23. Oktober 2011 statt. Die Mitglieder des Nationalrats werden auf eine Amtsdauer von vier Jahren gewählt (Art. 145 BV). Mit anderen Worten: Die der Beschwerdegegnerin im Verlauf des Jahres 2011 angefallenen Wahlkampfkosten betreffen nicht die - im Zeitpunkt des angefochtenen Entscheides - noch laufende Amtsperiode, sondern die darauf folgende Amtsperiode (Dezember 2011 bis Dezember 2015). Unter diesen Umständen muss den geltend gemachten Wahlkampfkosten der für Gewinnungskosten notwendige, unmittelbare Zusammenhang mit der aktuellen Berufstätigkeit schon aufgrund der fehlenden zeitlichen Kongruenz abgesprochen werden. Zwar trifft es zu, dass Wahlkampfaufwendungen heute faktisch unvermeidlich sind, um (wieder) gewählt zu werden, wie die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin geltend machen. Wie aber die kantonale Steuerverwaltung zu Recht ausführt, erfolgten die Ausgaben in Hinblick auf die Erzielung eines künftigen Einkommens, dessen tatsächliche Realisierung indes als unsicher zu bezeichnen ist. Nicht von entscheidender Bedeutung ist dabei - entgegen der Ansicht der Vorinstanz - die Frage, ob es sich um eine Erstwahl oder eine Wiederwahl handelt, da in beiden Fällen die Amtsträger jeweils auf eine feste vierjährige Amtsdauer gewählt werden. Die Wahlkampfkosten beziehen sich somit in beiden Fällen auf die jeweils dem Wahltermin folgende Amtsperiode, für welche die Kandidierenden das Mandat noch gar nicht gewonnen haben.
Die von der Vorinstanz vorgenommene Unterscheidung zwischen einer Erstwahl und einer Wiederwahl würde zudem heikle Abgrenzungsfragen, insbesondere in Hinblick auf den Grundsatz der Gleichbehandlung aufwerfen. Gleiches gilt im Übrigen in Bezug auf die Wahlkampfkosten von nicht gewählten Kandidierenden bzw. von Kandidierenden, die erst im Verlaufe einer Amtsperiode (z.B. aufgrund eines Rücktritts oder eines Todesfalls) in den Nationalrat nachrutschen.
4.3 Die Ansicht, wonach Wahlkampfkosten keine Gewinnungskosten darstellen, wird auch von der Lehre, soweit sie sich überhaupt zur Thematik äussert, geteilt (LOCHER, in: Kommentar zum DBG, Bd. I, 2001, N. 52 zu Art. 26 DBG mit Verweis auf StE 2000 B. 22.3 Nr. 71 und Grundsätzliche Entscheide des Solothurnischen Kantonalen Steuergerichts 1993 Nr. 5; FUNK, a.a.O., S. 122; vgl. auch ECKERT, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2008, N. 44 zu Art. 26 DBG; KNÜSEL, in: Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], in: Kommentar zum Schweizerischen Steuerrecht, Bd. I/2a, 2. Aufl. 2008, N. 16 zu Art. 26 DBG). LOCHER vergleicht dabei die Kosten für Wahlpropaganda in zutreffender Weise mit den Kosten einer erwerbstätigen Person für die Suche einer neuen Stelle (vgl. E. 3.5 hiervor).
4.4 Dies führt insgesamt zum Schluss, dass die persönlichen Wahlkampfkosten der Steuerpflichtigen nicht als abzugsfähige Gewinnungskosten im Sinne von Art. 25 bzw. Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG betrachtet werden können und damit der angefochtene Entscheid gegen Bundesrecht verstösst.
4.5 Die Vorinstanz hat schliesslich noch ausgeführt, die Zulassung der persönlichen Wahlkampfkosten als Gewinnungskosten stehe "auch im Einklang mit der neueren Praxis verschiedener Schweizer Kantone" und gemäss einer "zur Entscheidfindung im vorliegenden Fall durchgeführten Umfrage" würden acht Schweizer Kantone die persönlichen Wahlkampfkosten bei einer Wiederwahl zum Abzug zulassen. Dagegen ist Folgendes einzuwenden: Selbst wenn eine Mehrheit der Kantone die persönlichen Wahlkampfkosten zum Abzug zuliesse, würde dies nichts am Ergebnis ändern, dass diese Praxis gegen Art. 25 bzw. Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG verstösst. Indes lässt sich dem in den vorinstanzlichen Akten liegenden Ergänzungsbericht vom 11. Juni 2014 entnehmen, dass die Mehrheit der Schweizer Kantone (14 von 22 Kantonen, von denen eine Rückmeldung vorliegt) einen Abzug der persönlichen Wahlkampfkosten auch im Falle einer Wiederwahl bzw. Nichtwiederwahl verweigert. Aufgrund dieser Umfrageergebnisse erscheint der Verweis der Vorinstanz auf die Praxis in den verschiedenen Kantonen auch in dieser Hinsicht als wenig überzeugend.
4.6 Die Beschwerde der Steuerverwaltung des Kantons Wallis erweist sich damit betreffend die direkte Bundessteuer als begründet und ist gutzuheissen. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben und das steuerbare Einkommen der Steuerpflichtigen gemäss dem Einspracheentscheid der Kantonalen Steuerverwaltung vom 21. Juni 2013 festzusetzen.
II. Kantons- und Gemeindesteuern
5.
5.1 Art. 21 und 22 Abs. 1 lit. c des Steuergesetzes [des Kantons Wallis] vom 10. März 1976 (StG/VS; SGS 642.1) entsprechen im Wesentlichen Art. 25 sowie Art. 26 Abs. 1 lit. c DBG. Diese Bestimmungen harmonieren mit Art. 9 Abs. 1 StHG (vgl. E. 1.2 hiervor). Daraus folgt, dass die Erwägungen zur direkten Bundessteuer für die kantonalen Steuern analog massgebend sind. Damit ergibt sich für die Kantons- und Gemeindesteuern dasselbe Ergebnis wie bei der direkten Bundessteuer.
5.2 Demnach erweist sich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten betreffend die Kantons- und Gemeindesteuern ebenfalls als begründet und ist gutzuheissen. Das angefochtene Urteil ist aufzuheben und das steuerbare Einkommen der Steuerpflichtigen gemäss dem Einspracheentscheid der Kantonalen Steuerverwaltung vom 21. Juni 2013 festzusetzen. (...)
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Art. 25, 26 cpv. 1 lett. c LIFD; deduzione delle proprie spese di campagna elettorale quali spese necessarie al conseguimento del reddito. Nozione di altre spese necessarie per l'esercizio della professione ai sensi dell'art. 26 cpv. 1 lett. c LIFD; occorre verificare ogni volta, in base ad una valutazione globale delle concrete circostanze, la sussistenza di un legame sufficientemente stretto tra le spese di cui si chiede la deduzione e il reddito imponibile. Possono essere considerate spese necessarie al conseguimento del reddito soltanto quelle che corrispondono nel tempo all'acquisizione del reddito (consid. 3). Le spese personali di campagna elettorale effettuate nel 2011 da un membro in carica del Consiglio nazionale per le elezioni del 23 ottobre 2011 si riferiscono alla legislatura 2011-2015; un legame sufficientemente stretto tra le spese di campagna di cui si chiede la deduzione e l'attività lucrativa attuale dev'essere negato già solo perché difetta una corrispondenza temporale tra questi due elementi (consid. 4).
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Erwägungen ab Seite 305
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Gemäss Art. 54 Abs. 1 des Verrechnungssteuergesetzes vom 13. Oktober 1965 (VStG; SR 642.21) kann gegen den Einspracheentscheid des kantonalen Verrechnungssteueramtes innert 30 Tagen nach der Eröffnung bei der kantonalen Rekurskommission schriftlich Beschwerde erhoben werden; die Beschwerde hat einen bestimmten Antrag zu enthalten und die zu seiner Begründung dienenden Tatsachen anzugeben. Vorbehalten bleibt Art. 55 (ergänzendes kantonales Recht). Gemäss Art. 55 VStG kann der Kanton in seinen Vollzugsvorschriften bestimmen, dass sich das Einspracheverfahren und das Verfahren vor der kantonalen Rekurskommission nach den für die Anfechtung und Überprüfung der Steuerveranlagung massgebenden kantonalen Verfahrensvorschriften (einschliesslich der Fristen) richtet, wenn der Entscheid über den Rückerstattungsanspruch mit einer Veranlagungsverfügung verbunden worden ist.
Bei der Frist nach Art. 54 Abs. 1 VStG handelt es sich wie bei allen Rechtsmittelfristen um eine gesetzliche Frist, die als solche, vorbehältlich einer anderen gesetzlichen Regelung, nicht erstreckbar ist. Auf Beschwerden, welche nach Ablauf der Rechtsmittelfrist erhoben worden sind, darf die Rekurskommission nicht eintreten. Dabei hat die angegangene Instanz von Amtes wegen zu prüfen, ob die Beschwerde innert der gesetzlichen Frist eingereicht worden ist. Raum für die Berücksichtigung der kantonalen Gerichtsferien in einem grundsätzlich durch bundesrechtliche Regeln normierten Verfahren besteht nur dann, wenn der bundesgerichtliche Erlass hinsichtlich des Fristenlaufs keine abschliessende Regelung getroffen hat (Urteil A.363/1985 vom 13. Mai 1986, in: ASA 56 E. 2a S. 645).
3.2 Die Vorinstanz hält in ihrem Urteil fest, kantonales Verfahrensrecht könne lediglich in jenen Fällen zur Anwendung kommen, wo der Entscheid über den Rückerstattungsanspruch mit einer Veranlagungsverfügung verbunden worden ist.
Da im Kanton Aargau der Entscheid über den Rückerstattungsanspruch nicht mit einer Veranlagungsverfügung verbunden wird, ist sie zum Schluss gekommen, für die Anwendung des kantonalen Steuerverfahrensrechts bzw. der kantonalen Gerichtsferien bestehe kein Raum.
3.3 Den Ausführungen des Spezialverwaltungsgerichts des Kantons Aargau ist beizupflichten.
Gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 55 VStG, von welchem bei der Gesetzesauslegung in erster Linie auszugehen ist (BGE 136 V 216 E. 5.1 S. 217; BGE 135 V 153 E. 4.1 S. 157), ist die Anwendung kantonaler Verfahrensvorschriften nur möglich, wenn der Entscheid über den Rückerstattungsanspruch mit der Veranlagungsverfügung verbunden worden ist (Urteile 2C_704/2014 vom 10. Februar 2015, in: StR 70/2015 E. 4.1 S. 541 und 2A.288/2003 vom 7. Mai 2004 E. 1.2; BRUNO KNÜSEL, in: Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer, Zweifel/Beusch/Bauer-Balmelli [Hrsg.], 2. Aufl. 2012, N. 1 zu Art. 55 VStG; ARNOLD/MEIER/SPINNLER, Steuerpflicht bei Auslandbezug, ASA 70 S. 1 ff., 79-80). Ist dies - wie hier - nicht der Fall, kommt der in Art. 54 Abs. 1 VStG enthaltene Vorbehalt nicht in Betracht und ist nur die zuletzt erwähnte Bestimmung massgebend.
3.4 In diesem Zusammenhang und entgegen der Meinung des Beschwerdeführers muss gleichzeitig eine (analoge) Anwendung der im Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) und in der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO; SR 272) vorgesehenen Gerichtsferien ausgeschlossen werden.
Art. 54 Abs. 1 VStG, der eine Beschwerdefrist von 30 Tagen vorsieht, verweist weder auf das VwVG noch auf die ZPO, sondern nur (und zwar bedingt) auf das kantonale Recht. Die einzige Bestimmung, die einen solchen Verweis enthält, ist Art. 59 Abs. 1 VStG. Diese betrifft aber die Revision und die Erläuterung von Entscheiden der Eidgenössischen Steuerverwaltung bzw. der kantonalen Behörden und nicht die Regelung der Gerichtsferien. Eine (direkte) Anwendung von Art. 22a VwVG oder von Art. 145 ZPO scheidet hingegen bereits gemäss Art. 1 Abs. 3 VwVG bzw. gemäss Art. 1 ZPO aus.
3.5 Nach dem vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt (Art. 105 Abs. 1 BGG) wurde der Einspracheentscheid am 12. August 2015 zugestellt. Die in Art. 54 Abs. 1 VStG vorgesehene Beschwerdefrist von 30 Tagen ist am 11. September 2015 abgelaufen.
Die am 14. September 2015 der Schweizerischen Post übergebene Beschwerde war damit verspätet. (...)
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Art. 54 und 55 VStG; Steuerrückerstattung; Beschwerdefrist; Voraussetzungen für die Anwendung kantonaler Verfahrensvorschriften; Ausschluss einer analogen Anwendung der im VwVG und in der ZPO vorgesehenen Gerichtsferien. Gemäss Art. 54 Abs. 1 VStG kann gegen den Einspracheentscheid des kantonalen Verrechnungssteueramtes innert 30 Tagen nach der Eröffnung bei der kantonalen Rekurskommission schriftlich Beschwerde erhoben werden; die Beschwerde hat einen bestimmten Antrag zu enthalten und die zu seiner Begründung dienenden Tatsachen anzugeben. Vorbehalten bleibt Art. 55 VStG (E. 3.1).
Art. 55 VStG gestattet die Anwendung kantonaler Verfahrensvorschriften, wenn der Entscheid über den Rückerstattungsanspruch mit der Veranlagungsverfügung verbunden worden ist. Ist dies - wie hier - nicht der Fall, kommt das kantonale Verfahrensrecht nicht in Betracht und ist nur Art. 54 Abs. 1 VStG massgebend (E. 3.3). Eine (analoge) Anwendung der im VwVG und in der ZPO vorgesehenen Gerichtsferien ist auch ausgeschlossen (E. 3.4).
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Erwägungen ab Seite 305
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Gemäss Art. 54 Abs. 1 des Verrechnungssteuergesetzes vom 13. Oktober 1965 (VStG; SR 642.21) kann gegen den Einspracheentscheid des kantonalen Verrechnungssteueramtes innert 30 Tagen nach der Eröffnung bei der kantonalen Rekurskommission schriftlich Beschwerde erhoben werden; die Beschwerde hat einen bestimmten Antrag zu enthalten und die zu seiner Begründung dienenden Tatsachen anzugeben. Vorbehalten bleibt Art. 55 (ergänzendes kantonales Recht). Gemäss Art. 55 VStG kann der Kanton in seinen Vollzugsvorschriften bestimmen, dass sich das Einspracheverfahren und das Verfahren vor der kantonalen Rekurskommission nach den für die Anfechtung und Überprüfung der Steuerveranlagung massgebenden kantonalen Verfahrensvorschriften (einschliesslich der Fristen) richtet, wenn der Entscheid über den Rückerstattungsanspruch mit einer Veranlagungsverfügung verbunden worden ist.
Bei der Frist nach Art. 54 Abs. 1 VStG handelt es sich wie bei allen Rechtsmittelfristen um eine gesetzliche Frist, die als solche, vorbehältlich einer anderen gesetzlichen Regelung, nicht erstreckbar ist. Auf Beschwerden, welche nach Ablauf der Rechtsmittelfrist erhoben worden sind, darf die Rekurskommission nicht eintreten. Dabei hat die angegangene Instanz von Amtes wegen zu prüfen, ob die Beschwerde innert der gesetzlichen Frist eingereicht worden ist. Raum für die Berücksichtigung der kantonalen Gerichtsferien in einem grundsätzlich durch bundesrechtliche Regeln normierten Verfahren besteht nur dann, wenn der bundesgerichtliche Erlass hinsichtlich des Fristenlaufs keine abschliessende Regelung getroffen hat (Urteil A.363/1985 vom 13. Mai 1986, in: ASA 56 E. 2a S. 645).
3.2 Die Vorinstanz hält in ihrem Urteil fest, kantonales Verfahrensrecht könne lediglich in jenen Fällen zur Anwendung kommen, wo der Entscheid über den Rückerstattungsanspruch mit einer Veranlagungsverfügung verbunden worden ist.
Da im Kanton Aargau der Entscheid über den Rückerstattungsanspruch nicht mit einer Veranlagungsverfügung verbunden wird, ist sie zum Schluss gekommen, für die Anwendung des kantonalen Steuerverfahrensrechts bzw. der kantonalen Gerichtsferien bestehe kein Raum.
3.3 Den Ausführungen des Spezialverwaltungsgerichts des Kantons Aargau ist beizupflichten.
Gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 55 VStG, von welchem bei der Gesetzesauslegung in erster Linie auszugehen ist (BGE 136 V 216 E. 5.1 S. 217; BGE 135 V 153 E. 4.1 S. 157), ist die Anwendung kantonaler Verfahrensvorschriften nur möglich, wenn der Entscheid über den Rückerstattungsanspruch mit der Veranlagungsverfügung verbunden worden ist (Urteile 2C_704/2014 vom 10. Februar 2015, in: StR 70/2015 E. 4.1 S. 541 und 2A.288/2003 vom 7. Mai 2004 E. 1.2; BRUNO KNÜSEL, in: Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer, Zweifel/Beusch/Bauer-Balmelli [Hrsg.], 2. Aufl. 2012, N. 1 zu Art. 55 VStG; ARNOLD/MEIER/SPINNLER, Steuerpflicht bei Auslandbezug, ASA 70 S. 1 ff., 79-80). Ist dies - wie hier - nicht der Fall, kommt der in Art. 54 Abs. 1 VStG enthaltene Vorbehalt nicht in Betracht und ist nur die zuletzt erwähnte Bestimmung massgebend.
3.4 In diesem Zusammenhang und entgegen der Meinung des Beschwerdeführers muss gleichzeitig eine (analoge) Anwendung der im Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) und in der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO; SR 272) vorgesehenen Gerichtsferien ausgeschlossen werden.
Art. 54 Abs. 1 VStG, der eine Beschwerdefrist von 30 Tagen vorsieht, verweist weder auf das VwVG noch auf die ZPO, sondern nur (und zwar bedingt) auf das kantonale Recht. Die einzige Bestimmung, die einen solchen Verweis enthält, ist Art. 59 Abs. 1 VStG. Diese betrifft aber die Revision und die Erläuterung von Entscheiden der Eidgenössischen Steuerverwaltung bzw. der kantonalen Behörden und nicht die Regelung der Gerichtsferien. Eine (direkte) Anwendung von Art. 22a VwVG oder von Art. 145 ZPO scheidet hingegen bereits gemäss Art. 1 Abs. 3 VwVG bzw. gemäss Art. 1 ZPO aus.
3.5 Nach dem vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt (Art. 105 Abs. 1 BGG) wurde der Einspracheentscheid am 12. August 2015 zugestellt. Die in Art. 54 Abs. 1 VStG vorgesehene Beschwerdefrist von 30 Tagen ist am 11. September 2015 abgelaufen.
Die am 14. September 2015 der Schweizerischen Post übergebene Beschwerde war damit verspätet. (...)
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Art. 54 et 55 LIA; remboursement de l'impôt; délai de recours; conditions d'application des dispositions de la procédure cantonale; exclusion de l'application par analogie des féries judiciaires prévues par la PA et le CPC. Selon l'art. 54 al. 1 LIA, la décision rendue sur réclamation par l'office cantonal de l'impôt anticipé peut, dans les trente jours suivant sa notification, être attaquée par voie de recours écrit à la commission cantonale de recours; le recours doit contenir des conclusions précises et indiquer les faits sur lesquels elles se fondent. L'art. 55 LIA est réservé (consid. 3.1).
L'art. 55 LIA autorise l'application des prescriptions de la procédure cantonale lorsque la décision de remboursement a été liée à une décision de taxation. Lorsque tel n'est pas le cas, comme en l'espèce, le droit de procédure cantonal n'entre pas en considération et seul l'art. 54 al. 1 LIA est déterminant (consid. 3.3.). Une application (par analogie) des féries judiciaires prévues par la PA ou le CPC est aussi exclue (consid. 3.4).
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Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Gemäss Art. 54 Abs. 1 des Verrechnungssteuergesetzes vom 13. Oktober 1965 (VStG; SR 642.21) kann gegen den Einspracheentscheid des kantonalen Verrechnungssteueramtes innert 30 Tagen nach der Eröffnung bei der kantonalen Rekurskommission schriftlich Beschwerde erhoben werden; die Beschwerde hat einen bestimmten Antrag zu enthalten und die zu seiner Begründung dienenden Tatsachen anzugeben. Vorbehalten bleibt Art. 55 (ergänzendes kantonales Recht). Gemäss Art. 55 VStG kann der Kanton in seinen Vollzugsvorschriften bestimmen, dass sich das Einspracheverfahren und das Verfahren vor der kantonalen Rekurskommission nach den für die Anfechtung und Überprüfung der Steuerveranlagung massgebenden kantonalen Verfahrensvorschriften (einschliesslich der Fristen) richtet, wenn der Entscheid über den Rückerstattungsanspruch mit einer Veranlagungsverfügung verbunden worden ist.
Bei der Frist nach Art. 54 Abs. 1 VStG handelt es sich wie bei allen Rechtsmittelfristen um eine gesetzliche Frist, die als solche, vorbehältlich einer anderen gesetzlichen Regelung, nicht erstreckbar ist. Auf Beschwerden, welche nach Ablauf der Rechtsmittelfrist erhoben worden sind, darf die Rekurskommission nicht eintreten. Dabei hat die angegangene Instanz von Amtes wegen zu prüfen, ob die Beschwerde innert der gesetzlichen Frist eingereicht worden ist. Raum für die Berücksichtigung der kantonalen Gerichtsferien in einem grundsätzlich durch bundesrechtliche Regeln normierten Verfahren besteht nur dann, wenn der bundesgerichtliche Erlass hinsichtlich des Fristenlaufs keine abschliessende Regelung getroffen hat (Urteil A.363/1985 vom 13. Mai 1986, in: ASA 56 E. 2a S. 645).
3.2 Die Vorinstanz hält in ihrem Urteil fest, kantonales Verfahrensrecht könne lediglich in jenen Fällen zur Anwendung kommen, wo der Entscheid über den Rückerstattungsanspruch mit einer Veranlagungsverfügung verbunden worden ist.
Da im Kanton Aargau der Entscheid über den Rückerstattungsanspruch nicht mit einer Veranlagungsverfügung verbunden wird, ist sie zum Schluss gekommen, für die Anwendung des kantonalen Steuerverfahrensrechts bzw. der kantonalen Gerichtsferien bestehe kein Raum.
3.3 Den Ausführungen des Spezialverwaltungsgerichts des Kantons Aargau ist beizupflichten.
Gemäss dem klaren Wortlaut von Art. 55 VStG, von welchem bei der Gesetzesauslegung in erster Linie auszugehen ist (BGE 136 V 216 E. 5.1 S. 217; BGE 135 V 153 E. 4.1 S. 157), ist die Anwendung kantonaler Verfahrensvorschriften nur möglich, wenn der Entscheid über den Rückerstattungsanspruch mit der Veranlagungsverfügung verbunden worden ist (Urteile 2C_704/2014 vom 10. Februar 2015, in: StR 70/2015 E. 4.1 S. 541 und 2A.288/2003 vom 7. Mai 2004 E. 1.2; BRUNO KNÜSEL, in: Bundesgesetz über die Verrechnungssteuer, Zweifel/Beusch/Bauer-Balmelli [Hrsg.], 2. Aufl. 2012, N. 1 zu Art. 55 VStG; ARNOLD/MEIER/SPINNLER, Steuerpflicht bei Auslandbezug, ASA 70 S. 1 ff., 79-80). Ist dies - wie hier - nicht der Fall, kommt der in Art. 54 Abs. 1 VStG enthaltene Vorbehalt nicht in Betracht und ist nur die zuletzt erwähnte Bestimmung massgebend.
3.4 In diesem Zusammenhang und entgegen der Meinung des Beschwerdeführers muss gleichzeitig eine (analoge) Anwendung der im Bundesgesetz vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren (VwVG; SR 172.021) und in der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (ZPO; SR 272) vorgesehenen Gerichtsferien ausgeschlossen werden.
Art. 54 Abs. 1 VStG, der eine Beschwerdefrist von 30 Tagen vorsieht, verweist weder auf das VwVG noch auf die ZPO, sondern nur (und zwar bedingt) auf das kantonale Recht. Die einzige Bestimmung, die einen solchen Verweis enthält, ist Art. 59 Abs. 1 VStG. Diese betrifft aber die Revision und die Erläuterung von Entscheiden der Eidgenössischen Steuerverwaltung bzw. der kantonalen Behörden und nicht die Regelung der Gerichtsferien. Eine (direkte) Anwendung von Art. 22a VwVG oder von Art. 145 ZPO scheidet hingegen bereits gemäss Art. 1 Abs. 3 VwVG bzw. gemäss Art. 1 ZPO aus.
3.5 Nach dem vorinstanzlich festgestellten Sachverhalt (Art. 105 Abs. 1 BGG) wurde der Einspracheentscheid am 12. August 2015 zugestellt. Die in Art. 54 Abs. 1 VStG vorgesehene Beschwerdefrist von 30 Tagen ist am 11. September 2015 abgelaufen.
Die am 14. September 2015 der Schweizerischen Post übergebene Beschwerde war damit verspätet. (...)
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Art. 54 e 55 LIP; rimborso dell'imposta; termine di ricorso; condizioni di applicazione delle norme della procedura cantonale; esclusione dell'applicazione analogica delle ferie giudiziarie previste dalla PA e dal CPC. Giusta l'art. 54 cpv. 1 LIP, la decisione sul reclamo presa dall'ufficio cantonale dell'imposta preventiva può essere impugnata per iscritto, nel termine di 30 giorni dalla notificazione, mediante ricorso alla commissione cantonale di ricorso; il ricorso deve contenere delle conclusioni precise e indicare i fatti sui quali è fondato. L'art. 55 LIP è riservato (consid. 3.1).
L'art. 55 LIP autorizza l'applicazione delle prescrizioni della procedura cantonale quando la decisione in merito al diritto al rimborso è collegata a quella della tassazione. Se ciò non è il caso - come in concreto - il diritto di procedura cantonale non entra in considerazione ed è determinante unicamente l'art. 54 cpv. 1 LIP (consid. 3.3). Un'applicazione (per analogia) delle ferie giudiziarie previste dalla PA o dal CPC è ugualmente esclusa (consid. 3.4).
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Sachverhalt ab Seite 308
A.
Mit Eingabe von Anfang November 2014 reichte Dr. C., Rechtsanwalt, in seiner Eigenschaft als Willensvollstrecker im Nachlass von Dr. D. sel. (Erblasser), Rechtsanwalt, bei der Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte des Kantons Zug ein Gesuch um Entbindung vom Anwaltsgeheimnis ein. Zur Begründung machte der Willensvollstrecker C. geltend, der Erblasser habe zu Lebzeiten für Dr. A. Beratungsdienstleistungen erbracht, deren Honorierung in der Höhe von Fr. 2'497.80 noch ausstehe. Zur Einforderung dieser ausstehenden Honorarforderungen in seiner Eigenschaft als Willensvollstrecker im Nachlass des Erblassers ersuche er um Entbindung vom Anwaltsgeheimnis.
Der Präsident der kantonalen Aufsichtskommission hiess das Gesuch des Willensvollstreckers um Entbindung vom Anwaltsgeheimnis mit Verfügung vom 12. März 2015 so weit gut, als dessen Offenbarung für die Durchsetzung dieser im Nachlass des Erblassers befindlichen Forderung im geltend gemachten Umfang nebst Zins und weiteren Kosten erforderlich sei.
B.
Mit Urteil vom 2. Juni 2015 wies das Obergericht des Kantons Zug eine von Dr. A. gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde ab.
C.
Dr. A. gelangt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8. Juli 2015 gegen das Urteil des Obergerichts des Kantons Zug vom 2. Juni 2015 an das Bundesgericht und beantragt, das angefochtene Urteil sei kostenfällig aufzuheben und die Streitsache sei an die Vorinstanz zurückzuweisen; eventualiter sei das Gesuch des Willensvollstreckers C. abzulehnen und dieser nicht vom Berufsgeheimnis zu entbinden.
Willensvollstrecker C., der Präsident der kantonalen Aufsichtskommission und die Vorinstanz schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Mit Verfügung vom 7. September 2015 hat der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
(...)
4.1
Die Verletzung des anwaltlichen Berufsgeheimnisses ist sowohl strafrechtlich (Art. 321 Abs. 1 StGB) wie auch disziplinarrechtlich (Art. 17 des Anwaltsgesetzes vom 23. Juni 2000 [BGFA; SR 935.6]) sanktionsbewehrt. Als Rechtfertigungsgründe, welche in strafrechtlicher Hinsicht trotz erfülltem Straftatbestand zum Entfallen der Rechtswidrigkeit führen, nennt Art. 321 Ziff. 2 StGB die
Einwilligung des am Geheimnis Berechtigten
oder eine auf Gesuch des Täters erteilte
schriftliche Bewilligung der vorgesetzten Behörde oder der Aufsichtsbehörde
.
4.2
Weder Art. 321 Ziff. 2 StGB noch Art. 13 BGFA - welcher als bundesrechtliche Bestimmung in Abs. 1 Satz 2 die Entbindung voraussetzt - nennen hingegen die Kriterien, welche die Aufsichtsbehörde beim Entscheid über die Entbindung anzuwenden hat. Das Bundesgericht hat unter dem zeitlichen Geltungsbereich der altrechtlichen kantonalen Vorschriften über den Anwaltsberuf die Zulässigkeit einer kantonalen Rechtsetzung angesichts der bundesrechtlichen Regelung der Rechtfertigungsgründe in Art. 321 Ziff. 2 StGB unter dem Gesichtspunkt der derogatorischen Kraft des Bundesrechts in
BGE 97 I 831
E. 2b S. 836 und im Urteil 2P.65/2003 vom 3. Oktober 2003 E. 2.1 noch offengelassen. Der vorliegende Entscheid bietet Anlass zu einer höchstrichterlichen Klärung dieser
Rechtsfrage unter Anwendung der seither in Kraft getretenen bundesrechtlichen Vereinheitlichung der anwaltlichen Berufsregeln.
4.3
Die für den Entscheid über die Entbindung anzuwendenden Kriterien sind ausschliesslich dem Bundesrecht zu entnehmen.
4.3.1
Seit Inkrafttreten des BGFA sind die anwaltlichen Berufspflichten abschliessend bundesrechtlich geregelt (
BGE 136 III 296
E. 2.1, 2.2, 3.1 S. 300 ff.;
BGE 130 II 270
E. 3.1.1 S. 275; Botschaft vom 28. April 1999 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, BBl 1999 6039 Ziff. 172.2; SPÜHLER, Bedeutung, Anwendbarkeit und Anwendungsprobleme des BGFA, in: Das Anwaltsrecht nach dem BGFA, 2003, S. 38). Der Umfang der aus Art. 13 BGFA fliessenden beruflichen anwaltlichen Geheimhaltungspflicht ergibt sich demnach ausschliesslich aus dem Bundesrecht und kann nicht von Kanton zu Kanton variieren. Die Entbindung - als ein Begriff des Bundesrechts, vgl. Art. 13 Satz 2 BGFA - ist demnach nach bundesrechtlichen Kriterien zu erteilen.
4.3.2
Gestützt auf welche Kriterien die kantonale Aufsichtskommission die Entbindung vom Anwaltsgeheimnis zu erteilen hat, wird nicht ausdrücklich in Art. 13 BGFA geregelt. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass berufsrechtlich nicht erlaubt sein kann, was strafrechtlich verboten ist (SCHILLER, Schweizerisches Anwaltsrecht, 2009, N. 547). Obwohl das Strafrecht und das anwaltliche Berufsrecht durchaus zwei voneinander unabhängige sachliche Anwendungsbereiche haben (zum Grundsatz der Normenkonkurrenz zwischen StGB und dem altrechtlichen kantonalen Berufsrecht
BGE 97 I 831
E. 2b S. 836), kann eine im Sinne des Berufsrechts zulässige Weitergabe von vertraulichen Klienteninformationen an grundsätzlich unbefugte Dritte von vornherein nur vorliegen, wenn sie im Lichte des Strafrechts rechtmässig ist. Der strafrechtliche Rechtfertigungsgrund stellt damit eine Minimalvorgabe auch für das Berufsrecht dar; dies bedeutet jedoch nur, dass das Berufsrecht den Tatbestand der Berufsgeheimnisverletzung nicht enger fassen kann als das Strafrecht (anders FELLMANN, Anwaltsrecht, 2010, N. 547 ff.; vgl. weiterführend GIOVANNI ANDREA TESTA, Die zivil- und standesrechtlichen Pflichten des Rechtsanwaltes gegenüber dem Klienten, 2000, S. 140). Soll ein Entbindungsentscheid seinen Zweck - Ermöglichung der Preisgabe einer dem Berufsgeheimnis unterliegenden Information ohne disziplinar- oder strafrechtliche Sanktion (Urteil 2C_503/2011 vom 21. September 2011 E. 2.2) - erfüllen, müssen
somit mindestens die Kriterien für das Vorliegen des strafrechtlichen Rechtfertigungsgrundes im Sinne von Art. 321 Ziff. 2 StGB gegeben sein.
4.3.3
Ob die Bewilligung der Aufsichtsbehörde (Art. 321 Ziff. 2 StGB) zu erteilen ist, beurteilt sich auf Grund einer
Abwägung sämtlicher auf dem Spiel stehenden Interessen
, wobei, angesichts der institutionellen (nicht publ. E. 2.1) und individualrechtlichen (nicht publ. E. 2.2) Bedeutung des anwaltlichen Berufsgeheimnis nur ein deutlich überwiegendes öffentliches oder privates Interesse eine Entbindung als angemessen erscheinen lassen kann (OBERHOLZER, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. II, 2. Aufl. 2007, N. 19 zu Art. 321 StGB; TRECHSEL/VEST, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, 2. Aufl. 2013, N. 34 zu Art. 321 StGB; MICHEL DUPUIS UND ANDERE, CP Code pénal, 2012, N. 48 zu Art. 321 StGB). Diese Interessenabwägung entspricht auf Grund des Umstandes, dass sie auch regelmässig in den (unselbstständigen, oben E. 4.3.1) kantonalen Vorschriften über die Entbindung erwähnt wird, ständiger Praxis sowie herrschender Lehre (CORBOZ, Le secret professionnel de l'avocat selon l'art. 321 CP, SJ 1993 S. 95; NATER/ZINDEL, Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 153 zu Art. 13 BGFA; SCHILLER, a.a.O., S. 152; FELLMANN, a.a.O., S. 219; TESTA, a.a.O., S. 150 f.; CHRISTOF BERNHART, Die professionellen Standards des Rechtsanwaltes, 2. Aufl. 2011, S. 167; JÜRG BOLL, Die Entbindung vom Arzt- und Anwaltsgeheimnis, 1983, S. 57 f.) und hat entsprechend in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass geboten (ausdrücklich Urteil 2C_661/2011 vom 17. März 2012 E. 3.1 in fine; vgl. auch Urteile 2C_1127/2013 vom 7. April 2014 E. 3.1; 2C_42/2010 vom 28. April 2010 E. 3.1; 2P.313/1999 vom 8. März 2000 E. 2b). Für die Interessenabwägung ist zu beachten, dass eine Anwältin oder ein Anwalt zwar regelmässig über ein schutzwürdiges Interesse an der Entbindung zwecks Eintreibung offener Honorarforderungen verfügt (Urteile 2C_1127/2013 vom 7. April 2014 E. 3.1; 2C_661/2011 vom 17. März 2012 E. 3.1; 2C_508/2007 vom 27. Mai 2008 E. 2.1; 1S.5/2006 vom 5. Mai 2006 E. 5.3.1, in: SJ 2006 I S. 489; 2P.313/1999 vom 8. März 2000 E. 2). Diesem Interesse steht grundsätzlich das institutionell begründete Interesse an der Wahrung der Vertraulichkeit (nicht publ. E. 2.1) wie auch, je nach Konstellation, das individual-rechtliche Interesse (nicht publ. E. 2.2) des Klienten auf Geheimhaltung der Mandatsbeziehung sowie sämtlicher, damit in
Zusammenhang stehender Informationen entgegen, zumal Behörden und Gerichten eine eigentliche Anzeigepflicht obliegen kann. An die Substantiierung des Interesses des Klienten an einer Geheimhaltung dürfen im Verfahren auf Entbindung keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden, würde doch der in Art. 321 Abs. 1 StGB verankerte Rechtsschutz durch eine eigentliche Substantiierungspflicht geradezu unterlaufen. Bei der Abwägung der sich entgegenstehenden Interessen im Zusammenhang mit einer offenen Honorarforderung ist auch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass eine Anwältin oder ein Anwalt vom Klienten grundsätzlich einen Vorschuss verlangen kann, welcher die voraussichtlichen Kosten ihrer oder seiner Tätigkeit deckt, und, sofern das Mandat für sie oder ihn eine wichtige wirtschaftliche Bedeutung hat (zur wirtschaftlichen Unabhängigkeit der Anwältin oder des Anwalts vom Klienten Urteil 2A.293/2003 vom 9. März 2004 E. 4; VALTICOS, in: Commentaire romand, Loi sur les avocats, 2010, N. 110 zu Art. 12 BGFA; BERNHART, Die professionellen Standards des Rechtsanwaltes, 2. Aufl. 2011, S. 121 ff.), zur Erhebung eines solchen Vorschusses unter dem Gesichtspunkt des Unabhängigkeitserfordernisses von Art. 12 lit. b BGFA sogar gehalten sein kann (a.M. betreffend Art. 12 lit. i BGFA FELLMANN, a.a.O., S. 190). Abgesehen von Konstellationen, in welchen dem Anwalt die Erhebung eines Kostenvorschusses von vornherein verwehrt ist - wie etwa, wenn und soweit die Anwältin oder der Anwalt dem Klienten als unentgeltlicher Rechtsbeistand beigegeben worden ist (
BGE 132 V 200
E. 5.1.4 S. 205 f.) - hat ein zwecks Eintreibung einer offenen Honorarforderung um Entbindung ersuchender Anwalt darzulegen, weshalb ihm eine Kostendeckung über die Erhebung eines Kostenvorschusses nicht möglich war. (...)
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de
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Entbindung vom Anwaltsgeheimnis. Berufsrechtliche und strafrechtliche Sanktionierung des Anwaltsgeheimnisses, Rechtfertigungsgründe (E. 4.1). Weder Art. 321 Ziff. 2 StGB noch Art. 13 BGFA nennen die für die Entbindung massgeblichen Kriterien (E. 4.2). Seit der bundesrechtlichen Vereinheitlichung des anwaltlichen Berufsrechts sind die massgeblichen Kriterien ausschliesslich dem Bundesrecht zu entnehmen (E. 4.3.1), wobei für die Erteilung einer Entbindung mindestens die Voraussetzungen für einen strafrechtlichen Rechtfertigungsgrund vorliegen müssen (E. 4.3.2). Ein Anwalt hat regelmässig ein schutzwürdiges Interesse an der Entbindung zwecks Eintreibung offener Honorarforderungen; er muss aber darlegen, weshalb ihm eine Deckung mittels Kostenvorschuss nicht möglich war (E. 4.3.3).
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de
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administrative law and public international law
| 2,016
|
II
|
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-307%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,687
|
142 II 307
|
142 II 307
Sachverhalt ab Seite 308
A.
Mit Eingabe von Anfang November 2014 reichte Dr. C., Rechtsanwalt, in seiner Eigenschaft als Willensvollstrecker im Nachlass von Dr. D. sel. (Erblasser), Rechtsanwalt, bei der Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte des Kantons Zug ein Gesuch um Entbindung vom Anwaltsgeheimnis ein. Zur Begründung machte der Willensvollstrecker C. geltend, der Erblasser habe zu Lebzeiten für Dr. A. Beratungsdienstleistungen erbracht, deren Honorierung in der Höhe von Fr. 2'497.80 noch ausstehe. Zur Einforderung dieser ausstehenden Honorarforderungen in seiner Eigenschaft als Willensvollstrecker im Nachlass des Erblassers ersuche er um Entbindung vom Anwaltsgeheimnis.
Der Präsident der kantonalen Aufsichtskommission hiess das Gesuch des Willensvollstreckers um Entbindung vom Anwaltsgeheimnis mit Verfügung vom 12. März 2015 so weit gut, als dessen Offenbarung für die Durchsetzung dieser im Nachlass des Erblassers befindlichen Forderung im geltend gemachten Umfang nebst Zins und weiteren Kosten erforderlich sei.
B.
Mit Urteil vom 2. Juni 2015 wies das Obergericht des Kantons Zug eine von Dr. A. gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde ab.
C.
Dr. A. gelangt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8. Juli 2015 gegen das Urteil des Obergerichts des Kantons Zug vom 2. Juni 2015 an das Bundesgericht und beantragt, das angefochtene Urteil sei kostenfällig aufzuheben und die Streitsache sei an die Vorinstanz zurückzuweisen; eventualiter sei das Gesuch des Willensvollstreckers C. abzulehnen und dieser nicht vom Berufsgeheimnis zu entbinden.
Willensvollstrecker C., der Präsident der kantonalen Aufsichtskommission und die Vorinstanz schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Mit Verfügung vom 7. September 2015 hat der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
(...)
4.1
Die Verletzung des anwaltlichen Berufsgeheimnisses ist sowohl strafrechtlich (Art. 321 Abs. 1 StGB) wie auch disziplinarrechtlich (Art. 17 des Anwaltsgesetzes vom 23. Juni 2000 [BGFA; SR 935.6]) sanktionsbewehrt. Als Rechtfertigungsgründe, welche in strafrechtlicher Hinsicht trotz erfülltem Straftatbestand zum Entfallen der Rechtswidrigkeit führen, nennt Art. 321 Ziff. 2 StGB die
Einwilligung des am Geheimnis Berechtigten
oder eine auf Gesuch des Täters erteilte
schriftliche Bewilligung der vorgesetzten Behörde oder der Aufsichtsbehörde
.
4.2
Weder Art. 321 Ziff. 2 StGB noch Art. 13 BGFA - welcher als bundesrechtliche Bestimmung in Abs. 1 Satz 2 die Entbindung voraussetzt - nennen hingegen die Kriterien, welche die Aufsichtsbehörde beim Entscheid über die Entbindung anzuwenden hat. Das Bundesgericht hat unter dem zeitlichen Geltungsbereich der altrechtlichen kantonalen Vorschriften über den Anwaltsberuf die Zulässigkeit einer kantonalen Rechtsetzung angesichts der bundesrechtlichen Regelung der Rechtfertigungsgründe in Art. 321 Ziff. 2 StGB unter dem Gesichtspunkt der derogatorischen Kraft des Bundesrechts in
BGE 97 I 831
E. 2b S. 836 und im Urteil 2P.65/2003 vom 3. Oktober 2003 E. 2.1 noch offengelassen. Der vorliegende Entscheid bietet Anlass zu einer höchstrichterlichen Klärung dieser
Rechtsfrage unter Anwendung der seither in Kraft getretenen bundesrechtlichen Vereinheitlichung der anwaltlichen Berufsregeln.
4.3
Die für den Entscheid über die Entbindung anzuwendenden Kriterien sind ausschliesslich dem Bundesrecht zu entnehmen.
4.3.1
Seit Inkrafttreten des BGFA sind die anwaltlichen Berufspflichten abschliessend bundesrechtlich geregelt (
BGE 136 III 296
E. 2.1, 2.2, 3.1 S. 300 ff.;
BGE 130 II 270
E. 3.1.1 S. 275; Botschaft vom 28. April 1999 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, BBl 1999 6039 Ziff. 172.2; SPÜHLER, Bedeutung, Anwendbarkeit und Anwendungsprobleme des BGFA, in: Das Anwaltsrecht nach dem BGFA, 2003, S. 38). Der Umfang der aus Art. 13 BGFA fliessenden beruflichen anwaltlichen Geheimhaltungspflicht ergibt sich demnach ausschliesslich aus dem Bundesrecht und kann nicht von Kanton zu Kanton variieren. Die Entbindung - als ein Begriff des Bundesrechts, vgl. Art. 13 Satz 2 BGFA - ist demnach nach bundesrechtlichen Kriterien zu erteilen.
4.3.2
Gestützt auf welche Kriterien die kantonale Aufsichtskommission die Entbindung vom Anwaltsgeheimnis zu erteilen hat, wird nicht ausdrücklich in Art. 13 BGFA geregelt. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass berufsrechtlich nicht erlaubt sein kann, was strafrechtlich verboten ist (SCHILLER, Schweizerisches Anwaltsrecht, 2009, N. 547). Obwohl das Strafrecht und das anwaltliche Berufsrecht durchaus zwei voneinander unabhängige sachliche Anwendungsbereiche haben (zum Grundsatz der Normenkonkurrenz zwischen StGB und dem altrechtlichen kantonalen Berufsrecht
BGE 97 I 831
E. 2b S. 836), kann eine im Sinne des Berufsrechts zulässige Weitergabe von vertraulichen Klienteninformationen an grundsätzlich unbefugte Dritte von vornherein nur vorliegen, wenn sie im Lichte des Strafrechts rechtmässig ist. Der strafrechtliche Rechtfertigungsgrund stellt damit eine Minimalvorgabe auch für das Berufsrecht dar; dies bedeutet jedoch nur, dass das Berufsrecht den Tatbestand der Berufsgeheimnisverletzung nicht enger fassen kann als das Strafrecht (anders FELLMANN, Anwaltsrecht, 2010, N. 547 ff.; vgl. weiterführend GIOVANNI ANDREA TESTA, Die zivil- und standesrechtlichen Pflichten des Rechtsanwaltes gegenüber dem Klienten, 2000, S. 140). Soll ein Entbindungsentscheid seinen Zweck - Ermöglichung der Preisgabe einer dem Berufsgeheimnis unterliegenden Information ohne disziplinar- oder strafrechtliche Sanktion (Urteil 2C_503/2011 vom 21. September 2011 E. 2.2) - erfüllen, müssen
somit mindestens die Kriterien für das Vorliegen des strafrechtlichen Rechtfertigungsgrundes im Sinne von Art. 321 Ziff. 2 StGB gegeben sein.
4.3.3
Ob die Bewilligung der Aufsichtsbehörde (Art. 321 Ziff. 2 StGB) zu erteilen ist, beurteilt sich auf Grund einer
Abwägung sämtlicher auf dem Spiel stehenden Interessen
, wobei, angesichts der institutionellen (nicht publ. E. 2.1) und individualrechtlichen (nicht publ. E. 2.2) Bedeutung des anwaltlichen Berufsgeheimnis nur ein deutlich überwiegendes öffentliches oder privates Interesse eine Entbindung als angemessen erscheinen lassen kann (OBERHOLZER, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. II, 2. Aufl. 2007, N. 19 zu Art. 321 StGB; TRECHSEL/VEST, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, 2. Aufl. 2013, N. 34 zu Art. 321 StGB; MICHEL DUPUIS UND ANDERE, CP Code pénal, 2012, N. 48 zu Art. 321 StGB). Diese Interessenabwägung entspricht auf Grund des Umstandes, dass sie auch regelmässig in den (unselbstständigen, oben E. 4.3.1) kantonalen Vorschriften über die Entbindung erwähnt wird, ständiger Praxis sowie herrschender Lehre (CORBOZ, Le secret professionnel de l'avocat selon l'art. 321 CP, SJ 1993 S. 95; NATER/ZINDEL, Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 153 zu Art. 13 BGFA; SCHILLER, a.a.O., S. 152; FELLMANN, a.a.O., S. 219; TESTA, a.a.O., S. 150 f.; CHRISTOF BERNHART, Die professionellen Standards des Rechtsanwaltes, 2. Aufl. 2011, S. 167; JÜRG BOLL, Die Entbindung vom Arzt- und Anwaltsgeheimnis, 1983, S. 57 f.) und hat entsprechend in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass geboten (ausdrücklich Urteil 2C_661/2011 vom 17. März 2012 E. 3.1 in fine; vgl. auch Urteile 2C_1127/2013 vom 7. April 2014 E. 3.1; 2C_42/2010 vom 28. April 2010 E. 3.1; 2P.313/1999 vom 8. März 2000 E. 2b). Für die Interessenabwägung ist zu beachten, dass eine Anwältin oder ein Anwalt zwar regelmässig über ein schutzwürdiges Interesse an der Entbindung zwecks Eintreibung offener Honorarforderungen verfügt (Urteile 2C_1127/2013 vom 7. April 2014 E. 3.1; 2C_661/2011 vom 17. März 2012 E. 3.1; 2C_508/2007 vom 27. Mai 2008 E. 2.1; 1S.5/2006 vom 5. Mai 2006 E. 5.3.1, in: SJ 2006 I S. 489; 2P.313/1999 vom 8. März 2000 E. 2). Diesem Interesse steht grundsätzlich das institutionell begründete Interesse an der Wahrung der Vertraulichkeit (nicht publ. E. 2.1) wie auch, je nach Konstellation, das individual-rechtliche Interesse (nicht publ. E. 2.2) des Klienten auf Geheimhaltung der Mandatsbeziehung sowie sämtlicher, damit in
Zusammenhang stehender Informationen entgegen, zumal Behörden und Gerichten eine eigentliche Anzeigepflicht obliegen kann. An die Substantiierung des Interesses des Klienten an einer Geheimhaltung dürfen im Verfahren auf Entbindung keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden, würde doch der in Art. 321 Abs. 1 StGB verankerte Rechtsschutz durch eine eigentliche Substantiierungspflicht geradezu unterlaufen. Bei der Abwägung der sich entgegenstehenden Interessen im Zusammenhang mit einer offenen Honorarforderung ist auch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass eine Anwältin oder ein Anwalt vom Klienten grundsätzlich einen Vorschuss verlangen kann, welcher die voraussichtlichen Kosten ihrer oder seiner Tätigkeit deckt, und, sofern das Mandat für sie oder ihn eine wichtige wirtschaftliche Bedeutung hat (zur wirtschaftlichen Unabhängigkeit der Anwältin oder des Anwalts vom Klienten Urteil 2A.293/2003 vom 9. März 2004 E. 4; VALTICOS, in: Commentaire romand, Loi sur les avocats, 2010, N. 110 zu Art. 12 BGFA; BERNHART, Die professionellen Standards des Rechtsanwaltes, 2. Aufl. 2011, S. 121 ff.), zur Erhebung eines solchen Vorschusses unter dem Gesichtspunkt des Unabhängigkeitserfordernisses von Art. 12 lit. b BGFA sogar gehalten sein kann (a.M. betreffend Art. 12 lit. i BGFA FELLMANN, a.a.O., S. 190). Abgesehen von Konstellationen, in welchen dem Anwalt die Erhebung eines Kostenvorschusses von vornherein verwehrt ist - wie etwa, wenn und soweit die Anwältin oder der Anwalt dem Klienten als unentgeltlicher Rechtsbeistand beigegeben worden ist (
BGE 132 V 200
E. 5.1.4 S. 205 f.) - hat ein zwecks Eintreibung einer offenen Honorarforderung um Entbindung ersuchender Anwalt darzulegen, weshalb ihm eine Kostendeckung über die Erhebung eines Kostenvorschusses nicht möglich war. (...)
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Libération du secret professionnel de l'avocat. Sanctions professionnelles et pénales en cas de violation du secret professionnel de l'avocat, motifs justificatifs (consid. 4.1). Ni l'art. 321 ch. 2 CP, ni l'art. 13 LLCA ne décrivent les critères pertinents permettant de délier l'avocat de son secret professionnel (consid. 4.2). Depuis l'uniformisation du droit fédéral de la profession d'avocat, les critères pertinents ne se trouvent plus qu'exclusivement dans le droit fédéral (consid. 4.3.1), duquel il ressort que les conditions d'un motif justificatif au sens du droit pénal doivent à tout le moins être réunies pour délier l'avocat du secret professionnel (consid. 4.3.2). Un avocat a généralement un intérêt digne de protection à être délié du secret professionnel en vue de recouvrir une créance d'honoraires; il doit toutefois démontrer pourquoi il n'était pas possible de constituer une provision au moyen d'une avance de frais (consid. 4.3.3).
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-307%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 308
A.
Mit Eingabe von Anfang November 2014 reichte Dr. C., Rechtsanwalt, in seiner Eigenschaft als Willensvollstrecker im Nachlass von Dr. D. sel. (Erblasser), Rechtsanwalt, bei der Aufsichtskommission über die Rechtsanwälte des Kantons Zug ein Gesuch um Entbindung vom Anwaltsgeheimnis ein. Zur Begründung machte der Willensvollstrecker C. geltend, der Erblasser habe zu Lebzeiten für Dr. A. Beratungsdienstleistungen erbracht, deren Honorierung in der Höhe von Fr. 2'497.80 noch ausstehe. Zur Einforderung dieser ausstehenden Honorarforderungen in seiner Eigenschaft als Willensvollstrecker im Nachlass des Erblassers ersuche er um Entbindung vom Anwaltsgeheimnis.
Der Präsident der kantonalen Aufsichtskommission hiess das Gesuch des Willensvollstreckers um Entbindung vom Anwaltsgeheimnis mit Verfügung vom 12. März 2015 so weit gut, als dessen Offenbarung für die Durchsetzung dieser im Nachlass des Erblassers befindlichen Forderung im geltend gemachten Umfang nebst Zins und weiteren Kosten erforderlich sei.
B.
Mit Urteil vom 2. Juni 2015 wies das Obergericht des Kantons Zug eine von Dr. A. gegen diese Verfügung erhobene Beschwerde ab.
C.
Dr. A. gelangt mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 8. Juli 2015 gegen das Urteil des Obergerichts des Kantons Zug vom 2. Juni 2015 an das Bundesgericht und beantragt, das angefochtene Urteil sei kostenfällig aufzuheben und die Streitsache sei an die Vorinstanz zurückzuweisen; eventualiter sei das Gesuch des Willensvollstreckers C. abzulehnen und dieser nicht vom Berufsgeheimnis zu entbinden.
Willensvollstrecker C., der Präsident der kantonalen Aufsichtskommission und die Vorinstanz schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Mit Verfügung vom 7. September 2015 hat der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung des Bundesgerichts der Beschwerde aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
4.
(...)
4.1
Die Verletzung des anwaltlichen Berufsgeheimnisses ist sowohl strafrechtlich (Art. 321 Abs. 1 StGB) wie auch disziplinarrechtlich (Art. 17 des Anwaltsgesetzes vom 23. Juni 2000 [BGFA; SR 935.6]) sanktionsbewehrt. Als Rechtfertigungsgründe, welche in strafrechtlicher Hinsicht trotz erfülltem Straftatbestand zum Entfallen der Rechtswidrigkeit führen, nennt Art. 321 Ziff. 2 StGB die
Einwilligung des am Geheimnis Berechtigten
oder eine auf Gesuch des Täters erteilte
schriftliche Bewilligung der vorgesetzten Behörde oder der Aufsichtsbehörde
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4.2
Weder Art. 321 Ziff. 2 StGB noch Art. 13 BGFA - welcher als bundesrechtliche Bestimmung in Abs. 1 Satz 2 die Entbindung voraussetzt - nennen hingegen die Kriterien, welche die Aufsichtsbehörde beim Entscheid über die Entbindung anzuwenden hat. Das Bundesgericht hat unter dem zeitlichen Geltungsbereich der altrechtlichen kantonalen Vorschriften über den Anwaltsberuf die Zulässigkeit einer kantonalen Rechtsetzung angesichts der bundesrechtlichen Regelung der Rechtfertigungsgründe in Art. 321 Ziff. 2 StGB unter dem Gesichtspunkt der derogatorischen Kraft des Bundesrechts in
BGE 97 I 831
E. 2b S. 836 und im Urteil 2P.65/2003 vom 3. Oktober 2003 E. 2.1 noch offengelassen. Der vorliegende Entscheid bietet Anlass zu einer höchstrichterlichen Klärung dieser
Rechtsfrage unter Anwendung der seither in Kraft getretenen bundesrechtlichen Vereinheitlichung der anwaltlichen Berufsregeln.
4.3
Die für den Entscheid über die Entbindung anzuwendenden Kriterien sind ausschliesslich dem Bundesrecht zu entnehmen.
4.3.1
Seit Inkrafttreten des BGFA sind die anwaltlichen Berufspflichten abschliessend bundesrechtlich geregelt (
BGE 136 III 296
E. 2.1, 2.2, 3.1 S. 300 ff.;
BGE 130 II 270
E. 3.1.1 S. 275; Botschaft vom 28. April 1999 über die Freizügigkeit der Anwältinnen und Anwälte, BBl 1999 6039 Ziff. 172.2; SPÜHLER, Bedeutung, Anwendbarkeit und Anwendungsprobleme des BGFA, in: Das Anwaltsrecht nach dem BGFA, 2003, S. 38). Der Umfang der aus Art. 13 BGFA fliessenden beruflichen anwaltlichen Geheimhaltungspflicht ergibt sich demnach ausschliesslich aus dem Bundesrecht und kann nicht von Kanton zu Kanton variieren. Die Entbindung - als ein Begriff des Bundesrechts, vgl. Art. 13 Satz 2 BGFA - ist demnach nach bundesrechtlichen Kriterien zu erteilen.
4.3.2
Gestützt auf welche Kriterien die kantonale Aufsichtskommission die Entbindung vom Anwaltsgeheimnis zu erteilen hat, wird nicht ausdrücklich in Art. 13 BGFA geregelt. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass berufsrechtlich nicht erlaubt sein kann, was strafrechtlich verboten ist (SCHILLER, Schweizerisches Anwaltsrecht, 2009, N. 547). Obwohl das Strafrecht und das anwaltliche Berufsrecht durchaus zwei voneinander unabhängige sachliche Anwendungsbereiche haben (zum Grundsatz der Normenkonkurrenz zwischen StGB und dem altrechtlichen kantonalen Berufsrecht
BGE 97 I 831
E. 2b S. 836), kann eine im Sinne des Berufsrechts zulässige Weitergabe von vertraulichen Klienteninformationen an grundsätzlich unbefugte Dritte von vornherein nur vorliegen, wenn sie im Lichte des Strafrechts rechtmässig ist. Der strafrechtliche Rechtfertigungsgrund stellt damit eine Minimalvorgabe auch für das Berufsrecht dar; dies bedeutet jedoch nur, dass das Berufsrecht den Tatbestand der Berufsgeheimnisverletzung nicht enger fassen kann als das Strafrecht (anders FELLMANN, Anwaltsrecht, 2010, N. 547 ff.; vgl. weiterführend GIOVANNI ANDREA TESTA, Die zivil- und standesrechtlichen Pflichten des Rechtsanwaltes gegenüber dem Klienten, 2000, S. 140). Soll ein Entbindungsentscheid seinen Zweck - Ermöglichung der Preisgabe einer dem Berufsgeheimnis unterliegenden Information ohne disziplinar- oder strafrechtliche Sanktion (Urteil 2C_503/2011 vom 21. September 2011 E. 2.2) - erfüllen, müssen
somit mindestens die Kriterien für das Vorliegen des strafrechtlichen Rechtfertigungsgrundes im Sinne von Art. 321 Ziff. 2 StGB gegeben sein.
4.3.3
Ob die Bewilligung der Aufsichtsbehörde (Art. 321 Ziff. 2 StGB) zu erteilen ist, beurteilt sich auf Grund einer
Abwägung sämtlicher auf dem Spiel stehenden Interessen
, wobei, angesichts der institutionellen (nicht publ. E. 2.1) und individualrechtlichen (nicht publ. E. 2.2) Bedeutung des anwaltlichen Berufsgeheimnis nur ein deutlich überwiegendes öffentliches oder privates Interesse eine Entbindung als angemessen erscheinen lassen kann (OBERHOLZER, in: Basler Kommentar, Strafrecht, Bd. II, 2. Aufl. 2007, N. 19 zu Art. 321 StGB; TRECHSEL/VEST, in: Schweizerisches Strafgesetzbuch, Praxiskommentar, 2. Aufl. 2013, N. 34 zu Art. 321 StGB; MICHEL DUPUIS UND ANDERE, CP Code pénal, 2012, N. 48 zu Art. 321 StGB). Diese Interessenabwägung entspricht auf Grund des Umstandes, dass sie auch regelmässig in den (unselbstständigen, oben E. 4.3.1) kantonalen Vorschriften über die Entbindung erwähnt wird, ständiger Praxis sowie herrschender Lehre (CORBOZ, Le secret professionnel de l'avocat selon l'art. 321 CP, SJ 1993 S. 95; NATER/ZINDEL, Kommentar zum Anwaltsgesetz, 2. Aufl. 2011, N. 153 zu Art. 13 BGFA; SCHILLER, a.a.O., S. 152; FELLMANN, a.a.O., S. 219; TESTA, a.a.O., S. 150 f.; CHRISTOF BERNHART, Die professionellen Standards des Rechtsanwaltes, 2. Aufl. 2011, S. 167; JÜRG BOLL, Die Entbindung vom Arzt- und Anwaltsgeheimnis, 1983, S. 57 f.) und hat entsprechend in der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zu keinen weiteren Bemerkungen Anlass geboten (ausdrücklich Urteil 2C_661/2011 vom 17. März 2012 E. 3.1 in fine; vgl. auch Urteile 2C_1127/2013 vom 7. April 2014 E. 3.1; 2C_42/2010 vom 28. April 2010 E. 3.1; 2P.313/1999 vom 8. März 2000 E. 2b). Für die Interessenabwägung ist zu beachten, dass eine Anwältin oder ein Anwalt zwar regelmässig über ein schutzwürdiges Interesse an der Entbindung zwecks Eintreibung offener Honorarforderungen verfügt (Urteile 2C_1127/2013 vom 7. April 2014 E. 3.1; 2C_661/2011 vom 17. März 2012 E. 3.1; 2C_508/2007 vom 27. Mai 2008 E. 2.1; 1S.5/2006 vom 5. Mai 2006 E. 5.3.1, in: SJ 2006 I S. 489; 2P.313/1999 vom 8. März 2000 E. 2). Diesem Interesse steht grundsätzlich das institutionell begründete Interesse an der Wahrung der Vertraulichkeit (nicht publ. E. 2.1) wie auch, je nach Konstellation, das individual-rechtliche Interesse (nicht publ. E. 2.2) des Klienten auf Geheimhaltung der Mandatsbeziehung sowie sämtlicher, damit in
Zusammenhang stehender Informationen entgegen, zumal Behörden und Gerichten eine eigentliche Anzeigepflicht obliegen kann. An die Substantiierung des Interesses des Klienten an einer Geheimhaltung dürfen im Verfahren auf Entbindung keine allzu hohen Anforderungen gestellt werden, würde doch der in Art. 321 Abs. 1 StGB verankerte Rechtsschutz durch eine eigentliche Substantiierungspflicht geradezu unterlaufen. Bei der Abwägung der sich entgegenstehenden Interessen im Zusammenhang mit einer offenen Honorarforderung ist auch dem Umstand Rechnung zu tragen, dass eine Anwältin oder ein Anwalt vom Klienten grundsätzlich einen Vorschuss verlangen kann, welcher die voraussichtlichen Kosten ihrer oder seiner Tätigkeit deckt, und, sofern das Mandat für sie oder ihn eine wichtige wirtschaftliche Bedeutung hat (zur wirtschaftlichen Unabhängigkeit der Anwältin oder des Anwalts vom Klienten Urteil 2A.293/2003 vom 9. März 2004 E. 4; VALTICOS, in: Commentaire romand, Loi sur les avocats, 2010, N. 110 zu Art. 12 BGFA; BERNHART, Die professionellen Standards des Rechtsanwaltes, 2. Aufl. 2011, S. 121 ff.), zur Erhebung eines solchen Vorschusses unter dem Gesichtspunkt des Unabhängigkeitserfordernisses von Art. 12 lit. b BGFA sogar gehalten sein kann (a.M. betreffend Art. 12 lit. i BGFA FELLMANN, a.a.O., S. 190). Abgesehen von Konstellationen, in welchen dem Anwalt die Erhebung eines Kostenvorschusses von vornherein verwehrt ist - wie etwa, wenn und soweit die Anwältin oder der Anwalt dem Klienten als unentgeltlicher Rechtsbeistand beigegeben worden ist (
BGE 132 V 200
E. 5.1.4 S. 205 f.) - hat ein zwecks Eintreibung einer offenen Honorarforderung um Entbindung ersuchender Anwalt darzulegen, weshalb ihm eine Kostendeckung über die Erhebung eines Kostenvorschusses nicht möglich war. (...)
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Liberazione dal segreto professionale dell'avvocato. Sanzionamento professionale e penale in caso di violazione del segreto professionale dell'avvocato, motivi giustificativi (consid. 4.1). Né l'art. 321 cifra 2 CP, né l'art. 13 LLCA indicano i criteri determinanti per la liberazione dal segreto (consid. 4.2). Dopo l'unificazione a livello federale del diritto che regola la professione di avvocato, i criteri determinanti vanno desunti dal solo diritto federale (consid. 4.3.1); in ogni caso, la concessione di una liberazione dal segreto richiede per lo meno il sussistere delle condizioni per ammettere un motivo giustificativo ai sensi del diritto penale (consid. 4.3.2). Un avvocato che intende procedere all'incasso di onorari scoperti ha di regola un interesse degno di protezione alla liberazione dal segreto; egli deve tuttavia spiegare per quali ragioni non ha potuto provvedere alla loro copertura per mezzo della richiesta di un anticipo (consid. 4.3.3).
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Sachverhalt ab Seite 314
A. Bundeshausredaktor A. ersuchte am 18. April 2012 die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) um Einsicht in die Liste der Anzahl von Amtshilfegesuchen im Steuerbereich, aufgeschlüsselt nach den gesuchstellenden Staaten. Am 7. Mai 2012 gab die Steuerverwaltung A. unter Hinweis auf eine mögliche Gefährdung der aussenpolitischen Interessen bzw. der internationalen Beziehungen der Schweiz einen ablehnenden Bescheid. A. beantragte daraufhin beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein Schlichtungsverfahren. Am 12. Februar 2014 sprach dieser die Empfehlung aus, den Zugang zur verlangten Statistik zu erteilen, wobei die betroffenen Staaten vorgängig in angemessener Weise darüber zu informieren seien, sofern die Steuerverwaltung dies als notwendig erachte. Mit Verfügung vom 13. März 2014 verweigerte die Steuerverwaltung A. den Zugang zur verlangten Statistik und entschied gleichzeitig, dass im Anhang zu den allgemeinen Statistiken eine Liste der aus Sicht der Schweiz wichtigsten Amtshilfegesuchsteller, in der Reihenfolge ihrer Bedeutung, publiziert werden könne, um dem Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit zu entsprechen. In diesem Sinne teilte die Steuerverwaltung A. am 4. April 2014 per Mail mit, dass die Schweiz im Jahr 2013 1'386, 2012 1'499 und 2011 370 Amtshilfegesuche erhalten habe, dass in diesen drei Jahren Indien, Frankreich, die Niederlande und Spanien in dieser Reihenfolge am meisten Einzelgesuche gestellt hätten und dass auch die Vereinigten Staaten von Amerika (USA) wegen der von ihnen eingereichten Gruppengesuchen zu den wichtigsten Amtshilfegesuchstellern zu zählen seien.
B. Gegen die Verfügung vom 13. März 2014 erhob A. Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde am 30. April 2015 ab, wobei es eine Veröffentlichung der fraglichen Amtshilfedaten auch nach einer allenfalls vorgängig eingeholten Zustimmung eines Staates ablehnte.
C. Mit Beschwerde vom 2. Juni 2015 an das Bundesgericht beantragt A., sinngemäss unter Aufhebung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts, den Zugang zur verlangten Amtshilfestatistik, aufgelistet nach Ländern, zu gewähren.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV schliesst auf Nichteintreten, eventuell auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtete auf eine Vernehmlassung. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte EDÖB stellt keinen Antrag, hält aber in seinen Ausführungen fest, es sei nicht nachvollziehbar, inwiefern sich die Verweigerung des Zugangs zur fraglichen rein statistischen Information rechtfertigen lasse, was insbesondere bei Zustimmung eines Staates zur Offenlegung seiner Anzahl Amtshilfegesuche gelte. (...)
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Nach Art. 6 Abs. 1 des Öffentlichkeitsgesetzes vom 17. Dezember 2004 (BGÖ; SR 152.3) hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Mit dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes am 1. Juli 2006 wurde der Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") umgekehrt (BGE 133 II 209 E. 2.1 S. 212 mit Literaturhinweisen). Der Öffentlichkeitsgrundsatz dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürger in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; er bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden (Art. 1 BGÖ; GABOR P. BLECHTA, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 4 ff. zu Art. 1 BGÖ; STEPHAN C. BRUNNER, in: Öffentlichkeitsgesetz, Brunner/Mader [Hrsg.], 2008, N. 5 ff. zu Art. 1 BGÖ; BGE 133 II 209 E. 2.3.1 S. 213 mit weiteren Literaturhinweisen). Das Transparenzgebot trägt zudem bei zur Verwirklichung der Informationsfreiheit (Art. 16 BV) sowie zur Verwaltungsmodernisierung (BRUNNER/MADER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, Einleitung N. 8 f.). Es bildet bis zu einem gewissen Grad das Gegenstück zur verfassungsrechtlichen Pflicht des Bundesrates nach Art. 180 Abs. 2 BV zu rechtzeitiger und umfassender Information der Öffentlichkeit über seine Tätigkeit, soweit dem nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (vgl. STEPHAN C. BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen: Ein Leitfaden, ZBl 111/2010 S. 602). Soweit wie hier die Medien Zugang zu behördlichen Informationen suchen, um sie später zu verarbeiten und zu verbreiten, dient das Transparenzgebot schliesslich zumindest indirekt auch der Verwirklichung der Medienfreiheit (Art. 17 BV; vgl. dazu auch Art. 10 Abs. 4 lit. a BGÖ und dazu BGE 139 I 114; Urteil des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2.2).
3.2 Nach der Rechtsprechung besteht ein subjektiver, individuell gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf Zugang zu den vom Öffentlichkeitsprinzip erfassten Dokumenten (BGE 133 II 209 E. 2.1 S. 212; vgl. sodann BGE 136 II 399 E. 2.1 S. 401; VPB 2013 Nr. 2 S. 16; BLECHTA, a.a.O., N. 20 ff. zu Art. 1 BGÖ). Dieses Recht gilt namentlich im Bereich der Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 lit. a BGÖ).
3.3 Art. 3 BGÖ schliesst bestimmte Dokumente wie insbesondere solche von Verfahren der internationalen Rechts- und Amtshilfe (vgl. Abs. 1 lit. a Ziff. 3 der Bestimmung) vom Geltungsbereich des Transparenzgebots aus. Es ist aber unter den Verfahrensbeteiligten nicht mehr strittig, dass davon einzig konkrete Daten im Einzelfall und nicht allgemeine statistische Angaben, wie sie hier zur Diskussion stehen, erfasst werden.
3.4 Sodann behält Art. 4 BGÖ Spezialnormen anderer Bundesgesetze vor, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen oder abweichende Voraussetzungen für den Zugang zu solchen Informationen vorsehen. Die Eidgenössische Steuerverwaltung begründete ihren abschlägigen Entscheid unter anderem damit, die Gewährung des Zugangs zu den strittigen Daten könnte gegen Art. 26 Abs. 2 des OECD-Musterabkommens zur Vermeidung von Doppelbesteuerung bzw. der gestützt darauf abgeschlossenen Doppelbesteuerungsabkommen verstossen. Auch das Bundesverwaltungsgericht setzte sich ausführlich mit dieser Frage auseinander, liess sie dann aber im Ergebnis offen. In der Folge begnügte es sich im Wesentlichen mit der Feststellung, die Veröffentlichung der fraglichen Informationen sei jedenfalls unüblich. Ob die Doppelbesteuerungsabkommen einem Vertragsstaat verbieten, die Anzahl der Amtshilfeersuchen des Partnerstaates bekanntzugeben und ob es sich dabei um einen Fall handeln würde, der unter den Ausnahmetatbestand von Art. 4 BGÖ fiele, braucht nicht mehr näher geprüft zu werden, da die Vorinstanz sich nicht darauf stützte, sich die Verfahrensbeteiligten vor Bundesgericht nicht mehr darauf berufen und die Frage für die Beurteilung des vorliegenden Falles auch nicht entscheidwesentlich ist.
3.5 Das Zugangs- und Auskunftsrecht erstreckt sich auf die amtlichen Dokumente, d.h. auf alle Informationen, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet sind, sich im Besitz einer Behörde befinden, von der sie stammen oder der sie mitgeteilt worden sind, und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen, oder die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können (Art. 5 BGÖ). Das Bundesverwaltungsgericht hat insofern entschieden, diese Voraussetzung sei erfüllt, was vor Bundesgericht von keiner Seite mehr bestritten wird.
3.6 Nach Art. 7 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten unter bestimmten Voraussetzungen eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert. Die Bestimmung enthält dazu eine Reihe von Ausnahmetatbeständen. Das Verhältnis des Transparenzgebots gemäss dem Öffentlichkeitsgesetz zu solchen besonderen Vertraulichkeitsregeln lässt sich nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Entscheidend ist dafür der Sinngehalt der divergierenden Normen, für den wiederum wesentlich auf deren Zweck zurückzugreifen ist. Abzuwägen sind die sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelfall. Massgebliche Kriterien sind etwa: die Funktion oder Stellung der betroffenen Person, die Umstände der ursprünglichen Informationsbeschaffung, der Vertrauensschutz, die Art der betroffenen Daten, das Vorliegen eines besonderen Informationsinteresses der Öffentlichkeit, der Schutz spezifischer öffentlicher Interessen, die Natur der Beziehung zwischen der Verwaltung und dem betroffenen Dritten sowie die Bedeutung der fraglichen Thematik (vgl. die Urteile des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom2. Dezember 2015 E. 2.4 und 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4). Liegt ein Ausnahmetatbestand vor, ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Interessen an der Geheimhaltung das Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebenenfalls, in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV), ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröffentlichung oder zeitlichen Aufschub (vgl. URS STEINEM, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 9 ff. zu Art. 7 BGÖ). Einen Grundsatz, wonach im Zweifel dem Öffentlichkeitsprinzip der Vorrang einzuräumen ist, gibt es genauso wenig wie das umgekehrte Prinzip. Vielmehr ist für jeden einschlägigen Ausnahmetatbestand im Einzelfall anhand der dargelegten Verhältnismässigkeitsprüfung abzuwägen, ob der Transparenz oder der Vertraulichkeit Nachachtung zu verschaffen ist.
4.
4.1 Im vorliegenden Fall ist vor Bundesgericht einzig noch die Tragweite von Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ umstritten. Danach gilt eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip, wenn durch die Gewährung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können (Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ). Solches trifft nicht nur im Hinblick auf rein nationale Interessen zu, sondern, mit Blick auf die internationalen Beziehungen der Schweiz, auch auf Informationen, die mit anderen Staaten ausgetauscht werden bzw. von diesen stammen und an denen gegebenenfalls diese ausländischen Staaten ein Geheimhaltungsinteresse haben können (vgl. Botschaft vom 12. Februar 2003 zum BGÖ, BBl 2003 2010 f. Ziff. 2.2.2.1.4). Strittig ist hier, ob die Veröffentlichung der vom Beschwerdeführer verlangten, nach den einzelnen Staaten aufgegliederten Amtshilfestatistik gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen kann. Bei diesen gesetzlichen Tatbestandselementen handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die den Behörden zwangsläufig einen grossen Interpretationsspielraum belassen, was aufgrund der heiklen Zusammenhänge vom Gesetzgeber durchaus so gewollt ist (vgl. BBl 2003 2009 ff. Ziff. 2.2.2.1.3 f.). Überdies ergibt sich dies aus der französischsprachigen Gesetzesfassung, wo in noch vagerer Form als in der deutschen oder italienischen Sprachversion in Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ die Wortfolge "risque de compromettre" verwendet wird.
4.2 Die aussenpolitischen Interessen der Schweiz können beeinträchtigt sein, wenn ein anderer Staat zu veröffentlichende Daten zum Nachteil der Schweiz ausnützen könnte. Insbesondere sollen durch eine allfällige Publikation von Informationen die aktuellen und künftigen Verhandlungspositionen der Schweiz nicht geschwächt werden (vgl. Art. 7 Abs. 1 lit. d in Verbindung mit Art. 8 Abs. 4 BGÖ; dazu etwa BBl 2003 2010 f. Ziff. 2.2.2.1.4; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Öffentlichkeitsgesetz, Brunner/Mader [Hrsg.], 2008, N. 31 zu Art. 7 und N. 46 zu Art. 8 BGÖ). Analoges gilt, wenn sich durch die Veröffentlichung bestimmter Daten die Beziehungen zu anderen Staaten oder internationalen Organisationen verschlechtern könnten (BBl 2003 2010 f.; STEINEM, a.a.O., N. 25 zu Art. 7 BGÖ). Für bestimmte heikle Informationen setzt eine Veröffentlichung aufgrund diplomatischer Usanzen die ausdrückliche Einwilligung des betroffenen anderen Staates voraus (BBl 2003 2010 f. Ziff. 2.2.2.1.4; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., N. 33 zu Art. 7 BGÖ). Schliesslich muss die befürchtete Beeinträchtigung bei Offenlegung der Daten erheblich sein und ein ernsthaftes Risiko für deren Eintritt bestehen. Diese Gefahr setzt voraus, dass sich der Nachteil nach dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit ergibt (vgl. COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., N. 4 zu Art. 7 BGÖ). Beim Risiko der Beeinträchtigung der Verhandlungsposition der Schweiz hat sich diese Gefahr in Übereinstimmung mit den entsprechenden Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts nicht auf das kaum je vorhersagbare Verhandlungsergebnis zu beziehen, sondern es muss genügen, dass die Informationen geeignet sind, die Ausgangslage der Schweiz zu schwächen.
4.3 Der Beschwerdeführer beanstandet, dass die Vorinstanz der verhandlungsführenden Behörde bei der Prüfung der aussenpolitischen Interessen, namentlich im Bereich der Diplomatie mit den ihr eigenen Gepflogenheiten und Rücksichtnahmen, einen besonderen Beurteilungsspielraum einräumt. Es liegt in der Natur von Entscheiden politischen und insbesondere aussenpolitischen Gehalts, dass sie der justiziellen Kontrolle nur bedingt zugänglich sind, da sie gerade nicht allein auf rechtlichen, sondern zu einem grossen Teil auf politischen Kriterien beruhen. Im vorliegenden Fall handelt es sich um einen Entscheid mit gemischtem Charakter: Es geht um eine Rechtsfrage, die über eine nicht unbedeutende aussenpolitische Komponente verfügt. Das führt hier jedoch nicht dazu, dass der Ausschlussgrund gemäss Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG (SR 172.32) für die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht bzw. nach Art. 83 lit. a BGG für die Beschwerde an das Bundesgericht greift, denn dafür bräuchte es eine ausschliessliche oder doch zumindest deutlich überwiegende politische Natur des fraglichen Entscheides. Der angefochtene Entscheid richtet sich vorwiegend nach den in Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ enthaltenen rechtlichen Kriterien, doch erscheint die aussenpolitische Komponente der vorinstanzlichen Entscheide durchaus bedeutsam. Dem ist mit einer gewissen Zurückhaltung bei der Überprüfung des Exekutiventscheids durch die gerichtlichen Instanzen Rechnung zu tragen (vgl. BGE 125 II 225 E. 4a S. 228). Diese Zurückhaltung bezieht sich allerdings nicht auf die rechtliche Beurteilung der Streitsache. Erfasst wird einzig die politische Opportunität des Entscheides. Auch dafür gilt jedoch nicht ein völliger Freipass für die Exekutivbehörden, sondern deren Entscheide müssen insgesamt, auch soweit Zurückhaltung geboten ist, zumindest nachvollziehbar sein und haben sachlich zu bleiben. Die Exekutivbehörden müssen ihren Beurteilungsspielraum pflichtgemäss nutzen. Abgesehen von dieser politischen Angemessenheit bleiben die Entscheide von den Gerichten uneingeschränkt überprüfbar, unter Einschluss der Frage, ob und wieweit überhaupt eine politische Komponente besteht und ob der Spielraum pflichtgemäss genutzt wurde. Indem die Vorinstanz der Eidgenössischen Steuerverwaltung als für den Bund federführende Behörde im Bereich der steuerrechtlichen Amtshilfe im vorliegenden Fall bei der Anwendung des Ausnahmetatbestandes von Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ einen gewissen Beurteilungsspielraum in aussenpolitischer und insbesondere diplomatischer Hinsicht eingeräumt hat, verstiess sie mithin nicht gegen Bundesrecht.
4.4 Das Bundesverwaltungsgericht stützt sich auf die Einschätzung der Eidgenössischen Steuerverwaltung, wonach ein hohes Risiko der Beeinträchtigung der internationalen Beziehungen der Schweiz bei einer Veröffentlichung der nach Ländern aufgegliederten steuerrechtlichen Amtshilfestatistik bestehe. Eine solche Offenlegung sei, selbst wenn einzelne Staaten wie Frankreich ihre Daten durchaus publizieren würden, nicht standardkonform und unüblich und liefe der im Rahmen der OECD gepflegten Usanz entgegen. Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, die OECD kenne kein Verbot, woraus sich die Zulässigkeit der fraglichen Veröffentlichung ableiten lasse.
4.4.1 Es geht hier nicht um die - offenzulassende (vgl. vorne E. 3.4) - Frage, ob das Recht der OECD ein entsprechendes Verbot vorsieht, sondern einzig darum, ob die Offenlegung der strittigen Informationen sich nachteilig auf die internationalen Beziehungen bzw. auf die Position der Schweiz bei entsprechenden Verhandlungen auszuwirken vermag. Das ist nicht dasselbe. Dabei ist die aussenpolitische Einschätzung der Steuerverwaltung nicht zu beanstanden. Zwar haben einzelne Staaten wie Frankreich und die Niederlande, wie der Beschwerdeführer geltend macht, die Anzahl ihrer an andere Länder gerichteten Gesuche auch schon selbst veröffentlicht; überdies haben die Bundesbehörden in jeweils spezifischem Kontext vereinzelt entsprechende Angaben, etwa im Verhältnis zu Deutschland oder Indien, gemacht. Das bedeutet aber nicht, dass die Offenlegung einer umfassenden Statistik aller Gesuchszahlen die Beziehungen und die Verhandlungsposition der Schweiz im Verhältnis zu anderen Staaten nicht belasten würde. Bei der Frage, wann es allenfalls sinnvoll oder angebracht ist, einzelne Zahlen zu publizieren, handelt es sich um eine Frage der politischen Opportunität, deren Beantwortung in erster Linie den Exekutivbehörden vorbehalten bleiben muss. Dem Bundesrat und der jeweils zuständigen Bundesverwaltungseinheit muss dabei eine politische Steuerungsfunktion zukommen, die eine gewisse Zurückhaltung der Gerichte rechtfertigt. Insbesondere kann es sich aufdrängen, Staaten, welche die Veröffentlichung bestimmter Informationen als weniger heikel beurteilen, auch unterschiedlich als andere zu behandeln. Einzig wenn nur noch die Zahlen eines Landes oder von wenigen Ländern nicht publik sind, erscheint eine besondere und weitergehende Rechtfertigung für die spezifische Zurückhaltung erforderlich. Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor.
4.4.2 In diesem Zusammenhang ist es auch nicht unzulässig, mit dem Bundesverwaltungsgericht die aussenpolitisch angespannte Situation im Bereich der Steueramtshilfe mitzuberücksichtigen, wie das die Vorinstanz tut und der Beschwerdeführer zu Unrecht beanstandet. Wieweit in einem solchen Umfeld die Publikation von entsprechenden als heikel zu wertenden Informationen verantwortbar ist, verlangt erneut eine vorwiegend politische Beurteilung. Weniger bedeutsam mag aus schweizerischer Sicht allenfalls sein, ob die Offenlegung der Gesuchszahlen einen Staat dazu bringt, seine Praxis zu überdenken und insbesondere die Anzahl der gestellten Gesuche aus innenpolitischen Gründen zu erhöhen, um nicht inaktiv zu erscheinen. Obwohl sich eine solche Gefahr nicht gänzlich verneinen lässt, ist sie aber wohl nur schwer einzuschätzen. Nicht von der Hand zu weisen ist jedoch, dass die Schweiz bei der Veröffentlichung von Angaben, die ein anderer Staat lieber vertraulich behandeln möchte, aussenpolitisch und bei hängigen oder künftigen Verhandlungen unter Druck geraten könnte. Die Vorinstanzen durften weiter berücksichtigen, dass die Schweiz sich im Verfahren der Länderüberprüfung durch die OECD befand, in der unter anderem die Praxis des Informationsaustausches, der steuerrechtlichen Vertraulichkeit sowie der Steueramtshilfe auf Übereinstimmung mit den OECD-Standards kontrolliert wird. Dass die schweizerischen Behörden in diesem Zusammenhang zusätzliche Schwierigkeiten vermeiden wollten, ist nachvollziehbar und auch bedeutsam.
4.4.3 Schliesslich ist zu beachten, dass die Steuerverwaltung dem Beschwerdeführer nicht etwa gar keine Informationen gegeben hat. Vielmehr hat sie ihm mit Mail vom 4. April 2014 die Gesamtzahl der der Schweiz jeweils in den Jahren 2011 bis 2013 gestellten Amtshilfegesuche mitgeteilt und dabei in der entsprechenden Reihenfolge die vier Staaten ausdrücklich genannt, die in dieser Zeitperiode die meisten Einzelgesuche eingereicht hatten. Ebenfalls ergingen Äusserungen zur Bedeutung der USA als Amtshilfegesuchsteller mit der Erläuterung, weshalb sich die entsprechenden Gruppengesuche nicht ohne weiteres mit der Anzahl von Einzelgesuchen der anderen vier genannten Staaten vergleichen liessen. Die Steuerverwaltung hat damit zwar nicht die vom Beschwerdeführer verlangten detaillierten Angaben gemacht, ist dem Transparenzgebot aber doch in allgemeinerer Form teilweise nachgekommen.
4.5 Soweit sich das Bundesverwaltungsgericht Zurückhaltung bei der gerichtlichen Kontrolle des Entscheids der Steuerverwaltung auferlegte, beruht dies auf sachlichen Gründen und die Nutzung des Spielraums durch die Exekutivbehörden erscheint nicht pflichtwidrig. Sodann steht die rechtliche Würdigung des Falles durch die Vorinstanz nicht im Widerspruch zur bundesgesetzlichen Regelung. Das Bundesverwaltungsgericht verletzte somit Bundesrecht nicht, indem es dem Beschwerdeführer den fraglichen Zugang zu den von ihm verlangten Informationen verweigerte.
5.
5.1 Zu prüfen bleibt, ob in Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsgebots eine Veröffentlichung der umstrittenen Statistik zumindest insoweit anzuordnen ist, als die betroffenen Staaten nach vorgängiger Anfrage der Publikation ihrer eigenen Zahlen zustimmen. Das Bundesverwaltungsgericht verneinte eine solche Lösung im Wesentlichen mit der Begründung, eine teilweise Offenlegung der Amtshilfestatistik sei aussenpolitisch heikel und könne zu unvorhersehbaren sowie für die Schweiz nachteiligen Reaktionen anderer Staaten führen. Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, dabei handle es sich lediglich um Mutmassungen, was nicht entscheidwesentlich sein könne.
5.2 Es liegt auf der Hand, dass es für die Vorinstanzen schwierig ist, die Reaktionen der anderen betroffenen Staaten auf eine Publikation der Statistik der gestellten Amtshilfegesuche abzuschätzen. Der eindeutige Beweis für nachteilige Folgen kann daher nicht verlangt werden. So oder anders kommt es jedoch nur in zweiter Linie auf die Interessen des fremden Staates an. Vorrangig geht es beim Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ um die Wahrung der schweizerischen Interessen. Die hier zu beurteilende Rechtsfrage ist denn auch nicht zu verwechseln mit der Frage, ob einem allenfalls betroffenen Dritten vor Veröffentlichung eines amtlichen Dokuments gemäss Art. 11 BGÖ ein Anhörungsrecht zu gewähren ist, weil seine Privatsphäre beeinträchtigt sein könnte (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 6). Art. 11 BGÖ dient dem Schutz privater und nicht öffentlicher Interessen und ist hier nicht anwendbar.
5.3 Wie bereits dargelegt, ist es nicht ausgeschlossen, dass andere Staaten durchaus bereit sind, die Anzahl ihrer steuerrechtlichen Amtshilfegesuche an die Schweiz offenzulegen. Es obliegt jedoch nicht den schweizerischen Behörden, die entsprechenden Anfragen für den Beschwerdeführer zu tätigen und damit sozusagen seine journalistische Recherchetätigkeit zu übernehmen. Vielmehr ist es diesem unbenommen, die Staaten, an deren Zahlen er interessiert ist, selbst anzufragen. Daran hindert ihn nichts, was allenfalls anders wäre, wenn im Unterschied zu hier demjenigen, der um Zugang zu Daten ersucht, gar nicht bekannt sein kann, an wen er sich dafür zu wenden hat (wie das insbesondere, allerdings bei der Anwendung des hier nicht einschlägigen Art. 11 BGÖ, im bereits erwähnten Urteil des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 zutraf). Dass auf diesem Weg im Ergebnis allenfalls nur eine unvollständige Liste zusammenkommt, fällt nicht ins Gewicht, denn dies wäre nicht anders, wenn die schweizerischen Behörden die Anfragen vornehmen würden. Auch sie wären für die Erstellung der Gesamtstatistik von der jeweiligen Zustimmung der Staaten abhängig, bzw. sie müssten alle Angaben löschen oder einschwärzen, die Rückschlüsse auf einzelne Staaten zuliessen, die ihre Zustimmung nicht erteilen. Im Übrigen ist auch unklar, welche Staaten angefragt werden sollen, ob nur diejenigen, die mindestens ein Gesuch gestellt haben, oder alle, mit denen ein Doppelbesteuerungsabkommen besteht, oder sogar alle von der Schweiz anerkannten Staaten. Es kann ja durchaus auch von Interesse sein, dass ein bestimmter Staat überhaupt nie ein Amtshilfegesuch eingereicht hat. Gerade solche Fälle könnten aber auch diplomatisch heikel sein. Es besteht kein Anlass dafür, dass der Bund insofern dem Anliegen des Beschwerdeführers zu entsprechen und an seiner Stelle die gewünschten Anfragen durchzuführen hätte.
5.4 Der angefochtene Entscheid verstösst demnach auch nicht gegen Bundesrecht, indem er die Verpflichtung der schweizerischen Behörden zur Offenlegung der verlangten Statistik nach Anfrage um Zustimmung bei den betroffenen Staaten verneint. (...)
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Art. 5 Abs. 2, Art. 17 und Art. 180 Abs. 2 BV, Art. 3, 4, 5, 6 Abs. 1 sowie Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ; Zugang zu Informationen der Eidgenössischen Steuerverwaltung gestützt auf das Prinzip der Öffentlichkeit der Verwaltung. Gemäss dem Öffentlichkeitsgesetz des Bundes besteht ein subjektiver Anspruch auf Zugang zu den amtlichen Dokumenten von Verwaltungseinheiten des Bundes unter Vorbehalt der gesetzlichen Ausnahmen. Das Verhältnis des Transparenzgebots zu besonderen Vertraulichkeitsregeln lässt sich nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Abzuwägen sind die sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelfall (E. 3). Tragweite des Vorbehalts der aussenpolitischen Interessen und der internationalen Beziehungen der Schweiz bei Informationen über den Umfang der internationalen Amtshilfe in Steuersachen (E. 4 und 5).
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Sachverhalt ab Seite 314
A. Bundeshausredaktor A. ersuchte am 18. April 2012 die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) um Einsicht in die Liste der Anzahl von Amtshilfegesuchen im Steuerbereich, aufgeschlüsselt nach den gesuchstellenden Staaten. Am 7. Mai 2012 gab die Steuerverwaltung A. unter Hinweis auf eine mögliche Gefährdung der aussenpolitischen Interessen bzw. der internationalen Beziehungen der Schweiz einen ablehnenden Bescheid. A. beantragte daraufhin beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein Schlichtungsverfahren. Am 12. Februar 2014 sprach dieser die Empfehlung aus, den Zugang zur verlangten Statistik zu erteilen, wobei die betroffenen Staaten vorgängig in angemessener Weise darüber zu informieren seien, sofern die Steuerverwaltung dies als notwendig erachte. Mit Verfügung vom 13. März 2014 verweigerte die Steuerverwaltung A. den Zugang zur verlangten Statistik und entschied gleichzeitig, dass im Anhang zu den allgemeinen Statistiken eine Liste der aus Sicht der Schweiz wichtigsten Amtshilfegesuchsteller, in der Reihenfolge ihrer Bedeutung, publiziert werden könne, um dem Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit zu entsprechen. In diesem Sinne teilte die Steuerverwaltung A. am 4. April 2014 per Mail mit, dass die Schweiz im Jahr 2013 1'386, 2012 1'499 und 2011 370 Amtshilfegesuche erhalten habe, dass in diesen drei Jahren Indien, Frankreich, die Niederlande und Spanien in dieser Reihenfolge am meisten Einzelgesuche gestellt hätten und dass auch die Vereinigten Staaten von Amerika (USA) wegen der von ihnen eingereichten Gruppengesuchen zu den wichtigsten Amtshilfegesuchstellern zu zählen seien.
B. Gegen die Verfügung vom 13. März 2014 erhob A. Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde am 30. April 2015 ab, wobei es eine Veröffentlichung der fraglichen Amtshilfedaten auch nach einer allenfalls vorgängig eingeholten Zustimmung eines Staates ablehnte.
C. Mit Beschwerde vom 2. Juni 2015 an das Bundesgericht beantragt A., sinngemäss unter Aufhebung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts, den Zugang zur verlangten Amtshilfestatistik, aufgelistet nach Ländern, zu gewähren.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV schliesst auf Nichteintreten, eventuell auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtete auf eine Vernehmlassung. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte EDÖB stellt keinen Antrag, hält aber in seinen Ausführungen fest, es sei nicht nachvollziehbar, inwiefern sich die Verweigerung des Zugangs zur fraglichen rein statistischen Information rechtfertigen lasse, was insbesondere bei Zustimmung eines Staates zur Offenlegung seiner Anzahl Amtshilfegesuche gelte. (...)
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Nach Art. 6 Abs. 1 des Öffentlichkeitsgesetzes vom 17. Dezember 2004 (BGÖ; SR 152.3) hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Mit dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes am 1. Juli 2006 wurde der Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") umgekehrt (BGE 133 II 209 E. 2.1 S. 212 mit Literaturhinweisen). Der Öffentlichkeitsgrundsatz dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürger in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; er bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden (Art. 1 BGÖ; GABOR P. BLECHTA, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 4 ff. zu Art. 1 BGÖ; STEPHAN C. BRUNNER, in: Öffentlichkeitsgesetz, Brunner/Mader [Hrsg.], 2008, N. 5 ff. zu Art. 1 BGÖ; BGE 133 II 209 E. 2.3.1 S. 213 mit weiteren Literaturhinweisen). Das Transparenzgebot trägt zudem bei zur Verwirklichung der Informationsfreiheit (Art. 16 BV) sowie zur Verwaltungsmodernisierung (BRUNNER/MADER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, Einleitung N. 8 f.). Es bildet bis zu einem gewissen Grad das Gegenstück zur verfassungsrechtlichen Pflicht des Bundesrates nach Art. 180 Abs. 2 BV zu rechtzeitiger und umfassender Information der Öffentlichkeit über seine Tätigkeit, soweit dem nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (vgl. STEPHAN C. BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen: Ein Leitfaden, ZBl 111/2010 S. 602). Soweit wie hier die Medien Zugang zu behördlichen Informationen suchen, um sie später zu verarbeiten und zu verbreiten, dient das Transparenzgebot schliesslich zumindest indirekt auch der Verwirklichung der Medienfreiheit (Art. 17 BV; vgl. dazu auch Art. 10 Abs. 4 lit. a BGÖ und dazu BGE 139 I 114; Urteil des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2.2).
3.2 Nach der Rechtsprechung besteht ein subjektiver, individuell gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf Zugang zu den vom Öffentlichkeitsprinzip erfassten Dokumenten (BGE 133 II 209 E. 2.1 S. 212; vgl. sodann BGE 136 II 399 E. 2.1 S. 401; VPB 2013 Nr. 2 S. 16; BLECHTA, a.a.O., N. 20 ff. zu Art. 1 BGÖ). Dieses Recht gilt namentlich im Bereich der Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 lit. a BGÖ).
3.3 Art. 3 BGÖ schliesst bestimmte Dokumente wie insbesondere solche von Verfahren der internationalen Rechts- und Amtshilfe (vgl. Abs. 1 lit. a Ziff. 3 der Bestimmung) vom Geltungsbereich des Transparenzgebots aus. Es ist aber unter den Verfahrensbeteiligten nicht mehr strittig, dass davon einzig konkrete Daten im Einzelfall und nicht allgemeine statistische Angaben, wie sie hier zur Diskussion stehen, erfasst werden.
3.4 Sodann behält Art. 4 BGÖ Spezialnormen anderer Bundesgesetze vor, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen oder abweichende Voraussetzungen für den Zugang zu solchen Informationen vorsehen. Die Eidgenössische Steuerverwaltung begründete ihren abschlägigen Entscheid unter anderem damit, die Gewährung des Zugangs zu den strittigen Daten könnte gegen Art. 26 Abs. 2 des OECD-Musterabkommens zur Vermeidung von Doppelbesteuerung bzw. der gestützt darauf abgeschlossenen Doppelbesteuerungsabkommen verstossen. Auch das Bundesverwaltungsgericht setzte sich ausführlich mit dieser Frage auseinander, liess sie dann aber im Ergebnis offen. In der Folge begnügte es sich im Wesentlichen mit der Feststellung, die Veröffentlichung der fraglichen Informationen sei jedenfalls unüblich. Ob die Doppelbesteuerungsabkommen einem Vertragsstaat verbieten, die Anzahl der Amtshilfeersuchen des Partnerstaates bekanntzugeben und ob es sich dabei um einen Fall handeln würde, der unter den Ausnahmetatbestand von Art. 4 BGÖ fiele, braucht nicht mehr näher geprüft zu werden, da die Vorinstanz sich nicht darauf stützte, sich die Verfahrensbeteiligten vor Bundesgericht nicht mehr darauf berufen und die Frage für die Beurteilung des vorliegenden Falles auch nicht entscheidwesentlich ist.
3.5 Das Zugangs- und Auskunftsrecht erstreckt sich auf die amtlichen Dokumente, d.h. auf alle Informationen, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet sind, sich im Besitz einer Behörde befinden, von der sie stammen oder der sie mitgeteilt worden sind, und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen, oder die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können (Art. 5 BGÖ). Das Bundesverwaltungsgericht hat insofern entschieden, diese Voraussetzung sei erfüllt, was vor Bundesgericht von keiner Seite mehr bestritten wird.
3.6 Nach Art. 7 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten unter bestimmten Voraussetzungen eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert. Die Bestimmung enthält dazu eine Reihe von Ausnahmetatbeständen. Das Verhältnis des Transparenzgebots gemäss dem Öffentlichkeitsgesetz zu solchen besonderen Vertraulichkeitsregeln lässt sich nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Entscheidend ist dafür der Sinngehalt der divergierenden Normen, für den wiederum wesentlich auf deren Zweck zurückzugreifen ist. Abzuwägen sind die sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelfall. Massgebliche Kriterien sind etwa: die Funktion oder Stellung der betroffenen Person, die Umstände der ursprünglichen Informationsbeschaffung, der Vertrauensschutz, die Art der betroffenen Daten, das Vorliegen eines besonderen Informationsinteresses der Öffentlichkeit, der Schutz spezifischer öffentlicher Interessen, die Natur der Beziehung zwischen der Verwaltung und dem betroffenen Dritten sowie die Bedeutung der fraglichen Thematik (vgl. die Urteile des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom2. Dezember 2015 E. 2.4 und 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4). Liegt ein Ausnahmetatbestand vor, ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Interessen an der Geheimhaltung das Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebenenfalls, in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV), ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröffentlichung oder zeitlichen Aufschub (vgl. URS STEINEM, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 9 ff. zu Art. 7 BGÖ). Einen Grundsatz, wonach im Zweifel dem Öffentlichkeitsprinzip der Vorrang einzuräumen ist, gibt es genauso wenig wie das umgekehrte Prinzip. Vielmehr ist für jeden einschlägigen Ausnahmetatbestand im Einzelfall anhand der dargelegten Verhältnismässigkeitsprüfung abzuwägen, ob der Transparenz oder der Vertraulichkeit Nachachtung zu verschaffen ist.
4.
4.1 Im vorliegenden Fall ist vor Bundesgericht einzig noch die Tragweite von Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ umstritten. Danach gilt eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip, wenn durch die Gewährung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können (Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ). Solches trifft nicht nur im Hinblick auf rein nationale Interessen zu, sondern, mit Blick auf die internationalen Beziehungen der Schweiz, auch auf Informationen, die mit anderen Staaten ausgetauscht werden bzw. von diesen stammen und an denen gegebenenfalls diese ausländischen Staaten ein Geheimhaltungsinteresse haben können (vgl. Botschaft vom 12. Februar 2003 zum BGÖ, BBl 2003 2010 f. Ziff. 2.2.2.1.4). Strittig ist hier, ob die Veröffentlichung der vom Beschwerdeführer verlangten, nach den einzelnen Staaten aufgegliederten Amtshilfestatistik gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen kann. Bei diesen gesetzlichen Tatbestandselementen handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die den Behörden zwangsläufig einen grossen Interpretationsspielraum belassen, was aufgrund der heiklen Zusammenhänge vom Gesetzgeber durchaus so gewollt ist (vgl. BBl 2003 2009 ff. Ziff. 2.2.2.1.3 f.). Überdies ergibt sich dies aus der französischsprachigen Gesetzesfassung, wo in noch vagerer Form als in der deutschen oder italienischen Sprachversion in Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ die Wortfolge "risque de compromettre" verwendet wird.
4.2 Die aussenpolitischen Interessen der Schweiz können beeinträchtigt sein, wenn ein anderer Staat zu veröffentlichende Daten zum Nachteil der Schweiz ausnützen könnte. Insbesondere sollen durch eine allfällige Publikation von Informationen die aktuellen und künftigen Verhandlungspositionen der Schweiz nicht geschwächt werden (vgl. Art. 7 Abs. 1 lit. d in Verbindung mit Art. 8 Abs. 4 BGÖ; dazu etwa BBl 2003 2010 f. Ziff. 2.2.2.1.4; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Öffentlichkeitsgesetz, Brunner/Mader [Hrsg.], 2008, N. 31 zu Art. 7 und N. 46 zu Art. 8 BGÖ). Analoges gilt, wenn sich durch die Veröffentlichung bestimmter Daten die Beziehungen zu anderen Staaten oder internationalen Organisationen verschlechtern könnten (BBl 2003 2010 f.; STEINEM, a.a.O., N. 25 zu Art. 7 BGÖ). Für bestimmte heikle Informationen setzt eine Veröffentlichung aufgrund diplomatischer Usanzen die ausdrückliche Einwilligung des betroffenen anderen Staates voraus (BBl 2003 2010 f. Ziff. 2.2.2.1.4; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., N. 33 zu Art. 7 BGÖ). Schliesslich muss die befürchtete Beeinträchtigung bei Offenlegung der Daten erheblich sein und ein ernsthaftes Risiko für deren Eintritt bestehen. Diese Gefahr setzt voraus, dass sich der Nachteil nach dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit ergibt (vgl. COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., N. 4 zu Art. 7 BGÖ). Beim Risiko der Beeinträchtigung der Verhandlungsposition der Schweiz hat sich diese Gefahr in Übereinstimmung mit den entsprechenden Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts nicht auf das kaum je vorhersagbare Verhandlungsergebnis zu beziehen, sondern es muss genügen, dass die Informationen geeignet sind, die Ausgangslage der Schweiz zu schwächen.
4.3 Der Beschwerdeführer beanstandet, dass die Vorinstanz der verhandlungsführenden Behörde bei der Prüfung der aussenpolitischen Interessen, namentlich im Bereich der Diplomatie mit den ihr eigenen Gepflogenheiten und Rücksichtnahmen, einen besonderen Beurteilungsspielraum einräumt. Es liegt in der Natur von Entscheiden politischen und insbesondere aussenpolitischen Gehalts, dass sie der justiziellen Kontrolle nur bedingt zugänglich sind, da sie gerade nicht allein auf rechtlichen, sondern zu einem grossen Teil auf politischen Kriterien beruhen. Im vorliegenden Fall handelt es sich um einen Entscheid mit gemischtem Charakter: Es geht um eine Rechtsfrage, die über eine nicht unbedeutende aussenpolitische Komponente verfügt. Das führt hier jedoch nicht dazu, dass der Ausschlussgrund gemäss Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG (SR 172.32) für die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht bzw. nach Art. 83 lit. a BGG für die Beschwerde an das Bundesgericht greift, denn dafür bräuchte es eine ausschliessliche oder doch zumindest deutlich überwiegende politische Natur des fraglichen Entscheides. Der angefochtene Entscheid richtet sich vorwiegend nach den in Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ enthaltenen rechtlichen Kriterien, doch erscheint die aussenpolitische Komponente der vorinstanzlichen Entscheide durchaus bedeutsam. Dem ist mit einer gewissen Zurückhaltung bei der Überprüfung des Exekutiventscheids durch die gerichtlichen Instanzen Rechnung zu tragen (vgl. BGE 125 II 225 E. 4a S. 228). Diese Zurückhaltung bezieht sich allerdings nicht auf die rechtliche Beurteilung der Streitsache. Erfasst wird einzig die politische Opportunität des Entscheides. Auch dafür gilt jedoch nicht ein völliger Freipass für die Exekutivbehörden, sondern deren Entscheide müssen insgesamt, auch soweit Zurückhaltung geboten ist, zumindest nachvollziehbar sein und haben sachlich zu bleiben. Die Exekutivbehörden müssen ihren Beurteilungsspielraum pflichtgemäss nutzen. Abgesehen von dieser politischen Angemessenheit bleiben die Entscheide von den Gerichten uneingeschränkt überprüfbar, unter Einschluss der Frage, ob und wieweit überhaupt eine politische Komponente besteht und ob der Spielraum pflichtgemäss genutzt wurde. Indem die Vorinstanz der Eidgenössischen Steuerverwaltung als für den Bund federführende Behörde im Bereich der steuerrechtlichen Amtshilfe im vorliegenden Fall bei der Anwendung des Ausnahmetatbestandes von Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ einen gewissen Beurteilungsspielraum in aussenpolitischer und insbesondere diplomatischer Hinsicht eingeräumt hat, verstiess sie mithin nicht gegen Bundesrecht.
4.4 Das Bundesverwaltungsgericht stützt sich auf die Einschätzung der Eidgenössischen Steuerverwaltung, wonach ein hohes Risiko der Beeinträchtigung der internationalen Beziehungen der Schweiz bei einer Veröffentlichung der nach Ländern aufgegliederten steuerrechtlichen Amtshilfestatistik bestehe. Eine solche Offenlegung sei, selbst wenn einzelne Staaten wie Frankreich ihre Daten durchaus publizieren würden, nicht standardkonform und unüblich und liefe der im Rahmen der OECD gepflegten Usanz entgegen. Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, die OECD kenne kein Verbot, woraus sich die Zulässigkeit der fraglichen Veröffentlichung ableiten lasse.
4.4.1 Es geht hier nicht um die - offenzulassende (vgl. vorne E. 3.4) - Frage, ob das Recht der OECD ein entsprechendes Verbot vorsieht, sondern einzig darum, ob die Offenlegung der strittigen Informationen sich nachteilig auf die internationalen Beziehungen bzw. auf die Position der Schweiz bei entsprechenden Verhandlungen auszuwirken vermag. Das ist nicht dasselbe. Dabei ist die aussenpolitische Einschätzung der Steuerverwaltung nicht zu beanstanden. Zwar haben einzelne Staaten wie Frankreich und die Niederlande, wie der Beschwerdeführer geltend macht, die Anzahl ihrer an andere Länder gerichteten Gesuche auch schon selbst veröffentlicht; überdies haben die Bundesbehörden in jeweils spezifischem Kontext vereinzelt entsprechende Angaben, etwa im Verhältnis zu Deutschland oder Indien, gemacht. Das bedeutet aber nicht, dass die Offenlegung einer umfassenden Statistik aller Gesuchszahlen die Beziehungen und die Verhandlungsposition der Schweiz im Verhältnis zu anderen Staaten nicht belasten würde. Bei der Frage, wann es allenfalls sinnvoll oder angebracht ist, einzelne Zahlen zu publizieren, handelt es sich um eine Frage der politischen Opportunität, deren Beantwortung in erster Linie den Exekutivbehörden vorbehalten bleiben muss. Dem Bundesrat und der jeweils zuständigen Bundesverwaltungseinheit muss dabei eine politische Steuerungsfunktion zukommen, die eine gewisse Zurückhaltung der Gerichte rechtfertigt. Insbesondere kann es sich aufdrängen, Staaten, welche die Veröffentlichung bestimmter Informationen als weniger heikel beurteilen, auch unterschiedlich als andere zu behandeln. Einzig wenn nur noch die Zahlen eines Landes oder von wenigen Ländern nicht publik sind, erscheint eine besondere und weitergehende Rechtfertigung für die spezifische Zurückhaltung erforderlich. Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor.
4.4.2 In diesem Zusammenhang ist es auch nicht unzulässig, mit dem Bundesverwaltungsgericht die aussenpolitisch angespannte Situation im Bereich der Steueramtshilfe mitzuberücksichtigen, wie das die Vorinstanz tut und der Beschwerdeführer zu Unrecht beanstandet. Wieweit in einem solchen Umfeld die Publikation von entsprechenden als heikel zu wertenden Informationen verantwortbar ist, verlangt erneut eine vorwiegend politische Beurteilung. Weniger bedeutsam mag aus schweizerischer Sicht allenfalls sein, ob die Offenlegung der Gesuchszahlen einen Staat dazu bringt, seine Praxis zu überdenken und insbesondere die Anzahl der gestellten Gesuche aus innenpolitischen Gründen zu erhöhen, um nicht inaktiv zu erscheinen. Obwohl sich eine solche Gefahr nicht gänzlich verneinen lässt, ist sie aber wohl nur schwer einzuschätzen. Nicht von der Hand zu weisen ist jedoch, dass die Schweiz bei der Veröffentlichung von Angaben, die ein anderer Staat lieber vertraulich behandeln möchte, aussenpolitisch und bei hängigen oder künftigen Verhandlungen unter Druck geraten könnte. Die Vorinstanzen durften weiter berücksichtigen, dass die Schweiz sich im Verfahren der Länderüberprüfung durch die OECD befand, in der unter anderem die Praxis des Informationsaustausches, der steuerrechtlichen Vertraulichkeit sowie der Steueramtshilfe auf Übereinstimmung mit den OECD-Standards kontrolliert wird. Dass die schweizerischen Behörden in diesem Zusammenhang zusätzliche Schwierigkeiten vermeiden wollten, ist nachvollziehbar und auch bedeutsam.
4.4.3 Schliesslich ist zu beachten, dass die Steuerverwaltung dem Beschwerdeführer nicht etwa gar keine Informationen gegeben hat. Vielmehr hat sie ihm mit Mail vom 4. April 2014 die Gesamtzahl der der Schweiz jeweils in den Jahren 2011 bis 2013 gestellten Amtshilfegesuche mitgeteilt und dabei in der entsprechenden Reihenfolge die vier Staaten ausdrücklich genannt, die in dieser Zeitperiode die meisten Einzelgesuche eingereicht hatten. Ebenfalls ergingen Äusserungen zur Bedeutung der USA als Amtshilfegesuchsteller mit der Erläuterung, weshalb sich die entsprechenden Gruppengesuche nicht ohne weiteres mit der Anzahl von Einzelgesuchen der anderen vier genannten Staaten vergleichen liessen. Die Steuerverwaltung hat damit zwar nicht die vom Beschwerdeführer verlangten detaillierten Angaben gemacht, ist dem Transparenzgebot aber doch in allgemeinerer Form teilweise nachgekommen.
4.5 Soweit sich das Bundesverwaltungsgericht Zurückhaltung bei der gerichtlichen Kontrolle des Entscheids der Steuerverwaltung auferlegte, beruht dies auf sachlichen Gründen und die Nutzung des Spielraums durch die Exekutivbehörden erscheint nicht pflichtwidrig. Sodann steht die rechtliche Würdigung des Falles durch die Vorinstanz nicht im Widerspruch zur bundesgesetzlichen Regelung. Das Bundesverwaltungsgericht verletzte somit Bundesrecht nicht, indem es dem Beschwerdeführer den fraglichen Zugang zu den von ihm verlangten Informationen verweigerte.
5.
5.1 Zu prüfen bleibt, ob in Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsgebots eine Veröffentlichung der umstrittenen Statistik zumindest insoweit anzuordnen ist, als die betroffenen Staaten nach vorgängiger Anfrage der Publikation ihrer eigenen Zahlen zustimmen. Das Bundesverwaltungsgericht verneinte eine solche Lösung im Wesentlichen mit der Begründung, eine teilweise Offenlegung der Amtshilfestatistik sei aussenpolitisch heikel und könne zu unvorhersehbaren sowie für die Schweiz nachteiligen Reaktionen anderer Staaten führen. Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, dabei handle es sich lediglich um Mutmassungen, was nicht entscheidwesentlich sein könne.
5.2 Es liegt auf der Hand, dass es für die Vorinstanzen schwierig ist, die Reaktionen der anderen betroffenen Staaten auf eine Publikation der Statistik der gestellten Amtshilfegesuche abzuschätzen. Der eindeutige Beweis für nachteilige Folgen kann daher nicht verlangt werden. So oder anders kommt es jedoch nur in zweiter Linie auf die Interessen des fremden Staates an. Vorrangig geht es beim Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ um die Wahrung der schweizerischen Interessen. Die hier zu beurteilende Rechtsfrage ist denn auch nicht zu verwechseln mit der Frage, ob einem allenfalls betroffenen Dritten vor Veröffentlichung eines amtlichen Dokuments gemäss Art. 11 BGÖ ein Anhörungsrecht zu gewähren ist, weil seine Privatsphäre beeinträchtigt sein könnte (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 6). Art. 11 BGÖ dient dem Schutz privater und nicht öffentlicher Interessen und ist hier nicht anwendbar.
5.3 Wie bereits dargelegt, ist es nicht ausgeschlossen, dass andere Staaten durchaus bereit sind, die Anzahl ihrer steuerrechtlichen Amtshilfegesuche an die Schweiz offenzulegen. Es obliegt jedoch nicht den schweizerischen Behörden, die entsprechenden Anfragen für den Beschwerdeführer zu tätigen und damit sozusagen seine journalistische Recherchetätigkeit zu übernehmen. Vielmehr ist es diesem unbenommen, die Staaten, an deren Zahlen er interessiert ist, selbst anzufragen. Daran hindert ihn nichts, was allenfalls anders wäre, wenn im Unterschied zu hier demjenigen, der um Zugang zu Daten ersucht, gar nicht bekannt sein kann, an wen er sich dafür zu wenden hat (wie das insbesondere, allerdings bei der Anwendung des hier nicht einschlägigen Art. 11 BGÖ, im bereits erwähnten Urteil des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 zutraf). Dass auf diesem Weg im Ergebnis allenfalls nur eine unvollständige Liste zusammenkommt, fällt nicht ins Gewicht, denn dies wäre nicht anders, wenn die schweizerischen Behörden die Anfragen vornehmen würden. Auch sie wären für die Erstellung der Gesamtstatistik von der jeweiligen Zustimmung der Staaten abhängig, bzw. sie müssten alle Angaben löschen oder einschwärzen, die Rückschlüsse auf einzelne Staaten zuliessen, die ihre Zustimmung nicht erteilen. Im Übrigen ist auch unklar, welche Staaten angefragt werden sollen, ob nur diejenigen, die mindestens ein Gesuch gestellt haben, oder alle, mit denen ein Doppelbesteuerungsabkommen besteht, oder sogar alle von der Schweiz anerkannten Staaten. Es kann ja durchaus auch von Interesse sein, dass ein bestimmter Staat überhaupt nie ein Amtshilfegesuch eingereicht hat. Gerade solche Fälle könnten aber auch diplomatisch heikel sein. Es besteht kein Anlass dafür, dass der Bund insofern dem Anliegen des Beschwerdeführers zu entsprechen und an seiner Stelle die gewünschten Anfragen durchzuführen hätte.
5.4 Der angefochtene Entscheid verstösst demnach auch nicht gegen Bundesrecht, indem er die Verpflichtung der schweizerischen Behörden zur Offenlegung der verlangten Statistik nach Anfrage um Zustimmung bei den betroffenen Staaten verneint. (...)
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Art. 5 al. 2, art. 17 et art. 180 al. 2 Cst., art. 3, 4, 5, 6 al. 1 ainsi qu'art. 7 al. 1 let. d LTrans; accès aux informations de l'administration fédérale des contributions fondé sur le principe de la transparence de l'administration. Selon la loi fédérale sur la transparence, il existe un droit subjectif à la consultation des documents officiels des unités administratives de la Confédération, sous réserve d'exceptions prévues par la loi. Le rapport entre l'obligation de transparence et les règles particulières de confidentialité ne peut pas être établi de façon générale, mais doit s'apprécier de cas en cas. Il faut opérer une pesée des intérêts opposés dans le cas d'espèce (consid. 3). Portée de la réserve des intérêts de politique extérieure et des relations internationales de la Suisse lors d'informations sur l'étendue de l'assistance administrative internationale en matière fiscale (consid. 4 et 5).
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fr
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-313%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 314
A. Bundeshausredaktor A. ersuchte am 18. April 2012 die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) um Einsicht in die Liste der Anzahl von Amtshilfegesuchen im Steuerbereich, aufgeschlüsselt nach den gesuchstellenden Staaten. Am 7. Mai 2012 gab die Steuerverwaltung A. unter Hinweis auf eine mögliche Gefährdung der aussenpolitischen Interessen bzw. der internationalen Beziehungen der Schweiz einen ablehnenden Bescheid. A. beantragte daraufhin beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein Schlichtungsverfahren. Am 12. Februar 2014 sprach dieser die Empfehlung aus, den Zugang zur verlangten Statistik zu erteilen, wobei die betroffenen Staaten vorgängig in angemessener Weise darüber zu informieren seien, sofern die Steuerverwaltung dies als notwendig erachte. Mit Verfügung vom 13. März 2014 verweigerte die Steuerverwaltung A. den Zugang zur verlangten Statistik und entschied gleichzeitig, dass im Anhang zu den allgemeinen Statistiken eine Liste der aus Sicht der Schweiz wichtigsten Amtshilfegesuchsteller, in der Reihenfolge ihrer Bedeutung, publiziert werden könne, um dem Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit zu entsprechen. In diesem Sinne teilte die Steuerverwaltung A. am 4. April 2014 per Mail mit, dass die Schweiz im Jahr 2013 1'386, 2012 1'499 und 2011 370 Amtshilfegesuche erhalten habe, dass in diesen drei Jahren Indien, Frankreich, die Niederlande und Spanien in dieser Reihenfolge am meisten Einzelgesuche gestellt hätten und dass auch die Vereinigten Staaten von Amerika (USA) wegen der von ihnen eingereichten Gruppengesuchen zu den wichtigsten Amtshilfegesuchstellern zu zählen seien.
B. Gegen die Verfügung vom 13. März 2014 erhob A. Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde am 30. April 2015 ab, wobei es eine Veröffentlichung der fraglichen Amtshilfedaten auch nach einer allenfalls vorgängig eingeholten Zustimmung eines Staates ablehnte.
C. Mit Beschwerde vom 2. Juni 2015 an das Bundesgericht beantragt A., sinngemäss unter Aufhebung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts, den Zugang zur verlangten Amtshilfestatistik, aufgelistet nach Ländern, zu gewähren.
Die Eidgenössische Steuerverwaltung ESTV schliesst auf Nichteintreten, eventuell auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesverwaltungsgericht verzichtete auf eine Vernehmlassung. Der Eidgenössische Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragte EDÖB stellt keinen Antrag, hält aber in seinen Ausführungen fest, es sei nicht nachvollziehbar, inwiefern sich die Verweigerung des Zugangs zur fraglichen rein statistischen Information rechtfertigen lasse, was insbesondere bei Zustimmung eines Staates zur Offenlegung seiner Anzahl Amtshilfegesuche gelte. (...)
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
(Auszug)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Nach Art. 6 Abs. 1 des Öffentlichkeitsgesetzes vom 17. Dezember 2004 (BGÖ; SR 152.3) hat jede Person das Recht, amtliche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über den Inhalt amtlicher Dokumente zu erhalten. Mit dem Inkrafttreten des Öffentlichkeitsgesetzes am 1. Juli 2006 wurde der Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") umgekehrt (BGE 133 II 209 E. 2.1 S. 212 mit Literaturhinweisen). Der Öffentlichkeitsgrundsatz dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen der Bürger in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; er bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden (Art. 1 BGÖ; GABOR P. BLECHTA, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 4 ff. zu Art. 1 BGÖ; STEPHAN C. BRUNNER, in: Öffentlichkeitsgesetz, Brunner/Mader [Hrsg.], 2008, N. 5 ff. zu Art. 1 BGÖ; BGE 133 II 209 E. 2.3.1 S. 213 mit weiteren Literaturhinweisen). Das Transparenzgebot trägt zudem bei zur Verwirklichung der Informationsfreiheit (Art. 16 BV) sowie zur Verwaltungsmodernisierung (BRUNNER/MADER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, Einleitung N. 8 f.). Es bildet bis zu einem gewissen Grad das Gegenstück zur verfassungsrechtlichen Pflicht des Bundesrates nach Art. 180 Abs. 2 BV zu rechtzeitiger und umfassender Information der Öffentlichkeit über seine Tätigkeit, soweit dem nicht überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen (vgl. STEPHAN C. BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen: Ein Leitfaden, ZBl 111/2010 S. 602). Soweit wie hier die Medien Zugang zu behördlichen Informationen suchen, um sie später zu verarbeiten und zu verbreiten, dient das Transparenzgebot schliesslich zumindest indirekt auch der Verwirklichung der Medienfreiheit (Art. 17 BV; vgl. dazu auch Art. 10 Abs. 4 lit. a BGÖ und dazu BGE 139 I 114; Urteil des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2.2).
3.2 Nach der Rechtsprechung besteht ein subjektiver, individuell gerichtlich durchsetzbarer Anspruch auf Zugang zu den vom Öffentlichkeitsprinzip erfassten Dokumenten (BGE 133 II 209 E. 2.1 S. 212; vgl. sodann BGE 136 II 399 E. 2.1 S. 401; VPB 2013 Nr. 2 S. 16; BLECHTA, a.a.O., N. 20 ff. zu Art. 1 BGÖ). Dieses Recht gilt namentlich im Bereich der Bundesverwaltung (Art. 2 Abs. 1 lit. a BGÖ).
3.3 Art. 3 BGÖ schliesst bestimmte Dokumente wie insbesondere solche von Verfahren der internationalen Rechts- und Amtshilfe (vgl. Abs. 1 lit. a Ziff. 3 der Bestimmung) vom Geltungsbereich des Transparenzgebots aus. Es ist aber unter den Verfahrensbeteiligten nicht mehr strittig, dass davon einzig konkrete Daten im Einzelfall und nicht allgemeine statistische Angaben, wie sie hier zur Diskussion stehen, erfasst werden.
3.4 Sodann behält Art. 4 BGÖ Spezialnormen anderer Bundesgesetze vor, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen oder abweichende Voraussetzungen für den Zugang zu solchen Informationen vorsehen. Die Eidgenössische Steuerverwaltung begründete ihren abschlägigen Entscheid unter anderem damit, die Gewährung des Zugangs zu den strittigen Daten könnte gegen Art. 26 Abs. 2 des OECD-Musterabkommens zur Vermeidung von Doppelbesteuerung bzw. der gestützt darauf abgeschlossenen Doppelbesteuerungsabkommen verstossen. Auch das Bundesverwaltungsgericht setzte sich ausführlich mit dieser Frage auseinander, liess sie dann aber im Ergebnis offen. In der Folge begnügte es sich im Wesentlichen mit der Feststellung, die Veröffentlichung der fraglichen Informationen sei jedenfalls unüblich. Ob die Doppelbesteuerungsabkommen einem Vertragsstaat verbieten, die Anzahl der Amtshilfeersuchen des Partnerstaates bekanntzugeben und ob es sich dabei um einen Fall handeln würde, der unter den Ausnahmetatbestand von Art. 4 BGÖ fiele, braucht nicht mehr näher geprüft zu werden, da die Vorinstanz sich nicht darauf stützte, sich die Verfahrensbeteiligten vor Bundesgericht nicht mehr darauf berufen und die Frage für die Beurteilung des vorliegenden Falles auch nicht entscheidwesentlich ist.
3.5 Das Zugangs- und Auskunftsrecht erstreckt sich auf die amtlichen Dokumente, d.h. auf alle Informationen, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet sind, sich im Besitz einer Behörde befinden, von der sie stammen oder der sie mitgeteilt worden sind, und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen, oder die durch einen einfachen elektronischen Vorgang aus aufgezeichneten Informationen erstellt werden können (Art. 5 BGÖ). Das Bundesverwaltungsgericht hat insofern entschieden, diese Voraussetzung sei erfüllt, was vor Bundesgericht von keiner Seite mehr bestritten wird.
3.6 Nach Art. 7 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten unter bestimmten Voraussetzungen eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert. Die Bestimmung enthält dazu eine Reihe von Ausnahmetatbeständen. Das Verhältnis des Transparenzgebots gemäss dem Öffentlichkeitsgesetz zu solchen besonderen Vertraulichkeitsregeln lässt sich nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Entscheidend ist dafür der Sinngehalt der divergierenden Normen, für den wiederum wesentlich auf deren Zweck zurückzugreifen ist. Abzuwägen sind die sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelfall. Massgebliche Kriterien sind etwa: die Funktion oder Stellung der betroffenen Person, die Umstände der ursprünglichen Informationsbeschaffung, der Vertrauensschutz, die Art der betroffenen Daten, das Vorliegen eines besonderen Informationsinteresses der Öffentlichkeit, der Schutz spezifischer öffentlicher Interessen, die Natur der Beziehung zwischen der Verwaltung und dem betroffenen Dritten sowie die Bedeutung der fraglichen Thematik (vgl. die Urteile des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom2. Dezember 2015 E. 2.4 und 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4). Liegt ein Ausnahmetatbestand vor, ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Interessen an der Geheimhaltung das Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebenenfalls, in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV), ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröffentlichung oder zeitlichen Aufschub (vgl. URS STEINEM, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 9 ff. zu Art. 7 BGÖ). Einen Grundsatz, wonach im Zweifel dem Öffentlichkeitsprinzip der Vorrang einzuräumen ist, gibt es genauso wenig wie das umgekehrte Prinzip. Vielmehr ist für jeden einschlägigen Ausnahmetatbestand im Einzelfall anhand der dargelegten Verhältnismässigkeitsprüfung abzuwägen, ob der Transparenz oder der Vertraulichkeit Nachachtung zu verschaffen ist.
4.
4.1 Im vorliegenden Fall ist vor Bundesgericht einzig noch die Tragweite von Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ umstritten. Danach gilt eine Ausnahme vom Öffentlichkeitsprinzip, wenn durch die Gewährung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigt werden können (Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ). Solches trifft nicht nur im Hinblick auf rein nationale Interessen zu, sondern, mit Blick auf die internationalen Beziehungen der Schweiz, auch auf Informationen, die mit anderen Staaten ausgetauscht werden bzw. von diesen stammen und an denen gegebenenfalls diese ausländischen Staaten ein Geheimhaltungsinteresse haben können (vgl. Botschaft vom 12. Februar 2003 zum BGÖ, BBl 2003 2010 f. Ziff. 2.2.2.1.4). Strittig ist hier, ob die Veröffentlichung der vom Beschwerdeführer verlangten, nach den einzelnen Staaten aufgegliederten Amtshilfestatistik gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ die aussenpolitischen Interessen oder die internationalen Beziehungen der Schweiz beeinträchtigen kann. Bei diesen gesetzlichen Tatbestandselementen handelt es sich um unbestimmte Rechtsbegriffe, die den Behörden zwangsläufig einen grossen Interpretationsspielraum belassen, was aufgrund der heiklen Zusammenhänge vom Gesetzgeber durchaus so gewollt ist (vgl. BBl 2003 2009 ff. Ziff. 2.2.2.1.3 f.). Überdies ergibt sich dies aus der französischsprachigen Gesetzesfassung, wo in noch vagerer Form als in der deutschen oder italienischen Sprachversion in Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ die Wortfolge "risque de compromettre" verwendet wird.
4.2 Die aussenpolitischen Interessen der Schweiz können beeinträchtigt sein, wenn ein anderer Staat zu veröffentlichende Daten zum Nachteil der Schweiz ausnützen könnte. Insbesondere sollen durch eine allfällige Publikation von Informationen die aktuellen und künftigen Verhandlungspositionen der Schweiz nicht geschwächt werden (vgl. Art. 7 Abs. 1 lit. d in Verbindung mit Art. 8 Abs. 4 BGÖ; dazu etwa BBl 2003 2010 f. Ziff. 2.2.2.1.4; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, in: Öffentlichkeitsgesetz, Brunner/Mader [Hrsg.], 2008, N. 31 zu Art. 7 und N. 46 zu Art. 8 BGÖ). Analoges gilt, wenn sich durch die Veröffentlichung bestimmter Daten die Beziehungen zu anderen Staaten oder internationalen Organisationen verschlechtern könnten (BBl 2003 2010 f.; STEINEM, a.a.O., N. 25 zu Art. 7 BGÖ). Für bestimmte heikle Informationen setzt eine Veröffentlichung aufgrund diplomatischer Usanzen die ausdrückliche Einwilligung des betroffenen anderen Staates voraus (BBl 2003 2010 f. Ziff. 2.2.2.1.4; COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., N. 33 zu Art. 7 BGÖ). Schliesslich muss die befürchtete Beeinträchtigung bei Offenlegung der Daten erheblich sein und ein ernsthaftes Risiko für deren Eintritt bestehen. Diese Gefahr setzt voraus, dass sich der Nachteil nach dem üblichen Lauf der Dinge und mit hoher Wahrscheinlichkeit ergibt (vgl. COTTIER/SCHWEIZER/WIDMER, a.a.O., N. 4 zu Art. 7 BGÖ). Beim Risiko der Beeinträchtigung der Verhandlungsposition der Schweiz hat sich diese Gefahr in Übereinstimmung mit den entsprechenden Erwägungen des Bundesverwaltungsgerichts nicht auf das kaum je vorhersagbare Verhandlungsergebnis zu beziehen, sondern es muss genügen, dass die Informationen geeignet sind, die Ausgangslage der Schweiz zu schwächen.
4.3 Der Beschwerdeführer beanstandet, dass die Vorinstanz der verhandlungsführenden Behörde bei der Prüfung der aussenpolitischen Interessen, namentlich im Bereich der Diplomatie mit den ihr eigenen Gepflogenheiten und Rücksichtnahmen, einen besonderen Beurteilungsspielraum einräumt. Es liegt in der Natur von Entscheiden politischen und insbesondere aussenpolitischen Gehalts, dass sie der justiziellen Kontrolle nur bedingt zugänglich sind, da sie gerade nicht allein auf rechtlichen, sondern zu einem grossen Teil auf politischen Kriterien beruhen. Im vorliegenden Fall handelt es sich um einen Entscheid mit gemischtem Charakter: Es geht um eine Rechtsfrage, die über eine nicht unbedeutende aussenpolitische Komponente verfügt. Das führt hier jedoch nicht dazu, dass der Ausschlussgrund gemäss Art. 32 Abs. 1 lit. a VGG (SR 172.32) für die Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht bzw. nach Art. 83 lit. a BGG für die Beschwerde an das Bundesgericht greift, denn dafür bräuchte es eine ausschliessliche oder doch zumindest deutlich überwiegende politische Natur des fraglichen Entscheides. Der angefochtene Entscheid richtet sich vorwiegend nach den in Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ enthaltenen rechtlichen Kriterien, doch erscheint die aussenpolitische Komponente der vorinstanzlichen Entscheide durchaus bedeutsam. Dem ist mit einer gewissen Zurückhaltung bei der Überprüfung des Exekutiventscheids durch die gerichtlichen Instanzen Rechnung zu tragen (vgl. BGE 125 II 225 E. 4a S. 228). Diese Zurückhaltung bezieht sich allerdings nicht auf die rechtliche Beurteilung der Streitsache. Erfasst wird einzig die politische Opportunität des Entscheides. Auch dafür gilt jedoch nicht ein völliger Freipass für die Exekutivbehörden, sondern deren Entscheide müssen insgesamt, auch soweit Zurückhaltung geboten ist, zumindest nachvollziehbar sein und haben sachlich zu bleiben. Die Exekutivbehörden müssen ihren Beurteilungsspielraum pflichtgemäss nutzen. Abgesehen von dieser politischen Angemessenheit bleiben die Entscheide von den Gerichten uneingeschränkt überprüfbar, unter Einschluss der Frage, ob und wieweit überhaupt eine politische Komponente besteht und ob der Spielraum pflichtgemäss genutzt wurde. Indem die Vorinstanz der Eidgenössischen Steuerverwaltung als für den Bund federführende Behörde im Bereich der steuerrechtlichen Amtshilfe im vorliegenden Fall bei der Anwendung des Ausnahmetatbestandes von Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ einen gewissen Beurteilungsspielraum in aussenpolitischer und insbesondere diplomatischer Hinsicht eingeräumt hat, verstiess sie mithin nicht gegen Bundesrecht.
4.4 Das Bundesverwaltungsgericht stützt sich auf die Einschätzung der Eidgenössischen Steuerverwaltung, wonach ein hohes Risiko der Beeinträchtigung der internationalen Beziehungen der Schweiz bei einer Veröffentlichung der nach Ländern aufgegliederten steuerrechtlichen Amtshilfestatistik bestehe. Eine solche Offenlegung sei, selbst wenn einzelne Staaten wie Frankreich ihre Daten durchaus publizieren würden, nicht standardkonform und unüblich und liefe der im Rahmen der OECD gepflegten Usanz entgegen. Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, die OECD kenne kein Verbot, woraus sich die Zulässigkeit der fraglichen Veröffentlichung ableiten lasse.
4.4.1 Es geht hier nicht um die - offenzulassende (vgl. vorne E. 3.4) - Frage, ob das Recht der OECD ein entsprechendes Verbot vorsieht, sondern einzig darum, ob die Offenlegung der strittigen Informationen sich nachteilig auf die internationalen Beziehungen bzw. auf die Position der Schweiz bei entsprechenden Verhandlungen auszuwirken vermag. Das ist nicht dasselbe. Dabei ist die aussenpolitische Einschätzung der Steuerverwaltung nicht zu beanstanden. Zwar haben einzelne Staaten wie Frankreich und die Niederlande, wie der Beschwerdeführer geltend macht, die Anzahl ihrer an andere Länder gerichteten Gesuche auch schon selbst veröffentlicht; überdies haben die Bundesbehörden in jeweils spezifischem Kontext vereinzelt entsprechende Angaben, etwa im Verhältnis zu Deutschland oder Indien, gemacht. Das bedeutet aber nicht, dass die Offenlegung einer umfassenden Statistik aller Gesuchszahlen die Beziehungen und die Verhandlungsposition der Schweiz im Verhältnis zu anderen Staaten nicht belasten würde. Bei der Frage, wann es allenfalls sinnvoll oder angebracht ist, einzelne Zahlen zu publizieren, handelt es sich um eine Frage der politischen Opportunität, deren Beantwortung in erster Linie den Exekutivbehörden vorbehalten bleiben muss. Dem Bundesrat und der jeweils zuständigen Bundesverwaltungseinheit muss dabei eine politische Steuerungsfunktion zukommen, die eine gewisse Zurückhaltung der Gerichte rechtfertigt. Insbesondere kann es sich aufdrängen, Staaten, welche die Veröffentlichung bestimmter Informationen als weniger heikel beurteilen, auch unterschiedlich als andere zu behandeln. Einzig wenn nur noch die Zahlen eines Landes oder von wenigen Ländern nicht publik sind, erscheint eine besondere und weitergehende Rechtfertigung für die spezifische Zurückhaltung erforderlich. Ein solcher Fall liegt hier aber nicht vor.
4.4.2 In diesem Zusammenhang ist es auch nicht unzulässig, mit dem Bundesverwaltungsgericht die aussenpolitisch angespannte Situation im Bereich der Steueramtshilfe mitzuberücksichtigen, wie das die Vorinstanz tut und der Beschwerdeführer zu Unrecht beanstandet. Wieweit in einem solchen Umfeld die Publikation von entsprechenden als heikel zu wertenden Informationen verantwortbar ist, verlangt erneut eine vorwiegend politische Beurteilung. Weniger bedeutsam mag aus schweizerischer Sicht allenfalls sein, ob die Offenlegung der Gesuchszahlen einen Staat dazu bringt, seine Praxis zu überdenken und insbesondere die Anzahl der gestellten Gesuche aus innenpolitischen Gründen zu erhöhen, um nicht inaktiv zu erscheinen. Obwohl sich eine solche Gefahr nicht gänzlich verneinen lässt, ist sie aber wohl nur schwer einzuschätzen. Nicht von der Hand zu weisen ist jedoch, dass die Schweiz bei der Veröffentlichung von Angaben, die ein anderer Staat lieber vertraulich behandeln möchte, aussenpolitisch und bei hängigen oder künftigen Verhandlungen unter Druck geraten könnte. Die Vorinstanzen durften weiter berücksichtigen, dass die Schweiz sich im Verfahren der Länderüberprüfung durch die OECD befand, in der unter anderem die Praxis des Informationsaustausches, der steuerrechtlichen Vertraulichkeit sowie der Steueramtshilfe auf Übereinstimmung mit den OECD-Standards kontrolliert wird. Dass die schweizerischen Behörden in diesem Zusammenhang zusätzliche Schwierigkeiten vermeiden wollten, ist nachvollziehbar und auch bedeutsam.
4.4.3 Schliesslich ist zu beachten, dass die Steuerverwaltung dem Beschwerdeführer nicht etwa gar keine Informationen gegeben hat. Vielmehr hat sie ihm mit Mail vom 4. April 2014 die Gesamtzahl der der Schweiz jeweils in den Jahren 2011 bis 2013 gestellten Amtshilfegesuche mitgeteilt und dabei in der entsprechenden Reihenfolge die vier Staaten ausdrücklich genannt, die in dieser Zeitperiode die meisten Einzelgesuche eingereicht hatten. Ebenfalls ergingen Äusserungen zur Bedeutung der USA als Amtshilfegesuchsteller mit der Erläuterung, weshalb sich die entsprechenden Gruppengesuche nicht ohne weiteres mit der Anzahl von Einzelgesuchen der anderen vier genannten Staaten vergleichen liessen. Die Steuerverwaltung hat damit zwar nicht die vom Beschwerdeführer verlangten detaillierten Angaben gemacht, ist dem Transparenzgebot aber doch in allgemeinerer Form teilweise nachgekommen.
4.5 Soweit sich das Bundesverwaltungsgericht Zurückhaltung bei der gerichtlichen Kontrolle des Entscheids der Steuerverwaltung auferlegte, beruht dies auf sachlichen Gründen und die Nutzung des Spielraums durch die Exekutivbehörden erscheint nicht pflichtwidrig. Sodann steht die rechtliche Würdigung des Falles durch die Vorinstanz nicht im Widerspruch zur bundesgesetzlichen Regelung. Das Bundesverwaltungsgericht verletzte somit Bundesrecht nicht, indem es dem Beschwerdeführer den fraglichen Zugang zu den von ihm verlangten Informationen verweigerte.
5.
5.1 Zu prüfen bleibt, ob in Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsgebots eine Veröffentlichung der umstrittenen Statistik zumindest insoweit anzuordnen ist, als die betroffenen Staaten nach vorgängiger Anfrage der Publikation ihrer eigenen Zahlen zustimmen. Das Bundesverwaltungsgericht verneinte eine solche Lösung im Wesentlichen mit der Begründung, eine teilweise Offenlegung der Amtshilfestatistik sei aussenpolitisch heikel und könne zu unvorhersehbaren sowie für die Schweiz nachteiligen Reaktionen anderer Staaten führen. Der Beschwerdeführer hält dem entgegen, dabei handle es sich lediglich um Mutmassungen, was nicht entscheidwesentlich sein könne.
5.2 Es liegt auf der Hand, dass es für die Vorinstanzen schwierig ist, die Reaktionen der anderen betroffenen Staaten auf eine Publikation der Statistik der gestellten Amtshilfegesuche abzuschätzen. Der eindeutige Beweis für nachteilige Folgen kann daher nicht verlangt werden. So oder anders kommt es jedoch nur in zweiter Linie auf die Interessen des fremden Staates an. Vorrangig geht es beim Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ um die Wahrung der schweizerischen Interessen. Die hier zu beurteilende Rechtsfrage ist denn auch nicht zu verwechseln mit der Frage, ob einem allenfalls betroffenen Dritten vor Veröffentlichung eines amtlichen Dokuments gemäss Art. 11 BGÖ ein Anhörungsrecht zu gewähren ist, weil seine Privatsphäre beeinträchtigt sein könnte (vgl. dazu das Urteil des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 6). Art. 11 BGÖ dient dem Schutz privater und nicht öffentlicher Interessen und ist hier nicht anwendbar.
5.3 Wie bereits dargelegt, ist es nicht ausgeschlossen, dass andere Staaten durchaus bereit sind, die Anzahl ihrer steuerrechtlichen Amtshilfegesuche an die Schweiz offenzulegen. Es obliegt jedoch nicht den schweizerischen Behörden, die entsprechenden Anfragen für den Beschwerdeführer zu tätigen und damit sozusagen seine journalistische Recherchetätigkeit zu übernehmen. Vielmehr ist es diesem unbenommen, die Staaten, an deren Zahlen er interessiert ist, selbst anzufragen. Daran hindert ihn nichts, was allenfalls anders wäre, wenn im Unterschied zu hier demjenigen, der um Zugang zu Daten ersucht, gar nicht bekannt sein kann, an wen er sich dafür zu wenden hat (wie das insbesondere, allerdings bei der Anwendung des hier nicht einschlägigen Art. 11 BGÖ, im bereits erwähnten Urteil des Bundesgerichts 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 zutraf). Dass auf diesem Weg im Ergebnis allenfalls nur eine unvollständige Liste zusammenkommt, fällt nicht ins Gewicht, denn dies wäre nicht anders, wenn die schweizerischen Behörden die Anfragen vornehmen würden. Auch sie wären für die Erstellung der Gesamtstatistik von der jeweiligen Zustimmung der Staaten abhängig, bzw. sie müssten alle Angaben löschen oder einschwärzen, die Rückschlüsse auf einzelne Staaten zuliessen, die ihre Zustimmung nicht erteilen. Im Übrigen ist auch unklar, welche Staaten angefragt werden sollen, ob nur diejenigen, die mindestens ein Gesuch gestellt haben, oder alle, mit denen ein Doppelbesteuerungsabkommen besteht, oder sogar alle von der Schweiz anerkannten Staaten. Es kann ja durchaus auch von Interesse sein, dass ein bestimmter Staat überhaupt nie ein Amtshilfegesuch eingereicht hat. Gerade solche Fälle könnten aber auch diplomatisch heikel sein. Es besteht kein Anlass dafür, dass der Bund insofern dem Anliegen des Beschwerdeführers zu entsprechen und an seiner Stelle die gewünschten Anfragen durchzuführen hätte.
5.4 Der angefochtene Entscheid verstösst demnach auch nicht gegen Bundesrecht, indem er die Verpflichtung der schweizerischen Behörden zur Offenlegung der verlangten Statistik nach Anfrage um Zustimmung bei den betroffenen Staaten verneint. (...)
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Art. 5 cpv. 2, art. 17 e art. 180 cpv. 2 Cost., art. 3, 4, 5, 6 cpv. 1 nonché art. 7 cpv. 1 lett. d LTras; accesso a informazioni dell'amministrazione federale delle contribuzioni sulla base del principio di trasparenza dell'amministrazione. Secondo la legge federale sulla trasparenza sussiste un diritto soggettivo all'accesso a documenti ufficiali di unità amministrative della Confederazione, riservate le eccezioni previste dalla legge. Il rapporto tra l'obbligo di trasparenza e le regole particolari sulla confidenzialità non può essere stabilito in maniera generale, ma di caso in caso. I contrapposti interessi devono essere ponderati nel singolo caso (consid. 3). Portata della riserva della compromissione degli interessi della politica estera o delle relazioni internazionali della Svizzera nell'ambito di informazioni sull'estensione dell'assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale (consid. 4 e 5).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-313%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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Sachverhalt ab Seite 325
A. A., Journalist bei der SonntagsZeitung/Le Matin Dimanche, ersuchte das Bundesamt für Rüstung (armasuisse) mit E-Mail vom 26. Mai 2014 gestützt auf das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 125.3) um Einsicht in die Outlook-Agenda 2013 und 2014 (bis 26. Mai 2014) des ehemaligen Rüstungschefs B. armasuisse teilte ihm mit Stellungnahme vom 12. Juni 2014 mit, dass die Einsicht verweigert werde. Daraufhin reichte A. einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein. Dieser regte mit Empfehlung vom 24. September 2014 an, den Zugang zur Outlook-Agenda für den nachgesuchten Zeitraum zu gewähren.
B. Mit Verfügung vom 1. Dezember 2014 stellte armasuisse fest, A. habe keinen Anspruch auf Einsicht in die Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs B. über den Zeitraum vom 1. Januar 2013 bis 26. Mai 2014 (Dispositiv Ziff. 1). Ohne Anerkennung einer Rechtspflicht werde ihm mit der Verfügung ein Auszug aus der Outlook-Agenda in Form einer Wochenübersicht zugestellt, wobei einzelne Einträge im Sinne der Erwägungen geschwärzt seien (Ziff. 2).
Die dagegen von A. erhobene Beschwerde hiess das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 23. November 2015 (A-7405/2014) teilweise gut. Es hob die Verfügung von armasuisse auf und wies die Angelegenheit zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an diese zurück (Dispositiv Ziff. 1). (...)
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 12. Januar 2016 gelangt armasuisse an das Bundesgericht und beantragt die Aufhebung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. November 2015 und die Bestätigung ihrer Verfügung vom 1. Dezember 2014. Eventualiter sei die Sache zur vollständigen Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts und erneuter Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. (...)
Mit Verfügung vom 2. Februar 2016 hat der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
(Auszug)
Aus den Erwägungen:
Erwägungen
1. (...)
1.3 Näher zu prüfen bleibt die Legitimation der Beschwerdeführerin:
1.3.1 Sie beruft sich in ihrer Rechtsschrift auf Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG. Danach sind u.a. die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen zur Beschwerde berechtigt, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann. Eine Verordnung des Bundesrats oder eines Departements reicht dafür aus (BGE 140 V 321 E. 2.2 S. 324). Das Beschwerderecht der Bundesbehörden ist abstrakter Natur. Es dient dazu, den Vollzug des Bundesrechts in den Kantonen und in der Bundesverwaltung zu überwachen und dessen richtige und einheitliche Anwendung - wenn nötig letztinstanzlich durch das Bundesgericht - sicherzustellen (BGE 136 II 359 E. 1.2 S. 363; BGE 135 II 338 E. 1.2.1 S. 341 f.)
1.3.2 armasuisse gehört zum Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS). Gemäss Art. 4 Abs. 2 der Organisationsverordnung für das VBS vom 7. März 2003 (OV-VBS; SR 172.214.1) sind die Chefs der im 2. Kapitel genannten Verwaltungseinheiten des VBS - darunter das Bundesamt für Rüstung -, die dem Departementschef direkt unterstellt sind, in ihrem Zuständigkeitsbereich zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt. Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Rechtsschrift geltend, der Rüstungschef sei dem Departementschef unmittelbar untergeordnet, was die Organisation des VBS bestätigt (vgl. www.vbs.admin.ch/internet/vbs/de/home/departement/organisation.html, besucht am 8. Juni 2016). Die Anwendung des BGÖ erscheint zwar nicht als spezifischer Aufgabenbereich von armasuisse (vgl. Urteil 1C_501/2013 vom 12. Februar 2014 E. 2.1.3). Dabei handelt es sich jedoch um eine Querschnittaufgabe (vgl. BRUNNER/MADER, Einleitung, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 38; STEPHAN BRUNNER, Vom Öffentlichkeitsprinzip zur transparenten Verwaltung, in: Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes, Bernhard Ehrenzeller [Hrsg.], 2006, S. 79), welche die ganze Bundesverwaltung berührt (vgl. Art. 2 BGÖ; LUZIUS MADER, Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes - Einführung in die Grundlagen, in: Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes, Bernhard Ehrenzeller (Hrsg.), 2006, S. 16). Die Anwendung der Bestimmungen des BGÖ zählt somit auch zu den Aufgaben von armasuisse, weshalb sie zur Beschwerdeführung legitimiert ist.
2. Strittig ist zunächst, ob es sich bei der Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs für den Zeitraum vom 1. Januar 2013 bis 26. Mai 2014 um ein amtliches Dokument handelt.
2.1 Nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ ist ein amtliches Dokument jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (lit. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (lit. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (lit. c). Nicht als amtliche Dokumente gelten gemäss Art. 5 Abs. 3 BGÖ namentlich Dokumente, die nicht fertig gestellt (lit. b) oder zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind (lit. c).
2.2 Die Beschwerdeführerin bemängelt vorab, der Begriff des amtlichen Dokuments gemäss Art. 5 BGÖ müsse anhand desjenigen der Unterlage nach Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 26. Juni 1988 über die Archivierung (Archivierungsgesetz, BGA; SR 152.1) interpretiert werden. Dies gebiete insbesondere das Postulat der einheitlichen Begriffsauslegung und ergebe sich auch daraus, dass der Begriff der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ) von Art. 3 Abs. 1 BGA übernommen worden sei. Gemäss Negativliste der Gruppe Rüstung vom 5. Mai 2003, die vom Bundesarchiv genehmigt worden sei, bräuchten u.a. Kalender, Agenden und Wochenprogramme nicht registriert zu werden. Insofern bestehe keine Aufbewahrungspflicht und die Outlook-Agenda stelle keine Unterlage dar. Nachdem der Begriff des amtlichen Dokuments enger zu fassen sei als jener der Unterlage, fielen die in dieser Agenda enthaltenen Informationen nicht in den Anwendungsbereich des BGÖ.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Die Beschwerdeführerin räumt selber ein, dass der Begriff des amtlichen Dokuments nicht mit jenem der Unterlage übereinstimmt. Auch die Lehre und die Botschaft gehen davon aus, der Dokumentenbegriff des BGÖ sei nicht deckungsgleich mit demjenigen der archivierungswürdigen Unterlage (Botschaft zum Bundesgesetz vom 12. Februar 2003 über die Öffentlichkeit der Verwaltung [BGÖ], BBl 2003 1963, 1992 Ziff. 2.1.5.1.2; ROBERT BÜHLER, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 7 zu Art. 5 BGÖ; KURT NUSPLIGER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 17 zu Art. 5 BGÖ). Umso weniger leuchtet ein, weshalb Ersterer anhand des Begriffverständnisses für Letzteren auszulegen ist. Das Öffentlichkeitsgesetz verfolgt andere Ziele als das Archivierungsgesetz und bezweckt, die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern sowie zur Information der Öffentlichkeit beizutragen, indem der Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährleistet werden soll (vgl. Art. 1 BGÖ). Ob ein solches amtliches Dokument vorliegt, ist anhand der gesetzlich vorgesehenen Kriterien in Art. 5 BGÖ zu erörtern; daran ändert nichts, dass der Begriff der öffentlichen Aufgabe von Art. 3 Abs. 1 BGA übernommen wurde (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 1994 Ziff. 2.1.5.1.4).
2.3 Die Beschwerdeführerin bringt in diesem Zusammenhang ferner vor, zwar sei die Benutzung elektronischer Agenden für die Organisation und Kommunikation innerhalb eines Amtsbetriebs heutzutage nicht mehr wegzudenken. Daraus könne aber nicht geschlossen werden, eine Outlook-Agenda diene direkt der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Der Begriff der öffentlichen Aufgabe gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ orientiere sich am materiellen Gehalt der Information und deren Eignung für die Dokumentation des Verwaltungshandelns.
Die in der Outlook-Agenda enthaltenen Informationen zeichnen gesamthaft betrachtet ein Bild der Amtstätigkeit des ehemaligen Rüstungschefs. Dieser hat den Kalender denn auch im Zusammenhang mit der Ausübung seines Amts und damit zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben genutzt. Obschon darin auch private Termine eingetragen wurden, dienten die elektronische Agenda und die darin enthaltenen Informationen hauptsächlich der dienstlichen Tätigkeit und der Amtsleitung, weshalb Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ als erfüllt zu betrachten ist.
2.4 Sodann macht die Beschwerdeführerin geltend, bei den in der Outlook-Agenda erfassten Terminen handle es sich nicht um relevante Informationen. Art. 5 Abs. 1 lit. a BGÖ verlangt indes nur, dass die Information auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist. Ob bzw. für wen sie von Belang sind, spielt dabei keine Rolle. Ausserdem ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass es dem Beschwerdegegner offensichtlich nicht darum geht, Zugang zur Outlook-Agenda im Sinne eines elektronischen Datenbanksystems zu erhalten. Vielmehr bezweckt sein Gesuch, die darauf aufgezeichneten Kalendereinträge bzw. den Inhalt der Agenda einzusehen. Indem er den Inhaber der Outlook-Agenda und den Zeitraum genau benannte, hat er sein Gesuch hinreichend klar formuliert (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 1991 Ziff. 2.1.5.1.2). Weshalb es ihm - wie die Beschwerdeführerin behauptet - darum gehen sollte, voyeuristische Bedürfnisse zu befriedigen, ist nicht ersichtlich. Die Kalendereinträge geben gesamthaft betrachtet einen Einblick in die Amtsausübung des ehemaligen Rüstungschefs und in die Abläufe der militärischen Führung. Insofern weisen sie einen informativen Gehalt auf (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, S. 1991 Ziff. 2.1.5.1.2). Ob sie für die politische oder administrative Entscheidfindung von Bedeutung waren (Art. 8 Abs. 2 BGÖ), ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin unter Art. 5 Abs. 1 lit. a BGÖ nicht massgeblich. Nach Art. 8 Abs. 2 BGÖ dürfen amtliche Dokumente erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist. Mithin setzt diese Bestimmung ihrem Wortlaut zufolge das Vorliegen eines amtlichen Dokuments voraus. Auch leuchtet nicht ein, weshalb bei einer Bejahung der Voraussetzung nach Art. 5 Abs. 1 lit. a BGÖ im vorliegenden Fall der Zugang zu sämtlichen auf einem bestimmten Netzwerk eines Servers der Bundesverwaltung abgelegten Daten gewährt werden müsste. Ein derart unpräzises Zugangsbegehren ist nach der Botschaft ausdrücklich ausgeschlossen (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 1991 Ziff. 2.1.5.1.2; vgl. auch Art. 10 Abs. 3 BGÖ i.V.m. Art. 7 Abs. 2 der Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [VBGÖ; SR 152.31]).
2.5 Liegen die Voraussetzungen nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ vor, ist zu prüfen, ob eine Ausnahme im Sinne von Art. 5 Abs. 3 BGÖ greift.
2.5.1 Die Beschwerdeführerin wendet diesbezüglich ein, bei der Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs handle es sich nicht um ein fertig gestelltes Dokument gemäss Art. 5 Abs. 3 lit. b BGÖ, weil diese nicht aufzeige, ob die eingetragenen Termine tatsächlich stattgefunden hätten bzw. ob die Teilnehmerliste von Sitzungen gleich geblieben sei.
Gemäss Art. 1 Abs. 2 VBGÖ gilt ein Dokument als fertig gestellt, das von der Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist oder das von der Erstellerin dem Adressaten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage. Mithin müssen Dokumente in ihrer Endfassung vorliegen, damit sie eingesehen werden können. Die Botschaft führt dazu aus, der Grund dafür liege darin, dass die Verwaltung ihren Handlungsspielraum bewahren und ihre Projekte mit der nötigen Freiheit entwickeln können müsse. Ausserdem sollten Missverständnisse, Unklarheiten und andere Risiken, die sich aus der Veröffentlichung eines Dokuments mit provisorischem Charakter ergeben könnten, vermieden werden. Dasselbe gelte für Druckversuche von Aussen als Folge der Veröffentlichung nicht fertig gestellter Dokumente. Der Verwaltung müsse es möglich sein, weitgehend ungestört eine Meinung bilden zu können (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, S. 1997 Ziff. 2.1.5.2.2).
Im hier zu beurteilenden Fall ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass der vom Beschwerdegegner nachgesuchte Kalenderauszug einen Zeitraum betrifft, der bereits abgeschlossen ist, weshalb das Dokument insoweit einen definitiven Charakter aufweist. Es geht deshalb davon für den Handlungsspielraum der Behörde - mangels gegenteiliger Bekundungen der Beschwerdeführerin - kein erkennbares Risiko (mehr) aus. Ausserdem ist der Beschwerdeführerin zwar darin zuzustimmen, dass die Outlook-Agenda lediglich über Termine und Sitzungen Aufschluss gibt, die geplant waren, nicht jedoch darüber, ob sich diese in der vorgesehenen Weise bzw. Zusammensetzung der Teilnehmer tatsächlich zugetragen haben. Dass damit aber Risiken für die freie Meinungs- und Willensbildung der Behörde oder Missverständnisse verbunden wären, ist nicht ersichtlich. Vielmehr ordnet der Beschwerdegegner die Bedeutung und Tragweite der Kalendereinträge zutreffend ein, führt er doch in seiner Stellungnahme vor Bundesgericht dazu aus, Terminänderungen lägen in der Natur einer Agenda. Ferner gehe es ihm lediglich darum zu sehen, welche Termine der ehemalige Rüstungschef wahrzunehmen bzw. mit welchen Personen er sich zu treffen beabsichtigte. Da auch der Öffentlichkeit bekannt sein dürfte, dass die in einer Agenda erfassten Einträge nicht in jedem Fall mit dem tatsächlich zugetragenen Tagesablauf übereinstimmen, besteht keine ernsthafte Gefahr für Missverständnisse.
2.5.2 Die Beschwerdeführerin bringt zudem vor, die Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs sei zum persönlichen Gebrauch bestimmt gewesen (Art. 5 Abs. 3 lit. c BGÖ). Sie habe als Arbeitshilfsmittel und Gedächtnisstütze einzig der Terminorganisation gedient und biete keinerlei öffentlichkeitsrelevante Einblicke in die Verwaltungstätigkeit. Ausserdem sei sie nur für einen beschränkten Benutzerkreis, nämlich für das Spitzenkader der Amtsleitung, einsehbar gewesen.
Als zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument gilt nach Art. 1 Abs. 3 VBGÖ jede Information, die dienstlichen Zwecken dient, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten. Die Botschaft nennt als weitere Beispiele Dispositionen, Kurzzusammenfassungen, mit Anmerkungen versehene Textentwürfe oder persönliche handschriftliche oder elektronische Aufzeichnungen auf einem amtlichen Dokument (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2000 Ziff. 2.1.5. 2.2 f.). Auch die Erläuterungen des Bundesamts für Justiz (BJ) zur VBGÖ vom 24. Mai 2006 bemerken dazu, dass unter diesen Begriff solche Dokumente fallen, die als Arbeitsgrundlage oder Arbeitshilfsmittel dienen (z.B. Arbeitskopien von Dokumenten, Korrekturvorschläge, Gedankenstützen oder Begleitnotizen) und auch innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeitenden und Vorgesetzen ausgetauscht werden (S. 3; vgl. ferner BJ, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, S. 21). Insoweit liegt der Zweck dieser Ausnahme darin, Dokumente von der Offenlegung auszunehmen, die zwar im Rahmen der Berufsausübung verfasst oder erstellt werden, jedoch ausschliesslich dem eigenen Gebrauch oder der internen Nutzung in einem eng begrenzten Personenkreises dienen. Die Tragweite solcher Arbeitsgrundlagen ist aber auch in inhaltlicher Hinsicht eingeschränkt: Aus den vorerwähnten Beispielen geht hervor, dass als solche bloss Arbeitshilfen gelten, die als Grundlage für die Bearbeitung von Dokumenten dienen (wie z.B. Bemerkungen, Ergänzungen, Korrekturen, Gedächtnisstützen usw.) oder einen Beitrag zu dessen Vorbereitung leisten (wie z.B. Dispositionen, Skizzen etc.). Die Materialien geben zwar keinen Aufschluss darüber, was durch Art. 5 Abs. 3 lit. c BGÖ konkret geschützt werden soll. Immerhin dürfte auch hier - jedenfalls in der Vorbereitungsphase - die Wahrung der freien Meinungs- und Willensbildung bzw. des Handlungsspielraums der Behörde von Bedeutung sein.
Die Vorinstanz beleuchtete im angefochtenen Entscheid die verschiedenen Funktionen einer Outlook-Agenda. Sie führte dazu aus, solche Kalenderprogramme dienten nicht nur als persönliches Zeiteinteilungs-, Erinnerungs- und Einladungsmittel, sondern auch der Kommunikation und Zusammenarbeit zwischen den Mitarbeitenden. Der Kalenderinhaber könne anderen Benutzern Zugriffsrechte unterschiedlicher Berechtigungsstufen einräumen, die von der blossen Anzeige der Termine als freie oder gebuchte Zeit bis zur Anzeige aller Details reichten. Ausserdem bestehe bei der Outlook-Agenda die Möglichkeit, Sitzungseinladungen zu versenden, weshalb es sich gesamthaft betrachtet um ein interaktives Instrument handle, das die Zusammenarbeit der Nutzer in verschiedener Hinsicht unterstütze (vgl. Urteil A-7405/2014 E. 5.2.2.2).
Aus diesen für das Bundesgericht verbindlichen Sachverhaltsfeststellungen (Art. 105 Abs. 1 BGG) erhellt, dass es sich bei der Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs nicht um ein zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument handelt. Sie stellt nicht bloss eine persönliche Erinnerungshilfe dar, die im Sinne eines Arbeitshilfsmittels der eigenen Terminverwaltung dienen soll. Ihre Tragweite reicht erheblich weiter: Beim Kalenderinhaber handelt es sich um ein Mitglied des obersten Kaders des VBS. Dessen Agenda hat einen massgeblichen Einfluss auf die gesamte Verwaltungstätigkeit und die Abläufe im Bundesamt für Rüstung. Selbst wenn der Kreis der Zugriffsberechtigten auf das Spitzenkader der Amtsleitung beschränkt gewesen sein sollte, dient seine Outlook-Agenda nicht bloss als Gedächtnisstütze für den Tagesablauf und die Termingestaltung. Seine elektronische Agenda stellt ein zentrales Führungsinstrument für die Amtsleitung dar. Insofern räumt auch die Beschwerdeführerin ein, dass deren Benutzung heutzutage für die Organisation und Kommunikation innerhalb des Amtsbetriebs nicht mehr wegzudenken sei. Die Outlook-Agenda dient der Terminkoordination, als Mittel zur Organisation der behördlichen Abläufe und zur Informationsübermittlung innerhalb des Betriebs sowie als Planungsinstrument für die Verwaltungstätigkeit des Bundesamts im Allgemeinen und für konkrete Beschaffungsprojekte im Speziellen. Bei den Zugriffsberechtigten handelt es sich um Führungspersonen des Bundesamts für Rüstung, deren auf die Amtsführung des Rüstungschefs abgestimmte dienstliche Tätigkeiten wiederum diejenige aller anderen Mitarbeitenden und somit die Aufgabenbewältigung im gesamten Amtsbereich massgeblich mitbeeinflussen.
Soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang eine Sachverhaltsrüge erhebt, weil die Vorinstanz in Nachachtung des Untersuchungsgrundsatzes sich nicht bei ihr über den Kreis der Zugriffsberechtigten auf die Outlook-Agenda erkundigt habe, vermag sie nicht durchzudringen. Wie aus dem soeben Ausgeführten hervorgeht, stellt diese elektronische Agenda auch bei einem auf das Spitzenkader der Amtsleitung beschränkten Personenkreis der Einsichtsberechtigten kein bloss zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 3 lit. c BGÖ dar. Der von der Beschwerdeführerin beanstandete Mangel ist somit für den Ausgang des Verfahrens nicht entscheidend (Art. 97 Abs. 1 BGG), weshalb sich die Beschwerde auch in diesem Punkt als unbegründet erweist.
2.6 Nach dem Gesagten lässt die Schlussfolgerung der Vorinstanz, bei der Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs für nachgesuchten Zeitraum handle es sich um ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ, keine Bundesrechtswidrigkeit erkennen.
3. Nachfolgend ist zu prüfen, welche Anforderungen an den Inhalt und den Umfang der Begründung einer Zugangsverweigerung gestellt werden müssen und ob die Beschwerdeführerin diesen mit Blick auf die vorgenommenen Schwärzungen der Outlook-Kalendereinträge nachgekommen ist. Keiner über die Nennung des Grundes für die Anonymisierung hinausgehende Begründung bedarf es hinsichtlich der rein privaten Termine und Anlässe des ehemaligen Rüstungschefs, da der Beschwerdegegner deren Unkenntlichmachung nicht bestreitet.
3.1 Die Beschwerdeführerin beanstandet, die Vorinstanz stelle überzogene Anforderungen an die Begründungspflicht und lasse eine schematische Interessenabwägung nicht zu. Darin erblickt sie eine Verletzung von Art. 7 und 9 BGÖ, Art. 19 Abs. 1bis des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) und Art. 35 Abs. 1 VwVG (SR 172.021). Sie habe die in der Outlook-Agenda vorgenommenen Schwärzungen unter Berufung auf Art. 7 Abs. 1 lit. b, d, g und h BGÖ schematisch begründet. Es möge zwar sein, dass einzelne Kalendereinträge bei einer einlässlichen Prüfung eine etwas differenziertere Interessenabwägung erlaubten. Dies sei jedoch bei dem gestellten Zugangsgesuch, das knapp 2'500 Einträge betreffe, nicht praktikabel und würde über 200 Arbeitsstunden in Anspruch nehmen. Daran würde auch die von der Vorinstanz angeregte Bildung von Kategorien nichts ändern. Auch soweit Personendaten Dritter vom Zugangsgesuch erfasst würden, sei eine eingehende Interessenabwägung nicht geboten und widerspreche dem Grundsatz der Verfahrensökonomie.
3.2 Die Vorinstanz erwog, es fehlten konkrete Angaben, inwiefern eine Offenlegung der Outlook-Agenda die persönliche Sicherheit des Rüstungschefs oder die innere und äussere Sicherheit des Landes gefährden könnte, weshalb der entsprechende Ausnahmefall von Art. 7 Abs. 1 lit. c BGÖ nicht herangezogen werden könne. Indes habe das Argument, wonach eine Zugangsgewährung in vertraulich geführte Gespräche im Bereich der internationalen Rüstungskooperation und Forschungszusammenarbeit die aussenpolitischen Interessen der Schweiz beeinträchtigen und ausländische Partner brüskieren würde (Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ), eine gewisse Überzeugungskraft. Dasselbe gelte für das Vorbringen, eine Publikmachung erhöhe das Risiko wettbewerbswidriger Absprachen im Bereich des Beschaffungswesens, in dem Vertraulichkeit herrsche, womit die zielkonforme Durchführung behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ) gefährdet werde bzw. (Geschäfts-)Geheimnisse offengelegt werden müssten (Art. 7 Abs. 1 lit. g und h BGÖ). Diese Gründe rechtfertigten indes keine gänzliche Verweigerung der Einsicht. Sei das Vorliegen eines Ausnahmetatbestands nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ nicht offensichtlich, habe die angefragte Behörde grundsätzlich für jedes Dokument bzw. für jede Textpassage, für die sie den Zugang einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern beabsichtige, darzulegen, weshalb sie eine solche Ausnahme als erfüllt erachte. Erforderlich sei eine Beurteilung im Einzelfall, angeleitet durch den Sinn und Zweck des angerufenen Geheimhaltungsinteresses, wobei für vergleichbare Sachverhalte Kategorien gebildet werden dürften. Dieselben Grundsätze gälten auch für die Einschränkung des Zugangsrechts zur Wahrung der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) bzw. zum Schutz von Personendaten (Art. 9 Abs. 2 BGÖ), wenngleich bei einem umfangreichen Einsichtsgesuch wie dem vorliegenden die Anforderungen an die Ermittlung des öffentlichen Interesses nicht gleich hoch anzusetzen seien, wie wenn das Gesuch auf einen einzelnen Kalendereintrag abzielte. Der Aufwand der Sachverhaltsermittlung müsse insgesamt verhältnismässig bleiben. Da die Entscheidbegründung diesen Vorgaben über weite Strecken nicht genüge, sei die Verfügung rechtsfehlerhaft und deshalb aufzuheben. Im Rahmen der Rückweisung sei dem Beschwerdegegner Gelegenheit zu geben, sein Gesuch zu konkretisieren, was auch insofern von Bedeutung sei, als selbst Medienschaffenden eine (reduzierte) Gebühr für die Zugangsgewährung auferlegt werden könne.
3.3 Auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich das Verhältnis des Transparenzgebots gemäss BGÖ zu besonderen Vertraulichkeitsregeln nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Entscheidend ist dafür der Sinngehalt der divergierenden Normen, für den wiederum wesentlich auf deren Zweck zurückzugreifen ist. Abzuwägen sind die sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelfall. Massgebliche Kriterien sind etwa: die Funktion oder Stellung der betroffenen Person, die Art der betroffenen Daten, das Vorliegen eines besonderen Informationsinteresses der Öffentlichkeit, der Schutz spezifischer Interessen, die Natur der Beziehung zwischen der Verwaltung und dem betroffenen Dritten sowie die Bedeutung der fraglichen Thematik (vgl. Urteile 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2.4; 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.3 f.). Liegt ein Ausnahmetatbestand vor, ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Interessen an der Geheimhaltung das Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebenenfalls, in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV), ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröffentlichung oder zeitlichen Aufschub (BGE 142 II 313 E. 3.6 S. 317; BGE 133 II 209 E. 2.3.3 S. 215; Urteil 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 2.5).
3.4 Der Gesetzgeber hat mit dem Erlass des BGÖ einen Paradigmenwechsel vollzogen und den Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") umgekehrt. Jede Person, die amtliche Dokumente einsehen möchte, hat demnach im persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des BGÖ einen subjektiven, individuellen Anspruch darauf (BGE 133 II 209 E. 2.1 S. 212; vgl. sodann BGE 136 II 399 E. 2.1 S. 401). Insoweit stellt das BGÖ eine Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten auf. Die Beweislast zur Widerlegung dieser Vermutung obliegt der Behörde, wobei sie darzulegen hat, dass bzw. inwiefern eine oder mehrere der gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen erfüllt sind (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2002 Ziff. 2.2.1.1; URS STEIMEN, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 7 zu Art. 7 BGÖ). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin reicht ein abstraktes Gefährdungsrisiko für die auf dem Spiel stehenden Interessen nicht aus. In der Lehre wird verlangt, dass die aufgrund der Offenlegung drohende Verletzung eine gewisse Erheblichkeit aufweisen und ein ernsthaftes Risiko für deren Eintreten bestehen müsse, was dann als gegeben erachtet wird, wenn der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge mit hoher Wahrscheinlichkeit eintritt (vgl. BERTIL COTTIER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 4 zu Art. 7 BGÖ; STEIMEN, a.a.O., N. 4 zu Art. 7 BGÖ). Nach der Botschaft genügt aber bereits das Bestehen einer gewissen Wahrscheinlichkeit, dass der Zugang zu einem amtlichen Dokument eines der in Art. 7 BGÖ aufgelisteten Interessen beeinträchtigen würde (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, S. 2006 f. Ziff. 2.2.2.1). Das Bundesgericht befand, eine Verletzung der jeweiligen öffentlichen oder privaten Interessen müsse aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments wahrscheinlich erscheinen, wobei nicht jede geringfügige oder unangenehme Konsequenz als Beeinträchtigung gelten kann (BGE 133 II 209 E. 2.3.3 S. 215). Im Rahmen der nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ und Art. 19 Abs. 1bis DSG vorzunehmenden Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Bekanntmachung und dem Schutz der Privatsphäre bzw. der informationellen Selbstbestimmung jener Personen, deren Daten im Dokument enthalten sind, präzisierte es diesen Ansatz dahingehend, als die Gefahr einer ernsthaften Schädigung der Persönlichkeit mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit drohen muss (Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.3). Mithin hat die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung gewichtig zu sein; sie muss zwar nicht mit Sicherheit eintreten, jedoch darf eine Beeinträchtigung oder Gefährdung auch nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen, ansonsten der mit dem BGÖ vollzogene Paradigmenwechsel ausgehöhlt würde.
3.5 Der Beschwerdegegner hat zweifellos ein umfangreiches Zugangsgesuch gestellt, das eine aufwändige Bearbeitung erfordert. Mit der Vorinstanz ist dabei davon auszugehen, dass das Öffentlichkeitsgesetz solche Begehren grundsätzlich zulässt, sofern sie den Geschäftsgang der Behörde nicht geradezu lahmlegen. Dies ergibt sich insbesondere aus der durch den Gesetz- bzw. Verordnungsgeber vorgesehenen Möglichkeit einer Fristverlängerung für besonders aufwändige Zugangsgesuche (Art. 12 Abs. 2 BGÖ bzw. Art. 10 Abs. 4 lit. c BGÖ i.V.m. Art. 10 VBGÖ). Dabei ist zu beachten, dass die Behörde bei Einsichtsbegehren von Medienschaffenden auf eine Reduktion der Gebühr verzichten kann, wenn diese eine besonders aufwändige Bearbeitung notwendig machen (Art. 15 Abs. 4 Satz 2 VBGÖ i.V.m. Art. 17 BGÖ; zur Vorgehensweise bei voraussichtlichen Kosten von über Fr. 100.- vgl. Art. 16 Abs. 2 VBGÖ).
In Fällen umfangreicher Zugangsgesuche wie dem vorliegenden erscheint es angezeigt, dass die Behörde den Gesuchsteller frühzeitig auffordert, sein Begehren zu präzisieren (Art. 7 Abs. 3 VBGÖ). Sollte diesem eine Konkretisierung namentlich in sachlicher, personeller oder zeitlicher Hinsicht mangels vorhandener Informationen schwerfallen, hat die Behörde gestützt auf Art. 3 Abs. 1 VBGÖ Unterstützung zu leisten, indem sie ihm beispielsweise eine Liste der vorhandenen Dokumente oder einen Auszug aus dem Dokumentenverwaltungssystem vorlegt (vgl. BJ, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung, a.a.O., S. 34 f.; ISABELLE HÄNER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 34 f. zu Art. 10 BGÖ).
3.6 Gemäss Art. 15 Abs. 1 BGÖ kann u.a. der Gesuchsteller innerhalb von zehn Tagen nach Erhalt der Empfehlung des EDÖB den Erlass einer Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG verlangen. Im Übrigen erlässt die Behörde namentlich eine Verfügung, wenn sie in Abweichung von der Empfehlung das Recht auf Zugang zu einem amtlichen Dokument einschränken, aufschieben oder verweigern will (Art. 15 Abs. 2 lit. a BGÖ). Auf das Verfügungsverfahren sind somit die Bestimmungen des VwVG anwendbar. Gemäss Art. 35 Abs. 1 VwVG sind schriftliche Verfügungen zu begründen. Auch aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) folgt u.a. die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen (BGE 141 V 557 E. 3.2.1 S. 564 f.; BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88; je mit Hinweisen). Die Begründung muss wenigstens kurz die Überlegungen darstellen, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sie ihren Entscheid stützt. Die Anforderungen an die Begründung sind umso höher, je grösser der Entscheidungsspielraum der Behörde ist (BGE 129 I 232 E. 3.3 S. 239; BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 110; je mit Hinweisen).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin und im Unterschied zur Stellungnahme der Behörde zum Zugangsgesuch (vgl. Art. 12 Abs. 4 BGÖ) reicht für den definitiven Entscheid nach Erhalt der Empfehlung der Schlichtungsstelle eine bloss summarische Begründung der Verfügung nicht aus. Diese hat vielmehr den vorerwähnten verfassungs- bzw. bundesrechtlichen Vorgaben zu genügen. Da der Behörde bei der Anwendung der gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen ein nicht unerheblicher Entscheidungsspielraum zukommt, gelten strengere Anforderungen an ihre Begründungspflicht. Dabei hat sie insbesondere aufzuzeigen, welcher Ausnahmetatbestand anwendbar ist und welche Gründe sie dazu bewogen haben, die Interessen an der Geheimhaltung stärker zu gewichten als das Transparenzinteresse. Zudem muss sie im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips dartun, weshalb gegebenenfalls kein eingeschränkter Zugang gewährt werden kann (vgl. HÄNER, a.a.O., N. 8 zu Art. 15 BGÖ).
3.7 Die Beschwerdeführerin räumt selber ein, die Zugangsverweigerung aus Gründen der Praktikabilität und der Verfahrensökonomie lediglich schematisch begründet zu haben. Sowohl die Verfügung vom 1. Dezember 2014 als auch die vor der Vorinstanz eingereichte Stellungnahme vom 27. April 2015 mit Listen vermögen den vorerwähnten Anforderungen an eine hinreichende Begründung grossmehrheitlich nicht zu genügen. Zwar nimmt die Beschwerdeführerin im Bereich der Kontakte des ehemaligen Rüstungschefs zu ausländischen Amtsträgern und -stellen im Rahmen der Rüstungskooperation oder bilateraler Treffen vereinzelt Bezug auf bestimmte Kalendereinträge und begründet deren Unkenntlichmachung allgemein mit einer drohenden Beeinträchtigung für die aussenpolitischen Interessen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ). Im Übrigen begnügt sie sich indes damit, die Einschwärzung pauschal zu rechtfertigen. Auch im Bereich der Anonymisierung persönlicher Daten Dritter führt sie lediglich an, welche Personendaten unkenntlich gemacht wurden (z.B. Namen von Sitzungsteilnehmern, Gesprächspartnern, Fahrern, Bewerbungskandidaten, juristischen Personen etc.). Insgesamt zeigt sie somit nicht auf, inwiefern die im jeweiligen Kalendereintrag enthaltenen Informationen eine erhebliche Gefährdung bzw. Beeinträchtigung von öffentlichen oder privaten Interessen bewirken können, weshalb im Einzelfall das Geheimhaltungsinteresse gegenüber jenem an der Transparenz vorgeht und warum kein eingeschränkter Zugang in Betracht fällt.
Die Beschwerdeführerin wird mithin die geschwärzten Kalendereinträge im Rahmen der Rückweisung (und im Umfang des alsdann allenfalls präzisierten Zugangsgesuchs) noch einmal anhand dieser Vorgaben überprüfen müssen. Bei den Terminen, an deren Geheimhaltung sie festhält, ist diese daraufhin jeweils anhand eines typischen Beispiels (z.B. Gespräch mit einem ausländischen Amtsträger im Rahmen der Rüstungskooperation; Name und Telefonnummer eines Fahrers) nach Massgabe der vorerwähnten Anforderungen hinreichend zu begründen. Bei den übrigen Kalendereinträgen, die denselben oder einen vergleichbaren Inhalt aufweisen, kann die Beschwerdeführerin sich damit begnügen, auf die Begründung des entsprechenden Musterfalls hinzuweisen. Soweit die geschwärzten Termine persönliche Daten Dritter enthalten, deren Bekanntmachung die Beschwerdeführerin in Betracht ziehen muss (Art. 11 Abs. 1 BGÖ), sind diese Drittpersonen zur Bekanntgabe anzuhören (vgl. Urteile 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 6.3; 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.2).
Mit Blick auf den von der Beschwerdeführerin beanstandeten erheblichen Aufwand für die Entscheidbegründung ist zu beachten, dass nicht die gesamten rund 2'500 Termine im fraglichen Zeitraum, sondern nur (aber immerhin) die eingeschwärzten Kalendereinträge einer Prüfung und, sollte deren Geheimhaltung beibehalten werden, einer Begründung bedürfen. Davon ausgenommen sind aber - wie bereits dargelegt - die rein privaten Termine des ehemaligen Rüstungschefs, die bereits einen beachtlichen Anteil ausmachen (z.B. 53 private Anlässe und 67 Geburtstage). Weitere Abhilfe verschafft der Umstand, dass nach dem vorinstanzlichen Urteil Kategorien für vergleichbare Sachverhalte gebildet werden können und dass dem Beschwerdegegner vorab die Möglichkeit einzuräumen ist, sein Gesuch in inhaltlicher oder zeitlicher Hinsicht zu präzisieren. Sollte ausserdem über ein in der Outlook-Agenda eingetragenes Ereignis bereits auf der Internetseite des Bundes informiert worden sein (z.B. bilaterales Treffen des ehemaligen Rüstungschefs mit seinem israelischen Amtskollegen vom 26. bis 28. November 2013), gilt derTransparenzanspruch als erfüllt (vgl. Art. 6 Abs. 3 BGÖ). Die Beschwerdeführerin kann sich in solchen Fällen beispielsweise auf die Angabe des Internet-Links beschränken (MAHON/GONIN, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 66 zu Art. 6 BGÖ). Insgesamt erscheint der durch das Zugangsgesuch verursachte Aufwand somit nicht unvertretbar hoch. (...)
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Art. 5 Abs. 1 und 3, Art. 7, Art. 9 und Art. 15 Abs. 1 BGÖ; Art. 1 Abs. 2 und 3 VBGÖ; Art. 19 Abs. 1bis DSG; Gesuch um Einsicht in die Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs. Da die Anwendung des BGÖ eine Querschnittaufgabe darstellt, welche die ganze Bundesverwaltung betrifft, ist das Bundesamt für Rüstung (armasuisse) zur Beschwerdeführung legitimiert (E. 1.3).
Bei der Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs handelt es sich um ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ (E. 2).
Eine Ausnahme vom Transparenzgebot erfordert eine drohende Verletzung gewichtiger öffentlicher oder privater Interessen (E. 3.4).
Verweigert die Behörde den Zugang zu amtlichen Dokumenten, hat sie in der Begründung ihres definitiven Entscheids darzutun, welcher Ausnahmetatbestand anwendbar ist, warum die Interessen an der Geheimhaltung stärker zu gewichten sind als das Transparenzinteresse und weshalb kein eingeschränkter Zugang in Betracht fällt (E. 3.6 und 3.7).
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de
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-324%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,693
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142 II 324
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142 II 324
Sachverhalt ab Seite 325
A. A., Journalist bei der SonntagsZeitung/Le Matin Dimanche, ersuchte das Bundesamt für Rüstung (armasuisse) mit E-Mail vom 26. Mai 2014 gestützt auf das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 125.3) um Einsicht in die Outlook-Agenda 2013 und 2014 (bis 26. Mai 2014) des ehemaligen Rüstungschefs B. armasuisse teilte ihm mit Stellungnahme vom 12. Juni 2014 mit, dass die Einsicht verweigert werde. Daraufhin reichte A. einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein. Dieser regte mit Empfehlung vom 24. September 2014 an, den Zugang zur Outlook-Agenda für den nachgesuchten Zeitraum zu gewähren.
B. Mit Verfügung vom 1. Dezember 2014 stellte armasuisse fest, A. habe keinen Anspruch auf Einsicht in die Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs B. über den Zeitraum vom 1. Januar 2013 bis 26. Mai 2014 (Dispositiv Ziff. 1). Ohne Anerkennung einer Rechtspflicht werde ihm mit der Verfügung ein Auszug aus der Outlook-Agenda in Form einer Wochenübersicht zugestellt, wobei einzelne Einträge im Sinne der Erwägungen geschwärzt seien (Ziff. 2).
Die dagegen von A. erhobene Beschwerde hiess das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 23. November 2015 (A-7405/2014) teilweise gut. Es hob die Verfügung von armasuisse auf und wies die Angelegenheit zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an diese zurück (Dispositiv Ziff. 1). (...)
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 12. Januar 2016 gelangt armasuisse an das Bundesgericht und beantragt die Aufhebung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. November 2015 und die Bestätigung ihrer Verfügung vom 1. Dezember 2014. Eventualiter sei die Sache zur vollständigen Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts und erneuter Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. (...)
Mit Verfügung vom 2. Februar 2016 hat der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
(Auszug)
Aus den Erwägungen:
Erwägungen
1. (...)
1.3 Näher zu prüfen bleibt die Legitimation der Beschwerdeführerin:
1.3.1 Sie beruft sich in ihrer Rechtsschrift auf Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG. Danach sind u.a. die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen zur Beschwerde berechtigt, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann. Eine Verordnung des Bundesrats oder eines Departements reicht dafür aus (BGE 140 V 321 E. 2.2 S. 324). Das Beschwerderecht der Bundesbehörden ist abstrakter Natur. Es dient dazu, den Vollzug des Bundesrechts in den Kantonen und in der Bundesverwaltung zu überwachen und dessen richtige und einheitliche Anwendung - wenn nötig letztinstanzlich durch das Bundesgericht - sicherzustellen (BGE 136 II 359 E. 1.2 S. 363; BGE 135 II 338 E. 1.2.1 S. 341 f.)
1.3.2 armasuisse gehört zum Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS). Gemäss Art. 4 Abs. 2 der Organisationsverordnung für das VBS vom 7. März 2003 (OV-VBS; SR 172.214.1) sind die Chefs der im 2. Kapitel genannten Verwaltungseinheiten des VBS - darunter das Bundesamt für Rüstung -, die dem Departementschef direkt unterstellt sind, in ihrem Zuständigkeitsbereich zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt. Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Rechtsschrift geltend, der Rüstungschef sei dem Departementschef unmittelbar untergeordnet, was die Organisation des VBS bestätigt (vgl. www.vbs.admin.ch/internet/vbs/de/home/departement/organisation.html, besucht am 8. Juni 2016). Die Anwendung des BGÖ erscheint zwar nicht als spezifischer Aufgabenbereich von armasuisse (vgl. Urteil 1C_501/2013 vom 12. Februar 2014 E. 2.1.3). Dabei handelt es sich jedoch um eine Querschnittaufgabe (vgl. BRUNNER/MADER, Einleitung, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 38; STEPHAN BRUNNER, Vom Öffentlichkeitsprinzip zur transparenten Verwaltung, in: Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes, Bernhard Ehrenzeller [Hrsg.], 2006, S. 79), welche die ganze Bundesverwaltung berührt (vgl. Art. 2 BGÖ; LUZIUS MADER, Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes - Einführung in die Grundlagen, in: Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes, Bernhard Ehrenzeller (Hrsg.), 2006, S. 16). Die Anwendung der Bestimmungen des BGÖ zählt somit auch zu den Aufgaben von armasuisse, weshalb sie zur Beschwerdeführung legitimiert ist.
2. Strittig ist zunächst, ob es sich bei der Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs für den Zeitraum vom 1. Januar 2013 bis 26. Mai 2014 um ein amtliches Dokument handelt.
2.1 Nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ ist ein amtliches Dokument jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (lit. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (lit. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (lit. c). Nicht als amtliche Dokumente gelten gemäss Art. 5 Abs. 3 BGÖ namentlich Dokumente, die nicht fertig gestellt (lit. b) oder zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind (lit. c).
2.2 Die Beschwerdeführerin bemängelt vorab, der Begriff des amtlichen Dokuments gemäss Art. 5 BGÖ müsse anhand desjenigen der Unterlage nach Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 26. Juni 1988 über die Archivierung (Archivierungsgesetz, BGA; SR 152.1) interpretiert werden. Dies gebiete insbesondere das Postulat der einheitlichen Begriffsauslegung und ergebe sich auch daraus, dass der Begriff der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ) von Art. 3 Abs. 1 BGA übernommen worden sei. Gemäss Negativliste der Gruppe Rüstung vom 5. Mai 2003, die vom Bundesarchiv genehmigt worden sei, bräuchten u.a. Kalender, Agenden und Wochenprogramme nicht registriert zu werden. Insofern bestehe keine Aufbewahrungspflicht und die Outlook-Agenda stelle keine Unterlage dar. Nachdem der Begriff des amtlichen Dokuments enger zu fassen sei als jener der Unterlage, fielen die in dieser Agenda enthaltenen Informationen nicht in den Anwendungsbereich des BGÖ.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Die Beschwerdeführerin räumt selber ein, dass der Begriff des amtlichen Dokuments nicht mit jenem der Unterlage übereinstimmt. Auch die Lehre und die Botschaft gehen davon aus, der Dokumentenbegriff des BGÖ sei nicht deckungsgleich mit demjenigen der archivierungswürdigen Unterlage (Botschaft zum Bundesgesetz vom 12. Februar 2003 über die Öffentlichkeit der Verwaltung [BGÖ], BBl 2003 1963, 1992 Ziff. 2.1.5.1.2; ROBERT BÜHLER, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 7 zu Art. 5 BGÖ; KURT NUSPLIGER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 17 zu Art. 5 BGÖ). Umso weniger leuchtet ein, weshalb Ersterer anhand des Begriffverständnisses für Letzteren auszulegen ist. Das Öffentlichkeitsgesetz verfolgt andere Ziele als das Archivierungsgesetz und bezweckt, die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern sowie zur Information der Öffentlichkeit beizutragen, indem der Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährleistet werden soll (vgl. Art. 1 BGÖ). Ob ein solches amtliches Dokument vorliegt, ist anhand der gesetzlich vorgesehenen Kriterien in Art. 5 BGÖ zu erörtern; daran ändert nichts, dass der Begriff der öffentlichen Aufgabe von Art. 3 Abs. 1 BGA übernommen wurde (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 1994 Ziff. 2.1.5.1.4).
2.3 Die Beschwerdeführerin bringt in diesem Zusammenhang ferner vor, zwar sei die Benutzung elektronischer Agenden für die Organisation und Kommunikation innerhalb eines Amtsbetriebs heutzutage nicht mehr wegzudenken. Daraus könne aber nicht geschlossen werden, eine Outlook-Agenda diene direkt der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Der Begriff der öffentlichen Aufgabe gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ orientiere sich am materiellen Gehalt der Information und deren Eignung für die Dokumentation des Verwaltungshandelns.
Die in der Outlook-Agenda enthaltenen Informationen zeichnen gesamthaft betrachtet ein Bild der Amtstätigkeit des ehemaligen Rüstungschefs. Dieser hat den Kalender denn auch im Zusammenhang mit der Ausübung seines Amts und damit zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben genutzt. Obschon darin auch private Termine eingetragen wurden, dienten die elektronische Agenda und die darin enthaltenen Informationen hauptsächlich der dienstlichen Tätigkeit und der Amtsleitung, weshalb Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ als erfüllt zu betrachten ist.
2.4 Sodann macht die Beschwerdeführerin geltend, bei den in der Outlook-Agenda erfassten Terminen handle es sich nicht um relevante Informationen. Art. 5 Abs. 1 lit. a BGÖ verlangt indes nur, dass die Information auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist. Ob bzw. für wen sie von Belang sind, spielt dabei keine Rolle. Ausserdem ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass es dem Beschwerdegegner offensichtlich nicht darum geht, Zugang zur Outlook-Agenda im Sinne eines elektronischen Datenbanksystems zu erhalten. Vielmehr bezweckt sein Gesuch, die darauf aufgezeichneten Kalendereinträge bzw. den Inhalt der Agenda einzusehen. Indem er den Inhaber der Outlook-Agenda und den Zeitraum genau benannte, hat er sein Gesuch hinreichend klar formuliert (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 1991 Ziff. 2.1.5.1.2). Weshalb es ihm - wie die Beschwerdeführerin behauptet - darum gehen sollte, voyeuristische Bedürfnisse zu befriedigen, ist nicht ersichtlich. Die Kalendereinträge geben gesamthaft betrachtet einen Einblick in die Amtsausübung des ehemaligen Rüstungschefs und in die Abläufe der militärischen Führung. Insofern weisen sie einen informativen Gehalt auf (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, S. 1991 Ziff. 2.1.5.1.2). Ob sie für die politische oder administrative Entscheidfindung von Bedeutung waren (Art. 8 Abs. 2 BGÖ), ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin unter Art. 5 Abs. 1 lit. a BGÖ nicht massgeblich. Nach Art. 8 Abs. 2 BGÖ dürfen amtliche Dokumente erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist. Mithin setzt diese Bestimmung ihrem Wortlaut zufolge das Vorliegen eines amtlichen Dokuments voraus. Auch leuchtet nicht ein, weshalb bei einer Bejahung der Voraussetzung nach Art. 5 Abs. 1 lit. a BGÖ im vorliegenden Fall der Zugang zu sämtlichen auf einem bestimmten Netzwerk eines Servers der Bundesverwaltung abgelegten Daten gewährt werden müsste. Ein derart unpräzises Zugangsbegehren ist nach der Botschaft ausdrücklich ausgeschlossen (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 1991 Ziff. 2.1.5.1.2; vgl. auch Art. 10 Abs. 3 BGÖ i.V.m. Art. 7 Abs. 2 der Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [VBGÖ; SR 152.31]).
2.5 Liegen die Voraussetzungen nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ vor, ist zu prüfen, ob eine Ausnahme im Sinne von Art. 5 Abs. 3 BGÖ greift.
2.5.1 Die Beschwerdeführerin wendet diesbezüglich ein, bei der Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs handle es sich nicht um ein fertig gestelltes Dokument gemäss Art. 5 Abs. 3 lit. b BGÖ, weil diese nicht aufzeige, ob die eingetragenen Termine tatsächlich stattgefunden hätten bzw. ob die Teilnehmerliste von Sitzungen gleich geblieben sei.
Gemäss Art. 1 Abs. 2 VBGÖ gilt ein Dokument als fertig gestellt, das von der Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist oder das von der Erstellerin dem Adressaten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage. Mithin müssen Dokumente in ihrer Endfassung vorliegen, damit sie eingesehen werden können. Die Botschaft führt dazu aus, der Grund dafür liege darin, dass die Verwaltung ihren Handlungsspielraum bewahren und ihre Projekte mit der nötigen Freiheit entwickeln können müsse. Ausserdem sollten Missverständnisse, Unklarheiten und andere Risiken, die sich aus der Veröffentlichung eines Dokuments mit provisorischem Charakter ergeben könnten, vermieden werden. Dasselbe gelte für Druckversuche von Aussen als Folge der Veröffentlichung nicht fertig gestellter Dokumente. Der Verwaltung müsse es möglich sein, weitgehend ungestört eine Meinung bilden zu können (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, S. 1997 Ziff. 2.1.5.2.2).
Im hier zu beurteilenden Fall ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass der vom Beschwerdegegner nachgesuchte Kalenderauszug einen Zeitraum betrifft, der bereits abgeschlossen ist, weshalb das Dokument insoweit einen definitiven Charakter aufweist. Es geht deshalb davon für den Handlungsspielraum der Behörde - mangels gegenteiliger Bekundungen der Beschwerdeführerin - kein erkennbares Risiko (mehr) aus. Ausserdem ist der Beschwerdeführerin zwar darin zuzustimmen, dass die Outlook-Agenda lediglich über Termine und Sitzungen Aufschluss gibt, die geplant waren, nicht jedoch darüber, ob sich diese in der vorgesehenen Weise bzw. Zusammensetzung der Teilnehmer tatsächlich zugetragen haben. Dass damit aber Risiken für die freie Meinungs- und Willensbildung der Behörde oder Missverständnisse verbunden wären, ist nicht ersichtlich. Vielmehr ordnet der Beschwerdegegner die Bedeutung und Tragweite der Kalendereinträge zutreffend ein, führt er doch in seiner Stellungnahme vor Bundesgericht dazu aus, Terminänderungen lägen in der Natur einer Agenda. Ferner gehe es ihm lediglich darum zu sehen, welche Termine der ehemalige Rüstungschef wahrzunehmen bzw. mit welchen Personen er sich zu treffen beabsichtigte. Da auch der Öffentlichkeit bekannt sein dürfte, dass die in einer Agenda erfassten Einträge nicht in jedem Fall mit dem tatsächlich zugetragenen Tagesablauf übereinstimmen, besteht keine ernsthafte Gefahr für Missverständnisse.
2.5.2 Die Beschwerdeführerin bringt zudem vor, die Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs sei zum persönlichen Gebrauch bestimmt gewesen (Art. 5 Abs. 3 lit. c BGÖ). Sie habe als Arbeitshilfsmittel und Gedächtnisstütze einzig der Terminorganisation gedient und biete keinerlei öffentlichkeitsrelevante Einblicke in die Verwaltungstätigkeit. Ausserdem sei sie nur für einen beschränkten Benutzerkreis, nämlich für das Spitzenkader der Amtsleitung, einsehbar gewesen.
Als zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument gilt nach Art. 1 Abs. 3 VBGÖ jede Information, die dienstlichen Zwecken dient, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten. Die Botschaft nennt als weitere Beispiele Dispositionen, Kurzzusammenfassungen, mit Anmerkungen versehene Textentwürfe oder persönliche handschriftliche oder elektronische Aufzeichnungen auf einem amtlichen Dokument (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2000 Ziff. 2.1.5. 2.2 f.). Auch die Erläuterungen des Bundesamts für Justiz (BJ) zur VBGÖ vom 24. Mai 2006 bemerken dazu, dass unter diesen Begriff solche Dokumente fallen, die als Arbeitsgrundlage oder Arbeitshilfsmittel dienen (z.B. Arbeitskopien von Dokumenten, Korrekturvorschläge, Gedankenstützen oder Begleitnotizen) und auch innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeitenden und Vorgesetzen ausgetauscht werden (S. 3; vgl. ferner BJ, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, S. 21). Insoweit liegt der Zweck dieser Ausnahme darin, Dokumente von der Offenlegung auszunehmen, die zwar im Rahmen der Berufsausübung verfasst oder erstellt werden, jedoch ausschliesslich dem eigenen Gebrauch oder der internen Nutzung in einem eng begrenzten Personenkreises dienen. Die Tragweite solcher Arbeitsgrundlagen ist aber auch in inhaltlicher Hinsicht eingeschränkt: Aus den vorerwähnten Beispielen geht hervor, dass als solche bloss Arbeitshilfen gelten, die als Grundlage für die Bearbeitung von Dokumenten dienen (wie z.B. Bemerkungen, Ergänzungen, Korrekturen, Gedächtnisstützen usw.) oder einen Beitrag zu dessen Vorbereitung leisten (wie z.B. Dispositionen, Skizzen etc.). Die Materialien geben zwar keinen Aufschluss darüber, was durch Art. 5 Abs. 3 lit. c BGÖ konkret geschützt werden soll. Immerhin dürfte auch hier - jedenfalls in der Vorbereitungsphase - die Wahrung der freien Meinungs- und Willensbildung bzw. des Handlungsspielraums der Behörde von Bedeutung sein.
Die Vorinstanz beleuchtete im angefochtenen Entscheid die verschiedenen Funktionen einer Outlook-Agenda. Sie führte dazu aus, solche Kalenderprogramme dienten nicht nur als persönliches Zeiteinteilungs-, Erinnerungs- und Einladungsmittel, sondern auch der Kommunikation und Zusammenarbeit zwischen den Mitarbeitenden. Der Kalenderinhaber könne anderen Benutzern Zugriffsrechte unterschiedlicher Berechtigungsstufen einräumen, die von der blossen Anzeige der Termine als freie oder gebuchte Zeit bis zur Anzeige aller Details reichten. Ausserdem bestehe bei der Outlook-Agenda die Möglichkeit, Sitzungseinladungen zu versenden, weshalb es sich gesamthaft betrachtet um ein interaktives Instrument handle, das die Zusammenarbeit der Nutzer in verschiedener Hinsicht unterstütze (vgl. Urteil A-7405/2014 E. 5.2.2.2).
Aus diesen für das Bundesgericht verbindlichen Sachverhaltsfeststellungen (Art. 105 Abs. 1 BGG) erhellt, dass es sich bei der Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs nicht um ein zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument handelt. Sie stellt nicht bloss eine persönliche Erinnerungshilfe dar, die im Sinne eines Arbeitshilfsmittels der eigenen Terminverwaltung dienen soll. Ihre Tragweite reicht erheblich weiter: Beim Kalenderinhaber handelt es sich um ein Mitglied des obersten Kaders des VBS. Dessen Agenda hat einen massgeblichen Einfluss auf die gesamte Verwaltungstätigkeit und die Abläufe im Bundesamt für Rüstung. Selbst wenn der Kreis der Zugriffsberechtigten auf das Spitzenkader der Amtsleitung beschränkt gewesen sein sollte, dient seine Outlook-Agenda nicht bloss als Gedächtnisstütze für den Tagesablauf und die Termingestaltung. Seine elektronische Agenda stellt ein zentrales Führungsinstrument für die Amtsleitung dar. Insofern räumt auch die Beschwerdeführerin ein, dass deren Benutzung heutzutage für die Organisation und Kommunikation innerhalb des Amtsbetriebs nicht mehr wegzudenken sei. Die Outlook-Agenda dient der Terminkoordination, als Mittel zur Organisation der behördlichen Abläufe und zur Informationsübermittlung innerhalb des Betriebs sowie als Planungsinstrument für die Verwaltungstätigkeit des Bundesamts im Allgemeinen und für konkrete Beschaffungsprojekte im Speziellen. Bei den Zugriffsberechtigten handelt es sich um Führungspersonen des Bundesamts für Rüstung, deren auf die Amtsführung des Rüstungschefs abgestimmte dienstliche Tätigkeiten wiederum diejenige aller anderen Mitarbeitenden und somit die Aufgabenbewältigung im gesamten Amtsbereich massgeblich mitbeeinflussen.
Soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang eine Sachverhaltsrüge erhebt, weil die Vorinstanz in Nachachtung des Untersuchungsgrundsatzes sich nicht bei ihr über den Kreis der Zugriffsberechtigten auf die Outlook-Agenda erkundigt habe, vermag sie nicht durchzudringen. Wie aus dem soeben Ausgeführten hervorgeht, stellt diese elektronische Agenda auch bei einem auf das Spitzenkader der Amtsleitung beschränkten Personenkreis der Einsichtsberechtigten kein bloss zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 3 lit. c BGÖ dar. Der von der Beschwerdeführerin beanstandete Mangel ist somit für den Ausgang des Verfahrens nicht entscheidend (Art. 97 Abs. 1 BGG), weshalb sich die Beschwerde auch in diesem Punkt als unbegründet erweist.
2.6 Nach dem Gesagten lässt die Schlussfolgerung der Vorinstanz, bei der Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs für nachgesuchten Zeitraum handle es sich um ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ, keine Bundesrechtswidrigkeit erkennen.
3. Nachfolgend ist zu prüfen, welche Anforderungen an den Inhalt und den Umfang der Begründung einer Zugangsverweigerung gestellt werden müssen und ob die Beschwerdeführerin diesen mit Blick auf die vorgenommenen Schwärzungen der Outlook-Kalendereinträge nachgekommen ist. Keiner über die Nennung des Grundes für die Anonymisierung hinausgehende Begründung bedarf es hinsichtlich der rein privaten Termine und Anlässe des ehemaligen Rüstungschefs, da der Beschwerdegegner deren Unkenntlichmachung nicht bestreitet.
3.1 Die Beschwerdeführerin beanstandet, die Vorinstanz stelle überzogene Anforderungen an die Begründungspflicht und lasse eine schematische Interessenabwägung nicht zu. Darin erblickt sie eine Verletzung von Art. 7 und 9 BGÖ, Art. 19 Abs. 1bis des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) und Art. 35 Abs. 1 VwVG (SR 172.021). Sie habe die in der Outlook-Agenda vorgenommenen Schwärzungen unter Berufung auf Art. 7 Abs. 1 lit. b, d, g und h BGÖ schematisch begründet. Es möge zwar sein, dass einzelne Kalendereinträge bei einer einlässlichen Prüfung eine etwas differenziertere Interessenabwägung erlaubten. Dies sei jedoch bei dem gestellten Zugangsgesuch, das knapp 2'500 Einträge betreffe, nicht praktikabel und würde über 200 Arbeitsstunden in Anspruch nehmen. Daran würde auch die von der Vorinstanz angeregte Bildung von Kategorien nichts ändern. Auch soweit Personendaten Dritter vom Zugangsgesuch erfasst würden, sei eine eingehende Interessenabwägung nicht geboten und widerspreche dem Grundsatz der Verfahrensökonomie.
3.2 Die Vorinstanz erwog, es fehlten konkrete Angaben, inwiefern eine Offenlegung der Outlook-Agenda die persönliche Sicherheit des Rüstungschefs oder die innere und äussere Sicherheit des Landes gefährden könnte, weshalb der entsprechende Ausnahmefall von Art. 7 Abs. 1 lit. c BGÖ nicht herangezogen werden könne. Indes habe das Argument, wonach eine Zugangsgewährung in vertraulich geführte Gespräche im Bereich der internationalen Rüstungskooperation und Forschungszusammenarbeit die aussenpolitischen Interessen der Schweiz beeinträchtigen und ausländische Partner brüskieren würde (Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ), eine gewisse Überzeugungskraft. Dasselbe gelte für das Vorbringen, eine Publikmachung erhöhe das Risiko wettbewerbswidriger Absprachen im Bereich des Beschaffungswesens, in dem Vertraulichkeit herrsche, womit die zielkonforme Durchführung behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ) gefährdet werde bzw. (Geschäfts-)Geheimnisse offengelegt werden müssten (Art. 7 Abs. 1 lit. g und h BGÖ). Diese Gründe rechtfertigten indes keine gänzliche Verweigerung der Einsicht. Sei das Vorliegen eines Ausnahmetatbestands nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ nicht offensichtlich, habe die angefragte Behörde grundsätzlich für jedes Dokument bzw. für jede Textpassage, für die sie den Zugang einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern beabsichtige, darzulegen, weshalb sie eine solche Ausnahme als erfüllt erachte. Erforderlich sei eine Beurteilung im Einzelfall, angeleitet durch den Sinn und Zweck des angerufenen Geheimhaltungsinteresses, wobei für vergleichbare Sachverhalte Kategorien gebildet werden dürften. Dieselben Grundsätze gälten auch für die Einschränkung des Zugangsrechts zur Wahrung der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) bzw. zum Schutz von Personendaten (Art. 9 Abs. 2 BGÖ), wenngleich bei einem umfangreichen Einsichtsgesuch wie dem vorliegenden die Anforderungen an die Ermittlung des öffentlichen Interesses nicht gleich hoch anzusetzen seien, wie wenn das Gesuch auf einen einzelnen Kalendereintrag abzielte. Der Aufwand der Sachverhaltsermittlung müsse insgesamt verhältnismässig bleiben. Da die Entscheidbegründung diesen Vorgaben über weite Strecken nicht genüge, sei die Verfügung rechtsfehlerhaft und deshalb aufzuheben. Im Rahmen der Rückweisung sei dem Beschwerdegegner Gelegenheit zu geben, sein Gesuch zu konkretisieren, was auch insofern von Bedeutung sei, als selbst Medienschaffenden eine (reduzierte) Gebühr für die Zugangsgewährung auferlegt werden könne.
3.3 Auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich das Verhältnis des Transparenzgebots gemäss BGÖ zu besonderen Vertraulichkeitsregeln nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Entscheidend ist dafür der Sinngehalt der divergierenden Normen, für den wiederum wesentlich auf deren Zweck zurückzugreifen ist. Abzuwägen sind die sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelfall. Massgebliche Kriterien sind etwa: die Funktion oder Stellung der betroffenen Person, die Art der betroffenen Daten, das Vorliegen eines besonderen Informationsinteresses der Öffentlichkeit, der Schutz spezifischer Interessen, die Natur der Beziehung zwischen der Verwaltung und dem betroffenen Dritten sowie die Bedeutung der fraglichen Thematik (vgl. Urteile 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2.4; 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.3 f.). Liegt ein Ausnahmetatbestand vor, ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Interessen an der Geheimhaltung das Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebenenfalls, in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV), ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröffentlichung oder zeitlichen Aufschub (BGE 142 II 313 E. 3.6 S. 317; BGE 133 II 209 E. 2.3.3 S. 215; Urteil 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 2.5).
3.4 Der Gesetzgeber hat mit dem Erlass des BGÖ einen Paradigmenwechsel vollzogen und den Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") umgekehrt. Jede Person, die amtliche Dokumente einsehen möchte, hat demnach im persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des BGÖ einen subjektiven, individuellen Anspruch darauf (BGE 133 II 209 E. 2.1 S. 212; vgl. sodann BGE 136 II 399 E. 2.1 S. 401). Insoweit stellt das BGÖ eine Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten auf. Die Beweislast zur Widerlegung dieser Vermutung obliegt der Behörde, wobei sie darzulegen hat, dass bzw. inwiefern eine oder mehrere der gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen erfüllt sind (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2002 Ziff. 2.2.1.1; URS STEIMEN, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 7 zu Art. 7 BGÖ). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin reicht ein abstraktes Gefährdungsrisiko für die auf dem Spiel stehenden Interessen nicht aus. In der Lehre wird verlangt, dass die aufgrund der Offenlegung drohende Verletzung eine gewisse Erheblichkeit aufweisen und ein ernsthaftes Risiko für deren Eintreten bestehen müsse, was dann als gegeben erachtet wird, wenn der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge mit hoher Wahrscheinlichkeit eintritt (vgl. BERTIL COTTIER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 4 zu Art. 7 BGÖ; STEIMEN, a.a.O., N. 4 zu Art. 7 BGÖ). Nach der Botschaft genügt aber bereits das Bestehen einer gewissen Wahrscheinlichkeit, dass der Zugang zu einem amtlichen Dokument eines der in Art. 7 BGÖ aufgelisteten Interessen beeinträchtigen würde (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, S. 2006 f. Ziff. 2.2.2.1). Das Bundesgericht befand, eine Verletzung der jeweiligen öffentlichen oder privaten Interessen müsse aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments wahrscheinlich erscheinen, wobei nicht jede geringfügige oder unangenehme Konsequenz als Beeinträchtigung gelten kann (BGE 133 II 209 E. 2.3.3 S. 215). Im Rahmen der nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ und Art. 19 Abs. 1bis DSG vorzunehmenden Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Bekanntmachung und dem Schutz der Privatsphäre bzw. der informationellen Selbstbestimmung jener Personen, deren Daten im Dokument enthalten sind, präzisierte es diesen Ansatz dahingehend, als die Gefahr einer ernsthaften Schädigung der Persönlichkeit mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit drohen muss (Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.3). Mithin hat die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung gewichtig zu sein; sie muss zwar nicht mit Sicherheit eintreten, jedoch darf eine Beeinträchtigung oder Gefährdung auch nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen, ansonsten der mit dem BGÖ vollzogene Paradigmenwechsel ausgehöhlt würde.
3.5 Der Beschwerdegegner hat zweifellos ein umfangreiches Zugangsgesuch gestellt, das eine aufwändige Bearbeitung erfordert. Mit der Vorinstanz ist dabei davon auszugehen, dass das Öffentlichkeitsgesetz solche Begehren grundsätzlich zulässt, sofern sie den Geschäftsgang der Behörde nicht geradezu lahmlegen. Dies ergibt sich insbesondere aus der durch den Gesetz- bzw. Verordnungsgeber vorgesehenen Möglichkeit einer Fristverlängerung für besonders aufwändige Zugangsgesuche (Art. 12 Abs. 2 BGÖ bzw. Art. 10 Abs. 4 lit. c BGÖ i.V.m. Art. 10 VBGÖ). Dabei ist zu beachten, dass die Behörde bei Einsichtsbegehren von Medienschaffenden auf eine Reduktion der Gebühr verzichten kann, wenn diese eine besonders aufwändige Bearbeitung notwendig machen (Art. 15 Abs. 4 Satz 2 VBGÖ i.V.m. Art. 17 BGÖ; zur Vorgehensweise bei voraussichtlichen Kosten von über Fr. 100.- vgl. Art. 16 Abs. 2 VBGÖ).
In Fällen umfangreicher Zugangsgesuche wie dem vorliegenden erscheint es angezeigt, dass die Behörde den Gesuchsteller frühzeitig auffordert, sein Begehren zu präzisieren (Art. 7 Abs. 3 VBGÖ). Sollte diesem eine Konkretisierung namentlich in sachlicher, personeller oder zeitlicher Hinsicht mangels vorhandener Informationen schwerfallen, hat die Behörde gestützt auf Art. 3 Abs. 1 VBGÖ Unterstützung zu leisten, indem sie ihm beispielsweise eine Liste der vorhandenen Dokumente oder einen Auszug aus dem Dokumentenverwaltungssystem vorlegt (vgl. BJ, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung, a.a.O., S. 34 f.; ISABELLE HÄNER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 34 f. zu Art. 10 BGÖ).
3.6 Gemäss Art. 15 Abs. 1 BGÖ kann u.a. der Gesuchsteller innerhalb von zehn Tagen nach Erhalt der Empfehlung des EDÖB den Erlass einer Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG verlangen. Im Übrigen erlässt die Behörde namentlich eine Verfügung, wenn sie in Abweichung von der Empfehlung das Recht auf Zugang zu einem amtlichen Dokument einschränken, aufschieben oder verweigern will (Art. 15 Abs. 2 lit. a BGÖ). Auf das Verfügungsverfahren sind somit die Bestimmungen des VwVG anwendbar. Gemäss Art. 35 Abs. 1 VwVG sind schriftliche Verfügungen zu begründen. Auch aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) folgt u.a. die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen (BGE 141 V 557 E. 3.2.1 S. 564 f.; BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88; je mit Hinweisen). Die Begründung muss wenigstens kurz die Überlegungen darstellen, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sie ihren Entscheid stützt. Die Anforderungen an die Begründung sind umso höher, je grösser der Entscheidungsspielraum der Behörde ist (BGE 129 I 232 E. 3.3 S. 239; BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 110; je mit Hinweisen).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin und im Unterschied zur Stellungnahme der Behörde zum Zugangsgesuch (vgl. Art. 12 Abs. 4 BGÖ) reicht für den definitiven Entscheid nach Erhalt der Empfehlung der Schlichtungsstelle eine bloss summarische Begründung der Verfügung nicht aus. Diese hat vielmehr den vorerwähnten verfassungs- bzw. bundesrechtlichen Vorgaben zu genügen. Da der Behörde bei der Anwendung der gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen ein nicht unerheblicher Entscheidungsspielraum zukommt, gelten strengere Anforderungen an ihre Begründungspflicht. Dabei hat sie insbesondere aufzuzeigen, welcher Ausnahmetatbestand anwendbar ist und welche Gründe sie dazu bewogen haben, die Interessen an der Geheimhaltung stärker zu gewichten als das Transparenzinteresse. Zudem muss sie im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips dartun, weshalb gegebenenfalls kein eingeschränkter Zugang gewährt werden kann (vgl. HÄNER, a.a.O., N. 8 zu Art. 15 BGÖ).
3.7 Die Beschwerdeführerin räumt selber ein, die Zugangsverweigerung aus Gründen der Praktikabilität und der Verfahrensökonomie lediglich schematisch begründet zu haben. Sowohl die Verfügung vom 1. Dezember 2014 als auch die vor der Vorinstanz eingereichte Stellungnahme vom 27. April 2015 mit Listen vermögen den vorerwähnten Anforderungen an eine hinreichende Begründung grossmehrheitlich nicht zu genügen. Zwar nimmt die Beschwerdeführerin im Bereich der Kontakte des ehemaligen Rüstungschefs zu ausländischen Amtsträgern und -stellen im Rahmen der Rüstungskooperation oder bilateraler Treffen vereinzelt Bezug auf bestimmte Kalendereinträge und begründet deren Unkenntlichmachung allgemein mit einer drohenden Beeinträchtigung für die aussenpolitischen Interessen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ). Im Übrigen begnügt sie sich indes damit, die Einschwärzung pauschal zu rechtfertigen. Auch im Bereich der Anonymisierung persönlicher Daten Dritter führt sie lediglich an, welche Personendaten unkenntlich gemacht wurden (z.B. Namen von Sitzungsteilnehmern, Gesprächspartnern, Fahrern, Bewerbungskandidaten, juristischen Personen etc.). Insgesamt zeigt sie somit nicht auf, inwiefern die im jeweiligen Kalendereintrag enthaltenen Informationen eine erhebliche Gefährdung bzw. Beeinträchtigung von öffentlichen oder privaten Interessen bewirken können, weshalb im Einzelfall das Geheimhaltungsinteresse gegenüber jenem an der Transparenz vorgeht und warum kein eingeschränkter Zugang in Betracht fällt.
Die Beschwerdeführerin wird mithin die geschwärzten Kalendereinträge im Rahmen der Rückweisung (und im Umfang des alsdann allenfalls präzisierten Zugangsgesuchs) noch einmal anhand dieser Vorgaben überprüfen müssen. Bei den Terminen, an deren Geheimhaltung sie festhält, ist diese daraufhin jeweils anhand eines typischen Beispiels (z.B. Gespräch mit einem ausländischen Amtsträger im Rahmen der Rüstungskooperation; Name und Telefonnummer eines Fahrers) nach Massgabe der vorerwähnten Anforderungen hinreichend zu begründen. Bei den übrigen Kalendereinträgen, die denselben oder einen vergleichbaren Inhalt aufweisen, kann die Beschwerdeführerin sich damit begnügen, auf die Begründung des entsprechenden Musterfalls hinzuweisen. Soweit die geschwärzten Termine persönliche Daten Dritter enthalten, deren Bekanntmachung die Beschwerdeführerin in Betracht ziehen muss (Art. 11 Abs. 1 BGÖ), sind diese Drittpersonen zur Bekanntgabe anzuhören (vgl. Urteile 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 6.3; 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.2).
Mit Blick auf den von der Beschwerdeführerin beanstandeten erheblichen Aufwand für die Entscheidbegründung ist zu beachten, dass nicht die gesamten rund 2'500 Termine im fraglichen Zeitraum, sondern nur (aber immerhin) die eingeschwärzten Kalendereinträge einer Prüfung und, sollte deren Geheimhaltung beibehalten werden, einer Begründung bedürfen. Davon ausgenommen sind aber - wie bereits dargelegt - die rein privaten Termine des ehemaligen Rüstungschefs, die bereits einen beachtlichen Anteil ausmachen (z.B. 53 private Anlässe und 67 Geburtstage). Weitere Abhilfe verschafft der Umstand, dass nach dem vorinstanzlichen Urteil Kategorien für vergleichbare Sachverhalte gebildet werden können und dass dem Beschwerdegegner vorab die Möglichkeit einzuräumen ist, sein Gesuch in inhaltlicher oder zeitlicher Hinsicht zu präzisieren. Sollte ausserdem über ein in der Outlook-Agenda eingetragenes Ereignis bereits auf der Internetseite des Bundes informiert worden sein (z.B. bilaterales Treffen des ehemaligen Rüstungschefs mit seinem israelischen Amtskollegen vom 26. bis 28. November 2013), gilt derTransparenzanspruch als erfüllt (vgl. Art. 6 Abs. 3 BGÖ). Die Beschwerdeführerin kann sich in solchen Fällen beispielsweise auf die Angabe des Internet-Links beschränken (MAHON/GONIN, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 66 zu Art. 6 BGÖ). Insgesamt erscheint der durch das Zugangsgesuch verursachte Aufwand somit nicht unvertretbar hoch. (...)
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Art. 5 al. 1 et 3, art. 7, art. 9 et art. 15 al. 1 LTrans; art. 1 al. 2 et 3 OTrans; art. 19 al. 1bis LPD; demande de consultation de l'agenda électronique Outlook de l'ancien directeur général de l'armement. Comme l'application de la loi sur la transparence constitue une tâche qui concerne l'ensemble de l'administration fédérale, l'Office fédéral de l'armement (armasuisse) est légitimé à recourir (consid. 1.3).
L'agenda électronique Outlook de l'ancien directeur général de l'armement est un document officiel au sens de l'art. 5 LTrans (consid. 2).
Une exception au principe de la transparence exige la menace d'une violation d'importants intérêts publics ou privés (consid. 3.4).
Si l'autorité refuse l'accès à des documents officiels, elle doit exposer, dans la motivation de sa décision définitive, quel cas d'exception a été retenu, pourquoi les intérêts au maintien du secret pèsent plus lourds que ceux à la transparence et pour quelles raisons un droit d'accès limité n'entre pas en considération (consid. 3.6 et 3.7).
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-324%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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142 II 324
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142 II 324
Sachverhalt ab Seite 325
A. A., Journalist bei der SonntagsZeitung/Le Matin Dimanche, ersuchte das Bundesamt für Rüstung (armasuisse) mit E-Mail vom 26. Mai 2014 gestützt auf das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 125.3) um Einsicht in die Outlook-Agenda 2013 und 2014 (bis 26. Mai 2014) des ehemaligen Rüstungschefs B. armasuisse teilte ihm mit Stellungnahme vom 12. Juni 2014 mit, dass die Einsicht verweigert werde. Daraufhin reichte A. einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein. Dieser regte mit Empfehlung vom 24. September 2014 an, den Zugang zur Outlook-Agenda für den nachgesuchten Zeitraum zu gewähren.
B. Mit Verfügung vom 1. Dezember 2014 stellte armasuisse fest, A. habe keinen Anspruch auf Einsicht in die Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs B. über den Zeitraum vom 1. Januar 2013 bis 26. Mai 2014 (Dispositiv Ziff. 1). Ohne Anerkennung einer Rechtspflicht werde ihm mit der Verfügung ein Auszug aus der Outlook-Agenda in Form einer Wochenübersicht zugestellt, wobei einzelne Einträge im Sinne der Erwägungen geschwärzt seien (Ziff. 2).
Die dagegen von A. erhobene Beschwerde hiess das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil vom 23. November 2015 (A-7405/2014) teilweise gut. Es hob die Verfügung von armasuisse auf und wies die Angelegenheit zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an diese zurück (Dispositiv Ziff. 1). (...)
C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 12. Januar 2016 gelangt armasuisse an das Bundesgericht und beantragt die Aufhebung des Urteils des Bundesverwaltungsgerichts vom 23. November 2015 und die Bestätigung ihrer Verfügung vom 1. Dezember 2014. Eventualiter sei die Sache zur vollständigen Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts und erneuter Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. (...)
Mit Verfügung vom 2. Februar 2016 hat der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zuerkannt.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab.
(Auszug)
Aus den Erwägungen:
Erwägungen
1. (...)
1.3 Näher zu prüfen bleibt die Legitimation der Beschwerdeführerin:
1.3.1 Sie beruft sich in ihrer Rechtsschrift auf Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG. Danach sind u.a. die Departemente des Bundes oder, soweit das Bundesrecht es vorsieht, die ihnen unterstellten Dienststellen zur Beschwerde berechtigt, wenn der angefochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann. Eine Verordnung des Bundesrats oder eines Departements reicht dafür aus (BGE 140 V 321 E. 2.2 S. 324). Das Beschwerderecht der Bundesbehörden ist abstrakter Natur. Es dient dazu, den Vollzug des Bundesrechts in den Kantonen und in der Bundesverwaltung zu überwachen und dessen richtige und einheitliche Anwendung - wenn nötig letztinstanzlich durch das Bundesgericht - sicherzustellen (BGE 136 II 359 E. 1.2 S. 363; BGE 135 II 338 E. 1.2.1 S. 341 f.)
1.3.2 armasuisse gehört zum Eidgenössischen Departement für Verteidigung, Bevölkerungsschutz und Sport (VBS). Gemäss Art. 4 Abs. 2 der Organisationsverordnung für das VBS vom 7. März 2003 (OV-VBS; SR 172.214.1) sind die Chefs der im 2. Kapitel genannten Verwaltungseinheiten des VBS - darunter das Bundesamt für Rüstung -, die dem Departementschef direkt unterstellt sind, in ihrem Zuständigkeitsbereich zur Beschwerde an das Bundesgericht berechtigt. Die Beschwerdeführerin macht in ihrer Rechtsschrift geltend, der Rüstungschef sei dem Departementschef unmittelbar untergeordnet, was die Organisation des VBS bestätigt (vgl. www.vbs.admin.ch/internet/vbs/de/home/departement/organisation.html, besucht am 8. Juni 2016). Die Anwendung des BGÖ erscheint zwar nicht als spezifischer Aufgabenbereich von armasuisse (vgl. Urteil 1C_501/2013 vom 12. Februar 2014 E. 2.1.3). Dabei handelt es sich jedoch um eine Querschnittaufgabe (vgl. BRUNNER/MADER, Einleitung, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 38; STEPHAN BRUNNER, Vom Öffentlichkeitsprinzip zur transparenten Verwaltung, in: Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes, Bernhard Ehrenzeller [Hrsg.], 2006, S. 79), welche die ganze Bundesverwaltung berührt (vgl. Art. 2 BGÖ; LUZIUS MADER, Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes - Einführung in die Grundlagen, in: Das Öffentlichkeitsgesetz des Bundes, Bernhard Ehrenzeller (Hrsg.), 2006, S. 16). Die Anwendung der Bestimmungen des BGÖ zählt somit auch zu den Aufgaben von armasuisse, weshalb sie zur Beschwerdeführung legitimiert ist.
2. Strittig ist zunächst, ob es sich bei der Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs für den Zeitraum vom 1. Januar 2013 bis 26. Mai 2014 um ein amtliches Dokument handelt.
2.1 Nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ ist ein amtliches Dokument jede Information, die auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist (lit. a), sich im Besitz einer Behörde befindet, von der sie stammt oder der sie mitgeteilt worden ist (lit. b), und die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betrifft (lit. c). Nicht als amtliche Dokumente gelten gemäss Art. 5 Abs. 3 BGÖ namentlich Dokumente, die nicht fertig gestellt (lit. b) oder zum persönlichen Gebrauch bestimmt sind (lit. c).
2.2 Die Beschwerdeführerin bemängelt vorab, der Begriff des amtlichen Dokuments gemäss Art. 5 BGÖ müsse anhand desjenigen der Unterlage nach Art. 3 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 26. Juni 1988 über die Archivierung (Archivierungsgesetz, BGA; SR 152.1) interpretiert werden. Dies gebiete insbesondere das Postulat der einheitlichen Begriffsauslegung und ergebe sich auch daraus, dass der Begriff der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe (Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ) von Art. 3 Abs. 1 BGA übernommen worden sei. Gemäss Negativliste der Gruppe Rüstung vom 5. Mai 2003, die vom Bundesarchiv genehmigt worden sei, bräuchten u.a. Kalender, Agenden und Wochenprogramme nicht registriert zu werden. Insofern bestehe keine Aufbewahrungspflicht und die Outlook-Agenda stelle keine Unterlage dar. Nachdem der Begriff des amtlichen Dokuments enger zu fassen sei als jener der Unterlage, fielen die in dieser Agenda enthaltenen Informationen nicht in den Anwendungsbereich des BGÖ.
Dieser Auffassung kann nicht gefolgt werden. Die Beschwerdeführerin räumt selber ein, dass der Begriff des amtlichen Dokuments nicht mit jenem der Unterlage übereinstimmt. Auch die Lehre und die Botschaft gehen davon aus, der Dokumentenbegriff des BGÖ sei nicht deckungsgleich mit demjenigen der archivierungswürdigen Unterlage (Botschaft zum Bundesgesetz vom 12. Februar 2003 über die Öffentlichkeit der Verwaltung [BGÖ], BBl 2003 1963, 1992 Ziff. 2.1.5.1.2; ROBERT BÜHLER, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 7 zu Art. 5 BGÖ; KURT NUSPLIGER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 17 zu Art. 5 BGÖ). Umso weniger leuchtet ein, weshalb Ersterer anhand des Begriffverständnisses für Letzteren auszulegen ist. Das Öffentlichkeitsgesetz verfolgt andere Ziele als das Archivierungsgesetz und bezweckt, die Transparenz über den Auftrag, die Organisation und die Tätigkeit der Verwaltung zu fördern sowie zur Information der Öffentlichkeit beizutragen, indem der Zugang zu amtlichen Dokumenten gewährleistet werden soll (vgl. Art. 1 BGÖ). Ob ein solches amtliches Dokument vorliegt, ist anhand der gesetzlich vorgesehenen Kriterien in Art. 5 BGÖ zu erörtern; daran ändert nichts, dass der Begriff der öffentlichen Aufgabe von Art. 3 Abs. 1 BGA übernommen wurde (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 1994 Ziff. 2.1.5.1.4).
2.3 Die Beschwerdeführerin bringt in diesem Zusammenhang ferner vor, zwar sei die Benutzung elektronischer Agenden für die Organisation und Kommunikation innerhalb eines Amtsbetriebs heutzutage nicht mehr wegzudenken. Daraus könne aber nicht geschlossen werden, eine Outlook-Agenda diene direkt der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe. Der Begriff der öffentlichen Aufgabe gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ orientiere sich am materiellen Gehalt der Information und deren Eignung für die Dokumentation des Verwaltungshandelns.
Die in der Outlook-Agenda enthaltenen Informationen zeichnen gesamthaft betrachtet ein Bild der Amtstätigkeit des ehemaligen Rüstungschefs. Dieser hat den Kalender denn auch im Zusammenhang mit der Ausübung seines Amts und damit zur Erfüllung öffentlicher Aufgaben genutzt. Obschon darin auch private Termine eingetragen wurden, dienten die elektronische Agenda und die darin enthaltenen Informationen hauptsächlich der dienstlichen Tätigkeit und der Amtsleitung, weshalb Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ als erfüllt zu betrachten ist.
2.4 Sodann macht die Beschwerdeführerin geltend, bei den in der Outlook-Agenda erfassten Terminen handle es sich nicht um relevante Informationen. Art. 5 Abs. 1 lit. a BGÖ verlangt indes nur, dass die Information auf einem beliebigen Informationsträger aufgezeichnet ist. Ob bzw. für wen sie von Belang sind, spielt dabei keine Rolle. Ausserdem ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass es dem Beschwerdegegner offensichtlich nicht darum geht, Zugang zur Outlook-Agenda im Sinne eines elektronischen Datenbanksystems zu erhalten. Vielmehr bezweckt sein Gesuch, die darauf aufgezeichneten Kalendereinträge bzw. den Inhalt der Agenda einzusehen. Indem er den Inhaber der Outlook-Agenda und den Zeitraum genau benannte, hat er sein Gesuch hinreichend klar formuliert (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 1991 Ziff. 2.1.5.1.2). Weshalb es ihm - wie die Beschwerdeführerin behauptet - darum gehen sollte, voyeuristische Bedürfnisse zu befriedigen, ist nicht ersichtlich. Die Kalendereinträge geben gesamthaft betrachtet einen Einblick in die Amtsausübung des ehemaligen Rüstungschefs und in die Abläufe der militärischen Führung. Insofern weisen sie einen informativen Gehalt auf (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, S. 1991 Ziff. 2.1.5.1.2). Ob sie für die politische oder administrative Entscheidfindung von Bedeutung waren (Art. 8 Abs. 2 BGÖ), ist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin unter Art. 5 Abs. 1 lit. a BGÖ nicht massgeblich. Nach Art. 8 Abs. 2 BGÖ dürfen amtliche Dokumente erst zugänglich gemacht werden, wenn der politische oder administrative Entscheid, für den sie die Grundlage darstellen, getroffen ist. Mithin setzt diese Bestimmung ihrem Wortlaut zufolge das Vorliegen eines amtlichen Dokuments voraus. Auch leuchtet nicht ein, weshalb bei einer Bejahung der Voraussetzung nach Art. 5 Abs. 1 lit. a BGÖ im vorliegenden Fall der Zugang zu sämtlichen auf einem bestimmten Netzwerk eines Servers der Bundesverwaltung abgelegten Daten gewährt werden müsste. Ein derart unpräzises Zugangsbegehren ist nach der Botschaft ausdrücklich ausgeschlossen (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 1991 Ziff. 2.1.5.1.2; vgl. auch Art. 10 Abs. 3 BGÖ i.V.m. Art. 7 Abs. 2 der Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung [VBGÖ; SR 152.31]).
2.5 Liegen die Voraussetzungen nach Art. 5 Abs. 1 BGÖ vor, ist zu prüfen, ob eine Ausnahme im Sinne von Art. 5 Abs. 3 BGÖ greift.
2.5.1 Die Beschwerdeführerin wendet diesbezüglich ein, bei der Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs handle es sich nicht um ein fertig gestelltes Dokument gemäss Art. 5 Abs. 3 lit. b BGÖ, weil diese nicht aufzeige, ob die eingetragenen Termine tatsächlich stattgefunden hätten bzw. ob die Teilnehmerliste von Sitzungen gleich geblieben sei.
Gemäss Art. 1 Abs. 2 VBGÖ gilt ein Dokument als fertig gestellt, das von der Behörde, die es erstellt hat, unterzeichnet ist oder das von der Erstellerin dem Adressaten definitiv übergeben wurde, namentlich zur Kenntnis- oder Stellungnahme oder als Entscheidgrundlage. Mithin müssen Dokumente in ihrer Endfassung vorliegen, damit sie eingesehen werden können. Die Botschaft führt dazu aus, der Grund dafür liege darin, dass die Verwaltung ihren Handlungsspielraum bewahren und ihre Projekte mit der nötigen Freiheit entwickeln können müsse. Ausserdem sollten Missverständnisse, Unklarheiten und andere Risiken, die sich aus der Veröffentlichung eines Dokuments mit provisorischem Charakter ergeben könnten, vermieden werden. Dasselbe gelte für Druckversuche von Aussen als Folge der Veröffentlichung nicht fertig gestellter Dokumente. Der Verwaltung müsse es möglich sein, weitgehend ungestört eine Meinung bilden zu können (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, S. 1997 Ziff. 2.1.5.2.2).
Im hier zu beurteilenden Fall ist mit der Vorinstanz davon auszugehen, dass der vom Beschwerdegegner nachgesuchte Kalenderauszug einen Zeitraum betrifft, der bereits abgeschlossen ist, weshalb das Dokument insoweit einen definitiven Charakter aufweist. Es geht deshalb davon für den Handlungsspielraum der Behörde - mangels gegenteiliger Bekundungen der Beschwerdeführerin - kein erkennbares Risiko (mehr) aus. Ausserdem ist der Beschwerdeführerin zwar darin zuzustimmen, dass die Outlook-Agenda lediglich über Termine und Sitzungen Aufschluss gibt, die geplant waren, nicht jedoch darüber, ob sich diese in der vorgesehenen Weise bzw. Zusammensetzung der Teilnehmer tatsächlich zugetragen haben. Dass damit aber Risiken für die freie Meinungs- und Willensbildung der Behörde oder Missverständnisse verbunden wären, ist nicht ersichtlich. Vielmehr ordnet der Beschwerdegegner die Bedeutung und Tragweite der Kalendereinträge zutreffend ein, führt er doch in seiner Stellungnahme vor Bundesgericht dazu aus, Terminänderungen lägen in der Natur einer Agenda. Ferner gehe es ihm lediglich darum zu sehen, welche Termine der ehemalige Rüstungschef wahrzunehmen bzw. mit welchen Personen er sich zu treffen beabsichtigte. Da auch der Öffentlichkeit bekannt sein dürfte, dass die in einer Agenda erfassten Einträge nicht in jedem Fall mit dem tatsächlich zugetragenen Tagesablauf übereinstimmen, besteht keine ernsthafte Gefahr für Missverständnisse.
2.5.2 Die Beschwerdeführerin bringt zudem vor, die Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs sei zum persönlichen Gebrauch bestimmt gewesen (Art. 5 Abs. 3 lit. c BGÖ). Sie habe als Arbeitshilfsmittel und Gedächtnisstütze einzig der Terminorganisation gedient und biete keinerlei öffentlichkeitsrelevante Einblicke in die Verwaltungstätigkeit. Ausserdem sei sie nur für einen beschränkten Benutzerkreis, nämlich für das Spitzenkader der Amtsleitung, einsehbar gewesen.
Als zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument gilt nach Art. 1 Abs. 3 VBGÖ jede Information, die dienstlichen Zwecken dient, deren Benutzung aber ausschliesslich der Autorin oder einem eng begrenzten Personenkreis als Arbeitshilfsmittel vorbehalten ist, wie Notizen oder Arbeitskopien von Dokumenten. Die Botschaft nennt als weitere Beispiele Dispositionen, Kurzzusammenfassungen, mit Anmerkungen versehene Textentwürfe oder persönliche handschriftliche oder elektronische Aufzeichnungen auf einem amtlichen Dokument (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2000 Ziff. 2.1.5. 2.2 f.). Auch die Erläuterungen des Bundesamts für Justiz (BJ) zur VBGÖ vom 24. Mai 2006 bemerken dazu, dass unter diesen Begriff solche Dokumente fallen, die als Arbeitsgrundlage oder Arbeitshilfsmittel dienen (z.B. Arbeitskopien von Dokumenten, Korrekturvorschläge, Gedankenstützen oder Begleitnotizen) und auch innerhalb eines Teams oder zwischen Mitarbeitenden und Vorgesetzen ausgetauscht werden (S. 3; vgl. ferner BJ, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung: Häufig gestellte Fragen, 7. August 2013, S. 21). Insoweit liegt der Zweck dieser Ausnahme darin, Dokumente von der Offenlegung auszunehmen, die zwar im Rahmen der Berufsausübung verfasst oder erstellt werden, jedoch ausschliesslich dem eigenen Gebrauch oder der internen Nutzung in einem eng begrenzten Personenkreises dienen. Die Tragweite solcher Arbeitsgrundlagen ist aber auch in inhaltlicher Hinsicht eingeschränkt: Aus den vorerwähnten Beispielen geht hervor, dass als solche bloss Arbeitshilfen gelten, die als Grundlage für die Bearbeitung von Dokumenten dienen (wie z.B. Bemerkungen, Ergänzungen, Korrekturen, Gedächtnisstützen usw.) oder einen Beitrag zu dessen Vorbereitung leisten (wie z.B. Dispositionen, Skizzen etc.). Die Materialien geben zwar keinen Aufschluss darüber, was durch Art. 5 Abs. 3 lit. c BGÖ konkret geschützt werden soll. Immerhin dürfte auch hier - jedenfalls in der Vorbereitungsphase - die Wahrung der freien Meinungs- und Willensbildung bzw. des Handlungsspielraums der Behörde von Bedeutung sein.
Die Vorinstanz beleuchtete im angefochtenen Entscheid die verschiedenen Funktionen einer Outlook-Agenda. Sie führte dazu aus, solche Kalenderprogramme dienten nicht nur als persönliches Zeiteinteilungs-, Erinnerungs- und Einladungsmittel, sondern auch der Kommunikation und Zusammenarbeit zwischen den Mitarbeitenden. Der Kalenderinhaber könne anderen Benutzern Zugriffsrechte unterschiedlicher Berechtigungsstufen einräumen, die von der blossen Anzeige der Termine als freie oder gebuchte Zeit bis zur Anzeige aller Details reichten. Ausserdem bestehe bei der Outlook-Agenda die Möglichkeit, Sitzungseinladungen zu versenden, weshalb es sich gesamthaft betrachtet um ein interaktives Instrument handle, das die Zusammenarbeit der Nutzer in verschiedener Hinsicht unterstütze (vgl. Urteil A-7405/2014 E. 5.2.2.2).
Aus diesen für das Bundesgericht verbindlichen Sachverhaltsfeststellungen (Art. 105 Abs. 1 BGG) erhellt, dass es sich bei der Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs nicht um ein zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument handelt. Sie stellt nicht bloss eine persönliche Erinnerungshilfe dar, die im Sinne eines Arbeitshilfsmittels der eigenen Terminverwaltung dienen soll. Ihre Tragweite reicht erheblich weiter: Beim Kalenderinhaber handelt es sich um ein Mitglied des obersten Kaders des VBS. Dessen Agenda hat einen massgeblichen Einfluss auf die gesamte Verwaltungstätigkeit und die Abläufe im Bundesamt für Rüstung. Selbst wenn der Kreis der Zugriffsberechtigten auf das Spitzenkader der Amtsleitung beschränkt gewesen sein sollte, dient seine Outlook-Agenda nicht bloss als Gedächtnisstütze für den Tagesablauf und die Termingestaltung. Seine elektronische Agenda stellt ein zentrales Führungsinstrument für die Amtsleitung dar. Insofern räumt auch die Beschwerdeführerin ein, dass deren Benutzung heutzutage für die Organisation und Kommunikation innerhalb des Amtsbetriebs nicht mehr wegzudenken sei. Die Outlook-Agenda dient der Terminkoordination, als Mittel zur Organisation der behördlichen Abläufe und zur Informationsübermittlung innerhalb des Betriebs sowie als Planungsinstrument für die Verwaltungstätigkeit des Bundesamts im Allgemeinen und für konkrete Beschaffungsprojekte im Speziellen. Bei den Zugriffsberechtigten handelt es sich um Führungspersonen des Bundesamts für Rüstung, deren auf die Amtsführung des Rüstungschefs abgestimmte dienstliche Tätigkeiten wiederum diejenige aller anderen Mitarbeitenden und somit die Aufgabenbewältigung im gesamten Amtsbereich massgeblich mitbeeinflussen.
Soweit die Beschwerdeführerin in diesem Zusammenhang eine Sachverhaltsrüge erhebt, weil die Vorinstanz in Nachachtung des Untersuchungsgrundsatzes sich nicht bei ihr über den Kreis der Zugriffsberechtigten auf die Outlook-Agenda erkundigt habe, vermag sie nicht durchzudringen. Wie aus dem soeben Ausgeführten hervorgeht, stellt diese elektronische Agenda auch bei einem auf das Spitzenkader der Amtsleitung beschränkten Personenkreis der Einsichtsberechtigten kein bloss zum persönlichen Gebrauch bestimmtes Dokument im Sinne von Art. 5 Abs. 3 lit. c BGÖ dar. Der von der Beschwerdeführerin beanstandete Mangel ist somit für den Ausgang des Verfahrens nicht entscheidend (Art. 97 Abs. 1 BGG), weshalb sich die Beschwerde auch in diesem Punkt als unbegründet erweist.
2.6 Nach dem Gesagten lässt die Schlussfolgerung der Vorinstanz, bei der Outlook-Agenda des ehemaligen Rüstungschefs für nachgesuchten Zeitraum handle es sich um ein amtliches Dokument im Sinne von Art. 5 BGÖ, keine Bundesrechtswidrigkeit erkennen.
3. Nachfolgend ist zu prüfen, welche Anforderungen an den Inhalt und den Umfang der Begründung einer Zugangsverweigerung gestellt werden müssen und ob die Beschwerdeführerin diesen mit Blick auf die vorgenommenen Schwärzungen der Outlook-Kalendereinträge nachgekommen ist. Keiner über die Nennung des Grundes für die Anonymisierung hinausgehende Begründung bedarf es hinsichtlich der rein privaten Termine und Anlässe des ehemaligen Rüstungschefs, da der Beschwerdegegner deren Unkenntlichmachung nicht bestreitet.
3.1 Die Beschwerdeführerin beanstandet, die Vorinstanz stelle überzogene Anforderungen an die Begründungspflicht und lasse eine schematische Interessenabwägung nicht zu. Darin erblickt sie eine Verletzung von Art. 7 und 9 BGÖ, Art. 19 Abs. 1bis des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) und Art. 35 Abs. 1 VwVG (SR 172.021). Sie habe die in der Outlook-Agenda vorgenommenen Schwärzungen unter Berufung auf Art. 7 Abs. 1 lit. b, d, g und h BGÖ schematisch begründet. Es möge zwar sein, dass einzelne Kalendereinträge bei einer einlässlichen Prüfung eine etwas differenziertere Interessenabwägung erlaubten. Dies sei jedoch bei dem gestellten Zugangsgesuch, das knapp 2'500 Einträge betreffe, nicht praktikabel und würde über 200 Arbeitsstunden in Anspruch nehmen. Daran würde auch die von der Vorinstanz angeregte Bildung von Kategorien nichts ändern. Auch soweit Personendaten Dritter vom Zugangsgesuch erfasst würden, sei eine eingehende Interessenabwägung nicht geboten und widerspreche dem Grundsatz der Verfahrensökonomie.
3.2 Die Vorinstanz erwog, es fehlten konkrete Angaben, inwiefern eine Offenlegung der Outlook-Agenda die persönliche Sicherheit des Rüstungschefs oder die innere und äussere Sicherheit des Landes gefährden könnte, weshalb der entsprechende Ausnahmefall von Art. 7 Abs. 1 lit. c BGÖ nicht herangezogen werden könne. Indes habe das Argument, wonach eine Zugangsgewährung in vertraulich geführte Gespräche im Bereich der internationalen Rüstungskooperation und Forschungszusammenarbeit die aussenpolitischen Interessen der Schweiz beeinträchtigen und ausländische Partner brüskieren würde (Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ), eine gewisse Überzeugungskraft. Dasselbe gelte für das Vorbringen, eine Publikmachung erhöhe das Risiko wettbewerbswidriger Absprachen im Bereich des Beschaffungswesens, in dem Vertraulichkeit herrsche, womit die zielkonforme Durchführung behördlicher Massnahmen (Art. 7 Abs. 1 lit. b BGÖ) gefährdet werde bzw. (Geschäfts-)Geheimnisse offengelegt werden müssten (Art. 7 Abs. 1 lit. g und h BGÖ). Diese Gründe rechtfertigten indes keine gänzliche Verweigerung der Einsicht. Sei das Vorliegen eines Ausnahmetatbestands nach Art. 7 Abs. 1 BGÖ nicht offensichtlich, habe die angefragte Behörde grundsätzlich für jedes Dokument bzw. für jede Textpassage, für die sie den Zugang einzuschränken, aufzuschieben oder zu verweigern beabsichtige, darzulegen, weshalb sie eine solche Ausnahme als erfüllt erachte. Erforderlich sei eine Beurteilung im Einzelfall, angeleitet durch den Sinn und Zweck des angerufenen Geheimhaltungsinteresses, wobei für vergleichbare Sachverhalte Kategorien gebildet werden dürften. Dieselben Grundsätze gälten auch für die Einschränkung des Zugangsrechts zur Wahrung der Privatsphäre Dritter (Art. 7 Abs. 2 BGÖ) bzw. zum Schutz von Personendaten (Art. 9 Abs. 2 BGÖ), wenngleich bei einem umfangreichen Einsichtsgesuch wie dem vorliegenden die Anforderungen an die Ermittlung des öffentlichen Interesses nicht gleich hoch anzusetzen seien, wie wenn das Gesuch auf einen einzelnen Kalendereintrag abzielte. Der Aufwand der Sachverhaltsermittlung müsse insgesamt verhältnismässig bleiben. Da die Entscheidbegründung diesen Vorgaben über weite Strecken nicht genüge, sei die Verfügung rechtsfehlerhaft und deshalb aufzuheben. Im Rahmen der Rückweisung sei dem Beschwerdegegner Gelegenheit zu geben, sein Gesuch zu konkretisieren, was auch insofern von Bedeutung sei, als selbst Medienschaffenden eine (reduzierte) Gebühr für die Zugangsgewährung auferlegt werden könne.
3.3 Auch nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung lässt sich das Verhältnis des Transparenzgebots gemäss BGÖ zu besonderen Vertraulichkeitsregeln nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln. Entscheidend ist dafür der Sinngehalt der divergierenden Normen, für den wiederum wesentlich auf deren Zweck zurückzugreifen ist. Abzuwägen sind die sich gegenüberstehenden Interessen im Einzelfall. Massgebliche Kriterien sind etwa: die Funktion oder Stellung der betroffenen Person, die Art der betroffenen Daten, das Vorliegen eines besonderen Informationsinteresses der Öffentlichkeit, der Schutz spezifischer Interessen, die Natur der Beziehung zwischen der Verwaltung und dem betroffenen Dritten sowie die Bedeutung der fraglichen Thematik (vgl. Urteile 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 2.4; 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.3 f.). Liegt ein Ausnahmetatbestand vor, ist im Einzelfall zu prüfen, ob die Interessen an der Geheimhaltung das Transparenzinteresse überwiegen oder ob gegebenenfalls, in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips (vgl. Art. 5 Abs. 2 BV), ein eingeschränkter Zugang in Frage kommt, etwa durch Anonymisierung, Einschwärzen, Teilveröffentlichung oder zeitlichen Aufschub (BGE 142 II 313 E. 3.6 S. 317; BGE 133 II 209 E. 2.3.3 S. 215; Urteil 1C_122/2015 vom 18. Mai 2016 E. 2.5).
3.4 Der Gesetzgeber hat mit dem Erlass des BGÖ einen Paradigmenwechsel vollzogen und den Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") umgekehrt. Jede Person, die amtliche Dokumente einsehen möchte, hat demnach im persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des BGÖ einen subjektiven, individuellen Anspruch darauf (BGE 133 II 209 E. 2.1 S. 212; vgl. sodann BGE 136 II 399 E. 2.1 S. 401). Insoweit stellt das BGÖ eine Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten auf. Die Beweislast zur Widerlegung dieser Vermutung obliegt der Behörde, wobei sie darzulegen hat, dass bzw. inwiefern eine oder mehrere der gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen erfüllt sind (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2002 Ziff. 2.2.1.1; URS STEIMEN, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 7 zu Art. 7 BGÖ). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin reicht ein abstraktes Gefährdungsrisiko für die auf dem Spiel stehenden Interessen nicht aus. In der Lehre wird verlangt, dass die aufgrund der Offenlegung drohende Verletzung eine gewisse Erheblichkeit aufweisen und ein ernsthaftes Risiko für deren Eintreten bestehen müsse, was dann als gegeben erachtet wird, wenn der Schaden nach dem üblichen Lauf der Dinge mit hoher Wahrscheinlichkeit eintritt (vgl. BERTIL COTTIER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 4 zu Art. 7 BGÖ; STEIMEN, a.a.O., N. 4 zu Art. 7 BGÖ). Nach der Botschaft genügt aber bereits das Bestehen einer gewissen Wahrscheinlichkeit, dass der Zugang zu einem amtlichen Dokument eines der in Art. 7 BGÖ aufgelisteten Interessen beeinträchtigen würde (Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, S. 2006 f. Ziff. 2.2.2.1). Das Bundesgericht befand, eine Verletzung der jeweiligen öffentlichen oder privaten Interessen müsse aufgrund der Zugänglichkeit des betreffenden Dokuments wahrscheinlich erscheinen, wobei nicht jede geringfügige oder unangenehme Konsequenz als Beeinträchtigung gelten kann (BGE 133 II 209 E. 2.3.3 S. 215). Im Rahmen der nach Art. 7 Abs. 2 BGÖ und Art. 19 Abs. 1bis DSG vorzunehmenden Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der Bekanntmachung und dem Schutz der Privatsphäre bzw. der informationellen Selbstbestimmung jener Personen, deren Daten im Dokument enthalten sind, präzisierte es diesen Ansatz dahingehend, als die Gefahr einer ernsthaften Schädigung der Persönlichkeit mit einer gewissen Wahrscheinlichkeit drohen muss (Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.3). Mithin hat die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung gewichtig zu sein; sie muss zwar nicht mit Sicherheit eintreten, jedoch darf eine Beeinträchtigung oder Gefährdung auch nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen, ansonsten der mit dem BGÖ vollzogene Paradigmenwechsel ausgehöhlt würde.
3.5 Der Beschwerdegegner hat zweifellos ein umfangreiches Zugangsgesuch gestellt, das eine aufwändige Bearbeitung erfordert. Mit der Vorinstanz ist dabei davon auszugehen, dass das Öffentlichkeitsgesetz solche Begehren grundsätzlich zulässt, sofern sie den Geschäftsgang der Behörde nicht geradezu lahmlegen. Dies ergibt sich insbesondere aus der durch den Gesetz- bzw. Verordnungsgeber vorgesehenen Möglichkeit einer Fristverlängerung für besonders aufwändige Zugangsgesuche (Art. 12 Abs. 2 BGÖ bzw. Art. 10 Abs. 4 lit. c BGÖ i.V.m. Art. 10 VBGÖ). Dabei ist zu beachten, dass die Behörde bei Einsichtsbegehren von Medienschaffenden auf eine Reduktion der Gebühr verzichten kann, wenn diese eine besonders aufwändige Bearbeitung notwendig machen (Art. 15 Abs. 4 Satz 2 VBGÖ i.V.m. Art. 17 BGÖ; zur Vorgehensweise bei voraussichtlichen Kosten von über Fr. 100.- vgl. Art. 16 Abs. 2 VBGÖ).
In Fällen umfangreicher Zugangsgesuche wie dem vorliegenden erscheint es angezeigt, dass die Behörde den Gesuchsteller frühzeitig auffordert, sein Begehren zu präzisieren (Art. 7 Abs. 3 VBGÖ). Sollte diesem eine Konkretisierung namentlich in sachlicher, personeller oder zeitlicher Hinsicht mangels vorhandener Informationen schwerfallen, hat die Behörde gestützt auf Art. 3 Abs. 1 VBGÖ Unterstützung zu leisten, indem sie ihm beispielsweise eine Liste der vorhandenen Dokumente oder einen Auszug aus dem Dokumentenverwaltungssystem vorlegt (vgl. BJ, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwaltung, a.a.O., S. 34 f.; ISABELLE HÄNER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 34 f. zu Art. 10 BGÖ).
3.6 Gemäss Art. 15 Abs. 1 BGÖ kann u.a. der Gesuchsteller innerhalb von zehn Tagen nach Erhalt der Empfehlung des EDÖB den Erlass einer Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG verlangen. Im Übrigen erlässt die Behörde namentlich eine Verfügung, wenn sie in Abweichung von der Empfehlung das Recht auf Zugang zu einem amtlichen Dokument einschränken, aufschieben oder verweigern will (Art. 15 Abs. 2 lit. a BGÖ). Auf das Verfügungsverfahren sind somit die Bestimmungen des VwVG anwendbar. Gemäss Art. 35 Abs. 1 VwVG sind schriftliche Verfügungen zu begründen. Auch aus dem Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV) folgt u.a. die grundsätzliche Pflicht der Behörden, ihren Entscheid zu begründen (BGE 141 V 557 E. 3.2.1 S. 564 f.; BGE 134 I 83 E. 4.1 S. 88; je mit Hinweisen). Die Begründung muss wenigstens kurz die Überlegungen darstellen, von denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sie ihren Entscheid stützt. Die Anforderungen an die Begründung sind umso höher, je grösser der Entscheidungsspielraum der Behörde ist (BGE 129 I 232 E. 3.3 S. 239; BGE 112 Ia 107 E. 2b S. 110; je mit Hinweisen).
Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin und im Unterschied zur Stellungnahme der Behörde zum Zugangsgesuch (vgl. Art. 12 Abs. 4 BGÖ) reicht für den definitiven Entscheid nach Erhalt der Empfehlung der Schlichtungsstelle eine bloss summarische Begründung der Verfügung nicht aus. Diese hat vielmehr den vorerwähnten verfassungs- bzw. bundesrechtlichen Vorgaben zu genügen. Da der Behörde bei der Anwendung der gesetzlich vorgesehenen Ausnahmebestimmungen ein nicht unerheblicher Entscheidungsspielraum zukommt, gelten strengere Anforderungen an ihre Begründungspflicht. Dabei hat sie insbesondere aufzuzeigen, welcher Ausnahmetatbestand anwendbar ist und welche Gründe sie dazu bewogen haben, die Interessen an der Geheimhaltung stärker zu gewichten als das Transparenzinteresse. Zudem muss sie im Sinne des Verhältnismässigkeitsprinzips dartun, weshalb gegebenenfalls kein eingeschränkter Zugang gewährt werden kann (vgl. HÄNER, a.a.O., N. 8 zu Art. 15 BGÖ).
3.7 Die Beschwerdeführerin räumt selber ein, die Zugangsverweigerung aus Gründen der Praktikabilität und der Verfahrensökonomie lediglich schematisch begründet zu haben. Sowohl die Verfügung vom 1. Dezember 2014 als auch die vor der Vorinstanz eingereichte Stellungnahme vom 27. April 2015 mit Listen vermögen den vorerwähnten Anforderungen an eine hinreichende Begründung grossmehrheitlich nicht zu genügen. Zwar nimmt die Beschwerdeführerin im Bereich der Kontakte des ehemaligen Rüstungschefs zu ausländischen Amtsträgern und -stellen im Rahmen der Rüstungskooperation oder bilateraler Treffen vereinzelt Bezug auf bestimmte Kalendereinträge und begründet deren Unkenntlichmachung allgemein mit einer drohenden Beeinträchtigung für die aussenpolitischen Interessen der Schweiz (Art. 7 Abs. 1 lit. d BGÖ). Im Übrigen begnügt sie sich indes damit, die Einschwärzung pauschal zu rechtfertigen. Auch im Bereich der Anonymisierung persönlicher Daten Dritter führt sie lediglich an, welche Personendaten unkenntlich gemacht wurden (z.B. Namen von Sitzungsteilnehmern, Gesprächspartnern, Fahrern, Bewerbungskandidaten, juristischen Personen etc.). Insgesamt zeigt sie somit nicht auf, inwiefern die im jeweiligen Kalendereintrag enthaltenen Informationen eine erhebliche Gefährdung bzw. Beeinträchtigung von öffentlichen oder privaten Interessen bewirken können, weshalb im Einzelfall das Geheimhaltungsinteresse gegenüber jenem an der Transparenz vorgeht und warum kein eingeschränkter Zugang in Betracht fällt.
Die Beschwerdeführerin wird mithin die geschwärzten Kalendereinträge im Rahmen der Rückweisung (und im Umfang des alsdann allenfalls präzisierten Zugangsgesuchs) noch einmal anhand dieser Vorgaben überprüfen müssen. Bei den Terminen, an deren Geheimhaltung sie festhält, ist diese daraufhin jeweils anhand eines typischen Beispiels (z.B. Gespräch mit einem ausländischen Amtsträger im Rahmen der Rüstungskooperation; Name und Telefonnummer eines Fahrers) nach Massgabe der vorerwähnten Anforderungen hinreichend zu begründen. Bei den übrigen Kalendereinträgen, die denselben oder einen vergleichbaren Inhalt aufweisen, kann die Beschwerdeführerin sich damit begnügen, auf die Begründung des entsprechenden Musterfalls hinzuweisen. Soweit die geschwärzten Termine persönliche Daten Dritter enthalten, deren Bekanntmachung die Beschwerdeführerin in Betracht ziehen muss (Art. 11 Abs. 1 BGÖ), sind diese Drittpersonen zur Bekanntgabe anzuhören (vgl. Urteile 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 6.3; 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.2).
Mit Blick auf den von der Beschwerdeführerin beanstandeten erheblichen Aufwand für die Entscheidbegründung ist zu beachten, dass nicht die gesamten rund 2'500 Termine im fraglichen Zeitraum, sondern nur (aber immerhin) die eingeschwärzten Kalendereinträge einer Prüfung und, sollte deren Geheimhaltung beibehalten werden, einer Begründung bedürfen. Davon ausgenommen sind aber - wie bereits dargelegt - die rein privaten Termine des ehemaligen Rüstungschefs, die bereits einen beachtlichen Anteil ausmachen (z.B. 53 private Anlässe und 67 Geburtstage). Weitere Abhilfe verschafft der Umstand, dass nach dem vorinstanzlichen Urteil Kategorien für vergleichbare Sachverhalte gebildet werden können und dass dem Beschwerdegegner vorab die Möglichkeit einzuräumen ist, sein Gesuch in inhaltlicher oder zeitlicher Hinsicht zu präzisieren. Sollte ausserdem über ein in der Outlook-Agenda eingetragenes Ereignis bereits auf der Internetseite des Bundes informiert worden sein (z.B. bilaterales Treffen des ehemaligen Rüstungschefs mit seinem israelischen Amtskollegen vom 26. bis 28. November 2013), gilt derTransparenzanspruch als erfüllt (vgl. Art. 6 Abs. 3 BGÖ). Die Beschwerdeführerin kann sich in solchen Fällen beispielsweise auf die Angabe des Internet-Links beschränken (MAHON/GONIN, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 66 zu Art. 6 BGÖ). Insgesamt erscheint der durch das Zugangsgesuch verursachte Aufwand somit nicht unvertretbar hoch. (...)
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de
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Art. 5 cpv. 1 e 3, art. 7, art. 9 e art. 15 cpv. 1 LTras; art. 1 cpv. 2 e 3 OTras; art. 19 cpv. 1bis LPD; domanda di consultazione dell'agenda elettronica Outlook dell'ex capo dell'armamento. Poiché l'applicazione della legge sulla trasparenza costituisce un compito trasversale che concerne l'intera amministrazione federale, l'Ufficio federale dell'armamento (armasuisse) è legittimato a ricorrere (consid. 1.3).
L'agenda elettronica Outlook dell'ex capo dell'armamento costituisce un documento ufficiale ai sensi dell'art. 5 LTras (consid. 2).
Un'eccezione al principio della trasparenza esige la minaccia di una violazione di importanti interessi pubblici o privati (consid. 3.4).
Se l'autorità rifiuta l'accesso a dei documenti ufficiali, nella motivazione della sua decisione definitiva deve esporre quale caso di eccezione è stato ritenuto applicabile, perché gli interessi al mantenimento del segreto sarebbero prevalenti rispetto a quello della trasparenza e per quali ragioni non entra in considerazione nemmeno un diritto di accesso limitato (consid. 3.6 e 3.7).
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it
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-324%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,695
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142 II 340
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142 II 340
Sachverhalt ab Seite 342
A. B. wandte sich am 25. Januar 2014 an das Schweizerische Heilmittelinstitut Swissmedic und ersuchte gestützt auf das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (BGÖ; SR 152.3) und die Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (VBGÖ; SR 152.31) um Zugang zum Zulassungsentscheid für das Medikament C. und zu den entsprechenden Zulassungsunterlagen. In der Folge präzisierte er sein Begehren und beschränkte dieses auf den Zulassungsentscheid und - hinsichtlich der Zulassungsunterlagen - auf die Dokumente der Teile 1.4 (Informationen über die beteiligten Firmenexperten), 1.9 (Informationen zu ausserhalb der Europäischen Union oder der Schweiz durchgeführten Studien), 5.2 (Übersicht über sämtliche klinischen Studien) und 5.4 (Literaturangaben) des Common Technical Document (CTD).
Nach Anhörung der Firma A. nahm Swissmedic am 19. März 2014 zum Zugangsgesuch Stellung. Es gewährte B. Zugang zum Zulassungsentscheid (unter Abdeckung eines Namens) und zu den Dokumenten der Teile 1.9, 5.2 und 5.4 des CTD. Dagegen verweigerte es die Bekanntgabe des Teils 1.4 des CTD. Dieses führt pro beteiligtem Firmenexperten jeweils auf Seite 1 dessen Namen und Vornamen, die Firma und Adresse des Arbeitgebers sowie eine datierte und unterschriebene Erklärung gemäss Art. 12 i.V.m. Anhang I Teil I Ziff. 1.4 der Richtlinie 2001/83/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. November 2001 zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel auf und enthält dessen Lebenslauf.
B. Daraufhin stellte B. beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen Schlichtungsantrag und verlangte, es sei ihm (auch) Zugang zu den Dokumenten von Teil 1.4 des CTD zu gewähren. Mit Empfehlung vom 17. März 2015 regte der EDÖB an, Swissmedic solle B. jeweils Zugang zu Seite 1 der Dokumente von Teil 1.4 des CTD gewähren, wobei die Unterschrift der Experten abzudecken sei. Zudem sei die aktuelle Position der Experten in der Rubrik "Occupational Experience/Employment" des Lebenslaufs bekanntzugeben. Für den restlichen Lebenslauf des jeweiligen Firmenexperten sei der Zugang zu verweigern.
C. Am 17. April 2015 teilte Swissmedic mit, es beabsichtige, den vom EDÖB empfohlenen Zugang zu verweigern. Nachdem sich B. in seiner Stellungnahme dem Standpunkt des EDÖB anschloss, erliess Swissmedic am 30. April 2015 die in Aussicht gestellte Verfügung mit der Begründung, die privaten Interessen der Firmenexperten an der Wahrung ihrer Privatsphäre überwögen das Transparenzinteresse.
Die dagegen von B. erhobene Beschwerde hiess das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil A-3220/2015 vom 22. Februar 2016 gut. Es hob die Verfügung von Swissmedic auf und wies diese an, B. pro beteiligtem Firmenexperten jeweils Zugang zu Seite 1 der Dokumente von Teil 1.4 des CTD (ohne Unterschrift) und zur Angabe über die aktuelle Position (Angabe in Fettdruck) in der Rubrik "Occupational Experience/Employment" des Lebenslaufs im gleichen Teil des CTD zu gewähren.
D. Gegen das bundesverwaltungsgerichtliche Urteil erhob die Firma A. am 24. März 2016 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.
Mit Verfügung vom 21. April 2016 erkannte der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung dieser die aufschiebende Wirkung zu.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Streitgegenstand bildet vorliegend einzig noch die Frage, ob Swissmedic in Nachachtung des Öffentlichkeitsprinzips dem Beschwerdegegner pro beteiligtem Firmenexperten jeweils Zugang zu Seite 1 der Dokumente von Teil 1.4 des CTD (ohne Unterschrift) und zur aktuellen Position gemäss der Rubrik "Occupational Experience/Employment" des Lebenslaufs (Angabe in Fettdruck) im gleichen Teil des CTD gewähren muss. Im Übrigen wurde dem Zugangsgesuch bereits Folge geleistet. Die Beschwerdeführerin spricht sich für die Geheimhaltung dieser Informationen aus, weil ihrer Ansicht nach durch deren Veröffentlichung Geschäftsgeheimnisse offenbart (vgl. E. 3 hiernach) und die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden könnten (vgl. nachfolgend E. 4).
Dabei ist zu beachten, dass es um die Bekanntgabe von Personendaten der Firmenexperten geht, die für die Beschwerdeführerin im Rahmen des Zulassungsgesuchs und im dafür vorgesehenen Format, dem CTD, die qualitativen, präklinischen und klinischen Daten des Arzneimittels einer kritischen Analyse unterzogen und ausführliche Berichte darüber verfasst haben. Davon zu unterscheiden sind die Mitarbeitenden von Swissmedic, welche die Gesuchsunterlagen begutachten und die Ergebnisse ihrer Untersuchung in einem Evaluationsbericht festhalten, sowie die externen Experten des Human Medicines Expert Committee (HMEC). Diese sind vor allem insoweit an der Gesuchsprüfung beteiligt, als sie zu den Evaluationsberichten Stellung nehmen (vgl. E. 6 des angefochtenen Entscheids).
2.2 Im hier zu beurteilenden Fall ist unstreitig, dass es sich bei den Dokumenten von Teil 1.4 des CTD um amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ handelt. Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, solche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über deren Inhalt zu erhalten. Insoweit geht das Vorbringen der Beschwerdeführerin, die Beweggründe des Beschwerdegegners für sein Zugangsgesuch seien sachfremd und fielen nicht in den Geltungsbereich des BGÖ, fehl. Der Gesetzgeber hat mit dem Erlass des BGÖ einen Paradigmenwechsel vollzogen und den Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") umgekehrt. Jede Person, die amtliche Dokumente einsehen möchte, hat im persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des BGÖ einen subjektiven, individuellen Anspruch darauf (BGE 133 II 209 E. 2.1 S. 212; vgl. sodann BGE 136 II 399 E. 2.1 S. 401). Das BGÖ stellt mithin eine Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten auf (vgl. Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [BGÖ], BBl 2003 1963, 2002 Ziff. 2.2.1.1; URS STEIMEN, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 7 zu Art. 7 BGÖ).
Die Beschwerdeführerin beruft sich auf mehrere gesetzlich vorgesehene Ausnahmebestimmungen zum Transparenzgebot. Nach der Rechtsprechung muss die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung der jeweiligen öffentlichen oder privaten Interessen zwar nicht mit Sicherheit eintreten, jedoch darf eine Gefährdung auch nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen; zudem muss diese ernsthaft sein, weshalb eine bloss geringfügige oder unangenehme Konsequenz nicht als Beeinträchtigung gelten kann (vgl. BGE 142 II 324 E. 3.4 S. 335; BGE 133 II 209 E. 2.3.3 S. 215; Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.3).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin beruft sich zunächst auf die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ. Danach wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können. Ihrer Ansicht nach sind die Namen der Firmenexperten vergleichbar mit den Angaben zu Lieferanten, die zu den Geschäftsgeheimnissen zählten. Sodann sei im Zeitpunkt der Zulassung ihres Medikaments durch Swissmedic ein Zulassungsgesuch eines anderen Unternehmens für ein vergleichbares Arzneimittel abgewiesen worden. Grund dafür könne sein, dass ihre Firmenexperten möglicherweise die kompetenteren Fachpersonen seien und den Nutzen sowie die Risiken des Arzneimittels womöglich besser aufgezeigt hätten als diejenigen des Konkurrenzbetriebs. Eine Offenlegung der Namen könne deshalb dazu führen, dass sie von diesem Mitbewerber abgeworben würden. Daraus entstünde ihr ein Wettbewerbsnachteil.
3.2 Dem Begriff der Geschäftsgeheimnisse werden etwa alle Informationen zugewiesen, die ein Unternehmer als Geheimnisherr berechtigterweise geheim halten möchte bzw., etwas konkreter, die zu einer Beeinträchtigung des geschäftlichen Erfolgs des Unternehmens bzw. zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen könnten, wenn sie Konkurrenzunternehmen bekannt würden. Insofern wird der Geheimnisbegriff in diesem Zusammenhang weit verstanden (Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 5.3; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2011 f. Ziff. 2.2.2.1.7). Trotzdem ist hier nicht ersichtlich, inwiefern die Ausnahmebestimmung nach Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ erfüllt sein könnte. Das von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Schadensrisiko erscheint rein hypothetisch und bloss entfernt möglich zu sein, insbesondere wenn man bedenkt, dass das Konkurrenzunternehmen ihren Angaben zufolge sein Zulassungsbegehren nicht weiter verfolgt hat. Ausserdem leuchtet nicht ein, weshalb die Namen der Firmenexperten - nur weil sie am Zulassungsdossier mitgewirkt haben - mit jenen von Lieferanten vergleichbar sein sollen. Auch diese gelten, wie bereits dargelegt, ohnehin erst dann als Geschäftsgeheimnis, wenn deren Offenlegung sich negativ auf das Geschäftsergebnis auswirken könnte. Mithin ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz das Vorliegen eines Ausnahmegrundes nach Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ verneinte.
4.
4.1 Im vorliegenden Fall ist ferner unstreitig, dass es sich bei den in den Dokumenten von Teil 1.4 enthaltenen Informationen im noch strittigen Umfang um nicht besonders schützenswerte Personendaten handelt und dass deren Anonymisierung nicht möglich ist, weil gerade diejenigen Angaben unkenntlich zu machen wären, zu denen Zugang verlangt wird. Eine Unkenntlichmachung käme demnach in materieller Hinsicht einer Verweigerung des Zugangsgesuchs gleich (vgl. Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 3). Ist eine Anonymisierung nicht möglich, muss das Zugangsgesuch nach Art. 19 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) beurteilt werden (Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BGÖ).
4.2 Die Beschwerdeführerin beruft sich dabei auf Art. 19 Abs. 1bis DSG. Nach dieser Bestimmung darf die Behörde gestützt auf das BGÖ Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (lit. a), und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (lit. b). Erstere Voraussetzung ergibt sich für das Öffentlichkeitsgesetz bereits aus der Definition des Begriffs "amtliches Dokument" gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ. Vorliegend blieb unbestritten, dass die in den Dokumenten von Teil 1.4 enthaltenen Informationen die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen, zumal sie der Prüfung des Zulassungsgesuchs für das Medikament C. durch Swissmedic dienten (vgl. E. 3.2 des angefochtenen Entscheids).
Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer Güterabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu den amtlichen Dokumenten und den privaten Interessen am Schutz der darin enthaltenen Personendaten (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2033 Ziff. 2.5.2.1; JENNIFER EHRENSPERGER, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 44 zu Art. 19 DSG; AMMANN/LANG, Öffentlichkeitsgesetz und Datenschutz, in: Datenschutzrecht, Passadelis/Rosenthal/Thür (Hrsg.), 2015, S. 924; MARKUS SCHEFER, Öffentlichkeit und Geheimhaltung in der Verwaltung, in: Die Revision des Datenschutzgesetzes, Epiney/Hobi (Hrsg.), 2009, S. 88). Dass das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und der Schutz der Privatsphäre im Rahmen von Art. 19 Abs. 1bis lit. b DSG zu berücksichtigen sind, lässt sich bereits aus dem Zweckartikel des DSG (vgl. Art. 1 DSG) sowie aus Art. 13 BV herleiten. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gewährleistet Art. 13 BV allgemein das Recht auf eine Privat- und Geheimsphäre, wobei Abs. 2 im Besonderen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt. Dieser Anspruch impliziert, dass jede Person gegenüber fremder, staatlicher oder privater Bearbeitung und Speicherung von sie betreffenden Informationen bestimmen können muss, ob und zu welchem Zweck diese Informationen über sie bearbeitet und gespeichert werden (BGE 140 I 2 E. 9.1 S. 22 f., BGE 140 I 381 E. 4.1 S. 384; BGE 138 II 346 E. 8.2 S. 359 f.; BGE 129 I 232 E. 4.3.1 S. 245; je mit Hinweisen). Der Begriff des Bearbeitens umfasst aus datenschutzrechtlicher Sicht auch die Bekanntgabe, d.h. das Einsichtgewähren, Weitergeben oder Veröffentlichen von Personendaten (Art. 3 lit. e und f DSG; zum Ganzen: Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1).
4.3 Das BGÖ selbst kennt ebenfalls eine Ausnahmebestimmung zum Öffentlichkeitsprinzip, nach der eine Abwägung der sich gegenüberstehenden privaten und öffentlichen Interessen vorzunehmen ist. Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen. Über das Verhältnis von Art. 7 Abs. 2 BGÖ einerseits und Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis DSG können unterschiedliche Auffassungen vertreten werden. Letztlich ist allerdings massgeblich, dass gestützt auf beide Bestimmungen eine Abwägung vorzunehmen ist zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu amtlichen Dokumenten und dem Schutz der Privatsphäre bzw. der informationellen Selbstbestimmung jener Personen, deren Daten im Dokument enthalten sind und zugänglich gemacht werden sollen (vgl. dazu Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.1).
4.4 Im Rahmen der Güterabwägung ist dem Interesse der Drittperson am Schutz ihrer Privatsphäre bzw. ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung Rechnung zu tragen. Bei der Gewichtung dieser privaten Interessen sind insbesondere die Art der betroffenen Daten, die Rolle bzw. Stellung der in Frage stehenden Person sowie die Schwere der Konsequenzen einer Bekanntgabe für diese Person zu berücksichtigen (vgl. STEPHAN BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen, ZBl 11/2010 S. 620 f.; AMMANN/LANG, a.a.O., S. 925 ff.). Die Gefahr einer Verletzung der Privatsphäre hängt nicht bloss davon ab, ob besonders schützenswerte Daten bzw. Persönlichkeitsprofile bekannt gegeben werden sollen; mitunter kann auch das Zugänglichmachen von "gewöhnlichen" Personendaten im Sinne von Art. 3 lit. a DSG für die betroffenen Personen schwerwiegende Konsequenzen haben, weshalb die Umstände im konkreten Einzelfall zu würdigen sind (vgl. AMMANN/LANG, a.a.O., S. 928). Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass das Schutzbedürfnis grösser ist, wenn es sich bei der Person, deren Daten zugänglich gemacht werden sollen, um einen privaten Dritten handelt, als wenn die in Frage stehende Person eine des öffentlichen Lebens ist (vgl. BGE 137 I 16 E. 2.5 S. 22 mit Hinweis).
Die Behörde muss beim Vorliegen überwiegender privater Interessen nicht in jedem Fall den Zugang verweigern, sondern kann ihn im Sinne des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit auch bloss einschränken oder aufschieben (Art. 7 Abs. 2 BGÖ).
4.5 Dem privaten Interesse am Schutz der Privatsphäre ist das öffentliche Interesse am Zugang zu den amtlichen Dokumenten gegenüberzustellen (Art. 19 Abs. 1bis lit. b DSG bzw. Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Im Vordergrund steht dabei das Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung: Das Öffentlichkeitsprinzip dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen des Bürgers in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; es bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden (vgl. Art. 1 BGÖ; BGE 136 II 399 E. 2.1 S. 401; BGE 133 II 209 E. 2.3.1 S. 213). Weitere Kriterien und Anhaltspunkte für besondere Informationsinteressen der Öffentlichkeit finden sich in Art. 6 Abs. 2 VBGÖ. Von Bedeutung ist lit. b, wonach das öffentliche Interesse überwiegen kann, wenn die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbesondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit. Zu nennen ist sodann lit. c, nach der das öffentliche Interesse vorgehen kann, wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen. Diese Vorteile können etwa finanzieller Natur sein (vgl. AMMANN/LANG, a.a.O., S. 929 f.).
4.6 Vor diesem Hintergrund ist nachfolgend zu prüfen, ob die Vorinstanz dem Beschwerdegegner den Zugang zu den umstrittenen Personendaten zu Recht gewähren durfte. In Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes ist bei der Gewährung des Zugangs zu einem amtlichen Dokument, das persönliche Daten Dritter enthält, ein mehrstufiges Verfahren zu durchlaufen. In einem ersten Schritt ist aufgrund einer grundsätzlich vorläufigen Interessenabwägung zu prüfen, ob eine Veröffentlichung des Dokuments überhaupt in Betracht fällt oder aufgrund überwiegender öffentlicher oder privater Interessen von vornherein scheitert. Trifft letzteres Szenario zu, hat es dabei sein Bewenden. Wird indes die Möglichkeit einer Zugangsgewährung bejaht, so sind in der Regel die betroffenen Dritten anzuhören, d.h. es ist ihnen die Gelegenheit einzuräumen, ihre einer Publikation entgegenstehenden Interessen geltend zu machen (Art. 11 Abs. 1 BGÖ). Gestützt auf diese Stellungnahmen ist die definitive Interessenabwägung vorzunehmen und der eigentliche Entscheid über die Gewährung des Zugangs zum fraglichen Dokument zu fällen (Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.2).
Von der Anhörung darf unter zwei Voraussetzungen ausnahmsweise abgesehen werden. Erstens muss die vorläufige Interessenabwägung so klar zugunsten der Veröffentlichung ausfallen, dass nicht ernsthaft damit zu rechnen ist, es gebe noch nicht erkannte private Interessen, die zu einem anderen Ergebnis führen könnten. Und zweitens muss die Durchführung des Konsultationsrechts unverhältnismässig erscheinen, namentlich weil die Anhörung mit einem übergrossen Aufwand verbunden wäre (Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 6.3).
4.6.1 Die Vorinstanz erwog, die Firmenexperten erfüllten im Rahmen des Zulassungsgesuchs eine wichtige Funktion, die im öffentlichen Interesse liege, da das Zulassungsverfahren dem Schutz der öffentlichen Gesundheit diene. Bei ihren Berichten sei nicht auszuschliessen, dass sie den Zulassungsentscheid zu beeinflussen vermöchten. Insoweit bestehe ein öffentliches Interesse daran zu wissen, von wem diese Funktion ausgeübt werde. Dies erlaube eine Überprüfung der an die Firmenexperten gestellten Qualifikationen und ihrer Interessenbindungen, was zur Verwirklichung eines korrekten, von sachfremden Einflüssen freien Zulassungsverfahrens beitrage. Es sei demnach von einem nicht unerheblichen öffentlichen Interesse auszugehen. Daran ändere auch die Gesuchsüberprüfung durch externe Experten bzw. der Status des Medikaments als sog. "Orphan Drug", d.h. als wichtiges Arzneimittel für seltene Krankheiten, nichts. Dagegen habe eine Offenlegung der fraglichen Personendaten, wenn überhaupt, lediglich unangenehme oder geringfügige Konsequenzen für die Firmenexperten zur Folge. Bei Zugangsgesuchen von Medienschaffenden sei grundsätzlich ein dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dienendes öffentliches Interesse (Art. 6 Abs. 2 lit. b VBGÖ) an der Einsichtgewährung in die umstrittenen Daten zu bejahen.
4.6.2 Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, bereits die Vermutung, eine Behörde beeinflusst oder dies versucht zu haben, rücke die Firmenexperten in der Regel in ein schlechtes Licht. Wenn ihre Arbeitgeber oder Geschäftspartner davon erführen, könne dies ihnen schaden. Zudem sei nicht auszuschliessen, dass sie durch eine negative Berichterstattung über ihre fachliche Tätigkeit mit ungerechtfertigten Unterstellungen konfrontiert würden, was sie auch dazu veranlassen könnte, nicht mehr für die Beschwerdeführerin tätig zu werden bzw. sich abwerben zu lassen.
Diese Einwände vermögen nicht zu überzeugen. Die aufgezeigten, aufgrund der Offenlegung drohenden Beeinträchtigungen der privaten Interessen bewegen sich bloss im Bereich des Möglichen und basieren auf der Annahme, die Einflussnahme durch die im Rahmen des Zulassungsgesuchs eingereichten Berichte werde von Aussenstehenden negativ wahrgenommen. Objektiv betrachtet handelt es sich dabei aber lediglich um das für die Zulassung eines Arzneimittels vorgesehene Verfahren: Die Berichte der Firmenexperten stellen Unterlagen dar, die mit dem Zulassungsbegehren beizubringen sind und die der Zulassungsbehörde als Grundlage für ihre Beurteilung dienen. Auch erscheint wenig plausibel, dass die Firmenexperten ihre Zusammenarbeit mit der Beschwerdeführerin aufgrund einer kritischen Medienberichterstattung aufgeben würden. Die in diesem Zusammenhang dargelegten Gefahren könnten für die betroffenen Personen wohl bloss unangenehme Konsequenzen zur Folge haben. Das private Interesse am Schutz der Privatsphäre und der informationellen Selbstbestimmung ist somit aufgrund der von der Beschwerdeführerin eingebrachten Argumente zu relativieren. Diese Würdigung steht allerdings unter dem generellen Vorbehalt, dass sich die betroffenen Personen bislang noch nicht zu den bei einer Bekanntmachung drohenden Beeinträchtigungen ihrer Interessen äussern konnten. Auf das Vorbringen des Beschwerdegegners, eine Veröffentlichung der Namen der Firmenexperten könne für diese sogar vorteilhaft sein, braucht hier nicht näher eingegangen zu werden.
4.6.3 Demgegenüber spricht das durch das Öffentlichkeitsprinzip statuierte öffentliche Interesse an der Transparenz der Verwaltungstätigkeit für die Offenlegung der umstrittenen Personendaten. Neben diesem allgemeinen Interesse an der Zugänglichkeit ist zu berücksichtigen, dass das Zulassungsverfahren für Arzneimittel dem Schutz der Gesundheit dient. Es soll sicherstellen, dass nur qualitativ hochstehende, sichere und wirksame Heilmittel in Verkehr gebracht werden (vgl. Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte [Heilmittelgesetz, HMG; SR 812.21]). Die Berichte der Firmenexperten stellen dabei nach den unbestritten gebliebenen Ausführungen der Vorinstanz einen wichtigen Bestandteil der Gesuchsunterlagen für die Zulassung dar, weil sie alle wesentlichen Daten zusammenfassen und insbesondere eine sachliche und kritische Bewertung der Wirksamkeit, der Sicherheit und des Nutzen-Risiko-Verhältnisses des Präparats enthalten. Sie dienen Swissmedic als Grundlage für die Prüfung des Begehrens und für die Entscheidfindung über die Zulassung des Medikaments. Insoweit betreffen sie - wie bereits dargelegt - die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, weshalb an der Bekanntgabe der Personendaten der Firmenexperten (im noch strittigen Umfang) ein nachvollziehbares Interesse besteht (Art. 6 Abs. 2 lit. b VBGÖ). Dass die Firmenexperten privat beauftragt worden sind und im Gegensatz zu den Mitarbeitenden von Swissmedic oder den Experten des HMEC nicht (direkt) öffentliche Funktionen ausüben, ist insoweit nicht von Belang.
Zwar ist der Beschwerdeführerin darin zuzustimmen, dass bei Zugangsgesuchen von Medienschaffenden nicht grundsätzlich von einem dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dienenden überwiegenden öffentlichen Interesse im Sinne von Art. 6 Abs. 2 lit. b VBGÖ ausgegangen werden kann. Indes kann ihr nicht gefolgt werden, wenn sie vorbringt, die Aufdeckung von Interessenbindungen der Firmenexperten durch die Zugangsgewährung sei mehr als fraglich. Wie Swissmedic in ihrer Stellungnahme ausführt, gibt der Abgleich der Namen der Firmenexperten mit jenen der Experten des HMEC, die auf ihrer Homepage öffentlich zugänglich sind, Aufschluss über allfällige Interessenkonflikte. Des Weiteren können auch die aufgrund der zahlreichen von der Beschwerdeführerin genannten Verhaltenskodizes oder Richtlinien mit Offenlegungspflichten gewonnenen Informationen bei Bekanntgabe der Namen der Firmenexperten zur Aufklärung von Interessenbindungen beitragen. Diesbezüglich besteht mithin ein dem Öffentlichkeitsgebot entsprechendes Interesse an der Zugangsgewährung, denn dadurch wird das Zulassungsverfahren transparenter, was wiederum eine Kontrolle der Verwaltungstätigkeit ermöglicht.
Schliesslich ist zu beachten, dass zwar nicht den Firmenexperten selbst, jedoch der Beschwerdeführerin, der sie zuzurechnen sind, durch die Zulassung des Arzneimittels C. ein erheblicher Wettbewerbsvorteil erwachsen ist. Dieser wirkt sich insbesondere auch in finanzieller Hinsicht positiv auf den geschäftlichen Erfolg der Beschwerdeführerin aus (Art. 6 Abs. 2 lit. c VBGÖ). Da in solchen Situationen das Bedürfnis, Missbräuchen zu begegnen, besonders gross ist, besteht ein gesteigertes Informationsinteresse der Öffentlichkeit an der Schaffung von Transparenz.
4.6.4 Nach dem Gesagten erscheint das private Interesse an der Geheimhaltung der umstrittenen Personendaten der Dokumente von Teil 1.4 nicht besonders gewichtig. Es vermag in der hier vorgenommenen vorläufigen Interessenabwägung gegenüber den öffentlichen Transparenzinteressen nicht zu überwiegen. Die Folgerung der Vorinstanz, wonach grundsätzlich Zugang zu diesen Personendaten zu gewähren ist, lässt somit nicht von vornherein eine Bundesrechtswidrigkeit erkennen. Zu prüfen bleibt, ob die Firmenexperten im Sinne von Art. 11 Abs. 1 BGÖ anzuhören sind.
4.6.5 Die Vorinstanz sah davon ab, weil anzunehmen sei, die Beschwerdeführerin habe bereits sämtliche wesentlichen privaten Interessen in das Verfahren eingebracht. Zudem könne erwartet werden, dass sich die Firmenexperten ihrer Auffassung anschlössen. Die Beschwerdeführerin erblickt darin eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung, die auf einer Verletzung des Anhörungsrechts der Firmenexperten beruht (vgl. nicht publ. E. 1.3 hiervor).
4.6.6 Bezieht sich ein Zugangsgesuch auf amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten, und zieht die Behörde die Gewährung des Zugangs in Betracht, so konsultiert sie gemäss Art. 11 Abs. 1 BGÖ die betroffene Person und gibt ihr Gelegenheit zur Stellungnahme. Wenngleich das Gesetz nicht ausdrücklich Ausnahmen von dieser Verpflichtung vorsieht, kann das Anhörungsrecht nach der Rechtsprechung aus systematischen und teleologischen Gründen nicht absolut gelten. Es steht vielmehr unter einem Umsetzungsvorbehalt, wie dies auch in der Botschaft zum BGÖ (BBl 2003 1963, 2017 Ziff. 2.2.3.4: "soweit dies möglich ist") und in der Literatur vermerkt wird (vgl. BHEND/SCHNEIDER, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 7 zu Art. 11 BGÖ; ALEXANDRE FLÜCKIGER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 11 zu Art. 11 BGÖ). Ein Absehen von der Anhörung fällt allerdings nur ausnahmsweise in Betracht und bedarf einer entsprechenden Rechtfertigung (Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 6.2).
4.6.7 Das Bundesgericht hat bisher erst in einem Fall, in dem die 40 umsatzstärksten Kreditoren (Lieferfirmen) des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD) des Jahres 2011 hätten konsultiert werden müssen, auf eine Nachholung der unterlassenen Anhörung verzichtet (Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 6.5). Dafür ausschlaggebend war in erster Linie, dass unter den gegebenen Umständen nicht ersichtlich war, welche zusätzlichen rechtserheblichen Einwände die betroffenen Unternehmen bei einer Gewährung des Anhörungsrechts hätten erheben können. Es war nicht ernsthaft damit zu rechnen, dass es noch nicht erkannte private Interessen gab, die zu einem von der vorgenommenen Interessenabwägung abweichenden Ergebnis hätten führen können. Die Durchführung eines Anhörungsverfahrens wäre überdies bei 40 Lieferfirmen aufwändig und komplex gewesen. Hinzu kam, dass die fraglichen Unternehmen Leistungen für das EFD erbracht hatten, deren Offenlegung im Sinne einer groben Auflistung des Umfangs und der Art diesen grundsätzlich nicht ernsthaft zum Nachteil gereicht hätte. Die Namen der Lieferfirmen waren denn auch zu einem grossen Teil bereits im Zusammenhang mit den durchgeführten Submissionsverfahren publiziert worden. Ausserdem hatte das Zugangsverfahren zur nachgesuchten Liste der Kreditoren schon einige Jahre in Anspruch genommen. Unter diesen speziellen Umständen befand das Bundesgericht, der Ausnahmevorbehalt zum Anhörungsrecht sei erfüllt, weshalb auf die Durchführung eines Konsultationsverfahrens verzichtet werden konnte.
4.6.8 Die Ausgangslage, die dem Urteil 1C_50/2015 zugrunde lag, ist hingegen mit der vorliegenden nicht vergleichbar. Zwar dauert das Zugangsverfahren auch hier schon einige Zeit an. Jedoch gibt es keine Hinweise darauf, dass die Namen der Firmenexperten bereits in einem anderen Zusammenhang veröffentlicht worden sind. Auch würde das Anhörungsverfahren sich weder als ausgesprochen aufwändig noch als komplex erweisen, müssten doch lediglich drei Firmenexperten konsultiert werden. Dabei erscheint fraglich, ob diese, weil sie im Ausland wohnen, tatsächlich über den diplomatischen oder konsularischen Weg aufzufordern wären, zunächst ein Zustelldomizil in der Schweiz zu bezeichnen (vgl. E. 7.7.2 des angefochtenen Entscheids). Immerhin müssten sie sich zuerst als Parteien konstituieren (Art. 11b Abs. 1 VwVG [SR 172.021]), was im Stadium der Anhörung noch nicht der Fall ist. Vor allem kann hier aber im Gegensatz zum Urteil 1C_50/2015 nicht mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden, dass die betroffenen Firmenexperten bei einer Gewährung des Anhörungsrechts keine zusätzlichen rechtserheblichen Einwände vorbringen könnten. Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Stellungnahme im vorinstanzlichen Verfahren lediglich den Schutzbereich der Privatsphäre umrissen und sich für die Geheimhaltung der Personendaten ausgesprochen. Eine, wie das Bundesverwaltungsgericht bemerkt, ausführliche Darlegung der Interessen der Firmenexperten findet sich darin nicht. Die Beschwerdeführerin hat sich kaum dazu geäussert und weist auch im vorliegenden Verfahren darauf hin, dass diese im Rahmen des Anhörungsrechts der betroffenen Personen erst noch zu erörtern wären. Mithin erweist sich die Annahme, wonach die Beschwerdeführerin bereits sämtliche wesentlichen privaten Interessen in das Verfahren eingebracht habe, als aktenwidrig. Es sind durchaus noch nicht vorgebrachte rechtserhebliche Privatinteressen denkbar, die zu einem anderen Ergebnis führen könnten. So ist beispielsweise nicht auszuschliessen, dass bei einer Veröffentlichung der Namen der Firmenexperten wegen besonderen Konstellationen ihr berufliches Ansehen, ihr Ruf oder andere Aspekte ihrer beruflichen Stellung beeinträchtigt werden könnten. Ebenso könnte ihnen zum Nachteil gereichen, wenn dadurch Aufträge für Gutachten oder solche im Bereich der Forschung ausblieben. Gesamthaft betrachtet können demnach keine Gründe namhaft gemacht werden, die es rechtfertigten, von der Durchführung des Konsultationsverfahrens abzusehen. Im Gegenteil, würden die Ausnahmen zum Anhörungsrecht derart freizügig angewendet, wie dies die Vorinstanz getan hat, bestünde die Gefahr, dass das in Art. 11 Abs. 1 BGÖ vorgesehene Regelverfahren zur Ausnahme verkäme und der Persönlichkeitsschutz untergraben würde. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt somit als begründet. (...)
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Art. 6 Abs. 1, Art. 7 Abs. 1 lit. g und Abs. 2, Art. 9 Abs. 2 und Art. 11 Abs. 1 BGÖ; Art. 6 Abs. 2 VBGÖ; Art. 19 Abs. 1bis DSG; Zugangsgesuch zu Informationen über Firmenexperten, die für ein pharmazeutisches Unternehmen an den bei Swissmedic eingereichten Zulassungsunterlagen für ein Medikament mitgewirkt haben. Darstellung des Streitgegenstands (E. 2).
Der Geheimnisbegriff im Sinne der Ausnahmebestimmung gemäss Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ wird weit verstanden (E. 3.2).
Sollen Personendaten zugänglich gemacht werden, ist eine Güterabwägung vorzunehmen zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu amtlichen Dokumenten und dem Schutz der Privatsphäre bzw. der informationellen Selbstbestimmung der Personen, deren Daten in diesen Dokumenten enthalten sind (E. 4.2 und 4.3).
Kriterien für die Gewichtung der privaten Interessen (E. 4.4) und der Informationsinteressen der Öffentlichkeit (E. 4.5).
Bei der Gewährung des Zugangs zu amtlichen Dokumenten, die persönliche Daten Dritter enthalten, ist ein mehrstufiges Verfahren zu durchlaufen. In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob eine Veröffentlichung überhaupt in Betracht fällt. Ist dies der Fall, sind in der Regel die betroffenen Dritten anzuhören und ist erst gestützt auf deren Stellungnahmen zu entscheiden. Von der Anhörung darf abgesehen werden, wenn die vorläufige Interessenabwägung eindeutig zugunsten der Veröffentlichung ausfällt und die Durchführung des Konsultationsverfahrens unverhältnismässig erscheint (E. 4.6).
In der hier vorgenommenen vorläufigen Interessenabwägung überwiegen die öffentlichen Transparenzinteressen (E. 4.6.4). Es liegen keine Gründe vor, die es rechtfertigten, auf die Anhörung der betroffenen Firmenexperten zu verzichten (E. 4.6.8).
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administrative law and public international law
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142 II 340
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142 II 340
Sachverhalt ab Seite 342
A. B. wandte sich am 25. Januar 2014 an das Schweizerische Heilmittelinstitut Swissmedic und ersuchte gestützt auf das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (BGÖ; SR 152.3) und die Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (VBGÖ; SR 152.31) um Zugang zum Zulassungsentscheid für das Medikament C. und zu den entsprechenden Zulassungsunterlagen. In der Folge präzisierte er sein Begehren und beschränkte dieses auf den Zulassungsentscheid und - hinsichtlich der Zulassungsunterlagen - auf die Dokumente der Teile 1.4 (Informationen über die beteiligten Firmenexperten), 1.9 (Informationen zu ausserhalb der Europäischen Union oder der Schweiz durchgeführten Studien), 5.2 (Übersicht über sämtliche klinischen Studien) und 5.4 (Literaturangaben) des Common Technical Document (CTD).
Nach Anhörung der Firma A. nahm Swissmedic am 19. März 2014 zum Zugangsgesuch Stellung. Es gewährte B. Zugang zum Zulassungsentscheid (unter Abdeckung eines Namens) und zu den Dokumenten der Teile 1.9, 5.2 und 5.4 des CTD. Dagegen verweigerte es die Bekanntgabe des Teils 1.4 des CTD. Dieses führt pro beteiligtem Firmenexperten jeweils auf Seite 1 dessen Namen und Vornamen, die Firma und Adresse des Arbeitgebers sowie eine datierte und unterschriebene Erklärung gemäss Art. 12 i.V.m. Anhang I Teil I Ziff. 1.4 der Richtlinie 2001/83/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. November 2001 zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel auf und enthält dessen Lebenslauf.
B. Daraufhin stellte B. beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen Schlichtungsantrag und verlangte, es sei ihm (auch) Zugang zu den Dokumenten von Teil 1.4 des CTD zu gewähren. Mit Empfehlung vom 17. März 2015 regte der EDÖB an, Swissmedic solle B. jeweils Zugang zu Seite 1 der Dokumente von Teil 1.4 des CTD gewähren, wobei die Unterschrift der Experten abzudecken sei. Zudem sei die aktuelle Position der Experten in der Rubrik "Occupational Experience/Employment" des Lebenslaufs bekanntzugeben. Für den restlichen Lebenslauf des jeweiligen Firmenexperten sei der Zugang zu verweigern.
C. Am 17. April 2015 teilte Swissmedic mit, es beabsichtige, den vom EDÖB empfohlenen Zugang zu verweigern. Nachdem sich B. in seiner Stellungnahme dem Standpunkt des EDÖB anschloss, erliess Swissmedic am 30. April 2015 die in Aussicht gestellte Verfügung mit der Begründung, die privaten Interessen der Firmenexperten an der Wahrung ihrer Privatsphäre überwögen das Transparenzinteresse.
Die dagegen von B. erhobene Beschwerde hiess das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil A-3220/2015 vom 22. Februar 2016 gut. Es hob die Verfügung von Swissmedic auf und wies diese an, B. pro beteiligtem Firmenexperten jeweils Zugang zu Seite 1 der Dokumente von Teil 1.4 des CTD (ohne Unterschrift) und zur Angabe über die aktuelle Position (Angabe in Fettdruck) in der Rubrik "Occupational Experience/Employment" des Lebenslaufs im gleichen Teil des CTD zu gewähren.
D. Gegen das bundesverwaltungsgerichtliche Urteil erhob die Firma A. am 24. März 2016 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.
Mit Verfügung vom 21. April 2016 erkannte der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung dieser die aufschiebende Wirkung zu.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Streitgegenstand bildet vorliegend einzig noch die Frage, ob Swissmedic in Nachachtung des Öffentlichkeitsprinzips dem Beschwerdegegner pro beteiligtem Firmenexperten jeweils Zugang zu Seite 1 der Dokumente von Teil 1.4 des CTD (ohne Unterschrift) und zur aktuellen Position gemäss der Rubrik "Occupational Experience/Employment" des Lebenslaufs (Angabe in Fettdruck) im gleichen Teil des CTD gewähren muss. Im Übrigen wurde dem Zugangsgesuch bereits Folge geleistet. Die Beschwerdeführerin spricht sich für die Geheimhaltung dieser Informationen aus, weil ihrer Ansicht nach durch deren Veröffentlichung Geschäftsgeheimnisse offenbart (vgl. E. 3 hiernach) und die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden könnten (vgl. nachfolgend E. 4).
Dabei ist zu beachten, dass es um die Bekanntgabe von Personendaten der Firmenexperten geht, die für die Beschwerdeführerin im Rahmen des Zulassungsgesuchs und im dafür vorgesehenen Format, dem CTD, die qualitativen, präklinischen und klinischen Daten des Arzneimittels einer kritischen Analyse unterzogen und ausführliche Berichte darüber verfasst haben. Davon zu unterscheiden sind die Mitarbeitenden von Swissmedic, welche die Gesuchsunterlagen begutachten und die Ergebnisse ihrer Untersuchung in einem Evaluationsbericht festhalten, sowie die externen Experten des Human Medicines Expert Committee (HMEC). Diese sind vor allem insoweit an der Gesuchsprüfung beteiligt, als sie zu den Evaluationsberichten Stellung nehmen (vgl. E. 6 des angefochtenen Entscheids).
2.2 Im hier zu beurteilenden Fall ist unstreitig, dass es sich bei den Dokumenten von Teil 1.4 des CTD um amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ handelt. Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, solche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über deren Inhalt zu erhalten. Insoweit geht das Vorbringen der Beschwerdeführerin, die Beweggründe des Beschwerdegegners für sein Zugangsgesuch seien sachfremd und fielen nicht in den Geltungsbereich des BGÖ, fehl. Der Gesetzgeber hat mit dem Erlass des BGÖ einen Paradigmenwechsel vollzogen und den Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") umgekehrt. Jede Person, die amtliche Dokumente einsehen möchte, hat im persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des BGÖ einen subjektiven, individuellen Anspruch darauf (BGE 133 II 209 E. 2.1 S. 212; vgl. sodann BGE 136 II 399 E. 2.1 S. 401). Das BGÖ stellt mithin eine Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten auf (vgl. Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [BGÖ], BBl 2003 1963, 2002 Ziff. 2.2.1.1; URS STEIMEN, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 7 zu Art. 7 BGÖ).
Die Beschwerdeführerin beruft sich auf mehrere gesetzlich vorgesehene Ausnahmebestimmungen zum Transparenzgebot. Nach der Rechtsprechung muss die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung der jeweiligen öffentlichen oder privaten Interessen zwar nicht mit Sicherheit eintreten, jedoch darf eine Gefährdung auch nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen; zudem muss diese ernsthaft sein, weshalb eine bloss geringfügige oder unangenehme Konsequenz nicht als Beeinträchtigung gelten kann (vgl. BGE 142 II 324 E. 3.4 S. 335; BGE 133 II 209 E. 2.3.3 S. 215; Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.3).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin beruft sich zunächst auf die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ. Danach wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können. Ihrer Ansicht nach sind die Namen der Firmenexperten vergleichbar mit den Angaben zu Lieferanten, die zu den Geschäftsgeheimnissen zählten. Sodann sei im Zeitpunkt der Zulassung ihres Medikaments durch Swissmedic ein Zulassungsgesuch eines anderen Unternehmens für ein vergleichbares Arzneimittel abgewiesen worden. Grund dafür könne sein, dass ihre Firmenexperten möglicherweise die kompetenteren Fachpersonen seien und den Nutzen sowie die Risiken des Arzneimittels womöglich besser aufgezeigt hätten als diejenigen des Konkurrenzbetriebs. Eine Offenlegung der Namen könne deshalb dazu führen, dass sie von diesem Mitbewerber abgeworben würden. Daraus entstünde ihr ein Wettbewerbsnachteil.
3.2 Dem Begriff der Geschäftsgeheimnisse werden etwa alle Informationen zugewiesen, die ein Unternehmer als Geheimnisherr berechtigterweise geheim halten möchte bzw., etwas konkreter, die zu einer Beeinträchtigung des geschäftlichen Erfolgs des Unternehmens bzw. zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen könnten, wenn sie Konkurrenzunternehmen bekannt würden. Insofern wird der Geheimnisbegriff in diesem Zusammenhang weit verstanden (Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 5.3; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2011 f. Ziff. 2.2.2.1.7). Trotzdem ist hier nicht ersichtlich, inwiefern die Ausnahmebestimmung nach Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ erfüllt sein könnte. Das von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Schadensrisiko erscheint rein hypothetisch und bloss entfernt möglich zu sein, insbesondere wenn man bedenkt, dass das Konkurrenzunternehmen ihren Angaben zufolge sein Zulassungsbegehren nicht weiter verfolgt hat. Ausserdem leuchtet nicht ein, weshalb die Namen der Firmenexperten - nur weil sie am Zulassungsdossier mitgewirkt haben - mit jenen von Lieferanten vergleichbar sein sollen. Auch diese gelten, wie bereits dargelegt, ohnehin erst dann als Geschäftsgeheimnis, wenn deren Offenlegung sich negativ auf das Geschäftsergebnis auswirken könnte. Mithin ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz das Vorliegen eines Ausnahmegrundes nach Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ verneinte.
4.
4.1 Im vorliegenden Fall ist ferner unstreitig, dass es sich bei den in den Dokumenten von Teil 1.4 enthaltenen Informationen im noch strittigen Umfang um nicht besonders schützenswerte Personendaten handelt und dass deren Anonymisierung nicht möglich ist, weil gerade diejenigen Angaben unkenntlich zu machen wären, zu denen Zugang verlangt wird. Eine Unkenntlichmachung käme demnach in materieller Hinsicht einer Verweigerung des Zugangsgesuchs gleich (vgl. Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 3). Ist eine Anonymisierung nicht möglich, muss das Zugangsgesuch nach Art. 19 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) beurteilt werden (Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BGÖ).
4.2 Die Beschwerdeführerin beruft sich dabei auf Art. 19 Abs. 1bis DSG. Nach dieser Bestimmung darf die Behörde gestützt auf das BGÖ Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (lit. a), und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (lit. b). Erstere Voraussetzung ergibt sich für das Öffentlichkeitsgesetz bereits aus der Definition des Begriffs "amtliches Dokument" gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ. Vorliegend blieb unbestritten, dass die in den Dokumenten von Teil 1.4 enthaltenen Informationen die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen, zumal sie der Prüfung des Zulassungsgesuchs für das Medikament C. durch Swissmedic dienten (vgl. E. 3.2 des angefochtenen Entscheids).
Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer Güterabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu den amtlichen Dokumenten und den privaten Interessen am Schutz der darin enthaltenen Personendaten (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2033 Ziff. 2.5.2.1; JENNIFER EHRENSPERGER, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 44 zu Art. 19 DSG; AMMANN/LANG, Öffentlichkeitsgesetz und Datenschutz, in: Datenschutzrecht, Passadelis/Rosenthal/Thür (Hrsg.), 2015, S. 924; MARKUS SCHEFER, Öffentlichkeit und Geheimhaltung in der Verwaltung, in: Die Revision des Datenschutzgesetzes, Epiney/Hobi (Hrsg.), 2009, S. 88). Dass das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und der Schutz der Privatsphäre im Rahmen von Art. 19 Abs. 1bis lit. b DSG zu berücksichtigen sind, lässt sich bereits aus dem Zweckartikel des DSG (vgl. Art. 1 DSG) sowie aus Art. 13 BV herleiten. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gewährleistet Art. 13 BV allgemein das Recht auf eine Privat- und Geheimsphäre, wobei Abs. 2 im Besonderen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt. Dieser Anspruch impliziert, dass jede Person gegenüber fremder, staatlicher oder privater Bearbeitung und Speicherung von sie betreffenden Informationen bestimmen können muss, ob und zu welchem Zweck diese Informationen über sie bearbeitet und gespeichert werden (BGE 140 I 2 E. 9.1 S. 22 f., BGE 140 I 381 E. 4.1 S. 384; BGE 138 II 346 E. 8.2 S. 359 f.; BGE 129 I 232 E. 4.3.1 S. 245; je mit Hinweisen). Der Begriff des Bearbeitens umfasst aus datenschutzrechtlicher Sicht auch die Bekanntgabe, d.h. das Einsichtgewähren, Weitergeben oder Veröffentlichen von Personendaten (Art. 3 lit. e und f DSG; zum Ganzen: Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1).
4.3 Das BGÖ selbst kennt ebenfalls eine Ausnahmebestimmung zum Öffentlichkeitsprinzip, nach der eine Abwägung der sich gegenüberstehenden privaten und öffentlichen Interessen vorzunehmen ist. Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen. Über das Verhältnis von Art. 7 Abs. 2 BGÖ einerseits und Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis DSG können unterschiedliche Auffassungen vertreten werden. Letztlich ist allerdings massgeblich, dass gestützt auf beide Bestimmungen eine Abwägung vorzunehmen ist zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu amtlichen Dokumenten und dem Schutz der Privatsphäre bzw. der informationellen Selbstbestimmung jener Personen, deren Daten im Dokument enthalten sind und zugänglich gemacht werden sollen (vgl. dazu Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.1).
4.4 Im Rahmen der Güterabwägung ist dem Interesse der Drittperson am Schutz ihrer Privatsphäre bzw. ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung Rechnung zu tragen. Bei der Gewichtung dieser privaten Interessen sind insbesondere die Art der betroffenen Daten, die Rolle bzw. Stellung der in Frage stehenden Person sowie die Schwere der Konsequenzen einer Bekanntgabe für diese Person zu berücksichtigen (vgl. STEPHAN BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen, ZBl 11/2010 S. 620 f.; AMMANN/LANG, a.a.O., S. 925 ff.). Die Gefahr einer Verletzung der Privatsphäre hängt nicht bloss davon ab, ob besonders schützenswerte Daten bzw. Persönlichkeitsprofile bekannt gegeben werden sollen; mitunter kann auch das Zugänglichmachen von "gewöhnlichen" Personendaten im Sinne von Art. 3 lit. a DSG für die betroffenen Personen schwerwiegende Konsequenzen haben, weshalb die Umstände im konkreten Einzelfall zu würdigen sind (vgl. AMMANN/LANG, a.a.O., S. 928). Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass das Schutzbedürfnis grösser ist, wenn es sich bei der Person, deren Daten zugänglich gemacht werden sollen, um einen privaten Dritten handelt, als wenn die in Frage stehende Person eine des öffentlichen Lebens ist (vgl. BGE 137 I 16 E. 2.5 S. 22 mit Hinweis).
Die Behörde muss beim Vorliegen überwiegender privater Interessen nicht in jedem Fall den Zugang verweigern, sondern kann ihn im Sinne des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit auch bloss einschränken oder aufschieben (Art. 7 Abs. 2 BGÖ).
4.5 Dem privaten Interesse am Schutz der Privatsphäre ist das öffentliche Interesse am Zugang zu den amtlichen Dokumenten gegenüberzustellen (Art. 19 Abs. 1bis lit. b DSG bzw. Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Im Vordergrund steht dabei das Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung: Das Öffentlichkeitsprinzip dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen des Bürgers in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; es bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden (vgl. Art. 1 BGÖ; BGE 136 II 399 E. 2.1 S. 401; BGE 133 II 209 E. 2.3.1 S. 213). Weitere Kriterien und Anhaltspunkte für besondere Informationsinteressen der Öffentlichkeit finden sich in Art. 6 Abs. 2 VBGÖ. Von Bedeutung ist lit. b, wonach das öffentliche Interesse überwiegen kann, wenn die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbesondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit. Zu nennen ist sodann lit. c, nach der das öffentliche Interesse vorgehen kann, wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen. Diese Vorteile können etwa finanzieller Natur sein (vgl. AMMANN/LANG, a.a.O., S. 929 f.).
4.6 Vor diesem Hintergrund ist nachfolgend zu prüfen, ob die Vorinstanz dem Beschwerdegegner den Zugang zu den umstrittenen Personendaten zu Recht gewähren durfte. In Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes ist bei der Gewährung des Zugangs zu einem amtlichen Dokument, das persönliche Daten Dritter enthält, ein mehrstufiges Verfahren zu durchlaufen. In einem ersten Schritt ist aufgrund einer grundsätzlich vorläufigen Interessenabwägung zu prüfen, ob eine Veröffentlichung des Dokuments überhaupt in Betracht fällt oder aufgrund überwiegender öffentlicher oder privater Interessen von vornherein scheitert. Trifft letzteres Szenario zu, hat es dabei sein Bewenden. Wird indes die Möglichkeit einer Zugangsgewährung bejaht, so sind in der Regel die betroffenen Dritten anzuhören, d.h. es ist ihnen die Gelegenheit einzuräumen, ihre einer Publikation entgegenstehenden Interessen geltend zu machen (Art. 11 Abs. 1 BGÖ). Gestützt auf diese Stellungnahmen ist die definitive Interessenabwägung vorzunehmen und der eigentliche Entscheid über die Gewährung des Zugangs zum fraglichen Dokument zu fällen (Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.2).
Von der Anhörung darf unter zwei Voraussetzungen ausnahmsweise abgesehen werden. Erstens muss die vorläufige Interessenabwägung so klar zugunsten der Veröffentlichung ausfallen, dass nicht ernsthaft damit zu rechnen ist, es gebe noch nicht erkannte private Interessen, die zu einem anderen Ergebnis führen könnten. Und zweitens muss die Durchführung des Konsultationsrechts unverhältnismässig erscheinen, namentlich weil die Anhörung mit einem übergrossen Aufwand verbunden wäre (Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 6.3).
4.6.1 Die Vorinstanz erwog, die Firmenexperten erfüllten im Rahmen des Zulassungsgesuchs eine wichtige Funktion, die im öffentlichen Interesse liege, da das Zulassungsverfahren dem Schutz der öffentlichen Gesundheit diene. Bei ihren Berichten sei nicht auszuschliessen, dass sie den Zulassungsentscheid zu beeinflussen vermöchten. Insoweit bestehe ein öffentliches Interesse daran zu wissen, von wem diese Funktion ausgeübt werde. Dies erlaube eine Überprüfung der an die Firmenexperten gestellten Qualifikationen und ihrer Interessenbindungen, was zur Verwirklichung eines korrekten, von sachfremden Einflüssen freien Zulassungsverfahrens beitrage. Es sei demnach von einem nicht unerheblichen öffentlichen Interesse auszugehen. Daran ändere auch die Gesuchsüberprüfung durch externe Experten bzw. der Status des Medikaments als sog. "Orphan Drug", d.h. als wichtiges Arzneimittel für seltene Krankheiten, nichts. Dagegen habe eine Offenlegung der fraglichen Personendaten, wenn überhaupt, lediglich unangenehme oder geringfügige Konsequenzen für die Firmenexperten zur Folge. Bei Zugangsgesuchen von Medienschaffenden sei grundsätzlich ein dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dienendes öffentliches Interesse (Art. 6 Abs. 2 lit. b VBGÖ) an der Einsichtgewährung in die umstrittenen Daten zu bejahen.
4.6.2 Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, bereits die Vermutung, eine Behörde beeinflusst oder dies versucht zu haben, rücke die Firmenexperten in der Regel in ein schlechtes Licht. Wenn ihre Arbeitgeber oder Geschäftspartner davon erführen, könne dies ihnen schaden. Zudem sei nicht auszuschliessen, dass sie durch eine negative Berichterstattung über ihre fachliche Tätigkeit mit ungerechtfertigten Unterstellungen konfrontiert würden, was sie auch dazu veranlassen könnte, nicht mehr für die Beschwerdeführerin tätig zu werden bzw. sich abwerben zu lassen.
Diese Einwände vermögen nicht zu überzeugen. Die aufgezeigten, aufgrund der Offenlegung drohenden Beeinträchtigungen der privaten Interessen bewegen sich bloss im Bereich des Möglichen und basieren auf der Annahme, die Einflussnahme durch die im Rahmen des Zulassungsgesuchs eingereichten Berichte werde von Aussenstehenden negativ wahrgenommen. Objektiv betrachtet handelt es sich dabei aber lediglich um das für die Zulassung eines Arzneimittels vorgesehene Verfahren: Die Berichte der Firmenexperten stellen Unterlagen dar, die mit dem Zulassungsbegehren beizubringen sind und die der Zulassungsbehörde als Grundlage für ihre Beurteilung dienen. Auch erscheint wenig plausibel, dass die Firmenexperten ihre Zusammenarbeit mit der Beschwerdeführerin aufgrund einer kritischen Medienberichterstattung aufgeben würden. Die in diesem Zusammenhang dargelegten Gefahren könnten für die betroffenen Personen wohl bloss unangenehme Konsequenzen zur Folge haben. Das private Interesse am Schutz der Privatsphäre und der informationellen Selbstbestimmung ist somit aufgrund der von der Beschwerdeführerin eingebrachten Argumente zu relativieren. Diese Würdigung steht allerdings unter dem generellen Vorbehalt, dass sich die betroffenen Personen bislang noch nicht zu den bei einer Bekanntmachung drohenden Beeinträchtigungen ihrer Interessen äussern konnten. Auf das Vorbringen des Beschwerdegegners, eine Veröffentlichung der Namen der Firmenexperten könne für diese sogar vorteilhaft sein, braucht hier nicht näher eingegangen zu werden.
4.6.3 Demgegenüber spricht das durch das Öffentlichkeitsprinzip statuierte öffentliche Interesse an der Transparenz der Verwaltungstätigkeit für die Offenlegung der umstrittenen Personendaten. Neben diesem allgemeinen Interesse an der Zugänglichkeit ist zu berücksichtigen, dass das Zulassungsverfahren für Arzneimittel dem Schutz der Gesundheit dient. Es soll sicherstellen, dass nur qualitativ hochstehende, sichere und wirksame Heilmittel in Verkehr gebracht werden (vgl. Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte [Heilmittelgesetz, HMG; SR 812.21]). Die Berichte der Firmenexperten stellen dabei nach den unbestritten gebliebenen Ausführungen der Vorinstanz einen wichtigen Bestandteil der Gesuchsunterlagen für die Zulassung dar, weil sie alle wesentlichen Daten zusammenfassen und insbesondere eine sachliche und kritische Bewertung der Wirksamkeit, der Sicherheit und des Nutzen-Risiko-Verhältnisses des Präparats enthalten. Sie dienen Swissmedic als Grundlage für die Prüfung des Begehrens und für die Entscheidfindung über die Zulassung des Medikaments. Insoweit betreffen sie - wie bereits dargelegt - die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, weshalb an der Bekanntgabe der Personendaten der Firmenexperten (im noch strittigen Umfang) ein nachvollziehbares Interesse besteht (Art. 6 Abs. 2 lit. b VBGÖ). Dass die Firmenexperten privat beauftragt worden sind und im Gegensatz zu den Mitarbeitenden von Swissmedic oder den Experten des HMEC nicht (direkt) öffentliche Funktionen ausüben, ist insoweit nicht von Belang.
Zwar ist der Beschwerdeführerin darin zuzustimmen, dass bei Zugangsgesuchen von Medienschaffenden nicht grundsätzlich von einem dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dienenden überwiegenden öffentlichen Interesse im Sinne von Art. 6 Abs. 2 lit. b VBGÖ ausgegangen werden kann. Indes kann ihr nicht gefolgt werden, wenn sie vorbringt, die Aufdeckung von Interessenbindungen der Firmenexperten durch die Zugangsgewährung sei mehr als fraglich. Wie Swissmedic in ihrer Stellungnahme ausführt, gibt der Abgleich der Namen der Firmenexperten mit jenen der Experten des HMEC, die auf ihrer Homepage öffentlich zugänglich sind, Aufschluss über allfällige Interessenkonflikte. Des Weiteren können auch die aufgrund der zahlreichen von der Beschwerdeführerin genannten Verhaltenskodizes oder Richtlinien mit Offenlegungspflichten gewonnenen Informationen bei Bekanntgabe der Namen der Firmenexperten zur Aufklärung von Interessenbindungen beitragen. Diesbezüglich besteht mithin ein dem Öffentlichkeitsgebot entsprechendes Interesse an der Zugangsgewährung, denn dadurch wird das Zulassungsverfahren transparenter, was wiederum eine Kontrolle der Verwaltungstätigkeit ermöglicht.
Schliesslich ist zu beachten, dass zwar nicht den Firmenexperten selbst, jedoch der Beschwerdeführerin, der sie zuzurechnen sind, durch die Zulassung des Arzneimittels C. ein erheblicher Wettbewerbsvorteil erwachsen ist. Dieser wirkt sich insbesondere auch in finanzieller Hinsicht positiv auf den geschäftlichen Erfolg der Beschwerdeführerin aus (Art. 6 Abs. 2 lit. c VBGÖ). Da in solchen Situationen das Bedürfnis, Missbräuchen zu begegnen, besonders gross ist, besteht ein gesteigertes Informationsinteresse der Öffentlichkeit an der Schaffung von Transparenz.
4.6.4 Nach dem Gesagten erscheint das private Interesse an der Geheimhaltung der umstrittenen Personendaten der Dokumente von Teil 1.4 nicht besonders gewichtig. Es vermag in der hier vorgenommenen vorläufigen Interessenabwägung gegenüber den öffentlichen Transparenzinteressen nicht zu überwiegen. Die Folgerung der Vorinstanz, wonach grundsätzlich Zugang zu diesen Personendaten zu gewähren ist, lässt somit nicht von vornherein eine Bundesrechtswidrigkeit erkennen. Zu prüfen bleibt, ob die Firmenexperten im Sinne von Art. 11 Abs. 1 BGÖ anzuhören sind.
4.6.5 Die Vorinstanz sah davon ab, weil anzunehmen sei, die Beschwerdeführerin habe bereits sämtliche wesentlichen privaten Interessen in das Verfahren eingebracht. Zudem könne erwartet werden, dass sich die Firmenexperten ihrer Auffassung anschlössen. Die Beschwerdeführerin erblickt darin eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung, die auf einer Verletzung des Anhörungsrechts der Firmenexperten beruht (vgl. nicht publ. E. 1.3 hiervor).
4.6.6 Bezieht sich ein Zugangsgesuch auf amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten, und zieht die Behörde die Gewährung des Zugangs in Betracht, so konsultiert sie gemäss Art. 11 Abs. 1 BGÖ die betroffene Person und gibt ihr Gelegenheit zur Stellungnahme. Wenngleich das Gesetz nicht ausdrücklich Ausnahmen von dieser Verpflichtung vorsieht, kann das Anhörungsrecht nach der Rechtsprechung aus systematischen und teleologischen Gründen nicht absolut gelten. Es steht vielmehr unter einem Umsetzungsvorbehalt, wie dies auch in der Botschaft zum BGÖ (BBl 2003 1963, 2017 Ziff. 2.2.3.4: "soweit dies möglich ist") und in der Literatur vermerkt wird (vgl. BHEND/SCHNEIDER, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 7 zu Art. 11 BGÖ; ALEXANDRE FLÜCKIGER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 11 zu Art. 11 BGÖ). Ein Absehen von der Anhörung fällt allerdings nur ausnahmsweise in Betracht und bedarf einer entsprechenden Rechtfertigung (Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 6.2).
4.6.7 Das Bundesgericht hat bisher erst in einem Fall, in dem die 40 umsatzstärksten Kreditoren (Lieferfirmen) des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD) des Jahres 2011 hätten konsultiert werden müssen, auf eine Nachholung der unterlassenen Anhörung verzichtet (Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 6.5). Dafür ausschlaggebend war in erster Linie, dass unter den gegebenen Umständen nicht ersichtlich war, welche zusätzlichen rechtserheblichen Einwände die betroffenen Unternehmen bei einer Gewährung des Anhörungsrechts hätten erheben können. Es war nicht ernsthaft damit zu rechnen, dass es noch nicht erkannte private Interessen gab, die zu einem von der vorgenommenen Interessenabwägung abweichenden Ergebnis hätten führen können. Die Durchführung eines Anhörungsverfahrens wäre überdies bei 40 Lieferfirmen aufwändig und komplex gewesen. Hinzu kam, dass die fraglichen Unternehmen Leistungen für das EFD erbracht hatten, deren Offenlegung im Sinne einer groben Auflistung des Umfangs und der Art diesen grundsätzlich nicht ernsthaft zum Nachteil gereicht hätte. Die Namen der Lieferfirmen waren denn auch zu einem grossen Teil bereits im Zusammenhang mit den durchgeführten Submissionsverfahren publiziert worden. Ausserdem hatte das Zugangsverfahren zur nachgesuchten Liste der Kreditoren schon einige Jahre in Anspruch genommen. Unter diesen speziellen Umständen befand das Bundesgericht, der Ausnahmevorbehalt zum Anhörungsrecht sei erfüllt, weshalb auf die Durchführung eines Konsultationsverfahrens verzichtet werden konnte.
4.6.8 Die Ausgangslage, die dem Urteil 1C_50/2015 zugrunde lag, ist hingegen mit der vorliegenden nicht vergleichbar. Zwar dauert das Zugangsverfahren auch hier schon einige Zeit an. Jedoch gibt es keine Hinweise darauf, dass die Namen der Firmenexperten bereits in einem anderen Zusammenhang veröffentlicht worden sind. Auch würde das Anhörungsverfahren sich weder als ausgesprochen aufwändig noch als komplex erweisen, müssten doch lediglich drei Firmenexperten konsultiert werden. Dabei erscheint fraglich, ob diese, weil sie im Ausland wohnen, tatsächlich über den diplomatischen oder konsularischen Weg aufzufordern wären, zunächst ein Zustelldomizil in der Schweiz zu bezeichnen (vgl. E. 7.7.2 des angefochtenen Entscheids). Immerhin müssten sie sich zuerst als Parteien konstituieren (Art. 11b Abs. 1 VwVG [SR 172.021]), was im Stadium der Anhörung noch nicht der Fall ist. Vor allem kann hier aber im Gegensatz zum Urteil 1C_50/2015 nicht mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden, dass die betroffenen Firmenexperten bei einer Gewährung des Anhörungsrechts keine zusätzlichen rechtserheblichen Einwände vorbringen könnten. Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Stellungnahme im vorinstanzlichen Verfahren lediglich den Schutzbereich der Privatsphäre umrissen und sich für die Geheimhaltung der Personendaten ausgesprochen. Eine, wie das Bundesverwaltungsgericht bemerkt, ausführliche Darlegung der Interessen der Firmenexperten findet sich darin nicht. Die Beschwerdeführerin hat sich kaum dazu geäussert und weist auch im vorliegenden Verfahren darauf hin, dass diese im Rahmen des Anhörungsrechts der betroffenen Personen erst noch zu erörtern wären. Mithin erweist sich die Annahme, wonach die Beschwerdeführerin bereits sämtliche wesentlichen privaten Interessen in das Verfahren eingebracht habe, als aktenwidrig. Es sind durchaus noch nicht vorgebrachte rechtserhebliche Privatinteressen denkbar, die zu einem anderen Ergebnis führen könnten. So ist beispielsweise nicht auszuschliessen, dass bei einer Veröffentlichung der Namen der Firmenexperten wegen besonderen Konstellationen ihr berufliches Ansehen, ihr Ruf oder andere Aspekte ihrer beruflichen Stellung beeinträchtigt werden könnten. Ebenso könnte ihnen zum Nachteil gereichen, wenn dadurch Aufträge für Gutachten oder solche im Bereich der Forschung ausblieben. Gesamthaft betrachtet können demnach keine Gründe namhaft gemacht werden, die es rechtfertigten, von der Durchführung des Konsultationsverfahrens abzusehen. Im Gegenteil, würden die Ausnahmen zum Anhörungsrecht derart freizügig angewendet, wie dies die Vorinstanz getan hat, bestünde die Gefahr, dass das in Art. 11 Abs. 1 BGÖ vorgesehene Regelverfahren zur Ausnahme verkäme und der Persönlichkeitsschutz untergraben würde. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt somit als begründet. (...)
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Art. 6 al. 1, art. 7 al. 1 let. g et al. 2, art. 9 al. 2 et art. 11 al. 1 LTrans; art. 6 al. 2 OTrans; art. 19 al. 1bis LPD; demande d'accès aux informations concernant des experts privés qui ont collaboré, pour le compte d'une entreprise pharmaceutique, à la constitution du dossier de demande de mise sur le marché d'un médicament auprès de Swissmedic. Présentation de l'objet du litige (consid. 2).
La notion de secret de l'art. 7 al. 1 let. g LTrans traitant des exceptions doit être comprise dans un sens large (consid. 3.2).
Lorsque des données personnelles doivent être rendues accessibles, il y a lieu de pondérer les intérêts publics à l'accès aux documents officiels et les intérêts privés à la protection de la sphère privée, respectivement au libre choix quant à l'information, des personnes dont les données sont contenues dans les documents (consid. 4.2 et 4.3).
Critères pour la pesée des intérêts privés (consid. 4.4) et du besoin d'information du public (consid. 4.5).
La procédure d'autorisation d'accès à des documents officiels comprenant des données personnelles de tiers est composée de plusieurs étapes. Dans un premier temps, il faut examiner si une publication peut en principe entrer en considération. Si c'est le cas, les tiers concernés doivent être entendus et la décision ne doit intervenir qu'après, sur la base de leurs prises de position. Il peut être renoncé à leur audition lorsque la pesée des intérêts en présence donne clairement la prépondérance à la publication et que la consultation apparaît disproportionnée (consid. 4.6).
En l'occurrence, l'intérêt public à la transparence est prépondérant (consid. 4.6.4). Il n'y a aucune raison de renoncer à l'audition des experts concernés (consid. 4.6.8).
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fr
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-340%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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55,697
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142 II 340
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142 II 340
Sachverhalt ab Seite 342
A. B. wandte sich am 25. Januar 2014 an das Schweizerische Heilmittelinstitut Swissmedic und ersuchte gestützt auf das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (BGÖ; SR 152.3) und die Verordnung vom 24. Mai 2006 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (VBGÖ; SR 152.31) um Zugang zum Zulassungsentscheid für das Medikament C. und zu den entsprechenden Zulassungsunterlagen. In der Folge präzisierte er sein Begehren und beschränkte dieses auf den Zulassungsentscheid und - hinsichtlich der Zulassungsunterlagen - auf die Dokumente der Teile 1.4 (Informationen über die beteiligten Firmenexperten), 1.9 (Informationen zu ausserhalb der Europäischen Union oder der Schweiz durchgeführten Studien), 5.2 (Übersicht über sämtliche klinischen Studien) und 5.4 (Literaturangaben) des Common Technical Document (CTD).
Nach Anhörung der Firma A. nahm Swissmedic am 19. März 2014 zum Zugangsgesuch Stellung. Es gewährte B. Zugang zum Zulassungsentscheid (unter Abdeckung eines Namens) und zu den Dokumenten der Teile 1.9, 5.2 und 5.4 des CTD. Dagegen verweigerte es die Bekanntgabe des Teils 1.4 des CTD. Dieses führt pro beteiligtem Firmenexperten jeweils auf Seite 1 dessen Namen und Vornamen, die Firma und Adresse des Arbeitgebers sowie eine datierte und unterschriebene Erklärung gemäss Art. 12 i.V.m. Anhang I Teil I Ziff. 1.4 der Richtlinie 2001/83/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 6. November 2001 zur Schaffung eines Gemeinschaftskodexes für Humanarzneimittel auf und enthält dessen Lebenslauf.
B. Daraufhin stellte B. beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) einen Schlichtungsantrag und verlangte, es sei ihm (auch) Zugang zu den Dokumenten von Teil 1.4 des CTD zu gewähren. Mit Empfehlung vom 17. März 2015 regte der EDÖB an, Swissmedic solle B. jeweils Zugang zu Seite 1 der Dokumente von Teil 1.4 des CTD gewähren, wobei die Unterschrift der Experten abzudecken sei. Zudem sei die aktuelle Position der Experten in der Rubrik "Occupational Experience/Employment" des Lebenslaufs bekanntzugeben. Für den restlichen Lebenslauf des jeweiligen Firmenexperten sei der Zugang zu verweigern.
C. Am 17. April 2015 teilte Swissmedic mit, es beabsichtige, den vom EDÖB empfohlenen Zugang zu verweigern. Nachdem sich B. in seiner Stellungnahme dem Standpunkt des EDÖB anschloss, erliess Swissmedic am 30. April 2015 die in Aussicht gestellte Verfügung mit der Begründung, die privaten Interessen der Firmenexperten an der Wahrung ihrer Privatsphäre überwögen das Transparenzinteresse.
Die dagegen von B. erhobene Beschwerde hiess das Bundesverwaltungsgericht mit Urteil A-3220/2015 vom 22. Februar 2016 gut. Es hob die Verfügung von Swissmedic auf und wies diese an, B. pro beteiligtem Firmenexperten jeweils Zugang zu Seite 1 der Dokumente von Teil 1.4 des CTD (ohne Unterschrift) und zur Angabe über die aktuelle Position (Angabe in Fettdruck) in der Rubrik "Occupational Experience/Employment" des Lebenslaufs im gleichen Teil des CTD zu gewähren.
D. Gegen das bundesverwaltungsgerichtliche Urteil erhob die Firma A. am 24. März 2016 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht.
Mit Verfügung vom 21. April 2016 erkannte der Präsident der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung dieser die aufschiebende Wirkung zu.
Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
2.
2.1 Streitgegenstand bildet vorliegend einzig noch die Frage, ob Swissmedic in Nachachtung des Öffentlichkeitsprinzips dem Beschwerdegegner pro beteiligtem Firmenexperten jeweils Zugang zu Seite 1 der Dokumente von Teil 1.4 des CTD (ohne Unterschrift) und zur aktuellen Position gemäss der Rubrik "Occupational Experience/Employment" des Lebenslaufs (Angabe in Fettdruck) im gleichen Teil des CTD gewähren muss. Im Übrigen wurde dem Zugangsgesuch bereits Folge geleistet. Die Beschwerdeführerin spricht sich für die Geheimhaltung dieser Informationen aus, weil ihrer Ansicht nach durch deren Veröffentlichung Geschäftsgeheimnisse offenbart (vgl. E. 3 hiernach) und die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden könnten (vgl. nachfolgend E. 4).
Dabei ist zu beachten, dass es um die Bekanntgabe von Personendaten der Firmenexperten geht, die für die Beschwerdeführerin im Rahmen des Zulassungsgesuchs und im dafür vorgesehenen Format, dem CTD, die qualitativen, präklinischen und klinischen Daten des Arzneimittels einer kritischen Analyse unterzogen und ausführliche Berichte darüber verfasst haben. Davon zu unterscheiden sind die Mitarbeitenden von Swissmedic, welche die Gesuchsunterlagen begutachten und die Ergebnisse ihrer Untersuchung in einem Evaluationsbericht festhalten, sowie die externen Experten des Human Medicines Expert Committee (HMEC). Diese sind vor allem insoweit an der Gesuchsprüfung beteiligt, als sie zu den Evaluationsberichten Stellung nehmen (vgl. E. 6 des angefochtenen Entscheids).
2.2 Im hier zu beurteilenden Fall ist unstreitig, dass es sich bei den Dokumenten von Teil 1.4 des CTD um amtliche Dokumente im Sinne von Art. 5 BGÖ handelt. Gemäss Art. 6 Abs. 1 BGÖ hat jede Person das Recht, solche Dokumente einzusehen und von den Behörden Auskünfte über deren Inhalt zu erhalten. Insoweit geht das Vorbringen der Beschwerdeführerin, die Beweggründe des Beschwerdegegners für sein Zugangsgesuch seien sachfremd und fielen nicht in den Geltungsbereich des BGÖ, fehl. Der Gesetzgeber hat mit dem Erlass des BGÖ einen Paradigmenwechsel vollzogen und den Grundsatz der Geheimhaltung der Verwaltungstätigkeit ("Geheimhaltung mit Öffentlichkeitsvorbehalt") zu Gunsten des Öffentlichkeitsprinzips ("Grundsatz der Öffentlichkeit mit Geheimhaltungsvorbehalt") umgekehrt. Jede Person, die amtliche Dokumente einsehen möchte, hat im persönlichen und sachlichen Geltungsbereich des BGÖ einen subjektiven, individuellen Anspruch darauf (BGE 133 II 209 E. 2.1 S. 212; vgl. sodann BGE 136 II 399 E. 2.1 S. 401). Das BGÖ stellt mithin eine Vermutung des freien Zugangs zu amtlichen Dokumenten auf (vgl. Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung [BGÖ], BBl 2003 1963, 2002 Ziff. 2.2.1.1; URS STEIMEN, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 7 zu Art. 7 BGÖ).
Die Beschwerdeführerin beruft sich auf mehrere gesetzlich vorgesehene Ausnahmebestimmungen zum Transparenzgebot. Nach der Rechtsprechung muss die aufgrund der Zugangsgewährung drohende Verletzung der jeweiligen öffentlichen oder privaten Interessen zwar nicht mit Sicherheit eintreten, jedoch darf eine Gefährdung auch nicht lediglich denkbar oder (entfernt) möglich erscheinen; zudem muss diese ernsthaft sein, weshalb eine bloss geringfügige oder unangenehme Konsequenz nicht als Beeinträchtigung gelten kann (vgl. BGE 142 II 324 E. 3.4 S. 335; BGE 133 II 209 E. 2.3.3 S. 215; Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.3).
3.
3.1 Die Beschwerdeführerin beruft sich zunächst auf die Ausnahmebestimmung von Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ. Danach wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisse offenbart werden können. Ihrer Ansicht nach sind die Namen der Firmenexperten vergleichbar mit den Angaben zu Lieferanten, die zu den Geschäftsgeheimnissen zählten. Sodann sei im Zeitpunkt der Zulassung ihres Medikaments durch Swissmedic ein Zulassungsgesuch eines anderen Unternehmens für ein vergleichbares Arzneimittel abgewiesen worden. Grund dafür könne sein, dass ihre Firmenexperten möglicherweise die kompetenteren Fachpersonen seien und den Nutzen sowie die Risiken des Arzneimittels womöglich besser aufgezeigt hätten als diejenigen des Konkurrenzbetriebs. Eine Offenlegung der Namen könne deshalb dazu führen, dass sie von diesem Mitbewerber abgeworben würden. Daraus entstünde ihr ein Wettbewerbsnachteil.
3.2 Dem Begriff der Geschäftsgeheimnisse werden etwa alle Informationen zugewiesen, die ein Unternehmer als Geheimnisherr berechtigterweise geheim halten möchte bzw., etwas konkreter, die zu einer Beeinträchtigung des geschäftlichen Erfolgs des Unternehmens bzw. zu einer Verfälschung des Wettbewerbs führen könnten, wenn sie Konkurrenzunternehmen bekannt würden. Insofern wird der Geheimnisbegriff in diesem Zusammenhang weit verstanden (Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 5.3; Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2011 f. Ziff. 2.2.2.1.7). Trotzdem ist hier nicht ersichtlich, inwiefern die Ausnahmebestimmung nach Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ erfüllt sein könnte. Das von der Beschwerdeführerin geltend gemachte Schadensrisiko erscheint rein hypothetisch und bloss entfernt möglich zu sein, insbesondere wenn man bedenkt, dass das Konkurrenzunternehmen ihren Angaben zufolge sein Zulassungsbegehren nicht weiter verfolgt hat. Ausserdem leuchtet nicht ein, weshalb die Namen der Firmenexperten - nur weil sie am Zulassungsdossier mitgewirkt haben - mit jenen von Lieferanten vergleichbar sein sollen. Auch diese gelten, wie bereits dargelegt, ohnehin erst dann als Geschäftsgeheimnis, wenn deren Offenlegung sich negativ auf das Geschäftsergebnis auswirken könnte. Mithin ist nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz das Vorliegen eines Ausnahmegrundes nach Art. 7 Abs. 1 lit. g BGÖ verneinte.
4.
4.1 Im vorliegenden Fall ist ferner unstreitig, dass es sich bei den in den Dokumenten von Teil 1.4 enthaltenen Informationen im noch strittigen Umfang um nicht besonders schützenswerte Personendaten handelt und dass deren Anonymisierung nicht möglich ist, weil gerade diejenigen Angaben unkenntlich zu machen wären, zu denen Zugang verlangt wird. Eine Unkenntlichmachung käme demnach in materieller Hinsicht einer Verweigerung des Zugangsgesuchs gleich (vgl. Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 3). Ist eine Anonymisierung nicht möglich, muss das Zugangsgesuch nach Art. 19 des Bundesgesetzes vom 19. Juni 1992 über den Datenschutz (DSG; SR 235.1) beurteilt werden (Art. 9 Abs. 2 Satz 1 BGÖ).
4.2 Die Beschwerdeführerin beruft sich dabei auf Art. 19 Abs. 1bis DSG. Nach dieser Bestimmung darf die Behörde gestützt auf das BGÖ Personendaten bekannt geben, wenn die betreffenden Personendaten im Zusammenhang mit der Erfüllung öffentlicher Aufgaben stehen (lit. a), und an deren Bekanntgabe ein überwiegendes öffentliches Interesse besteht (lit. b). Erstere Voraussetzung ergibt sich für das Öffentlichkeitsgesetz bereits aus der Definition des Begriffs "amtliches Dokument" gemäss Art. 5 Abs. 1 lit. c BGÖ. Vorliegend blieb unbestritten, dass die in den Dokumenten von Teil 1.4 enthaltenen Informationen die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen, zumal sie der Prüfung des Zulassungsgesuchs für das Medikament C. durch Swissmedic dienten (vgl. E. 3.2 des angefochtenen Entscheids).
Die zweite Voraussetzung verlangt nach einer Güterabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu den amtlichen Dokumenten und den privaten Interessen am Schutz der darin enthaltenen Personendaten (vgl. Botschaft zum BGÖ, BBl 2003 1963, 2033 Ziff. 2.5.2.1; JENNIFER EHRENSPERGER, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 44 zu Art. 19 DSG; AMMANN/LANG, Öffentlichkeitsgesetz und Datenschutz, in: Datenschutzrecht, Passadelis/Rosenthal/Thür (Hrsg.), 2015, S. 924; MARKUS SCHEFER, Öffentlichkeit und Geheimhaltung in der Verwaltung, in: Die Revision des Datenschutzgesetzes, Epiney/Hobi (Hrsg.), 2009, S. 88). Dass das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und der Schutz der Privatsphäre im Rahmen von Art. 19 Abs. 1bis lit. b DSG zu berücksichtigen sind, lässt sich bereits aus dem Zweckartikel des DSG (vgl. Art. 1 DSG) sowie aus Art. 13 BV herleiten. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung gewährleistet Art. 13 BV allgemein das Recht auf eine Privat- und Geheimsphäre, wobei Abs. 2 im Besonderen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung schützt. Dieser Anspruch impliziert, dass jede Person gegenüber fremder, staatlicher oder privater Bearbeitung und Speicherung von sie betreffenden Informationen bestimmen können muss, ob und zu welchem Zweck diese Informationen über sie bearbeitet und gespeichert werden (BGE 140 I 2 E. 9.1 S. 22 f., BGE 140 I 381 E. 4.1 S. 384; BGE 138 II 346 E. 8.2 S. 359 f.; BGE 129 I 232 E. 4.3.1 S. 245; je mit Hinweisen). Der Begriff des Bearbeitens umfasst aus datenschutzrechtlicher Sicht auch die Bekanntgabe, d.h. das Einsichtgewähren, Weitergeben oder Veröffentlichen von Personendaten (Art. 3 lit. e und f DSG; zum Ganzen: Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1).
4.3 Das BGÖ selbst kennt ebenfalls eine Ausnahmebestimmung zum Öffentlichkeitsprinzip, nach der eine Abwägung der sich gegenüberstehenden privaten und öffentlichen Interessen vorzunehmen ist. Gemäss Art. 7 Abs. 2 BGÖ wird der Zugang zu amtlichen Dokumenten eingeschränkt, aufgeschoben oder verweigert, wenn durch seine Gewährung die Privatsphäre Dritter beeinträchtigt werden kann; ausnahmsweise kann jedoch das öffentliche Interesse am Zugang überwiegen. Über das Verhältnis von Art. 7 Abs. 2 BGÖ einerseits und Art. 9 Abs. 2 BGÖ i.V.m. Art. 19 Abs. 1bis DSG können unterschiedliche Auffassungen vertreten werden. Letztlich ist allerdings massgeblich, dass gestützt auf beide Bestimmungen eine Abwägung vorzunehmen ist zwischen dem öffentlichen Interesse am Zugang zu amtlichen Dokumenten und dem Schutz der Privatsphäre bzw. der informationellen Selbstbestimmung jener Personen, deren Daten im Dokument enthalten sind und zugänglich gemacht werden sollen (vgl. dazu Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.1.1).
4.4 Im Rahmen der Güterabwägung ist dem Interesse der Drittperson am Schutz ihrer Privatsphäre bzw. ihrem Recht auf informationelle Selbstbestimmung Rechnung zu tragen. Bei der Gewichtung dieser privaten Interessen sind insbesondere die Art der betroffenen Daten, die Rolle bzw. Stellung der in Frage stehenden Person sowie die Schwere der Konsequenzen einer Bekanntgabe für diese Person zu berücksichtigen (vgl. STEPHAN BRUNNER, Persönlichkeitsschutz bei der behördlichen Information der Öffentlichkeit von Amtes wegen, ZBl 11/2010 S. 620 f.; AMMANN/LANG, a.a.O., S. 925 ff.). Die Gefahr einer Verletzung der Privatsphäre hängt nicht bloss davon ab, ob besonders schützenswerte Daten bzw. Persönlichkeitsprofile bekannt gegeben werden sollen; mitunter kann auch das Zugänglichmachen von "gewöhnlichen" Personendaten im Sinne von Art. 3 lit. a DSG für die betroffenen Personen schwerwiegende Konsequenzen haben, weshalb die Umstände im konkreten Einzelfall zu würdigen sind (vgl. AMMANN/LANG, a.a.O., S. 928). Schliesslich ist zu berücksichtigen, dass das Schutzbedürfnis grösser ist, wenn es sich bei der Person, deren Daten zugänglich gemacht werden sollen, um einen privaten Dritten handelt, als wenn die in Frage stehende Person eine des öffentlichen Lebens ist (vgl. BGE 137 I 16 E. 2.5 S. 22 mit Hinweis).
Die Behörde muss beim Vorliegen überwiegender privater Interessen nicht in jedem Fall den Zugang verweigern, sondern kann ihn im Sinne des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit auch bloss einschränken oder aufschieben (Art. 7 Abs. 2 BGÖ).
4.5 Dem privaten Interesse am Schutz der Privatsphäre ist das öffentliche Interesse am Zugang zu den amtlichen Dokumenten gegenüberzustellen (Art. 19 Abs. 1bis lit. b DSG bzw. Art. 7 Abs. 2 BGÖ). Im Vordergrund steht dabei das Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung: Das Öffentlichkeitsprinzip dient der Transparenz der Verwaltung und soll das Vertrauen des Bürgers in die staatlichen Institutionen und ihr Funktionieren fördern; es bildet zudem eine wesentliche Voraussetzung für eine sinnvolle demokratische Mitwirkung am politischen Entscheidfindungsprozess und für eine wirksame Kontrolle der staatlichen Behörden (vgl. Art. 1 BGÖ; BGE 136 II 399 E. 2.1 S. 401; BGE 133 II 209 E. 2.3.1 S. 213). Weitere Kriterien und Anhaltspunkte für besondere Informationsinteressen der Öffentlichkeit finden sich in Art. 6 Abs. 2 VBGÖ. Von Bedeutung ist lit. b, wonach das öffentliche Interesse überwiegen kann, wenn die Zugänglichmachung dem Schutz spezifischer öffentlicher Interessen dient, insbesondere dem Schutz der öffentlichen Ordnung und Sicherheit oder der öffentlichen Gesundheit. Zu nennen ist sodann lit. c, nach der das öffentliche Interesse vorgehen kann, wenn die Person, deren Privatsphäre durch die Zugänglichmachung beeinträchtigt werden könnte, zu einer dem Öffentlichkeitsgesetz unterstehenden Behörde in einer rechtlichen oder faktischen Beziehung steht, aus der ihr bedeutende Vorteile erwachsen. Diese Vorteile können etwa finanzieller Natur sein (vgl. AMMANN/LANG, a.a.O., S. 929 f.).
4.6 Vor diesem Hintergrund ist nachfolgend zu prüfen, ob die Vorinstanz dem Beschwerdegegner den Zugang zu den umstrittenen Personendaten zu Recht gewähren durfte. In Anwendung des Öffentlichkeitsgesetzes ist bei der Gewährung des Zugangs zu einem amtlichen Dokument, das persönliche Daten Dritter enthält, ein mehrstufiges Verfahren zu durchlaufen. In einem ersten Schritt ist aufgrund einer grundsätzlich vorläufigen Interessenabwägung zu prüfen, ob eine Veröffentlichung des Dokuments überhaupt in Betracht fällt oder aufgrund überwiegender öffentlicher oder privater Interessen von vornherein scheitert. Trifft letzteres Szenario zu, hat es dabei sein Bewenden. Wird indes die Möglichkeit einer Zugangsgewährung bejaht, so sind in der Regel die betroffenen Dritten anzuhören, d.h. es ist ihnen die Gelegenheit einzuräumen, ihre einer Publikation entgegenstehenden Interessen geltend zu machen (Art. 11 Abs. 1 BGÖ). Gestützt auf diese Stellungnahmen ist die definitive Interessenabwägung vorzunehmen und der eigentliche Entscheid über die Gewährung des Zugangs zum fraglichen Dokument zu fällen (Urteil 1C_74/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 4.2).
Von der Anhörung darf unter zwei Voraussetzungen ausnahmsweise abgesehen werden. Erstens muss die vorläufige Interessenabwägung so klar zugunsten der Veröffentlichung ausfallen, dass nicht ernsthaft damit zu rechnen ist, es gebe noch nicht erkannte private Interessen, die zu einem anderen Ergebnis führen könnten. Und zweitens muss die Durchführung des Konsultationsrechts unverhältnismässig erscheinen, namentlich weil die Anhörung mit einem übergrossen Aufwand verbunden wäre (Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 6.3).
4.6.1 Die Vorinstanz erwog, die Firmenexperten erfüllten im Rahmen des Zulassungsgesuchs eine wichtige Funktion, die im öffentlichen Interesse liege, da das Zulassungsverfahren dem Schutz der öffentlichen Gesundheit diene. Bei ihren Berichten sei nicht auszuschliessen, dass sie den Zulassungsentscheid zu beeinflussen vermöchten. Insoweit bestehe ein öffentliches Interesse daran zu wissen, von wem diese Funktion ausgeübt werde. Dies erlaube eine Überprüfung der an die Firmenexperten gestellten Qualifikationen und ihrer Interessenbindungen, was zur Verwirklichung eines korrekten, von sachfremden Einflüssen freien Zulassungsverfahrens beitrage. Es sei demnach von einem nicht unerheblichen öffentlichen Interesse auszugehen. Daran ändere auch die Gesuchsüberprüfung durch externe Experten bzw. der Status des Medikaments als sog. "Orphan Drug", d.h. als wichtiges Arzneimittel für seltene Krankheiten, nichts. Dagegen habe eine Offenlegung der fraglichen Personendaten, wenn überhaupt, lediglich unangenehme oder geringfügige Konsequenzen für die Firmenexperten zur Folge. Bei Zugangsgesuchen von Medienschaffenden sei grundsätzlich ein dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dienendes öffentliches Interesse (Art. 6 Abs. 2 lit. b VBGÖ) an der Einsichtgewährung in die umstrittenen Daten zu bejahen.
4.6.2 Die Beschwerdeführerin wendet dagegen ein, bereits die Vermutung, eine Behörde beeinflusst oder dies versucht zu haben, rücke die Firmenexperten in der Regel in ein schlechtes Licht. Wenn ihre Arbeitgeber oder Geschäftspartner davon erführen, könne dies ihnen schaden. Zudem sei nicht auszuschliessen, dass sie durch eine negative Berichterstattung über ihre fachliche Tätigkeit mit ungerechtfertigten Unterstellungen konfrontiert würden, was sie auch dazu veranlassen könnte, nicht mehr für die Beschwerdeführerin tätig zu werden bzw. sich abwerben zu lassen.
Diese Einwände vermögen nicht zu überzeugen. Die aufgezeigten, aufgrund der Offenlegung drohenden Beeinträchtigungen der privaten Interessen bewegen sich bloss im Bereich des Möglichen und basieren auf der Annahme, die Einflussnahme durch die im Rahmen des Zulassungsgesuchs eingereichten Berichte werde von Aussenstehenden negativ wahrgenommen. Objektiv betrachtet handelt es sich dabei aber lediglich um das für die Zulassung eines Arzneimittels vorgesehene Verfahren: Die Berichte der Firmenexperten stellen Unterlagen dar, die mit dem Zulassungsbegehren beizubringen sind und die der Zulassungsbehörde als Grundlage für ihre Beurteilung dienen. Auch erscheint wenig plausibel, dass die Firmenexperten ihre Zusammenarbeit mit der Beschwerdeführerin aufgrund einer kritischen Medienberichterstattung aufgeben würden. Die in diesem Zusammenhang dargelegten Gefahren könnten für die betroffenen Personen wohl bloss unangenehme Konsequenzen zur Folge haben. Das private Interesse am Schutz der Privatsphäre und der informationellen Selbstbestimmung ist somit aufgrund der von der Beschwerdeführerin eingebrachten Argumente zu relativieren. Diese Würdigung steht allerdings unter dem generellen Vorbehalt, dass sich die betroffenen Personen bislang noch nicht zu den bei einer Bekanntmachung drohenden Beeinträchtigungen ihrer Interessen äussern konnten. Auf das Vorbringen des Beschwerdegegners, eine Veröffentlichung der Namen der Firmenexperten könne für diese sogar vorteilhaft sein, braucht hier nicht näher eingegangen zu werden.
4.6.3 Demgegenüber spricht das durch das Öffentlichkeitsprinzip statuierte öffentliche Interesse an der Transparenz der Verwaltungstätigkeit für die Offenlegung der umstrittenen Personendaten. Neben diesem allgemeinen Interesse an der Zugänglichkeit ist zu berücksichtigen, dass das Zulassungsverfahren für Arzneimittel dem Schutz der Gesundheit dient. Es soll sicherstellen, dass nur qualitativ hochstehende, sichere und wirksame Heilmittel in Verkehr gebracht werden (vgl. Art. 1 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte [Heilmittelgesetz, HMG; SR 812.21]). Die Berichte der Firmenexperten stellen dabei nach den unbestritten gebliebenen Ausführungen der Vorinstanz einen wichtigen Bestandteil der Gesuchsunterlagen für die Zulassung dar, weil sie alle wesentlichen Daten zusammenfassen und insbesondere eine sachliche und kritische Bewertung der Wirksamkeit, der Sicherheit und des Nutzen-Risiko-Verhältnisses des Präparats enthalten. Sie dienen Swissmedic als Grundlage für die Prüfung des Begehrens und für die Entscheidfindung über die Zulassung des Medikaments. Insoweit betreffen sie - wie bereits dargelegt - die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe, weshalb an der Bekanntgabe der Personendaten der Firmenexperten (im noch strittigen Umfang) ein nachvollziehbares Interesse besteht (Art. 6 Abs. 2 lit. b VBGÖ). Dass die Firmenexperten privat beauftragt worden sind und im Gegensatz zu den Mitarbeitenden von Swissmedic oder den Experten des HMEC nicht (direkt) öffentliche Funktionen ausüben, ist insoweit nicht von Belang.
Zwar ist der Beschwerdeführerin darin zuzustimmen, dass bei Zugangsgesuchen von Medienschaffenden nicht grundsätzlich von einem dem Schutz der öffentlichen Gesundheit dienenden überwiegenden öffentlichen Interesse im Sinne von Art. 6 Abs. 2 lit. b VBGÖ ausgegangen werden kann. Indes kann ihr nicht gefolgt werden, wenn sie vorbringt, die Aufdeckung von Interessenbindungen der Firmenexperten durch die Zugangsgewährung sei mehr als fraglich. Wie Swissmedic in ihrer Stellungnahme ausführt, gibt der Abgleich der Namen der Firmenexperten mit jenen der Experten des HMEC, die auf ihrer Homepage öffentlich zugänglich sind, Aufschluss über allfällige Interessenkonflikte. Des Weiteren können auch die aufgrund der zahlreichen von der Beschwerdeführerin genannten Verhaltenskodizes oder Richtlinien mit Offenlegungspflichten gewonnenen Informationen bei Bekanntgabe der Namen der Firmenexperten zur Aufklärung von Interessenbindungen beitragen. Diesbezüglich besteht mithin ein dem Öffentlichkeitsgebot entsprechendes Interesse an der Zugangsgewährung, denn dadurch wird das Zulassungsverfahren transparenter, was wiederum eine Kontrolle der Verwaltungstätigkeit ermöglicht.
Schliesslich ist zu beachten, dass zwar nicht den Firmenexperten selbst, jedoch der Beschwerdeführerin, der sie zuzurechnen sind, durch die Zulassung des Arzneimittels C. ein erheblicher Wettbewerbsvorteil erwachsen ist. Dieser wirkt sich insbesondere auch in finanzieller Hinsicht positiv auf den geschäftlichen Erfolg der Beschwerdeführerin aus (Art. 6 Abs. 2 lit. c VBGÖ). Da in solchen Situationen das Bedürfnis, Missbräuchen zu begegnen, besonders gross ist, besteht ein gesteigertes Informationsinteresse der Öffentlichkeit an der Schaffung von Transparenz.
4.6.4 Nach dem Gesagten erscheint das private Interesse an der Geheimhaltung der umstrittenen Personendaten der Dokumente von Teil 1.4 nicht besonders gewichtig. Es vermag in der hier vorgenommenen vorläufigen Interessenabwägung gegenüber den öffentlichen Transparenzinteressen nicht zu überwiegen. Die Folgerung der Vorinstanz, wonach grundsätzlich Zugang zu diesen Personendaten zu gewähren ist, lässt somit nicht von vornherein eine Bundesrechtswidrigkeit erkennen. Zu prüfen bleibt, ob die Firmenexperten im Sinne von Art. 11 Abs. 1 BGÖ anzuhören sind.
4.6.5 Die Vorinstanz sah davon ab, weil anzunehmen sei, die Beschwerdeführerin habe bereits sämtliche wesentlichen privaten Interessen in das Verfahren eingebracht. Zudem könne erwartet werden, dass sich die Firmenexperten ihrer Auffassung anschlössen. Die Beschwerdeführerin erblickt darin eine unvollständige Sachverhaltsfeststellung, die auf einer Verletzung des Anhörungsrechts der Firmenexperten beruht (vgl. nicht publ. E. 1.3 hiervor).
4.6.6 Bezieht sich ein Zugangsgesuch auf amtliche Dokumente, die Personendaten enthalten, und zieht die Behörde die Gewährung des Zugangs in Betracht, so konsultiert sie gemäss Art. 11 Abs. 1 BGÖ die betroffene Person und gibt ihr Gelegenheit zur Stellungnahme. Wenngleich das Gesetz nicht ausdrücklich Ausnahmen von dieser Verpflichtung vorsieht, kann das Anhörungsrecht nach der Rechtsprechung aus systematischen und teleologischen Gründen nicht absolut gelten. Es steht vielmehr unter einem Umsetzungsvorbehalt, wie dies auch in der Botschaft zum BGÖ (BBl 2003 1963, 2017 Ziff. 2.2.3.4: "soweit dies möglich ist") und in der Literatur vermerkt wird (vgl. BHEND/SCHNEIDER, in: Basler Kommentar, Datenschutzgesetz, Öffentlichkeitsgesetz, 3. Aufl. 2014, N. 7 zu Art. 11 BGÖ; ALEXANDRE FLÜCKIGER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 11 zu Art. 11 BGÖ). Ein Absehen von der Anhörung fällt allerdings nur ausnahmsweise in Betracht und bedarf einer entsprechenden Rechtfertigung (Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 6.2).
4.6.7 Das Bundesgericht hat bisher erst in einem Fall, in dem die 40 umsatzstärksten Kreditoren (Lieferfirmen) des Eidgenössischen Finanzdepartements (EFD) des Jahres 2011 hätten konsultiert werden müssen, auf eine Nachholung der unterlassenen Anhörung verzichtet (Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015 E. 6.5). Dafür ausschlaggebend war in erster Linie, dass unter den gegebenen Umständen nicht ersichtlich war, welche zusätzlichen rechtserheblichen Einwände die betroffenen Unternehmen bei einer Gewährung des Anhörungsrechts hätten erheben können. Es war nicht ernsthaft damit zu rechnen, dass es noch nicht erkannte private Interessen gab, die zu einem von der vorgenommenen Interessenabwägung abweichenden Ergebnis hätten führen können. Die Durchführung eines Anhörungsverfahrens wäre überdies bei 40 Lieferfirmen aufwändig und komplex gewesen. Hinzu kam, dass die fraglichen Unternehmen Leistungen für das EFD erbracht hatten, deren Offenlegung im Sinne einer groben Auflistung des Umfangs und der Art diesen grundsätzlich nicht ernsthaft zum Nachteil gereicht hätte. Die Namen der Lieferfirmen waren denn auch zu einem grossen Teil bereits im Zusammenhang mit den durchgeführten Submissionsverfahren publiziert worden. Ausserdem hatte das Zugangsverfahren zur nachgesuchten Liste der Kreditoren schon einige Jahre in Anspruch genommen. Unter diesen speziellen Umständen befand das Bundesgericht, der Ausnahmevorbehalt zum Anhörungsrecht sei erfüllt, weshalb auf die Durchführung eines Konsultationsverfahrens verzichtet werden konnte.
4.6.8 Die Ausgangslage, die dem Urteil 1C_50/2015 zugrunde lag, ist hingegen mit der vorliegenden nicht vergleichbar. Zwar dauert das Zugangsverfahren auch hier schon einige Zeit an. Jedoch gibt es keine Hinweise darauf, dass die Namen der Firmenexperten bereits in einem anderen Zusammenhang veröffentlicht worden sind. Auch würde das Anhörungsverfahren sich weder als ausgesprochen aufwändig noch als komplex erweisen, müssten doch lediglich drei Firmenexperten konsultiert werden. Dabei erscheint fraglich, ob diese, weil sie im Ausland wohnen, tatsächlich über den diplomatischen oder konsularischen Weg aufzufordern wären, zunächst ein Zustelldomizil in der Schweiz zu bezeichnen (vgl. E. 7.7.2 des angefochtenen Entscheids). Immerhin müssten sie sich zuerst als Parteien konstituieren (Art. 11b Abs. 1 VwVG [SR 172.021]), was im Stadium der Anhörung noch nicht der Fall ist. Vor allem kann hier aber im Gegensatz zum Urteil 1C_50/2015 nicht mit hinreichender Sicherheit ausgeschlossen werden, dass die betroffenen Firmenexperten bei einer Gewährung des Anhörungsrechts keine zusätzlichen rechtserheblichen Einwände vorbringen könnten. Die Beschwerdeführerin hat in ihrer Stellungnahme im vorinstanzlichen Verfahren lediglich den Schutzbereich der Privatsphäre umrissen und sich für die Geheimhaltung der Personendaten ausgesprochen. Eine, wie das Bundesverwaltungsgericht bemerkt, ausführliche Darlegung der Interessen der Firmenexperten findet sich darin nicht. Die Beschwerdeführerin hat sich kaum dazu geäussert und weist auch im vorliegenden Verfahren darauf hin, dass diese im Rahmen des Anhörungsrechts der betroffenen Personen erst noch zu erörtern wären. Mithin erweist sich die Annahme, wonach die Beschwerdeführerin bereits sämtliche wesentlichen privaten Interessen in das Verfahren eingebracht habe, als aktenwidrig. Es sind durchaus noch nicht vorgebrachte rechtserhebliche Privatinteressen denkbar, die zu einem anderen Ergebnis führen könnten. So ist beispielsweise nicht auszuschliessen, dass bei einer Veröffentlichung der Namen der Firmenexperten wegen besonderen Konstellationen ihr berufliches Ansehen, ihr Ruf oder andere Aspekte ihrer beruflichen Stellung beeinträchtigt werden könnten. Ebenso könnte ihnen zum Nachteil gereichen, wenn dadurch Aufträge für Gutachten oder solche im Bereich der Forschung ausblieben. Gesamthaft betrachtet können demnach keine Gründe namhaft gemacht werden, die es rechtfertigten, von der Durchführung des Konsultationsverfahrens abzusehen. Im Gegenteil, würden die Ausnahmen zum Anhörungsrecht derart freizügig angewendet, wie dies die Vorinstanz getan hat, bestünde die Gefahr, dass das in Art. 11 Abs. 1 BGÖ vorgesehene Regelverfahren zur Ausnahme verkäme und der Persönlichkeitsschutz untergraben würde. Die Beschwerde erweist sich in diesem Punkt somit als begründet. (...)
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Art. 6 cpv. 1, art. 7 cpv. 1 lett. g e cpv. 2, art. 9 cpv. 2 e art. 11 cpv. 1 LTras; art. 6 cpv. 2 OTras; art. 19 cpv. 1bis LPD; domanda di accesso a informazioni concernenti degli esperti che hanno collaborato, per conto di un'impresa farmaceutica, all'allestimento della documentazione inoltrata a Swissmedic per la commercializzazione di un medicamento. Presentazione dell'oggetto del litigio (consid. 2).
La nozione di segreto ai sensi dell'eccezione secondo l'art. 7 cpv. 1 lett. g LTras è intesa in senso largo (consid. 3.2).
Quando devono essere resi accessibili dati personali, occorre eseguire una ponderazione tra gli interessi pubblici all'accesso ai documenti ufficiali e gli interessi privati alla protezione della sfera privata, rispettivamente all'autodeterminazione informativa delle persone i cui dati sono contenuti in tali documenti (consid. 4.2 e 4.3).
Criteri per la ponderazione degli interessi privati (consid. 4.4) e degli interessi all'informazione del pubblico (consid. 4.5).
Per la concessione dell'accesso a documenti ufficiali che contengono dati personali di terzi deve essere svolta una procedura plurifase. In una prima fase, occorre esaminare se di principio una pubblicazione entra in considerazione. Se ciò è il caso, i terzi interessati di regola devono essere sentiti e la decisione può essere emanata soltanto sulla base delle loro prese di posizione. Si può prescindere dall'audizione quando la ponderazione provvisoria degli interessi risulti chiaramente a favore della pubblicazione e lo svolgimento della procedura di consultazione appaia sproporzionato (consid. 4.6).
Nella ponderazione provvisoria degli interessi eseguita in concreto, gli interessi pubblici alla trasparenza sono prevalenti (consid. 4.6.4). Non vi sono motivi che giustificano di rinunciare all'audizione degli esperti interessati (consid. 4.6.8).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 36
A.A. (geb. 1979) stammt aus der Dominikanischen Republik. Sie reiste im August 2002 von Italien her kommend in die Schweiz ein. Am 5. November 2002 gebar sie hier den Sohn B.A. Der in der Schweiz aufenthaltsberechtigte deutsche Staatsangehörige C. (geb. 1975) anerkannte diesen am 5. Mai 2003, worauf das Migrationsamt des Kantons Zürich am 23. Juli 2003 A.A. eine Aufenthaltsbewilligung (B) zum Verbleib bei ihrem Lebenspartner bzw. dem Sohn eine (abgeleitete) Aufenthaltsbewilligung B-EU/EFTA erteilte. Heute verfügt dieser über eine Niederlassungsbewilligung EU/EFTA.
Die Lebensgemeinschaft A.-C. wurde Ende 2004 aufgelöst. In der Folge befand sich A.A. mit ihrem Sohn in einem Frauenhaus bzw. in einer geschützten Mutter-Kind-Institution; am 27. Oktober 2005 bezog sie mit dem Sohn eine eigene Wohnung. Die Aufenthaltsbewilligung von A.A. wurde regelmässig - letztmals bis zum 9. August 2012 - verlängert, obwohl Mutter und Kind auf Sozialhilfeleistungen angewiesen waren.
Das Migrationsamt des Kantons Zürich verwarnte A.A. im Oktober 2008. Es teilte ihr am 4. Januar 2010 mit, dass dem Verlängerungsgesuch noch einmal entsprochen werde, ein weiterer Aufenthalt indessen voraussetze, dass sie eine existenzsichernde Tätigkeit ausübe und nicht mehr von der Sozialhilfe unterstützt werden müsse. Bis zum August 2012 würden die Sozialhilfeleistungen einen Umfang von knapp Fr. 400'000.- erreichen.
Am 10. Juni 2013 lehnte das Migrationsamt des Kantons Zürich es ab, die Bewilligung von A.A. zu erneuern. Diese habe über Jahre hinweg in beträchtlichem Umfang von der Sozialhilfe unterstützt werden müssen, womit ein Widerrufsgrund gemäss Art. 62 lit. e des Ausländergesetzes (AuG [SR 142.20]) vorliege; eine Rückkehr in die Heimat erscheine ihr trotz einer gewissen Härte zumutbar; der Sohn B.A. befinde sich mit seinen zehn Jahren noch in einem anpassungsfähigen Alter; mit Blick auf die guten Beziehungen zu seinem Vater stehe es ihm gegebenenfalls frei, bei diesem in der Schweiz zu verbleiben; das Freizügigkeitsabkommen räume ihr als Mutter eines deutschen Kindes mangels eigener Mittel keinen Anwesenheitsanspruch ein.
Die hiergegen gerichteten kantonalen Rechtsmittel blieben ohne Erfolg. Mit Urteil vom 11. Juli 2014 bestätigte das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich den Entscheid des Migrationsamts. Es hielt fest, dass Mutter und Sohn weder aus dem Freizu?gigkeitsabkommen noch aus Art. 8 EMRK etwas zu ihren Gunsten ableiten könnten.
A.A. hat beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben und für sich und ihren Sohn im Wesentlichen beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich aufzuheben und das Migrationsamt anzuweisen, ihre Aufenthaltsbewilligung zu verlängern und von einer Wegweisung abzusehen. A.A. hält in einer weiteren Eingabe fest, sie habe sich konstant darum bemüht, sich von der Sozialhilfe zu lösen, inzwischen beziehe sie gestützt auf ihre Anstellung als Büroassistentin (ab 1. September 2014) keine Sozialhilfeleistungen mehr.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde nach öffentlicher Beratung ab.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Beschwerdeführer wie Vorinstanz beziehen sich auf das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA; SR 0.142.112.681) und dessen Auslegung durch das Bundesgericht. Am 9. Februar 2014 ist durch Annahme in der Volksabstimmung Art. 121a BV in Kraft getreten. Es stellt sich vorweg die Frage, in welchem Verhältnis der neue Verfassungsartikel zum Freizügigkeitsabkommen und seiner bisherigen Auslegung steht.
Gemäss Art. 16 Abs. 2 FZA ist für die Anwendung des Freizügigkeitsabkommens - soweit für die Anwendung des Abkommens Begriffe des Unionsrechts herangezogen werden - die einschlägige Rechtsprechung des EuGH vor dem Zeitpunkt der Unterzeichnung (21. Juni 1999) massgebend. Da es Ziel des Abkommens ist, die Freizügigkeit auf der Grundlage der in der Europäischen Union geltenden Bestimmungen zu verwirklichen (Präambel), und die Vertragsstaaten übereingekommen sind, in den vom Abkommen erfassten Bereichen alle erforderlichen Massnahmen zu treffen, damit in ihren Beziehungen eine möglichst parallele Rechtslage besteht (Art. 16 Abs. 1 FZA), hat das Bundesgericht in inzwischen ständiger Rechtsprechung entschieden, von der Auslegung abkommensrelevanter unionsrechtlicher Bestimmungen durch den EuGH nach dem Unterzeichnungsdatum nur bei Vorliegen "triftiger" Gründe abzuweichen (BGE 140 II 112 E. 3.2 S. 117, BGE 136 II 364 E. 5.3 S. 372; BGE 139 II 393 E. 4.1.1 S. 397 f.; BGE 136 II 5 E. 3.4 S. 12 f., BGE 136 II 65 E. 3.1 S. 70 f.).
Nach Art. 121a BV steuert die Schweiz die Zuwanderung eigenständig (Abs. 1) und wird die Zahl der Bewilligungen für den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente begrenzt (Abs. 2). Abs. 4 des Verfassungsartikels sieht vor, dass keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden, welche gegen diesen Artikel verstossen. Die Übergangsbestimmung zu Art. 121a BV sieht sodann vor, dass widersprechende völkerrechtliche Verträge innerhalb von drei Jahren neu zu verhandeln und anzupassen sind (Art. 197 Ziff. 11 Abs. 1 BV) sowie dass, sofern die Ausführungsgesetzgebung innert drei Jahren noch nicht in Kraft treten kann, der Bundesrat vorübergehend Ausführungsbestimmungen auf dem Verordnungsweg erlässt (Abs. 2). Die neue Verfassungsbestimmung bedarf damit der Umsetzung durch Verhandlung mit den Vertragsparteien und durch Gesetzgebung. Sie ist im konkreten Streitfall durch den Richter nicht direkt anwendbar.
3.2 Immerhin liesse sich erwägen, das Abkommen im Lichte der Zielsetzung der Verfassungsbestimmung restriktiv auszulegen oder aber triftige Gründe anzunehmen, welche nahelegen, die Rechtsprechung des EuGH, soweit sie nach dem Unterzeichnungsdatum erfolgt ist, nicht mehr zu befolgen. Völkerrechtliche Verträge sind indes nicht nach Massgabe des innerstaatlichen Rechts auszulegen, sondern nach Treu und Glauben (vgl. Art. 26 und 31 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge [VRK; SR 0.111]), denn keine Vertragspartei kann sich auf ihr innerstaatliches Recht berufen, um die Nichterfüllung eines Vertrags zu rechtfertigen (Art. 27 VRK). Die völkerrechtliche Verpflichtung, eingegangene Verträge nach Treu und Glauben zu halten, ohne sich dieser Verpflichtung gestützt auf landesrechtliche Vorgaben wieder zu entziehen, ist auch gewohnheitsrechtlich anerkannt (MARK E. VILLIGER, Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties, Leiden/Boston 2009, S. 366, 374 f.; JEAN SALMON sowie ANNEMIE SCHAUS, in: Les Conventions de Vienne sur le droit des traités, Corten/Klein [Hrsg.], 2006, S. 1081 bzw. S. 1124). Mit dem Freizügigkeitsabkommen und den weiteren sektoriellen Abkommen ist die Schweiz zwar nicht Teil des gesamten Binnenmarkts geworden, doch beteiligt sie sich, soweit die Abkommen reichen, immerhin sektoriell am gemeinsamen Markt. Eine solche sektorielle Teilhabe am Binnenmarkt ist aber nur möglich und funktionsfähig, wenn die massgebenden Normen, soweit sie Gegenstand des FZA bilden, einheitlich verstanden werden und der EuGH auf der einen (vgl. Urteil des EuGH vom 6. Oktober 2011 C-506/10 Graf und Engel, Slg. 2011 I-09345 Randnr. 33) und das Bundesgericht auf der anderen Seite nicht ohne sachliche Gründe von einem gemeinsamen Verständnis der verwendeten Begriffe im Rahmen des freizügigkeitsrechtlich übernommenen "Acquis communautaire" abweichen.
In Übereinstimmung mit Art. 27 VRK gehen in der Rechtsanwendung völkerrechtliche Normen widersprechendem Landesrecht vor (BGE 139 I 16 E. 5.1 S. 28; BGE 138 II 524 E. 5.1 S. 532 f., mit weiteren Hinweisen). Dieser Grundsatz hat lediglich insofern eine Ausnahme erfahren, als der Gesetzgeber bewusst die völkerrechtliche Verpflichtung missachten und insofern auch die politische Verantwortung dafür bewusst tragen wollte (BGE 99 Ib 39 E. 3 und 4 S. 44 f. ["Schubert"]; BGE 138 II 524 E. 5.3.2 S. 534 f.). Diese Ausnahme gilt nicht, wenn menschenrechtliche Verpflichtungen der Schweiz in Frage stehen (BGE 125 II 417 E. 4d S. 425 ["PKK"]; BGE 139 I 16 E. 5.1 S. 28 f.); diesfalls geht die völkerrechtliche Norm der nationalen Regelung auch dann vor, wenn der schweizerische Gesetzgeber sie missachten will. Auch im Zusammenhang mit dem Freizügigkeitsabkommen hat das Bundesgericht entschieden, dass diesem gegenüber bewusst abweichendem Gesetzesrecht der Vorrang zukommt. Das Gericht begründete dies damit, dass das Freizügigkeitsabkommen demokratisch (durch Annahme in der Volksabstimmung) legitimiert sei, dieses den unter das Abkommen fallenden Personen gerichtlichen Rechtsschutz garantiere, was toter Buchstabe bliebe, wenn die Gerichte abweichendes nationales Recht anwenden müssten, und schliesslich, dass die Vertragsstaaten der EU ihrerseits verpflichtet seien, dem Abkommen den Vorrang gegenüber ihrem jeweiligen innerstaatlichen Recht zu geben (BGE 133 V 367 E. 11.4-11.6 S. 389 ff.). Die vorne erwähnte Ausnahme nach der sogenannten "Schubert-Praxis" gilt im Verhältnis zur Europäischen Union und den von der Schweiz im Freizügigkeitsrecht staatsvertraglich eingegangenen Pflichten nicht, weil es dabei über die Realisierung der teilweise übernommenen Grundfreiheit um eine Angleichung der Rechtsordnung (sektorielle Beteiligung am Binnenmarkt) geht, welche für die EU-Mitgliedstaaten ihrerseits direkt anwendbar ist (Urteil des EuGH vom 5. Februar 1963 C-26/62 van Gend en Loos, Slg. 1963 S. 3) und für welche kraft Unionsrechts der Vorrang dieser Rechtsordnung ebenfalls Geltung hat (Urteil des EuGH vom 15. Juli 1964 C-6/64 Costa gegen E.N.E.L, Slg. 1964 S. 1141).
Dieses Verständnis des Zusammenhangs zwischen völkerrechtlicher Verpflichtung einerseits und abweichendem Landesrecht liegt überdies Art. 121a BV selbst zugrunde, indem diese Verfassungsbestimmung dazu verpflichtet, erstens keine Verträge mehr abzuschliessen, die im Widerspruch zur von der Verfassungsnorm angestrebten eigenständigen Zuwanderungssteuerung stehen (Staatsangehörige Kroatiens können sich entsprechend nicht auf das FZA berufen: Urteile 2C_1195/2013 vom 4. Juli 2014 E. 4.4; 2C_103/2014 vom 13. Januar 2015 E. 5.5; 2C_128/2015 vom 25. August 2015 E. 3.9), und zweitens bestehende Verträge neu auszuhandeln.
3.3 Art. 121a BV ist nach dem Gesagten in der Rechtsprechung nicht direkt anwendbar. Ein Konflikt zu völkerrechtlichen Verträgen könnte entstehen, wenn eine Verhandlungslösung mit der EU nicht möglich wäre, innerstaatliche Rechtsänderungen vom Freizügigkeitsabkommen abweichen sollten und diese nicht durch völkerrechtskonforme Auslegung in Übereinstimmung mit dem FZA angewendet werden könnten. Im Falle eines tatsächlichen Normkonflikts aber ginge in der Rechtsanwendung gemäss den dargelegten Grundsätzen das FZA vor (E. 3.2 hiervor). Daraus erhellt zugleich, dass sich aus der Verfassungsbestimmung kein triftiger Grund ergeben kann, im Rahmen der Rechtsprechung vom Vertragsziel der parallelen Rechtslage im übernommenen Bereich abzuweichen (E. 3.1 hiervor).
4.
4.1 Die Beschwerdeführer berufen sich auf Art. 3 Abs. 6 Anhang I FZA. Danach dürfen die Kinder eines Staatsangehörigen einer Vertragspartei unabhängig davon, ob dieser im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei eine Erwerbstätigkeit ausübt, eine solche ausgeübt hat oder erwerbslos ist, unter den gleichen Bedingungen am allgemeinen Unterricht sowie an der Lehrlings- und Berufsausbildung teilnehmen wie die Staatsangehörigen des Aufnahmestaates. Die Regelung ist Art. 12 der von der Schweiz als "Acquis communautaire" übernommenen Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257 vom 19. Oktober 1968 S. 2 ff.) nachgebildet und stimmt mit dieser fast wörtlich überein. Sie verschafft ihnen einen Anspruch auf einen weiteren Aufenthalt, um die Ausbildung abschliessen zu können, wenn ihnen die Rückkehr in die Heimat nicht zugemutet werden kann (Urteil des EuGH vom 15. März 1989 C-389/87 und C-390/87 Echternach und Moritz, Slg. 1989-723 Randnr. 23).
4.2 Im Urteil vom 17. September 2002 C-413/99 Baumbast gegen das Vereinigte Königreich (Slg. 2002 I-7091) hat der EuGH in Auslegung von Art. 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 entschieden, dass die Kinder eines EU-Bürgers, die in einem Mitgliedstaat seit einem Zeitpunkt wohnen, zu dem jener ein Aufenthaltsrecht als Wanderarbeitnehmer hatte, sich dort weiter aufhalten dürfen, um am allgemeinen Unterricht teilnehmen zu können; dabei sei nicht von Belang, ob die Eltern der Kinder inzwischen geschieden wurden, nur einer von ihnen Bürger der Europäischen Union sei oder der Wanderarbeitnehmer seinerseits das Land verlassen habe bzw. die Kinder selber nicht über die EU-Bürgerschaft verfügten (Randnr. 63). Könnten die Kinder ein entsprechendes Aufenthaltsrecht geltend machen, erlaube Art. 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 auch dem die Sorge ausübenden Elternteil - losgelöst von dessen Staatsangehörigkeit - sich bei jenen aufzuhalten, um ihnen zu ermöglichen, ihr Recht auf Bildung nach Art. 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 wahrzunehmen (Urteil Baumbast, a.a.O., Randnr. 75, "effet utile").
In zwei Urteilen vom 23. Februar 2010 hat der EuGH seine Praxis in dem Sinn präzisiert, dass dem Elternteil, der die elterliche Sorge für die Kinder tatsächlich wahrnimmt, ein Anspruch auf Aufenthalt in Anwendung von Art. 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 zukommt, ohne dass dieser von ausreichenden Existenzmitteln abhängig gemacht werden dürfte und der Bezug von Sozialhilfeleistungen ausgeschlossen wäre (Urteile vom 23. Februar 2010 C-310/08 und C-480/08 Ibrahim und Teixeira, Slg. 2010 I-1065 und Slg. 2010 I-1107 Randnrn. 25 ff. bzw. 34 ff.; FERDINAND WOLLENSCHLÄGER, Aktuelle Fragen der EU-Personenfreizügigkeit, in: Jahrbuch für Migrationsrecht 2009/2010, Achermann und andere [Hrsg.], S. 3 ff., dort 23 ff.). Das abgeleitete Anwesenheitsrecht des die Sorge tatsächlich wahrnehmenden Elternteils ende mit dem Eintritt der Volljährigkeit des Kindes, sofern dieses nicht weiterhin dessen Anwesenheit und Fürsorge bedürfe, um seine Ausbildung fortsetzen bzw. abschliessen zu können (Urteil Teixeira, a.a.O., Randnr. 76 ff.).
4.3 Im Urteil 2A.475/2004 vom 25. Mai 2005 hatte das Bundegericht in systemkonformer Auslegung und unter Berücksichtigung der EuGH-Urteile vom 15. März 1989 Echternach und Moritz sowie vom 17. September 2002 Baumbast weitgehend gleich entschieden, wie der EuGH es später in den Urteilen Ibrahim und Teixeira tun sollte (dort E. 4 und 5). Dabei ging es um einen deutschen Jugendlichen, der in der Schweiz seine Lehre begonnen hatte und bei der vom deutschen Vater und freizügigkeitsberechtigten Arbeitnehmer getrennt lebenden mauretanischen Mutter wohnte (Obhut), die das Sorgerecht wahrnahm und Sozialhilfe bezog. In BGE 139 II 393 ff. war über die Problematik der Sozialhilfeabhängigkeit nicht zu entscheiden, vielmehr stellte sich die Frage, ob das Recht des Kindes eines Wanderarbeitnehmers aus den Vertragsstaaten, die begonnene Ausbildung abzuschliessen, auch dann gilt, wenn die eheliche Beziehung zur drittstaatsangehörigen Mutter im Zeitpunkt der Aufnahme der Ausbildung bereits inhaltslos geworden ist und nur noch formell Bestand hatte. Das Bundesgericht verneinte dies, weil im massgebenden Zeitpunkt kein aus einem Freizügigkeitsanspruch abgeleitetes Aufenthaltsrecht mehr bestand.
4.4 Im hier zu beurteilenden Fall reiste die dominikanische Mutter (bereits) schwanger von Italien her in die Schweiz ein, wo ihr Kind zur Welt gekommen ist und von einem deutschen Arbeitnehmer anerkannt wurde. In der Folge haben die unverheirateten Eltern mit dem Kind zusammengelebt. Das Kind verfügt inzwischen über eine Niederlassungsbewilligung EU/EFTA. Der Vater lebt nach wie vor in der Schweiz und war hier ursprünglich als unselbständig Tätiger aktiv; er hat inzwischen eine neue Familie gegründet. Seinen Unterhaltspflichten dem anerkannten Kind gegenüber ist er - offenbar aus gesundheitlichen Gründen - indessen nur unvollständig nachgekommen. Das deutsche Kind hat im Rahmen von Art. 3 Abs. 6 Anhang I FZA freizügigkeitsrechtlich grundsätzlich einen Anspruch darauf, seine Ausbildung in der Schweiz abschliessen zu können. Dies wäre indessen bereits sichergestellt, wenn es bei seinem Vater verbliebe, zu dem (und dessen Familie) es nach Angaben in der Beschwerdeschrift eine enge Beziehung unterhält. Nach Art. 3 Abs. 1 Anhang I FZA haben die Familienangehörigen einer Partei, die Staatsangehörige einer Vertragspartei ist und eine Aufenthaltsbefugnis hat, das Recht, bei ihr Wohnung zu nehmen. Der Beschwerdeführer als anerkannter Sohn eines deutschen Arbeitnehmers hat bereits gestützt auf diese Bestimmung einen freizügigkeitsrechtlichen Anspruch auf Familiennachzug und -gemeinschaft zu seinem Vater. Jedoch ist die Mutter sorgeberechtigt. Sie war mit dem deutschen Vater nicht verheiratet und kann deshalb nicht als "Ehegattin" im Sinne von Art. 3 Abs. 2 lit. a bzw. lit. b Anhang I FZA gelten (vgl. Urteil 2C_470/2014 vom 29. Januar 2015 E. 1.1). Aus dem Freizügigkeitsrecht ergibt sich für sie selber deshalb direkt keine geschützte Rechtsstellung, zumal der Anspruch ihres Sohnes nach Art. 3 Abs. 6 Anhang I FZA bei einem Verbleib beim Vater bereits sichergestellt wäre. Es kommt hinzu, dass der Beschwerdeführer zu einem Zeitpunkt in die obligatorische Schulpflicht eingetreten ist, als seine Eltern bereits nicht mehr zusammenlebten. Selbst wenn die Beschwerdeführerin mit dem Kindsvater verheiratet gewesen wäre, ergäbe sich folglich nicht, dass sie zwecks Sicherstellung des Abschlusses der Ausbildung des Kindes in der Schweiz verbleiben könnte (vgl. BGE 139 II 393 E. 4.2.2 S. 399).
5.
5.1 Gemäss Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA hat eine Person, welche die Staatsangehörigkeit einer Vertragspartei besitzt und keine Erwerbstätigkeit im Aufenthaltsstaat ausübt, ein Anwesenheitsrecht unter der Voraussetzung, dass sie über ausreichende finanzielle Mittel verfügt, so dass sie nicht auf Sozialhilfe angewiesen und sie überdies krankenversichert ist. Diese Regelung ist der Richtlinie 90/364/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht (ABl. L 180 vom 13. Juli 1990 S. 26 f.) nachgebildet. Anforderungen in Bezug auf die Herkunft der ausreichenden finanziellen Mittel ergeben sich weder aus Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA noch aus Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 90/364/EWG. Der EuGH hat daher entschieden, dass die Bedingung ausreichender finanzieller Mittel nicht dahin ausgelegt werden könne, dass der Betroffene selber über solche Mittel verfügen müsse (Urteile vom 19. Oktober 2004 C-200/02 Zhu und Chen, Slg. 2004 I-9925 Randnrn. 30 und 33; vom 23. März 2006 C-408/03 Kommission gegen Belgien, Slg. 2006 I-2647 Randnrn. 40 und 41); die finanziellen Mittel könnten auch von Familienangehörigen (Urteil Kommission gegen Belgien, a.a.O., Randnr. 42) oder sonstigen Dritten stammen (Urteil Kommission gegen Belgien, a.a.O., Randnrn. 45 ff.). Das Bundesgericht ist dieser Auslegung für die Anwendung von Art. 24 Anhang I FZA beigetreten. Es wäre in der Tat unverhältnismässig, weil nicht erforderlich, dem Kriterium der ausreichenden finanziellen Mittel, ein weiteres nach der Herkunft dieser Mittel hinzuzufügen. Die Regelung über die ökonomischen Aufenthaltsvoraussetzungen hat zum Zweck zu vermeiden, dass die öffentlichen Finanzen des Aufnahmestaates über Gebühr belastet werden, was gewährleistet ist, ohne dass es darauf ankäme, aus welcher Quelle, einer eigenen oder einer fremden, die Existenzmittel des Betroffenen stammen (BGE 135 II 265 E. 3.3 S. 269 f.).
5.2 Dem Urteil Zhu und Chen lag der Aufenthaltsanspruch eines freizügigkeitsberechtigten Kleinkindes zugrunde, das vermittelt über Familienangehörige über ausreichende finanzielle Mittel verfügte. Da ein Kleinkind seinen Aufenthaltsanspruch auf sich allein gestellt nicht wahrnehmen kann, entschied der Gerichtshof, dass unter der Voraussetzung ausreichender finanzieller Mittel auch die sorgeberechtigte drittstaatsangehörige Mutter aufenthaltsberechtigt sei (Urteil Zhu und Chen, a.a.O., Randnrn. 46 f.). Das Bundesgericht schloss sich dieser Rechtsprechung unter dem Gesichtswinkel von Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA nach einigem Zögern (vgl. das Urteil 2C_33/2007 vom 14. März 2008) in nunmehr konstanter Rechtsprechung (bisher rund zehn Fälle) an, auch wenn sie nach der Unterzeichnung des FZA am 21. Juni 1999 entstanden ist, da andernfalls das Aufenthaltsrecht des freizügigkeitsberechtigten Kindes nicht "effektiv" wahrgenommen werden könnte, mit anderen Worten der von den Vertragsparteien gewollte "effet utile" nicht bestünde (Urteil 2C_574/2010 vom 15. November 2010 E. 2.2.2 sowie zuletzt Urteil 2C_375/2014 vom 4. Februar 2015 E. 3.1-3.3 mit weiteren Hinweisen).
Der Entscheid Zhu und Chen stützt sich in seinem Wortlaut sowohl auf die Unionsbürgerschaft als auch auf die von der Schweiz mit dem FZA übernommene Richtlinie 90/364/EWG. Dabei ist zu beachten, dass die Unionsbürgerschaft erst mit dem Vertrag von Maastricht Eingang in das Primärrecht fand. Der Anspruch auf Freizügigkeit ging zu jenem Zeitpunkt sekundärrechtlich bereits über die als Marktfreiheit konzipierte Arbeitnehmerfreizügigkeit hinaus und erfasste aufgrund der schon 1990 erlassenen und von der Schweiz mit dem Abschluss des Freizügigkeitsabkommens inhaltlich übernommenen Richtlinie 90/364/EWG auch den erwerbslosen Aufenthalt. Mit der primärrechtlichen Verankerung der Unionsbürgerschaft ging eine Erweiterung auf Ansprüche einher, welche über den vorbestandenen freizügigkeitsrechtlichen Anspruch hinauswiesen und der Richtlinie 90/364/EWG noch nicht zugrundelagen. So folgerte der EuGH im Urteil Zambrano (C-34/09 vom 8. März 2011, Slg. 2011 I-1177) aus der Unionsbürgerschaft, dass auch unabhängig von einem grenzüberschreitenden Sachverhalt einem Kind, das über die belgische Staatsbürgerschaft verfügt und damit Unionsbürger ist, aufgrund des Unionsrechts die Befugnis zukommt, sich in Belgien aufzuhalten, was die Anwesenheit seiner drittstaatsangehörigen Eltern notwendig macht. Für die Schweiz ist dieser Entscheid nicht massgebend (Urteile 2C_375/2014 vom 4. Februar 2015 E. 3.5 und 2C_470/2014 vom 29. Januar 2015 E. 4), genauso wenig wie die freizügigkeitsrechtlichen Erweiterungen, wie sie gestützt auf die Unionsbürgerschaft in der Richtlinie 2004/38/EG (ABl. L 158 vom 30. April 2004 S. 77 ff.) verankert wurden, wie etwa der bedingungslose Anspruch auf Daueranwesenheit nach ununterbrochenem fünfjährigem (rechtmässigem) Aufenthalt (Art. 16 Richtlinie 2004/38/EG), das voraussetzungslose Aufenthaltsrecht von bis zu drei Monaten (Art. 6 Richtlinie 2004/38/EG) oder der im Vergleich zu Art. 5 Anhang I FZA verstärkte Ausweisungsschutz (vgl. Art. 28 Abs. 3 Richtlinie 2004/38/EG).
5.3 Der Beschwerdeführerin war es in der Vergangenheit über längere Zeit nicht möglich, für ihren Unterhalt und denjenigen des Beschwerdeführers aufzukommen. Teilweise beruht dies auch darauf, dass der Kindsvater seinen Unterhaltspflichten nicht oder unzureichend nachgekommen ist, so dass die Beschwerdeführerin für sich und ihren Sohn insgesamt Leistungen der Sozialhilfe im Umfang von Fr. 394'683.20 beziehen musste. Es liegt bei dieser Sachlage auf der Hand, dass die Voraussetzungen für einen Aufenthaltsanspruch gestützt auf Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA und im Sinne des Urteils Zhu und Chen nicht erfüllt sind. Die Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, dass sie heute über eine Anstellung als Büroassistentin (ab 1. September 2014) verfüge, wofür ihr ein gutes Arbeitszeugnis ausgestellt worden sei und sie sich entsprechend aus der Sozialhilfeabhängigkeit habe lösen können. Wie es sich damit verhält, kann im vorliegenden Verfahren nicht geprüft werden, da es sich bei den genannten Vorbringen um unzulässige echte Noven handelt (nicht publ. E. 2.2). Da Aufenthaltsbewilligungen gestützt auf das Freizügigkeitsabkommen keine rechtsbegründende, sondern bloss deklaratorische Bedeutung haben (BGE 136 II 329 E 2.2 S. 332 f.; BGE 134 IV 57 E. 4 S. 58 f.), kann es sein, dass die Beschwerdeführerin zwischenzeitlich über einen freizügigkeitsrechtlichen Anspruch verfügt, weil ihr Kind, für das sie sorgt, die Voraussetzungen für einen erwerbslosen Aufenthalt erfüllt. Entsprechend könnte sie, sollte die Behauptung über eine Festanstellung und die Loslösung von der Sozialhilfeabhängigkeit zutreffen und nachhaltig sein, einen freizügigkeitsrechtlichen Anspruch auf Aufenthalt haben. Dies zu prüfen wäre aber, auf Gesuch hin, Sache des Migrationsamtes des Kantons Zürich.
6.
6.1 Die Beschwerdeführer berufen sich weiter auf Art. 8 EMRK. Die Europäische Menschenrechtskonvention verschafft praxisgemäss keinen Anspruch auf Einreise und Aufenthalt oder auf einen besonderen Aufenthaltstitel (vgl. BGE 139 I 330 E. 2 S. 335 ff.; BGE 138 I 246 E. 3.2.1 S. 250; BGE 137 I 247 E. 4.1.1 S. 249; BGE 130 II 281 E. 3.1 S. 285 f.). Sie hindert die Konventionsstaaten nicht daran, die Anwesenheit auf ihrem Staatsgebiet zu regeln und den Aufenthalt ausländischer Personen unter Beachtung überwiegender Interessen des Familien- und Privatlebens gegebenenfalls auch wieder zu beenden (BGE 138 I 246 E. 3.2.1 S. 250 mit Hinweisen). Dennoch kann es das in Art. 8 EMRK geschützte Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens verletzen, wenn einer ausländischen Person, deren Familienangehörige sich hier aufhalten, die Anwesenheit untersagt und damit ihr Zusammenleben vereitelt wird (BGE 139 I 330 E. 2 S. 335 ff.; BGE 135 I 143 E. 1.3.1 S. 145, BGE 135 I 153 E. 2.1 S. 154 f.). Das entsprechende, in Art. 8 EMRK bzw. Art. 13 BV geschützte Recht ist berührt, wenn eine staatliche Entfernungs- oder Fernhaltemassnahme eine nahe, echte und tatsächlich gelebte familiäre Beziehung einer in der Schweiz gefestigt anwesenheitsberechtigten Person beeinträchtigt, ohne dass es dieser möglich bzw. zumutbar wäre, das entsprechende Familienleben andernorts zu pflegen (vgl. BGE 116 Ib 353 E. 3c S. 357; BGE 137 I 247 E. 4.1.2 S. 249 f.).
Der Anspruch gilt im Übrigen nicht absolut: Liegt eine aufenthaltsbeendende oder -verweigernde Massnahme im Schutz- und Anwendungsbereich von Art. 8 EMRK, erweist sich diese als zulässig, falls sie gesetzlich vorgesehen ist, einem legitimen Zweck im Sinne von Art. 8 Ziff. 2 EMRK entspricht und zu dessen Realisierung in einer demokratischen Gesellschaft "notwendig" erscheint. Sowohl bei positiven wie bei negativen staatlichen Massnahmen muss im Anwendungsbereich von Art. 8 EMRK jeweils ein angemessener Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen des Einzelnen und jenen der Gemeinschaft beachtet werden. Nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK ist ein Eingriff in das durch Ziff. 1 geschützte Rechtsgut statthaft, soweit er einen Akt bildet, der sich in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, für das wirtschaftliche Wohl des Landes und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutz der Gesellschaft und Moral sowie der Rechte und Freiheiten anderer als nötig erweist. Die Konvention verlangt, dass die individuellen Interessen an der Erteilung bzw. am Erhalt des Anwesenheitsrechts und der öffentlichen Interessen an dessen Verweigerung gegeneinander abgewogen werden (vgl. BGE 139 I 330 E. 2.2 S. 336; BGE 135 I 143 E. 2.1 S. 147, BGE 135 I 153 E. 2.2.1 S. 156; BGE 122 II 1 E. 2 S. 6; BGE 116 Ib 353 E. 3 S. 357 ff.).
6.2 Nach der Rechtsprechung hat der nicht sorge- oder obhutsberechtigte Elternteil eines aufenthaltsberechtigten oder niedergelassenen ausländischen Kindes gestützt auf Art. 8 EMRK einen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, wenn er sich tadellos verhalten hat und zwischen ihm und seinem Kind in wirtschaftlicher und affektiver Hinsicht eine besonders enge Beziehung besteht, die wegen der Distanz zwischen der Schweiz und dem Land, in welches der Ausländer vermutlich auszureisen hätte, praktisch nicht aufrechterhalten werden könnte (BGE 137 I 247 E. 4.2.3 S. 251). Geht es umgekehrt darum, dass der sorge- oder obhutsberechtigte Elternteil seine Bewilligung einzig zur Erleichterung der Ausübung des Besuchsrechts zwischen dem Kind und dem anderen Elternteil erhältlich machen will, so ist mit noch grösserer Zurückhaltung auf eine Pflicht zu schliessen, ihm eine Bewilligung zu erteilen, als im Falle des besuchsberechtigten Ausländers, der selber, im Hinblick auf die Ausübung seines Besuchsrechts, um die Bewilligung nachsucht (BGE 137 I 247 E. 4.2.3 S. 251; vgl. auch Urteil 2C_648/2014 vom 6. Juli 2015 E. 2.2).
6.3 Der deutsche Beschwerdeführer verfügt in der Schweiz über eine Niederlassungsbewilligung und damit ein gefestigtes Anwesenheitsrecht im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Die Beziehung zwischen der sorgeberechtigten Beschwerdeführerin und ihm wird gelebt. Dasselbe trifft in affektiver Hinsicht auch für die Beziehung zum besuchsberechtigten Vater zu. Hingegen leistet der Vater keine Unterhaltsbeiträge, so dass eine enge wirtschaftliche Beziehung zu ihm verneint werden muss. Demgemäss lässt sich gestützt auf Art. 8 EMRK nicht folgern, dass der Beschwerdeführerin die Aufenthaltsbewilligung zu erteilen wäre, damit die Beziehung des Kinds zu seinem Vater, der seinen elterlichen Pflichten nur beschränkt nachkommt, weiterhin gewahrt werden kann.
7.
7.1 Die Beschwerde erweist sich damit aufgrund der Sachlage, wie sie zum Zeitpunkt des angefochtenen Urteils bestand, als unbegründet. Sie ist mit Blick auf die Ausführungen in Erwägung 5 im Sinne der Erwägungen abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. (...)
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Art. 24 Anhang I FZA; Art. 16 Abs. 2 FZA; Art. 26 und 27 VRK; Art. 121a BV; Art. 8 EMRK; Verhältnis von Art. 121a BV zum Freizügigkeitsabkommen und seiner bisherigen Auslegung. Auslegungsgrundsätze völkerrechtlicher Verträge; völkergewohnheitsrechtlicher Grundsatz pacta sunt servanda (E. 3.2). Fehlende direkte Anwendbarkeit von Art. 121a BV und Bestätigung der Rechtsprechung, wonach die sog. Schubert-Praxis im Freizügigkeitsrecht zwischen der Schweiz und der EU keine Anwendung findet (E. 3.2 und 3.3). Verhältnis von Art. 121a BV zur ständigen Auslegungspraxis des FZA (E. 3.3). Keine Anwendung von Art. 3 Abs. 6 Anhang I FZA unter den Umständen des Falles (E. 4); Bestätigung der Rechtsprechung i.S. Zhu und Chen zu Art. 24 Anhang I FZA (E. 5). Voraussetzungen unter dem Gesichtswinkel von Art. 8 EMRK bei Ersuchen des sorge- oder obhutsberechtigten Elternteils um Bewilligung (einzig) zwecks Erleichterung der Ausübung des Besuchsrechts zwischen dem Kind und dem anderen Elternteil (E. 6).
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administrative law and public international law
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Sachverhalt ab Seite 36
A.A. (geb. 1979) stammt aus der Dominikanischen Republik. Sie reiste im August 2002 von Italien her kommend in die Schweiz ein. Am 5. November 2002 gebar sie hier den Sohn B.A. Der in der Schweiz aufenthaltsberechtigte deutsche Staatsangehörige C. (geb. 1975) anerkannte diesen am 5. Mai 2003, worauf das Migrationsamt des Kantons Zürich am 23. Juli 2003 A.A. eine Aufenthaltsbewilligung (B) zum Verbleib bei ihrem Lebenspartner bzw. dem Sohn eine (abgeleitete) Aufenthaltsbewilligung B-EU/EFTA erteilte. Heute verfügt dieser über eine Niederlassungsbewilligung EU/EFTA.
Die Lebensgemeinschaft A.-C. wurde Ende 2004 aufgelöst. In der Folge befand sich A.A. mit ihrem Sohn in einem Frauenhaus bzw. in einer geschützten Mutter-Kind-Institution; am 27. Oktober 2005 bezog sie mit dem Sohn eine eigene Wohnung. Die Aufenthaltsbewilligung von A.A. wurde regelmässig - letztmals bis zum 9. August 2012 - verlängert, obwohl Mutter und Kind auf Sozialhilfeleistungen angewiesen waren.
Das Migrationsamt des Kantons Zürich verwarnte A.A. im Oktober 2008. Es teilte ihr am 4. Januar 2010 mit, dass dem Verlängerungsgesuch noch einmal entsprochen werde, ein weiterer Aufenthalt indessen voraussetze, dass sie eine existenzsichernde Tätigkeit ausübe und nicht mehr von der Sozialhilfe unterstützt werden müsse. Bis zum August 2012 würden die Sozialhilfeleistungen einen Umfang von knapp Fr. 400'000.- erreichen.
Am 10. Juni 2013 lehnte das Migrationsamt des Kantons Zürich es ab, die Bewilligung von A.A. zu erneuern. Diese habe über Jahre hinweg in beträchtlichem Umfang von der Sozialhilfe unterstützt werden müssen, womit ein Widerrufsgrund gemäss Art. 62 lit. e des Ausländergesetzes (AuG [SR 142.20]) vorliege; eine Rückkehr in die Heimat erscheine ihr trotz einer gewissen Härte zumutbar; der Sohn B.A. befinde sich mit seinen zehn Jahren noch in einem anpassungsfähigen Alter; mit Blick auf die guten Beziehungen zu seinem Vater stehe es ihm gegebenenfalls frei, bei diesem in der Schweiz zu verbleiben; das Freizügigkeitsabkommen räume ihr als Mutter eines deutschen Kindes mangels eigener Mittel keinen Anwesenheitsanspruch ein.
Die hiergegen gerichteten kantonalen Rechtsmittel blieben ohne Erfolg. Mit Urteil vom 11. Juli 2014 bestätigte das Verwaltungsgericht des Kantons Zürich den Entscheid des Migrationsamts. Es hielt fest, dass Mutter und Sohn weder aus dem Freizu?gigkeitsabkommen noch aus Art. 8 EMRK etwas zu ihren Gunsten ableiten könnten.
A.A. hat beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erhoben und für sich und ihren Sohn im Wesentlichen beantragt, das Urteil des Verwaltungsgerichts des Kantons Zürich aufzuheben und das Migrationsamt anzuweisen, ihre Aufenthaltsbewilligung zu verlängern und von einer Wegweisung abzusehen. A.A. hält in einer weiteren Eingabe fest, sie habe sich konstant darum bemüht, sich von der Sozialhilfe zu lösen, inzwischen beziehe sie gestützt auf ihre Anstellung als Büroassistentin (ab 1. September 2014) keine Sozialhilfeleistungen mehr.
Das Bundesgericht weist die Beschwerde nach öffentlicher Beratung ab.
(Zusammenfassung)
Erwägungen
Aus den Erwägungen:
3.
3.1 Beschwerdeführer wie Vorinstanz beziehen sich auf das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen, FZA; SR 0.142.112.681) und dessen Auslegung durch das Bundesgericht. Am 9. Februar 2014 ist durch Annahme in der Volksabstimmung Art. 121a BV in Kraft getreten. Es stellt sich vorweg die Frage, in welchem Verhältnis der neue Verfassungsartikel zum Freizügigkeitsabkommen und seiner bisherigen Auslegung steht.
Gemäss Art. 16 Abs. 2 FZA ist für die Anwendung des Freizügigkeitsabkommens - soweit für die Anwendung des Abkommens Begriffe des Unionsrechts herangezogen werden - die einschlägige Rechtsprechung des EuGH vor dem Zeitpunkt der Unterzeichnung (21. Juni 1999) massgebend. Da es Ziel des Abkommens ist, die Freizügigkeit auf der Grundlage der in der Europäischen Union geltenden Bestimmungen zu verwirklichen (Präambel), und die Vertragsstaaten übereingekommen sind, in den vom Abkommen erfassten Bereichen alle erforderlichen Massnahmen zu treffen, damit in ihren Beziehungen eine möglichst parallele Rechtslage besteht (Art. 16 Abs. 1 FZA), hat das Bundesgericht in inzwischen ständiger Rechtsprechung entschieden, von der Auslegung abkommensrelevanter unionsrechtlicher Bestimmungen durch den EuGH nach dem Unterzeichnungsdatum nur bei Vorliegen "triftiger" Gründe abzuweichen (BGE 140 II 112 E. 3.2 S. 117, BGE 136 II 364 E. 5.3 S. 372; BGE 139 II 393 E. 4.1.1 S. 397 f.; BGE 136 II 5 E. 3.4 S. 12 f., BGE 136 II 65 E. 3.1 S. 70 f.).
Nach Art. 121a BV steuert die Schweiz die Zuwanderung eigenständig (Abs. 1) und wird die Zahl der Bewilligungen für den Aufenthalt von Ausländerinnen und Ausländern durch jährliche Höchstzahlen und Kontingente begrenzt (Abs. 2). Abs. 4 des Verfassungsartikels sieht vor, dass keine völkerrechtlichen Verträge abgeschlossen werden, welche gegen diesen Artikel verstossen. Die Übergangsbestimmung zu Art. 121a BV sieht sodann vor, dass widersprechende völkerrechtliche Verträge innerhalb von drei Jahren neu zu verhandeln und anzupassen sind (Art. 197 Ziff. 11 Abs. 1 BV) sowie dass, sofern die Ausführungsgesetzgebung innert drei Jahren noch nicht in Kraft treten kann, der Bundesrat vorübergehend Ausführungsbestimmungen auf dem Verordnungsweg erlässt (Abs. 2). Die neue Verfassungsbestimmung bedarf damit der Umsetzung durch Verhandlung mit den Vertragsparteien und durch Gesetzgebung. Sie ist im konkreten Streitfall durch den Richter nicht direkt anwendbar.
3.2 Immerhin liesse sich erwägen, das Abkommen im Lichte der Zielsetzung der Verfassungsbestimmung restriktiv auszulegen oder aber triftige Gründe anzunehmen, welche nahelegen, die Rechtsprechung des EuGH, soweit sie nach dem Unterzeichnungsdatum erfolgt ist, nicht mehr zu befolgen. Völkerrechtliche Verträge sind indes nicht nach Massgabe des innerstaatlichen Rechts auszulegen, sondern nach Treu und Glauben (vgl. Art. 26 und 31 Abs. 1 des Wiener Übereinkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge [VRK; SR 0.111]), denn keine Vertragspartei kann sich auf ihr innerstaatliches Recht berufen, um die Nichterfüllung eines Vertrags zu rechtfertigen (Art. 27 VRK). Die völkerrechtliche Verpflichtung, eingegangene Verträge nach Treu und Glauben zu halten, ohne sich dieser Verpflichtung gestützt auf landesrechtliche Vorgaben wieder zu entziehen, ist auch gewohnheitsrechtlich anerkannt (MARK E. VILLIGER, Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties, Leiden/Boston 2009, S. 366, 374 f.; JEAN SALMON sowie ANNEMIE SCHAUS, in: Les Conventions de Vienne sur le droit des traités, Corten/Klein [Hrsg.], 2006, S. 1081 bzw. S. 1124). Mit dem Freizügigkeitsabkommen und den weiteren sektoriellen Abkommen ist die Schweiz zwar nicht Teil des gesamten Binnenmarkts geworden, doch beteiligt sie sich, soweit die Abkommen reichen, immerhin sektoriell am gemeinsamen Markt. Eine solche sektorielle Teilhabe am Binnenmarkt ist aber nur möglich und funktionsfähig, wenn die massgebenden Normen, soweit sie Gegenstand des FZA bilden, einheitlich verstanden werden und der EuGH auf der einen (vgl. Urteil des EuGH vom 6. Oktober 2011 C-506/10 Graf und Engel, Slg. 2011 I-09345 Randnr. 33) und das Bundesgericht auf der anderen Seite nicht ohne sachliche Gründe von einem gemeinsamen Verständnis der verwendeten Begriffe im Rahmen des freizügigkeitsrechtlich übernommenen "Acquis communautaire" abweichen.
In Übereinstimmung mit Art. 27 VRK gehen in der Rechtsanwendung völkerrechtliche Normen widersprechendem Landesrecht vor (BGE 139 I 16 E. 5.1 S. 28; BGE 138 II 524 E. 5.1 S. 532 f., mit weiteren Hinweisen). Dieser Grundsatz hat lediglich insofern eine Ausnahme erfahren, als der Gesetzgeber bewusst die völkerrechtliche Verpflichtung missachten und insofern auch die politische Verantwortung dafür bewusst tragen wollte (BGE 99 Ib 39 E. 3 und 4 S. 44 f. ["Schubert"]; BGE 138 II 524 E. 5.3.2 S. 534 f.). Diese Ausnahme gilt nicht, wenn menschenrechtliche Verpflichtungen der Schweiz in Frage stehen (BGE 125 II 417 E. 4d S. 425 ["PKK"]; BGE 139 I 16 E. 5.1 S. 28 f.); diesfalls geht die völkerrechtliche Norm der nationalen Regelung auch dann vor, wenn der schweizerische Gesetzgeber sie missachten will. Auch im Zusammenhang mit dem Freizügigkeitsabkommen hat das Bundesgericht entschieden, dass diesem gegenüber bewusst abweichendem Gesetzesrecht der Vorrang zukommt. Das Gericht begründete dies damit, dass das Freizügigkeitsabkommen demokratisch (durch Annahme in der Volksabstimmung) legitimiert sei, dieses den unter das Abkommen fallenden Personen gerichtlichen Rechtsschutz garantiere, was toter Buchstabe bliebe, wenn die Gerichte abweichendes nationales Recht anwenden müssten, und schliesslich, dass die Vertragsstaaten der EU ihrerseits verpflichtet seien, dem Abkommen den Vorrang gegenüber ihrem jeweiligen innerstaatlichen Recht zu geben (BGE 133 V 367 E. 11.4-11.6 S. 389 ff.). Die vorne erwähnte Ausnahme nach der sogenannten "Schubert-Praxis" gilt im Verhältnis zur Europäischen Union und den von der Schweiz im Freizügigkeitsrecht staatsvertraglich eingegangenen Pflichten nicht, weil es dabei über die Realisierung der teilweise übernommenen Grundfreiheit um eine Angleichung der Rechtsordnung (sektorielle Beteiligung am Binnenmarkt) geht, welche für die EU-Mitgliedstaaten ihrerseits direkt anwendbar ist (Urteil des EuGH vom 5. Februar 1963 C-26/62 van Gend en Loos, Slg. 1963 S. 3) und für welche kraft Unionsrechts der Vorrang dieser Rechtsordnung ebenfalls Geltung hat (Urteil des EuGH vom 15. Juli 1964 C-6/64 Costa gegen E.N.E.L, Slg. 1964 S. 1141).
Dieses Verständnis des Zusammenhangs zwischen völkerrechtlicher Verpflichtung einerseits und abweichendem Landesrecht liegt überdies Art. 121a BV selbst zugrunde, indem diese Verfassungsbestimmung dazu verpflichtet, erstens keine Verträge mehr abzuschliessen, die im Widerspruch zur von der Verfassungsnorm angestrebten eigenständigen Zuwanderungssteuerung stehen (Staatsangehörige Kroatiens können sich entsprechend nicht auf das FZA berufen: Urteile 2C_1195/2013 vom 4. Juli 2014 E. 4.4; 2C_103/2014 vom 13. Januar 2015 E. 5.5; 2C_128/2015 vom 25. August 2015 E. 3.9), und zweitens bestehende Verträge neu auszuhandeln.
3.3 Art. 121a BV ist nach dem Gesagten in der Rechtsprechung nicht direkt anwendbar. Ein Konflikt zu völkerrechtlichen Verträgen könnte entstehen, wenn eine Verhandlungslösung mit der EU nicht möglich wäre, innerstaatliche Rechtsänderungen vom Freizügigkeitsabkommen abweichen sollten und diese nicht durch völkerrechtskonforme Auslegung in Übereinstimmung mit dem FZA angewendet werden könnten. Im Falle eines tatsächlichen Normkonflikts aber ginge in der Rechtsanwendung gemäss den dargelegten Grundsätzen das FZA vor (E. 3.2 hiervor). Daraus erhellt zugleich, dass sich aus der Verfassungsbestimmung kein triftiger Grund ergeben kann, im Rahmen der Rechtsprechung vom Vertragsziel der parallelen Rechtslage im übernommenen Bereich abzuweichen (E. 3.1 hiervor).
4.
4.1 Die Beschwerdeführer berufen sich auf Art. 3 Abs. 6 Anhang I FZA. Danach dürfen die Kinder eines Staatsangehörigen einer Vertragspartei unabhängig davon, ob dieser im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei eine Erwerbstätigkeit ausübt, eine solche ausgeübt hat oder erwerbslos ist, unter den gleichen Bedingungen am allgemeinen Unterricht sowie an der Lehrlings- und Berufsausbildung teilnehmen wie die Staatsangehörigen des Aufnahmestaates. Die Regelung ist Art. 12 der von der Schweiz als "Acquis communautaire" übernommenen Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft (ABl. L 257 vom 19. Oktober 1968 S. 2 ff.) nachgebildet und stimmt mit dieser fast wörtlich überein. Sie verschafft ihnen einen Anspruch auf einen weiteren Aufenthalt, um die Ausbildung abschliessen zu können, wenn ihnen die Rückkehr in die Heimat nicht zugemutet werden kann (Urteil des EuGH vom 15. März 1989 C-389/87 und C-390/87 Echternach und Moritz, Slg. 1989-723 Randnr. 23).
4.2 Im Urteil vom 17. September 2002 C-413/99 Baumbast gegen das Vereinigte Königreich (Slg. 2002 I-7091) hat der EuGH in Auslegung von Art. 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 entschieden, dass die Kinder eines EU-Bürgers, die in einem Mitgliedstaat seit einem Zeitpunkt wohnen, zu dem jener ein Aufenthaltsrecht als Wanderarbeitnehmer hatte, sich dort weiter aufhalten dürfen, um am allgemeinen Unterricht teilnehmen zu können; dabei sei nicht von Belang, ob die Eltern der Kinder inzwischen geschieden wurden, nur einer von ihnen Bürger der Europäischen Union sei oder der Wanderarbeitnehmer seinerseits das Land verlassen habe bzw. die Kinder selber nicht über die EU-Bürgerschaft verfügten (Randnr. 63). Könnten die Kinder ein entsprechendes Aufenthaltsrecht geltend machen, erlaube Art. 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 auch dem die Sorge ausübenden Elternteil - losgelöst von dessen Staatsangehörigkeit - sich bei jenen aufzuhalten, um ihnen zu ermöglichen, ihr Recht auf Bildung nach Art. 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 wahrzunehmen (Urteil Baumbast, a.a.O., Randnr. 75, "effet utile").
In zwei Urteilen vom 23. Februar 2010 hat der EuGH seine Praxis in dem Sinn präzisiert, dass dem Elternteil, der die elterliche Sorge für die Kinder tatsächlich wahrnimmt, ein Anspruch auf Aufenthalt in Anwendung von Art. 12 der Verordnung (EWG) Nr. 1612/68 zukommt, ohne dass dieser von ausreichenden Existenzmitteln abhängig gemacht werden dürfte und der Bezug von Sozialhilfeleistungen ausgeschlossen wäre (Urteile vom 23. Februar 2010 C-310/08 und C-480/08 Ibrahim und Teixeira, Slg. 2010 I-1065 und Slg. 2010 I-1107 Randnrn. 25 ff. bzw. 34 ff.; FERDINAND WOLLENSCHLÄGER, Aktuelle Fragen der EU-Personenfreizügigkeit, in: Jahrbuch für Migrationsrecht 2009/2010, Achermann und andere [Hrsg.], S. 3 ff., dort 23 ff.). Das abgeleitete Anwesenheitsrecht des die Sorge tatsächlich wahrnehmenden Elternteils ende mit dem Eintritt der Volljährigkeit des Kindes, sofern dieses nicht weiterhin dessen Anwesenheit und Fürsorge bedürfe, um seine Ausbildung fortsetzen bzw. abschliessen zu können (Urteil Teixeira, a.a.O., Randnr. 76 ff.).
4.3 Im Urteil 2A.475/2004 vom 25. Mai 2005 hatte das Bundegericht in systemkonformer Auslegung und unter Berücksichtigung der EuGH-Urteile vom 15. März 1989 Echternach und Moritz sowie vom 17. September 2002 Baumbast weitgehend gleich entschieden, wie der EuGH es später in den Urteilen Ibrahim und Teixeira tun sollte (dort E. 4 und 5). Dabei ging es um einen deutschen Jugendlichen, der in der Schweiz seine Lehre begonnen hatte und bei der vom deutschen Vater und freizügigkeitsberechtigten Arbeitnehmer getrennt lebenden mauretanischen Mutter wohnte (Obhut), die das Sorgerecht wahrnahm und Sozialhilfe bezog. In BGE 139 II 393 ff. war über die Problematik der Sozialhilfeabhängigkeit nicht zu entscheiden, vielmehr stellte sich die Frage, ob das Recht des Kindes eines Wanderarbeitnehmers aus den Vertragsstaaten, die begonnene Ausbildung abzuschliessen, auch dann gilt, wenn die eheliche Beziehung zur drittstaatsangehörigen Mutter im Zeitpunkt der Aufnahme der Ausbildung bereits inhaltslos geworden ist und nur noch formell Bestand hatte. Das Bundesgericht verneinte dies, weil im massgebenden Zeitpunkt kein aus einem Freizügigkeitsanspruch abgeleitetes Aufenthaltsrecht mehr bestand.
4.4 Im hier zu beurteilenden Fall reiste die dominikanische Mutter (bereits) schwanger von Italien her in die Schweiz ein, wo ihr Kind zur Welt gekommen ist und von einem deutschen Arbeitnehmer anerkannt wurde. In der Folge haben die unverheirateten Eltern mit dem Kind zusammengelebt. Das Kind verfügt inzwischen über eine Niederlassungsbewilligung EU/EFTA. Der Vater lebt nach wie vor in der Schweiz und war hier ursprünglich als unselbständig Tätiger aktiv; er hat inzwischen eine neue Familie gegründet. Seinen Unterhaltspflichten dem anerkannten Kind gegenüber ist er - offenbar aus gesundheitlichen Gründen - indessen nur unvollständig nachgekommen. Das deutsche Kind hat im Rahmen von Art. 3 Abs. 6 Anhang I FZA freizügigkeitsrechtlich grundsätzlich einen Anspruch darauf, seine Ausbildung in der Schweiz abschliessen zu können. Dies wäre indessen bereits sichergestellt, wenn es bei seinem Vater verbliebe, zu dem (und dessen Familie) es nach Angaben in der Beschwerdeschrift eine enge Beziehung unterhält. Nach Art. 3 Abs. 1 Anhang I FZA haben die Familienangehörigen einer Partei, die Staatsangehörige einer Vertragspartei ist und eine Aufenthaltsbefugnis hat, das Recht, bei ihr Wohnung zu nehmen. Der Beschwerdeführer als anerkannter Sohn eines deutschen Arbeitnehmers hat bereits gestützt auf diese Bestimmung einen freizügigkeitsrechtlichen Anspruch auf Familiennachzug und -gemeinschaft zu seinem Vater. Jedoch ist die Mutter sorgeberechtigt. Sie war mit dem deutschen Vater nicht verheiratet und kann deshalb nicht als "Ehegattin" im Sinne von Art. 3 Abs. 2 lit. a bzw. lit. b Anhang I FZA gelten (vgl. Urteil 2C_470/2014 vom 29. Januar 2015 E. 1.1). Aus dem Freizügigkeitsrecht ergibt sich für sie selber deshalb direkt keine geschützte Rechtsstellung, zumal der Anspruch ihres Sohnes nach Art. 3 Abs. 6 Anhang I FZA bei einem Verbleib beim Vater bereits sichergestellt wäre. Es kommt hinzu, dass der Beschwerdeführer zu einem Zeitpunkt in die obligatorische Schulpflicht eingetreten ist, als seine Eltern bereits nicht mehr zusammenlebten. Selbst wenn die Beschwerdeführerin mit dem Kindsvater verheiratet gewesen wäre, ergäbe sich folglich nicht, dass sie zwecks Sicherstellung des Abschlusses der Ausbildung des Kindes in der Schweiz verbleiben könnte (vgl. BGE 139 II 393 E. 4.2.2 S. 399).
5.
5.1 Gemäss Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA hat eine Person, welche die Staatsangehörigkeit einer Vertragspartei besitzt und keine Erwerbstätigkeit im Aufenthaltsstaat ausübt, ein Anwesenheitsrecht unter der Voraussetzung, dass sie über ausreichende finanzielle Mittel verfügt, so dass sie nicht auf Sozialhilfe angewiesen und sie überdies krankenversichert ist. Diese Regelung ist der Richtlinie 90/364/EWG des Rates vom 28. Juni 1990 über das Aufenthaltsrecht (ABl. L 180 vom 13. Juli 1990 S. 26 f.) nachgebildet. Anforderungen in Bezug auf die Herkunft der ausreichenden finanziellen Mittel ergeben sich weder aus Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA noch aus Art. 1 Abs. 1 der Richtlinie 90/364/EWG. Der EuGH hat daher entschieden, dass die Bedingung ausreichender finanzieller Mittel nicht dahin ausgelegt werden könne, dass der Betroffene selber über solche Mittel verfügen müsse (Urteile vom 19. Oktober 2004 C-200/02 Zhu und Chen, Slg. 2004 I-9925 Randnrn. 30 und 33; vom 23. März 2006 C-408/03 Kommission gegen Belgien, Slg. 2006 I-2647 Randnrn. 40 und 41); die finanziellen Mittel könnten auch von Familienangehörigen (Urteil Kommission gegen Belgien, a.a.O., Randnr. 42) oder sonstigen Dritten stammen (Urteil Kommission gegen Belgien, a.a.O., Randnrn. 45 ff.). Das Bundesgericht ist dieser Auslegung für die Anwendung von Art. 24 Anhang I FZA beigetreten. Es wäre in der Tat unverhältnismässig, weil nicht erforderlich, dem Kriterium der ausreichenden finanziellen Mittel, ein weiteres nach der Herkunft dieser Mittel hinzuzufügen. Die Regelung über die ökonomischen Aufenthaltsvoraussetzungen hat zum Zweck zu vermeiden, dass die öffentlichen Finanzen des Aufnahmestaates über Gebühr belastet werden, was gewährleistet ist, ohne dass es darauf ankäme, aus welcher Quelle, einer eigenen oder einer fremden, die Existenzmittel des Betroffenen stammen (BGE 135 II 265 E. 3.3 S. 269 f.).
5.2 Dem Urteil Zhu und Chen lag der Aufenthaltsanspruch eines freizügigkeitsberechtigten Kleinkindes zugrunde, das vermittelt über Familienangehörige über ausreichende finanzielle Mittel verfügte. Da ein Kleinkind seinen Aufenthaltsanspruch auf sich allein gestellt nicht wahrnehmen kann, entschied der Gerichtshof, dass unter der Voraussetzung ausreichender finanzieller Mittel auch die sorgeberechtigte drittstaatsangehörige Mutter aufenthaltsberechtigt sei (Urteil Zhu und Chen, a.a.O., Randnrn. 46 f.). Das Bundesgericht schloss sich dieser Rechtsprechung unter dem Gesichtswinkel von Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA nach einigem Zögern (vgl. das Urteil 2C_33/2007 vom 14. März 2008) in nunmehr konstanter Rechtsprechung (bisher rund zehn Fälle) an, auch wenn sie nach der Unterzeichnung des FZA am 21. Juni 1999 entstanden ist, da andernfalls das Aufenthaltsrecht des freizügigkeitsberechtigten Kindes nicht "effektiv" wahrgenommen werden könnte, mit anderen Worten der von den Vertragsparteien gewollte "effet utile" nicht bestünde (Urteil 2C_574/2010 vom 15. November 2010 E. 2.2.2 sowie zuletzt Urteil 2C_375/2014 vom 4. Februar 2015 E. 3.1-3.3 mit weiteren Hinweisen).
Der Entscheid Zhu und Chen stützt sich in seinem Wortlaut sowohl auf die Unionsbürgerschaft als auch auf die von der Schweiz mit dem FZA übernommene Richtlinie 90/364/EWG. Dabei ist zu beachten, dass die Unionsbürgerschaft erst mit dem Vertrag von Maastricht Eingang in das Primärrecht fand. Der Anspruch auf Freizügigkeit ging zu jenem Zeitpunkt sekundärrechtlich bereits über die als Marktfreiheit konzipierte Arbeitnehmerfreizügigkeit hinaus und erfasste aufgrund der schon 1990 erlassenen und von der Schweiz mit dem Abschluss des Freizügigkeitsabkommens inhaltlich übernommenen Richtlinie 90/364/EWG auch den erwerbslosen Aufenthalt. Mit der primärrechtlichen Verankerung der Unionsbürgerschaft ging eine Erweiterung auf Ansprüche einher, welche über den vorbestandenen freizügigkeitsrechtlichen Anspruch hinauswiesen und der Richtlinie 90/364/EWG noch nicht zugrundelagen. So folgerte der EuGH im Urteil Zambrano (C-34/09 vom 8. März 2011, Slg. 2011 I-1177) aus der Unionsbürgerschaft, dass auch unabhängig von einem grenzüberschreitenden Sachverhalt einem Kind, das über die belgische Staatsbürgerschaft verfügt und damit Unionsbürger ist, aufgrund des Unionsrechts die Befugnis zukommt, sich in Belgien aufzuhalten, was die Anwesenheit seiner drittstaatsangehörigen Eltern notwendig macht. Für die Schweiz ist dieser Entscheid nicht massgebend (Urteile 2C_375/2014 vom 4. Februar 2015 E. 3.5 und 2C_470/2014 vom 29. Januar 2015 E. 4), genauso wenig wie die freizügigkeitsrechtlichen Erweiterungen, wie sie gestützt auf die Unionsbürgerschaft in der Richtlinie 2004/38/EG (ABl. L 158 vom 30. April 2004 S. 77 ff.) verankert wurden, wie etwa der bedingungslose Anspruch auf Daueranwesenheit nach ununterbrochenem fünfjährigem (rechtmässigem) Aufenthalt (Art. 16 Richtlinie 2004/38/EG), das voraussetzungslose Aufenthaltsrecht von bis zu drei Monaten (Art. 6 Richtlinie 2004/38/EG) oder der im Vergleich zu Art. 5 Anhang I FZA verstärkte Ausweisungsschutz (vgl. Art. 28 Abs. 3 Richtlinie 2004/38/EG).
5.3 Der Beschwerdeführerin war es in der Vergangenheit über längere Zeit nicht möglich, für ihren Unterhalt und denjenigen des Beschwerdeführers aufzukommen. Teilweise beruht dies auch darauf, dass der Kindsvater seinen Unterhaltspflichten nicht oder unzureichend nachgekommen ist, so dass die Beschwerdeführerin für sich und ihren Sohn insgesamt Leistungen der Sozialhilfe im Umfang von Fr. 394'683.20 beziehen musste. Es liegt bei dieser Sachlage auf der Hand, dass die Voraussetzungen für einen Aufenthaltsanspruch gestützt auf Art. 24 Abs. 1 Anhang I FZA und im Sinne des Urteils Zhu und Chen nicht erfüllt sind. Die Beschwerdeführerin macht allerdings geltend, dass sie heute über eine Anstellung als Büroassistentin (ab 1. September 2014) verfüge, wofür ihr ein gutes Arbeitszeugnis ausgestellt worden sei und sie sich entsprechend aus der Sozialhilfeabhängigkeit habe lösen können. Wie es sich damit verhält, kann im vorliegenden Verfahren nicht geprüft werden, da es sich bei den genannten Vorbringen um unzulässige echte Noven handelt (nicht publ. E. 2.2). Da Aufenthaltsbewilligungen gestützt auf das Freizügigkeitsabkommen keine rechtsbegründende, sondern bloss deklaratorische Bedeutung haben (BGE 136 II 329 E 2.2 S. 332 f.; BGE 134 IV 57 E. 4 S. 58 f.), kann es sein, dass die Beschwerdeführerin zwischenzeitlich über einen freizügigkeitsrechtlichen Anspruch verfügt, weil ihr Kind, für das sie sorgt, die Voraussetzungen für einen erwerbslosen Aufenthalt erfüllt. Entsprechend könnte sie, sollte die Behauptung über eine Festanstellung und die Loslösung von der Sozialhilfeabhängigkeit zutreffen und nachhaltig sein, einen freizügigkeitsrechtlichen Anspruch auf Aufenthalt haben. Dies zu prüfen wäre aber, auf Gesuch hin, Sache des Migrationsamtes des Kantons Zürich.
6.
6.1 Die Beschwerdeführer berufen sich weiter auf Art. 8 EMRK. Die Europäische Menschenrechtskonvention verschafft praxisgemäss keinen Anspruch auf Einreise und Aufenthalt oder auf einen besonderen Aufenthaltstitel (vgl. BGE 139 I 330 E. 2 S. 335 ff.; BGE 138 I 246 E. 3.2.1 S. 250; BGE 137 I 247 E. 4.1.1 S. 249; BGE 130 II 281 E. 3.1 S. 285 f.). Sie hindert die Konventionsstaaten nicht daran, die Anwesenheit auf ihrem Staatsgebiet zu regeln und den Aufenthalt ausländischer Personen unter Beachtung überwiegender Interessen des Familien- und Privatlebens gegebenenfalls auch wieder zu beenden (BGE 138 I 246 E. 3.2.1 S. 250 mit Hinweisen). Dennoch kann es das in Art. 8 EMRK geschützte Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens verletzen, wenn einer ausländischen Person, deren Familienangehörige sich hier aufhalten, die Anwesenheit untersagt und damit ihr Zusammenleben vereitelt wird (BGE 139 I 330 E. 2 S. 335 ff.; BGE 135 I 143 E. 1.3.1 S. 145, BGE 135 I 153 E. 2.1 S. 154 f.). Das entsprechende, in Art. 8 EMRK bzw. Art. 13 BV geschützte Recht ist berührt, wenn eine staatliche Entfernungs- oder Fernhaltemassnahme eine nahe, echte und tatsächlich gelebte familiäre Beziehung einer in der Schweiz gefestigt anwesenheitsberechtigten Person beeinträchtigt, ohne dass es dieser möglich bzw. zumutbar wäre, das entsprechende Familienleben andernorts zu pflegen (vgl. BGE 116 Ib 353 E. 3c S. 357; BGE 137 I 247 E. 4.1.2 S. 249 f.).
Der Anspruch gilt im Übrigen nicht absolut: Liegt eine aufenthaltsbeendende oder -verweigernde Massnahme im Schutz- und Anwendungsbereich von Art. 8 EMRK, erweist sich diese als zulässig, falls sie gesetzlich vorgesehen ist, einem legitimen Zweck im Sinne von Art. 8 Ziff. 2 EMRK entspricht und zu dessen Realisierung in einer demokratischen Gesellschaft "notwendig" erscheint. Sowohl bei positiven wie bei negativen staatlichen Massnahmen muss im Anwendungsbereich von Art. 8 EMRK jeweils ein angemessener Ausgleich zwischen den widerstreitenden Interessen des Einzelnen und jenen der Gemeinschaft beachtet werden. Nach Art. 8 Ziff. 2 EMRK ist ein Eingriff in das durch Ziff. 1 geschützte Rechtsgut statthaft, soweit er einen Akt bildet, der sich in einer demokratischen Gesellschaft für die nationale Sicherheit, die öffentliche Ruhe und Ordnung, für das wirtschaftliche Wohl des Landes und zur Verhinderung von strafbaren Handlungen, zum Schutz der Gesellschaft und Moral sowie der Rechte und Freiheiten anderer als nötig erweist. Die Konvention verlangt, dass die individuellen Interessen an der Erteilung bzw. am Erhalt des Anwesenheitsrechts und der öffentlichen Interessen an dessen Verweigerung gegeneinander abgewogen werden (vgl. BGE 139 I 330 E. 2.2 S. 336; BGE 135 I 143 E. 2.1 S. 147, BGE 135 I 153 E. 2.2.1 S. 156; BGE 122 II 1 E. 2 S. 6; BGE 116 Ib 353 E. 3 S. 357 ff.).
6.2 Nach der Rechtsprechung hat der nicht sorge- oder obhutsberechtigte Elternteil eines aufenthaltsberechtigten oder niedergelassenen ausländischen Kindes gestützt auf Art. 8 EMRK einen Anspruch auf Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung, wenn er sich tadellos verhalten hat und zwischen ihm und seinem Kind in wirtschaftlicher und affektiver Hinsicht eine besonders enge Beziehung besteht, die wegen der Distanz zwischen der Schweiz und dem Land, in welches der Ausländer vermutlich auszureisen hätte, praktisch nicht aufrechterhalten werden könnte (BGE 137 I 247 E. 4.2.3 S. 251). Geht es umgekehrt darum, dass der sorge- oder obhutsberechtigte Elternteil seine Bewilligung einzig zur Erleichterung der Ausübung des Besuchsrechts zwischen dem Kind und dem anderen Elternteil erhältlich machen will, so ist mit noch grösserer Zurückhaltung auf eine Pflicht zu schliessen, ihm eine Bewilligung zu erteilen, als im Falle des besuchsberechtigten Ausländers, der selber, im Hinblick auf die Ausübung seines Besuchsrechts, um die Bewilligung nachsucht (BGE 137 I 247 E. 4.2.3 S. 251; vgl. auch Urteil 2C_648/2014 vom 6. Juli 2015 E. 2.2).
6.3 Der deutsche Beschwerdeführer verfügt in der Schweiz über eine Niederlassungsbewilligung und damit ein gefestigtes Anwesenheitsrecht im Sinne der bundesgerichtlichen Rechtsprechung. Die Beziehung zwischen der sorgeberechtigten Beschwerdeführerin und ihm wird gelebt. Dasselbe trifft in affektiver Hinsicht auch für die Beziehung zum besuchsberechtigten Vater zu. Hingegen leistet der Vater keine Unterhaltsbeiträge, so dass eine enge wirtschaftliche Beziehung zu ihm verneint werden muss. Demgemäss lässt sich gestützt auf Art. 8 EMRK nicht folgern, dass der Beschwerdeführerin die Aufenthaltsbewilligung zu erteilen wäre, damit die Beziehung des Kinds zu seinem Vater, der seinen elterlichen Pflichten nur beschränkt nachkommt, weiterhin gewahrt werden kann.
7.
7.1 Die Beschwerde erweist sich damit aufgrund der Sachlage, wie sie zum Zeitpunkt des angefochtenen Urteils bestand, als unbegründet. Sie ist mit Blick auf die Ausführungen in Erwägung 5 im Sinne der Erwägungen abzuweisen, soweit darauf eingetreten werden kann. (...)
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de
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Art. 24 Annexe I ALCP; art. 16 al. 2 ALCP; art. 26 et 27 de la Convention de Vienne sur le droit des traités; art. 121a Cst.; art. 8 CEDH; rapport entre l'art. 121a Cst. et l'Accord sur la libre circulation ainsi que l'interprétation qui en a été faite jusqu'ici. Principes d'interprétation des traités internationaux; principe de droit coutumier international pacta sunt servanda (consid. 3.2). L'art. 121a Cst. n'est pas directement applicable; confirmation de la jurisprudence selon laquelle la pratique Schubert ne s'applique pas au droit de la libre circulation entre la Suisse et l'UE (consid. 3.2 et 3.3). Rapport entre l'art. 121a Cst. et l'interprétation constante de l'ALCP (consid. 3.3). L'art. 3 al. 6 Annexe I ALCP ne s'applique pas dans les circonstances du cas d'espèce (consid. 4); confirmation de la jurisprudence Zhu et Chen en relation avec l'art. 24 Annexe I ALCP (consid. 5). Examen, au regard de l'art. 8 CEDH, des conditions d'octroi d'une autorisation lorsque le parent détenteur du droit de garde ou de l'autorité parentale la sollicite (uniquement) afin de faciliter l'exercice du droit de visite entre l'enfant et l'autre parent (consid. 6).
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fr
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administrative law and public international law
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II
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F142-II-35%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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