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145 V 90
145 V 90 Sachverhalt ab Seite 90 A. A., né en 1992, s'est inscrit au chômage le 23 janvier 2017. Par décision du 22 septembre 2017, l'Office régional de placement de B. (ci-après: l'ORP) a suspendu le droit à l'indemnité de chômage de l'assuré pendant 16 jours à compter du 1er septembre 2017, au motif que ce dernier n'avait pas remis ses recherches d'emploi relatives au mois d'août 2017 dans le délai légal. Le 2 octobre 2017, A. s'est opposé à cette décision, faisant valoir qu'il avait envoyé à temps ses recherches d'emploi pour le mois d'août 2017 par courrier électronique. Il a joint une copie d'un courriel envoyé à l'ORP le 5 septembre 2017 ainsi qu'une copie d'un document annexé à ce dernier intitulé "preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi". Par décision sur opposition du 20 octobre 2017, le Service de l'emploi du canton de Vaud (ci-après: le SDE) a rejeté l'opposition. B. Par arrêt du 6 février 2018, la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Vaud a admis le recours formé par A. contre la décision sur opposition du 20 octobre 2017 et a annulé cette dernière. C. Le SDE interjette un recours en matière de droit public contre ce jugement dont il demande l'annulation. Il conclut principalement à la confirmation de la décision sur opposition du 20 octobre 2017 et, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'ORP pour qu'il procède au contrôle des recherches d'emploi du mois d'août 2017. L'intimé, la juridiction cantonale et le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO) ont renoncé à se déterminer. Le Tribunal fédéral a admis le recours. Erwägungen Extrait des considérants: 2. Le litige porte sur le point de savoir si le SDE était fondé, par sa décision sur opposition du 20 octobre 2017, à suspendre le droit de l'intimé à l'indemnité de chômage pour une durée de 16 jours, au motif qu'il n'avait pas remis en temps utile les justificatifs de recherches d'emploi pour le mois d'août 2017. 3. 3.1 Aux termes de l'art. 17 al. 1 LACI (RS 837.0), l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. Selon l'art. 26 al. 2 OACI (RS 837.02), l'assuré doit remettre la preuve de ses recherches d'emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. A l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne sont plus prises en considération. L'art. 30 al. 1 let. c LACI sanctionne les manquements aux obligations prévues par les art. 17 al. 1 LACI et 26 OACI par le biais d'une suspension du droit à l'indemnité de chômage (cf. aussi ATF 139 V 164 consid. 3.2 p. 167). 3.2 Dans le domaine des assurances sociales, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par l'autorité (cf. art. 43 LPGA [RS 830.1]). Cette règle n'est toutefois pas absolue. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire. Cela comporte en partie l'obligation d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi la partie concernée s'expose à devoir supporter les conséquences de l'absence de preuve. Malgré les pertes de documents pouvant se produire dans toute administration, la jurisprudence a presque toujours indiqué que les assurés supportaient les conséquences de l'absence de preuve en ce qui concerne et la remise de la liste des recherches d'emploi (cf. arrêt C 294/99 du 14 décembre 1999 consid. 2a, in DTA 2000 p. 122; cf. aussi les arrêts 8C_460/2013 du 16 avril 2014 consid. 3; 8C_591/2012 du 29 juillet 2013 consid. 4) et la date effective de la remise (arrêt C 3/07 du 3 janvier 2008 consid. 3.2). Le fait que des allégations relatives à la remise des justificatifs de recherches d'emploi (ou relatives à la date de celle-ci) soient plausibles ne suffit pas à démontrer une remise effective des justificatifs (ou une remise à temps). Une preuve fondée sur des éléments matériels est nécessaire (BORIS RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n° 32 ad art. 17 LACI). 4. En l'espèce, la juridiction cantonale a considéré que la copie du courriel envoyé à l'ORP le 5 septembre 2017 à 20h52, auquel était annexé le formulaire "preuves des recherches personnelles en vue de trouver un emploi" pour le mois d'août 2017, ainsi que la copie d'écran attestant l'envoi dudit courriel à la date et l'heure mentionnées suffisaient à démontrer la remise par l'assuré de ses preuves de recherches d'emploi du mois d'août 2017 dans le délai légal. Elle a ajouté que l'hypothèse d'un problème de communication interne au sein de l'ORP devait être privilégiée puisque le conseiller en personnel affirmait n'avoir pas reçu ces preuves de recherches d'emploi. Un tel problème de communication n'avait pas à être assumé par l'intimé. Enfin, le fait que l'ORP n'avait pas non plus retrouvé la trace du courriel en question dans ses archives n'était pas de nature à renverser le fardeau de la preuve. Dans ces conditions, le tribunal cantonal a conclu que l'intimé n'avait commis aucune faute devant être sanctionnée et a annulé la suspension du droit aux indemnités de chômage prononcée. 5. Le recourant fait grief à la juridiction cantonale d'avoir considéré à tort que l'assuré avait apporté la preuve de la remise de ses recherches d'emploi du mois d'août 2017 dans le délai prévu par l'art. 26 al. 2 OACI, lequel avait expiré le 5 septembre 2017. Il fait valoir que les éléments constatés par la juridiction cantonale ne constituent pas un faisceau d'indices suffisants de la remise en temps utile des justificatifs de recherches d'emploi par l'intimé. Selon le recourant, la copie d'écran mentionnée par les premiers juges n'a aucune valeur probante et ne permet pas d'établir que le courrier a bel et bien été transmis à son destinataire. 6. 6.1 Aux termes de l'art. 39 al. 1 LPGA, applicable à la procédure en matière d'assurance-chômage par renvoi de l'art. 1 al. 1 LACI, les écrits doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai à l'assureur ou, à son adresse, à La Poste suisse ou une représentation diplomatique ou consulaire suisse. 6.1.1 A l'instar d'autres dispositions de droit fédéral relatives à l'observation des délais ayant une teneur équivalente (cf. art. 21 al. 1 PA [RS 172.021], art. 48 al. 1 LTF, art. 143 al. 1 CPC [RS 272], art. 91 al. 2 CPP [RS 312.0]), l'art. 39 al. 1 LPGA pose le principe de l'expédition pour les envois d'une partie à l'autorité administrative ou judiciaire. Ainsi, lorsque l'envoi se fait par voie postale, ce qui en pratique est la règle, le critère déterminant pour l'observation du délai n'est pas le fait que l'écrit soit arrivé le dernier jour du délai auprès de l'autorité (principe de réception) mais qu'il ait été remis à la Poste suisse le dernier jour du délai (cf. arrêt 5A_536/2018 du 21 septembre 2018 consid. 3.2, in Pra 2019 n° 4 p. 36). Dans ce dernier cas, c'est le sceau postal qui permettra de prouver le dépôt de l'envoi avant l'échéance du délai. Dans l'hypothèse où l'assuré dépose son envoi dans une boîte aux lettres publique après l'heure de la dernière levée, l'envoi portera le cachet postal du lendemain, ce qui ne lui permettra pas d'apporter la preuve du respect du délai. Dans ce cas, l'assuré est autorisé à apporter la preuve du respect du délai au moyen de témoignages (ATF 124 V 372 consid. 3b p. 375; cf. aussi ANNE-SYLVIE DUPONT, in Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, nos 8 s. ad art. 39 LPGA). 6.1.2 En cas de transmission d'un écrit par la voie électronique, les lois fédérales précitées (cf. art. 21a al. 3 PA, 48 al. 2 LTF, 143 al. 2 CPC, 91 al. 3 CPP) prévoient que le délai est réputé observé lorsque le système informatique de l'autorité destinataire en a confirmé la réception par voie électronique au plus tard le dernier jour du délai (cf. notamment la teneur de l'art. 21a al. 3 PA, aux termes duquel le moment déterminant pour l'observation d'un délai est celui où est établi l'accusé de réception qui confirme que la partie ou son mandataire ont accompli toutes les étapes nécessaires à la transmission). Contrairement aux autres cas, ne sont donc pas déterminants la date et l'heure de l'envoi, mais la date et l'heure de confirmation de la réception de l'envoi par le système informatique de l'autorité (voir ATF 139 IV 257 consid. 3.1 p. 259 et les références citées). Cette condition s'impose pour des raisons de preuve intrinsèques à une expédition par voie électronique. Il ne suffit donc pas que la partie ou son mandataire constate sur le fichier des envois de sa messagerie que l'acte a été expédié (JEAN-MAURICE FRÉSARD, in Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, n° 8 ad art. 48 LTF). La confirmation de la réception par le système informatique de l'autorité se fait en général immédiatement. Elle sert de preuve à l'expéditeur s'agissant de la date d'arrivée de l'acte sur la plateforme informatique du destinataire. Si la partie ne reçoit pas confirmation de la réception, elle doit mettre son pli à la poste encore dans le délai. Cela signifie que la partie qui utilise la voie électronique ne pourra guère prendre le risque d'envoyer l'écrit à minuit, voire quelques minutes avant, n'ayant pas la garantie que le système informatique répondra dans la minute ou la seconde qui suit. Même si l'ordinateur est programmé pour donner immédiatement confirmation de la réception, il n'est jamais à l'abri d'une panne informatique, technique ou électrique (voir ATF 139 IV 257 consid. 3.1 p. 259 s. et les références citées). 6.2 6.2.1 Contrairement aux dispositions procédurales des lois fédérales précitées, la LPGA ne prévoit pas directement que les écrits puissent être transmis à l'autorité par voie électronique. Le Tribunal fédéral a jugé à cet égard qu'une opposition contre une décision d'un assureur social formée par e-mail n'était pas recevable car l'art. 10 al. 4, première phrase, OPGA (RS 830.11) exige que l'opposition écrite soit signée par l'opposant ou son mandataire. Or, si l'art. 14 al. 2bis CO assimile certes la signature électronique qualifiée (avec horodatage électronique qualifié au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique) à la signature manuscrite, il n'existe pas de base légale relative à la communication électronique des administrés avec les autorités applicable dans le cadre de la procédure administrative régie par la LPGA (cf. ATF 142 V 152 consid. 2.4 p. 156). L'art. 55 al. 1bis LPGA prévoit uniquement une délégation de compétence en faveur du Conseil fédéral, qui peut déclarer applicables à la procédure en matière d'assurances sociales les dispositions de la PA relatives à la communication électronique avec les autorités. Parmi les dispositions de la PA visées par l'art. 55 al. 1bis LPGA, figure notamment l'art. 21a PA relatif à la transmission des écrits par voie électronique. A ce jour, le Conseil fédéral n'a pas fait usage de la compétence qui lui est donnée par l'art. 55 al. 1bis LPGA. Il n'est pas non plus admissible de se fonder sur l'art. 55 al. 1 qui permet l'application à titre subsidiaire de la PA car la LPGA ne contient pas de disposition qui serait susceptible d'être complétée par la PA. Par conséquent, la communication électronique des administrés avec les autorités d'assurances sociales n'est pas possible (voir VALÉRIE DÉFAGO GAUDIN, in Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, nos 13 ss ad art. 55 LPGA). 6.2.2 A la différence d'une opposition ou d'un recours, le formulaire des preuves de recherches d'emploi devant être remis pour chaque période de contrôle ne constitue pas un acte de procédure mais un justificatif permettant d'établir les faits pour faire valoir un droit. Aussi, outre les exigences quant à son contenu, ce formulaire n'est pas soumis à une forme particulière comme c'est le cas pour l'opposition (cf. art. 10 al. 4 OPGA) et son envoi à l'autorité par la voie électronique est dès lors admissible. Toutefois, compte tenu du manque de fiabilité du trafic électronique en général, et en particulier des difficultés liées à la preuve de l'arrivée d'un message électronique dans la sphère de contrôle du destinataire, l'expéditeur d'un e-mail est invité à requérir du destinataire une confirmation de réception de son envoi (y compris des pièces annexées au courriel), et de réagir en l'absence de cette dernière en déposant son pli auprès de la Poste ou en réessayant de l'envoyer par voie électronique (cf. arrêt 2C_699/2012 du 22 octobre 2012 consid. 4.2, in Plädoyer 2013 1 p. 61; arrêt 8C_339/2016 du 29 juin 2016 consid. 4.4). Il appartient en effet à l'expéditeur de prendre certaines précautions sans quoi il devra assumer le risque, conformément aux règles sur la répartition du fardeau de la preuve (cf. consid. 3.2 supra), que la liste de ses preuves de recherches d'emploi ne parvienne pas ou pas dans le délai légal auprès de l'autorité compétente. 6.3 En l'occurrence, il ressort des constatations de la juridiction cantonale que l'intimé a adressé un courrier électronique avec ses preuves de recherches d'emploi du mois d'août 2017 à l'adresse de l'ORP en date du 5 septembre 2017 à 20h52. Les premiers juges en ontdéduit que la preuve de la remise de ses recherches d'emploi dans le délai légal avait ainsi été rapportée par l'intimé. Ce faisant, la cour cantonale a violé les règles relatives à la répartition du fardeau de la preuve. Dès lors que l'intimé n'avait pas démontré que son courrier électronique avait été réceptionné dans le délai par le système informatique de l'ORP, il devait en effet supporter les conséquences de l'absence de preuve. 6.4 On doit ainsi admettre que l'intimé n'a pas remis la preuve de ses recherches d'emploi dans le délai légal, ce qui justifie une suspension de son droit à l'indemnité de chômage. Au regard des manquements précédents de l'intimé, la fixation de la quotité de la suspension à 16 jours, laquelle correspond à la limite inférieure pour une faute de gravité moyenne (art. 45 al. 3 let. b OACI), n'est par ailleurs pas critiquable.
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Art. 17 al. 1 LACI; art. 26 al. 2 OACI; art. 39 al. 1 LPGA; remise de la preuve des recherches d'emploi par courrier électronique; observation du délai. L'envoi de la liste des recherches d'emploi à l'autorité par courrier électronique est admissible. Dans un tel cas, il incombe à l'assuré d'apporter la preuve que la liste est arrivée au plus tard le dernier jour du délai dans la sphère de contrôle de l'autorité (consid. 2-6).
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social security law
2,019
V
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F145-V-90%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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145 V 90
145 V 90 Sachverhalt ab Seite 90 A. A., né en 1992, s'est inscrit au chômage le 23 janvier 2017. Par décision du 22 septembre 2017, l'Office régional de placement de B. (ci-après: l'ORP) a suspendu le droit à l'indemnité de chômage de l'assuré pendant 16 jours à compter du 1er septembre 2017, au motif que ce dernier n'avait pas remis ses recherches d'emploi relatives au mois d'août 2017 dans le délai légal. Le 2 octobre 2017, A. s'est opposé à cette décision, faisant valoir qu'il avait envoyé à temps ses recherches d'emploi pour le mois d'août 2017 par courrier électronique. Il a joint une copie d'un courriel envoyé à l'ORP le 5 septembre 2017 ainsi qu'une copie d'un document annexé à ce dernier intitulé "preuves des recherches personnelles effectuées en vue de trouver un emploi". Par décision sur opposition du 20 octobre 2017, le Service de l'emploi du canton de Vaud (ci-après: le SDE) a rejeté l'opposition. B. Par arrêt du 6 février 2018, la Cour des assurances sociales du Tribunal cantonal du canton de Vaud a admis le recours formé par A. contre la décision sur opposition du 20 octobre 2017 et a annulé cette dernière. C. Le SDE interjette un recours en matière de droit public contre ce jugement dont il demande l'annulation. Il conclut principalement à la confirmation de la décision sur opposition du 20 octobre 2017 et, subsidiairement, au renvoi de la cause à l'ORP pour qu'il procède au contrôle des recherches d'emploi du mois d'août 2017. L'intimé, la juridiction cantonale et le Secrétariat d'Etat à l'économie (SECO) ont renoncé à se déterminer. Le Tribunal fédéral a admis le recours. Erwägungen Extrait des considérants: 2. Le litige porte sur le point de savoir si le SDE était fondé, par sa décision sur opposition du 20 octobre 2017, à suspendre le droit de l'intimé à l'indemnité de chômage pour une durée de 16 jours, au motif qu'il n'avait pas remis en temps utile les justificatifs de recherches d'emploi pour le mois d'août 2017. 3. 3.1 Aux termes de l'art. 17 al. 1 LACI (RS 837.0), l'assuré qui fait valoir des prestations d'assurance doit, avec l'assistance de l'office du travail compétent, entreprendre tout ce qu'on peut raisonnablement exiger de lui pour éviter le chômage ou l'abréger. Il lui incombe, en particulier, de chercher du travail, au besoin en dehors de la profession qu'il exerçait précédemment. Il doit pouvoir apporter la preuve des efforts qu'il a fournis. Selon l'art. 26 al. 2 OACI (RS 837.02), l'assuré doit remettre la preuve de ses recherches d'emploi pour chaque période de contrôle au plus tard le cinq du mois suivant ou le premier jour ouvrable qui suit cette date. A l'expiration de ce délai, et en l'absence d'excuse valable, les recherches d'emploi ne sont plus prises en considération. L'art. 30 al. 1 let. c LACI sanctionne les manquements aux obligations prévues par les art. 17 al. 1 LACI et 26 OACI par le biais d'une suspension du droit à l'indemnité de chômage (cf. aussi ATF 139 V 164 consid. 3.2 p. 167). 3.2 Dans le domaine des assurances sociales, la procédure est régie par le principe inquisitoire, selon lequel les faits pertinents de la cause doivent être constatés d'office par l'autorité (cf. art. 43 LPGA [RS 830.1]). Cette règle n'est toutefois pas absolue. Sa portée est restreinte par le devoir des parties de collaborer à l'instruction de l'affaire. Cela comporte en partie l'obligation d'apporter, dans la mesure où cela peut être raisonnablement exigé, les preuves commandées par la nature du litige et des faits invoqués, faute de quoi la partie concernée s'expose à devoir supporter les conséquences de l'absence de preuve. Malgré les pertes de documents pouvant se produire dans toute administration, la jurisprudence a presque toujours indiqué que les assurés supportaient les conséquences de l'absence de preuve en ce qui concerne et la remise de la liste des recherches d'emploi (cf. arrêt C 294/99 du 14 décembre 1999 consid. 2a, in DTA 2000 p. 122; cf. aussi les arrêts 8C_460/2013 du 16 avril 2014 consid. 3; 8C_591/2012 du 29 juillet 2013 consid. 4) et la date effective de la remise (arrêt C 3/07 du 3 janvier 2008 consid. 3.2). Le fait que des allégations relatives à la remise des justificatifs de recherches d'emploi (ou relatives à la date de celle-ci) soient plausibles ne suffit pas à démontrer une remise effective des justificatifs (ou une remise à temps). Une preuve fondée sur des éléments matériels est nécessaire (BORIS RUBIN, Commentaire de la loi sur l'assurance-chômage, 2014, n° 32 ad art. 17 LACI). 4. En l'espèce, la juridiction cantonale a considéré que la copie du courriel envoyé à l'ORP le 5 septembre 2017 à 20h52, auquel était annexé le formulaire "preuves des recherches personnelles en vue de trouver un emploi" pour le mois d'août 2017, ainsi que la copie d'écran attestant l'envoi dudit courriel à la date et l'heure mentionnées suffisaient à démontrer la remise par l'assuré de ses preuves de recherches d'emploi du mois d'août 2017 dans le délai légal. Elle a ajouté que l'hypothèse d'un problème de communication interne au sein de l'ORP devait être privilégiée puisque le conseiller en personnel affirmait n'avoir pas reçu ces preuves de recherches d'emploi. Un tel problème de communication n'avait pas à être assumé par l'intimé. Enfin, le fait que l'ORP n'avait pas non plus retrouvé la trace du courriel en question dans ses archives n'était pas de nature à renverser le fardeau de la preuve. Dans ces conditions, le tribunal cantonal a conclu que l'intimé n'avait commis aucune faute devant être sanctionnée et a annulé la suspension du droit aux indemnités de chômage prononcée. 5. Le recourant fait grief à la juridiction cantonale d'avoir considéré à tort que l'assuré avait apporté la preuve de la remise de ses recherches d'emploi du mois d'août 2017 dans le délai prévu par l'art. 26 al. 2 OACI, lequel avait expiré le 5 septembre 2017. Il fait valoir que les éléments constatés par la juridiction cantonale ne constituent pas un faisceau d'indices suffisants de la remise en temps utile des justificatifs de recherches d'emploi par l'intimé. Selon le recourant, la copie d'écran mentionnée par les premiers juges n'a aucune valeur probante et ne permet pas d'établir que le courrier a bel et bien été transmis à son destinataire. 6. 6.1 Aux termes de l'art. 39 al. 1 LPGA, applicable à la procédure en matière d'assurance-chômage par renvoi de l'art. 1 al. 1 LACI, les écrits doivent être remis au plus tard le dernier jour du délai à l'assureur ou, à son adresse, à La Poste suisse ou une représentation diplomatique ou consulaire suisse. 6.1.1 A l'instar d'autres dispositions de droit fédéral relatives à l'observation des délais ayant une teneur équivalente (cf. art. 21 al. 1 PA [RS 172.021], art. 48 al. 1 LTF, art. 143 al. 1 CPC [RS 272], art. 91 al. 2 CPP [RS 312.0]), l'art. 39 al. 1 LPGA pose le principe de l'expédition pour les envois d'une partie à l'autorité administrative ou judiciaire. Ainsi, lorsque l'envoi se fait par voie postale, ce qui en pratique est la règle, le critère déterminant pour l'observation du délai n'est pas le fait que l'écrit soit arrivé le dernier jour du délai auprès de l'autorité (principe de réception) mais qu'il ait été remis à la Poste suisse le dernier jour du délai (cf. arrêt 5A_536/2018 du 21 septembre 2018 consid. 3.2, in Pra 2019 n° 4 p. 36). Dans ce dernier cas, c'est le sceau postal qui permettra de prouver le dépôt de l'envoi avant l'échéance du délai. Dans l'hypothèse où l'assuré dépose son envoi dans une boîte aux lettres publique après l'heure de la dernière levée, l'envoi portera le cachet postal du lendemain, ce qui ne lui permettra pas d'apporter la preuve du respect du délai. Dans ce cas, l'assuré est autorisé à apporter la preuve du respect du délai au moyen de témoignages (ATF 124 V 372 consid. 3b p. 375; cf. aussi ANNE-SYLVIE DUPONT, in Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, nos 8 s. ad art. 39 LPGA). 6.1.2 En cas de transmission d'un écrit par la voie électronique, les lois fédérales précitées (cf. art. 21a al. 3 PA, 48 al. 2 LTF, 143 al. 2 CPC, 91 al. 3 CPP) prévoient que le délai est réputé observé lorsque le système informatique de l'autorité destinataire en a confirmé la réception par voie électronique au plus tard le dernier jour du délai (cf. notamment la teneur de l'art. 21a al. 3 PA, aux termes duquel le moment déterminant pour l'observation d'un délai est celui où est établi l'accusé de réception qui confirme que la partie ou son mandataire ont accompli toutes les étapes nécessaires à la transmission). Contrairement aux autres cas, ne sont donc pas déterminants la date et l'heure de l'envoi, mais la date et l'heure de confirmation de la réception de l'envoi par le système informatique de l'autorité (voir ATF 139 IV 257 consid. 3.1 p. 259 et les références citées). Cette condition s'impose pour des raisons de preuve intrinsèques à une expédition par voie électronique. Il ne suffit donc pas que la partie ou son mandataire constate sur le fichier des envois de sa messagerie que l'acte a été expédié (JEAN-MAURICE FRÉSARD, in Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, n° 8 ad art. 48 LTF). La confirmation de la réception par le système informatique de l'autorité se fait en général immédiatement. Elle sert de preuve à l'expéditeur s'agissant de la date d'arrivée de l'acte sur la plateforme informatique du destinataire. Si la partie ne reçoit pas confirmation de la réception, elle doit mettre son pli à la poste encore dans le délai. Cela signifie que la partie qui utilise la voie électronique ne pourra guère prendre le risque d'envoyer l'écrit à minuit, voire quelques minutes avant, n'ayant pas la garantie que le système informatique répondra dans la minute ou la seconde qui suit. Même si l'ordinateur est programmé pour donner immédiatement confirmation de la réception, il n'est jamais à l'abri d'une panne informatique, technique ou électrique (voir ATF 139 IV 257 consid. 3.1 p. 259 s. et les références citées). 6.2 6.2.1 Contrairement aux dispositions procédurales des lois fédérales précitées, la LPGA ne prévoit pas directement que les écrits puissent être transmis à l'autorité par voie électronique. Le Tribunal fédéral a jugé à cet égard qu'une opposition contre une décision d'un assureur social formée par e-mail n'était pas recevable car l'art. 10 al. 4, première phrase, OPGA (RS 830.11) exige que l'opposition écrite soit signée par l'opposant ou son mandataire. Or, si l'art. 14 al. 2bis CO assimile certes la signature électronique qualifiée (avec horodatage électronique qualifié au sens de la loi du 18 mars 2016 sur la signature électronique) à la signature manuscrite, il n'existe pas de base légale relative à la communication électronique des administrés avec les autorités applicable dans le cadre de la procédure administrative régie par la LPGA (cf. ATF 142 V 152 consid. 2.4 p. 156). L'art. 55 al. 1bis LPGA prévoit uniquement une délégation de compétence en faveur du Conseil fédéral, qui peut déclarer applicables à la procédure en matière d'assurances sociales les dispositions de la PA relatives à la communication électronique avec les autorités. Parmi les dispositions de la PA visées par l'art. 55 al. 1bis LPGA, figure notamment l'art. 21a PA relatif à la transmission des écrits par voie électronique. A ce jour, le Conseil fédéral n'a pas fait usage de la compétence qui lui est donnée par l'art. 55 al. 1bis LPGA. Il n'est pas non plus admissible de se fonder sur l'art. 55 al. 1 qui permet l'application à titre subsidiaire de la PA car la LPGA ne contient pas de disposition qui serait susceptible d'être complétée par la PA. Par conséquent, la communication électronique des administrés avec les autorités d'assurances sociales n'est pas possible (voir VALÉRIE DÉFAGO GAUDIN, in Commentaire romand, Loi sur la partie générale des assurances sociales, 2018, nos 13 ss ad art. 55 LPGA). 6.2.2 A la différence d'une opposition ou d'un recours, le formulaire des preuves de recherches d'emploi devant être remis pour chaque période de contrôle ne constitue pas un acte de procédure mais un justificatif permettant d'établir les faits pour faire valoir un droit. Aussi, outre les exigences quant à son contenu, ce formulaire n'est pas soumis à une forme particulière comme c'est le cas pour l'opposition (cf. art. 10 al. 4 OPGA) et son envoi à l'autorité par la voie électronique est dès lors admissible. Toutefois, compte tenu du manque de fiabilité du trafic électronique en général, et en particulier des difficultés liées à la preuve de l'arrivée d'un message électronique dans la sphère de contrôle du destinataire, l'expéditeur d'un e-mail est invité à requérir du destinataire une confirmation de réception de son envoi (y compris des pièces annexées au courriel), et de réagir en l'absence de cette dernière en déposant son pli auprès de la Poste ou en réessayant de l'envoyer par voie électronique (cf. arrêt 2C_699/2012 du 22 octobre 2012 consid. 4.2, in Plädoyer 2013 1 p. 61; arrêt 8C_339/2016 du 29 juin 2016 consid. 4.4). Il appartient en effet à l'expéditeur de prendre certaines précautions sans quoi il devra assumer le risque, conformément aux règles sur la répartition du fardeau de la preuve (cf. consid. 3.2 supra), que la liste de ses preuves de recherches d'emploi ne parvienne pas ou pas dans le délai légal auprès de l'autorité compétente. 6.3 En l'occurrence, il ressort des constatations de la juridiction cantonale que l'intimé a adressé un courrier électronique avec ses preuves de recherches d'emploi du mois d'août 2017 à l'adresse de l'ORP en date du 5 septembre 2017 à 20h52. Les premiers juges en ontdéduit que la preuve de la remise de ses recherches d'emploi dans le délai légal avait ainsi été rapportée par l'intimé. Ce faisant, la cour cantonale a violé les règles relatives à la répartition du fardeau de la preuve. Dès lors que l'intimé n'avait pas démontré que son courrier électronique avait été réceptionné dans le délai par le système informatique de l'ORP, il devait en effet supporter les conséquences de l'absence de preuve. 6.4 On doit ainsi admettre que l'intimé n'a pas remis la preuve de ses recherches d'emploi dans le délai légal, ce qui justifie une suspension de son droit à l'indemnité de chômage. Au regard des manquements précédents de l'intimé, la fixation de la quotité de la suspension à 16 jours, laquelle correspond à la limite inférieure pour une faute de gravité moyenne (art. 45 al. 3 let. b OACI), n'est par ailleurs pas critiquable.
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Art. 17 cpv. 1 LADI; art. 26 cpv. 2 OADI; art. 39 cpv. 1 LPGA; presentazione della prova delle ricerche di impiego per posta elettronica; osservanza del termine. È ammissibile l'invio della lista delle ricerche di impiego per posta elettronica all'autorità. In tal caso, compete all'assicurato presentare la prova che la lista sia giunta nella sfera di influenza dell'autorità al più tardi l'ultimo giorno del termine (consid. 2-6).
it
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V
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58,602
145 V 97
145 V 97 Sachverhalt ab Seite 98 A. A.a Die am 2. September 2009 geborene A. leidet unter anderem an einem peroxisomalen Defekt des bifunktionalen Proteins (autosomal-rezessiver Defekt des DBP/MFP2) sowie an angeborener Epilepsie und angeborenen cerebralen Lähmungen. Für die medizinische Behandlung verschiedener Geburtsgebrechen leistete die IV-Stelle des Kantons Aargau Kostengutsprache. Ebenso bejahte sie einen Anspruch auf Hilflosenentschädigung für Minderjährige wegen einer mittleren Hilflosigkeit mit Intensivpflegezuschlag von vier Stunden für die Dauer vom 1. Dezember 2012 bis 1. Februar 2015. Im Dezember 2013 und Januar 2014 erfolgten die Anmeldungen der Geburtsgebrechen Ziff. 383 und 453 des Anhangs zur Verordnung vom 9. Dezember 1985 über Geburtsgebrechen (GgV; SR 831.232. 21; heredo-degenerative Erkrankungen des Nervensystems sowie angeborene Störungen des Fett- und Lipoprotein-Stoffwechsels). Die Invalidenversicherung übernahm die Kosten für die Behandlung des Geburtsgebrechens Ziff. 383 GgV Anhang, verneinte jedoch einen Leistungsanspruch gestützt auf Ziff. 453 GgV Anhang (Verfügung vom 27. Januar 2015), einen Anspruch auf Stammzellentransplantation (SZT) und klinische Ernährung (Verfügung vom 26. Januar 2015) sowie Ernährungsberatung (Verfügung vom 28. Januar 2015). Die gegen die drei Verfügungen vom 26., 27. und 28. Januar 2015 erhobene Beschwerde der A. hiess das Versicherungsgericht des Kantons Aargau mit Entscheid vom 13. Oktober 2015 teilweise gut, hob die Verfügung vom 27. Januar 2015 auf und wies die Sache diesbezüglich zur weiteren Abklärung und Neuverfügung im Sinne der Erwägungen an die IV-Stelle zurück (Dispositiv-Ziffer 1). Im Übrigen wies es die Beschwerde gegen die beiden Verfügungen vom 26. und 28. Januar 2015 ab (Dispositiv-Ziffer 2). Unter den Dispositiv-Ziffern 3 und 4 verlegte es die Gerichtskosten und sprach der Beschwerde führenden Versicherten eine Parteientschädigung zu. Die dagegen gerichtete Beschwerde hiess das Bundesgericht mit Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 teilweise gut. Es hob auch die Dispositiv-Ziffern 2 bis 4 des kantonalen Gerichtsentscheids vom 13. Oktober 2015 sowie die Verfügungen der IV-Stelle vom 26. und 28. Januar 2015 auf und wies die Sache auch diesbezüglich zu neuer Verfügung an die IV-Stelle zurück. A.b Nach ergänzenden Abklärungen leistete die IV-Stelle unter anderem am 9. Juni 2017 Kostengutsprache für medizinische Massnahmen zwecks Behandlung des Geburtsgebrechens Ziff. 453 GgV Anhang für die Dauer vom 7. Januar 2014 bis 28. Februar 2029. Am 11. August 2017 hielt die IV-Stelle ersatzweise anstelle der gerichtlich aufgehobenen Verfügungen vom 26. und 28. Januar 2015 an der Ablehnung des Leistungsgesuchs in Bezug auf die am 16. Januar 2014 durchgeführte allogene 12/12-MUD-Stammzellentransplantation und deren Folgemassnahmen (klinische Ernährung mit Zubehör und Ernährungsberatung) fest. B. Die gegen die Verfügung vom 11. August 2017 erhobene Beschwerde der A. wies das Versicherungsgericht des Kantons Aargau ab. C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lässt A. beantragen, der angefochtene Gerichtsentscheid und die Verfügung vom 11. August 2017 seien aufzuheben. Ihr sei im Rahmen der medizinischen Massnahmen zwecks Behandlung der Geburtsgebrechen Ziff. 383 und 453 Kostengutsprache für die Stammzellen- bzw. Knochenmarktransplantation sowie für deren Folgemassnahmen (klinische Ernährung mit Zubehör und Ernährungsberatung) zu erteilen. Während das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) auf Beschwerdeabweisung schliesst, verzichten die Vorinstanz und die IV-Stelle auf eine Vernehmlassung. D. Mit Eingabe vom 15. November 2018 nimmt die Beschwerdeführerin zur Vernehmlassung des BSV Stellung und reicht verschiedene Unterlagen ein. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut. Erwägungen Aus den Erwägungen: 7. Strittig ist demnach, ob die SZT vom 16. Januar 2014 mit Blick auf die Behandlung der anerkannten Geburtsgebrechen gemäss Ziff. 383 und 453 GgV Anhang eine notwendige, einfache und zweckmässige Vorkehr darstellt. 7.1 Dass die Übernahme einer allogenen Stammzellentransplantation durch die Invalidenversicherung als medizinische Massnahme nach Art. 2 Abs. 3 GgV nicht grundsätzlich auszuschliessen ist, sofern die Erfordernisse der Wissenschaftlichkeit, Einfachheit und Zweckmässigkeit zu bejahen sind (vgl. nicht publ. E. 4.2 und Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 E. 3), ist bei gegebener Indikation mit Blick auf den Pflichtleistungskatalog gemäss KLV Anhang 1 (SR 832.112. 31) nicht ernsthaft in Frage zu stellen. Denn die Ordnung von Art. 13 IVG stellt sachlich eine obligatorische eidgenössische Krankenpflegeversicherung für Geburtsgebrechen im Rechtssinne dar, wobei die Definition der Wissenschaftlichkeit im Sinne von Art. 2 Abs. 3 GgV prinzipiell dieselbe ist wie in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (MEYER/REICHMUTH, Bundesgesetz über die Invalidenversicherung [IVG], 3. Aufl. 2014, N. 11 u. 26 zu Art. 13 IVG). 7.2 Sowohl bei der X-chromosomalen Adrenoleukodystrophie (X-ALD) als auch beim hier diagnostizierten peroxisomalen Defekt des bifunktionalen Proteins (autosomal-rezessiver Defekt des DBP/MFP2) handelt es sich um eine seltene, angeborene Stoffwechselkrankheit. Beide gehören zu den peroxisomalen beta-Oxidationsstörungen (ORPHA:79188 laut Klassifikation gemäss Orphanet: www.orpha.net/consor/cgi-bin/Disease_Classif_Simple.php?lng=DE, Internetseite besucht am 13. Februar 2019). Beide sind nicht bei den Indikationen aufgelistet, bei welchen die allogene Stammzellentransplantation nach KLV Anhang 1 als Pflichtleistung zu übernehmen ist. Denn bei beiden Gesundheitsstörungen handelt es sich um seltene Krankheiten mit einer Prävalenz von höchstens einer betroffenen Person unter 2000 Menschen. In der Schweiz leiden rund eine halbe Million Menschen an seltenen Krankheiten, wobei überwiegend Kinder betroffen sind (FRANZISKA SPRECHER, Seltene Krankheiten, SZG 2015 S. 220). Nur 10-30 % der seltenen Krankheiten werden heute erforscht; aufgrund der lange vernachlässigten kleinen Patientenpopulationen spricht man denn auch von "verwaisten" Krankheiten (orphan diseases; SPRECHER, a.a.O., S. 221). 7.3 Das durch die genombasierte Forschung stark wachsende Verständnis von Krankheitsmechanismen führt zur Identifikation immer neuer Krankheitsbilder (SPRECHER, a.a.O., S. 233). Als Folge davon müssen mehr Patientengruppen und damit (Unter-)Arten von Krankheiten unterschieden werden, wodurch die Anzahl Patientinnen und Patienten pro Krankheit abnimmt und mehr Krankheiten als selten eingestuft werden (SPRECHER, a.a.O., S. 223). Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob aus medizinisch zureichenden Gründen die behandelnden Ärzte der Versicherten die wissenschaftlichen Erfahrungen aus der X-ALD-Behandlung mittels SZT auf die hier diagnostizierte verwandte peroxisomale beta-Oxidationsstörung übertragen durften. Denn dass die am 16. Januar 2014 durchgeführte SZT - wie prognostiziert - erfolgreich war, ist angesichts der unbestritten gebliebenen Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht ernsthaft in Frage zu stellen. Ebenso unbestritten blieb, dass die SZT bei der X-ALD als kausale Therapiemassnahme international klar etabliert ist und von der Invalidenversicherung bzw. der obligatorischen Krankenpflegeversicherung fraglos übernommen wird, obwohl der Wirkmechanismus der SZT - auch bei der wissenschaftlich besser erforschten X-ALD - ebenfalls nicht bewiesen ist. 8. 8.1 Das kantonale Gericht verpflichtete die IV-Stelle laut Dispositiv-Ziffer 1 in Verbindung mit Erwägung Ziffer 4.2 des Rückweisungsentscheides vom 13. Oktober 2015 zu weiteren Abklärungen, insbesondere zur Einholung einer externen fachärztlichen Beurteilung (vgl. Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 E. 4.3). Allein schon weil die Zuordnung des Geburtsgebrechens zu den Ziffern 383 und/oder 453 GgV Anhang aus medizinischer Sicht unklar war, hielt es das Bundesgericht für verfrüht, bereits abschliessend über die Wissenschaftlichkeit, Einfachheit und Zweckmässigkeit (Art. 2 Abs. 1 IVV, Art. 2 Abs. 3 GgV) der im Streit liegenden Behandlungsmethode zu entscheiden (Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 E. 4.4). Entgegen der Vorinstanz erkannte das Bundesgericht auch ergänzenden Abklärungsbedarf in Bezug auf die mit Entscheid vom 13. Oktober 2015 verneinten Voraussetzungen des hohen therapeutischen Nutzens und der Wissenschaftlichkeit der SZT bei der Behandlung angeborener Stoffwechselstörungen. Insbesondere hielt das Bundesgericht fest, dass "die Verneinung der Wissenschaftlichkeit der SZT bei angeborenen Stoffwechselstörungen auf einer bei Erlass des angefochtenen Entscheides [vom 13. Oktober 2015] unvollständigen Abklärung des medizin-wissenschaftlichen Kenntnisstandes" zu beruhen scheine. 8.2 Die IV-Stelle tätigte mit Blick auf die veranlasste ergänzende Sachverhaltsabklärung zwischen Juni 2016 und April 2017 im Wesentlichen je eine Anfrage an den Regionalen Ärztlichen Dienst (RAD), das behandelnde Kinderspital C. und das BSV. In Bezug auf die offenen Fragen nach dem hohen therapeutischen Nutzen, nach der Wissenschaftlichkeit der SZT sowie nach der Übertragbarkeit der bewährten medizin-wissenschaftlichen Erkenntnisse aus der Behandlung einer X-ALD mittels SZT auf die Behandlung der eng verwandten peroxisomalen Erkrankung eines autosomal-rezessiven Defekts der DBP/MFP2 hat weder die Verwaltung noch die Vorinstanz eine neutrale fachärztliche Expertise eingeholt. Auch finden sich bei den Akten keine Angaben zu konkreten Behandlungsalternativen mit Blick auf die am 16. Januar 2014 durchgeführte SZT. Die Einschätzungen des RAD (vgl. Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 E. 4.1), des BSV (vgl. Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 Sachverhalt lit. C und E. 4.4) und des Kinderspitals C. waren im Zeitpunkt der Rückweisung der Sache an die IV-Stelle längst bekannt. Insofern waren aus den zwischen Juni 2016 und April 2017 veranlassten Abklärungen der IV-Stelle in Bezug auf die offenen Fragen keine entscheidwesentlichen neuen Erkenntnisse zu erwarten. 8.3 Das kantonale Gericht sah gemäss angefochtenem Entscheid in Bezug auf die offenen Fragen (E. 8.2 hiervor) keinen ergänzenden Abklärungsbedarf. Es beschränkte sich vielmehr darauf, die im Wesentlichen bereits vor Erlass des Urteils 8C_881/2015 vom 22. April 2016 bekannt gewesenen Akten noch einmal eingehend zu würdigen und gestützt auf eigene Recherchen im Internet die Fragen nach dem hohen therapeutischen Nutzen und der Wissenschaftlichkeit der SZT sowie nach der Übertragbarkeit der bewährten medizin-wissenschaftlichen Erkenntnisse aus der X-ALD-Behandlung mittels SZT selber zu beantworten. Im Kern blieb die Vorinstanz bei ihrer schon im Entscheid vom 13. Oktober 2015 sinngemäss vertretenen Auffassung, wonach es sich bei der strittigen SZT angesichts der Seltenheit der Erkrankung mangels Erfahrungen aus der Anwendung dieser Behandlungsform um einen reinen Therapieversuch gehandelt habe. Das kantonale Gericht scheint mit dem BSV davon auszugehen, dass - auch bei einer Ultra Orphan Disease - für die Übernahme der Behandlung in jedem Falle zumindest Zwischenergebnisse von (publizierten) klinischen Studien zur Wirksamkeit der konkreten Behandlungsform (hier: allogene SZT) in Bezug auf die anvisierte, exakt definierte Krankheitsausprägung erforderlich sind. Mit anderen Worten stellen sie sich auf den Standpunkt, anerkannte medizin-wissenschaftliche Erfahrungen aus der X-ALD-Behandlung mittels SZT seien nicht auf die Anwendung derselben Behandlungsform in Bezug auf die eng verwandte peroxisomale Erkrankung eines autosomal-rezessiven Defekts der DBP/MFP2 übertragbar. Dabei handelt es sich um eine medizinische Tatfrage. Zu Recht macht die Beschwerdeführerin geltend, praxisgemäss seien nicht unbedingt schon Zwischenergebnisse von klinischen Studien notwendig. Demnach genügen vielmehr auch anderweitige veröffentlichte Erkenntnisse, welche wissenschaftlich nachprüfbare Aussagen über die Wirksamkeit der in Frage stehenden Behandlung im neuen Anwendungsgebiet zulassen und aufgrund derer in den einschlägigen Fachkreisen Konsens über einen hohen therapeutischen Nutzen besteht (GEBHARD EUGSTER, Die obligatorische Krankenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 535 Rz. 420; BGE 142 V 326 E. 2.3.2.2 S. 330). 8.4 Soweit die Übernahme der SZT bei der X-ALD-Behandlung durch Invalidenversicherung und obligatorischen Krankenpflegeversicherung tatsächlich unbestritten ist (E. 7.3 i.f.), setzt dies zumindest bei dieser Indikation die Bejahung der medizinischen Tatfrage nach dem therapeutischen Nutzen (vgl. dazu BGE 142 V 325 E. 4.2 S. 332 mit Hinweis) dieser Behandlungsform voraus. Denn auch die X-ALD ist nicht bei jenen Indikationen in KLV Anhang 1 aufgelistet, bei welchen die allogene hämatopoïetische Stammzellentransplantation als Pflichtleistung von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zu übernehmen ist (vgl. auch E. 7.2 hiervor). Zwar reicht für den Nachweis der therapeutischen Wirksamkeit der blosse Hinweis auf die Wirkung im Einzelfall nach der Formel "post hoc ergo propter hoc" praxisgemäss nicht aus (vgl. BGE 142 V 325 E. 2.3.2.2 S. 330 mit Hinweis). Doch bleibt mit Blick auf den hier zu beurteilenden Fall die medizinische Tatfrage bisher unbeantwortet, ob die medizin-wissenschaftlichen Erfahrungen aus der X-ALD-Behandlung mittels SZT aus zureichenden Gründen auf die nahe verwandte peroxisomale Erkrankung eines peroxisomalen Defektes des bifunktionalen Proteins (autosomal-rezessiver Defekt der DBP/MFP2) übertragbar sind oder nicht. Von der Übertragbarkeit gingen die behandelnden Fachärzte nach dem aktuellsten Stand der Wissenschaft gestützt auf die damals vorhandene Datenlage offensichtlich aus. Immerhin führte Prof. Dr. med. E. bereits in ihrer Stellungnahme vom 17. Februar 2016 aus, bei einem bifunktionalen Proteindefekt, wie ihn die Versicherte aufweise, sei die SZT in absolute Parallelität zur X-ALD zu setzen. Demgegenüber stellt sich die Vorinstanz ohne fachärztlich fundierte Begründung auf den Standpunkt, die Übertragung der Erfahrungen aus der X-ALD-Behandlung sei "nicht ohne weiteres möglich". Es ist jedoch nicht nachvollziehbar, weshalb eine SZT bei der Behandlung von X-ALD weniger riskant sein sollte als bei der Behandlung der hier gegebenen Ausprägung einer Leukodystrophie. Prof. Dr. med. E. beanstandete schon am 17. Februar 2016 die vom BSV mit Vernehmlassung vom 4. Februar 2016 vertretene Auffassung, wonach die Datenlage aus der versuchsweisen Anwendung der SZT bei einigen weiteren Erkrankungen angeblich ohne Relevanz für die hier strittige Behandlungsmassnahme sei. Schliesslich steht fest, dass die strittige SZT einer Genehmigung der Indikation durch die Schweizerische Kommission für Allogene Transplantation bedurfte. Angesichts der gegebenen Umstände ist nicht nachvollziehbar, wie die behandelnden Ärzte die SZT vom 16. Januar 2014 als rein experimentellen Therapieversuch hätten durchführen sollen, wenn sie sich nicht zumindest auf minimale medizin-wissenschaftliche Erkenntnisse in Bezug auf Wirksamkeit und Zweckmässigkeit hätten abstützen können. 8.5 Die offenen Fragen (vgl. E. 8.2 hiervor) sind bisher nicht durch eine neutrale fachärztlich-wissenschaftliche Expertise aus hämatologischer und immunologischer Sicht überzeugend und schlüssig unter Bezugnahme auf die gesamte Aktenlage im hier zu beurteilenden Fall sowie unter Berücksichtigung der internationalen, medizin-wissenschaftlichen Datenlage beantwortet worden. Dem angefochtenen Entscheid ist nicht zu entnehmen, dass aus neutraler fachärztlicher Sicht die SZT vom 16. Januar 2014 hinsichtlich des angestrebten therapeutischen Nutzens ohne ausreichende, wissenschaftlich nachprüfbare Erkenntnisse durchgeführt worden wäre. Letztlich geht es um die medizinische Tatfrage, ob die wissenschaftlichen Erkenntnisse, welche offenbar für die Übernahme der SZT durch die Invalidenversicherung und die obligatorische Krankenpflegeversicherung bei der Behandlung von X-ALD in ausreichendem Umfang und genügender Qualität vorhanden sind, analog für die Beurteilung der hier strittigen SZT vom 16. Januar 2014 herangezogen werden durften. Ebenso wenig ist ersichtlich, ob - und falls ja, welche - Behandlungsalternativen am 16. Januar 2014 zur Verfügung standen. Indem das kantonale Gericht auf die Klärung der medizinisch ausschlaggebenden Tatfragen verzichtete, hat es den Untersuchungsgrundsatz (Art. 61 lit. c ATSG; BGE 138 V 218 E. 6 S. 221 f. mit Hinweisen) verletzt. Soll ein Versicherungsfall ohne Einholung eines externen Gutachtens entschieden werden, so sind an die Beweiswürdigung strenge Anforderungen zu stellen. Bestehen auch nur geringe Zweifel an der Zuverlässigkeit und Schlüssigkeit der versicherungsinternen ärztlichen Feststellungen, sind ergänzende Abklärungen vorzunehmen (BGE 142 V 58 E. 5.1 i.f. S. 65 mit Hinweisen). 8.6 Das kantonale Gericht wird die offenen Fragen durch eine fachärztlich-spezialmedizinisch qualifizierte Expertise unter Berücksichtigung der Aktenlage beantworten lassen und hernach über die vorinstanzliche Beschwerde neu entscheiden.
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Art. 3 Abs. 2 ATSG; Art. 8 Abs. 2, Art. 13 Abs. 1 und 2 IVG; Art. 1 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 2 Satz 1 sowie Art. 2 Abs. 3 GgV; Ziff. 383 und 453 GgV Anhang; Ziff. 2.1 KLV Anhang 1; Prüfung der Einfachheit, Notwendigkeit und Zweckmässigkeit einer Vorkehr zur Behandlung einer seltenen Krankheit. Sind medizin-wissenschaftliche Erkenntnisse zum therapeutischen Nutzen und zur Wissenschaftlichkeit einer bestimmten medizinischen Massnahme, welche von der Invalidenversicherung zur Behandlung einer seltenen Krankheit im Rahmen eines anerkannten Geburtsgebrechens übernommen wird, auf die Behandlung einer eng verwandten, aber noch selteneren Krankheit mittels derselben medizinischen Massnahme übertragbar? Diese Tatfrage ist von spezialmedizinischen Experten auf dem Gebiet der betreffenden Krankheit zu beantworten (E. 8.5).
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145 V 97
145 V 97 Sachverhalt ab Seite 98 A. A.a Die am 2. September 2009 geborene A. leidet unter anderem an einem peroxisomalen Defekt des bifunktionalen Proteins (autosomal-rezessiver Defekt des DBP/MFP2) sowie an angeborener Epilepsie und angeborenen cerebralen Lähmungen. Für die medizinische Behandlung verschiedener Geburtsgebrechen leistete die IV-Stelle des Kantons Aargau Kostengutsprache. Ebenso bejahte sie einen Anspruch auf Hilflosenentschädigung für Minderjährige wegen einer mittleren Hilflosigkeit mit Intensivpflegezuschlag von vier Stunden für die Dauer vom 1. Dezember 2012 bis 1. Februar 2015. Im Dezember 2013 und Januar 2014 erfolgten die Anmeldungen der Geburtsgebrechen Ziff. 383 und 453 des Anhangs zur Verordnung vom 9. Dezember 1985 über Geburtsgebrechen (GgV; SR 831.232. 21; heredo-degenerative Erkrankungen des Nervensystems sowie angeborene Störungen des Fett- und Lipoprotein-Stoffwechsels). Die Invalidenversicherung übernahm die Kosten für die Behandlung des Geburtsgebrechens Ziff. 383 GgV Anhang, verneinte jedoch einen Leistungsanspruch gestützt auf Ziff. 453 GgV Anhang (Verfügung vom 27. Januar 2015), einen Anspruch auf Stammzellentransplantation (SZT) und klinische Ernährung (Verfügung vom 26. Januar 2015) sowie Ernährungsberatung (Verfügung vom 28. Januar 2015). Die gegen die drei Verfügungen vom 26., 27. und 28. Januar 2015 erhobene Beschwerde der A. hiess das Versicherungsgericht des Kantons Aargau mit Entscheid vom 13. Oktober 2015 teilweise gut, hob die Verfügung vom 27. Januar 2015 auf und wies die Sache diesbezüglich zur weiteren Abklärung und Neuverfügung im Sinne der Erwägungen an die IV-Stelle zurück (Dispositiv-Ziffer 1). Im Übrigen wies es die Beschwerde gegen die beiden Verfügungen vom 26. und 28. Januar 2015 ab (Dispositiv-Ziffer 2). Unter den Dispositiv-Ziffern 3 und 4 verlegte es die Gerichtskosten und sprach der Beschwerde führenden Versicherten eine Parteientschädigung zu. Die dagegen gerichtete Beschwerde hiess das Bundesgericht mit Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 teilweise gut. Es hob auch die Dispositiv-Ziffern 2 bis 4 des kantonalen Gerichtsentscheids vom 13. Oktober 2015 sowie die Verfügungen der IV-Stelle vom 26. und 28. Januar 2015 auf und wies die Sache auch diesbezüglich zu neuer Verfügung an die IV-Stelle zurück. A.b Nach ergänzenden Abklärungen leistete die IV-Stelle unter anderem am 9. Juni 2017 Kostengutsprache für medizinische Massnahmen zwecks Behandlung des Geburtsgebrechens Ziff. 453 GgV Anhang für die Dauer vom 7. Januar 2014 bis 28. Februar 2029. Am 11. August 2017 hielt die IV-Stelle ersatzweise anstelle der gerichtlich aufgehobenen Verfügungen vom 26. und 28. Januar 2015 an der Ablehnung des Leistungsgesuchs in Bezug auf die am 16. Januar 2014 durchgeführte allogene 12/12-MUD-Stammzellentransplantation und deren Folgemassnahmen (klinische Ernährung mit Zubehör und Ernährungsberatung) fest. B. Die gegen die Verfügung vom 11. August 2017 erhobene Beschwerde der A. wies das Versicherungsgericht des Kantons Aargau ab. C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lässt A. beantragen, der angefochtene Gerichtsentscheid und die Verfügung vom 11. August 2017 seien aufzuheben. Ihr sei im Rahmen der medizinischen Massnahmen zwecks Behandlung der Geburtsgebrechen Ziff. 383 und 453 Kostengutsprache für die Stammzellen- bzw. Knochenmarktransplantation sowie für deren Folgemassnahmen (klinische Ernährung mit Zubehör und Ernährungsberatung) zu erteilen. Während das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) auf Beschwerdeabweisung schliesst, verzichten die Vorinstanz und die IV-Stelle auf eine Vernehmlassung. D. Mit Eingabe vom 15. November 2018 nimmt die Beschwerdeführerin zur Vernehmlassung des BSV Stellung und reicht verschiedene Unterlagen ein. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut. Erwägungen Aus den Erwägungen: 7. Strittig ist demnach, ob die SZT vom 16. Januar 2014 mit Blick auf die Behandlung der anerkannten Geburtsgebrechen gemäss Ziff. 383 und 453 GgV Anhang eine notwendige, einfache und zweckmässige Vorkehr darstellt. 7.1 Dass die Übernahme einer allogenen Stammzellentransplantation durch die Invalidenversicherung als medizinische Massnahme nach Art. 2 Abs. 3 GgV nicht grundsätzlich auszuschliessen ist, sofern die Erfordernisse der Wissenschaftlichkeit, Einfachheit und Zweckmässigkeit zu bejahen sind (vgl. nicht publ. E. 4.2 und Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 E. 3), ist bei gegebener Indikation mit Blick auf den Pflichtleistungskatalog gemäss KLV Anhang 1 (SR 832.112. 31) nicht ernsthaft in Frage zu stellen. Denn die Ordnung von Art. 13 IVG stellt sachlich eine obligatorische eidgenössische Krankenpflegeversicherung für Geburtsgebrechen im Rechtssinne dar, wobei die Definition der Wissenschaftlichkeit im Sinne von Art. 2 Abs. 3 GgV prinzipiell dieselbe ist wie in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (MEYER/REICHMUTH, Bundesgesetz über die Invalidenversicherung [IVG], 3. Aufl. 2014, N. 11 u. 26 zu Art. 13 IVG). 7.2 Sowohl bei der X-chromosomalen Adrenoleukodystrophie (X-ALD) als auch beim hier diagnostizierten peroxisomalen Defekt des bifunktionalen Proteins (autosomal-rezessiver Defekt des DBP/MFP2) handelt es sich um eine seltene, angeborene Stoffwechselkrankheit. Beide gehören zu den peroxisomalen beta-Oxidationsstörungen (ORPHA:79188 laut Klassifikation gemäss Orphanet: www.orpha.net/consor/cgi-bin/Disease_Classif_Simple.php?lng=DE, Internetseite besucht am 13. Februar 2019). Beide sind nicht bei den Indikationen aufgelistet, bei welchen die allogene Stammzellentransplantation nach KLV Anhang 1 als Pflichtleistung zu übernehmen ist. Denn bei beiden Gesundheitsstörungen handelt es sich um seltene Krankheiten mit einer Prävalenz von höchstens einer betroffenen Person unter 2000 Menschen. In der Schweiz leiden rund eine halbe Million Menschen an seltenen Krankheiten, wobei überwiegend Kinder betroffen sind (FRANZISKA SPRECHER, Seltene Krankheiten, SZG 2015 S. 220). Nur 10-30 % der seltenen Krankheiten werden heute erforscht; aufgrund der lange vernachlässigten kleinen Patientenpopulationen spricht man denn auch von "verwaisten" Krankheiten (orphan diseases; SPRECHER, a.a.O., S. 221). 7.3 Das durch die genombasierte Forschung stark wachsende Verständnis von Krankheitsmechanismen führt zur Identifikation immer neuer Krankheitsbilder (SPRECHER, a.a.O., S. 233). Als Folge davon müssen mehr Patientengruppen und damit (Unter-)Arten von Krankheiten unterschieden werden, wodurch die Anzahl Patientinnen und Patienten pro Krankheit abnimmt und mehr Krankheiten als selten eingestuft werden (SPRECHER, a.a.O., S. 223). Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob aus medizinisch zureichenden Gründen die behandelnden Ärzte der Versicherten die wissenschaftlichen Erfahrungen aus der X-ALD-Behandlung mittels SZT auf die hier diagnostizierte verwandte peroxisomale beta-Oxidationsstörung übertragen durften. Denn dass die am 16. Januar 2014 durchgeführte SZT - wie prognostiziert - erfolgreich war, ist angesichts der unbestritten gebliebenen Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht ernsthaft in Frage zu stellen. Ebenso unbestritten blieb, dass die SZT bei der X-ALD als kausale Therapiemassnahme international klar etabliert ist und von der Invalidenversicherung bzw. der obligatorischen Krankenpflegeversicherung fraglos übernommen wird, obwohl der Wirkmechanismus der SZT - auch bei der wissenschaftlich besser erforschten X-ALD - ebenfalls nicht bewiesen ist. 8. 8.1 Das kantonale Gericht verpflichtete die IV-Stelle laut Dispositiv-Ziffer 1 in Verbindung mit Erwägung Ziffer 4.2 des Rückweisungsentscheides vom 13. Oktober 2015 zu weiteren Abklärungen, insbesondere zur Einholung einer externen fachärztlichen Beurteilung (vgl. Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 E. 4.3). Allein schon weil die Zuordnung des Geburtsgebrechens zu den Ziffern 383 und/oder 453 GgV Anhang aus medizinischer Sicht unklar war, hielt es das Bundesgericht für verfrüht, bereits abschliessend über die Wissenschaftlichkeit, Einfachheit und Zweckmässigkeit (Art. 2 Abs. 1 IVV, Art. 2 Abs. 3 GgV) der im Streit liegenden Behandlungsmethode zu entscheiden (Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 E. 4.4). Entgegen der Vorinstanz erkannte das Bundesgericht auch ergänzenden Abklärungsbedarf in Bezug auf die mit Entscheid vom 13. Oktober 2015 verneinten Voraussetzungen des hohen therapeutischen Nutzens und der Wissenschaftlichkeit der SZT bei der Behandlung angeborener Stoffwechselstörungen. Insbesondere hielt das Bundesgericht fest, dass "die Verneinung der Wissenschaftlichkeit der SZT bei angeborenen Stoffwechselstörungen auf einer bei Erlass des angefochtenen Entscheides [vom 13. Oktober 2015] unvollständigen Abklärung des medizin-wissenschaftlichen Kenntnisstandes" zu beruhen scheine. 8.2 Die IV-Stelle tätigte mit Blick auf die veranlasste ergänzende Sachverhaltsabklärung zwischen Juni 2016 und April 2017 im Wesentlichen je eine Anfrage an den Regionalen Ärztlichen Dienst (RAD), das behandelnde Kinderspital C. und das BSV. In Bezug auf die offenen Fragen nach dem hohen therapeutischen Nutzen, nach der Wissenschaftlichkeit der SZT sowie nach der Übertragbarkeit der bewährten medizin-wissenschaftlichen Erkenntnisse aus der Behandlung einer X-ALD mittels SZT auf die Behandlung der eng verwandten peroxisomalen Erkrankung eines autosomal-rezessiven Defekts der DBP/MFP2 hat weder die Verwaltung noch die Vorinstanz eine neutrale fachärztliche Expertise eingeholt. Auch finden sich bei den Akten keine Angaben zu konkreten Behandlungsalternativen mit Blick auf die am 16. Januar 2014 durchgeführte SZT. Die Einschätzungen des RAD (vgl. Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 E. 4.1), des BSV (vgl. Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 Sachverhalt lit. C und E. 4.4) und des Kinderspitals C. waren im Zeitpunkt der Rückweisung der Sache an die IV-Stelle längst bekannt. Insofern waren aus den zwischen Juni 2016 und April 2017 veranlassten Abklärungen der IV-Stelle in Bezug auf die offenen Fragen keine entscheidwesentlichen neuen Erkenntnisse zu erwarten. 8.3 Das kantonale Gericht sah gemäss angefochtenem Entscheid in Bezug auf die offenen Fragen (E. 8.2 hiervor) keinen ergänzenden Abklärungsbedarf. Es beschränkte sich vielmehr darauf, die im Wesentlichen bereits vor Erlass des Urteils 8C_881/2015 vom 22. April 2016 bekannt gewesenen Akten noch einmal eingehend zu würdigen und gestützt auf eigene Recherchen im Internet die Fragen nach dem hohen therapeutischen Nutzen und der Wissenschaftlichkeit der SZT sowie nach der Übertragbarkeit der bewährten medizin-wissenschaftlichen Erkenntnisse aus der X-ALD-Behandlung mittels SZT selber zu beantworten. Im Kern blieb die Vorinstanz bei ihrer schon im Entscheid vom 13. Oktober 2015 sinngemäss vertretenen Auffassung, wonach es sich bei der strittigen SZT angesichts der Seltenheit der Erkrankung mangels Erfahrungen aus der Anwendung dieser Behandlungsform um einen reinen Therapieversuch gehandelt habe. Das kantonale Gericht scheint mit dem BSV davon auszugehen, dass - auch bei einer Ultra Orphan Disease - für die Übernahme der Behandlung in jedem Falle zumindest Zwischenergebnisse von (publizierten) klinischen Studien zur Wirksamkeit der konkreten Behandlungsform (hier: allogene SZT) in Bezug auf die anvisierte, exakt definierte Krankheitsausprägung erforderlich sind. Mit anderen Worten stellen sie sich auf den Standpunkt, anerkannte medizin-wissenschaftliche Erfahrungen aus der X-ALD-Behandlung mittels SZT seien nicht auf die Anwendung derselben Behandlungsform in Bezug auf die eng verwandte peroxisomale Erkrankung eines autosomal-rezessiven Defekts der DBP/MFP2 übertragbar. Dabei handelt es sich um eine medizinische Tatfrage. Zu Recht macht die Beschwerdeführerin geltend, praxisgemäss seien nicht unbedingt schon Zwischenergebnisse von klinischen Studien notwendig. Demnach genügen vielmehr auch anderweitige veröffentlichte Erkenntnisse, welche wissenschaftlich nachprüfbare Aussagen über die Wirksamkeit der in Frage stehenden Behandlung im neuen Anwendungsgebiet zulassen und aufgrund derer in den einschlägigen Fachkreisen Konsens über einen hohen therapeutischen Nutzen besteht (GEBHARD EUGSTER, Die obligatorische Krankenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 535 Rz. 420; BGE 142 V 326 E. 2.3.2.2 S. 330). 8.4 Soweit die Übernahme der SZT bei der X-ALD-Behandlung durch Invalidenversicherung und obligatorischen Krankenpflegeversicherung tatsächlich unbestritten ist (E. 7.3 i.f.), setzt dies zumindest bei dieser Indikation die Bejahung der medizinischen Tatfrage nach dem therapeutischen Nutzen (vgl. dazu BGE 142 V 325 E. 4.2 S. 332 mit Hinweis) dieser Behandlungsform voraus. Denn auch die X-ALD ist nicht bei jenen Indikationen in KLV Anhang 1 aufgelistet, bei welchen die allogene hämatopoïetische Stammzellentransplantation als Pflichtleistung von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zu übernehmen ist (vgl. auch E. 7.2 hiervor). Zwar reicht für den Nachweis der therapeutischen Wirksamkeit der blosse Hinweis auf die Wirkung im Einzelfall nach der Formel "post hoc ergo propter hoc" praxisgemäss nicht aus (vgl. BGE 142 V 325 E. 2.3.2.2 S. 330 mit Hinweis). Doch bleibt mit Blick auf den hier zu beurteilenden Fall die medizinische Tatfrage bisher unbeantwortet, ob die medizin-wissenschaftlichen Erfahrungen aus der X-ALD-Behandlung mittels SZT aus zureichenden Gründen auf die nahe verwandte peroxisomale Erkrankung eines peroxisomalen Defektes des bifunktionalen Proteins (autosomal-rezessiver Defekt der DBP/MFP2) übertragbar sind oder nicht. Von der Übertragbarkeit gingen die behandelnden Fachärzte nach dem aktuellsten Stand der Wissenschaft gestützt auf die damals vorhandene Datenlage offensichtlich aus. Immerhin führte Prof. Dr. med. E. bereits in ihrer Stellungnahme vom 17. Februar 2016 aus, bei einem bifunktionalen Proteindefekt, wie ihn die Versicherte aufweise, sei die SZT in absolute Parallelität zur X-ALD zu setzen. Demgegenüber stellt sich die Vorinstanz ohne fachärztlich fundierte Begründung auf den Standpunkt, die Übertragung der Erfahrungen aus der X-ALD-Behandlung sei "nicht ohne weiteres möglich". Es ist jedoch nicht nachvollziehbar, weshalb eine SZT bei der Behandlung von X-ALD weniger riskant sein sollte als bei der Behandlung der hier gegebenen Ausprägung einer Leukodystrophie. Prof. Dr. med. E. beanstandete schon am 17. Februar 2016 die vom BSV mit Vernehmlassung vom 4. Februar 2016 vertretene Auffassung, wonach die Datenlage aus der versuchsweisen Anwendung der SZT bei einigen weiteren Erkrankungen angeblich ohne Relevanz für die hier strittige Behandlungsmassnahme sei. Schliesslich steht fest, dass die strittige SZT einer Genehmigung der Indikation durch die Schweizerische Kommission für Allogene Transplantation bedurfte. Angesichts der gegebenen Umstände ist nicht nachvollziehbar, wie die behandelnden Ärzte die SZT vom 16. Januar 2014 als rein experimentellen Therapieversuch hätten durchführen sollen, wenn sie sich nicht zumindest auf minimale medizin-wissenschaftliche Erkenntnisse in Bezug auf Wirksamkeit und Zweckmässigkeit hätten abstützen können. 8.5 Die offenen Fragen (vgl. E. 8.2 hiervor) sind bisher nicht durch eine neutrale fachärztlich-wissenschaftliche Expertise aus hämatologischer und immunologischer Sicht überzeugend und schlüssig unter Bezugnahme auf die gesamte Aktenlage im hier zu beurteilenden Fall sowie unter Berücksichtigung der internationalen, medizin-wissenschaftlichen Datenlage beantwortet worden. Dem angefochtenen Entscheid ist nicht zu entnehmen, dass aus neutraler fachärztlicher Sicht die SZT vom 16. Januar 2014 hinsichtlich des angestrebten therapeutischen Nutzens ohne ausreichende, wissenschaftlich nachprüfbare Erkenntnisse durchgeführt worden wäre. Letztlich geht es um die medizinische Tatfrage, ob die wissenschaftlichen Erkenntnisse, welche offenbar für die Übernahme der SZT durch die Invalidenversicherung und die obligatorische Krankenpflegeversicherung bei der Behandlung von X-ALD in ausreichendem Umfang und genügender Qualität vorhanden sind, analog für die Beurteilung der hier strittigen SZT vom 16. Januar 2014 herangezogen werden durften. Ebenso wenig ist ersichtlich, ob - und falls ja, welche - Behandlungsalternativen am 16. Januar 2014 zur Verfügung standen. Indem das kantonale Gericht auf die Klärung der medizinisch ausschlaggebenden Tatfragen verzichtete, hat es den Untersuchungsgrundsatz (Art. 61 lit. c ATSG; BGE 138 V 218 E. 6 S. 221 f. mit Hinweisen) verletzt. Soll ein Versicherungsfall ohne Einholung eines externen Gutachtens entschieden werden, so sind an die Beweiswürdigung strenge Anforderungen zu stellen. Bestehen auch nur geringe Zweifel an der Zuverlässigkeit und Schlüssigkeit der versicherungsinternen ärztlichen Feststellungen, sind ergänzende Abklärungen vorzunehmen (BGE 142 V 58 E. 5.1 i.f. S. 65 mit Hinweisen). 8.6 Das kantonale Gericht wird die offenen Fragen durch eine fachärztlich-spezialmedizinisch qualifizierte Expertise unter Berücksichtigung der Aktenlage beantworten lassen und hernach über die vorinstanzliche Beschwerde neu entscheiden.
de
Art. 3 al. 2 LPGA; art. 8 al. 2, art. 13 al. 1 et 2 LAI; art. 1 al. 1, 1re phrase, et al. 2, 1re phrase, ainsi que l'art. 2 al. 3 OIC; ch. 383 et 453 OIC Annexe; ch. 2.1 OPAS Annexe 1; examen des caractères de simplicité, de nécessité et d'utilité d'une mesure destinée au traitement d'une maladie rare. Des connaissances médico-scientifiques au sujet de l'utilité thérapeutique et du caractère scientifique d'une mesure médicale concrète, mise en oeuvre par l'assurance-invalidité en vue du traitement d'une maladie rare dans le cadre d'une infirmité congénitale reconnue, sont-elles transposables au traitement au moyen de la même mesure médicale d'une maladie étroitement apparentée mais encore plus rare? Cette question de fait doit être tranchée par des experts dont la spécialisation médicale est du domaine de la maladie concernée (consid. 8.5).
fr
social security law
2,019
V
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58,604
145 V 97
145 V 97 Sachverhalt ab Seite 98 A. A.a Die am 2. September 2009 geborene A. leidet unter anderem an einem peroxisomalen Defekt des bifunktionalen Proteins (autosomal-rezessiver Defekt des DBP/MFP2) sowie an angeborener Epilepsie und angeborenen cerebralen Lähmungen. Für die medizinische Behandlung verschiedener Geburtsgebrechen leistete die IV-Stelle des Kantons Aargau Kostengutsprache. Ebenso bejahte sie einen Anspruch auf Hilflosenentschädigung für Minderjährige wegen einer mittleren Hilflosigkeit mit Intensivpflegezuschlag von vier Stunden für die Dauer vom 1. Dezember 2012 bis 1. Februar 2015. Im Dezember 2013 und Januar 2014 erfolgten die Anmeldungen der Geburtsgebrechen Ziff. 383 und 453 des Anhangs zur Verordnung vom 9. Dezember 1985 über Geburtsgebrechen (GgV; SR 831.232. 21; heredo-degenerative Erkrankungen des Nervensystems sowie angeborene Störungen des Fett- und Lipoprotein-Stoffwechsels). Die Invalidenversicherung übernahm die Kosten für die Behandlung des Geburtsgebrechens Ziff. 383 GgV Anhang, verneinte jedoch einen Leistungsanspruch gestützt auf Ziff. 453 GgV Anhang (Verfügung vom 27. Januar 2015), einen Anspruch auf Stammzellentransplantation (SZT) und klinische Ernährung (Verfügung vom 26. Januar 2015) sowie Ernährungsberatung (Verfügung vom 28. Januar 2015). Die gegen die drei Verfügungen vom 26., 27. und 28. Januar 2015 erhobene Beschwerde der A. hiess das Versicherungsgericht des Kantons Aargau mit Entscheid vom 13. Oktober 2015 teilweise gut, hob die Verfügung vom 27. Januar 2015 auf und wies die Sache diesbezüglich zur weiteren Abklärung und Neuverfügung im Sinne der Erwägungen an die IV-Stelle zurück (Dispositiv-Ziffer 1). Im Übrigen wies es die Beschwerde gegen die beiden Verfügungen vom 26. und 28. Januar 2015 ab (Dispositiv-Ziffer 2). Unter den Dispositiv-Ziffern 3 und 4 verlegte es die Gerichtskosten und sprach der Beschwerde führenden Versicherten eine Parteientschädigung zu. Die dagegen gerichtete Beschwerde hiess das Bundesgericht mit Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 teilweise gut. Es hob auch die Dispositiv-Ziffern 2 bis 4 des kantonalen Gerichtsentscheids vom 13. Oktober 2015 sowie die Verfügungen der IV-Stelle vom 26. und 28. Januar 2015 auf und wies die Sache auch diesbezüglich zu neuer Verfügung an die IV-Stelle zurück. A.b Nach ergänzenden Abklärungen leistete die IV-Stelle unter anderem am 9. Juni 2017 Kostengutsprache für medizinische Massnahmen zwecks Behandlung des Geburtsgebrechens Ziff. 453 GgV Anhang für die Dauer vom 7. Januar 2014 bis 28. Februar 2029. Am 11. August 2017 hielt die IV-Stelle ersatzweise anstelle der gerichtlich aufgehobenen Verfügungen vom 26. und 28. Januar 2015 an der Ablehnung des Leistungsgesuchs in Bezug auf die am 16. Januar 2014 durchgeführte allogene 12/12-MUD-Stammzellentransplantation und deren Folgemassnahmen (klinische Ernährung mit Zubehör und Ernährungsberatung) fest. B. Die gegen die Verfügung vom 11. August 2017 erhobene Beschwerde der A. wies das Versicherungsgericht des Kantons Aargau ab. C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten lässt A. beantragen, der angefochtene Gerichtsentscheid und die Verfügung vom 11. August 2017 seien aufzuheben. Ihr sei im Rahmen der medizinischen Massnahmen zwecks Behandlung der Geburtsgebrechen Ziff. 383 und 453 Kostengutsprache für die Stammzellen- bzw. Knochenmarktransplantation sowie für deren Folgemassnahmen (klinische Ernährung mit Zubehör und Ernährungsberatung) zu erteilen. Während das Bundesamt für Sozialversicherungen (BSV) auf Beschwerdeabweisung schliesst, verzichten die Vorinstanz und die IV-Stelle auf eine Vernehmlassung. D. Mit Eingabe vom 15. November 2018 nimmt die Beschwerdeführerin zur Vernehmlassung des BSV Stellung und reicht verschiedene Unterlagen ein. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut. Erwägungen Aus den Erwägungen: 7. Strittig ist demnach, ob die SZT vom 16. Januar 2014 mit Blick auf die Behandlung der anerkannten Geburtsgebrechen gemäss Ziff. 383 und 453 GgV Anhang eine notwendige, einfache und zweckmässige Vorkehr darstellt. 7.1 Dass die Übernahme einer allogenen Stammzellentransplantation durch die Invalidenversicherung als medizinische Massnahme nach Art. 2 Abs. 3 GgV nicht grundsätzlich auszuschliessen ist, sofern die Erfordernisse der Wissenschaftlichkeit, Einfachheit und Zweckmässigkeit zu bejahen sind (vgl. nicht publ. E. 4.2 und Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 E. 3), ist bei gegebener Indikation mit Blick auf den Pflichtleistungskatalog gemäss KLV Anhang 1 (SR 832.112. 31) nicht ernsthaft in Frage zu stellen. Denn die Ordnung von Art. 13 IVG stellt sachlich eine obligatorische eidgenössische Krankenpflegeversicherung für Geburtsgebrechen im Rechtssinne dar, wobei die Definition der Wissenschaftlichkeit im Sinne von Art. 2 Abs. 3 GgV prinzipiell dieselbe ist wie in der obligatorischen Krankenpflegeversicherung (MEYER/REICHMUTH, Bundesgesetz über die Invalidenversicherung [IVG], 3. Aufl. 2014, N. 11 u. 26 zu Art. 13 IVG). 7.2 Sowohl bei der X-chromosomalen Adrenoleukodystrophie (X-ALD) als auch beim hier diagnostizierten peroxisomalen Defekt des bifunktionalen Proteins (autosomal-rezessiver Defekt des DBP/MFP2) handelt es sich um eine seltene, angeborene Stoffwechselkrankheit. Beide gehören zu den peroxisomalen beta-Oxidationsstörungen (ORPHA:79188 laut Klassifikation gemäss Orphanet: www.orpha.net/consor/cgi-bin/Disease_Classif_Simple.php?lng=DE, Internetseite besucht am 13. Februar 2019). Beide sind nicht bei den Indikationen aufgelistet, bei welchen die allogene Stammzellentransplantation nach KLV Anhang 1 als Pflichtleistung zu übernehmen ist. Denn bei beiden Gesundheitsstörungen handelt es sich um seltene Krankheiten mit einer Prävalenz von höchstens einer betroffenen Person unter 2000 Menschen. In der Schweiz leiden rund eine halbe Million Menschen an seltenen Krankheiten, wobei überwiegend Kinder betroffen sind (FRANZISKA SPRECHER, Seltene Krankheiten, SZG 2015 S. 220). Nur 10-30 % der seltenen Krankheiten werden heute erforscht; aufgrund der lange vernachlässigten kleinen Patientenpopulationen spricht man denn auch von "verwaisten" Krankheiten (orphan diseases; SPRECHER, a.a.O., S. 221). 7.3 Das durch die genombasierte Forschung stark wachsende Verständnis von Krankheitsmechanismen führt zur Identifikation immer neuer Krankheitsbilder (SPRECHER, a.a.O., S. 233). Als Folge davon müssen mehr Patientengruppen und damit (Unter-)Arten von Krankheiten unterschieden werden, wodurch die Anzahl Patientinnen und Patienten pro Krankheit abnimmt und mehr Krankheiten als selten eingestuft werden (SPRECHER, a.a.O., S. 223). Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob aus medizinisch zureichenden Gründen die behandelnden Ärzte der Versicherten die wissenschaftlichen Erfahrungen aus der X-ALD-Behandlung mittels SZT auf die hier diagnostizierte verwandte peroxisomale beta-Oxidationsstörung übertragen durften. Denn dass die am 16. Januar 2014 durchgeführte SZT - wie prognostiziert - erfolgreich war, ist angesichts der unbestritten gebliebenen Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht ernsthaft in Frage zu stellen. Ebenso unbestritten blieb, dass die SZT bei der X-ALD als kausale Therapiemassnahme international klar etabliert ist und von der Invalidenversicherung bzw. der obligatorischen Krankenpflegeversicherung fraglos übernommen wird, obwohl der Wirkmechanismus der SZT - auch bei der wissenschaftlich besser erforschten X-ALD - ebenfalls nicht bewiesen ist. 8. 8.1 Das kantonale Gericht verpflichtete die IV-Stelle laut Dispositiv-Ziffer 1 in Verbindung mit Erwägung Ziffer 4.2 des Rückweisungsentscheides vom 13. Oktober 2015 zu weiteren Abklärungen, insbesondere zur Einholung einer externen fachärztlichen Beurteilung (vgl. Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 E. 4.3). Allein schon weil die Zuordnung des Geburtsgebrechens zu den Ziffern 383 und/oder 453 GgV Anhang aus medizinischer Sicht unklar war, hielt es das Bundesgericht für verfrüht, bereits abschliessend über die Wissenschaftlichkeit, Einfachheit und Zweckmässigkeit (Art. 2 Abs. 1 IVV, Art. 2 Abs. 3 GgV) der im Streit liegenden Behandlungsmethode zu entscheiden (Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 E. 4.4). Entgegen der Vorinstanz erkannte das Bundesgericht auch ergänzenden Abklärungsbedarf in Bezug auf die mit Entscheid vom 13. Oktober 2015 verneinten Voraussetzungen des hohen therapeutischen Nutzens und der Wissenschaftlichkeit der SZT bei der Behandlung angeborener Stoffwechselstörungen. Insbesondere hielt das Bundesgericht fest, dass "die Verneinung der Wissenschaftlichkeit der SZT bei angeborenen Stoffwechselstörungen auf einer bei Erlass des angefochtenen Entscheides [vom 13. Oktober 2015] unvollständigen Abklärung des medizin-wissenschaftlichen Kenntnisstandes" zu beruhen scheine. 8.2 Die IV-Stelle tätigte mit Blick auf die veranlasste ergänzende Sachverhaltsabklärung zwischen Juni 2016 und April 2017 im Wesentlichen je eine Anfrage an den Regionalen Ärztlichen Dienst (RAD), das behandelnde Kinderspital C. und das BSV. In Bezug auf die offenen Fragen nach dem hohen therapeutischen Nutzen, nach der Wissenschaftlichkeit der SZT sowie nach der Übertragbarkeit der bewährten medizin-wissenschaftlichen Erkenntnisse aus der Behandlung einer X-ALD mittels SZT auf die Behandlung der eng verwandten peroxisomalen Erkrankung eines autosomal-rezessiven Defekts der DBP/MFP2 hat weder die Verwaltung noch die Vorinstanz eine neutrale fachärztliche Expertise eingeholt. Auch finden sich bei den Akten keine Angaben zu konkreten Behandlungsalternativen mit Blick auf die am 16. Januar 2014 durchgeführte SZT. Die Einschätzungen des RAD (vgl. Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 E. 4.1), des BSV (vgl. Urteil 8C_881/2015 vom 22. April 2016 Sachverhalt lit. C und E. 4.4) und des Kinderspitals C. waren im Zeitpunkt der Rückweisung der Sache an die IV-Stelle längst bekannt. Insofern waren aus den zwischen Juni 2016 und April 2017 veranlassten Abklärungen der IV-Stelle in Bezug auf die offenen Fragen keine entscheidwesentlichen neuen Erkenntnisse zu erwarten. 8.3 Das kantonale Gericht sah gemäss angefochtenem Entscheid in Bezug auf die offenen Fragen (E. 8.2 hiervor) keinen ergänzenden Abklärungsbedarf. Es beschränkte sich vielmehr darauf, die im Wesentlichen bereits vor Erlass des Urteils 8C_881/2015 vom 22. April 2016 bekannt gewesenen Akten noch einmal eingehend zu würdigen und gestützt auf eigene Recherchen im Internet die Fragen nach dem hohen therapeutischen Nutzen und der Wissenschaftlichkeit der SZT sowie nach der Übertragbarkeit der bewährten medizin-wissenschaftlichen Erkenntnisse aus der X-ALD-Behandlung mittels SZT selber zu beantworten. Im Kern blieb die Vorinstanz bei ihrer schon im Entscheid vom 13. Oktober 2015 sinngemäss vertretenen Auffassung, wonach es sich bei der strittigen SZT angesichts der Seltenheit der Erkrankung mangels Erfahrungen aus der Anwendung dieser Behandlungsform um einen reinen Therapieversuch gehandelt habe. Das kantonale Gericht scheint mit dem BSV davon auszugehen, dass - auch bei einer Ultra Orphan Disease - für die Übernahme der Behandlung in jedem Falle zumindest Zwischenergebnisse von (publizierten) klinischen Studien zur Wirksamkeit der konkreten Behandlungsform (hier: allogene SZT) in Bezug auf die anvisierte, exakt definierte Krankheitsausprägung erforderlich sind. Mit anderen Worten stellen sie sich auf den Standpunkt, anerkannte medizin-wissenschaftliche Erfahrungen aus der X-ALD-Behandlung mittels SZT seien nicht auf die Anwendung derselben Behandlungsform in Bezug auf die eng verwandte peroxisomale Erkrankung eines autosomal-rezessiven Defekts der DBP/MFP2 übertragbar. Dabei handelt es sich um eine medizinische Tatfrage. Zu Recht macht die Beschwerdeführerin geltend, praxisgemäss seien nicht unbedingt schon Zwischenergebnisse von klinischen Studien notwendig. Demnach genügen vielmehr auch anderweitige veröffentlichte Erkenntnisse, welche wissenschaftlich nachprüfbare Aussagen über die Wirksamkeit der in Frage stehenden Behandlung im neuen Anwendungsgebiet zulassen und aufgrund derer in den einschlägigen Fachkreisen Konsens über einen hohen therapeutischen Nutzen besteht (GEBHARD EUGSTER, Die obligatorische Krankenversicherung, in: Soziale Sicherheit, SBVR Bd. XIV, 3. Aufl. 2016, S. 535 Rz. 420; BGE 142 V 326 E. 2.3.2.2 S. 330). 8.4 Soweit die Übernahme der SZT bei der X-ALD-Behandlung durch Invalidenversicherung und obligatorischen Krankenpflegeversicherung tatsächlich unbestritten ist (E. 7.3 i.f.), setzt dies zumindest bei dieser Indikation die Bejahung der medizinischen Tatfrage nach dem therapeutischen Nutzen (vgl. dazu BGE 142 V 325 E. 4.2 S. 332 mit Hinweis) dieser Behandlungsform voraus. Denn auch die X-ALD ist nicht bei jenen Indikationen in KLV Anhang 1 aufgelistet, bei welchen die allogene hämatopoïetische Stammzellentransplantation als Pflichtleistung von der obligatorischen Krankenpflegeversicherung zu übernehmen ist (vgl. auch E. 7.2 hiervor). Zwar reicht für den Nachweis der therapeutischen Wirksamkeit der blosse Hinweis auf die Wirkung im Einzelfall nach der Formel "post hoc ergo propter hoc" praxisgemäss nicht aus (vgl. BGE 142 V 325 E. 2.3.2.2 S. 330 mit Hinweis). Doch bleibt mit Blick auf den hier zu beurteilenden Fall die medizinische Tatfrage bisher unbeantwortet, ob die medizin-wissenschaftlichen Erfahrungen aus der X-ALD-Behandlung mittels SZT aus zureichenden Gründen auf die nahe verwandte peroxisomale Erkrankung eines peroxisomalen Defektes des bifunktionalen Proteins (autosomal-rezessiver Defekt der DBP/MFP2) übertragbar sind oder nicht. Von der Übertragbarkeit gingen die behandelnden Fachärzte nach dem aktuellsten Stand der Wissenschaft gestützt auf die damals vorhandene Datenlage offensichtlich aus. Immerhin führte Prof. Dr. med. E. bereits in ihrer Stellungnahme vom 17. Februar 2016 aus, bei einem bifunktionalen Proteindefekt, wie ihn die Versicherte aufweise, sei die SZT in absolute Parallelität zur X-ALD zu setzen. Demgegenüber stellt sich die Vorinstanz ohne fachärztlich fundierte Begründung auf den Standpunkt, die Übertragung der Erfahrungen aus der X-ALD-Behandlung sei "nicht ohne weiteres möglich". Es ist jedoch nicht nachvollziehbar, weshalb eine SZT bei der Behandlung von X-ALD weniger riskant sein sollte als bei der Behandlung der hier gegebenen Ausprägung einer Leukodystrophie. Prof. Dr. med. E. beanstandete schon am 17. Februar 2016 die vom BSV mit Vernehmlassung vom 4. Februar 2016 vertretene Auffassung, wonach die Datenlage aus der versuchsweisen Anwendung der SZT bei einigen weiteren Erkrankungen angeblich ohne Relevanz für die hier strittige Behandlungsmassnahme sei. Schliesslich steht fest, dass die strittige SZT einer Genehmigung der Indikation durch die Schweizerische Kommission für Allogene Transplantation bedurfte. Angesichts der gegebenen Umstände ist nicht nachvollziehbar, wie die behandelnden Ärzte die SZT vom 16. Januar 2014 als rein experimentellen Therapieversuch hätten durchführen sollen, wenn sie sich nicht zumindest auf minimale medizin-wissenschaftliche Erkenntnisse in Bezug auf Wirksamkeit und Zweckmässigkeit hätten abstützen können. 8.5 Die offenen Fragen (vgl. E. 8.2 hiervor) sind bisher nicht durch eine neutrale fachärztlich-wissenschaftliche Expertise aus hämatologischer und immunologischer Sicht überzeugend und schlüssig unter Bezugnahme auf die gesamte Aktenlage im hier zu beurteilenden Fall sowie unter Berücksichtigung der internationalen, medizin-wissenschaftlichen Datenlage beantwortet worden. Dem angefochtenen Entscheid ist nicht zu entnehmen, dass aus neutraler fachärztlicher Sicht die SZT vom 16. Januar 2014 hinsichtlich des angestrebten therapeutischen Nutzens ohne ausreichende, wissenschaftlich nachprüfbare Erkenntnisse durchgeführt worden wäre. Letztlich geht es um die medizinische Tatfrage, ob die wissenschaftlichen Erkenntnisse, welche offenbar für die Übernahme der SZT durch die Invalidenversicherung und die obligatorische Krankenpflegeversicherung bei der Behandlung von X-ALD in ausreichendem Umfang und genügender Qualität vorhanden sind, analog für die Beurteilung der hier strittigen SZT vom 16. Januar 2014 herangezogen werden durften. Ebenso wenig ist ersichtlich, ob - und falls ja, welche - Behandlungsalternativen am 16. Januar 2014 zur Verfügung standen. Indem das kantonale Gericht auf die Klärung der medizinisch ausschlaggebenden Tatfragen verzichtete, hat es den Untersuchungsgrundsatz (Art. 61 lit. c ATSG; BGE 138 V 218 E. 6 S. 221 f. mit Hinweisen) verletzt. Soll ein Versicherungsfall ohne Einholung eines externen Gutachtens entschieden werden, so sind an die Beweiswürdigung strenge Anforderungen zu stellen. Bestehen auch nur geringe Zweifel an der Zuverlässigkeit und Schlüssigkeit der versicherungsinternen ärztlichen Feststellungen, sind ergänzende Abklärungen vorzunehmen (BGE 142 V 58 E. 5.1 i.f. S. 65 mit Hinweisen). 8.6 Das kantonale Gericht wird die offenen Fragen durch eine fachärztlich-spezialmedizinisch qualifizierte Expertise unter Berücksichtigung der Aktenlage beantworten lassen und hernach über die vorinstanzliche Beschwerde neu entscheiden.
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Art. 3 cpv. 2 LPGA; art. 8 cpv. 2, art. 13 cpv. 1 e 2 LAI; art. 1 cpv. 1 prima frase e cpv. 2 prima frase nonché art. 2 cpv. 3 OIC; cifre 383 e 453 OIC Allegato; n. 2.1 OPre Allegato 1; esame della semplicità, della necessità e della funzionalità di un provvedimento sanitario per trattare una malattia rara. Le conoscenze medico-scientifiche riguardo all'utilità terapeutica e del carattere scientifico di un concreto provvedimento sanitario, operato dall'assicurazione invalidità in vista del trattamento di una malattia rara nel quadro di un'infermità congenita riconosciuta possono essere trasposte alla cura per mezzo del medesimo provvedimento sanitario di una malattia strettamente apparentata, ma ancora più rara? Si tratta di una questione di fatto, che deve essere risolta, facendo capo a esperti, la cui specializzazione medica sia dell'ambito della malattia in questione (consid. 8.5).
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social security law
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146 I 1
146 I 1 Sachverhalt ab Seite 1 A. A.a A. est depuis 1969 propriétaire en main commune (communauté héréditaire) avec ses soeurs B. et C. d'une parcelle à D., sur laquelle est érigé un immeuble comprenant trois appartements. En 2006, les trois soeurs ont constitué un droit d'habitation au profit de leurs parents jusqu'au décès du dernier d'entre eux, lequel est survenu en 2016. A.b Le 8 octobre 2018, A. a sollicité des prestations d'aide sociale auprès du Service des prestations complémentaires du canton de Genève (ci-après: le SPC). Elle exposait qu'elle avait pour seul revenu une rente d'invalidité de 752 fr. par mois et qu'elle vivait avec sa fille dont elle avait la charge, ainsi qu'avec son fils; le SPC avait supprimé son droit aux prestations complémentaires (rétroactivement au 1er mars 2016), au motif qu'en raison de l'extinction du droit d'habitation précité, il fallait désormais tenir compte de la valeur du bien immobilier détenu en propriété commune; elle avait saisi le 4 octobre 2018 avec l'une de ses soeurs le Tribunal de première instance du canton de Genève d'une action en partage successoral dirigée contre leur autre soeur. A.c Par décision du 19 décembre 2018, le SPC a rejeté la demande, au motif que la fortune de la requérante était supérieure aux normes en vigueur. Saisi d'une opposition, le SPC l'a rejetée par décision du 31 janvier 2019. B. A. a recouru auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève contre la décision sur opposition du 31 janvier 2019. Par arrêt du 30 avril 2019, la Chambre administrative a rejeté le recours. Le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours en matière de droit public interjeté par A. contre cet arrêt, renvoyant la cause au SPC pour qu'il fixe les montants à allouer à la recourante, compte tenu de ses besoins et de la réglementation cantonale. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 5. 5.1 Selon l'art. 12 Cst., quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. La jurisprudence considère que la mise en oeuvre de l'art. 12 Cst. incombe aux cantons, lesquels sont libres de fixer la nature et les modalités des prestations à fournir au titre de l'aide d'urgence. Le droit fondamental à des conditions minimales d'existence selon l'art. 12 Cst. ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base. L'art. 12 Cst. se limite, autrement dit, à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (ATF 142 I 1 consid. 7.2.1 p. 5 s.; ATF 139 I 272 consid. 3.2 p. 276; ATF 135 I 119 consid. 5.3 p. 123 et les arrêts cités). L'aide d'urgence, par définition, a en principe un caractère transitoire. L'art. 12 Cst. ne vise qu'une aide minimale - à savoir un filet de protection temporaire pour les personnes qui ne trouvent aucune protection dans le cadre des institutions sociales existantes - pour mener une existence conforme à la dignité humaine; en effet, le droit constitutionnel d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse est étroitement lié au respect de la dignité humaine garanti par l'art. 7 Cst., lequel sous-tend l'art. 12 Cst. (ATF 142 I 1 consid. 7.2 p. 5; ATF 139 I 272 consid. 3.2 précité et les références de jurisprudence et de doctrine). Dans cette mesure, le droit constitutionnel à l'aide d'urgence diffère du droit cantonal à l'aide sociale, qui est plus complet (ATF 142 I 1 consid. 7.2.1 p. 6; ATF 138 V 310 consid. 2.1 p. 313 et la référence). 5.2 L'aide sociale est de la compétence des cantons. Selon l'art. 115 Cst. (cf. art. 48 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874), les personnes dans le besoin sont assistées par leur canton de domicile, la Confédération réglant les exceptions et les compétences. Fondé sur cette disposition, le législateur fédéral a adopté la loi fédérale du 24 juin 1977 sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (loi fédérale en matière d'assistance, LAS; RS 851.1). Il s'agit d'une loi sur la compétence et non d'une loi sur l'assistance ou l'aide sociale; elle détermine le canton compétent pour assister une personne dans le besoin qui séjourne en Suisse (art. 1 al. 1 LAS), sans s'immiscer dans la réglementation cantonale à ce sujet (THOMET, Commentaire concernant la Loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin, 2e éd. 1994, p. 47 n. 55). Selon l'art. 2 LAS, une personne est dans le besoin lorsqu'elle ne peut pas subvenir à son entretien d'une manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens (al. 1); les prescriptions et principes en vigueur au lieu d'assistance déterminent si une personne est dans le besoin (al. 2). Lorsque la loi définit ainsi le terme de besoin au sens de l'art. 115 Cst., elle n'empiète pas pour autant sur la compétence cantonale en matière d'aide sociale, cette définition ne valant que dans les rapports intercantonaux afin de garantir une certaine uniformité (THOMET, op. cit., p. 37 n. 33; WIZENT, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, 2014, p. 126 s.). Elle a toutefois donné une impulsion de coordination qui a conduit à une certaine harmonisation de la notion de besoin dans l'aide sociale (WIZENT, op. cit., p. 127; PASCAL COULLERY, Das Recht auf Sozialhilfe, 1993, p. 58 s.). De même, les normes de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), qui sont des recommandations à l'intention des autorités sociales des cantons, des communes, de la Confédération et des institutions sociales privées, ont contribué, bien qu'elles ne soient pas contraignantes, à harmoniser la notion de besoin dans l'aide sociale (WIZENT, op. cit., p. 158 ss; cf. THOMET, op. cit., p. 51 s. n. 67). 6. 6.1 Dans le canton de Genève, l'art. 39 al. 1 Cst./GE (RS 131.234) dispose que toute personne a droit à la couverture de ses besoins vitaux afin de favoriser son intégration sociale et professionnelle. Ce principe a trouvé une concrétisation dans la loi cantonale du 22 mars 2007 sur l'insertion et l'aide sociale individuelle (LIASI; rs/GE J 4 04) et son règlement d'exécution du 25 juillet 2007 (RIASI; rs/GE J 4 04.01). 6.2 La LIASI a pour but de prévenir l'exclusion sociale et d'aider les personnes qui en souffrent à se réinsérer dans un environnement social et professionnel (art. 1 al. 1 LIASI), ainsi que de soutenir les efforts des bénéficiaires de la loi à se réinsérer sur le marché du travail et dans la vie sociale en général. Elle vise aussi à garantir à ceux qui se trouvent dans la détresse matérielle et morale des conditions d'existence conformes à la dignité humaine (art. 1 al. 2 LIASI). Ses prestations sont fournies notamment sous forme de prestations financières (art. 2 let. b LIASI). L'Hospice général est l'organe d'exécution de la LIASI (art. 3 al. 1 LIASI). Le Service des prestations complémentaires (SPC) gère et verse, pour le compte de l'Hospice général, les prestations d'aide sociale notamment pour les personnes au bénéfice d'une rente de l'assurance-invalidité au sens de la LAI (art. 3 al. 2 let. b LIASI). 6.3 Ont droit à des prestations d'aide financière les personnes majeures qui ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien ou à celui des membres de la famille dont ils ont la charge (art. 8 al. 1 LIASI). Ces prestations ne sont pas remboursables, sous réserve des art. 12 al. 2 et 36 à 41 LIASI (art. 8 al. 2 LIASI). Selon l'art. 21 al. 1 LIASI, ont droit aux prestations d'aide financière les personnes dont le revenu mensuel déterminant n'atteint pas le montant destiné à la couverture des besoins de base et dont la fortune ne dépasse pas les limites fixées par règlement du Conseil d'Etat. L'art. 23 al. 1 LIASI prévoit que sont prises en compte la fortune et les déductions sur la fortune prévues aux art. 6 et 7 de la loi du 19 mai 2005 sur le revenu déterminant unifié (LRDU; rs/GE J 4 06) - soit notamment tous les immeubles situés dans et hors du canton (art. 6 let. a LRDU) -, sous réserve des exceptions prévues à l'art. 23 al. 3 et 4 LIASI. Parmi ces exceptions figure le fait que les dettes chirographaires et hypothécaires ne sont pas portées en déduction de la fortune (art. 23 al. 4 let. a LIASI). Conformément à l'art. 23 al. 5 LIASI, les limites de fortune permettant de bénéficier des prestations d'aide financière sont fixées par règlement du Conseil d'Etat. L'art. 1 al. 1 RIASI prévoit que les limites de fortune permettant de bénéficier des prestations d'aide financière sont de 4'000 fr. pour une personne seule majeure (let. a), de 8'000 fr. pour un couple (let. b) et de 2'000 fr. pour chaque enfant à charge (let. c). L'art. 1 al. 2 RIASI précise que le total de la fortune ne peut en aucun cas dépasser 10'000 fr. pour l'ensemble du groupe familial. 6.4 Dès lors que la valeur d'un immeuble dépasse pratiquement toujours les limites de fortune fixées à l'art. 1 al. 1 RIASI, une personne propriétaire d'un immeuble n'aura pratiquement jamais droit à des prestations d'aide financière. L'art. 12 al. 2 LIASI prévoit toutefois qu'exceptionnellement, une aide financière peut être accordée à une personne propriétaire d'un bien immobilier si ce bien lui sert de demeure permanente. Dans ce cas, l'aide financière accordée est remboursable et l'immeuble peut être grevé d'une hypothèque au profit de l'Hospice général. L'Hospice général demande le remboursement de ces prestations dès que le bénéficiaire ne remplit plus les conditions du besoin (art. 39 al. 2 LIASI). 6.5 Selon l'art. 9 al. 1 LIASI, les prestations d'aide financière versées en vertu de la loi sont subsidiaires à toute autre source de revenu, aux prestations découlant du droit de la famille ou de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes du même sexe, ainsi qu'à toute autre prestation à laquelle le bénéficiaire et les membres du groupe familial ont droit, en particulier aux prestations d'assurances sociales fédérales et cantonales et aux prestations communales, à l'exception des prestations occasionnelles. Cette réglementation correspond aux principes dégagés par la CSIAS, en particulier au principe de la subsidiarité qui régit le domaine de l'aide sociale en Suisse (arrêt 8C_56/2012 du 11 décembre 2012 consid. 3.1). L'art. 9 al. 3 LIASI dispose qu'exceptionnellement, les prestations d'aide financière peuvent être accordées à titre d'avance sur prestations sociales ou d'assurances sociales (let. a), dans l'attente, notamment, de la liquidation d'une succession, du versement d'un capital pour cause de décès par la prévoyance professionnelle ou par une assurance-vie (let. b) ou dans l'attente de la liquidation du régime matrimonial ou du régime des biens des partenaires enregistrés (let. c). Dans ces différents cas, les prestations d'aide financière accordées sont remboursables (art. 37 et 38 LIASI). 7. Partant de la prémisse incontestée qu'en tant que propriétaire en main commune avec ses deux soeurs d'un bien immobilier, la recourante dépassait les limites de fortune permettant de bénéficier des prestations d'aide financière (cf. consid. 6.3 supra), les juges cantonaux ont exposé que la recourante ne pouvait pas prétendre être mise au bénéfice de l'exception prévue par l'art. 12 al. 2 LIASI. En effet, la ratio legis de cette disposition était que l'Hospice général puisse venir en aide à une personne propriétaire de son logement dans lequel elle demeurait pour éviter que celle-ci se retrouve à la rue en cas de vente de l'immeuble (cf. consid. 6.4 supra). Or en l'espèce, le bien immobilier dont la recourante était propriétaire en main commune avec ses soeurs ne lui servait pas de demeure permanente. La cour cantonale a ensuite examiné si la recourante pouvait se prévaloir de l'art. 9 al. 3 LIASI, qui prévoit que des prestations d'aide financière peuvent être accordées exceptionnellement dans différentes situations énumérées de façon non exhaustive (cf. consid. 6.5 supra). Elle a considéré que tel n'était pas le cas, dans la mesure où l'art. 9 al. 3 LIASI ne prévoyait pas une prestation financière supplémentaire, devant être différenciée de l'aide financière générale, mais ne visait qu'à alléger le principe de la subsidiarité pour permettre le versement d'une aide financière - sous forme d'avance - alors même que le requérant était dans l'attente d'une prestation. Ainsi, pour bénéficier de l'aide financière accordée à titre d'avance, le requérant devait préalablement pouvoir être qualifié de bénéficiaire des prestations financières de la LIASI. Or la recourante n'avait aucun droit à une assistance financière dans la mesure où elle était propriétaire en main commune d'un bien immobilier, dans lequel elle ne demeurait pas et qui comprenait de surcroît un logement inoccupé. 8. 8.1 La recourante se plaint à titre principal d'une violation de l'art. 12 Cst. - ainsi que l'art. 39 al. 1 Cst./GE, mais sans motiver aucunement ce grief -, en reprochant à l'autorité cantonale de lui avoir dénié le droit à des prestations d'aide sociale au motif qu'au vu de sa fortune immobilière, elle pourrait subvenir à ses besoins. Elle fait valoir que l'immeuble détenu en communauté héréditaire ne constitue pas une ressource immédiatement disponible et qu'elle a fait tout ce qui était en son pouvoir pour le réaliser - ayant ouvert action en partage - et ainsi subvenir à ses besoins. Elle précise qu'en tant que propriétaire en commun de l'immeuble, elle ne peut occuper un des appartements qu'avec l'accord unanime des membres de la communauté (art. 653 al. 2 CC), qui n'a pas pu être obtenu en l'espèce. Ainsi, il serait contraire à l'art. 12 Cst. de lui refuser toute aide au motif qu'elle est propriétaire en commun avec ses soeurs d'un immeuble dont elle ne peut tirer aucune ressource immédiate et qui ne lui permet actuellement pas de mener une existence conforme à la dignité humaine. La recourante reproche en outre aux juges cantonaux d'avoir violé son droit d'être entendue en ne répondant pas au grief de violation de l'art. 12 Cst., déjà soulevé dans la procédure de recours cantonale, en se contentant d'exposer que la LIASI et son règlement d'exécution concrétisent l'art. 12 Cst. Dans la mesure toutefois où la recourante a manifestement été en mesure d'attaquer l'arrêt cantonal en connaissance de cause et d'exposer de manière motivée en quoi l'arrêt attaqué viole selon elle l'art. 12 Cst., il convient d'examiner la question sur le fond. 8.2 8.2.1 Selon le principe de la subsidiarité, qui s'applique tant dans le cadre de l'aide sociale cantonale que dans le cadre de l'aide d'urgence selon l'art. 12 Cst., l'aide n'intervient que si la personne ne peut pas subvenir elle-même à ses besoins et si toutes les autres sources d'aide disponibles ne peuvent pas être obtenues à temps et dans une mesure suffisante (ATF 137 V 143 consid. 3.7.1 p. 149; arrêt 8C_56/ 2012 consid. 3.1 déjà cité; CSIAS, Aide sociale - concepts et normes de calcul, 4e éd. 2005, A.4; WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2e éd. 1999, p. 49, p. 71; cf. THOMET, op. cit., p. 52 n. 69). Ainsi, pour apprécier si une personne est dans le besoin, il faut tenir compte des ressources qui sont immédiatement disponibles ou qui sont réalisables à court terme (ATF 137 V 143 consid. 3.7.1 précité; ATF 131 I 166 consid. 4.3 p. 174; CSIAS, op. cit., E.2.1; WIZENT, op. cit., p. 211 s.). En l'absence de ressources disponibles ou réalisables à court terme, l'intéressé doit être considéré comme étant dans le besoin (arrêt 2A.485/2005 du 17 janvier 2006 consid. 2.2) et l'Etat doit au moins lui accorder une aide à titre transitoire (cf. ATF 121 I 367 consid. 3b p. 375; arrêt 8C_56/2012 précité consid. 3.2; WIZENT, op. cit., p. 441; WOLFFERS, op. cit., p. 71). 8.2.2 Les ressources du demandeur d'aide comprennent aussi sa fortune, soit l'argent liquide, les choses mobilières (telles que véhicules privés ou objets de valeur), les immeubles, les créances et autres droits (avoirs bancaires, titres, assurances vie, participation à des sociétés, quote-part d'une succession non partagée), en bref l'ensemble des droits subjectifs ayant une valeur patrimoniale (WIZENT, op. cit., p. 439; cf. CSIAS, op. cit., E.2.1; CLAUDIA HÄNZI, Leistungen der Sozialhilfe in den Kantonen, in Das Schweizerische Sozialhilferecht, 2008, p. 141; JUDITH WIDMER, Sozialhilfe bei Mitgliedern von Erbengemeinschaften, successio 2/09 p. 131 s.). Ces ressources doivent être prises en compte, conformément aux principes rappelés ci-dessus, si elles sont immédiatement disponibles ou réalisables à court terme. Sinon, le demandeur d'aide doit les réaliser aussi rapidement que possible (WIZENT, op. cit., p. 441; HÄNZI, op. cit., p. 141 s.). Lorsque l'élément de fortune constitue un bien-fonds, il ne peut en général pas être réalisé à court terme ou à temps pour couvrir les besoins actuels du demandeur d'aide (WIZENT, op. cit., p. 211 n.b.p. 750). Dans l'intervalle, celui-ci doit pouvoir compter sur une aide de l'Etat, qu'il remboursera dès la réalisation des éléments de fortune en question (WIDMER, op. cit., p. 133-135; WIZENT, op. cit., p. 441; FRANZISKA MARTHA BETSCHART, Die Grundpfandsicherung von Rückerstattungsforderungen der Sozialhilfe, in Sachenrecht, Obligationenrecht und mehr, 2019, p. 7). 8.2.3 En présence d'une succession non partagée, chaque héritier d'une quote-part de la succession ne peut disposer des biens qui en dépendent qu'en commun avec les autres héritiers (tout comme dans d'autres types de communauté entraînant une propriété en main commune [cf. art. 653 et 654 CC]). Il ne peut donc réaliser les biens en question pour subvenir à ses besoins qu'avec l'accord des autres héritiers; à défaut d'accord, il doit ouvrir action en partage (art. 604 CC; WIDMER, op. cit., p. 134 s.; WIZENT, op. cit., p. 440 s. et les références). L'autorité compétente en matière d'aide sociale doit le cas échéant lui fixer un délai approprié à cet effet. Comme exposé plus haut, jusqu'à ce que le partage intervienne et que le demandeur d'aide dispose ainsi de moyens propres pouvant être affectés à son entretien, l'Etat doit lui accorder une aide transitoire, sous forme d'avances remboursables. 8.3 En l'espèce, il est constant que l'immeuble dont la recourante est propriétaire en main commune, en communauté héréditaire avec ses deux soeurs, ne constitue pas une ressource immédiatement disponible. En effet, la recourante ne peut disposer de cet immeuble qu'en commun avec ses cohéritières et, faute d'accord sur le partage, elle a dû ouvrir action en partage, ce qu'elle a fait le 4 octobre 2018. Dans la mesure où il n'est pas non plus contesté que la recourante ne dispose actuellement pas des moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, les juges cantonaux ont violé l'art. 12 Cst. en confirmant le refus de l'intimé de lui verser quelque prestation que ce soit au motif qu'elle disposait d'une fortune supérieure aux normes en vigueur, alors que celle-ci est en l'état indisponible. Pour cette raison déjà, le jugement attaqué ne peut pas être confirmé. Cela dit, l'art. 12 Cst. ne garantit que la couverture des besoins élémentaires (cf. consid. supra 5.1). Comme la recourante conclut principalement à l'octroi de prestations ordinaires d'aide sociale, il s'agit d'examiner son dernier moyen, tiré d'une application arbitraire du droit cantonal. 9. 9.1 La recourante soutient que la cour cantonale a fait une application arbitraire de l'art. 9 al. 3 let. b LIASI en considérant que pour bénéficier de l'aide financière accordée à titre d'avance, le requérant doit préalablement pouvoir être qualifié de bénéficiaire des prestations financières de la LIASI. Ce raisonnement serait absurde dans la mesure où un requérant qui se trouve dans l'attente de la liquidation d'une succession et auquel une avance pourrait être versée selon l'art. 9 al. 3 let. b LIASI acquiert de plein droit l'universalité de la succession dès le décès du de cujus (art. 537 al. 1 et 560 al. 1 CC) et voit donc sa fortune augmenter le jour du décès du de cujus. L'interprétation de la cour cantonale aurait ainsi pour conséquence que l'art. 9 al. 3 let. b LIASI ne trouverait pratiquement jamais application, dès lors que la fortune héritée ajoutée à la fortune préexistante du requérant dépasserait presque toujours les limites de fortune fixées à l'art. 1 RIASI (cf. consid. 6.3 supra). Or l'art. 9 al. 3 let. b LIASI aurait précisément pour but de protéger celui qui hérite d'une fortune excédant les limites réglementaires mais non accessible immédiatement, en lui permettant de bénéficier d'une aide financière à titre d'avance alors même qu'il ne respecte pas la limite de fortune prévue par le règlement. 9.2 Ces considérations sont pertinentes. Les différentes situations dans lesquelles l'autorité peut exceptionnellement accorder des prestations d'aide financière selon l'art. 9 al. 3 LIASI (cf. consid. 6.5 supra) concernent des cas où le demandeur d'aide sociale est dans l'attente d'accéder à des ressources et des éléments de fortune grâce auxquels il sera en mesure, à plus ou moins court terme, de subvenir lui-même à son entretien ou à celui des membres de la famille dont il a la charge. Dans l'attente de la liquidation d'une succession, l'autorité peut ainsi accorder des prestations, versées à titre d'avance, lesquelles devront être remboursées dès que le bénéficiaire pourra disposer des éléments de fortune en question (art. 9 al. 3 let. b et 38 LIASI). Dans ce cas, les éléments de fortune ne sont pas immédiatement disponibles pour couvrir les besoins d'entretien actuels. En l'espèce, la situation de la recourante entre manifestement dans le champ d'application de cette disposition et rien ne justifiait de conditionner le versement de l'aide transitoire en question à la possibilité d'être qualifié de bénéficiaire des prestations financières de la LIASI. En effet, si une personne remplit les conditions pour bénéficier des prestations financières de la LIASI, elle n'aurait a priori aucun intérêt à demander une avance sur la base de l'art. 9 al. 3 LIASI, étant rappelé qu'aux dires mêmes de l'autorité précédente, les avances visées par cette disposition ne se différencient pas de l'aide financière générale. Autrement dit, le raisonnement des premiers juges vide de toute portée l'art. 9 al. 3 let. b LIASI et n'est pas soutenable. Le grief d'application arbitraire du droit cantonal doit dès lors être admis.
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Art. 12 und 115 BV; Art. 2 ZUG; Art. 1, 2 lit. b, 8, 9 Abs. 1 und Abs. 3 lit. b, 12 Abs. 2, 21 Abs. 1, 23 und 28 des Genfer Sozialhilfegesetzes vom 22. März 2007. Verweigerung finanzieller Unterstützung durch die Sozialhilfebehörde des Kantons Genf angesichts der bevorstehenden Teilung einer Erbschaft mit einer Immobilie. Prüfung unter dem Blickwinkel des Art. 12 BV und der kantonalen Sozialhilfegesetzgebung (E. 8 und 9).
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146 I 1 Sachverhalt ab Seite 1 A. A.a A. est depuis 1969 propriétaire en main commune (communauté héréditaire) avec ses soeurs B. et C. d'une parcelle à D., sur laquelle est érigé un immeuble comprenant trois appartements. En 2006, les trois soeurs ont constitué un droit d'habitation au profit de leurs parents jusqu'au décès du dernier d'entre eux, lequel est survenu en 2016. A.b Le 8 octobre 2018, A. a sollicité des prestations d'aide sociale auprès du Service des prestations complémentaires du canton de Genève (ci-après: le SPC). Elle exposait qu'elle avait pour seul revenu une rente d'invalidité de 752 fr. par mois et qu'elle vivait avec sa fille dont elle avait la charge, ainsi qu'avec son fils; le SPC avait supprimé son droit aux prestations complémentaires (rétroactivement au 1er mars 2016), au motif qu'en raison de l'extinction du droit d'habitation précité, il fallait désormais tenir compte de la valeur du bien immobilier détenu en propriété commune; elle avait saisi le 4 octobre 2018 avec l'une de ses soeurs le Tribunal de première instance du canton de Genève d'une action en partage successoral dirigée contre leur autre soeur. A.c Par décision du 19 décembre 2018, le SPC a rejeté la demande, au motif que la fortune de la requérante était supérieure aux normes en vigueur. Saisi d'une opposition, le SPC l'a rejetée par décision du 31 janvier 2019. B. A. a recouru auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève contre la décision sur opposition du 31 janvier 2019. Par arrêt du 30 avril 2019, la Chambre administrative a rejeté le recours. Le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours en matière de droit public interjeté par A. contre cet arrêt, renvoyant la cause au SPC pour qu'il fixe les montants à allouer à la recourante, compte tenu de ses besoins et de la réglementation cantonale. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 5. 5.1 Selon l'art. 12 Cst., quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. La jurisprudence considère que la mise en oeuvre de l'art. 12 Cst. incombe aux cantons, lesquels sont libres de fixer la nature et les modalités des prestations à fournir au titre de l'aide d'urgence. Le droit fondamental à des conditions minimales d'existence selon l'art. 12 Cst. ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base. L'art. 12 Cst. se limite, autrement dit, à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (ATF 142 I 1 consid. 7.2.1 p. 5 s.; ATF 139 I 272 consid. 3.2 p. 276; ATF 135 I 119 consid. 5.3 p. 123 et les arrêts cités). L'aide d'urgence, par définition, a en principe un caractère transitoire. L'art. 12 Cst. ne vise qu'une aide minimale - à savoir un filet de protection temporaire pour les personnes qui ne trouvent aucune protection dans le cadre des institutions sociales existantes - pour mener une existence conforme à la dignité humaine; en effet, le droit constitutionnel d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse est étroitement lié au respect de la dignité humaine garanti par l'art. 7 Cst., lequel sous-tend l'art. 12 Cst. (ATF 142 I 1 consid. 7.2 p. 5; ATF 139 I 272 consid. 3.2 précité et les références de jurisprudence et de doctrine). Dans cette mesure, le droit constitutionnel à l'aide d'urgence diffère du droit cantonal à l'aide sociale, qui est plus complet (ATF 142 I 1 consid. 7.2.1 p. 6; ATF 138 V 310 consid. 2.1 p. 313 et la référence). 5.2 L'aide sociale est de la compétence des cantons. Selon l'art. 115 Cst. (cf. art. 48 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874), les personnes dans le besoin sont assistées par leur canton de domicile, la Confédération réglant les exceptions et les compétences. Fondé sur cette disposition, le législateur fédéral a adopté la loi fédérale du 24 juin 1977 sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (loi fédérale en matière d'assistance, LAS; RS 851.1). Il s'agit d'une loi sur la compétence et non d'une loi sur l'assistance ou l'aide sociale; elle détermine le canton compétent pour assister une personne dans le besoin qui séjourne en Suisse (art. 1 al. 1 LAS), sans s'immiscer dans la réglementation cantonale à ce sujet (THOMET, Commentaire concernant la Loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin, 2e éd. 1994, p. 47 n. 55). Selon l'art. 2 LAS, une personne est dans le besoin lorsqu'elle ne peut pas subvenir à son entretien d'une manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens (al. 1); les prescriptions et principes en vigueur au lieu d'assistance déterminent si une personne est dans le besoin (al. 2). Lorsque la loi définit ainsi le terme de besoin au sens de l'art. 115 Cst., elle n'empiète pas pour autant sur la compétence cantonale en matière d'aide sociale, cette définition ne valant que dans les rapports intercantonaux afin de garantir une certaine uniformité (THOMET, op. cit., p. 37 n. 33; WIZENT, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, 2014, p. 126 s.). Elle a toutefois donné une impulsion de coordination qui a conduit à une certaine harmonisation de la notion de besoin dans l'aide sociale (WIZENT, op. cit., p. 127; PASCAL COULLERY, Das Recht auf Sozialhilfe, 1993, p. 58 s.). De même, les normes de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), qui sont des recommandations à l'intention des autorités sociales des cantons, des communes, de la Confédération et des institutions sociales privées, ont contribué, bien qu'elles ne soient pas contraignantes, à harmoniser la notion de besoin dans l'aide sociale (WIZENT, op. cit., p. 158 ss; cf. THOMET, op. cit., p. 51 s. n. 67). 6. 6.1 Dans le canton de Genève, l'art. 39 al. 1 Cst./GE (RS 131.234) dispose que toute personne a droit à la couverture de ses besoins vitaux afin de favoriser son intégration sociale et professionnelle. Ce principe a trouvé une concrétisation dans la loi cantonale du 22 mars 2007 sur l'insertion et l'aide sociale individuelle (LIASI; rs/GE J 4 04) et son règlement d'exécution du 25 juillet 2007 (RIASI; rs/GE J 4 04.01). 6.2 La LIASI a pour but de prévenir l'exclusion sociale et d'aider les personnes qui en souffrent à se réinsérer dans un environnement social et professionnel (art. 1 al. 1 LIASI), ainsi que de soutenir les efforts des bénéficiaires de la loi à se réinsérer sur le marché du travail et dans la vie sociale en général. Elle vise aussi à garantir à ceux qui se trouvent dans la détresse matérielle et morale des conditions d'existence conformes à la dignité humaine (art. 1 al. 2 LIASI). Ses prestations sont fournies notamment sous forme de prestations financières (art. 2 let. b LIASI). L'Hospice général est l'organe d'exécution de la LIASI (art. 3 al. 1 LIASI). Le Service des prestations complémentaires (SPC) gère et verse, pour le compte de l'Hospice général, les prestations d'aide sociale notamment pour les personnes au bénéfice d'une rente de l'assurance-invalidité au sens de la LAI (art. 3 al. 2 let. b LIASI). 6.3 Ont droit à des prestations d'aide financière les personnes majeures qui ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien ou à celui des membres de la famille dont ils ont la charge (art. 8 al. 1 LIASI). Ces prestations ne sont pas remboursables, sous réserve des art. 12 al. 2 et 36 à 41 LIASI (art. 8 al. 2 LIASI). Selon l'art. 21 al. 1 LIASI, ont droit aux prestations d'aide financière les personnes dont le revenu mensuel déterminant n'atteint pas le montant destiné à la couverture des besoins de base et dont la fortune ne dépasse pas les limites fixées par règlement du Conseil d'Etat. L'art. 23 al. 1 LIASI prévoit que sont prises en compte la fortune et les déductions sur la fortune prévues aux art. 6 et 7 de la loi du 19 mai 2005 sur le revenu déterminant unifié (LRDU; rs/GE J 4 06) - soit notamment tous les immeubles situés dans et hors du canton (art. 6 let. a LRDU) -, sous réserve des exceptions prévues à l'art. 23 al. 3 et 4 LIASI. Parmi ces exceptions figure le fait que les dettes chirographaires et hypothécaires ne sont pas portées en déduction de la fortune (art. 23 al. 4 let. a LIASI). Conformément à l'art. 23 al. 5 LIASI, les limites de fortune permettant de bénéficier des prestations d'aide financière sont fixées par règlement du Conseil d'Etat. L'art. 1 al. 1 RIASI prévoit que les limites de fortune permettant de bénéficier des prestations d'aide financière sont de 4'000 fr. pour une personne seule majeure (let. a), de 8'000 fr. pour un couple (let. b) et de 2'000 fr. pour chaque enfant à charge (let. c). L'art. 1 al. 2 RIASI précise que le total de la fortune ne peut en aucun cas dépasser 10'000 fr. pour l'ensemble du groupe familial. 6.4 Dès lors que la valeur d'un immeuble dépasse pratiquement toujours les limites de fortune fixées à l'art. 1 al. 1 RIASI, une personne propriétaire d'un immeuble n'aura pratiquement jamais droit à des prestations d'aide financière. L'art. 12 al. 2 LIASI prévoit toutefois qu'exceptionnellement, une aide financière peut être accordée à une personne propriétaire d'un bien immobilier si ce bien lui sert de demeure permanente. Dans ce cas, l'aide financière accordée est remboursable et l'immeuble peut être grevé d'une hypothèque au profit de l'Hospice général. L'Hospice général demande le remboursement de ces prestations dès que le bénéficiaire ne remplit plus les conditions du besoin (art. 39 al. 2 LIASI). 6.5 Selon l'art. 9 al. 1 LIASI, les prestations d'aide financière versées en vertu de la loi sont subsidiaires à toute autre source de revenu, aux prestations découlant du droit de la famille ou de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes du même sexe, ainsi qu'à toute autre prestation à laquelle le bénéficiaire et les membres du groupe familial ont droit, en particulier aux prestations d'assurances sociales fédérales et cantonales et aux prestations communales, à l'exception des prestations occasionnelles. Cette réglementation correspond aux principes dégagés par la CSIAS, en particulier au principe de la subsidiarité qui régit le domaine de l'aide sociale en Suisse (arrêt 8C_56/2012 du 11 décembre 2012 consid. 3.1). L'art. 9 al. 3 LIASI dispose qu'exceptionnellement, les prestations d'aide financière peuvent être accordées à titre d'avance sur prestations sociales ou d'assurances sociales (let. a), dans l'attente, notamment, de la liquidation d'une succession, du versement d'un capital pour cause de décès par la prévoyance professionnelle ou par une assurance-vie (let. b) ou dans l'attente de la liquidation du régime matrimonial ou du régime des biens des partenaires enregistrés (let. c). Dans ces différents cas, les prestations d'aide financière accordées sont remboursables (art. 37 et 38 LIASI). 7. Partant de la prémisse incontestée qu'en tant que propriétaire en main commune avec ses deux soeurs d'un bien immobilier, la recourante dépassait les limites de fortune permettant de bénéficier des prestations d'aide financière (cf. consid. 6.3 supra), les juges cantonaux ont exposé que la recourante ne pouvait pas prétendre être mise au bénéfice de l'exception prévue par l'art. 12 al. 2 LIASI. En effet, la ratio legis de cette disposition était que l'Hospice général puisse venir en aide à une personne propriétaire de son logement dans lequel elle demeurait pour éviter que celle-ci se retrouve à la rue en cas de vente de l'immeuble (cf. consid. 6.4 supra). Or en l'espèce, le bien immobilier dont la recourante était propriétaire en main commune avec ses soeurs ne lui servait pas de demeure permanente. La cour cantonale a ensuite examiné si la recourante pouvait se prévaloir de l'art. 9 al. 3 LIASI, qui prévoit que des prestations d'aide financière peuvent être accordées exceptionnellement dans différentes situations énumérées de façon non exhaustive (cf. consid. 6.5 supra). Elle a considéré que tel n'était pas le cas, dans la mesure où l'art. 9 al. 3 LIASI ne prévoyait pas une prestation financière supplémentaire, devant être différenciée de l'aide financière générale, mais ne visait qu'à alléger le principe de la subsidiarité pour permettre le versement d'une aide financière - sous forme d'avance - alors même que le requérant était dans l'attente d'une prestation. Ainsi, pour bénéficier de l'aide financière accordée à titre d'avance, le requérant devait préalablement pouvoir être qualifié de bénéficiaire des prestations financières de la LIASI. Or la recourante n'avait aucun droit à une assistance financière dans la mesure où elle était propriétaire en main commune d'un bien immobilier, dans lequel elle ne demeurait pas et qui comprenait de surcroît un logement inoccupé. 8. 8.1 La recourante se plaint à titre principal d'une violation de l'art. 12 Cst. - ainsi que l'art. 39 al. 1 Cst./GE, mais sans motiver aucunement ce grief -, en reprochant à l'autorité cantonale de lui avoir dénié le droit à des prestations d'aide sociale au motif qu'au vu de sa fortune immobilière, elle pourrait subvenir à ses besoins. Elle fait valoir que l'immeuble détenu en communauté héréditaire ne constitue pas une ressource immédiatement disponible et qu'elle a fait tout ce qui était en son pouvoir pour le réaliser - ayant ouvert action en partage - et ainsi subvenir à ses besoins. Elle précise qu'en tant que propriétaire en commun de l'immeuble, elle ne peut occuper un des appartements qu'avec l'accord unanime des membres de la communauté (art. 653 al. 2 CC), qui n'a pas pu être obtenu en l'espèce. Ainsi, il serait contraire à l'art. 12 Cst. de lui refuser toute aide au motif qu'elle est propriétaire en commun avec ses soeurs d'un immeuble dont elle ne peut tirer aucune ressource immédiate et qui ne lui permet actuellement pas de mener une existence conforme à la dignité humaine. La recourante reproche en outre aux juges cantonaux d'avoir violé son droit d'être entendue en ne répondant pas au grief de violation de l'art. 12 Cst., déjà soulevé dans la procédure de recours cantonale, en se contentant d'exposer que la LIASI et son règlement d'exécution concrétisent l'art. 12 Cst. Dans la mesure toutefois où la recourante a manifestement été en mesure d'attaquer l'arrêt cantonal en connaissance de cause et d'exposer de manière motivée en quoi l'arrêt attaqué viole selon elle l'art. 12 Cst., il convient d'examiner la question sur le fond. 8.2 8.2.1 Selon le principe de la subsidiarité, qui s'applique tant dans le cadre de l'aide sociale cantonale que dans le cadre de l'aide d'urgence selon l'art. 12 Cst., l'aide n'intervient que si la personne ne peut pas subvenir elle-même à ses besoins et si toutes les autres sources d'aide disponibles ne peuvent pas être obtenues à temps et dans une mesure suffisante (ATF 137 V 143 consid. 3.7.1 p. 149; arrêt 8C_56/ 2012 consid. 3.1 déjà cité; CSIAS, Aide sociale - concepts et normes de calcul, 4e éd. 2005, A.4; WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2e éd. 1999, p. 49, p. 71; cf. THOMET, op. cit., p. 52 n. 69). Ainsi, pour apprécier si une personne est dans le besoin, il faut tenir compte des ressources qui sont immédiatement disponibles ou qui sont réalisables à court terme (ATF 137 V 143 consid. 3.7.1 précité; ATF 131 I 166 consid. 4.3 p. 174; CSIAS, op. cit., E.2.1; WIZENT, op. cit., p. 211 s.). En l'absence de ressources disponibles ou réalisables à court terme, l'intéressé doit être considéré comme étant dans le besoin (arrêt 2A.485/2005 du 17 janvier 2006 consid. 2.2) et l'Etat doit au moins lui accorder une aide à titre transitoire (cf. ATF 121 I 367 consid. 3b p. 375; arrêt 8C_56/2012 précité consid. 3.2; WIZENT, op. cit., p. 441; WOLFFERS, op. cit., p. 71). 8.2.2 Les ressources du demandeur d'aide comprennent aussi sa fortune, soit l'argent liquide, les choses mobilières (telles que véhicules privés ou objets de valeur), les immeubles, les créances et autres droits (avoirs bancaires, titres, assurances vie, participation à des sociétés, quote-part d'une succession non partagée), en bref l'ensemble des droits subjectifs ayant une valeur patrimoniale (WIZENT, op. cit., p. 439; cf. CSIAS, op. cit., E.2.1; CLAUDIA HÄNZI, Leistungen der Sozialhilfe in den Kantonen, in Das Schweizerische Sozialhilferecht, 2008, p. 141; JUDITH WIDMER, Sozialhilfe bei Mitgliedern von Erbengemeinschaften, successio 2/09 p. 131 s.). Ces ressources doivent être prises en compte, conformément aux principes rappelés ci-dessus, si elles sont immédiatement disponibles ou réalisables à court terme. Sinon, le demandeur d'aide doit les réaliser aussi rapidement que possible (WIZENT, op. cit., p. 441; HÄNZI, op. cit., p. 141 s.). Lorsque l'élément de fortune constitue un bien-fonds, il ne peut en général pas être réalisé à court terme ou à temps pour couvrir les besoins actuels du demandeur d'aide (WIZENT, op. cit., p. 211 n.b.p. 750). Dans l'intervalle, celui-ci doit pouvoir compter sur une aide de l'Etat, qu'il remboursera dès la réalisation des éléments de fortune en question (WIDMER, op. cit., p. 133-135; WIZENT, op. cit., p. 441; FRANZISKA MARTHA BETSCHART, Die Grundpfandsicherung von Rückerstattungsforderungen der Sozialhilfe, in Sachenrecht, Obligationenrecht und mehr, 2019, p. 7). 8.2.3 En présence d'une succession non partagée, chaque héritier d'une quote-part de la succession ne peut disposer des biens qui en dépendent qu'en commun avec les autres héritiers (tout comme dans d'autres types de communauté entraînant une propriété en main commune [cf. art. 653 et 654 CC]). Il ne peut donc réaliser les biens en question pour subvenir à ses besoins qu'avec l'accord des autres héritiers; à défaut d'accord, il doit ouvrir action en partage (art. 604 CC; WIDMER, op. cit., p. 134 s.; WIZENT, op. cit., p. 440 s. et les références). L'autorité compétente en matière d'aide sociale doit le cas échéant lui fixer un délai approprié à cet effet. Comme exposé plus haut, jusqu'à ce que le partage intervienne et que le demandeur d'aide dispose ainsi de moyens propres pouvant être affectés à son entretien, l'Etat doit lui accorder une aide transitoire, sous forme d'avances remboursables. 8.3 En l'espèce, il est constant que l'immeuble dont la recourante est propriétaire en main commune, en communauté héréditaire avec ses deux soeurs, ne constitue pas une ressource immédiatement disponible. En effet, la recourante ne peut disposer de cet immeuble qu'en commun avec ses cohéritières et, faute d'accord sur le partage, elle a dû ouvrir action en partage, ce qu'elle a fait le 4 octobre 2018. Dans la mesure où il n'est pas non plus contesté que la recourante ne dispose actuellement pas des moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, les juges cantonaux ont violé l'art. 12 Cst. en confirmant le refus de l'intimé de lui verser quelque prestation que ce soit au motif qu'elle disposait d'une fortune supérieure aux normes en vigueur, alors que celle-ci est en l'état indisponible. Pour cette raison déjà, le jugement attaqué ne peut pas être confirmé. Cela dit, l'art. 12 Cst. ne garantit que la couverture des besoins élémentaires (cf. consid. supra 5.1). Comme la recourante conclut principalement à l'octroi de prestations ordinaires d'aide sociale, il s'agit d'examiner son dernier moyen, tiré d'une application arbitraire du droit cantonal. 9. 9.1 La recourante soutient que la cour cantonale a fait une application arbitraire de l'art. 9 al. 3 let. b LIASI en considérant que pour bénéficier de l'aide financière accordée à titre d'avance, le requérant doit préalablement pouvoir être qualifié de bénéficiaire des prestations financières de la LIASI. Ce raisonnement serait absurde dans la mesure où un requérant qui se trouve dans l'attente de la liquidation d'une succession et auquel une avance pourrait être versée selon l'art. 9 al. 3 let. b LIASI acquiert de plein droit l'universalité de la succession dès le décès du de cujus (art. 537 al. 1 et 560 al. 1 CC) et voit donc sa fortune augmenter le jour du décès du de cujus. L'interprétation de la cour cantonale aurait ainsi pour conséquence que l'art. 9 al. 3 let. b LIASI ne trouverait pratiquement jamais application, dès lors que la fortune héritée ajoutée à la fortune préexistante du requérant dépasserait presque toujours les limites de fortune fixées à l'art. 1 RIASI (cf. consid. 6.3 supra). Or l'art. 9 al. 3 let. b LIASI aurait précisément pour but de protéger celui qui hérite d'une fortune excédant les limites réglementaires mais non accessible immédiatement, en lui permettant de bénéficier d'une aide financière à titre d'avance alors même qu'il ne respecte pas la limite de fortune prévue par le règlement. 9.2 Ces considérations sont pertinentes. Les différentes situations dans lesquelles l'autorité peut exceptionnellement accorder des prestations d'aide financière selon l'art. 9 al. 3 LIASI (cf. consid. 6.5 supra) concernent des cas où le demandeur d'aide sociale est dans l'attente d'accéder à des ressources et des éléments de fortune grâce auxquels il sera en mesure, à plus ou moins court terme, de subvenir lui-même à son entretien ou à celui des membres de la famille dont il a la charge. Dans l'attente de la liquidation d'une succession, l'autorité peut ainsi accorder des prestations, versées à titre d'avance, lesquelles devront être remboursées dès que le bénéficiaire pourra disposer des éléments de fortune en question (art. 9 al. 3 let. b et 38 LIASI). Dans ce cas, les éléments de fortune ne sont pas immédiatement disponibles pour couvrir les besoins d'entretien actuels. En l'espèce, la situation de la recourante entre manifestement dans le champ d'application de cette disposition et rien ne justifiait de conditionner le versement de l'aide transitoire en question à la possibilité d'être qualifié de bénéficiaire des prestations financières de la LIASI. En effet, si une personne remplit les conditions pour bénéficier des prestations financières de la LIASI, elle n'aurait a priori aucun intérêt à demander une avance sur la base de l'art. 9 al. 3 LIASI, étant rappelé qu'aux dires mêmes de l'autorité précédente, les avances visées par cette disposition ne se différencient pas de l'aide financière générale. Autrement dit, le raisonnement des premiers juges vide de toute portée l'art. 9 al. 3 let. b LIASI et n'est pas soutenable. Le grief d'application arbitraire du droit cantonal doit dès lors être admis.
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Art. 12 et 115 Cst.; art. 2 LAS; art. 1, 2 let. b, 8, 9 al. 1 et al. 3 let. b, 12 al. 2, 21 al. 1, 23 et 28 de la loi du canton de Genève du 22 mars 2007 sur l'insertion et l'aide sociale individuelle (LIASI). Examen, sous l'angle de l'art. 12 Cst. et de la réglementation cantonale en matière d'aide sociale, du refus du Service des prestations complémentaires du canton de Genève d'accorder une aide financière dans l'attente de la liquidation d'une succession comprenant un immeuble (consid. 8 et 9).
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constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,607
146 I 1
146 I 1 Sachverhalt ab Seite 1 A. A.a A. est depuis 1969 propriétaire en main commune (communauté héréditaire) avec ses soeurs B. et C. d'une parcelle à D., sur laquelle est érigé un immeuble comprenant trois appartements. En 2006, les trois soeurs ont constitué un droit d'habitation au profit de leurs parents jusqu'au décès du dernier d'entre eux, lequel est survenu en 2016. A.b Le 8 octobre 2018, A. a sollicité des prestations d'aide sociale auprès du Service des prestations complémentaires du canton de Genève (ci-après: le SPC). Elle exposait qu'elle avait pour seul revenu une rente d'invalidité de 752 fr. par mois et qu'elle vivait avec sa fille dont elle avait la charge, ainsi qu'avec son fils; le SPC avait supprimé son droit aux prestations complémentaires (rétroactivement au 1er mars 2016), au motif qu'en raison de l'extinction du droit d'habitation précité, il fallait désormais tenir compte de la valeur du bien immobilier détenu en propriété commune; elle avait saisi le 4 octobre 2018 avec l'une de ses soeurs le Tribunal de première instance du canton de Genève d'une action en partage successoral dirigée contre leur autre soeur. A.c Par décision du 19 décembre 2018, le SPC a rejeté la demande, au motif que la fortune de la requérante était supérieure aux normes en vigueur. Saisi d'une opposition, le SPC l'a rejetée par décision du 31 janvier 2019. B. A. a recouru auprès de la Chambre administrative de la Cour de justice de la République et canton de Genève contre la décision sur opposition du 31 janvier 2019. Par arrêt du 30 avril 2019, la Chambre administrative a rejeté le recours. Le Tribunal fédéral a partiellement admis le recours en matière de droit public interjeté par A. contre cet arrêt, renvoyant la cause au SPC pour qu'il fixe les montants à allouer à la recourante, compte tenu de ses besoins et de la réglementation cantonale. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 5. 5.1 Selon l'art. 12 Cst., quiconque est dans une situation de détresse et n'est pas en mesure de subvenir à son entretien a le droit d'être aidé et assisté et de recevoir les moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine. La jurisprudence considère que la mise en oeuvre de l'art. 12 Cst. incombe aux cantons, lesquels sont libres de fixer la nature et les modalités des prestations à fournir au titre de l'aide d'urgence. Le droit fondamental à des conditions minimales d'existence selon l'art. 12 Cst. ne garantit pas un revenu minimum, mais uniquement la couverture des besoins élémentaires pour survivre d'une manière conforme aux exigences de la dignité humaine, tels que la nourriture, le logement, l'habillement et les soins médicaux de base. L'art. 12 Cst. se limite, autrement dit, à ce qui est nécessaire pour assurer une survie décente afin de ne pas être abandonné à la rue et réduit à la mendicité (ATF 142 I 1 consid. 7.2.1 p. 5 s.; ATF 139 I 272 consid. 3.2 p. 276; ATF 135 I 119 consid. 5.3 p. 123 et les arrêts cités). L'aide d'urgence, par définition, a en principe un caractère transitoire. L'art. 12 Cst. ne vise qu'une aide minimale - à savoir un filet de protection temporaire pour les personnes qui ne trouvent aucune protection dans le cadre des institutions sociales existantes - pour mener une existence conforme à la dignité humaine; en effet, le droit constitutionnel d'obtenir de l'aide dans des situations de détresse est étroitement lié au respect de la dignité humaine garanti par l'art. 7 Cst., lequel sous-tend l'art. 12 Cst. (ATF 142 I 1 consid. 7.2 p. 5; ATF 139 I 272 consid. 3.2 précité et les références de jurisprudence et de doctrine). Dans cette mesure, le droit constitutionnel à l'aide d'urgence diffère du droit cantonal à l'aide sociale, qui est plus complet (ATF 142 I 1 consid. 7.2.1 p. 6; ATF 138 V 310 consid. 2.1 p. 313 et la référence). 5.2 L'aide sociale est de la compétence des cantons. Selon l'art. 115 Cst. (cf. art. 48 de la Constitution fédérale du 29 mai 1874), les personnes dans le besoin sont assistées par leur canton de domicile, la Confédération réglant les exceptions et les compétences. Fondé sur cette disposition, le législateur fédéral a adopté la loi fédérale du 24 juin 1977 sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin (loi fédérale en matière d'assistance, LAS; RS 851.1). Il s'agit d'une loi sur la compétence et non d'une loi sur l'assistance ou l'aide sociale; elle détermine le canton compétent pour assister une personne dans le besoin qui séjourne en Suisse (art. 1 al. 1 LAS), sans s'immiscer dans la réglementation cantonale à ce sujet (THOMET, Commentaire concernant la Loi fédérale sur la compétence en matière d'assistance des personnes dans le besoin, 2e éd. 1994, p. 47 n. 55). Selon l'art. 2 LAS, une personne est dans le besoin lorsqu'elle ne peut pas subvenir à son entretien d'une manière suffisante ou à temps, par ses propres moyens (al. 1); les prescriptions et principes en vigueur au lieu d'assistance déterminent si une personne est dans le besoin (al. 2). Lorsque la loi définit ainsi le terme de besoin au sens de l'art. 115 Cst., elle n'empiète pas pour autant sur la compétence cantonale en matière d'aide sociale, cette définition ne valant que dans les rapports intercantonaux afin de garantir une certaine uniformité (THOMET, op. cit., p. 37 n. 33; WIZENT, Die sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, 2014, p. 126 s.). Elle a toutefois donné une impulsion de coordination qui a conduit à une certaine harmonisation de la notion de besoin dans l'aide sociale (WIZENT, op. cit., p. 127; PASCAL COULLERY, Das Recht auf Sozialhilfe, 1993, p. 58 s.). De même, les normes de la Conférence suisse des institutions d'action sociale (CSIAS), qui sont des recommandations à l'intention des autorités sociales des cantons, des communes, de la Confédération et des institutions sociales privées, ont contribué, bien qu'elles ne soient pas contraignantes, à harmoniser la notion de besoin dans l'aide sociale (WIZENT, op. cit., p. 158 ss; cf. THOMET, op. cit., p. 51 s. n. 67). 6. 6.1 Dans le canton de Genève, l'art. 39 al. 1 Cst./GE (RS 131.234) dispose que toute personne a droit à la couverture de ses besoins vitaux afin de favoriser son intégration sociale et professionnelle. Ce principe a trouvé une concrétisation dans la loi cantonale du 22 mars 2007 sur l'insertion et l'aide sociale individuelle (LIASI; rs/GE J 4 04) et son règlement d'exécution du 25 juillet 2007 (RIASI; rs/GE J 4 04.01). 6.2 La LIASI a pour but de prévenir l'exclusion sociale et d'aider les personnes qui en souffrent à se réinsérer dans un environnement social et professionnel (art. 1 al. 1 LIASI), ainsi que de soutenir les efforts des bénéficiaires de la loi à se réinsérer sur le marché du travail et dans la vie sociale en général. Elle vise aussi à garantir à ceux qui se trouvent dans la détresse matérielle et morale des conditions d'existence conformes à la dignité humaine (art. 1 al. 2 LIASI). Ses prestations sont fournies notamment sous forme de prestations financières (art. 2 let. b LIASI). L'Hospice général est l'organe d'exécution de la LIASI (art. 3 al. 1 LIASI). Le Service des prestations complémentaires (SPC) gère et verse, pour le compte de l'Hospice général, les prestations d'aide sociale notamment pour les personnes au bénéfice d'une rente de l'assurance-invalidité au sens de la LAI (art. 3 al. 2 let. b LIASI). 6.3 Ont droit à des prestations d'aide financière les personnes majeures qui ne sont pas en mesure de subvenir à leur entretien ou à celui des membres de la famille dont ils ont la charge (art. 8 al. 1 LIASI). Ces prestations ne sont pas remboursables, sous réserve des art. 12 al. 2 et 36 à 41 LIASI (art. 8 al. 2 LIASI). Selon l'art. 21 al. 1 LIASI, ont droit aux prestations d'aide financière les personnes dont le revenu mensuel déterminant n'atteint pas le montant destiné à la couverture des besoins de base et dont la fortune ne dépasse pas les limites fixées par règlement du Conseil d'Etat. L'art. 23 al. 1 LIASI prévoit que sont prises en compte la fortune et les déductions sur la fortune prévues aux art. 6 et 7 de la loi du 19 mai 2005 sur le revenu déterminant unifié (LRDU; rs/GE J 4 06) - soit notamment tous les immeubles situés dans et hors du canton (art. 6 let. a LRDU) -, sous réserve des exceptions prévues à l'art. 23 al. 3 et 4 LIASI. Parmi ces exceptions figure le fait que les dettes chirographaires et hypothécaires ne sont pas portées en déduction de la fortune (art. 23 al. 4 let. a LIASI). Conformément à l'art. 23 al. 5 LIASI, les limites de fortune permettant de bénéficier des prestations d'aide financière sont fixées par règlement du Conseil d'Etat. L'art. 1 al. 1 RIASI prévoit que les limites de fortune permettant de bénéficier des prestations d'aide financière sont de 4'000 fr. pour une personne seule majeure (let. a), de 8'000 fr. pour un couple (let. b) et de 2'000 fr. pour chaque enfant à charge (let. c). L'art. 1 al. 2 RIASI précise que le total de la fortune ne peut en aucun cas dépasser 10'000 fr. pour l'ensemble du groupe familial. 6.4 Dès lors que la valeur d'un immeuble dépasse pratiquement toujours les limites de fortune fixées à l'art. 1 al. 1 RIASI, une personne propriétaire d'un immeuble n'aura pratiquement jamais droit à des prestations d'aide financière. L'art. 12 al. 2 LIASI prévoit toutefois qu'exceptionnellement, une aide financière peut être accordée à une personne propriétaire d'un bien immobilier si ce bien lui sert de demeure permanente. Dans ce cas, l'aide financière accordée est remboursable et l'immeuble peut être grevé d'une hypothèque au profit de l'Hospice général. L'Hospice général demande le remboursement de ces prestations dès que le bénéficiaire ne remplit plus les conditions du besoin (art. 39 al. 2 LIASI). 6.5 Selon l'art. 9 al. 1 LIASI, les prestations d'aide financière versées en vertu de la loi sont subsidiaires à toute autre source de revenu, aux prestations découlant du droit de la famille ou de la loi fédérale sur le partenariat enregistré entre personnes du même sexe, ainsi qu'à toute autre prestation à laquelle le bénéficiaire et les membres du groupe familial ont droit, en particulier aux prestations d'assurances sociales fédérales et cantonales et aux prestations communales, à l'exception des prestations occasionnelles. Cette réglementation correspond aux principes dégagés par la CSIAS, en particulier au principe de la subsidiarité qui régit le domaine de l'aide sociale en Suisse (arrêt 8C_56/2012 du 11 décembre 2012 consid. 3.1). L'art. 9 al. 3 LIASI dispose qu'exceptionnellement, les prestations d'aide financière peuvent être accordées à titre d'avance sur prestations sociales ou d'assurances sociales (let. a), dans l'attente, notamment, de la liquidation d'une succession, du versement d'un capital pour cause de décès par la prévoyance professionnelle ou par une assurance-vie (let. b) ou dans l'attente de la liquidation du régime matrimonial ou du régime des biens des partenaires enregistrés (let. c). Dans ces différents cas, les prestations d'aide financière accordées sont remboursables (art. 37 et 38 LIASI). 7. Partant de la prémisse incontestée qu'en tant que propriétaire en main commune avec ses deux soeurs d'un bien immobilier, la recourante dépassait les limites de fortune permettant de bénéficier des prestations d'aide financière (cf. consid. 6.3 supra), les juges cantonaux ont exposé que la recourante ne pouvait pas prétendre être mise au bénéfice de l'exception prévue par l'art. 12 al. 2 LIASI. En effet, la ratio legis de cette disposition était que l'Hospice général puisse venir en aide à une personne propriétaire de son logement dans lequel elle demeurait pour éviter que celle-ci se retrouve à la rue en cas de vente de l'immeuble (cf. consid. 6.4 supra). Or en l'espèce, le bien immobilier dont la recourante était propriétaire en main commune avec ses soeurs ne lui servait pas de demeure permanente. La cour cantonale a ensuite examiné si la recourante pouvait se prévaloir de l'art. 9 al. 3 LIASI, qui prévoit que des prestations d'aide financière peuvent être accordées exceptionnellement dans différentes situations énumérées de façon non exhaustive (cf. consid. 6.5 supra). Elle a considéré que tel n'était pas le cas, dans la mesure où l'art. 9 al. 3 LIASI ne prévoyait pas une prestation financière supplémentaire, devant être différenciée de l'aide financière générale, mais ne visait qu'à alléger le principe de la subsidiarité pour permettre le versement d'une aide financière - sous forme d'avance - alors même que le requérant était dans l'attente d'une prestation. Ainsi, pour bénéficier de l'aide financière accordée à titre d'avance, le requérant devait préalablement pouvoir être qualifié de bénéficiaire des prestations financières de la LIASI. Or la recourante n'avait aucun droit à une assistance financière dans la mesure où elle était propriétaire en main commune d'un bien immobilier, dans lequel elle ne demeurait pas et qui comprenait de surcroît un logement inoccupé. 8. 8.1 La recourante se plaint à titre principal d'une violation de l'art. 12 Cst. - ainsi que l'art. 39 al. 1 Cst./GE, mais sans motiver aucunement ce grief -, en reprochant à l'autorité cantonale de lui avoir dénié le droit à des prestations d'aide sociale au motif qu'au vu de sa fortune immobilière, elle pourrait subvenir à ses besoins. Elle fait valoir que l'immeuble détenu en communauté héréditaire ne constitue pas une ressource immédiatement disponible et qu'elle a fait tout ce qui était en son pouvoir pour le réaliser - ayant ouvert action en partage - et ainsi subvenir à ses besoins. Elle précise qu'en tant que propriétaire en commun de l'immeuble, elle ne peut occuper un des appartements qu'avec l'accord unanime des membres de la communauté (art. 653 al. 2 CC), qui n'a pas pu être obtenu en l'espèce. Ainsi, il serait contraire à l'art. 12 Cst. de lui refuser toute aide au motif qu'elle est propriétaire en commun avec ses soeurs d'un immeuble dont elle ne peut tirer aucune ressource immédiate et qui ne lui permet actuellement pas de mener une existence conforme à la dignité humaine. La recourante reproche en outre aux juges cantonaux d'avoir violé son droit d'être entendue en ne répondant pas au grief de violation de l'art. 12 Cst., déjà soulevé dans la procédure de recours cantonale, en se contentant d'exposer que la LIASI et son règlement d'exécution concrétisent l'art. 12 Cst. Dans la mesure toutefois où la recourante a manifestement été en mesure d'attaquer l'arrêt cantonal en connaissance de cause et d'exposer de manière motivée en quoi l'arrêt attaqué viole selon elle l'art. 12 Cst., il convient d'examiner la question sur le fond. 8.2 8.2.1 Selon le principe de la subsidiarité, qui s'applique tant dans le cadre de l'aide sociale cantonale que dans le cadre de l'aide d'urgence selon l'art. 12 Cst., l'aide n'intervient que si la personne ne peut pas subvenir elle-même à ses besoins et si toutes les autres sources d'aide disponibles ne peuvent pas être obtenues à temps et dans une mesure suffisante (ATF 137 V 143 consid. 3.7.1 p. 149; arrêt 8C_56/ 2012 consid. 3.1 déjà cité; CSIAS, Aide sociale - concepts et normes de calcul, 4e éd. 2005, A.4; WOLFFERS, Grundriss des Sozialhilferechts, 2e éd. 1999, p. 49, p. 71; cf. THOMET, op. cit., p. 52 n. 69). Ainsi, pour apprécier si une personne est dans le besoin, il faut tenir compte des ressources qui sont immédiatement disponibles ou qui sont réalisables à court terme (ATF 137 V 143 consid. 3.7.1 précité; ATF 131 I 166 consid. 4.3 p. 174; CSIAS, op. cit., E.2.1; WIZENT, op. cit., p. 211 s.). En l'absence de ressources disponibles ou réalisables à court terme, l'intéressé doit être considéré comme étant dans le besoin (arrêt 2A.485/2005 du 17 janvier 2006 consid. 2.2) et l'Etat doit au moins lui accorder une aide à titre transitoire (cf. ATF 121 I 367 consid. 3b p. 375; arrêt 8C_56/2012 précité consid. 3.2; WIZENT, op. cit., p. 441; WOLFFERS, op. cit., p. 71). 8.2.2 Les ressources du demandeur d'aide comprennent aussi sa fortune, soit l'argent liquide, les choses mobilières (telles que véhicules privés ou objets de valeur), les immeubles, les créances et autres droits (avoirs bancaires, titres, assurances vie, participation à des sociétés, quote-part d'une succession non partagée), en bref l'ensemble des droits subjectifs ayant une valeur patrimoniale (WIZENT, op. cit., p. 439; cf. CSIAS, op. cit., E.2.1; CLAUDIA HÄNZI, Leistungen der Sozialhilfe in den Kantonen, in Das Schweizerische Sozialhilferecht, 2008, p. 141; JUDITH WIDMER, Sozialhilfe bei Mitgliedern von Erbengemeinschaften, successio 2/09 p. 131 s.). Ces ressources doivent être prises en compte, conformément aux principes rappelés ci-dessus, si elles sont immédiatement disponibles ou réalisables à court terme. Sinon, le demandeur d'aide doit les réaliser aussi rapidement que possible (WIZENT, op. cit., p. 441; HÄNZI, op. cit., p. 141 s.). Lorsque l'élément de fortune constitue un bien-fonds, il ne peut en général pas être réalisé à court terme ou à temps pour couvrir les besoins actuels du demandeur d'aide (WIZENT, op. cit., p. 211 n.b.p. 750). Dans l'intervalle, celui-ci doit pouvoir compter sur une aide de l'Etat, qu'il remboursera dès la réalisation des éléments de fortune en question (WIDMER, op. cit., p. 133-135; WIZENT, op. cit., p. 441; FRANZISKA MARTHA BETSCHART, Die Grundpfandsicherung von Rückerstattungsforderungen der Sozialhilfe, in Sachenrecht, Obligationenrecht und mehr, 2019, p. 7). 8.2.3 En présence d'une succession non partagée, chaque héritier d'une quote-part de la succession ne peut disposer des biens qui en dépendent qu'en commun avec les autres héritiers (tout comme dans d'autres types de communauté entraînant une propriété en main commune [cf. art. 653 et 654 CC]). Il ne peut donc réaliser les biens en question pour subvenir à ses besoins qu'avec l'accord des autres héritiers; à défaut d'accord, il doit ouvrir action en partage (art. 604 CC; WIDMER, op. cit., p. 134 s.; WIZENT, op. cit., p. 440 s. et les références). L'autorité compétente en matière d'aide sociale doit le cas échéant lui fixer un délai approprié à cet effet. Comme exposé plus haut, jusqu'à ce que le partage intervienne et que le demandeur d'aide dispose ainsi de moyens propres pouvant être affectés à son entretien, l'Etat doit lui accorder une aide transitoire, sous forme d'avances remboursables. 8.3 En l'espèce, il est constant que l'immeuble dont la recourante est propriétaire en main commune, en communauté héréditaire avec ses deux soeurs, ne constitue pas une ressource immédiatement disponible. En effet, la recourante ne peut disposer de cet immeuble qu'en commun avec ses cohéritières et, faute d'accord sur le partage, elle a dû ouvrir action en partage, ce qu'elle a fait le 4 octobre 2018. Dans la mesure où il n'est pas non plus contesté que la recourante ne dispose actuellement pas des moyens indispensables pour mener une existence conforme à la dignité humaine, les juges cantonaux ont violé l'art. 12 Cst. en confirmant le refus de l'intimé de lui verser quelque prestation que ce soit au motif qu'elle disposait d'une fortune supérieure aux normes en vigueur, alors que celle-ci est en l'état indisponible. Pour cette raison déjà, le jugement attaqué ne peut pas être confirmé. Cela dit, l'art. 12 Cst. ne garantit que la couverture des besoins élémentaires (cf. consid. supra 5.1). Comme la recourante conclut principalement à l'octroi de prestations ordinaires d'aide sociale, il s'agit d'examiner son dernier moyen, tiré d'une application arbitraire du droit cantonal. 9. 9.1 La recourante soutient que la cour cantonale a fait une application arbitraire de l'art. 9 al. 3 let. b LIASI en considérant que pour bénéficier de l'aide financière accordée à titre d'avance, le requérant doit préalablement pouvoir être qualifié de bénéficiaire des prestations financières de la LIASI. Ce raisonnement serait absurde dans la mesure où un requérant qui se trouve dans l'attente de la liquidation d'une succession et auquel une avance pourrait être versée selon l'art. 9 al. 3 let. b LIASI acquiert de plein droit l'universalité de la succession dès le décès du de cujus (art. 537 al. 1 et 560 al. 1 CC) et voit donc sa fortune augmenter le jour du décès du de cujus. L'interprétation de la cour cantonale aurait ainsi pour conséquence que l'art. 9 al. 3 let. b LIASI ne trouverait pratiquement jamais application, dès lors que la fortune héritée ajoutée à la fortune préexistante du requérant dépasserait presque toujours les limites de fortune fixées à l'art. 1 RIASI (cf. consid. 6.3 supra). Or l'art. 9 al. 3 let. b LIASI aurait précisément pour but de protéger celui qui hérite d'une fortune excédant les limites réglementaires mais non accessible immédiatement, en lui permettant de bénéficier d'une aide financière à titre d'avance alors même qu'il ne respecte pas la limite de fortune prévue par le règlement. 9.2 Ces considérations sont pertinentes. Les différentes situations dans lesquelles l'autorité peut exceptionnellement accorder des prestations d'aide financière selon l'art. 9 al. 3 LIASI (cf. consid. 6.5 supra) concernent des cas où le demandeur d'aide sociale est dans l'attente d'accéder à des ressources et des éléments de fortune grâce auxquels il sera en mesure, à plus ou moins court terme, de subvenir lui-même à son entretien ou à celui des membres de la famille dont il a la charge. Dans l'attente de la liquidation d'une succession, l'autorité peut ainsi accorder des prestations, versées à titre d'avance, lesquelles devront être remboursées dès que le bénéficiaire pourra disposer des éléments de fortune en question (art. 9 al. 3 let. b et 38 LIASI). Dans ce cas, les éléments de fortune ne sont pas immédiatement disponibles pour couvrir les besoins d'entretien actuels. En l'espèce, la situation de la recourante entre manifestement dans le champ d'application de cette disposition et rien ne justifiait de conditionner le versement de l'aide transitoire en question à la possibilité d'être qualifié de bénéficiaire des prestations financières de la LIASI. En effet, si une personne remplit les conditions pour bénéficier des prestations financières de la LIASI, elle n'aurait a priori aucun intérêt à demander une avance sur la base de l'art. 9 al. 3 LIASI, étant rappelé qu'aux dires mêmes de l'autorité précédente, les avances visées par cette disposition ne se différencient pas de l'aide financière générale. Autrement dit, le raisonnement des premiers juges vide de toute portée l'art. 9 al. 3 let. b LIASI et n'est pas soutenable. Le grief d'application arbitraire du droit cantonal doit dès lors être admis.
fr
Art. 12 e 115 Cost.; art. 2 LAS; art. 1, 2 lett. b, 8, 9 cpv. 1 e cpv. 3 lett. b, 12 cpv. 2, 21 cpv. 1, 23 e 28 della legge del Canton Ginevra del 22 marzo 2007 sull'inserimento e l'aiuto sociale individuale. Esame, sotto il profilo dell'art. 12 Cost. e della disciplina cantonale in materia di aiuto sociale, del rifiuto deciso dal Servizio delle prestazioni complementari del Canton Ginevra di accordare un aiuto finanziario nell'attesa di una liquidazione di una successione comprendente un immobile (consid. 8 e 9).
it
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,608
146 I 105
146 I 105 Sachverhalt ab Seite 106 A. A.a Die A. Sàrl (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist eine Gesellschaft mit Sitz in Luxemburg. Sie gehört zur B. PLC und wurde von deren Investment Banking Bereich (Abteilung C.) errichtet. Im Jahr 2009 reichte die Beschwerdeführerin verschiedene Anträge auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) ein: - Formular 79 Nr. 013730, datiert vom 31. März 2009, Antrag auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer von Fr. 35'561.48 betreffend Erträge auf Aktien mit entsprechenden Tax Vouchers ausgestellt von der B. PLC. - Formular 79 Nr. 013731, datiert vom 31. März 2009, Antrag auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer von Fr. 24'511'197.60 betreffend Erträge auf Aktien der Novartis AG sowie Genusscheinen der Roche Holding AG mit entsprechenden Tax Vouchers der B. PLC. Auf diesem Formular wurde unter Ziffer 1.d des Fragebogens das Vorliegen von Securities Lending-Geschäften bejaht und im Bemerkungsfeld unter Ziffer 7 des Fragebogens die Bemerkung angebracht, die Beschwerdeführerin habe die Titel am Markt geliehen und die echte Dividende erhalten. - Formular 79 Nr. 013735, datiert vom 25. August 2009, Antrag auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer von Fr. 30'084'500.- betreffend Erträge auf Aktien der Zurich Financial Services Ltd., der Julius Bär Holding, der Swisscom AG, der Syngenta AG, der Nestlé AG und der Adecco AG mit entsprechenden Tax Vouchers der B. PLC. Auf dem Formular wurde unter Ziffer 1.d des Fragebogens das Vorliegen von Securities Lending-Geschäften bejaht und im Bemerkungsfeld unter Ziffer 7 des Fragebogens die Bemerkung angebracht, die Transaktionen würden jenen entsprechen, welche die Beschwerdeführerin in ihrem Schreiben vom 14. Oktober 2008 beschrieben habe. - Formular 79 Nr. 013736, datiert vom 25. August 2009, Antrag auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer von Fr. 107'500.- betreffend Erträge auf Aktien mit entsprechenden Tax Vouchers der B. PLC. A.b Nach diverser Korrespondenz fand am 3. November 2010 eine Besprechung zwischen den Vertretern der Beschwerdeführerin und der ESTV statt. Die Besprechung ergab, dass noch Unklarheiten betreffend die Festlegung des Nutzungsrechts und der Anwendung des Kreisschreibens Nr. 13 "Securities Lending- und Repo-Geschäft als Gegenstand der Verrechnungssteuer, ausländischer Quellensteuern, der Stempelabgaben und der direkten Bundessteuer" der ESTV vom 1. September 2006 (nachfolgend: ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006) bestanden. Mit Schreiben vom 10. November 2010 gelangte die Beschwerdeführerin an die ESTV und beantragte die Gutheissung der gestellten Rückerstattungsanträge und die Überweisung der beantragten Verrechnungssteuer bis zum 15. Dezember 2010. Alternativ verlangte die Beschwerdeführerin eine vor dem Bundesverwaltungsgericht anfechtbare Verfügung. Ferner wurde bei einer allfälligen Abweisung der Rückerstattungsanträge für die Zeitdauer ab dem 15. Dezember 2010 die Bezahlung eines Verzugszinses von 5 % gefordert. B. Mit Entscheid vom 31. Januar 2011 wies die ESTV sämtliche vorgenannten Anträge auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer ab. Die ESTV begründete ihren Entscheid insbesondere damit, dass die Transaktionen zwischen der Beschwerdeführerin und der D. Ltd. "collateralised financing"-Geschäfte seien. Die von den vorliegenden Rückerstattungsanträgen betroffenen Schweizer Wertschriften seien der Beschwerdeführerin von der D. Ltd. zwecks Sicherung der gewährten Darlehen übergeben worden. Gegen den Entscheid der ESTV vom 31. Januar 2011 erhob die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 2. März 2011 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragte unter anderem, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und die vorgenannten Rückerstattungsanträge seien gutzuheissen samt Zins zu 5 % p.a. seit 15. Dezember 2010, eventuell seit 31. Januar 2011, subeventualiter seit 2. März 2011. Mit Urteil vom 20. Dezember 2016 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde ab. C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 22. Februar 2017 beantragt die Beschwerdeführerin, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die Angelegenheit sei zwecks neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter seien die Rückerstattungsanträge nach Formular 79 Nr. 013731 vom 31. März 2009 über Fr. 24'511'197.60 sowie Nr. 013735 vom 25. August 2009 über Fr. 30'084'500.- gutzuheissen samt Zins zu 5 % p.a. seit 15. Dezember 2010, eventualiter seit 31. Januar 2011, subeventualiter seit 2. März 2011. Die ESTV beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Erwägungen Aus den Erwägungen: 4. Die Beschwerdeführerin rügt des Weiteren, dass sich die Vorinstanz bei der Auslegung von Art. 10 Abs. 2 Bst. a des Abkommens vom 21. Januar 1993 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Grossherzogtum von Luxemburg zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiete der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen (SR 0.672.951.81; nachfolgend: DBA CH-LU) nicht an das einschlägige ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 gehalten habe. Danach stehe ausländischen Borgern von Schweizer Aktien in Securities Lending-Geschäften die Rückerstattung der Verrechnungssteuer zu (vgl. ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006, Ziff. 3.2). 4.1 Beim ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 handelt es sich um eine Verwaltungsverordnung, welche die ESTV gestützt auf Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 13. Oktober 1965 über die Verrechnungssteuer (VStG; SR 642.21) erlassen hat. Verwaltungsverordnungen richten sich an die mit dem Vollzug einer bestimmten öffentlichen Aufgabe betrauten Organe, insbesondere also an die Verwaltungsbehörden ( BGE 142 II 182 E. 2.3.2 S. 190 f.; BGE 141 II 103 E. 3.5 S. 108; BGE 140 V 543 E. 3.2.2.1 S. 547 f.). Sie statuieren keine neuen Rechte und Pflichten für Private, sondern bezwecken, Gewähr für eine einheitliche und rechtsgleiche Auslegung und Anwendung der Gesetze und Verordnungen durch die Verwaltung zu bieten. In Nachachtung dieses Zwecks berücksichtigen auch die Gerichte Verwaltungsverordnungen bei der Auslegung des inländischen Rechts, obschon Verwaltungsverordnungen für die Gerichte an sich nicht verbindlich sind (vgl. BGE 145 II 2 E. 4.3 S. 6). Vorausgesetzt wird dabei immerhin, dass die betroffene Verwaltungsverordnung eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulässt. Mit anderen Worten weichen die Gerichte nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen ( BGE 142 V 425 E. 7.2 S. 434; BGE 142 II 182 E. 2.3.3 S. 191; BGE 141 V 139 E. 6.3.1 S. 145 f.; BGE 140 V 543 E. 3.2.2.1 S. 547 f.). 4.2 Die Auslegung völkerrechtlicher Verträge unterliegt den Auslegungsregeln des Völkerrechts (vgl. nicht publ. E. 3.1). Ob Kreisschreiben und anderen Verwaltungsverordnungen für die Auslegung des Völkerrechts derselbe Stellenwert zukommen kann wie für die Auslegung innerstaatlicher Vorschriften, ist folglich zweifelhaft. Jedenfalls würde ein Kreisschreiben aber keine überzeugende Konkretisierung von Art. 10 Abs. 2 Bst. a DBA CH-LU darstellen, soweit es selbst Borgern die Rückerstattung zugesteht, die wie die Beschwerdeführerin einer Verpflichtung zur Weiterleitung der Dividende unterliegen und deshalb nicht als Nutzungsberechtigte einzustufen sind (vgl. nicht publ. E. 3.4.3). Die Vorinstanz hat demnach zu Recht dafürgehalten, dass der Beschwerdeführerin aus Art. 10 Abs. 2 Bst. a DBA CH-LU kein Anspruch auf Entlastung von der Verrechnungssteuer zusteht, da sie nicht Nutzungsberechtigte der streitbetroffenen Dividenden war. 5. Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, sie sei in ihrem Vertrauen auf den Fortbestand der im ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 kundgegebenen Praxis zu schützen. Es sei nicht zulässig, die Praxis in ihrem Fall zu ändern. Ferner rügt sie eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots im Verhältnis zu Borgern, welchen nach der im ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 kundgegebenen Praxis die Verrechnungssteuer zurückerstattet wurde (Art. 8 Abs. 1 BV). 5.1 5.1.1 Der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) verleiht Rechtsuchenden unter gewissen Umständen Anspruch auf Schutz ihres Vertrauens auf die Richtigkeit behördlichen Handelns. Dieser Anspruch hindert die Behörden, von ihrem früheren Handeln abzuweichen, auch wenn sie dieses zu einem späteren Zeitpunkt als unrichtig erkennen. Potenzielle Vertrauensgrundlage sind dabei alleine jene behördlichen Handlungen, die sich auf eine konkrete, den Rechtsuchenden berührende Angelegenheit beziehen und von einer Behörde ausgehen, die für die betreffende Handlung zuständig ist oder die der Rechtsuchende aus zureichenden Gründen für zuständig hält. Individuelle Auskünfte und Zusicherungen sind demnach typische Beispiele für Verwaltungsakte, die beim Bürger Vertrauen wecken können. Das Vertrauen ist allerdings nur schutzwürdig, wenn der Rechtsuchende die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne Weiteres erkennen konnte und er im Vertrauen auf die Auskunft Dispositionen getroffen hat, die er nicht ohne Nachteil rückgängig machen kann. Der Anspruch auf Vertrauensschutz entfällt, wenn die gesetzliche Ordnung zwischen dem Zeitpunkt der Auskunft und der Verwirklichung des Sachverhalts geändert hat ( BGE 143 V 341 E. 5.2.1 S. 346; BGE 141 I 161 E. 3.1 S. 164 f.; BGE 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f.; BGE 121 II 473 E. 2c S. 479). 5.1.2 Das ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 betraf nicht nur die Angelegenheit der Beschwerdeführerin, sondern eine Vielzahl von Fällen. Weicht die zuständige Behörde in einem Einzelfall von einer generell-abstrakten Verwaltungsverordnung ab, könnte dies nur dann treuwidrig und ein Anlass für Vertrauensschutz sein, wenn sie die Anwendung der Verwaltungsverordnung individuell zugesichert oder bei der betroffenen Person anderweitig ein entsprechendes Vertrauen geweckt hatte. Es ist nicht ersichtlich, dass die ESTV gegenüber der Beschwerdeführerin eine solche Vertrauensgrundlage geschaffen hätte. 5.2 5.2.1 Nach der Rechtsprechung müssen Praxisänderungen vorgängig angekündigt werden, wenn sie Fragen der Zulässigkeit eines Rechtsmittels - namentlich die Berechnung von Rechtsmittelfristen - berühren und dem Rechtsuchenden deshalb Rechte verlustig gehen würden, die er bei Vorwarnung hätte geltend machen können. Es widerspräche dem Grundsatz von Treu und Glauben, wenn demjenigen, der eine Frist- oder Formvorschrift nach der bisherigen Praxis beachtet hat, aus einer ohne Vorwarnung erfolgten Änderung dieser Praxis ein Nachteil erwachsen würde ( BGE 142 V 551 E. 4.1 S. 559; BGE 135 II 78 E. 3.2 S. 85; BGE 132 II 153 E. 5.1 S. 159; BGE 122 I 57 E. 3c/bb S. 60; 110a I 176 E. 2b S. 180 f.). Hingegen gibt es keinen allgemeinen Vertrauensschutz gegen Änderungen der materiellen Praxis ( BGE 103 Ib 197 E. 4 S. 202). Da es vorliegend um eine Frage des materiellen Rechts geht, verlieh Art. 9 BV der Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf vorgängige Mitteilung von Praxisänderungen. 5.2.2 Beurteilt eine Behörde einen Fall abweichend von ihrer Praxis oder der Praxis einer ihr übergeordneten Instanz, ohne dass die neue Lösung besserer Erkenntnis des Gesetzeszwecks, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelter Rechtsanschauung entspricht, tritt sie in Konflikt mit dem Gleichbehandlungsgebot gemäss Art. 8 BV und dem Postulat der Rechtssicherheit ( BGE 134 V 359 E. 8.1 S. 366; BGE 127 V 353 E. 3a S. 355; BGE 126 V 36 E. 5a S. 40; BGE 125 II 152 E. 4c/aa S. 162 f.; vgl. auch ARTHUR MEIER-HAYOZ, in: Berner Kommentar, 3. Aufl. 1962, N. 503 zu Art. 1 ZGB). Jede Änderung der Rechtsprechung muss sich daher auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung für zutreffend erachtet worden ist ( BGE 145 V 50 E. 4.3.1 S. 54 f.). Diese Anforderungen stellt das Bundesgericht in erster Linie an Änderungen seiner eigenen Rechtsprechung (vgl. BGE 145 I 227 E. 4 S. 232; BGE 140 V 538 E. 4.5 S. 541; BGE 138 III 359 E. 6.1 S. 361; BGE 137 V 314 E. 2.2 S. 316 f.; BGE 135 I 79 E. 3 S. 82). Daneben gewährt das Bundesgericht den Rechtsuchenden auch Schutz vor Praxisänderungen kantonaler Instanzen zu kantonalem Recht, wenn für die Änderung keine ernsthaften sachlichen Gründe auszumachen sind (vgl. BGE 144 I 181 E. 5.3 S. 190 f.). Hingegen haben die Rechtsuchenden vor Bundesgericht grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass das Bundesgericht die Praxis einer untergeordneten Instanz befolgt, wenn es die betreffende Rechtsfrage frei überprüfen kann. Dies käme einer Bindung des Bundesgerichts an die Rechtsauffassung der untergeordneten Instanz gleich, die mit der Rolle des Bundesgerichts nicht vereinbar wäre. Denn als höchstes Gericht im Bundesstaat (Art. 188 Abs. 1 BV) hat das Bundesgericht für die richtige und einheitliche Auslegung und Anwendung des Bundes- und Völkerrechts zu sorgen ( BGE 138 I 232 E. 2.3 S. 236; BGE 137 III 580 E. 1.1 S. 583; BGE 135 III 397 E. 1.2 S. 399). 5.3 Ein Anspruch auf Aufrechterhaltung einer vom Bundesgericht als gesetzeswidrig erkannten Praxis einer untergeordneten Instanz im Einzelfall kommt nur ausnahmsweise unter den strengen Voraussetzungen in Frage, welche die Rechtsprechung für den Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht aufgestellt hat. 5.3.1 Grundsätzlich kann sich der Rechtsuchende der korrekten Rechtsanwendung in seinem Fall nicht mit dem Argument entziehen, das Recht sei in anderen Fällen falsch oder gar nicht angewendet worden. Weicht die Behörde jedoch nicht nur in einem oder in einigen Fällen, sondern in ständiger Praxis vom Gesetz ab, und gibt sie zu erkennen, dass sie auch in Zukunft nicht gesetzeskonform entscheiden werde, so kann der Bürger gestützt auf Art. 8 Abs. 1 BV verlangen, gleich behandelt, d.h. ebenfalls gesetzwidrig begünstigt zu werden. Nur wenn eine Behörde nicht gewillt ist, eine rechtswidrige Praxis aufzugeben, überwiegt das Interesse an der Gleichbehandlung der Betroffenen gegenüber demjenigen an der Gesetzmässigkeit ( BGE 139 II 49 E. 7.1 S. 61 f.; BGE 136 I 65 E. 5.6 S. 78; BGE 127 I 1 E. 3a S. 2 f.; BGE 126 V 390 E. 6 S. 392). Äussert sich die Behörde nicht über ihre Absicht, so ist anzunehmen, sie werde aufgrund der Erwägungen des bundesgerichtlichen Urteils zu einer gesetzmässigen Praxis übergehen ( BGE 122 II 446 E. 4a S. 451 f.; BGE 115 Ia 81 E. 2 S. 83; BGE 98 Ib 21 E. 4 S. 26). 5.3.2 Die einschlägige Stelle im ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 lautet wie folgt: "3.2 Borger im Ausland Ausländische Borger haben im Falle eines Long Borrowing Anspruch auf Rückerstattung der auf der Originalzahlung erhobenen VST im Rahmen allfällig anwendbarer DBA. Bei Geschäften zwischen im Ausland domizilierten Parteien hat der Lender nur dann einen Anspruch auf Rückerstattung einer auf der Ausgleichzahlung allenfalls ausgewiesenen VST, wenn die Ablieferung dieser VST genügend nachgewiesen werden kann." Laut der Vorinstanz lässt sich dieser Formulierung gar keine Aussage über die Nutzungsberechtigung des Borgers in Securities Lending-Geschäften entnehmen, behalte sie doch die anwendbaren Doppelbesteuerungsabkommen gerade vor. Die Beschwerdeführerin hält diese Interpretation für unzutreffend und wirft der Vorinstanz vor, die von ihr angebotenen Beweismittel zur Auslegung des ESTV-Kreisschreibens Nr. 13/2006 zu Unrecht nicht abgenommen zu haben. 5.3.3 Der Wortlaut des ESTV-Kreisschreibens Nr. 13/2006 ist unklar. Wie diese Verwaltungsverordnung verstanden werden muss, ist hier aber letztlich ohnehin ohne praktische Bedeutung. Denn für den Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht kommt es alleine auf die tatsächlich gelebte Verwaltungspraxis an. Als schriftliche Verkörperung der Verwaltungspraxis kann die Verwaltungsverordnung zwar Beweis bilden für die Existenz einer Verwaltungspraxis. Sie schliesst aber nicht aus, dass mit anderen Mitteln - und unter Umständen sogar gegen den Wortlaut der Verwaltungsverordnung - über die Existenz und den Gegenstand einer Verwaltungspraxis Beweis geführt wird. 5.3.4 Es bestehen einige Hinweise darauf, dass die ESTV ausländischen Borgern in Securities Lending-Geschäften die Verrechnungssteuer praxisgemäss bis zum Sockelbetrag zurückerstattete, wenn sie in Staaten ansässig waren, mit denen die Schweiz ein Doppelbesteuerungsabkommen abgeschlossen hatte. Falls dabei auch Borgern die Verrechnungssteuer zurückerstattet worden sein sollte, die wie die Beschwerdeführerin einer rechtlichen Verpflichtung zur Weiterleitung der Dividende unterlagen und deshalb nicht als Nutzungsberechtigte einzustufen waren, wäre diese Praxis nach dem Gesagten rechtswidrig gewesen (vgl. nicht publ. E. 3 und E. 4). Aus einer solchen rechtswidrigen Praxis könnte die Beschwerdeführerin aber nichts zu ihren Gunsten ableiten. Denn die ESTV hat vor Bundesgericht nicht zu erkennen gegeben, diese gegebenenfalls rechtswidrige Praxis selbst bei einem ihr widersprechenden Urteil des Bundesgerichts beibehalten zu wollen. Damit ist gemäss der Rechtsprechung davon auszugehen, dass die ESTV spätestens aufgrund des vorliegenden Urteils zu einer rechtmässigen Praxis übergehen wird (vgl. BGE 122 II 446 E. 4a S. 451 f.; BGE 115 Ia 81 E. 2 S. 83; BGE 98 Ib 21 E. 4 S. 26). Folglich überwiegt das Interesse an der Gesetzmässigkeit der Verwaltung das Interesse der Beschwerdeführerin an der Gleichbehandlung mit anderen Borgern. 5.4 Nach dem Gesagten kann die Beschwerdeführerin weder aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) noch aus dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) einen Anspruch auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer ableiten. Die Behauptung der ESTV, wonach sich die streitbetroffenen Geschäfte nicht mit üblichen Securities Lending-Geschäften vergleichen liessen und schon aus diesem Grund ihre Praxis zu Securities Lending-Geschäften nicht anwendbar sei, braucht unter diesen Umständen nicht näher geprüft zu werden. Ebenso erübrigt es sich, weiter auf den "wahren" Inhalt des ESTV-Kreisschreibens Nr. 13/2006 und die diesbezüglichen formellen Rügen der Beschwerdeführerin einzugehen (Art. 97 Abs. 1 BGG).
de
Art. 10 Abs. 2 Bst. a DBA CH-LU; Art. 31 f. VRK; Art. 8 und 9 BV; Verwaltungsverordnungen (Kreisschreiben etc.); Auslegung; Vertrauensschutz; Anforderungen an Praxisänderungen; Gleichbehandlung im Unrecht. Bedeutung von Verwaltungsverordnungen für die gerichtliche Auslegung des internen Rechts und des Völkerrechts (E. 4.1 und 4.2). Kein Anspruch auf Schutz des Vertrauens in eine Verwaltungsverordnung, wenn die Behörde die Einhaltung weder individuell zugesichert, noch anderweitig ein besonderes Vertrauen geweckt hat (E. 5.1). Nach Treu und Glauben sind Praxisänderungen zu Fragen der Zulässigkeit von Rechtsmitteln vorgängig anzukündigen. Hingegen kein allgemeiner Vertrauensschutz gegen Änderungen der materiellen Praxis (E. 5.2.1). Behörden müssen aus Gründen der Rechtsgleichheit und Rechtssicherheit die eigene und die Praxis übergeordneter Instanzen befolgen, solange nicht ernsthafte sachliche Gründe eine Praxisänderung gebieten. Keine Befolgungspflicht für das Bundesgericht hinsichtlich der Praxis einer untergeordneten Instanz, wenn es die Rechtsfrage frei überprüfen kann (E. 5.2.2). Ausnahmsweise Aufrechterhaltung einer rechtswidrigen Praxis einer untergeordneten Instanz durch das Bundesgericht im Einzelfall nur unter den Voraussetzungen des Anspruchs auf Gleichbehandlung im Unrecht, vorliegend verneint (E. 5.3 und 5.4).
de
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-105%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,609
146 I 105
146 I 105 Sachverhalt ab Seite 106 A. A.a Die A. Sàrl (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist eine Gesellschaft mit Sitz in Luxemburg. Sie gehört zur B. PLC und wurde von deren Investment Banking Bereich (Abteilung C.) errichtet. Im Jahr 2009 reichte die Beschwerdeführerin verschiedene Anträge auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) ein: - Formular 79 Nr. 013730, datiert vom 31. März 2009, Antrag auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer von Fr. 35'561.48 betreffend Erträge auf Aktien mit entsprechenden Tax Vouchers ausgestellt von der B. PLC. - Formular 79 Nr. 013731, datiert vom 31. März 2009, Antrag auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer von Fr. 24'511'197.60 betreffend Erträge auf Aktien der Novartis AG sowie Genusscheinen der Roche Holding AG mit entsprechenden Tax Vouchers der B. PLC. Auf diesem Formular wurde unter Ziffer 1.d des Fragebogens das Vorliegen von Securities Lending-Geschäften bejaht und im Bemerkungsfeld unter Ziffer 7 des Fragebogens die Bemerkung angebracht, die Beschwerdeführerin habe die Titel am Markt geliehen und die echte Dividende erhalten. - Formular 79 Nr. 013735, datiert vom 25. August 2009, Antrag auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer von Fr. 30'084'500.- betreffend Erträge auf Aktien der Zurich Financial Services Ltd., der Julius Bär Holding, der Swisscom AG, der Syngenta AG, der Nestlé AG und der Adecco AG mit entsprechenden Tax Vouchers der B. PLC. Auf dem Formular wurde unter Ziffer 1.d des Fragebogens das Vorliegen von Securities Lending-Geschäften bejaht und im Bemerkungsfeld unter Ziffer 7 des Fragebogens die Bemerkung angebracht, die Transaktionen würden jenen entsprechen, welche die Beschwerdeführerin in ihrem Schreiben vom 14. Oktober 2008 beschrieben habe. - Formular 79 Nr. 013736, datiert vom 25. August 2009, Antrag auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer von Fr. 107'500.- betreffend Erträge auf Aktien mit entsprechenden Tax Vouchers der B. PLC. A.b Nach diverser Korrespondenz fand am 3. November 2010 eine Besprechung zwischen den Vertretern der Beschwerdeführerin und der ESTV statt. Die Besprechung ergab, dass noch Unklarheiten betreffend die Festlegung des Nutzungsrechts und der Anwendung des Kreisschreibens Nr. 13 "Securities Lending- und Repo-Geschäft als Gegenstand der Verrechnungssteuer, ausländischer Quellensteuern, der Stempelabgaben und der direkten Bundessteuer" der ESTV vom 1. September 2006 (nachfolgend: ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006) bestanden. Mit Schreiben vom 10. November 2010 gelangte die Beschwerdeführerin an die ESTV und beantragte die Gutheissung der gestellten Rückerstattungsanträge und die Überweisung der beantragten Verrechnungssteuer bis zum 15. Dezember 2010. Alternativ verlangte die Beschwerdeführerin eine vor dem Bundesverwaltungsgericht anfechtbare Verfügung. Ferner wurde bei einer allfälligen Abweisung der Rückerstattungsanträge für die Zeitdauer ab dem 15. Dezember 2010 die Bezahlung eines Verzugszinses von 5 % gefordert. B. Mit Entscheid vom 31. Januar 2011 wies die ESTV sämtliche vorgenannten Anträge auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer ab. Die ESTV begründete ihren Entscheid insbesondere damit, dass die Transaktionen zwischen der Beschwerdeführerin und der D. Ltd. "collateralised financing"-Geschäfte seien. Die von den vorliegenden Rückerstattungsanträgen betroffenen Schweizer Wertschriften seien der Beschwerdeführerin von der D. Ltd. zwecks Sicherung der gewährten Darlehen übergeben worden. Gegen den Entscheid der ESTV vom 31. Januar 2011 erhob die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 2. März 2011 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragte unter anderem, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und die vorgenannten Rückerstattungsanträge seien gutzuheissen samt Zins zu 5 % p.a. seit 15. Dezember 2010, eventuell seit 31. Januar 2011, subeventualiter seit 2. März 2011. Mit Urteil vom 20. Dezember 2016 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde ab. C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 22. Februar 2017 beantragt die Beschwerdeführerin, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die Angelegenheit sei zwecks neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter seien die Rückerstattungsanträge nach Formular 79 Nr. 013731 vom 31. März 2009 über Fr. 24'511'197.60 sowie Nr. 013735 vom 25. August 2009 über Fr. 30'084'500.- gutzuheissen samt Zins zu 5 % p.a. seit 15. Dezember 2010, eventualiter seit 31. Januar 2011, subeventualiter seit 2. März 2011. Die ESTV beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Erwägungen Aus den Erwägungen: 4. Die Beschwerdeführerin rügt des Weiteren, dass sich die Vorinstanz bei der Auslegung von Art. 10 Abs. 2 Bst. a des Abkommens vom 21. Januar 1993 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Grossherzogtum von Luxemburg zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiete der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen (SR 0.672.951.81; nachfolgend: DBA CH-LU) nicht an das einschlägige ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 gehalten habe. Danach stehe ausländischen Borgern von Schweizer Aktien in Securities Lending-Geschäften die Rückerstattung der Verrechnungssteuer zu (vgl. ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006, Ziff. 3.2). 4.1 Beim ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 handelt es sich um eine Verwaltungsverordnung, welche die ESTV gestützt auf Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 13. Oktober 1965 über die Verrechnungssteuer (VStG; SR 642.21) erlassen hat. Verwaltungsverordnungen richten sich an die mit dem Vollzug einer bestimmten öffentlichen Aufgabe betrauten Organe, insbesondere also an die Verwaltungsbehörden ( BGE 142 II 182 E. 2.3.2 S. 190 f.; BGE 141 II 103 E. 3.5 S. 108; BGE 140 V 543 E. 3.2.2.1 S. 547 f.). Sie statuieren keine neuen Rechte und Pflichten für Private, sondern bezwecken, Gewähr für eine einheitliche und rechtsgleiche Auslegung und Anwendung der Gesetze und Verordnungen durch die Verwaltung zu bieten. In Nachachtung dieses Zwecks berücksichtigen auch die Gerichte Verwaltungsverordnungen bei der Auslegung des inländischen Rechts, obschon Verwaltungsverordnungen für die Gerichte an sich nicht verbindlich sind (vgl. BGE 145 II 2 E. 4.3 S. 6). Vorausgesetzt wird dabei immerhin, dass die betroffene Verwaltungsverordnung eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulässt. Mit anderen Worten weichen die Gerichte nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen ( BGE 142 V 425 E. 7.2 S. 434; BGE 142 II 182 E. 2.3.3 S. 191; BGE 141 V 139 E. 6.3.1 S. 145 f.; BGE 140 V 543 E. 3.2.2.1 S. 547 f.). 4.2 Die Auslegung völkerrechtlicher Verträge unterliegt den Auslegungsregeln des Völkerrechts (vgl. nicht publ. E. 3.1). Ob Kreisschreiben und anderen Verwaltungsverordnungen für die Auslegung des Völkerrechts derselbe Stellenwert zukommen kann wie für die Auslegung innerstaatlicher Vorschriften, ist folglich zweifelhaft. Jedenfalls würde ein Kreisschreiben aber keine überzeugende Konkretisierung von Art. 10 Abs. 2 Bst. a DBA CH-LU darstellen, soweit es selbst Borgern die Rückerstattung zugesteht, die wie die Beschwerdeführerin einer Verpflichtung zur Weiterleitung der Dividende unterliegen und deshalb nicht als Nutzungsberechtigte einzustufen sind (vgl. nicht publ. E. 3.4.3). Die Vorinstanz hat demnach zu Recht dafürgehalten, dass der Beschwerdeführerin aus Art. 10 Abs. 2 Bst. a DBA CH-LU kein Anspruch auf Entlastung von der Verrechnungssteuer zusteht, da sie nicht Nutzungsberechtigte der streitbetroffenen Dividenden war. 5. Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, sie sei in ihrem Vertrauen auf den Fortbestand der im ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 kundgegebenen Praxis zu schützen. Es sei nicht zulässig, die Praxis in ihrem Fall zu ändern. Ferner rügt sie eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots im Verhältnis zu Borgern, welchen nach der im ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 kundgegebenen Praxis die Verrechnungssteuer zurückerstattet wurde (Art. 8 Abs. 1 BV). 5.1 5.1.1 Der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) verleiht Rechtsuchenden unter gewissen Umständen Anspruch auf Schutz ihres Vertrauens auf die Richtigkeit behördlichen Handelns. Dieser Anspruch hindert die Behörden, von ihrem früheren Handeln abzuweichen, auch wenn sie dieses zu einem späteren Zeitpunkt als unrichtig erkennen. Potenzielle Vertrauensgrundlage sind dabei alleine jene behördlichen Handlungen, die sich auf eine konkrete, den Rechtsuchenden berührende Angelegenheit beziehen und von einer Behörde ausgehen, die für die betreffende Handlung zuständig ist oder die der Rechtsuchende aus zureichenden Gründen für zuständig hält. Individuelle Auskünfte und Zusicherungen sind demnach typische Beispiele für Verwaltungsakte, die beim Bürger Vertrauen wecken können. Das Vertrauen ist allerdings nur schutzwürdig, wenn der Rechtsuchende die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne Weiteres erkennen konnte und er im Vertrauen auf die Auskunft Dispositionen getroffen hat, die er nicht ohne Nachteil rückgängig machen kann. Der Anspruch auf Vertrauensschutz entfällt, wenn die gesetzliche Ordnung zwischen dem Zeitpunkt der Auskunft und der Verwirklichung des Sachverhalts geändert hat ( BGE 143 V 341 E. 5.2.1 S. 346; BGE 141 I 161 E. 3.1 S. 164 f.; BGE 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f.; BGE 121 II 473 E. 2c S. 479). 5.1.2 Das ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 betraf nicht nur die Angelegenheit der Beschwerdeführerin, sondern eine Vielzahl von Fällen. Weicht die zuständige Behörde in einem Einzelfall von einer generell-abstrakten Verwaltungsverordnung ab, könnte dies nur dann treuwidrig und ein Anlass für Vertrauensschutz sein, wenn sie die Anwendung der Verwaltungsverordnung individuell zugesichert oder bei der betroffenen Person anderweitig ein entsprechendes Vertrauen geweckt hatte. Es ist nicht ersichtlich, dass die ESTV gegenüber der Beschwerdeführerin eine solche Vertrauensgrundlage geschaffen hätte. 5.2 5.2.1 Nach der Rechtsprechung müssen Praxisänderungen vorgängig angekündigt werden, wenn sie Fragen der Zulässigkeit eines Rechtsmittels - namentlich die Berechnung von Rechtsmittelfristen - berühren und dem Rechtsuchenden deshalb Rechte verlustig gehen würden, die er bei Vorwarnung hätte geltend machen können. Es widerspräche dem Grundsatz von Treu und Glauben, wenn demjenigen, der eine Frist- oder Formvorschrift nach der bisherigen Praxis beachtet hat, aus einer ohne Vorwarnung erfolgten Änderung dieser Praxis ein Nachteil erwachsen würde ( BGE 142 V 551 E. 4.1 S. 559; BGE 135 II 78 E. 3.2 S. 85; BGE 132 II 153 E. 5.1 S. 159; BGE 122 I 57 E. 3c/bb S. 60; 110a I 176 E. 2b S. 180 f.). Hingegen gibt es keinen allgemeinen Vertrauensschutz gegen Änderungen der materiellen Praxis ( BGE 103 Ib 197 E. 4 S. 202). Da es vorliegend um eine Frage des materiellen Rechts geht, verlieh Art. 9 BV der Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf vorgängige Mitteilung von Praxisänderungen. 5.2.2 Beurteilt eine Behörde einen Fall abweichend von ihrer Praxis oder der Praxis einer ihr übergeordneten Instanz, ohne dass die neue Lösung besserer Erkenntnis des Gesetzeszwecks, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelter Rechtsanschauung entspricht, tritt sie in Konflikt mit dem Gleichbehandlungsgebot gemäss Art. 8 BV und dem Postulat der Rechtssicherheit ( BGE 134 V 359 E. 8.1 S. 366; BGE 127 V 353 E. 3a S. 355; BGE 126 V 36 E. 5a S. 40; BGE 125 II 152 E. 4c/aa S. 162 f.; vgl. auch ARTHUR MEIER-HAYOZ, in: Berner Kommentar, 3. Aufl. 1962, N. 503 zu Art. 1 ZGB). Jede Änderung der Rechtsprechung muss sich daher auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung für zutreffend erachtet worden ist ( BGE 145 V 50 E. 4.3.1 S. 54 f.). Diese Anforderungen stellt das Bundesgericht in erster Linie an Änderungen seiner eigenen Rechtsprechung (vgl. BGE 145 I 227 E. 4 S. 232; BGE 140 V 538 E. 4.5 S. 541; BGE 138 III 359 E. 6.1 S. 361; BGE 137 V 314 E. 2.2 S. 316 f.; BGE 135 I 79 E. 3 S. 82). Daneben gewährt das Bundesgericht den Rechtsuchenden auch Schutz vor Praxisänderungen kantonaler Instanzen zu kantonalem Recht, wenn für die Änderung keine ernsthaften sachlichen Gründe auszumachen sind (vgl. BGE 144 I 181 E. 5.3 S. 190 f.). Hingegen haben die Rechtsuchenden vor Bundesgericht grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass das Bundesgericht die Praxis einer untergeordneten Instanz befolgt, wenn es die betreffende Rechtsfrage frei überprüfen kann. Dies käme einer Bindung des Bundesgerichts an die Rechtsauffassung der untergeordneten Instanz gleich, die mit der Rolle des Bundesgerichts nicht vereinbar wäre. Denn als höchstes Gericht im Bundesstaat (Art. 188 Abs. 1 BV) hat das Bundesgericht für die richtige und einheitliche Auslegung und Anwendung des Bundes- und Völkerrechts zu sorgen ( BGE 138 I 232 E. 2.3 S. 236; BGE 137 III 580 E. 1.1 S. 583; BGE 135 III 397 E. 1.2 S. 399). 5.3 Ein Anspruch auf Aufrechterhaltung einer vom Bundesgericht als gesetzeswidrig erkannten Praxis einer untergeordneten Instanz im Einzelfall kommt nur ausnahmsweise unter den strengen Voraussetzungen in Frage, welche die Rechtsprechung für den Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht aufgestellt hat. 5.3.1 Grundsätzlich kann sich der Rechtsuchende der korrekten Rechtsanwendung in seinem Fall nicht mit dem Argument entziehen, das Recht sei in anderen Fällen falsch oder gar nicht angewendet worden. Weicht die Behörde jedoch nicht nur in einem oder in einigen Fällen, sondern in ständiger Praxis vom Gesetz ab, und gibt sie zu erkennen, dass sie auch in Zukunft nicht gesetzeskonform entscheiden werde, so kann der Bürger gestützt auf Art. 8 Abs. 1 BV verlangen, gleich behandelt, d.h. ebenfalls gesetzwidrig begünstigt zu werden. Nur wenn eine Behörde nicht gewillt ist, eine rechtswidrige Praxis aufzugeben, überwiegt das Interesse an der Gleichbehandlung der Betroffenen gegenüber demjenigen an der Gesetzmässigkeit ( BGE 139 II 49 E. 7.1 S. 61 f.; BGE 136 I 65 E. 5.6 S. 78; BGE 127 I 1 E. 3a S. 2 f.; BGE 126 V 390 E. 6 S. 392). Äussert sich die Behörde nicht über ihre Absicht, so ist anzunehmen, sie werde aufgrund der Erwägungen des bundesgerichtlichen Urteils zu einer gesetzmässigen Praxis übergehen ( BGE 122 II 446 E. 4a S. 451 f.; BGE 115 Ia 81 E. 2 S. 83; BGE 98 Ib 21 E. 4 S. 26). 5.3.2 Die einschlägige Stelle im ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 lautet wie folgt: "3.2 Borger im Ausland Ausländische Borger haben im Falle eines Long Borrowing Anspruch auf Rückerstattung der auf der Originalzahlung erhobenen VST im Rahmen allfällig anwendbarer DBA. Bei Geschäften zwischen im Ausland domizilierten Parteien hat der Lender nur dann einen Anspruch auf Rückerstattung einer auf der Ausgleichzahlung allenfalls ausgewiesenen VST, wenn die Ablieferung dieser VST genügend nachgewiesen werden kann." Laut der Vorinstanz lässt sich dieser Formulierung gar keine Aussage über die Nutzungsberechtigung des Borgers in Securities Lending-Geschäften entnehmen, behalte sie doch die anwendbaren Doppelbesteuerungsabkommen gerade vor. Die Beschwerdeführerin hält diese Interpretation für unzutreffend und wirft der Vorinstanz vor, die von ihr angebotenen Beweismittel zur Auslegung des ESTV-Kreisschreibens Nr. 13/2006 zu Unrecht nicht abgenommen zu haben. 5.3.3 Der Wortlaut des ESTV-Kreisschreibens Nr. 13/2006 ist unklar. Wie diese Verwaltungsverordnung verstanden werden muss, ist hier aber letztlich ohnehin ohne praktische Bedeutung. Denn für den Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht kommt es alleine auf die tatsächlich gelebte Verwaltungspraxis an. Als schriftliche Verkörperung der Verwaltungspraxis kann die Verwaltungsverordnung zwar Beweis bilden für die Existenz einer Verwaltungspraxis. Sie schliesst aber nicht aus, dass mit anderen Mitteln - und unter Umständen sogar gegen den Wortlaut der Verwaltungsverordnung - über die Existenz und den Gegenstand einer Verwaltungspraxis Beweis geführt wird. 5.3.4 Es bestehen einige Hinweise darauf, dass die ESTV ausländischen Borgern in Securities Lending-Geschäften die Verrechnungssteuer praxisgemäss bis zum Sockelbetrag zurückerstattete, wenn sie in Staaten ansässig waren, mit denen die Schweiz ein Doppelbesteuerungsabkommen abgeschlossen hatte. Falls dabei auch Borgern die Verrechnungssteuer zurückerstattet worden sein sollte, die wie die Beschwerdeführerin einer rechtlichen Verpflichtung zur Weiterleitung der Dividende unterlagen und deshalb nicht als Nutzungsberechtigte einzustufen waren, wäre diese Praxis nach dem Gesagten rechtswidrig gewesen (vgl. nicht publ. E. 3 und E. 4). Aus einer solchen rechtswidrigen Praxis könnte die Beschwerdeführerin aber nichts zu ihren Gunsten ableiten. Denn die ESTV hat vor Bundesgericht nicht zu erkennen gegeben, diese gegebenenfalls rechtswidrige Praxis selbst bei einem ihr widersprechenden Urteil des Bundesgerichts beibehalten zu wollen. Damit ist gemäss der Rechtsprechung davon auszugehen, dass die ESTV spätestens aufgrund des vorliegenden Urteils zu einer rechtmässigen Praxis übergehen wird (vgl. BGE 122 II 446 E. 4a S. 451 f.; BGE 115 Ia 81 E. 2 S. 83; BGE 98 Ib 21 E. 4 S. 26). Folglich überwiegt das Interesse an der Gesetzmässigkeit der Verwaltung das Interesse der Beschwerdeführerin an der Gleichbehandlung mit anderen Borgern. 5.4 Nach dem Gesagten kann die Beschwerdeführerin weder aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) noch aus dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) einen Anspruch auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer ableiten. Die Behauptung der ESTV, wonach sich die streitbetroffenen Geschäfte nicht mit üblichen Securities Lending-Geschäften vergleichen liessen und schon aus diesem Grund ihre Praxis zu Securities Lending-Geschäften nicht anwendbar sei, braucht unter diesen Umständen nicht näher geprüft zu werden. Ebenso erübrigt es sich, weiter auf den "wahren" Inhalt des ESTV-Kreisschreibens Nr. 13/2006 und die diesbezüglichen formellen Rügen der Beschwerdeführerin einzugehen (Art. 97 Abs. 1 BGG).
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Art. 10 al. 2 let. a CDI CH-LU; art. 31 s. de la Convention de Vienne; art. 8 et 9 Cst.; ordonnances administratives (circulaires, etc.); interprétation; protection de la confiance; conditions pour un changement de pratique; égalité de traitement dans l'illégalité. Portée des ordonnances administratives pour l'interprétation judiciaire du droit interne et du droit international (consid. 4.1 et 4.2). Pas de droit à la protection de la confiance fondé sur une ordonnance administrative, lorsque l'autorité n'a ni garanti de manière individuelle l'application de celle-ci, ni suscité autrement une confiance particulière (consid. 5.1). Selon le principe de la bonne foi, les changements de pratique relatifs à la recevabilité d'un moyen de droit doivent être annoncés préalablement. Il n'y a en revanche pas de protection générale de la confiance à l'encontre de modifications de pratique sur le fond (consid. 5.2.1). Pour des raisons d'égalité de traitement et de sécurité du droit, les autorités doivent se conformer à leur propre pratique et à celle des instances supérieures, tant que des motifs sérieux et objectifs n'exigent pas un changement de pratique. Lorsqu'il peut examiner librement une question de droit, le Tribunal fédéral n'est pas obligé de suivre la pratique d'une instance inférieure (consid. 5.2.2). Le maintien, à titre exceptionnel, de la pratique illicite d'une autorité inférieure par le Tribunal fédéral dans un cas concret est possible uniquement aux conditions du droit à l'égalité de traitement dans l'illégalité, niées en l'espèce (consid. 5.3 et 5.4).
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constitutional law
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146 I 105
146 I 105 Sachverhalt ab Seite 106 A. A.a Die A. Sàrl (nachfolgend: Beschwerdeführerin) ist eine Gesellschaft mit Sitz in Luxemburg. Sie gehört zur B. PLC und wurde von deren Investment Banking Bereich (Abteilung C.) errichtet. Im Jahr 2009 reichte die Beschwerdeführerin verschiedene Anträge auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer bei der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) ein: - Formular 79 Nr. 013730, datiert vom 31. März 2009, Antrag auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer von Fr. 35'561.48 betreffend Erträge auf Aktien mit entsprechenden Tax Vouchers ausgestellt von der B. PLC. - Formular 79 Nr. 013731, datiert vom 31. März 2009, Antrag auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer von Fr. 24'511'197.60 betreffend Erträge auf Aktien der Novartis AG sowie Genusscheinen der Roche Holding AG mit entsprechenden Tax Vouchers der B. PLC. Auf diesem Formular wurde unter Ziffer 1.d des Fragebogens das Vorliegen von Securities Lending-Geschäften bejaht und im Bemerkungsfeld unter Ziffer 7 des Fragebogens die Bemerkung angebracht, die Beschwerdeführerin habe die Titel am Markt geliehen und die echte Dividende erhalten. - Formular 79 Nr. 013735, datiert vom 25. August 2009, Antrag auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer von Fr. 30'084'500.- betreffend Erträge auf Aktien der Zurich Financial Services Ltd., der Julius Bär Holding, der Swisscom AG, der Syngenta AG, der Nestlé AG und der Adecco AG mit entsprechenden Tax Vouchers der B. PLC. Auf dem Formular wurde unter Ziffer 1.d des Fragebogens das Vorliegen von Securities Lending-Geschäften bejaht und im Bemerkungsfeld unter Ziffer 7 des Fragebogens die Bemerkung angebracht, die Transaktionen würden jenen entsprechen, welche die Beschwerdeführerin in ihrem Schreiben vom 14. Oktober 2008 beschrieben habe. - Formular 79 Nr. 013736, datiert vom 25. August 2009, Antrag auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer von Fr. 107'500.- betreffend Erträge auf Aktien mit entsprechenden Tax Vouchers der B. PLC. A.b Nach diverser Korrespondenz fand am 3. November 2010 eine Besprechung zwischen den Vertretern der Beschwerdeführerin und der ESTV statt. Die Besprechung ergab, dass noch Unklarheiten betreffend die Festlegung des Nutzungsrechts und der Anwendung des Kreisschreibens Nr. 13 "Securities Lending- und Repo-Geschäft als Gegenstand der Verrechnungssteuer, ausländischer Quellensteuern, der Stempelabgaben und der direkten Bundessteuer" der ESTV vom 1. September 2006 (nachfolgend: ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006) bestanden. Mit Schreiben vom 10. November 2010 gelangte die Beschwerdeführerin an die ESTV und beantragte die Gutheissung der gestellten Rückerstattungsanträge und die Überweisung der beantragten Verrechnungssteuer bis zum 15. Dezember 2010. Alternativ verlangte die Beschwerdeführerin eine vor dem Bundesverwaltungsgericht anfechtbare Verfügung. Ferner wurde bei einer allfälligen Abweisung der Rückerstattungsanträge für die Zeitdauer ab dem 15. Dezember 2010 die Bezahlung eines Verzugszinses von 5 % gefordert. B. Mit Entscheid vom 31. Januar 2011 wies die ESTV sämtliche vorgenannten Anträge auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer ab. Die ESTV begründete ihren Entscheid insbesondere damit, dass die Transaktionen zwischen der Beschwerdeführerin und der D. Ltd. "collateralised financing"-Geschäfte seien. Die von den vorliegenden Rückerstattungsanträgen betroffenen Schweizer Wertschriften seien der Beschwerdeführerin von der D. Ltd. zwecks Sicherung der gewährten Darlehen übergeben worden. Gegen den Entscheid der ESTV vom 31. Januar 2011 erhob die Beschwerdeführerin mit Schreiben vom 2. März 2011 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht und beantragte unter anderem, die angefochtene Verfügung sei aufzuheben und die vorgenannten Rückerstattungsanträge seien gutzuheissen samt Zins zu 5 % p.a. seit 15. Dezember 2010, eventuell seit 31. Januar 2011, subeventualiter seit 2. März 2011. Mit Urteil vom 20. Dezember 2016 wies das Bundesverwaltungsgericht die Beschwerde ab. C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 22. Februar 2017 beantragt die Beschwerdeführerin, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die Angelegenheit sei zwecks neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter seien die Rückerstattungsanträge nach Formular 79 Nr. 013731 vom 31. März 2009 über Fr. 24'511'197.60 sowie Nr. 013735 vom 25. August 2009 über Fr. 30'084'500.- gutzuheissen samt Zins zu 5 % p.a. seit 15. Dezember 2010, eventualiter seit 31. Januar 2011, subeventualiter seit 2. März 2011. Die ESTV beantragt die Abweisung der Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Erwägungen Aus den Erwägungen: 4. Die Beschwerdeführerin rügt des Weiteren, dass sich die Vorinstanz bei der Auslegung von Art. 10 Abs. 2 Bst. a des Abkommens vom 21. Januar 1993 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und dem Grossherzogtum von Luxemburg zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiete der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen (SR 0.672.951.81; nachfolgend: DBA CH-LU) nicht an das einschlägige ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 gehalten habe. Danach stehe ausländischen Borgern von Schweizer Aktien in Securities Lending-Geschäften die Rückerstattung der Verrechnungssteuer zu (vgl. ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006, Ziff. 3.2). 4.1 Beim ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 handelt es sich um eine Verwaltungsverordnung, welche die ESTV gestützt auf Art. 34 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 13. Oktober 1965 über die Verrechnungssteuer (VStG; SR 642.21) erlassen hat. Verwaltungsverordnungen richten sich an die mit dem Vollzug einer bestimmten öffentlichen Aufgabe betrauten Organe, insbesondere also an die Verwaltungsbehörden ( BGE 142 II 182 E. 2.3.2 S. 190 f.; BGE 141 II 103 E. 3.5 S. 108; BGE 140 V 543 E. 3.2.2.1 S. 547 f.). Sie statuieren keine neuen Rechte und Pflichten für Private, sondern bezwecken, Gewähr für eine einheitliche und rechtsgleiche Auslegung und Anwendung der Gesetze und Verordnungen durch die Verwaltung zu bieten. In Nachachtung dieses Zwecks berücksichtigen auch die Gerichte Verwaltungsverordnungen bei der Auslegung des inländischen Rechts, obschon Verwaltungsverordnungen für die Gerichte an sich nicht verbindlich sind (vgl. BGE 145 II 2 E. 4.3 S. 6). Vorausgesetzt wird dabei immerhin, dass die betroffene Verwaltungsverordnung eine dem Einzelfall angepasste und gerecht werdende Auslegung der anwendbaren gesetzlichen Bestimmungen zulässt. Mit anderen Worten weichen die Gerichte nicht ohne triftigen Grund von Verwaltungsweisungen ab, wenn diese eine überzeugende Konkretisierung der rechtlichen Vorgaben darstellen ( BGE 142 V 425 E. 7.2 S. 434; BGE 142 II 182 E. 2.3.3 S. 191; BGE 141 V 139 E. 6.3.1 S. 145 f.; BGE 140 V 543 E. 3.2.2.1 S. 547 f.). 4.2 Die Auslegung völkerrechtlicher Verträge unterliegt den Auslegungsregeln des Völkerrechts (vgl. nicht publ. E. 3.1). Ob Kreisschreiben und anderen Verwaltungsverordnungen für die Auslegung des Völkerrechts derselbe Stellenwert zukommen kann wie für die Auslegung innerstaatlicher Vorschriften, ist folglich zweifelhaft. Jedenfalls würde ein Kreisschreiben aber keine überzeugende Konkretisierung von Art. 10 Abs. 2 Bst. a DBA CH-LU darstellen, soweit es selbst Borgern die Rückerstattung zugesteht, die wie die Beschwerdeführerin einer Verpflichtung zur Weiterleitung der Dividende unterliegen und deshalb nicht als Nutzungsberechtigte einzustufen sind (vgl. nicht publ. E. 3.4.3). Die Vorinstanz hat demnach zu Recht dafürgehalten, dass der Beschwerdeführerin aus Art. 10 Abs. 2 Bst. a DBA CH-LU kein Anspruch auf Entlastung von der Verrechnungssteuer zusteht, da sie nicht Nutzungsberechtigte der streitbetroffenen Dividenden war. 5. Die Beschwerdeführerin macht sodann geltend, sie sei in ihrem Vertrauen auf den Fortbestand der im ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 kundgegebenen Praxis zu schützen. Es sei nicht zulässig, die Praxis in ihrem Fall zu ändern. Ferner rügt sie eine Verletzung des Gleichbehandlungsgebots im Verhältnis zu Borgern, welchen nach der im ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 kundgegebenen Praxis die Verrechnungssteuer zurückerstattet wurde (Art. 8 Abs. 1 BV). 5.1 5.1.1 Der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) verleiht Rechtsuchenden unter gewissen Umständen Anspruch auf Schutz ihres Vertrauens auf die Richtigkeit behördlichen Handelns. Dieser Anspruch hindert die Behörden, von ihrem früheren Handeln abzuweichen, auch wenn sie dieses zu einem späteren Zeitpunkt als unrichtig erkennen. Potenzielle Vertrauensgrundlage sind dabei alleine jene behördlichen Handlungen, die sich auf eine konkrete, den Rechtsuchenden berührende Angelegenheit beziehen und von einer Behörde ausgehen, die für die betreffende Handlung zuständig ist oder die der Rechtsuchende aus zureichenden Gründen für zuständig hält. Individuelle Auskünfte und Zusicherungen sind demnach typische Beispiele für Verwaltungsakte, die beim Bürger Vertrauen wecken können. Das Vertrauen ist allerdings nur schutzwürdig, wenn der Rechtsuchende die Unrichtigkeit der Auskunft nicht ohne Weiteres erkennen konnte und er im Vertrauen auf die Auskunft Dispositionen getroffen hat, die er nicht ohne Nachteil rückgängig machen kann. Der Anspruch auf Vertrauensschutz entfällt, wenn die gesetzliche Ordnung zwischen dem Zeitpunkt der Auskunft und der Verwirklichung des Sachverhalts geändert hat ( BGE 143 V 341 E. 5.2.1 S. 346; BGE 141 I 161 E. 3.1 S. 164 f.; BGE 131 II 627 E. 6.1 S. 636 f.; BGE 121 II 473 E. 2c S. 479). 5.1.2 Das ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 betraf nicht nur die Angelegenheit der Beschwerdeführerin, sondern eine Vielzahl von Fällen. Weicht die zuständige Behörde in einem Einzelfall von einer generell-abstrakten Verwaltungsverordnung ab, könnte dies nur dann treuwidrig und ein Anlass für Vertrauensschutz sein, wenn sie die Anwendung der Verwaltungsverordnung individuell zugesichert oder bei der betroffenen Person anderweitig ein entsprechendes Vertrauen geweckt hatte. Es ist nicht ersichtlich, dass die ESTV gegenüber der Beschwerdeführerin eine solche Vertrauensgrundlage geschaffen hätte. 5.2 5.2.1 Nach der Rechtsprechung müssen Praxisänderungen vorgängig angekündigt werden, wenn sie Fragen der Zulässigkeit eines Rechtsmittels - namentlich die Berechnung von Rechtsmittelfristen - berühren und dem Rechtsuchenden deshalb Rechte verlustig gehen würden, die er bei Vorwarnung hätte geltend machen können. Es widerspräche dem Grundsatz von Treu und Glauben, wenn demjenigen, der eine Frist- oder Formvorschrift nach der bisherigen Praxis beachtet hat, aus einer ohne Vorwarnung erfolgten Änderung dieser Praxis ein Nachteil erwachsen würde ( BGE 142 V 551 E. 4.1 S. 559; BGE 135 II 78 E. 3.2 S. 85; BGE 132 II 153 E. 5.1 S. 159; BGE 122 I 57 E. 3c/bb S. 60; 110a I 176 E. 2b S. 180 f.). Hingegen gibt es keinen allgemeinen Vertrauensschutz gegen Änderungen der materiellen Praxis ( BGE 103 Ib 197 E. 4 S. 202). Da es vorliegend um eine Frage des materiellen Rechts geht, verlieh Art. 9 BV der Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf vorgängige Mitteilung von Praxisänderungen. 5.2.2 Beurteilt eine Behörde einen Fall abweichend von ihrer Praxis oder der Praxis einer ihr übergeordneten Instanz, ohne dass die neue Lösung besserer Erkenntnis des Gesetzeszwecks, veränderten äusseren Verhältnissen oder gewandelter Rechtsanschauung entspricht, tritt sie in Konflikt mit dem Gleichbehandlungsgebot gemäss Art. 8 BV und dem Postulat der Rechtssicherheit ( BGE 134 V 359 E. 8.1 S. 366; BGE 127 V 353 E. 3a S. 355; BGE 126 V 36 E. 5a S. 40; BGE 125 II 152 E. 4c/aa S. 162 f.; vgl. auch ARTHUR MEIER-HAYOZ, in: Berner Kommentar, 3. Aufl. 1962, N. 503 zu Art. 1 ZGB). Jede Änderung der Rechtsprechung muss sich daher auf ernsthafte sachliche Gründe stützen können, die umso gewichtiger sein müssen, je länger die als falsch oder nicht mehr zeitgemäss erkannte Rechtsanwendung für zutreffend erachtet worden ist ( BGE 145 V 50 E. 4.3.1 S. 54 f.). Diese Anforderungen stellt das Bundesgericht in erster Linie an Änderungen seiner eigenen Rechtsprechung (vgl. BGE 145 I 227 E. 4 S. 232; BGE 140 V 538 E. 4.5 S. 541; BGE 138 III 359 E. 6.1 S. 361; BGE 137 V 314 E. 2.2 S. 316 f.; BGE 135 I 79 E. 3 S. 82). Daneben gewährt das Bundesgericht den Rechtsuchenden auch Schutz vor Praxisänderungen kantonaler Instanzen zu kantonalem Recht, wenn für die Änderung keine ernsthaften sachlichen Gründe auszumachen sind (vgl. BGE 144 I 181 E. 5.3 S. 190 f.). Hingegen haben die Rechtsuchenden vor Bundesgericht grundsätzlich keinen Anspruch darauf, dass das Bundesgericht die Praxis einer untergeordneten Instanz befolgt, wenn es die betreffende Rechtsfrage frei überprüfen kann. Dies käme einer Bindung des Bundesgerichts an die Rechtsauffassung der untergeordneten Instanz gleich, die mit der Rolle des Bundesgerichts nicht vereinbar wäre. Denn als höchstes Gericht im Bundesstaat (Art. 188 Abs. 1 BV) hat das Bundesgericht für die richtige und einheitliche Auslegung und Anwendung des Bundes- und Völkerrechts zu sorgen ( BGE 138 I 232 E. 2.3 S. 236; BGE 137 III 580 E. 1.1 S. 583; BGE 135 III 397 E. 1.2 S. 399). 5.3 Ein Anspruch auf Aufrechterhaltung einer vom Bundesgericht als gesetzeswidrig erkannten Praxis einer untergeordneten Instanz im Einzelfall kommt nur ausnahmsweise unter den strengen Voraussetzungen in Frage, welche die Rechtsprechung für den Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht aufgestellt hat. 5.3.1 Grundsätzlich kann sich der Rechtsuchende der korrekten Rechtsanwendung in seinem Fall nicht mit dem Argument entziehen, das Recht sei in anderen Fällen falsch oder gar nicht angewendet worden. Weicht die Behörde jedoch nicht nur in einem oder in einigen Fällen, sondern in ständiger Praxis vom Gesetz ab, und gibt sie zu erkennen, dass sie auch in Zukunft nicht gesetzeskonform entscheiden werde, so kann der Bürger gestützt auf Art. 8 Abs. 1 BV verlangen, gleich behandelt, d.h. ebenfalls gesetzwidrig begünstigt zu werden. Nur wenn eine Behörde nicht gewillt ist, eine rechtswidrige Praxis aufzugeben, überwiegt das Interesse an der Gleichbehandlung der Betroffenen gegenüber demjenigen an der Gesetzmässigkeit ( BGE 139 II 49 E. 7.1 S. 61 f.; BGE 136 I 65 E. 5.6 S. 78; BGE 127 I 1 E. 3a S. 2 f.; BGE 126 V 390 E. 6 S. 392). Äussert sich die Behörde nicht über ihre Absicht, so ist anzunehmen, sie werde aufgrund der Erwägungen des bundesgerichtlichen Urteils zu einer gesetzmässigen Praxis übergehen ( BGE 122 II 446 E. 4a S. 451 f.; BGE 115 Ia 81 E. 2 S. 83; BGE 98 Ib 21 E. 4 S. 26). 5.3.2 Die einschlägige Stelle im ESTV-Kreisschreiben Nr. 13/2006 lautet wie folgt: "3.2 Borger im Ausland Ausländische Borger haben im Falle eines Long Borrowing Anspruch auf Rückerstattung der auf der Originalzahlung erhobenen VST im Rahmen allfällig anwendbarer DBA. Bei Geschäften zwischen im Ausland domizilierten Parteien hat der Lender nur dann einen Anspruch auf Rückerstattung einer auf der Ausgleichzahlung allenfalls ausgewiesenen VST, wenn die Ablieferung dieser VST genügend nachgewiesen werden kann." Laut der Vorinstanz lässt sich dieser Formulierung gar keine Aussage über die Nutzungsberechtigung des Borgers in Securities Lending-Geschäften entnehmen, behalte sie doch die anwendbaren Doppelbesteuerungsabkommen gerade vor. Die Beschwerdeführerin hält diese Interpretation für unzutreffend und wirft der Vorinstanz vor, die von ihr angebotenen Beweismittel zur Auslegung des ESTV-Kreisschreibens Nr. 13/2006 zu Unrecht nicht abgenommen zu haben. 5.3.3 Der Wortlaut des ESTV-Kreisschreibens Nr. 13/2006 ist unklar. Wie diese Verwaltungsverordnung verstanden werden muss, ist hier aber letztlich ohnehin ohne praktische Bedeutung. Denn für den Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht kommt es alleine auf die tatsächlich gelebte Verwaltungspraxis an. Als schriftliche Verkörperung der Verwaltungspraxis kann die Verwaltungsverordnung zwar Beweis bilden für die Existenz einer Verwaltungspraxis. Sie schliesst aber nicht aus, dass mit anderen Mitteln - und unter Umständen sogar gegen den Wortlaut der Verwaltungsverordnung - über die Existenz und den Gegenstand einer Verwaltungspraxis Beweis geführt wird. 5.3.4 Es bestehen einige Hinweise darauf, dass die ESTV ausländischen Borgern in Securities Lending-Geschäften die Verrechnungssteuer praxisgemäss bis zum Sockelbetrag zurückerstattete, wenn sie in Staaten ansässig waren, mit denen die Schweiz ein Doppelbesteuerungsabkommen abgeschlossen hatte. Falls dabei auch Borgern die Verrechnungssteuer zurückerstattet worden sein sollte, die wie die Beschwerdeführerin einer rechtlichen Verpflichtung zur Weiterleitung der Dividende unterlagen und deshalb nicht als Nutzungsberechtigte einzustufen waren, wäre diese Praxis nach dem Gesagten rechtswidrig gewesen (vgl. nicht publ. E. 3 und E. 4). Aus einer solchen rechtswidrigen Praxis könnte die Beschwerdeführerin aber nichts zu ihren Gunsten ableiten. Denn die ESTV hat vor Bundesgericht nicht zu erkennen gegeben, diese gegebenenfalls rechtswidrige Praxis selbst bei einem ihr widersprechenden Urteil des Bundesgerichts beibehalten zu wollen. Damit ist gemäss der Rechtsprechung davon auszugehen, dass die ESTV spätestens aufgrund des vorliegenden Urteils zu einer rechtmässigen Praxis übergehen wird (vgl. BGE 122 II 446 E. 4a S. 451 f.; BGE 115 Ia 81 E. 2 S. 83; BGE 98 Ib 21 E. 4 S. 26). Folglich überwiegt das Interesse an der Gesetzmässigkeit der Verwaltung das Interesse der Beschwerdeführerin an der Gleichbehandlung mit anderen Borgern. 5.4 Nach dem Gesagten kann die Beschwerdeführerin weder aus dem Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 5 Abs. 3 und Art. 9 BV) noch aus dem Gleichbehandlungsgebot (Art. 8 Abs. 1 BV) einen Anspruch auf Rückerstattung der Verrechnungssteuer ableiten. Die Behauptung der ESTV, wonach sich die streitbetroffenen Geschäfte nicht mit üblichen Securities Lending-Geschäften vergleichen liessen und schon aus diesem Grund ihre Praxis zu Securities Lending-Geschäften nicht anwendbar sei, braucht unter diesen Umständen nicht näher geprüft zu werden. Ebenso erübrigt es sich, weiter auf den "wahren" Inhalt des ESTV-Kreisschreibens Nr. 13/2006 und die diesbezüglichen formellen Rügen der Beschwerdeführerin einzugehen (Art. 97 Abs. 1 BGG).
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Art. 10 cpv. 2 lett. a CDI CH-LU; art. 31 seg. della Convenzione di Vienna; art. 8 e 9 Cost.; ordinanze amministrative (circolari, ecc.); interpretazione; principio dell'affidamento; condizioni per i cambiamenti di prassi; uguaglianza di trattamento nell'illegalità. Portata delle ordinanze amministrative per l'interpretazione giudiziaria del diritto interno e del diritto internazionale (consid. 4.1 e 4.2). Nessun diritto alla protezione della buona fede fondato su un'ordinanza amministrativa, quando l'autorità non ha né garantito in maniera individuale il suo rispetto, né suscitato in altro modo una particolare fiducia (consid. 5.1). Secondo il principio della buona fede, i cambiamenti di prassi relativi all'ammissibilità di un mezzo di impugnazione devono essere annunciati in anticipo. Non è per contro data una protezione generale della buona fede riguardo a modifiche di una prassi di merito (consid. 5.2.1). Nella misura in cui motivi seri e obiettivi non richiedono un cambiamento di prassi, le autorità devono seguire, per ragioni di uguaglianza di trattamento e attinenti alla sicurezza del diritto, la loro prassi e quella delle istanze superiori. Quando può esaminare liberamente una questione giuridica, il Tribunale federale non è obbligato a seguire la prassi di un'istanza inferiore (consid. 5.2.2). Il mantenimento, a titolo eccezionale e in un caso concreto, di una pratica illecita di un'autorità inferiore da parte del Tribunale federale è possibile solo quando sono date le condizioni per ammettere il diritto all'uguaglianza di trattamento nell'illegalità, che vanno però negate nella fattispecie (consid. 5.3 e 5.4)
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146 I 11 Sachverhalt ab Seite 12 A. Am 30. November 2017 sprach das Bezirksgericht Arbon A. vom Vorwurf der Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit und des mehrfachen Fahrens ohne Berechtigung frei. Hingegen wurde A. wegen Drohung, Fahrens in fahrunfähigem Zustand und einer Übertretung des Umweltschutzgesetzes zu einer Geldstrafe von 90 Tagessätzen zu je Fr. 160.- sowie zu einer Busse von Fr. 3'000.- verurteilt, wobei das Bezirksgericht den Vollzug der Geldstrafe bei einer Probezeit von zwei Jahren aufschob. B. Gegen diesen Entscheid gelangte die Staatsanwaltschaft an das Obergericht des Kantons Thurgau. Dieses sprach A. zusätzlich (in drei Fällen) des mehrfachen Fahrens ohne Berechtigung schuldig und bestätigte im Übrigen die Frei- und Schuldsprüche des Bezirksgerichts. Das Obergericht verurteilte A. zu einer Geldstrafe von 140 Tagessätzen zu je Fr. 160.- sowie zu einer Busse von Fr. 4'500.-. C. A. führt Beschwerde in Strafsachen mit den Anträgen, er sei vom Vorwurf des mehrfachen Fahrens ohne Berechtigung freizusprechen und zu einer reduzierten Geldstrafe sowie einer reduzierten Busse zu verurteilen. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung des Strafmasses an das Obergericht zurückzuweisen. Das Obergericht und die Staatsanwaltschaft verzichten auf eine Vernehmlassung. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut. Erwägungen Aus den Erwägungen: 3. Zunächst ist umstritten, ob die Erhebung und Aufbewahrung der Aufzeichnungen durch die automatische Fahrzeugfahndung und Verkehrsüberwachung (nachfolgend: AFV) gestützt auf die kantonale Polizeigesetzgebung rechtmässig war. 3.1 Der Vorgang stellt eine erkennungsdienstliche Massnahme dar (vgl. zum Begriff BGE 128 II 259 E. 3.4.1 S. 270 f.) und betrifft sowohl das Grundrecht auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) als auch das Recht auf Privatsphäre (Art. 13 BV). Für das Aufbewahren von erkennungsdienstlichen Daten ist in erster Linie Art. 13 Abs. 2 BV einschlägig (BGE 136 I 87 E. 5.1; BGE 133 I 77 E. 3.2 S. 80 f.; je mit Hinweisen). 3.1.1 Art. 13 BV schützt die verschiedenste Aspekte umfassende Privatsphäre mit ihren spezifischen Bedrohungsformen (BGE 133 I 77 E. 3.2 S. 80 f.). Nach dessen Abs. 2 gehört dazu im Besonderen der Schutz vor Missbrauch persönlicher Daten. Dieses Recht auf informationelle Selbstbestimmung garantiert, dass grundsätzlich ohne Rücksicht darauf, wie sensibel die fraglichen Informationen tatsächlich sind, jede Person gegenüber fremder, staatlicher oder privater Bearbeitung von sie betreffenden Informationen bestimmen können muss, ob und zu welchem Zweck diese Informationen über sie bearbeitet werden (BGE 145 IV 42 E. 4.2 S. 46 f.; BGE 144 I 281 E. 6.2; BGE 144 II 91 E. 4.4; zur Erhebung und Aufbewahrung von Fotografien vgl. BGE 120 Ia 147 E. 2b und BGE 107 Ia 138 E. 5a). Am grundrechtlichen Schutz ändert nichts, dass die Daten auf öffentlichen Strassen aufgezeichnet werden. Der Schutz der Privatsphäre beschränkt sich nicht auf private Räumlichkeiten, sondern erstreckt sich auch auf den privatöffentlichen Bereich. Erfasst werden demnach auch Lebenssachverhalte mit persönlichem Gehalt, die sich im öffentlichen Raum ereignen (BGE 118 IV 41 E. 4 S. 45 ff. mit Hinweisen; AEBI-MÜLLER/EICKER/VERDE, Verfolgung von Versicherungsmissbrauch mittels Observation - Grenzen aus Sicht des Privat-, des öffentlichen und des Strafrechts, Jusletter 3. Mai 2010 Rz. 24 ff.; LUCIEN MÜLLER, Videoüberwachung in öffentlich zugänglichen Räumen - insbesondere zur Verhütung und Ahndung von Straftaten, 2011, S. 106 ff.). 3.1.2 Die informationelle Selbstbestimmung kann wie andere Grundrechte gestützt auf und nach den Kriterien von Art. 36 BV eingeschränkt werden. Einschränkungen bedürfen demnach einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein und müssen sich schliesslich als verhältnismässig erweisen. Die Garantie des Kerngehalts (Abs. 4) von Art. 13 BV ist vorliegend nicht von Belang, da namentlich kein breiter oder gar flächendeckender Einsatz der AFV zur Debatte steht. Schwere Eingriffe in Grundrechte bedürfen einer klaren und ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz (BGE 144 I 126 E. 5.1; BGE 139 I 280 E. 5.1; je mit Hinweisen). Das Legalitätsprinzip verlangt zudem im Interesse der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze. Diese müssen so präzise formuliert sein, dass die Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach ausrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können (BGE 144 I 126 E. 6.1 S. 137 f.; BGE 143 II 162 E. 3.2.1; je mit Hinweisen). Freilich stösst das Bestimmtheitserfordernis im Polizeirecht wegen der Be-sonderheit des Regelungsbereichs auf besondere Schwierigkeiten. Die Aufgabe der Polizei kann nicht von vornherein abschliessend und bestimmt umschrieben werden. Die Polizeitätigkeit richtet sich gegen nicht im Einzelnen bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Verhältnissen anzupassen. Ausdruck dieser Schwierigkeit ist u.a. die verfassungsrechtliche Anerkennung der polizeilichen Generalklausel in Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV (BGE 143 I 310 E. 3.3.1 S. 315 f.; BGE 128 I 327 E. 4.2 S. 340 f.; je mit Hinweisen). 3.1.3 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es kann indes nur prüfen, ob durch seine Anwendung Bundes-, Völker- oder interkantonales Recht verletzt wird (Art. 95 lit. a, b und e BGG). Das kantonale Gesetzesrecht stellt, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen (vgl. Art. 95 BGG), keinen Beschwerdegrund dar. Die unrichtige Anwendung kantonalen Rechts kann grundsätzlich nur über das Willkürverbot erfasst werden (BGE 134 I 153 E. 4.2.2 S. 157 f.). Ob eine auf kantonales Recht gestützte Anordnung einen Eingriff in die von der Bundesverfassung gewährleisteten Rechte darstellt und ob die in Art. 36 BV statuierten Voraussetzungen für den Grundrechtseingriff erfüllt sind, prüft das Bundesgericht hingegen mit freier Kognition, soweit ein schwerer Grundrechtseingriff vorliegt (BGE 142 I 121 E. 3.3; BGE 131 I 333 E. 4 S. 339 f.; BGE 128 II 259 E. 3.3). 3.2 Bei der AFV wird mehr in Erfahrung gebracht als das blosse Kontrollschild bzw. die Identität des Halters. Erfasst werden auch Zeitpunkt, Standort, Fahrtrichtung sowie die (weiteren) Fahrzeuginsassen. Die Erhebung von Daten bewegt sich damit grundsätzlich im Rahmen einer konventionellen Identitätsfeststellung, was für sich allein noch keinen schweren Eingriff in das Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) und auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV) darstellt (BGE 145 IV 263 E. 3.4 S. 267; BGE 133 I 77 E. 5.3; BGE 128 II 259 E. 3.3 S. 269 f.; BGE 120 Ia 147 E. 2b; BGE 107 Ia 138 E. 5a). Letztlich verfolgt die AFV - wie alle erkennungsdienstlichen Massnahmen - das doppelte Ziel, einerseits aufgrund der erfassten Merkmale nicht aufgeklärte Straftaten bestimmten Person zuzuordnen und andererseits bei künftigen Taten eine Wiedererkennung zu ermöglichen (BGE 128 II 259 E. 3.4.1 S. 270 f.). Die AFV beschränkt sich allerdings nicht auf eine blosse Erhebung und Aufbewahrung von erkennungsdienstlichen Informationen. Vielmehr werden diese mit anderen Datensammlungen zusammengeführt und automatisiert abgeglichen. Die AFV ermöglicht die serielle und simultane Verarbeitung grosser und komplexer Datensätze innert Sekundenbruchteilen, was insofern über die herkömmliche verkehrstechnische Informationsbeschaffung und die Fahndungssysteme der bisherigen sicherheitspolizeilichen Gefahrenabwehr hinausgeht. Die Eingriffsintensität nimmt mit dem Zugriff und der Nutzung der Daten durch die zuständigen Behörden erheblich zu (BGE 144 I 126 E. 5.4 S. 135 f.). Namentlich die Kombination mit anderweitig erhobenen Daten und eine entsprechende Streuweite des Systems können Grundlage für Persönlichkeits- oder Bewegungsprofile bilden. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass der weder anlassbezogen noch aufgrund eines konkreten Verdachts erfolgte Eingriff in die Grundrechte eine abschreckende Wirkung zeitigen kann. Die Möglichkeit einer späteren (geheimen) Verwendung durch die Behörden und das damit einhergehende Gefühl der Überwachung können die Selbstbestimmung wesentlich hemmen (sog. "chilling effect", "effet dissuasif"; dazu BGE 143 I 147 E. 3.3 S. 152 f. mit Hinweisen; MÜLLER, a.a.O., S. 208 f.; ELISA STETTNER, Sicherheit am Bahnhof, 2017, S. 120 ff.). Bei der Überwachung besteht schliesslich auch die Gefahr, dass Betroffene zu Unrecht in Verdacht geraten (vgl. BGE 124 I 80 E. 2e S. 83 f.). Im Kanton Thurgau wurden in den ersten Monaten nach Inbetriebnahme insgesamt 829'444 Kontrollschilder erfasst. Dabei resultierten 3'262 Treffer, die aufgrund verschiedener Fehlerquellen (z.B. Falschinterpretationen, Fremdlenker) bereinigt werden mussten. Letztlich sollen 166 Fälle zu "Polizeiaktionen" geführt haben (vgl. Tätigkeitsberichte 2012 der Datenschutzbeauftragten des Kantons Thurgau, nicht akturierte Akten des Bezirksgerichts Arbon). Damit liegt eine erhebliche Fehlerquote vor. Diese Zusammenhänge unterstreichen, dass bei der AFV nicht von einer leichten, sondern von einer schweren Eingriffsintensität auszugehen ist. 3.3 Die AFV beruht auf dem kantonalen Polizeigesetz und damit grundsätzlich einer formell genügenden gesetzlichen Grundlage. Dass die Einzelheiten zur Datenaufnahme und Datenlöschung in der ergänzenden Verordnung des Regierungsrates über die Datenbearbeitung durch die Kantonspolizei vom 19. Juni 2012 (RB 551.6; nachfolgend: VO-Regierungsrat) in detaillierter Form geregelt sind (vgl. § 67 Abs. 4 des Polizeigesetzes des Kantons Thurgau vom 9. November 2011 [PolG/TG; RB 551.1]), schadet vorliegend nicht. Konkretisierende Ausführungs- bzw. Vollzugsverordnungen erweisen sich als zulässig, soweit sie sich an den gesetzlichen Rahmen halten und für den Vollzug des Gesetzes erforderlich sind (BGE 133 II 331 E. 7.2.2 S. 348 f.; BGE 124 I 127 E. 3b). Das gilt indes nicht für das unter der Leitung der Schweizerischen Polizeitechnischen Kommission ausgearbeitete "Gesamtkonzept AFV", das keinen rechtsverbindlichen Charakter aufweist. Es ist daher zu prüfen, ob die Bestimmungen der kantonalen Polizeigesetzgebung genügend bestimmt sind, um als gesetzliche Grundlage im Sinne von Art. 36 Abs. 1 BV zu dienen. 3.3.1 Um den Garantien von Art. 13 BV zu genügen, verlangt das Bundesgericht, dass die systematische Datenerfassung und -aufbewahrung von angemessenen und wirkungsvollen rechtlichen Schutzvorkehrungen begleitet werden, um Missbräuchen und Willkür vorzubeugen (BGE 144 I 126 E. 8.3.4 S. 147 f. mit Hinweisen). Im Zusammenhang mit polizeilichen Aufzeichnungen findet namentlich auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Dauer von deren Aufbewahrung und zu deren Vernichtung Anwendung (vgl. BGE 144 I 281 E. 6 S. 301 ff.; BGE 133 I 77 E. 4.2; BGE 128 II 259 E. 3 S. 267 ff.; BGE 120 Ia 147 E. 2 S. 149 ff.). Für einen effektiven Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung haben verschiedene Informationen eine erhebliche Bedeutung. Es ist insbesondere erforderlich, dass der Verwendungszweck, der Umfang der Erhebung sowie die Aufbewahrung und Löschung der erhobenen Daten hinreichend bestimmt sind. Ferner bedarf es organisatorischer, technischer und verfahrensrechtlicher Schutzvorkehrungen, soweit sie sich nicht aus der Datenschutzgesetzgebung oder anderen Bestimmungen ergeben (vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 219 ff.; ASTRID EPINEY, Staatliche Überwachung versus Rechtsstaat: Wege aus dem Dilemma?, AJP 2016 S. 1507; RAINER J. SCHWEIZER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 80 zu Art. 13 BV). 3.3.2 Die von der Vorinstanz genannten Bestimmungen des kantonalen Polizeigesetzes bilden keine hinreichende gesetzliche Grundlage für den Einsatz der AFV. Zunächst ergeben sich in Bezug auf den Verwendungszweck verschiedene Unklarheiten. § 67 Abs. 3 PolG/TG sowie § 3 ff. VO-Regierungsrat lassen zwar vermuten, welche Daten für welche Zwecke nachträglich verwendet werden können. Für die Strassenverkehrsteilnehmer ist allerdings nicht vorhersehbar, welche Informationen gesammelt, aufbewahrt und mit anderen Datenbanken verknüpft bzw. abgeglichen werden. Es ist aufgrund der vorliegenden Regelung nicht ausgeschlossen, dass die beigezogenen Datensammlungen beliebig erweitert oder angepasst werden. Damit schliesst die gesetzliche Ermächtigung alle denkbaren Verwendungszwecke ein, was verunmöglicht, klare Ziele und ein öffentliches Interesse an entsprechenden Überwachungsmassnahmen zu bestimmen oder deren Verhältnismässigkeit zu überprüfen. Daran ändert auch der Verweis der Vorinstanz auf § 11 und § 17 PolG/TG nichts, welche die Aufgaben der Polizei in allgemeiner Weise umschreiben. Die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die Unterstützung der Behörden bei der Durchsetzung der Rechtsordnung, vorbeugende Massnahmen zur Erhöhung der Verkehrssicherheit sowie die Verfolgung der Verstösse gegen das Verkehrsrecht liegen zwar fraglos im öffentlichen Interesse. Diese Ziele vermögen jedoch keine hinreichende Ausrichtung von Überwachungsmassnahmen abzugeben, da sie auf unterschiedlichen Ebenen liegen und je einzeln betrachtet nach unterschiedlichen Anforderungen, Ausgestaltungen und auch Begrenzungen rufen (BGE 136 I 87 E. 8.3 S. 114 f.). Es ist deshalb erforderlich, dass die Reichweite des Datenabgleichs im Gesetz sachbezogen eingrenzt wird. Noch stärker tritt die mangelnde Normdichte in Bezug auf die Aufbewahrung und Vernichtung der Daten hervor. Was die Speicherung der erhobenen Daten anbelangt, so hat sich diese allgemein am Verwendungszweck zu orientieren. Besteht kein Bedarf für eine Weiterverwendung, sind die Daten grundsätzlich unverzüglich zu löschen. Dies sieht im Übrigen auch § 39 Abs. 3 Ziff. 1 PolG/TG im Zusammenhang mit Aufzeichnungen von Observationen vor. Den von der Vorinstanz angerufenen Rechtsnormen lässt sich dagegen keine Pflicht zur unverzüglichen und spurlosen Löschung im Nichttrefferfall ("no-hit") entnehmen. Sie erlauben vielmehr die unbegrenzte Datensammlung auf Vorrat. Unklar ist auch, inwiefern Trefferfälle aufbewahrt und gelöscht werden. § 3 Abs. 4 sowie § 4 Abs. 3 VO-Regierungsrat, die eine Löschung von erkennungsdienstlichen Daten innert 6 Monaten bzw. 20 Jahren vorsehen, geben keine Auskunft darüber, da die AFV über die blosse Erhebung und Aufbewahrung von erkennungsdienstlichen Daten hinausgeht. Dass das "Gesamtkonzept AFV" eine Speicherung von maximal 30 Tagen vorsieht, ist, wie erwähnt, nicht von Bedeutung, da ihm kein Gesetzescharakter zukommt. 4. Damit bleibt zu klären, ob der durch die Polizei erhobene Beweis verwertbar ist. 4.1 Die Strafverfolgungsbehörden, wozu auch die Polizei zählt (Art. 12 lit. a und Art. 15 StPO), setzen zur Wahrheitsfindung alle nach dem Stand von Wissenschaft und Erfahrung geeigneten Beweismittel ein, die rechtlich zulässig sind (Art. 139 Abs. 1 StPO). Bei der Kontrolle mittels AFV handelt es sich um eine Handlung der Polizei im Rahmen ihrer präventiven Kontrolltätigkeit, die grundsätzlich dem kantonalen Recht folgt (Art. 1 Abs. 1 und Art. 15 Abs. 1 StPO e contrario; dazu BGE 140 I 353 E. 5 S. 359 ff.). In einem jüngeren, nicht amtlich publizierten Urteil hat das Bundesgericht im Zusammenhang mit einer Geschwindigkeitskontrolle erwogen, dass die Erfassung der Geschwindigkeit mittels Radargerät eine selbständige Tätigkeit der Polizei im Rahmen ihrer sicherheits- und verkehrspolizeilichen Aufgaben darstelle und mangels polizeilicher Ermittlungshandlung und Anfangsverdacht nicht den Beweiserhebungsvorschriften der StPO unterliege (Urteil 6B_372/2018 vom 7. Dezember 2018 E. 2.3.1). Es trifft zwar zu, dass die präventivpolizeiliche Tätigkeit grundsätzlich keinen Anfangsverdacht voraussetzt und die Abgrenzung zwischen polizeilicher Kontrolle und Ermittlung nicht in jedem Falle trennscharf möglich ist, da die Grenze zwischen polizeirechtlicher und strafprozessualer Tätigkeit in der Praxis fliessend verläuft (vgl. Urteil 6B_1143/2015 vom 6. Juni 2016 E. 1.3.1). Stellt die Polizei im Rahmen ihrer präventiven Kontrolltätigkeit allerdings strafbare Handlungen fest, nimmt sie kriminalpolizeiliche Aufgaben wahr (vgl. auch § 1 Abs. 2 und § 15 Abs. 1 PolG/TG). In diesen Fällen ermittelt die Polizei nach Art. 306 ff. StPO, wobei sie gemäss Art. 306 Abs. 2 lit. a StPO namentlich Spuren und Beweise sicherzustellen und auszuwerten hat (BGE 141 IV 417 E. 2.3 S. 420 f.). Urkunden und andere Aufzeichnungen gelten als sachliche Beweismittel (Art. 100 Abs. 1 lit. b und Art. 192 Abs. 2 StPO). Auch wenn sie im Rahmen der präventivpolizeilichen Tätigkeit erhoben werden, sind die Beweisverbotsregelungen der StPO zu beachten. Andernfalls wäre die Sammlung von Beweisen ausserhalb der strafprozessualen Regeln ins Belieben oder zur freien Disposition der Behörden gestellt (SABINE GLESS, in: Basler Kommentar, Schweizerische Strafprozessordnung, 2. Aufl. 2014, N. 38 f. zu Art. 141 StPO; differenzierend auch LUKAS BÜRGE, Polizeiliche Ermittlung und Untersuchung, 2018, S. 81 ff.). In dieser Hinsicht folgt auch der Rechtsweg den vom Strafprozessrecht vorgegebenen Grundsätzen (BGE 136 I 87 E. 3.4 S. 93 f.). Insoweit bedarf die erwähnte Rechtsprechung einer Präzisierung. 4.2 Die Verwertbarkeit von Beweismitteln, die ohne ausreichende gesetzliche Grundlage, d.h. rechtswidrig, erhoben wurden, richtet sich nach Art. 140 f. StPO (BGE 143 IV 387 E. 4.3 f. S. 393 ff.; BGE 143 I 377 E. 5 S. 384 ff.; Urteil 6B_1311/2017 vom 23. August 2018 E. 2.3). Beweise, die in Verletzung von Art. 140 StPO erhoben wurden, sind in keinem Falle verwertbar. Dasselbe gilt, wenn die StPO einen Beweis als unverwertbar bezeichnet (Art. 141 Abs. 1 StPO). Nach Art. 141 Abs. 2 StPO dürfen Beweise, die Strafbehörden in strafbarer Weise oder unter Verletzung von Gültigkeitsvorschriften erhoben haben, nicht verwertet werden, es sei denn, ihre Verwertung sei zur Aufklärung schwerer Straftaten unerlässlich. Art. 141 Abs. 2 StPO beinhaltet eine Interessenabwägung. Je schwerer die zu beurteilende Straftat ist, umso eher überwiegt das öffentliche Interesse an der Wahrheitsfindung das private Interesse des Beschuldigten daran, dass der fragliche Beweis unverwertet bleibt (BGE 143 IV 387 E. 4.4; BGE 131 I 272 E. 4 S. 278 ff.; je mit Hinweisen). Als schwere Straftaten im Sinne des Gesetzes fallen vorab Verbrechen in Betracht (BGE 137 I 218 E. 2.3.5.2; Urteil 6B_490/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 2.4.2). 4.3 Der durch die AFV verbundene Eingriff in die Privatsphäre des Beschwerdeführers verstösst mangels hinreichend bestimmter gesetzlicher Grundlage gegen Art. 13 Abs. 2 i.V.m. Art. 36 Abs. 1 BV. Bei den Aufzeichnungen handelt es sich um ein insofern rechtswidrig erhobenes Beweismittel im Sinne von Art. 141 Abs. 2 StPO. Dass die Sichtung der Aufzeichnungen an sich unzulässig war und auf gesetzmässigem Weg nicht hätte erreicht werden können, spricht tendenziell für die Unverwertbarkeit der Aufnahmen (BGE 137 I 218 E. 2.3.5.1 mit Hinweis). Dem Beschwerdeführer wird zudem kein schwerwiegendes Delikt zum Vorwurf gemacht. So soll er im Oktober und Dezember 2016 dreimal einen Personenwagen gelenkt haben, obschon ihm der Führerausweis auf unbestimmte Zeit entzogen worden war. Beim Fahren ohne Berechtigung handelt es sich um ein Vergehen, das mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft wird (Art. 10 Abs. 3 StGB i.V.m. Art. 95 Abs. 1 lit. b SVG). Es liegt demnach keine schwere Straftat im Sinne der Rechtsprechung vor. Die Vorinstanz ging damit gestützt auf die kantonale Polizeigesetzgebung zu Unrecht von der Verwertbarkeit der Aufzeichnungen der AFV aus.
de
Art. 13 Abs. 2, Art. 36 Abs. 1 BV; Art. 141 Abs. 2 StPO; Verwertbarkeit von polizeilichen Aufzeichnungen der automatischen Fahrzeugfahndung und Verkehrsüberwachung (AFV). Die Erhebung und die Aufbewahrung von Aufzeichnungen der AFV stellen einen Eingriff in die Grundrechte der Betroffenen dar, insbesondere in das Recht auf Privatsphäre, das den Anspruch auf informationelle Selbstbestimmung miteinschliesst (E. 3.1). Für die AFV besteht im Kanton Thurgau keine hinreichend bestimmte gesetzliche Grundlage. Der mit der Überwachung verbundene Eingriff in die Privatsphäre verstösst daher gegen Art. 13 Abs. 2 i.V.m. Art. 36 Abs. 1 BV (E. 3.2 und 3.3). Stellt die Polizei im Rahmen ihrer präventiven Kontrolltätigkeit strafbare Handlungen fest, ermittelt sie nach Art. 306 ff. StPO. Die Frage, ob die mangels gesetzlicher Grundlage rechtswidrig erhobenen Beweismittel im Strafprozess verwertbar sind, ist nach Art. 141 Abs. 2 StPO zu prüfen (Präzisierung der Rechtsprechung; E. 4.1 und 4.2). Verwertbarkeit im vorliegenden Fall verneint (E. 4.3).
de
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-11%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,612
146 I 11
146 I 11 Sachverhalt ab Seite 12 A. Am 30. November 2017 sprach das Bezirksgericht Arbon A. vom Vorwurf der Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit und des mehrfachen Fahrens ohne Berechtigung frei. Hingegen wurde A. wegen Drohung, Fahrens in fahrunfähigem Zustand und einer Übertretung des Umweltschutzgesetzes zu einer Geldstrafe von 90 Tagessätzen zu je Fr. 160.- sowie zu einer Busse von Fr. 3'000.- verurteilt, wobei das Bezirksgericht den Vollzug der Geldstrafe bei einer Probezeit von zwei Jahren aufschob. B. Gegen diesen Entscheid gelangte die Staatsanwaltschaft an das Obergericht des Kantons Thurgau. Dieses sprach A. zusätzlich (in drei Fällen) des mehrfachen Fahrens ohne Berechtigung schuldig und bestätigte im Übrigen die Frei- und Schuldsprüche des Bezirksgerichts. Das Obergericht verurteilte A. zu einer Geldstrafe von 140 Tagessätzen zu je Fr. 160.- sowie zu einer Busse von Fr. 4'500.-. C. A. führt Beschwerde in Strafsachen mit den Anträgen, er sei vom Vorwurf des mehrfachen Fahrens ohne Berechtigung freizusprechen und zu einer reduzierten Geldstrafe sowie einer reduzierten Busse zu verurteilen. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung des Strafmasses an das Obergericht zurückzuweisen. Das Obergericht und die Staatsanwaltschaft verzichten auf eine Vernehmlassung. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut. Erwägungen Aus den Erwägungen: 3. Zunächst ist umstritten, ob die Erhebung und Aufbewahrung der Aufzeichnungen durch die automatische Fahrzeugfahndung und Verkehrsüberwachung (nachfolgend: AFV) gestützt auf die kantonale Polizeigesetzgebung rechtmässig war. 3.1 Der Vorgang stellt eine erkennungsdienstliche Massnahme dar (vgl. zum Begriff BGE 128 II 259 E. 3.4.1 S. 270 f.) und betrifft sowohl das Grundrecht auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) als auch das Recht auf Privatsphäre (Art. 13 BV). Für das Aufbewahren von erkennungsdienstlichen Daten ist in erster Linie Art. 13 Abs. 2 BV einschlägig (BGE 136 I 87 E. 5.1; BGE 133 I 77 E. 3.2 S. 80 f.; je mit Hinweisen). 3.1.1 Art. 13 BV schützt die verschiedenste Aspekte umfassende Privatsphäre mit ihren spezifischen Bedrohungsformen (BGE 133 I 77 E. 3.2 S. 80 f.). Nach dessen Abs. 2 gehört dazu im Besonderen der Schutz vor Missbrauch persönlicher Daten. Dieses Recht auf informationelle Selbstbestimmung garantiert, dass grundsätzlich ohne Rücksicht darauf, wie sensibel die fraglichen Informationen tatsächlich sind, jede Person gegenüber fremder, staatlicher oder privater Bearbeitung von sie betreffenden Informationen bestimmen können muss, ob und zu welchem Zweck diese Informationen über sie bearbeitet werden (BGE 145 IV 42 E. 4.2 S. 46 f.; BGE 144 I 281 E. 6.2; BGE 144 II 91 E. 4.4; zur Erhebung und Aufbewahrung von Fotografien vgl. BGE 120 Ia 147 E. 2b und BGE 107 Ia 138 E. 5a). Am grundrechtlichen Schutz ändert nichts, dass die Daten auf öffentlichen Strassen aufgezeichnet werden. Der Schutz der Privatsphäre beschränkt sich nicht auf private Räumlichkeiten, sondern erstreckt sich auch auf den privatöffentlichen Bereich. Erfasst werden demnach auch Lebenssachverhalte mit persönlichem Gehalt, die sich im öffentlichen Raum ereignen (BGE 118 IV 41 E. 4 S. 45 ff. mit Hinweisen; AEBI-MÜLLER/EICKER/VERDE, Verfolgung von Versicherungsmissbrauch mittels Observation - Grenzen aus Sicht des Privat-, des öffentlichen und des Strafrechts, Jusletter 3. Mai 2010 Rz. 24 ff.; LUCIEN MÜLLER, Videoüberwachung in öffentlich zugänglichen Räumen - insbesondere zur Verhütung und Ahndung von Straftaten, 2011, S. 106 ff.). 3.1.2 Die informationelle Selbstbestimmung kann wie andere Grundrechte gestützt auf und nach den Kriterien von Art. 36 BV eingeschränkt werden. Einschränkungen bedürfen demnach einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein und müssen sich schliesslich als verhältnismässig erweisen. Die Garantie des Kerngehalts (Abs. 4) von Art. 13 BV ist vorliegend nicht von Belang, da namentlich kein breiter oder gar flächendeckender Einsatz der AFV zur Debatte steht. Schwere Eingriffe in Grundrechte bedürfen einer klaren und ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz (BGE 144 I 126 E. 5.1; BGE 139 I 280 E. 5.1; je mit Hinweisen). Das Legalitätsprinzip verlangt zudem im Interesse der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze. Diese müssen so präzise formuliert sein, dass die Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach ausrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können (BGE 144 I 126 E. 6.1 S. 137 f.; BGE 143 II 162 E. 3.2.1; je mit Hinweisen). Freilich stösst das Bestimmtheitserfordernis im Polizeirecht wegen der Be-sonderheit des Regelungsbereichs auf besondere Schwierigkeiten. Die Aufgabe der Polizei kann nicht von vornherein abschliessend und bestimmt umschrieben werden. Die Polizeitätigkeit richtet sich gegen nicht im Einzelnen bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Verhältnissen anzupassen. Ausdruck dieser Schwierigkeit ist u.a. die verfassungsrechtliche Anerkennung der polizeilichen Generalklausel in Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV (BGE 143 I 310 E. 3.3.1 S. 315 f.; BGE 128 I 327 E. 4.2 S. 340 f.; je mit Hinweisen). 3.1.3 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es kann indes nur prüfen, ob durch seine Anwendung Bundes-, Völker- oder interkantonales Recht verletzt wird (Art. 95 lit. a, b und e BGG). Das kantonale Gesetzesrecht stellt, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen (vgl. Art. 95 BGG), keinen Beschwerdegrund dar. Die unrichtige Anwendung kantonalen Rechts kann grundsätzlich nur über das Willkürverbot erfasst werden (BGE 134 I 153 E. 4.2.2 S. 157 f.). Ob eine auf kantonales Recht gestützte Anordnung einen Eingriff in die von der Bundesverfassung gewährleisteten Rechte darstellt und ob die in Art. 36 BV statuierten Voraussetzungen für den Grundrechtseingriff erfüllt sind, prüft das Bundesgericht hingegen mit freier Kognition, soweit ein schwerer Grundrechtseingriff vorliegt (BGE 142 I 121 E. 3.3; BGE 131 I 333 E. 4 S. 339 f.; BGE 128 II 259 E. 3.3). 3.2 Bei der AFV wird mehr in Erfahrung gebracht als das blosse Kontrollschild bzw. die Identität des Halters. Erfasst werden auch Zeitpunkt, Standort, Fahrtrichtung sowie die (weiteren) Fahrzeuginsassen. Die Erhebung von Daten bewegt sich damit grundsätzlich im Rahmen einer konventionellen Identitätsfeststellung, was für sich allein noch keinen schweren Eingriff in das Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) und auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV) darstellt (BGE 145 IV 263 E. 3.4 S. 267; BGE 133 I 77 E. 5.3; BGE 128 II 259 E. 3.3 S. 269 f.; BGE 120 Ia 147 E. 2b; BGE 107 Ia 138 E. 5a). Letztlich verfolgt die AFV - wie alle erkennungsdienstlichen Massnahmen - das doppelte Ziel, einerseits aufgrund der erfassten Merkmale nicht aufgeklärte Straftaten bestimmten Person zuzuordnen und andererseits bei künftigen Taten eine Wiedererkennung zu ermöglichen (BGE 128 II 259 E. 3.4.1 S. 270 f.). Die AFV beschränkt sich allerdings nicht auf eine blosse Erhebung und Aufbewahrung von erkennungsdienstlichen Informationen. Vielmehr werden diese mit anderen Datensammlungen zusammengeführt und automatisiert abgeglichen. Die AFV ermöglicht die serielle und simultane Verarbeitung grosser und komplexer Datensätze innert Sekundenbruchteilen, was insofern über die herkömmliche verkehrstechnische Informationsbeschaffung und die Fahndungssysteme der bisherigen sicherheitspolizeilichen Gefahrenabwehr hinausgeht. Die Eingriffsintensität nimmt mit dem Zugriff und der Nutzung der Daten durch die zuständigen Behörden erheblich zu (BGE 144 I 126 E. 5.4 S. 135 f.). Namentlich die Kombination mit anderweitig erhobenen Daten und eine entsprechende Streuweite des Systems können Grundlage für Persönlichkeits- oder Bewegungsprofile bilden. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass der weder anlassbezogen noch aufgrund eines konkreten Verdachts erfolgte Eingriff in die Grundrechte eine abschreckende Wirkung zeitigen kann. Die Möglichkeit einer späteren (geheimen) Verwendung durch die Behörden und das damit einhergehende Gefühl der Überwachung können die Selbstbestimmung wesentlich hemmen (sog. "chilling effect", "effet dissuasif"; dazu BGE 143 I 147 E. 3.3 S. 152 f. mit Hinweisen; MÜLLER, a.a.O., S. 208 f.; ELISA STETTNER, Sicherheit am Bahnhof, 2017, S. 120 ff.). Bei der Überwachung besteht schliesslich auch die Gefahr, dass Betroffene zu Unrecht in Verdacht geraten (vgl. BGE 124 I 80 E. 2e S. 83 f.). Im Kanton Thurgau wurden in den ersten Monaten nach Inbetriebnahme insgesamt 829'444 Kontrollschilder erfasst. Dabei resultierten 3'262 Treffer, die aufgrund verschiedener Fehlerquellen (z.B. Falschinterpretationen, Fremdlenker) bereinigt werden mussten. Letztlich sollen 166 Fälle zu "Polizeiaktionen" geführt haben (vgl. Tätigkeitsberichte 2012 der Datenschutzbeauftragten des Kantons Thurgau, nicht akturierte Akten des Bezirksgerichts Arbon). Damit liegt eine erhebliche Fehlerquote vor. Diese Zusammenhänge unterstreichen, dass bei der AFV nicht von einer leichten, sondern von einer schweren Eingriffsintensität auszugehen ist. 3.3 Die AFV beruht auf dem kantonalen Polizeigesetz und damit grundsätzlich einer formell genügenden gesetzlichen Grundlage. Dass die Einzelheiten zur Datenaufnahme und Datenlöschung in der ergänzenden Verordnung des Regierungsrates über die Datenbearbeitung durch die Kantonspolizei vom 19. Juni 2012 (RB 551.6; nachfolgend: VO-Regierungsrat) in detaillierter Form geregelt sind (vgl. § 67 Abs. 4 des Polizeigesetzes des Kantons Thurgau vom 9. November 2011 [PolG/TG; RB 551.1]), schadet vorliegend nicht. Konkretisierende Ausführungs- bzw. Vollzugsverordnungen erweisen sich als zulässig, soweit sie sich an den gesetzlichen Rahmen halten und für den Vollzug des Gesetzes erforderlich sind (BGE 133 II 331 E. 7.2.2 S. 348 f.; BGE 124 I 127 E. 3b). Das gilt indes nicht für das unter der Leitung der Schweizerischen Polizeitechnischen Kommission ausgearbeitete "Gesamtkonzept AFV", das keinen rechtsverbindlichen Charakter aufweist. Es ist daher zu prüfen, ob die Bestimmungen der kantonalen Polizeigesetzgebung genügend bestimmt sind, um als gesetzliche Grundlage im Sinne von Art. 36 Abs. 1 BV zu dienen. 3.3.1 Um den Garantien von Art. 13 BV zu genügen, verlangt das Bundesgericht, dass die systematische Datenerfassung und -aufbewahrung von angemessenen und wirkungsvollen rechtlichen Schutzvorkehrungen begleitet werden, um Missbräuchen und Willkür vorzubeugen (BGE 144 I 126 E. 8.3.4 S. 147 f. mit Hinweisen). Im Zusammenhang mit polizeilichen Aufzeichnungen findet namentlich auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Dauer von deren Aufbewahrung und zu deren Vernichtung Anwendung (vgl. BGE 144 I 281 E. 6 S. 301 ff.; BGE 133 I 77 E. 4.2; BGE 128 II 259 E. 3 S. 267 ff.; BGE 120 Ia 147 E. 2 S. 149 ff.). Für einen effektiven Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung haben verschiedene Informationen eine erhebliche Bedeutung. Es ist insbesondere erforderlich, dass der Verwendungszweck, der Umfang der Erhebung sowie die Aufbewahrung und Löschung der erhobenen Daten hinreichend bestimmt sind. Ferner bedarf es organisatorischer, technischer und verfahrensrechtlicher Schutzvorkehrungen, soweit sie sich nicht aus der Datenschutzgesetzgebung oder anderen Bestimmungen ergeben (vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 219 ff.; ASTRID EPINEY, Staatliche Überwachung versus Rechtsstaat: Wege aus dem Dilemma?, AJP 2016 S. 1507; RAINER J. SCHWEIZER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 80 zu Art. 13 BV). 3.3.2 Die von der Vorinstanz genannten Bestimmungen des kantonalen Polizeigesetzes bilden keine hinreichende gesetzliche Grundlage für den Einsatz der AFV. Zunächst ergeben sich in Bezug auf den Verwendungszweck verschiedene Unklarheiten. § 67 Abs. 3 PolG/TG sowie § 3 ff. VO-Regierungsrat lassen zwar vermuten, welche Daten für welche Zwecke nachträglich verwendet werden können. Für die Strassenverkehrsteilnehmer ist allerdings nicht vorhersehbar, welche Informationen gesammelt, aufbewahrt und mit anderen Datenbanken verknüpft bzw. abgeglichen werden. Es ist aufgrund der vorliegenden Regelung nicht ausgeschlossen, dass die beigezogenen Datensammlungen beliebig erweitert oder angepasst werden. Damit schliesst die gesetzliche Ermächtigung alle denkbaren Verwendungszwecke ein, was verunmöglicht, klare Ziele und ein öffentliches Interesse an entsprechenden Überwachungsmassnahmen zu bestimmen oder deren Verhältnismässigkeit zu überprüfen. Daran ändert auch der Verweis der Vorinstanz auf § 11 und § 17 PolG/TG nichts, welche die Aufgaben der Polizei in allgemeiner Weise umschreiben. Die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die Unterstützung der Behörden bei der Durchsetzung der Rechtsordnung, vorbeugende Massnahmen zur Erhöhung der Verkehrssicherheit sowie die Verfolgung der Verstösse gegen das Verkehrsrecht liegen zwar fraglos im öffentlichen Interesse. Diese Ziele vermögen jedoch keine hinreichende Ausrichtung von Überwachungsmassnahmen abzugeben, da sie auf unterschiedlichen Ebenen liegen und je einzeln betrachtet nach unterschiedlichen Anforderungen, Ausgestaltungen und auch Begrenzungen rufen (BGE 136 I 87 E. 8.3 S. 114 f.). Es ist deshalb erforderlich, dass die Reichweite des Datenabgleichs im Gesetz sachbezogen eingrenzt wird. Noch stärker tritt die mangelnde Normdichte in Bezug auf die Aufbewahrung und Vernichtung der Daten hervor. Was die Speicherung der erhobenen Daten anbelangt, so hat sich diese allgemein am Verwendungszweck zu orientieren. Besteht kein Bedarf für eine Weiterverwendung, sind die Daten grundsätzlich unverzüglich zu löschen. Dies sieht im Übrigen auch § 39 Abs. 3 Ziff. 1 PolG/TG im Zusammenhang mit Aufzeichnungen von Observationen vor. Den von der Vorinstanz angerufenen Rechtsnormen lässt sich dagegen keine Pflicht zur unverzüglichen und spurlosen Löschung im Nichttrefferfall ("no-hit") entnehmen. Sie erlauben vielmehr die unbegrenzte Datensammlung auf Vorrat. Unklar ist auch, inwiefern Trefferfälle aufbewahrt und gelöscht werden. § 3 Abs. 4 sowie § 4 Abs. 3 VO-Regierungsrat, die eine Löschung von erkennungsdienstlichen Daten innert 6 Monaten bzw. 20 Jahren vorsehen, geben keine Auskunft darüber, da die AFV über die blosse Erhebung und Aufbewahrung von erkennungsdienstlichen Daten hinausgeht. Dass das "Gesamtkonzept AFV" eine Speicherung von maximal 30 Tagen vorsieht, ist, wie erwähnt, nicht von Bedeutung, da ihm kein Gesetzescharakter zukommt. 4. Damit bleibt zu klären, ob der durch die Polizei erhobene Beweis verwertbar ist. 4.1 Die Strafverfolgungsbehörden, wozu auch die Polizei zählt (Art. 12 lit. a und Art. 15 StPO), setzen zur Wahrheitsfindung alle nach dem Stand von Wissenschaft und Erfahrung geeigneten Beweismittel ein, die rechtlich zulässig sind (Art. 139 Abs. 1 StPO). Bei der Kontrolle mittels AFV handelt es sich um eine Handlung der Polizei im Rahmen ihrer präventiven Kontrolltätigkeit, die grundsätzlich dem kantonalen Recht folgt (Art. 1 Abs. 1 und Art. 15 Abs. 1 StPO e contrario; dazu BGE 140 I 353 E. 5 S. 359 ff.). In einem jüngeren, nicht amtlich publizierten Urteil hat das Bundesgericht im Zusammenhang mit einer Geschwindigkeitskontrolle erwogen, dass die Erfassung der Geschwindigkeit mittels Radargerät eine selbständige Tätigkeit der Polizei im Rahmen ihrer sicherheits- und verkehrspolizeilichen Aufgaben darstelle und mangels polizeilicher Ermittlungshandlung und Anfangsverdacht nicht den Beweiserhebungsvorschriften der StPO unterliege (Urteil 6B_372/2018 vom 7. Dezember 2018 E. 2.3.1). Es trifft zwar zu, dass die präventivpolizeiliche Tätigkeit grundsätzlich keinen Anfangsverdacht voraussetzt und die Abgrenzung zwischen polizeilicher Kontrolle und Ermittlung nicht in jedem Falle trennscharf möglich ist, da die Grenze zwischen polizeirechtlicher und strafprozessualer Tätigkeit in der Praxis fliessend verläuft (vgl. Urteil 6B_1143/2015 vom 6. Juni 2016 E. 1.3.1). Stellt die Polizei im Rahmen ihrer präventiven Kontrolltätigkeit allerdings strafbare Handlungen fest, nimmt sie kriminalpolizeiliche Aufgaben wahr (vgl. auch § 1 Abs. 2 und § 15 Abs. 1 PolG/TG). In diesen Fällen ermittelt die Polizei nach Art. 306 ff. StPO, wobei sie gemäss Art. 306 Abs. 2 lit. a StPO namentlich Spuren und Beweise sicherzustellen und auszuwerten hat (BGE 141 IV 417 E. 2.3 S. 420 f.). Urkunden und andere Aufzeichnungen gelten als sachliche Beweismittel (Art. 100 Abs. 1 lit. b und Art. 192 Abs. 2 StPO). Auch wenn sie im Rahmen der präventivpolizeilichen Tätigkeit erhoben werden, sind die Beweisverbotsregelungen der StPO zu beachten. Andernfalls wäre die Sammlung von Beweisen ausserhalb der strafprozessualen Regeln ins Belieben oder zur freien Disposition der Behörden gestellt (SABINE GLESS, in: Basler Kommentar, Schweizerische Strafprozessordnung, 2. Aufl. 2014, N. 38 f. zu Art. 141 StPO; differenzierend auch LUKAS BÜRGE, Polizeiliche Ermittlung und Untersuchung, 2018, S. 81 ff.). In dieser Hinsicht folgt auch der Rechtsweg den vom Strafprozessrecht vorgegebenen Grundsätzen (BGE 136 I 87 E. 3.4 S. 93 f.). Insoweit bedarf die erwähnte Rechtsprechung einer Präzisierung. 4.2 Die Verwertbarkeit von Beweismitteln, die ohne ausreichende gesetzliche Grundlage, d.h. rechtswidrig, erhoben wurden, richtet sich nach Art. 140 f. StPO (BGE 143 IV 387 E. 4.3 f. S. 393 ff.; BGE 143 I 377 E. 5 S. 384 ff.; Urteil 6B_1311/2017 vom 23. August 2018 E. 2.3). Beweise, die in Verletzung von Art. 140 StPO erhoben wurden, sind in keinem Falle verwertbar. Dasselbe gilt, wenn die StPO einen Beweis als unverwertbar bezeichnet (Art. 141 Abs. 1 StPO). Nach Art. 141 Abs. 2 StPO dürfen Beweise, die Strafbehörden in strafbarer Weise oder unter Verletzung von Gültigkeitsvorschriften erhoben haben, nicht verwertet werden, es sei denn, ihre Verwertung sei zur Aufklärung schwerer Straftaten unerlässlich. Art. 141 Abs. 2 StPO beinhaltet eine Interessenabwägung. Je schwerer die zu beurteilende Straftat ist, umso eher überwiegt das öffentliche Interesse an der Wahrheitsfindung das private Interesse des Beschuldigten daran, dass der fragliche Beweis unverwertet bleibt (BGE 143 IV 387 E. 4.4; BGE 131 I 272 E. 4 S. 278 ff.; je mit Hinweisen). Als schwere Straftaten im Sinne des Gesetzes fallen vorab Verbrechen in Betracht (BGE 137 I 218 E. 2.3.5.2; Urteil 6B_490/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 2.4.2). 4.3 Der durch die AFV verbundene Eingriff in die Privatsphäre des Beschwerdeführers verstösst mangels hinreichend bestimmter gesetzlicher Grundlage gegen Art. 13 Abs. 2 i.V.m. Art. 36 Abs. 1 BV. Bei den Aufzeichnungen handelt es sich um ein insofern rechtswidrig erhobenes Beweismittel im Sinne von Art. 141 Abs. 2 StPO. Dass die Sichtung der Aufzeichnungen an sich unzulässig war und auf gesetzmässigem Weg nicht hätte erreicht werden können, spricht tendenziell für die Unverwertbarkeit der Aufnahmen (BGE 137 I 218 E. 2.3.5.1 mit Hinweis). Dem Beschwerdeführer wird zudem kein schwerwiegendes Delikt zum Vorwurf gemacht. So soll er im Oktober und Dezember 2016 dreimal einen Personenwagen gelenkt haben, obschon ihm der Führerausweis auf unbestimmte Zeit entzogen worden war. Beim Fahren ohne Berechtigung handelt es sich um ein Vergehen, das mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft wird (Art. 10 Abs. 3 StGB i.V.m. Art. 95 Abs. 1 lit. b SVG). Es liegt demnach keine schwere Straftat im Sinne der Rechtsprechung vor. Die Vorinstanz ging damit gestützt auf die kantonale Polizeigesetzgebung zu Unrecht von der Verwertbarkeit der Aufzeichnungen der AFV aus.
de
Art. 13 al. 2, art. 36 al. 1 Cst.; art. 141 al. 2 CPP; exploitabilité d'enregistrements réalisés par la police au moyen du Système de recherche automatisée de véhicules et surveillance du trafic (RVS). La réalisation et le stockage d'enregistrements par la RVS constituent une atteinte aux droits fondamentaux des personnes concernées, singulièrement à la protection de leur sphère privée, qui englobe le droit à l'autodétermination en matière de données (consid. 3.1). Le recours à la RVS ne repose sur aucune base légale suffisamment précise dans le canton de Thurgovie. L'atteinte à la sphère privée inhérente à cette surveillance viole partant l'art. 13 al. 2 en corrélation avec l'art. 36 al. 1 Cst. (consid. 3.2 et 3.3). La constatation d'infractions par la police dans le cadre de son activité de contrôle préventive, relève de l'investigation au sens des art. 306 ss CPP. L'exploitabilité dans le procès pénal de preuves recueillies de manière illicite faute de base légale doit être examinée à l'aune de l'art. 141 al. 2 CPP (précision de la jurisprudence; consid. 4.1 et 4.2). Exploitabilité niée en l'espèce (consid. 4.3).
fr
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-11%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,613
146 I 11
146 I 11 Sachverhalt ab Seite 12 A. Am 30. November 2017 sprach das Bezirksgericht Arbon A. vom Vorwurf der Vereitelung von Massnahmen zur Feststellung der Fahrunfähigkeit und des mehrfachen Fahrens ohne Berechtigung frei. Hingegen wurde A. wegen Drohung, Fahrens in fahrunfähigem Zustand und einer Übertretung des Umweltschutzgesetzes zu einer Geldstrafe von 90 Tagessätzen zu je Fr. 160.- sowie zu einer Busse von Fr. 3'000.- verurteilt, wobei das Bezirksgericht den Vollzug der Geldstrafe bei einer Probezeit von zwei Jahren aufschob. B. Gegen diesen Entscheid gelangte die Staatsanwaltschaft an das Obergericht des Kantons Thurgau. Dieses sprach A. zusätzlich (in drei Fällen) des mehrfachen Fahrens ohne Berechtigung schuldig und bestätigte im Übrigen die Frei- und Schuldsprüche des Bezirksgerichts. Das Obergericht verurteilte A. zu einer Geldstrafe von 140 Tagessätzen zu je Fr. 160.- sowie zu einer Busse von Fr. 4'500.-. C. A. führt Beschwerde in Strafsachen mit den Anträgen, er sei vom Vorwurf des mehrfachen Fahrens ohne Berechtigung freizusprechen und zu einer reduzierten Geldstrafe sowie einer reduzierten Busse zu verurteilen. Eventualiter sei die Angelegenheit zur Neubeurteilung des Strafmasses an das Obergericht zurückzuweisen. Das Obergericht und die Staatsanwaltschaft verzichten auf eine Vernehmlassung. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut. Erwägungen Aus den Erwägungen: 3. Zunächst ist umstritten, ob die Erhebung und Aufbewahrung der Aufzeichnungen durch die automatische Fahrzeugfahndung und Verkehrsüberwachung (nachfolgend: AFV) gestützt auf die kantonale Polizeigesetzgebung rechtmässig war. 3.1 Der Vorgang stellt eine erkennungsdienstliche Massnahme dar (vgl. zum Begriff BGE 128 II 259 E. 3.4.1 S. 270 f.) und betrifft sowohl das Grundrecht auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) als auch das Recht auf Privatsphäre (Art. 13 BV). Für das Aufbewahren von erkennungsdienstlichen Daten ist in erster Linie Art. 13 Abs. 2 BV einschlägig (BGE 136 I 87 E. 5.1; BGE 133 I 77 E. 3.2 S. 80 f.; je mit Hinweisen). 3.1.1 Art. 13 BV schützt die verschiedenste Aspekte umfassende Privatsphäre mit ihren spezifischen Bedrohungsformen (BGE 133 I 77 E. 3.2 S. 80 f.). Nach dessen Abs. 2 gehört dazu im Besonderen der Schutz vor Missbrauch persönlicher Daten. Dieses Recht auf informationelle Selbstbestimmung garantiert, dass grundsätzlich ohne Rücksicht darauf, wie sensibel die fraglichen Informationen tatsächlich sind, jede Person gegenüber fremder, staatlicher oder privater Bearbeitung von sie betreffenden Informationen bestimmen können muss, ob und zu welchem Zweck diese Informationen über sie bearbeitet werden (BGE 145 IV 42 E. 4.2 S. 46 f.; BGE 144 I 281 E. 6.2; BGE 144 II 91 E. 4.4; zur Erhebung und Aufbewahrung von Fotografien vgl. BGE 120 Ia 147 E. 2b und BGE 107 Ia 138 E. 5a). Am grundrechtlichen Schutz ändert nichts, dass die Daten auf öffentlichen Strassen aufgezeichnet werden. Der Schutz der Privatsphäre beschränkt sich nicht auf private Räumlichkeiten, sondern erstreckt sich auch auf den privatöffentlichen Bereich. Erfasst werden demnach auch Lebenssachverhalte mit persönlichem Gehalt, die sich im öffentlichen Raum ereignen (BGE 118 IV 41 E. 4 S. 45 ff. mit Hinweisen; AEBI-MÜLLER/EICKER/VERDE, Verfolgung von Versicherungsmissbrauch mittels Observation - Grenzen aus Sicht des Privat-, des öffentlichen und des Strafrechts, Jusletter 3. Mai 2010 Rz. 24 ff.; LUCIEN MÜLLER, Videoüberwachung in öffentlich zugänglichen Räumen - insbesondere zur Verhütung und Ahndung von Straftaten, 2011, S. 106 ff.). 3.1.2 Die informationelle Selbstbestimmung kann wie andere Grundrechte gestützt auf und nach den Kriterien von Art. 36 BV eingeschränkt werden. Einschränkungen bedürfen demnach einer gesetzlichen Grundlage, müssen durch ein öffentliches Interesse oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt sein und müssen sich schliesslich als verhältnismässig erweisen. Die Garantie des Kerngehalts (Abs. 4) von Art. 13 BV ist vorliegend nicht von Belang, da namentlich kein breiter oder gar flächendeckender Einsatz der AFV zur Debatte steht. Schwere Eingriffe in Grundrechte bedürfen einer klaren und ausdrücklichen Regelung in einem formellen Gesetz (BGE 144 I 126 E. 5.1; BGE 139 I 280 E. 5.1; je mit Hinweisen). Das Legalitätsprinzip verlangt zudem im Interesse der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze. Diese müssen so präzise formuliert sein, dass die Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach ausrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können (BGE 144 I 126 E. 6.1 S. 137 f.; BGE 143 II 162 E. 3.2.1; je mit Hinweisen). Freilich stösst das Bestimmtheitserfordernis im Polizeirecht wegen der Be-sonderheit des Regelungsbereichs auf besondere Schwierigkeiten. Die Aufgabe der Polizei kann nicht von vornherein abschliessend und bestimmt umschrieben werden. Die Polizeitätigkeit richtet sich gegen nicht im Einzelnen bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Verhältnissen anzupassen. Ausdruck dieser Schwierigkeit ist u.a. die verfassungsrechtliche Anerkennung der polizeilichen Generalklausel in Art. 36 Abs. 1 Satz 3 BV (BGE 143 I 310 E. 3.3.1 S. 315 f.; BGE 128 I 327 E. 4.2 S. 340 f.; je mit Hinweisen). 3.1.3 Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Es kann indes nur prüfen, ob durch seine Anwendung Bundes-, Völker- oder interkantonales Recht verletzt wird (Art. 95 lit. a, b und e BGG). Das kantonale Gesetzesrecht stellt, von hier nicht in Betracht fallenden Ausnahmen abgesehen (vgl. Art. 95 BGG), keinen Beschwerdegrund dar. Die unrichtige Anwendung kantonalen Rechts kann grundsätzlich nur über das Willkürverbot erfasst werden (BGE 134 I 153 E. 4.2.2 S. 157 f.). Ob eine auf kantonales Recht gestützte Anordnung einen Eingriff in die von der Bundesverfassung gewährleisteten Rechte darstellt und ob die in Art. 36 BV statuierten Voraussetzungen für den Grundrechtseingriff erfüllt sind, prüft das Bundesgericht hingegen mit freier Kognition, soweit ein schwerer Grundrechtseingriff vorliegt (BGE 142 I 121 E. 3.3; BGE 131 I 333 E. 4 S. 339 f.; BGE 128 II 259 E. 3.3). 3.2 Bei der AFV wird mehr in Erfahrung gebracht als das blosse Kontrollschild bzw. die Identität des Halters. Erfasst werden auch Zeitpunkt, Standort, Fahrtrichtung sowie die (weiteren) Fahrzeuginsassen. Die Erhebung von Daten bewegt sich damit grundsätzlich im Rahmen einer konventionellen Identitätsfeststellung, was für sich allein noch keinen schweren Eingriff in das Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) und auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV) darstellt (BGE 145 IV 263 E. 3.4 S. 267; BGE 133 I 77 E. 5.3; BGE 128 II 259 E. 3.3 S. 269 f.; BGE 120 Ia 147 E. 2b; BGE 107 Ia 138 E. 5a). Letztlich verfolgt die AFV - wie alle erkennungsdienstlichen Massnahmen - das doppelte Ziel, einerseits aufgrund der erfassten Merkmale nicht aufgeklärte Straftaten bestimmten Person zuzuordnen und andererseits bei künftigen Taten eine Wiedererkennung zu ermöglichen (BGE 128 II 259 E. 3.4.1 S. 270 f.). Die AFV beschränkt sich allerdings nicht auf eine blosse Erhebung und Aufbewahrung von erkennungsdienstlichen Informationen. Vielmehr werden diese mit anderen Datensammlungen zusammengeführt und automatisiert abgeglichen. Die AFV ermöglicht die serielle und simultane Verarbeitung grosser und komplexer Datensätze innert Sekundenbruchteilen, was insofern über die herkömmliche verkehrstechnische Informationsbeschaffung und die Fahndungssysteme der bisherigen sicherheitspolizeilichen Gefahrenabwehr hinausgeht. Die Eingriffsintensität nimmt mit dem Zugriff und der Nutzung der Daten durch die zuständigen Behörden erheblich zu (BGE 144 I 126 E. 5.4 S. 135 f.). Namentlich die Kombination mit anderweitig erhobenen Daten und eine entsprechende Streuweite des Systems können Grundlage für Persönlichkeits- oder Bewegungsprofile bilden. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass der weder anlassbezogen noch aufgrund eines konkreten Verdachts erfolgte Eingriff in die Grundrechte eine abschreckende Wirkung zeitigen kann. Die Möglichkeit einer späteren (geheimen) Verwendung durch die Behörden und das damit einhergehende Gefühl der Überwachung können die Selbstbestimmung wesentlich hemmen (sog. "chilling effect", "effet dissuasif"; dazu BGE 143 I 147 E. 3.3 S. 152 f. mit Hinweisen; MÜLLER, a.a.O., S. 208 f.; ELISA STETTNER, Sicherheit am Bahnhof, 2017, S. 120 ff.). Bei der Überwachung besteht schliesslich auch die Gefahr, dass Betroffene zu Unrecht in Verdacht geraten (vgl. BGE 124 I 80 E. 2e S. 83 f.). Im Kanton Thurgau wurden in den ersten Monaten nach Inbetriebnahme insgesamt 829'444 Kontrollschilder erfasst. Dabei resultierten 3'262 Treffer, die aufgrund verschiedener Fehlerquellen (z.B. Falschinterpretationen, Fremdlenker) bereinigt werden mussten. Letztlich sollen 166 Fälle zu "Polizeiaktionen" geführt haben (vgl. Tätigkeitsberichte 2012 der Datenschutzbeauftragten des Kantons Thurgau, nicht akturierte Akten des Bezirksgerichts Arbon). Damit liegt eine erhebliche Fehlerquote vor. Diese Zusammenhänge unterstreichen, dass bei der AFV nicht von einer leichten, sondern von einer schweren Eingriffsintensität auszugehen ist. 3.3 Die AFV beruht auf dem kantonalen Polizeigesetz und damit grundsätzlich einer formell genügenden gesetzlichen Grundlage. Dass die Einzelheiten zur Datenaufnahme und Datenlöschung in der ergänzenden Verordnung des Regierungsrates über die Datenbearbeitung durch die Kantonspolizei vom 19. Juni 2012 (RB 551.6; nachfolgend: VO-Regierungsrat) in detaillierter Form geregelt sind (vgl. § 67 Abs. 4 des Polizeigesetzes des Kantons Thurgau vom 9. November 2011 [PolG/TG; RB 551.1]), schadet vorliegend nicht. Konkretisierende Ausführungs- bzw. Vollzugsverordnungen erweisen sich als zulässig, soweit sie sich an den gesetzlichen Rahmen halten und für den Vollzug des Gesetzes erforderlich sind (BGE 133 II 331 E. 7.2.2 S. 348 f.; BGE 124 I 127 E. 3b). Das gilt indes nicht für das unter der Leitung der Schweizerischen Polizeitechnischen Kommission ausgearbeitete "Gesamtkonzept AFV", das keinen rechtsverbindlichen Charakter aufweist. Es ist daher zu prüfen, ob die Bestimmungen der kantonalen Polizeigesetzgebung genügend bestimmt sind, um als gesetzliche Grundlage im Sinne von Art. 36 Abs. 1 BV zu dienen. 3.3.1 Um den Garantien von Art. 13 BV zu genügen, verlangt das Bundesgericht, dass die systematische Datenerfassung und -aufbewahrung von angemessenen und wirkungsvollen rechtlichen Schutzvorkehrungen begleitet werden, um Missbräuchen und Willkür vorzubeugen (BGE 144 I 126 E. 8.3.4 S. 147 f. mit Hinweisen). Im Zusammenhang mit polizeilichen Aufzeichnungen findet namentlich auch die bundesgerichtliche Rechtsprechung zur Dauer von deren Aufbewahrung und zu deren Vernichtung Anwendung (vgl. BGE 144 I 281 E. 6 S. 301 ff.; BGE 133 I 77 E. 4.2; BGE 128 II 259 E. 3 S. 267 ff.; BGE 120 Ia 147 E. 2 S. 149 ff.). Für einen effektiven Schutz des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung haben verschiedene Informationen eine erhebliche Bedeutung. Es ist insbesondere erforderlich, dass der Verwendungszweck, der Umfang der Erhebung sowie die Aufbewahrung und Löschung der erhobenen Daten hinreichend bestimmt sind. Ferner bedarf es organisatorischer, technischer und verfahrensrechtlicher Schutzvorkehrungen, soweit sie sich nicht aus der Datenschutzgesetzgebung oder anderen Bestimmungen ergeben (vgl. MÜLLER, a.a.O., S. 219 ff.; ASTRID EPINEY, Staatliche Überwachung versus Rechtsstaat: Wege aus dem Dilemma?, AJP 2016 S. 1507; RAINER J. SCHWEIZER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 80 zu Art. 13 BV). 3.3.2 Die von der Vorinstanz genannten Bestimmungen des kantonalen Polizeigesetzes bilden keine hinreichende gesetzliche Grundlage für den Einsatz der AFV. Zunächst ergeben sich in Bezug auf den Verwendungszweck verschiedene Unklarheiten. § 67 Abs. 3 PolG/TG sowie § 3 ff. VO-Regierungsrat lassen zwar vermuten, welche Daten für welche Zwecke nachträglich verwendet werden können. Für die Strassenverkehrsteilnehmer ist allerdings nicht vorhersehbar, welche Informationen gesammelt, aufbewahrt und mit anderen Datenbanken verknüpft bzw. abgeglichen werden. Es ist aufgrund der vorliegenden Regelung nicht ausgeschlossen, dass die beigezogenen Datensammlungen beliebig erweitert oder angepasst werden. Damit schliesst die gesetzliche Ermächtigung alle denkbaren Verwendungszwecke ein, was verunmöglicht, klare Ziele und ein öffentliches Interesse an entsprechenden Überwachungsmassnahmen zu bestimmen oder deren Verhältnismässigkeit zu überprüfen. Daran ändert auch der Verweis der Vorinstanz auf § 11 und § 17 PolG/TG nichts, welche die Aufgaben der Polizei in allgemeiner Weise umschreiben. Die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, die Unterstützung der Behörden bei der Durchsetzung der Rechtsordnung, vorbeugende Massnahmen zur Erhöhung der Verkehrssicherheit sowie die Verfolgung der Verstösse gegen das Verkehrsrecht liegen zwar fraglos im öffentlichen Interesse. Diese Ziele vermögen jedoch keine hinreichende Ausrichtung von Überwachungsmassnahmen abzugeben, da sie auf unterschiedlichen Ebenen liegen und je einzeln betrachtet nach unterschiedlichen Anforderungen, Ausgestaltungen und auch Begrenzungen rufen (BGE 136 I 87 E. 8.3 S. 114 f.). Es ist deshalb erforderlich, dass die Reichweite des Datenabgleichs im Gesetz sachbezogen eingrenzt wird. Noch stärker tritt die mangelnde Normdichte in Bezug auf die Aufbewahrung und Vernichtung der Daten hervor. Was die Speicherung der erhobenen Daten anbelangt, so hat sich diese allgemein am Verwendungszweck zu orientieren. Besteht kein Bedarf für eine Weiterverwendung, sind die Daten grundsätzlich unverzüglich zu löschen. Dies sieht im Übrigen auch § 39 Abs. 3 Ziff. 1 PolG/TG im Zusammenhang mit Aufzeichnungen von Observationen vor. Den von der Vorinstanz angerufenen Rechtsnormen lässt sich dagegen keine Pflicht zur unverzüglichen und spurlosen Löschung im Nichttrefferfall ("no-hit") entnehmen. Sie erlauben vielmehr die unbegrenzte Datensammlung auf Vorrat. Unklar ist auch, inwiefern Trefferfälle aufbewahrt und gelöscht werden. § 3 Abs. 4 sowie § 4 Abs. 3 VO-Regierungsrat, die eine Löschung von erkennungsdienstlichen Daten innert 6 Monaten bzw. 20 Jahren vorsehen, geben keine Auskunft darüber, da die AFV über die blosse Erhebung und Aufbewahrung von erkennungsdienstlichen Daten hinausgeht. Dass das "Gesamtkonzept AFV" eine Speicherung von maximal 30 Tagen vorsieht, ist, wie erwähnt, nicht von Bedeutung, da ihm kein Gesetzescharakter zukommt. 4. Damit bleibt zu klären, ob der durch die Polizei erhobene Beweis verwertbar ist. 4.1 Die Strafverfolgungsbehörden, wozu auch die Polizei zählt (Art. 12 lit. a und Art. 15 StPO), setzen zur Wahrheitsfindung alle nach dem Stand von Wissenschaft und Erfahrung geeigneten Beweismittel ein, die rechtlich zulässig sind (Art. 139 Abs. 1 StPO). Bei der Kontrolle mittels AFV handelt es sich um eine Handlung der Polizei im Rahmen ihrer präventiven Kontrolltätigkeit, die grundsätzlich dem kantonalen Recht folgt (Art. 1 Abs. 1 und Art. 15 Abs. 1 StPO e contrario; dazu BGE 140 I 353 E. 5 S. 359 ff.). In einem jüngeren, nicht amtlich publizierten Urteil hat das Bundesgericht im Zusammenhang mit einer Geschwindigkeitskontrolle erwogen, dass die Erfassung der Geschwindigkeit mittels Radargerät eine selbständige Tätigkeit der Polizei im Rahmen ihrer sicherheits- und verkehrspolizeilichen Aufgaben darstelle und mangels polizeilicher Ermittlungshandlung und Anfangsverdacht nicht den Beweiserhebungsvorschriften der StPO unterliege (Urteil 6B_372/2018 vom 7. Dezember 2018 E. 2.3.1). Es trifft zwar zu, dass die präventivpolizeiliche Tätigkeit grundsätzlich keinen Anfangsverdacht voraussetzt und die Abgrenzung zwischen polizeilicher Kontrolle und Ermittlung nicht in jedem Falle trennscharf möglich ist, da die Grenze zwischen polizeirechtlicher und strafprozessualer Tätigkeit in der Praxis fliessend verläuft (vgl. Urteil 6B_1143/2015 vom 6. Juni 2016 E. 1.3.1). Stellt die Polizei im Rahmen ihrer präventiven Kontrolltätigkeit allerdings strafbare Handlungen fest, nimmt sie kriminalpolizeiliche Aufgaben wahr (vgl. auch § 1 Abs. 2 und § 15 Abs. 1 PolG/TG). In diesen Fällen ermittelt die Polizei nach Art. 306 ff. StPO, wobei sie gemäss Art. 306 Abs. 2 lit. a StPO namentlich Spuren und Beweise sicherzustellen und auszuwerten hat (BGE 141 IV 417 E. 2.3 S. 420 f.). Urkunden und andere Aufzeichnungen gelten als sachliche Beweismittel (Art. 100 Abs. 1 lit. b und Art. 192 Abs. 2 StPO). Auch wenn sie im Rahmen der präventivpolizeilichen Tätigkeit erhoben werden, sind die Beweisverbotsregelungen der StPO zu beachten. Andernfalls wäre die Sammlung von Beweisen ausserhalb der strafprozessualen Regeln ins Belieben oder zur freien Disposition der Behörden gestellt (SABINE GLESS, in: Basler Kommentar, Schweizerische Strafprozessordnung, 2. Aufl. 2014, N. 38 f. zu Art. 141 StPO; differenzierend auch LUKAS BÜRGE, Polizeiliche Ermittlung und Untersuchung, 2018, S. 81 ff.). In dieser Hinsicht folgt auch der Rechtsweg den vom Strafprozessrecht vorgegebenen Grundsätzen (BGE 136 I 87 E. 3.4 S. 93 f.). Insoweit bedarf die erwähnte Rechtsprechung einer Präzisierung. 4.2 Die Verwertbarkeit von Beweismitteln, die ohne ausreichende gesetzliche Grundlage, d.h. rechtswidrig, erhoben wurden, richtet sich nach Art. 140 f. StPO (BGE 143 IV 387 E. 4.3 f. S. 393 ff.; BGE 143 I 377 E. 5 S. 384 ff.; Urteil 6B_1311/2017 vom 23. August 2018 E. 2.3). Beweise, die in Verletzung von Art. 140 StPO erhoben wurden, sind in keinem Falle verwertbar. Dasselbe gilt, wenn die StPO einen Beweis als unverwertbar bezeichnet (Art. 141 Abs. 1 StPO). Nach Art. 141 Abs. 2 StPO dürfen Beweise, die Strafbehörden in strafbarer Weise oder unter Verletzung von Gültigkeitsvorschriften erhoben haben, nicht verwertet werden, es sei denn, ihre Verwertung sei zur Aufklärung schwerer Straftaten unerlässlich. Art. 141 Abs. 2 StPO beinhaltet eine Interessenabwägung. Je schwerer die zu beurteilende Straftat ist, umso eher überwiegt das öffentliche Interesse an der Wahrheitsfindung das private Interesse des Beschuldigten daran, dass der fragliche Beweis unverwertet bleibt (BGE 143 IV 387 E. 4.4; BGE 131 I 272 E. 4 S. 278 ff.; je mit Hinweisen). Als schwere Straftaten im Sinne des Gesetzes fallen vorab Verbrechen in Betracht (BGE 137 I 218 E. 2.3.5.2; Urteil 6B_490/2013 vom 14. Oktober 2013 E. 2.4.2). 4.3 Der durch die AFV verbundene Eingriff in die Privatsphäre des Beschwerdeführers verstösst mangels hinreichend bestimmter gesetzlicher Grundlage gegen Art. 13 Abs. 2 i.V.m. Art. 36 Abs. 1 BV. Bei den Aufzeichnungen handelt es sich um ein insofern rechtswidrig erhobenes Beweismittel im Sinne von Art. 141 Abs. 2 StPO. Dass die Sichtung der Aufzeichnungen an sich unzulässig war und auf gesetzmässigem Weg nicht hätte erreicht werden können, spricht tendenziell für die Unverwertbarkeit der Aufnahmen (BGE 137 I 218 E. 2.3.5.1 mit Hinweis). Dem Beschwerdeführer wird zudem kein schwerwiegendes Delikt zum Vorwurf gemacht. So soll er im Oktober und Dezember 2016 dreimal einen Personenwagen gelenkt haben, obschon ihm der Führerausweis auf unbestimmte Zeit entzogen worden war. Beim Fahren ohne Berechtigung handelt es sich um ein Vergehen, das mit Freiheitsstrafe bis zu drei Jahren oder Geldstrafe bestraft wird (Art. 10 Abs. 3 StGB i.V.m. Art. 95 Abs. 1 lit. b SVG). Es liegt demnach keine schwere Straftat im Sinne der Rechtsprechung vor. Die Vorinstanz ging damit gestützt auf die kantonale Polizeigesetzgebung zu Unrecht von der Verwertbarkeit der Aufzeichnungen der AFV aus.
de
Art. 13 cpv. 2, art. 36 cpv. 1 Cost.; art. 141 cpv. 2 CPP; utilizzabilità delle registrazioni effettuate dalla polizia mediante un sistema di ricerca automatica di veicoli e monitoraggio del traffico (AFV). La raccolta e la conservazione delle registrazioni ottenute con AFV costituiscono un'ingerenza nei diritti fondamentali degli interessati, segnatamente nel diritto al rispetto della sfera privata, che comprende quello all'autodeterminazione informativa (consid. 3.1). Nel Canton Turgovia non esiste una base legale sufficientemente precisa per l'impiego di AFV. L'ingerenza nella sfera privata inerente a tale sorveglianza contravviene perciò all'art. 13 cpv. 2 unitamente all'art. 36 cpv. 1 Cost. (consid. 3.2 e 3.3). La constatazione di reati da parte della polizia nell'esercizio delle sue mansioni di controllo preventivo rientra nell'attività investigativa ai sensi degli art. 306 segg. CPP. Occorre esaminare alla luce dell'art. 141 cpv. 2 CPP l'utilizzabilità nel procedimento penale dei mezzi di prova acquisiti illegittimamente per mancanza di una base legale (precisazione della giurisprudenza; consid. 4.1 e 4.2). Utilizzabilità in concreto negata (consid. 4.3).
it
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-11%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,614
146 I 115
146 I 115 Sachverhalt ab Seite 116 A. A. wurde mehrmals wegen wiederholter sexueller Handlungen mit Kindern, Pornografie und weiteren Delikten zu insgesamt mehr als sechs Jahren Freiheitsstrafe und einer ambulanten therapeutischen Massnahme rechtskräftig verurteilt. Mit Entscheid vom 28. März 2013 wandelte das Straf- und Massnahmenvollzugsgericht Wallis (nachfolgend: Vollzugsgericht) die vollzugsbegleitende ambulante Massnahme in eine stationäre therapeutische Massnahme um. Am 28. März 2018 verlängerte es diese Massnahme (rechtskräftig) bis Ende Dezember 2019. B. Am 2. Dezember 2019 beantragte die kantonale Dienststelle für Straf- und Massnahmenvollzug, Amt für Sanktionen und Begleitmassnahmen (nachfolgend: Vollzugsdienst), beim Vollzugsgericht die Verlängerung der stationären Massnahme im gerichtlichen Nachverfahren. Da sich das Vollzugsgericht nicht in der Lage sah, vor Ablauf des Vollzugstitels am 31. Dezember 2019 bereits ein neues Massnahmenurteil zu fällen, beantragte es dem kantonalen Zwangsmassnahmengericht (nachfolgend: ZMG) am 3. Dezember 2019 die Anordnung von Sicherheitshaft gegen den Verurteilten ab dem 1. Januar 2020 bis zum hängigen Entscheid im gerichtlichen Nachverfahren (vorläufig bis längstens zum 30. April 2020). C. Mit Verfügung vom 20. Dezember 2019 ordnete das ZMG die Versetzung des Verurteilten in Sicherheitshaft an (ab dem 1. Januar 2020 bis zum hängigen Entscheid im gerichtlichen Nachverfahren, vorläufig bis längstens zum 31. März 2020). Eine vom Verurteilten am 6. Januar 2020 dagegen erhobene Beschwerde wies das Kantonsgericht des Kantons Wallis, Strafkammer, mit Verfügung vom 30. Januar 2020 ab. D. Gegen die Verfügung des Kantonsgerichts vom 30. Januar 2020 gelangte der Verurteilte mit Beschwerde vom 2. März 2020 an das Bundesgericht. Er beantragt (in der Hauptsache) die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, die Feststellung, dass die gegen ihn angeordnete Sicherheitshaft ungesetzlich und verfassungswidrig sei, sowie seine unverzügliche Haftentlassung. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Das Kantonsgericht bejaht das Vorliegen materieller Haftgründe in analoger Anwendung (der für die Sicherheitshaft vor einer Verurteilung geltenden Bestimmungen) von Art. 221 und 229 ff. StPO. Es legt dar, der Beschwerdeführer sei vier Mal wegen wiederholter sexueller Handlungen mit Kindern im In- und Ausland, Pornografie und weiteren Delikten zu insgesamt mehr als sechs Jahren Freiheitsstrafe rechtskräftig verurteilt worden. Im stationären Massnahmenvollzug habe er weiter einschlägige Pornografie konsumiert. Im Hinblick auf eine allfällige Lockerung des Massnahmenvollzugsregimes (Arbeitsexternat) im Jahr 2020 habe der Beschwerdeführer die Zusammenarbeit mit dem zuständigen psychiatrischen Sachverständigen verweigert. In seinem Gutachten vom 18. Oktober 2019 gehe dieser von einer hohen Rückfallgefahr für erneute pädosexuelle Delinquenz aus. Da "kein nennenswerter Therapieerfolg" eingetreten sei, komme derzeit weder eine Freilassung des Beschwerdeführers in Frage noch eine Weiterführung der stationären Massnahme am bisherigen Standort. Der Gutachter empfehle entweder die Verwahrung des Verurteilten oder "einen neuen Therapieanlauf in einer anderen Institution". Eine vom kantonalen Vollzugsdienst eingeschaltete zweite Sachverständige habe mit Schreiben vom 15. November 2019 die Weiterführung der stationären Massnahme empfohlen und "eine Entlassung des Beschwerdeführers im Verlauf des Jahres 2020 als nicht mehr möglich" erachtet. Nach Ansicht des Kantonsgerichtes bestehe eine hinreichende Wahrscheinlichkeit für eine weitere Verlängerung der bisherigen stationären therapeutischen Massnahme im hängigen massnahmerechtlichen Nachverfahren. 2.1 Der Beschwerdeführer bestreitet diese materiellen Ausführungen nicht. Er wendet sich jedoch gegen die Annahme einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage für die gegen ihn angeordnete Sicherheitshaft und rügt diesbezüglich eine Verletzung von Art. 5 Ziff. 1 EMRK sowie Art. 5 Abs. 1 und Art. 31 Abs. 1 BV. Dabei stützt er sich auf ein vor wenigen Monaten ergangenes - aber noch nicht endgültiges - Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (Urteil I.L. gegen Schweiz vom 3. Dezember 2019, Nr. 72939/16, http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-198715 [besucht am 31. März 2020]). Die fehlende Endgültigkeit schliesst jedoch nicht aus, den Entscheid des Kantonsgerichts auf seine Vereinbarkeit mit den vom EGMR im Urteil I.L. bestätigten Prinzipien zur gesetzlichen Grundlage des Freiheitsentzugs zu prüfen (Urteil 1B_24/2020 vom 3. Februar 2020 E. 2.2). 2.2 Gemäss Art. 5 Ziff. 1 EMRK kann die Freiheit von Personen auf die gesetzlich vorgeschriebene Weise entzogen werden, insbesondere nach Verurteilung durch ein zuständiges Gericht (lit. a) und bei psychisch Kranken (lit. e). Soweit es um die Rechtmässigkeit der Freiheitsentziehung einschliesslich der Frage geht, ob sie "auf die gesetzlich vorgeschriebene Weise" erfolgt ist, verweist die Konvention im Wesentlichen auf das innerstaatliche Recht und verpflichtet zur Einhaltung seiner materiell- und verfahrensrechtlichen Bestimmungen. Darüber hinaus muss jede Freiheitsentziehung mit dem Schutzzweck von Art. 5 Ziff. 1 EMRK vereinbar sein. Dieser liegt im Schutz des Einzelnen vor willkürlichem Freiheitsentzug (Urteil des EGMR [Grosse Kammer] Ilnseher gegen Deutschland vom 4. Dezember 2018, Nr. 10211/12, § 135 f.). 2.3 Eine ausdrückliche gesetzliche Regelung für die Anordnung und Fortsetzung von Sicherheitshaft in selbstständigen nachträglichen Verfahren gemäss Art. 363 ff. StPO besteht derzeit noch nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind die Art. 221 und 229 ff. StPO analog auf diese Verfahren anwendbar (BGE 142 IV 105 E. 5.5 S. 113; BGE 139 IV 175 E. 1.1-1.2 S. 178; BGE 137 IV 333 E. 2.2-2.3 S. 336-338; je mit Hinweisen). Ausserdem hat der Bundesrat im Dezember 2017 einen Vorentwurf und im August 2019 einen Entwurf zur Teilrevision der Strafprozessordnung vorgelegt (BBl 2019 6697 ff.). Der dem Parlament unterbreitete Gesetzesentwurf orientiert sich inhaltlich eng an der bisherigen konstanten Rechtsprechung des Bundesgerichtes zur Sicherheitshaft im gerichtlichen Nachverfahren (vgl. dazu unten, E. 2.8). Zudem hat die Rechtskommission des Nationalrates an ihrer Sitzung vom 21. Februar 2020 beschlossen, die Artikel 364a und 364b des Gesetzesentwurfes betreffend die Sicherheitshaft im Nachverfahren (vgl. näher unten, E. 2.8) in eine separate Vorlage zu überführen und zeitlich vorzuziehen, damit die Bestimmungen rascher in Kraft treten können (vgl. deren Medienmitteilung www.parlament.ch/press-releases/Pages/mm-rk-n-2020-02-21.aspx [besucht am 31. März 2020]). 2.4 Eine analoge Anwendung haftrechtlicher Bestimmungen ist angesichts der Schwere des in Frage stehenden Eingriffs in die persönliche Freiheit in der Regel ausgeschlossen. Sie kann indessen mit den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 1 EMRK vereinbar sein, wenn sie sich auf eine lang andauernde und konstante Rechtsprechung ("jurisprudence ancienne et constante") stützt (Urteile des EGMR Laumont gegen Frankreich vom 8. November 2001, Nr. 43626/98, Recueil CourEDH 2001-XI S. 1 § 27 und 51; I.L. gegen Schweiz, § 48; Porowski gegen Polen vom 21. März 2017, Nr. 34458/03, § 78 und 125 ff.; Mooren gegen Deutschland vom 9. Juli 2019, Nr. 11364/03, § 48 und 91). Im Urteil Laumont gegen Frankreich erachtete der EGMR fünf Präzedenzfälle als "konstante Praxis" (§ 27). Entscheidend ist nach der Praxis des EGMR, dass das Recht für die Betroffenen unter den gegebenen Umständen und allenfalls unter Beizug fachkundigen Rats hinreichend klar und sein Gehalt somit voraussehbar ist (Urteil des EGMR Steel u.a. gegen Vereinigtes Königreich vom 23. September 1998, Nr. 24838/94, Recueil CourEDH 1998-VII S. 2735 § 54). 2.5 Dem erwähnten Urteil des EGMR I.L. gegen Schweiz lag - wie im vorliegenden Fall - ein selbstständiges nachträgliches Verfahren zu Grunde, das die Verlängerung einer stationären Massnahme gemäss Art. 59 Abs. 4 StGB zum Gegenstand hatte (Urteil 6B_834/2016 vom 16. August 2016). Der EGMR kam zum Schluss, die im innerstaatlichen Verfahren angeordnete Sicherheitshaft lasse sich nicht auf eine konstante Rechtsprechung stützen, wobei er dies im Wesentlichen damit begründete, dass es lediglich einen Grundsatzentscheid des Bundesgerichts gebe, der dieselbe Situation betreffe, nämlich BGE 139 IV 175 (Urteil I.L., § 28 und 51). Ob die Rechtsprechung als "lang andauernd" qualifiziert werden könnte, liess er offen (Urteil I.L., § 54). 2.6 Die Erwägungen im Urteil I.L. gegen Schweiz bedeuten nicht ohne Weiteres, dass im vorliegenden Fall Art. 5 Ziff. 1 EMRK verletzt wurde. In Fällen wie dem vorliegenden ist vielmehr - unter Berücksichtigung der dargelegten, in der Praxis des EGMR entwickelten Grundsätze - zu prüfen, ob sich die analoge Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen zur Sicherheitshaft durch das Kantonsgericht auf eine lang andauernde und konstante Rechtsprechung stützen lässt (Urteil 1B_24/2020 vom 3. Februar 2020 E. 3). Zunächst ist zu beachten, dass massgeblich der Stand der Rechtsprechung und Gesetzgebung am 20. Dezember 2019 ist, als das kantonale Zwangsmassnahmengericht die Sicherheitshaft (per 1. Januar 2020) anordnete (Urteile des EGMR Weber gegen Schweiz vom 26. Juli 2007, Nr. 3688/04, § 42; Wloch gegen Polen vom 19. Oktober 2000, Nr. 27785/95, § 114). Im Verfahren I.L. gegen Schweiz war es dagegen der 13. Juni 2016, als das in jenem Fall zuständige Zwangsmassnahmengericht die Sicherheitshaft anordnete (vgl. die Sachverhaltsangaben im zit. Urteil 6B_834/2016; s. auch zit. Urteil 1B_24/2020 E. 3.2). Wesentlich ist sodann, dass das Bundesgericht nebst den in der Amtlichen Sammlung veröffentlichten Entscheiden seit dem 1. Januar 2000 einen grossen Teil seiner Urteile und seit dem 1. Januar 2007 sämtliche Endentscheide auf dem Internet publiziert (www.bger.ch unter "Rechtsprechung"). Diese Rechtsprechung ist ebenfalls zu berücksichtigen. Aus dem Hinweis im Urteil I.L. gegen Schweiz, es gebe lediglich einen Grundsatzentscheid, der dieselbe Situation betreffe, ist nicht auf das Fehlen einer lang andauernden und konstanten Rechtsprechung zu schliessen. Soweit dieselbe Situation bzw. Rechtsfrage betroffen ist, steht definitionsgemäss am Anfang einer konstanten Rechtsprechung ein einziger Grundsatzentscheid, während die nachfolgenden Entscheide diesen bestätigen und deshalb insofern nicht wiederum als Grundsatzentscheide bezeichnet werden können. Entsprechend werden sie vom Bundesgericht nicht in der Amtlichen Sammlung, jedoch im Internet veröffentlicht (siehe Art. 58 f. des Reglements vom 20. November 2006 für das Bundesgericht [BGerR; SR 173.110.131]; vgl. auchSTUDER/URWYLER, EGMR, Dritte Abteilung, Urteil vom 3. Dezember 2019 i.S. I.L. gegen die Schweiz - Beschwerde Nr. 72939/16, forumpoenale-Online first, 20. Februar 2020, S. 4 Rz. 2; PAUL TSCHÜMPERLIN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 7 und 13 zu Art. 27 BGG). Dies entspricht im Übrigen, soweit ersichtlich, auch der Publikationspraxis des EGMR (vgl. zit. Urteil 1B_24/2020 E. 3.2). Schliesslich stellt sich die Frage, welche Entscheide zum Nachweis des Bestehens einer lang andauernden und konstanten Rechtsprechung beizuziehen sind. Der EGMR unterschied im Urteil I.L. gege n Schweiz insbesondere zwischen der nachträglichen Anordnung einer Verwahrung einerseits und der (damals wie hier zur Diskussion stehenden) Verlängerung einer stationären therapeutischen Massnahme (Urteil I.L., § 50 f.). Diese nicht weiter begründete Kategorisierung vermag indessen aus mehreren Gründen nicht zu überzeugen: Vergleichbar bzw. "identisch" sind Entscheide, wenn sie in den rechtserheblichen Aspekten übereinstimmen. Soweit es um die Sicherheitshaft im Hinblick auf einen selbstständigen nachträglichen Entscheid des Gerichts geht, muss insofern massgebend sein, ob ernsthaft zu erwarten ist, gegen die betroffene Person werde der Vollzug einer freiheitsentziehenden Sanktion angeordnet. Dies entspricht im Übrigen der Formulierung des Gesetzesentwurfs, den der Bundesrat mit seiner Botschaft vom 28. August 2019 zur Änderung der Strafprozessordnung veröffentlichte (BBl 2019 6697, 6799 f.; s. dazu E. 2.8 hiernach). Insofern nach der in Aussicht stehenden Sanktionsform zu unterscheiden, entbehrt ebenso der inhaltlichen Rechtfertigung wie eine Unterscheidung nach den speziellen Haftgründen (vgl. zit. Urteil 1B_24/2020 E. 3.2). Der EGMR übersieht auch, dass im Zeitpunkt der Haftanordnung oftmals noch nicht feststeht, welche freiheitsentziehende Sanktion letztlich angeordnet wird. Auch im vorliegenden Verfahren hatte der psychiatrische Sachverständige (in seinem Gutachten vom 18. Oktober 2019) "entweder die Verwahrung des Beschwerdeführers oder einen neuen Therapieanlauf in einer anderen Institution" empfohlen. Entgegen der Darstellung in § 27 des Urteils I.L. gegen Schweiz betraf BGE 137 IV 333 auch nicht lediglich die nachträgliche Anordnung einer Verwahrung, sondern wurde in den dortigen bundesgerichtlichen Erwägungen vielmehr ausdrücklich festgehalten, es sei mit hoher Wahrscheinlichkeit damit zu rechnen, dass eine stationäre Therapiemassnahme oder eine Verwahrung ausgesprochen werde (E. 2.3.2 und 2.3.4 S. 337 f.; unzutreffend ist ebenso die im Urteil I.L., § 30, getroffene Feststellung, BGE 142 IV 105 betreffe die nachträgliche Anordnung der Verwahrung). Erläuternd hat das Bundesgericht in BGE 141 IV 49 dazu festgehalten, es obliege dem Sachrichter, darüber zu entscheiden, ob die Reststrafe zu vollziehen, eine andere Massnahme oder gegebenenfalls die Verwahrung anzuordnen sei, wobei das Gericht nicht an den Antrag bzw. die Empfehlung der Vollzugsbehörde gebunden sei (E. 2.5 S. 53 mit Hinweisen). Welche Sanktion in diesen Fällen letztendlich vollzogen wird, kann vor diesem Hintergrund für die Frage der Voraussehbarkeit der anwendbaren materiellen Haftgründe keine Rolle spielen (vgl. zit. Urteil 1B_24/2020 E. 3.2; s. auch STUDER/URWYLER, a.a.O., S. 4 Rz. 2). 2.7 Damit ist von einer erheblichen Anzahl übereinstimmender publizierter höchstgerichtlicher Entscheide auszugehen, die ohne Weiteres als konstante Rechtsprechung zu qualifizieren sind (vgl. neben BGE 142 IV 105 E. 5.5 S. 113, BGE 139 IV 175 E. 1.1-1.2 S. 178 und BGE 137 IV 333 E. 2.2-2.3 S. 336-338, insbesondere die Urteile 1B_24/ 2020 vom 3. Februar 2020 E. 3.3; 1B_41/2019 vom 19. Februar 2019 E. 2.2; 1B_569/2018 vom 28. Januar 2019 E. 3; 1B_486/2018 vom 22. November 2018 E. 7; 1B_204/2018 vom 15. Mai 2018 E. 1.3; 1B_548/2017 vom 29. Januar 2018 E. 3.1; 1B_270/2017 vom 28. Juli 2017 E. 1.3 und 6; 1B_490/2016 vom 24. Januar 2017 E. 2 oder 1B_371/2016 vom 11. November 2016 E. 4.6; je mit weiteren Hinweisen; zu dieser Praxis s. auch MARC FORSTER, in: Basler Kommentar, Schweizerische Strafprozessordnung [nachfolgend: BSK StPO], 2. Aufl. 2014, N. 6 zu Art. 232 StPO; MARIANNE HEER, in: BSK StPO, N. 9-10 zu Art. 364 StPO; ROTEN/PERRIN, in: Commentaire romand, Code de procédure pénale suisse, 2. Aufl. 2019, N. 54-58 zu Art. 364 StPO; SCHMID/JOSITSCH, Schweizerische Strafprozessordnung, Praxiskommentar, 3. Aufl. 2018, N. 2a zu Art. 364 StPO; CHRISTIAN SCHWARZENEGGER, in: Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung [StPO], 2. Aufl. 2014, N. 4a zu Art. 364 StPO). Diese Praxis war und ist im Übrigen offensichtlich auch dem Beschwerdeführer bekannt. Die konstante Rechtsprechung nahm ihren Anfang (mit BGE 137 IV 333) am 15. August 2011, das heisst wenige Monate nach Inkrafttreten der eidgenössischen Strafprozessordnung, und beansprucht somit bereits seit mehr als 8 1/2 Jahren Geltung (für die Fälle der Verlängerung einer therapeutischen stationären Massnahme oder nachträglichen Anordnung der Verwahrung s. auch Urteil 1B_6/2012 vom 27. Januar 2012). Damit ist auch das Kriterium der langen Dauer erfüllt. Daran ändert nichts, dass in gewissen vom EGMR beurteilten Fällen eine noch längere Praxis zur Diskussion stand (vgl. zit. Urteil 1B_24/2020 E. 3.4). Es ist somit festzuhalten, dass sich die analoge Anwendung der Bestimmungen der Strafprozessordnung zur Sicherheitshaft im selbstständigen gerichtlichen Nachverfahren betreffend Verlängerung einer stationären therapeutischen Massnahme auf eine lang andauernde und konstante Rechtsprechung stützt. 2.8 Hinzu kommt schliesslich noch, dass das Bundesgericht in diversen Entscheiden eine klare gesetzliche Regelung zur vollzugsrechtlichen Sicherheitshaft aus Gründen der Rechtssicherheit als wünschbar bezeichnet (vgl. die im zit. Urteil 1B_41/2019 E. 2.3 erwähnten Entscheide) und der Gesetzgeber die Anregung des Bundesgerichts (ab 2017) konsequent aufgenommen hat. Nicht nachvollziehbar ist die Erwägung des EGMR im Urteil I.L., wonach aus dieser höchstrichterlichen Einladung an den Gesetzgeber auf eine mangelnde Konstanz der Rechtsprechung zu schliessen sei (so aber Urteil I.L., § 53). Eine konstante Rechtsprechung und gezielte Anregungen de lege ferenda (durch die oberste staatliche Gerichtsinstanz) schliessen sich in einem demokratischen Rechtsstaat nicht aus. Schon der bundesrätliche Vorentwurf zur Teilrevision der StPO vom Dezember 2017 (VE/StPO, www.bj.admin.ch/bj/de/home/sicherheit/ gesetzgebung/aenderungstpo.html [zuletzt besucht am 31. März 2020]) sah den Erlass von spezifischen haftrechtlichen Bestimmungen für das massnahmenrechtliche gerichtliche Nachverfahren vor (Art. 364a und Art. 364b VE/StPO). Die vorgeschlagene spezifische Regelung der materiellen Haftgründe im Nachverfahren lehnt sich an die konstante einschlägige Rechtsprechung des Bundesgerichtes an (Art. 364a Abs. 1 VE/StPO; zit. Urteile 1B_41/2019 E. 2.3; 1B_569/2018 E. 3; 1B_486/2018 E. 7; 1B_204/2018 E. 3.1; zu Art. 364a und Art. 364b VE/StPO vgl. auch MARC FORSTER, Gemeingefährliches Haftrecht? Zur Teilrevision des strafprozessualen Haftrechts gemäss dem Vorentwurf von 2017, Jusletter 26. März 2018 Rz. 41-42; ROTEN/PERRIN, a.a.O., N. 58 zu Art. 364 StPO). Mit Botschaft vom 28. August 2019 hat der Bundesrat dem Parlament einen - inhaltlich praktisch identischen - Entwurf vorgelegt. Dieser sieht vor, das Kapitel zum Verfahren bei selbstständigen nachträglichen Entscheiden des Gerichts (Art. 363 ff. StPO) unter anderem durch folgende Bestimmungen zu ergänzen (BBl 2019 6697, 6799 f.): Art. 364a Sicherheitshaft im Hinblick auf einen selbstständigen nachträglichen Entscheid des Gerichts 1 Die Behörde, die für die Einleitung des Verfahrens auf Erlass eines selbstständigen nachträglichen Entscheids des Gerichts zuständig ist, kann die verurteilte Person festnehmen lassen, wenn ernsthaft zu erwarten ist, dass: a. gegen die Person der Vollzug einer freiheitsentziehenden Sanktion angeordnet wird; und b. die Person: 1. sich dem Vollzug entzieht; oder 2. erneut ein Verbrechen oder ein schweres Vergehen begeht. 2 Sie führt in sinngemässer Anwendung von Artikel 224 ein Haftverfahren durch und beantragt dem Zwangsmassnahmengericht die Anordnung der Sicherheitshaft. Das Verfahren richtet sich sinngemäss nach den Artikeln 225 und 226. 3 Die zuständige Behörde reicht dem für den selbstständigen nachträglichen Entscheid zuständigen Gericht so rasch als möglich die entsprechenden Akten und ihren Antrag ein. Art. 364b Sicherheitshaft während des Gerichtsverfahrens 1 Die Verfahrensleitung des für den selbstständigen nachträglichen Entscheid zuständigen Gerichts kann die verurteilte Person unter den Voraussetzungen von Artikel 364a Absatz 1 festnehmen lassen. 2 Sie führt in sinngemässer Anwendung von Artikel 224 ein Haftverfahren durch und beantragt dem Zwangsmassnahmengericht beziehungsweise der Verfahrensleitung des Berufungsgerichts die Anordnung der Sicherheitshaft. Das Verfahren richtet sich sinngemäss nach den Artikeln 225 und 226. 3 Bei vorbestehender Sicherheitshaft richtet sich das Verfahren sinngemäss nach Artikel 227. 4 Im Übrigen gelten die Artikel 230-233 sinngemäss. 2.9 Vor dem Hintergrund der dargelegten konstanten langjährigen Praxis des Bundesgerichtes und dem eng darauf aufbauenden Gesetzesentwurf vom August 2019 ist nicht ersichtlich, dass diese Rechtsquellen für den anwaltlich verbeiständeten Beschwerdeführer am 20. Dezember 2019, im Zeitpunkt der Anordnung der Sicherheitshaft, nicht voraussehbar oder nicht hinreichend klar gewesen wären. Nach der erwähnten bundesgerichtlichen Praxis ergeben sich auch aus der Bundesverfassung (und dem übrigen Bundesrecht) in diesem Zusammenhang keine über das bereits Dargelegte hinausgehenden Ansprüche. Die Rüge der Verletzung des haftrechtlichen Legalitätsprinzips (Art. 5 Ziff. 1 EMRK, Art. 5 Abs. 1 und Art. 31 Abs. 1 BV) erweist sich als unbegründet. Abschliessend weist das Bundesgericht den kantonalen Vollzugsdienst darauf hin, dass Gesuche um Anordnung, Verlängerung oder Änderung von freiheitsentziehenden Massnahmen zeitgerecht zu stellen sind, um ein Wegfallen des bisherigen (vollzugsrechtlichen) Hafttitels im gerichtlichen Nachverfahren möglichst zu vermeiden. Im vorliegenden Fall hat der Vollzugsdienst sein Gesuch um Verlängerung der stationären therapeutischen Massnahme erst wenige Wochen vor Ablauf der bewilligten Vollzugsdauer eingereicht.
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Art. 5 Ziff. 1 EMRK; Art. 5 Abs. 1 und Art. 31 Abs. 1 BV; Art. 221, Art. 229-233 und Art. 363 f. StPO. Ausreichende gesetzliche Grundlage für Sicherheitshaft im massnahmenrechtlichen gerichtlichen Nachverfahren. Auseinandersetzung mit dem Urteil des EGMR I.L. gegen Schweiz vom 3. Dezember 2019. Die analoge Anwendung der Bestimmungen der Strafprozessordnung zur Sicherheitshaft im selbstständigen gerichtlichen Nachverfahren stützt sich auf eine lang andauernde und konstante Rechtsprechung des Bundesgerichtes. Hinzu kommt, dass das Bundesgericht in diversen Entscheiden eine klare gesetzliche Regelung zur vollzugsrechtlichen Sicherheitshaft aus Gründen der Rechtssicherheit als wünschbar bezeichnet und der Gesetzgeber diese Anregung konsequent aufgenommen hat. Im hier beurteilten Fall ist nicht ersichtlich, dass die massgeblichen Rechtsquellen für den anwaltlich verbeiständeten Beschwerdeführer im Zeitpunkt der Anordnung der Sicherheitshaft nicht voraussehbar oder nicht hinreichend klar gewesen wären (E. 2).
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146 I 115
146 I 115 Sachverhalt ab Seite 116 A. A. wurde mehrmals wegen wiederholter sexueller Handlungen mit Kindern, Pornografie und weiteren Delikten zu insgesamt mehr als sechs Jahren Freiheitsstrafe und einer ambulanten therapeutischen Massnahme rechtskräftig verurteilt. Mit Entscheid vom 28. März 2013 wandelte das Straf- und Massnahmenvollzugsgericht Wallis (nachfolgend: Vollzugsgericht) die vollzugsbegleitende ambulante Massnahme in eine stationäre therapeutische Massnahme um. Am 28. März 2018 verlängerte es diese Massnahme (rechtskräftig) bis Ende Dezember 2019. B. Am 2. Dezember 2019 beantragte die kantonale Dienststelle für Straf- und Massnahmenvollzug, Amt für Sanktionen und Begleitmassnahmen (nachfolgend: Vollzugsdienst), beim Vollzugsgericht die Verlängerung der stationären Massnahme im gerichtlichen Nachverfahren. Da sich das Vollzugsgericht nicht in der Lage sah, vor Ablauf des Vollzugstitels am 31. Dezember 2019 bereits ein neues Massnahmenurteil zu fällen, beantragte es dem kantonalen Zwangsmassnahmengericht (nachfolgend: ZMG) am 3. Dezember 2019 die Anordnung von Sicherheitshaft gegen den Verurteilten ab dem 1. Januar 2020 bis zum hängigen Entscheid im gerichtlichen Nachverfahren (vorläufig bis längstens zum 30. April 2020). C. Mit Verfügung vom 20. Dezember 2019 ordnete das ZMG die Versetzung des Verurteilten in Sicherheitshaft an (ab dem 1. Januar 2020 bis zum hängigen Entscheid im gerichtlichen Nachverfahren, vorläufig bis längstens zum 31. März 2020). Eine vom Verurteilten am 6. Januar 2020 dagegen erhobene Beschwerde wies das Kantonsgericht des Kantons Wallis, Strafkammer, mit Verfügung vom 30. Januar 2020 ab. D. Gegen die Verfügung des Kantonsgerichts vom 30. Januar 2020 gelangte der Verurteilte mit Beschwerde vom 2. März 2020 an das Bundesgericht. Er beantragt (in der Hauptsache) die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, die Feststellung, dass die gegen ihn angeordnete Sicherheitshaft ungesetzlich und verfassungswidrig sei, sowie seine unverzügliche Haftentlassung. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Das Kantonsgericht bejaht das Vorliegen materieller Haftgründe in analoger Anwendung (der für die Sicherheitshaft vor einer Verurteilung geltenden Bestimmungen) von Art. 221 und 229 ff. StPO. Es legt dar, der Beschwerdeführer sei vier Mal wegen wiederholter sexueller Handlungen mit Kindern im In- und Ausland, Pornografie und weiteren Delikten zu insgesamt mehr als sechs Jahren Freiheitsstrafe rechtskräftig verurteilt worden. Im stationären Massnahmenvollzug habe er weiter einschlägige Pornografie konsumiert. Im Hinblick auf eine allfällige Lockerung des Massnahmenvollzugsregimes (Arbeitsexternat) im Jahr 2020 habe der Beschwerdeführer die Zusammenarbeit mit dem zuständigen psychiatrischen Sachverständigen verweigert. In seinem Gutachten vom 18. Oktober 2019 gehe dieser von einer hohen Rückfallgefahr für erneute pädosexuelle Delinquenz aus. Da "kein nennenswerter Therapieerfolg" eingetreten sei, komme derzeit weder eine Freilassung des Beschwerdeführers in Frage noch eine Weiterführung der stationären Massnahme am bisherigen Standort. Der Gutachter empfehle entweder die Verwahrung des Verurteilten oder "einen neuen Therapieanlauf in einer anderen Institution". Eine vom kantonalen Vollzugsdienst eingeschaltete zweite Sachverständige habe mit Schreiben vom 15. November 2019 die Weiterführung der stationären Massnahme empfohlen und "eine Entlassung des Beschwerdeführers im Verlauf des Jahres 2020 als nicht mehr möglich" erachtet. Nach Ansicht des Kantonsgerichtes bestehe eine hinreichende Wahrscheinlichkeit für eine weitere Verlängerung der bisherigen stationären therapeutischen Massnahme im hängigen massnahmerechtlichen Nachverfahren. 2.1 Der Beschwerdeführer bestreitet diese materiellen Ausführungen nicht. Er wendet sich jedoch gegen die Annahme einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage für die gegen ihn angeordnete Sicherheitshaft und rügt diesbezüglich eine Verletzung von Art. 5 Ziff. 1 EMRK sowie Art. 5 Abs. 1 und Art. 31 Abs. 1 BV. Dabei stützt er sich auf ein vor wenigen Monaten ergangenes - aber noch nicht endgültiges - Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (Urteil I.L. gegen Schweiz vom 3. Dezember 2019, Nr. 72939/16, http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-198715 [besucht am 31. März 2020]). Die fehlende Endgültigkeit schliesst jedoch nicht aus, den Entscheid des Kantonsgerichts auf seine Vereinbarkeit mit den vom EGMR im Urteil I.L. bestätigten Prinzipien zur gesetzlichen Grundlage des Freiheitsentzugs zu prüfen (Urteil 1B_24/2020 vom 3. Februar 2020 E. 2.2). 2.2 Gemäss Art. 5 Ziff. 1 EMRK kann die Freiheit von Personen auf die gesetzlich vorgeschriebene Weise entzogen werden, insbesondere nach Verurteilung durch ein zuständiges Gericht (lit. a) und bei psychisch Kranken (lit. e). Soweit es um die Rechtmässigkeit der Freiheitsentziehung einschliesslich der Frage geht, ob sie "auf die gesetzlich vorgeschriebene Weise" erfolgt ist, verweist die Konvention im Wesentlichen auf das innerstaatliche Recht und verpflichtet zur Einhaltung seiner materiell- und verfahrensrechtlichen Bestimmungen. Darüber hinaus muss jede Freiheitsentziehung mit dem Schutzzweck von Art. 5 Ziff. 1 EMRK vereinbar sein. Dieser liegt im Schutz des Einzelnen vor willkürlichem Freiheitsentzug (Urteil des EGMR [Grosse Kammer] Ilnseher gegen Deutschland vom 4. Dezember 2018, Nr. 10211/12, § 135 f.). 2.3 Eine ausdrückliche gesetzliche Regelung für die Anordnung und Fortsetzung von Sicherheitshaft in selbstständigen nachträglichen Verfahren gemäss Art. 363 ff. StPO besteht derzeit noch nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind die Art. 221 und 229 ff. StPO analog auf diese Verfahren anwendbar (BGE 142 IV 105 E. 5.5 S. 113; BGE 139 IV 175 E. 1.1-1.2 S. 178; BGE 137 IV 333 E. 2.2-2.3 S. 336-338; je mit Hinweisen). Ausserdem hat der Bundesrat im Dezember 2017 einen Vorentwurf und im August 2019 einen Entwurf zur Teilrevision der Strafprozessordnung vorgelegt (BBl 2019 6697 ff.). Der dem Parlament unterbreitete Gesetzesentwurf orientiert sich inhaltlich eng an der bisherigen konstanten Rechtsprechung des Bundesgerichtes zur Sicherheitshaft im gerichtlichen Nachverfahren (vgl. dazu unten, E. 2.8). Zudem hat die Rechtskommission des Nationalrates an ihrer Sitzung vom 21. Februar 2020 beschlossen, die Artikel 364a und 364b des Gesetzesentwurfes betreffend die Sicherheitshaft im Nachverfahren (vgl. näher unten, E. 2.8) in eine separate Vorlage zu überführen und zeitlich vorzuziehen, damit die Bestimmungen rascher in Kraft treten können (vgl. deren Medienmitteilung www.parlament.ch/press-releases/Pages/mm-rk-n-2020-02-21.aspx [besucht am 31. März 2020]). 2.4 Eine analoge Anwendung haftrechtlicher Bestimmungen ist angesichts der Schwere des in Frage stehenden Eingriffs in die persönliche Freiheit in der Regel ausgeschlossen. Sie kann indessen mit den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 1 EMRK vereinbar sein, wenn sie sich auf eine lang andauernde und konstante Rechtsprechung ("jurisprudence ancienne et constante") stützt (Urteile des EGMR Laumont gegen Frankreich vom 8. November 2001, Nr. 43626/98, Recueil CourEDH 2001-XI S. 1 § 27 und 51; I.L. gegen Schweiz, § 48; Porowski gegen Polen vom 21. März 2017, Nr. 34458/03, § 78 und 125 ff.; Mooren gegen Deutschland vom 9. Juli 2019, Nr. 11364/03, § 48 und 91). Im Urteil Laumont gegen Frankreich erachtete der EGMR fünf Präzedenzfälle als "konstante Praxis" (§ 27). Entscheidend ist nach der Praxis des EGMR, dass das Recht für die Betroffenen unter den gegebenen Umständen und allenfalls unter Beizug fachkundigen Rats hinreichend klar und sein Gehalt somit voraussehbar ist (Urteil des EGMR Steel u.a. gegen Vereinigtes Königreich vom 23. September 1998, Nr. 24838/94, Recueil CourEDH 1998-VII S. 2735 § 54). 2.5 Dem erwähnten Urteil des EGMR I.L. gegen Schweiz lag - wie im vorliegenden Fall - ein selbstständiges nachträgliches Verfahren zu Grunde, das die Verlängerung einer stationären Massnahme gemäss Art. 59 Abs. 4 StGB zum Gegenstand hatte (Urteil 6B_834/2016 vom 16. August 2016). Der EGMR kam zum Schluss, die im innerstaatlichen Verfahren angeordnete Sicherheitshaft lasse sich nicht auf eine konstante Rechtsprechung stützen, wobei er dies im Wesentlichen damit begründete, dass es lediglich einen Grundsatzentscheid des Bundesgerichts gebe, der dieselbe Situation betreffe, nämlich BGE 139 IV 175 (Urteil I.L., § 28 und 51). Ob die Rechtsprechung als "lang andauernd" qualifiziert werden könnte, liess er offen (Urteil I.L., § 54). 2.6 Die Erwägungen im Urteil I.L. gegen Schweiz bedeuten nicht ohne Weiteres, dass im vorliegenden Fall Art. 5 Ziff. 1 EMRK verletzt wurde. In Fällen wie dem vorliegenden ist vielmehr - unter Berücksichtigung der dargelegten, in der Praxis des EGMR entwickelten Grundsätze - zu prüfen, ob sich die analoge Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen zur Sicherheitshaft durch das Kantonsgericht auf eine lang andauernde und konstante Rechtsprechung stützen lässt (Urteil 1B_24/2020 vom 3. Februar 2020 E. 3). Zunächst ist zu beachten, dass massgeblich der Stand der Rechtsprechung und Gesetzgebung am 20. Dezember 2019 ist, als das kantonale Zwangsmassnahmengericht die Sicherheitshaft (per 1. Januar 2020) anordnete (Urteile des EGMR Weber gegen Schweiz vom 26. Juli 2007, Nr. 3688/04, § 42; Wloch gegen Polen vom 19. Oktober 2000, Nr. 27785/95, § 114). Im Verfahren I.L. gegen Schweiz war es dagegen der 13. Juni 2016, als das in jenem Fall zuständige Zwangsmassnahmengericht die Sicherheitshaft anordnete (vgl. die Sachverhaltsangaben im zit. Urteil 6B_834/2016; s. auch zit. Urteil 1B_24/2020 E. 3.2). Wesentlich ist sodann, dass das Bundesgericht nebst den in der Amtlichen Sammlung veröffentlichten Entscheiden seit dem 1. Januar 2000 einen grossen Teil seiner Urteile und seit dem 1. Januar 2007 sämtliche Endentscheide auf dem Internet publiziert (www.bger.ch unter "Rechtsprechung"). Diese Rechtsprechung ist ebenfalls zu berücksichtigen. Aus dem Hinweis im Urteil I.L. gegen Schweiz, es gebe lediglich einen Grundsatzentscheid, der dieselbe Situation betreffe, ist nicht auf das Fehlen einer lang andauernden und konstanten Rechtsprechung zu schliessen. Soweit dieselbe Situation bzw. Rechtsfrage betroffen ist, steht definitionsgemäss am Anfang einer konstanten Rechtsprechung ein einziger Grundsatzentscheid, während die nachfolgenden Entscheide diesen bestätigen und deshalb insofern nicht wiederum als Grundsatzentscheide bezeichnet werden können. Entsprechend werden sie vom Bundesgericht nicht in der Amtlichen Sammlung, jedoch im Internet veröffentlicht (siehe Art. 58 f. des Reglements vom 20. November 2006 für das Bundesgericht [BGerR; SR 173.110.131]; vgl. auchSTUDER/URWYLER, EGMR, Dritte Abteilung, Urteil vom 3. Dezember 2019 i.S. I.L. gegen die Schweiz - Beschwerde Nr. 72939/16, forumpoenale-Online first, 20. Februar 2020, S. 4 Rz. 2; PAUL TSCHÜMPERLIN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 7 und 13 zu Art. 27 BGG). Dies entspricht im Übrigen, soweit ersichtlich, auch der Publikationspraxis des EGMR (vgl. zit. Urteil 1B_24/2020 E. 3.2). Schliesslich stellt sich die Frage, welche Entscheide zum Nachweis des Bestehens einer lang andauernden und konstanten Rechtsprechung beizuziehen sind. Der EGMR unterschied im Urteil I.L. gege n Schweiz insbesondere zwischen der nachträglichen Anordnung einer Verwahrung einerseits und der (damals wie hier zur Diskussion stehenden) Verlängerung einer stationären therapeutischen Massnahme (Urteil I.L., § 50 f.). Diese nicht weiter begründete Kategorisierung vermag indessen aus mehreren Gründen nicht zu überzeugen: Vergleichbar bzw. "identisch" sind Entscheide, wenn sie in den rechtserheblichen Aspekten übereinstimmen. Soweit es um die Sicherheitshaft im Hinblick auf einen selbstständigen nachträglichen Entscheid des Gerichts geht, muss insofern massgebend sein, ob ernsthaft zu erwarten ist, gegen die betroffene Person werde der Vollzug einer freiheitsentziehenden Sanktion angeordnet. Dies entspricht im Übrigen der Formulierung des Gesetzesentwurfs, den der Bundesrat mit seiner Botschaft vom 28. August 2019 zur Änderung der Strafprozessordnung veröffentlichte (BBl 2019 6697, 6799 f.; s. dazu E. 2.8 hiernach). Insofern nach der in Aussicht stehenden Sanktionsform zu unterscheiden, entbehrt ebenso der inhaltlichen Rechtfertigung wie eine Unterscheidung nach den speziellen Haftgründen (vgl. zit. Urteil 1B_24/2020 E. 3.2). Der EGMR übersieht auch, dass im Zeitpunkt der Haftanordnung oftmals noch nicht feststeht, welche freiheitsentziehende Sanktion letztlich angeordnet wird. Auch im vorliegenden Verfahren hatte der psychiatrische Sachverständige (in seinem Gutachten vom 18. Oktober 2019) "entweder die Verwahrung des Beschwerdeführers oder einen neuen Therapieanlauf in einer anderen Institution" empfohlen. Entgegen der Darstellung in § 27 des Urteils I.L. gegen Schweiz betraf BGE 137 IV 333 auch nicht lediglich die nachträgliche Anordnung einer Verwahrung, sondern wurde in den dortigen bundesgerichtlichen Erwägungen vielmehr ausdrücklich festgehalten, es sei mit hoher Wahrscheinlichkeit damit zu rechnen, dass eine stationäre Therapiemassnahme oder eine Verwahrung ausgesprochen werde (E. 2.3.2 und 2.3.4 S. 337 f.; unzutreffend ist ebenso die im Urteil I.L., § 30, getroffene Feststellung, BGE 142 IV 105 betreffe die nachträgliche Anordnung der Verwahrung). Erläuternd hat das Bundesgericht in BGE 141 IV 49 dazu festgehalten, es obliege dem Sachrichter, darüber zu entscheiden, ob die Reststrafe zu vollziehen, eine andere Massnahme oder gegebenenfalls die Verwahrung anzuordnen sei, wobei das Gericht nicht an den Antrag bzw. die Empfehlung der Vollzugsbehörde gebunden sei (E. 2.5 S. 53 mit Hinweisen). Welche Sanktion in diesen Fällen letztendlich vollzogen wird, kann vor diesem Hintergrund für die Frage der Voraussehbarkeit der anwendbaren materiellen Haftgründe keine Rolle spielen (vgl. zit. Urteil 1B_24/2020 E. 3.2; s. auch STUDER/URWYLER, a.a.O., S. 4 Rz. 2). 2.7 Damit ist von einer erheblichen Anzahl übereinstimmender publizierter höchstgerichtlicher Entscheide auszugehen, die ohne Weiteres als konstante Rechtsprechung zu qualifizieren sind (vgl. neben BGE 142 IV 105 E. 5.5 S. 113, BGE 139 IV 175 E. 1.1-1.2 S. 178 und BGE 137 IV 333 E. 2.2-2.3 S. 336-338, insbesondere die Urteile 1B_24/ 2020 vom 3. Februar 2020 E. 3.3; 1B_41/2019 vom 19. Februar 2019 E. 2.2; 1B_569/2018 vom 28. Januar 2019 E. 3; 1B_486/2018 vom 22. November 2018 E. 7; 1B_204/2018 vom 15. Mai 2018 E. 1.3; 1B_548/2017 vom 29. Januar 2018 E. 3.1; 1B_270/2017 vom 28. Juli 2017 E. 1.3 und 6; 1B_490/2016 vom 24. Januar 2017 E. 2 oder 1B_371/2016 vom 11. November 2016 E. 4.6; je mit weiteren Hinweisen; zu dieser Praxis s. auch MARC FORSTER, in: Basler Kommentar, Schweizerische Strafprozessordnung [nachfolgend: BSK StPO], 2. Aufl. 2014, N. 6 zu Art. 232 StPO; MARIANNE HEER, in: BSK StPO, N. 9-10 zu Art. 364 StPO; ROTEN/PERRIN, in: Commentaire romand, Code de procédure pénale suisse, 2. Aufl. 2019, N. 54-58 zu Art. 364 StPO; SCHMID/JOSITSCH, Schweizerische Strafprozessordnung, Praxiskommentar, 3. Aufl. 2018, N. 2a zu Art. 364 StPO; CHRISTIAN SCHWARZENEGGER, in: Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung [StPO], 2. Aufl. 2014, N. 4a zu Art. 364 StPO). Diese Praxis war und ist im Übrigen offensichtlich auch dem Beschwerdeführer bekannt. Die konstante Rechtsprechung nahm ihren Anfang (mit BGE 137 IV 333) am 15. August 2011, das heisst wenige Monate nach Inkrafttreten der eidgenössischen Strafprozessordnung, und beansprucht somit bereits seit mehr als 8 1/2 Jahren Geltung (für die Fälle der Verlängerung einer therapeutischen stationären Massnahme oder nachträglichen Anordnung der Verwahrung s. auch Urteil 1B_6/2012 vom 27. Januar 2012). Damit ist auch das Kriterium der langen Dauer erfüllt. Daran ändert nichts, dass in gewissen vom EGMR beurteilten Fällen eine noch längere Praxis zur Diskussion stand (vgl. zit. Urteil 1B_24/2020 E. 3.4). Es ist somit festzuhalten, dass sich die analoge Anwendung der Bestimmungen der Strafprozessordnung zur Sicherheitshaft im selbstständigen gerichtlichen Nachverfahren betreffend Verlängerung einer stationären therapeutischen Massnahme auf eine lang andauernde und konstante Rechtsprechung stützt. 2.8 Hinzu kommt schliesslich noch, dass das Bundesgericht in diversen Entscheiden eine klare gesetzliche Regelung zur vollzugsrechtlichen Sicherheitshaft aus Gründen der Rechtssicherheit als wünschbar bezeichnet (vgl. die im zit. Urteil 1B_41/2019 E. 2.3 erwähnten Entscheide) und der Gesetzgeber die Anregung des Bundesgerichts (ab 2017) konsequent aufgenommen hat. Nicht nachvollziehbar ist die Erwägung des EGMR im Urteil I.L., wonach aus dieser höchstrichterlichen Einladung an den Gesetzgeber auf eine mangelnde Konstanz der Rechtsprechung zu schliessen sei (so aber Urteil I.L., § 53). Eine konstante Rechtsprechung und gezielte Anregungen de lege ferenda (durch die oberste staatliche Gerichtsinstanz) schliessen sich in einem demokratischen Rechtsstaat nicht aus. Schon der bundesrätliche Vorentwurf zur Teilrevision der StPO vom Dezember 2017 (VE/StPO, www.bj.admin.ch/bj/de/home/sicherheit/ gesetzgebung/aenderungstpo.html [zuletzt besucht am 31. März 2020]) sah den Erlass von spezifischen haftrechtlichen Bestimmungen für das massnahmenrechtliche gerichtliche Nachverfahren vor (Art. 364a und Art. 364b VE/StPO). Die vorgeschlagene spezifische Regelung der materiellen Haftgründe im Nachverfahren lehnt sich an die konstante einschlägige Rechtsprechung des Bundesgerichtes an (Art. 364a Abs. 1 VE/StPO; zit. Urteile 1B_41/2019 E. 2.3; 1B_569/2018 E. 3; 1B_486/2018 E. 7; 1B_204/2018 E. 3.1; zu Art. 364a und Art. 364b VE/StPO vgl. auch MARC FORSTER, Gemeingefährliches Haftrecht? Zur Teilrevision des strafprozessualen Haftrechts gemäss dem Vorentwurf von 2017, Jusletter 26. März 2018 Rz. 41-42; ROTEN/PERRIN, a.a.O., N. 58 zu Art. 364 StPO). Mit Botschaft vom 28. August 2019 hat der Bundesrat dem Parlament einen - inhaltlich praktisch identischen - Entwurf vorgelegt. Dieser sieht vor, das Kapitel zum Verfahren bei selbstständigen nachträglichen Entscheiden des Gerichts (Art. 363 ff. StPO) unter anderem durch folgende Bestimmungen zu ergänzen (BBl 2019 6697, 6799 f.): Art. 364a Sicherheitshaft im Hinblick auf einen selbstständigen nachträglichen Entscheid des Gerichts 1 Die Behörde, die für die Einleitung des Verfahrens auf Erlass eines selbstständigen nachträglichen Entscheids des Gerichts zuständig ist, kann die verurteilte Person festnehmen lassen, wenn ernsthaft zu erwarten ist, dass: a. gegen die Person der Vollzug einer freiheitsentziehenden Sanktion angeordnet wird; und b. die Person: 1. sich dem Vollzug entzieht; oder 2. erneut ein Verbrechen oder ein schweres Vergehen begeht. 2 Sie führt in sinngemässer Anwendung von Artikel 224 ein Haftverfahren durch und beantragt dem Zwangsmassnahmengericht die Anordnung der Sicherheitshaft. Das Verfahren richtet sich sinngemäss nach den Artikeln 225 und 226. 3 Die zuständige Behörde reicht dem für den selbstständigen nachträglichen Entscheid zuständigen Gericht so rasch als möglich die entsprechenden Akten und ihren Antrag ein. Art. 364b Sicherheitshaft während des Gerichtsverfahrens 1 Die Verfahrensleitung des für den selbstständigen nachträglichen Entscheid zuständigen Gerichts kann die verurteilte Person unter den Voraussetzungen von Artikel 364a Absatz 1 festnehmen lassen. 2 Sie führt in sinngemässer Anwendung von Artikel 224 ein Haftverfahren durch und beantragt dem Zwangsmassnahmengericht beziehungsweise der Verfahrensleitung des Berufungsgerichts die Anordnung der Sicherheitshaft. Das Verfahren richtet sich sinngemäss nach den Artikeln 225 und 226. 3 Bei vorbestehender Sicherheitshaft richtet sich das Verfahren sinngemäss nach Artikel 227. 4 Im Übrigen gelten die Artikel 230-233 sinngemäss. 2.9 Vor dem Hintergrund der dargelegten konstanten langjährigen Praxis des Bundesgerichtes und dem eng darauf aufbauenden Gesetzesentwurf vom August 2019 ist nicht ersichtlich, dass diese Rechtsquellen für den anwaltlich verbeiständeten Beschwerdeführer am 20. Dezember 2019, im Zeitpunkt der Anordnung der Sicherheitshaft, nicht voraussehbar oder nicht hinreichend klar gewesen wären. Nach der erwähnten bundesgerichtlichen Praxis ergeben sich auch aus der Bundesverfassung (und dem übrigen Bundesrecht) in diesem Zusammenhang keine über das bereits Dargelegte hinausgehenden Ansprüche. Die Rüge der Verletzung des haftrechtlichen Legalitätsprinzips (Art. 5 Ziff. 1 EMRK, Art. 5 Abs. 1 und Art. 31 Abs. 1 BV) erweist sich als unbegründet. Abschliessend weist das Bundesgericht den kantonalen Vollzugsdienst darauf hin, dass Gesuche um Anordnung, Verlängerung oder Änderung von freiheitsentziehenden Massnahmen zeitgerecht zu stellen sind, um ein Wegfallen des bisherigen (vollzugsrechtlichen) Hafttitels im gerichtlichen Nachverfahren möglichst zu vermeiden. Im vorliegenden Fall hat der Vollzugsdienst sein Gesuch um Verlängerung der stationären therapeutischen Massnahme erst wenige Wochen vor Ablauf der bewilligten Vollzugsdauer eingereicht.
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Art. 5 par. 1 CEDH; art. 5 al. 1 et art. 31 al. 1 Cst.; art. 221, art. 229-233 et art. 363 s. CPP. Base légale suffisante pour la détention pour des motifs de sûreté dans le cadre d'une procédure judiciaire ultérieure relative à une mesure. Considérations faisant suite à l'arrêt de la CourEDH I.L. contre Suisse du 3 décembre 2019. L'application par analogie des dispositions de procédure pénale sur la détention pour des motifs de sûreté dans la procédure ultérieure indépendante se fonde sur une jurisprudence ancienne et constante du Tribunal fédéral. En outre, le Tribunal fédéral a considéré dans plusieurs décisions qu'il était souhaitable, du point de vue de la sécurité du droit, que la détention pour des motifs de sûreté au stade de l'exécution de la peine fasse l'objet d'une réglementation légale claire, et le législateur a dûment tenu compte de cette injonction. Dans le cas d'espèce, il n'apparaît pas qu'au moment où a été ordonnée la détention, les sources de droit pertinentes n'aient pas été prévisibles ou suffisamment claires pour le recourant qui était assisté d'un avocat (consid. 2).
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146 I 115 Sachverhalt ab Seite 116 A. A. wurde mehrmals wegen wiederholter sexueller Handlungen mit Kindern, Pornografie und weiteren Delikten zu insgesamt mehr als sechs Jahren Freiheitsstrafe und einer ambulanten therapeutischen Massnahme rechtskräftig verurteilt. Mit Entscheid vom 28. März 2013 wandelte das Straf- und Massnahmenvollzugsgericht Wallis (nachfolgend: Vollzugsgericht) die vollzugsbegleitende ambulante Massnahme in eine stationäre therapeutische Massnahme um. Am 28. März 2018 verlängerte es diese Massnahme (rechtskräftig) bis Ende Dezember 2019. B. Am 2. Dezember 2019 beantragte die kantonale Dienststelle für Straf- und Massnahmenvollzug, Amt für Sanktionen und Begleitmassnahmen (nachfolgend: Vollzugsdienst), beim Vollzugsgericht die Verlängerung der stationären Massnahme im gerichtlichen Nachverfahren. Da sich das Vollzugsgericht nicht in der Lage sah, vor Ablauf des Vollzugstitels am 31. Dezember 2019 bereits ein neues Massnahmenurteil zu fällen, beantragte es dem kantonalen Zwangsmassnahmengericht (nachfolgend: ZMG) am 3. Dezember 2019 die Anordnung von Sicherheitshaft gegen den Verurteilten ab dem 1. Januar 2020 bis zum hängigen Entscheid im gerichtlichen Nachverfahren (vorläufig bis längstens zum 30. April 2020). C. Mit Verfügung vom 20. Dezember 2019 ordnete das ZMG die Versetzung des Verurteilten in Sicherheitshaft an (ab dem 1. Januar 2020 bis zum hängigen Entscheid im gerichtlichen Nachverfahren, vorläufig bis längstens zum 31. März 2020). Eine vom Verurteilten am 6. Januar 2020 dagegen erhobene Beschwerde wies das Kantonsgericht des Kantons Wallis, Strafkammer, mit Verfügung vom 30. Januar 2020 ab. D. Gegen die Verfügung des Kantonsgerichts vom 30. Januar 2020 gelangte der Verurteilte mit Beschwerde vom 2. März 2020 an das Bundesgericht. Er beantragt (in der Hauptsache) die Aufhebung des angefochtenen Entscheides, die Feststellung, dass die gegen ihn angeordnete Sicherheitshaft ungesetzlich und verfassungswidrig sei, sowie seine unverzügliche Haftentlassung. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Das Kantonsgericht bejaht das Vorliegen materieller Haftgründe in analoger Anwendung (der für die Sicherheitshaft vor einer Verurteilung geltenden Bestimmungen) von Art. 221 und 229 ff. StPO. Es legt dar, der Beschwerdeführer sei vier Mal wegen wiederholter sexueller Handlungen mit Kindern im In- und Ausland, Pornografie und weiteren Delikten zu insgesamt mehr als sechs Jahren Freiheitsstrafe rechtskräftig verurteilt worden. Im stationären Massnahmenvollzug habe er weiter einschlägige Pornografie konsumiert. Im Hinblick auf eine allfällige Lockerung des Massnahmenvollzugsregimes (Arbeitsexternat) im Jahr 2020 habe der Beschwerdeführer die Zusammenarbeit mit dem zuständigen psychiatrischen Sachverständigen verweigert. In seinem Gutachten vom 18. Oktober 2019 gehe dieser von einer hohen Rückfallgefahr für erneute pädosexuelle Delinquenz aus. Da "kein nennenswerter Therapieerfolg" eingetreten sei, komme derzeit weder eine Freilassung des Beschwerdeführers in Frage noch eine Weiterführung der stationären Massnahme am bisherigen Standort. Der Gutachter empfehle entweder die Verwahrung des Verurteilten oder "einen neuen Therapieanlauf in einer anderen Institution". Eine vom kantonalen Vollzugsdienst eingeschaltete zweite Sachverständige habe mit Schreiben vom 15. November 2019 die Weiterführung der stationären Massnahme empfohlen und "eine Entlassung des Beschwerdeführers im Verlauf des Jahres 2020 als nicht mehr möglich" erachtet. Nach Ansicht des Kantonsgerichtes bestehe eine hinreichende Wahrscheinlichkeit für eine weitere Verlängerung der bisherigen stationären therapeutischen Massnahme im hängigen massnahmerechtlichen Nachverfahren. 2.1 Der Beschwerdeführer bestreitet diese materiellen Ausführungen nicht. Er wendet sich jedoch gegen die Annahme einer ausreichenden gesetzlichen Grundlage für die gegen ihn angeordnete Sicherheitshaft und rügt diesbezüglich eine Verletzung von Art. 5 Ziff. 1 EMRK sowie Art. 5 Abs. 1 und Art. 31 Abs. 1 BV. Dabei stützt er sich auf ein vor wenigen Monaten ergangenes - aber noch nicht endgültiges - Urteil des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (Urteil I.L. gegen Schweiz vom 3. Dezember 2019, Nr. 72939/16, http://hudoc.echr.coe.int/eng?i=001-198715 [besucht am 31. März 2020]). Die fehlende Endgültigkeit schliesst jedoch nicht aus, den Entscheid des Kantonsgerichts auf seine Vereinbarkeit mit den vom EGMR im Urteil I.L. bestätigten Prinzipien zur gesetzlichen Grundlage des Freiheitsentzugs zu prüfen (Urteil 1B_24/2020 vom 3. Februar 2020 E. 2.2). 2.2 Gemäss Art. 5 Ziff. 1 EMRK kann die Freiheit von Personen auf die gesetzlich vorgeschriebene Weise entzogen werden, insbesondere nach Verurteilung durch ein zuständiges Gericht (lit. a) und bei psychisch Kranken (lit. e). Soweit es um die Rechtmässigkeit der Freiheitsentziehung einschliesslich der Frage geht, ob sie "auf die gesetzlich vorgeschriebene Weise" erfolgt ist, verweist die Konvention im Wesentlichen auf das innerstaatliche Recht und verpflichtet zur Einhaltung seiner materiell- und verfahrensrechtlichen Bestimmungen. Darüber hinaus muss jede Freiheitsentziehung mit dem Schutzzweck von Art. 5 Ziff. 1 EMRK vereinbar sein. Dieser liegt im Schutz des Einzelnen vor willkürlichem Freiheitsentzug (Urteil des EGMR [Grosse Kammer] Ilnseher gegen Deutschland vom 4. Dezember 2018, Nr. 10211/12, § 135 f.). 2.3 Eine ausdrückliche gesetzliche Regelung für die Anordnung und Fortsetzung von Sicherheitshaft in selbstständigen nachträglichen Verfahren gemäss Art. 363 ff. StPO besteht derzeit noch nicht. Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts sind die Art. 221 und 229 ff. StPO analog auf diese Verfahren anwendbar (BGE 142 IV 105 E. 5.5 S. 113; BGE 139 IV 175 E. 1.1-1.2 S. 178; BGE 137 IV 333 E. 2.2-2.3 S. 336-338; je mit Hinweisen). Ausserdem hat der Bundesrat im Dezember 2017 einen Vorentwurf und im August 2019 einen Entwurf zur Teilrevision der Strafprozessordnung vorgelegt (BBl 2019 6697 ff.). Der dem Parlament unterbreitete Gesetzesentwurf orientiert sich inhaltlich eng an der bisherigen konstanten Rechtsprechung des Bundesgerichtes zur Sicherheitshaft im gerichtlichen Nachverfahren (vgl. dazu unten, E. 2.8). Zudem hat die Rechtskommission des Nationalrates an ihrer Sitzung vom 21. Februar 2020 beschlossen, die Artikel 364a und 364b des Gesetzesentwurfes betreffend die Sicherheitshaft im Nachverfahren (vgl. näher unten, E. 2.8) in eine separate Vorlage zu überführen und zeitlich vorzuziehen, damit die Bestimmungen rascher in Kraft treten können (vgl. deren Medienmitteilung www.parlament.ch/press-releases/Pages/mm-rk-n-2020-02-21.aspx [besucht am 31. März 2020]). 2.4 Eine analoge Anwendung haftrechtlicher Bestimmungen ist angesichts der Schwere des in Frage stehenden Eingriffs in die persönliche Freiheit in der Regel ausgeschlossen. Sie kann indessen mit den Anforderungen von Art. 5 Ziff. 1 EMRK vereinbar sein, wenn sie sich auf eine lang andauernde und konstante Rechtsprechung ("jurisprudence ancienne et constante") stützt (Urteile des EGMR Laumont gegen Frankreich vom 8. November 2001, Nr. 43626/98, Recueil CourEDH 2001-XI S. 1 § 27 und 51; I.L. gegen Schweiz, § 48; Porowski gegen Polen vom 21. März 2017, Nr. 34458/03, § 78 und 125 ff.; Mooren gegen Deutschland vom 9. Juli 2019, Nr. 11364/03, § 48 und 91). Im Urteil Laumont gegen Frankreich erachtete der EGMR fünf Präzedenzfälle als "konstante Praxis" (§ 27). Entscheidend ist nach der Praxis des EGMR, dass das Recht für die Betroffenen unter den gegebenen Umständen und allenfalls unter Beizug fachkundigen Rats hinreichend klar und sein Gehalt somit voraussehbar ist (Urteil des EGMR Steel u.a. gegen Vereinigtes Königreich vom 23. September 1998, Nr. 24838/94, Recueil CourEDH 1998-VII S. 2735 § 54). 2.5 Dem erwähnten Urteil des EGMR I.L. gegen Schweiz lag - wie im vorliegenden Fall - ein selbstständiges nachträgliches Verfahren zu Grunde, das die Verlängerung einer stationären Massnahme gemäss Art. 59 Abs. 4 StGB zum Gegenstand hatte (Urteil 6B_834/2016 vom 16. August 2016). Der EGMR kam zum Schluss, die im innerstaatlichen Verfahren angeordnete Sicherheitshaft lasse sich nicht auf eine konstante Rechtsprechung stützen, wobei er dies im Wesentlichen damit begründete, dass es lediglich einen Grundsatzentscheid des Bundesgerichts gebe, der dieselbe Situation betreffe, nämlich BGE 139 IV 175 (Urteil I.L., § 28 und 51). Ob die Rechtsprechung als "lang andauernd" qualifiziert werden könnte, liess er offen (Urteil I.L., § 54). 2.6 Die Erwägungen im Urteil I.L. gegen Schweiz bedeuten nicht ohne Weiteres, dass im vorliegenden Fall Art. 5 Ziff. 1 EMRK verletzt wurde. In Fällen wie dem vorliegenden ist vielmehr - unter Berücksichtigung der dargelegten, in der Praxis des EGMR entwickelten Grundsätze - zu prüfen, ob sich die analoge Anwendung der gesetzlichen Bestimmungen zur Sicherheitshaft durch das Kantonsgericht auf eine lang andauernde und konstante Rechtsprechung stützen lässt (Urteil 1B_24/2020 vom 3. Februar 2020 E. 3). Zunächst ist zu beachten, dass massgeblich der Stand der Rechtsprechung und Gesetzgebung am 20. Dezember 2019 ist, als das kantonale Zwangsmassnahmengericht die Sicherheitshaft (per 1. Januar 2020) anordnete (Urteile des EGMR Weber gegen Schweiz vom 26. Juli 2007, Nr. 3688/04, § 42; Wloch gegen Polen vom 19. Oktober 2000, Nr. 27785/95, § 114). Im Verfahren I.L. gegen Schweiz war es dagegen der 13. Juni 2016, als das in jenem Fall zuständige Zwangsmassnahmengericht die Sicherheitshaft anordnete (vgl. die Sachverhaltsangaben im zit. Urteil 6B_834/2016; s. auch zit. Urteil 1B_24/2020 E. 3.2). Wesentlich ist sodann, dass das Bundesgericht nebst den in der Amtlichen Sammlung veröffentlichten Entscheiden seit dem 1. Januar 2000 einen grossen Teil seiner Urteile und seit dem 1. Januar 2007 sämtliche Endentscheide auf dem Internet publiziert (www.bger.ch unter "Rechtsprechung"). Diese Rechtsprechung ist ebenfalls zu berücksichtigen. Aus dem Hinweis im Urteil I.L. gegen Schweiz, es gebe lediglich einen Grundsatzentscheid, der dieselbe Situation betreffe, ist nicht auf das Fehlen einer lang andauernden und konstanten Rechtsprechung zu schliessen. Soweit dieselbe Situation bzw. Rechtsfrage betroffen ist, steht definitionsgemäss am Anfang einer konstanten Rechtsprechung ein einziger Grundsatzentscheid, während die nachfolgenden Entscheide diesen bestätigen und deshalb insofern nicht wiederum als Grundsatzentscheide bezeichnet werden können. Entsprechend werden sie vom Bundesgericht nicht in der Amtlichen Sammlung, jedoch im Internet veröffentlicht (siehe Art. 58 f. des Reglements vom 20. November 2006 für das Bundesgericht [BGerR; SR 173.110.131]; vgl. auchSTUDER/URWYLER, EGMR, Dritte Abteilung, Urteil vom 3. Dezember 2019 i.S. I.L. gegen die Schweiz - Beschwerde Nr. 72939/16, forumpoenale-Online first, 20. Februar 2020, S. 4 Rz. 2; PAUL TSCHÜMPERLIN, in: Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, N. 7 und 13 zu Art. 27 BGG). Dies entspricht im Übrigen, soweit ersichtlich, auch der Publikationspraxis des EGMR (vgl. zit. Urteil 1B_24/2020 E. 3.2). Schliesslich stellt sich die Frage, welche Entscheide zum Nachweis des Bestehens einer lang andauernden und konstanten Rechtsprechung beizuziehen sind. Der EGMR unterschied im Urteil I.L. gege n Schweiz insbesondere zwischen der nachträglichen Anordnung einer Verwahrung einerseits und der (damals wie hier zur Diskussion stehenden) Verlängerung einer stationären therapeutischen Massnahme (Urteil I.L., § 50 f.). Diese nicht weiter begründete Kategorisierung vermag indessen aus mehreren Gründen nicht zu überzeugen: Vergleichbar bzw. "identisch" sind Entscheide, wenn sie in den rechtserheblichen Aspekten übereinstimmen. Soweit es um die Sicherheitshaft im Hinblick auf einen selbstständigen nachträglichen Entscheid des Gerichts geht, muss insofern massgebend sein, ob ernsthaft zu erwarten ist, gegen die betroffene Person werde der Vollzug einer freiheitsentziehenden Sanktion angeordnet. Dies entspricht im Übrigen der Formulierung des Gesetzesentwurfs, den der Bundesrat mit seiner Botschaft vom 28. August 2019 zur Änderung der Strafprozessordnung veröffentlichte (BBl 2019 6697, 6799 f.; s. dazu E. 2.8 hiernach). Insofern nach der in Aussicht stehenden Sanktionsform zu unterscheiden, entbehrt ebenso der inhaltlichen Rechtfertigung wie eine Unterscheidung nach den speziellen Haftgründen (vgl. zit. Urteil 1B_24/2020 E. 3.2). Der EGMR übersieht auch, dass im Zeitpunkt der Haftanordnung oftmals noch nicht feststeht, welche freiheitsentziehende Sanktion letztlich angeordnet wird. Auch im vorliegenden Verfahren hatte der psychiatrische Sachverständige (in seinem Gutachten vom 18. Oktober 2019) "entweder die Verwahrung des Beschwerdeführers oder einen neuen Therapieanlauf in einer anderen Institution" empfohlen. Entgegen der Darstellung in § 27 des Urteils I.L. gegen Schweiz betraf BGE 137 IV 333 auch nicht lediglich die nachträgliche Anordnung einer Verwahrung, sondern wurde in den dortigen bundesgerichtlichen Erwägungen vielmehr ausdrücklich festgehalten, es sei mit hoher Wahrscheinlichkeit damit zu rechnen, dass eine stationäre Therapiemassnahme oder eine Verwahrung ausgesprochen werde (E. 2.3.2 und 2.3.4 S. 337 f.; unzutreffend ist ebenso die im Urteil I.L., § 30, getroffene Feststellung, BGE 142 IV 105 betreffe die nachträgliche Anordnung der Verwahrung). Erläuternd hat das Bundesgericht in BGE 141 IV 49 dazu festgehalten, es obliege dem Sachrichter, darüber zu entscheiden, ob die Reststrafe zu vollziehen, eine andere Massnahme oder gegebenenfalls die Verwahrung anzuordnen sei, wobei das Gericht nicht an den Antrag bzw. die Empfehlung der Vollzugsbehörde gebunden sei (E. 2.5 S. 53 mit Hinweisen). Welche Sanktion in diesen Fällen letztendlich vollzogen wird, kann vor diesem Hintergrund für die Frage der Voraussehbarkeit der anwendbaren materiellen Haftgründe keine Rolle spielen (vgl. zit. Urteil 1B_24/2020 E. 3.2; s. auch STUDER/URWYLER, a.a.O., S. 4 Rz. 2). 2.7 Damit ist von einer erheblichen Anzahl übereinstimmender publizierter höchstgerichtlicher Entscheide auszugehen, die ohne Weiteres als konstante Rechtsprechung zu qualifizieren sind (vgl. neben BGE 142 IV 105 E. 5.5 S. 113, BGE 139 IV 175 E. 1.1-1.2 S. 178 und BGE 137 IV 333 E. 2.2-2.3 S. 336-338, insbesondere die Urteile 1B_24/ 2020 vom 3. Februar 2020 E. 3.3; 1B_41/2019 vom 19. Februar 2019 E. 2.2; 1B_569/2018 vom 28. Januar 2019 E. 3; 1B_486/2018 vom 22. November 2018 E. 7; 1B_204/2018 vom 15. Mai 2018 E. 1.3; 1B_548/2017 vom 29. Januar 2018 E. 3.1; 1B_270/2017 vom 28. Juli 2017 E. 1.3 und 6; 1B_490/2016 vom 24. Januar 2017 E. 2 oder 1B_371/2016 vom 11. November 2016 E. 4.6; je mit weiteren Hinweisen; zu dieser Praxis s. auch MARC FORSTER, in: Basler Kommentar, Schweizerische Strafprozessordnung [nachfolgend: BSK StPO], 2. Aufl. 2014, N. 6 zu Art. 232 StPO; MARIANNE HEER, in: BSK StPO, N. 9-10 zu Art. 364 StPO; ROTEN/PERRIN, in: Commentaire romand, Code de procédure pénale suisse, 2. Aufl. 2019, N. 54-58 zu Art. 364 StPO; SCHMID/JOSITSCH, Schweizerische Strafprozessordnung, Praxiskommentar, 3. Aufl. 2018, N. 2a zu Art. 364 StPO; CHRISTIAN SCHWARZENEGGER, in: Kommentar zur Schweizerischen Strafprozessordnung [StPO], 2. Aufl. 2014, N. 4a zu Art. 364 StPO). Diese Praxis war und ist im Übrigen offensichtlich auch dem Beschwerdeführer bekannt. Die konstante Rechtsprechung nahm ihren Anfang (mit BGE 137 IV 333) am 15. August 2011, das heisst wenige Monate nach Inkrafttreten der eidgenössischen Strafprozessordnung, und beansprucht somit bereits seit mehr als 8 1/2 Jahren Geltung (für die Fälle der Verlängerung einer therapeutischen stationären Massnahme oder nachträglichen Anordnung der Verwahrung s. auch Urteil 1B_6/2012 vom 27. Januar 2012). Damit ist auch das Kriterium der langen Dauer erfüllt. Daran ändert nichts, dass in gewissen vom EGMR beurteilten Fällen eine noch längere Praxis zur Diskussion stand (vgl. zit. Urteil 1B_24/2020 E. 3.4). Es ist somit festzuhalten, dass sich die analoge Anwendung der Bestimmungen der Strafprozessordnung zur Sicherheitshaft im selbstständigen gerichtlichen Nachverfahren betreffend Verlängerung einer stationären therapeutischen Massnahme auf eine lang andauernde und konstante Rechtsprechung stützt. 2.8 Hinzu kommt schliesslich noch, dass das Bundesgericht in diversen Entscheiden eine klare gesetzliche Regelung zur vollzugsrechtlichen Sicherheitshaft aus Gründen der Rechtssicherheit als wünschbar bezeichnet (vgl. die im zit. Urteil 1B_41/2019 E. 2.3 erwähnten Entscheide) und der Gesetzgeber die Anregung des Bundesgerichts (ab 2017) konsequent aufgenommen hat. Nicht nachvollziehbar ist die Erwägung des EGMR im Urteil I.L., wonach aus dieser höchstrichterlichen Einladung an den Gesetzgeber auf eine mangelnde Konstanz der Rechtsprechung zu schliessen sei (so aber Urteil I.L., § 53). Eine konstante Rechtsprechung und gezielte Anregungen de lege ferenda (durch die oberste staatliche Gerichtsinstanz) schliessen sich in einem demokratischen Rechtsstaat nicht aus. Schon der bundesrätliche Vorentwurf zur Teilrevision der StPO vom Dezember 2017 (VE/StPO, www.bj.admin.ch/bj/de/home/sicherheit/ gesetzgebung/aenderungstpo.html [zuletzt besucht am 31. März 2020]) sah den Erlass von spezifischen haftrechtlichen Bestimmungen für das massnahmenrechtliche gerichtliche Nachverfahren vor (Art. 364a und Art. 364b VE/StPO). Die vorgeschlagene spezifische Regelung der materiellen Haftgründe im Nachverfahren lehnt sich an die konstante einschlägige Rechtsprechung des Bundesgerichtes an (Art. 364a Abs. 1 VE/StPO; zit. Urteile 1B_41/2019 E. 2.3; 1B_569/2018 E. 3; 1B_486/2018 E. 7; 1B_204/2018 E. 3.1; zu Art. 364a und Art. 364b VE/StPO vgl. auch MARC FORSTER, Gemeingefährliches Haftrecht? Zur Teilrevision des strafprozessualen Haftrechts gemäss dem Vorentwurf von 2017, Jusletter 26. März 2018 Rz. 41-42; ROTEN/PERRIN, a.a.O., N. 58 zu Art. 364 StPO). Mit Botschaft vom 28. August 2019 hat der Bundesrat dem Parlament einen - inhaltlich praktisch identischen - Entwurf vorgelegt. Dieser sieht vor, das Kapitel zum Verfahren bei selbstständigen nachträglichen Entscheiden des Gerichts (Art. 363 ff. StPO) unter anderem durch folgende Bestimmungen zu ergänzen (BBl 2019 6697, 6799 f.): Art. 364a Sicherheitshaft im Hinblick auf einen selbstständigen nachträglichen Entscheid des Gerichts 1 Die Behörde, die für die Einleitung des Verfahrens auf Erlass eines selbstständigen nachträglichen Entscheids des Gerichts zuständig ist, kann die verurteilte Person festnehmen lassen, wenn ernsthaft zu erwarten ist, dass: a. gegen die Person der Vollzug einer freiheitsentziehenden Sanktion angeordnet wird; und b. die Person: 1. sich dem Vollzug entzieht; oder 2. erneut ein Verbrechen oder ein schweres Vergehen begeht. 2 Sie führt in sinngemässer Anwendung von Artikel 224 ein Haftverfahren durch und beantragt dem Zwangsmassnahmengericht die Anordnung der Sicherheitshaft. Das Verfahren richtet sich sinngemäss nach den Artikeln 225 und 226. 3 Die zuständige Behörde reicht dem für den selbstständigen nachträglichen Entscheid zuständigen Gericht so rasch als möglich die entsprechenden Akten und ihren Antrag ein. Art. 364b Sicherheitshaft während des Gerichtsverfahrens 1 Die Verfahrensleitung des für den selbstständigen nachträglichen Entscheid zuständigen Gerichts kann die verurteilte Person unter den Voraussetzungen von Artikel 364a Absatz 1 festnehmen lassen. 2 Sie führt in sinngemässer Anwendung von Artikel 224 ein Haftverfahren durch und beantragt dem Zwangsmassnahmengericht beziehungsweise der Verfahrensleitung des Berufungsgerichts die Anordnung der Sicherheitshaft. Das Verfahren richtet sich sinngemäss nach den Artikeln 225 und 226. 3 Bei vorbestehender Sicherheitshaft richtet sich das Verfahren sinngemäss nach Artikel 227. 4 Im Übrigen gelten die Artikel 230-233 sinngemäss. 2.9 Vor dem Hintergrund der dargelegten konstanten langjährigen Praxis des Bundesgerichtes und dem eng darauf aufbauenden Gesetzesentwurf vom August 2019 ist nicht ersichtlich, dass diese Rechtsquellen für den anwaltlich verbeiständeten Beschwerdeführer am 20. Dezember 2019, im Zeitpunkt der Anordnung der Sicherheitshaft, nicht voraussehbar oder nicht hinreichend klar gewesen wären. Nach der erwähnten bundesgerichtlichen Praxis ergeben sich auch aus der Bundesverfassung (und dem übrigen Bundesrecht) in diesem Zusammenhang keine über das bereits Dargelegte hinausgehenden Ansprüche. Die Rüge der Verletzung des haftrechtlichen Legalitätsprinzips (Art. 5 Ziff. 1 EMRK, Art. 5 Abs. 1 und Art. 31 Abs. 1 BV) erweist sich als unbegründet. Abschliessend weist das Bundesgericht den kantonalen Vollzugsdienst darauf hin, dass Gesuche um Anordnung, Verlängerung oder Änderung von freiheitsentziehenden Massnahmen zeitgerecht zu stellen sind, um ein Wegfallen des bisherigen (vollzugsrechtlichen) Hafttitels im gerichtlichen Nachverfahren möglichst zu vermeiden. Im vorliegenden Fall hat der Vollzugsdienst sein Gesuch um Verlängerung der stationären therapeutischen Massnahme erst wenige Wochen vor Ablauf der bewilligten Vollzugsdauer eingereicht.
de
Art. 5 n. 1 CEDU; art. 5 cpv. 1 e art. 31 cpv. 1 Cost.; art. 221, art. 229-233 e art. 363 seg. CPP. Base legale sufficiente per la carcerazione di sicurezza nell'ambito di una procedura giudiziaria successiva relativa a delle misure. Considerazioni sulla sentenza della CorteEDU I.L. contro Svizzera del 3 dicembre 2019. L'applicazione per analogia delle norme di procedura penale sulla carcerazione di sicurezza nell'ambito della procedura giudiziaria successiva indipendente si fonda su una giurisprudenza consolidata e costante del Tribunale federale. Inoltre, in diverse sentenze il Tribunale federale ha ritenuto che, sotto il profilo della sicurezza del diritto, era auspicabile che la carcerazione per motivi di sicurezza allo stadio dell'esecuzione della pena sia oggetto di una chiara base legale, e il legislatore ha debitamente accolto questa proposta. Nel caso in esame non risulta che, al momento in cui è stata ordinata la carcerazione di sicurezza, le fonti di diritto pertinenti non fossero state prevedibili o sufficientemente chiare per il ricorrente, patrocinato da un legale (consid. 2).
it
constitutional law
2,020
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-115%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,617
146 I 126
146 I 126 Sachverhalt ab Seite 126 A. Par décision du 4 février 2020, publiée dans la Feuille fédérale du 11 février 2020, la Chancellerie fédérale suisse a constaté l'aboutissement de la demande de référendum contre la modification du 27 septembre 2019 de la loi fédérale du 25 septembre 1952 sur les allocations pour perte de gain en cas de service et de maternité (LAPG; RS 834.1); les 50'000 signatures valables exigées par l'art. 141 al. 1 Cst. ont été recueillies puisque, sur les 55'120 signatures déposées, 54'489 étaient valables. B. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, le parti socialiste neuchâtelois, Mélody Grossmann, Laure Décastel et Jordi Gabioud demandent principalement au Tribunal fédéral d'annuler la décision du 4 février 2020, de constater que le nombre de signatures valables n'a pas été atteint, en raison du nombre important de signatures obtenues en violation de l'art. 34 Cst. Ils requièrent, à titre subsidiaire, de constater qu'en raison des graves irrégularités ayant entaché la récolte de signatures, les 9'935 signatures récoltées dans les cantons de Neuchâtel, Vaud, Fribourg, Valais et Genève ne sont pas valables et que la demande de référendum n'a pas abouti. Ils sollicitent l'octroi de l'effet suspensif à leur recours et demandent, à titre de mesure provisionnelle, la suspension de l'organisation d'une votation populaire sur la modification législative précitée jusqu'à l'entrée en force du jugement de la présente cause. Ils demandent encore la suspension de la présente procédure jusqu'à droit connu au sujet du recours qu'ils ont aussi déposé au Tribunal administratif fédéral contre la décision du 4 février 2020. Par courrier du 9 mars 2020, le Tribunal administratif fédéral a transmis au Tribunal fédéral comme objet de sa compétence le recours que lui avaient adressé le Parti socialiste neuchâtelois, Mélody Grossmann, Laure Décastel et Jordi Gabioud. La demande de suspension de la procédure perd ainsi son objet. Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis. 1.1 La qualité pour recourir dans le domaine des droits politiques appartient à toute personne disposant du droit de vote dans l'affaire en cause (art. 89 al. 3 LTF), même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de l'acte attaqué (ATF 138 I 171 consid. 1.3 p. 176). Mélody Grossmann, Laure Décastel et Jordi Gabioud, citoyens suisses, disposent du droit de vote sur le plan fédéral et ont ainsi qualité pour recourir. La question de la qualité pour recourir du Parti socialiste neuchâtelois peut demeurer indécise. 1.2 Selon l'art. 32 al. 1 let. b de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF; RS 173.32), le recours est irrecevable contre les décisions concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et les votations populaires. Le Tribunal fédéral est ainsi compétent pour statuer sur les recours contre les décisions de la Chancellerie fédérale en matière de droits politiques fédéraux. Le passage préalable devant le Tribunal administratif fédéral est expressément exclu (Message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, FF 2001 4125). 1.3 L'art. 88 al. 1 let. b LTF prévoit qu'en matière fédérale, le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable contre les décisions de la Chancellerie fédérale. A teneur de l'art. 80 al. 2 de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP; RS 161.1), dans sa version entrée en vigueur au 1er janvier 2008, les décisions de la Chancellerie fédérale relatives au non-aboutissement d'une initiative populaire ou d'un référendum peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. Il résulte du texte de l'art. 80 al. 2 LDP que les décisions de la Chancellerie fédérale relatives à l'aboutissement d'un référendum ne peuvent pas faire l'objet d'un recours au Tribunal fédéral, contrairement aux décisions de non-aboutissement. Dans la version de l'art. 80 al. 2 LDP, antérieure au 1er janvier 2008, les décisions relatives à l'aboutissement d'un référendum pouvaient faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral (RO 2006 1205, 1243). Le motif de ce changement législatif ne ressort pas du Message du Conseil fédéral relatif à l'introduction de la nouvelle formulation de l'art. 80 al. 2 LDP (Message du 31 mai 2006 concernant l'introduction de l'initiative populaire générale et d'autres modifications de la législation fédérale sur les droits politiques, FF 2006 5001, 5045). On ne trouve pas non plus d'explications dans la doctrine (STEINMANN/MATTLE, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2018, n° 3 ad art. 88 LTF; ANDREAS GLASER, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den politischen Rechten auf Bundesebene, ZBl 2017 p. 415, 419; BELSER/WALDMANN/WIEDERKEHR, Staatsorganisationsrecht, 2017, p. 353; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2016, p. 641 et 653; HANSJÖRG SEILER, in Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2015, n° 8 ad art. 88 LTF p. 440 et n° 120 ad art. 82 LTF p. 373;KIENER/RÜTSCH/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2015, p. 442; ALAIN WURZBURGER, in Commentaire de la LTF, 2014, n° 111 ad art. 82 LTF; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, tome 1, 2013, n. 2150 p. 730; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2013, n. 1727 p. 586). Il n'en demeure pas moins que le texte légal est clair. Les motifs permettant de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation ne sont pas remplis (ATF 145 II 328 consid. 3.1 p. 332 s.). La Chancellerie fédérale n'a d'ailleurs pas mentionné de voie de recours contre sa décision, contrairement à ce qui est le cas lorsqu'elle constate que le référendum n'a pas abouti.
fr
Art. 80 Abs. 2 BPR; Unzulässigkeit einer Beschwerde gegen eine Verfügung der Bundeskanzlei über das Zustandekommen eines Referendums. Gemäss der seit 1. Januar 2008 geltenden Fassung von Art. 80 Abs. 2 BPR ist gegen Verfügungen der Bundeskanzlei über das Nicht-Zustandekommen eines Referendums die Beschwerde an das Bundesgericht zulässig. Daraus folgt, dass die gegen eine Verfügung über das Zustandekommen eines Referendums gerichtete Beschwerde unzulässig ist (E. 1).
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146 I 126 Sachverhalt ab Seite 126 A. Par décision du 4 février 2020, publiée dans la Feuille fédérale du 11 février 2020, la Chancellerie fédérale suisse a constaté l'aboutissement de la demande de référendum contre la modification du 27 septembre 2019 de la loi fédérale du 25 septembre 1952 sur les allocations pour perte de gain en cas de service et de maternité (LAPG; RS 834.1); les 50'000 signatures valables exigées par l'art. 141 al. 1 Cst. ont été recueillies puisque, sur les 55'120 signatures déposées, 54'489 étaient valables. B. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, le parti socialiste neuchâtelois, Mélody Grossmann, Laure Décastel et Jordi Gabioud demandent principalement au Tribunal fédéral d'annuler la décision du 4 février 2020, de constater que le nombre de signatures valables n'a pas été atteint, en raison du nombre important de signatures obtenues en violation de l'art. 34 Cst. Ils requièrent, à titre subsidiaire, de constater qu'en raison des graves irrégularités ayant entaché la récolte de signatures, les 9'935 signatures récoltées dans les cantons de Neuchâtel, Vaud, Fribourg, Valais et Genève ne sont pas valables et que la demande de référendum n'a pas abouti. Ils sollicitent l'octroi de l'effet suspensif à leur recours et demandent, à titre de mesure provisionnelle, la suspension de l'organisation d'une votation populaire sur la modification législative précitée jusqu'à l'entrée en force du jugement de la présente cause. Ils demandent encore la suspension de la présente procédure jusqu'à droit connu au sujet du recours qu'ils ont aussi déposé au Tribunal administratif fédéral contre la décision du 4 février 2020. Par courrier du 9 mars 2020, le Tribunal administratif fédéral a transmis au Tribunal fédéral comme objet de sa compétence le recours que lui avaient adressé le Parti socialiste neuchâtelois, Mélody Grossmann, Laure Décastel et Jordi Gabioud. La demande de suspension de la procédure perd ainsi son objet. Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis. 1.1 La qualité pour recourir dans le domaine des droits politiques appartient à toute personne disposant du droit de vote dans l'affaire en cause (art. 89 al. 3 LTF), même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de l'acte attaqué (ATF 138 I 171 consid. 1.3 p. 176). Mélody Grossmann, Laure Décastel et Jordi Gabioud, citoyens suisses, disposent du droit de vote sur le plan fédéral et ont ainsi qualité pour recourir. La question de la qualité pour recourir du Parti socialiste neuchâtelois peut demeurer indécise. 1.2 Selon l'art. 32 al. 1 let. b de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF; RS 173.32), le recours est irrecevable contre les décisions concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et les votations populaires. Le Tribunal fédéral est ainsi compétent pour statuer sur les recours contre les décisions de la Chancellerie fédérale en matière de droits politiques fédéraux. Le passage préalable devant le Tribunal administratif fédéral est expressément exclu (Message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, FF 2001 4125). 1.3 L'art. 88 al. 1 let. b LTF prévoit qu'en matière fédérale, le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable contre les décisions de la Chancellerie fédérale. A teneur de l'art. 80 al. 2 de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP; RS 161.1), dans sa version entrée en vigueur au 1er janvier 2008, les décisions de la Chancellerie fédérale relatives au non-aboutissement d'une initiative populaire ou d'un référendum peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. Il résulte du texte de l'art. 80 al. 2 LDP que les décisions de la Chancellerie fédérale relatives à l'aboutissement d'un référendum ne peuvent pas faire l'objet d'un recours au Tribunal fédéral, contrairement aux décisions de non-aboutissement. Dans la version de l'art. 80 al. 2 LDP, antérieure au 1er janvier 2008, les décisions relatives à l'aboutissement d'un référendum pouvaient faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral (RO 2006 1205, 1243). Le motif de ce changement législatif ne ressort pas du Message du Conseil fédéral relatif à l'introduction de la nouvelle formulation de l'art. 80 al. 2 LDP (Message du 31 mai 2006 concernant l'introduction de l'initiative populaire générale et d'autres modifications de la législation fédérale sur les droits politiques, FF 2006 5001, 5045). On ne trouve pas non plus d'explications dans la doctrine (STEINMANN/MATTLE, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2018, n° 3 ad art. 88 LTF; ANDREAS GLASER, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den politischen Rechten auf Bundesebene, ZBl 2017 p. 415, 419; BELSER/WALDMANN/WIEDERKEHR, Staatsorganisationsrecht, 2017, p. 353; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2016, p. 641 et 653; HANSJÖRG SEILER, in Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2015, n° 8 ad art. 88 LTF p. 440 et n° 120 ad art. 82 LTF p. 373;KIENER/RÜTSCH/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2015, p. 442; ALAIN WURZBURGER, in Commentaire de la LTF, 2014, n° 111 ad art. 82 LTF; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, tome 1, 2013, n. 2150 p. 730; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2013, n. 1727 p. 586). Il n'en demeure pas moins que le texte légal est clair. Les motifs permettant de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation ne sont pas remplis (ATF 145 II 328 consid. 3.1 p. 332 s.). La Chancellerie fédérale n'a d'ailleurs pas mentionné de voie de recours contre sa décision, contrairement à ce qui est le cas lorsqu'elle constate que le référendum n'a pas abouti.
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Art. 80 al. 2 LDP; irrecevabilité d'un recours contre une décision de la Chancellerie fédérale relative à l'aboutissement d'un référendum. Selon l'art. 80 al. 2 LDP, dans sa version en vigueur depuis le 1er janvier 2008, les décisions de la Chancellerie fédérale relatives au non-aboutissement d'un référendum peuvent faire l'objet d'un recours au Tribunal fédéral. Il en résulte que le recours dirigé contre une décision d'aboutissement d'un référendum est irrecevable (consid. 1).
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146 I 126 Sachverhalt ab Seite 126 A. Par décision du 4 février 2020, publiée dans la Feuille fédérale du 11 février 2020, la Chancellerie fédérale suisse a constaté l'aboutissement de la demande de référendum contre la modification du 27 septembre 2019 de la loi fédérale du 25 septembre 1952 sur les allocations pour perte de gain en cas de service et de maternité (LAPG; RS 834.1); les 50'000 signatures valables exigées par l'art. 141 al. 1 Cst. ont été recueillies puisque, sur les 55'120 signatures déposées, 54'489 étaient valables. B. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, le parti socialiste neuchâtelois, Mélody Grossmann, Laure Décastel et Jordi Gabioud demandent principalement au Tribunal fédéral d'annuler la décision du 4 février 2020, de constater que le nombre de signatures valables n'a pas été atteint, en raison du nombre important de signatures obtenues en violation de l'art. 34 Cst. Ils requièrent, à titre subsidiaire, de constater qu'en raison des graves irrégularités ayant entaché la récolte de signatures, les 9'935 signatures récoltées dans les cantons de Neuchâtel, Vaud, Fribourg, Valais et Genève ne sont pas valables et que la demande de référendum n'a pas abouti. Ils sollicitent l'octroi de l'effet suspensif à leur recours et demandent, à titre de mesure provisionnelle, la suspension de l'organisation d'une votation populaire sur la modification législative précitée jusqu'à l'entrée en force du jugement de la présente cause. Ils demandent encore la suspension de la présente procédure jusqu'à droit connu au sujet du recours qu'ils ont aussi déposé au Tribunal administratif fédéral contre la décision du 4 février 2020. Par courrier du 9 mars 2020, le Tribunal administratif fédéral a transmis au Tribunal fédéral comme objet de sa compétence le recours que lui avaient adressé le Parti socialiste neuchâtelois, Mélody Grossmann, Laure Décastel et Jordi Gabioud. La demande de suspension de la procédure perd ainsi son objet. Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis. 1.1 La qualité pour recourir dans le domaine des droits politiques appartient à toute personne disposant du droit de vote dans l'affaire en cause (art. 89 al. 3 LTF), même si elle n'a aucun intérêt juridique personnel à l'annulation de l'acte attaqué (ATF 138 I 171 consid. 1.3 p. 176). Mélody Grossmann, Laure Décastel et Jordi Gabioud, citoyens suisses, disposent du droit de vote sur le plan fédéral et ont ainsi qualité pour recourir. La question de la qualité pour recourir du Parti socialiste neuchâtelois peut demeurer indécise. 1.2 Selon l'art. 32 al. 1 let. b de la loi du 17 juin 2005 sur le Tribunal administratif fédéral (LTAF; RS 173.32), le recours est irrecevable contre les décisions concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et les votations populaires. Le Tribunal fédéral est ainsi compétent pour statuer sur les recours contre les décisions de la Chancellerie fédérale en matière de droits politiques fédéraux. Le passage préalable devant le Tribunal administratif fédéral est expressément exclu (Message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale, FF 2001 4125). 1.3 L'art. 88 al. 1 let. b LTF prévoit qu'en matière fédérale, le recours concernant le droit de vote des citoyens ainsi que les élections et votations populaires est recevable contre les décisions de la Chancellerie fédérale. A teneur de l'art. 80 al. 2 de la loi fédérale du 17 décembre 1976 sur les droits politiques (LDP; RS 161.1), dans sa version entrée en vigueur au 1er janvier 2008, les décisions de la Chancellerie fédérale relatives au non-aboutissement d'une initiative populaire ou d'un référendum peuvent faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral. Il résulte du texte de l'art. 80 al. 2 LDP que les décisions de la Chancellerie fédérale relatives à l'aboutissement d'un référendum ne peuvent pas faire l'objet d'un recours au Tribunal fédéral, contrairement aux décisions de non-aboutissement. Dans la version de l'art. 80 al. 2 LDP, antérieure au 1er janvier 2008, les décisions relatives à l'aboutissement d'un référendum pouvaient faire l'objet d'un recours devant le Tribunal fédéral (RO 2006 1205, 1243). Le motif de ce changement législatif ne ressort pas du Message du Conseil fédéral relatif à l'introduction de la nouvelle formulation de l'art. 80 al. 2 LDP (Message du 31 mai 2006 concernant l'introduction de l'initiative populaire générale et d'autres modifications de la législation fédérale sur les droits politiques, FF 2006 5001, 5045). On ne trouve pas non plus d'explications dans la doctrine (STEINMANN/MATTLE, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 2018, n° 3 ad art. 88 LTF; ANDREAS GLASER, Die Rechtsprechung des Bundesgerichts zu den politischen Rechten auf Bundesebene, ZBl 2017 p. 415, 419; BELSER/WALDMANN/WIEDERKEHR, Staatsorganisationsrecht, 2017, p. 353; PIERRE TSCHANNEN, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2016, p. 641 et 653; HANSJÖRG SEILER, in Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2015, n° 8 ad art. 88 LTF p. 440 et n° 120 ad art. 82 LTF p. 373;KIENER/RÜTSCH/KUHN, Öffentliches Verfahrensrecht, 2015, p. 442; ALAIN WURZBURGER, in Commentaire de la LTF, 2014, n° 111 ad art. 82 LTF; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, tome 1, 2013, n. 2150 p. 730; KÖLZ/HÄNER/BERTSCHI, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2013, n. 1727 p. 586). Il n'en demeure pas moins que le texte légal est clair. Les motifs permettant de déroger au sens littéral d'un texte clair par voie d'interprétation ne sont pas remplis (ATF 145 II 328 consid. 3.1 p. 332 s.). La Chancellerie fédérale n'a d'ailleurs pas mentionné de voie de recours contre sa décision, contrairement à ce qui est le cas lorsqu'elle constate que le référendum n'a pas abouti.
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Art. 80 cpv. 2 LDP; inammissibilità di un ricorso contro una decisione della Cancelleria federale concernente la riuscita di un referendum. Secondo l'art. 80 cpv. 2 LDP nella versione in vigore dal 1° gennaio 2008, le decisioni della Cancelleria federale inerenti alla non riuscita di un referendum possono essere impugnate con un ricorso al Tribunale federale. Ne consegue che il ricorso diretto contro una decisione relativa alla riuscita di un referendum è inammissibile (consid. 1).
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146 I 129
146 I 129 Sachverhalt ab Seite 130 A. Robert Maury est propriétaire des parcelles n° 85, 86 et 87 du registre foncier de la commune genevoise d'Avusy, sises en zone agricole, sur lesquelles la Sablière du Cannelet SA a été autorisée, en 1983 et 1986, à exploiter des gravières, avec des échéances de remblayage et de remise en culture en 1994. En juillet 1993, en réponse à une demande de la Sablière du Cannelet SA de prolonger les autorisations d'exploiter précitées, les services compétents de l'administration cantonale ont indiqué que de nouveaux délais seraient fixés ultérieurement, d'entente avec les autorités communales. Ces dernières se sont opposées à la délivrance à la société précitée d'une autorisation de conserver ses installations de recyclage et de récupération à long terme, non compatibles avec la zone agricole. L'autorisation que le département cantonal compétent a néanmoins délivrée le 15 janvier 1996 à la Sablière du Cannelet SA de réorganiser ses installations et de construire une installation fixe de recyclage, de concassage et de lavage ainsi qu'un radier a été annulée par décision du 3 septembre 1996 de la Commission cantonale de recours en matière de constructions. Cette décision a été confirmée le 5 août 1997 par le Tribunal administratif du canton de Genève, dont l'arrêt est devenu définitif après que le recours formé à son encontre auprès du Tribunal fédéral a été rejeté le 13 février 1998 (cause 1A.242/1997). La poursuite de l'exploitation de la Sablière du Cannelet SA sur les parcelles précitées a depuis lors été tolérée. Une première procédure de modification des limites de zones, entamée en juin 1998, aux fins notamment de mettre les parcelles précitées en zone industrielle et artisanale, a été abandonnée en avril 2001, compte tenu d'un préavis défavorable de la commune d'Avusy et de la perspective alors envisagée de déplacer l'exploitation de la Sablière du Cannelet SA sur le territoire de la commune de Satigny, dans le cadre d'un déclassement d'importantes surfaces de terrain. La Sablière du Cannelet SA n'a pas déménagé dans la zone industrielle du Bois-de-Bay, créée en juin 2007 dans la commune de Satigny. Le 13 novembre 2012, à la suite du renvoi au Conseil d'Etat du canton de Genève par le Grand Conseil, d'une motion demandant que la situation de la Sablière du Cannelet SA soit régularisée, le Conseil municipal de la commune d'Avusy a décidé de refuser tout nouveau projet de déclassement en zone industrielle des parcelles précitées et de demander au Conseil d'Etat de prendre toutes les mesures utiles pour faire déménager la Sablière du Cannelet SA dans une zone industrielle. En avril 2013, le Conseil d'Etat a néanmoins fait part à la commune d'Avusy de sa volonté de déclasser les parcelles considérées, de façon à les affecter aux seules activités de recyclage de matériaux minéraux. Le gouvernement cantonal a confirmé cette position, en janvier 2015, pour régulariser la situation de la Sablière du Cannelet SA. Par décision du 4 juin 2015, le département cantonal compétent a refusé de donner suite à une demande de la commune d'Avusy tendant à ce que soit constaté que les activités de la Sablière du Cannelet SA sur les trois parcelles précitées étaient illégales et visant à ce que leur suspension immédiate soit prononcée et qu'obligation soit faite à cette société d'évacuer ses installations et de remettre lesdites parcelles en état. Par jugement du 26 mai 2016, le Tribunal administratif de première instance du canton de Genève a admis le recours que la commune d'Avusy a interjeté contre cette décision et a renvoyé le dossier à l'administration compétente pour nouvelle décision. Sur recours de la Sablière du Cannelet SA et du département cantonal compétent, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a annulé ce jugement, par arrêt du 26 juin 2018. La commune d'Avusy a déposé contre cet arrêt un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, dont l'instruction a été suspendue le 7 février 2019 jusqu'à droit connu sur le référendum cantonal évoqué ci-après (cause 1C_423/2018). B. Dans l'intervalle, le 21 septembre 2016, le Conseil d'Etat a saisi le Grand Conseil d'un projet de loi 11976 modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune d'Avusy (ci-après: PL 11976), par la création d'une zone industrielle et artisanale affectée à des activités de recyclage de matériaux minéraux au lieu-dit "Sous-Forestal" sur les parcelles n° 85, 86 et 87 du registre foncier d'Avusy. Ce changement de zone a pour but de régulariser les activités s'y exerçant depuis des décennies, conformément aux objectifs de valorisation des déchets minéraux fixés par le plan de gestion des déchets du canton de Genève 2009-2012 ainsi qu'au plan directeur cantonal 2030 (approuvé par le Conseil fédéral le 29 avril 2015). Dans le cadre de l'enquête publique ayant précédé le dépôt de ce projet de loi, de nombreuses observations ont été formulées et le Conseil municipal de la commune d'Avusy a émis un préavis défavorable. Les communes d'Avusy, de Cartigny, de Laconnex et de Soral ont formé opposition au PL 11976, de même que, notamment, les associations Pro Natura Genève et Pro Natura Suisse et l'association Grain de Sable de la Champagne. Le 2 novembre 2018, le Grand Conseil a adopté la loi 11976 et a rejeté, dans la mesure de leur recevabilité, les oppositions formées à cette modification des limites de zones. La loi 11976 a été publiée dans la Feuille d'avis officielle du canton de Genève du 9 novembre 2018 (FAO), avec la mention qu'un référendum cantonal pouvait être lancé à son encontre jusqu'au 19 décembre 2018. C. Christian Etienne, président de l'association Grain de Sable de la Champagne et membre du conseil municipal d'Avusy, et Serge Guinand, alors président du conseil municipal d'Avusy, se sont concertés en vue du lancement d'un référendum contre la loi 11976 et de l'obtention de l'accord - en plus des associations Pro Natura, AgriGenève et du Grain de Sable de la Champagne - des communes d'Avusy, de Chancy, de Laconnex et de Soral. Par courriels du 20 novembre 2018, Pro Natura Genève et AgriGenève ont fait part que leur comité s'était prononcé respectivement en faveur d'une "participation au référendum" et d'un "soutien" à ce dernier. L'association Grain de Sable de la Champagne s'est déclarée en faveur du référendum. Les exécutifs des communes d'Avusy, de Laconnex, de Soral et de Chancy ont décidé de soutenir le référendum. Par un courriel du 27 novembre 2018, Christian Etienne a adressé au Service des votations et élections du canton de Genève (ci-après: SVE) la "carte de signature" du référendum contre la loi 11976, dont l'intitulé "Non au mitage du territoire - Protégeons notre zone agricole" était suivi de la phrase suivante: "Pro Natura, AgriGenève, les communes d'Avusy, Chancy, Laconnex, Soral et le Grain de Sable de la Champagne vous invitent à : - Refuser la création de cette zone industrielle qui constitue un mitage du territoire non conforme à la loi sur l'aménagement du territoire et qui crée un précédent en pérennisant l'implantation illégale d'une entreprise qui exerce depuis plus de 20 ans une activité industrielle en zone agricole. - Protéger la zone agricole et préserver la nature et le paysage. Exiger le retour à l'agriculture de cette zone, sa remise en état et sa réintégration dans les surfaces d'assolement afin de favoriser la construction de logements dans le canton". Etaient ensuite prévues les mentions usuelles exigées par la loi, avec un tableau permettant de faire figurer les coordonnées et signatures de cinq citoyennes ou citoyens soutenant le référendum. Au verso figurait un exposé des motifs indiquant notamment que Pro Natura, AgriGenève, les communes d'Avusy, Chancy, Soral, le conseil municipal de Laconnex ainsi que le Grain de Sable de la Champagne avaient décidé d'unir leurs forces pour s'opposer par ce référendum à la loi 11976. Le 27 novembre 2018, le Conseil municipal de Cartigny a accepté de soutenir ce référendum. Par un courriel du 28 novembre 2018, Etienne Christian a informé le SVE que la commune de Cartigny avait décidé de se joindre au référendum, et il lui a fait parvenir une nouvelle version du formulaire de récolte des signatures faisant mention de la commune de Cartigny en plus des quatre autres précitées. Le 28 novembre 2018, le SVE a approuvé ce formulaire de récolte des signatures en y apposant, en rouge, la mention "Formule approuvée conformément à l'art. 87 LEDP Service des votations et élections" (ci-après: le premier formulaire). Le SVE a précisé que la vérification à laquelle il avait procédé portait essentiellement sur le respect des prescriptions de forme stipulées à l'art. 87 de la loi du 15 octobre 1982 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; rs/GE A 5 05); à ce stade de la procédure, seules de grossières violations de principes et prescriptions pourraient habiliter le SVE à intervenir par un refus de l'approbation du spécimen des listes destinées à recevoir les signatures. Par un courriel du 3 décembre 2018, Etienne Christian a demandé au SVE s'il était autorisé à fournir un bulletin de collecte des signatures comportant un tableau de dix lignes pour les signatures, sur le modèle de celui qu'il joignait à son courriel (et faisant mention des communes d'Avusy, Chancy, Soral et Cartigny, mais pas de celle de Laconnex). Le même jour, le SVE a répondu par courriel à Etienne Christian qu'il pouvait fournir des "feuilles de récolte avec 10 lignes pour les signatures", sans lui renvoyer un nouveau spécimen approuvé des listes destinées à recevoir les signatures. Sur ce second formulaire de récolte des signatures ne figure pas la mention de la commune de Laconnex (ci-après: le second formulaire). Lors de la séance du Conseil municipal de la commune d'Avusy du 11 décembre 2018, le président dudit conseil a indiqué que la récolte des signatures pour le "référendum qui mobilis[ait] la commune se poursui[vait] de manière continue", en saluant que l'un des conseillers municipaux "s'y emplo[yait] intensément" et en exhortant "les élus à amplifier leurs démarches, le dernier délai pour la remise des feuilles étant fixé au soir du 18 décembre 2018". Le maire a informé le Conseil municipal que "plus de trois mille signatures [étaient] parvenues à la mairie, tandis que d'autres ne manquer[aie]nt pas de venir par la voie postale", en réitérant "l'exhortation à poursuivre la récolte". Un conseiller municipal a proposé "d'élargir la récolte de signatures à l'événement sportif prévu [le] 18 décembre 2018 aux Vernets", sur quoi le président du Conseil municipal a confirmé "que toutes les énergies déployées à l'effet de la récolte des signatures [étaient] les bienvenues". Le 19 décembre 2018, Christian Etienne, Serge Guinand, le maire d'Avusy et le président de Pro Natura Genève ont déposé au SVE 2058 formulaires totalisant, selon eux, 9666 signatures à l'appui du référendum contre la loi 11976. Par recommandé du 21 décembre 2018 adressé à la chancellerie d'Etat, Robert Maury et la Sablière du Cannelet SA ont mis en doute la véracité des informations données à la population dans les formulaires de récolte des signatures à l'appui dudit référendum; il n'était pas établi que le soutien des cinq communes précitées avait été donné valablement par leur organe communal compétent, à savoir par une décision de leur exécutif communal ou une délibération de leur conseil municipal. Ils se réservaient d'attaquer toute décision de validation de la procédure référendaire pour le cas où leur soutien ne pourrait être justifié par des décisions prises en bonne et due forme; ils invitaient dans ce but la chancelière d'Etat à vérifier en sollicitant desdites communes les procès-verbaux relatifs à leur décision de soutenir ce référendum. Par courrier du 15 janvier 2019, la chancellerie d'Etat a écrit qu'il ne serait pas donné suite à la demande, le contrôle effectué par le SVE portant sur le respect des conditions de forme prévues par l'art. 87 LEDP et n'ayant pas pour objet de se prononcer sur le contenu du texte explicatif du comité référendaire. Par courrier du 28 janvier 2019, l'avocat des cinq communes précitées a expliqué que lesdites communes avaient valablement manifesté leur soutien au référendum en question: la compétence de soutenir un tel référendum appartenait à l'exécutif seul, et le maire pouvait l'exercer sans qu'un document écrit ne soit établi; une délibération du conseil municipal n'était pas nécessaire; certaines des communes considérées avaient néanmoins formalisé leur soutien audit référendum dans un procès-verbal, soit celles d'Avusy, Cartigny et Laconnex; dans celles de Soral et Chancy, la décision avait été prise lors d'une concertation au sein de l'exécutif, sans adoption d'un procès-verbal. D. Par acte du 5 février 2019, Robert Maury, Richard Maury et Alfred Schwarz (ci-après: Robert Maury et consorts) ont recouru auprès de la Chambre constitutionnelle de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) contre le référendum lancé à l'encontre de la loi 11976, en dirigeant leur recours contre le comité référendaire "NON à la zone industrielle d'Athenaz" et les communes d'Avusy, de Cartigny, de Chancy, de Laconnex et de Soral (cause A/475/2019). Ils ont demandé préalablement la production du spécimen des listes destinées à recevoir les signatures, des procès-verbaux des communes de Chancy, Laconnex et Soral de soutenir ledit référendum ou, à défaut d'existence de tels procès-verbaux, l'audition des maires de ces communes, et la production de l'intégralité des formulaires de signatures récoltées. Ils ont conclu principalement à l'annulation dudit référendum et au constat que les communes d'Avusy, de Cartigny, de Chancy, de Laconnex et de Soral n'avaient pas reçu la compétence de soutenir ou de lancer un référendum cantonal, au constat que la formation de la volonté des exécutifs de ces communes (sauf de celle d'Avusy) de le faire violait la garantie de leurs droits politiques. Par acte du 6 mars 2019, enregistré sous le n° de cause A/921/2019, Robert Maury et consorts ont saisi la Cour de justice d'un nouveau recours contre le référendum lancé contre la loi n° 11976, en demandant sa jonction au recours n° A/475/2019. Ils ont fait valoir des faits nouveaux dont ils avaient pris connaissance le 2 mars 2019, soit la participation au financement du référendum contre la loi n° 11976 par la commune d'Avusy et l'utilisation par Serge Guinand des armoiries des cinq communes considérées sur un document publicitaire en faveur dudit référendum. E. Par arrêté du 17 avril 2019, publié dans la FAO du 23 avril 2019, le Conseil d'Etat a constaté l'aboutissement du référendum contre la loi 11976: sur les 9'666 signatures annoncées, 5'468 signatures ont été contrôlées et, sur ces dernières, 5'251 signatures ont été validées (le nombre de signatures nécessaires pour faire aboutir le référendum étant de 5'227). Sur les 5'241 signatures figurant sur le premier formulaire, 4'967 ont été validées. Par acte du 29 avril 2019 (enregistré sous le n° de cause A/1646/2019), Robert Maury et consorts ont recouru auprès de la Cour de justice contre l'arrêté de validation du référendum contre la loi 11976, en demandant sa jonction aux recours n° A/475/2019 et A/921/2019. Ils ont réitéré les griefs formulés dans leurs deux précédents recours, tout en les complétant. La Cour de justice a joint les causes A/1646/2019, A/475/2019 et A/921/2019. Le 30 octobre 2019, le Conseil d'Etat a indiqué que 4'118 signatures valables avaient été apposées sur les seconds formulaires. Par arrêt du 27 novembre 2019, la cour cantonale a rejeté les recours. F. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, Robert Maury et consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 27 novembre 2019 et l'arrêté du Conseil d'Etat du 17 avril 2019 et de dire que le référendum cantonal contre la loi 11976 du 2 novembre 2018 n'a pas abouti. (...). Le Tribunal fédéral a rejeté le recours, dans la mesure de sa recevabilité. (extrait) Erwägungen Extrait des considérants: 5. Les recourants prétendent que les communes intimées, en s'impliquant dans le lancement du référendum et dans la récolte des signatures, ont enfreint leur devoir de réserve découlant de l'art. 34 al. 2 Cst. Ils font valoir que les communes, lorsque la constitution cantonale ne leur reconnaît pas de droit de référendum, doivent s'abstenir de lancer un référendum car elles ne sont pas titulaires des droits politiques. Ils soutiennent aussi que l'intervention des communes lors de la récolte des signatures (activité déployée pour la récolte des signatures, participation aux frais de financement du référendum, publication d'un "tous-ménages" orné des armoiries communales) est illicite. Lesdites communes contestent quant à elles que le soutien qu'elles ont apporté au référendum litigieux constitue une irrégularité susceptible de conduire à l'annulation du référendum. 5.1 L'art. 34 al. 2 Cst. protège la libre formation de l'opinion des citoyens: il garantit ainsi aux citoyens qu'aucun résultat de vote ne soit reconnu s'il ne traduit pas de façon fidèle et sûre l'expression de leur libre volonté. Chaque citoyen doit pouvoir se déterminer en élaborant son opinion de la façon la plus libre et complète possible et exprimer son choix en conséquence. La liberté de vote garantit la sincérité du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie directe (ATF 145 I 282 consid. 4.1 p. 287, ATF 145 I 207 consid. 2.1 p. 215 et les références citées). L'art. 34 al. 2 Cst. impose notamment aux autorités le devoir de donner une information correcte et retenue dans le contexte de votations (ATF 145 I 282 consid. 4.1 p. 287). Une distinction doit être opérée entre les interventions des autorités lors de scrutins de leur propre collectivité (commune, canton, Confédération), d'une part, et celles lors de scrutins d'une autre collectivité (subordonnée, de même niveau ou de niveau supérieur), d'autre part (ATF 145 I 1 consid. 4.1 p. 5). Lors de scrutins de leur propre collectivité, un rôle de conseil incombe aux autorités. Elles assument ce rôle principalement par la rédaction d'un message explicatif préalable au vote. Elles ne sont pas astreintes à un devoir de neutralité et peuvent diffuser une recommandation; elles sont en revanche tenues à un devoir d'objectivité. Dans des cas particuliers, l'art. 34 al. 2 Cst. impose même un devoir d'informer (ATF 145 I 1 consid. 5.2.1 p. 9). Les interventions d'une autorité dans la campagne référendaire relative à une autre collectivité s'apprécient selon des critères différents. Ainsi, l'intervention d'une commune dans une campagne précédant un scrutin cantonal (intervention "vers le haut") n'est admissible qu'exceptionnellement, à certaines conditions, et elle doit respecter certaines règles, à défaut de quoi la campagne est affectée d'un vice qui peut conduire à l'annulation des opérations (ATF 116 Ia 466 consid. 4 p. 469; voir aussi ATF 145 I 1 consid. 6.2 p. 13 s.). D'abord, l'autorité communale ne peut intervenir dans une campagne relative à un scrutin cantonal que si elle y est conduite par des motifs pertinents. Tel est le cas lorsqu'elle entend donner une information objective aux citoyens ou redresser des informations manifestement erronées de la propagande adverse, ou lorsque la commune et ses citoyens ont à l'issue du scrutin un intérêt direct et spécifique, qui dépasse largement celui des autres communes du canton (ATF 145 I 1 consid. 6.2 p. 14; ATF 143 I 78 consid. 4.4 p. 83; ATF 116 Ia 466 consid. 4a p. 468). Un intérêt direct et particulier à l'objet du scrutin est surtout concevable là où un projet concret est en cause de manière directe ou indirecte, notamment un projet d'infrastructure. Cet intérêt spécifique ne semble cependant pas d'emblée exclu à l'égard d'un projet général et abstrait; l'intérêt doit être évalué dans chaque cas (ATF 145 I 1 consid. 6.2 p. 14). Cet intérêt spécial a été reconnu par exemple à une commune qui était pratiquement la seule à être touchée directement par la nouvelle route cantonale de contournement, qui faisait l'objet du référendum (ATF 116 Ia 466). Ensuite, lorsqu'une commune est particulièrement concernée, elle peut user de tous les moyens d'influencer l'opinion qui sont usuellement mis en oeuvre dans une campagne par les partisans ou opposants d'un projet. Bien qu'elle soit toujours tenue de présenter les intérêts communaux d'une manière objective et concrète, la commune est ainsi davantage libre, dans son intervention, qu'une autorité appelée à rédiger un rapport explicatif pour un scrutin de sa propre collectivité (ATF 143 I 78 consid. 4.4 p. 83). L'autorité communale qui intervient dans une campagne précédant un scrutin cantonal peut utiliser à cet effet des moyens financiers communaux, à condition qu'ils ne soient pas disproportionnés. Afin d'assurer autant que possible l'égalité entre les participants à la votation, la commune ne doit pas - indépendamment du message explicatif officiel - dépenser davantage que ne peuvent le faire sans sacrifices importants les partis et les autres groupes intéressés (ATF 116 Ia 466 consid. 4c p. 469). En définitive, dans les cas exceptionnels dans lesquels elles sont admissibles, les interventions des autorités communales dans le contexte d'une votation cantonale doivent être justifiées par des motifs pertinents. Elles doivent respecter un devoir d'objectivité (à défaut de devoir être neutres), c'est-à-dire ne pas comporter d'information ou d'affirmation outrancière ou polémique quant à la forme ou erronée, exagérée ou trompeuse quant au fond. Elles doivent en outre demeurer proportionnées, notamment par la nature et l'ampleur des moyens utilisés, et elles doivent être transparentes (voir aussi JACQUES DUBEY, Droits fondamentaux, vol. II, 2018, n. 5330 ss et les arrêts cités; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 2013, n. 931 ss). 5.2 La garantie que la Constitution fédérale donne au droit de vote n'est pas substantiellement différente selon que le citoyen s'exprime dans une votation ou à l'occasion d'une initiative ou d'une demande de référendum. Elle englobe au même titre les activités et campagnes qui précèdent ou accompagnent l'exercice de ces trois droits, nonobstant leurs différences. Lorsqu'il vote, qu'il adhère à une initiative ou qu'il signe une demande de référendum, le citoyen accomplit des actes certes distincts. Mais dans tous ces cas, il exprime sa volonté politique en tant que citoyen; l'expression de cette volonté doit être également libre; et c'est pour les mêmes motifs et selon les mêmes critères qu'il doit être assuré que le résultat de la volonté ainsi exprimée par l'ensemble des citoyens qui ont fait usage de leur droit ne sera pas faussé. On ne voit pas pourquoi le seul fait que dans un cas le citoyen se prononce pour trancher la question qui lui est posée, tandis que dans les autres il se prononce pour dire s'il entend que cette question soit posée au peuple, devrait entraîner, du point de vue de la garantie constitutionnelle de la liberté de vote, des modalités différentes à un point tel qu'une autorité communale pourrait intervenir de manière plus incisive dans la campagne précédant une votation cantonale qu'elle ne serait autorisée à le faire dans une campagne référendaire de même niveau (ATF 116 Ia 466 consid. 5 p. 471). 5.3 En l'espèce, la commune d'Avusy fait valoir qu'elle dispose d'un intérêt direct et spécial qui dépasse largement celui des autres communes du canton: la loi cantonale attaquée par le référendum vise uniquement la modification des limites de zones sur le territoire de la commune d'Avusy. La commune d'Avusy relève aussi qu'elle est exposée aux nuisances provenant de l'exploitation de la gravière (bruit, poussière, trafic de camions) et des nouvelles activités non liées à l'extraction du gravier que la modification de zone contestée voudrait autoriser. Elle allègue qu'elle a un intérêt spécial et important à faire valoir les intérêts de ses habitants à l'encontre d'une mesure d'aménagement du territoire considérée comme contraire au droit fédéral et préjudiciable à la préservation de l'agriculture, à la nature et au paysage et entraînant des nuisances. En tant que commune de site des parcelles dont le déclassement est contesté et sur lesquelles se poursuit une activité industrielle non conforme à la zone agricole, elle souhaite que cette activité n'y soit pas régularisée par le déclassement de ces parcelles en zone industrielle, mais qu'elle soit déplacée dans une zone industrielle d'une autre région du canton. L'intérêt direct et spécial de la commune d'Avusy, en tant que commune de site des parcelles dont le déclassement est contesté, dépasse largement celui des autres communes du canton. La commune d'Avusy se trouve ainsi dans la situation exceptionnelle d'être habilitée à participer au lancement du référendum cantonal contre la loi 11976 ("loi modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune d'Avusy") et à la récolte des signatures. Lorsque le résultat d'un scrutin touche une commune dans un intérêt direct et particulier, surpassant nettement l'intérêt des autres communes, savoir comment la commune évalue le projet et comment elle motive sa position est certainement favorable au processus complet et ouvert de formation de l'opinion des électeurs (ATF 145 I 1 consid. 6.5.1 p. 17). Quoi qu'en dise l'instance précédente, le fait que la commune d'Avusy a déjà pu faire entendre sa voix dans le cadre de l'élaboration de l'avant-projet et du projet de loi importe peu. La participation au processus législatif se distingue en effet de la demande de soumettre une question au corps électoral. Il en va différemment des communes de Cartigny, Chancy, Laconnex et Soral, qui font valoir que des gravières sont aussi exploitées sur leur territoire et qu'elles peuvent craindre qu'une modification de zone similaire soit adoptée dans leurs communes. Elles expliquent aussi être limitrophes de la commune d'Avusy et subir les nuisances de la gravière en question. Cela est toutefois insuffisant pour constituer un intérêt direct et spécial permettant aux communes d'intervenir dans la procédure référendaire. S'agissant des moyens utilisés, la commune d'Avusy a participé aux frais générés par le lancement du référendum, à hauteur de 1'162.45 francs, à l'égal des associations Pro Natura Genève, AgriGenève et Grain de Sable de la Champagne. Ce montant, peu élevé, est conforme au principe de la proportionnalité. S'agissant de l'exposé des motifs figurant sur les formulaires de signatures, il est mentionné que les cinq communes intimées invitent à s'opposer à la loi 11976 et qu'une entreprise exerçant depuis plus de 20 ans une activité en zone agricole est implantée illégalement. Les recourants ne contestent pas que le contenu de ces explications est conforme au principe d'objectivité et ne comporte pas d'informations erronées ou trompeuses. Il est par ailleurs exact que l'activité de l'entreprise précitée n'est pas compatible avec l'affectation à la zone agricole des parcelles sur lesquelles elle est implantée; elle s'y déploie depuis des décennies au bénéfice d'une tolérance, situation que le déclassement litigieux entend précisément régulariser, conformément à la volonté des autorités cantonales. Semblable à cet exposé des motifs, le "tous-ménages", dénoncé par les recourants, n'est pas davantage critiquable, sous la réserve de l'utilisation des armoiries communales (art. 31 al. 3 LEDP; arrêt 1C_521/2017 du 14 mai 2018 consid. 3.3, in ZBl 2019 p. 104). S'ajoute à cela que les interventions ont eu lieu de manière transparente. 5.4 Il s'ensuit que la procédure conduisant à la décision d'aboutissement du référendum cantonal a été entachée d'une irrégularité, les communes de Cartigny, Chancy, Laconnex et Soral n'étant pas habilitées à intervenir dans le débat référendaire. L'intervention de la commune d'Avusy reposait en revanche sur des motifs pertinents et était conforme aux devoirs d'objectivité, de transparence et de proportionnalité. 6. Il s'agit maintenant de déterminer si l'irrégularité constatée a pu influencer la récolte des signatures. 6.1 La constatation d'irrégularités dans une procédure référendaire ou d'interventions illicites dans le lancement d'un référendum et la récolte des signatures ne suffit pas pour annuler un scrutin (s'il a déjà eu lieu), ou - lorsqu'aucun scrutin n'a encore été fixé - pour annuler la décision d'aboutissement du référendum, et éventuellement faire courir un nouveau délai référendaire (ATF 116 Ia 466 consid. 7 p. 476). La décision d'aboutissement du référendum n'est annulée qu'à la double condition que la violation constatée est grave et qu'elle a pu exercer une influence décisive sur le résultat de la récolte des signatures; il y a lieu de prendre en considération notamment le nombre de signatures récoltées (par rapport au nombre minimal de signatures exigé), la gravité des irrégularités et leur portée dans le contexte global de la procédure référendaire. Dans le cas d'un référendum n'ayant pas abouti, si la possibilité que, sans ces irrégularités, le nombre de signatures exigé ait été atteint, apparaît si mince qu'elle ne puisse être prise en considération sérieusement, il ne saurait être question d'annuler le résultat et de faire courir un nouveau délai référendaire. Si, en revanche, il apparaît pratiquement possible que le résultat eût été différent, alors il faut l'annuler (ATF 116 Ia 466 consid. 7 p. 476). Dans la situation où le référendum a abouti, il s'agit d'examiner si sans ces irrégularités, le nombre de signatures minimal aurait aussi été obtenu. Le Tribunal fédéral examine librement la question de savoir si la condition de l'annulation est remplie (ATF 116 Ia 466 consid. 7 p. 476). 6.2 En l'occurrence, l'irrégularité tenant à l'implication des communes de Cartigny, Chancy, Laconnex et Soral dans le processus référendaire, en particulier le lancement du référendum et la récolte des signatures, présente une certaine importance. Cette importance est cependant atténuée par le fait que ces quatre communes n'ont pas participé aux frais du lancement du référendum. Pour examiner l'influence possible de cette irrégularité sur la récolte des signatures, plusieurs éléments sont pris en compte. Il faut d'abord relever que le référendum a aussi été lancé par trois associations, à savoir Pro Natura Genève, AgriGenève et le Grain de Sable de la Champagne, disposant d'une influence et d'un réseau certains; leur participation au processus référendaire était propre à convaincre nombre de citoyens de signer le référendum. La participation de la commune d'Avusy, principale concernée légitimée à intervenir, a encore pu inciter certains électeurs à apposer leur signature. S'ajoute à cela qu'il s'agit d'une intervention de communes par rapport à un objet cantonal, de sorte que les motifs exposés par le comité référendaire étaient susceptibles de trouver un écho bien au-delà des communes intimées. Autre est la question de l'influence que les communes pourraient exercer dans le cadre de la campagne précédant la votation. Il s'agira en effet d'un scrutin cantonal, si bien qu'il est loin d'être acquis que l'argument qui sous-tend le référendum de la part des cinq communes - à savoir que les entreprises du type de la Sablière du Cannelet SA devraient se situer dans une autre région du canton - trouve un même écho favorable auprès d'une majorité des citoyens du canton. Quant à l'utilisation par des privés des armoiries communales, au même niveau que celle du logo des trois associations considérées, sur un "tous-ménages" n'ayant manifestement pas un caractère officiel, elle ne saurait avoir eu une influence déterminante sur le succès de la récolte des signatures. Enfin et surtout, les recourants ne contestent pas que le nombre total de signatures valables recueillies à l'appui de ce référendum, sur les deux formulaires, est de 9'085 (4'967 du premier formulaire + 4'118 du second formulaire), alors que 5'227 signatures valables étaient requises. La Cour de justice a ainsi retenu que cela représentait 3'858 signatures valables - ou 73,8 % - de plus que nécessaire. Cette différence est propre à compenser l'éventuelle incidence de l'irrégularité précitée. Il ressort de ce qui précède que l'on ne saurait admettre sérieusement que, sans l'intervention des communes de Cartigny, Chancy, Laconnex et Soral, un grand nombre de citoyens aurait renoncé à signer ou au contraire aurait signé la demande de référendum. Il s'ensuit qu'il est peu vraisemblable que sans l'irrégularité constatée la demande de référendum n'aurait pas abouti. Les conditions posées par la jurisprudence pour une annulation de la décision constatant l'aboutissement du référendum ne sont ainsi pas remplies.
fr
Art. 34 Abs. 2 BV; Intervention von fünf Gemeinden bei der Unterschriftensammlung und der Ergreifung eines kantonalen Referendums. Voraussetzungen, unter denen eine Gemeinde in die Kampagne im Vorfeld einer kantonalen Abstimmung eingreifen darf (E. 5.1 und 5.2). Vorliegend ist die Gemeinde Avusy ausnahmsweise befugt, an der Ergreifung eines kantonalen Referendums betreffend die Änderung der Zonengrenzen auf ihrem Gebiet teilzunehmen. Als Gemeinde, auf deren Gebiet sich Parzelen befinden, deren Umzonung strittig ist, überschreitet ihr unmittelbares und besonderes Interesse jenes der übrigen Gemeinden deutlich. Dagegen verfügen die vier angrenzenden Gemeinden nicht über ein solches Interesse, das ihnen erlaubt, in die kantonale Referendumskampagne einzugreifen. Die Grundsätze der Verhältnismässigkeit, der Sachlichkeit und der Transparenz wurden im Übrigen gewahrt (E. 5.3 und 5.4). Die mit dem Eingreifen der vier angrenzenden Gemeinden verbundenen Unregelmässigkeit hatte auf die Unterschriftensammlung keinen entscheidenden Einfluss. Die Voraussetzungen für die Aufhebung des Zustandekommens des kantonalen Referendums sind damit nicht erfüllt (E. 6).
de
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-129%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,621
146 I 129
146 I 129 Sachverhalt ab Seite 130 A. Robert Maury est propriétaire des parcelles n° 85, 86 et 87 du registre foncier de la commune genevoise d'Avusy, sises en zone agricole, sur lesquelles la Sablière du Cannelet SA a été autorisée, en 1983 et 1986, à exploiter des gravières, avec des échéances de remblayage et de remise en culture en 1994. En juillet 1993, en réponse à une demande de la Sablière du Cannelet SA de prolonger les autorisations d'exploiter précitées, les services compétents de l'administration cantonale ont indiqué que de nouveaux délais seraient fixés ultérieurement, d'entente avec les autorités communales. Ces dernières se sont opposées à la délivrance à la société précitée d'une autorisation de conserver ses installations de recyclage et de récupération à long terme, non compatibles avec la zone agricole. L'autorisation que le département cantonal compétent a néanmoins délivrée le 15 janvier 1996 à la Sablière du Cannelet SA de réorganiser ses installations et de construire une installation fixe de recyclage, de concassage et de lavage ainsi qu'un radier a été annulée par décision du 3 septembre 1996 de la Commission cantonale de recours en matière de constructions. Cette décision a été confirmée le 5 août 1997 par le Tribunal administratif du canton de Genève, dont l'arrêt est devenu définitif après que le recours formé à son encontre auprès du Tribunal fédéral a été rejeté le 13 février 1998 (cause 1A.242/1997). La poursuite de l'exploitation de la Sablière du Cannelet SA sur les parcelles précitées a depuis lors été tolérée. Une première procédure de modification des limites de zones, entamée en juin 1998, aux fins notamment de mettre les parcelles précitées en zone industrielle et artisanale, a été abandonnée en avril 2001, compte tenu d'un préavis défavorable de la commune d'Avusy et de la perspective alors envisagée de déplacer l'exploitation de la Sablière du Cannelet SA sur le territoire de la commune de Satigny, dans le cadre d'un déclassement d'importantes surfaces de terrain. La Sablière du Cannelet SA n'a pas déménagé dans la zone industrielle du Bois-de-Bay, créée en juin 2007 dans la commune de Satigny. Le 13 novembre 2012, à la suite du renvoi au Conseil d'Etat du canton de Genève par le Grand Conseil, d'une motion demandant que la situation de la Sablière du Cannelet SA soit régularisée, le Conseil municipal de la commune d'Avusy a décidé de refuser tout nouveau projet de déclassement en zone industrielle des parcelles précitées et de demander au Conseil d'Etat de prendre toutes les mesures utiles pour faire déménager la Sablière du Cannelet SA dans une zone industrielle. En avril 2013, le Conseil d'Etat a néanmoins fait part à la commune d'Avusy de sa volonté de déclasser les parcelles considérées, de façon à les affecter aux seules activités de recyclage de matériaux minéraux. Le gouvernement cantonal a confirmé cette position, en janvier 2015, pour régulariser la situation de la Sablière du Cannelet SA. Par décision du 4 juin 2015, le département cantonal compétent a refusé de donner suite à une demande de la commune d'Avusy tendant à ce que soit constaté que les activités de la Sablière du Cannelet SA sur les trois parcelles précitées étaient illégales et visant à ce que leur suspension immédiate soit prononcée et qu'obligation soit faite à cette société d'évacuer ses installations et de remettre lesdites parcelles en état. Par jugement du 26 mai 2016, le Tribunal administratif de première instance du canton de Genève a admis le recours que la commune d'Avusy a interjeté contre cette décision et a renvoyé le dossier à l'administration compétente pour nouvelle décision. Sur recours de la Sablière du Cannelet SA et du département cantonal compétent, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a annulé ce jugement, par arrêt du 26 juin 2018. La commune d'Avusy a déposé contre cet arrêt un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, dont l'instruction a été suspendue le 7 février 2019 jusqu'à droit connu sur le référendum cantonal évoqué ci-après (cause 1C_423/2018). B. Dans l'intervalle, le 21 septembre 2016, le Conseil d'Etat a saisi le Grand Conseil d'un projet de loi 11976 modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune d'Avusy (ci-après: PL 11976), par la création d'une zone industrielle et artisanale affectée à des activités de recyclage de matériaux minéraux au lieu-dit "Sous-Forestal" sur les parcelles n° 85, 86 et 87 du registre foncier d'Avusy. Ce changement de zone a pour but de régulariser les activités s'y exerçant depuis des décennies, conformément aux objectifs de valorisation des déchets minéraux fixés par le plan de gestion des déchets du canton de Genève 2009-2012 ainsi qu'au plan directeur cantonal 2030 (approuvé par le Conseil fédéral le 29 avril 2015). Dans le cadre de l'enquête publique ayant précédé le dépôt de ce projet de loi, de nombreuses observations ont été formulées et le Conseil municipal de la commune d'Avusy a émis un préavis défavorable. Les communes d'Avusy, de Cartigny, de Laconnex et de Soral ont formé opposition au PL 11976, de même que, notamment, les associations Pro Natura Genève et Pro Natura Suisse et l'association Grain de Sable de la Champagne. Le 2 novembre 2018, le Grand Conseil a adopté la loi 11976 et a rejeté, dans la mesure de leur recevabilité, les oppositions formées à cette modification des limites de zones. La loi 11976 a été publiée dans la Feuille d'avis officielle du canton de Genève du 9 novembre 2018 (FAO), avec la mention qu'un référendum cantonal pouvait être lancé à son encontre jusqu'au 19 décembre 2018. C. Christian Etienne, président de l'association Grain de Sable de la Champagne et membre du conseil municipal d'Avusy, et Serge Guinand, alors président du conseil municipal d'Avusy, se sont concertés en vue du lancement d'un référendum contre la loi 11976 et de l'obtention de l'accord - en plus des associations Pro Natura, AgriGenève et du Grain de Sable de la Champagne - des communes d'Avusy, de Chancy, de Laconnex et de Soral. Par courriels du 20 novembre 2018, Pro Natura Genève et AgriGenève ont fait part que leur comité s'était prononcé respectivement en faveur d'une "participation au référendum" et d'un "soutien" à ce dernier. L'association Grain de Sable de la Champagne s'est déclarée en faveur du référendum. Les exécutifs des communes d'Avusy, de Laconnex, de Soral et de Chancy ont décidé de soutenir le référendum. Par un courriel du 27 novembre 2018, Christian Etienne a adressé au Service des votations et élections du canton de Genève (ci-après: SVE) la "carte de signature" du référendum contre la loi 11976, dont l'intitulé "Non au mitage du territoire - Protégeons notre zone agricole" était suivi de la phrase suivante: "Pro Natura, AgriGenève, les communes d'Avusy, Chancy, Laconnex, Soral et le Grain de Sable de la Champagne vous invitent à : - Refuser la création de cette zone industrielle qui constitue un mitage du territoire non conforme à la loi sur l'aménagement du territoire et qui crée un précédent en pérennisant l'implantation illégale d'une entreprise qui exerce depuis plus de 20 ans une activité industrielle en zone agricole. - Protéger la zone agricole et préserver la nature et le paysage. Exiger le retour à l'agriculture de cette zone, sa remise en état et sa réintégration dans les surfaces d'assolement afin de favoriser la construction de logements dans le canton". Etaient ensuite prévues les mentions usuelles exigées par la loi, avec un tableau permettant de faire figurer les coordonnées et signatures de cinq citoyennes ou citoyens soutenant le référendum. Au verso figurait un exposé des motifs indiquant notamment que Pro Natura, AgriGenève, les communes d'Avusy, Chancy, Soral, le conseil municipal de Laconnex ainsi que le Grain de Sable de la Champagne avaient décidé d'unir leurs forces pour s'opposer par ce référendum à la loi 11976. Le 27 novembre 2018, le Conseil municipal de Cartigny a accepté de soutenir ce référendum. Par un courriel du 28 novembre 2018, Etienne Christian a informé le SVE que la commune de Cartigny avait décidé de se joindre au référendum, et il lui a fait parvenir une nouvelle version du formulaire de récolte des signatures faisant mention de la commune de Cartigny en plus des quatre autres précitées. Le 28 novembre 2018, le SVE a approuvé ce formulaire de récolte des signatures en y apposant, en rouge, la mention "Formule approuvée conformément à l'art. 87 LEDP Service des votations et élections" (ci-après: le premier formulaire). Le SVE a précisé que la vérification à laquelle il avait procédé portait essentiellement sur le respect des prescriptions de forme stipulées à l'art. 87 de la loi du 15 octobre 1982 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; rs/GE A 5 05); à ce stade de la procédure, seules de grossières violations de principes et prescriptions pourraient habiliter le SVE à intervenir par un refus de l'approbation du spécimen des listes destinées à recevoir les signatures. Par un courriel du 3 décembre 2018, Etienne Christian a demandé au SVE s'il était autorisé à fournir un bulletin de collecte des signatures comportant un tableau de dix lignes pour les signatures, sur le modèle de celui qu'il joignait à son courriel (et faisant mention des communes d'Avusy, Chancy, Soral et Cartigny, mais pas de celle de Laconnex). Le même jour, le SVE a répondu par courriel à Etienne Christian qu'il pouvait fournir des "feuilles de récolte avec 10 lignes pour les signatures", sans lui renvoyer un nouveau spécimen approuvé des listes destinées à recevoir les signatures. Sur ce second formulaire de récolte des signatures ne figure pas la mention de la commune de Laconnex (ci-après: le second formulaire). Lors de la séance du Conseil municipal de la commune d'Avusy du 11 décembre 2018, le président dudit conseil a indiqué que la récolte des signatures pour le "référendum qui mobilis[ait] la commune se poursui[vait] de manière continue", en saluant que l'un des conseillers municipaux "s'y emplo[yait] intensément" et en exhortant "les élus à amplifier leurs démarches, le dernier délai pour la remise des feuilles étant fixé au soir du 18 décembre 2018". Le maire a informé le Conseil municipal que "plus de trois mille signatures [étaient] parvenues à la mairie, tandis que d'autres ne manquer[aie]nt pas de venir par la voie postale", en réitérant "l'exhortation à poursuivre la récolte". Un conseiller municipal a proposé "d'élargir la récolte de signatures à l'événement sportif prévu [le] 18 décembre 2018 aux Vernets", sur quoi le président du Conseil municipal a confirmé "que toutes les énergies déployées à l'effet de la récolte des signatures [étaient] les bienvenues". Le 19 décembre 2018, Christian Etienne, Serge Guinand, le maire d'Avusy et le président de Pro Natura Genève ont déposé au SVE 2058 formulaires totalisant, selon eux, 9666 signatures à l'appui du référendum contre la loi 11976. Par recommandé du 21 décembre 2018 adressé à la chancellerie d'Etat, Robert Maury et la Sablière du Cannelet SA ont mis en doute la véracité des informations données à la population dans les formulaires de récolte des signatures à l'appui dudit référendum; il n'était pas établi que le soutien des cinq communes précitées avait été donné valablement par leur organe communal compétent, à savoir par une décision de leur exécutif communal ou une délibération de leur conseil municipal. Ils se réservaient d'attaquer toute décision de validation de la procédure référendaire pour le cas où leur soutien ne pourrait être justifié par des décisions prises en bonne et due forme; ils invitaient dans ce but la chancelière d'Etat à vérifier en sollicitant desdites communes les procès-verbaux relatifs à leur décision de soutenir ce référendum. Par courrier du 15 janvier 2019, la chancellerie d'Etat a écrit qu'il ne serait pas donné suite à la demande, le contrôle effectué par le SVE portant sur le respect des conditions de forme prévues par l'art. 87 LEDP et n'ayant pas pour objet de se prononcer sur le contenu du texte explicatif du comité référendaire. Par courrier du 28 janvier 2019, l'avocat des cinq communes précitées a expliqué que lesdites communes avaient valablement manifesté leur soutien au référendum en question: la compétence de soutenir un tel référendum appartenait à l'exécutif seul, et le maire pouvait l'exercer sans qu'un document écrit ne soit établi; une délibération du conseil municipal n'était pas nécessaire; certaines des communes considérées avaient néanmoins formalisé leur soutien audit référendum dans un procès-verbal, soit celles d'Avusy, Cartigny et Laconnex; dans celles de Soral et Chancy, la décision avait été prise lors d'une concertation au sein de l'exécutif, sans adoption d'un procès-verbal. D. Par acte du 5 février 2019, Robert Maury, Richard Maury et Alfred Schwarz (ci-après: Robert Maury et consorts) ont recouru auprès de la Chambre constitutionnelle de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) contre le référendum lancé à l'encontre de la loi 11976, en dirigeant leur recours contre le comité référendaire "NON à la zone industrielle d'Athenaz" et les communes d'Avusy, de Cartigny, de Chancy, de Laconnex et de Soral (cause A/475/2019). Ils ont demandé préalablement la production du spécimen des listes destinées à recevoir les signatures, des procès-verbaux des communes de Chancy, Laconnex et Soral de soutenir ledit référendum ou, à défaut d'existence de tels procès-verbaux, l'audition des maires de ces communes, et la production de l'intégralité des formulaires de signatures récoltées. Ils ont conclu principalement à l'annulation dudit référendum et au constat que les communes d'Avusy, de Cartigny, de Chancy, de Laconnex et de Soral n'avaient pas reçu la compétence de soutenir ou de lancer un référendum cantonal, au constat que la formation de la volonté des exécutifs de ces communes (sauf de celle d'Avusy) de le faire violait la garantie de leurs droits politiques. Par acte du 6 mars 2019, enregistré sous le n° de cause A/921/2019, Robert Maury et consorts ont saisi la Cour de justice d'un nouveau recours contre le référendum lancé contre la loi n° 11976, en demandant sa jonction au recours n° A/475/2019. Ils ont fait valoir des faits nouveaux dont ils avaient pris connaissance le 2 mars 2019, soit la participation au financement du référendum contre la loi n° 11976 par la commune d'Avusy et l'utilisation par Serge Guinand des armoiries des cinq communes considérées sur un document publicitaire en faveur dudit référendum. E. Par arrêté du 17 avril 2019, publié dans la FAO du 23 avril 2019, le Conseil d'Etat a constaté l'aboutissement du référendum contre la loi 11976: sur les 9'666 signatures annoncées, 5'468 signatures ont été contrôlées et, sur ces dernières, 5'251 signatures ont été validées (le nombre de signatures nécessaires pour faire aboutir le référendum étant de 5'227). Sur les 5'241 signatures figurant sur le premier formulaire, 4'967 ont été validées. Par acte du 29 avril 2019 (enregistré sous le n° de cause A/1646/2019), Robert Maury et consorts ont recouru auprès de la Cour de justice contre l'arrêté de validation du référendum contre la loi 11976, en demandant sa jonction aux recours n° A/475/2019 et A/921/2019. Ils ont réitéré les griefs formulés dans leurs deux précédents recours, tout en les complétant. La Cour de justice a joint les causes A/1646/2019, A/475/2019 et A/921/2019. Le 30 octobre 2019, le Conseil d'Etat a indiqué que 4'118 signatures valables avaient été apposées sur les seconds formulaires. Par arrêt du 27 novembre 2019, la cour cantonale a rejeté les recours. F. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, Robert Maury et consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 27 novembre 2019 et l'arrêté du Conseil d'Etat du 17 avril 2019 et de dire que le référendum cantonal contre la loi 11976 du 2 novembre 2018 n'a pas abouti. (...). Le Tribunal fédéral a rejeté le recours, dans la mesure de sa recevabilité. (extrait) Erwägungen Extrait des considérants: 5. Les recourants prétendent que les communes intimées, en s'impliquant dans le lancement du référendum et dans la récolte des signatures, ont enfreint leur devoir de réserve découlant de l'art. 34 al. 2 Cst. Ils font valoir que les communes, lorsque la constitution cantonale ne leur reconnaît pas de droit de référendum, doivent s'abstenir de lancer un référendum car elles ne sont pas titulaires des droits politiques. Ils soutiennent aussi que l'intervention des communes lors de la récolte des signatures (activité déployée pour la récolte des signatures, participation aux frais de financement du référendum, publication d'un "tous-ménages" orné des armoiries communales) est illicite. Lesdites communes contestent quant à elles que le soutien qu'elles ont apporté au référendum litigieux constitue une irrégularité susceptible de conduire à l'annulation du référendum. 5.1 L'art. 34 al. 2 Cst. protège la libre formation de l'opinion des citoyens: il garantit ainsi aux citoyens qu'aucun résultat de vote ne soit reconnu s'il ne traduit pas de façon fidèle et sûre l'expression de leur libre volonté. Chaque citoyen doit pouvoir se déterminer en élaborant son opinion de la façon la plus libre et complète possible et exprimer son choix en conséquence. La liberté de vote garantit la sincérité du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie directe (ATF 145 I 282 consid. 4.1 p. 287, ATF 145 I 207 consid. 2.1 p. 215 et les références citées). L'art. 34 al. 2 Cst. impose notamment aux autorités le devoir de donner une information correcte et retenue dans le contexte de votations (ATF 145 I 282 consid. 4.1 p. 287). Une distinction doit être opérée entre les interventions des autorités lors de scrutins de leur propre collectivité (commune, canton, Confédération), d'une part, et celles lors de scrutins d'une autre collectivité (subordonnée, de même niveau ou de niveau supérieur), d'autre part (ATF 145 I 1 consid. 4.1 p. 5). Lors de scrutins de leur propre collectivité, un rôle de conseil incombe aux autorités. Elles assument ce rôle principalement par la rédaction d'un message explicatif préalable au vote. Elles ne sont pas astreintes à un devoir de neutralité et peuvent diffuser une recommandation; elles sont en revanche tenues à un devoir d'objectivité. Dans des cas particuliers, l'art. 34 al. 2 Cst. impose même un devoir d'informer (ATF 145 I 1 consid. 5.2.1 p. 9). Les interventions d'une autorité dans la campagne référendaire relative à une autre collectivité s'apprécient selon des critères différents. Ainsi, l'intervention d'une commune dans une campagne précédant un scrutin cantonal (intervention "vers le haut") n'est admissible qu'exceptionnellement, à certaines conditions, et elle doit respecter certaines règles, à défaut de quoi la campagne est affectée d'un vice qui peut conduire à l'annulation des opérations (ATF 116 Ia 466 consid. 4 p. 469; voir aussi ATF 145 I 1 consid. 6.2 p. 13 s.). D'abord, l'autorité communale ne peut intervenir dans une campagne relative à un scrutin cantonal que si elle y est conduite par des motifs pertinents. Tel est le cas lorsqu'elle entend donner une information objective aux citoyens ou redresser des informations manifestement erronées de la propagande adverse, ou lorsque la commune et ses citoyens ont à l'issue du scrutin un intérêt direct et spécifique, qui dépasse largement celui des autres communes du canton (ATF 145 I 1 consid. 6.2 p. 14; ATF 143 I 78 consid. 4.4 p. 83; ATF 116 Ia 466 consid. 4a p. 468). Un intérêt direct et particulier à l'objet du scrutin est surtout concevable là où un projet concret est en cause de manière directe ou indirecte, notamment un projet d'infrastructure. Cet intérêt spécifique ne semble cependant pas d'emblée exclu à l'égard d'un projet général et abstrait; l'intérêt doit être évalué dans chaque cas (ATF 145 I 1 consid. 6.2 p. 14). Cet intérêt spécial a été reconnu par exemple à une commune qui était pratiquement la seule à être touchée directement par la nouvelle route cantonale de contournement, qui faisait l'objet du référendum (ATF 116 Ia 466). Ensuite, lorsqu'une commune est particulièrement concernée, elle peut user de tous les moyens d'influencer l'opinion qui sont usuellement mis en oeuvre dans une campagne par les partisans ou opposants d'un projet. Bien qu'elle soit toujours tenue de présenter les intérêts communaux d'une manière objective et concrète, la commune est ainsi davantage libre, dans son intervention, qu'une autorité appelée à rédiger un rapport explicatif pour un scrutin de sa propre collectivité (ATF 143 I 78 consid. 4.4 p. 83). L'autorité communale qui intervient dans une campagne précédant un scrutin cantonal peut utiliser à cet effet des moyens financiers communaux, à condition qu'ils ne soient pas disproportionnés. Afin d'assurer autant que possible l'égalité entre les participants à la votation, la commune ne doit pas - indépendamment du message explicatif officiel - dépenser davantage que ne peuvent le faire sans sacrifices importants les partis et les autres groupes intéressés (ATF 116 Ia 466 consid. 4c p. 469). En définitive, dans les cas exceptionnels dans lesquels elles sont admissibles, les interventions des autorités communales dans le contexte d'une votation cantonale doivent être justifiées par des motifs pertinents. Elles doivent respecter un devoir d'objectivité (à défaut de devoir être neutres), c'est-à-dire ne pas comporter d'information ou d'affirmation outrancière ou polémique quant à la forme ou erronée, exagérée ou trompeuse quant au fond. Elles doivent en outre demeurer proportionnées, notamment par la nature et l'ampleur des moyens utilisés, et elles doivent être transparentes (voir aussi JACQUES DUBEY, Droits fondamentaux, vol. II, 2018, n. 5330 ss et les arrêts cités; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 2013, n. 931 ss). 5.2 La garantie que la Constitution fédérale donne au droit de vote n'est pas substantiellement différente selon que le citoyen s'exprime dans une votation ou à l'occasion d'une initiative ou d'une demande de référendum. Elle englobe au même titre les activités et campagnes qui précèdent ou accompagnent l'exercice de ces trois droits, nonobstant leurs différences. Lorsqu'il vote, qu'il adhère à une initiative ou qu'il signe une demande de référendum, le citoyen accomplit des actes certes distincts. Mais dans tous ces cas, il exprime sa volonté politique en tant que citoyen; l'expression de cette volonté doit être également libre; et c'est pour les mêmes motifs et selon les mêmes critères qu'il doit être assuré que le résultat de la volonté ainsi exprimée par l'ensemble des citoyens qui ont fait usage de leur droit ne sera pas faussé. On ne voit pas pourquoi le seul fait que dans un cas le citoyen se prononce pour trancher la question qui lui est posée, tandis que dans les autres il se prononce pour dire s'il entend que cette question soit posée au peuple, devrait entraîner, du point de vue de la garantie constitutionnelle de la liberté de vote, des modalités différentes à un point tel qu'une autorité communale pourrait intervenir de manière plus incisive dans la campagne précédant une votation cantonale qu'elle ne serait autorisée à le faire dans une campagne référendaire de même niveau (ATF 116 Ia 466 consid. 5 p. 471). 5.3 En l'espèce, la commune d'Avusy fait valoir qu'elle dispose d'un intérêt direct et spécial qui dépasse largement celui des autres communes du canton: la loi cantonale attaquée par le référendum vise uniquement la modification des limites de zones sur le territoire de la commune d'Avusy. La commune d'Avusy relève aussi qu'elle est exposée aux nuisances provenant de l'exploitation de la gravière (bruit, poussière, trafic de camions) et des nouvelles activités non liées à l'extraction du gravier que la modification de zone contestée voudrait autoriser. Elle allègue qu'elle a un intérêt spécial et important à faire valoir les intérêts de ses habitants à l'encontre d'une mesure d'aménagement du territoire considérée comme contraire au droit fédéral et préjudiciable à la préservation de l'agriculture, à la nature et au paysage et entraînant des nuisances. En tant que commune de site des parcelles dont le déclassement est contesté et sur lesquelles se poursuit une activité industrielle non conforme à la zone agricole, elle souhaite que cette activité n'y soit pas régularisée par le déclassement de ces parcelles en zone industrielle, mais qu'elle soit déplacée dans une zone industrielle d'une autre région du canton. L'intérêt direct et spécial de la commune d'Avusy, en tant que commune de site des parcelles dont le déclassement est contesté, dépasse largement celui des autres communes du canton. La commune d'Avusy se trouve ainsi dans la situation exceptionnelle d'être habilitée à participer au lancement du référendum cantonal contre la loi 11976 ("loi modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune d'Avusy") et à la récolte des signatures. Lorsque le résultat d'un scrutin touche une commune dans un intérêt direct et particulier, surpassant nettement l'intérêt des autres communes, savoir comment la commune évalue le projet et comment elle motive sa position est certainement favorable au processus complet et ouvert de formation de l'opinion des électeurs (ATF 145 I 1 consid. 6.5.1 p. 17). Quoi qu'en dise l'instance précédente, le fait que la commune d'Avusy a déjà pu faire entendre sa voix dans le cadre de l'élaboration de l'avant-projet et du projet de loi importe peu. La participation au processus législatif se distingue en effet de la demande de soumettre une question au corps électoral. Il en va différemment des communes de Cartigny, Chancy, Laconnex et Soral, qui font valoir que des gravières sont aussi exploitées sur leur territoire et qu'elles peuvent craindre qu'une modification de zone similaire soit adoptée dans leurs communes. Elles expliquent aussi être limitrophes de la commune d'Avusy et subir les nuisances de la gravière en question. Cela est toutefois insuffisant pour constituer un intérêt direct et spécial permettant aux communes d'intervenir dans la procédure référendaire. S'agissant des moyens utilisés, la commune d'Avusy a participé aux frais générés par le lancement du référendum, à hauteur de 1'162.45 francs, à l'égal des associations Pro Natura Genève, AgriGenève et Grain de Sable de la Champagne. Ce montant, peu élevé, est conforme au principe de la proportionnalité. S'agissant de l'exposé des motifs figurant sur les formulaires de signatures, il est mentionné que les cinq communes intimées invitent à s'opposer à la loi 11976 et qu'une entreprise exerçant depuis plus de 20 ans une activité en zone agricole est implantée illégalement. Les recourants ne contestent pas que le contenu de ces explications est conforme au principe d'objectivité et ne comporte pas d'informations erronées ou trompeuses. Il est par ailleurs exact que l'activité de l'entreprise précitée n'est pas compatible avec l'affectation à la zone agricole des parcelles sur lesquelles elle est implantée; elle s'y déploie depuis des décennies au bénéfice d'une tolérance, situation que le déclassement litigieux entend précisément régulariser, conformément à la volonté des autorités cantonales. Semblable à cet exposé des motifs, le "tous-ménages", dénoncé par les recourants, n'est pas davantage critiquable, sous la réserve de l'utilisation des armoiries communales (art. 31 al. 3 LEDP; arrêt 1C_521/2017 du 14 mai 2018 consid. 3.3, in ZBl 2019 p. 104). S'ajoute à cela que les interventions ont eu lieu de manière transparente. 5.4 Il s'ensuit que la procédure conduisant à la décision d'aboutissement du référendum cantonal a été entachée d'une irrégularité, les communes de Cartigny, Chancy, Laconnex et Soral n'étant pas habilitées à intervenir dans le débat référendaire. L'intervention de la commune d'Avusy reposait en revanche sur des motifs pertinents et était conforme aux devoirs d'objectivité, de transparence et de proportionnalité. 6. Il s'agit maintenant de déterminer si l'irrégularité constatée a pu influencer la récolte des signatures. 6.1 La constatation d'irrégularités dans une procédure référendaire ou d'interventions illicites dans le lancement d'un référendum et la récolte des signatures ne suffit pas pour annuler un scrutin (s'il a déjà eu lieu), ou - lorsqu'aucun scrutin n'a encore été fixé - pour annuler la décision d'aboutissement du référendum, et éventuellement faire courir un nouveau délai référendaire (ATF 116 Ia 466 consid. 7 p. 476). La décision d'aboutissement du référendum n'est annulée qu'à la double condition que la violation constatée est grave et qu'elle a pu exercer une influence décisive sur le résultat de la récolte des signatures; il y a lieu de prendre en considération notamment le nombre de signatures récoltées (par rapport au nombre minimal de signatures exigé), la gravité des irrégularités et leur portée dans le contexte global de la procédure référendaire. Dans le cas d'un référendum n'ayant pas abouti, si la possibilité que, sans ces irrégularités, le nombre de signatures exigé ait été atteint, apparaît si mince qu'elle ne puisse être prise en considération sérieusement, il ne saurait être question d'annuler le résultat et de faire courir un nouveau délai référendaire. Si, en revanche, il apparaît pratiquement possible que le résultat eût été différent, alors il faut l'annuler (ATF 116 Ia 466 consid. 7 p. 476). Dans la situation où le référendum a abouti, il s'agit d'examiner si sans ces irrégularités, le nombre de signatures minimal aurait aussi été obtenu. Le Tribunal fédéral examine librement la question de savoir si la condition de l'annulation est remplie (ATF 116 Ia 466 consid. 7 p. 476). 6.2 En l'occurrence, l'irrégularité tenant à l'implication des communes de Cartigny, Chancy, Laconnex et Soral dans le processus référendaire, en particulier le lancement du référendum et la récolte des signatures, présente une certaine importance. Cette importance est cependant atténuée par le fait que ces quatre communes n'ont pas participé aux frais du lancement du référendum. Pour examiner l'influence possible de cette irrégularité sur la récolte des signatures, plusieurs éléments sont pris en compte. Il faut d'abord relever que le référendum a aussi été lancé par trois associations, à savoir Pro Natura Genève, AgriGenève et le Grain de Sable de la Champagne, disposant d'une influence et d'un réseau certains; leur participation au processus référendaire était propre à convaincre nombre de citoyens de signer le référendum. La participation de la commune d'Avusy, principale concernée légitimée à intervenir, a encore pu inciter certains électeurs à apposer leur signature. S'ajoute à cela qu'il s'agit d'une intervention de communes par rapport à un objet cantonal, de sorte que les motifs exposés par le comité référendaire étaient susceptibles de trouver un écho bien au-delà des communes intimées. Autre est la question de l'influence que les communes pourraient exercer dans le cadre de la campagne précédant la votation. Il s'agira en effet d'un scrutin cantonal, si bien qu'il est loin d'être acquis que l'argument qui sous-tend le référendum de la part des cinq communes - à savoir que les entreprises du type de la Sablière du Cannelet SA devraient se situer dans une autre région du canton - trouve un même écho favorable auprès d'une majorité des citoyens du canton. Quant à l'utilisation par des privés des armoiries communales, au même niveau que celle du logo des trois associations considérées, sur un "tous-ménages" n'ayant manifestement pas un caractère officiel, elle ne saurait avoir eu une influence déterminante sur le succès de la récolte des signatures. Enfin et surtout, les recourants ne contestent pas que le nombre total de signatures valables recueillies à l'appui de ce référendum, sur les deux formulaires, est de 9'085 (4'967 du premier formulaire + 4'118 du second formulaire), alors que 5'227 signatures valables étaient requises. La Cour de justice a ainsi retenu que cela représentait 3'858 signatures valables - ou 73,8 % - de plus que nécessaire. Cette différence est propre à compenser l'éventuelle incidence de l'irrégularité précitée. Il ressort de ce qui précède que l'on ne saurait admettre sérieusement que, sans l'intervention des communes de Cartigny, Chancy, Laconnex et Soral, un grand nombre de citoyens aurait renoncé à signer ou au contraire aurait signé la demande de référendum. Il s'ensuit qu'il est peu vraisemblable que sans l'irrégularité constatée la demande de référendum n'aurait pas abouti. Les conditions posées par la jurisprudence pour une annulation de la décision constatant l'aboutissement du référendum ne sont ainsi pas remplies.
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Art. 34 al. 2 Cst.; intervention de cinq communes dans la récolte des signatures et le lancement d'un référendum cantonal. Conditions auxquelles l'intervention d'une commune dans une campagne précédant un scrutin cantonal est conforme à l'art. 34 al. 2 Cst. (consid. 5.1 et 5.2). En l'espèce, la commune d'Avusy se trouve dans la situation exceptionnelle d'être habilitée à participer au lancement du référendum cantonal portant sur la modification des limites de zones sur son territoire; en tant que commune de site des parcelles dont le déclassement est contesté, son intérêt direct et spécial dépasse largement celui des autres communes du canton. Il en va différemment des quatre autres communes voisines qui ne disposent pas d'un tel intérêt leur permettant d'intervenir dans la campagne référendaire cantonale. Les principes de la proportionnalité, de l'objectivité et de la transparence sont par ailleurs respectés (consid. 5.3 et 5.4). L'irrégularité liée à l'intervention des quatre communes voisines est sans influence décisive sur la récolte des signatures. Les conditions pour annuler l'aboutissement du référendum cantonal ne sont ainsi pas remplies (consid. 6).
fr
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-129%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,622
146 I 129
146 I 129 Sachverhalt ab Seite 130 A. Robert Maury est propriétaire des parcelles n° 85, 86 et 87 du registre foncier de la commune genevoise d'Avusy, sises en zone agricole, sur lesquelles la Sablière du Cannelet SA a été autorisée, en 1983 et 1986, à exploiter des gravières, avec des échéances de remblayage et de remise en culture en 1994. En juillet 1993, en réponse à une demande de la Sablière du Cannelet SA de prolonger les autorisations d'exploiter précitées, les services compétents de l'administration cantonale ont indiqué que de nouveaux délais seraient fixés ultérieurement, d'entente avec les autorités communales. Ces dernières se sont opposées à la délivrance à la société précitée d'une autorisation de conserver ses installations de recyclage et de récupération à long terme, non compatibles avec la zone agricole. L'autorisation que le département cantonal compétent a néanmoins délivrée le 15 janvier 1996 à la Sablière du Cannelet SA de réorganiser ses installations et de construire une installation fixe de recyclage, de concassage et de lavage ainsi qu'un radier a été annulée par décision du 3 septembre 1996 de la Commission cantonale de recours en matière de constructions. Cette décision a été confirmée le 5 août 1997 par le Tribunal administratif du canton de Genève, dont l'arrêt est devenu définitif après que le recours formé à son encontre auprès du Tribunal fédéral a été rejeté le 13 février 1998 (cause 1A.242/1997). La poursuite de l'exploitation de la Sablière du Cannelet SA sur les parcelles précitées a depuis lors été tolérée. Une première procédure de modification des limites de zones, entamée en juin 1998, aux fins notamment de mettre les parcelles précitées en zone industrielle et artisanale, a été abandonnée en avril 2001, compte tenu d'un préavis défavorable de la commune d'Avusy et de la perspective alors envisagée de déplacer l'exploitation de la Sablière du Cannelet SA sur le territoire de la commune de Satigny, dans le cadre d'un déclassement d'importantes surfaces de terrain. La Sablière du Cannelet SA n'a pas déménagé dans la zone industrielle du Bois-de-Bay, créée en juin 2007 dans la commune de Satigny. Le 13 novembre 2012, à la suite du renvoi au Conseil d'Etat du canton de Genève par le Grand Conseil, d'une motion demandant que la situation de la Sablière du Cannelet SA soit régularisée, le Conseil municipal de la commune d'Avusy a décidé de refuser tout nouveau projet de déclassement en zone industrielle des parcelles précitées et de demander au Conseil d'Etat de prendre toutes les mesures utiles pour faire déménager la Sablière du Cannelet SA dans une zone industrielle. En avril 2013, le Conseil d'Etat a néanmoins fait part à la commune d'Avusy de sa volonté de déclasser les parcelles considérées, de façon à les affecter aux seules activités de recyclage de matériaux minéraux. Le gouvernement cantonal a confirmé cette position, en janvier 2015, pour régulariser la situation de la Sablière du Cannelet SA. Par décision du 4 juin 2015, le département cantonal compétent a refusé de donner suite à une demande de la commune d'Avusy tendant à ce que soit constaté que les activités de la Sablière du Cannelet SA sur les trois parcelles précitées étaient illégales et visant à ce que leur suspension immédiate soit prononcée et qu'obligation soit faite à cette société d'évacuer ses installations et de remettre lesdites parcelles en état. Par jugement du 26 mai 2016, le Tribunal administratif de première instance du canton de Genève a admis le recours que la commune d'Avusy a interjeté contre cette décision et a renvoyé le dossier à l'administration compétente pour nouvelle décision. Sur recours de la Sablière du Cannelet SA et du département cantonal compétent, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a annulé ce jugement, par arrêt du 26 juin 2018. La commune d'Avusy a déposé contre cet arrêt un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral, dont l'instruction a été suspendue le 7 février 2019 jusqu'à droit connu sur le référendum cantonal évoqué ci-après (cause 1C_423/2018). B. Dans l'intervalle, le 21 septembre 2016, le Conseil d'Etat a saisi le Grand Conseil d'un projet de loi 11976 modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune d'Avusy (ci-après: PL 11976), par la création d'une zone industrielle et artisanale affectée à des activités de recyclage de matériaux minéraux au lieu-dit "Sous-Forestal" sur les parcelles n° 85, 86 et 87 du registre foncier d'Avusy. Ce changement de zone a pour but de régulariser les activités s'y exerçant depuis des décennies, conformément aux objectifs de valorisation des déchets minéraux fixés par le plan de gestion des déchets du canton de Genève 2009-2012 ainsi qu'au plan directeur cantonal 2030 (approuvé par le Conseil fédéral le 29 avril 2015). Dans le cadre de l'enquête publique ayant précédé le dépôt de ce projet de loi, de nombreuses observations ont été formulées et le Conseil municipal de la commune d'Avusy a émis un préavis défavorable. Les communes d'Avusy, de Cartigny, de Laconnex et de Soral ont formé opposition au PL 11976, de même que, notamment, les associations Pro Natura Genève et Pro Natura Suisse et l'association Grain de Sable de la Champagne. Le 2 novembre 2018, le Grand Conseil a adopté la loi 11976 et a rejeté, dans la mesure de leur recevabilité, les oppositions formées à cette modification des limites de zones. La loi 11976 a été publiée dans la Feuille d'avis officielle du canton de Genève du 9 novembre 2018 (FAO), avec la mention qu'un référendum cantonal pouvait être lancé à son encontre jusqu'au 19 décembre 2018. C. Christian Etienne, président de l'association Grain de Sable de la Champagne et membre du conseil municipal d'Avusy, et Serge Guinand, alors président du conseil municipal d'Avusy, se sont concertés en vue du lancement d'un référendum contre la loi 11976 et de l'obtention de l'accord - en plus des associations Pro Natura, AgriGenève et du Grain de Sable de la Champagne - des communes d'Avusy, de Chancy, de Laconnex et de Soral. Par courriels du 20 novembre 2018, Pro Natura Genève et AgriGenève ont fait part que leur comité s'était prononcé respectivement en faveur d'une "participation au référendum" et d'un "soutien" à ce dernier. L'association Grain de Sable de la Champagne s'est déclarée en faveur du référendum. Les exécutifs des communes d'Avusy, de Laconnex, de Soral et de Chancy ont décidé de soutenir le référendum. Par un courriel du 27 novembre 2018, Christian Etienne a adressé au Service des votations et élections du canton de Genève (ci-après: SVE) la "carte de signature" du référendum contre la loi 11976, dont l'intitulé "Non au mitage du territoire - Protégeons notre zone agricole" était suivi de la phrase suivante: "Pro Natura, AgriGenève, les communes d'Avusy, Chancy, Laconnex, Soral et le Grain de Sable de la Champagne vous invitent à : - Refuser la création de cette zone industrielle qui constitue un mitage du territoire non conforme à la loi sur l'aménagement du territoire et qui crée un précédent en pérennisant l'implantation illégale d'une entreprise qui exerce depuis plus de 20 ans une activité industrielle en zone agricole. - Protéger la zone agricole et préserver la nature et le paysage. Exiger le retour à l'agriculture de cette zone, sa remise en état et sa réintégration dans les surfaces d'assolement afin de favoriser la construction de logements dans le canton". Etaient ensuite prévues les mentions usuelles exigées par la loi, avec un tableau permettant de faire figurer les coordonnées et signatures de cinq citoyennes ou citoyens soutenant le référendum. Au verso figurait un exposé des motifs indiquant notamment que Pro Natura, AgriGenève, les communes d'Avusy, Chancy, Soral, le conseil municipal de Laconnex ainsi que le Grain de Sable de la Champagne avaient décidé d'unir leurs forces pour s'opposer par ce référendum à la loi 11976. Le 27 novembre 2018, le Conseil municipal de Cartigny a accepté de soutenir ce référendum. Par un courriel du 28 novembre 2018, Etienne Christian a informé le SVE que la commune de Cartigny avait décidé de se joindre au référendum, et il lui a fait parvenir une nouvelle version du formulaire de récolte des signatures faisant mention de la commune de Cartigny en plus des quatre autres précitées. Le 28 novembre 2018, le SVE a approuvé ce formulaire de récolte des signatures en y apposant, en rouge, la mention "Formule approuvée conformément à l'art. 87 LEDP Service des votations et élections" (ci-après: le premier formulaire). Le SVE a précisé que la vérification à laquelle il avait procédé portait essentiellement sur le respect des prescriptions de forme stipulées à l'art. 87 de la loi du 15 octobre 1982 sur l'exercice des droits politiques (LEDP; rs/GE A 5 05); à ce stade de la procédure, seules de grossières violations de principes et prescriptions pourraient habiliter le SVE à intervenir par un refus de l'approbation du spécimen des listes destinées à recevoir les signatures. Par un courriel du 3 décembre 2018, Etienne Christian a demandé au SVE s'il était autorisé à fournir un bulletin de collecte des signatures comportant un tableau de dix lignes pour les signatures, sur le modèle de celui qu'il joignait à son courriel (et faisant mention des communes d'Avusy, Chancy, Soral et Cartigny, mais pas de celle de Laconnex). Le même jour, le SVE a répondu par courriel à Etienne Christian qu'il pouvait fournir des "feuilles de récolte avec 10 lignes pour les signatures", sans lui renvoyer un nouveau spécimen approuvé des listes destinées à recevoir les signatures. Sur ce second formulaire de récolte des signatures ne figure pas la mention de la commune de Laconnex (ci-après: le second formulaire). Lors de la séance du Conseil municipal de la commune d'Avusy du 11 décembre 2018, le président dudit conseil a indiqué que la récolte des signatures pour le "référendum qui mobilis[ait] la commune se poursui[vait] de manière continue", en saluant que l'un des conseillers municipaux "s'y emplo[yait] intensément" et en exhortant "les élus à amplifier leurs démarches, le dernier délai pour la remise des feuilles étant fixé au soir du 18 décembre 2018". Le maire a informé le Conseil municipal que "plus de trois mille signatures [étaient] parvenues à la mairie, tandis que d'autres ne manquer[aie]nt pas de venir par la voie postale", en réitérant "l'exhortation à poursuivre la récolte". Un conseiller municipal a proposé "d'élargir la récolte de signatures à l'événement sportif prévu [le] 18 décembre 2018 aux Vernets", sur quoi le président du Conseil municipal a confirmé "que toutes les énergies déployées à l'effet de la récolte des signatures [étaient] les bienvenues". Le 19 décembre 2018, Christian Etienne, Serge Guinand, le maire d'Avusy et le président de Pro Natura Genève ont déposé au SVE 2058 formulaires totalisant, selon eux, 9666 signatures à l'appui du référendum contre la loi 11976. Par recommandé du 21 décembre 2018 adressé à la chancellerie d'Etat, Robert Maury et la Sablière du Cannelet SA ont mis en doute la véracité des informations données à la population dans les formulaires de récolte des signatures à l'appui dudit référendum; il n'était pas établi que le soutien des cinq communes précitées avait été donné valablement par leur organe communal compétent, à savoir par une décision de leur exécutif communal ou une délibération de leur conseil municipal. Ils se réservaient d'attaquer toute décision de validation de la procédure référendaire pour le cas où leur soutien ne pourrait être justifié par des décisions prises en bonne et due forme; ils invitaient dans ce but la chancelière d'Etat à vérifier en sollicitant desdites communes les procès-verbaux relatifs à leur décision de soutenir ce référendum. Par courrier du 15 janvier 2019, la chancellerie d'Etat a écrit qu'il ne serait pas donné suite à la demande, le contrôle effectué par le SVE portant sur le respect des conditions de forme prévues par l'art. 87 LEDP et n'ayant pas pour objet de se prononcer sur le contenu du texte explicatif du comité référendaire. Par courrier du 28 janvier 2019, l'avocat des cinq communes précitées a expliqué que lesdites communes avaient valablement manifesté leur soutien au référendum en question: la compétence de soutenir un tel référendum appartenait à l'exécutif seul, et le maire pouvait l'exercer sans qu'un document écrit ne soit établi; une délibération du conseil municipal n'était pas nécessaire; certaines des communes considérées avaient néanmoins formalisé leur soutien audit référendum dans un procès-verbal, soit celles d'Avusy, Cartigny et Laconnex; dans celles de Soral et Chancy, la décision avait été prise lors d'une concertation au sein de l'exécutif, sans adoption d'un procès-verbal. D. Par acte du 5 février 2019, Robert Maury, Richard Maury et Alfred Schwarz (ci-après: Robert Maury et consorts) ont recouru auprès de la Chambre constitutionnelle de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) contre le référendum lancé à l'encontre de la loi 11976, en dirigeant leur recours contre le comité référendaire "NON à la zone industrielle d'Athenaz" et les communes d'Avusy, de Cartigny, de Chancy, de Laconnex et de Soral (cause A/475/2019). Ils ont demandé préalablement la production du spécimen des listes destinées à recevoir les signatures, des procès-verbaux des communes de Chancy, Laconnex et Soral de soutenir ledit référendum ou, à défaut d'existence de tels procès-verbaux, l'audition des maires de ces communes, et la production de l'intégralité des formulaires de signatures récoltées. Ils ont conclu principalement à l'annulation dudit référendum et au constat que les communes d'Avusy, de Cartigny, de Chancy, de Laconnex et de Soral n'avaient pas reçu la compétence de soutenir ou de lancer un référendum cantonal, au constat que la formation de la volonté des exécutifs de ces communes (sauf de celle d'Avusy) de le faire violait la garantie de leurs droits politiques. Par acte du 6 mars 2019, enregistré sous le n° de cause A/921/2019, Robert Maury et consorts ont saisi la Cour de justice d'un nouveau recours contre le référendum lancé contre la loi n° 11976, en demandant sa jonction au recours n° A/475/2019. Ils ont fait valoir des faits nouveaux dont ils avaient pris connaissance le 2 mars 2019, soit la participation au financement du référendum contre la loi n° 11976 par la commune d'Avusy et l'utilisation par Serge Guinand des armoiries des cinq communes considérées sur un document publicitaire en faveur dudit référendum. E. Par arrêté du 17 avril 2019, publié dans la FAO du 23 avril 2019, le Conseil d'Etat a constaté l'aboutissement du référendum contre la loi 11976: sur les 9'666 signatures annoncées, 5'468 signatures ont été contrôlées et, sur ces dernières, 5'251 signatures ont été validées (le nombre de signatures nécessaires pour faire aboutir le référendum étant de 5'227). Sur les 5'241 signatures figurant sur le premier formulaire, 4'967 ont été validées. Par acte du 29 avril 2019 (enregistré sous le n° de cause A/1646/2019), Robert Maury et consorts ont recouru auprès de la Cour de justice contre l'arrêté de validation du référendum contre la loi 11976, en demandant sa jonction aux recours n° A/475/2019 et A/921/2019. Ils ont réitéré les griefs formulés dans leurs deux précédents recours, tout en les complétant. La Cour de justice a joint les causes A/1646/2019, A/475/2019 et A/921/2019. Le 30 octobre 2019, le Conseil d'Etat a indiqué que 4'118 signatures valables avaient été apposées sur les seconds formulaires. Par arrêt du 27 novembre 2019, la cour cantonale a rejeté les recours. F. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, Robert Maury et consorts demandent au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 27 novembre 2019 et l'arrêté du Conseil d'Etat du 17 avril 2019 et de dire que le référendum cantonal contre la loi 11976 du 2 novembre 2018 n'a pas abouti. (...). Le Tribunal fédéral a rejeté le recours, dans la mesure de sa recevabilité. (extrait) Erwägungen Extrait des considérants: 5. Les recourants prétendent que les communes intimées, en s'impliquant dans le lancement du référendum et dans la récolte des signatures, ont enfreint leur devoir de réserve découlant de l'art. 34 al. 2 Cst. Ils font valoir que les communes, lorsque la constitution cantonale ne leur reconnaît pas de droit de référendum, doivent s'abstenir de lancer un référendum car elles ne sont pas titulaires des droits politiques. Ils soutiennent aussi que l'intervention des communes lors de la récolte des signatures (activité déployée pour la récolte des signatures, participation aux frais de financement du référendum, publication d'un "tous-ménages" orné des armoiries communales) est illicite. Lesdites communes contestent quant à elles que le soutien qu'elles ont apporté au référendum litigieux constitue une irrégularité susceptible de conduire à l'annulation du référendum. 5.1 L'art. 34 al. 2 Cst. protège la libre formation de l'opinion des citoyens: il garantit ainsi aux citoyens qu'aucun résultat de vote ne soit reconnu s'il ne traduit pas de façon fidèle et sûre l'expression de leur libre volonté. Chaque citoyen doit pouvoir se déterminer en élaborant son opinion de la façon la plus libre et complète possible et exprimer son choix en conséquence. La liberté de vote garantit la sincérité du débat nécessaire au processus démocratique et à la légitimité des décisions prises en démocratie directe (ATF 145 I 282 consid. 4.1 p. 287, ATF 145 I 207 consid. 2.1 p. 215 et les références citées). L'art. 34 al. 2 Cst. impose notamment aux autorités le devoir de donner une information correcte et retenue dans le contexte de votations (ATF 145 I 282 consid. 4.1 p. 287). Une distinction doit être opérée entre les interventions des autorités lors de scrutins de leur propre collectivité (commune, canton, Confédération), d'une part, et celles lors de scrutins d'une autre collectivité (subordonnée, de même niveau ou de niveau supérieur), d'autre part (ATF 145 I 1 consid. 4.1 p. 5). Lors de scrutins de leur propre collectivité, un rôle de conseil incombe aux autorités. Elles assument ce rôle principalement par la rédaction d'un message explicatif préalable au vote. Elles ne sont pas astreintes à un devoir de neutralité et peuvent diffuser une recommandation; elles sont en revanche tenues à un devoir d'objectivité. Dans des cas particuliers, l'art. 34 al. 2 Cst. impose même un devoir d'informer (ATF 145 I 1 consid. 5.2.1 p. 9). Les interventions d'une autorité dans la campagne référendaire relative à une autre collectivité s'apprécient selon des critères différents. Ainsi, l'intervention d'une commune dans une campagne précédant un scrutin cantonal (intervention "vers le haut") n'est admissible qu'exceptionnellement, à certaines conditions, et elle doit respecter certaines règles, à défaut de quoi la campagne est affectée d'un vice qui peut conduire à l'annulation des opérations (ATF 116 Ia 466 consid. 4 p. 469; voir aussi ATF 145 I 1 consid. 6.2 p. 13 s.). D'abord, l'autorité communale ne peut intervenir dans une campagne relative à un scrutin cantonal que si elle y est conduite par des motifs pertinents. Tel est le cas lorsqu'elle entend donner une information objective aux citoyens ou redresser des informations manifestement erronées de la propagande adverse, ou lorsque la commune et ses citoyens ont à l'issue du scrutin un intérêt direct et spécifique, qui dépasse largement celui des autres communes du canton (ATF 145 I 1 consid. 6.2 p. 14; ATF 143 I 78 consid. 4.4 p. 83; ATF 116 Ia 466 consid. 4a p. 468). Un intérêt direct et particulier à l'objet du scrutin est surtout concevable là où un projet concret est en cause de manière directe ou indirecte, notamment un projet d'infrastructure. Cet intérêt spécifique ne semble cependant pas d'emblée exclu à l'égard d'un projet général et abstrait; l'intérêt doit être évalué dans chaque cas (ATF 145 I 1 consid. 6.2 p. 14). Cet intérêt spécial a été reconnu par exemple à une commune qui était pratiquement la seule à être touchée directement par la nouvelle route cantonale de contournement, qui faisait l'objet du référendum (ATF 116 Ia 466). Ensuite, lorsqu'une commune est particulièrement concernée, elle peut user de tous les moyens d'influencer l'opinion qui sont usuellement mis en oeuvre dans une campagne par les partisans ou opposants d'un projet. Bien qu'elle soit toujours tenue de présenter les intérêts communaux d'une manière objective et concrète, la commune est ainsi davantage libre, dans son intervention, qu'une autorité appelée à rédiger un rapport explicatif pour un scrutin de sa propre collectivité (ATF 143 I 78 consid. 4.4 p. 83). L'autorité communale qui intervient dans une campagne précédant un scrutin cantonal peut utiliser à cet effet des moyens financiers communaux, à condition qu'ils ne soient pas disproportionnés. Afin d'assurer autant que possible l'égalité entre les participants à la votation, la commune ne doit pas - indépendamment du message explicatif officiel - dépenser davantage que ne peuvent le faire sans sacrifices importants les partis et les autres groupes intéressés (ATF 116 Ia 466 consid. 4c p. 469). En définitive, dans les cas exceptionnels dans lesquels elles sont admissibles, les interventions des autorités communales dans le contexte d'une votation cantonale doivent être justifiées par des motifs pertinents. Elles doivent respecter un devoir d'objectivité (à défaut de devoir être neutres), c'est-à-dire ne pas comporter d'information ou d'affirmation outrancière ou polémique quant à la forme ou erronée, exagérée ou trompeuse quant au fond. Elles doivent en outre demeurer proportionnées, notamment par la nature et l'ampleur des moyens utilisés, et elles doivent être transparentes (voir aussi JACQUES DUBEY, Droits fondamentaux, vol. II, 2018, n. 5330 ss et les arrêts cités; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. I, 2013, n. 931 ss). 5.2 La garantie que la Constitution fédérale donne au droit de vote n'est pas substantiellement différente selon que le citoyen s'exprime dans une votation ou à l'occasion d'une initiative ou d'une demande de référendum. Elle englobe au même titre les activités et campagnes qui précèdent ou accompagnent l'exercice de ces trois droits, nonobstant leurs différences. Lorsqu'il vote, qu'il adhère à une initiative ou qu'il signe une demande de référendum, le citoyen accomplit des actes certes distincts. Mais dans tous ces cas, il exprime sa volonté politique en tant que citoyen; l'expression de cette volonté doit être également libre; et c'est pour les mêmes motifs et selon les mêmes critères qu'il doit être assuré que le résultat de la volonté ainsi exprimée par l'ensemble des citoyens qui ont fait usage de leur droit ne sera pas faussé. On ne voit pas pourquoi le seul fait que dans un cas le citoyen se prononce pour trancher la question qui lui est posée, tandis que dans les autres il se prononce pour dire s'il entend que cette question soit posée au peuple, devrait entraîner, du point de vue de la garantie constitutionnelle de la liberté de vote, des modalités différentes à un point tel qu'une autorité communale pourrait intervenir de manière plus incisive dans la campagne précédant une votation cantonale qu'elle ne serait autorisée à le faire dans une campagne référendaire de même niveau (ATF 116 Ia 466 consid. 5 p. 471). 5.3 En l'espèce, la commune d'Avusy fait valoir qu'elle dispose d'un intérêt direct et spécial qui dépasse largement celui des autres communes du canton: la loi cantonale attaquée par le référendum vise uniquement la modification des limites de zones sur le territoire de la commune d'Avusy. La commune d'Avusy relève aussi qu'elle est exposée aux nuisances provenant de l'exploitation de la gravière (bruit, poussière, trafic de camions) et des nouvelles activités non liées à l'extraction du gravier que la modification de zone contestée voudrait autoriser. Elle allègue qu'elle a un intérêt spécial et important à faire valoir les intérêts de ses habitants à l'encontre d'une mesure d'aménagement du territoire considérée comme contraire au droit fédéral et préjudiciable à la préservation de l'agriculture, à la nature et au paysage et entraînant des nuisances. En tant que commune de site des parcelles dont le déclassement est contesté et sur lesquelles se poursuit une activité industrielle non conforme à la zone agricole, elle souhaite que cette activité n'y soit pas régularisée par le déclassement de ces parcelles en zone industrielle, mais qu'elle soit déplacée dans une zone industrielle d'une autre région du canton. L'intérêt direct et spécial de la commune d'Avusy, en tant que commune de site des parcelles dont le déclassement est contesté, dépasse largement celui des autres communes du canton. La commune d'Avusy se trouve ainsi dans la situation exceptionnelle d'être habilitée à participer au lancement du référendum cantonal contre la loi 11976 ("loi modifiant les limites de zones sur le territoire de la commune d'Avusy") et à la récolte des signatures. Lorsque le résultat d'un scrutin touche une commune dans un intérêt direct et particulier, surpassant nettement l'intérêt des autres communes, savoir comment la commune évalue le projet et comment elle motive sa position est certainement favorable au processus complet et ouvert de formation de l'opinion des électeurs (ATF 145 I 1 consid. 6.5.1 p. 17). Quoi qu'en dise l'instance précédente, le fait que la commune d'Avusy a déjà pu faire entendre sa voix dans le cadre de l'élaboration de l'avant-projet et du projet de loi importe peu. La participation au processus législatif se distingue en effet de la demande de soumettre une question au corps électoral. Il en va différemment des communes de Cartigny, Chancy, Laconnex et Soral, qui font valoir que des gravières sont aussi exploitées sur leur territoire et qu'elles peuvent craindre qu'une modification de zone similaire soit adoptée dans leurs communes. Elles expliquent aussi être limitrophes de la commune d'Avusy et subir les nuisances de la gravière en question. Cela est toutefois insuffisant pour constituer un intérêt direct et spécial permettant aux communes d'intervenir dans la procédure référendaire. S'agissant des moyens utilisés, la commune d'Avusy a participé aux frais générés par le lancement du référendum, à hauteur de 1'162.45 francs, à l'égal des associations Pro Natura Genève, AgriGenève et Grain de Sable de la Champagne. Ce montant, peu élevé, est conforme au principe de la proportionnalité. S'agissant de l'exposé des motifs figurant sur les formulaires de signatures, il est mentionné que les cinq communes intimées invitent à s'opposer à la loi 11976 et qu'une entreprise exerçant depuis plus de 20 ans une activité en zone agricole est implantée illégalement. Les recourants ne contestent pas que le contenu de ces explications est conforme au principe d'objectivité et ne comporte pas d'informations erronées ou trompeuses. Il est par ailleurs exact que l'activité de l'entreprise précitée n'est pas compatible avec l'affectation à la zone agricole des parcelles sur lesquelles elle est implantée; elle s'y déploie depuis des décennies au bénéfice d'une tolérance, situation que le déclassement litigieux entend précisément régulariser, conformément à la volonté des autorités cantonales. Semblable à cet exposé des motifs, le "tous-ménages", dénoncé par les recourants, n'est pas davantage critiquable, sous la réserve de l'utilisation des armoiries communales (art. 31 al. 3 LEDP; arrêt 1C_521/2017 du 14 mai 2018 consid. 3.3, in ZBl 2019 p. 104). S'ajoute à cela que les interventions ont eu lieu de manière transparente. 5.4 Il s'ensuit que la procédure conduisant à la décision d'aboutissement du référendum cantonal a été entachée d'une irrégularité, les communes de Cartigny, Chancy, Laconnex et Soral n'étant pas habilitées à intervenir dans le débat référendaire. L'intervention de la commune d'Avusy reposait en revanche sur des motifs pertinents et était conforme aux devoirs d'objectivité, de transparence et de proportionnalité. 6. Il s'agit maintenant de déterminer si l'irrégularité constatée a pu influencer la récolte des signatures. 6.1 La constatation d'irrégularités dans une procédure référendaire ou d'interventions illicites dans le lancement d'un référendum et la récolte des signatures ne suffit pas pour annuler un scrutin (s'il a déjà eu lieu), ou - lorsqu'aucun scrutin n'a encore été fixé - pour annuler la décision d'aboutissement du référendum, et éventuellement faire courir un nouveau délai référendaire (ATF 116 Ia 466 consid. 7 p. 476). La décision d'aboutissement du référendum n'est annulée qu'à la double condition que la violation constatée est grave et qu'elle a pu exercer une influence décisive sur le résultat de la récolte des signatures; il y a lieu de prendre en considération notamment le nombre de signatures récoltées (par rapport au nombre minimal de signatures exigé), la gravité des irrégularités et leur portée dans le contexte global de la procédure référendaire. Dans le cas d'un référendum n'ayant pas abouti, si la possibilité que, sans ces irrégularités, le nombre de signatures exigé ait été atteint, apparaît si mince qu'elle ne puisse être prise en considération sérieusement, il ne saurait être question d'annuler le résultat et de faire courir un nouveau délai référendaire. Si, en revanche, il apparaît pratiquement possible que le résultat eût été différent, alors il faut l'annuler (ATF 116 Ia 466 consid. 7 p. 476). Dans la situation où le référendum a abouti, il s'agit d'examiner si sans ces irrégularités, le nombre de signatures minimal aurait aussi été obtenu. Le Tribunal fédéral examine librement la question de savoir si la condition de l'annulation est remplie (ATF 116 Ia 466 consid. 7 p. 476). 6.2 En l'occurrence, l'irrégularité tenant à l'implication des communes de Cartigny, Chancy, Laconnex et Soral dans le processus référendaire, en particulier le lancement du référendum et la récolte des signatures, présente une certaine importance. Cette importance est cependant atténuée par le fait que ces quatre communes n'ont pas participé aux frais du lancement du référendum. Pour examiner l'influence possible de cette irrégularité sur la récolte des signatures, plusieurs éléments sont pris en compte. Il faut d'abord relever que le référendum a aussi été lancé par trois associations, à savoir Pro Natura Genève, AgriGenève et le Grain de Sable de la Champagne, disposant d'une influence et d'un réseau certains; leur participation au processus référendaire était propre à convaincre nombre de citoyens de signer le référendum. La participation de la commune d'Avusy, principale concernée légitimée à intervenir, a encore pu inciter certains électeurs à apposer leur signature. S'ajoute à cela qu'il s'agit d'une intervention de communes par rapport à un objet cantonal, de sorte que les motifs exposés par le comité référendaire étaient susceptibles de trouver un écho bien au-delà des communes intimées. Autre est la question de l'influence que les communes pourraient exercer dans le cadre de la campagne précédant la votation. Il s'agira en effet d'un scrutin cantonal, si bien qu'il est loin d'être acquis que l'argument qui sous-tend le référendum de la part des cinq communes - à savoir que les entreprises du type de la Sablière du Cannelet SA devraient se situer dans une autre région du canton - trouve un même écho favorable auprès d'une majorité des citoyens du canton. Quant à l'utilisation par des privés des armoiries communales, au même niveau que celle du logo des trois associations considérées, sur un "tous-ménages" n'ayant manifestement pas un caractère officiel, elle ne saurait avoir eu une influence déterminante sur le succès de la récolte des signatures. Enfin et surtout, les recourants ne contestent pas que le nombre total de signatures valables recueillies à l'appui de ce référendum, sur les deux formulaires, est de 9'085 (4'967 du premier formulaire + 4'118 du second formulaire), alors que 5'227 signatures valables étaient requises. La Cour de justice a ainsi retenu que cela représentait 3'858 signatures valables - ou 73,8 % - de plus que nécessaire. Cette différence est propre à compenser l'éventuelle incidence de l'irrégularité précitée. Il ressort de ce qui précède que l'on ne saurait admettre sérieusement que, sans l'intervention des communes de Cartigny, Chancy, Laconnex et Soral, un grand nombre de citoyens aurait renoncé à signer ou au contraire aurait signé la demande de référendum. Il s'ensuit qu'il est peu vraisemblable que sans l'irrégularité constatée la demande de référendum n'aurait pas abouti. Les conditions posées par la jurisprudence pour une annulation de la décision constatant l'aboutissement du référendum ne sont ainsi pas remplies.
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Art. 34 cpv. 2 Cost.; intervento di cinque comuni nella raccolta delle firme e nel lancio di un referendum cantonale. Condizioni alle quali l'intervento di un comune in una campagna che precede uno scrutinio cantonale è conforme all'art. 34 cpv. 2 Cost. (consid. 5.1 e 5.2). Nella fattispecie, il Comune di Avusy ha eccezionalmente la facoltà di partecipare al lancio del referendum cantonale sulla modifica dei limiti delle zone del suo territorio; quale comune di particelle delle quali è contestato il dezonamento, il suo interesse diretto e speciale supera largamente quello degli altri comuni del Cantone. Ciò non vale per contro per gli altri quattro comuni limitrofi, che non dispongono di un tale interesse, che permetterebbe loro d'intervenire nella campagna referendaria cantonale. I principi di proporzionalità, di obiettività e di trasparenza sono d'altra parte rispettati (consid. 5.3 e 5.4). L'irregolarità derivante dall'intervento dei quattro comuni limitrofi è senza influenza decisiva sulla raccolta delle firme. Le condizioni per annullare la riuscita del referendum cantonale non sono adempiute (consid. 6).
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constitutional law
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146 I 145
146 I 145 Sachverhalt ab Seite 146 A. Mit Eingabe vom 25. November 2016 gelangten der Verein KlimaSeniorinnen Schweiz sowie A., B., C. und D. an den Bundesrat, das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), das Bundesamt für Umwelt (BAFU) und das Bundesamt für Energie (BFE). Sie rügten verschiedene Unterlassungen im Bereich des Klimaschutzes und ersuchten um den Erlass einer Verfügung über Realakte. Die angeschriebenen Behörden hätten in ihren jeweiligen Verantwortungsbereichen über die Einstellung der gerügten Unterlassungen zu entscheiden. Zudem hätten sie alle Handlungen zu veranlassen, die - bis zum Jahr 2030 - erforderlich seien, damit die Schweiz ihren Beitrag an das Ziel des Klimaübereinkommens von Paris vom 12. Dezember 2015 (SR 0.814.012; nachfolgend: Pariser Klimaübereinkommen) leiste, die Erderwärmung auf deutlich unter 2 Grad Celsius zu begrenzen, bzw. eventuell an das Ziel einer Beschränkung der globalen Erwärmung auf 2 Grad Celsius. Die konkret verlangten Massnahmen listeten die Gesuchstellenden in nicht abschliessender Weise in vier umfangreichen Begehren auf. Sie beantragten, das Reduktionsziel gemäss Art. 3 Abs. 1 des CO 2 -Gesetzes vom 23. Dezember 2011 (SR 641.71) sei zu korrigieren und hierzu ein Vorverfahren der Gesetzgebung auszulösen mit dem Ziel der gesetzlichen Verankerung eines verfassungs-, gesetzes- und völkerrechtskonformen Emissionsreduktionsziels. Hierbei habe der Bundesrat den Gesetzgeber und die Öffentlichkeit in genügender Weise über die Notwendigkeit eines Reduktionsziels von mindestens 25 % bis zum Jahr 2020 zu informieren. Zur Erreichung dieses Ziels seien die erforderlichen Emissionsreduktionsmassnahmen zu ergreifen, wie etwa die Förderung von Elektromobilität, der Erlass baupolizeilicher Vorschriften im Sektor Gebäude, die Einführung einer CO 2 -Abgabe auf Treibstoffe, und die Landwirtschaft sei mit einzubeziehen. Ferner sei ein Vorverfahren der Gesetzgebung einzuleiten und für das Jahr 2030 ein Reduktionsziel von mindestens 50 % gegenüber 1990 sowie die hierfür erforderlichen Massnahmen vorzuschlagen und zu empfehlen. Schliesslich seien die heute bereits gesetzlich vorgesehenen Massnahmen und Handlungspflichten zur Reduktion der Treibhausgasemissionen konsequent umzusetzen, damit das gesetzlich verankerte Reduktionsziel bis ins Jahr 2020 erreicht werden könne. Hierzu gehörten etwa die Pflicht zur jährlichen Berichterstattung der Kantone über ihre Massnahmen zur Verminderung der CO 2 -Emissionen von Gebäuden und der Erlass von Gebäudestandards, zusätzliche Massnahmen bei Verfehlung des Zwischenziels im Sektor Gebäude einschliesslich der Erhöhung der CO 2 -Abgabe auf Brennstoffe, Massnahmen zur Messung der tatsächlichen CO 2 -Emissionen von Neuwagen, Massnahmen zur Verminderung der CO 2 -Emissionen von Fahrzeugen bei Verfehlung des Zwischenziels im Sektor Verkehr wie etwa die Förderung der Elektromobilität und die Erhöhung des Kompensationssatzes zur Kompensation der CO 2 -Emissionen aus Treibstoffen. Die Wirksamkeit der Massnahmen sei zu überprüfen. Nötigenfalls habe das UVEK dem Bundesrat weitere wirksame Massnahmen vorzuschlagen. Mit einem ergänzenden Eventualbegehren beantragten die Gesuchstellenden die Feststellung der Widerrechtlichkeit der gerügten Unterlassungen. Mit Verfügung vom 25. April 2017 trat das Departement für sämtliche angeschriebenen Behörden auf das Gesuch nicht ein. B. Gegen diesen Entscheid gelangten die Gesuchstellenden an das Bundesverwaltungsgericht. Mit Urteil vom 27. November 2018 wies dieses ihr Rechtsmittel ab. C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 21. Januar 2019 an das Bundesgericht beantragen die Gesuchstellenden, den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an das Departement, eventuell zur Neubeurteilung an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 4. 4.1 Nach Art. 25a VwVG (SR 172.021) kann, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass sie widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft, die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt, oder die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt (Abs. 1). Die Behörde entscheidet durch Verfügung (Abs. 2). Über den Gesetzeswortlaut hinaus kann auch behördliches Unterlassen gerügt und namentlich die Vornahme von Handlungen verlangt werden. Staatliches Unterlassen kann allerdings nur widerrechtlich sein, wenn eine spezifische Handlungspflicht der Behörden besteht ( BGE 144 II 233 E. 4.1 S. 236; BGE 140 II 315 E. 2.1 S. 320 mit Hinweisen). Der Anspruch auf eine Verfügung nach Art. 25a VwVG besteht nicht, wenn die Gesetzgebung den Rechtsschutz gegenüber dem Realakt bewusst ausgeschlossen hat; ebenso wenig, wenn genügender Rechtsschutz auf andere Weise möglich ist ( BGE 140 II 315 E. 3.1 S. 322; Urteil 2C_601/2016 vom 15. Juni 2018 E. 6, nicht publ. in: BGE 144 II 233 ). Die Abgrenzung zur Popularbeschwerde und zur Aufsichtsbeschwerde (Art. 71 VwVG) verlangt zudem bei der Gewährung des Rechtsschutzes gestützt auf Art. 25a VwVG nach einer sorgfältigen Prüfung, ob sich die Betroffenheit von derjenigen der Allgemeinheit abhebt ( BGE 144 II 233 E. 8.4 S. 245; BGE 140 II 315 E. 4.7 S. 329). Wesentlich ist, dass ein Gesuchsteller in eigenen Rechten berührt sein muss (E. 4.4 hiernach). Das setzt eine minimale Intensität der Beeinträchtigung voraus, wobei die Schwelle nicht zu hoch, aber auch nicht so tief anzusetzen ist, dass es zu einer Beschwerdeflut kommen kann (MARKUS MÜLLER, Rechtsschutz gegen Verwaltungsrealakte, in: Neue Bundesrechtspflege, Tschannen [Hrsg.], 2008 [nachfolgend: Rechtsschutz], S. 313 ff., S. 354). Wo die Grenze zur unzulässigen Popularbeschwerde verläuft, ist für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen; erforderlich ist eine praktisch vernünftige Abgrenzung, die sich am Rechtsschutzbedürfnis und an den weiteren Rechtsschutzmöglichkeiten orientiert ( BGE 143 I 336 E. 4.1 S. 339; s. auch Urteil 2C_959/2014 vom 24. April 2015 E. 3.1 mit weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung). 4.2 Mit "Handlungen" sind in Art. 25a VwVG Realakte gemeint. Diese unterscheiden sich von Rechtsakten dadurch, dass sie auf die unmittelbare Gestaltung der Faktenlage und nicht der Rechtslage gerichtet sind ( BGE 144 II 233 E. 4.1 S. 235 f. mit Hinweisen). Realakte lassen sich wie Rechtsakte grundsätzlich in individuell-konkrete (z.B. die polizeilichen Handlungen des Anhaltens und des Schusswaffengebrauchs) und generell-abstrakte (etwa gewisse Warnungen und Empfehlungen) unterscheiden. Ob der in Art. 25a VwVG verwendete Begriff der "Handlungen" auch Realakte im letzteren Sinn umfasst, erschliesst sich aus den Materialien nicht. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist im Einklang mit der Lehre grundsätzlich von einem weiten Begriffsverständnis auszugehen. Die Einengung des Rechtsschutzes soll durch die anderen Kriterien erfolgen, insbesondere das Berührtsein in Rechten und Pflichten und das schutzwürdige Interesse (zum Ganzen: BGE 144 II 233 E. 4.4 S. 237 mit Hinweisen). 4.3 Auch wenn grundsätzlich von einem weiten Begriff der staatlichen Handlungen (bzw. Unterlassungen) im Sinne von Art. 25a VwVG auszugehen ist, kann sich die Frage stellen, ob diese verfahrensrechtliche Bestimmung als eine den Bürgerinnen und Bürgern auf dem Wege der Gesetzgebung eingeräumte Gewährleistung verstanden werden kann, um eine Reihe von staatlichen Massnahmen zu einer bestimmten Problematik zu fordern. Mit dem vorliegenden Ersuchen der Beschwerdeführerinnen zuhanden des Bundesrats und Teilen der Bundesverwaltung wird eine Vielzahl von Massnahmen unterschiedlicher Art und Tragweite verlangt, welche im Wesentlichen den Charakter von Vorarbeiten für Rechtssätze auf Gesetzes- oder Verordnungsstufe aufweisen. Anträge auf eine bestimmte Gestaltung aktueller Politikbereiche können nach dem schweizerischen Verfassungsrecht grundsätzlich auf dem Weg der demokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten eingebracht werden. Zu diesem Zweck stehen namentlich die politischen Rechte, die auch die Wahl der Eidgenössischen Räte umfassen, nach Massgabe der Art. 34 und 136 BV zur Verfügung. Dazu gehören insbesondere das Recht auf Ergreifung einer Volksinitiative zur Total- oder Teilrevision der Bundesverfassung (Art. 138 f. BV). Ausserdem bietet sich mit dem Petitionsrecht nach Art. 33 BV eine Möglichkeit, nahezu formlos und nachteilsfrei an die Behörden zu gelangen und von ihnen wahrgenommen zu werden (PIERRE TSCHANNEN, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 3 zu Art. 33 BV). Hinzuweisen ist ferner auf das Initiativ- und Antragsrecht der Mitglieder der Eidgenössischen Räte, der Fraktionen, parlamentarischen Kommissionen und Kantone nach Art. 160 Abs. 1 BV sowie das Antragsrecht der Ratsmitglieder und des Bundesrats zu einem in Beratung stehenden Geschäft (Art. 160 Abs. 2 BV). Schliesslich können sich die Beschwerdeführenden zum Schutz ihrer Interessen auch auf die Grundrechte stützen, namentlich die Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 BV), die Medienfreiheit (Art. 17 BV) sowie die Versammlungs- und die Vereinigungsfreiheit (Art. 22 und 23 BV). Im Hinblick auf die nachfolgenden Erwägungen und den Ausgang des vorliegenden Verfahrens sind die hier erwähnten Gesichtspunkte nicht weiter zu vertiefen. 4.4 Art. 25a VwVG definiert das streitlagenspezifische Rechtsschutzinteresse über ein akt- und ein subjektbezogenes Kriterium. Zum einen muss der Realakt "Rechte oder Pflichten berühren", zum anderen die gesuchstellende Person ein "schutzwürdiges Interesse" an einer Verfügung über den Realakt haben. Obwohl die genannten Kriterien mit der Bestimmung des Rechtsschutzinteresses die gleiche Stossrichtung haben, werden sie innerhalb von Art. 25a VwVG klar getrennt (zum Ganzen: BGE 144 II 233 E. 7.1 S. 238; BGE 140 II 315 E. 4.1 S. 324). Das Erfordernis des Berührtseins in Rechten und Pflichten setzt nach herrschender Auffassung einen Eingriff in die persönliche Rechtssphäre der betroffenen Person voraus (vgl. BGE 144 II 233 E. 7.3.1 S. 238; BGE 140 II 315 E. 4.3 S. 325 und E. 4.5 S. 326 f.; je mit Hinweisen). In diesem Sinne schützenswerte Rechtspositionen ergeben sich vor allem aus Grundrechten; einzubeziehen sind aber auch rechtlich geschützte Interessen aus anderen Rechtstiteln ( BGE 144 II 233 E. 7.3.1 S. 238; BGE 140 II 315 E. 4.3 S. 325). Ein eigentlicher Eingriff in den Schutzbereich eines Grundrechts ist nicht erforderlich. Es reicht aus, wenn die gesuchstellende Person darzulegen vermag, dass ein von einem Realakt ausgehender Reflex grundrechtsrelevant ist, mithin den Grad eines Eingriffs annehmen könnte (vgl. BGE 140 II 315 E. 4.8 S. 329 ff.; MÜLLER, Rechtsschutz, a.a.O., S. 354; ähnlich ISABELLE HÄNER, in: Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], 2. Aufl. 2016, N. 28 zu Art. 25a VwVG). Dazu ist eine gewisse Intensität der Betroffenheit des Privaten, "un certain degré de gravité", erforderlich (vgl. MÜLLER, Rechtsschutz, a.a.O., S. 354; MOOR/POLTIER, Droit administratif, Bd. II, 3. Aufl. 2011, S. 44; BGE 133 I 49 E. 3.2 S. 57). Ob die Eingriffswirkung ausreicht, um eine Betroffenheit anzunehmen, hängt vom Geltungsbereich des Grundrechts ab (HÄNER, a.a.O., N. 28 zu Art. 25a VwVG). Dabei ist zu berücksichtigen, dass der fragliche Realakt auch geeignet sein muss, in dieses einzugreifen (vgl. BGE 144 II 233 E. 7.3.2 S. 239 mit Hinweisen). 5. 5.1 Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, als Folge des Klimawandels würden namentlich markante Änderungen bei den Temperaturen und Niederschlägen im Sommer sowie häufigere, intensivere und länger andauernde Wärmeperioden und Hitzewellen erwartet. Gemäss wissenschaftlichen Studien hätten Frauen ab 75 Jahren in Hitzesommern ein deutlich erhöhtes Mortalitätsrisiko und seien deutlich stärker in ihrer Gesundheit betroffen als die Allgemeinheit; ausserdem würden sie verstärkt in ihrem Wohlbefinden beeinträchtigt. Damit seien diese Frauen eine von den Folgen der Klimaerwärmung besonders betroffene, besonders verletzliche Bevölkerungsgruppe. Dies gelte bereits heute, da der Klimawandel insbesondere in Bezug auf Hitzeperioden bereits begonnen habe. Unter diesen Umständen ergäben sich aus dem Recht auf Leben nach Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 EMRK sowie dem Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens nach Art. 8 EMRK jedenfalls gegenüber Frauen ab 75 Jahren staatliche Schutzpflichten. Es sei zumindest sicherzustellen, dass die Schweiz ihren Beitrag an das im Pariser Klimaübereinkommen vereinbarte Ziel leiste, den Anstieg der durchschnittlichen Erdtemperatur deutlich unter 2 Grad Celsius über dem vorindustriellen Niveau zu halten. Das Departement und die von diesem im vorliegenden Verfahren vertretenen Behörden seien demzufolge verpflichtet, in ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereichen auf die Erreichung dieses Ziels hinzuarbeiten und alle Handlungen zu veranlassen, die - bis zum Jahr 2030 - dafür erforderlich seien, insbesondere diejenigen, die in den Rechtsbegehren 1-4 ihres Gesuchs um Erlass einer Verfügung über Realakte (vorne Sachverhalt Bst. A) konkret aufgeführt seien. Indem das Departement und die weiteren Behörden dies unterlassen hätten, obschon die bislang ergriffenen Klimaschutzmassnahmen nicht genügten, seien sie als über 75-jährige Frauen - die Beschwerdeführerinnen sind 87, 81, 77 und 76 Jahre alt - in den erwähnten Rechten verletzt worden und würden es weiterhin. Damit sei auch das Erfordernis des Berührtseins in Rechten gemäss Art. 25a VwVG erfüllt. 5.2 Dass die genannten Behörden die von den Beschwerdeführerinnen verlangten Handlungen nicht veranlasst haben, obschon - wie diese vorbringen - die Gruppe der Frauen ab 75 Jahren schon heute von den Folgen des Klimawandels in besonderem Mass betroffen ist und es bei einer Verfehlung des erwähnten Ziels des Pariser Klimaübereinkommens erst recht wäre, bedeutet nicht bereits, die Beschwerdeführerinnen würden in den angerufenen Rechten verletzt. Ebenso wenig folgt allein schon aus der gerügten Unterlassung, dass die Beschwerdeführerinnen mit der erforderlichen Intensität in ihren (Grund-)Rechten im Sinne von Art. 25a VwVG berührt wären (vgl. E. 4 hiervor). 5.3 In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass eine Überschreitung des Werts von "deutlich unter 2 Grad Celsius" gemäss dem Pariser Klimaübereinkommen (vgl. dessen Art. 2 Abs. 1 Bst. a) nicht in näherer Zukunft erwartet wird. Der Weltklimarat (Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC]) kommt in seinem Sonderbericht "1,5 Grad Celsius globale Erwärmung" aus dem Jahr 2018 (vgl. IPCC, Global Warming of 1.5° C, 2018, nachfolgend: IPCC-Sonderbericht, www.ipcc.ch/sr15) zum Schluss, die globale Erwärmung werde ungefähr um das Jahr 2040 (wahrscheinliche Bandbreite 2030 bis 2052) 1,5 Grad Celsius erreichen, sofern sie sich mit der aktuellen Geschwindigkeit, das heisst mit 0,2 Grad Celsius pro Jahrzehnt (wahrscheinliche Bandbreite 0,1 bis 0,3 Grad Celsius pro Jahrzehnt) fortsetze (vgl. IPCC-Sonderbericht, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger [Summary for Policymakers], A.1, A.1.1S. 4, Graphik SPM.1 S. 6; Kapitel 1, FAQ 1.2 S. 81). Der Wert von "deutlich unter 2 Grad Celsius" würde dementsprechend zu einem späteren Zeitpunkt erreicht. Dieser hängt auch davon ab, wo die vage formulierte Schwelle angesetzt wird. Auch das Pariser Klimaübereinkommen und das darauf beruhende internationale Klimaschutzregime setzen voraus, dass der Wert von "deutlich unter 2 Grad Celsius" in näherer Zukunft nicht überschritten wird. Es wird davon ausgegangen, dass für die Abwendung einer diesen Wert übersteigenden Erderwärmung noch ein gewisser Zeitraum zur Verfügung steht (vgl. insb. Art. 3 und 4 Klimaübereinkommen). Diese Annahme liegt auch der geplanten Umsetzung des Pariser Klimaübereinkommens im Schweizer Recht zugrunde (vgl. dazu insb. Botschaft vom 1. Dezember 2017 zur Totalrevision des CO 2 -Gesetzes nach 2020, BBl 2018 247 ff; ausserdem Beschluss des Bundesrats vom 28. August 2019 [Netto-Null Emissionen bis zum Jahr 2050 als Zielfür die Zeit nach 2030]). Die Beschwerdeführerinnen gehen in ihremGesuch an die erwähnten Behörden um Erlass einer Verfügung über Realakte ebenfalls von einem derartigen Zeitraum aus. 5.4 Nach den genannten wissenschaftlichen Erkenntnissen kann die Erderwärmung durch geeignete Massnahmen verlangsamt werden. Dies ist zum Schutz des Lebens auf der Erde dringend geboten, auch wenn der - von den Beschwerdeführerinnen thematisierte - Wert von "deutlich unter 2 Grad Celsius" erst in mittlerer bis fernerer Zukunft eintreten wird (vgl. IPCC-Sonderbericht, wonach [selbst] eine Erderwärmung von mehr als 1,5 Grad Celsius grundsätzlich noch verhindert werden könnte [insb. Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, C. S. 12 ff.]). Diese Erkenntnis liegt auch dem Pariser Klimaübereinkommen zugrunde. Dessen Umsetzung ist Gegenstand von internationalen und nationalen Beratungen und Beschlüssen der Vertragsstaaten, wozu auch die Schweiz gehört. Die Umsetzungsmassnahmen verfolgen das auch von den Beschwerdeführerinnen geforderte Ziel, dass die Folgen einer allfälligen, den Wert von "deutlich unter 2 Grad Celsius" überschreitenden Klimaerwärmung erst in mittlerer bis fernerer Zukunft eintreten werden. Unter den genannten Umständen erscheint das Recht auf Leben der Beschwerdeführerinnen gemäss Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 EMRK durch die gerügten Unterlassungen im heutigen Zeitpunkt nicht in einem Ausmass bedroht, dass von einem hinreichenden Berührtsein in eigenen Rechten im Sinne von Art. 25a VwVG gesprochen werden könnte (vgl. E. 4. hiervor). Dasselbe gilt für ihr Privat- und Familienleben sowie ihre Wohnung nach Art. 8 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV. Die von den Beschwerdeführerinnen beanstandeten innerstaatlichen Unterlassungen erreichen nicht die nach Art. 25a VwVG zur Gewährleistung des Individualrechtsschutzes erforderliche Grundrechtsrelevanz. Es fehlt an einem hinreichenden Berührtsein der Beschwerdeführerinnen in Bezug auf ihr Recht auf Leben gemäss Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 EMRK (vgl. zu diesem Schutzobjekt AXEL TSCHENTSCHER, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 9 f zu Art. 10 BV; MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 53; Urteil des EGMR Kolyadenko und andere gegen Russland vom 28. Februar 2012 §§ 151 ff. mit Hinweisen). Ebenso wenig wird ihr Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens nach Art. 8 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV mit der für eine Berufung auf Art. 25a VwVG erforderlichen Intensität berührt (vgl. zu diesen Schutzobjekten MEYER-LADEWIG/NETTESHEIM, Handkommentar EMRK, N. 7 ff., 54 ff. und 89 ff. zu Art. 8 EMRK; KÄLIN/KÜNZLI, Universeller Menschenrechtsschutz, 4. Aufl. 2018, Rz. 12.45 ff.; Urteil 1C_437/2007 vom 3. März 2009 E. 2.6 mit Hinweisen; Urteile des EGMR Di Sarno und andere gegen Italien vom 10. Januar 2012 §§ 80 f.; Hardy und Maile gegen Vereinigtes Königreich vom 14. Februar 2012 § 187 ff.; je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerinnen erscheinen auch nicht als Opfer einer Beeinträchtigung der genannten Konventionsrechte im Sinne von Art. 34 EMRK (vgl. MEYER-LADEWIG/KULICK, in: Handkommentar EMRK, N. 26-28 zu Art. 34 EMRK; Urteil des EGMR Ouardiri gegen Schweiz vom 28. Juni 2011 § 1 mit Hinweisen). Für ein Berührtsein in den genannten Rechten wie für eine Opferstellung im Sinne von Art. 34 EMRK sind sie nicht im erforderlichen Mass in diesen Rechten betroffen. Daran ändert nichts, dass - wie sie vorbringen - in gewissen Fällen auch bloss potenziell betroffene Personen Opfer im Sinne von Art. 34 EMRK sein können. Auch dies setzt eine gewisse Intensität der Betroffenheit voraus (vgl. die vorstehenden Zitate), die hier nicht erreicht ist. 5.5 Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerdeführerinnen - wie die restliche Bevölkerung auch - durch die gerügten Unterlassungen nicht im Sinne von Art. 25a VwVG mit hinreichender Intensität in den angerufenen Rechten berührt sind. Ihr bei den erwähnten Behörden gestelltes Gesuch um Erlass einer Verfügung über Realakte dient entsprechend nicht ihrem individuellen Rechtsschutz. Vielmehr zielt es darauf ab, die auf Bundesebene bestehenden und bis zum Jahr 2030 geplanten Klimaschutzmassnahmen abstrakt auf ihre Vereinbarkeit mit aus den angerufenen Rechten hergeleiteten staatlichen Schutzpflichten überprüfen und indirekt - über das beantragte Handeln staatlicher Behörden - die Verschärfung dieser Massnahmen in die Wege leiten zu lassen. Ein solches Vorgehen bzw. eine derartige Popularbeschwerde ist nach Art. 25a VwVG, der einzig den Individualrechtsschutz gewährleistet, unzulässig. Der von den Beschwerdeführerinnen angerufene Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention vom 25. Juni 1998 (SR 0.814.07) vermag daran nichts zu ändern (vgl. BGE 141 II 233 E. 4.3.3 [betreffend Verbandsbeschwerderecht]; EPINEY/DIEZIG/PIRKER/REITEMEYER, Aarhus-Konvention, Handkommentar, 1. Aufl. 2018, N. 35 ff. zu Art. 9 Aarhus-Konvention; DANIELA THURNHERR, Die Aarhus-Konvention in der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, URP 2017 S. 524). Derartige Anliegen sind nicht auf dem Rechtsweg, sondern mit politischen Mitteln durchzusetzen, wozu das schweizerische System mit seinen demokratischen Instrumenten hinreichende Möglichkeiten eröffnet (E. 4.3 hiervor). Dass die Vorinstanz den Nichteintretensentscheid des Departements in Bezug auf Art. 25a VwVG geschützt hat, ist demzufolge im Ergebnis nicht zu beanstanden. 6. 6.1 Die Beschwerdeführerinnen stützen ihren geltend gemachten Anspruch auf materielle Behandlung ihres Gesuchs um Erlass einer Verfügung über Realakte nicht nur auf Art. 25a VwVG, sondern auch auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Danach hat jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche ("civil rights") und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Die Bestimmung setzt einen aus dem innerstaatlichen Recht abzuleitenden zivilrechtlichen Anspruch voraus. Der Begriff "civil rights" bezieht sich nach der Rechtsprechung nicht nur auf zivilrechtliche Ansprüche im engeren Sinn, sondern betrifft auch Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern diese massgeblich in Rechte und Verpflichtungen privatrechtlicher Natur eingreifen. Es muss eine Streitigkeit über Existenz, Inhalt, Umfang oder Art der Ausübung von derartigen zivilrechtlichen Ansprüchen oder Verpflichtungen vorliegen. Dabei wird verlangt, dass die Streitigkeit echt und ernsthafter Natur ist und sich ihr Ausgang für den zivilrechtlichen Anspruch als unmittelbar entscheidend erweist; bloss weit entfernte Auswirkungen reichen nicht aus (zum Ganzen: BGE 134 I 140 E. 5.2 S. 147; BGE 130 I 388 E. 5.1 S. 394 f., E. 5.3 S. 397; je mit Hinweisen). Die Rechtsauffassung, dass der strittige Anspruch nach innerstaatlichem Recht besteht, muss zumindest vertretbar ("arguable") sein ( BGE 144 I 340 E. 3.3.2 S. 346; BGE 132 I 229 E. 6.2 S. 238; BGE 127 I 115 E. 5b S. 120 f.; Urteile des EGMR Mennitto gegen Italien vom 5. Oktober 2000 § 23; Micallef gegen Malta vom 15. Oktober 2009 § 74). 6.2 Vorliegend mangelt es jedenfalls an letzterer Voraussetzung. Die Beschwerdeführerinnen leiten den geltend gemachten subjektiven Anspruch auf Beendigung der gerügten Unterlassungen und auf Veranlassung der geforderten Handlungen innerstaatlich aus dem Recht auf Leben gemäss Art. 10 Abs. 1 BV ab. Durch die behaupteten Unterlassungen werden sie aber, wie ausgeführt, in diesem Grundrecht nicht in rechtlich relevanter Weise betroffen. Sie können aus diesem daher auch nicht die erwähnten Forderungen ableiten und haben entsprechend auch keinen subjektiven Anspruch auf die eventualiter beantragte Feststellung der (Grund-)Rechtswidrigkeit der geltend gemachten Unterlassungen. Die Vorinstanz hat demnach den Nichteintretensentscheid des Departements auch in dieser Hinsicht im Ergebnis zu Recht bestätigt. Auf die weiteren Voraussetzungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und die diesbezüglichen Ausführungen der Beschwerdeführerinnen und der Vorinstanz ist deshalb nicht einzugehen.
de
Art. 25a VwVG; Art. 6 Ziff. 1 EMRK; Gesuch um Erlass einer Verfügung über Realakte im Zusammenhang mit dem Klimaschutz; Zulässigkeit des Nichteintretens der Gesuchsadressaten. Der Begriff der Handlungen im Sinne von Art. 25a VwVG ist weit auszulegen und umfasst neben individuell-konkreten Realakten grundsätzlich auch generell-abstrakte (E. 4.2). Über den Gesetzeswortlaut hinaus kann auch behördliches Unterlassen gerügt werden (E. 4.1). Trotz des weiten Begriffsverständnisses kann sich die Frage stellen, ob - wie im vorliegenden Fall - gestützt auf Art. 25a VwVG eine Reihe von staatlichen Massnahmen zu einer bestimmten Problematik gefordert werden kann. Anträge auf eine bestimmte Gestaltung aktueller Politikbereiche sind nach dem schweizerischen Verfassungsrecht grundsätzlich auf dem Weg der demokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten einzubringen (E. 4.3). Das Berührtsein in Rechten gemäss Art. 25a VwVG setzt voraus, dass die gesuchstellende Person mit einer gewissen Intensität in der persönlichen Rechtssphäre betroffen ist (E. 4.1 und 4.4). Die Beschwerdeführerinnen sind - wie die restliche Bevölkerung auch - durch die gerügten Unterlassungen nicht mit hinreichender Intensität in den angerufenen (Grund-)Rechten betroffen. Ihr Begehren ist als Popularbeschwerde zu beurteilen und nach Art. 25a VwVG, der einzig den Individualrechtsschutz gewährleistet, unzulässig (E. 5). Gemäss Art. 6 Ziff. 1 EMRK muss die Rechtsauffassung, dass der strittige Anspruch nach innerstaatlichem Recht besteht, zumindest vertretbar ("arguable") sein (E. 6.1). Dies ist vorliegend nicht der Fall (E. 6.2).
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146 I 145 Sachverhalt ab Seite 146 A. Mit Eingabe vom 25. November 2016 gelangten der Verein KlimaSeniorinnen Schweiz sowie A., B., C. und D. an den Bundesrat, das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), das Bundesamt für Umwelt (BAFU) und das Bundesamt für Energie (BFE). Sie rügten verschiedene Unterlassungen im Bereich des Klimaschutzes und ersuchten um den Erlass einer Verfügung über Realakte. Die angeschriebenen Behörden hätten in ihren jeweiligen Verantwortungsbereichen über die Einstellung der gerügten Unterlassungen zu entscheiden. Zudem hätten sie alle Handlungen zu veranlassen, die - bis zum Jahr 2030 - erforderlich seien, damit die Schweiz ihren Beitrag an das Ziel des Klimaübereinkommens von Paris vom 12. Dezember 2015 (SR 0.814.012; nachfolgend: Pariser Klimaübereinkommen) leiste, die Erderwärmung auf deutlich unter 2 Grad Celsius zu begrenzen, bzw. eventuell an das Ziel einer Beschränkung der globalen Erwärmung auf 2 Grad Celsius. Die konkret verlangten Massnahmen listeten die Gesuchstellenden in nicht abschliessender Weise in vier umfangreichen Begehren auf. Sie beantragten, das Reduktionsziel gemäss Art. 3 Abs. 1 des CO 2 -Gesetzes vom 23. Dezember 2011 (SR 641.71) sei zu korrigieren und hierzu ein Vorverfahren der Gesetzgebung auszulösen mit dem Ziel der gesetzlichen Verankerung eines verfassungs-, gesetzes- und völkerrechtskonformen Emissionsreduktionsziels. Hierbei habe der Bundesrat den Gesetzgeber und die Öffentlichkeit in genügender Weise über die Notwendigkeit eines Reduktionsziels von mindestens 25 % bis zum Jahr 2020 zu informieren. Zur Erreichung dieses Ziels seien die erforderlichen Emissionsreduktionsmassnahmen zu ergreifen, wie etwa die Förderung von Elektromobilität, der Erlass baupolizeilicher Vorschriften im Sektor Gebäude, die Einführung einer CO 2 -Abgabe auf Treibstoffe, und die Landwirtschaft sei mit einzubeziehen. Ferner sei ein Vorverfahren der Gesetzgebung einzuleiten und für das Jahr 2030 ein Reduktionsziel von mindestens 50 % gegenüber 1990 sowie die hierfür erforderlichen Massnahmen vorzuschlagen und zu empfehlen. Schliesslich seien die heute bereits gesetzlich vorgesehenen Massnahmen und Handlungspflichten zur Reduktion der Treibhausgasemissionen konsequent umzusetzen, damit das gesetzlich verankerte Reduktionsziel bis ins Jahr 2020 erreicht werden könne. Hierzu gehörten etwa die Pflicht zur jährlichen Berichterstattung der Kantone über ihre Massnahmen zur Verminderung der CO 2 -Emissionen von Gebäuden und der Erlass von Gebäudestandards, zusätzliche Massnahmen bei Verfehlung des Zwischenziels im Sektor Gebäude einschliesslich der Erhöhung der CO 2 -Abgabe auf Brennstoffe, Massnahmen zur Messung der tatsächlichen CO 2 -Emissionen von Neuwagen, Massnahmen zur Verminderung der CO 2 -Emissionen von Fahrzeugen bei Verfehlung des Zwischenziels im Sektor Verkehr wie etwa die Förderung der Elektromobilität und die Erhöhung des Kompensationssatzes zur Kompensation der CO 2 -Emissionen aus Treibstoffen. Die Wirksamkeit der Massnahmen sei zu überprüfen. Nötigenfalls habe das UVEK dem Bundesrat weitere wirksame Massnahmen vorzuschlagen. Mit einem ergänzenden Eventualbegehren beantragten die Gesuchstellenden die Feststellung der Widerrechtlichkeit der gerügten Unterlassungen. Mit Verfügung vom 25. April 2017 trat das Departement für sämtliche angeschriebenen Behörden auf das Gesuch nicht ein. B. Gegen diesen Entscheid gelangten die Gesuchstellenden an das Bundesverwaltungsgericht. Mit Urteil vom 27. November 2018 wies dieses ihr Rechtsmittel ab. C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 21. Januar 2019 an das Bundesgericht beantragen die Gesuchstellenden, den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an das Departement, eventuell zur Neubeurteilung an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 4. 4.1 Nach Art. 25a VwVG (SR 172.021) kann, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass sie widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft, die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt, oder die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt (Abs. 1). Die Behörde entscheidet durch Verfügung (Abs. 2). Über den Gesetzeswortlaut hinaus kann auch behördliches Unterlassen gerügt und namentlich die Vornahme von Handlungen verlangt werden. Staatliches Unterlassen kann allerdings nur widerrechtlich sein, wenn eine spezifische Handlungspflicht der Behörden besteht ( BGE 144 II 233 E. 4.1 S. 236; BGE 140 II 315 E. 2.1 S. 320 mit Hinweisen). Der Anspruch auf eine Verfügung nach Art. 25a VwVG besteht nicht, wenn die Gesetzgebung den Rechtsschutz gegenüber dem Realakt bewusst ausgeschlossen hat; ebenso wenig, wenn genügender Rechtsschutz auf andere Weise möglich ist ( BGE 140 II 315 E. 3.1 S. 322; Urteil 2C_601/2016 vom 15. Juni 2018 E. 6, nicht publ. in: BGE 144 II 233 ). Die Abgrenzung zur Popularbeschwerde und zur Aufsichtsbeschwerde (Art. 71 VwVG) verlangt zudem bei der Gewährung des Rechtsschutzes gestützt auf Art. 25a VwVG nach einer sorgfältigen Prüfung, ob sich die Betroffenheit von derjenigen der Allgemeinheit abhebt ( BGE 144 II 233 E. 8.4 S. 245; BGE 140 II 315 E. 4.7 S. 329). Wesentlich ist, dass ein Gesuchsteller in eigenen Rechten berührt sein muss (E. 4.4 hiernach). Das setzt eine minimale Intensität der Beeinträchtigung voraus, wobei die Schwelle nicht zu hoch, aber auch nicht so tief anzusetzen ist, dass es zu einer Beschwerdeflut kommen kann (MARKUS MÜLLER, Rechtsschutz gegen Verwaltungsrealakte, in: Neue Bundesrechtspflege, Tschannen [Hrsg.], 2008 [nachfolgend: Rechtsschutz], S. 313 ff., S. 354). Wo die Grenze zur unzulässigen Popularbeschwerde verläuft, ist für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen; erforderlich ist eine praktisch vernünftige Abgrenzung, die sich am Rechtsschutzbedürfnis und an den weiteren Rechtsschutzmöglichkeiten orientiert ( BGE 143 I 336 E. 4.1 S. 339; s. auch Urteil 2C_959/2014 vom 24. April 2015 E. 3.1 mit weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung). 4.2 Mit "Handlungen" sind in Art. 25a VwVG Realakte gemeint. Diese unterscheiden sich von Rechtsakten dadurch, dass sie auf die unmittelbare Gestaltung der Faktenlage und nicht der Rechtslage gerichtet sind ( BGE 144 II 233 E. 4.1 S. 235 f. mit Hinweisen). Realakte lassen sich wie Rechtsakte grundsätzlich in individuell-konkrete (z.B. die polizeilichen Handlungen des Anhaltens und des Schusswaffengebrauchs) und generell-abstrakte (etwa gewisse Warnungen und Empfehlungen) unterscheiden. Ob der in Art. 25a VwVG verwendete Begriff der "Handlungen" auch Realakte im letzteren Sinn umfasst, erschliesst sich aus den Materialien nicht. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist im Einklang mit der Lehre grundsätzlich von einem weiten Begriffsverständnis auszugehen. Die Einengung des Rechtsschutzes soll durch die anderen Kriterien erfolgen, insbesondere das Berührtsein in Rechten und Pflichten und das schutzwürdige Interesse (zum Ganzen: BGE 144 II 233 E. 4.4 S. 237 mit Hinweisen). 4.3 Auch wenn grundsätzlich von einem weiten Begriff der staatlichen Handlungen (bzw. Unterlassungen) im Sinne von Art. 25a VwVG auszugehen ist, kann sich die Frage stellen, ob diese verfahrensrechtliche Bestimmung als eine den Bürgerinnen und Bürgern auf dem Wege der Gesetzgebung eingeräumte Gewährleistung verstanden werden kann, um eine Reihe von staatlichen Massnahmen zu einer bestimmten Problematik zu fordern. Mit dem vorliegenden Ersuchen der Beschwerdeführerinnen zuhanden des Bundesrats und Teilen der Bundesverwaltung wird eine Vielzahl von Massnahmen unterschiedlicher Art und Tragweite verlangt, welche im Wesentlichen den Charakter von Vorarbeiten für Rechtssätze auf Gesetzes- oder Verordnungsstufe aufweisen. Anträge auf eine bestimmte Gestaltung aktueller Politikbereiche können nach dem schweizerischen Verfassungsrecht grundsätzlich auf dem Weg der demokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten eingebracht werden. Zu diesem Zweck stehen namentlich die politischen Rechte, die auch die Wahl der Eidgenössischen Räte umfassen, nach Massgabe der Art. 34 und 136 BV zur Verfügung. Dazu gehören insbesondere das Recht auf Ergreifung einer Volksinitiative zur Total- oder Teilrevision der Bundesverfassung (Art. 138 f. BV). Ausserdem bietet sich mit dem Petitionsrecht nach Art. 33 BV eine Möglichkeit, nahezu formlos und nachteilsfrei an die Behörden zu gelangen und von ihnen wahrgenommen zu werden (PIERRE TSCHANNEN, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 3 zu Art. 33 BV). Hinzuweisen ist ferner auf das Initiativ- und Antragsrecht der Mitglieder der Eidgenössischen Räte, der Fraktionen, parlamentarischen Kommissionen und Kantone nach Art. 160 Abs. 1 BV sowie das Antragsrecht der Ratsmitglieder und des Bundesrats zu einem in Beratung stehenden Geschäft (Art. 160 Abs. 2 BV). Schliesslich können sich die Beschwerdeführenden zum Schutz ihrer Interessen auch auf die Grundrechte stützen, namentlich die Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 BV), die Medienfreiheit (Art. 17 BV) sowie die Versammlungs- und die Vereinigungsfreiheit (Art. 22 und 23 BV). Im Hinblick auf die nachfolgenden Erwägungen und den Ausgang des vorliegenden Verfahrens sind die hier erwähnten Gesichtspunkte nicht weiter zu vertiefen. 4.4 Art. 25a VwVG definiert das streitlagenspezifische Rechtsschutzinteresse über ein akt- und ein subjektbezogenes Kriterium. Zum einen muss der Realakt "Rechte oder Pflichten berühren", zum anderen die gesuchstellende Person ein "schutzwürdiges Interesse" an einer Verfügung über den Realakt haben. Obwohl die genannten Kriterien mit der Bestimmung des Rechtsschutzinteresses die gleiche Stossrichtung haben, werden sie innerhalb von Art. 25a VwVG klar getrennt (zum Ganzen: BGE 144 II 233 E. 7.1 S. 238; BGE 140 II 315 E. 4.1 S. 324). Das Erfordernis des Berührtseins in Rechten und Pflichten setzt nach herrschender Auffassung einen Eingriff in die persönliche Rechtssphäre der betroffenen Person voraus (vgl. BGE 144 II 233 E. 7.3.1 S. 238; BGE 140 II 315 E. 4.3 S. 325 und E. 4.5 S. 326 f.; je mit Hinweisen). In diesem Sinne schützenswerte Rechtspositionen ergeben sich vor allem aus Grundrechten; einzubeziehen sind aber auch rechtlich geschützte Interessen aus anderen Rechtstiteln ( BGE 144 II 233 E. 7.3.1 S. 238; BGE 140 II 315 E. 4.3 S. 325). Ein eigentlicher Eingriff in den Schutzbereich eines Grundrechts ist nicht erforderlich. Es reicht aus, wenn die gesuchstellende Person darzulegen vermag, dass ein von einem Realakt ausgehender Reflex grundrechtsrelevant ist, mithin den Grad eines Eingriffs annehmen könnte (vgl. BGE 140 II 315 E. 4.8 S. 329 ff.; MÜLLER, Rechtsschutz, a.a.O., S. 354; ähnlich ISABELLE HÄNER, in: Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], 2. Aufl. 2016, N. 28 zu Art. 25a VwVG). Dazu ist eine gewisse Intensität der Betroffenheit des Privaten, "un certain degré de gravité", erforderlich (vgl. MÜLLER, Rechtsschutz, a.a.O., S. 354; MOOR/POLTIER, Droit administratif, Bd. II, 3. Aufl. 2011, S. 44; BGE 133 I 49 E. 3.2 S. 57). Ob die Eingriffswirkung ausreicht, um eine Betroffenheit anzunehmen, hängt vom Geltungsbereich des Grundrechts ab (HÄNER, a.a.O., N. 28 zu Art. 25a VwVG). Dabei ist zu berücksichtigen, dass der fragliche Realakt auch geeignet sein muss, in dieses einzugreifen (vgl. BGE 144 II 233 E. 7.3.2 S. 239 mit Hinweisen). 5. 5.1 Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, als Folge des Klimawandels würden namentlich markante Änderungen bei den Temperaturen und Niederschlägen im Sommer sowie häufigere, intensivere und länger andauernde Wärmeperioden und Hitzewellen erwartet. Gemäss wissenschaftlichen Studien hätten Frauen ab 75 Jahren in Hitzesommern ein deutlich erhöhtes Mortalitätsrisiko und seien deutlich stärker in ihrer Gesundheit betroffen als die Allgemeinheit; ausserdem würden sie verstärkt in ihrem Wohlbefinden beeinträchtigt. Damit seien diese Frauen eine von den Folgen der Klimaerwärmung besonders betroffene, besonders verletzliche Bevölkerungsgruppe. Dies gelte bereits heute, da der Klimawandel insbesondere in Bezug auf Hitzeperioden bereits begonnen habe. Unter diesen Umständen ergäben sich aus dem Recht auf Leben nach Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 EMRK sowie dem Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens nach Art. 8 EMRK jedenfalls gegenüber Frauen ab 75 Jahren staatliche Schutzpflichten. Es sei zumindest sicherzustellen, dass die Schweiz ihren Beitrag an das im Pariser Klimaübereinkommen vereinbarte Ziel leiste, den Anstieg der durchschnittlichen Erdtemperatur deutlich unter 2 Grad Celsius über dem vorindustriellen Niveau zu halten. Das Departement und die von diesem im vorliegenden Verfahren vertretenen Behörden seien demzufolge verpflichtet, in ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereichen auf die Erreichung dieses Ziels hinzuarbeiten und alle Handlungen zu veranlassen, die - bis zum Jahr 2030 - dafür erforderlich seien, insbesondere diejenigen, die in den Rechtsbegehren 1-4 ihres Gesuchs um Erlass einer Verfügung über Realakte (vorne Sachverhalt Bst. A) konkret aufgeführt seien. Indem das Departement und die weiteren Behörden dies unterlassen hätten, obschon die bislang ergriffenen Klimaschutzmassnahmen nicht genügten, seien sie als über 75-jährige Frauen - die Beschwerdeführerinnen sind 87, 81, 77 und 76 Jahre alt - in den erwähnten Rechten verletzt worden und würden es weiterhin. Damit sei auch das Erfordernis des Berührtseins in Rechten gemäss Art. 25a VwVG erfüllt. 5.2 Dass die genannten Behörden die von den Beschwerdeführerinnen verlangten Handlungen nicht veranlasst haben, obschon - wie diese vorbringen - die Gruppe der Frauen ab 75 Jahren schon heute von den Folgen des Klimawandels in besonderem Mass betroffen ist und es bei einer Verfehlung des erwähnten Ziels des Pariser Klimaübereinkommens erst recht wäre, bedeutet nicht bereits, die Beschwerdeführerinnen würden in den angerufenen Rechten verletzt. Ebenso wenig folgt allein schon aus der gerügten Unterlassung, dass die Beschwerdeführerinnen mit der erforderlichen Intensität in ihren (Grund-)Rechten im Sinne von Art. 25a VwVG berührt wären (vgl. E. 4 hiervor). 5.3 In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass eine Überschreitung des Werts von "deutlich unter 2 Grad Celsius" gemäss dem Pariser Klimaübereinkommen (vgl. dessen Art. 2 Abs. 1 Bst. a) nicht in näherer Zukunft erwartet wird. Der Weltklimarat (Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC]) kommt in seinem Sonderbericht "1,5 Grad Celsius globale Erwärmung" aus dem Jahr 2018 (vgl. IPCC, Global Warming of 1.5° C, 2018, nachfolgend: IPCC-Sonderbericht, www.ipcc.ch/sr15) zum Schluss, die globale Erwärmung werde ungefähr um das Jahr 2040 (wahrscheinliche Bandbreite 2030 bis 2052) 1,5 Grad Celsius erreichen, sofern sie sich mit der aktuellen Geschwindigkeit, das heisst mit 0,2 Grad Celsius pro Jahrzehnt (wahrscheinliche Bandbreite 0,1 bis 0,3 Grad Celsius pro Jahrzehnt) fortsetze (vgl. IPCC-Sonderbericht, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger [Summary for Policymakers], A.1, A.1.1S. 4, Graphik SPM.1 S. 6; Kapitel 1, FAQ 1.2 S. 81). Der Wert von "deutlich unter 2 Grad Celsius" würde dementsprechend zu einem späteren Zeitpunkt erreicht. Dieser hängt auch davon ab, wo die vage formulierte Schwelle angesetzt wird. Auch das Pariser Klimaübereinkommen und das darauf beruhende internationale Klimaschutzregime setzen voraus, dass der Wert von "deutlich unter 2 Grad Celsius" in näherer Zukunft nicht überschritten wird. Es wird davon ausgegangen, dass für die Abwendung einer diesen Wert übersteigenden Erderwärmung noch ein gewisser Zeitraum zur Verfügung steht (vgl. insb. Art. 3 und 4 Klimaübereinkommen). Diese Annahme liegt auch der geplanten Umsetzung des Pariser Klimaübereinkommens im Schweizer Recht zugrunde (vgl. dazu insb. Botschaft vom 1. Dezember 2017 zur Totalrevision des CO 2 -Gesetzes nach 2020, BBl 2018 247 ff; ausserdem Beschluss des Bundesrats vom 28. August 2019 [Netto-Null Emissionen bis zum Jahr 2050 als Zielfür die Zeit nach 2030]). Die Beschwerdeführerinnen gehen in ihremGesuch an die erwähnten Behörden um Erlass einer Verfügung über Realakte ebenfalls von einem derartigen Zeitraum aus. 5.4 Nach den genannten wissenschaftlichen Erkenntnissen kann die Erderwärmung durch geeignete Massnahmen verlangsamt werden. Dies ist zum Schutz des Lebens auf der Erde dringend geboten, auch wenn der - von den Beschwerdeführerinnen thematisierte - Wert von "deutlich unter 2 Grad Celsius" erst in mittlerer bis fernerer Zukunft eintreten wird (vgl. IPCC-Sonderbericht, wonach [selbst] eine Erderwärmung von mehr als 1,5 Grad Celsius grundsätzlich noch verhindert werden könnte [insb. Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, C. S. 12 ff.]). Diese Erkenntnis liegt auch dem Pariser Klimaübereinkommen zugrunde. Dessen Umsetzung ist Gegenstand von internationalen und nationalen Beratungen und Beschlüssen der Vertragsstaaten, wozu auch die Schweiz gehört. Die Umsetzungsmassnahmen verfolgen das auch von den Beschwerdeführerinnen geforderte Ziel, dass die Folgen einer allfälligen, den Wert von "deutlich unter 2 Grad Celsius" überschreitenden Klimaerwärmung erst in mittlerer bis fernerer Zukunft eintreten werden. Unter den genannten Umständen erscheint das Recht auf Leben der Beschwerdeführerinnen gemäss Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 EMRK durch die gerügten Unterlassungen im heutigen Zeitpunkt nicht in einem Ausmass bedroht, dass von einem hinreichenden Berührtsein in eigenen Rechten im Sinne von Art. 25a VwVG gesprochen werden könnte (vgl. E. 4. hiervor). Dasselbe gilt für ihr Privat- und Familienleben sowie ihre Wohnung nach Art. 8 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV. Die von den Beschwerdeführerinnen beanstandeten innerstaatlichen Unterlassungen erreichen nicht die nach Art. 25a VwVG zur Gewährleistung des Individualrechtsschutzes erforderliche Grundrechtsrelevanz. Es fehlt an einem hinreichenden Berührtsein der Beschwerdeführerinnen in Bezug auf ihr Recht auf Leben gemäss Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 EMRK (vgl. zu diesem Schutzobjekt AXEL TSCHENTSCHER, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 9 f zu Art. 10 BV; MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 53; Urteil des EGMR Kolyadenko und andere gegen Russland vom 28. Februar 2012 §§ 151 ff. mit Hinweisen). Ebenso wenig wird ihr Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens nach Art. 8 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV mit der für eine Berufung auf Art. 25a VwVG erforderlichen Intensität berührt (vgl. zu diesen Schutzobjekten MEYER-LADEWIG/NETTESHEIM, Handkommentar EMRK, N. 7 ff., 54 ff. und 89 ff. zu Art. 8 EMRK; KÄLIN/KÜNZLI, Universeller Menschenrechtsschutz, 4. Aufl. 2018, Rz. 12.45 ff.; Urteil 1C_437/2007 vom 3. März 2009 E. 2.6 mit Hinweisen; Urteile des EGMR Di Sarno und andere gegen Italien vom 10. Januar 2012 §§ 80 f.; Hardy und Maile gegen Vereinigtes Königreich vom 14. Februar 2012 § 187 ff.; je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerinnen erscheinen auch nicht als Opfer einer Beeinträchtigung der genannten Konventionsrechte im Sinne von Art. 34 EMRK (vgl. MEYER-LADEWIG/KULICK, in: Handkommentar EMRK, N. 26-28 zu Art. 34 EMRK; Urteil des EGMR Ouardiri gegen Schweiz vom 28. Juni 2011 § 1 mit Hinweisen). Für ein Berührtsein in den genannten Rechten wie für eine Opferstellung im Sinne von Art. 34 EMRK sind sie nicht im erforderlichen Mass in diesen Rechten betroffen. Daran ändert nichts, dass - wie sie vorbringen - in gewissen Fällen auch bloss potenziell betroffene Personen Opfer im Sinne von Art. 34 EMRK sein können. Auch dies setzt eine gewisse Intensität der Betroffenheit voraus (vgl. die vorstehenden Zitate), die hier nicht erreicht ist. 5.5 Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerdeführerinnen - wie die restliche Bevölkerung auch - durch die gerügten Unterlassungen nicht im Sinne von Art. 25a VwVG mit hinreichender Intensität in den angerufenen Rechten berührt sind. Ihr bei den erwähnten Behörden gestelltes Gesuch um Erlass einer Verfügung über Realakte dient entsprechend nicht ihrem individuellen Rechtsschutz. Vielmehr zielt es darauf ab, die auf Bundesebene bestehenden und bis zum Jahr 2030 geplanten Klimaschutzmassnahmen abstrakt auf ihre Vereinbarkeit mit aus den angerufenen Rechten hergeleiteten staatlichen Schutzpflichten überprüfen und indirekt - über das beantragte Handeln staatlicher Behörden - die Verschärfung dieser Massnahmen in die Wege leiten zu lassen. Ein solches Vorgehen bzw. eine derartige Popularbeschwerde ist nach Art. 25a VwVG, der einzig den Individualrechtsschutz gewährleistet, unzulässig. Der von den Beschwerdeführerinnen angerufene Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention vom 25. Juni 1998 (SR 0.814.07) vermag daran nichts zu ändern (vgl. BGE 141 II 233 E. 4.3.3 [betreffend Verbandsbeschwerderecht]; EPINEY/DIEZIG/PIRKER/REITEMEYER, Aarhus-Konvention, Handkommentar, 1. Aufl. 2018, N. 35 ff. zu Art. 9 Aarhus-Konvention; DANIELA THURNHERR, Die Aarhus-Konvention in der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, URP 2017 S. 524). Derartige Anliegen sind nicht auf dem Rechtsweg, sondern mit politischen Mitteln durchzusetzen, wozu das schweizerische System mit seinen demokratischen Instrumenten hinreichende Möglichkeiten eröffnet (E. 4.3 hiervor). Dass die Vorinstanz den Nichteintretensentscheid des Departements in Bezug auf Art. 25a VwVG geschützt hat, ist demzufolge im Ergebnis nicht zu beanstanden. 6. 6.1 Die Beschwerdeführerinnen stützen ihren geltend gemachten Anspruch auf materielle Behandlung ihres Gesuchs um Erlass einer Verfügung über Realakte nicht nur auf Art. 25a VwVG, sondern auch auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Danach hat jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche ("civil rights") und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Die Bestimmung setzt einen aus dem innerstaatlichen Recht abzuleitenden zivilrechtlichen Anspruch voraus. Der Begriff "civil rights" bezieht sich nach der Rechtsprechung nicht nur auf zivilrechtliche Ansprüche im engeren Sinn, sondern betrifft auch Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern diese massgeblich in Rechte und Verpflichtungen privatrechtlicher Natur eingreifen. Es muss eine Streitigkeit über Existenz, Inhalt, Umfang oder Art der Ausübung von derartigen zivilrechtlichen Ansprüchen oder Verpflichtungen vorliegen. Dabei wird verlangt, dass die Streitigkeit echt und ernsthafter Natur ist und sich ihr Ausgang für den zivilrechtlichen Anspruch als unmittelbar entscheidend erweist; bloss weit entfernte Auswirkungen reichen nicht aus (zum Ganzen: BGE 134 I 140 E. 5.2 S. 147; BGE 130 I 388 E. 5.1 S. 394 f., E. 5.3 S. 397; je mit Hinweisen). Die Rechtsauffassung, dass der strittige Anspruch nach innerstaatlichem Recht besteht, muss zumindest vertretbar ("arguable") sein ( BGE 144 I 340 E. 3.3.2 S. 346; BGE 132 I 229 E. 6.2 S. 238; BGE 127 I 115 E. 5b S. 120 f.; Urteile des EGMR Mennitto gegen Italien vom 5. Oktober 2000 § 23; Micallef gegen Malta vom 15. Oktober 2009 § 74). 6.2 Vorliegend mangelt es jedenfalls an letzterer Voraussetzung. Die Beschwerdeführerinnen leiten den geltend gemachten subjektiven Anspruch auf Beendigung der gerügten Unterlassungen und auf Veranlassung der geforderten Handlungen innerstaatlich aus dem Recht auf Leben gemäss Art. 10 Abs. 1 BV ab. Durch die behaupteten Unterlassungen werden sie aber, wie ausgeführt, in diesem Grundrecht nicht in rechtlich relevanter Weise betroffen. Sie können aus diesem daher auch nicht die erwähnten Forderungen ableiten und haben entsprechend auch keinen subjektiven Anspruch auf die eventualiter beantragte Feststellung der (Grund-)Rechtswidrigkeit der geltend gemachten Unterlassungen. Die Vorinstanz hat demnach den Nichteintretensentscheid des Departements auch in dieser Hinsicht im Ergebnis zu Recht bestätigt. Auf die weiteren Voraussetzungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und die diesbezüglichen Ausführungen der Beschwerdeführerinnen und der Vorinstanz ist deshalb nicht einzugehen.
de
Art. 25a PA; art. 6 par. 1 CEDH; demande de décision sur des actes matériels en lien avec la protection du climat; confirmation de la non-entrée en matière sur la demande. La notion d'actes au sens de l'art. 25a PA doit être interprétée au sens large et comprend les actes réels non seulement individuels et concrets, mais aussi généraux et abstraits (consid. 4.2). Au-delà de la formulation de la loi, les omissions des autorités peuvent aussi être contestées (consid. 4.1). Malgré l'acception large de ce terme, la question peut se poser de savoir si - comme en l'espèce - une série de mesures étatiques peut être exigée sur une question spécifique sur la base de l'art. 25a PA. Selon le droit constitutionnel suisse, les demandes visant à donner une forme spécifique à des domaines politiques actuels se font en principe par le biais des instruments démocratiques (consid. 4.3). L'existence de droits en vertu de l'art. 25a PA présuppose que la personne qui fait la demande est affectée dans une certaine mesure dans sa sphère juridique personnelle (consid. 4.1 et 4.4). Les recourantes - comme le reste de la population - ne sont pas touchées avec l'intensité requise dans les droits (fondamentaux) invoqués par les omissions reprochées. Leur demande doit être qualifiée d'action populaire et est irrecevable en vertu de l'art. 25a PA, qui ne garantit que la protection des droits individuels (consid. 5). Selon l'art. 6 par. 1 CEDH, l'avis juridique selon lequel le droit contesté existe en droit interne doit au moins être justifiable ("arguable") (consid. 6.1). Tel n'est pas le cas en l'espèce (consid. 6.2).
fr
constitutional law
2,020
I
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58,625
146 I 145
146 I 145 Sachverhalt ab Seite 146 A. Mit Eingabe vom 25. November 2016 gelangten der Verein KlimaSeniorinnen Schweiz sowie A., B., C. und D. an den Bundesrat, das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK), das Bundesamt für Umwelt (BAFU) und das Bundesamt für Energie (BFE). Sie rügten verschiedene Unterlassungen im Bereich des Klimaschutzes und ersuchten um den Erlass einer Verfügung über Realakte. Die angeschriebenen Behörden hätten in ihren jeweiligen Verantwortungsbereichen über die Einstellung der gerügten Unterlassungen zu entscheiden. Zudem hätten sie alle Handlungen zu veranlassen, die - bis zum Jahr 2030 - erforderlich seien, damit die Schweiz ihren Beitrag an das Ziel des Klimaübereinkommens von Paris vom 12. Dezember 2015 (SR 0.814.012; nachfolgend: Pariser Klimaübereinkommen) leiste, die Erderwärmung auf deutlich unter 2 Grad Celsius zu begrenzen, bzw. eventuell an das Ziel einer Beschränkung der globalen Erwärmung auf 2 Grad Celsius. Die konkret verlangten Massnahmen listeten die Gesuchstellenden in nicht abschliessender Weise in vier umfangreichen Begehren auf. Sie beantragten, das Reduktionsziel gemäss Art. 3 Abs. 1 des CO 2 -Gesetzes vom 23. Dezember 2011 (SR 641.71) sei zu korrigieren und hierzu ein Vorverfahren der Gesetzgebung auszulösen mit dem Ziel der gesetzlichen Verankerung eines verfassungs-, gesetzes- und völkerrechtskonformen Emissionsreduktionsziels. Hierbei habe der Bundesrat den Gesetzgeber und die Öffentlichkeit in genügender Weise über die Notwendigkeit eines Reduktionsziels von mindestens 25 % bis zum Jahr 2020 zu informieren. Zur Erreichung dieses Ziels seien die erforderlichen Emissionsreduktionsmassnahmen zu ergreifen, wie etwa die Förderung von Elektromobilität, der Erlass baupolizeilicher Vorschriften im Sektor Gebäude, die Einführung einer CO 2 -Abgabe auf Treibstoffe, und die Landwirtschaft sei mit einzubeziehen. Ferner sei ein Vorverfahren der Gesetzgebung einzuleiten und für das Jahr 2030 ein Reduktionsziel von mindestens 50 % gegenüber 1990 sowie die hierfür erforderlichen Massnahmen vorzuschlagen und zu empfehlen. Schliesslich seien die heute bereits gesetzlich vorgesehenen Massnahmen und Handlungspflichten zur Reduktion der Treibhausgasemissionen konsequent umzusetzen, damit das gesetzlich verankerte Reduktionsziel bis ins Jahr 2020 erreicht werden könne. Hierzu gehörten etwa die Pflicht zur jährlichen Berichterstattung der Kantone über ihre Massnahmen zur Verminderung der CO 2 -Emissionen von Gebäuden und der Erlass von Gebäudestandards, zusätzliche Massnahmen bei Verfehlung des Zwischenziels im Sektor Gebäude einschliesslich der Erhöhung der CO 2 -Abgabe auf Brennstoffe, Massnahmen zur Messung der tatsächlichen CO 2 -Emissionen von Neuwagen, Massnahmen zur Verminderung der CO 2 -Emissionen von Fahrzeugen bei Verfehlung des Zwischenziels im Sektor Verkehr wie etwa die Förderung der Elektromobilität und die Erhöhung des Kompensationssatzes zur Kompensation der CO 2 -Emissionen aus Treibstoffen. Die Wirksamkeit der Massnahmen sei zu überprüfen. Nötigenfalls habe das UVEK dem Bundesrat weitere wirksame Massnahmen vorzuschlagen. Mit einem ergänzenden Eventualbegehren beantragten die Gesuchstellenden die Feststellung der Widerrechtlichkeit der gerügten Unterlassungen. Mit Verfügung vom 25. April 2017 trat das Departement für sämtliche angeschriebenen Behörden auf das Gesuch nicht ein. B. Gegen diesen Entscheid gelangten die Gesuchstellenden an das Bundesverwaltungsgericht. Mit Urteil vom 27. November 2018 wies dieses ihr Rechtsmittel ab. C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 21. Januar 2019 an das Bundesgericht beantragen die Gesuchstellenden, den Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an das Departement, eventuell zur Neubeurteilung an das Bundesverwaltungsgericht zurückzuweisen. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 4. 4.1 Nach Art. 25a VwVG (SR 172.021) kann, wer ein schutzwürdiges Interesse hat, von der Behörde, die für Handlungen zuständig ist, die sich auf öffentliches Recht des Bundes stützen und Rechte oder Pflichten berühren, verlangen, dass sie widerrechtliche Handlungen unterlässt, einstellt oder widerruft, die Folgen widerrechtlicher Handlungen beseitigt, oder die Widerrechtlichkeit von Handlungen feststellt (Abs. 1). Die Behörde entscheidet durch Verfügung (Abs. 2). Über den Gesetzeswortlaut hinaus kann auch behördliches Unterlassen gerügt und namentlich die Vornahme von Handlungen verlangt werden. Staatliches Unterlassen kann allerdings nur widerrechtlich sein, wenn eine spezifische Handlungspflicht der Behörden besteht ( BGE 144 II 233 E. 4.1 S. 236; BGE 140 II 315 E. 2.1 S. 320 mit Hinweisen). Der Anspruch auf eine Verfügung nach Art. 25a VwVG besteht nicht, wenn die Gesetzgebung den Rechtsschutz gegenüber dem Realakt bewusst ausgeschlossen hat; ebenso wenig, wenn genügender Rechtsschutz auf andere Weise möglich ist ( BGE 140 II 315 E. 3.1 S. 322; Urteil 2C_601/2016 vom 15. Juni 2018 E. 6, nicht publ. in: BGE 144 II 233 ). Die Abgrenzung zur Popularbeschwerde und zur Aufsichtsbeschwerde (Art. 71 VwVG) verlangt zudem bei der Gewährung des Rechtsschutzes gestützt auf Art. 25a VwVG nach einer sorgfältigen Prüfung, ob sich die Betroffenheit von derjenigen der Allgemeinheit abhebt ( BGE 144 II 233 E. 8.4 S. 245; BGE 140 II 315 E. 4.7 S. 329). Wesentlich ist, dass ein Gesuchsteller in eigenen Rechten berührt sein muss (E. 4.4 hiernach). Das setzt eine minimale Intensität der Beeinträchtigung voraus, wobei die Schwelle nicht zu hoch, aber auch nicht so tief anzusetzen ist, dass es zu einer Beschwerdeflut kommen kann (MARKUS MÜLLER, Rechtsschutz gegen Verwaltungsrealakte, in: Neue Bundesrechtspflege, Tschannen [Hrsg.], 2008 [nachfolgend: Rechtsschutz], S. 313 ff., S. 354). Wo die Grenze zur unzulässigen Popularbeschwerde verläuft, ist für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen; erforderlich ist eine praktisch vernünftige Abgrenzung, die sich am Rechtsschutzbedürfnis und an den weiteren Rechtsschutzmöglichkeiten orientiert ( BGE 143 I 336 E. 4.1 S. 339; s. auch Urteil 2C_959/2014 vom 24. April 2015 E. 3.1 mit weiteren Hinweisen auf die Rechtsprechung). 4.2 Mit "Handlungen" sind in Art. 25a VwVG Realakte gemeint. Diese unterscheiden sich von Rechtsakten dadurch, dass sie auf die unmittelbare Gestaltung der Faktenlage und nicht der Rechtslage gerichtet sind ( BGE 144 II 233 E. 4.1 S. 235 f. mit Hinweisen). Realakte lassen sich wie Rechtsakte grundsätzlich in individuell-konkrete (z.B. die polizeilichen Handlungen des Anhaltens und des Schusswaffengebrauchs) und generell-abstrakte (etwa gewisse Warnungen und Empfehlungen) unterscheiden. Ob der in Art. 25a VwVG verwendete Begriff der "Handlungen" auch Realakte im letzteren Sinn umfasst, erschliesst sich aus den Materialien nicht. Gemäss der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist im Einklang mit der Lehre grundsätzlich von einem weiten Begriffsverständnis auszugehen. Die Einengung des Rechtsschutzes soll durch die anderen Kriterien erfolgen, insbesondere das Berührtsein in Rechten und Pflichten und das schutzwürdige Interesse (zum Ganzen: BGE 144 II 233 E. 4.4 S. 237 mit Hinweisen). 4.3 Auch wenn grundsätzlich von einem weiten Begriff der staatlichen Handlungen (bzw. Unterlassungen) im Sinne von Art. 25a VwVG auszugehen ist, kann sich die Frage stellen, ob diese verfahrensrechtliche Bestimmung als eine den Bürgerinnen und Bürgern auf dem Wege der Gesetzgebung eingeräumte Gewährleistung verstanden werden kann, um eine Reihe von staatlichen Massnahmen zu einer bestimmten Problematik zu fordern. Mit dem vorliegenden Ersuchen der Beschwerdeführerinnen zuhanden des Bundesrats und Teilen der Bundesverwaltung wird eine Vielzahl von Massnahmen unterschiedlicher Art und Tragweite verlangt, welche im Wesentlichen den Charakter von Vorarbeiten für Rechtssätze auf Gesetzes- oder Verordnungsstufe aufweisen. Anträge auf eine bestimmte Gestaltung aktueller Politikbereiche können nach dem schweizerischen Verfassungsrecht grundsätzlich auf dem Weg der demokratischen Mitwirkungsmöglichkeiten eingebracht werden. Zu diesem Zweck stehen namentlich die politischen Rechte, die auch die Wahl der Eidgenössischen Räte umfassen, nach Massgabe der Art. 34 und 136 BV zur Verfügung. Dazu gehören insbesondere das Recht auf Ergreifung einer Volksinitiative zur Total- oder Teilrevision der Bundesverfassung (Art. 138 f. BV). Ausserdem bietet sich mit dem Petitionsrecht nach Art. 33 BV eine Möglichkeit, nahezu formlos und nachteilsfrei an die Behörden zu gelangen und von ihnen wahrgenommen zu werden (PIERRE TSCHANNEN, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 3 zu Art. 33 BV). Hinzuweisen ist ferner auf das Initiativ- und Antragsrecht der Mitglieder der Eidgenössischen Räte, der Fraktionen, parlamentarischen Kommissionen und Kantone nach Art. 160 Abs. 1 BV sowie das Antragsrecht der Ratsmitglieder und des Bundesrats zu einem in Beratung stehenden Geschäft (Art. 160 Abs. 2 BV). Schliesslich können sich die Beschwerdeführenden zum Schutz ihrer Interessen auch auf die Grundrechte stützen, namentlich die Meinungs- und Informationsfreiheit (Art. 16 BV), die Medienfreiheit (Art. 17 BV) sowie die Versammlungs- und die Vereinigungsfreiheit (Art. 22 und 23 BV). Im Hinblick auf die nachfolgenden Erwägungen und den Ausgang des vorliegenden Verfahrens sind die hier erwähnten Gesichtspunkte nicht weiter zu vertiefen. 4.4 Art. 25a VwVG definiert das streitlagenspezifische Rechtsschutzinteresse über ein akt- und ein subjektbezogenes Kriterium. Zum einen muss der Realakt "Rechte oder Pflichten berühren", zum anderen die gesuchstellende Person ein "schutzwürdiges Interesse" an einer Verfügung über den Realakt haben. Obwohl die genannten Kriterien mit der Bestimmung des Rechtsschutzinteresses die gleiche Stossrichtung haben, werden sie innerhalb von Art. 25a VwVG klar getrennt (zum Ganzen: BGE 144 II 233 E. 7.1 S. 238; BGE 140 II 315 E. 4.1 S. 324). Das Erfordernis des Berührtseins in Rechten und Pflichten setzt nach herrschender Auffassung einen Eingriff in die persönliche Rechtssphäre der betroffenen Person voraus (vgl. BGE 144 II 233 E. 7.3.1 S. 238; BGE 140 II 315 E. 4.3 S. 325 und E. 4.5 S. 326 f.; je mit Hinweisen). In diesem Sinne schützenswerte Rechtspositionen ergeben sich vor allem aus Grundrechten; einzubeziehen sind aber auch rechtlich geschützte Interessen aus anderen Rechtstiteln ( BGE 144 II 233 E. 7.3.1 S. 238; BGE 140 II 315 E. 4.3 S. 325). Ein eigentlicher Eingriff in den Schutzbereich eines Grundrechts ist nicht erforderlich. Es reicht aus, wenn die gesuchstellende Person darzulegen vermag, dass ein von einem Realakt ausgehender Reflex grundrechtsrelevant ist, mithin den Grad eines Eingriffs annehmen könnte (vgl. BGE 140 II 315 E. 4.8 S. 329 ff.; MÜLLER, Rechtsschutz, a.a.O., S. 354; ähnlich ISABELLE HÄNER, in: Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, Waldmann/Weissenberger [Hrsg.], 2. Aufl. 2016, N. 28 zu Art. 25a VwVG). Dazu ist eine gewisse Intensität der Betroffenheit des Privaten, "un certain degré de gravité", erforderlich (vgl. MÜLLER, Rechtsschutz, a.a.O., S. 354; MOOR/POLTIER, Droit administratif, Bd. II, 3. Aufl. 2011, S. 44; BGE 133 I 49 E. 3.2 S. 57). Ob die Eingriffswirkung ausreicht, um eine Betroffenheit anzunehmen, hängt vom Geltungsbereich des Grundrechts ab (HÄNER, a.a.O., N. 28 zu Art. 25a VwVG). Dabei ist zu berücksichtigen, dass der fragliche Realakt auch geeignet sein muss, in dieses einzugreifen (vgl. BGE 144 II 233 E. 7.3.2 S. 239 mit Hinweisen). 5. 5.1 Die Beschwerdeführerinnen bringen vor, als Folge des Klimawandels würden namentlich markante Änderungen bei den Temperaturen und Niederschlägen im Sommer sowie häufigere, intensivere und länger andauernde Wärmeperioden und Hitzewellen erwartet. Gemäss wissenschaftlichen Studien hätten Frauen ab 75 Jahren in Hitzesommern ein deutlich erhöhtes Mortalitätsrisiko und seien deutlich stärker in ihrer Gesundheit betroffen als die Allgemeinheit; ausserdem würden sie verstärkt in ihrem Wohlbefinden beeinträchtigt. Damit seien diese Frauen eine von den Folgen der Klimaerwärmung besonders betroffene, besonders verletzliche Bevölkerungsgruppe. Dies gelte bereits heute, da der Klimawandel insbesondere in Bezug auf Hitzeperioden bereits begonnen habe. Unter diesen Umständen ergäben sich aus dem Recht auf Leben nach Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 EMRK sowie dem Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens nach Art. 8 EMRK jedenfalls gegenüber Frauen ab 75 Jahren staatliche Schutzpflichten. Es sei zumindest sicherzustellen, dass die Schweiz ihren Beitrag an das im Pariser Klimaübereinkommen vereinbarte Ziel leiste, den Anstieg der durchschnittlichen Erdtemperatur deutlich unter 2 Grad Celsius über dem vorindustriellen Niveau zu halten. Das Departement und die von diesem im vorliegenden Verfahren vertretenen Behörden seien demzufolge verpflichtet, in ihren jeweiligen Zuständigkeitsbereichen auf die Erreichung dieses Ziels hinzuarbeiten und alle Handlungen zu veranlassen, die - bis zum Jahr 2030 - dafür erforderlich seien, insbesondere diejenigen, die in den Rechtsbegehren 1-4 ihres Gesuchs um Erlass einer Verfügung über Realakte (vorne Sachverhalt Bst. A) konkret aufgeführt seien. Indem das Departement und die weiteren Behörden dies unterlassen hätten, obschon die bislang ergriffenen Klimaschutzmassnahmen nicht genügten, seien sie als über 75-jährige Frauen - die Beschwerdeführerinnen sind 87, 81, 77 und 76 Jahre alt - in den erwähnten Rechten verletzt worden und würden es weiterhin. Damit sei auch das Erfordernis des Berührtseins in Rechten gemäss Art. 25a VwVG erfüllt. 5.2 Dass die genannten Behörden die von den Beschwerdeführerinnen verlangten Handlungen nicht veranlasst haben, obschon - wie diese vorbringen - die Gruppe der Frauen ab 75 Jahren schon heute von den Folgen des Klimawandels in besonderem Mass betroffen ist und es bei einer Verfehlung des erwähnten Ziels des Pariser Klimaübereinkommens erst recht wäre, bedeutet nicht bereits, die Beschwerdeführerinnen würden in den angerufenen Rechten verletzt. Ebenso wenig folgt allein schon aus der gerügten Unterlassung, dass die Beschwerdeführerinnen mit der erforderlichen Intensität in ihren (Grund-)Rechten im Sinne von Art. 25a VwVG berührt wären (vgl. E. 4 hiervor). 5.3 In diesem Zusammenhang ist zu beachten, dass eine Überschreitung des Werts von "deutlich unter 2 Grad Celsius" gemäss dem Pariser Klimaübereinkommen (vgl. dessen Art. 2 Abs. 1 Bst. a) nicht in näherer Zukunft erwartet wird. Der Weltklimarat (Intergovernmental Panel on Climate Change [IPCC]) kommt in seinem Sonderbericht "1,5 Grad Celsius globale Erwärmung" aus dem Jahr 2018 (vgl. IPCC, Global Warming of 1.5° C, 2018, nachfolgend: IPCC-Sonderbericht, www.ipcc.ch/sr15) zum Schluss, die globale Erwärmung werde ungefähr um das Jahr 2040 (wahrscheinliche Bandbreite 2030 bis 2052) 1,5 Grad Celsius erreichen, sofern sie sich mit der aktuellen Geschwindigkeit, das heisst mit 0,2 Grad Celsius pro Jahrzehnt (wahrscheinliche Bandbreite 0,1 bis 0,3 Grad Celsius pro Jahrzehnt) fortsetze (vgl. IPCC-Sonderbericht, Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger [Summary for Policymakers], A.1, A.1.1S. 4, Graphik SPM.1 S. 6; Kapitel 1, FAQ 1.2 S. 81). Der Wert von "deutlich unter 2 Grad Celsius" würde dementsprechend zu einem späteren Zeitpunkt erreicht. Dieser hängt auch davon ab, wo die vage formulierte Schwelle angesetzt wird. Auch das Pariser Klimaübereinkommen und das darauf beruhende internationale Klimaschutzregime setzen voraus, dass der Wert von "deutlich unter 2 Grad Celsius" in näherer Zukunft nicht überschritten wird. Es wird davon ausgegangen, dass für die Abwendung einer diesen Wert übersteigenden Erderwärmung noch ein gewisser Zeitraum zur Verfügung steht (vgl. insb. Art. 3 und 4 Klimaübereinkommen). Diese Annahme liegt auch der geplanten Umsetzung des Pariser Klimaübereinkommens im Schweizer Recht zugrunde (vgl. dazu insb. Botschaft vom 1. Dezember 2017 zur Totalrevision des CO 2 -Gesetzes nach 2020, BBl 2018 247 ff; ausserdem Beschluss des Bundesrats vom 28. August 2019 [Netto-Null Emissionen bis zum Jahr 2050 als Zielfür die Zeit nach 2030]). Die Beschwerdeführerinnen gehen in ihremGesuch an die erwähnten Behörden um Erlass einer Verfügung über Realakte ebenfalls von einem derartigen Zeitraum aus. 5.4 Nach den genannten wissenschaftlichen Erkenntnissen kann die Erderwärmung durch geeignete Massnahmen verlangsamt werden. Dies ist zum Schutz des Lebens auf der Erde dringend geboten, auch wenn der - von den Beschwerdeführerinnen thematisierte - Wert von "deutlich unter 2 Grad Celsius" erst in mittlerer bis fernerer Zukunft eintreten wird (vgl. IPCC-Sonderbericht, wonach [selbst] eine Erderwärmung von mehr als 1,5 Grad Celsius grundsätzlich noch verhindert werden könnte [insb. Zusammenfassung für politische Entscheidungsträger, C. S. 12 ff.]). Diese Erkenntnis liegt auch dem Pariser Klimaübereinkommen zugrunde. Dessen Umsetzung ist Gegenstand von internationalen und nationalen Beratungen und Beschlüssen der Vertragsstaaten, wozu auch die Schweiz gehört. Die Umsetzungsmassnahmen verfolgen das auch von den Beschwerdeführerinnen geforderte Ziel, dass die Folgen einer allfälligen, den Wert von "deutlich unter 2 Grad Celsius" überschreitenden Klimaerwärmung erst in mittlerer bis fernerer Zukunft eintreten werden. Unter den genannten Umständen erscheint das Recht auf Leben der Beschwerdeführerinnen gemäss Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 EMRK durch die gerügten Unterlassungen im heutigen Zeitpunkt nicht in einem Ausmass bedroht, dass von einem hinreichenden Berührtsein in eigenen Rechten im Sinne von Art. 25a VwVG gesprochen werden könnte (vgl. E. 4. hiervor). Dasselbe gilt für ihr Privat- und Familienleben sowie ihre Wohnung nach Art. 8 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV. Die von den Beschwerdeführerinnen beanstandeten innerstaatlichen Unterlassungen erreichen nicht die nach Art. 25a VwVG zur Gewährleistung des Individualrechtsschutzes erforderliche Grundrechtsrelevanz. Es fehlt an einem hinreichenden Berührtsein der Beschwerdeführerinnen in Bezug auf ihr Recht auf Leben gemäss Art. 10 Abs. 1 BV und Art. 2 EMRK (vgl. zu diesem Schutzobjekt AXEL TSCHENTSCHER, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 9 f zu Art. 10 BV; MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 53; Urteil des EGMR Kolyadenko und andere gegen Russland vom 28. Februar 2012 §§ 151 ff. mit Hinweisen). Ebenso wenig wird ihr Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens nach Art. 8 EMRK und Art. 13 Abs. 1 BV mit der für eine Berufung auf Art. 25a VwVG erforderlichen Intensität berührt (vgl. zu diesen Schutzobjekten MEYER-LADEWIG/NETTESHEIM, Handkommentar EMRK, N. 7 ff., 54 ff. und 89 ff. zu Art. 8 EMRK; KÄLIN/KÜNZLI, Universeller Menschenrechtsschutz, 4. Aufl. 2018, Rz. 12.45 ff.; Urteil 1C_437/2007 vom 3. März 2009 E. 2.6 mit Hinweisen; Urteile des EGMR Di Sarno und andere gegen Italien vom 10. Januar 2012 §§ 80 f.; Hardy und Maile gegen Vereinigtes Königreich vom 14. Februar 2012 § 187 ff.; je mit Hinweisen). Die Beschwerdeführerinnen erscheinen auch nicht als Opfer einer Beeinträchtigung der genannten Konventionsrechte im Sinne von Art. 34 EMRK (vgl. MEYER-LADEWIG/KULICK, in: Handkommentar EMRK, N. 26-28 zu Art. 34 EMRK; Urteil des EGMR Ouardiri gegen Schweiz vom 28. Juni 2011 § 1 mit Hinweisen). Für ein Berührtsein in den genannten Rechten wie für eine Opferstellung im Sinne von Art. 34 EMRK sind sie nicht im erforderlichen Mass in diesen Rechten betroffen. Daran ändert nichts, dass - wie sie vorbringen - in gewissen Fällen auch bloss potenziell betroffene Personen Opfer im Sinne von Art. 34 EMRK sein können. Auch dies setzt eine gewisse Intensität der Betroffenheit voraus (vgl. die vorstehenden Zitate), die hier nicht erreicht ist. 5.5 Nach dem Gesagten ergibt sich, dass die Beschwerdeführerinnen - wie die restliche Bevölkerung auch - durch die gerügten Unterlassungen nicht im Sinne von Art. 25a VwVG mit hinreichender Intensität in den angerufenen Rechten berührt sind. Ihr bei den erwähnten Behörden gestelltes Gesuch um Erlass einer Verfügung über Realakte dient entsprechend nicht ihrem individuellen Rechtsschutz. Vielmehr zielt es darauf ab, die auf Bundesebene bestehenden und bis zum Jahr 2030 geplanten Klimaschutzmassnahmen abstrakt auf ihre Vereinbarkeit mit aus den angerufenen Rechten hergeleiteten staatlichen Schutzpflichten überprüfen und indirekt - über das beantragte Handeln staatlicher Behörden - die Verschärfung dieser Massnahmen in die Wege leiten zu lassen. Ein solches Vorgehen bzw. eine derartige Popularbeschwerde ist nach Art. 25a VwVG, der einzig den Individualrechtsschutz gewährleistet, unzulässig. Der von den Beschwerdeführerinnen angerufene Art. 9 Abs. 3 der Aarhus-Konvention vom 25. Juni 1998 (SR 0.814.07) vermag daran nichts zu ändern (vgl. BGE 141 II 233 E. 4.3.3 [betreffend Verbandsbeschwerderecht]; EPINEY/DIEZIG/PIRKER/REITEMEYER, Aarhus-Konvention, Handkommentar, 1. Aufl. 2018, N. 35 ff. zu Art. 9 Aarhus-Konvention; DANIELA THURNHERR, Die Aarhus-Konvention in der Rechtsprechung des Bundesgerichts und des Bundesverwaltungsgerichts, URP 2017 S. 524). Derartige Anliegen sind nicht auf dem Rechtsweg, sondern mit politischen Mitteln durchzusetzen, wozu das schweizerische System mit seinen demokratischen Instrumenten hinreichende Möglichkeiten eröffnet (E. 4.3 hiervor). Dass die Vorinstanz den Nichteintretensentscheid des Departements in Bezug auf Art. 25a VwVG geschützt hat, ist demzufolge im Ergebnis nicht zu beanstanden. 6. 6.1 Die Beschwerdeführerinnen stützen ihren geltend gemachten Anspruch auf materielle Behandlung ihres Gesuchs um Erlass einer Verfügung über Realakte nicht nur auf Art. 25a VwVG, sondern auch auf Art. 6 Ziff. 1 EMRK. Danach hat jede Person ein Recht darauf, dass über Streitigkeiten in Bezug auf ihre zivilrechtlichen Ansprüche ("civil rights") und Verpflichtungen oder über eine gegen sie erhobene strafrechtliche Anklage von einem unabhängigen und unparteiischen, auf Gesetz beruhenden Gericht in einem fairen Verfahren, öffentlich und innerhalb angemessener Frist verhandelt wird. Die Bestimmung setzt einen aus dem innerstaatlichen Recht abzuleitenden zivilrechtlichen Anspruch voraus. Der Begriff "civil rights" bezieht sich nach der Rechtsprechung nicht nur auf zivilrechtliche Ansprüche im engeren Sinn, sondern betrifft auch Verwaltungsakte einer hoheitlich handelnden Behörde, sofern diese massgeblich in Rechte und Verpflichtungen privatrechtlicher Natur eingreifen. Es muss eine Streitigkeit über Existenz, Inhalt, Umfang oder Art der Ausübung von derartigen zivilrechtlichen Ansprüchen oder Verpflichtungen vorliegen. Dabei wird verlangt, dass die Streitigkeit echt und ernsthafter Natur ist und sich ihr Ausgang für den zivilrechtlichen Anspruch als unmittelbar entscheidend erweist; bloss weit entfernte Auswirkungen reichen nicht aus (zum Ganzen: BGE 134 I 140 E. 5.2 S. 147; BGE 130 I 388 E. 5.1 S. 394 f., E. 5.3 S. 397; je mit Hinweisen). Die Rechtsauffassung, dass der strittige Anspruch nach innerstaatlichem Recht besteht, muss zumindest vertretbar ("arguable") sein ( BGE 144 I 340 E. 3.3.2 S. 346; BGE 132 I 229 E. 6.2 S. 238; BGE 127 I 115 E. 5b S. 120 f.; Urteile des EGMR Mennitto gegen Italien vom 5. Oktober 2000 § 23; Micallef gegen Malta vom 15. Oktober 2009 § 74). 6.2 Vorliegend mangelt es jedenfalls an letzterer Voraussetzung. Die Beschwerdeführerinnen leiten den geltend gemachten subjektiven Anspruch auf Beendigung der gerügten Unterlassungen und auf Veranlassung der geforderten Handlungen innerstaatlich aus dem Recht auf Leben gemäss Art. 10 Abs. 1 BV ab. Durch die behaupteten Unterlassungen werden sie aber, wie ausgeführt, in diesem Grundrecht nicht in rechtlich relevanter Weise betroffen. Sie können aus diesem daher auch nicht die erwähnten Forderungen ableiten und haben entsprechend auch keinen subjektiven Anspruch auf die eventualiter beantragte Feststellung der (Grund-)Rechtswidrigkeit der geltend gemachten Unterlassungen. Die Vorinstanz hat demnach den Nichteintretensentscheid des Departements auch in dieser Hinsicht im Ergebnis zu Recht bestätigt. Auf die weiteren Voraussetzungen von Art. 6 Ziff. 1 EMRK und die diesbezüglichen Ausführungen der Beschwerdeführerinnen und der Vorinstanz ist deshalb nicht einzugehen.
de
Art. 25a PA; art. 6 n. 1 CEDU; richiesta di emanare una decisione circa atti reali in relazione alla protezione del clima; ammissibilità della non entrata nel merito sulla domanda. La nozione di atti materiali ai sensi dell'art. 25a PA dev'essere interpretata in modo estensivo e comprende, oltre agli atti reali individuali e concreti, di massima anche quelli generali e astratti (consid. 4.2). Al di là del tenore del testo legale, possono essere censurate anche omissioni delle autorità (consid. 4.1). Nonostante l'accezione ampia del termine, può porsi la domanda di sapere se - come nel caso in esame - sulla base dell'art. 25a PA possa essere pretesa una serie di provvedimenti statali relativi a una determinata problematica. Secondo il diritto costituzionale svizzero, domande volte a dare un'impostazione specifica a settori politici attuali sono da presentare, in linea di principio, nel quadro delle possibilità di partecipazione democratica (consid. 4.3). L'essere toccato nei diritti di cui all'art. 25a PA presuppone che la persona che inoltra la domanda sia lesa con una certa intensità nella sua sfera giuridica personale (consid. 4.1 e 4.4). Le ricorrenti - come anche il resto della popolazione - non sono toccate negli invocati diritti (fondamentali) dalle criticate omissioni con un'intensità sufficiente. La loro richiesta dev'essere qualificata d'azione popolare ed è inammissibile ai sensi dell'art. 25a PA, che garantisce soltanto la tutela di diritti individuali (consid. 5). Secondo l'art. 6 n. 1 CEDU, la concezione giuridica secondo cui il diritto litigioso esiste nel diritto interno dev'essere perlomeno sostenibile ("arguable") (consid. 6.1). Ciò non è il caso in concreto (consid. 6.2).
it
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-145%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,626
146 I 157
146 I 157 Sachverhalt ab Seite 158 A. A la suite de la destitution du président ukrainien Viktor Yanukovych au mois de février 2014, le Conseil fédéral a décidé, par ordonnance du 26 février 2014, de bloquer en Suisse les valeurs patrimoniales appartenant à certaines personnes originaires de l'Etat précité. Hormis l'ancien président, la mesure concernait quelques-uns de ses proches, notamment le parlementaire ukrainien Yuriy Ivanyushchenko. Le 25 mai 2016, le Conseil fédéral a confirmé le blocage susmentionné par le biais d'une nouvelle ordonnance. La durée de validité de celle-ci a ensuite été prolongée plusieurs fois, la dernière fois jusqu'au 27 février 2021. Le nom de Yuriy Ivanyushchenko figure toujours à l'annexe de ladite ordonnance. B. Dans l'intervalle, le 4 décembre 2017, Yuriy Ivanyushchenko a demandé au Département fédéral des affaires étrangères (ci-après: DFAE) de radier son nom de l'ordonnance susmentionnée. Cette autorité a rejeté ladite requête par décision du 4 juin 2018. Par arrêt du 13 mai 2019, le Tribunal administratif fédéral a également rejeté le recours déposé par l'intéressé contre la décision du DFAE. C. Yuriy Ivanyushchenko dépose un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral précité. Il conclut à son annulation et demande, principalement, qu'il soit ordonné à la Direction du droit international public du DFAE de procéder à la radiation de son nom de l'annexe de l'ordonnance de blocage de valeurs patrimoniales dans le contexte de l'Ukraine. Subsidiairement, il demande le renvoi de la cause au Tribunal administratif fédéral pour nouvelle décision au sens des considérants. Le DFAE a répliqué, concluant au rejet du recours. Le recourant a déposé d'ultimes observations. Erwägungen Extrait des considérants: 4. En l'espèce, le recourant ne conteste pas que le blocage prononcé par le biais de l'ordonnance du 25 mai 2016 de blocage de valeurs patrimoniales dans le contexte de l'Ukraine (O-Ukraine; RS 196.127. 67) porte sur des valeurs patrimoniales (art. 3 al. 1 de la loi fédérale du 18 décembre 2015 sur le blocage et la restitution des valeurs patrimoniales d'origine illicite de personnes politiquement exposées à l'étranger [loi sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite, LVP; RS 196.1]). A juste titre, il ne dément pas non plus appartenir au cercle des personnes politiquement exposées à l'étranger disposant du pouvoir de disposition sur ces valeurs ou constituant les ayants droit économiques de celles-ci (art. 3 al. 1 let. a ou b LVP). Il prétend en revanche qu'en raison, notamment, de l'écoulement du temps, le blocage de ses avoirs ne se justifierait plus au sens de l'art. 3 al. 2 et 3 LVP. 4.1 Le recourant soutient tout d'abord que la condition de l'art. 3 al. 2 let. a LVP ne serait plus remplie, dès lors que le pouvoir a été rétabli en Ukraine après le gel de ses avoirs. Il affirme également que le degré de corruption ne serait plus "notoirement élevé" dans son pays, de sorte que la condition de l'art. 3 al. 2 let. b LVP ne serait pas respectée non plus. Les différentes procédures pénales ouvertes contre lui en Ukraine, lesquelles ont donné lieu à une demande de coopération judiciaire avec la Suisse, démontreraient que les institutions judiciaires ukrainiennes sont en mesure de fonctionner et, partant, que le niveau de corruption ne serait plus aussi élevé que supposé dans son Etat d'origine. 4.1.1 Comme le retient à juste titre l'arrêt attaqué, la condition de la perte de pouvoir d'un gouvernement, telle que fixée à l'art. 3 al. 2 let. a LVP, s'examine exclusivement à l'aune des circonstances ayant conduit à la décision de blocage. En l'occurrence, il est notoire que l'ancien président ukrainien, Viktor Yanukovych, a perdu le pouvoir et quitté son pays en février 2014, ainsi que le Tribunal administratif fédéral l'a relevé dans son arrêt. Ce fait suffit à remplir la première condition à un éventuel blocage des avoirs du prénommé et de ses proches. Quoi que prétende le recourant, il importe peu, sous l'angle de l'art. 3 al. 2 let. a LVP, que de nouvelles élections aient eu lieu depuis la perte de pouvoir de l'ancien gouvernement. Un blocage prononcé en vue de soutenir une procédure d'entraide judiciaire, comme en l'espèce, suppose d'ailleurs le rétablissement de nouvelles autorités dans le pays d'origine, lesquelles doivent être en mesure de préparer et de déposer des demandes d'entraide de manière indépendante (cf. art. 6 al. 1 LVP et Message du 21 mai 2014 relatif à la loi sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite [ci-après: Message LVP], FF 2014 5121, 5153 s.). 4.1.2 La condition du haut degré de corruption devant prévaloir au sein de l'Etat d'origine pour justifier un blocage s'examine également au regard des circonstances ayant précédé le prononcé initial de la mesure. Comme cela ressort des travaux préparatoires, cette deuxième condition, inscrite à l'art. 3 al. 2 let. b LVP, se rapporte uniquement à la situation qui prévalait "durant la période où [la personne politiquement exposée] a exercé sa fonction publique" (Message LVP, FF 2014 5121, 5181). Contrairement à ce que soutient le recourant, cette condition ne tend pas à limiter les blocages aux seuls cas où, malgré un changement de pouvoir, il existerait toujours, dans l'Etat d'origine, une corruption empêchant la justice pénale de fonctionner et de demander par elle-même le blocage de valeurs suspectes en Suisse. En prévoyant qu'un blocage ne pouvait concerner que des personnes issues d'un Etat où le degré de corruption était notoirement élevé, le législateur a simplement fixé un critère permettant de présumer de l'origine illicite des valeurs patrimoniales soumises à une telle mesure (cf. Message LVP, FF 2014 5121, 5154; aussi art. 15 al. 1 let. b LVP). La condition du degré de corruption dans l'Etat d'origine dépend donc uniquement de savoir si celle-ci était notoirement élevée en Ukraine pendant la présidence de Viktor Yanukovych. Or, l'instance précédente a retenu à cet égard - d'une manière qui lie le Tribunal fédéral (cf. art. 105 al. 1 LTF) et qui n'est pas contestée par le recourant - que le niveau de corruption était important en Ukraine et que cette situation prévalait déjà avant et pendant ladite présidence. Elle a également relevé que Viktor Yanukovych était accusé, ainsi que son entourage, d'avoir amassé une grande fortune au détriment de l'Etat ukrainien. Partant de ces constats, le Tribunal administratif fédéral pouvait admettre que le blocage de biens patrimoniaux imposé par l'O-Ukraine visait des personnes provenant d'un Etat au degré de corruption notoirement élevé. 4.1.3 Il s'ensuit que le recours doit être rejeté en tant qu'il invoque une violation de l'art. 3 al. 2 let. a et b LVP. 4.2 Le recourant reproche ensuite au Tribunal administratif fédéral d'avoir mal appliqué la condition, posée à l'art. 3 al. 2 let. c LVP, de la provenance vraisemblablement illicite de ses avoirs bloqués. Il affirme que la prolongation du blocage de ses avoirs ne serait pas conforme à cette disposition, un tel avis étant, selon lui, corroboré par le fait que l'Union européenne a levé le gel de ses valeurs patrimoniales en 2017, ainsi que le Canada dans la foulée. 4.2.1 L'art. 3 al. 2 let. c LVP, en tant qu'il conditionne tout blocage à la vraisemblance que les valeurs patrimoniales gelées aient été acquises par des actes de corruption, de gestion déloyale ou d'autres crimes, ne fait rien d'autre que concrétiser le but de la LVP, qui est de permettre le blocage et la restitution des valeurs patrimoniales des personnes politiquement exposées s'avérant être d'origine illicite. A teneur de la loi, cette condition peut être remplie sans reconnaissance préalable de culpabilité des personnes qui détiennent de telles valeurs: la seule "vraisemblance" que ces avoirs aient une provenance illicite suffit. Il serait effectivement contraire à l'objectif conservatoire d'un blocage préventif de faire dépendre celui-ci du fait que la culpabilité effective de la personne concernée et l'origine illicite de ses valeurs patrimoniales aient été établies juridiquement (Message LVP, FF 2014 5121, 5154). Le législateur a, dans la même logique, défini largement le cercle des infractions pénales potentielles pouvant conférer un caractère "illicite" aux valeurs patrimoniales potentiellement blocables: selon le texte de l'art. 3 al. 2 let. c LVP, il peut s'agir d'actes de corruption, active ou passive, ou de gestion déloyale, mais aussi, tout simplement, d'"autres crimes". La vraisemblance d'illicéité des fonds peut ainsi découler d'une potentielle appartenance à une organisation criminelle (Message LVP, FF 2014 5121, 5154 en référence au cas Abacha et, partant, à l' ATF 131 II 169 consid. 9 p. 182), mais aussi de toute autre source criminelle supposée (ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, 5 e éd. 2019, p. 369). 4.2.2 En l'occurrence, il ressort de l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, d'une manière qui lie la Cour de céans (cf. art. 105 al. 1 LTF), qu'une enquête pénale est toujours en cours en Ukraine à l'encontre du recourant. Cet Etat a en outre engagé une procédure d'entraide pénale auprès de la Suisse qui est toujours d'actualité. Le Ministère public de la Confédération demeure enfin lui-même actif en vue de déterminer l'origine des fonds bloqués appartenant à l'intéressé. Dans ses écritures, le recourant ne conteste pas que l'autorité précédente aurait établi les faits de manière arbitraire sur ce point, reconnaissant au contraire être concerné par une procédure judiciaire pénale en Ukraine ayant donné lieu à une demande de coopération judiciaire en matière pénale avec la Suisse. Il relève par ailleurs lui-même que la documentation de ses comptes aurait été transmise aux autorités compétentes ukrainiennes et que ses avoirs auraient déjà été séquestrés dans le cadre de cette procédure d'entraide judiciaire en matière pénale. Ce faisant, il ne remet pas véritablement en cause le fait qu'il existe des indices et des soupçons d'illicéité quant à l'origine de ses valeurs patrimoniales bloquées en Suisse, ni qu'il est vraisemblable que celles-ci présentent une origine criminelle. On ne voit dès lors pas en quoi le Tribunal administratif fédéral aurait mal appliqué la condition de l'art. 3 al. 2 let. c LVP en l'espèce. 4.2.3 Le recourant se contente en réalité de faire grand cas de la levée du blocage de ses avoirs au sein de l'Union européenne et au Canada et, surtout, d'un arrêt du 8 novembre 2017 du Tribunal de l'Union européenne constatant l'illégalité du blocage de ses fonds (arrêt T-246/15). Ce faisant, il perd de vue que la prolongation du blocage de ses fonds à l'étranger devait satisfaire à d'autres conditions que celles du droit suisse. Au sein de l'Union européenne en particulier, en application de la décision du Conseil de l'Union européenne 2014/119/PESC du 5 mars 2014 concernant des mesures restrictives à l'encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes au regard de la situation en Ukraine (JO L 66 p. 26), une telle mesure n'était possible que pour autant que l'intéressé eût été "identifi[é] comme étant responsabl[e] de détournement de fonds appartenant à l'Etat ukrainien", ce que le Tribunal de l'Union européenne a en l'occurrence nié dans l'arrêt précité. En comparaison, le droit suisse est moins exigeant que le droit européen quant au degré d'incrimination qu'il convient d'établir pour décider d'un blocage ou de sa prolongation. Aux termes de l'art. 3 al. 2 let. c LVP, il suffit que l'origine illicite des avoirs soit vraisemblable. Celle- ci peut en outre découler d'un crime non forcément défini. Il n'est pas nécessaire d'établir, comme en droit européen, une culpabilité en lien avec un détournement de fonds appartenant à l'Etat. Lors de l'adoption de la LVP, le législateur était d'ailleurs parfaitement conscient que le droit suisse envisageait plus largement le blocage des valeurs patrimoniales des personnes politiques exposées que nombre d'autres Etats et organisations, lesquels ne possédaient pas forcément une législation aussi complète que la Suisse (Message LVP, FF 2014 5121, 5139-5144). En résumé, le recourant ne peut rien tirer en sa faveur des décisions étrangères ayant mis fin au blocage de ses avoirs dans d'autres pays. On remarquera au contraire que l'arrêt du Tribunal de l'Union Européenne, largement cité par le recourant, fait état de nombreuses procédures pénales ouvertes à l'encontre de celui-ci en Ukraine, lesquelles sont évidemment propres à corroborer certaines suspicions d'illicéité quant à l'origine de ses avoirs. 4.2.4 Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté en tant qu'il concerne une violation de l'art. 3 al. 2 let. c LVP. 4.3 Invoquant sous un autre angle les décisions rendues dans l'Union Européenne et au Canada, le recourant prétend que sa radiation s'imposerait en raison de l'exigence de coordination interétatique consacrée à l'art. 3 al. 3 LVP. 4.3.1 En vertu de l'art. 3 al. 3 LVP, avant d'ordonner le blocage et sauf s'il y a péril en la demeure, le Conseil fédéral se renseigne sur la position des principaux Etats partenaires et organisations internationales concernant les mesures de blocage (1 ère phrase). En règle générale, il doit aussi coordonner son action du point de vue temporel et matériel avec celle de ces Etats et organisations (2 e phrase). En d'autres termes, l'ordre de blocage et les modalités de sa mise en oeuvre doivent en principe faire systématiquement l'objet d'une coordination avec les principales places financières d'importance comparable à la Suisse (Message LVP, FF 2014 5121, 5154 s.). Contrairement aux conditions de blocage énumérées à l'alinéa précédent, le devoir de coordination internationale fixé à l'art. 3 al. 3 LVP ne vise cependant pas à protéger les personnes politiquement exposées ou leurs proches d'un éventuel blocage de leurs avoirs, ni à délimiter restrictivement les hypothèses dans lesquelles un blocage en vue de l'entraide judiciaire peut être prononcé. Il ressort des travaux préparatoires de la LVP que l'exigence de coordination a pour objectif d'améliorer l'efficacité des mesures prises, ainsi que la compétitivité de la place financière suisse, notamment dans le domaine de la gestion de fortune et des investissements. Plus généralement, la coordination prévue à l'art. 3 al. 3 LVP tend aussi à favoriser l'émergence d'une pratique uniforme au niveau international en ce qui concerne le blocage des avoirs des potentats (renforcement du "level playing field" entre places financières; cf. Message LVP, FF 2014 5121, 5155 s.). 4.3.2 Le texte de l'art. 3 al. 3 LVP et le Message du Conseil fédéral laissent entendre que le devoir de veiller à une certaine coordination internationale concerne en premier lieu le prononcé initial d'un blocage par le Conseil fédéral. En outre, d'un point de vue systématique et téléologique, ce devoir ne semble pas forcément constituer une condition de validité des blocages prononcés en vue de l'entraide judiciaire. Il paraît avoir été conçu comme une règle d'ordre, non justiciable, s'adressant en priorité aux autorités. On pourrait ainsi se demander s'il est invocable en lien avec des procédures de radiation de noms intervenant, comme en l'espèce, plusieurs années après le début d'un blocage et, partant, après différentes prolongations de celui-ci. Cette question peut néanmoins rester indécise. On ne voit en l'occurrence pas en quoi l'arrêt attaqué contreviendrait à l'art. 3 al. 3 LVP en raison du seul fait qu'il ne s'aligne pas sur les décisions européenne et canadienne de ne pas prolonger le blocage des valeurs patrimoniales du recourant. En effet, comme on l'a vu, il ne ressort pas des travaux préparatoires que le législateur fédéral ait voulu lier le Conseil fédéral à d'éventuelles décisions prises à l'étranger, lesquelles se fondent du reste forcément sur d'autres bases juridiques que la LVP. Une coordination internationale est certes souhaitable en vue d'une harmonisation des réglementations et des pratiques en matière de blocage des avoirs des potentats. Toutefois, le législateur n'a pas voulu imposer au Conseil fédéral une obligation absolue de résultat dans ce domaine et lui interdire d'agir chaque fois que la coordination interétatique n'a pas atteint le niveau escompté. Il le laisse largement libre s'agissant des mesures à mettre en place et de l'intensité que la coordination internationale doit atteindre. Aux termes de l'art. 3 al. 3 LVP, le Conseil fédéral doit uniquement "se renseigner" sur la position des principaux Etats partenaires et organisations internationales. Quant à la coordination temporelle et matérielle des blocages, elle ne s'impose qu'"en règle générale". Il s'ensuit qu'au moment de prononcer, voire de prolonger un blocage au sens de l'art. 3 LVP, le Conseil fédéral peut conférer un poids plus important à la préservation et à la promotion de l'Etat de droit en Suisse qu'à la stricte coordination de son action avec l'étranger. Le législateur fédéral a d'ailleurs désiré que la Suisse s'affiche en exemple dans le domaine du blocage des avoirs de potentats déchus. Il a voulu éviter un nivellement par le bas de la pratique internationale dans ce domaine. Le fait que les conditions permettant une telle mesure, notamment celle de l'art. 3 al. 2 let. c LVP, soient volontairement moins strictes que celles prévalant dans d'autres Etats en témoigne (cf. supra consid. 4.2.3; aussi Message LVP, FF 2014 5121, 5136). Ces considérations sur le pouvoir d'appréciation du Conseil fédéral valent a fortiori pour les autorités appelées à statuer, comme en l'espèce, sur une requête en radiation d'une ordonnance de blocage au sens de l'art. 20 LVP. Le fait que le recourant ait profité d'une radiation à l'étranger ne saurait ainsi démontrer que le maintien d'un blocage en Suisse viole le devoir de coordination internationale prescrit par le législateur. 4.3.3 Partant, le grief du recourant selon lequel la prolongation du blocage de ses avoirs serait contraire à l'art. 3 al. 3 LVP est dénué de fondement. 4.4 Il convient enfin de relever, à l'instar du Tribunal administratif fédéral, que le blocage des valeurs patrimoniales du recourant, qui a débuté en février 2014, ne dépasse pas la durée maximale de dix ans prévue à l'art. 6 al. 1 LVP et, surtout, que rien ne permet de douter que sa prolongation n'intervient pas en vue de la sauvegarde des intérêts de la Suisse, comme l'exige l'art. 3 al. 2 let. d LVP. L'examen de cette dernière condition, dont le recourant ne conteste pas qu'elle soit remplie, relève du reste d'une appréciation éminemment politique de la part du Conseil fédéral, que le Tribunal fédéral ne contrôle en principe qu'avec une grande retenue ( ATF 141 I 20 consid. 5.2 p. 26 s.; ATF 132 II 229 consid. 10.3 p. 243). 4.5 Sur le vu de ce qui précède, force est dès lors d'admettre que le refus de radier le recourant de la liste des personnes dont les valeurs patrimoniales sont bloquées en application de l'O-Ukraine, tel qu'il a été confirmé par le Tribunal administratif fédéral, ne viole pas la LVP et, en particulier, l'art. 3 de cette loi. 5. Reste à examiner si l'arrêt attaqué porte une atteinte disproportionnée aux libertés personnelle (art. 13 Cst. en lien avec art. 8 CEDH) et économique (art. 27 Cst.) du recourant, comme celui-ci le soutient dans son mémoire. L'intéressé prétend en particulier que le maintien de son nom à l'annexe I de l'O-Ukraine n'est pas véritablement nécessaire et n'aurait que trop duré. 5.1 Le Conseil fédéral n'a aucune obligation d'ordonner un blocage en vue de l'entraide judiciaire lorsque les conditions de l'art. 3 LVP sont remplies. Il s'agit en effet d'une norme potestative, soit d'une "Kann-Vorschrift" (Message LVP, FF 2014 5121, 5146 et 5152). De même l'exécutif fédéral n'est-il pas contraint de prolonger une telle mesure au terme de sa durée initiale de validité, comme l'autorise l'art. 6 al. 1 LVP, ce même si l'Etat d'origine a exprimé sa volonté de coopérer dans le cadre de l'entraide judiciaire. Il doit même renoncer à la mesure lorsqu'il s'avère que le blocage ou sa prolongation ne respectent pas le principe de proportionnalité ou les droits fondamentaux garantis par la Constitution fédérale (cf. ATF 141 I 20 consid. 6 p. 29 ss; aussi Message LVP, FF 2014 5121, 5162). 5.2 À l'instar de l'art. 8 CEDH, l'art. 13 Cst. protège la sphère privée dans une acception large, qui comprend la protection des données personnelles. Sont visés l'identité, les relations sociales et les comportements intimes de chaque personne physique, l'honneur et la réputation, ainsi que, notamment, toutes les informations se rapportant à une personne qui ne sont pas accessibles au public, en particulier les informations relatives aux dossiers de procédures civiles, pénales ou administratives, qui porteraient atteinte à sa considération sociale ( ATF 140 I 381 consid. 4.1 p. 383; ATF 137 II 371 consid. 6.1 p. 380). En l'occurrence, le refus de radier le recourant de l'annexe à l'O-Ukraine a pour conséquence de le laisser figurer sur une liste publique de personnes dont les valeurs patrimoniales font l'objet d'un blocage en raison des liens particuliers qu'elles ont entretenus avec un gouvernement étranger de prime abord corrompu, ainsi qu'en raison d'un soupçon d'illicéité quant à l'origine des biens bloqués. Dans la mesure où elle est susceptible d'entacher le crédit du recourant, une telle mesure porte atteinte à sa sphère privée protégée par les art. 8 CEDH et 13 Cst., comme l'a également reconnu le Tribunal administratif fédéral. La question reste de déterminer si cette atteinte est proportionnée. Elle sera examinée ci-après, étant précisé qu'une telle analyse sous l'angle de l'art. 8 par. 2 CEDH se confond avec celle de l'art. 36 Cst. 5.3 Le recourant se plaint aussi d'une atteinte à sa liberté économique protégée à l'art. 27 Cst. Il n'explique toutefois pas en quoi, de son point de vue, sa non-radiation de l'O-Ukraine serait de nature à entraver le financement de ses activités, étant précisé que ses fonds bloqués font de toute manière l'objet d'un séquestre ordonné directement par les autorités pénales. Le recourant se plaignant pour l'essentiel de ne pas pouvoir disposer librement de ses biens, son grief vise en réalité une violation de la garantie de la propriété consacrée à l'art. 26 Cst. (cf. ATF 141 I 20 consid. 4 p. 23; ATF 132 I 229 consid. 11.2 p. 245), lequel n'est toutefois pas invoqué. La question de savoir si le recourant peut véritablement se prévaloir d'une atteinte à sa liberté économique ou s'il a suffisamment motivé son recours sous l'angle de la garantie de la propriété peut néanmoins rester indécise. En effet, l'atteinte potentiellement portée à ces droits est de toute manière conforme aux exigences posées par l'art. 36 Cst. en matière de restrictions de droits fondamentaux. 5.4 Selon l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit reposer sur une base légale qui doit être de rang législatif en cas de restriction grave (al. 1); elle doit en outre être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et proportionnée au but visé (al. 3), sans violer l'essence du droit en question (al. 4). Pour être conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), la restriction à un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé (règle de l'aptitude), lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 p. 412; ATF 141 I 20 consid. 6.2.1 p. 32 et les références). 5.5 En l'occurrence, le recourant prétend, en substance, que le blocage de ses valeurs patrimoniales en application de l'O-Ukraine n'aurait plus de raison d'être, dès lors que l'ensemble de ses avoirs situés en Suisse font l'objet d'un séquestre prononcé par les autorités pénales. Selon lui, toutes les banques détenant de tels avoirs, de même que les éventuels intermédiaires financiers concernés, ont forcément procédé aux annonces requises depuis le blocage ordonné par le Conseil fédéral en février 2014. Le recourant reproche ainsi à l'arrêt attaqué de justifier son inscription à l'annexe de l'O-Ukraine par la simple possibilité abstraite et purement théorique qu'il puisse encore dissimuler des valeurs patrimoniales en Suisse. Ce faisant, il ne conteste pas que les art. 3 et 6 al. 1 LVP, dont la Cour de céans a contrôlé le respect ci-avant (cf. supra consid. 4), constituent des bases légales formelles suffisantes au maintien du blocage de ses fonds. Le recourant s'en prend en réalité uniquement à la proportionnalité de sa non-radiation de l'annexe de l'O-Ukraine, en particulier sous l'angle de sa nécessité et de sa proportionnalité au sens étroit. 5.6 Dans un ATF 141 I 20 , rendu avant l'entrée en vigueur de la LVP, le Tribunal fédéral a souligné que la question du moment concret à partir duquel le maintien d'un gel administratif fondé sur l'art. 184 al. 3 Cst., parallèlement aux mesures pénales, ne se justifiait plus, relevait d'un pur examen de proportionnalité (consid. 6.1.4 p. 32). Il a observé que les avoirs des potentats déchus, ainsi que ceux de leur entourage, peuvent avoir été déposés en Suisse par le biais de montages financiers complexes, de sorte qu'il n'est pas toujours possible de déceler aussitôt l'ensemble des valeurs patrimoniales d'origine douteuse appartenant à de telles personnes. Un blocage administratif de tous les avoirs, identifiés et potentiels, peut ainsi se justifier parallèlement à d'éventuels séquestres pénaux et n'être levé qu'une fois que les diverses enquêtes ont pu être menées à chef et que l'existence d'autres avoirs suspects en Suisse a pu être écartée (consid. 6.2.4 p. 34). Cela étant, une fois la mesure de blocage décidée, il convient de s'assurer que l'Etat dont les biens auraient été détournés formule, dès que possible, une demande d'entraide ou toute autre requête analogue à la Confédération. Les autorités helvétiques chargées de l'enquête pénale ou de la procédure d'entraide doivent pour leur part progresser dans leurs enquêtes respectives, étant précisé qu'à défaut, la levée du blocage administratif doit être envisagée. En somme, plus la durée de la mesure précitée s'avère longue, plus les exigences quant à son maintien sont importantes; au-delà d'un délai raisonnable, en l'absence d'efforts concrets entrepris en vue de découvrir les éventuelles valeurs patrimoniales dissimulées ou d'éventuels obstacles à une conclusion plus rapide des enquêtes, seuls des indices concrets laissant penser que la place financière suisse abrite encore d'autres avoirs inconnus, appartenant vraisemblablement à la personne contestant le blocage de ses biens, peuvent justifier une prolongation du gel d'avoirs décrété par le Conseil fédéral (consid. 6.2.4 p. 34). 5.7 La jurisprudence résumée ci-avant vaut encore sous l'empire de la LVP, qui a notamment pour fonction de codifier la pratique préexistante (cf. consid. 3.1 non publié). Au moment d'adopter cette loi, le législateur était conscient qu'en fonction de l'avancement des éventuelles demandes d'entraide judiciaire et des potentielles procédures pénales en Suisse, les autorités compétentes seraient appelées à prononcer assez rapidement un séquestre additionnel des valeurs patrimoniales déjà bloquées conformément à l'art. 3 LVP. Dans l'esprit du législateur, un tel séquestre additionnel ne devait pas supprimer automatiquement le blocage administratif au sens de l'art. 3 LVP. Comme le souligne le Conseil fédéral dans son Message à l'appui de la LVP, il est concevable, voire dans certains cas probable, que les enquêtes menées dans le cadre de l'entraide judiciaire ou d'éventuelles procédures pénales révèlent des valeurs patrimoniales douteuses, non pas en une fois mais en plusieurs étapes en fonction de la progression des enquêtes, de sorte que ces avoirs ne soient en réalité que partiellement bloqués dans le cadre de ces procédures (Message LVP, FF 2014 5121, 5163). 5.8 En l'occurrence, le blocage des valeurs patrimoniales du recourant a débuté en février 2014. Il durait ainsi depuis un peu plus de cinq ans au moment où l'arrêt attaqué a été rendu, après avoir fait l'objet de plusieurs prolongations. Le 19 décembre 2018, le Conseil fédéral a justifié une troisième prolongation de l'O-Ukraine, valable jusqu'au 27 février 2020, par le fait que plusieurs procédures avaient été ouvertes durant les dernières années contre les principales personnes concernées par le blocage et que les autorités de ces pays avaient activement progressé dans le traitement des cas sur le plan judiciaire. D'après le Conseil fédéral, des jugements étaient cependant encore nécessaires pour déterminer si les avoirs bloqués étaient d'origine illicite; un renouvellement de l'O-Ukraine devait permettre de favoriser les perspectives de possibles restitutions. Ce constat a encore été réitéré le 12 décembre 2019 lors de la dernière prolongation au 27 février 2021 (communiqués de presse du Conseil fédéral des 19 décembre 2018 et 13 décembre 2019, disponible à l'adresse www.admin.ch>Documentation>Communiqués, consulté le 5 février 2020). Le Tribunal administratif fédéral a pour sa part ajouté que des actions concrètes étaient menées non seulement par les autorités suisses, mais aussi par les autorités étrangères en vue de déterminer l'origine des fonds bloqués et leur éventuelle remise à l'Ukraine. Il a souligné que la situation avait évolué favorablement à ces différents égards, malgré sa complexité, et que des décisions concrètes pouvaient être attendues dans un délai raisonnable. Relevons du reste que le recourant n'affirme pas que les procédures pénales et d'entraide engagées à son sujet présenteraient des longueurs ou des inconsistances. Il met au contraire en exergue le fait que l'entraide entre la Suisse et l'Ukraine fonctionne bien dans son cas. 5.9 Sur le vu de ce qui précède, force est d'admettre que le maintien du recourant sur la liste de l'O-Ukraine n'est pour l'heure pas disproportionné, quand bien même toutes ses valeurs patrimoniales connues en Suisse font actuellement l'objet d'un séquestre pénal en vue de leur remise à l'Ukraine. La situation financière de l'intéressé étant complexe, il n'est pas totalement exclu que l'on découvre à l'avenir d'autres avoirs, jusqu'à présent inconnus, qui ne seraient pas visés par un séquestre pénal. Cette éventualité ne doit pas être qualifiée de "purement théorique" du seul fait que cinq ans se sont écoulés depuis le début du blocage litigieux. Le gel des avoirs du recourant apparaît ainsi toujours nécessaire afin d'éviter que certains biens du recourant non encore connus puissent quitter la Suisse. Sous l'angle de la pesée des intérêts, la durée totale du blocage se trouve encore bien en-deçà de la durée maximale de dix ans prévue par le législateur (cf. art. 6 al. 1, 3 e phrase, LVP) et les différentes prolongations intervenues jusqu'à présent ne découlent pas d'un manque de diligence de la part des autorités suisses. Le blocage s'inscrit dès lors toujours dans un délai raisonnable dans le cadre duquel il n'y a pas lieu d'exiger des indices concrets laissant penser que la place financière suisse abriterait encore d'autres avoirs inconnus appartenant au recourant. Force est enfin d'admettre que la mesure porte une atteinte limitée aux droits fondamentaux de l'intéressé. Comme celui-ci le déclare lui-même, il fait de toute manière l'objet de diverses procédures pénales et d'entraide judiciaire en matière pénale. Celles-ci ont conduit au séquestre de ses biens et ont été rendues publiques. Sa radiation de la liste de l'O-Ukraine en raison de l'écoulement du temps n'aurait ainsi pas pour effet automatique de laver sa réputation, ni de le blanchir du soupçon de détention d'avoirs illicites. Elle ne lui permettrait pas davantage de disposer librement de ceux-ci pour ses affaires. 5.10 Partant, il faut considérer que le Tribunal administratif fédéral n'a pas violé le principe de proportionnalité en confirmant le maintien du recourant à l'annexe de l'O-Ukraine et, par voie de conséquence, la prolongation du blocage de ses avoirs en application de l'art. 3 LVP. La mesure s'avère en l'état toujours adaptée au but poursuivi par le Conseil fédéral, à savoir soutenir l'entraide judiciaire en matière pénale avec l'Ukraine. Le recours doit donc être rejeté en tant qu'il invoque une violation du droit à la protection de la sphère privée (art. 8 CEDH et 13 Cst.) et de la liberté économique (art. 27 Cst.), même envisagée en lien avec la garantie de la propriété (art. 26 Cst.).
fr
Art. 13, 26, 27 BV; Art. 8 EMRK; Art. 3 SRVG; Bundesgesetz über die Sperrung und die Rückerstattung unrechtmässig erworbener Vermögenswerte ausländischer politisch exponierter Personen; Verordnung über die Sperrung von Vermögenswerten im Zusammenhang mit der Ukraine (V-Ukraine); Ablehnung der Streichung eines Namens von der Liste der mit der Verordnung anvisierten Personen; Aufhebung der Sperrung; Verhältnismässigkeit der Massnahme. Die Ablehnung der Streichung des Beschwerdeführers von der Liste der durch die V-Ukraine anvisierten Personen, was die Einfrierung seines gesamten Vermögens in der Schweiz zur Folge hat, steht im Einklang mit den rechtlichen Voraussetzungen und Anforderungen von Art. 3 Abs. 2 und 3 SRVG (E. 4). Der Umstand der Streichung des Betroffenen im Ausland aufgrund anderer Regelungen entkräftet weder den Verdacht der Unrechtmässigkeit des Erwerbs des blockierten Vermögens (E. 4.2), noch bedeutet er eine mangelhafte internationale Abstimmung (E. 4.3). Die Vermögenssperre liegt ausserdem im öffentlichen Interesse und bleibt vorliegend verhältnismässig, selbst wenn sie eine strafrechtliche Beschlagnahme überlagert (Bestätigung der Rechtsprechung; E. 5).
de
constitutional law
2,020
I
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58,627
146 I 157
146 I 157 Sachverhalt ab Seite 158 A. A la suite de la destitution du président ukrainien Viktor Yanukovych au mois de février 2014, le Conseil fédéral a décidé, par ordonnance du 26 février 2014, de bloquer en Suisse les valeurs patrimoniales appartenant à certaines personnes originaires de l'Etat précité. Hormis l'ancien président, la mesure concernait quelques-uns de ses proches, notamment le parlementaire ukrainien Yuriy Ivanyushchenko. Le 25 mai 2016, le Conseil fédéral a confirmé le blocage susmentionné par le biais d'une nouvelle ordonnance. La durée de validité de celle-ci a ensuite été prolongée plusieurs fois, la dernière fois jusqu'au 27 février 2021. Le nom de Yuriy Ivanyushchenko figure toujours à l'annexe de ladite ordonnance. B. Dans l'intervalle, le 4 décembre 2017, Yuriy Ivanyushchenko a demandé au Département fédéral des affaires étrangères (ci-après: DFAE) de radier son nom de l'ordonnance susmentionnée. Cette autorité a rejeté ladite requête par décision du 4 juin 2018. Par arrêt du 13 mai 2019, le Tribunal administratif fédéral a également rejeté le recours déposé par l'intéressé contre la décision du DFAE. C. Yuriy Ivanyushchenko dépose un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral précité. Il conclut à son annulation et demande, principalement, qu'il soit ordonné à la Direction du droit international public du DFAE de procéder à la radiation de son nom de l'annexe de l'ordonnance de blocage de valeurs patrimoniales dans le contexte de l'Ukraine. Subsidiairement, il demande le renvoi de la cause au Tribunal administratif fédéral pour nouvelle décision au sens des considérants. Le DFAE a répliqué, concluant au rejet du recours. Le recourant a déposé d'ultimes observations. Erwägungen Extrait des considérants: 4. En l'espèce, le recourant ne conteste pas que le blocage prononcé par le biais de l'ordonnance du 25 mai 2016 de blocage de valeurs patrimoniales dans le contexte de l'Ukraine (O-Ukraine; RS 196.127. 67) porte sur des valeurs patrimoniales (art. 3 al. 1 de la loi fédérale du 18 décembre 2015 sur le blocage et la restitution des valeurs patrimoniales d'origine illicite de personnes politiquement exposées à l'étranger [loi sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite, LVP; RS 196.1]). A juste titre, il ne dément pas non plus appartenir au cercle des personnes politiquement exposées à l'étranger disposant du pouvoir de disposition sur ces valeurs ou constituant les ayants droit économiques de celles-ci (art. 3 al. 1 let. a ou b LVP). Il prétend en revanche qu'en raison, notamment, de l'écoulement du temps, le blocage de ses avoirs ne se justifierait plus au sens de l'art. 3 al. 2 et 3 LVP. 4.1 Le recourant soutient tout d'abord que la condition de l'art. 3 al. 2 let. a LVP ne serait plus remplie, dès lors que le pouvoir a été rétabli en Ukraine après le gel de ses avoirs. Il affirme également que le degré de corruption ne serait plus "notoirement élevé" dans son pays, de sorte que la condition de l'art. 3 al. 2 let. b LVP ne serait pas respectée non plus. Les différentes procédures pénales ouvertes contre lui en Ukraine, lesquelles ont donné lieu à une demande de coopération judiciaire avec la Suisse, démontreraient que les institutions judiciaires ukrainiennes sont en mesure de fonctionner et, partant, que le niveau de corruption ne serait plus aussi élevé que supposé dans son Etat d'origine. 4.1.1 Comme le retient à juste titre l'arrêt attaqué, la condition de la perte de pouvoir d'un gouvernement, telle que fixée à l'art. 3 al. 2 let. a LVP, s'examine exclusivement à l'aune des circonstances ayant conduit à la décision de blocage. En l'occurrence, il est notoire que l'ancien président ukrainien, Viktor Yanukovych, a perdu le pouvoir et quitté son pays en février 2014, ainsi que le Tribunal administratif fédéral l'a relevé dans son arrêt. Ce fait suffit à remplir la première condition à un éventuel blocage des avoirs du prénommé et de ses proches. Quoi que prétende le recourant, il importe peu, sous l'angle de l'art. 3 al. 2 let. a LVP, que de nouvelles élections aient eu lieu depuis la perte de pouvoir de l'ancien gouvernement. Un blocage prononcé en vue de soutenir une procédure d'entraide judiciaire, comme en l'espèce, suppose d'ailleurs le rétablissement de nouvelles autorités dans le pays d'origine, lesquelles doivent être en mesure de préparer et de déposer des demandes d'entraide de manière indépendante (cf. art. 6 al. 1 LVP et Message du 21 mai 2014 relatif à la loi sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite [ci-après: Message LVP], FF 2014 5121, 5153 s.). 4.1.2 La condition du haut degré de corruption devant prévaloir au sein de l'Etat d'origine pour justifier un blocage s'examine également au regard des circonstances ayant précédé le prononcé initial de la mesure. Comme cela ressort des travaux préparatoires, cette deuxième condition, inscrite à l'art. 3 al. 2 let. b LVP, se rapporte uniquement à la situation qui prévalait "durant la période où [la personne politiquement exposée] a exercé sa fonction publique" (Message LVP, FF 2014 5121, 5181). Contrairement à ce que soutient le recourant, cette condition ne tend pas à limiter les blocages aux seuls cas où, malgré un changement de pouvoir, il existerait toujours, dans l'Etat d'origine, une corruption empêchant la justice pénale de fonctionner et de demander par elle-même le blocage de valeurs suspectes en Suisse. En prévoyant qu'un blocage ne pouvait concerner que des personnes issues d'un Etat où le degré de corruption était notoirement élevé, le législateur a simplement fixé un critère permettant de présumer de l'origine illicite des valeurs patrimoniales soumises à une telle mesure (cf. Message LVP, FF 2014 5121, 5154; aussi art. 15 al. 1 let. b LVP). La condition du degré de corruption dans l'Etat d'origine dépend donc uniquement de savoir si celle-ci était notoirement élevée en Ukraine pendant la présidence de Viktor Yanukovych. Or, l'instance précédente a retenu à cet égard - d'une manière qui lie le Tribunal fédéral (cf. art. 105 al. 1 LTF) et qui n'est pas contestée par le recourant - que le niveau de corruption était important en Ukraine et que cette situation prévalait déjà avant et pendant ladite présidence. Elle a également relevé que Viktor Yanukovych était accusé, ainsi que son entourage, d'avoir amassé une grande fortune au détriment de l'Etat ukrainien. Partant de ces constats, le Tribunal administratif fédéral pouvait admettre que le blocage de biens patrimoniaux imposé par l'O-Ukraine visait des personnes provenant d'un Etat au degré de corruption notoirement élevé. 4.1.3 Il s'ensuit que le recours doit être rejeté en tant qu'il invoque une violation de l'art. 3 al. 2 let. a et b LVP. 4.2 Le recourant reproche ensuite au Tribunal administratif fédéral d'avoir mal appliqué la condition, posée à l'art. 3 al. 2 let. c LVP, de la provenance vraisemblablement illicite de ses avoirs bloqués. Il affirme que la prolongation du blocage de ses avoirs ne serait pas conforme à cette disposition, un tel avis étant, selon lui, corroboré par le fait que l'Union européenne a levé le gel de ses valeurs patrimoniales en 2017, ainsi que le Canada dans la foulée. 4.2.1 L'art. 3 al. 2 let. c LVP, en tant qu'il conditionne tout blocage à la vraisemblance que les valeurs patrimoniales gelées aient été acquises par des actes de corruption, de gestion déloyale ou d'autres crimes, ne fait rien d'autre que concrétiser le but de la LVP, qui est de permettre le blocage et la restitution des valeurs patrimoniales des personnes politiquement exposées s'avérant être d'origine illicite. A teneur de la loi, cette condition peut être remplie sans reconnaissance préalable de culpabilité des personnes qui détiennent de telles valeurs: la seule "vraisemblance" que ces avoirs aient une provenance illicite suffit. Il serait effectivement contraire à l'objectif conservatoire d'un blocage préventif de faire dépendre celui-ci du fait que la culpabilité effective de la personne concernée et l'origine illicite de ses valeurs patrimoniales aient été établies juridiquement (Message LVP, FF 2014 5121, 5154). Le législateur a, dans la même logique, défini largement le cercle des infractions pénales potentielles pouvant conférer un caractère "illicite" aux valeurs patrimoniales potentiellement blocables: selon le texte de l'art. 3 al. 2 let. c LVP, il peut s'agir d'actes de corruption, active ou passive, ou de gestion déloyale, mais aussi, tout simplement, d'"autres crimes". La vraisemblance d'illicéité des fonds peut ainsi découler d'une potentielle appartenance à une organisation criminelle (Message LVP, FF 2014 5121, 5154 en référence au cas Abacha et, partant, à l' ATF 131 II 169 consid. 9 p. 182), mais aussi de toute autre source criminelle supposée (ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, 5 e éd. 2019, p. 369). 4.2.2 En l'occurrence, il ressort de l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, d'une manière qui lie la Cour de céans (cf. art. 105 al. 1 LTF), qu'une enquête pénale est toujours en cours en Ukraine à l'encontre du recourant. Cet Etat a en outre engagé une procédure d'entraide pénale auprès de la Suisse qui est toujours d'actualité. Le Ministère public de la Confédération demeure enfin lui-même actif en vue de déterminer l'origine des fonds bloqués appartenant à l'intéressé. Dans ses écritures, le recourant ne conteste pas que l'autorité précédente aurait établi les faits de manière arbitraire sur ce point, reconnaissant au contraire être concerné par une procédure judiciaire pénale en Ukraine ayant donné lieu à une demande de coopération judiciaire en matière pénale avec la Suisse. Il relève par ailleurs lui-même que la documentation de ses comptes aurait été transmise aux autorités compétentes ukrainiennes et que ses avoirs auraient déjà été séquestrés dans le cadre de cette procédure d'entraide judiciaire en matière pénale. Ce faisant, il ne remet pas véritablement en cause le fait qu'il existe des indices et des soupçons d'illicéité quant à l'origine de ses valeurs patrimoniales bloquées en Suisse, ni qu'il est vraisemblable que celles-ci présentent une origine criminelle. On ne voit dès lors pas en quoi le Tribunal administratif fédéral aurait mal appliqué la condition de l'art. 3 al. 2 let. c LVP en l'espèce. 4.2.3 Le recourant se contente en réalité de faire grand cas de la levée du blocage de ses avoirs au sein de l'Union européenne et au Canada et, surtout, d'un arrêt du 8 novembre 2017 du Tribunal de l'Union européenne constatant l'illégalité du blocage de ses fonds (arrêt T-246/15). Ce faisant, il perd de vue que la prolongation du blocage de ses fonds à l'étranger devait satisfaire à d'autres conditions que celles du droit suisse. Au sein de l'Union européenne en particulier, en application de la décision du Conseil de l'Union européenne 2014/119/PESC du 5 mars 2014 concernant des mesures restrictives à l'encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes au regard de la situation en Ukraine (JO L 66 p. 26), une telle mesure n'était possible que pour autant que l'intéressé eût été "identifi[é] comme étant responsabl[e] de détournement de fonds appartenant à l'Etat ukrainien", ce que le Tribunal de l'Union européenne a en l'occurrence nié dans l'arrêt précité. En comparaison, le droit suisse est moins exigeant que le droit européen quant au degré d'incrimination qu'il convient d'établir pour décider d'un blocage ou de sa prolongation. Aux termes de l'art. 3 al. 2 let. c LVP, il suffit que l'origine illicite des avoirs soit vraisemblable. Celle- ci peut en outre découler d'un crime non forcément défini. Il n'est pas nécessaire d'établir, comme en droit européen, une culpabilité en lien avec un détournement de fonds appartenant à l'Etat. Lors de l'adoption de la LVP, le législateur était d'ailleurs parfaitement conscient que le droit suisse envisageait plus largement le blocage des valeurs patrimoniales des personnes politiques exposées que nombre d'autres Etats et organisations, lesquels ne possédaient pas forcément une législation aussi complète que la Suisse (Message LVP, FF 2014 5121, 5139-5144). En résumé, le recourant ne peut rien tirer en sa faveur des décisions étrangères ayant mis fin au blocage de ses avoirs dans d'autres pays. On remarquera au contraire que l'arrêt du Tribunal de l'Union Européenne, largement cité par le recourant, fait état de nombreuses procédures pénales ouvertes à l'encontre de celui-ci en Ukraine, lesquelles sont évidemment propres à corroborer certaines suspicions d'illicéité quant à l'origine de ses avoirs. 4.2.4 Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté en tant qu'il concerne une violation de l'art. 3 al. 2 let. c LVP. 4.3 Invoquant sous un autre angle les décisions rendues dans l'Union Européenne et au Canada, le recourant prétend que sa radiation s'imposerait en raison de l'exigence de coordination interétatique consacrée à l'art. 3 al. 3 LVP. 4.3.1 En vertu de l'art. 3 al. 3 LVP, avant d'ordonner le blocage et sauf s'il y a péril en la demeure, le Conseil fédéral se renseigne sur la position des principaux Etats partenaires et organisations internationales concernant les mesures de blocage (1 ère phrase). En règle générale, il doit aussi coordonner son action du point de vue temporel et matériel avec celle de ces Etats et organisations (2 e phrase). En d'autres termes, l'ordre de blocage et les modalités de sa mise en oeuvre doivent en principe faire systématiquement l'objet d'une coordination avec les principales places financières d'importance comparable à la Suisse (Message LVP, FF 2014 5121, 5154 s.). Contrairement aux conditions de blocage énumérées à l'alinéa précédent, le devoir de coordination internationale fixé à l'art. 3 al. 3 LVP ne vise cependant pas à protéger les personnes politiquement exposées ou leurs proches d'un éventuel blocage de leurs avoirs, ni à délimiter restrictivement les hypothèses dans lesquelles un blocage en vue de l'entraide judiciaire peut être prononcé. Il ressort des travaux préparatoires de la LVP que l'exigence de coordination a pour objectif d'améliorer l'efficacité des mesures prises, ainsi que la compétitivité de la place financière suisse, notamment dans le domaine de la gestion de fortune et des investissements. Plus généralement, la coordination prévue à l'art. 3 al. 3 LVP tend aussi à favoriser l'émergence d'une pratique uniforme au niveau international en ce qui concerne le blocage des avoirs des potentats (renforcement du "level playing field" entre places financières; cf. Message LVP, FF 2014 5121, 5155 s.). 4.3.2 Le texte de l'art. 3 al. 3 LVP et le Message du Conseil fédéral laissent entendre que le devoir de veiller à une certaine coordination internationale concerne en premier lieu le prononcé initial d'un blocage par le Conseil fédéral. En outre, d'un point de vue systématique et téléologique, ce devoir ne semble pas forcément constituer une condition de validité des blocages prononcés en vue de l'entraide judiciaire. Il paraît avoir été conçu comme une règle d'ordre, non justiciable, s'adressant en priorité aux autorités. On pourrait ainsi se demander s'il est invocable en lien avec des procédures de radiation de noms intervenant, comme en l'espèce, plusieurs années après le début d'un blocage et, partant, après différentes prolongations de celui-ci. Cette question peut néanmoins rester indécise. On ne voit en l'occurrence pas en quoi l'arrêt attaqué contreviendrait à l'art. 3 al. 3 LVP en raison du seul fait qu'il ne s'aligne pas sur les décisions européenne et canadienne de ne pas prolonger le blocage des valeurs patrimoniales du recourant. En effet, comme on l'a vu, il ne ressort pas des travaux préparatoires que le législateur fédéral ait voulu lier le Conseil fédéral à d'éventuelles décisions prises à l'étranger, lesquelles se fondent du reste forcément sur d'autres bases juridiques que la LVP. Une coordination internationale est certes souhaitable en vue d'une harmonisation des réglementations et des pratiques en matière de blocage des avoirs des potentats. Toutefois, le législateur n'a pas voulu imposer au Conseil fédéral une obligation absolue de résultat dans ce domaine et lui interdire d'agir chaque fois que la coordination interétatique n'a pas atteint le niveau escompté. Il le laisse largement libre s'agissant des mesures à mettre en place et de l'intensité que la coordination internationale doit atteindre. Aux termes de l'art. 3 al. 3 LVP, le Conseil fédéral doit uniquement "se renseigner" sur la position des principaux Etats partenaires et organisations internationales. Quant à la coordination temporelle et matérielle des blocages, elle ne s'impose qu'"en règle générale". Il s'ensuit qu'au moment de prononcer, voire de prolonger un blocage au sens de l'art. 3 LVP, le Conseil fédéral peut conférer un poids plus important à la préservation et à la promotion de l'Etat de droit en Suisse qu'à la stricte coordination de son action avec l'étranger. Le législateur fédéral a d'ailleurs désiré que la Suisse s'affiche en exemple dans le domaine du blocage des avoirs de potentats déchus. Il a voulu éviter un nivellement par le bas de la pratique internationale dans ce domaine. Le fait que les conditions permettant une telle mesure, notamment celle de l'art. 3 al. 2 let. c LVP, soient volontairement moins strictes que celles prévalant dans d'autres Etats en témoigne (cf. supra consid. 4.2.3; aussi Message LVP, FF 2014 5121, 5136). Ces considérations sur le pouvoir d'appréciation du Conseil fédéral valent a fortiori pour les autorités appelées à statuer, comme en l'espèce, sur une requête en radiation d'une ordonnance de blocage au sens de l'art. 20 LVP. Le fait que le recourant ait profité d'une radiation à l'étranger ne saurait ainsi démontrer que le maintien d'un blocage en Suisse viole le devoir de coordination internationale prescrit par le législateur. 4.3.3 Partant, le grief du recourant selon lequel la prolongation du blocage de ses avoirs serait contraire à l'art. 3 al. 3 LVP est dénué de fondement. 4.4 Il convient enfin de relever, à l'instar du Tribunal administratif fédéral, que le blocage des valeurs patrimoniales du recourant, qui a débuté en février 2014, ne dépasse pas la durée maximale de dix ans prévue à l'art. 6 al. 1 LVP et, surtout, que rien ne permet de douter que sa prolongation n'intervient pas en vue de la sauvegarde des intérêts de la Suisse, comme l'exige l'art. 3 al. 2 let. d LVP. L'examen de cette dernière condition, dont le recourant ne conteste pas qu'elle soit remplie, relève du reste d'une appréciation éminemment politique de la part du Conseil fédéral, que le Tribunal fédéral ne contrôle en principe qu'avec une grande retenue ( ATF 141 I 20 consid. 5.2 p. 26 s.; ATF 132 II 229 consid. 10.3 p. 243). 4.5 Sur le vu de ce qui précède, force est dès lors d'admettre que le refus de radier le recourant de la liste des personnes dont les valeurs patrimoniales sont bloquées en application de l'O-Ukraine, tel qu'il a été confirmé par le Tribunal administratif fédéral, ne viole pas la LVP et, en particulier, l'art. 3 de cette loi. 5. Reste à examiner si l'arrêt attaqué porte une atteinte disproportionnée aux libertés personnelle (art. 13 Cst. en lien avec art. 8 CEDH) et économique (art. 27 Cst.) du recourant, comme celui-ci le soutient dans son mémoire. L'intéressé prétend en particulier que le maintien de son nom à l'annexe I de l'O-Ukraine n'est pas véritablement nécessaire et n'aurait que trop duré. 5.1 Le Conseil fédéral n'a aucune obligation d'ordonner un blocage en vue de l'entraide judiciaire lorsque les conditions de l'art. 3 LVP sont remplies. Il s'agit en effet d'une norme potestative, soit d'une "Kann-Vorschrift" (Message LVP, FF 2014 5121, 5146 et 5152). De même l'exécutif fédéral n'est-il pas contraint de prolonger une telle mesure au terme de sa durée initiale de validité, comme l'autorise l'art. 6 al. 1 LVP, ce même si l'Etat d'origine a exprimé sa volonté de coopérer dans le cadre de l'entraide judiciaire. Il doit même renoncer à la mesure lorsqu'il s'avère que le blocage ou sa prolongation ne respectent pas le principe de proportionnalité ou les droits fondamentaux garantis par la Constitution fédérale (cf. ATF 141 I 20 consid. 6 p. 29 ss; aussi Message LVP, FF 2014 5121, 5162). 5.2 À l'instar de l'art. 8 CEDH, l'art. 13 Cst. protège la sphère privée dans une acception large, qui comprend la protection des données personnelles. Sont visés l'identité, les relations sociales et les comportements intimes de chaque personne physique, l'honneur et la réputation, ainsi que, notamment, toutes les informations se rapportant à une personne qui ne sont pas accessibles au public, en particulier les informations relatives aux dossiers de procédures civiles, pénales ou administratives, qui porteraient atteinte à sa considération sociale ( ATF 140 I 381 consid. 4.1 p. 383; ATF 137 II 371 consid. 6.1 p. 380). En l'occurrence, le refus de radier le recourant de l'annexe à l'O-Ukraine a pour conséquence de le laisser figurer sur une liste publique de personnes dont les valeurs patrimoniales font l'objet d'un blocage en raison des liens particuliers qu'elles ont entretenus avec un gouvernement étranger de prime abord corrompu, ainsi qu'en raison d'un soupçon d'illicéité quant à l'origine des biens bloqués. Dans la mesure où elle est susceptible d'entacher le crédit du recourant, une telle mesure porte atteinte à sa sphère privée protégée par les art. 8 CEDH et 13 Cst., comme l'a également reconnu le Tribunal administratif fédéral. La question reste de déterminer si cette atteinte est proportionnée. Elle sera examinée ci-après, étant précisé qu'une telle analyse sous l'angle de l'art. 8 par. 2 CEDH se confond avec celle de l'art. 36 Cst. 5.3 Le recourant se plaint aussi d'une atteinte à sa liberté économique protégée à l'art. 27 Cst. Il n'explique toutefois pas en quoi, de son point de vue, sa non-radiation de l'O-Ukraine serait de nature à entraver le financement de ses activités, étant précisé que ses fonds bloqués font de toute manière l'objet d'un séquestre ordonné directement par les autorités pénales. Le recourant se plaignant pour l'essentiel de ne pas pouvoir disposer librement de ses biens, son grief vise en réalité une violation de la garantie de la propriété consacrée à l'art. 26 Cst. (cf. ATF 141 I 20 consid. 4 p. 23; ATF 132 I 229 consid. 11.2 p. 245), lequel n'est toutefois pas invoqué. La question de savoir si le recourant peut véritablement se prévaloir d'une atteinte à sa liberté économique ou s'il a suffisamment motivé son recours sous l'angle de la garantie de la propriété peut néanmoins rester indécise. En effet, l'atteinte potentiellement portée à ces droits est de toute manière conforme aux exigences posées par l'art. 36 Cst. en matière de restrictions de droits fondamentaux. 5.4 Selon l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit reposer sur une base légale qui doit être de rang législatif en cas de restriction grave (al. 1); elle doit en outre être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et proportionnée au but visé (al. 3), sans violer l'essence du droit en question (al. 4). Pour être conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), la restriction à un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé (règle de l'aptitude), lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 p. 412; ATF 141 I 20 consid. 6.2.1 p. 32 et les références). 5.5 En l'occurrence, le recourant prétend, en substance, que le blocage de ses valeurs patrimoniales en application de l'O-Ukraine n'aurait plus de raison d'être, dès lors que l'ensemble de ses avoirs situés en Suisse font l'objet d'un séquestre prononcé par les autorités pénales. Selon lui, toutes les banques détenant de tels avoirs, de même que les éventuels intermédiaires financiers concernés, ont forcément procédé aux annonces requises depuis le blocage ordonné par le Conseil fédéral en février 2014. Le recourant reproche ainsi à l'arrêt attaqué de justifier son inscription à l'annexe de l'O-Ukraine par la simple possibilité abstraite et purement théorique qu'il puisse encore dissimuler des valeurs patrimoniales en Suisse. Ce faisant, il ne conteste pas que les art. 3 et 6 al. 1 LVP, dont la Cour de céans a contrôlé le respect ci-avant (cf. supra consid. 4), constituent des bases légales formelles suffisantes au maintien du blocage de ses fonds. Le recourant s'en prend en réalité uniquement à la proportionnalité de sa non-radiation de l'annexe de l'O-Ukraine, en particulier sous l'angle de sa nécessité et de sa proportionnalité au sens étroit. 5.6 Dans un ATF 141 I 20 , rendu avant l'entrée en vigueur de la LVP, le Tribunal fédéral a souligné que la question du moment concret à partir duquel le maintien d'un gel administratif fondé sur l'art. 184 al. 3 Cst., parallèlement aux mesures pénales, ne se justifiait plus, relevait d'un pur examen de proportionnalité (consid. 6.1.4 p. 32). Il a observé que les avoirs des potentats déchus, ainsi que ceux de leur entourage, peuvent avoir été déposés en Suisse par le biais de montages financiers complexes, de sorte qu'il n'est pas toujours possible de déceler aussitôt l'ensemble des valeurs patrimoniales d'origine douteuse appartenant à de telles personnes. Un blocage administratif de tous les avoirs, identifiés et potentiels, peut ainsi se justifier parallèlement à d'éventuels séquestres pénaux et n'être levé qu'une fois que les diverses enquêtes ont pu être menées à chef et que l'existence d'autres avoirs suspects en Suisse a pu être écartée (consid. 6.2.4 p. 34). Cela étant, une fois la mesure de blocage décidée, il convient de s'assurer que l'Etat dont les biens auraient été détournés formule, dès que possible, une demande d'entraide ou toute autre requête analogue à la Confédération. Les autorités helvétiques chargées de l'enquête pénale ou de la procédure d'entraide doivent pour leur part progresser dans leurs enquêtes respectives, étant précisé qu'à défaut, la levée du blocage administratif doit être envisagée. En somme, plus la durée de la mesure précitée s'avère longue, plus les exigences quant à son maintien sont importantes; au-delà d'un délai raisonnable, en l'absence d'efforts concrets entrepris en vue de découvrir les éventuelles valeurs patrimoniales dissimulées ou d'éventuels obstacles à une conclusion plus rapide des enquêtes, seuls des indices concrets laissant penser que la place financière suisse abrite encore d'autres avoirs inconnus, appartenant vraisemblablement à la personne contestant le blocage de ses biens, peuvent justifier une prolongation du gel d'avoirs décrété par le Conseil fédéral (consid. 6.2.4 p. 34). 5.7 La jurisprudence résumée ci-avant vaut encore sous l'empire de la LVP, qui a notamment pour fonction de codifier la pratique préexistante (cf. consid. 3.1 non publié). Au moment d'adopter cette loi, le législateur était conscient qu'en fonction de l'avancement des éventuelles demandes d'entraide judiciaire et des potentielles procédures pénales en Suisse, les autorités compétentes seraient appelées à prononcer assez rapidement un séquestre additionnel des valeurs patrimoniales déjà bloquées conformément à l'art. 3 LVP. Dans l'esprit du législateur, un tel séquestre additionnel ne devait pas supprimer automatiquement le blocage administratif au sens de l'art. 3 LVP. Comme le souligne le Conseil fédéral dans son Message à l'appui de la LVP, il est concevable, voire dans certains cas probable, que les enquêtes menées dans le cadre de l'entraide judiciaire ou d'éventuelles procédures pénales révèlent des valeurs patrimoniales douteuses, non pas en une fois mais en plusieurs étapes en fonction de la progression des enquêtes, de sorte que ces avoirs ne soient en réalité que partiellement bloqués dans le cadre de ces procédures (Message LVP, FF 2014 5121, 5163). 5.8 En l'occurrence, le blocage des valeurs patrimoniales du recourant a débuté en février 2014. Il durait ainsi depuis un peu plus de cinq ans au moment où l'arrêt attaqué a été rendu, après avoir fait l'objet de plusieurs prolongations. Le 19 décembre 2018, le Conseil fédéral a justifié une troisième prolongation de l'O-Ukraine, valable jusqu'au 27 février 2020, par le fait que plusieurs procédures avaient été ouvertes durant les dernières années contre les principales personnes concernées par le blocage et que les autorités de ces pays avaient activement progressé dans le traitement des cas sur le plan judiciaire. D'après le Conseil fédéral, des jugements étaient cependant encore nécessaires pour déterminer si les avoirs bloqués étaient d'origine illicite; un renouvellement de l'O-Ukraine devait permettre de favoriser les perspectives de possibles restitutions. Ce constat a encore été réitéré le 12 décembre 2019 lors de la dernière prolongation au 27 février 2021 (communiqués de presse du Conseil fédéral des 19 décembre 2018 et 13 décembre 2019, disponible à l'adresse www.admin.ch>Documentation>Communiqués, consulté le 5 février 2020). Le Tribunal administratif fédéral a pour sa part ajouté que des actions concrètes étaient menées non seulement par les autorités suisses, mais aussi par les autorités étrangères en vue de déterminer l'origine des fonds bloqués et leur éventuelle remise à l'Ukraine. Il a souligné que la situation avait évolué favorablement à ces différents égards, malgré sa complexité, et que des décisions concrètes pouvaient être attendues dans un délai raisonnable. Relevons du reste que le recourant n'affirme pas que les procédures pénales et d'entraide engagées à son sujet présenteraient des longueurs ou des inconsistances. Il met au contraire en exergue le fait que l'entraide entre la Suisse et l'Ukraine fonctionne bien dans son cas. 5.9 Sur le vu de ce qui précède, force est d'admettre que le maintien du recourant sur la liste de l'O-Ukraine n'est pour l'heure pas disproportionné, quand bien même toutes ses valeurs patrimoniales connues en Suisse font actuellement l'objet d'un séquestre pénal en vue de leur remise à l'Ukraine. La situation financière de l'intéressé étant complexe, il n'est pas totalement exclu que l'on découvre à l'avenir d'autres avoirs, jusqu'à présent inconnus, qui ne seraient pas visés par un séquestre pénal. Cette éventualité ne doit pas être qualifiée de "purement théorique" du seul fait que cinq ans se sont écoulés depuis le début du blocage litigieux. Le gel des avoirs du recourant apparaît ainsi toujours nécessaire afin d'éviter que certains biens du recourant non encore connus puissent quitter la Suisse. Sous l'angle de la pesée des intérêts, la durée totale du blocage se trouve encore bien en-deçà de la durée maximale de dix ans prévue par le législateur (cf. art. 6 al. 1, 3 e phrase, LVP) et les différentes prolongations intervenues jusqu'à présent ne découlent pas d'un manque de diligence de la part des autorités suisses. Le blocage s'inscrit dès lors toujours dans un délai raisonnable dans le cadre duquel il n'y a pas lieu d'exiger des indices concrets laissant penser que la place financière suisse abriterait encore d'autres avoirs inconnus appartenant au recourant. Force est enfin d'admettre que la mesure porte une atteinte limitée aux droits fondamentaux de l'intéressé. Comme celui-ci le déclare lui-même, il fait de toute manière l'objet de diverses procédures pénales et d'entraide judiciaire en matière pénale. Celles-ci ont conduit au séquestre de ses biens et ont été rendues publiques. Sa radiation de la liste de l'O-Ukraine en raison de l'écoulement du temps n'aurait ainsi pas pour effet automatique de laver sa réputation, ni de le blanchir du soupçon de détention d'avoirs illicites. Elle ne lui permettrait pas davantage de disposer librement de ceux-ci pour ses affaires. 5.10 Partant, il faut considérer que le Tribunal administratif fédéral n'a pas violé le principe de proportionnalité en confirmant le maintien du recourant à l'annexe de l'O-Ukraine et, par voie de conséquence, la prolongation du blocage de ses avoirs en application de l'art. 3 LVP. La mesure s'avère en l'état toujours adaptée au but poursuivi par le Conseil fédéral, à savoir soutenir l'entraide judiciaire en matière pénale avec l'Ukraine. Le recours doit donc être rejeté en tant qu'il invoque une violation du droit à la protection de la sphère privée (art. 8 CEDH et 13 Cst.) et de la liberté économique (art. 27 Cst.), même envisagée en lien avec la garantie de la propriété (art. 26 Cst.).
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Art. 13, 26, 27 Cst.; art. 8 CEDH; art. 3 LVP; loi fédérale sur le blocage et la restitution des valeurs patrimoniales d'origine illicite de personnes politiquement exposées à l'étranger; ordonnance de blocage de valeurs patrimoniales dans le contexte de l'Ukraine (O-Ukraine); refus de radier un nom de la liste des personnes visées par l'ordonnance; levée du blocage; proportionnalité de la mesure. Le refus de radier le recourant de la liste des personnes visées par l'O-Ukraine, qui a pour conséquence le gel de tous ses avoirs placés en Suisse, respecte les conditions et exigences légales de l'art. 3 al. 2 et 3 de la LVP (consid. 4). Le fait que l'intéressé ait profité d'une radiation à l'étranger, sur la base d'autres règles, n'infirme pas les soupçons d'illicéité pesant sur l'origine des valeurs bloquées (consid. 4.2), ni ne démontre un défaut de coordination internationale (consid. 4.3). Le blocage des avoirs poursuit du reste un intérêt public et demeure en l'occurrence proportionné, même s'il se superpose à un séquestre pénal (confirmation de jurisprudence; consid. 5).
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constitutional law
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I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-157%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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146 I 157
146 I 157 Sachverhalt ab Seite 158 A. A la suite de la destitution du président ukrainien Viktor Yanukovych au mois de février 2014, le Conseil fédéral a décidé, par ordonnance du 26 février 2014, de bloquer en Suisse les valeurs patrimoniales appartenant à certaines personnes originaires de l'Etat précité. Hormis l'ancien président, la mesure concernait quelques-uns de ses proches, notamment le parlementaire ukrainien Yuriy Ivanyushchenko. Le 25 mai 2016, le Conseil fédéral a confirmé le blocage susmentionné par le biais d'une nouvelle ordonnance. La durée de validité de celle-ci a ensuite été prolongée plusieurs fois, la dernière fois jusqu'au 27 février 2021. Le nom de Yuriy Ivanyushchenko figure toujours à l'annexe de ladite ordonnance. B. Dans l'intervalle, le 4 décembre 2017, Yuriy Ivanyushchenko a demandé au Département fédéral des affaires étrangères (ci-après: DFAE) de radier son nom de l'ordonnance susmentionnée. Cette autorité a rejeté ladite requête par décision du 4 juin 2018. Par arrêt du 13 mai 2019, le Tribunal administratif fédéral a également rejeté le recours déposé par l'intéressé contre la décision du DFAE. C. Yuriy Ivanyushchenko dépose un recours en matière de droit public au Tribunal fédéral contre l'arrêt du Tribunal administratif fédéral précité. Il conclut à son annulation et demande, principalement, qu'il soit ordonné à la Direction du droit international public du DFAE de procéder à la radiation de son nom de l'annexe de l'ordonnance de blocage de valeurs patrimoniales dans le contexte de l'Ukraine. Subsidiairement, il demande le renvoi de la cause au Tribunal administratif fédéral pour nouvelle décision au sens des considérants. Le DFAE a répliqué, concluant au rejet du recours. Le recourant a déposé d'ultimes observations. Erwägungen Extrait des considérants: 4. En l'espèce, le recourant ne conteste pas que le blocage prononcé par le biais de l'ordonnance du 25 mai 2016 de blocage de valeurs patrimoniales dans le contexte de l'Ukraine (O-Ukraine; RS 196.127. 67) porte sur des valeurs patrimoniales (art. 3 al. 1 de la loi fédérale du 18 décembre 2015 sur le blocage et la restitution des valeurs patrimoniales d'origine illicite de personnes politiquement exposées à l'étranger [loi sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite, LVP; RS 196.1]). A juste titre, il ne dément pas non plus appartenir au cercle des personnes politiquement exposées à l'étranger disposant du pouvoir de disposition sur ces valeurs ou constituant les ayants droit économiques de celles-ci (art. 3 al. 1 let. a ou b LVP). Il prétend en revanche qu'en raison, notamment, de l'écoulement du temps, le blocage de ses avoirs ne se justifierait plus au sens de l'art. 3 al. 2 et 3 LVP. 4.1 Le recourant soutient tout d'abord que la condition de l'art. 3 al. 2 let. a LVP ne serait plus remplie, dès lors que le pouvoir a été rétabli en Ukraine après le gel de ses avoirs. Il affirme également que le degré de corruption ne serait plus "notoirement élevé" dans son pays, de sorte que la condition de l'art. 3 al. 2 let. b LVP ne serait pas respectée non plus. Les différentes procédures pénales ouvertes contre lui en Ukraine, lesquelles ont donné lieu à une demande de coopération judiciaire avec la Suisse, démontreraient que les institutions judiciaires ukrainiennes sont en mesure de fonctionner et, partant, que le niveau de corruption ne serait plus aussi élevé que supposé dans son Etat d'origine. 4.1.1 Comme le retient à juste titre l'arrêt attaqué, la condition de la perte de pouvoir d'un gouvernement, telle que fixée à l'art. 3 al. 2 let. a LVP, s'examine exclusivement à l'aune des circonstances ayant conduit à la décision de blocage. En l'occurrence, il est notoire que l'ancien président ukrainien, Viktor Yanukovych, a perdu le pouvoir et quitté son pays en février 2014, ainsi que le Tribunal administratif fédéral l'a relevé dans son arrêt. Ce fait suffit à remplir la première condition à un éventuel blocage des avoirs du prénommé et de ses proches. Quoi que prétende le recourant, il importe peu, sous l'angle de l'art. 3 al. 2 let. a LVP, que de nouvelles élections aient eu lieu depuis la perte de pouvoir de l'ancien gouvernement. Un blocage prononcé en vue de soutenir une procédure d'entraide judiciaire, comme en l'espèce, suppose d'ailleurs le rétablissement de nouvelles autorités dans le pays d'origine, lesquelles doivent être en mesure de préparer et de déposer des demandes d'entraide de manière indépendante (cf. art. 6 al. 1 LVP et Message du 21 mai 2014 relatif à la loi sur les valeurs patrimoniales d'origine illicite [ci-après: Message LVP], FF 2014 5121, 5153 s.). 4.1.2 La condition du haut degré de corruption devant prévaloir au sein de l'Etat d'origine pour justifier un blocage s'examine également au regard des circonstances ayant précédé le prononcé initial de la mesure. Comme cela ressort des travaux préparatoires, cette deuxième condition, inscrite à l'art. 3 al. 2 let. b LVP, se rapporte uniquement à la situation qui prévalait "durant la période où [la personne politiquement exposée] a exercé sa fonction publique" (Message LVP, FF 2014 5121, 5181). Contrairement à ce que soutient le recourant, cette condition ne tend pas à limiter les blocages aux seuls cas où, malgré un changement de pouvoir, il existerait toujours, dans l'Etat d'origine, une corruption empêchant la justice pénale de fonctionner et de demander par elle-même le blocage de valeurs suspectes en Suisse. En prévoyant qu'un blocage ne pouvait concerner que des personnes issues d'un Etat où le degré de corruption était notoirement élevé, le législateur a simplement fixé un critère permettant de présumer de l'origine illicite des valeurs patrimoniales soumises à une telle mesure (cf. Message LVP, FF 2014 5121, 5154; aussi art. 15 al. 1 let. b LVP). La condition du degré de corruption dans l'Etat d'origine dépend donc uniquement de savoir si celle-ci était notoirement élevée en Ukraine pendant la présidence de Viktor Yanukovych. Or, l'instance précédente a retenu à cet égard - d'une manière qui lie le Tribunal fédéral (cf. art. 105 al. 1 LTF) et qui n'est pas contestée par le recourant - que le niveau de corruption était important en Ukraine et que cette situation prévalait déjà avant et pendant ladite présidence. Elle a également relevé que Viktor Yanukovych était accusé, ainsi que son entourage, d'avoir amassé une grande fortune au détriment de l'Etat ukrainien. Partant de ces constats, le Tribunal administratif fédéral pouvait admettre que le blocage de biens patrimoniaux imposé par l'O-Ukraine visait des personnes provenant d'un Etat au degré de corruption notoirement élevé. 4.1.3 Il s'ensuit que le recours doit être rejeté en tant qu'il invoque une violation de l'art. 3 al. 2 let. a et b LVP. 4.2 Le recourant reproche ensuite au Tribunal administratif fédéral d'avoir mal appliqué la condition, posée à l'art. 3 al. 2 let. c LVP, de la provenance vraisemblablement illicite de ses avoirs bloqués. Il affirme que la prolongation du blocage de ses avoirs ne serait pas conforme à cette disposition, un tel avis étant, selon lui, corroboré par le fait que l'Union européenne a levé le gel de ses valeurs patrimoniales en 2017, ainsi que le Canada dans la foulée. 4.2.1 L'art. 3 al. 2 let. c LVP, en tant qu'il conditionne tout blocage à la vraisemblance que les valeurs patrimoniales gelées aient été acquises par des actes de corruption, de gestion déloyale ou d'autres crimes, ne fait rien d'autre que concrétiser le but de la LVP, qui est de permettre le blocage et la restitution des valeurs patrimoniales des personnes politiquement exposées s'avérant être d'origine illicite. A teneur de la loi, cette condition peut être remplie sans reconnaissance préalable de culpabilité des personnes qui détiennent de telles valeurs: la seule "vraisemblance" que ces avoirs aient une provenance illicite suffit. Il serait effectivement contraire à l'objectif conservatoire d'un blocage préventif de faire dépendre celui-ci du fait que la culpabilité effective de la personne concernée et l'origine illicite de ses valeurs patrimoniales aient été établies juridiquement (Message LVP, FF 2014 5121, 5154). Le législateur a, dans la même logique, défini largement le cercle des infractions pénales potentielles pouvant conférer un caractère "illicite" aux valeurs patrimoniales potentiellement blocables: selon le texte de l'art. 3 al. 2 let. c LVP, il peut s'agir d'actes de corruption, active ou passive, ou de gestion déloyale, mais aussi, tout simplement, d'"autres crimes". La vraisemblance d'illicéité des fonds peut ainsi découler d'une potentielle appartenance à une organisation criminelle (Message LVP, FF 2014 5121, 5154 en référence au cas Abacha et, partant, à l' ATF 131 II 169 consid. 9 p. 182), mais aussi de toute autre source criminelle supposée (ROBERT ZIMMERMANN, La coopération judiciaire internationale en matière pénale, 5 e éd. 2019, p. 369). 4.2.2 En l'occurrence, il ressort de l'arrêt du Tribunal administratif fédéral, d'une manière qui lie la Cour de céans (cf. art. 105 al. 1 LTF), qu'une enquête pénale est toujours en cours en Ukraine à l'encontre du recourant. Cet Etat a en outre engagé une procédure d'entraide pénale auprès de la Suisse qui est toujours d'actualité. Le Ministère public de la Confédération demeure enfin lui-même actif en vue de déterminer l'origine des fonds bloqués appartenant à l'intéressé. Dans ses écritures, le recourant ne conteste pas que l'autorité précédente aurait établi les faits de manière arbitraire sur ce point, reconnaissant au contraire être concerné par une procédure judiciaire pénale en Ukraine ayant donné lieu à une demande de coopération judiciaire en matière pénale avec la Suisse. Il relève par ailleurs lui-même que la documentation de ses comptes aurait été transmise aux autorités compétentes ukrainiennes et que ses avoirs auraient déjà été séquestrés dans le cadre de cette procédure d'entraide judiciaire en matière pénale. Ce faisant, il ne remet pas véritablement en cause le fait qu'il existe des indices et des soupçons d'illicéité quant à l'origine de ses valeurs patrimoniales bloquées en Suisse, ni qu'il est vraisemblable que celles-ci présentent une origine criminelle. On ne voit dès lors pas en quoi le Tribunal administratif fédéral aurait mal appliqué la condition de l'art. 3 al. 2 let. c LVP en l'espèce. 4.2.3 Le recourant se contente en réalité de faire grand cas de la levée du blocage de ses avoirs au sein de l'Union européenne et au Canada et, surtout, d'un arrêt du 8 novembre 2017 du Tribunal de l'Union européenne constatant l'illégalité du blocage de ses fonds (arrêt T-246/15). Ce faisant, il perd de vue que la prolongation du blocage de ses fonds à l'étranger devait satisfaire à d'autres conditions que celles du droit suisse. Au sein de l'Union européenne en particulier, en application de la décision du Conseil de l'Union européenne 2014/119/PESC du 5 mars 2014 concernant des mesures restrictives à l'encontre de certaines personnes, de certaines entités et de certains organismes au regard de la situation en Ukraine (JO L 66 p. 26), une telle mesure n'était possible que pour autant que l'intéressé eût été "identifi[é] comme étant responsabl[e] de détournement de fonds appartenant à l'Etat ukrainien", ce que le Tribunal de l'Union européenne a en l'occurrence nié dans l'arrêt précité. En comparaison, le droit suisse est moins exigeant que le droit européen quant au degré d'incrimination qu'il convient d'établir pour décider d'un blocage ou de sa prolongation. Aux termes de l'art. 3 al. 2 let. c LVP, il suffit que l'origine illicite des avoirs soit vraisemblable. Celle- ci peut en outre découler d'un crime non forcément défini. Il n'est pas nécessaire d'établir, comme en droit européen, une culpabilité en lien avec un détournement de fonds appartenant à l'Etat. Lors de l'adoption de la LVP, le législateur était d'ailleurs parfaitement conscient que le droit suisse envisageait plus largement le blocage des valeurs patrimoniales des personnes politiques exposées que nombre d'autres Etats et organisations, lesquels ne possédaient pas forcément une législation aussi complète que la Suisse (Message LVP, FF 2014 5121, 5139-5144). En résumé, le recourant ne peut rien tirer en sa faveur des décisions étrangères ayant mis fin au blocage de ses avoirs dans d'autres pays. On remarquera au contraire que l'arrêt du Tribunal de l'Union Européenne, largement cité par le recourant, fait état de nombreuses procédures pénales ouvertes à l'encontre de celui-ci en Ukraine, lesquelles sont évidemment propres à corroborer certaines suspicions d'illicéité quant à l'origine de ses avoirs. 4.2.4 Sur le vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté en tant qu'il concerne une violation de l'art. 3 al. 2 let. c LVP. 4.3 Invoquant sous un autre angle les décisions rendues dans l'Union Européenne et au Canada, le recourant prétend que sa radiation s'imposerait en raison de l'exigence de coordination interétatique consacrée à l'art. 3 al. 3 LVP. 4.3.1 En vertu de l'art. 3 al. 3 LVP, avant d'ordonner le blocage et sauf s'il y a péril en la demeure, le Conseil fédéral se renseigne sur la position des principaux Etats partenaires et organisations internationales concernant les mesures de blocage (1 ère phrase). En règle générale, il doit aussi coordonner son action du point de vue temporel et matériel avec celle de ces Etats et organisations (2 e phrase). En d'autres termes, l'ordre de blocage et les modalités de sa mise en oeuvre doivent en principe faire systématiquement l'objet d'une coordination avec les principales places financières d'importance comparable à la Suisse (Message LVP, FF 2014 5121, 5154 s.). Contrairement aux conditions de blocage énumérées à l'alinéa précédent, le devoir de coordination internationale fixé à l'art. 3 al. 3 LVP ne vise cependant pas à protéger les personnes politiquement exposées ou leurs proches d'un éventuel blocage de leurs avoirs, ni à délimiter restrictivement les hypothèses dans lesquelles un blocage en vue de l'entraide judiciaire peut être prononcé. Il ressort des travaux préparatoires de la LVP que l'exigence de coordination a pour objectif d'améliorer l'efficacité des mesures prises, ainsi que la compétitivité de la place financière suisse, notamment dans le domaine de la gestion de fortune et des investissements. Plus généralement, la coordination prévue à l'art. 3 al. 3 LVP tend aussi à favoriser l'émergence d'une pratique uniforme au niveau international en ce qui concerne le blocage des avoirs des potentats (renforcement du "level playing field" entre places financières; cf. Message LVP, FF 2014 5121, 5155 s.). 4.3.2 Le texte de l'art. 3 al. 3 LVP et le Message du Conseil fédéral laissent entendre que le devoir de veiller à une certaine coordination internationale concerne en premier lieu le prononcé initial d'un blocage par le Conseil fédéral. En outre, d'un point de vue systématique et téléologique, ce devoir ne semble pas forcément constituer une condition de validité des blocages prononcés en vue de l'entraide judiciaire. Il paraît avoir été conçu comme une règle d'ordre, non justiciable, s'adressant en priorité aux autorités. On pourrait ainsi se demander s'il est invocable en lien avec des procédures de radiation de noms intervenant, comme en l'espèce, plusieurs années après le début d'un blocage et, partant, après différentes prolongations de celui-ci. Cette question peut néanmoins rester indécise. On ne voit en l'occurrence pas en quoi l'arrêt attaqué contreviendrait à l'art. 3 al. 3 LVP en raison du seul fait qu'il ne s'aligne pas sur les décisions européenne et canadienne de ne pas prolonger le blocage des valeurs patrimoniales du recourant. En effet, comme on l'a vu, il ne ressort pas des travaux préparatoires que le législateur fédéral ait voulu lier le Conseil fédéral à d'éventuelles décisions prises à l'étranger, lesquelles se fondent du reste forcément sur d'autres bases juridiques que la LVP. Une coordination internationale est certes souhaitable en vue d'une harmonisation des réglementations et des pratiques en matière de blocage des avoirs des potentats. Toutefois, le législateur n'a pas voulu imposer au Conseil fédéral une obligation absolue de résultat dans ce domaine et lui interdire d'agir chaque fois que la coordination interétatique n'a pas atteint le niveau escompté. Il le laisse largement libre s'agissant des mesures à mettre en place et de l'intensité que la coordination internationale doit atteindre. Aux termes de l'art. 3 al. 3 LVP, le Conseil fédéral doit uniquement "se renseigner" sur la position des principaux Etats partenaires et organisations internationales. Quant à la coordination temporelle et matérielle des blocages, elle ne s'impose qu'"en règle générale". Il s'ensuit qu'au moment de prononcer, voire de prolonger un blocage au sens de l'art. 3 LVP, le Conseil fédéral peut conférer un poids plus important à la préservation et à la promotion de l'Etat de droit en Suisse qu'à la stricte coordination de son action avec l'étranger. Le législateur fédéral a d'ailleurs désiré que la Suisse s'affiche en exemple dans le domaine du blocage des avoirs de potentats déchus. Il a voulu éviter un nivellement par le bas de la pratique internationale dans ce domaine. Le fait que les conditions permettant une telle mesure, notamment celle de l'art. 3 al. 2 let. c LVP, soient volontairement moins strictes que celles prévalant dans d'autres Etats en témoigne (cf. supra consid. 4.2.3; aussi Message LVP, FF 2014 5121, 5136). Ces considérations sur le pouvoir d'appréciation du Conseil fédéral valent a fortiori pour les autorités appelées à statuer, comme en l'espèce, sur une requête en radiation d'une ordonnance de blocage au sens de l'art. 20 LVP. Le fait que le recourant ait profité d'une radiation à l'étranger ne saurait ainsi démontrer que le maintien d'un blocage en Suisse viole le devoir de coordination internationale prescrit par le législateur. 4.3.3 Partant, le grief du recourant selon lequel la prolongation du blocage de ses avoirs serait contraire à l'art. 3 al. 3 LVP est dénué de fondement. 4.4 Il convient enfin de relever, à l'instar du Tribunal administratif fédéral, que le blocage des valeurs patrimoniales du recourant, qui a débuté en février 2014, ne dépasse pas la durée maximale de dix ans prévue à l'art. 6 al. 1 LVP et, surtout, que rien ne permet de douter que sa prolongation n'intervient pas en vue de la sauvegarde des intérêts de la Suisse, comme l'exige l'art. 3 al. 2 let. d LVP. L'examen de cette dernière condition, dont le recourant ne conteste pas qu'elle soit remplie, relève du reste d'une appréciation éminemment politique de la part du Conseil fédéral, que le Tribunal fédéral ne contrôle en principe qu'avec une grande retenue ( ATF 141 I 20 consid. 5.2 p. 26 s.; ATF 132 II 229 consid. 10.3 p. 243). 4.5 Sur le vu de ce qui précède, force est dès lors d'admettre que le refus de radier le recourant de la liste des personnes dont les valeurs patrimoniales sont bloquées en application de l'O-Ukraine, tel qu'il a été confirmé par le Tribunal administratif fédéral, ne viole pas la LVP et, en particulier, l'art. 3 de cette loi. 5. Reste à examiner si l'arrêt attaqué porte une atteinte disproportionnée aux libertés personnelle (art. 13 Cst. en lien avec art. 8 CEDH) et économique (art. 27 Cst.) du recourant, comme celui-ci le soutient dans son mémoire. L'intéressé prétend en particulier que le maintien de son nom à l'annexe I de l'O-Ukraine n'est pas véritablement nécessaire et n'aurait que trop duré. 5.1 Le Conseil fédéral n'a aucune obligation d'ordonner un blocage en vue de l'entraide judiciaire lorsque les conditions de l'art. 3 LVP sont remplies. Il s'agit en effet d'une norme potestative, soit d'une "Kann-Vorschrift" (Message LVP, FF 2014 5121, 5146 et 5152). De même l'exécutif fédéral n'est-il pas contraint de prolonger une telle mesure au terme de sa durée initiale de validité, comme l'autorise l'art. 6 al. 1 LVP, ce même si l'Etat d'origine a exprimé sa volonté de coopérer dans le cadre de l'entraide judiciaire. Il doit même renoncer à la mesure lorsqu'il s'avère que le blocage ou sa prolongation ne respectent pas le principe de proportionnalité ou les droits fondamentaux garantis par la Constitution fédérale (cf. ATF 141 I 20 consid. 6 p. 29 ss; aussi Message LVP, FF 2014 5121, 5162). 5.2 À l'instar de l'art. 8 CEDH, l'art. 13 Cst. protège la sphère privée dans une acception large, qui comprend la protection des données personnelles. Sont visés l'identité, les relations sociales et les comportements intimes de chaque personne physique, l'honneur et la réputation, ainsi que, notamment, toutes les informations se rapportant à une personne qui ne sont pas accessibles au public, en particulier les informations relatives aux dossiers de procédures civiles, pénales ou administratives, qui porteraient atteinte à sa considération sociale ( ATF 140 I 381 consid. 4.1 p. 383; ATF 137 II 371 consid. 6.1 p. 380). En l'occurrence, le refus de radier le recourant de l'annexe à l'O-Ukraine a pour conséquence de le laisser figurer sur une liste publique de personnes dont les valeurs patrimoniales font l'objet d'un blocage en raison des liens particuliers qu'elles ont entretenus avec un gouvernement étranger de prime abord corrompu, ainsi qu'en raison d'un soupçon d'illicéité quant à l'origine des biens bloqués. Dans la mesure où elle est susceptible d'entacher le crédit du recourant, une telle mesure porte atteinte à sa sphère privée protégée par les art. 8 CEDH et 13 Cst., comme l'a également reconnu le Tribunal administratif fédéral. La question reste de déterminer si cette atteinte est proportionnée. Elle sera examinée ci-après, étant précisé qu'une telle analyse sous l'angle de l'art. 8 par. 2 CEDH se confond avec celle de l'art. 36 Cst. 5.3 Le recourant se plaint aussi d'une atteinte à sa liberté économique protégée à l'art. 27 Cst. Il n'explique toutefois pas en quoi, de son point de vue, sa non-radiation de l'O-Ukraine serait de nature à entraver le financement de ses activités, étant précisé que ses fonds bloqués font de toute manière l'objet d'un séquestre ordonné directement par les autorités pénales. Le recourant se plaignant pour l'essentiel de ne pas pouvoir disposer librement de ses biens, son grief vise en réalité une violation de la garantie de la propriété consacrée à l'art. 26 Cst. (cf. ATF 141 I 20 consid. 4 p. 23; ATF 132 I 229 consid. 11.2 p. 245), lequel n'est toutefois pas invoqué. La question de savoir si le recourant peut véritablement se prévaloir d'une atteinte à sa liberté économique ou s'il a suffisamment motivé son recours sous l'angle de la garantie de la propriété peut néanmoins rester indécise. En effet, l'atteinte potentiellement portée à ces droits est de toute manière conforme aux exigences posées par l'art. 36 Cst. en matière de restrictions de droits fondamentaux. 5.4 Selon l'art. 36 Cst., toute restriction d'un droit fondamental doit reposer sur une base légale qui doit être de rang législatif en cas de restriction grave (al. 1); elle doit en outre être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui (al. 2) et proportionnée au but visé (al. 3), sans violer l'essence du droit en question (al. 4). Pour être conforme au principe de la proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst.), la restriction à un droit fondamental doit être apte à atteindre le but visé (règle de l'aptitude), lequel ne peut pas être obtenu par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); il faut en outre qu'il existe un rapport raisonnable entre les effets de la mesure sur la situation de la personne visée et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; cf. ATF 143 I 403 consid. 5.6.3 p. 412; ATF 141 I 20 consid. 6.2.1 p. 32 et les références). 5.5 En l'occurrence, le recourant prétend, en substance, que le blocage de ses valeurs patrimoniales en application de l'O-Ukraine n'aurait plus de raison d'être, dès lors que l'ensemble de ses avoirs situés en Suisse font l'objet d'un séquestre prononcé par les autorités pénales. Selon lui, toutes les banques détenant de tels avoirs, de même que les éventuels intermédiaires financiers concernés, ont forcément procédé aux annonces requises depuis le blocage ordonné par le Conseil fédéral en février 2014. Le recourant reproche ainsi à l'arrêt attaqué de justifier son inscription à l'annexe de l'O-Ukraine par la simple possibilité abstraite et purement théorique qu'il puisse encore dissimuler des valeurs patrimoniales en Suisse. Ce faisant, il ne conteste pas que les art. 3 et 6 al. 1 LVP, dont la Cour de céans a contrôlé le respect ci-avant (cf. supra consid. 4), constituent des bases légales formelles suffisantes au maintien du blocage de ses fonds. Le recourant s'en prend en réalité uniquement à la proportionnalité de sa non-radiation de l'annexe de l'O-Ukraine, en particulier sous l'angle de sa nécessité et de sa proportionnalité au sens étroit. 5.6 Dans un ATF 141 I 20 , rendu avant l'entrée en vigueur de la LVP, le Tribunal fédéral a souligné que la question du moment concret à partir duquel le maintien d'un gel administratif fondé sur l'art. 184 al. 3 Cst., parallèlement aux mesures pénales, ne se justifiait plus, relevait d'un pur examen de proportionnalité (consid. 6.1.4 p. 32). Il a observé que les avoirs des potentats déchus, ainsi que ceux de leur entourage, peuvent avoir été déposés en Suisse par le biais de montages financiers complexes, de sorte qu'il n'est pas toujours possible de déceler aussitôt l'ensemble des valeurs patrimoniales d'origine douteuse appartenant à de telles personnes. Un blocage administratif de tous les avoirs, identifiés et potentiels, peut ainsi se justifier parallèlement à d'éventuels séquestres pénaux et n'être levé qu'une fois que les diverses enquêtes ont pu être menées à chef et que l'existence d'autres avoirs suspects en Suisse a pu être écartée (consid. 6.2.4 p. 34). Cela étant, une fois la mesure de blocage décidée, il convient de s'assurer que l'Etat dont les biens auraient été détournés formule, dès que possible, une demande d'entraide ou toute autre requête analogue à la Confédération. Les autorités helvétiques chargées de l'enquête pénale ou de la procédure d'entraide doivent pour leur part progresser dans leurs enquêtes respectives, étant précisé qu'à défaut, la levée du blocage administratif doit être envisagée. En somme, plus la durée de la mesure précitée s'avère longue, plus les exigences quant à son maintien sont importantes; au-delà d'un délai raisonnable, en l'absence d'efforts concrets entrepris en vue de découvrir les éventuelles valeurs patrimoniales dissimulées ou d'éventuels obstacles à une conclusion plus rapide des enquêtes, seuls des indices concrets laissant penser que la place financière suisse abrite encore d'autres avoirs inconnus, appartenant vraisemblablement à la personne contestant le blocage de ses biens, peuvent justifier une prolongation du gel d'avoirs décrété par le Conseil fédéral (consid. 6.2.4 p. 34). 5.7 La jurisprudence résumée ci-avant vaut encore sous l'empire de la LVP, qui a notamment pour fonction de codifier la pratique préexistante (cf. consid. 3.1 non publié). Au moment d'adopter cette loi, le législateur était conscient qu'en fonction de l'avancement des éventuelles demandes d'entraide judiciaire et des potentielles procédures pénales en Suisse, les autorités compétentes seraient appelées à prononcer assez rapidement un séquestre additionnel des valeurs patrimoniales déjà bloquées conformément à l'art. 3 LVP. Dans l'esprit du législateur, un tel séquestre additionnel ne devait pas supprimer automatiquement le blocage administratif au sens de l'art. 3 LVP. Comme le souligne le Conseil fédéral dans son Message à l'appui de la LVP, il est concevable, voire dans certains cas probable, que les enquêtes menées dans le cadre de l'entraide judiciaire ou d'éventuelles procédures pénales révèlent des valeurs patrimoniales douteuses, non pas en une fois mais en plusieurs étapes en fonction de la progression des enquêtes, de sorte que ces avoirs ne soient en réalité que partiellement bloqués dans le cadre de ces procédures (Message LVP, FF 2014 5121, 5163). 5.8 En l'occurrence, le blocage des valeurs patrimoniales du recourant a débuté en février 2014. Il durait ainsi depuis un peu plus de cinq ans au moment où l'arrêt attaqué a été rendu, après avoir fait l'objet de plusieurs prolongations. Le 19 décembre 2018, le Conseil fédéral a justifié une troisième prolongation de l'O-Ukraine, valable jusqu'au 27 février 2020, par le fait que plusieurs procédures avaient été ouvertes durant les dernières années contre les principales personnes concernées par le blocage et que les autorités de ces pays avaient activement progressé dans le traitement des cas sur le plan judiciaire. D'après le Conseil fédéral, des jugements étaient cependant encore nécessaires pour déterminer si les avoirs bloqués étaient d'origine illicite; un renouvellement de l'O-Ukraine devait permettre de favoriser les perspectives de possibles restitutions. Ce constat a encore été réitéré le 12 décembre 2019 lors de la dernière prolongation au 27 février 2021 (communiqués de presse du Conseil fédéral des 19 décembre 2018 et 13 décembre 2019, disponible à l'adresse www.admin.ch>Documentation>Communiqués, consulté le 5 février 2020). Le Tribunal administratif fédéral a pour sa part ajouté que des actions concrètes étaient menées non seulement par les autorités suisses, mais aussi par les autorités étrangères en vue de déterminer l'origine des fonds bloqués et leur éventuelle remise à l'Ukraine. Il a souligné que la situation avait évolué favorablement à ces différents égards, malgré sa complexité, et que des décisions concrètes pouvaient être attendues dans un délai raisonnable. Relevons du reste que le recourant n'affirme pas que les procédures pénales et d'entraide engagées à son sujet présenteraient des longueurs ou des inconsistances. Il met au contraire en exergue le fait que l'entraide entre la Suisse et l'Ukraine fonctionne bien dans son cas. 5.9 Sur le vu de ce qui précède, force est d'admettre que le maintien du recourant sur la liste de l'O-Ukraine n'est pour l'heure pas disproportionné, quand bien même toutes ses valeurs patrimoniales connues en Suisse font actuellement l'objet d'un séquestre pénal en vue de leur remise à l'Ukraine. La situation financière de l'intéressé étant complexe, il n'est pas totalement exclu que l'on découvre à l'avenir d'autres avoirs, jusqu'à présent inconnus, qui ne seraient pas visés par un séquestre pénal. Cette éventualité ne doit pas être qualifiée de "purement théorique" du seul fait que cinq ans se sont écoulés depuis le début du blocage litigieux. Le gel des avoirs du recourant apparaît ainsi toujours nécessaire afin d'éviter que certains biens du recourant non encore connus puissent quitter la Suisse. Sous l'angle de la pesée des intérêts, la durée totale du blocage se trouve encore bien en-deçà de la durée maximale de dix ans prévue par le législateur (cf. art. 6 al. 1, 3 e phrase, LVP) et les différentes prolongations intervenues jusqu'à présent ne découlent pas d'un manque de diligence de la part des autorités suisses. Le blocage s'inscrit dès lors toujours dans un délai raisonnable dans le cadre duquel il n'y a pas lieu d'exiger des indices concrets laissant penser que la place financière suisse abriterait encore d'autres avoirs inconnus appartenant au recourant. Force est enfin d'admettre que la mesure porte une atteinte limitée aux droits fondamentaux de l'intéressé. Comme celui-ci le déclare lui-même, il fait de toute manière l'objet de diverses procédures pénales et d'entraide judiciaire en matière pénale. Celles-ci ont conduit au séquestre de ses biens et ont été rendues publiques. Sa radiation de la liste de l'O-Ukraine en raison de l'écoulement du temps n'aurait ainsi pas pour effet automatique de laver sa réputation, ni de le blanchir du soupçon de détention d'avoirs illicites. Elle ne lui permettrait pas davantage de disposer librement de ceux-ci pour ses affaires. 5.10 Partant, il faut considérer que le Tribunal administratif fédéral n'a pas violé le principe de proportionnalité en confirmant le maintien du recourant à l'annexe de l'O-Ukraine et, par voie de conséquence, la prolongation du blocage de ses avoirs en application de l'art. 3 LVP. La mesure s'avère en l'état toujours adaptée au but poursuivi par le Conseil fédéral, à savoir soutenir l'entraide judiciaire en matière pénale avec l'Ukraine. Le recours doit donc être rejeté en tant qu'il invoque une violation du droit à la protection de la sphère privée (art. 8 CEDH et 13 Cst.) et de la liberté économique (art. 27 Cst.), même envisagée en lien avec la garantie de la propriété (art. 26 Cst.).
fr
Art. 13, 26, 27 Cost.; art. 8 CEDU; art. 3 LVP; legge federale concernente il blocco e la restituzione dei valori patrimoniali di provenienza illecita di persone politicamente esposte all'estero; ordinanza di blocco dei valori patrimoniali nel contesto dell'Ucrania (O-Ucraina); rifiuto di cancellare un nome dalla lista delle persone cui mira l'ordinanza; revoca del blocco; proporzionalità della misura. Il rifiuto di cancellare il ricorrente dalla lista delle persone cui mira l'O-Ucraina, che ha come conseguenza il blocco di tutti i suoi averi in Svizzera, rispetta le condizioni e le esigenze legali previste dall'art. 3 cpv. 2 e 3 LVP (consid. 4). Il fatto che l'interessato abbia beneficiato di una cancellazione all'estero, sulla base di altre regole, non è atto ad infirmare i sospetti d'illiceità che pesano sull'origine dei valori bloccati (consid. 4.2), né dimostra un'assenza di coordinazione internazionale (consid. 4.3). Il blocco degli averi persegue del resto un interesse pubblico ed è proporzionato, anche se si sovrappone a un sequestro penale (conferma della giurisprudenza; consid. 5).
it
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-157%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,629
146 I 172
146 I 172 Sachverhalt ab Seite 173 A. Le 25 janvier 2018, l'Agencia Tributaria espagnole (ci-après: l'autorité requérante) a adressé à l'Administration fédérale des contributions (ci-après: l'Administration fédérale) une demande d'assistance administrative concernant B., dont elle était en train de procéder au contrôle de la situation fiscale. Elle y expliquait que B. avait transféré ses droits d'image à la société brésilienne B. s/s Limitada, détenue par ses parents, et qu'elle voulait vérifier si cette cession était intervenue aux conditions du marché. A cet effet, elle souhaitait notamment obtenir de la société suisse A. SA (ci-après: A. SA) les contrats qu'elle avait conclus avec B. s/s Limitada et en particulier ceux qui concernaient les droits d'image de B. ("contracts signed by A. with B. s/s Limitada", "any other contract signed by A. related to B.'s image rights"). Par ordonnance de production du 19 février 2018, l'Administration fédérale a demandé à A. SA de lui fournir les documents requis, d'informer B. de l'ouverture de la procédure d'assistance administrative et de l'inviter à désigner un représentant en Suisse. Le 14 mars 2018, A. SA s'est opposée à la transmission de renseignements à l'autorité espagnole, parce qu'ils étaient, selon elle, couverts par le secret d'affaires et que leur production pourrait lui causer un préjudice pécuniaire. Le 29 mars 2018, l'Administration fédérale a maintenu son ordonnance de production, faute d'éléments suffisants lui permettant d'admettre que les renseignements demandés étaient couverts par le secret d'affaires. Le 10 avril 2018, A. SA a fourni les informations requises à l'Administration fédérale. Les 18 avril et 24 mai 2018, l'Administration fédérale a transmis les pièces du dossier à A. SA et à B., en leur impartissant un délai pour prendre position au sujet des renseignements qu'elle envisageait de communiquer à l'autorité requérante, ce qu'ils ont fait, respectivement les 15 mai et 14 juin 2018. Le 10 août 2018, déférant à une ordonnance de production complémentaire du 30 juillet 2018, A. SA a transmis d'autres renseignements à l'Administration fédérale. Le 17 septembre 2018, l'Administration fédérale a à nouveau communiqué à A. SA et à B. les renseignements qu'elle entendait transmettre et ces derniers se sont déterminés à ce sujet les 21 et 26 septembre 2018. Parmi ces renseignements figurait le contrat relatif aux droits de B., qui liait non seulement A. SA et B. s/s Limitada, mais aussi des entités brésiliennes du groupe A., ainsi que les sociétés brésiliennes C. Ltda et D. Ltda (toutes ces sociétés collectivement désignées ci-après: les Sociétés brésiliennes). B. Par décision finale du 30 octobre 2018, notifiée à B. et à A. SA, l'Administration fédérale a accordé l'assistance administrative aux autorités espagnoles. A. SA a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral pour demander, principalement, son annulation, subsidiairement, le caviardage du nom des Sociétés brésiliennes. Dans son arrêt du 8 avril 2019, le Tribunal administratif fédéral a constaté la nullité de la décision finale du 30 octobre 2018, au motif que l'Administration fédérale avait gravement violé le droit d'être entendues des Sociétés brésiliennes en ne les informant pas de l'existence de la procédure d'assistance administrative. Il a partant déclaré irrecevable le recours de A. SA. C. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, l'Administration fédérale demande en substance au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 8 avril 2019 du Tribunal administratif fédéral en ce sens que sa décision finale du 30 octobre 2018 est confirmée et que le recours de A. SA est rejeté; subsidiairement, d'annuler l'arrêt du 8 avril 2019 et de renvoyer la cause au Tribunal administratif fédéral pour nouvel examen dans le sens des considérants. Le Tribunal administratif fédéral se réfère à son arrêt. A. SA s'en rapporte à justice sur la recevabilité et le fond du recours, tout en soulignant que, selon elle, les Sociétés brésiliennes sont des tiers non concernés par la procédure, dont le nom doit être caviardé. L'Administration fédérale a déposé des observations. Erwägungen Extrait des considérants: 4. 4.1 Alors que, dans son recours devant le Tribunal administratif fédéral, A. SA se plaignait en substance du fait que le nom des Sociétés brésiliennes n'avait pas été caviardé, parce qu'il ne s'agissait pas de renseignements vraisemblablement pertinents, cette instance a prononcé la nullité de la décision finale du 30 octobre 2018 de l'Administration fédérale. Examinant d'office la cause sous l'angle du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), que l'art. 14 al. 2 de la loi fédérale du 28 septembre 2012 sur l'assistance administrative internationale en matière fiscale (LAAF; RS 651.1) concrétise sous l'angle du droit à être informé, il a jugé que les Sociétés brésiliennes faisaient partie des personnes que l'Administration fédérale devait informer de l'existence de la procédure, parce que leurs noms constituaient, contrairement à ce que soutenait A. SA, des renseignements vraisemblablement pertinents. Or, ces sociétés n'avaient fait l'objet d'aucune notification de la part de l'Administration fédérale, et celle-ci n'avait pas non plus demandé à A. SA de les informer de l'existence de la procédure d'assistance administrative. Les Sociétés brésiliennes avaient ainsi été empêchées de participer à la procédure, en violation de leur droit d'être entendues. Selon le Tribunal administratif fédéral, la gravité du vice justifiait de constater la nullité de la décision finale du 30 octobre 2018 de l'Administration fédérale, ce qui rendait vide de sens l'examen du recours de A. SA, qui devait être déclaré irrecevable. 4.2 L'Administration fédérale conteste l'existence d'une violation du droit d'être entendu et l'interprétation que le Tribunal administratif fédéral a faite de l'art. 14 al. 2 LAAF. Elle soutient que lui imposer une obligation d'informer d'office toutes les personnes indirectement concernées par une demande d'assistance administrative reviendrait à entraver l'échange de renseignements de manière incompatible avec les engagements internationaux de la Suisse. Elle relève que, selon la pratique de l'Administration fédérale, ces personnes n'endossent la qualité de partie que si elles se manifestent auprès d'elle, ce que les Sociétés brésiliennes n'avaient pas fait. 5. Pour déterminer si c'est à juste titre que le Tribunal administratif fédéral a prononcé la nullité de la décision finale du 30 octobre 2018 de l'Administration fédérale, il faut s'interroger sur le bien-fondé du motif de nullité retenu. En l'occurrence, cela revient à se demander si l'Administration fédérale était tenue d'informer les Sociétés brésiliennes de l'existence de la procédure d'assistance administrative initiée le 25 janvier 2018 par l'autorité requérante. 6. 6.1 De manière générale, les Conventions de double imposition (CDI) qui instituent un échange de renseignements sur demande calqué sur le Modèle de Convention OCDE sur le revenu et la fortune (ci-après: MC OCDE) ne prévoient pas la participation à la procédure des personnes visées par une procédure d'assistance, ni, a fortiori, celle des personnes qui ne sont pas visées par une demande, mais dont le nom apparaît dans les renseignements que le détenteur transmet à l'Administration fédérale. Ces questions relèvent de la procédure et des garanties offertes par le droit interne de l'Etat requis, qui figurent, pour ce qui concerne la Suisse, dans la LAAF et dans la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), à laquelle celle-ci renvoie (cf. art. 5 al. 1 LAAF; ATF 145 II 119 consid. 3.3 p. 123; ATF 143 II 506 consid. 4 p. 411). 6.2 On trouve toutefois dans les CDI des dispositions qui limitent la liberté des Etats contractants en la matière. Dans le cas de la Convention du 26 avril 1966 entre la Confédération Suisse et l'Espagne en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (CDI CH-ES; RS 0.672.933.21), le ch. IV par. 5 du Protocole à la CDI CH-ES prévoit que les règles de procédure relatives aux droits du contribuable prévues dans l'Etat contractant requis ne peuvent pas viser à "éviter ou à retarder sans motif le processus d'échange de renseignements" (cf. aussi ATF 145 II 119 consid. 3.3 p. 123 dans le contexte de la CDI CH-FR [RS 0.672.934.91] et ATF 143 II 506 consid. 4 p. 511 dans celui de la CDI CH-US [RS 0.672.933.61], qui contiennent des dispositions similaires). D'autre part, le ch. IV par. 6 du Protocole à la CDI CH-ES prévoit que les Etats contractants s'engagent à faire preuve de diligence dans le traitement des demandes d'assistance. En droit interne, l'art. 4 al. 2 LAAF pose le principe selon lequel la procédure d'assistance administrative est menée avec diligence. Ce principe de diligence est concrétisé dans la loi par l'absence de féries (cf. l'art. 5 al. 2 LAAF, excluant l'application de l'art. 22a al. 2 PA, et l'art. 46 al. 2 LTF), par le fait que la procédure ne prévoit qu'un seul échange d'écritures (art. 19 al. 4 LAAF), que le recours devant le Tribunal fédéral doit être formé dans les dix jours (art. 100 al. 2 let. b LTF) et qu'une décision d'irrecevabilité doit être rendue dans les quinze jours par le Tribunal fédéral (art. 107 al. 3 LTF). L'obligation de diligence à laquelle la Suisse est tenue et qu'elle s'est engagée à respecter au plan international ne signifie pas pour autant que la procédure d'assistance administrative doive être menée comme si l'on se trouvait dans une situation urgente qui justifierait une limitation ou une suppression du droit d'être entendu des parties (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.6 p. 225). Le principe de diligence s'oppose en revanche à ce que la mise en oeuvre des garanties procédurales en droit interne ait un effet dilatoire sur la procédure d'assistance administrative internationale et entrave de manière disproportionnée sa mise en application (ATF 145 II 119 consid. 3.3 p. 123). 7. L'art. 14 LAAF règle l'information des personnes habilitées à recourir. Il concrétise le droit à l'information qui découle du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.; CHARLOTTE SCHODER, StAhiG, Praxiskommentar [...], 2014, n° 159 ad art. 14 StAhiG). Selon l'art. 14 al. 1 LAAF, l'AFC informe la personne concernée des parties essentielles de la demande. Selon l'art. 14 al. 2 LAAF, elle informe de la procédure d'assistance administrative les autres personnes dont elle peut supposer, sur la base du dossier, qu'elles sont habilitées à recourir en vertu de l'art. 19 al. 2. En l'occurrence, c'est uniquement l'art. 14 al. 2 LAAF qui entre en ligne de compte et non l'art. 14 al. 1 LAAF, les Sociétés brésiliennes ne faisant pas partie des personnes concernées (infra consid. 7.1.1). Il faut donc interpréter cette disposition pour en déterminer le champ d'application personnel. 7.1 L'art. 14 al. 2 LAAF renvoie d'abord à l'art. 19 al. 2 LAAF, qui règle la qualité pour recourir dans la procédure d'assistance administrative. Selon cette disposition, ont qualité pour recourir lapersonne concernée ainsi que les autres personnes qui remplissent les conditions prévues à l'art. 48 PA. 7.1.1 L'art. 19 al. 2 LAAF confère d'abord la qualité pour recourir à la "personne concernée". Cette notion est définie à l'art. 3 let. a LAAF: est une personne concernée celle au sujet de laquelle sont demandés les renseignements faisant l'objet de la demande d'assistance administrative ou la personne dont la situation fiscale fait l'objet de l'échange spontané de renseignements. Dans une demande d'assistance individuelle, telle que celle du cas d'espèce, il s'agit de la personne qui fait l'objet du contrôle ou de l'enquête, et qui est identifiée par son nom ou par un autre moyen (cf. SCHODER, op. cit., n° 23 ad art. 3 StAhiG). Ne sont en revanche pas des personnes concernées au sens de l'art. 3 let. a LAAF les autres personnes, dont le nom apparaît dans la documentation à transmettre en raison de leur proximité avec l'état de fait contenu dans la demande d'assistance administrative (cf. aussi SCHODER, op. cit., n° 24 ad art. 3 StAhiG). 7.1.2 L'art. 19 al. 2 LAAF confère ensuite la qualité pour recourir aux personnes qui remplissent les conditions prévues à l'art. 48 PA. Selon l'art. 48 al. 1 PA, a qualité pour recourir quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est spécialement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). L'intérêt digne de protection au sens de l'art. 48 al. 1 let. c PA correspond à celui qui est visé à l'art. 89 al. 1 LTF et doit être interprété de la même manière (ATF 143 II 506 consid. 5.1 p. 512; ATF 142 II 451 consid. 3.4.1 p. 457 s.; ATF 139 II 328 consid. 3.2 p. 332 s.). Il doit s'agir d'un intérêt direct et concret. La partie recourante doit se trouver dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec la décision entreprise. Elle doit être touchée dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés (ATF 143 II 506 5.1 p. 512; ATF 139 II 499 consid. 2.2 p. 504; ATF 138 II 162 consid. 2.1.2 p. 164). Ces exigences sont particulièrement importantes dans le cas d'un recours d'un tiers qui n'est pas le destinataire de la décision. Sa qualité pour recourir n'est admise que restrictivement. Il faut qu'il soit touché directement, qu'il se trouve, avec l'objet de la contestation, dans une relation particulière, étroite et digne d'être prise en considération et qu'il ait un intérêt pratique à l'annulation ou à la modification de la décision qu'il attaque, en ce sens que l'issue de la procédure doit influencer sa situation de manière significative (ATF 139 II 279 consid. 2.2 p. 282; ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150, ATF 135 II 172 consid. 2.1 p. 174; arrêts 2C_1007/2019 du 16 octobre 2019 consid. 5.2; 2C_1156/2016 du 29 juin 2018 consid. 2.2.1). 7.1.3 La qualité pour recourir des personnes qui ne sont pas des personnes concernées par la procédure d'assistance administrative au sens de l'art. 3 let. a LAAF suppose donc d'abord l'existence d'un intérêt digne de protection. Dans le contexte de l'assistance administrative en matière fiscale, cet intérêt n'existe que dans des situations très particulières. En effet, ces personnes sont protégées par le principe de la spécialité, qui figure dans les clauses d'échange de renseignements calquées sur le modèle de l'art. 26 par. 2 MC OCDE (art. 25bis par. 2 CDI CH-ES dans le contexte de la CDI CH-ES), et dont la jurisprudence vient de rappeler le caractère personnel, en ce sens que l'Etat requérant ne peut pas utiliser, à l'encontre de tiers, les renseignements qu'il a reçus par la voie de l'assistance administrative, sauf si cette possibilité résulte des lois des deux Etats et que l'autorité compétente de l'Etat qui fournit les renseignements autorise cette utilisation (cf. arrêt 2C_537/2019 du 13 juillet 2020 consid. 3.4; cf. aussi déjà ATF 142 II 161 consid. 4.6.1 p. 181). Comme le principe de spécialité protège les tiers de l'utilisation des informations les concernant par l'Etat requérant, le simple fait que leur nom soit mentionné dans la documentation destinée à être transmise ne suffit pas à faire naître un intérêt digne de protection. Il faut bien plus qu'ils puissent se prévaloir d'autres circonstances, comme par exemple l'existence d'un risque concret que l'Etat requérant ne respectera pas le principe de spécialité. En revanche, le seul fait que le tiers pourrait faire valoir, même à juste titre, que son nom ne constitue pas un renseignement vraisemblablement pertinent (art. 4 al. 3 LAAF) et qu'il ne doit partant pas être communiqué à l'Etat requérant ne suffit pas pour retenir l'existence d'un intérêt digne de protection en lien avec la demande d'assistance administrative (cf. arrêt 2C_545/2019 du 13 juillet 2020 consid. 4.5). Il faut des éléments supplémentaires. Par exemple, la jurisprudence a admis qu'un employé de la banque détentrice de renseignements, dont le nom apparaissait dans la documentation bancaire destinée à être transmise à l'autorité requérante, avait un intérêt digne de protection à demander que son nom soit bien caviardé, non seulement pour vérifier que les autorités ne fournissent pas ses données en violation de l'art. 4 al. 3 LAAF, alors que son nom n'est pas pertinent pour l'évaluation de la situation fiscale de la personne concernée par la demande, mais aussi en lien avec la loi fédérale sur la protection des données, parce qu'un juge civil avait interdit à la banque de transmettre ses coordonnées (ATF 143 II 506 consid. 5.2.1-5.2.3 p. 512 ss). 7.1.4 Comme rappelé ci-dessus (consid. 7.1.2), l'intérêt digne de protection doit être un intérêt propre à celui qui s'en prévaut. C'est la raison pour laquelle la jurisprudence a déjà souligné que la banque détentrice de renseignements, qui n'est pas concernée elle-même par la procédure, mais qui doit seulement transmettre des renseignements sur des comptes de clients par l'intermédiaire de ses employés, n'a en principe pas qualité pour recourir (ATF 139 II 404 consid. 11.1 p. 447; cf. aussi l' ATF 146 I 150 consid. 2 non publié, in StE 2020 A 31.2 Nr. 20). 7.2 Encore faut-il s'interroger sur l'étendue de l'obligation d'informer qui incombe à l'Administration fédérale. Il ressort déjà de la lettre claire de l'art. 14 al. 2 LAAF que l'Administration fédérale n'a pas à informer de l'existence d'une procédure d'assistance administrative toutes les personnes qui pourraient avoir qualité pour recourir au sens de l'art. 19 al. 2 LAAF. Ce devoir d'information n'existe en particulier pas à l'égard de toutes les personnes tierces qui ont qualité pour recourir, mais, selon le texte de la loi, seulement de celles dont l'Administration fédérale "peut supposer, sur la base du dossier, qu'elles sont habilitées à recourir en vertu de l'art. 19, al. 2" (cf. aussi les versions allemande et italienne de l'art. 14 al. 2 LAAF: "Sie informiert die weiteren Personen, von deren Beschwerdeberechtigung nach Artikel 19 Absatz 2 sie aufgrund der Akten ausgehen muss, über das Amtshilfeverfahren", "L'AFC informa in merito al procedimento di assistenza amministrativa le altre persone che, in base agli atti, deve presumere legittimate a ricorrere secondo l'articolo 19 capoverso 2"). Cette formulation indique que l'Administration fédérale ne doit renseigner sur l'existence d'une procédure d'assistance administrative que les personnes dont la qualité pour recourir au sens de l'art. 19 al. 2 LAAF est évidente. Certes, les personnes au sujet desquelles des informations doivent être transmises à une autorité étrangère ont un droit à l'autodétermination informationnelle, qui découle des art. 8 CEDH et 13 Cst., de s'opposer à une transmission de données les concernant qui interviendrait sans base légale, respectivement de manière contraire à la loi (arrêt de la CourEDH M.N. et autres contre Saint-Marin du 7 juillet 2015, affaire 28005/12, par. 78 ss). Il n'en découle toutefois pas de manière obligatoire que toutes ces personnes aient qualité de partie et qu'elles puissent recourir dans le cadre d'une procédure d'assistance administrative. Il suffit que leur droit à l'autodétermination informationnelle soit efficacement protégé par une autre voie de droit (cf. arrêt de la CourEDH précité § 81 s.; arrêt 2C_545/2019 du 13 juillet 2020 consid. 4.5 et 4.6). Les personnes qui ne sont pas touchées elles-mêmes par la procédure fiscale dans l'Etat requérant, mais dont le nom figure dans la documentation à transmettre, disposent de voies de droit tirées de la réglementation en matière de protection des données leur permettant de faire vérifier le respect de leur droit à l'autodétermination informationnelle. Accorder une protection juridique à ces personnes dans le cadre de la procédure d'assistance administrative demeure possible, mais n'est pas obligatoire. Cela est, cependant, recommandé si la personne concernée demande elle-même à participer à la procédure. Sinon, les voies de recours découlant du droit de la protection des données sont suffisantes (sur la pratique de l'Administration fédérale à ce sujet, cf. infra consid. 7.3.3). 7.3 Hormis le texte de l'art. 14 al. 2 LAAF, d'autres arguments plaident en faveur d'une limitation du devoir d'information de l'Administration fédérale aux seuls cas où la qualité pour recourir des tiers ressort de manière évidente du dossier. 7.3.1 Cette limitation se justifie aussi par l'engagement de la Suisse de mettre en oeuvre l'assistance administrative de manière diligente et d'éviter d'aménager des droits procéduraux qui auraient des effets dilatoires (supra consid. 6.2). Ainsi, le droit des tiers à participer à la procédure ne peut conduire à retarder de manière disproportionnée la procédure d'assistance administrative. Il faut ainsi tendre à un équilibre entre, d'une part, la participation de tiers à une telle procédure et, d'autre part, le respect de la diligence qu'exige cette matière. En effet, imposer à l'Administration fédérale une obligation trop large d'informer aurait indubitablement pour effet de retarder, si ce n'est de paralyser les procédures d'assistance administrative, de manière contraire aux engagements de la Suisse. 7.3.2 Limiter le devoir d'informer de l'Administration fédérale aux seules personnes dont la qualité pour recourir est évidente est aussi dans l'intérêt de la personne visée par la demande, dont on peut imaginer qu'elle ne souhaite pas que son identité et que l'existence de la procédure ouverte à son sujet soient portées à la connaissance de toutes les personnes qui pourraient avoir qualité pour recourir au sens de l'art. 19 al. 2 LAAF. A cela s'ajoute que les tiers dont les noms apparaissent et qui pourraient avoir qualité pour recourir sont souvent domiciliés à l'étranger, de sorte que l'Administration fédérale devrait les informer par la notification directe au sens de l'art. 14 al. 4 LAAF ou, subsidiairement, opter pour une publication dans la Feuille fédérale ou pour une information par l'intermédiaire de l'autorité requérante (cf. art. 14 al. 5 LAAF; sur ces différents modes d'information, cf. ATF 145 II 119 consid. 7.2-7.2.2 p. 127 s.). Or, les modes d'information impliquant l'Etat requérant ne sont souvent pas non plus dans l'intérêt des personnes concernées (ATF 145 II 119 consid. 7.2.2 p. 128). 7.3.3 Enfin, il n'est certes pas exclu que des personnes dont la qualité pour recourir ne ressort pas de manière évidente du dossier s'annoncent auprès de l'Administration fédérale pour demander le caviardage de renseignements les concernant (cf. ATF 143 II 506 pour un exemple concernant des employés de la banque détentrice des renseignements). Dans sa pratique, l'Administration fédérale admet la qualité de partie de telles personnes. Cette pratique, qui permet de garantir à celles-ci leur droit à l'autodétermination informationnelle découlant des art. 8 CEDH et 13 Cst. (cf. supra consid. 7.2), doit être approuvée. Elle permet ainsi à des tiers de faire valoir d'éventuelles prétentions, par exemple demander que leur nom soit caviardé (arrêt 2C_545/ 2019 du 13 juillet 2020 consid. 4.6). Il faut toutefois rappeler que ces personnes peuvent également faire valoir leur droit à l'autodétermination informationnelle dans le cadre d'une procédure fondée sur la protection des données (art. 6 de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données [LPD; RS 235.1]; cf. arrêts 4A_144/2018 du 21 janvier 2019; 4A_390/2017 du 23 novembre 2017), si la transmission intervient de manière contraire au droit, ou sans base légale, et ce indépendamment de la question de savoir si ces données peuvent être utilisées contre eux à des fins fiscales (cf. arrêt précité de la CourEDH M.N. et autres contre Saint-Marin du 7 juillet 2015, affaire 28005/12, par. 78 ss). Par conséquent, même si ces personnes n'ont pas pu participer à la procédure d'assistance administrative, leur droit découlant des art. 8 CEDH et 13 Cst. sont sauvegardés (cf. consid. 7.2). En outre, après la transmission des renseignements les concernant, elles peuvent encore se défendre dans la mesure où, d'une part, elles peuvent demander à l'Etat requis (en l'occurrence la Suisse) qu'aucun consentement ultérieur ne soit donné à l'utilisation des renseignements en dehors de la CDI en dérogation au principe de la spécialité (cf. supra consid. 7.1.3); d'autre part, elles peuvent aussi faire valoir dans l'Etat requérant le respect du principe de spécialité et s'opposer à ce que les renseignements transmis soient utilisés contre elles, à moins qu'une procédure d'assistance administrative ne soit engagée à leur encontre. 7.4 Il ressort de ce qui précède que, selon l'art. 14 al. 2 LAAF, l'Administration fédérale ne doit informer une personne qui n'est pas visée par une demande d'assistance administrative que si la qualité pour recourir de cette personne au sens de l'art. 19 al. 2 LAAF ressort de manière évidente du dossier; le seul fait que le nom de cette personne apparaisse dans la documentation destinée à être transmise ne suffit pas à lui seul à justifier une telle information. 7.5 En l'espèce, la demande d'assistance administrative vise B. L'autorité requérante cherche à obtenir les contrats que la société brésilienne B. s/s Limitada, à laquelle B. a cédé ses droits d'image, a conclus avec A. SA. Parmi la documentation transmise par A. SA à l'Administration fédérale figure le contrat relatif aux droits de B., qui lie non seulement A. SA et B. s/s Limitada, mais également les Sociétés brésiliennes (supra let. A). L'Administration fédérale entend communiquer les noms des Sociétés brésiliennes, qui figurent dans ledit contrat, à l'autorité requérante. Or, au vu des principes exposés ci-dessus, le seul fait que leurs noms apparaissent dans la documentation destinée à être transmise à l'autorité requérante ne leur confère pas de manière évidente la qualité pour recourir dans la procédure d'assistance administrative. Il faut en déduire qu'en l'occurrence, l'Administration fédérale n'avait pas à informer d'office les Sociétés brésiliennes de l'existence de la procédure ouverte contre B. en vertu de l'art. 14 al. 2 LAAF. Elle n'a partant pas violé leur droit d'être entendues sous cet angle. On ne voit au surplus pas quelle autre facette du droit d'être entendu des Sociétés brésiliennes l'Administration fédérale aurait violé, et ce d'autant moins que les Sociétés brésiliennes ne se sont pas manifestées auprès de l'Administration fédérale pour demander à participer à la procédure (cf. supra consid. 7.3.3). 7.6 Il découle de ce qui précède que c'est à tort que le Tribunal administratif fédéral a constaté la nullité de la décision finale du 30 octobre 2018 de l'Administration fédérale au motif que cette dernière aurait violé le droit d'être entendu des Sociétés brésiliennes en ne les informant pas de l'existence de la procédure d'assistance administrative. On relèvera au surplus que la nullité absolue ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou particulièrement reconnaissables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 138 II 501 consid. 3.1 p. 503; ATF 137 I 273 consid. 3.1 p. 275; ATF 133 III 430 consid. 3.3 p. 434; arrêt 2C_203/2019 du 4 juillet 2019 consid. 3.1). En l'espèce, on peut se demander si, même à supposer qu'il y ait eu violation de l'art. 14 al. 2 LAAF, le prononcé de la nullité eût été justifié. En effet, déterminer qui a le droit d'être informé en vertu de cette disposition suppose en principe une part d'appréciation, de sorte qu'une erreur de l'autorité sur ce point ne relève en principe pas d'un vice à ce point grave qu'il justifie de prononcer, d'office, la nullité de la décision.
fr
Art. 8 EMRK; Art. 25bis Abs. 2 DBA CH-ES; Ziff. IV Abs. 5 und 6 des Protokolls zum DBA CH-ES; Art. 13 und Art. 29 Abs. 2 BV; Art. 3 lit. a, Art. 14 und 19 Abs. 2 StAhiG; Art. 48 VwVG; internationale Amtshilfe in Steuersachen; Recht der Dritten auf Information über den Bestand eines Verfahrens; Spezialitätsprinzip; Recht zur informationellen Selbstbestimmung. Tragweite der Verfahrensgarantien Dritter, die vom Verfahren der internationalen Amtshilfe in Steuersachen nicht betroffen werden, deren Name im Verfahren aber erscheint (E. 6). Beschwerderecht dieser Personen (E. 7.1). Gemäss Art. 14 Abs. 2 StAhiG ist die ESTV nur gehalten, die vom Verfahren der Amtshilfe nicht betroffenen Personen, deren Name aber in den zur Übermittlung vorgesehenen Unterlagen erscheint, über den Bestand dieses Verfahrens zu informieren, wenn deren Beschwerderecht im Sinne von Art. 19 Abs. 2 StAhiG aus den Akten klarerweise hervorgeht. Das aus Art. 8 EMRK und Art. 13 BV fliessende Recht zur informationellen Selbstbestimmung lässt sich auf anderem Rechtsweg wirksam schützen (E. 7.2 und 7.4). Rechtfertigung der Einschränkung der Informationspflicht (E. 7.3). Die Praxis der ESTV, welche die Parteieigenschaft den Personen zuerkennt, die sich bei ihr melden und um Schwärzung der sie betreffenden Auskünfte ersuchen, ist nicht zu beanstanden (E. 7.3.3).
de
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-172%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,630
146 I 172
146 I 172 Sachverhalt ab Seite 173 A. Le 25 janvier 2018, l'Agencia Tributaria espagnole (ci-après: l'autorité requérante) a adressé à l'Administration fédérale des contributions (ci-après: l'Administration fédérale) une demande d'assistance administrative concernant B., dont elle était en train de procéder au contrôle de la situation fiscale. Elle y expliquait que B. avait transféré ses droits d'image à la société brésilienne B. s/s Limitada, détenue par ses parents, et qu'elle voulait vérifier si cette cession était intervenue aux conditions du marché. A cet effet, elle souhaitait notamment obtenir de la société suisse A. SA (ci-après: A. SA) les contrats qu'elle avait conclus avec B. s/s Limitada et en particulier ceux qui concernaient les droits d'image de B. ("contracts signed by A. with B. s/s Limitada", "any other contract signed by A. related to B.'s image rights"). Par ordonnance de production du 19 février 2018, l'Administration fédérale a demandé à A. SA de lui fournir les documents requis, d'informer B. de l'ouverture de la procédure d'assistance administrative et de l'inviter à désigner un représentant en Suisse. Le 14 mars 2018, A. SA s'est opposée à la transmission de renseignements à l'autorité espagnole, parce qu'ils étaient, selon elle, couverts par le secret d'affaires et que leur production pourrait lui causer un préjudice pécuniaire. Le 29 mars 2018, l'Administration fédérale a maintenu son ordonnance de production, faute d'éléments suffisants lui permettant d'admettre que les renseignements demandés étaient couverts par le secret d'affaires. Le 10 avril 2018, A. SA a fourni les informations requises à l'Administration fédérale. Les 18 avril et 24 mai 2018, l'Administration fédérale a transmis les pièces du dossier à A. SA et à B., en leur impartissant un délai pour prendre position au sujet des renseignements qu'elle envisageait de communiquer à l'autorité requérante, ce qu'ils ont fait, respectivement les 15 mai et 14 juin 2018. Le 10 août 2018, déférant à une ordonnance de production complémentaire du 30 juillet 2018, A. SA a transmis d'autres renseignements à l'Administration fédérale. Le 17 septembre 2018, l'Administration fédérale a à nouveau communiqué à A. SA et à B. les renseignements qu'elle entendait transmettre et ces derniers se sont déterminés à ce sujet les 21 et 26 septembre 2018. Parmi ces renseignements figurait le contrat relatif aux droits de B., qui liait non seulement A. SA et B. s/s Limitada, mais aussi des entités brésiliennes du groupe A., ainsi que les sociétés brésiliennes C. Ltda et D. Ltda (toutes ces sociétés collectivement désignées ci-après: les Sociétés brésiliennes). B. Par décision finale du 30 octobre 2018, notifiée à B. et à A. SA, l'Administration fédérale a accordé l'assistance administrative aux autorités espagnoles. A. SA a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral pour demander, principalement, son annulation, subsidiairement, le caviardage du nom des Sociétés brésiliennes. Dans son arrêt du 8 avril 2019, le Tribunal administratif fédéral a constaté la nullité de la décision finale du 30 octobre 2018, au motif que l'Administration fédérale avait gravement violé le droit d'être entendues des Sociétés brésiliennes en ne les informant pas de l'existence de la procédure d'assistance administrative. Il a partant déclaré irrecevable le recours de A. SA. C. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, l'Administration fédérale demande en substance au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 8 avril 2019 du Tribunal administratif fédéral en ce sens que sa décision finale du 30 octobre 2018 est confirmée et que le recours de A. SA est rejeté; subsidiairement, d'annuler l'arrêt du 8 avril 2019 et de renvoyer la cause au Tribunal administratif fédéral pour nouvel examen dans le sens des considérants. Le Tribunal administratif fédéral se réfère à son arrêt. A. SA s'en rapporte à justice sur la recevabilité et le fond du recours, tout en soulignant que, selon elle, les Sociétés brésiliennes sont des tiers non concernés par la procédure, dont le nom doit être caviardé. L'Administration fédérale a déposé des observations. Erwägungen Extrait des considérants: 4. 4.1 Alors que, dans son recours devant le Tribunal administratif fédéral, A. SA se plaignait en substance du fait que le nom des Sociétés brésiliennes n'avait pas été caviardé, parce qu'il ne s'agissait pas de renseignements vraisemblablement pertinents, cette instance a prononcé la nullité de la décision finale du 30 octobre 2018 de l'Administration fédérale. Examinant d'office la cause sous l'angle du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), que l'art. 14 al. 2 de la loi fédérale du 28 septembre 2012 sur l'assistance administrative internationale en matière fiscale (LAAF; RS 651.1) concrétise sous l'angle du droit à être informé, il a jugé que les Sociétés brésiliennes faisaient partie des personnes que l'Administration fédérale devait informer de l'existence de la procédure, parce que leurs noms constituaient, contrairement à ce que soutenait A. SA, des renseignements vraisemblablement pertinents. Or, ces sociétés n'avaient fait l'objet d'aucune notification de la part de l'Administration fédérale, et celle-ci n'avait pas non plus demandé à A. SA de les informer de l'existence de la procédure d'assistance administrative. Les Sociétés brésiliennes avaient ainsi été empêchées de participer à la procédure, en violation de leur droit d'être entendues. Selon le Tribunal administratif fédéral, la gravité du vice justifiait de constater la nullité de la décision finale du 30 octobre 2018 de l'Administration fédérale, ce qui rendait vide de sens l'examen du recours de A. SA, qui devait être déclaré irrecevable. 4.2 L'Administration fédérale conteste l'existence d'une violation du droit d'être entendu et l'interprétation que le Tribunal administratif fédéral a faite de l'art. 14 al. 2 LAAF. Elle soutient que lui imposer une obligation d'informer d'office toutes les personnes indirectement concernées par une demande d'assistance administrative reviendrait à entraver l'échange de renseignements de manière incompatible avec les engagements internationaux de la Suisse. Elle relève que, selon la pratique de l'Administration fédérale, ces personnes n'endossent la qualité de partie que si elles se manifestent auprès d'elle, ce que les Sociétés brésiliennes n'avaient pas fait. 5. Pour déterminer si c'est à juste titre que le Tribunal administratif fédéral a prononcé la nullité de la décision finale du 30 octobre 2018 de l'Administration fédérale, il faut s'interroger sur le bien-fondé du motif de nullité retenu. En l'occurrence, cela revient à se demander si l'Administration fédérale était tenue d'informer les Sociétés brésiliennes de l'existence de la procédure d'assistance administrative initiée le 25 janvier 2018 par l'autorité requérante. 6. 6.1 De manière générale, les Conventions de double imposition (CDI) qui instituent un échange de renseignements sur demande calqué sur le Modèle de Convention OCDE sur le revenu et la fortune (ci-après: MC OCDE) ne prévoient pas la participation à la procédure des personnes visées par une procédure d'assistance, ni, a fortiori, celle des personnes qui ne sont pas visées par une demande, mais dont le nom apparaît dans les renseignements que le détenteur transmet à l'Administration fédérale. Ces questions relèvent de la procédure et des garanties offertes par le droit interne de l'Etat requis, qui figurent, pour ce qui concerne la Suisse, dans la LAAF et dans la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), à laquelle celle-ci renvoie (cf. art. 5 al. 1 LAAF; ATF 145 II 119 consid. 3.3 p. 123; ATF 143 II 506 consid. 4 p. 411). 6.2 On trouve toutefois dans les CDI des dispositions qui limitent la liberté des Etats contractants en la matière. Dans le cas de la Convention du 26 avril 1966 entre la Confédération Suisse et l'Espagne en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (CDI CH-ES; RS 0.672.933.21), le ch. IV par. 5 du Protocole à la CDI CH-ES prévoit que les règles de procédure relatives aux droits du contribuable prévues dans l'Etat contractant requis ne peuvent pas viser à "éviter ou à retarder sans motif le processus d'échange de renseignements" (cf. aussi ATF 145 II 119 consid. 3.3 p. 123 dans le contexte de la CDI CH-FR [RS 0.672.934.91] et ATF 143 II 506 consid. 4 p. 511 dans celui de la CDI CH-US [RS 0.672.933.61], qui contiennent des dispositions similaires). D'autre part, le ch. IV par. 6 du Protocole à la CDI CH-ES prévoit que les Etats contractants s'engagent à faire preuve de diligence dans le traitement des demandes d'assistance. En droit interne, l'art. 4 al. 2 LAAF pose le principe selon lequel la procédure d'assistance administrative est menée avec diligence. Ce principe de diligence est concrétisé dans la loi par l'absence de féries (cf. l'art. 5 al. 2 LAAF, excluant l'application de l'art. 22a al. 2 PA, et l'art. 46 al. 2 LTF), par le fait que la procédure ne prévoit qu'un seul échange d'écritures (art. 19 al. 4 LAAF), que le recours devant le Tribunal fédéral doit être formé dans les dix jours (art. 100 al. 2 let. b LTF) et qu'une décision d'irrecevabilité doit être rendue dans les quinze jours par le Tribunal fédéral (art. 107 al. 3 LTF). L'obligation de diligence à laquelle la Suisse est tenue et qu'elle s'est engagée à respecter au plan international ne signifie pas pour autant que la procédure d'assistance administrative doive être menée comme si l'on se trouvait dans une situation urgente qui justifierait une limitation ou une suppression du droit d'être entendu des parties (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.6 p. 225). Le principe de diligence s'oppose en revanche à ce que la mise en oeuvre des garanties procédurales en droit interne ait un effet dilatoire sur la procédure d'assistance administrative internationale et entrave de manière disproportionnée sa mise en application (ATF 145 II 119 consid. 3.3 p. 123). 7. L'art. 14 LAAF règle l'information des personnes habilitées à recourir. Il concrétise le droit à l'information qui découle du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.; CHARLOTTE SCHODER, StAhiG, Praxiskommentar [...], 2014, n° 159 ad art. 14 StAhiG). Selon l'art. 14 al. 1 LAAF, l'AFC informe la personne concernée des parties essentielles de la demande. Selon l'art. 14 al. 2 LAAF, elle informe de la procédure d'assistance administrative les autres personnes dont elle peut supposer, sur la base du dossier, qu'elles sont habilitées à recourir en vertu de l'art. 19 al. 2. En l'occurrence, c'est uniquement l'art. 14 al. 2 LAAF qui entre en ligne de compte et non l'art. 14 al. 1 LAAF, les Sociétés brésiliennes ne faisant pas partie des personnes concernées (infra consid. 7.1.1). Il faut donc interpréter cette disposition pour en déterminer le champ d'application personnel. 7.1 L'art. 14 al. 2 LAAF renvoie d'abord à l'art. 19 al. 2 LAAF, qui règle la qualité pour recourir dans la procédure d'assistance administrative. Selon cette disposition, ont qualité pour recourir lapersonne concernée ainsi que les autres personnes qui remplissent les conditions prévues à l'art. 48 PA. 7.1.1 L'art. 19 al. 2 LAAF confère d'abord la qualité pour recourir à la "personne concernée". Cette notion est définie à l'art. 3 let. a LAAF: est une personne concernée celle au sujet de laquelle sont demandés les renseignements faisant l'objet de la demande d'assistance administrative ou la personne dont la situation fiscale fait l'objet de l'échange spontané de renseignements. Dans une demande d'assistance individuelle, telle que celle du cas d'espèce, il s'agit de la personne qui fait l'objet du contrôle ou de l'enquête, et qui est identifiée par son nom ou par un autre moyen (cf. SCHODER, op. cit., n° 23 ad art. 3 StAhiG). Ne sont en revanche pas des personnes concernées au sens de l'art. 3 let. a LAAF les autres personnes, dont le nom apparaît dans la documentation à transmettre en raison de leur proximité avec l'état de fait contenu dans la demande d'assistance administrative (cf. aussi SCHODER, op. cit., n° 24 ad art. 3 StAhiG). 7.1.2 L'art. 19 al. 2 LAAF confère ensuite la qualité pour recourir aux personnes qui remplissent les conditions prévues à l'art. 48 PA. Selon l'art. 48 al. 1 PA, a qualité pour recourir quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est spécialement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). L'intérêt digne de protection au sens de l'art. 48 al. 1 let. c PA correspond à celui qui est visé à l'art. 89 al. 1 LTF et doit être interprété de la même manière (ATF 143 II 506 consid. 5.1 p. 512; ATF 142 II 451 consid. 3.4.1 p. 457 s.; ATF 139 II 328 consid. 3.2 p. 332 s.). Il doit s'agir d'un intérêt direct et concret. La partie recourante doit se trouver dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec la décision entreprise. Elle doit être touchée dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés (ATF 143 II 506 5.1 p. 512; ATF 139 II 499 consid. 2.2 p. 504; ATF 138 II 162 consid. 2.1.2 p. 164). Ces exigences sont particulièrement importantes dans le cas d'un recours d'un tiers qui n'est pas le destinataire de la décision. Sa qualité pour recourir n'est admise que restrictivement. Il faut qu'il soit touché directement, qu'il se trouve, avec l'objet de la contestation, dans une relation particulière, étroite et digne d'être prise en considération et qu'il ait un intérêt pratique à l'annulation ou à la modification de la décision qu'il attaque, en ce sens que l'issue de la procédure doit influencer sa situation de manière significative (ATF 139 II 279 consid. 2.2 p. 282; ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150, ATF 135 II 172 consid. 2.1 p. 174; arrêts 2C_1007/2019 du 16 octobre 2019 consid. 5.2; 2C_1156/2016 du 29 juin 2018 consid. 2.2.1). 7.1.3 La qualité pour recourir des personnes qui ne sont pas des personnes concernées par la procédure d'assistance administrative au sens de l'art. 3 let. a LAAF suppose donc d'abord l'existence d'un intérêt digne de protection. Dans le contexte de l'assistance administrative en matière fiscale, cet intérêt n'existe que dans des situations très particulières. En effet, ces personnes sont protégées par le principe de la spécialité, qui figure dans les clauses d'échange de renseignements calquées sur le modèle de l'art. 26 par. 2 MC OCDE (art. 25bis par. 2 CDI CH-ES dans le contexte de la CDI CH-ES), et dont la jurisprudence vient de rappeler le caractère personnel, en ce sens que l'Etat requérant ne peut pas utiliser, à l'encontre de tiers, les renseignements qu'il a reçus par la voie de l'assistance administrative, sauf si cette possibilité résulte des lois des deux Etats et que l'autorité compétente de l'Etat qui fournit les renseignements autorise cette utilisation (cf. arrêt 2C_537/2019 du 13 juillet 2020 consid. 3.4; cf. aussi déjà ATF 142 II 161 consid. 4.6.1 p. 181). Comme le principe de spécialité protège les tiers de l'utilisation des informations les concernant par l'Etat requérant, le simple fait que leur nom soit mentionné dans la documentation destinée à être transmise ne suffit pas à faire naître un intérêt digne de protection. Il faut bien plus qu'ils puissent se prévaloir d'autres circonstances, comme par exemple l'existence d'un risque concret que l'Etat requérant ne respectera pas le principe de spécialité. En revanche, le seul fait que le tiers pourrait faire valoir, même à juste titre, que son nom ne constitue pas un renseignement vraisemblablement pertinent (art. 4 al. 3 LAAF) et qu'il ne doit partant pas être communiqué à l'Etat requérant ne suffit pas pour retenir l'existence d'un intérêt digne de protection en lien avec la demande d'assistance administrative (cf. arrêt 2C_545/2019 du 13 juillet 2020 consid. 4.5). Il faut des éléments supplémentaires. Par exemple, la jurisprudence a admis qu'un employé de la banque détentrice de renseignements, dont le nom apparaissait dans la documentation bancaire destinée à être transmise à l'autorité requérante, avait un intérêt digne de protection à demander que son nom soit bien caviardé, non seulement pour vérifier que les autorités ne fournissent pas ses données en violation de l'art. 4 al. 3 LAAF, alors que son nom n'est pas pertinent pour l'évaluation de la situation fiscale de la personne concernée par la demande, mais aussi en lien avec la loi fédérale sur la protection des données, parce qu'un juge civil avait interdit à la banque de transmettre ses coordonnées (ATF 143 II 506 consid. 5.2.1-5.2.3 p. 512 ss). 7.1.4 Comme rappelé ci-dessus (consid. 7.1.2), l'intérêt digne de protection doit être un intérêt propre à celui qui s'en prévaut. C'est la raison pour laquelle la jurisprudence a déjà souligné que la banque détentrice de renseignements, qui n'est pas concernée elle-même par la procédure, mais qui doit seulement transmettre des renseignements sur des comptes de clients par l'intermédiaire de ses employés, n'a en principe pas qualité pour recourir (ATF 139 II 404 consid. 11.1 p. 447; cf. aussi l' ATF 146 I 150 consid. 2 non publié, in StE 2020 A 31.2 Nr. 20). 7.2 Encore faut-il s'interroger sur l'étendue de l'obligation d'informer qui incombe à l'Administration fédérale. Il ressort déjà de la lettre claire de l'art. 14 al. 2 LAAF que l'Administration fédérale n'a pas à informer de l'existence d'une procédure d'assistance administrative toutes les personnes qui pourraient avoir qualité pour recourir au sens de l'art. 19 al. 2 LAAF. Ce devoir d'information n'existe en particulier pas à l'égard de toutes les personnes tierces qui ont qualité pour recourir, mais, selon le texte de la loi, seulement de celles dont l'Administration fédérale "peut supposer, sur la base du dossier, qu'elles sont habilitées à recourir en vertu de l'art. 19, al. 2" (cf. aussi les versions allemande et italienne de l'art. 14 al. 2 LAAF: "Sie informiert die weiteren Personen, von deren Beschwerdeberechtigung nach Artikel 19 Absatz 2 sie aufgrund der Akten ausgehen muss, über das Amtshilfeverfahren", "L'AFC informa in merito al procedimento di assistenza amministrativa le altre persone che, in base agli atti, deve presumere legittimate a ricorrere secondo l'articolo 19 capoverso 2"). Cette formulation indique que l'Administration fédérale ne doit renseigner sur l'existence d'une procédure d'assistance administrative que les personnes dont la qualité pour recourir au sens de l'art. 19 al. 2 LAAF est évidente. Certes, les personnes au sujet desquelles des informations doivent être transmises à une autorité étrangère ont un droit à l'autodétermination informationnelle, qui découle des art. 8 CEDH et 13 Cst., de s'opposer à une transmission de données les concernant qui interviendrait sans base légale, respectivement de manière contraire à la loi (arrêt de la CourEDH M.N. et autres contre Saint-Marin du 7 juillet 2015, affaire 28005/12, par. 78 ss). Il n'en découle toutefois pas de manière obligatoire que toutes ces personnes aient qualité de partie et qu'elles puissent recourir dans le cadre d'une procédure d'assistance administrative. Il suffit que leur droit à l'autodétermination informationnelle soit efficacement protégé par une autre voie de droit (cf. arrêt de la CourEDH précité § 81 s.; arrêt 2C_545/2019 du 13 juillet 2020 consid. 4.5 et 4.6). Les personnes qui ne sont pas touchées elles-mêmes par la procédure fiscale dans l'Etat requérant, mais dont le nom figure dans la documentation à transmettre, disposent de voies de droit tirées de la réglementation en matière de protection des données leur permettant de faire vérifier le respect de leur droit à l'autodétermination informationnelle. Accorder une protection juridique à ces personnes dans le cadre de la procédure d'assistance administrative demeure possible, mais n'est pas obligatoire. Cela est, cependant, recommandé si la personne concernée demande elle-même à participer à la procédure. Sinon, les voies de recours découlant du droit de la protection des données sont suffisantes (sur la pratique de l'Administration fédérale à ce sujet, cf. infra consid. 7.3.3). 7.3 Hormis le texte de l'art. 14 al. 2 LAAF, d'autres arguments plaident en faveur d'une limitation du devoir d'information de l'Administration fédérale aux seuls cas où la qualité pour recourir des tiers ressort de manière évidente du dossier. 7.3.1 Cette limitation se justifie aussi par l'engagement de la Suisse de mettre en oeuvre l'assistance administrative de manière diligente et d'éviter d'aménager des droits procéduraux qui auraient des effets dilatoires (supra consid. 6.2). Ainsi, le droit des tiers à participer à la procédure ne peut conduire à retarder de manière disproportionnée la procédure d'assistance administrative. Il faut ainsi tendre à un équilibre entre, d'une part, la participation de tiers à une telle procédure et, d'autre part, le respect de la diligence qu'exige cette matière. En effet, imposer à l'Administration fédérale une obligation trop large d'informer aurait indubitablement pour effet de retarder, si ce n'est de paralyser les procédures d'assistance administrative, de manière contraire aux engagements de la Suisse. 7.3.2 Limiter le devoir d'informer de l'Administration fédérale aux seules personnes dont la qualité pour recourir est évidente est aussi dans l'intérêt de la personne visée par la demande, dont on peut imaginer qu'elle ne souhaite pas que son identité et que l'existence de la procédure ouverte à son sujet soient portées à la connaissance de toutes les personnes qui pourraient avoir qualité pour recourir au sens de l'art. 19 al. 2 LAAF. A cela s'ajoute que les tiers dont les noms apparaissent et qui pourraient avoir qualité pour recourir sont souvent domiciliés à l'étranger, de sorte que l'Administration fédérale devrait les informer par la notification directe au sens de l'art. 14 al. 4 LAAF ou, subsidiairement, opter pour une publication dans la Feuille fédérale ou pour une information par l'intermédiaire de l'autorité requérante (cf. art. 14 al. 5 LAAF; sur ces différents modes d'information, cf. ATF 145 II 119 consid. 7.2-7.2.2 p. 127 s.). Or, les modes d'information impliquant l'Etat requérant ne sont souvent pas non plus dans l'intérêt des personnes concernées (ATF 145 II 119 consid. 7.2.2 p. 128). 7.3.3 Enfin, il n'est certes pas exclu que des personnes dont la qualité pour recourir ne ressort pas de manière évidente du dossier s'annoncent auprès de l'Administration fédérale pour demander le caviardage de renseignements les concernant (cf. ATF 143 II 506 pour un exemple concernant des employés de la banque détentrice des renseignements). Dans sa pratique, l'Administration fédérale admet la qualité de partie de telles personnes. Cette pratique, qui permet de garantir à celles-ci leur droit à l'autodétermination informationnelle découlant des art. 8 CEDH et 13 Cst. (cf. supra consid. 7.2), doit être approuvée. Elle permet ainsi à des tiers de faire valoir d'éventuelles prétentions, par exemple demander que leur nom soit caviardé (arrêt 2C_545/ 2019 du 13 juillet 2020 consid. 4.6). Il faut toutefois rappeler que ces personnes peuvent également faire valoir leur droit à l'autodétermination informationnelle dans le cadre d'une procédure fondée sur la protection des données (art. 6 de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données [LPD; RS 235.1]; cf. arrêts 4A_144/2018 du 21 janvier 2019; 4A_390/2017 du 23 novembre 2017), si la transmission intervient de manière contraire au droit, ou sans base légale, et ce indépendamment de la question de savoir si ces données peuvent être utilisées contre eux à des fins fiscales (cf. arrêt précité de la CourEDH M.N. et autres contre Saint-Marin du 7 juillet 2015, affaire 28005/12, par. 78 ss). Par conséquent, même si ces personnes n'ont pas pu participer à la procédure d'assistance administrative, leur droit découlant des art. 8 CEDH et 13 Cst. sont sauvegardés (cf. consid. 7.2). En outre, après la transmission des renseignements les concernant, elles peuvent encore se défendre dans la mesure où, d'une part, elles peuvent demander à l'Etat requis (en l'occurrence la Suisse) qu'aucun consentement ultérieur ne soit donné à l'utilisation des renseignements en dehors de la CDI en dérogation au principe de la spécialité (cf. supra consid. 7.1.3); d'autre part, elles peuvent aussi faire valoir dans l'Etat requérant le respect du principe de spécialité et s'opposer à ce que les renseignements transmis soient utilisés contre elles, à moins qu'une procédure d'assistance administrative ne soit engagée à leur encontre. 7.4 Il ressort de ce qui précède que, selon l'art. 14 al. 2 LAAF, l'Administration fédérale ne doit informer une personne qui n'est pas visée par une demande d'assistance administrative que si la qualité pour recourir de cette personne au sens de l'art. 19 al. 2 LAAF ressort de manière évidente du dossier; le seul fait que le nom de cette personne apparaisse dans la documentation destinée à être transmise ne suffit pas à lui seul à justifier une telle information. 7.5 En l'espèce, la demande d'assistance administrative vise B. L'autorité requérante cherche à obtenir les contrats que la société brésilienne B. s/s Limitada, à laquelle B. a cédé ses droits d'image, a conclus avec A. SA. Parmi la documentation transmise par A. SA à l'Administration fédérale figure le contrat relatif aux droits de B., qui lie non seulement A. SA et B. s/s Limitada, mais également les Sociétés brésiliennes (supra let. A). L'Administration fédérale entend communiquer les noms des Sociétés brésiliennes, qui figurent dans ledit contrat, à l'autorité requérante. Or, au vu des principes exposés ci-dessus, le seul fait que leurs noms apparaissent dans la documentation destinée à être transmise à l'autorité requérante ne leur confère pas de manière évidente la qualité pour recourir dans la procédure d'assistance administrative. Il faut en déduire qu'en l'occurrence, l'Administration fédérale n'avait pas à informer d'office les Sociétés brésiliennes de l'existence de la procédure ouverte contre B. en vertu de l'art. 14 al. 2 LAAF. Elle n'a partant pas violé leur droit d'être entendues sous cet angle. On ne voit au surplus pas quelle autre facette du droit d'être entendu des Sociétés brésiliennes l'Administration fédérale aurait violé, et ce d'autant moins que les Sociétés brésiliennes ne se sont pas manifestées auprès de l'Administration fédérale pour demander à participer à la procédure (cf. supra consid. 7.3.3). 7.6 Il découle de ce qui précède que c'est à tort que le Tribunal administratif fédéral a constaté la nullité de la décision finale du 30 octobre 2018 de l'Administration fédérale au motif que cette dernière aurait violé le droit d'être entendu des Sociétés brésiliennes en ne les informant pas de l'existence de la procédure d'assistance administrative. On relèvera au surplus que la nullité absolue ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou particulièrement reconnaissables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 138 II 501 consid. 3.1 p. 503; ATF 137 I 273 consid. 3.1 p. 275; ATF 133 III 430 consid. 3.3 p. 434; arrêt 2C_203/2019 du 4 juillet 2019 consid. 3.1). En l'espèce, on peut se demander si, même à supposer qu'il y ait eu violation de l'art. 14 al. 2 LAAF, le prononcé de la nullité eût été justifié. En effet, déterminer qui a le droit d'être informé en vertu de cette disposition suppose en principe une part d'appréciation, de sorte qu'une erreur de l'autorité sur ce point ne relève en principe pas d'un vice à ce point grave qu'il justifie de prononcer, d'office, la nullité de la décision.
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Art. 8 CEDH; art. 25bis par. 2 CDI CH-ES; ch. IV par. 5 et 6 du Protocole à la CDI CH-ES; art. 13 et art. 29 al. 2 Cst.; art. 3 let. a, art. 14 et 19 al. 2 LAAF; art. 48 PA; assistance administrative internationale en matière fiscale; droit des tiers à être informés de l'existence d'une procédure; principe de spécialité; droit à l'autodétermination informationnelle. Portée des garanties procédurales des tiers non visés par une procédure administrative internationale en matière fiscale, mais dont les noms apparaissent dans la procédure (consid. 6). Qualité pour recourir de ces personnes (consid. 7.1). Selon l'art. 14 al. 2 LAAF, l'AFC n'est tenue d'informer les personnes non concernées par la procédure d'assistance administrative, mais dont le nom apparaît dans la documentation destinée à être transmise, de l'existence de ladite procédure que si leur qualité pour recourir au sens de l'art. 19 al. 2 LAAF ressort de manière évidente du dossier. Le droit à l'autodétermination informationnelle découlant des art. 8 CEDH et 13 Cst. peut être efficacement protégé par une autre voie de droit (consid. 7.2 et 7.4). Justifications de cette limitation du devoir d'information (consid. 7.3). La pratique de l'AFC qui confère la qualité de partie aux personnes qui s'annoncent auprès d'elle pour demander le caviardage des renseignements les concernant doit être approuvée (consid. 7.3.3).
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constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-172%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,631
146 I 172
146 I 172 Sachverhalt ab Seite 173 A. Le 25 janvier 2018, l'Agencia Tributaria espagnole (ci-après: l'autorité requérante) a adressé à l'Administration fédérale des contributions (ci-après: l'Administration fédérale) une demande d'assistance administrative concernant B., dont elle était en train de procéder au contrôle de la situation fiscale. Elle y expliquait que B. avait transféré ses droits d'image à la société brésilienne B. s/s Limitada, détenue par ses parents, et qu'elle voulait vérifier si cette cession était intervenue aux conditions du marché. A cet effet, elle souhaitait notamment obtenir de la société suisse A. SA (ci-après: A. SA) les contrats qu'elle avait conclus avec B. s/s Limitada et en particulier ceux qui concernaient les droits d'image de B. ("contracts signed by A. with B. s/s Limitada", "any other contract signed by A. related to B.'s image rights"). Par ordonnance de production du 19 février 2018, l'Administration fédérale a demandé à A. SA de lui fournir les documents requis, d'informer B. de l'ouverture de la procédure d'assistance administrative et de l'inviter à désigner un représentant en Suisse. Le 14 mars 2018, A. SA s'est opposée à la transmission de renseignements à l'autorité espagnole, parce qu'ils étaient, selon elle, couverts par le secret d'affaires et que leur production pourrait lui causer un préjudice pécuniaire. Le 29 mars 2018, l'Administration fédérale a maintenu son ordonnance de production, faute d'éléments suffisants lui permettant d'admettre que les renseignements demandés étaient couverts par le secret d'affaires. Le 10 avril 2018, A. SA a fourni les informations requises à l'Administration fédérale. Les 18 avril et 24 mai 2018, l'Administration fédérale a transmis les pièces du dossier à A. SA et à B., en leur impartissant un délai pour prendre position au sujet des renseignements qu'elle envisageait de communiquer à l'autorité requérante, ce qu'ils ont fait, respectivement les 15 mai et 14 juin 2018. Le 10 août 2018, déférant à une ordonnance de production complémentaire du 30 juillet 2018, A. SA a transmis d'autres renseignements à l'Administration fédérale. Le 17 septembre 2018, l'Administration fédérale a à nouveau communiqué à A. SA et à B. les renseignements qu'elle entendait transmettre et ces derniers se sont déterminés à ce sujet les 21 et 26 septembre 2018. Parmi ces renseignements figurait le contrat relatif aux droits de B., qui liait non seulement A. SA et B. s/s Limitada, mais aussi des entités brésiliennes du groupe A., ainsi que les sociétés brésiliennes C. Ltda et D. Ltda (toutes ces sociétés collectivement désignées ci-après: les Sociétés brésiliennes). B. Par décision finale du 30 octobre 2018, notifiée à B. et à A. SA, l'Administration fédérale a accordé l'assistance administrative aux autorités espagnoles. A. SA a recouru contre cette décision auprès du Tribunal administratif fédéral pour demander, principalement, son annulation, subsidiairement, le caviardage du nom des Sociétés brésiliennes. Dans son arrêt du 8 avril 2019, le Tribunal administratif fédéral a constaté la nullité de la décision finale du 30 octobre 2018, au motif que l'Administration fédérale avait gravement violé le droit d'être entendues des Sociétés brésiliennes en ne les informant pas de l'existence de la procédure d'assistance administrative. Il a partant déclaré irrecevable le recours de A. SA. C. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, l'Administration fédérale demande en substance au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 8 avril 2019 du Tribunal administratif fédéral en ce sens que sa décision finale du 30 octobre 2018 est confirmée et que le recours de A. SA est rejeté; subsidiairement, d'annuler l'arrêt du 8 avril 2019 et de renvoyer la cause au Tribunal administratif fédéral pour nouvel examen dans le sens des considérants. Le Tribunal administratif fédéral se réfère à son arrêt. A. SA s'en rapporte à justice sur la recevabilité et le fond du recours, tout en soulignant que, selon elle, les Sociétés brésiliennes sont des tiers non concernés par la procédure, dont le nom doit être caviardé. L'Administration fédérale a déposé des observations. Erwägungen Extrait des considérants: 4. 4.1 Alors que, dans son recours devant le Tribunal administratif fédéral, A. SA se plaignait en substance du fait que le nom des Sociétés brésiliennes n'avait pas été caviardé, parce qu'il ne s'agissait pas de renseignements vraisemblablement pertinents, cette instance a prononcé la nullité de la décision finale du 30 octobre 2018 de l'Administration fédérale. Examinant d'office la cause sous l'angle du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.), que l'art. 14 al. 2 de la loi fédérale du 28 septembre 2012 sur l'assistance administrative internationale en matière fiscale (LAAF; RS 651.1) concrétise sous l'angle du droit à être informé, il a jugé que les Sociétés brésiliennes faisaient partie des personnes que l'Administration fédérale devait informer de l'existence de la procédure, parce que leurs noms constituaient, contrairement à ce que soutenait A. SA, des renseignements vraisemblablement pertinents. Or, ces sociétés n'avaient fait l'objet d'aucune notification de la part de l'Administration fédérale, et celle-ci n'avait pas non plus demandé à A. SA de les informer de l'existence de la procédure d'assistance administrative. Les Sociétés brésiliennes avaient ainsi été empêchées de participer à la procédure, en violation de leur droit d'être entendues. Selon le Tribunal administratif fédéral, la gravité du vice justifiait de constater la nullité de la décision finale du 30 octobre 2018 de l'Administration fédérale, ce qui rendait vide de sens l'examen du recours de A. SA, qui devait être déclaré irrecevable. 4.2 L'Administration fédérale conteste l'existence d'une violation du droit d'être entendu et l'interprétation que le Tribunal administratif fédéral a faite de l'art. 14 al. 2 LAAF. Elle soutient que lui imposer une obligation d'informer d'office toutes les personnes indirectement concernées par une demande d'assistance administrative reviendrait à entraver l'échange de renseignements de manière incompatible avec les engagements internationaux de la Suisse. Elle relève que, selon la pratique de l'Administration fédérale, ces personnes n'endossent la qualité de partie que si elles se manifestent auprès d'elle, ce que les Sociétés brésiliennes n'avaient pas fait. 5. Pour déterminer si c'est à juste titre que le Tribunal administratif fédéral a prononcé la nullité de la décision finale du 30 octobre 2018 de l'Administration fédérale, il faut s'interroger sur le bien-fondé du motif de nullité retenu. En l'occurrence, cela revient à se demander si l'Administration fédérale était tenue d'informer les Sociétés brésiliennes de l'existence de la procédure d'assistance administrative initiée le 25 janvier 2018 par l'autorité requérante. 6. 6.1 De manière générale, les Conventions de double imposition (CDI) qui instituent un échange de renseignements sur demande calqué sur le Modèle de Convention OCDE sur le revenu et la fortune (ci-après: MC OCDE) ne prévoient pas la participation à la procédure des personnes visées par une procédure d'assistance, ni, a fortiori, celle des personnes qui ne sont pas visées par une demande, mais dont le nom apparaît dans les renseignements que le détenteur transmet à l'Administration fédérale. Ces questions relèvent de la procédure et des garanties offertes par le droit interne de l'Etat requis, qui figurent, pour ce qui concerne la Suisse, dans la LAAF et dans la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), à laquelle celle-ci renvoie (cf. art. 5 al. 1 LAAF; ATF 145 II 119 consid. 3.3 p. 123; ATF 143 II 506 consid. 4 p. 411). 6.2 On trouve toutefois dans les CDI des dispositions qui limitent la liberté des Etats contractants en la matière. Dans le cas de la Convention du 26 avril 1966 entre la Confédération Suisse et l'Espagne en vue d'éviter les doubles impositions en matière d'impôts sur le revenu et sur la fortune (CDI CH-ES; RS 0.672.933.21), le ch. IV par. 5 du Protocole à la CDI CH-ES prévoit que les règles de procédure relatives aux droits du contribuable prévues dans l'Etat contractant requis ne peuvent pas viser à "éviter ou à retarder sans motif le processus d'échange de renseignements" (cf. aussi ATF 145 II 119 consid. 3.3 p. 123 dans le contexte de la CDI CH-FR [RS 0.672.934.91] et ATF 143 II 506 consid. 4 p. 511 dans celui de la CDI CH-US [RS 0.672.933.61], qui contiennent des dispositions similaires). D'autre part, le ch. IV par. 6 du Protocole à la CDI CH-ES prévoit que les Etats contractants s'engagent à faire preuve de diligence dans le traitement des demandes d'assistance. En droit interne, l'art. 4 al. 2 LAAF pose le principe selon lequel la procédure d'assistance administrative est menée avec diligence. Ce principe de diligence est concrétisé dans la loi par l'absence de féries (cf. l'art. 5 al. 2 LAAF, excluant l'application de l'art. 22a al. 2 PA, et l'art. 46 al. 2 LTF), par le fait que la procédure ne prévoit qu'un seul échange d'écritures (art. 19 al. 4 LAAF), que le recours devant le Tribunal fédéral doit être formé dans les dix jours (art. 100 al. 2 let. b LTF) et qu'une décision d'irrecevabilité doit être rendue dans les quinze jours par le Tribunal fédéral (art. 107 al. 3 LTF). L'obligation de diligence à laquelle la Suisse est tenue et qu'elle s'est engagée à respecter au plan international ne signifie pas pour autant que la procédure d'assistance administrative doive être menée comme si l'on se trouvait dans une situation urgente qui justifierait une limitation ou une suppression du droit d'être entendu des parties (cf. ATF 142 II 218 consid. 2.6 p. 225). Le principe de diligence s'oppose en revanche à ce que la mise en oeuvre des garanties procédurales en droit interne ait un effet dilatoire sur la procédure d'assistance administrative internationale et entrave de manière disproportionnée sa mise en application (ATF 145 II 119 consid. 3.3 p. 123). 7. L'art. 14 LAAF règle l'information des personnes habilitées à recourir. Il concrétise le droit à l'information qui découle du droit d'être entendu (art. 29 al. 2 Cst.; CHARLOTTE SCHODER, StAhiG, Praxiskommentar [...], 2014, n° 159 ad art. 14 StAhiG). Selon l'art. 14 al. 1 LAAF, l'AFC informe la personne concernée des parties essentielles de la demande. Selon l'art. 14 al. 2 LAAF, elle informe de la procédure d'assistance administrative les autres personnes dont elle peut supposer, sur la base du dossier, qu'elles sont habilitées à recourir en vertu de l'art. 19 al. 2. En l'occurrence, c'est uniquement l'art. 14 al. 2 LAAF qui entre en ligne de compte et non l'art. 14 al. 1 LAAF, les Sociétés brésiliennes ne faisant pas partie des personnes concernées (infra consid. 7.1.1). Il faut donc interpréter cette disposition pour en déterminer le champ d'application personnel. 7.1 L'art. 14 al. 2 LAAF renvoie d'abord à l'art. 19 al. 2 LAAF, qui règle la qualité pour recourir dans la procédure d'assistance administrative. Selon cette disposition, ont qualité pour recourir lapersonne concernée ainsi que les autres personnes qui remplissent les conditions prévues à l'art. 48 PA. 7.1.1 L'art. 19 al. 2 LAAF confère d'abord la qualité pour recourir à la "personne concernée". Cette notion est définie à l'art. 3 let. a LAAF: est une personne concernée celle au sujet de laquelle sont demandés les renseignements faisant l'objet de la demande d'assistance administrative ou la personne dont la situation fiscale fait l'objet de l'échange spontané de renseignements. Dans une demande d'assistance individuelle, telle que celle du cas d'espèce, il s'agit de la personne qui fait l'objet du contrôle ou de l'enquête, et qui est identifiée par son nom ou par un autre moyen (cf. SCHODER, op. cit., n° 23 ad art. 3 StAhiG). Ne sont en revanche pas des personnes concernées au sens de l'art. 3 let. a LAAF les autres personnes, dont le nom apparaît dans la documentation à transmettre en raison de leur proximité avec l'état de fait contenu dans la demande d'assistance administrative (cf. aussi SCHODER, op. cit., n° 24 ad art. 3 StAhiG). 7.1.2 L'art. 19 al. 2 LAAF confère ensuite la qualité pour recourir aux personnes qui remplissent les conditions prévues à l'art. 48 PA. Selon l'art. 48 al. 1 PA, a qualité pour recourir quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité inférieure ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a), est spécialement atteint par la décision attaquée (let. b) et a un intérêt digne de protection à son annulation ou à sa modification (let. c). L'intérêt digne de protection au sens de l'art. 48 al. 1 let. c PA correspond à celui qui est visé à l'art. 89 al. 1 LTF et doit être interprété de la même manière (ATF 143 II 506 consid. 5.1 p. 512; ATF 142 II 451 consid. 3.4.1 p. 457 s.; ATF 139 II 328 consid. 3.2 p. 332 s.). Il doit s'agir d'un intérêt direct et concret. La partie recourante doit se trouver dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne d'être pris en considération avec la décision entreprise. Elle doit être touchée dans une mesure et avec une intensité plus grande que l'ensemble des administrés (ATF 143 II 506 5.1 p. 512; ATF 139 II 499 consid. 2.2 p. 504; ATF 138 II 162 consid. 2.1.2 p. 164). Ces exigences sont particulièrement importantes dans le cas d'un recours d'un tiers qui n'est pas le destinataire de la décision. Sa qualité pour recourir n'est admise que restrictivement. Il faut qu'il soit touché directement, qu'il se trouve, avec l'objet de la contestation, dans une relation particulière, étroite et digne d'être prise en considération et qu'il ait un intérêt pratique à l'annulation ou à la modification de la décision qu'il attaque, en ce sens que l'issue de la procédure doit influencer sa situation de manière significative (ATF 139 II 279 consid. 2.2 p. 282; ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150, ATF 135 II 172 consid. 2.1 p. 174; arrêts 2C_1007/2019 du 16 octobre 2019 consid. 5.2; 2C_1156/2016 du 29 juin 2018 consid. 2.2.1). 7.1.3 La qualité pour recourir des personnes qui ne sont pas des personnes concernées par la procédure d'assistance administrative au sens de l'art. 3 let. a LAAF suppose donc d'abord l'existence d'un intérêt digne de protection. Dans le contexte de l'assistance administrative en matière fiscale, cet intérêt n'existe que dans des situations très particulières. En effet, ces personnes sont protégées par le principe de la spécialité, qui figure dans les clauses d'échange de renseignements calquées sur le modèle de l'art. 26 par. 2 MC OCDE (art. 25bis par. 2 CDI CH-ES dans le contexte de la CDI CH-ES), et dont la jurisprudence vient de rappeler le caractère personnel, en ce sens que l'Etat requérant ne peut pas utiliser, à l'encontre de tiers, les renseignements qu'il a reçus par la voie de l'assistance administrative, sauf si cette possibilité résulte des lois des deux Etats et que l'autorité compétente de l'Etat qui fournit les renseignements autorise cette utilisation (cf. arrêt 2C_537/2019 du 13 juillet 2020 consid. 3.4; cf. aussi déjà ATF 142 II 161 consid. 4.6.1 p. 181). Comme le principe de spécialité protège les tiers de l'utilisation des informations les concernant par l'Etat requérant, le simple fait que leur nom soit mentionné dans la documentation destinée à être transmise ne suffit pas à faire naître un intérêt digne de protection. Il faut bien plus qu'ils puissent se prévaloir d'autres circonstances, comme par exemple l'existence d'un risque concret que l'Etat requérant ne respectera pas le principe de spécialité. En revanche, le seul fait que le tiers pourrait faire valoir, même à juste titre, que son nom ne constitue pas un renseignement vraisemblablement pertinent (art. 4 al. 3 LAAF) et qu'il ne doit partant pas être communiqué à l'Etat requérant ne suffit pas pour retenir l'existence d'un intérêt digne de protection en lien avec la demande d'assistance administrative (cf. arrêt 2C_545/2019 du 13 juillet 2020 consid. 4.5). Il faut des éléments supplémentaires. Par exemple, la jurisprudence a admis qu'un employé de la banque détentrice de renseignements, dont le nom apparaissait dans la documentation bancaire destinée à être transmise à l'autorité requérante, avait un intérêt digne de protection à demander que son nom soit bien caviardé, non seulement pour vérifier que les autorités ne fournissent pas ses données en violation de l'art. 4 al. 3 LAAF, alors que son nom n'est pas pertinent pour l'évaluation de la situation fiscale de la personne concernée par la demande, mais aussi en lien avec la loi fédérale sur la protection des données, parce qu'un juge civil avait interdit à la banque de transmettre ses coordonnées (ATF 143 II 506 consid. 5.2.1-5.2.3 p. 512 ss). 7.1.4 Comme rappelé ci-dessus (consid. 7.1.2), l'intérêt digne de protection doit être un intérêt propre à celui qui s'en prévaut. C'est la raison pour laquelle la jurisprudence a déjà souligné que la banque détentrice de renseignements, qui n'est pas concernée elle-même par la procédure, mais qui doit seulement transmettre des renseignements sur des comptes de clients par l'intermédiaire de ses employés, n'a en principe pas qualité pour recourir (ATF 139 II 404 consid. 11.1 p. 447; cf. aussi l' ATF 146 I 150 consid. 2 non publié, in StE 2020 A 31.2 Nr. 20). 7.2 Encore faut-il s'interroger sur l'étendue de l'obligation d'informer qui incombe à l'Administration fédérale. Il ressort déjà de la lettre claire de l'art. 14 al. 2 LAAF que l'Administration fédérale n'a pas à informer de l'existence d'une procédure d'assistance administrative toutes les personnes qui pourraient avoir qualité pour recourir au sens de l'art. 19 al. 2 LAAF. Ce devoir d'information n'existe en particulier pas à l'égard de toutes les personnes tierces qui ont qualité pour recourir, mais, selon le texte de la loi, seulement de celles dont l'Administration fédérale "peut supposer, sur la base du dossier, qu'elles sont habilitées à recourir en vertu de l'art. 19, al. 2" (cf. aussi les versions allemande et italienne de l'art. 14 al. 2 LAAF: "Sie informiert die weiteren Personen, von deren Beschwerdeberechtigung nach Artikel 19 Absatz 2 sie aufgrund der Akten ausgehen muss, über das Amtshilfeverfahren", "L'AFC informa in merito al procedimento di assistenza amministrativa le altre persone che, in base agli atti, deve presumere legittimate a ricorrere secondo l'articolo 19 capoverso 2"). Cette formulation indique que l'Administration fédérale ne doit renseigner sur l'existence d'une procédure d'assistance administrative que les personnes dont la qualité pour recourir au sens de l'art. 19 al. 2 LAAF est évidente. Certes, les personnes au sujet desquelles des informations doivent être transmises à une autorité étrangère ont un droit à l'autodétermination informationnelle, qui découle des art. 8 CEDH et 13 Cst., de s'opposer à une transmission de données les concernant qui interviendrait sans base légale, respectivement de manière contraire à la loi (arrêt de la CourEDH M.N. et autres contre Saint-Marin du 7 juillet 2015, affaire 28005/12, par. 78 ss). Il n'en découle toutefois pas de manière obligatoire que toutes ces personnes aient qualité de partie et qu'elles puissent recourir dans le cadre d'une procédure d'assistance administrative. Il suffit que leur droit à l'autodétermination informationnelle soit efficacement protégé par une autre voie de droit (cf. arrêt de la CourEDH précité § 81 s.; arrêt 2C_545/2019 du 13 juillet 2020 consid. 4.5 et 4.6). Les personnes qui ne sont pas touchées elles-mêmes par la procédure fiscale dans l'Etat requérant, mais dont le nom figure dans la documentation à transmettre, disposent de voies de droit tirées de la réglementation en matière de protection des données leur permettant de faire vérifier le respect de leur droit à l'autodétermination informationnelle. Accorder une protection juridique à ces personnes dans le cadre de la procédure d'assistance administrative demeure possible, mais n'est pas obligatoire. Cela est, cependant, recommandé si la personne concernée demande elle-même à participer à la procédure. Sinon, les voies de recours découlant du droit de la protection des données sont suffisantes (sur la pratique de l'Administration fédérale à ce sujet, cf. infra consid. 7.3.3). 7.3 Hormis le texte de l'art. 14 al. 2 LAAF, d'autres arguments plaident en faveur d'une limitation du devoir d'information de l'Administration fédérale aux seuls cas où la qualité pour recourir des tiers ressort de manière évidente du dossier. 7.3.1 Cette limitation se justifie aussi par l'engagement de la Suisse de mettre en oeuvre l'assistance administrative de manière diligente et d'éviter d'aménager des droits procéduraux qui auraient des effets dilatoires (supra consid. 6.2). Ainsi, le droit des tiers à participer à la procédure ne peut conduire à retarder de manière disproportionnée la procédure d'assistance administrative. Il faut ainsi tendre à un équilibre entre, d'une part, la participation de tiers à une telle procédure et, d'autre part, le respect de la diligence qu'exige cette matière. En effet, imposer à l'Administration fédérale une obligation trop large d'informer aurait indubitablement pour effet de retarder, si ce n'est de paralyser les procédures d'assistance administrative, de manière contraire aux engagements de la Suisse. 7.3.2 Limiter le devoir d'informer de l'Administration fédérale aux seules personnes dont la qualité pour recourir est évidente est aussi dans l'intérêt de la personne visée par la demande, dont on peut imaginer qu'elle ne souhaite pas que son identité et que l'existence de la procédure ouverte à son sujet soient portées à la connaissance de toutes les personnes qui pourraient avoir qualité pour recourir au sens de l'art. 19 al. 2 LAAF. A cela s'ajoute que les tiers dont les noms apparaissent et qui pourraient avoir qualité pour recourir sont souvent domiciliés à l'étranger, de sorte que l'Administration fédérale devrait les informer par la notification directe au sens de l'art. 14 al. 4 LAAF ou, subsidiairement, opter pour une publication dans la Feuille fédérale ou pour une information par l'intermédiaire de l'autorité requérante (cf. art. 14 al. 5 LAAF; sur ces différents modes d'information, cf. ATF 145 II 119 consid. 7.2-7.2.2 p. 127 s.). Or, les modes d'information impliquant l'Etat requérant ne sont souvent pas non plus dans l'intérêt des personnes concernées (ATF 145 II 119 consid. 7.2.2 p. 128). 7.3.3 Enfin, il n'est certes pas exclu que des personnes dont la qualité pour recourir ne ressort pas de manière évidente du dossier s'annoncent auprès de l'Administration fédérale pour demander le caviardage de renseignements les concernant (cf. ATF 143 II 506 pour un exemple concernant des employés de la banque détentrice des renseignements). Dans sa pratique, l'Administration fédérale admet la qualité de partie de telles personnes. Cette pratique, qui permet de garantir à celles-ci leur droit à l'autodétermination informationnelle découlant des art. 8 CEDH et 13 Cst. (cf. supra consid. 7.2), doit être approuvée. Elle permet ainsi à des tiers de faire valoir d'éventuelles prétentions, par exemple demander que leur nom soit caviardé (arrêt 2C_545/ 2019 du 13 juillet 2020 consid. 4.6). Il faut toutefois rappeler que ces personnes peuvent également faire valoir leur droit à l'autodétermination informationnelle dans le cadre d'une procédure fondée sur la protection des données (art. 6 de la loi fédérale du 19 juin 1992 sur la protection des données [LPD; RS 235.1]; cf. arrêts 4A_144/2018 du 21 janvier 2019; 4A_390/2017 du 23 novembre 2017), si la transmission intervient de manière contraire au droit, ou sans base légale, et ce indépendamment de la question de savoir si ces données peuvent être utilisées contre eux à des fins fiscales (cf. arrêt précité de la CourEDH M.N. et autres contre Saint-Marin du 7 juillet 2015, affaire 28005/12, par. 78 ss). Par conséquent, même si ces personnes n'ont pas pu participer à la procédure d'assistance administrative, leur droit découlant des art. 8 CEDH et 13 Cst. sont sauvegardés (cf. consid. 7.2). En outre, après la transmission des renseignements les concernant, elles peuvent encore se défendre dans la mesure où, d'une part, elles peuvent demander à l'Etat requis (en l'occurrence la Suisse) qu'aucun consentement ultérieur ne soit donné à l'utilisation des renseignements en dehors de la CDI en dérogation au principe de la spécialité (cf. supra consid. 7.1.3); d'autre part, elles peuvent aussi faire valoir dans l'Etat requérant le respect du principe de spécialité et s'opposer à ce que les renseignements transmis soient utilisés contre elles, à moins qu'une procédure d'assistance administrative ne soit engagée à leur encontre. 7.4 Il ressort de ce qui précède que, selon l'art. 14 al. 2 LAAF, l'Administration fédérale ne doit informer une personne qui n'est pas visée par une demande d'assistance administrative que si la qualité pour recourir de cette personne au sens de l'art. 19 al. 2 LAAF ressort de manière évidente du dossier; le seul fait que le nom de cette personne apparaisse dans la documentation destinée à être transmise ne suffit pas à lui seul à justifier une telle information. 7.5 En l'espèce, la demande d'assistance administrative vise B. L'autorité requérante cherche à obtenir les contrats que la société brésilienne B. s/s Limitada, à laquelle B. a cédé ses droits d'image, a conclus avec A. SA. Parmi la documentation transmise par A. SA à l'Administration fédérale figure le contrat relatif aux droits de B., qui lie non seulement A. SA et B. s/s Limitada, mais également les Sociétés brésiliennes (supra let. A). L'Administration fédérale entend communiquer les noms des Sociétés brésiliennes, qui figurent dans ledit contrat, à l'autorité requérante. Or, au vu des principes exposés ci-dessus, le seul fait que leurs noms apparaissent dans la documentation destinée à être transmise à l'autorité requérante ne leur confère pas de manière évidente la qualité pour recourir dans la procédure d'assistance administrative. Il faut en déduire qu'en l'occurrence, l'Administration fédérale n'avait pas à informer d'office les Sociétés brésiliennes de l'existence de la procédure ouverte contre B. en vertu de l'art. 14 al. 2 LAAF. Elle n'a partant pas violé leur droit d'être entendues sous cet angle. On ne voit au surplus pas quelle autre facette du droit d'être entendu des Sociétés brésiliennes l'Administration fédérale aurait violé, et ce d'autant moins que les Sociétés brésiliennes ne se sont pas manifestées auprès de l'Administration fédérale pour demander à participer à la procédure (cf. supra consid. 7.3.3). 7.6 Il découle de ce qui précède que c'est à tort que le Tribunal administratif fédéral a constaté la nullité de la décision finale du 30 octobre 2018 de l'Administration fédérale au motif que cette dernière aurait violé le droit d'être entendu des Sociétés brésiliennes en ne les informant pas de l'existence de la procédure d'assistance administrative. On relèvera au surplus que la nullité absolue ne frappe que les décisions affectées des vices les plus graves, manifestes ou particulièrement reconnaissables, et pour autant que la constatation de la nullité ne mette pas sérieusement en danger la sécurité du droit (ATF 138 II 501 consid. 3.1 p. 503; ATF 137 I 273 consid. 3.1 p. 275; ATF 133 III 430 consid. 3.3 p. 434; arrêt 2C_203/2019 du 4 juillet 2019 consid. 3.1). En l'espèce, on peut se demander si, même à supposer qu'il y ait eu violation de l'art. 14 al. 2 LAAF, le prononcé de la nullité eût été justifié. En effet, déterminer qui a le droit d'être informé en vertu de cette disposition suppose en principe une part d'appréciation, de sorte qu'une erreur de l'autorité sur ce point ne relève en principe pas d'un vice à ce point grave qu'il justifie de prononcer, d'office, la nullité de la décision.
fr
Art. 8 CEDU; art. 25bis par. 2 CDI CH-ES; cap. IV par. 5 e 6 del Protocollo alla CDI CH-ES; art. 13 e art. 29 cpv. 2 Cost.; art. 3 lett. a, art. 14 e 19 cpv. 2 LAAF; art. 48 PA; assistenza amministrativa internazionale in materia fiscale; diritto di terzi a essere informati dell'esistenza di una procedura; principio di specialità; diritto all'autodeterminazione informativa. Portata delle garanzie procedurali di terzi, non toccati da una procedura amministrativa internazionale in materia fiscale, ma i cui nomi appaiono nella procedura (consid. 6). Qualità per ricorrere di queste persone (consid. 7.1). Secondo l'art. 14 cpv. 2 LAAF, l'AFC è tenuta a informare dell'esistenza di una procedura d'assistenza amministrativa le persone non toccate dalla citata procedura, ma il cui nome appare nella documentazione destinata a essere trasmessa, solo se la loro qualità per ricorrere ai sensi dell'art. 19 cpv. 2 LAAF emerge in maniera evidente dal dossier. Il diritto all'autodeterminazione informativa che risulta dagli art. 8 CEDU e 13 Cost. può essere tutelato efficacemente attraverso un'altra via di ricorso (consid. 7.2 e 7.4). Giustificazioni a questa limitazione del dovere d'informazione (consid. 7.3). La prassi dell'AFC che conferisce qualità di parte alle persone che si annunciano ad essa per domandare la censura delle informazioni che le concernono va condivisa (consid. 7.3.3).
it
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-172%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,632
146 I 185
146 I 185 Sachverhalt ab Seite 186 A. BA. et AA., nés respectivement le 2 décembre 1969 et le 5 octobre 1966, tous deux ressortissants du Kosovo, se sont mariés dans ce pays en 1991; leurs quatre enfants y sont nés en 1992, 1994, 1995 et 1998. AA. est entré en Suisse le 22 janvier 1998; il a été mis au bénéfice de l'admission provisoire. Au mois d'août 1998, il a été victime d'un accident de travail: il souffrait d'une fracture du crâne, ainsi que d'une hémorragie cérébrale et sous-arachnoïdienne qui ont engendré de graves séquelles et entraîné une incapacité de travail totale et définitive. Il bénéficie depuis lors d'une rente de l'assurance-invalidité (ci-après: AI), ainsi que de prestations complémentaires. Le 23 octobre 2007, AA. a obtenu une autorisation de séjour en Suisse. Le Service de la population du canton de Vaud (ci-après: le Service de la population) a rejeté, le 29 juillet 2015, la demande d'autorisation d'entrée, respectivement de séjour, déposée par BA. Celle-ci en a formulé une seconde, en date du 29 mai 2017, qui a été traitée comme une demande de réexamen; elle invoquait, à titre d'éléments nouveaux, la dégradation de l'état de santé de son époux qui avait fait l'objet d'une mesure de placement à des fins d'assistance dans un service de psychiatrie générale. Le Service de la population a également rejeté cette requête en date du 9 novembre 2017. B. Par arrêt du 13 juin 2018, le Tribunal cantonal du canton de Vaud a rejeté le recours des intéressés. Si un rapport médical attestait de la détérioration des capacités physiques, psychiques et neuropsychologiques de AA. et si celui-ci n'était plus indépendant, il pouvait trouver auprès d'institutions de soins médicaux et sociaux le soutien dont il avait besoin; de la sorte, la venue en Suisse de son épouse n'était pas nécessaire. C. Le 28 février 2020, lors de délibérations en séance publique, la II e Cour de droit public du Tribunal fédéral a admis le recours en matière de droit public de AA. (ci-après: le recourant 1) et BA. (ci-après: la recourante 2) et a renvoyé la cause au Service de la population, afin qu'il complète l'instruction et prenne une nouvelle décision. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 4. Dans leur seconde demande, les recourants invoquent la détérioration de la santé du recourant 1 qui ne serait, dorénavant, plus à même de vivre seul. 4.1 En principe, même après un refus ou une révocation d'une autorisation de séjour, il est possible de demander l'octroi d'une nouvelle autorisation, dans la mesure où, au moment du prononcé, l'étranger qui en fait la demande remplit les conditions posées à un tel octroi. Indépendamment du fait que cette demande s'intitule reconsidération ou nouvelle demande, elle ne saurait toutefois avoir pour conséquence de remettre continuellement en question des décisions entrées en force. L'autorité administrative n'est ainsi tenue d'entrer en matière sur une nouvelle demande que lorsque les circonstances ont subi des modifications notables ou lorsqu'il existe un cas de révision, c'est-à-dire lorsque l'étranger se prévaut de faits importants ou de preuves dont il n'avait pas connaissance dans la procédure précédente, qu'il lui aurait été impossible d'invoquer dans cette procédure pour des motifs juridiques ou pratiques ou encore qu'il n'avait alors pas de raison d'alléguer (ATF 136 II 177 consid. 2.1 p. 181; arrêt 2C_198/2018 du 25 juin 2018 consid. 3.3 et les références citées). 4.2 En l'occurrence, il faut admettre que la dégradation importante de l'état de santé du recourant 1, qui ne peut désormais plus vivre seul, constitue une circonstance nouvelle, ce que les autorités cantonales ont également admis, puisqu'elles sont entrées en matière sur la nouvelle demande. En conséquence, il s'agit d'examiner la requête en cause dans la mesure où les nouvelles circonstances sont susceptibles de conduire à un résultat juridique différent de celui résultant de la décision du Service de la population du 29 juillet 2015 rejetant la première demande d'autorisation de séjour de la recourante 2. 5. 5.1 Dans un premier temps, il convient d'analyser la situation légale du recourant 1 car le droit au regroupement familial en dépend. Celui-ci est arrivé en Suisse le 22 janvier 1998 et il a été mis au bénéfice d'une admission provisoire. Il a droit, depuis un grave accident de travail survenu en août 1998 qui a entraîné une incapacité de travail totale et définitive, à une rente AI, ainsi qu'à des prestations complémentaires. Le 23 octobre 2007, l'intéressé a obtenu une autorisation de séjour. 5.2 Dans l' ATF 144 I 266, après avoir rappelé la position de la Cour européenne des droits de l'homme sur le droit au respect de la vie familiale et le droit au respect de la vie privée, le Tribunal fédéral a précisé et schématisé sa jurisprudence relative au droit à une autorisation de séjour fondée sur l'art. 8 CEDH. Ce droit dépend fondamentalement de la durée de la résidence en Suisse de l'étranger. Lorsque celui-ci réside légalement depuis plus de dix ans en Suisse, il y a lieu de partir de l'idée que les liens sociaux qu'il a développés avec notre pays sont suffisamment étroits pour que le refus de prolonger l'autorisation de séjour respectivement la révocation de celle-ci ne doivent être prononcés que pour des motifs sérieux. L'élément nouveau figurant dans cet arrêt est que le Tribunal fédéral y a fixé le nombre d'années à partir duquel un étranger est présumé bien intégré, c'est-à-dire à partir d'un séjour licite de dix ans, avec pour conséquence qu'il dispose alors, en principe, d'un droit de séjour durable en Suisse sur la base de l'art. 8 CEDH protégeant le respect à la vie privée. Il convient de rappeler ici que cette durée est celle à compter de laquelle une personne bénéficiant d'une autorisation de séjour peut demander une autorisation d'établissement (cf. art. 34 al. 2 let. a LEtr [RO 2007 5445]; intitulée, depuis le 1er janvier 2019, la loi sur les étrangers et l'intégration [LEI; RS 142.20]), ainsi que la nationalité suisse (art. 9 al. 1 let. b de la loi du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse [LN; RS 141.0]). Avant cet arrêt, le tribunal de céans avait toujours renoncé à déterminer un laps de temps à partir duquel l'étranger pouvait tirer un droit de l'art. 8 CEDH. La durée du séjour n'était qu'un élément parmi d'autres à prendre en considération dans l'appréciation globale des circonstances du cas d'espèce à effectuer. Une longue présence et une intégration ordinaire correspondante ne suffisaient pas. Il fallait également que l'étranger soit parvenu à créer des liens professionnels ou sociaux spécialement intenses dépassant ceux qui résultent d'une intégration ordinaire (ATF 130 II 281 consid. 3.2.1 p. 286; ATF 144 II 1 consid. 6.1 p.13). Dans l' ATF 144 I 266, en précisant et structurant sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a jugé qu'un séjour légal d'environ dix ans permettait en principe de se prévaloir de l'art. 8 CEDH, sous l'angle de la vie privée, dès lors qu'une telle durée présuppose, en règle générale, une bonne intégration. Il avait aussi déjà estimé que la présence consécutive à une admission provisoire pouvait, dans certaines circonstances, conférer un tel droit durable (cf. arrêts 2C_360/2016 du 31 décembre 2017 consid. 5.2; 2C_639/2012 du 13 février 2013 consid. 1.2.2). Il en allait de même en présence d'une admission fondée sur un cas personnel d'extrême gravité au sens de l'art. 13 let. f OLE (arrêt précité 2C_360/2016 consid. 5.1). 5.3 En l'espèce, le recourant 1 réside en Suisse légalement depuis plus de dix ans. Il est au bénéfice d'une autorisation de séjour depuis 2007. Auparavant, il avait été admis provisoirement depuis août 1998. Au regard de ce nombre d'années important, il faut lui reconnaître un droit de séjour durable dans notre pays découlant du respect de la vie privée au sens de l'art. 8 CEDH respectivement de l'art. 13 Cst., tel que précisé dans l' ATF 144 I 266. 6. Il convient ensuite d'examiner si le droit durable du recourant 1 à séjourner en Suisse au titre de la garantie de la vie privée issue de l'art. 8 CEDH permet aux conjoints d'invoquer un droit au regroupement familial découlant de cette même disposition et, le cas échéant, à quelles conditions. 6.1 Le Tribunal fédéral reconnaît, depuis longtemps déjà, que peut se prévaloir du droit au regroupement familial une personne qui est à même de démontrer une relation étroite et effective avec un membre de sa famille qui possède le droit de résider durablement en Suisse, ce qui suppose que celui-ci ait la nationalité suisse, qu'il soit au bénéfice d'une autorisation d'établissement ou d'un droit certain à une autorisation de séjour (ATF 135 I 143 consid. 1.3.1 p. 145 s.; cf. arrêt précité 2C_360/2016 consid. 5.1; arrêt 2C_147/2015 du 22 mars 2016 consid. 2.2.1). Le Tribunal fédéral, dans l' ATF 137 I 284 consid. 2.6, l'a rappelé en d'autres termes: la personne qui possède le droit de séjourner en Suisse ("Ein Aufenthaltsberechtigter") - c'est-à-dire une personne qui détient un droit durable de séjour - doit en principe pouvoir obtenir le regroupement familial au regard des art. 8 CEDH et 13 Cst. (cf. également ATF 130 II 281 consid. 3.2.2). Comme on l'a vu, tel est le cas du recourant 1. Son épouse peut donc invoquer l'art. 8 CEDH, afin de pouvoir venir vivre auprès de celui-ci en Suisse. Cela ne signifie pas pour autant qu'un tel droit ne soit pas subordonné à des conditions. 6.2 Selon l' ATF 137 I 284, il convient, en présence d'un étranger qui possède un droit durable à séjourner en Suisse, dans un souci de cohérence avec la législation interne, de soumettre le regroupement familial aux conditions de l'art. 44 LEtr, conditions qui sont au demeurant compatibles avec l'art. 8 CEDH (ATF 137 I 284 consid. 2.6). L'art. 44 LEtr ne confère certes pas en lui-même un droit à une autorisation de séjour, puisque celle-ci est potestative ("Le conjoint étranger du titulaire d'une autorisation de séjour ainsi que ses enfants célibataires étrangers de moins de 18 ans peuvent obtenir une autorisation de séjour ..."; "... può essere rilasciato o prorogato un permesso di dimora ..."; "... kann eine Aufenthaltsbewilligung erteilt und verlängert werden ..."). Cette restriction résulte du fait que cette disposition concerne en premier lieu les personnes qui ne possèdent pas un droit à faire renouveler leur titre de séjour temporaire. Si les étrangers résidant dans notre pays n'ont pas eux-mêmes un droit de séjour, ils ne doivent pas non plus pouvoir bénéficier d'un droit au regroupement familial. Pour cette raison, le législateur a octroyé aux cantons, dans le cadre du regroupement familial requis par le biais d'un étranger au bénéfice d'un permis de séjour annuel, une certaine marge d'appréciation. Toujours selon l'ATF 137 I 284 consid. 2.6, confirmé à l'ATF 139 I 330 consid. 2.4.1, il en va différemment des étrangers qui possèdent un droit au renouvellement de leur permis de séjour et qui peuvent, selon la jurisprudence relative au regroupement familial, invoquer les art. 8 CEDH et 13 Cst. Dans ce cas de figure, les autorités ne peuvent, compte tenu des droits découlant de ces deux dispositions, refuser le regroupement familial requis que pour de bonnes raisons. On est potentiellement en présence de telles raisons si les conditions de l'art. 44 LEtr ne sont pas remplies ou si l'une des situations d'extinction du droit au regroupement prévues à l'art. 51 al. 2 LEtr (qui renvoie aux motifs de révocation de l'art. 62 al. 1 LEtr) est réalisée (ATF 139 I 330 consid. 2.4.1 et 2.4.2 p. 337; ATF 137 I 284 consid. 2.6 et 2.7 p. 292): il n'est en effet pas concevable que, par le biais de l'art. 8 CEDH, un étranger qui ne dispose, en vertu de la législation interne, d'aucun droit à faire venir sa famille proche en Suisse, puisse obtenir des autorisations de séjour pour celle-ci sans que les conditions posées par les art. 42 ss LEtr ne soient remplies (arrêt 2C_207/2017 du 2 novembre 2017 consid. 5.1 et les arrêts cités; cf. aussi 2C_943/2018 du 22 janvier 2020 consid. 3.1). Il faut ajouter à cela le respect des délais légaux imposés par l'art. 47 LEtr en lien avec l'art. 73 de l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.201) (arrêt 2C_888/2011 du 20 juin 2012 consid. 2.3). Rappelons en outre que ce droit tombe s'il est invoqué de manière abusive (en cas, par exemple, de mariage de complaisance [ATF 139 I 330 consid. 2.4.2 p. 338; ATF 137 I 284 consid. 2.7 p. 293]). La doctrine suisse elle aussi considère que celui qui bénéficie d'une autorisation de séjour durable peut se prévaloir des art. 8 CEDH et 13 Cst. pour demander le regroupement familial sur la base de l'art. 44 LEtr aux conditions susmentionnées (AMARELLE/CHRISTEN, Code annoté de droit des migrations, vol. II: Loi sur les étrangers [LEtr], in Nguyen/Amarelle [éd.], ad art. 44 LEtr p. 424;CARONI/SCHEIBER/ PREISIG/ZOETEWEIJ, Migrationsrecht, 4e éd. 2018, p. 227 ss, spéc. 228; cf. aussi MARC SPESCHA, in Migrationsrecht, Spescha/Zünd/Bolzli/ Hruschka/de Weck [éd.], 5e éd. 2019, n° 4 ad art. 44 LEtr p. 218). En résumé, un droit durable à une autorisation de séjour fondé sur l'art. 8 CEDH donne en principe droit au regroupement familial du conjoint, pour autant que les conditions posées par le droit interne à ce regroupement soient remplies. 7. Il s'agit, dès lors, d'analyser si, en l'espèce, les conditions posées par les art. 47 al. 4 et 44 LEtr sont réalisées, étant précisé que ce n'est que si tel est le cas que la recourante 2 pourra obtenir un titre de séjour en Suisse. 7.1 Il convient, tout d'abord, d'examiner ce qu'il en est du respect des délais pour demander le regroupement familial. A cet égard, dans la mesure où il n'est à juste titre pas contesté que la demande de regroupement familial a été formée tardivement au regard de l'art. 47 al. 1 et al. 3 let. b LEtr, ce n'est qu'en présence de raisons familiales majeures que le regroupement familial peut être accordé (art. 47 al. 4 LEtr et 73 al. 3 OASA). 7.1.1 D'une façon générale, il ne doit être fait usage de l'art. 47 al. 4 LEtr qu'avec retenue. Les raisons familiales majeures pour le regroupement familial hors délai doivent toutefois être interprétées d'une manière conforme au droit fondamental au respect de la vie familiale (art. 13 Cst. et 8 CEDH; arrêts 2C_153/2018 du 25 juin 2018 consid. 5.2; 2C_1172/2016 du 26 juillet 2017 consid. 4.3.1). Selon la jurisprudence, le désir de voir tous les membres de la famille réunis en Suisse est à la base de toute demande de regroupement familial, y compris celles déposées dans les délais, et représente même une des conditions du regroupement (cf. art. 42 al. 1, 43 al. 1 et 44 let. a LEtr "à condition de vivre en ménage commun"). La seule possibilité de voir la famille réunie ne constitue dès lors pas une raison familiale majeure. Ainsi, lorsque la demande de regroupement est effectuée hors délai et que la famille a vécu séparée volontairement, d'autres raisons sont nécessaires (arrêts 2C_153/2018 du 25 juin 2018 consid. 5.2; 2C_386/2016 du 22 mai 2017 consid. 2.3.1; 2C_285/2015 du 23 juillet 2015 consid. 3.1 et les arrêts cités). L'art. 75 OASA ne traite que des raisons familiales majeures pour le regroupement familial des enfants et ne dit rien quant à ces raisons pour le conjoint; la jurisprudence, pas plus que la doctrine, n'en a arrêté les contours de façon déterminante (arrêts 2C_323/2018 du 21 septembre 2018 consid. 8.2.1 et 2C_887/2014 du 11 mars 2015 consid. 3.2). Les travaux parlementaires montrent qu'avec l'adoption de l'art. 47 al. 4 LEtr le législateur a voulu encourager l'intégration avec un regroupement des membres de la famille aussi rapide que possible, sans réduire les raisons de ce regroupement aux événements qui n'étaient pas prévisibles. Selon sa pratique, le Tribunal fédéral estime qu'une famille qui a volontairement vécu séparée pendant des années exprime de la sorte un intérêt réduit à vivre ensemble en un lieu donné; ainsi, dans une telle constellation, c'est-à-dire lorsque les rapports familiaux ont été vécus, pendant des années, par le biais de visites à l'étranger et des moyens modernes de communication, la ratio legis de l'art. 47 al. 4 LEtr que représente l'intérêt légitime (sous-jacent) à une politique d'immigration restrictive l'emporte régulièrement sur l'intérêt privé de l'étranger à vivre en Suisse. Il en va ainsi tant que des raisons objectives et compréhensibles, que celui-ci doit indiquer et justifier, ne suggèrent le contraire (arrêt 2C_323/2018 précité consid. 8.2.2 et les références aux travaux parlementaires et arrêts cités). 7.1.2 In casu, le regroupement familial est requis en raison d'un changement important des circonstances, à savoir l'état de santé du recourant 1. Celui-ci souffre des séquelles d'un traumatisme crânio-cérébral, à savoir de douleurs chroniques, troubles visuels et de céphalées invalidantes couplés à un état dépressif récurrent; s'y ajoutent des déficits cognitifs (concentration, mémoire, etc.) et des troubles perceptifs (hallucinations acoustico-verbales et visuelles); il a également des problèmes coronariens qui ont pour conséquence des crises d'angoisse. Il découle du rapport médical du 6 décembre 2017 que désormais le recourant "est arrivé au bout de ses moyens et, sans la présence de son épouse, il se verra contraint de recourir à des institutions de soins médicaux et sociaux, son 'niveau de fonctionnement général' étant aujourd'hui sérieusement altéré". Les médecins soulignent que les tâches quotidiennes deviennent de plus en plus difficiles et que son état le pousse à se retirer socialement; ils craignent qu'il devienne grabataire. De plus, en été 2017, le recourant 1 a fait l'objet d'une mesure de placement à des fins d'assistance au service de psychiatrie générale du CHUV. Il découle de ce qui précède que la situation a changé de façon déterminante après l'échéance du délai de cinq ans dont disposait le recourant pour faire valoir son droit au regroupement familial. Il sied, en outre, de souligner ici une modification importante de la constellation familiale: le regroupement ne concerne plus cinq personnes, à savoir la recourante 2 et les quatre enfants du couple, puisqu'aujourd'hui ceux-ci sont majeurs et indépendants. Seule est donc concernée par le regroupement la recourante 2, à savoir l'épouse. On ne peut, de plus, reprocher aux recourants d'avoir volontairement vécu de façon séparée depuis que l'époux a obtenu une autorisation de séjour, à savoir depuis 2007. En effet, ceux-ci soulignent que, compte tenu de la situation précaire du recourant 1, ils ne remplissaient pas les conditions posées au regroupement familial fondé sur l'art. 44 LEtr: ils ne pouvaient trouver un appartement adéquat pour eux-mêmes et leurs quatre enfants (alors âgés de 15, 13, 12 et 9 ans) et ne bénéficiaient pas des ressources nécessaires pour subvenir aux besoins de la famille, ce qui n'est guère discutable. En conclusion, la condition des raisons familiales majeures de l'art. 47 al. 4 LEtr est remplie. 7.2 Il reste à déterminer si les recourants remplissent les conditions de l'art. 44 LEtr. Cette disposition énumère le ménage commun des époux (let. a), un logement approprié (let. b), ainsi que l'absence de dépendance à l'aide sociale (let. c) (cf. ATF 139 I 330 consid. 2.4.2 p. 338); il est rappelé que les lettres d et e de l'art. 44 LEI ne figuraient pas à l'art. 44 LEtr, puisqu'elles ont été introduites avec la révision de la loi fédérale sur les étrangers entrée en vigueur le 1er janvier 2019, et qu'elles ne sont dès lors pas applicables au présent cas (cf. consid. 1 non publié). L'arrêt attaqué ne contient toutefois pas les éléments permettant de juger si les exigences susmentionnées sont remplies. Ainsi, en l'absence d'éléments de fait suffisants pour que le Tribunal fédéral statue, il y a lieu, en application de l'art. 107 al. 2 LTF, de renvoyer la cause au Service de la population, afin qu'il en complète l'instruction et prenne une nouvelle décision. Dans le cadre de cette instruction, il n'y aura pas lieu d'examiner si le retour du recourant 1 au Kosovo peut être exigé. En effet, l'impossibilité de vivre la vie familiale à l'étranger ne constitue pas une condition légale au regroupement familial et irait au-delà des exigences de l'art. 44 et 47 al. 4 LEtr. La loi ne pose même pas une telle exigence pour les titulaires d'une autorisation de séjour sans droit de présence durable. Cette exigence peut donc d'autant moins s'appliquer dans le présent cas. Elle ferait perdre tout sens audit regroupement qui, selon la jurisprudence précitée, doit être accordé si les exigences posées par ces dispositions sont réalisées, lorsque l'étranger qui demande le regroupement possède un droit de séjour durable en Suisse.
fr
Art. 8 EMRK, Art. 13 BV, Art. 44 und 47 AuG; nachträglicher Familiennachzug; Ehegatte mit gefestigtem Anwesenheitsrecht in der Schweiz. Verschlechtert sich der Gesundheitszustand eines Ehegatten erheblich, liegt darin eine wesentliche Änderung der Umstände, die es rechtfertigt, auf ein neuerliches Gesuch um Familienzusammenführung einzutreten (E. 4). Eine ausländische Person, welche sich seit mehr als zehn Jahren rechtmässig in der Schweiz aufhält, verfügt auf Grundlage von Art. 8 EMRK (Anspruch auf Achtung des Privatlebens) in der Regel über ein gefestigtes Anwesenheitsrecht (BGE 144 I 266). Daraus ergibt sich ein Anspruch auf Familiennachzug des Ehegatten, sofern die Voraussetzungen von Art. 44 und 47 AuG erfüllt sind. Im vorliegenden Fall haben sich die Umstände nach Ablauf der fünfjährigen Frist zur Geltendmachung des Familiennachzugs massgeblich verändert, zumal der Ehegatte nicht mehr in der Lage ist, selbständig zu leben (Art. 47 Abs. 4 AuG). Die Feststellungen der Vorinstanz erlauben allerdings keine Beurteilung der Voraussetzungen von Art. 44 lit. a-c AuG. Die Sache ist deshalb zur Vervollständigung der Erhebung des Sachverhalts und zu neuem Entscheid an die erstinstanzlich verfügende Verwaltungsbehörde zurückzuweisen. Dabei wird nicht zu prüfen sein, ob dem Ehegatten die Rückkehr in sein Heimatland zugemutet werden könnte: die Unmöglichkeit, das Familienleben im Ausland leben zu können, ist keine gesetzliche Voraussetzung für den Familiennachzug und geht über die Anforderungen des landesinternen Rechts hinaus (E. 5-7).
de
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-185%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,633
146 I 185
146 I 185 Sachverhalt ab Seite 186 A. BA. et AA., nés respectivement le 2 décembre 1969 et le 5 octobre 1966, tous deux ressortissants du Kosovo, se sont mariés dans ce pays en 1991; leurs quatre enfants y sont nés en 1992, 1994, 1995 et 1998. AA. est entré en Suisse le 22 janvier 1998; il a été mis au bénéfice de l'admission provisoire. Au mois d'août 1998, il a été victime d'un accident de travail: il souffrait d'une fracture du crâne, ainsi que d'une hémorragie cérébrale et sous-arachnoïdienne qui ont engendré de graves séquelles et entraîné une incapacité de travail totale et définitive. Il bénéficie depuis lors d'une rente de l'assurance-invalidité (ci-après: AI), ainsi que de prestations complémentaires. Le 23 octobre 2007, AA. a obtenu une autorisation de séjour en Suisse. Le Service de la population du canton de Vaud (ci-après: le Service de la population) a rejeté, le 29 juillet 2015, la demande d'autorisation d'entrée, respectivement de séjour, déposée par BA. Celle-ci en a formulé une seconde, en date du 29 mai 2017, qui a été traitée comme une demande de réexamen; elle invoquait, à titre d'éléments nouveaux, la dégradation de l'état de santé de son époux qui avait fait l'objet d'une mesure de placement à des fins d'assistance dans un service de psychiatrie générale. Le Service de la population a également rejeté cette requête en date du 9 novembre 2017. B. Par arrêt du 13 juin 2018, le Tribunal cantonal du canton de Vaud a rejeté le recours des intéressés. Si un rapport médical attestait de la détérioration des capacités physiques, psychiques et neuropsychologiques de AA. et si celui-ci n'était plus indépendant, il pouvait trouver auprès d'institutions de soins médicaux et sociaux le soutien dont il avait besoin; de la sorte, la venue en Suisse de son épouse n'était pas nécessaire. C. Le 28 février 2020, lors de délibérations en séance publique, la II e Cour de droit public du Tribunal fédéral a admis le recours en matière de droit public de AA. (ci-après: le recourant 1) et BA. (ci-après: la recourante 2) et a renvoyé la cause au Service de la population, afin qu'il complète l'instruction et prenne une nouvelle décision. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 4. Dans leur seconde demande, les recourants invoquent la détérioration de la santé du recourant 1 qui ne serait, dorénavant, plus à même de vivre seul. 4.1 En principe, même après un refus ou une révocation d'une autorisation de séjour, il est possible de demander l'octroi d'une nouvelle autorisation, dans la mesure où, au moment du prononcé, l'étranger qui en fait la demande remplit les conditions posées à un tel octroi. Indépendamment du fait que cette demande s'intitule reconsidération ou nouvelle demande, elle ne saurait toutefois avoir pour conséquence de remettre continuellement en question des décisions entrées en force. L'autorité administrative n'est ainsi tenue d'entrer en matière sur une nouvelle demande que lorsque les circonstances ont subi des modifications notables ou lorsqu'il existe un cas de révision, c'est-à-dire lorsque l'étranger se prévaut de faits importants ou de preuves dont il n'avait pas connaissance dans la procédure précédente, qu'il lui aurait été impossible d'invoquer dans cette procédure pour des motifs juridiques ou pratiques ou encore qu'il n'avait alors pas de raison d'alléguer (ATF 136 II 177 consid. 2.1 p. 181; arrêt 2C_198/2018 du 25 juin 2018 consid. 3.3 et les références citées). 4.2 En l'occurrence, il faut admettre que la dégradation importante de l'état de santé du recourant 1, qui ne peut désormais plus vivre seul, constitue une circonstance nouvelle, ce que les autorités cantonales ont également admis, puisqu'elles sont entrées en matière sur la nouvelle demande. En conséquence, il s'agit d'examiner la requête en cause dans la mesure où les nouvelles circonstances sont susceptibles de conduire à un résultat juridique différent de celui résultant de la décision du Service de la population du 29 juillet 2015 rejetant la première demande d'autorisation de séjour de la recourante 2. 5. 5.1 Dans un premier temps, il convient d'analyser la situation légale du recourant 1 car le droit au regroupement familial en dépend. Celui-ci est arrivé en Suisse le 22 janvier 1998 et il a été mis au bénéfice d'une admission provisoire. Il a droit, depuis un grave accident de travail survenu en août 1998 qui a entraîné une incapacité de travail totale et définitive, à une rente AI, ainsi qu'à des prestations complémentaires. Le 23 octobre 2007, l'intéressé a obtenu une autorisation de séjour. 5.2 Dans l' ATF 144 I 266, après avoir rappelé la position de la Cour européenne des droits de l'homme sur le droit au respect de la vie familiale et le droit au respect de la vie privée, le Tribunal fédéral a précisé et schématisé sa jurisprudence relative au droit à une autorisation de séjour fondée sur l'art. 8 CEDH. Ce droit dépend fondamentalement de la durée de la résidence en Suisse de l'étranger. Lorsque celui-ci réside légalement depuis plus de dix ans en Suisse, il y a lieu de partir de l'idée que les liens sociaux qu'il a développés avec notre pays sont suffisamment étroits pour que le refus de prolonger l'autorisation de séjour respectivement la révocation de celle-ci ne doivent être prononcés que pour des motifs sérieux. L'élément nouveau figurant dans cet arrêt est que le Tribunal fédéral y a fixé le nombre d'années à partir duquel un étranger est présumé bien intégré, c'est-à-dire à partir d'un séjour licite de dix ans, avec pour conséquence qu'il dispose alors, en principe, d'un droit de séjour durable en Suisse sur la base de l'art. 8 CEDH protégeant le respect à la vie privée. Il convient de rappeler ici que cette durée est celle à compter de laquelle une personne bénéficiant d'une autorisation de séjour peut demander une autorisation d'établissement (cf. art. 34 al. 2 let. a LEtr [RO 2007 5445]; intitulée, depuis le 1er janvier 2019, la loi sur les étrangers et l'intégration [LEI; RS 142.20]), ainsi que la nationalité suisse (art. 9 al. 1 let. b de la loi du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse [LN; RS 141.0]). Avant cet arrêt, le tribunal de céans avait toujours renoncé à déterminer un laps de temps à partir duquel l'étranger pouvait tirer un droit de l'art. 8 CEDH. La durée du séjour n'était qu'un élément parmi d'autres à prendre en considération dans l'appréciation globale des circonstances du cas d'espèce à effectuer. Une longue présence et une intégration ordinaire correspondante ne suffisaient pas. Il fallait également que l'étranger soit parvenu à créer des liens professionnels ou sociaux spécialement intenses dépassant ceux qui résultent d'une intégration ordinaire (ATF 130 II 281 consid. 3.2.1 p. 286; ATF 144 II 1 consid. 6.1 p.13). Dans l' ATF 144 I 266, en précisant et structurant sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a jugé qu'un séjour légal d'environ dix ans permettait en principe de se prévaloir de l'art. 8 CEDH, sous l'angle de la vie privée, dès lors qu'une telle durée présuppose, en règle générale, une bonne intégration. Il avait aussi déjà estimé que la présence consécutive à une admission provisoire pouvait, dans certaines circonstances, conférer un tel droit durable (cf. arrêts 2C_360/2016 du 31 décembre 2017 consid. 5.2; 2C_639/2012 du 13 février 2013 consid. 1.2.2). Il en allait de même en présence d'une admission fondée sur un cas personnel d'extrême gravité au sens de l'art. 13 let. f OLE (arrêt précité 2C_360/2016 consid. 5.1). 5.3 En l'espèce, le recourant 1 réside en Suisse légalement depuis plus de dix ans. Il est au bénéfice d'une autorisation de séjour depuis 2007. Auparavant, il avait été admis provisoirement depuis août 1998. Au regard de ce nombre d'années important, il faut lui reconnaître un droit de séjour durable dans notre pays découlant du respect de la vie privée au sens de l'art. 8 CEDH respectivement de l'art. 13 Cst., tel que précisé dans l' ATF 144 I 266. 6. Il convient ensuite d'examiner si le droit durable du recourant 1 à séjourner en Suisse au titre de la garantie de la vie privée issue de l'art. 8 CEDH permet aux conjoints d'invoquer un droit au regroupement familial découlant de cette même disposition et, le cas échéant, à quelles conditions. 6.1 Le Tribunal fédéral reconnaît, depuis longtemps déjà, que peut se prévaloir du droit au regroupement familial une personne qui est à même de démontrer une relation étroite et effective avec un membre de sa famille qui possède le droit de résider durablement en Suisse, ce qui suppose que celui-ci ait la nationalité suisse, qu'il soit au bénéfice d'une autorisation d'établissement ou d'un droit certain à une autorisation de séjour (ATF 135 I 143 consid. 1.3.1 p. 145 s.; cf. arrêt précité 2C_360/2016 consid. 5.1; arrêt 2C_147/2015 du 22 mars 2016 consid. 2.2.1). Le Tribunal fédéral, dans l' ATF 137 I 284 consid. 2.6, l'a rappelé en d'autres termes: la personne qui possède le droit de séjourner en Suisse ("Ein Aufenthaltsberechtigter") - c'est-à-dire une personne qui détient un droit durable de séjour - doit en principe pouvoir obtenir le regroupement familial au regard des art. 8 CEDH et 13 Cst. (cf. également ATF 130 II 281 consid. 3.2.2). Comme on l'a vu, tel est le cas du recourant 1. Son épouse peut donc invoquer l'art. 8 CEDH, afin de pouvoir venir vivre auprès de celui-ci en Suisse. Cela ne signifie pas pour autant qu'un tel droit ne soit pas subordonné à des conditions. 6.2 Selon l' ATF 137 I 284, il convient, en présence d'un étranger qui possède un droit durable à séjourner en Suisse, dans un souci de cohérence avec la législation interne, de soumettre le regroupement familial aux conditions de l'art. 44 LEtr, conditions qui sont au demeurant compatibles avec l'art. 8 CEDH (ATF 137 I 284 consid. 2.6). L'art. 44 LEtr ne confère certes pas en lui-même un droit à une autorisation de séjour, puisque celle-ci est potestative ("Le conjoint étranger du titulaire d'une autorisation de séjour ainsi que ses enfants célibataires étrangers de moins de 18 ans peuvent obtenir une autorisation de séjour ..."; "... può essere rilasciato o prorogato un permesso di dimora ..."; "... kann eine Aufenthaltsbewilligung erteilt und verlängert werden ..."). Cette restriction résulte du fait que cette disposition concerne en premier lieu les personnes qui ne possèdent pas un droit à faire renouveler leur titre de séjour temporaire. Si les étrangers résidant dans notre pays n'ont pas eux-mêmes un droit de séjour, ils ne doivent pas non plus pouvoir bénéficier d'un droit au regroupement familial. Pour cette raison, le législateur a octroyé aux cantons, dans le cadre du regroupement familial requis par le biais d'un étranger au bénéfice d'un permis de séjour annuel, une certaine marge d'appréciation. Toujours selon l'ATF 137 I 284 consid. 2.6, confirmé à l'ATF 139 I 330 consid. 2.4.1, il en va différemment des étrangers qui possèdent un droit au renouvellement de leur permis de séjour et qui peuvent, selon la jurisprudence relative au regroupement familial, invoquer les art. 8 CEDH et 13 Cst. Dans ce cas de figure, les autorités ne peuvent, compte tenu des droits découlant de ces deux dispositions, refuser le regroupement familial requis que pour de bonnes raisons. On est potentiellement en présence de telles raisons si les conditions de l'art. 44 LEtr ne sont pas remplies ou si l'une des situations d'extinction du droit au regroupement prévues à l'art. 51 al. 2 LEtr (qui renvoie aux motifs de révocation de l'art. 62 al. 1 LEtr) est réalisée (ATF 139 I 330 consid. 2.4.1 et 2.4.2 p. 337; ATF 137 I 284 consid. 2.6 et 2.7 p. 292): il n'est en effet pas concevable que, par le biais de l'art. 8 CEDH, un étranger qui ne dispose, en vertu de la législation interne, d'aucun droit à faire venir sa famille proche en Suisse, puisse obtenir des autorisations de séjour pour celle-ci sans que les conditions posées par les art. 42 ss LEtr ne soient remplies (arrêt 2C_207/2017 du 2 novembre 2017 consid. 5.1 et les arrêts cités; cf. aussi 2C_943/2018 du 22 janvier 2020 consid. 3.1). Il faut ajouter à cela le respect des délais légaux imposés par l'art. 47 LEtr en lien avec l'art. 73 de l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.201) (arrêt 2C_888/2011 du 20 juin 2012 consid. 2.3). Rappelons en outre que ce droit tombe s'il est invoqué de manière abusive (en cas, par exemple, de mariage de complaisance [ATF 139 I 330 consid. 2.4.2 p. 338; ATF 137 I 284 consid. 2.7 p. 293]). La doctrine suisse elle aussi considère que celui qui bénéficie d'une autorisation de séjour durable peut se prévaloir des art. 8 CEDH et 13 Cst. pour demander le regroupement familial sur la base de l'art. 44 LEtr aux conditions susmentionnées (AMARELLE/CHRISTEN, Code annoté de droit des migrations, vol. II: Loi sur les étrangers [LEtr], in Nguyen/Amarelle [éd.], ad art. 44 LEtr p. 424;CARONI/SCHEIBER/ PREISIG/ZOETEWEIJ, Migrationsrecht, 4e éd. 2018, p. 227 ss, spéc. 228; cf. aussi MARC SPESCHA, in Migrationsrecht, Spescha/Zünd/Bolzli/ Hruschka/de Weck [éd.], 5e éd. 2019, n° 4 ad art. 44 LEtr p. 218). En résumé, un droit durable à une autorisation de séjour fondé sur l'art. 8 CEDH donne en principe droit au regroupement familial du conjoint, pour autant que les conditions posées par le droit interne à ce regroupement soient remplies. 7. Il s'agit, dès lors, d'analyser si, en l'espèce, les conditions posées par les art. 47 al. 4 et 44 LEtr sont réalisées, étant précisé que ce n'est que si tel est le cas que la recourante 2 pourra obtenir un titre de séjour en Suisse. 7.1 Il convient, tout d'abord, d'examiner ce qu'il en est du respect des délais pour demander le regroupement familial. A cet égard, dans la mesure où il n'est à juste titre pas contesté que la demande de regroupement familial a été formée tardivement au regard de l'art. 47 al. 1 et al. 3 let. b LEtr, ce n'est qu'en présence de raisons familiales majeures que le regroupement familial peut être accordé (art. 47 al. 4 LEtr et 73 al. 3 OASA). 7.1.1 D'une façon générale, il ne doit être fait usage de l'art. 47 al. 4 LEtr qu'avec retenue. Les raisons familiales majeures pour le regroupement familial hors délai doivent toutefois être interprétées d'une manière conforme au droit fondamental au respect de la vie familiale (art. 13 Cst. et 8 CEDH; arrêts 2C_153/2018 du 25 juin 2018 consid. 5.2; 2C_1172/2016 du 26 juillet 2017 consid. 4.3.1). Selon la jurisprudence, le désir de voir tous les membres de la famille réunis en Suisse est à la base de toute demande de regroupement familial, y compris celles déposées dans les délais, et représente même une des conditions du regroupement (cf. art. 42 al. 1, 43 al. 1 et 44 let. a LEtr "à condition de vivre en ménage commun"). La seule possibilité de voir la famille réunie ne constitue dès lors pas une raison familiale majeure. Ainsi, lorsque la demande de regroupement est effectuée hors délai et que la famille a vécu séparée volontairement, d'autres raisons sont nécessaires (arrêts 2C_153/2018 du 25 juin 2018 consid. 5.2; 2C_386/2016 du 22 mai 2017 consid. 2.3.1; 2C_285/2015 du 23 juillet 2015 consid. 3.1 et les arrêts cités). L'art. 75 OASA ne traite que des raisons familiales majeures pour le regroupement familial des enfants et ne dit rien quant à ces raisons pour le conjoint; la jurisprudence, pas plus que la doctrine, n'en a arrêté les contours de façon déterminante (arrêts 2C_323/2018 du 21 septembre 2018 consid. 8.2.1 et 2C_887/2014 du 11 mars 2015 consid. 3.2). Les travaux parlementaires montrent qu'avec l'adoption de l'art. 47 al. 4 LEtr le législateur a voulu encourager l'intégration avec un regroupement des membres de la famille aussi rapide que possible, sans réduire les raisons de ce regroupement aux événements qui n'étaient pas prévisibles. Selon sa pratique, le Tribunal fédéral estime qu'une famille qui a volontairement vécu séparée pendant des années exprime de la sorte un intérêt réduit à vivre ensemble en un lieu donné; ainsi, dans une telle constellation, c'est-à-dire lorsque les rapports familiaux ont été vécus, pendant des années, par le biais de visites à l'étranger et des moyens modernes de communication, la ratio legis de l'art. 47 al. 4 LEtr que représente l'intérêt légitime (sous-jacent) à une politique d'immigration restrictive l'emporte régulièrement sur l'intérêt privé de l'étranger à vivre en Suisse. Il en va ainsi tant que des raisons objectives et compréhensibles, que celui-ci doit indiquer et justifier, ne suggèrent le contraire (arrêt 2C_323/2018 précité consid. 8.2.2 et les références aux travaux parlementaires et arrêts cités). 7.1.2 In casu, le regroupement familial est requis en raison d'un changement important des circonstances, à savoir l'état de santé du recourant 1. Celui-ci souffre des séquelles d'un traumatisme crânio-cérébral, à savoir de douleurs chroniques, troubles visuels et de céphalées invalidantes couplés à un état dépressif récurrent; s'y ajoutent des déficits cognitifs (concentration, mémoire, etc.) et des troubles perceptifs (hallucinations acoustico-verbales et visuelles); il a également des problèmes coronariens qui ont pour conséquence des crises d'angoisse. Il découle du rapport médical du 6 décembre 2017 que désormais le recourant "est arrivé au bout de ses moyens et, sans la présence de son épouse, il se verra contraint de recourir à des institutions de soins médicaux et sociaux, son 'niveau de fonctionnement général' étant aujourd'hui sérieusement altéré". Les médecins soulignent que les tâches quotidiennes deviennent de plus en plus difficiles et que son état le pousse à se retirer socialement; ils craignent qu'il devienne grabataire. De plus, en été 2017, le recourant 1 a fait l'objet d'une mesure de placement à des fins d'assistance au service de psychiatrie générale du CHUV. Il découle de ce qui précède que la situation a changé de façon déterminante après l'échéance du délai de cinq ans dont disposait le recourant pour faire valoir son droit au regroupement familial. Il sied, en outre, de souligner ici une modification importante de la constellation familiale: le regroupement ne concerne plus cinq personnes, à savoir la recourante 2 et les quatre enfants du couple, puisqu'aujourd'hui ceux-ci sont majeurs et indépendants. Seule est donc concernée par le regroupement la recourante 2, à savoir l'épouse. On ne peut, de plus, reprocher aux recourants d'avoir volontairement vécu de façon séparée depuis que l'époux a obtenu une autorisation de séjour, à savoir depuis 2007. En effet, ceux-ci soulignent que, compte tenu de la situation précaire du recourant 1, ils ne remplissaient pas les conditions posées au regroupement familial fondé sur l'art. 44 LEtr: ils ne pouvaient trouver un appartement adéquat pour eux-mêmes et leurs quatre enfants (alors âgés de 15, 13, 12 et 9 ans) et ne bénéficiaient pas des ressources nécessaires pour subvenir aux besoins de la famille, ce qui n'est guère discutable. En conclusion, la condition des raisons familiales majeures de l'art. 47 al. 4 LEtr est remplie. 7.2 Il reste à déterminer si les recourants remplissent les conditions de l'art. 44 LEtr. Cette disposition énumère le ménage commun des époux (let. a), un logement approprié (let. b), ainsi que l'absence de dépendance à l'aide sociale (let. c) (cf. ATF 139 I 330 consid. 2.4.2 p. 338); il est rappelé que les lettres d et e de l'art. 44 LEI ne figuraient pas à l'art. 44 LEtr, puisqu'elles ont été introduites avec la révision de la loi fédérale sur les étrangers entrée en vigueur le 1er janvier 2019, et qu'elles ne sont dès lors pas applicables au présent cas (cf. consid. 1 non publié). L'arrêt attaqué ne contient toutefois pas les éléments permettant de juger si les exigences susmentionnées sont remplies. Ainsi, en l'absence d'éléments de fait suffisants pour que le Tribunal fédéral statue, il y a lieu, en application de l'art. 107 al. 2 LTF, de renvoyer la cause au Service de la population, afin qu'il en complète l'instruction et prenne une nouvelle décision. Dans le cadre de cette instruction, il n'y aura pas lieu d'examiner si le retour du recourant 1 au Kosovo peut être exigé. En effet, l'impossibilité de vivre la vie familiale à l'étranger ne constitue pas une condition légale au regroupement familial et irait au-delà des exigences de l'art. 44 et 47 al. 4 LEtr. La loi ne pose même pas une telle exigence pour les titulaires d'une autorisation de séjour sans droit de présence durable. Cette exigence peut donc d'autant moins s'appliquer dans le présent cas. Elle ferait perdre tout sens audit regroupement qui, selon la jurisprudence précitée, doit être accordé si les exigences posées par ces dispositions sont réalisées, lorsque l'étranger qui demande le regroupement possède un droit de séjour durable en Suisse.
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Art. 8 CEDH, art. 13 Cst., art. 44 et 47 LEtr; regroupement familial différé; époux ayant un droit durable de séjour en Suisse. La dégradation importante de l'état de santé de l'époux constitue une modification notable des circonstances qui justifie d'examiner la nouvelle requête de regroupement familial en cause (consid. 4). L'étranger qui vit de façon licite en Suisse depuis plus de dix ans bénéficie d'un droit de séjour durable sur la base de l'art. 8 CEDH protégeant le respect à la vie privée (ATF 144 I 266). Celui-ci fonde le droit au regroupement familial du conjoint, pour autant que les conditions des art. 44 et 47 LEtr soient remplies. En l'espèce, la situation a changé de façon déterminante après l'échéance du délai de cinq ans dont disposait le recourant pour faire valoir son droit au regroupement familial, l'époux ne pouvant plus vivre seul (art. 47 al. 4 LEtr). L'arrêt attaqué ne contient toutefois pas les éléments permettant de juger si les exigences de l'art. 44 let. a-c LEtr sont réalisées. La cause est donc renvoyée à l'autorité de première instance, afin qu'elle complète l'instruction et prenne une nouvelle décision. Dans ce cadre, il n'y aura pas lieu d'examiner si le retour de l'époux dans son pays d'origine peut être exigé: l'impossibilité de vivre la vie familiale à l'étranger ne constitue pas une condition légale au regroupement familial et va au-delà des exigences du droit interne (consid. 5-7).
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constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-185%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,634
146 I 185
146 I 185 Sachverhalt ab Seite 186 A. BA. et AA., nés respectivement le 2 décembre 1969 et le 5 octobre 1966, tous deux ressortissants du Kosovo, se sont mariés dans ce pays en 1991; leurs quatre enfants y sont nés en 1992, 1994, 1995 et 1998. AA. est entré en Suisse le 22 janvier 1998; il a été mis au bénéfice de l'admission provisoire. Au mois d'août 1998, il a été victime d'un accident de travail: il souffrait d'une fracture du crâne, ainsi que d'une hémorragie cérébrale et sous-arachnoïdienne qui ont engendré de graves séquelles et entraîné une incapacité de travail totale et définitive. Il bénéficie depuis lors d'une rente de l'assurance-invalidité (ci-après: AI), ainsi que de prestations complémentaires. Le 23 octobre 2007, AA. a obtenu une autorisation de séjour en Suisse. Le Service de la population du canton de Vaud (ci-après: le Service de la population) a rejeté, le 29 juillet 2015, la demande d'autorisation d'entrée, respectivement de séjour, déposée par BA. Celle-ci en a formulé une seconde, en date du 29 mai 2017, qui a été traitée comme une demande de réexamen; elle invoquait, à titre d'éléments nouveaux, la dégradation de l'état de santé de son époux qui avait fait l'objet d'une mesure de placement à des fins d'assistance dans un service de psychiatrie générale. Le Service de la population a également rejeté cette requête en date du 9 novembre 2017. B. Par arrêt du 13 juin 2018, le Tribunal cantonal du canton de Vaud a rejeté le recours des intéressés. Si un rapport médical attestait de la détérioration des capacités physiques, psychiques et neuropsychologiques de AA. et si celui-ci n'était plus indépendant, il pouvait trouver auprès d'institutions de soins médicaux et sociaux le soutien dont il avait besoin; de la sorte, la venue en Suisse de son épouse n'était pas nécessaire. C. Le 28 février 2020, lors de délibérations en séance publique, la II e Cour de droit public du Tribunal fédéral a admis le recours en matière de droit public de AA. (ci-après: le recourant 1) et BA. (ci-après: la recourante 2) et a renvoyé la cause au Service de la population, afin qu'il complète l'instruction et prenne une nouvelle décision. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 4. Dans leur seconde demande, les recourants invoquent la détérioration de la santé du recourant 1 qui ne serait, dorénavant, plus à même de vivre seul. 4.1 En principe, même après un refus ou une révocation d'une autorisation de séjour, il est possible de demander l'octroi d'une nouvelle autorisation, dans la mesure où, au moment du prononcé, l'étranger qui en fait la demande remplit les conditions posées à un tel octroi. Indépendamment du fait que cette demande s'intitule reconsidération ou nouvelle demande, elle ne saurait toutefois avoir pour conséquence de remettre continuellement en question des décisions entrées en force. L'autorité administrative n'est ainsi tenue d'entrer en matière sur une nouvelle demande que lorsque les circonstances ont subi des modifications notables ou lorsqu'il existe un cas de révision, c'est-à-dire lorsque l'étranger se prévaut de faits importants ou de preuves dont il n'avait pas connaissance dans la procédure précédente, qu'il lui aurait été impossible d'invoquer dans cette procédure pour des motifs juridiques ou pratiques ou encore qu'il n'avait alors pas de raison d'alléguer (ATF 136 II 177 consid. 2.1 p. 181; arrêt 2C_198/2018 du 25 juin 2018 consid. 3.3 et les références citées). 4.2 En l'occurrence, il faut admettre que la dégradation importante de l'état de santé du recourant 1, qui ne peut désormais plus vivre seul, constitue une circonstance nouvelle, ce que les autorités cantonales ont également admis, puisqu'elles sont entrées en matière sur la nouvelle demande. En conséquence, il s'agit d'examiner la requête en cause dans la mesure où les nouvelles circonstances sont susceptibles de conduire à un résultat juridique différent de celui résultant de la décision du Service de la population du 29 juillet 2015 rejetant la première demande d'autorisation de séjour de la recourante 2. 5. 5.1 Dans un premier temps, il convient d'analyser la situation légale du recourant 1 car le droit au regroupement familial en dépend. Celui-ci est arrivé en Suisse le 22 janvier 1998 et il a été mis au bénéfice d'une admission provisoire. Il a droit, depuis un grave accident de travail survenu en août 1998 qui a entraîné une incapacité de travail totale et définitive, à une rente AI, ainsi qu'à des prestations complémentaires. Le 23 octobre 2007, l'intéressé a obtenu une autorisation de séjour. 5.2 Dans l' ATF 144 I 266, après avoir rappelé la position de la Cour européenne des droits de l'homme sur le droit au respect de la vie familiale et le droit au respect de la vie privée, le Tribunal fédéral a précisé et schématisé sa jurisprudence relative au droit à une autorisation de séjour fondée sur l'art. 8 CEDH. Ce droit dépend fondamentalement de la durée de la résidence en Suisse de l'étranger. Lorsque celui-ci réside légalement depuis plus de dix ans en Suisse, il y a lieu de partir de l'idée que les liens sociaux qu'il a développés avec notre pays sont suffisamment étroits pour que le refus de prolonger l'autorisation de séjour respectivement la révocation de celle-ci ne doivent être prononcés que pour des motifs sérieux. L'élément nouveau figurant dans cet arrêt est que le Tribunal fédéral y a fixé le nombre d'années à partir duquel un étranger est présumé bien intégré, c'est-à-dire à partir d'un séjour licite de dix ans, avec pour conséquence qu'il dispose alors, en principe, d'un droit de séjour durable en Suisse sur la base de l'art. 8 CEDH protégeant le respect à la vie privée. Il convient de rappeler ici que cette durée est celle à compter de laquelle une personne bénéficiant d'une autorisation de séjour peut demander une autorisation d'établissement (cf. art. 34 al. 2 let. a LEtr [RO 2007 5445]; intitulée, depuis le 1er janvier 2019, la loi sur les étrangers et l'intégration [LEI; RS 142.20]), ainsi que la nationalité suisse (art. 9 al. 1 let. b de la loi du 20 juin 2014 sur la nationalité suisse [LN; RS 141.0]). Avant cet arrêt, le tribunal de céans avait toujours renoncé à déterminer un laps de temps à partir duquel l'étranger pouvait tirer un droit de l'art. 8 CEDH. La durée du séjour n'était qu'un élément parmi d'autres à prendre en considération dans l'appréciation globale des circonstances du cas d'espèce à effectuer. Une longue présence et une intégration ordinaire correspondante ne suffisaient pas. Il fallait également que l'étranger soit parvenu à créer des liens professionnels ou sociaux spécialement intenses dépassant ceux qui résultent d'une intégration ordinaire (ATF 130 II 281 consid. 3.2.1 p. 286; ATF 144 II 1 consid. 6.1 p.13). Dans l' ATF 144 I 266, en précisant et structurant sa jurisprudence, le Tribunal fédéral a jugé qu'un séjour légal d'environ dix ans permettait en principe de se prévaloir de l'art. 8 CEDH, sous l'angle de la vie privée, dès lors qu'une telle durée présuppose, en règle générale, une bonne intégration. Il avait aussi déjà estimé que la présence consécutive à une admission provisoire pouvait, dans certaines circonstances, conférer un tel droit durable (cf. arrêts 2C_360/2016 du 31 décembre 2017 consid. 5.2; 2C_639/2012 du 13 février 2013 consid. 1.2.2). Il en allait de même en présence d'une admission fondée sur un cas personnel d'extrême gravité au sens de l'art. 13 let. f OLE (arrêt précité 2C_360/2016 consid. 5.1). 5.3 En l'espèce, le recourant 1 réside en Suisse légalement depuis plus de dix ans. Il est au bénéfice d'une autorisation de séjour depuis 2007. Auparavant, il avait été admis provisoirement depuis août 1998. Au regard de ce nombre d'années important, il faut lui reconnaître un droit de séjour durable dans notre pays découlant du respect de la vie privée au sens de l'art. 8 CEDH respectivement de l'art. 13 Cst., tel que précisé dans l' ATF 144 I 266. 6. Il convient ensuite d'examiner si le droit durable du recourant 1 à séjourner en Suisse au titre de la garantie de la vie privée issue de l'art. 8 CEDH permet aux conjoints d'invoquer un droit au regroupement familial découlant de cette même disposition et, le cas échéant, à quelles conditions. 6.1 Le Tribunal fédéral reconnaît, depuis longtemps déjà, que peut se prévaloir du droit au regroupement familial une personne qui est à même de démontrer une relation étroite et effective avec un membre de sa famille qui possède le droit de résider durablement en Suisse, ce qui suppose que celui-ci ait la nationalité suisse, qu'il soit au bénéfice d'une autorisation d'établissement ou d'un droit certain à une autorisation de séjour (ATF 135 I 143 consid. 1.3.1 p. 145 s.; cf. arrêt précité 2C_360/2016 consid. 5.1; arrêt 2C_147/2015 du 22 mars 2016 consid. 2.2.1). Le Tribunal fédéral, dans l' ATF 137 I 284 consid. 2.6, l'a rappelé en d'autres termes: la personne qui possède le droit de séjourner en Suisse ("Ein Aufenthaltsberechtigter") - c'est-à-dire une personne qui détient un droit durable de séjour - doit en principe pouvoir obtenir le regroupement familial au regard des art. 8 CEDH et 13 Cst. (cf. également ATF 130 II 281 consid. 3.2.2). Comme on l'a vu, tel est le cas du recourant 1. Son épouse peut donc invoquer l'art. 8 CEDH, afin de pouvoir venir vivre auprès de celui-ci en Suisse. Cela ne signifie pas pour autant qu'un tel droit ne soit pas subordonné à des conditions. 6.2 Selon l' ATF 137 I 284, il convient, en présence d'un étranger qui possède un droit durable à séjourner en Suisse, dans un souci de cohérence avec la législation interne, de soumettre le regroupement familial aux conditions de l'art. 44 LEtr, conditions qui sont au demeurant compatibles avec l'art. 8 CEDH (ATF 137 I 284 consid. 2.6). L'art. 44 LEtr ne confère certes pas en lui-même un droit à une autorisation de séjour, puisque celle-ci est potestative ("Le conjoint étranger du titulaire d'une autorisation de séjour ainsi que ses enfants célibataires étrangers de moins de 18 ans peuvent obtenir une autorisation de séjour ..."; "... può essere rilasciato o prorogato un permesso di dimora ..."; "... kann eine Aufenthaltsbewilligung erteilt und verlängert werden ..."). Cette restriction résulte du fait que cette disposition concerne en premier lieu les personnes qui ne possèdent pas un droit à faire renouveler leur titre de séjour temporaire. Si les étrangers résidant dans notre pays n'ont pas eux-mêmes un droit de séjour, ils ne doivent pas non plus pouvoir bénéficier d'un droit au regroupement familial. Pour cette raison, le législateur a octroyé aux cantons, dans le cadre du regroupement familial requis par le biais d'un étranger au bénéfice d'un permis de séjour annuel, une certaine marge d'appréciation. Toujours selon l'ATF 137 I 284 consid. 2.6, confirmé à l'ATF 139 I 330 consid. 2.4.1, il en va différemment des étrangers qui possèdent un droit au renouvellement de leur permis de séjour et qui peuvent, selon la jurisprudence relative au regroupement familial, invoquer les art. 8 CEDH et 13 Cst. Dans ce cas de figure, les autorités ne peuvent, compte tenu des droits découlant de ces deux dispositions, refuser le regroupement familial requis que pour de bonnes raisons. On est potentiellement en présence de telles raisons si les conditions de l'art. 44 LEtr ne sont pas remplies ou si l'une des situations d'extinction du droit au regroupement prévues à l'art. 51 al. 2 LEtr (qui renvoie aux motifs de révocation de l'art. 62 al. 1 LEtr) est réalisée (ATF 139 I 330 consid. 2.4.1 et 2.4.2 p. 337; ATF 137 I 284 consid. 2.6 et 2.7 p. 292): il n'est en effet pas concevable que, par le biais de l'art. 8 CEDH, un étranger qui ne dispose, en vertu de la législation interne, d'aucun droit à faire venir sa famille proche en Suisse, puisse obtenir des autorisations de séjour pour celle-ci sans que les conditions posées par les art. 42 ss LEtr ne soient remplies (arrêt 2C_207/2017 du 2 novembre 2017 consid. 5.1 et les arrêts cités; cf. aussi 2C_943/2018 du 22 janvier 2020 consid. 3.1). Il faut ajouter à cela le respect des délais légaux imposés par l'art. 47 LEtr en lien avec l'art. 73 de l'ordonnance fédérale du 24 octobre 2007 relative à l'admission, au séjour et à l'exercice d'une activité lucrative (OASA; RS 142.201) (arrêt 2C_888/2011 du 20 juin 2012 consid. 2.3). Rappelons en outre que ce droit tombe s'il est invoqué de manière abusive (en cas, par exemple, de mariage de complaisance [ATF 139 I 330 consid. 2.4.2 p. 338; ATF 137 I 284 consid. 2.7 p. 293]). La doctrine suisse elle aussi considère que celui qui bénéficie d'une autorisation de séjour durable peut se prévaloir des art. 8 CEDH et 13 Cst. pour demander le regroupement familial sur la base de l'art. 44 LEtr aux conditions susmentionnées (AMARELLE/CHRISTEN, Code annoté de droit des migrations, vol. II: Loi sur les étrangers [LEtr], in Nguyen/Amarelle [éd.], ad art. 44 LEtr p. 424;CARONI/SCHEIBER/ PREISIG/ZOETEWEIJ, Migrationsrecht, 4e éd. 2018, p. 227 ss, spéc. 228; cf. aussi MARC SPESCHA, in Migrationsrecht, Spescha/Zünd/Bolzli/ Hruschka/de Weck [éd.], 5e éd. 2019, n° 4 ad art. 44 LEtr p. 218). En résumé, un droit durable à une autorisation de séjour fondé sur l'art. 8 CEDH donne en principe droit au regroupement familial du conjoint, pour autant que les conditions posées par le droit interne à ce regroupement soient remplies. 7. Il s'agit, dès lors, d'analyser si, en l'espèce, les conditions posées par les art. 47 al. 4 et 44 LEtr sont réalisées, étant précisé que ce n'est que si tel est le cas que la recourante 2 pourra obtenir un titre de séjour en Suisse. 7.1 Il convient, tout d'abord, d'examiner ce qu'il en est du respect des délais pour demander le regroupement familial. A cet égard, dans la mesure où il n'est à juste titre pas contesté que la demande de regroupement familial a été formée tardivement au regard de l'art. 47 al. 1 et al. 3 let. b LEtr, ce n'est qu'en présence de raisons familiales majeures que le regroupement familial peut être accordé (art. 47 al. 4 LEtr et 73 al. 3 OASA). 7.1.1 D'une façon générale, il ne doit être fait usage de l'art. 47 al. 4 LEtr qu'avec retenue. Les raisons familiales majeures pour le regroupement familial hors délai doivent toutefois être interprétées d'une manière conforme au droit fondamental au respect de la vie familiale (art. 13 Cst. et 8 CEDH; arrêts 2C_153/2018 du 25 juin 2018 consid. 5.2; 2C_1172/2016 du 26 juillet 2017 consid. 4.3.1). Selon la jurisprudence, le désir de voir tous les membres de la famille réunis en Suisse est à la base de toute demande de regroupement familial, y compris celles déposées dans les délais, et représente même une des conditions du regroupement (cf. art. 42 al. 1, 43 al. 1 et 44 let. a LEtr "à condition de vivre en ménage commun"). La seule possibilité de voir la famille réunie ne constitue dès lors pas une raison familiale majeure. Ainsi, lorsque la demande de regroupement est effectuée hors délai et que la famille a vécu séparée volontairement, d'autres raisons sont nécessaires (arrêts 2C_153/2018 du 25 juin 2018 consid. 5.2; 2C_386/2016 du 22 mai 2017 consid. 2.3.1; 2C_285/2015 du 23 juillet 2015 consid. 3.1 et les arrêts cités). L'art. 75 OASA ne traite que des raisons familiales majeures pour le regroupement familial des enfants et ne dit rien quant à ces raisons pour le conjoint; la jurisprudence, pas plus que la doctrine, n'en a arrêté les contours de façon déterminante (arrêts 2C_323/2018 du 21 septembre 2018 consid. 8.2.1 et 2C_887/2014 du 11 mars 2015 consid. 3.2). Les travaux parlementaires montrent qu'avec l'adoption de l'art. 47 al. 4 LEtr le législateur a voulu encourager l'intégration avec un regroupement des membres de la famille aussi rapide que possible, sans réduire les raisons de ce regroupement aux événements qui n'étaient pas prévisibles. Selon sa pratique, le Tribunal fédéral estime qu'une famille qui a volontairement vécu séparée pendant des années exprime de la sorte un intérêt réduit à vivre ensemble en un lieu donné; ainsi, dans une telle constellation, c'est-à-dire lorsque les rapports familiaux ont été vécus, pendant des années, par le biais de visites à l'étranger et des moyens modernes de communication, la ratio legis de l'art. 47 al. 4 LEtr que représente l'intérêt légitime (sous-jacent) à une politique d'immigration restrictive l'emporte régulièrement sur l'intérêt privé de l'étranger à vivre en Suisse. Il en va ainsi tant que des raisons objectives et compréhensibles, que celui-ci doit indiquer et justifier, ne suggèrent le contraire (arrêt 2C_323/2018 précité consid. 8.2.2 et les références aux travaux parlementaires et arrêts cités). 7.1.2 In casu, le regroupement familial est requis en raison d'un changement important des circonstances, à savoir l'état de santé du recourant 1. Celui-ci souffre des séquelles d'un traumatisme crânio-cérébral, à savoir de douleurs chroniques, troubles visuels et de céphalées invalidantes couplés à un état dépressif récurrent; s'y ajoutent des déficits cognitifs (concentration, mémoire, etc.) et des troubles perceptifs (hallucinations acoustico-verbales et visuelles); il a également des problèmes coronariens qui ont pour conséquence des crises d'angoisse. Il découle du rapport médical du 6 décembre 2017 que désormais le recourant "est arrivé au bout de ses moyens et, sans la présence de son épouse, il se verra contraint de recourir à des institutions de soins médicaux et sociaux, son 'niveau de fonctionnement général' étant aujourd'hui sérieusement altéré". Les médecins soulignent que les tâches quotidiennes deviennent de plus en plus difficiles et que son état le pousse à se retirer socialement; ils craignent qu'il devienne grabataire. De plus, en été 2017, le recourant 1 a fait l'objet d'une mesure de placement à des fins d'assistance au service de psychiatrie générale du CHUV. Il découle de ce qui précède que la situation a changé de façon déterminante après l'échéance du délai de cinq ans dont disposait le recourant pour faire valoir son droit au regroupement familial. Il sied, en outre, de souligner ici une modification importante de la constellation familiale: le regroupement ne concerne plus cinq personnes, à savoir la recourante 2 et les quatre enfants du couple, puisqu'aujourd'hui ceux-ci sont majeurs et indépendants. Seule est donc concernée par le regroupement la recourante 2, à savoir l'épouse. On ne peut, de plus, reprocher aux recourants d'avoir volontairement vécu de façon séparée depuis que l'époux a obtenu une autorisation de séjour, à savoir depuis 2007. En effet, ceux-ci soulignent que, compte tenu de la situation précaire du recourant 1, ils ne remplissaient pas les conditions posées au regroupement familial fondé sur l'art. 44 LEtr: ils ne pouvaient trouver un appartement adéquat pour eux-mêmes et leurs quatre enfants (alors âgés de 15, 13, 12 et 9 ans) et ne bénéficiaient pas des ressources nécessaires pour subvenir aux besoins de la famille, ce qui n'est guère discutable. En conclusion, la condition des raisons familiales majeures de l'art. 47 al. 4 LEtr est remplie. 7.2 Il reste à déterminer si les recourants remplissent les conditions de l'art. 44 LEtr. Cette disposition énumère le ménage commun des époux (let. a), un logement approprié (let. b), ainsi que l'absence de dépendance à l'aide sociale (let. c) (cf. ATF 139 I 330 consid. 2.4.2 p. 338); il est rappelé que les lettres d et e de l'art. 44 LEI ne figuraient pas à l'art. 44 LEtr, puisqu'elles ont été introduites avec la révision de la loi fédérale sur les étrangers entrée en vigueur le 1er janvier 2019, et qu'elles ne sont dès lors pas applicables au présent cas (cf. consid. 1 non publié). L'arrêt attaqué ne contient toutefois pas les éléments permettant de juger si les exigences susmentionnées sont remplies. Ainsi, en l'absence d'éléments de fait suffisants pour que le Tribunal fédéral statue, il y a lieu, en application de l'art. 107 al. 2 LTF, de renvoyer la cause au Service de la population, afin qu'il en complète l'instruction et prenne une nouvelle décision. Dans le cadre de cette instruction, il n'y aura pas lieu d'examiner si le retour du recourant 1 au Kosovo peut être exigé. En effet, l'impossibilité de vivre la vie familiale à l'étranger ne constitue pas une condition légale au regroupement familial et irait au-delà des exigences de l'art. 44 et 47 al. 4 LEtr. La loi ne pose même pas une telle exigence pour les titulaires d'une autorisation de séjour sans droit de présence durable. Cette exigence peut donc d'autant moins s'appliquer dans le présent cas. Elle ferait perdre tout sens audit regroupement qui, selon la jurisprudence précitée, doit être accordé si les exigences posées par ces dispositions sont réalisées, lorsque l'étranger qui demande le regroupement possède un droit de séjour durable en Suisse.
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Art. 8 CEDU, art. 13 Cost., art. 44 e 47 LStr; ricongiungimento familiare differito; coniuge con un diritto di soggiorno duraturo in Svizzera. L'importante degrado dello stato di salute del coniuge costituisce una modifica notevole delle circostanze, che giustifica l'esame della nuova richiesta di ricongiungimento familiare in discussione (consid. 4). Lo straniero che vive lecitamente in Svizzera da più di dieci anni beneficia di un diritto di soggiorno duraturo sulla base dell'art. 8 CEDU, che protegge il rispetto alla vita privata (DTF 144 I 266). Quest'ultimo fonda il diritto al ricongiungimento familiare del coniuge, nella misura in cui le condizioni previste dagli art. 44 e 47 LStr siano adempiute. Nella fattispecie, dopo la scadenza del termine di cinque anni di cui disponeva il ricorrente per fare valere il suo diritto al ricongiungimento familiare, la situazione è cambiata in maniera determinante, poiché il coniuge non può più vivere da solo (art. 47 cpv. 4 LStr). La sentenza impugnata non contiene tuttavia gli elementi per giudicare se le condizioni previste dall'art. 44 lett. a-c LStr siano realizzate. Di conseguenza, la causa è rinviata all'autorità di prima istanza, affinché completi l'istruzione e prenda una nuova decisione. In questo contesto, non andrà esaminato se il ritorno del coniuge nel suo Paese di origine possa essere preteso: l'impossibilità di vivere la vita familiare all'estero non costituisce una condizione legale per il ricongiungimento familiare e va al di là delle esigenze del diritto interno (consid. 5-7).
it
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2,020
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146 I 195
146 I 195 Sachverhalt ab Seite 196 A. Le 23 août 2008, A., ressortissant du Kazakhstan né en février 1995, est arrivé sur le territoire genevois, afin d'y accomplir des études. Depuis cette date, il a été scolarisé et a obtenu le 1er juin 2013 le baccalauréat, puis le 7 juillet 2017, un bachelor en gestion d'entreprise délivré par l'International University in Geneva. Le 11 septembre 2017, il a entamé un master en gestion d'entreprise auprès du même établissement, pour une durée prévue jusqu'en 2018. Le 31 juillet 2017, son autorisation de séjour pour études est arrivée à échéance. Parallèlement, par requête déposée le 20 juin 2017 auprès de l'Office cantonal de la population et des migrations (ci-après: l'Office cantonal), A. a sollicité l'octroi de la nationalité suisse et genevoise. Le 16 février 2017, l'intéressé avait rempli le questionnaire relatif à la procédure de naturalisation ordinaire et répondu positivement à la question de savoir s'il avait occupé les services de police ou fait l'objet de condamnations pénales en Suisse ou à l'étranger dans les dix dernières années; l'infraction commise consistait en une "violation circulation routière" ayant donné lieu à une condamnation. Figuraient en outre d'autres documents, notamment un extrait du registre des poursuites établi le 20 juin 2017 - indiquant que l'intéressé ne faisait l'objet d'aucune poursuite ou acte de défaut de biens auprès de l'Office des poursuites de Genève -, une attestation de l'administration fiscale cantonale du 23 mai 2017 - certifiant qu'il s'était acquitté de l'intégralité de la taxe personnelle -, une attestation du 28 septembre 2016 à teneur de laquelle il avait passé avec succès le test de validation des connaissances d'histoire, de géographie et des institutions suisses et genevoises (avec 42 réponses correctes sur 45) ainsi qu'une attestation de connaissance de la langue française (niveau A2 du Portfolio européen) du 13 septembre 2016. Le 7 août 2017, un rapport d'enquête confidentiel a été établi par un enquêteur de l'Office cantonal, préavisant défavorablement la requête de naturalisation et proposant une "décision de mise en suspens", avec en-dessous les mentions "titre de séjour échu" et "inscription au casier judiciaire". Comme le montrait un extrait de son casier judiciaire, A. avait été condamné le 9 août 2016, par ordonnance pénale du Ministère public du canton de Genève, à une peine pécuniaire de 35 jours-amende à 100 francs le jour, avec sursis et délai d'épreuve pendant trois ans, ainsi qu'à une amende de 700 francs, pour conduite en état d'ébriété avec un taux d'alcool qualifié (art. 91 al. 2 let. a de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière [LCR; RS 741.01]), de même qu'à une amende de 660 francs pour violation simple des règles de la circulation routière (art. 90 al. 1 LCR), et il avait fait l'objet d'une détention préventive durant un jour. Pour le surplus, "rien ne [semblait] venir porter atteinte à la réputation actuelle du candidat", dont les devoirs étaient respectés et qui se voyait attribuer par l'enquêteur la qualification "suffisant" pour l'évaluation du réseau d'amitié, le sens civique, les activités liées à des associations, sociétés sportives, culturelles, la participation à la vie locale, les intérêts manifestés pour le pays d'accueil et les connaissances générales de la Suisse. Concernant les intérêts manifestés pour le pays d'accueil, il était noté que le candidat percevait relativement bien les sensibilités genevoises et que l'enquêteur avait pu aborder avec lui un certain nombre de sujets ou domaines liés à Genève et à la Suisse, démontrant de réels intérêts. B. Par arrêté du 22 novembre 2017, le Conseil d'Etat du canton de Genève a refusé la naturalisation genevoise à A., au motif qu'il était au bénéfice d'une autorisation de séjour strictement temporaire pour études, échue depuis le 31 juillet 2017, qu'il n'avait pas convaincu les autorités de sa bonne intégration dans la communauté suisse et genevoise et que ce constat était corroboré par sa condamnation du 9 août 2016. C. Par arrêt du 19 mars 2019, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a admis le recours déposé par A. contre l'arrêté du 22 novembre 2017 et a annulé celui-ci. Elle a renvoyé la cause au Conseil d'Etat afin qu'il examine la situation de l'intéressé, considérée dans son ensemble, en ne donnant pas à la condamnation pénale plus de poids que celui indiqué dans son arrêt, ainsi que les autres critères d'aptitude - ou conditions - pour la naturalisation, puis rende une nouvelle décision, au fond ou éventuellement de suspension, le cas échéant après préavis du Conseil administratif ou du maire de la commune choisie. D. Agissant par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, le Conseil d'Etat du canton de Genève demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 19 mars 2019 et de confirmer l'arrêté du 22 novembre 2017. (...) Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable. (extrait) Erwägungen Extrait des considérants: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis. 1.1 Le recours en matière de droit public (art. 82 LTF) est irrecevable contre les décisions relatives à la naturalisation ordinaire (art. 83 let. b LTF). Le recours constitutionnel subsidiaire est par conséquent ouvert (art. 113 LTF). 1.2 Aucun article de la LTF ne traite de l'éventuelle qualité pour recourir d'une collectivité publique par le biais du recours constitutionnel subsidiaire. 1.2.1 D'après l'art. 115 LTF, a qualité pour former un recours constitutionnel quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a) et a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (let. b). Le recours constitutionnel ne peut être formé que pour violation des droits constitutionnels (art. 116 LTF). La notion d'intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 115 let. b LTF est étroitement liée aux motifs de recours prévus par l'art. 116 LTF, en ce sens que la partie recourante doit être titulaire d'un droit constitutionnel dont elle invoque une violation. De tels droits ne sont reconnus en principe qu'aux citoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui, en tant que détentrices de la puissance publique, ne sont pas titulaires des droits constitutionnels et ne peuvent donc pas attaquer, par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, une décision qui les traite en tant qu'autorités. Cette règle s'applique aux cantons, aux communes et à leurs autorités, ainsi qu'aux autres corporations de droit public, qui agissent en tant que titulaires de la puissance publique (ATF 145 I 239 consid. 5.1 p. 245 et les références citées). La jurisprudence admet toutefois qu'il y a lieu de faire une exception pour les communes et autres corporations de droit public, lorsqu'elles n'interviennent pas en tant que détentrices de la puissance publique, mais qu'elles agissent sur le plan du droit privé ou qu'elles sont atteintes dans leur sphère privée de façon identique ou analogue à un particulier, notamment en leur qualité de propriétaire de biens frappés d'impôts ou de taxes ou d'un patrimoine financier ou administratif. Une seconde exception est admise en faveur des communes et autres corporations publiques lorsque, par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, elles se plaignent de la violation de garanties qui leur sont reconnues par les constitutions cantonales ou par la Constitution fédérale, telles que leur autonomie, l'atteinte à leur existence ou à l'intégrité de leur territoire (ATF 145 I 239 consid. 5.1 p. 245 et les arrêts cités; cf. aussi GIOVANNI BIAGGINI, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3e éd. 2018, n° 1 ad art. 115 LTF; HANSJÖRG SEILER, in Bundesgerichtsgesetz, 2e éd. 2015, nos 11 ss ad art. 115 LTF; JEAN-MAURICE FRÉSARD, in Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, n° 13 ad art. 115 LTF). Pour déterminer si ces conditions sont remplies, on n'examine pas d'abord le statut des parties, mais bien la nature juridique du rapport qui est à la base du litige (ATF 145 I 239 consid. 5.1 p. 245 et les références). Ces deux exceptions pour les collectivités publiques doivent être interprétées restrictivement (cf. ATF 141 II 161 consid. 2.1 p. 164). 1.2.2 En l'espèce, le canton recourant attaque un arrêt de sa propre juridiction administrative où celle-ci parvient à une solution juridique divergeant de celle retenue par les autorités exécutives. Il soutient avoir un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de l'arrêt attaqué compte tenu des importantes répercussions de l'arrêt attaqué sur la pratique cantonale en matière de naturalisation ordinaire. Il ne dispose cependant pas d'une position juridique protégée lui conférant la qualité pour agir au fond par le biais du recours constitutionnel subsidiaire. En effet, la première exception octroyant la qualité pour recourir à une collectivité publique en matière de recours constitutionnel subsidiaire n'est pas remplie puisque le canton recourant n'est pas atteint d'une manière analogue à celle d'un privé, dans le domaine de la naturalisation ordinaire. C'est au contraire en tant que détenteur de la puissance publique qu'il intervient en refusant ou en octroyant la naturalisation ordinaire. Quant à la seconde exception, le canton ne la remplit pas non plus. En effet, un canton ne peut pas se prévaloir d'autonomie au sens de l'art. 50 Cst. qui ne garantit que l'autonomie communale (ATF 145 I 239 consid. 5.3.1 p. 245). Le canton recourant ne fait valoir en outre aucune atteinte à son existence ou à l'intégrité de son territoire. Il n'est de surcroît pas titulaire de droits fondamentaux, mais est au contraire tenu de les respecter et de contribuer à leur réalisation (art. 35 al. 2 Cst.; BIAGGINI, op. cit., 3e éd. 2018, n° 1 ad art. 115 LTF; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. 1, 3e éd. 2013, n. 2225; DAVID HOFMANN, La qualité de l'Etat pour recourir au Tribunal fédéral, in Actualités juridiques de droit public 2011, 2011, p. 45). Enfin, l'art. 51 al. 2 de la loi du 29 septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (RO 1952 1115; ci-après: aLN), qui prévoit que "les cantons et communes concernés ont également qualité pour recourir" à l'échelon fédéral n'ouvre pas au canton la voie du recours constitutionnel subsidiaire au Tribunal fédéral. L'art. 51 al. 1 aLN précise en effet que "les recours contre les décisions cantonales de dernière instance et contre les décisions des autorités administratives de la Confédération sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale", lesquelles, on l'a vu, n'autorisent pas un canton à déposer un recours constitutionnel subsidiaire en matière de naturalisation ordinaire. L'art. 51 al. 2 aLN permet en revanche au canton de recourir contre une décision du Secrétariat d'Etat aux migrations relative notamment à la naturalisation ordinaire, à la naturalisation facilitée ou encore à la réintégration auprès du Tribunal administratif fédéral (voir par exemple, arrêt du Tribunal administratif fédéral F-6715/2016 du 9 mai 2018 consid. 1.3; MINH SON NGUYEN, Code annoté de droit des migrations, volume V, Loi sur la nationalité, n° 11 ad art. 51 LN). L'art. 51 al 2 aLN donne aussi la possibilité au canton d'interjeter un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral contre un arrêt du Tribunal administratif fédéral portant sur une naturalisation facilitée (arrêt 1C_317/2013 du 8 août 2013 consid. 1.2).
fr
Art. 113, 115 lit. b und 116 BGG; ordentliche Einbürgerung; subsidiäre Verfassungsbeschwerde; Beschwerdebefugnis des Kantons gegen einen Entscheid seines Verwaltungsgerichts. Da der Kanton nicht Grundrechtsträger ist, verfügt er nicht über ein rechtlich geschütztes Interesse (Art. 115 lit. b in Verbindung mit Art. 116 BGG), das ihn berechtigen würde, den Entscheid seines eigenen Verwaltungsgerichts betreffend eine ordentliche Einbürgerung mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde anzufechten. Die von der Rechtsprechung zugelassenen Ausnahmen für Beschwerden von Gemeinwesen sind ebenfalls nicht erfüllt (E. 1).
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146 I 195 Sachverhalt ab Seite 196 A. Le 23 août 2008, A., ressortissant du Kazakhstan né en février 1995, est arrivé sur le territoire genevois, afin d'y accomplir des études. Depuis cette date, il a été scolarisé et a obtenu le 1er juin 2013 le baccalauréat, puis le 7 juillet 2017, un bachelor en gestion d'entreprise délivré par l'International University in Geneva. Le 11 septembre 2017, il a entamé un master en gestion d'entreprise auprès du même établissement, pour une durée prévue jusqu'en 2018. Le 31 juillet 2017, son autorisation de séjour pour études est arrivée à échéance. Parallèlement, par requête déposée le 20 juin 2017 auprès de l'Office cantonal de la population et des migrations (ci-après: l'Office cantonal), A. a sollicité l'octroi de la nationalité suisse et genevoise. Le 16 février 2017, l'intéressé avait rempli le questionnaire relatif à la procédure de naturalisation ordinaire et répondu positivement à la question de savoir s'il avait occupé les services de police ou fait l'objet de condamnations pénales en Suisse ou à l'étranger dans les dix dernières années; l'infraction commise consistait en une "violation circulation routière" ayant donné lieu à une condamnation. Figuraient en outre d'autres documents, notamment un extrait du registre des poursuites établi le 20 juin 2017 - indiquant que l'intéressé ne faisait l'objet d'aucune poursuite ou acte de défaut de biens auprès de l'Office des poursuites de Genève -, une attestation de l'administration fiscale cantonale du 23 mai 2017 - certifiant qu'il s'était acquitté de l'intégralité de la taxe personnelle -, une attestation du 28 septembre 2016 à teneur de laquelle il avait passé avec succès le test de validation des connaissances d'histoire, de géographie et des institutions suisses et genevoises (avec 42 réponses correctes sur 45) ainsi qu'une attestation de connaissance de la langue française (niveau A2 du Portfolio européen) du 13 septembre 2016. Le 7 août 2017, un rapport d'enquête confidentiel a été établi par un enquêteur de l'Office cantonal, préavisant défavorablement la requête de naturalisation et proposant une "décision de mise en suspens", avec en-dessous les mentions "titre de séjour échu" et "inscription au casier judiciaire". Comme le montrait un extrait de son casier judiciaire, A. avait été condamné le 9 août 2016, par ordonnance pénale du Ministère public du canton de Genève, à une peine pécuniaire de 35 jours-amende à 100 francs le jour, avec sursis et délai d'épreuve pendant trois ans, ainsi qu'à une amende de 700 francs, pour conduite en état d'ébriété avec un taux d'alcool qualifié (art. 91 al. 2 let. a de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière [LCR; RS 741.01]), de même qu'à une amende de 660 francs pour violation simple des règles de la circulation routière (art. 90 al. 1 LCR), et il avait fait l'objet d'une détention préventive durant un jour. Pour le surplus, "rien ne [semblait] venir porter atteinte à la réputation actuelle du candidat", dont les devoirs étaient respectés et qui se voyait attribuer par l'enquêteur la qualification "suffisant" pour l'évaluation du réseau d'amitié, le sens civique, les activités liées à des associations, sociétés sportives, culturelles, la participation à la vie locale, les intérêts manifestés pour le pays d'accueil et les connaissances générales de la Suisse. Concernant les intérêts manifestés pour le pays d'accueil, il était noté que le candidat percevait relativement bien les sensibilités genevoises et que l'enquêteur avait pu aborder avec lui un certain nombre de sujets ou domaines liés à Genève et à la Suisse, démontrant de réels intérêts. B. Par arrêté du 22 novembre 2017, le Conseil d'Etat du canton de Genève a refusé la naturalisation genevoise à A., au motif qu'il était au bénéfice d'une autorisation de séjour strictement temporaire pour études, échue depuis le 31 juillet 2017, qu'il n'avait pas convaincu les autorités de sa bonne intégration dans la communauté suisse et genevoise et que ce constat était corroboré par sa condamnation du 9 août 2016. C. Par arrêt du 19 mars 2019, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a admis le recours déposé par A. contre l'arrêté du 22 novembre 2017 et a annulé celui-ci. Elle a renvoyé la cause au Conseil d'Etat afin qu'il examine la situation de l'intéressé, considérée dans son ensemble, en ne donnant pas à la condamnation pénale plus de poids que celui indiqué dans son arrêt, ainsi que les autres critères d'aptitude - ou conditions - pour la naturalisation, puis rende une nouvelle décision, au fond ou éventuellement de suspension, le cas échéant après préavis du Conseil administratif ou du maire de la commune choisie. D. Agissant par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, le Conseil d'Etat du canton de Genève demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 19 mars 2019 et de confirmer l'arrêté du 22 novembre 2017. (...) Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable. (extrait) Erwägungen Extrait des considérants: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis. 1.1 Le recours en matière de droit public (art. 82 LTF) est irrecevable contre les décisions relatives à la naturalisation ordinaire (art. 83 let. b LTF). Le recours constitutionnel subsidiaire est par conséquent ouvert (art. 113 LTF). 1.2 Aucun article de la LTF ne traite de l'éventuelle qualité pour recourir d'une collectivité publique par le biais du recours constitutionnel subsidiaire. 1.2.1 D'après l'art. 115 LTF, a qualité pour former un recours constitutionnel quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a) et a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (let. b). Le recours constitutionnel ne peut être formé que pour violation des droits constitutionnels (art. 116 LTF). La notion d'intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 115 let. b LTF est étroitement liée aux motifs de recours prévus par l'art. 116 LTF, en ce sens que la partie recourante doit être titulaire d'un droit constitutionnel dont elle invoque une violation. De tels droits ne sont reconnus en principe qu'aux citoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui, en tant que détentrices de la puissance publique, ne sont pas titulaires des droits constitutionnels et ne peuvent donc pas attaquer, par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, une décision qui les traite en tant qu'autorités. Cette règle s'applique aux cantons, aux communes et à leurs autorités, ainsi qu'aux autres corporations de droit public, qui agissent en tant que titulaires de la puissance publique (ATF 145 I 239 consid. 5.1 p. 245 et les références citées). La jurisprudence admet toutefois qu'il y a lieu de faire une exception pour les communes et autres corporations de droit public, lorsqu'elles n'interviennent pas en tant que détentrices de la puissance publique, mais qu'elles agissent sur le plan du droit privé ou qu'elles sont atteintes dans leur sphère privée de façon identique ou analogue à un particulier, notamment en leur qualité de propriétaire de biens frappés d'impôts ou de taxes ou d'un patrimoine financier ou administratif. Une seconde exception est admise en faveur des communes et autres corporations publiques lorsque, par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, elles se plaignent de la violation de garanties qui leur sont reconnues par les constitutions cantonales ou par la Constitution fédérale, telles que leur autonomie, l'atteinte à leur existence ou à l'intégrité de leur territoire (ATF 145 I 239 consid. 5.1 p. 245 et les arrêts cités; cf. aussi GIOVANNI BIAGGINI, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3e éd. 2018, n° 1 ad art. 115 LTF; HANSJÖRG SEILER, in Bundesgerichtsgesetz, 2e éd. 2015, nos 11 ss ad art. 115 LTF; JEAN-MAURICE FRÉSARD, in Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, n° 13 ad art. 115 LTF). Pour déterminer si ces conditions sont remplies, on n'examine pas d'abord le statut des parties, mais bien la nature juridique du rapport qui est à la base du litige (ATF 145 I 239 consid. 5.1 p. 245 et les références). Ces deux exceptions pour les collectivités publiques doivent être interprétées restrictivement (cf. ATF 141 II 161 consid. 2.1 p. 164). 1.2.2 En l'espèce, le canton recourant attaque un arrêt de sa propre juridiction administrative où celle-ci parvient à une solution juridique divergeant de celle retenue par les autorités exécutives. Il soutient avoir un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de l'arrêt attaqué compte tenu des importantes répercussions de l'arrêt attaqué sur la pratique cantonale en matière de naturalisation ordinaire. Il ne dispose cependant pas d'une position juridique protégée lui conférant la qualité pour agir au fond par le biais du recours constitutionnel subsidiaire. En effet, la première exception octroyant la qualité pour recourir à une collectivité publique en matière de recours constitutionnel subsidiaire n'est pas remplie puisque le canton recourant n'est pas atteint d'une manière analogue à celle d'un privé, dans le domaine de la naturalisation ordinaire. C'est au contraire en tant que détenteur de la puissance publique qu'il intervient en refusant ou en octroyant la naturalisation ordinaire. Quant à la seconde exception, le canton ne la remplit pas non plus. En effet, un canton ne peut pas se prévaloir d'autonomie au sens de l'art. 50 Cst. qui ne garantit que l'autonomie communale (ATF 145 I 239 consid. 5.3.1 p. 245). Le canton recourant ne fait valoir en outre aucune atteinte à son existence ou à l'intégrité de son territoire. Il n'est de surcroît pas titulaire de droits fondamentaux, mais est au contraire tenu de les respecter et de contribuer à leur réalisation (art. 35 al. 2 Cst.; BIAGGINI, op. cit., 3e éd. 2018, n° 1 ad art. 115 LTF; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. 1, 3e éd. 2013, n. 2225; DAVID HOFMANN, La qualité de l'Etat pour recourir au Tribunal fédéral, in Actualités juridiques de droit public 2011, 2011, p. 45). Enfin, l'art. 51 al. 2 de la loi du 29 septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (RO 1952 1115; ci-après: aLN), qui prévoit que "les cantons et communes concernés ont également qualité pour recourir" à l'échelon fédéral n'ouvre pas au canton la voie du recours constitutionnel subsidiaire au Tribunal fédéral. L'art. 51 al. 1 aLN précise en effet que "les recours contre les décisions cantonales de dernière instance et contre les décisions des autorités administratives de la Confédération sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale", lesquelles, on l'a vu, n'autorisent pas un canton à déposer un recours constitutionnel subsidiaire en matière de naturalisation ordinaire. L'art. 51 al. 2 aLN permet en revanche au canton de recourir contre une décision du Secrétariat d'Etat aux migrations relative notamment à la naturalisation ordinaire, à la naturalisation facilitée ou encore à la réintégration auprès du Tribunal administratif fédéral (voir par exemple, arrêt du Tribunal administratif fédéral F-6715/2016 du 9 mai 2018 consid. 1.3; MINH SON NGUYEN, Code annoté de droit des migrations, volume V, Loi sur la nationalité, n° 11 ad art. 51 LN). L'art. 51 al 2 aLN donne aussi la possibilité au canton d'interjeter un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral contre un arrêt du Tribunal administratif fédéral portant sur une naturalisation facilitée (arrêt 1C_317/2013 du 8 août 2013 consid. 1.2).
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Art. 113, 115 let. b et 116 LTF; naturalisation ordinaire; recours constitutionnel subsidiaire; qualité pour recourir d'un canton contre un arrêt de son tribunal cantonal. Un canton, qui n'est pas titulaire de droits fondamentaux, ne dispose pas d'un intérêt juridiquement protégé (art. 115 let. b cum 116 LTF) lui conférant la qualité pour recourir contre un arrêt de sa propre juridiction administrative en matière de naturalisation ordinaire, par le biais du recours constitutionnel subsidiaire. Les exceptions admises par la jurisprudence pour le recours des collectivités publiques ne sont pas non plus remplies (consid. 1).
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-195%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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146 I 195
146 I 195 Sachverhalt ab Seite 196 A. Le 23 août 2008, A., ressortissant du Kazakhstan né en février 1995, est arrivé sur le territoire genevois, afin d'y accomplir des études. Depuis cette date, il a été scolarisé et a obtenu le 1er juin 2013 le baccalauréat, puis le 7 juillet 2017, un bachelor en gestion d'entreprise délivré par l'International University in Geneva. Le 11 septembre 2017, il a entamé un master en gestion d'entreprise auprès du même établissement, pour une durée prévue jusqu'en 2018. Le 31 juillet 2017, son autorisation de séjour pour études est arrivée à échéance. Parallèlement, par requête déposée le 20 juin 2017 auprès de l'Office cantonal de la population et des migrations (ci-après: l'Office cantonal), A. a sollicité l'octroi de la nationalité suisse et genevoise. Le 16 février 2017, l'intéressé avait rempli le questionnaire relatif à la procédure de naturalisation ordinaire et répondu positivement à la question de savoir s'il avait occupé les services de police ou fait l'objet de condamnations pénales en Suisse ou à l'étranger dans les dix dernières années; l'infraction commise consistait en une "violation circulation routière" ayant donné lieu à une condamnation. Figuraient en outre d'autres documents, notamment un extrait du registre des poursuites établi le 20 juin 2017 - indiquant que l'intéressé ne faisait l'objet d'aucune poursuite ou acte de défaut de biens auprès de l'Office des poursuites de Genève -, une attestation de l'administration fiscale cantonale du 23 mai 2017 - certifiant qu'il s'était acquitté de l'intégralité de la taxe personnelle -, une attestation du 28 septembre 2016 à teneur de laquelle il avait passé avec succès le test de validation des connaissances d'histoire, de géographie et des institutions suisses et genevoises (avec 42 réponses correctes sur 45) ainsi qu'une attestation de connaissance de la langue française (niveau A2 du Portfolio européen) du 13 septembre 2016. Le 7 août 2017, un rapport d'enquête confidentiel a été établi par un enquêteur de l'Office cantonal, préavisant défavorablement la requête de naturalisation et proposant une "décision de mise en suspens", avec en-dessous les mentions "titre de séjour échu" et "inscription au casier judiciaire". Comme le montrait un extrait de son casier judiciaire, A. avait été condamné le 9 août 2016, par ordonnance pénale du Ministère public du canton de Genève, à une peine pécuniaire de 35 jours-amende à 100 francs le jour, avec sursis et délai d'épreuve pendant trois ans, ainsi qu'à une amende de 700 francs, pour conduite en état d'ébriété avec un taux d'alcool qualifié (art. 91 al. 2 let. a de la loi fédérale du 19 décembre 1958 sur la circulation routière [LCR; RS 741.01]), de même qu'à une amende de 660 francs pour violation simple des règles de la circulation routière (art. 90 al. 1 LCR), et il avait fait l'objet d'une détention préventive durant un jour. Pour le surplus, "rien ne [semblait] venir porter atteinte à la réputation actuelle du candidat", dont les devoirs étaient respectés et qui se voyait attribuer par l'enquêteur la qualification "suffisant" pour l'évaluation du réseau d'amitié, le sens civique, les activités liées à des associations, sociétés sportives, culturelles, la participation à la vie locale, les intérêts manifestés pour le pays d'accueil et les connaissances générales de la Suisse. Concernant les intérêts manifestés pour le pays d'accueil, il était noté que le candidat percevait relativement bien les sensibilités genevoises et que l'enquêteur avait pu aborder avec lui un certain nombre de sujets ou domaines liés à Genève et à la Suisse, démontrant de réels intérêts. B. Par arrêté du 22 novembre 2017, le Conseil d'Etat du canton de Genève a refusé la naturalisation genevoise à A., au motif qu'il était au bénéfice d'une autorisation de séjour strictement temporaire pour études, échue depuis le 31 juillet 2017, qu'il n'avait pas convaincu les autorités de sa bonne intégration dans la communauté suisse et genevoise et que ce constat était corroboré par sa condamnation du 9 août 2016. C. Par arrêt du 19 mars 2019, la Chambre administrative de la Cour de justice du canton de Genève (ci-après: la Cour de justice) a admis le recours déposé par A. contre l'arrêté du 22 novembre 2017 et a annulé celui-ci. Elle a renvoyé la cause au Conseil d'Etat afin qu'il examine la situation de l'intéressé, considérée dans son ensemble, en ne donnant pas à la condamnation pénale plus de poids que celui indiqué dans son arrêt, ainsi que les autres critères d'aptitude - ou conditions - pour la naturalisation, puis rende une nouvelle décision, au fond ou éventuellement de suspension, le cas échéant après préavis du Conseil administratif ou du maire de la commune choisie. D. Agissant par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, le Conseil d'Etat du canton de Genève demande au Tribunal fédéral d'annuler l'arrêt du 19 mars 2019 et de confirmer l'arrêté du 22 novembre 2017. (...) Le Tribunal fédéral a déclaré le recours irrecevable. (extrait) Erwägungen Extrait des considérants: 1. Le Tribunal fédéral examine d'office et librement la recevabilité des recours qui lui sont soumis. 1.1 Le recours en matière de droit public (art. 82 LTF) est irrecevable contre les décisions relatives à la naturalisation ordinaire (art. 83 let. b LTF). Le recours constitutionnel subsidiaire est par conséquent ouvert (art. 113 LTF). 1.2 Aucun article de la LTF ne traite de l'éventuelle qualité pour recourir d'une collectivité publique par le biais du recours constitutionnel subsidiaire. 1.2.1 D'après l'art. 115 LTF, a qualité pour former un recours constitutionnel quiconque a pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou a été privé de la possibilité de le faire (let. a) et a un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de la décision attaquée (let. b). Le recours constitutionnel ne peut être formé que pour violation des droits constitutionnels (art. 116 LTF). La notion d'intérêt juridiquement protégé au sens de l'art. 115 let. b LTF est étroitement liée aux motifs de recours prévus par l'art. 116 LTF, en ce sens que la partie recourante doit être titulaire d'un droit constitutionnel dont elle invoque une violation. De tels droits ne sont reconnus en principe qu'aux citoyens, à l'exclusion des collectivités publiques qui, en tant que détentrices de la puissance publique, ne sont pas titulaires des droits constitutionnels et ne peuvent donc pas attaquer, par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, une décision qui les traite en tant qu'autorités. Cette règle s'applique aux cantons, aux communes et à leurs autorités, ainsi qu'aux autres corporations de droit public, qui agissent en tant que titulaires de la puissance publique (ATF 145 I 239 consid. 5.1 p. 245 et les références citées). La jurisprudence admet toutefois qu'il y a lieu de faire une exception pour les communes et autres corporations de droit public, lorsqu'elles n'interviennent pas en tant que détentrices de la puissance publique, mais qu'elles agissent sur le plan du droit privé ou qu'elles sont atteintes dans leur sphère privée de façon identique ou analogue à un particulier, notamment en leur qualité de propriétaire de biens frappés d'impôts ou de taxes ou d'un patrimoine financier ou administratif. Une seconde exception est admise en faveur des communes et autres corporations publiques lorsque, par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, elles se plaignent de la violation de garanties qui leur sont reconnues par les constitutions cantonales ou par la Constitution fédérale, telles que leur autonomie, l'atteinte à leur existence ou à l'intégrité de leur territoire (ATF 145 I 239 consid. 5.1 p. 245 et les arrêts cités; cf. aussi GIOVANNI BIAGGINI, in Basler Kommentar, Bundesgerichtsgesetz, 3e éd. 2018, n° 1 ad art. 115 LTF; HANSJÖRG SEILER, in Bundesgerichtsgesetz, 2e éd. 2015, nos 11 ss ad art. 115 LTF; JEAN-MAURICE FRÉSARD, in Commentaire de la LTF, 2e éd. 2014, n° 13 ad art. 115 LTF). Pour déterminer si ces conditions sont remplies, on n'examine pas d'abord le statut des parties, mais bien la nature juridique du rapport qui est à la base du litige (ATF 145 I 239 consid. 5.1 p. 245 et les références). Ces deux exceptions pour les collectivités publiques doivent être interprétées restrictivement (cf. ATF 141 II 161 consid. 2.1 p. 164). 1.2.2 En l'espèce, le canton recourant attaque un arrêt de sa propre juridiction administrative où celle-ci parvient à une solution juridique divergeant de celle retenue par les autorités exécutives. Il soutient avoir un intérêt juridique à l'annulation ou à la modification de l'arrêt attaqué compte tenu des importantes répercussions de l'arrêt attaqué sur la pratique cantonale en matière de naturalisation ordinaire. Il ne dispose cependant pas d'une position juridique protégée lui conférant la qualité pour agir au fond par le biais du recours constitutionnel subsidiaire. En effet, la première exception octroyant la qualité pour recourir à une collectivité publique en matière de recours constitutionnel subsidiaire n'est pas remplie puisque le canton recourant n'est pas atteint d'une manière analogue à celle d'un privé, dans le domaine de la naturalisation ordinaire. C'est au contraire en tant que détenteur de la puissance publique qu'il intervient en refusant ou en octroyant la naturalisation ordinaire. Quant à la seconde exception, le canton ne la remplit pas non plus. En effet, un canton ne peut pas se prévaloir d'autonomie au sens de l'art. 50 Cst. qui ne garantit que l'autonomie communale (ATF 145 I 239 consid. 5.3.1 p. 245). Le canton recourant ne fait valoir en outre aucune atteinte à son existence ou à l'intégrité de son territoire. Il n'est de surcroît pas titulaire de droits fondamentaux, mais est au contraire tenu de les respecter et de contribuer à leur réalisation (art. 35 al. 2 Cst.; BIAGGINI, op. cit., 3e éd. 2018, n° 1 ad art. 115 LTF; AUER/MALINVERNI/HOTTELIER, Droit constitutionnel suisse, vol. 1, 3e éd. 2013, n. 2225; DAVID HOFMANN, La qualité de l'Etat pour recourir au Tribunal fédéral, in Actualités juridiques de droit public 2011, 2011, p. 45). Enfin, l'art. 51 al. 2 de la loi du 29 septembre 1952 sur l'acquisition et la perte de la nationalité suisse (RO 1952 1115; ci-après: aLN), qui prévoit que "les cantons et communes concernés ont également qualité pour recourir" à l'échelon fédéral n'ouvre pas au canton la voie du recours constitutionnel subsidiaire au Tribunal fédéral. L'art. 51 al. 1 aLN précise en effet que "les recours contre les décisions cantonales de dernière instance et contre les décisions des autorités administratives de la Confédération sont régis par les dispositions générales de la procédure fédérale", lesquelles, on l'a vu, n'autorisent pas un canton à déposer un recours constitutionnel subsidiaire en matière de naturalisation ordinaire. L'art. 51 al. 2 aLN permet en revanche au canton de recourir contre une décision du Secrétariat d'Etat aux migrations relative notamment à la naturalisation ordinaire, à la naturalisation facilitée ou encore à la réintégration auprès du Tribunal administratif fédéral (voir par exemple, arrêt du Tribunal administratif fédéral F-6715/2016 du 9 mai 2018 consid. 1.3; MINH SON NGUYEN, Code annoté de droit des migrations, volume V, Loi sur la nationalité, n° 11 ad art. 51 LN). L'art. 51 al 2 aLN donne aussi la possibilité au canton d'interjeter un recours en matière de droit public auprès du Tribunal fédéral contre un arrêt du Tribunal administratif fédéral portant sur une naturalisation facilitée (arrêt 1C_317/2013 du 8 août 2013 consid. 1.2).
fr
Art. 113, 115 lett. b e 116 LTF; naturalizzazione ordinaria; ricorso sussidiario in materia costituzionale; legittimazione a ricorrere di un Cantone contro una sentenza del suo tribunale cantonale. Un Cantone, che non è titolare di diritti fondamentali, non dispone di un interesse giuridicamente protetto (art. 115 lett. b in relazione con l'art. 116 LTF), tale da conferirgli la legittimazione ad impugnare mediante ricorso sussidiario in materia costituzionale una sentenza della propria giurisdizione amministrativa in materia di naturalizzazione ordinaria. Le eccezioni ammesse dalla giurisprudenza per il ricorso degli enti di diritto pubblico non sono parimenti adempiute (consid. 1).
it
constitutional law
2,020
I
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146 I 20
146 I 20 Sachverhalt ab Seite 22 A. Der 2009 geborene B.A. besuchte während der Schuljahre 2015/2016 und 2016/2017 die Primarschule C. in U. Am 2. Juni 2017 stellte die Mutter von B.A., A.A., beim Erziehungsdepartement Basel-Stadt, Bereich Volksschulen, einen Antrag auf Privatschulung ("Homeschooling") für ihren Sohn für das Schuljahr 2017/2018. Mit Verfügung vom 10. August 2017 lehnte der Leiter Volksschulen diesen Antrag ab. Einen gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs von A.A. wies das Erziehungsdepartement mit Entscheid vom 28. Februar 2018 ab. B. Gegen den Entscheid des Erziehungsdepartements erhob A.A. am 21. März 2018 Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Dieser überwies das Rechtsmittel mit Verfügung des Präsidialdepartements vom 18. Juni 2018 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit Urteil vom 25. September 2018 wies das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht, Dreiergericht, den Rekurs ab. C. Mit Eingabe vom 9. November 2018 reicht A.A. sinngemäss Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht ein und beantragt, das Urteil des Appellationsgerichts vom 25. September 2018 sei aufzuheben und es sei ihrem Sohn für das Schuljahr 2017/2018 Privatunterricht zu bewilligen. Eventualiter sei die Sache zur näheren Prüfung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Im Falle des Obsiegens seien die Kosten im vorinstanzlichen Verfahren neu zu verteilen. Das Appellationsgericht schliesst in seiner Vernehmlassung auf Abweisung der Beschwerde. Das Erziehungsdepartement schliesst ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde und verzichtet im Übrigen auf Einreichung einer Stellungnahme. Die Volksschulleitung des Kantons Basel-Stadt verzichtet auf Vernehmlassung. Mit Eingabe vom 3. Februar 2019 hat A.A. repliziert. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Erwägungen Aus den Erwägungen: 3. Für die Regelung des häuslichen Privatunterrichts sind im Kanton Basel-Stadt folgende Rechtsgrundlagen massgebend: § 11 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 23. März 2005 (KV/ BS; SR 131.222.1) enthält einen Katalog von Grundrechten, die im Rahmen der Bundesverfassung und der für die Schweiz verbindlichen internationalen Abkommen gewährleistet sind. Dazu gehören namentlich das Recht auf Bildung (lit. n) sowie das Recht, nichtstaatliche Schulen zu errichten, zu führen und zu besuchen (lit. o). Ein Recht auf privaten Heimunterricht besteht gemäss diesem Katalog nicht. Nach § 19 Abs. 1 KV/BS ist der Besuch einer Schule im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen obligatorisch. Nichtstaatliche Schulen sind bewilligungspflichtig und unterstehen staatlicher Aufsicht (§ 20 KV/BS). Nach § 55 des Schulgesetzes des Kantons Basel-Stadt vom 4. April 1929 (Schulgesetz/BS; SG 410.100) unterstehen alle Kinder und Jugendlichen mit Aufenthalt im Kanton der Schulpflicht. Zeitweilig oder dauernd von der Pflicht entbunden, die Volksschulen zu besuchen, sind namentlich Kinder, die in einer staatlich bewilligten Privatschule unterrichtet werden oder kantonal bewilligten Privatunterricht erhalten (§ 59 Abs. 1 lit. b Schulgesetz/BS). Der Privatunterricht für Schülerinnen und Schüler zur Erfüllung der Schulpflicht bedarf einer Bewilligung der Volksschulleitung (§ 135 Abs. 1 Schulgesetz/BS). Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung sind gemäss § 135 Abs. 2 Schulgesetz/BS, dass (a) nachweisbare Gründe vorliegen, dass ein Unterrichtsbesuch nicht möglich ist, (b) der Privatunterricht mit dem Kindeswohl vereinbar ist, (c) ein qualitativ ausreichender Unterricht gewährleistet wird, (d) der Unterricht so ausgestaltet ist, dass der Anschluss an das nächste Bildungsangebot gesichert ist und (e) die jeweilige Lehrperson spätestens im zweiten Jahr über ein anerkanntes Lehrdiplom verfügt, wenn das Kind länger als ein Jahr Privatunterricht erhält. Die Bewilligung wird längstens für ein Schuljahr erteilt und kann nach ihrem Ablauf erneuert werden (§ 135 Abs. 3 und 4 Schulgesetz/BS). 4. Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, die kantonale Regelung des häuslichen Privatunterrichts stelle ein faktisches Verbot desselben dar und widerspreche Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV sowie dem Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV). 4.1 Der Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV) schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtssetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur Vorschriften erlassen, die nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln ( BGE 145 I 26 E. 3.1 S. 33; BGE 144 I 113 E. 6.2 S. 123; BGE 142 II 425 E. 4.1 S. 427). 4.2 Art. 19 BV gewährleistet als Grundrecht einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Zuständig für das Schulwesen sind die Kantone (Art. 62 Abs. 1 BV). Sie gewähren einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht. Er ist obligatorisch und an öffentlichen Schulen unentgeltlich (Art. 62 Abs. 2 BV). Der Grundschulunterricht muss genügen, um die Schüler sachgerecht auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten ( BGE 141 I 9 E. 3.2 S. 12; BGE 133 I 156 E. 3.1 S. 158 f.). Der verfassungsmässige Anspruch auf staatliche Leistung ( BGE 129 I 12 E. 4.1 S. 16) betrifft nur die öffentliche Grundschule (vgl. GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2017, N. 8 zu Art. 19 BV). Die Anforderung des ausreichenden Grundschulunterrichts im Sinne von Art. 19 BV belässt den Kantonen bei der Regelung des Grundschulwesens einen erheblichen Gestaltungsspielraum ( BGE 141 I 9 E. 3.3 S. 13; BGE 130 I 352 E. 3.2 S. 354). Der Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht wird verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes - sei es durch den Staat, sei es durch die Eltern - in einem Masse eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist, bzw. wenn das Kind Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten ( BGE 130 I 352 E. 3.2 S. 354; BGE 129 I 35 E. 7.3 S. 39 mit weiteren Hinweisen). Der Grundschulunterricht untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht (Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV). Aus der Aufsicht folgt, dass der Verfassungsgeber von der Möglichkeit privater Schulen ausgeht; in diesem Fall sollen diese staatlicher Aufsicht unterstehen. Die Bundesverfassung will damit sicherstellen, dass der Grundschulunterricht auch dann, wenn er von nicht öffentlichen Schulen wahrgenommen wird, ausreichend ist (Urteil 2C_807/2015 vom 18. Oktober 2016 E. 3.1; vgl. BERNHARD EHRENZELLER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar [nachfolgend: St. Galler Kommentar], 3. Aufl. 2014, N. 31 zu Art. 62 BV; PASCAL MAHON, in: Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, N. 10 zu Art. 62 BV). Der Bundesverfassungsgeber setzt nur die minimalen Anforderungen, damit die der Bildungsverfassung zugrundeliegenden Werte verwirklicht werden. Innerhalb dieses verfassungsrechtlichen Rahmens kommt den Kantonen bei der Regulierung des Privatschulwesens grundsätzlich ein weites Ermessen zu (vgl. JUDITH WYTTENBACH, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung [nachfolgend: Basler Kommentar], 2015, N. 28 zu Art. 19 BV). Den Kantonen steht es namentlich frei, ein Grundrecht auf häuslichen Privatunterricht vorzusehen oder diesen gesetzlich zuzulassen, wobei die entsprechenden Regelungen den bundesrechtlichen Anforderungen des ausreichenden Grundschulunterrichts genügen müssen (vgl. betreffend den Kanton Zürich Urteil 2C_593/2010 vom 20. September 2011 E. 3.2 und 3.3). 4.3 Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass Art. 19 BV i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV keinen Anspruch auf privaten Einzelunterricht gewährt (Urteil 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.3.2; vgl. auch HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl. 2016, N. 925e; RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, Rz. 3480a). Es besteht vorliegend kein Anlass, auf diese Rechtsprechung zurückzukommen. Folglich schlägt die Rüge der Beschwerdeführerin, die Regelung des Kantons Basel-Stadt verstosse gegen Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV, fehl. Auf ihre langen Ausführungen zu den verfassungsrechtlichen Vorgaben gemäss Art. 19 und 62 Abs. 2 BV ist daher nicht weiter einzugehen. Folglich hat auch die Vorinstanz zu Recht einen aus diesen Verfassungsbestimmungen abgeleiteten Anspruch auf privaten Einzelunterricht verneint. Von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin (Art. 29 Abs. 2 BV) kann keine Rede sein, zumal das Verwaltungsgericht seine Auffassung unter Einbezug der einschlägigen bundesgerichtlichen und kantonalen Rechtsprechung zu Art. 19 und 62 Abs. 2 BV hinreichend begründet hat. 5. Die Beschwerdeführerin rügt weiter eine Verletzung des elterlichen Erziehungsrechts als Teilgehalt des Anspruchs auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens (Art. 13 Abs. 1 BV; Art. 8 EMRK). Ein faktisches Verbot des häuslichen Privatunterrichts, wie dies im Kanton Basel-Stadt der Fall sei, greife in dieses Grundrecht ein. Zwar liege eine gesetzliche Grundlage vor, doch sei weder ein öffentliches Interesse ersichtlich, noch sei die kantonale Regelung verhältnismässig. Zur Begründung verweist sie hauptsächlich auf eine Lehrmeinung (JOHANNES REICH, "Homeschooling" zwischen elterlichem Erziehungsrecht, staatlicher Schulpflicht und Kindeswohl, ZBl 113/2012 S. 567 ff.). Dabei bezieht sie sich insbesondere auf eine Passage, in welcher der Autor die Auffassung vertritt, dass eine kantonale Vorschrift, wonach die Schulpflicht nur durch Schulbesuch erfüllt werden könne, dann in die verfassungsrechtlich geschützten Erziehungsrechte der Eltern eingreife, wenn der elterlich erteilte häusliche Privatunterricht im konkreten Fall sowohl den Anforderungen von Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV genüge als auch das Wohl des Kindes wahre (REICH, a.a.O., S. 598 f.). 5.1 Art. 13 Abs. 1 BV gewährleistet den Anspruch einer jeden Person auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens. Dieser Anspruch entspricht materiell der Garantie von Art. 8 EMRK ( BGE 126 II 377 E. 7 S. 394; BIAGGINI, a.a.O., N. 1 zu Art. 13 BV). Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass das Erziehungsrecht der Eltern unter den Schutz des Familienlebens gemäss Art. 13 Abs. 1 und Art. 8 Ziff. 1 EMRK fällt (vgl. BGE 118 Ia 427 E. 4c S. 435; Urteil 2C_132/2014 / 2C_133/2014 vom 15. November 2014 E. 4.2). Ob Art. 13 Abs. 1 BV einen grundrechtlich geschützten Anspruch auf häuslichen Privatunterricht ("Homeschooling") verleiht, wurde bisher noch nicht bundesgerichtlich entschieden. Diese Frage ist im Folgenden zu prüfen. 5.2 5.2.1 Die Erziehung der Kinder umfasst namentlich die Weitergabe sittlich-moralischer Werte und Überzeugungen der Eltern sowie das Recht, für das Kind Entscheidungen zu treffen, seinen Alltag zu organisieren und es nach aussen zu vertreten (vgl. JUDITH WYTTENBACH, Grund- und Menschenrechtskonflikte zwischen Eltern, Kind und Staat [nachfolgend: Grund- und Menschenrechtskonflikte], 2006, S. 260).Gemäss dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) gehört zum Erziehungsrecht der Eltern das Recht, die Kinder aufzuklären und zu beraten, ihnen gegenüber die natürlichen elterlichen Funktionen als Erzieher auszuüben oder sie in Übereinstimmung mit ihren religiösen oder weltanschaulichen Überzeugungen zu leiten (vgl. Urteil des EGMR Kjeldsen u.a. gegen Dänemark vom 7. Dezember 1976, Serie A Bd. 23 § 54; GRABENWARTER/PABEL, Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Aufl. 2016, § 22 N. 100). Auf zivilrechtlicher Ebene werden die mit der Erziehung der Kinder zusammenhängenden Rechte und Pflichten der Eltern in Art. 301 ff. ZGB verankert. Gemäss Art. 301 Abs. 1 ZGB leiten die Eltern im Blick auf das Wohl des Kindes seine Pflege und Erziehung und treffen unter Vorbehalt seiner eigenen Handlungsfähigkeit die nötigen Entscheidungen (Art. 301 Abs. 1 ZGB). Die einschlägigen Kommentare zu Art. 13 BV äussern sich zur Frage, ob häuslicher Privatunterricht in den Schutzbereich dieses Grundrechts fällt - soweit ersichtlich - nicht. Das Erziehungsrecht der Eltern wird, wenn überhaupt, nur am Rande erwähnt (vgl. z.B. BIAGGINI, a.a.O., N. 6 zu Art. 13 BV). 5.2.2 Das elterliche Erziehungsrecht ist ohnehin ein fremdnütziges, durch das Kindeswohl begründetes und begrenztes Pflichtrecht, das treuhänderisch im Interesse des Kindes auszuüben ist (REICH, a.a.O., S. 598). Dies bedeutet namentlich, dass Eltern sich bei der Erziehung danach zu richten haben, was für die Persönlichkeit und die Entwicklung des Kindes gut ist (WYTTENBACH, Grund- und Menschenrechtskonflikte, a.a.O., S. 264 f.). Mit der Verankerung als Grundrecht (vgl. Art. 11 BV) wurde der Schutz der Kinder und Jugendlichen verfassungsrechtlich zu einem vordringlichen Anliegen bzw. zur obersten Maxime des Kindesrechts erhoben (vgl. BGE 144 II 233 E. 8.2.1 S. 241; BGE 142 III 481 E. 2.6 S. 491). Im Bildungsbereich steht das Erziehungsrecht der Eltern unter dem Vorbehalt des kantonalen Schulrechts (vgl. BGE 117 Ia 27 E. 7c S. 34; WYTTENBACH, Basler Kommentar, a.a.O., N. 26 zu Art. 19 BV). Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass die Schule ihre Leistungen nicht im eigenen Interesse, sondern im Interesse der Schüler erbringt. Die dabei verfolgten Ziele bilden in diesem Sinne Gesichtspunkte des Kindeswohls, weshalb der Schulbesuch auch gegen den Willen der Eltern durchgesetzt werden kann (vgl. BGE 129 I 12 E. 8.4 S. 23; BGE 142 I 49 E. 9.5.1 S. 72 f.). Die Schule übernimmt auch einen zentralen integrativen Auftrag. Ein ausreichender Grundschulunterricht muss nicht nur schulisches Wissen vermitteln, sondern entwicklungsspezifisch auch die Fähigkeit der Schüler zum Zusammenleben in der Gesellschaft fördern (vgl. zum Ganzen auch Urteile 2C_893/2018 vom 6. Mai 2019 E. 6.1 in fine; 2C_686/2011 vom 25. Januar 2012 E. 2.3.4; 2C_592/2010 vom 20. September 2011 E. 3.3.1; 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.5.4 und 3.5.6). Der Anspruch auf Grundschulunterricht im Sinne von Art. 19 BV wird namentlich verletzt, wenn dem Kind nicht die Fähigkeiten vermittelt werden, die ihm erlauben, an der Gesellschaft und am demokratischen Gemeinwesen teilzuhaben (vgl. MAHON, a.a.O., N. 8 zu Art. 19 BV). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist das Obligatorium des Schulbesuches von gewichtigem öffentlichem Interesse, weil es namentlich der Wahrung der Chancengleichheit aller Kinder dient und die Integration fördert (vgl. BGE 135 I 79 E. 7.1 S. 86 f; BGE 119 Ia 178 E. 7c S. 191 f.; Urteil 2C_132/2014 vom 15. November 2014 E. 5.4). Durch "Homeschooling" kann jedoch die Integration der Kinder geschmälert werden (vgl. REGULA KÄGI-DIENER, in: St. Galler Kommentar, a.a.O., N. 23 zu Art. 19 BV). Der Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht im Sinne von Art. 19 BV kann daher verletzt sein, wenn mit dem häuslichen Privatunterricht eine soziale Isolation des Kindes einhergeht (vgl. MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 796). 5.3 Für die Auslegung des Schutzbereichs von Art. 13 BV kann die Rechtsprechung des EGMR zu Art. 8 EMRK herangezogen werden (STEPHAN BREITENMOSER, in: St. Galler Kommentar, a.a.O., N. 2 f. zu Art. 13 BV). Wie bereits ausgeführt, schützt Art. 8 EMRK ebenfalls das Erziehungsrecht der Eltern als grundlegenden Bestandteil des Familienlebens (vgl. E. 5.1 hiervor; vgl. auch GRABENWARTER/ PABEL, a.a.O., § 22 N. 100). Zudem gewährleistet Art. 2 des von der Schweiz nicht ratifizierten Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK vom 20. März 1952 (nachfolgend: ZP 1 EMRK) ein Recht auf Bildung. Gemäss Satz 2 dieser Bestimmung hat der Staat bei der Ausübung der von ihm auf dem Gebiet der Erziehung und des Unterrichts übernommenen Aufgaben das Recht der Eltern zu achten, die Erziehung und den Unterricht entsprechend ihren eigenen religiösen und weltanschaulichen Überzeugungen sicherzustellen. Art. 2 ZP 1 EMRK ist im Lichte der Art. 8 bis 10 EMRK auszulegen (vgl. z.B. Urteil des EGMR Folgerø u.a. gegen Norwegen vom 29. Juni 2007 [Nr. 15472/02], Recueil Cour EDH 2007-III S. 113 § 84). Zwar ist Art. 2 ZP 1 EMRK für die Schweiz nicht verbindlich; dennoch kann die dazu ergangene Rechtsprechung des EGMR vorliegend von Bedeutung sein, weil diese Bestimmung - soweit es um das Verhältnis des elterlichen Erziehungsrechts zum staatlichen Bildungs- und Erziehungswesen geht - grundsätzlich als lex specialis gegenüber den elterlichen Erziehungsrechten gilt, die sich aus anderen Garantien der EMRK ergeben könnten (vgl. HANSCHMANN, in: EMRK, Handkommentar, Meyer-Ladewig und andere [Hrsg.], 4. Aufl. 2017, N. 27 zu ZP 1 EMRK;GRABENWARTER/PABEL, a.a.O., § 22 N. 100; Urteile des EGMR Lautsi u.a. gegen Italien vom 18. März 2011 [Nr. 30814/06],Recueil Cour EDH 2011-III S. 1 § 59, auch in: EuGRZ 2011 S. 677 ff.; Osmanoglu und Kocabas gegen die Schweiz vom 10. Januar 2017[Nr. 29086/12] § 90).Im Übrigen zieht auch der EGMR in Fällen, die die Schweiz betreffen, Art. 2 ZP 1 EMRK zur Auslegung der allgemeinen Konventionsgarantien heran (vgl. Urteil Osmanoglu und Kocabas gegen die Schweiz , a.a.O., §§ 90 ff.). Der EGMR hat in Anwendung von Art. 2 ZP 1 EMRK festgehalten, dass aus dieser Bestimmung kein Recht auf Heimunterricht abgeleitet werden könne. Daher falle die Frage, ob und unter welchen Bedingungen "Homeschooling" zulässig sei, in den Beurteilungsspielraum der einzelnen Mitgliedstaaten (vgl. Urteil des EGMR Konrad gegen Deutschland vom 11. September 2006 [Nr. 35504/03], Recueil CourEDH 2006-XIII S. 369 § 1; vgl. HANSCHMANN, a.a.O., N. 19 zu ZP 1 EMRK; GRABENWARTER/PABEL, a.a.O., § 22 N. 103). Im Übrigen kommt auch REICH in dem von der Beschwerdeführerin zitierten Aufsatz zum Schluss, dass sich weder aus Art. 2 ZP 1 EMRK noch aus den allgemeineren Garantien gemäss Art. 8 EMRK ein Anspruch auf Durchführung häuslichen Privatunterrichts ergibt (REICH, a.a.O., S. 589). Die Beschwerdeführerin könnte sich somit auch nicht erfolgreich auf das ZP 1 EMRK berufen, wenn es für die Schweiz massgebend wäre. 5.4 Schliesslich sind auch keine weiteren völkerrechtlichen Verträge ersichtlich, aus denen sich ein allfälliger Anspruch auf häuslichen Privatunterricht ergeben könnte. Das Bundesgericht hat insbesondere festgehalten, dass Art. 13 Abs. 3 des Internationalen Pakts vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I; SR 0.103.1), wonach sich die Vertragsstaaten verpflichten, die Freiheit der Eltern zu achten, für ihre Kinder andere als öffentliche Schulen zu wählen sowie die religiöse und sittliche Erziehung ihrer Kinder in Übereinstimmung mit ihren eigenen Überzeugungen sicherzustellen, keinen Anspruch auf Privatunterricht zu Hause verleiht. Diese Bestimmung, deren direkte Anwendbarkeit ohnehin offengelassen wurde, hat nur Bildungseinrichtungen zum Gegenstand (Urteil 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.2.4). 5.5 Nach dem Gesagten ergibt sich weder aus Art. 8 EMRK i.V.m. Art. 2 ZP 1 EMRK noch aus einem anderen Staatsvertrag ein Anspruch auf häuslichen Privatunterricht. Es besteht derzeit kein Anlass, gestützt auf Art. 13 Abs. 1 BV weiter gehende Ansprüche anzuerkennen, zumal das Erziehungsrecht der Eltern unter dem Vorbehalt des kantonalen Schulrechts und des Kindeswohls steht (vgl. E. 5.2 hiervor). Insbesondere kann ein entsprechender Anspruch nicht gestützt auf eine vereinzelte Lehrmeinung anerkannt werden. Folglich verstossen selbst sehr restriktive kantonale Regelungen des häuslichen Privatunterrichts wie jene des Kantons Basel-Stadt nicht gegen den in Art. 13 Abs. 1 BV verankerten Schutz des Privat- und Familienlebens. Ob bzw. in welchem Umfang "Homeschooling" zulässig ist, liegt im Ermessen der Kantone, soweit sie die Mindestanforderungen gemäss Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV einhalten (vgl. auch E. 4.2 hiervor).
de
Art. 8 EMRK und Art. 2 des Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK (ZP 1 EMRK); Art. 13 Abs. 1, 19 und 62 Abs. 2 BV; § 135 des Schulgesetzes vom 4. April 1929 des Kantons Basel-Stadt (Schulgesetz/BS); häuslicher Privatunterricht (Homeschooling); Vereinbarkeit von § 135 Schulgesetz/BS mit dem Bundesrecht. Rechtsgrundlagen des häuslichen Privatunterrichts im Kanton Basel-Stadt (E. 3). Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV gewährt keinen Anspruch auf privaten Einzelunterricht (E. 4; Bestätigung der Rechtsprechung). Das Erziehungsrecht der Eltern fällt zwar in den Schutzbereich von Art. 13 Abs. 1 BV und 8 Ziff. 1 EMRK, es steht jedoch unter Vorbehalt des kantonalen Schulrechts und des Kindeswohls (E. 5.1 und 5.2). Ein Anspruch auf häuslichen Privatunterricht ergibt sich weder aus Art. 8 EMRK i.V.m. Art. 2 ZP 1 EMRK noch aus einem anderen Staatsvertrag. Es besteht derzeit kein Anlass, einen solchen Anspruch gestützt auf Art. 13 Abs. 1 BV anzuerkennen. Folglich verstossen selbst sehr restriktive Regelungen des häuslichen Privatunterrichts wie jene des Kantons Basel-Stadt nicht gegen den verfassungsmässigen Anspruch auf Schutz des Privat- und Familienlebens. Es ist Sache der Kantone, unter Beachtung von Art. 19 und 62 Abs. 2 BV zu regeln, ob und in welchem Umfang Homeschooling zugelassen werden soll (E. 5.3-5.5).
de
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-20%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,639
146 I 20
146 I 20 Sachverhalt ab Seite 22 A. Der 2009 geborene B.A. besuchte während der Schuljahre 2015/2016 und 2016/2017 die Primarschule C. in U. Am 2. Juni 2017 stellte die Mutter von B.A., A.A., beim Erziehungsdepartement Basel-Stadt, Bereich Volksschulen, einen Antrag auf Privatschulung ("Homeschooling") für ihren Sohn für das Schuljahr 2017/2018. Mit Verfügung vom 10. August 2017 lehnte der Leiter Volksschulen diesen Antrag ab. Einen gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs von A.A. wies das Erziehungsdepartement mit Entscheid vom 28. Februar 2018 ab. B. Gegen den Entscheid des Erziehungsdepartements erhob A.A. am 21. März 2018 Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Dieser überwies das Rechtsmittel mit Verfügung des Präsidialdepartements vom 18. Juni 2018 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit Urteil vom 25. September 2018 wies das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht, Dreiergericht, den Rekurs ab. C. Mit Eingabe vom 9. November 2018 reicht A.A. sinngemäss Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht ein und beantragt, das Urteil des Appellationsgerichts vom 25. September 2018 sei aufzuheben und es sei ihrem Sohn für das Schuljahr 2017/2018 Privatunterricht zu bewilligen. Eventualiter sei die Sache zur näheren Prüfung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Im Falle des Obsiegens seien die Kosten im vorinstanzlichen Verfahren neu zu verteilen. Das Appellationsgericht schliesst in seiner Vernehmlassung auf Abweisung der Beschwerde. Das Erziehungsdepartement schliesst ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde und verzichtet im Übrigen auf Einreichung einer Stellungnahme. Die Volksschulleitung des Kantons Basel-Stadt verzichtet auf Vernehmlassung. Mit Eingabe vom 3. Februar 2019 hat A.A. repliziert. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Erwägungen Aus den Erwägungen: 3. Für die Regelung des häuslichen Privatunterrichts sind im Kanton Basel-Stadt folgende Rechtsgrundlagen massgebend: § 11 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 23. März 2005 (KV/ BS; SR 131.222.1) enthält einen Katalog von Grundrechten, die im Rahmen der Bundesverfassung und der für die Schweiz verbindlichen internationalen Abkommen gewährleistet sind. Dazu gehören namentlich das Recht auf Bildung (lit. n) sowie das Recht, nichtstaatliche Schulen zu errichten, zu führen und zu besuchen (lit. o). Ein Recht auf privaten Heimunterricht besteht gemäss diesem Katalog nicht. Nach § 19 Abs. 1 KV/BS ist der Besuch einer Schule im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen obligatorisch. Nichtstaatliche Schulen sind bewilligungspflichtig und unterstehen staatlicher Aufsicht (§ 20 KV/BS). Nach § 55 des Schulgesetzes des Kantons Basel-Stadt vom 4. April 1929 (Schulgesetz/BS; SG 410.100) unterstehen alle Kinder und Jugendlichen mit Aufenthalt im Kanton der Schulpflicht. Zeitweilig oder dauernd von der Pflicht entbunden, die Volksschulen zu besuchen, sind namentlich Kinder, die in einer staatlich bewilligten Privatschule unterrichtet werden oder kantonal bewilligten Privatunterricht erhalten (§ 59 Abs. 1 lit. b Schulgesetz/BS). Der Privatunterricht für Schülerinnen und Schüler zur Erfüllung der Schulpflicht bedarf einer Bewilligung der Volksschulleitung (§ 135 Abs. 1 Schulgesetz/BS). Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung sind gemäss § 135 Abs. 2 Schulgesetz/BS, dass (a) nachweisbare Gründe vorliegen, dass ein Unterrichtsbesuch nicht möglich ist, (b) der Privatunterricht mit dem Kindeswohl vereinbar ist, (c) ein qualitativ ausreichender Unterricht gewährleistet wird, (d) der Unterricht so ausgestaltet ist, dass der Anschluss an das nächste Bildungsangebot gesichert ist und (e) die jeweilige Lehrperson spätestens im zweiten Jahr über ein anerkanntes Lehrdiplom verfügt, wenn das Kind länger als ein Jahr Privatunterricht erhält. Die Bewilligung wird längstens für ein Schuljahr erteilt und kann nach ihrem Ablauf erneuert werden (§ 135 Abs. 3 und 4 Schulgesetz/BS). 4. Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, die kantonale Regelung des häuslichen Privatunterrichts stelle ein faktisches Verbot desselben dar und widerspreche Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV sowie dem Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV). 4.1 Der Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV) schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtssetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur Vorschriften erlassen, die nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln ( BGE 145 I 26 E. 3.1 S. 33; BGE 144 I 113 E. 6.2 S. 123; BGE 142 II 425 E. 4.1 S. 427). 4.2 Art. 19 BV gewährleistet als Grundrecht einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Zuständig für das Schulwesen sind die Kantone (Art. 62 Abs. 1 BV). Sie gewähren einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht. Er ist obligatorisch und an öffentlichen Schulen unentgeltlich (Art. 62 Abs. 2 BV). Der Grundschulunterricht muss genügen, um die Schüler sachgerecht auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten ( BGE 141 I 9 E. 3.2 S. 12; BGE 133 I 156 E. 3.1 S. 158 f.). Der verfassungsmässige Anspruch auf staatliche Leistung ( BGE 129 I 12 E. 4.1 S. 16) betrifft nur die öffentliche Grundschule (vgl. GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2017, N. 8 zu Art. 19 BV). Die Anforderung des ausreichenden Grundschulunterrichts im Sinne von Art. 19 BV belässt den Kantonen bei der Regelung des Grundschulwesens einen erheblichen Gestaltungsspielraum ( BGE 141 I 9 E. 3.3 S. 13; BGE 130 I 352 E. 3.2 S. 354). Der Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht wird verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes - sei es durch den Staat, sei es durch die Eltern - in einem Masse eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist, bzw. wenn das Kind Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten ( BGE 130 I 352 E. 3.2 S. 354; BGE 129 I 35 E. 7.3 S. 39 mit weiteren Hinweisen). Der Grundschulunterricht untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht (Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV). Aus der Aufsicht folgt, dass der Verfassungsgeber von der Möglichkeit privater Schulen ausgeht; in diesem Fall sollen diese staatlicher Aufsicht unterstehen. Die Bundesverfassung will damit sicherstellen, dass der Grundschulunterricht auch dann, wenn er von nicht öffentlichen Schulen wahrgenommen wird, ausreichend ist (Urteil 2C_807/2015 vom 18. Oktober 2016 E. 3.1; vgl. BERNHARD EHRENZELLER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar [nachfolgend: St. Galler Kommentar], 3. Aufl. 2014, N. 31 zu Art. 62 BV; PASCAL MAHON, in: Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, N. 10 zu Art. 62 BV). Der Bundesverfassungsgeber setzt nur die minimalen Anforderungen, damit die der Bildungsverfassung zugrundeliegenden Werte verwirklicht werden. Innerhalb dieses verfassungsrechtlichen Rahmens kommt den Kantonen bei der Regulierung des Privatschulwesens grundsätzlich ein weites Ermessen zu (vgl. JUDITH WYTTENBACH, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung [nachfolgend: Basler Kommentar], 2015, N. 28 zu Art. 19 BV). Den Kantonen steht es namentlich frei, ein Grundrecht auf häuslichen Privatunterricht vorzusehen oder diesen gesetzlich zuzulassen, wobei die entsprechenden Regelungen den bundesrechtlichen Anforderungen des ausreichenden Grundschulunterrichts genügen müssen (vgl. betreffend den Kanton Zürich Urteil 2C_593/2010 vom 20. September 2011 E. 3.2 und 3.3). 4.3 Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass Art. 19 BV i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV keinen Anspruch auf privaten Einzelunterricht gewährt (Urteil 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.3.2; vgl. auch HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl. 2016, N. 925e; RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, Rz. 3480a). Es besteht vorliegend kein Anlass, auf diese Rechtsprechung zurückzukommen. Folglich schlägt die Rüge der Beschwerdeführerin, die Regelung des Kantons Basel-Stadt verstosse gegen Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV, fehl. Auf ihre langen Ausführungen zu den verfassungsrechtlichen Vorgaben gemäss Art. 19 und 62 Abs. 2 BV ist daher nicht weiter einzugehen. Folglich hat auch die Vorinstanz zu Recht einen aus diesen Verfassungsbestimmungen abgeleiteten Anspruch auf privaten Einzelunterricht verneint. Von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin (Art. 29 Abs. 2 BV) kann keine Rede sein, zumal das Verwaltungsgericht seine Auffassung unter Einbezug der einschlägigen bundesgerichtlichen und kantonalen Rechtsprechung zu Art. 19 und 62 Abs. 2 BV hinreichend begründet hat. 5. Die Beschwerdeführerin rügt weiter eine Verletzung des elterlichen Erziehungsrechts als Teilgehalt des Anspruchs auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens (Art. 13 Abs. 1 BV; Art. 8 EMRK). Ein faktisches Verbot des häuslichen Privatunterrichts, wie dies im Kanton Basel-Stadt der Fall sei, greife in dieses Grundrecht ein. Zwar liege eine gesetzliche Grundlage vor, doch sei weder ein öffentliches Interesse ersichtlich, noch sei die kantonale Regelung verhältnismässig. Zur Begründung verweist sie hauptsächlich auf eine Lehrmeinung (JOHANNES REICH, "Homeschooling" zwischen elterlichem Erziehungsrecht, staatlicher Schulpflicht und Kindeswohl, ZBl 113/2012 S. 567 ff.). Dabei bezieht sie sich insbesondere auf eine Passage, in welcher der Autor die Auffassung vertritt, dass eine kantonale Vorschrift, wonach die Schulpflicht nur durch Schulbesuch erfüllt werden könne, dann in die verfassungsrechtlich geschützten Erziehungsrechte der Eltern eingreife, wenn der elterlich erteilte häusliche Privatunterricht im konkreten Fall sowohl den Anforderungen von Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV genüge als auch das Wohl des Kindes wahre (REICH, a.a.O., S. 598 f.). 5.1 Art. 13 Abs. 1 BV gewährleistet den Anspruch einer jeden Person auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens. Dieser Anspruch entspricht materiell der Garantie von Art. 8 EMRK ( BGE 126 II 377 E. 7 S. 394; BIAGGINI, a.a.O., N. 1 zu Art. 13 BV). Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass das Erziehungsrecht der Eltern unter den Schutz des Familienlebens gemäss Art. 13 Abs. 1 und Art. 8 Ziff. 1 EMRK fällt (vgl. BGE 118 Ia 427 E. 4c S. 435; Urteil 2C_132/2014 / 2C_133/2014 vom 15. November 2014 E. 4.2). Ob Art. 13 Abs. 1 BV einen grundrechtlich geschützten Anspruch auf häuslichen Privatunterricht ("Homeschooling") verleiht, wurde bisher noch nicht bundesgerichtlich entschieden. Diese Frage ist im Folgenden zu prüfen. 5.2 5.2.1 Die Erziehung der Kinder umfasst namentlich die Weitergabe sittlich-moralischer Werte und Überzeugungen der Eltern sowie das Recht, für das Kind Entscheidungen zu treffen, seinen Alltag zu organisieren und es nach aussen zu vertreten (vgl. JUDITH WYTTENBACH, Grund- und Menschenrechtskonflikte zwischen Eltern, Kind und Staat [nachfolgend: Grund- und Menschenrechtskonflikte], 2006, S. 260).Gemäss dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) gehört zum Erziehungsrecht der Eltern das Recht, die Kinder aufzuklären und zu beraten, ihnen gegenüber die natürlichen elterlichen Funktionen als Erzieher auszuüben oder sie in Übereinstimmung mit ihren religiösen oder weltanschaulichen Überzeugungen zu leiten (vgl. Urteil des EGMR Kjeldsen u.a. gegen Dänemark vom 7. Dezember 1976, Serie A Bd. 23 § 54; GRABENWARTER/PABEL, Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Aufl. 2016, § 22 N. 100). Auf zivilrechtlicher Ebene werden die mit der Erziehung der Kinder zusammenhängenden Rechte und Pflichten der Eltern in Art. 301 ff. ZGB verankert. Gemäss Art. 301 Abs. 1 ZGB leiten die Eltern im Blick auf das Wohl des Kindes seine Pflege und Erziehung und treffen unter Vorbehalt seiner eigenen Handlungsfähigkeit die nötigen Entscheidungen (Art. 301 Abs. 1 ZGB). Die einschlägigen Kommentare zu Art. 13 BV äussern sich zur Frage, ob häuslicher Privatunterricht in den Schutzbereich dieses Grundrechts fällt - soweit ersichtlich - nicht. Das Erziehungsrecht der Eltern wird, wenn überhaupt, nur am Rande erwähnt (vgl. z.B. BIAGGINI, a.a.O., N. 6 zu Art. 13 BV). 5.2.2 Das elterliche Erziehungsrecht ist ohnehin ein fremdnütziges, durch das Kindeswohl begründetes und begrenztes Pflichtrecht, das treuhänderisch im Interesse des Kindes auszuüben ist (REICH, a.a.O., S. 598). Dies bedeutet namentlich, dass Eltern sich bei der Erziehung danach zu richten haben, was für die Persönlichkeit und die Entwicklung des Kindes gut ist (WYTTENBACH, Grund- und Menschenrechtskonflikte, a.a.O., S. 264 f.). Mit der Verankerung als Grundrecht (vgl. Art. 11 BV) wurde der Schutz der Kinder und Jugendlichen verfassungsrechtlich zu einem vordringlichen Anliegen bzw. zur obersten Maxime des Kindesrechts erhoben (vgl. BGE 144 II 233 E. 8.2.1 S. 241; BGE 142 III 481 E. 2.6 S. 491). Im Bildungsbereich steht das Erziehungsrecht der Eltern unter dem Vorbehalt des kantonalen Schulrechts (vgl. BGE 117 Ia 27 E. 7c S. 34; WYTTENBACH, Basler Kommentar, a.a.O., N. 26 zu Art. 19 BV). Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass die Schule ihre Leistungen nicht im eigenen Interesse, sondern im Interesse der Schüler erbringt. Die dabei verfolgten Ziele bilden in diesem Sinne Gesichtspunkte des Kindeswohls, weshalb der Schulbesuch auch gegen den Willen der Eltern durchgesetzt werden kann (vgl. BGE 129 I 12 E. 8.4 S. 23; BGE 142 I 49 E. 9.5.1 S. 72 f.). Die Schule übernimmt auch einen zentralen integrativen Auftrag. Ein ausreichender Grundschulunterricht muss nicht nur schulisches Wissen vermitteln, sondern entwicklungsspezifisch auch die Fähigkeit der Schüler zum Zusammenleben in der Gesellschaft fördern (vgl. zum Ganzen auch Urteile 2C_893/2018 vom 6. Mai 2019 E. 6.1 in fine; 2C_686/2011 vom 25. Januar 2012 E. 2.3.4; 2C_592/2010 vom 20. September 2011 E. 3.3.1; 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.5.4 und 3.5.6). Der Anspruch auf Grundschulunterricht im Sinne von Art. 19 BV wird namentlich verletzt, wenn dem Kind nicht die Fähigkeiten vermittelt werden, die ihm erlauben, an der Gesellschaft und am demokratischen Gemeinwesen teilzuhaben (vgl. MAHON, a.a.O., N. 8 zu Art. 19 BV). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist das Obligatorium des Schulbesuches von gewichtigem öffentlichem Interesse, weil es namentlich der Wahrung der Chancengleichheit aller Kinder dient und die Integration fördert (vgl. BGE 135 I 79 E. 7.1 S. 86 f; BGE 119 Ia 178 E. 7c S. 191 f.; Urteil 2C_132/2014 vom 15. November 2014 E. 5.4). Durch "Homeschooling" kann jedoch die Integration der Kinder geschmälert werden (vgl. REGULA KÄGI-DIENER, in: St. Galler Kommentar, a.a.O., N. 23 zu Art. 19 BV). Der Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht im Sinne von Art. 19 BV kann daher verletzt sein, wenn mit dem häuslichen Privatunterricht eine soziale Isolation des Kindes einhergeht (vgl. MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 796). 5.3 Für die Auslegung des Schutzbereichs von Art. 13 BV kann die Rechtsprechung des EGMR zu Art. 8 EMRK herangezogen werden (STEPHAN BREITENMOSER, in: St. Galler Kommentar, a.a.O., N. 2 f. zu Art. 13 BV). Wie bereits ausgeführt, schützt Art. 8 EMRK ebenfalls das Erziehungsrecht der Eltern als grundlegenden Bestandteil des Familienlebens (vgl. E. 5.1 hiervor; vgl. auch GRABENWARTER/ PABEL, a.a.O., § 22 N. 100). Zudem gewährleistet Art. 2 des von der Schweiz nicht ratifizierten Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK vom 20. März 1952 (nachfolgend: ZP 1 EMRK) ein Recht auf Bildung. Gemäss Satz 2 dieser Bestimmung hat der Staat bei der Ausübung der von ihm auf dem Gebiet der Erziehung und des Unterrichts übernommenen Aufgaben das Recht der Eltern zu achten, die Erziehung und den Unterricht entsprechend ihren eigenen religiösen und weltanschaulichen Überzeugungen sicherzustellen. Art. 2 ZP 1 EMRK ist im Lichte der Art. 8 bis 10 EMRK auszulegen (vgl. z.B. Urteil des EGMR Folgerø u.a. gegen Norwegen vom 29. Juni 2007 [Nr. 15472/02], Recueil Cour EDH 2007-III S. 113 § 84). Zwar ist Art. 2 ZP 1 EMRK für die Schweiz nicht verbindlich; dennoch kann die dazu ergangene Rechtsprechung des EGMR vorliegend von Bedeutung sein, weil diese Bestimmung - soweit es um das Verhältnis des elterlichen Erziehungsrechts zum staatlichen Bildungs- und Erziehungswesen geht - grundsätzlich als lex specialis gegenüber den elterlichen Erziehungsrechten gilt, die sich aus anderen Garantien der EMRK ergeben könnten (vgl. HANSCHMANN, in: EMRK, Handkommentar, Meyer-Ladewig und andere [Hrsg.], 4. Aufl. 2017, N. 27 zu ZP 1 EMRK;GRABENWARTER/PABEL, a.a.O., § 22 N. 100; Urteile des EGMR Lautsi u.a. gegen Italien vom 18. März 2011 [Nr. 30814/06],Recueil Cour EDH 2011-III S. 1 § 59, auch in: EuGRZ 2011 S. 677 ff.; Osmanoglu und Kocabas gegen die Schweiz vom 10. Januar 2017[Nr. 29086/12] § 90).Im Übrigen zieht auch der EGMR in Fällen, die die Schweiz betreffen, Art. 2 ZP 1 EMRK zur Auslegung der allgemeinen Konventionsgarantien heran (vgl. Urteil Osmanoglu und Kocabas gegen die Schweiz , a.a.O., §§ 90 ff.). Der EGMR hat in Anwendung von Art. 2 ZP 1 EMRK festgehalten, dass aus dieser Bestimmung kein Recht auf Heimunterricht abgeleitet werden könne. Daher falle die Frage, ob und unter welchen Bedingungen "Homeschooling" zulässig sei, in den Beurteilungsspielraum der einzelnen Mitgliedstaaten (vgl. Urteil des EGMR Konrad gegen Deutschland vom 11. September 2006 [Nr. 35504/03], Recueil CourEDH 2006-XIII S. 369 § 1; vgl. HANSCHMANN, a.a.O., N. 19 zu ZP 1 EMRK; GRABENWARTER/PABEL, a.a.O., § 22 N. 103). Im Übrigen kommt auch REICH in dem von der Beschwerdeführerin zitierten Aufsatz zum Schluss, dass sich weder aus Art. 2 ZP 1 EMRK noch aus den allgemeineren Garantien gemäss Art. 8 EMRK ein Anspruch auf Durchführung häuslichen Privatunterrichts ergibt (REICH, a.a.O., S. 589). Die Beschwerdeführerin könnte sich somit auch nicht erfolgreich auf das ZP 1 EMRK berufen, wenn es für die Schweiz massgebend wäre. 5.4 Schliesslich sind auch keine weiteren völkerrechtlichen Verträge ersichtlich, aus denen sich ein allfälliger Anspruch auf häuslichen Privatunterricht ergeben könnte. Das Bundesgericht hat insbesondere festgehalten, dass Art. 13 Abs. 3 des Internationalen Pakts vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I; SR 0.103.1), wonach sich die Vertragsstaaten verpflichten, die Freiheit der Eltern zu achten, für ihre Kinder andere als öffentliche Schulen zu wählen sowie die religiöse und sittliche Erziehung ihrer Kinder in Übereinstimmung mit ihren eigenen Überzeugungen sicherzustellen, keinen Anspruch auf Privatunterricht zu Hause verleiht. Diese Bestimmung, deren direkte Anwendbarkeit ohnehin offengelassen wurde, hat nur Bildungseinrichtungen zum Gegenstand (Urteil 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.2.4). 5.5 Nach dem Gesagten ergibt sich weder aus Art. 8 EMRK i.V.m. Art. 2 ZP 1 EMRK noch aus einem anderen Staatsvertrag ein Anspruch auf häuslichen Privatunterricht. Es besteht derzeit kein Anlass, gestützt auf Art. 13 Abs. 1 BV weiter gehende Ansprüche anzuerkennen, zumal das Erziehungsrecht der Eltern unter dem Vorbehalt des kantonalen Schulrechts und des Kindeswohls steht (vgl. E. 5.2 hiervor). Insbesondere kann ein entsprechender Anspruch nicht gestützt auf eine vereinzelte Lehrmeinung anerkannt werden. Folglich verstossen selbst sehr restriktive kantonale Regelungen des häuslichen Privatunterrichts wie jene des Kantons Basel-Stadt nicht gegen den in Art. 13 Abs. 1 BV verankerten Schutz des Privat- und Familienlebens. Ob bzw. in welchem Umfang "Homeschooling" zulässig ist, liegt im Ermessen der Kantone, soweit sie die Mindestanforderungen gemäss Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV einhalten (vgl. auch E. 4.2 hiervor).
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Art. 8 CEDH et art. 2 du Protocole additionnel n° 1 à la CEDH (Prot. n° 1 CEDH); art. 13 al. 1, 19 et 62 al. 2 Cst.; § 135 de la loi sur l'école du 4 avril 1929 du canton de Bâle-Ville (Schulgesetz/BS); enseignement privé à domicile (homeschooling); conformité du § 135 Schulgesetz/BS avec le droit fédéral. Bases légales régissant l'enseignement privé à domicile dans le canton de Bâle-Ville (consid. 3). L'art. 19 Cst., en corrélation avec l'art. 62 al. 2 Cst., n'octroie aucun droit à l'enseignement privé à domicile (consid. 4; confirmation de jurisprudence). Le droit d'un parent d'éduquer son enfant tombe certes dans le champ de protection des art. 13 al. 1 Cst. et 8 par. 1 CEDH. Il doit néanmoins respecter le droit scolaire cantonal ainsi que le bien de l'enfant (consid. 5.1 et 5.2). Un droit à l'enseignement privé à domicile ne découle ni de l'art. 8 CEDH appliqué en lien avec l'art. 2 du Prot. n° 1 CEDH, ni d'aucun autre accord international. Il n'y a actuellement pas lieu de reconnaître un tel droit sur la base de l'art. 13 al. 1 Cst. Il s'ensuit que même des réglementations très restrictives en matière d'enseignement privé à domicile, à l'instar de celle de Bâle-Ville, ne violent pas le droit constitutionnel au respect de la vie privée et familiale. Il appartient aux cantons de régler, d'une manière conforme aux art. 19 et 62 al. 2 Cst., si et dans quelle mesure le "homeschooling" doit être autorisé (consid. 5.3-5.5).
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146 I 20
146 I 20 Sachverhalt ab Seite 22 A. Der 2009 geborene B.A. besuchte während der Schuljahre 2015/2016 und 2016/2017 die Primarschule C. in U. Am 2. Juni 2017 stellte die Mutter von B.A., A.A., beim Erziehungsdepartement Basel-Stadt, Bereich Volksschulen, einen Antrag auf Privatschulung ("Homeschooling") für ihren Sohn für das Schuljahr 2017/2018. Mit Verfügung vom 10. August 2017 lehnte der Leiter Volksschulen diesen Antrag ab. Einen gegen diese Verfügung erhobenen Rekurs von A.A. wies das Erziehungsdepartement mit Entscheid vom 28. Februar 2018 ab. B. Gegen den Entscheid des Erziehungsdepartements erhob A.A. am 21. März 2018 Rekurs beim Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt. Dieser überwies das Rechtsmittel mit Verfügung des Präsidialdepartements vom 18. Juni 2018 dem Verwaltungsgericht zum Entscheid. Mit Urteil vom 25. September 2018 wies das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verwaltungsgericht, Dreiergericht, den Rekurs ab. C. Mit Eingabe vom 9. November 2018 reicht A.A. sinngemäss Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht ein und beantragt, das Urteil des Appellationsgerichts vom 25. September 2018 sei aufzuheben und es sei ihrem Sohn für das Schuljahr 2017/2018 Privatunterricht zu bewilligen. Eventualiter sei die Sache zur näheren Prüfung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Im Falle des Obsiegens seien die Kosten im vorinstanzlichen Verfahren neu zu verteilen. Das Appellationsgericht schliesst in seiner Vernehmlassung auf Abweisung der Beschwerde. Das Erziehungsdepartement schliesst ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde und verzichtet im Übrigen auf Einreichung einer Stellungnahme. Die Volksschulleitung des Kantons Basel-Stadt verzichtet auf Vernehmlassung. Mit Eingabe vom 3. Februar 2019 hat A.A. repliziert. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. Erwägungen Aus den Erwägungen: 3. Für die Regelung des häuslichen Privatunterrichts sind im Kanton Basel-Stadt folgende Rechtsgrundlagen massgebend: § 11 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Basel-Stadt vom 23. März 2005 (KV/ BS; SR 131.222.1) enthält einen Katalog von Grundrechten, die im Rahmen der Bundesverfassung und der für die Schweiz verbindlichen internationalen Abkommen gewährleistet sind. Dazu gehören namentlich das Recht auf Bildung (lit. n) sowie das Recht, nichtstaatliche Schulen zu errichten, zu führen und zu besuchen (lit. o). Ein Recht auf privaten Heimunterricht besteht gemäss diesem Katalog nicht. Nach § 19 Abs. 1 KV/BS ist der Besuch einer Schule im Rahmen der gesetzlichen Bestimmungen obligatorisch. Nichtstaatliche Schulen sind bewilligungspflichtig und unterstehen staatlicher Aufsicht (§ 20 KV/BS). Nach § 55 des Schulgesetzes des Kantons Basel-Stadt vom 4. April 1929 (Schulgesetz/BS; SG 410.100) unterstehen alle Kinder und Jugendlichen mit Aufenthalt im Kanton der Schulpflicht. Zeitweilig oder dauernd von der Pflicht entbunden, die Volksschulen zu besuchen, sind namentlich Kinder, die in einer staatlich bewilligten Privatschule unterrichtet werden oder kantonal bewilligten Privatunterricht erhalten (§ 59 Abs. 1 lit. b Schulgesetz/BS). Der Privatunterricht für Schülerinnen und Schüler zur Erfüllung der Schulpflicht bedarf einer Bewilligung der Volksschulleitung (§ 135 Abs. 1 Schulgesetz/BS). Voraussetzungen für die Erteilung einer Bewilligung sind gemäss § 135 Abs. 2 Schulgesetz/BS, dass (a) nachweisbare Gründe vorliegen, dass ein Unterrichtsbesuch nicht möglich ist, (b) der Privatunterricht mit dem Kindeswohl vereinbar ist, (c) ein qualitativ ausreichender Unterricht gewährleistet wird, (d) der Unterricht so ausgestaltet ist, dass der Anschluss an das nächste Bildungsangebot gesichert ist und (e) die jeweilige Lehrperson spätestens im zweiten Jahr über ein anerkanntes Lehrdiplom verfügt, wenn das Kind länger als ein Jahr Privatunterricht erhält. Die Bewilligung wird längstens für ein Schuljahr erteilt und kann nach ihrem Ablauf erneuert werden (§ 135 Abs. 3 und 4 Schulgesetz/BS). 4. Die Beschwerdeführerin macht zunächst geltend, die kantonale Regelung des häuslichen Privatunterrichts stelle ein faktisches Verbot desselben dar und widerspreche Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV sowie dem Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV). 4.1 Der Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts (Art. 49 BV) schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtssetzung durch die Kantone aus. In Sachgebieten, die das Bundesrecht nicht abschliessend ordnet, dürfen die Kantone nur Vorschriften erlassen, die nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen und dessen Zweck nicht beeinträchtigen oder vereiteln ( BGE 145 I 26 E. 3.1 S. 33; BGE 144 I 113 E. 6.2 S. 123; BGE 142 II 425 E. 4.1 S. 427). 4.2 Art. 19 BV gewährleistet als Grundrecht einen Anspruch auf ausreichenden und unentgeltlichen Grundschulunterricht. Zuständig für das Schulwesen sind die Kantone (Art. 62 Abs. 1 BV). Sie gewähren einen ausreichenden Grundschulunterricht, der allen Kindern offensteht. Er ist obligatorisch und an öffentlichen Schulen unentgeltlich (Art. 62 Abs. 2 BV). Der Grundschulunterricht muss genügen, um die Schüler sachgerecht auf ein selbstverantwortliches Leben im modernen Alltag vorzubereiten ( BGE 141 I 9 E. 3.2 S. 12; BGE 133 I 156 E. 3.1 S. 158 f.). Der verfassungsmässige Anspruch auf staatliche Leistung ( BGE 129 I 12 E. 4.1 S. 16) betrifft nur die öffentliche Grundschule (vgl. GIOVANNI BIAGGINI, Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 2. Aufl. 2017, N. 8 zu Art. 19 BV). Die Anforderung des ausreichenden Grundschulunterrichts im Sinne von Art. 19 BV belässt den Kantonen bei der Regelung des Grundschulwesens einen erheblichen Gestaltungsspielraum ( BGE 141 I 9 E. 3.3 S. 13; BGE 130 I 352 E. 3.2 S. 354). Der Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht wird verletzt, wenn die Ausbildung des Kindes - sei es durch den Staat, sei es durch die Eltern - in einem Masse eingeschränkt wird, dass die Chancengleichheit nicht mehr gewahrt ist, bzw. wenn das Kind Lehrinhalte nicht vermittelt erhält, die in der hiesigen Wertordnung als unverzichtbar gelten ( BGE 130 I 352 E. 3.2 S. 354; BGE 129 I 35 E. 7.3 S. 39 mit weiteren Hinweisen). Der Grundschulunterricht untersteht staatlicher Leitung oder Aufsicht (Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV). Aus der Aufsicht folgt, dass der Verfassungsgeber von der Möglichkeit privater Schulen ausgeht; in diesem Fall sollen diese staatlicher Aufsicht unterstehen. Die Bundesverfassung will damit sicherstellen, dass der Grundschulunterricht auch dann, wenn er von nicht öffentlichen Schulen wahrgenommen wird, ausreichend ist (Urteil 2C_807/2015 vom 18. Oktober 2016 E. 3.1; vgl. BERNHARD EHRENZELLER, in: Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar [nachfolgend: St. Galler Kommentar], 3. Aufl. 2014, N. 31 zu Art. 62 BV; PASCAL MAHON, in: Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999, 2003, N. 10 zu Art. 62 BV). Der Bundesverfassungsgeber setzt nur die minimalen Anforderungen, damit die der Bildungsverfassung zugrundeliegenden Werte verwirklicht werden. Innerhalb dieses verfassungsrechtlichen Rahmens kommt den Kantonen bei der Regulierung des Privatschulwesens grundsätzlich ein weites Ermessen zu (vgl. JUDITH WYTTENBACH, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung [nachfolgend: Basler Kommentar], 2015, N. 28 zu Art. 19 BV). Den Kantonen steht es namentlich frei, ein Grundrecht auf häuslichen Privatunterricht vorzusehen oder diesen gesetzlich zuzulassen, wobei die entsprechenden Regelungen den bundesrechtlichen Anforderungen des ausreichenden Grundschulunterrichts genügen müssen (vgl. betreffend den Kanton Zürich Urteil 2C_593/2010 vom 20. September 2011 E. 3.2 und 3.3). 4.3 Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass Art. 19 BV i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV keinen Anspruch auf privaten Einzelunterricht gewährt (Urteil 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.3.2; vgl. auch HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 9. Aufl. 2016, N. 925e; RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, Rz. 3480a). Es besteht vorliegend kein Anlass, auf diese Rechtsprechung zurückzukommen. Folglich schlägt die Rüge der Beschwerdeführerin, die Regelung des Kantons Basel-Stadt verstosse gegen Art. 19 i.V.m. Art. 62 Abs. 2 BV, fehl. Auf ihre langen Ausführungen zu den verfassungsrechtlichen Vorgaben gemäss Art. 19 und 62 Abs. 2 BV ist daher nicht weiter einzugehen. Folglich hat auch die Vorinstanz zu Recht einen aus diesen Verfassungsbestimmungen abgeleiteten Anspruch auf privaten Einzelunterricht verneint. Von einer Verletzung des rechtlichen Gehörs der Beschwerdeführerin (Art. 29 Abs. 2 BV) kann keine Rede sein, zumal das Verwaltungsgericht seine Auffassung unter Einbezug der einschlägigen bundesgerichtlichen und kantonalen Rechtsprechung zu Art. 19 und 62 Abs. 2 BV hinreichend begründet hat. 5. Die Beschwerdeführerin rügt weiter eine Verletzung des elterlichen Erziehungsrechts als Teilgehalt des Anspruchs auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens (Art. 13 Abs. 1 BV; Art. 8 EMRK). Ein faktisches Verbot des häuslichen Privatunterrichts, wie dies im Kanton Basel-Stadt der Fall sei, greife in dieses Grundrecht ein. Zwar liege eine gesetzliche Grundlage vor, doch sei weder ein öffentliches Interesse ersichtlich, noch sei die kantonale Regelung verhältnismässig. Zur Begründung verweist sie hauptsächlich auf eine Lehrmeinung (JOHANNES REICH, "Homeschooling" zwischen elterlichem Erziehungsrecht, staatlicher Schulpflicht und Kindeswohl, ZBl 113/2012 S. 567 ff.). Dabei bezieht sie sich insbesondere auf eine Passage, in welcher der Autor die Auffassung vertritt, dass eine kantonale Vorschrift, wonach die Schulpflicht nur durch Schulbesuch erfüllt werden könne, dann in die verfassungsrechtlich geschützten Erziehungsrechte der Eltern eingreife, wenn der elterlich erteilte häusliche Privatunterricht im konkreten Fall sowohl den Anforderungen von Art. 62 Abs. 2 Satz 2 BV genüge als auch das Wohl des Kindes wahre (REICH, a.a.O., S. 598 f.). 5.1 Art. 13 Abs. 1 BV gewährleistet den Anspruch einer jeden Person auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens. Dieser Anspruch entspricht materiell der Garantie von Art. 8 EMRK ( BGE 126 II 377 E. 7 S. 394; BIAGGINI, a.a.O., N. 1 zu Art. 13 BV). Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass das Erziehungsrecht der Eltern unter den Schutz des Familienlebens gemäss Art. 13 Abs. 1 und Art. 8 Ziff. 1 EMRK fällt (vgl. BGE 118 Ia 427 E. 4c S. 435; Urteil 2C_132/2014 / 2C_133/2014 vom 15. November 2014 E. 4.2). Ob Art. 13 Abs. 1 BV einen grundrechtlich geschützten Anspruch auf häuslichen Privatunterricht ("Homeschooling") verleiht, wurde bisher noch nicht bundesgerichtlich entschieden. Diese Frage ist im Folgenden zu prüfen. 5.2 5.2.1 Die Erziehung der Kinder umfasst namentlich die Weitergabe sittlich-moralischer Werte und Überzeugungen der Eltern sowie das Recht, für das Kind Entscheidungen zu treffen, seinen Alltag zu organisieren und es nach aussen zu vertreten (vgl. JUDITH WYTTENBACH, Grund- und Menschenrechtskonflikte zwischen Eltern, Kind und Staat [nachfolgend: Grund- und Menschenrechtskonflikte], 2006, S. 260).Gemäss dem Europäischen Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) gehört zum Erziehungsrecht der Eltern das Recht, die Kinder aufzuklären und zu beraten, ihnen gegenüber die natürlichen elterlichen Funktionen als Erzieher auszuüben oder sie in Übereinstimmung mit ihren religiösen oder weltanschaulichen Überzeugungen zu leiten (vgl. Urteil des EGMR Kjeldsen u.a. gegen Dänemark vom 7. Dezember 1976, Serie A Bd. 23 § 54; GRABENWARTER/PABEL, Europäische Menschenrechtskonvention, 6. Aufl. 2016, § 22 N. 100). Auf zivilrechtlicher Ebene werden die mit der Erziehung der Kinder zusammenhängenden Rechte und Pflichten der Eltern in Art. 301 ff. ZGB verankert. Gemäss Art. 301 Abs. 1 ZGB leiten die Eltern im Blick auf das Wohl des Kindes seine Pflege und Erziehung und treffen unter Vorbehalt seiner eigenen Handlungsfähigkeit die nötigen Entscheidungen (Art. 301 Abs. 1 ZGB). Die einschlägigen Kommentare zu Art. 13 BV äussern sich zur Frage, ob häuslicher Privatunterricht in den Schutzbereich dieses Grundrechts fällt - soweit ersichtlich - nicht. Das Erziehungsrecht der Eltern wird, wenn überhaupt, nur am Rande erwähnt (vgl. z.B. BIAGGINI, a.a.O., N. 6 zu Art. 13 BV). 5.2.2 Das elterliche Erziehungsrecht ist ohnehin ein fremdnütziges, durch das Kindeswohl begründetes und begrenztes Pflichtrecht, das treuhänderisch im Interesse des Kindes auszuüben ist (REICH, a.a.O., S. 598). Dies bedeutet namentlich, dass Eltern sich bei der Erziehung danach zu richten haben, was für die Persönlichkeit und die Entwicklung des Kindes gut ist (WYTTENBACH, Grund- und Menschenrechtskonflikte, a.a.O., S. 264 f.). Mit der Verankerung als Grundrecht (vgl. Art. 11 BV) wurde der Schutz der Kinder und Jugendlichen verfassungsrechtlich zu einem vordringlichen Anliegen bzw. zur obersten Maxime des Kindesrechts erhoben (vgl. BGE 144 II 233 E. 8.2.1 S. 241; BGE 142 III 481 E. 2.6 S. 491). Im Bildungsbereich steht das Erziehungsrecht der Eltern unter dem Vorbehalt des kantonalen Schulrechts (vgl. BGE 117 Ia 27 E. 7c S. 34; WYTTENBACH, Basler Kommentar, a.a.O., N. 26 zu Art. 19 BV). Das Bundesgericht hat bereits festgehalten, dass die Schule ihre Leistungen nicht im eigenen Interesse, sondern im Interesse der Schüler erbringt. Die dabei verfolgten Ziele bilden in diesem Sinne Gesichtspunkte des Kindeswohls, weshalb der Schulbesuch auch gegen den Willen der Eltern durchgesetzt werden kann (vgl. BGE 129 I 12 E. 8.4 S. 23; BGE 142 I 49 E. 9.5.1 S. 72 f.). Die Schule übernimmt auch einen zentralen integrativen Auftrag. Ein ausreichender Grundschulunterricht muss nicht nur schulisches Wissen vermitteln, sondern entwicklungsspezifisch auch die Fähigkeit der Schüler zum Zusammenleben in der Gesellschaft fördern (vgl. zum Ganzen auch Urteile 2C_893/2018 vom 6. Mai 2019 E. 6.1 in fine; 2C_686/2011 vom 25. Januar 2012 E. 2.3.4; 2C_592/2010 vom 20. September 2011 E. 3.3.1; 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.5.4 und 3.5.6). Der Anspruch auf Grundschulunterricht im Sinne von Art. 19 BV wird namentlich verletzt, wenn dem Kind nicht die Fähigkeiten vermittelt werden, die ihm erlauben, an der Gesellschaft und am demokratischen Gemeinwesen teilzuhaben (vgl. MAHON, a.a.O., N. 8 zu Art. 19 BV). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist das Obligatorium des Schulbesuches von gewichtigem öffentlichem Interesse, weil es namentlich der Wahrung der Chancengleichheit aller Kinder dient und die Integration fördert (vgl. BGE 135 I 79 E. 7.1 S. 86 f; BGE 119 Ia 178 E. 7c S. 191 f.; Urteil 2C_132/2014 vom 15. November 2014 E. 5.4). Durch "Homeschooling" kann jedoch die Integration der Kinder geschmälert werden (vgl. REGULA KÄGI-DIENER, in: St. Galler Kommentar, a.a.O., N. 23 zu Art. 19 BV). Der Anspruch auf ausreichenden Grundschulunterricht im Sinne von Art. 19 BV kann daher verletzt sein, wenn mit dem häuslichen Privatunterricht eine soziale Isolation des Kindes einhergeht (vgl. MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 796). 5.3 Für die Auslegung des Schutzbereichs von Art. 13 BV kann die Rechtsprechung des EGMR zu Art. 8 EMRK herangezogen werden (STEPHAN BREITENMOSER, in: St. Galler Kommentar, a.a.O., N. 2 f. zu Art. 13 BV). Wie bereits ausgeführt, schützt Art. 8 EMRK ebenfalls das Erziehungsrecht der Eltern als grundlegenden Bestandteil des Familienlebens (vgl. E. 5.1 hiervor; vgl. auch GRABENWARTER/ PABEL, a.a.O., § 22 N. 100). Zudem gewährleistet Art. 2 des von der Schweiz nicht ratifizierten Ersten Zusatzprotokolls zur EMRK vom 20. März 1952 (nachfolgend: ZP 1 EMRK) ein Recht auf Bildung. Gemäss Satz 2 dieser Bestimmung hat der Staat bei der Ausübung der von ihm auf dem Gebiet der Erziehung und des Unterrichts übernommenen Aufgaben das Recht der Eltern zu achten, die Erziehung und den Unterricht entsprechend ihren eigenen religiösen und weltanschaulichen Überzeugungen sicherzustellen. Art. 2 ZP 1 EMRK ist im Lichte der Art. 8 bis 10 EMRK auszulegen (vgl. z.B. Urteil des EGMR Folgerø u.a. gegen Norwegen vom 29. Juni 2007 [Nr. 15472/02], Recueil Cour EDH 2007-III S. 113 § 84). Zwar ist Art. 2 ZP 1 EMRK für die Schweiz nicht verbindlich; dennoch kann die dazu ergangene Rechtsprechung des EGMR vorliegend von Bedeutung sein, weil diese Bestimmung - soweit es um das Verhältnis des elterlichen Erziehungsrechts zum staatlichen Bildungs- und Erziehungswesen geht - grundsätzlich als lex specialis gegenüber den elterlichen Erziehungsrechten gilt, die sich aus anderen Garantien der EMRK ergeben könnten (vgl. HANSCHMANN, in: EMRK, Handkommentar, Meyer-Ladewig und andere [Hrsg.], 4. Aufl. 2017, N. 27 zu ZP 1 EMRK;GRABENWARTER/PABEL, a.a.O., § 22 N. 100; Urteile des EGMR Lautsi u.a. gegen Italien vom 18. März 2011 [Nr. 30814/06],Recueil Cour EDH 2011-III S. 1 § 59, auch in: EuGRZ 2011 S. 677 ff.; Osmanoglu und Kocabas gegen die Schweiz vom 10. Januar 2017[Nr. 29086/12] § 90).Im Übrigen zieht auch der EGMR in Fällen, die die Schweiz betreffen, Art. 2 ZP 1 EMRK zur Auslegung der allgemeinen Konventionsgarantien heran (vgl. Urteil Osmanoglu und Kocabas gegen die Schweiz , a.a.O., §§ 90 ff.). Der EGMR hat in Anwendung von Art. 2 ZP 1 EMRK festgehalten, dass aus dieser Bestimmung kein Recht auf Heimunterricht abgeleitet werden könne. Daher falle die Frage, ob und unter welchen Bedingungen "Homeschooling" zulässig sei, in den Beurteilungsspielraum der einzelnen Mitgliedstaaten (vgl. Urteil des EGMR Konrad gegen Deutschland vom 11. September 2006 [Nr. 35504/03], Recueil CourEDH 2006-XIII S. 369 § 1; vgl. HANSCHMANN, a.a.O., N. 19 zu ZP 1 EMRK; GRABENWARTER/PABEL, a.a.O., § 22 N. 103). Im Übrigen kommt auch REICH in dem von der Beschwerdeführerin zitierten Aufsatz zum Schluss, dass sich weder aus Art. 2 ZP 1 EMRK noch aus den allgemeineren Garantien gemäss Art. 8 EMRK ein Anspruch auf Durchführung häuslichen Privatunterrichts ergibt (REICH, a.a.O., S. 589). Die Beschwerdeführerin könnte sich somit auch nicht erfolgreich auf das ZP 1 EMRK berufen, wenn es für die Schweiz massgebend wäre. 5.4 Schliesslich sind auch keine weiteren völkerrechtlichen Verträge ersichtlich, aus denen sich ein allfälliger Anspruch auf häuslichen Privatunterricht ergeben könnte. Das Bundesgericht hat insbesondere festgehalten, dass Art. 13 Abs. 3 des Internationalen Pakts vom 16. Dezember 1966 über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (UNO-Pakt I; SR 0.103.1), wonach sich die Vertragsstaaten verpflichten, die Freiheit der Eltern zu achten, für ihre Kinder andere als öffentliche Schulen zu wählen sowie die religiöse und sittliche Erziehung ihrer Kinder in Übereinstimmung mit ihren eigenen Überzeugungen sicherzustellen, keinen Anspruch auf Privatunterricht zu Hause verleiht. Diese Bestimmung, deren direkte Anwendbarkeit ohnehin offengelassen wurde, hat nur Bildungseinrichtungen zum Gegenstand (Urteil 2C_738/2010 vom 24. Mai 2011 E. 3.2.4). 5.5 Nach dem Gesagten ergibt sich weder aus Art. 8 EMRK i.V.m. Art. 2 ZP 1 EMRK noch aus einem anderen Staatsvertrag ein Anspruch auf häuslichen Privatunterricht. Es besteht derzeit kein Anlass, gestützt auf Art. 13 Abs. 1 BV weiter gehende Ansprüche anzuerkennen, zumal das Erziehungsrecht der Eltern unter dem Vorbehalt des kantonalen Schulrechts und des Kindeswohls steht (vgl. E. 5.2 hiervor). Insbesondere kann ein entsprechender Anspruch nicht gestützt auf eine vereinzelte Lehrmeinung anerkannt werden. Folglich verstossen selbst sehr restriktive kantonale Regelungen des häuslichen Privatunterrichts wie jene des Kantons Basel-Stadt nicht gegen den in Art. 13 Abs. 1 BV verankerten Schutz des Privat- und Familienlebens. Ob bzw. in welchem Umfang "Homeschooling" zulässig ist, liegt im Ermessen der Kantone, soweit sie die Mindestanforderungen gemäss Art. 19 und Art. 62 Abs. 2 BV einhalten (vgl. auch E. 4.2 hiervor).
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Art. 8 CEDU e art. 2 del Protocollo addizionale n. 1 alla CEDU (Prot. n. 1 CEDU); art. 13 cpv. 1, 19 e 62 cpv. 2 Cost.; § 135 della legge del 4 aprile 1929 sulla scuola del Cantone Basilea Città (LS/BS), istruzione privata a domicilio (homeschooling); compatibilità del § 135 LS/BS con il diritto federale. Basi legali dell'istruzione privata a domicilio nel Cantone Basilea Città (consid. 3). L'art. 19 Cost. in relazione con l'art. 62 cpv. 2 Cost. non conferisce alcun diritto all'insegnamento individuale privato (consid. 4; conferma della giurisprudenza). È vero che il diritto del genitore di educare il figlio ricade nella sfera di protezione degli art. 13 cpv. 1 Cost. e 8 n. 1 CEDU. Nondimeno deve rispettare il diritto scolastico cantonale e il benessere del bambino (consid. 5.1 e 5.2). Un diritto all'istruzione privata a domicilio non deriva né dall'art. 8 CEDU combinato con l'art. 2 Prot. n. 1 CEDU né da un altro trattato internazionale. Non vi è motivo al momento di riconoscere un simile diritto sulla base dell'art. 13 cpv. 1 Cost. Ne discende che anche regolamentazioni molto restrittive in materia di istruzione privata a domicilio, come quella di Basilea Città, non disattendono il diritto costituzionale al rispetto della vita privata e familiare. Incombe ai Cantoni regolamentare, in conformità agli art. 19 e 62 cpv. 2 Cost., se e in che misura "l'homeschooling" debba essere autorizzato (consid. 5.3-5.5).
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146 I 30 Sachverhalt ab Seite 30 A. In einem Forderungsprozess vor dem Arbeitsgericht Zürich zwischen der Tochtergesellschaft einer schweizerischen Grossbank und einer ehemaligen Arbeitnehmerin derselben (Geschäfts-Nr. AN180042-L) war A. (Beschwerdeführerin) als akkreditierte Gerichtsberichterstatterin an der Hauptverhandlung vom 15. November 2018 anwesend, wurde aber von der Teilnahme an der anschliessenden Vergleichsverhandlung ausgeschlossen. Mit Eingabe vom 29. November 2018 verlangte A. eine anfechtbare Verfügung betreffend ihren "Ausschluss aus der Hauptverhandlung" und "die verweigerten Informationen bezüglich allfälliger Beendigung des Verfahrens oder bezüglich der weiteren Schritte im Verfahren". In der Folge eröffnete das Arbeitsgericht den Parteien und A. den folgenden Beschluss, datiert vom 15. November 2018: "Gerichtsberichterstatterin A. wird von der Teilnahme an der Vergleichsverhandlung im vorliegenden Verfahren ausgeschlossen." Diesen Beschluss focht A. mit Beschwerde beim Obergericht des Kantons Zürich an, wobei sie die folgenden Anträge stellte: "1. Es sei festzustellen, dass der Ausschluss der Beschwerdeführerin aus der Hauptverhandlung vom 15. November 2018 (AN180042) rechtswidrig war [...]. 2. Es sei anzuordnen, dass die Beschwerdeführerin darüber informiert wird, ob das Verfahren AN180042 beendet worden ist und in welcher Form." Mit Urteil vom 6. März 2019 wies das Obergericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Es erwog, Vergleichsverhandlungen seien generell nicht öffentlich, weshalb A. als Gerichtsberichterstatterin keinen Anspruch gehabt habe, an derjenigen vom 15. November 2018 vor dem Arbeitsgericht teilzunehmen. Zum Antrag auf Information über die Beendigung des Verfahrens führte das Obergericht aus, hierzu liege noch kein anfechtbarer Entscheid vor. B. A. verlangt mit Beschwerde in Zivilsachen, das Urteil des Obergerichts sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass ihr Ausschluss von der Hauptverhandlung vom 15. November 2018 rechtswidrig gewesen sei. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Die Beschwerdeführerin rügt, ihr Ausschluss von der Vergleichsverhandlung vom 15. November 2018 verletze Art. 30 Abs. 3, Art. 36, Art. 16 Abs. 3 und Art. 17 BV sowie Art. 54 ZPO. 2.1 Gemäss Art. 30 Abs. 3 BV sind Gerichtsverhandlung und Urteilsverkündung öffentlich. Das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verleiht diese Bestimmung kein Recht auf eine mündliche Verhandlung, sondern garantiert einzig, dass, wenn eine Gerichtsverhandlung stattzufinden hat, diese - von gesetzlichen Ausnahmen abgesehen - öffentlich sein muss (BGE 128 I 288 E. 2.3-2.6). Laut Art. 54 ZPO, der den verfassungsmässigen Grundsatz für das Zivilverfahren konkretisiert (Botschaft vom 28. Juni 2006 zur Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO], BBl 2006 7274 zu Art. 52), sind Verhandlungen und eine allfällige mündliche Eröffnung des Entscheids öffentlich. Die Entscheide werden der Öffentlichkeit zugänglich gemacht (Abs. 1). Ob die Urteilsberatung öffentlich ist, wie im Entwurf des Bundesrats noch vorgesehen war, bestimmt das kantonale Recht (Abs. 2). Die Öffentlichkeit kann ganz oder teilweise ausgeschlossen werden, wenn es das öffentliche Interesse oder das schutzwürdige Interesse einer beteiligten Person erfordert (Abs. 3). Familienrechtliche Verfahren sind nicht öffentlich (Abs. 4). Ferner sieht Art. 203 Abs. 3 Satz 1 ZPO ausdrücklich vor, dass die Verhandlung im Schlichtungsverfahren nicht öffentlich ist. 2.2 Die Justizöffentlichkeit, die abgesehen von Art. 30 Abs. 3 BV auch in Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 14 Abs. 1 UNO-Pakt II (SR 0.103.2) verankert ist, dient einerseits dem Schutze der direkt an gerichtlichen Verfahren beteiligten Parteien im Hinblick auf deren korrekte Behandlung und gesetzmässige Beurteilung. Andererseits ermöglicht sie auch nicht verfahrensbeteiligten Dritten, nachzuvollziehen, wie gerichtliche Verfahren geführt werden, das Recht verwaltet und die Rechtspflege ausgeübt wird, und liegt insoweit auch im öffentlichen Interesse. Sie will für Transparenz der Rechtsprechung sorgen und die Grundlage für das Vertrauen in die Gerichtsbarkeit schaffen. Die demokratische Kontrolle durch die Rechtsgemeinschaft soll Spekulationen begegnen, die Justiz benachteilige oder privilegiere einzelne Prozessparteien ungebührlich oder die Ermittlungen würden einseitig und rechtsstaatlich fragwürdig geführt (BGE 143 I 194 E. 3.1 S. 197 f.; BGE 139 I 129 E. 3.3 S. 133; BGE 133 I 106 E. 8.1 S. 107; je mit weiteren Hinweisen). Die Medien übernehmen mit ihrer Gerichtsberichterstattung insofern eine wichtige Brückenfunktion, als sie die richterliche Tätigkeit einem grösseren Publikum zugänglich machen (BGE 141 I 211 E. 3.3.1.1; BGE 129 III 529 E. 3.2). Im Ausmass der garantierten Justizöffentlichkeit bilden Gerichtsverhandlung und Urteilsverkündung öffentlich zugängliche Quellen im Sinne der Informationsfreiheit gemäss Art. 16 Abs. 3 BV. Zudem greift ein Ausschluss der Gerichtsberichterstatterinnen und -erstatter in die Medienfreiheit nach Art. 17 BV ein (BGE 143 I 194 E. 3.1 S. 200 mit Hinweisen). 2.3 In der Literatur zu Art. 30 Abs. 3 BV ist anerkannt, dass der Grundsatz der Justizöffentlichkeit nicht in allen Verfahrensabschnitten gilt. Vielmehr bezieht sich der Begriff der Gerichtsverhandlung nach allgemeiner Auffassung "einzig auf die Verhandlung, in der die Parteien einander bzw. dem Gericht gegenüberstehen" und "Einvernahmen vorgenommen, Beweise abgenommen und Plädoyers gehalten werden" (RHINOW UND ANDERE, Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl. 2014, S. 173 Rz. 558; STEINMANN, in: Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 51 zu Art. 30 BV), also auf "die Haupt- bzw. Parteiverhandlung im eigentlichen Erkenntnisverfahren" (REICH, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 47 zu Art. 30 BV; siehe auch MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 968 f.). Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang ausserdem, dass auch Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf diejenigen Verfahrensphasen beschränkt bleibt, "die auf die unmittelbare Entscheidung der Streitigkeit über ein Recht [...] ausgerichtet sind" (so ausdrücklich MEYER, in: Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Kommentar, Karpenstein/ Mayer [Hrsg.], 2. Aufl. 2015, N. 21 zu Art. 6 EMRK; siehe auch GRABENWARTER, European Convention on Human Rights, commentary, 2014, N. 13-15 zu Art. 6 EMRK; je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des EGMR). Ausgehend vom dargestellten Verständnis des Verfassungsgrundsatzes gemäss Art. 30 Abs. 3 BV wird im Schrifttum zu Art. 54 ZPO einhellig angenommen, der Öffentlichkeit seien ausschliesslich Verfahrensabschnitte zugänglich, die "Grundlage zur Erledigung der Streitsache durch ein Urteil" bildeten. Nicht öffentlich seien demgegenüber solche, die wie Vergleichsverhandlungen lediglich auf die gütliche Erledigung der Streitsachen zwischen den Parteien abzielten und deren Wesen die Gegenwart unbeteiligter Dritter widerspräche (so etwa HURNI, in: Berner Kommentar, Schweizerische Zivilprozessordnung, Bd. I, 2012, N. 10 zu Art. 54 ZPO; SCHENKER, in: Schweizerische Zivilprozessordnung [ZPO], Baker & McKenzie [Hrsg.], 2010, N. 3 zu Art. 54 ZPO; beide unter Hinweis auf HAUSER/SCHWERI, Kommentar zum zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetz vom 13. Juni 1976 mit den seitherigen Änderungen, 2002, N. 27 zu § 135 GVG; siehe ferner OBERHAMMER, in: ZPO, Oberhammer/Domej/Haas [Hrsg.], 2. Aufl. 2014, N. 3 zu Art. 54 ZPO; TREZZINI, in: Commentario pratico al Codice di diritto processuale civile svizzero [CPC], Bd. I, 2. Aufl. 2017, N. 5 zu Art. 54 ZPO; vgl. auch GASSER/RICKLI, Schweizerische Zivilprozessordnung [ZPO], 2. Aufl. 2014, N. 9 zu Art. 54 ZPO; SENEL, Das handelsgerichtliche Verfahren nach der neuen Schweizerischen Zivilprozessordnung, 2011, S. 132-135). Diese Auffassung hat sich denn auch die Vorinstanz zu eigen gemacht. 2.4 Gemäss Art. 124 Abs. 3 ZPO kann das Gericht jederzeit versuchen, eine Einigung zwischen den Parteien herbeizuführen. Art. 226 Abs. 2 ZPO erwähnt den Versuch einer Einigung ausdrücklich als möglichen Inhalt der sogenannten Instruktionsverhandlung. Vergleichsgespräche sind aber auch ausserhalb einer Instruktionsverhandlung möglich, so etwa wie hier anlässlich der Hauptverhandlung. Vergleichsgespräche haben die einvernehmliche Beilegung des Streits zum Ziel, der Gegenstand des Zivilprozesses bildet. Das Gericht vermittelt dabei zwischen den Parteien, wobei es mit Zurückhaltung und unter dem Vorbehalt der förmlichen Streitentscheidung eine vorläufige Einschätzung der Sach- und Rechtslage zum Ausdruck bringen darf (BGE 134 I 238 E. 2.4; Urteile 4A_424/2012 vom 19. September 2012 E. 3.2.2; 4A_306/2011 vom 19. Januar 2012 E. 3.2; 5A_895/ 2010 vom 21. Februar 2011 E. 3). Sind die Vergleichsgespräche erfolgreich, wird das Verfahren ohne gerichtlichen Entscheid erledigt (siehe Art. 241 ZPO). Demnach stellen die Vergleichsgespräche keinen Schritt auf dem Weg zur gerichtlichen Entscheidung über den Streitgegenstand dar, zumal - wie die Vorinstanz zu Recht bemerkt hat - ihr Inhalt nicht protokolliert wird und einem allfälligen Entscheid des Gerichts nicht zugrunde gelegt werden darf (so etwa LEVI, Der Richter als Vermittler, SJZ 63/1967 S. 255; SCHMID, Vergleichsverhandlungen vor dem Zürcher Handelsgericht, in: Handelsgericht Zürich 1866-2016, Festschrift zum 150. Jubiläum, 2016, S. 248 und 250 f.; vgl. zur Handhabung an den kantonalen Gerichten SCHWEIZER, Praxis der Vergleichsverhandlung, Justice - Justiz - Giustizia 2018/4 Rz. 9 und 16). In diesem Sinne stehen sie ausserhalb des - auf die gerichtliche Streitentscheidung ausgerichteten - Erkenntnisverfahrens (siehe KÖLZ, Einzelgespräche an gerichtlichen Vergleichsverhandlungen im Zivilprozess, ZZZ 2016 S. 231 und 238). Dementsprechend setzen sie denn auch stets das Einverständnis der Parteien voraus (BGE 134 I 238 E. 2.4 S. 244), sind also freiwillig. Soweit sich die Vergleichsgespräche in diesem Rahmen halten, handelt es sich dabei nicht um rechtsprechende Tätigkeit des Gerichts, deren Transparenz Art. 30 Abs. 3 BV und Art. 54 Abs. 1 ZPO gewährleisten. Die Bemühungen des Gerichts, zwischen den Parteien zu vermitteln, gelten nicht als Gerichtsverhandlung respektive Verhandlung und unterstehen nicht dem Grundsatz der Justizöffentlichkeit. Dass es für die Öffentlichkeit interessant sein könnte, die anlässlich der Vergleichsgespräche vom 15. November 2018 möglicherweise unpräjudiziell geäusserte Beurteilung durch die Gerichtsvorsitzende zu kennen, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, vermag den Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgrundsatzes nicht auf diesen Verfahrensabschnitt zu erweitern, in dem von vornherein nicht über die Streitigkeit entschieden werden darf (vgl. MÜLLER/ SCHEFER, a.a.O., S. 968). Somit ist es nicht zu beanstanden, wenn das Obergericht keine auf den vorliegenden Fall bezogene Abwägung zwischen den Interessen der Öffentlichkeit und denjenigen der Prozessparteien vorgenommen hat. 2.5 Demgegenüber ist hier nicht zu beurteilen, ob es zulässig wäre, die Öffentlichkeit über die Vergleichsgespräche hinaus generell von Instruktionsverhandlungen auszuschliessen, zumal an solchen nach Art. 226 Abs. 2 ZPO unter anderem auch der Sachverhalt ergänzt und die Hauptverhandlung vorbereitet werden kann (dagegen HURNI, a.a.O.; OBERHAMMER, a.a.O.; SCHENKER, a.a.O.; siehe auch SANTSCHI KALLAY, Externe Kommunikation der Gerichte, 2018, S. 116; anders wohl SUTTER-SOMM/SEILER, in: Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung, Sutter-Somm/Hasenböhler/Leuenberger [Hrsg.], 3. Aufl. 2016, N. 11 zu Art. 54 ZPO). 2.6 Da die Beschwerdeführerin an der Hauptverhandlung vor dem Arbeitsgericht anwesend sein konnte und lediglich von der Teilnahme an den informellen Vergleichsgesprächen ausgeschlossen worden ist, liegen die gerügten Rechtsverletzungen nicht vor.
de
Art. 30 Abs. 3 BV; Art. 54 ZPO; Justizöffentlichkeit; Zivilprozess. Vergleichsgespräche im Zivilprozess, in denen das Gericht mit dem Ziel einer einvernehmlichen Beilegung des Streits zwischen den Parteien vermittelt, gelten nicht als Gerichtsverhandlung respektive Verhandlung im Sinne von Art. 30 Abs. 3 BV und Art. 54 Abs. 1 ZPO und sind daher nicht öffentlich (E. 2).
de
constitutional law
2,020
I
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58,642
146 I 30
146 I 30 Sachverhalt ab Seite 30 A. In einem Forderungsprozess vor dem Arbeitsgericht Zürich zwischen der Tochtergesellschaft einer schweizerischen Grossbank und einer ehemaligen Arbeitnehmerin derselben (Geschäfts-Nr. AN180042-L) war A. (Beschwerdeführerin) als akkreditierte Gerichtsberichterstatterin an der Hauptverhandlung vom 15. November 2018 anwesend, wurde aber von der Teilnahme an der anschliessenden Vergleichsverhandlung ausgeschlossen. Mit Eingabe vom 29. November 2018 verlangte A. eine anfechtbare Verfügung betreffend ihren "Ausschluss aus der Hauptverhandlung" und "die verweigerten Informationen bezüglich allfälliger Beendigung des Verfahrens oder bezüglich der weiteren Schritte im Verfahren". In der Folge eröffnete das Arbeitsgericht den Parteien und A. den folgenden Beschluss, datiert vom 15. November 2018: "Gerichtsberichterstatterin A. wird von der Teilnahme an der Vergleichsverhandlung im vorliegenden Verfahren ausgeschlossen." Diesen Beschluss focht A. mit Beschwerde beim Obergericht des Kantons Zürich an, wobei sie die folgenden Anträge stellte: "1. Es sei festzustellen, dass der Ausschluss der Beschwerdeführerin aus der Hauptverhandlung vom 15. November 2018 (AN180042) rechtswidrig war [...]. 2. Es sei anzuordnen, dass die Beschwerdeführerin darüber informiert wird, ob das Verfahren AN180042 beendet worden ist und in welcher Form." Mit Urteil vom 6. März 2019 wies das Obergericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Es erwog, Vergleichsverhandlungen seien generell nicht öffentlich, weshalb A. als Gerichtsberichterstatterin keinen Anspruch gehabt habe, an derjenigen vom 15. November 2018 vor dem Arbeitsgericht teilzunehmen. Zum Antrag auf Information über die Beendigung des Verfahrens führte das Obergericht aus, hierzu liege noch kein anfechtbarer Entscheid vor. B. A. verlangt mit Beschwerde in Zivilsachen, das Urteil des Obergerichts sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass ihr Ausschluss von der Hauptverhandlung vom 15. November 2018 rechtswidrig gewesen sei. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Die Beschwerdeführerin rügt, ihr Ausschluss von der Vergleichsverhandlung vom 15. November 2018 verletze Art. 30 Abs. 3, Art. 36, Art. 16 Abs. 3 und Art. 17 BV sowie Art. 54 ZPO. 2.1 Gemäss Art. 30 Abs. 3 BV sind Gerichtsverhandlung und Urteilsverkündung öffentlich. Das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verleiht diese Bestimmung kein Recht auf eine mündliche Verhandlung, sondern garantiert einzig, dass, wenn eine Gerichtsverhandlung stattzufinden hat, diese - von gesetzlichen Ausnahmen abgesehen - öffentlich sein muss (BGE 128 I 288 E. 2.3-2.6). Laut Art. 54 ZPO, der den verfassungsmässigen Grundsatz für das Zivilverfahren konkretisiert (Botschaft vom 28. Juni 2006 zur Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO], BBl 2006 7274 zu Art. 52), sind Verhandlungen und eine allfällige mündliche Eröffnung des Entscheids öffentlich. Die Entscheide werden der Öffentlichkeit zugänglich gemacht (Abs. 1). Ob die Urteilsberatung öffentlich ist, wie im Entwurf des Bundesrats noch vorgesehen war, bestimmt das kantonale Recht (Abs. 2). Die Öffentlichkeit kann ganz oder teilweise ausgeschlossen werden, wenn es das öffentliche Interesse oder das schutzwürdige Interesse einer beteiligten Person erfordert (Abs. 3). Familienrechtliche Verfahren sind nicht öffentlich (Abs. 4). Ferner sieht Art. 203 Abs. 3 Satz 1 ZPO ausdrücklich vor, dass die Verhandlung im Schlichtungsverfahren nicht öffentlich ist. 2.2 Die Justizöffentlichkeit, die abgesehen von Art. 30 Abs. 3 BV auch in Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 14 Abs. 1 UNO-Pakt II (SR 0.103.2) verankert ist, dient einerseits dem Schutze der direkt an gerichtlichen Verfahren beteiligten Parteien im Hinblick auf deren korrekte Behandlung und gesetzmässige Beurteilung. Andererseits ermöglicht sie auch nicht verfahrensbeteiligten Dritten, nachzuvollziehen, wie gerichtliche Verfahren geführt werden, das Recht verwaltet und die Rechtspflege ausgeübt wird, und liegt insoweit auch im öffentlichen Interesse. Sie will für Transparenz der Rechtsprechung sorgen und die Grundlage für das Vertrauen in die Gerichtsbarkeit schaffen. Die demokratische Kontrolle durch die Rechtsgemeinschaft soll Spekulationen begegnen, die Justiz benachteilige oder privilegiere einzelne Prozessparteien ungebührlich oder die Ermittlungen würden einseitig und rechtsstaatlich fragwürdig geführt (BGE 143 I 194 E. 3.1 S. 197 f.; BGE 139 I 129 E. 3.3 S. 133; BGE 133 I 106 E. 8.1 S. 107; je mit weiteren Hinweisen). Die Medien übernehmen mit ihrer Gerichtsberichterstattung insofern eine wichtige Brückenfunktion, als sie die richterliche Tätigkeit einem grösseren Publikum zugänglich machen (BGE 141 I 211 E. 3.3.1.1; BGE 129 III 529 E. 3.2). Im Ausmass der garantierten Justizöffentlichkeit bilden Gerichtsverhandlung und Urteilsverkündung öffentlich zugängliche Quellen im Sinne der Informationsfreiheit gemäss Art. 16 Abs. 3 BV. Zudem greift ein Ausschluss der Gerichtsberichterstatterinnen und -erstatter in die Medienfreiheit nach Art. 17 BV ein (BGE 143 I 194 E. 3.1 S. 200 mit Hinweisen). 2.3 In der Literatur zu Art. 30 Abs. 3 BV ist anerkannt, dass der Grundsatz der Justizöffentlichkeit nicht in allen Verfahrensabschnitten gilt. Vielmehr bezieht sich der Begriff der Gerichtsverhandlung nach allgemeiner Auffassung "einzig auf die Verhandlung, in der die Parteien einander bzw. dem Gericht gegenüberstehen" und "Einvernahmen vorgenommen, Beweise abgenommen und Plädoyers gehalten werden" (RHINOW UND ANDERE, Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl. 2014, S. 173 Rz. 558; STEINMANN, in: Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 51 zu Art. 30 BV), also auf "die Haupt- bzw. Parteiverhandlung im eigentlichen Erkenntnisverfahren" (REICH, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 47 zu Art. 30 BV; siehe auch MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 968 f.). Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang ausserdem, dass auch Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf diejenigen Verfahrensphasen beschränkt bleibt, "die auf die unmittelbare Entscheidung der Streitigkeit über ein Recht [...] ausgerichtet sind" (so ausdrücklich MEYER, in: Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Kommentar, Karpenstein/ Mayer [Hrsg.], 2. Aufl. 2015, N. 21 zu Art. 6 EMRK; siehe auch GRABENWARTER, European Convention on Human Rights, commentary, 2014, N. 13-15 zu Art. 6 EMRK; je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des EGMR). Ausgehend vom dargestellten Verständnis des Verfassungsgrundsatzes gemäss Art. 30 Abs. 3 BV wird im Schrifttum zu Art. 54 ZPO einhellig angenommen, der Öffentlichkeit seien ausschliesslich Verfahrensabschnitte zugänglich, die "Grundlage zur Erledigung der Streitsache durch ein Urteil" bildeten. Nicht öffentlich seien demgegenüber solche, die wie Vergleichsverhandlungen lediglich auf die gütliche Erledigung der Streitsachen zwischen den Parteien abzielten und deren Wesen die Gegenwart unbeteiligter Dritter widerspräche (so etwa HURNI, in: Berner Kommentar, Schweizerische Zivilprozessordnung, Bd. I, 2012, N. 10 zu Art. 54 ZPO; SCHENKER, in: Schweizerische Zivilprozessordnung [ZPO], Baker & McKenzie [Hrsg.], 2010, N. 3 zu Art. 54 ZPO; beide unter Hinweis auf HAUSER/SCHWERI, Kommentar zum zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetz vom 13. Juni 1976 mit den seitherigen Änderungen, 2002, N. 27 zu § 135 GVG; siehe ferner OBERHAMMER, in: ZPO, Oberhammer/Domej/Haas [Hrsg.], 2. Aufl. 2014, N. 3 zu Art. 54 ZPO; TREZZINI, in: Commentario pratico al Codice di diritto processuale civile svizzero [CPC], Bd. I, 2. Aufl. 2017, N. 5 zu Art. 54 ZPO; vgl. auch GASSER/RICKLI, Schweizerische Zivilprozessordnung [ZPO], 2. Aufl. 2014, N. 9 zu Art. 54 ZPO; SENEL, Das handelsgerichtliche Verfahren nach der neuen Schweizerischen Zivilprozessordnung, 2011, S. 132-135). Diese Auffassung hat sich denn auch die Vorinstanz zu eigen gemacht. 2.4 Gemäss Art. 124 Abs. 3 ZPO kann das Gericht jederzeit versuchen, eine Einigung zwischen den Parteien herbeizuführen. Art. 226 Abs. 2 ZPO erwähnt den Versuch einer Einigung ausdrücklich als möglichen Inhalt der sogenannten Instruktionsverhandlung. Vergleichsgespräche sind aber auch ausserhalb einer Instruktionsverhandlung möglich, so etwa wie hier anlässlich der Hauptverhandlung. Vergleichsgespräche haben die einvernehmliche Beilegung des Streits zum Ziel, der Gegenstand des Zivilprozesses bildet. Das Gericht vermittelt dabei zwischen den Parteien, wobei es mit Zurückhaltung und unter dem Vorbehalt der förmlichen Streitentscheidung eine vorläufige Einschätzung der Sach- und Rechtslage zum Ausdruck bringen darf (BGE 134 I 238 E. 2.4; Urteile 4A_424/2012 vom 19. September 2012 E. 3.2.2; 4A_306/2011 vom 19. Januar 2012 E. 3.2; 5A_895/ 2010 vom 21. Februar 2011 E. 3). Sind die Vergleichsgespräche erfolgreich, wird das Verfahren ohne gerichtlichen Entscheid erledigt (siehe Art. 241 ZPO). Demnach stellen die Vergleichsgespräche keinen Schritt auf dem Weg zur gerichtlichen Entscheidung über den Streitgegenstand dar, zumal - wie die Vorinstanz zu Recht bemerkt hat - ihr Inhalt nicht protokolliert wird und einem allfälligen Entscheid des Gerichts nicht zugrunde gelegt werden darf (so etwa LEVI, Der Richter als Vermittler, SJZ 63/1967 S. 255; SCHMID, Vergleichsverhandlungen vor dem Zürcher Handelsgericht, in: Handelsgericht Zürich 1866-2016, Festschrift zum 150. Jubiläum, 2016, S. 248 und 250 f.; vgl. zur Handhabung an den kantonalen Gerichten SCHWEIZER, Praxis der Vergleichsverhandlung, Justice - Justiz - Giustizia 2018/4 Rz. 9 und 16). In diesem Sinne stehen sie ausserhalb des - auf die gerichtliche Streitentscheidung ausgerichteten - Erkenntnisverfahrens (siehe KÖLZ, Einzelgespräche an gerichtlichen Vergleichsverhandlungen im Zivilprozess, ZZZ 2016 S. 231 und 238). Dementsprechend setzen sie denn auch stets das Einverständnis der Parteien voraus (BGE 134 I 238 E. 2.4 S. 244), sind also freiwillig. Soweit sich die Vergleichsgespräche in diesem Rahmen halten, handelt es sich dabei nicht um rechtsprechende Tätigkeit des Gerichts, deren Transparenz Art. 30 Abs. 3 BV und Art. 54 Abs. 1 ZPO gewährleisten. Die Bemühungen des Gerichts, zwischen den Parteien zu vermitteln, gelten nicht als Gerichtsverhandlung respektive Verhandlung und unterstehen nicht dem Grundsatz der Justizöffentlichkeit. Dass es für die Öffentlichkeit interessant sein könnte, die anlässlich der Vergleichsgespräche vom 15. November 2018 möglicherweise unpräjudiziell geäusserte Beurteilung durch die Gerichtsvorsitzende zu kennen, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, vermag den Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgrundsatzes nicht auf diesen Verfahrensabschnitt zu erweitern, in dem von vornherein nicht über die Streitigkeit entschieden werden darf (vgl. MÜLLER/ SCHEFER, a.a.O., S. 968). Somit ist es nicht zu beanstanden, wenn das Obergericht keine auf den vorliegenden Fall bezogene Abwägung zwischen den Interessen der Öffentlichkeit und denjenigen der Prozessparteien vorgenommen hat. 2.5 Demgegenüber ist hier nicht zu beurteilen, ob es zulässig wäre, die Öffentlichkeit über die Vergleichsgespräche hinaus generell von Instruktionsverhandlungen auszuschliessen, zumal an solchen nach Art. 226 Abs. 2 ZPO unter anderem auch der Sachverhalt ergänzt und die Hauptverhandlung vorbereitet werden kann (dagegen HURNI, a.a.O.; OBERHAMMER, a.a.O.; SCHENKER, a.a.O.; siehe auch SANTSCHI KALLAY, Externe Kommunikation der Gerichte, 2018, S. 116; anders wohl SUTTER-SOMM/SEILER, in: Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung, Sutter-Somm/Hasenböhler/Leuenberger [Hrsg.], 3. Aufl. 2016, N. 11 zu Art. 54 ZPO). 2.6 Da die Beschwerdeführerin an der Hauptverhandlung vor dem Arbeitsgericht anwesend sein konnte und lediglich von der Teilnahme an den informellen Vergleichsgesprächen ausgeschlossen worden ist, liegen die gerügten Rechtsverletzungen nicht vor.
de
Art. 30 al. 3 Cst.; art. 54 CPC; publicité de la justice; procès civil. N'entrent pas dans la notion d'audience, respectivement de débats au sens de l'art. 30 al. 3 Cst. et de l'art. 54 al. 1 CPC, des pourparlers transactionnels dans un procès civil auxquels le tribunal participe en tant que médiateur entre les parties dans le but d'un règlement du litige à l'amiable; partant, ils ne sont pas publics (consid. 2).
fr
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-30%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,643
146 I 30
146 I 30 Sachverhalt ab Seite 30 A. In einem Forderungsprozess vor dem Arbeitsgericht Zürich zwischen der Tochtergesellschaft einer schweizerischen Grossbank und einer ehemaligen Arbeitnehmerin derselben (Geschäfts-Nr. AN180042-L) war A. (Beschwerdeführerin) als akkreditierte Gerichtsberichterstatterin an der Hauptverhandlung vom 15. November 2018 anwesend, wurde aber von der Teilnahme an der anschliessenden Vergleichsverhandlung ausgeschlossen. Mit Eingabe vom 29. November 2018 verlangte A. eine anfechtbare Verfügung betreffend ihren "Ausschluss aus der Hauptverhandlung" und "die verweigerten Informationen bezüglich allfälliger Beendigung des Verfahrens oder bezüglich der weiteren Schritte im Verfahren". In der Folge eröffnete das Arbeitsgericht den Parteien und A. den folgenden Beschluss, datiert vom 15. November 2018: "Gerichtsberichterstatterin A. wird von der Teilnahme an der Vergleichsverhandlung im vorliegenden Verfahren ausgeschlossen." Diesen Beschluss focht A. mit Beschwerde beim Obergericht des Kantons Zürich an, wobei sie die folgenden Anträge stellte: "1. Es sei festzustellen, dass der Ausschluss der Beschwerdeführerin aus der Hauptverhandlung vom 15. November 2018 (AN180042) rechtswidrig war [...]. 2. Es sei anzuordnen, dass die Beschwerdeführerin darüber informiert wird, ob das Verfahren AN180042 beendet worden ist und in welcher Form." Mit Urteil vom 6. März 2019 wies das Obergericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat. Es erwog, Vergleichsverhandlungen seien generell nicht öffentlich, weshalb A. als Gerichtsberichterstatterin keinen Anspruch gehabt habe, an derjenigen vom 15. November 2018 vor dem Arbeitsgericht teilzunehmen. Zum Antrag auf Information über die Beendigung des Verfahrens führte das Obergericht aus, hierzu liege noch kein anfechtbarer Entscheid vor. B. A. verlangt mit Beschwerde in Zivilsachen, das Urteil des Obergerichts sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass ihr Ausschluss von der Hauptverhandlung vom 15. November 2018 rechtswidrig gewesen sei. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Die Beschwerdeführerin rügt, ihr Ausschluss von der Vergleichsverhandlung vom 15. November 2018 verletze Art. 30 Abs. 3, Art. 36, Art. 16 Abs. 3 und Art. 17 BV sowie Art. 54 ZPO. 2.1 Gemäss Art. 30 Abs. 3 BV sind Gerichtsverhandlung und Urteilsverkündung öffentlich. Das Gesetz kann Ausnahmen vorsehen. Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung verleiht diese Bestimmung kein Recht auf eine mündliche Verhandlung, sondern garantiert einzig, dass, wenn eine Gerichtsverhandlung stattzufinden hat, diese - von gesetzlichen Ausnahmen abgesehen - öffentlich sein muss (BGE 128 I 288 E. 2.3-2.6). Laut Art. 54 ZPO, der den verfassungsmässigen Grundsatz für das Zivilverfahren konkretisiert (Botschaft vom 28. Juni 2006 zur Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO], BBl 2006 7274 zu Art. 52), sind Verhandlungen und eine allfällige mündliche Eröffnung des Entscheids öffentlich. Die Entscheide werden der Öffentlichkeit zugänglich gemacht (Abs. 1). Ob die Urteilsberatung öffentlich ist, wie im Entwurf des Bundesrats noch vorgesehen war, bestimmt das kantonale Recht (Abs. 2). Die Öffentlichkeit kann ganz oder teilweise ausgeschlossen werden, wenn es das öffentliche Interesse oder das schutzwürdige Interesse einer beteiligten Person erfordert (Abs. 3). Familienrechtliche Verfahren sind nicht öffentlich (Abs. 4). Ferner sieht Art. 203 Abs. 3 Satz 1 ZPO ausdrücklich vor, dass die Verhandlung im Schlichtungsverfahren nicht öffentlich ist. 2.2 Die Justizöffentlichkeit, die abgesehen von Art. 30 Abs. 3 BV auch in Art. 6 Ziff. 1 EMRK und Art. 14 Abs. 1 UNO-Pakt II (SR 0.103.2) verankert ist, dient einerseits dem Schutze der direkt an gerichtlichen Verfahren beteiligten Parteien im Hinblick auf deren korrekte Behandlung und gesetzmässige Beurteilung. Andererseits ermöglicht sie auch nicht verfahrensbeteiligten Dritten, nachzuvollziehen, wie gerichtliche Verfahren geführt werden, das Recht verwaltet und die Rechtspflege ausgeübt wird, und liegt insoweit auch im öffentlichen Interesse. Sie will für Transparenz der Rechtsprechung sorgen und die Grundlage für das Vertrauen in die Gerichtsbarkeit schaffen. Die demokratische Kontrolle durch die Rechtsgemeinschaft soll Spekulationen begegnen, die Justiz benachteilige oder privilegiere einzelne Prozessparteien ungebührlich oder die Ermittlungen würden einseitig und rechtsstaatlich fragwürdig geführt (BGE 143 I 194 E. 3.1 S. 197 f.; BGE 139 I 129 E. 3.3 S. 133; BGE 133 I 106 E. 8.1 S. 107; je mit weiteren Hinweisen). Die Medien übernehmen mit ihrer Gerichtsberichterstattung insofern eine wichtige Brückenfunktion, als sie die richterliche Tätigkeit einem grösseren Publikum zugänglich machen (BGE 141 I 211 E. 3.3.1.1; BGE 129 III 529 E. 3.2). Im Ausmass der garantierten Justizöffentlichkeit bilden Gerichtsverhandlung und Urteilsverkündung öffentlich zugängliche Quellen im Sinne der Informationsfreiheit gemäss Art. 16 Abs. 3 BV. Zudem greift ein Ausschluss der Gerichtsberichterstatterinnen und -erstatter in die Medienfreiheit nach Art. 17 BV ein (BGE 143 I 194 E. 3.1 S. 200 mit Hinweisen). 2.3 In der Literatur zu Art. 30 Abs. 3 BV ist anerkannt, dass der Grundsatz der Justizöffentlichkeit nicht in allen Verfahrensabschnitten gilt. Vielmehr bezieht sich der Begriff der Gerichtsverhandlung nach allgemeiner Auffassung "einzig auf die Verhandlung, in der die Parteien einander bzw. dem Gericht gegenüberstehen" und "Einvernahmen vorgenommen, Beweise abgenommen und Plädoyers gehalten werden" (RHINOW UND ANDERE, Öffentliches Prozessrecht, 3. Aufl. 2014, S. 173 Rz. 558; STEINMANN, in: Die Schweizerische Bundesverfassung, St. Galler Kommentar, 3. Aufl. 2014, N. 51 zu Art. 30 BV), also auf "die Haupt- bzw. Parteiverhandlung im eigentlichen Erkenntnisverfahren" (REICH, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 47 zu Art. 30 BV; siehe auch MÜLLER/SCHEFER, Grundrechte in der Schweiz, 4. Aufl. 2008, S. 968 f.). Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang ausserdem, dass auch Art. 6 Ziff. 1 EMRK auf diejenigen Verfahrensphasen beschränkt bleibt, "die auf die unmittelbare Entscheidung der Streitigkeit über ein Recht [...] ausgerichtet sind" (so ausdrücklich MEYER, in: Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Kommentar, Karpenstein/ Mayer [Hrsg.], 2. Aufl. 2015, N. 21 zu Art. 6 EMRK; siehe auch GRABENWARTER, European Convention on Human Rights, commentary, 2014, N. 13-15 zu Art. 6 EMRK; je mit Hinweisen auf die Rechtsprechung des EGMR). Ausgehend vom dargestellten Verständnis des Verfassungsgrundsatzes gemäss Art. 30 Abs. 3 BV wird im Schrifttum zu Art. 54 ZPO einhellig angenommen, der Öffentlichkeit seien ausschliesslich Verfahrensabschnitte zugänglich, die "Grundlage zur Erledigung der Streitsache durch ein Urteil" bildeten. Nicht öffentlich seien demgegenüber solche, die wie Vergleichsverhandlungen lediglich auf die gütliche Erledigung der Streitsachen zwischen den Parteien abzielten und deren Wesen die Gegenwart unbeteiligter Dritter widerspräche (so etwa HURNI, in: Berner Kommentar, Schweizerische Zivilprozessordnung, Bd. I, 2012, N. 10 zu Art. 54 ZPO; SCHENKER, in: Schweizerische Zivilprozessordnung [ZPO], Baker & McKenzie [Hrsg.], 2010, N. 3 zu Art. 54 ZPO; beide unter Hinweis auf HAUSER/SCHWERI, Kommentar zum zürcherischen Gerichtsverfassungsgesetz vom 13. Juni 1976 mit den seitherigen Änderungen, 2002, N. 27 zu § 135 GVG; siehe ferner OBERHAMMER, in: ZPO, Oberhammer/Domej/Haas [Hrsg.], 2. Aufl. 2014, N. 3 zu Art. 54 ZPO; TREZZINI, in: Commentario pratico al Codice di diritto processuale civile svizzero [CPC], Bd. I, 2. Aufl. 2017, N. 5 zu Art. 54 ZPO; vgl. auch GASSER/RICKLI, Schweizerische Zivilprozessordnung [ZPO], 2. Aufl. 2014, N. 9 zu Art. 54 ZPO; SENEL, Das handelsgerichtliche Verfahren nach der neuen Schweizerischen Zivilprozessordnung, 2011, S. 132-135). Diese Auffassung hat sich denn auch die Vorinstanz zu eigen gemacht. 2.4 Gemäss Art. 124 Abs. 3 ZPO kann das Gericht jederzeit versuchen, eine Einigung zwischen den Parteien herbeizuführen. Art. 226 Abs. 2 ZPO erwähnt den Versuch einer Einigung ausdrücklich als möglichen Inhalt der sogenannten Instruktionsverhandlung. Vergleichsgespräche sind aber auch ausserhalb einer Instruktionsverhandlung möglich, so etwa wie hier anlässlich der Hauptverhandlung. Vergleichsgespräche haben die einvernehmliche Beilegung des Streits zum Ziel, der Gegenstand des Zivilprozesses bildet. Das Gericht vermittelt dabei zwischen den Parteien, wobei es mit Zurückhaltung und unter dem Vorbehalt der förmlichen Streitentscheidung eine vorläufige Einschätzung der Sach- und Rechtslage zum Ausdruck bringen darf (BGE 134 I 238 E. 2.4; Urteile 4A_424/2012 vom 19. September 2012 E. 3.2.2; 4A_306/2011 vom 19. Januar 2012 E. 3.2; 5A_895/ 2010 vom 21. Februar 2011 E. 3). Sind die Vergleichsgespräche erfolgreich, wird das Verfahren ohne gerichtlichen Entscheid erledigt (siehe Art. 241 ZPO). Demnach stellen die Vergleichsgespräche keinen Schritt auf dem Weg zur gerichtlichen Entscheidung über den Streitgegenstand dar, zumal - wie die Vorinstanz zu Recht bemerkt hat - ihr Inhalt nicht protokolliert wird und einem allfälligen Entscheid des Gerichts nicht zugrunde gelegt werden darf (so etwa LEVI, Der Richter als Vermittler, SJZ 63/1967 S. 255; SCHMID, Vergleichsverhandlungen vor dem Zürcher Handelsgericht, in: Handelsgericht Zürich 1866-2016, Festschrift zum 150. Jubiläum, 2016, S. 248 und 250 f.; vgl. zur Handhabung an den kantonalen Gerichten SCHWEIZER, Praxis der Vergleichsverhandlung, Justice - Justiz - Giustizia 2018/4 Rz. 9 und 16). In diesem Sinne stehen sie ausserhalb des - auf die gerichtliche Streitentscheidung ausgerichteten - Erkenntnisverfahrens (siehe KÖLZ, Einzelgespräche an gerichtlichen Vergleichsverhandlungen im Zivilprozess, ZZZ 2016 S. 231 und 238). Dementsprechend setzen sie denn auch stets das Einverständnis der Parteien voraus (BGE 134 I 238 E. 2.4 S. 244), sind also freiwillig. Soweit sich die Vergleichsgespräche in diesem Rahmen halten, handelt es sich dabei nicht um rechtsprechende Tätigkeit des Gerichts, deren Transparenz Art. 30 Abs. 3 BV und Art. 54 Abs. 1 ZPO gewährleisten. Die Bemühungen des Gerichts, zwischen den Parteien zu vermitteln, gelten nicht als Gerichtsverhandlung respektive Verhandlung und unterstehen nicht dem Grundsatz der Justizöffentlichkeit. Dass es für die Öffentlichkeit interessant sein könnte, die anlässlich der Vergleichsgespräche vom 15. November 2018 möglicherweise unpräjudiziell geäusserte Beurteilung durch die Gerichtsvorsitzende zu kennen, wie die Beschwerdeführerin geltend macht, vermag den Geltungsbereich des Öffentlichkeitsgrundsatzes nicht auf diesen Verfahrensabschnitt zu erweitern, in dem von vornherein nicht über die Streitigkeit entschieden werden darf (vgl. MÜLLER/ SCHEFER, a.a.O., S. 968). Somit ist es nicht zu beanstanden, wenn das Obergericht keine auf den vorliegenden Fall bezogene Abwägung zwischen den Interessen der Öffentlichkeit und denjenigen der Prozessparteien vorgenommen hat. 2.5 Demgegenüber ist hier nicht zu beurteilen, ob es zulässig wäre, die Öffentlichkeit über die Vergleichsgespräche hinaus generell von Instruktionsverhandlungen auszuschliessen, zumal an solchen nach Art. 226 Abs. 2 ZPO unter anderem auch der Sachverhalt ergänzt und die Hauptverhandlung vorbereitet werden kann (dagegen HURNI, a.a.O.; OBERHAMMER, a.a.O.; SCHENKER, a.a.O.; siehe auch SANTSCHI KALLAY, Externe Kommunikation der Gerichte, 2018, S. 116; anders wohl SUTTER-SOMM/SEILER, in: Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung, Sutter-Somm/Hasenböhler/Leuenberger [Hrsg.], 3. Aufl. 2016, N. 11 zu Art. 54 ZPO). 2.6 Da die Beschwerdeführerin an der Hauptverhandlung vor dem Arbeitsgericht anwesend sein konnte und lediglich von der Teilnahme an den informellen Vergleichsgesprächen ausgeschlossen worden ist, liegen die gerügten Rechtsverletzungen nicht vor.
de
Art. 30 cpv. 3 Cost; art. 54 CPC; pubblicità della giustizia; processo civile. Le discussioni transazionali in un processo civile, in cui il tribunale media allo scopo di giungere a una composizione bonale del litigio fra le parti, non costituiscono udienze nel senso degli art. 30 cpv. 3 Cost. e 54 cpv. 1 CPC e non sono quindi pubbliche (consid. 2).
it
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-30%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,644
146 I 36
146 I 36 Sachverhalt ab Seite 37 A. A.a Die Regionalverkehr Bern-Solothurn AG (RBS) beabsichtigt im Hinblick auf die erwarteten Angebotserweiterungen und den dadurch bedingten Fahrzeugbedarf die Erstellung eines neuen bzw. zusätzlichen Depots mit Abstellanlagen. Dafür suchte sie einen geeigneten Standort mit einer Parzelle von mindestens 3-4 Hektaren und einer Mindest(teil)länge von 300 m in flachem Gelände und mit rückwärtiger Erschliessung sowie mit der Möglichkeit, ein Depotgebäude von 7-10 m Höhe zu bauen. In einer Variantenstudie vom 22. August 2016 wurden 24 potenzielle Standorte in acht Gemeinden anhand von 28 Kriterien aus den fünf Bereichen "Betrieb", "Finanzen", "Raumplanung", "Landschaft" und "Umwelt" geprüft. Die Studie kam zum Schluss, dass sich der Standort "Leimgrube" beim Bahnhof in der Gemeinde Bätterkinden am besten für das geplante Depot eigne. In der von September bis November 2016 durchgeführten verwaltungsinternen Vorkonsultation bei den betroffenen Fachämtern des Kantons Bern ergaben sich keine grundsätzlichen Vorbehalte gegen die Studie und deren Resultat. In der Folge wurde das Projekt unter dem Titel "Bätterkinden, neue Abstellanlagen RBS" mit dem Koordinationsstand "Zwischenergebnis" in den Kantonalen Richtplan, Massnahmenblatt B_04 ("Im öffentlichen Regional-, Agglomerations- und Ortsverkehr Prioritäten setzen"), aufgenommen und einer breiten öffentlichen Mitwirkung unterzogen. Der Erläuterungsbericht vom 4. Juli 2017 zum "Richtplan Kanton Bern Anpassungen 2016" zuhanden des Regierungsrats des Kantons Bern führte aus, welche räumlichen Konflikte durch die RBS zu bereinigen seien, damit das Vorhaben den Koordinationsstand "Festsetzung" erreichen könne. Am 5. Juli 2017 beschloss der Regierungsrat verschiedene richtplanerische Massnahmen 2016, darunter das Massnahmenblatt B_04 (Regierungsratsbeschluss 702/2016). Am 12. Juni 2018 genehmigte der Bundesrat die Massnahmen 2016. A.b Im Anschluss daran nahm die RBS unter Einbezug einer breit abgestützten Begleitgruppe unter verschiedenen priorisierten Varianten eine detailliertere Evaluation für das Depotlayout und die Gleisanbindung vor. Gemäss dem Bericht vom 20. September 2018 schloss die Variante "Orange 2A" im Gebiet "Leimgrube" der Gemeinde Bätterkinden am besten ab. Noch im September 2018 reichte die RBS beim Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) die entsprechenden Unterlagen ein und stellte das Gesuch um Festsetzung des Projekts im kantonalen Richtplan. Das Amt für Gemeinden und Raumordnung kam in der Folge zum Schluss, dass mit der Variante "Orange 2A" die für die Fortschreibung zum Koordinationsstand "Festsetzung" erforderlichen räumlichen Nachweise erbracht seien. Am 14. Dezember 2018 beschloss die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK) die Fortschreibung des Vorhabens "Bätterkinden, Depot Leimgrube RBS" in der Massnahme B_04 vom Koordinationsstand "Zwischenergebnis" zum Koordinationsstand "Festsetzung" im Richtplan des Kantons Bern. B. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 14. Januar 2019 an das Bundesgericht beantragt die Einwohnergemeinde Bätterkinden, die Beschlüsse des Regierungsrates des Kantons Bern vom 5. Juli 2017 und der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 14. Dezember 2018 aufzuheben, soweit sie die Festsetzung des Vorhabens "Bätterkinden, Depot Leimgrube RBS" im Richtplan des Kantons Bern betreffen. (...) Zur Begründung rügt sie im Wesentlichen eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie. Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion stellt für sich und den Regierungsrat den Antrag, auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. diese eventuell abzuweisen. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die Beschwerde sei verspätet, weil der Regierungsratsbeschluss vom 5. Juli 2017 nicht rechtzeitig angefochten worden sei, was sich nicht mehr durch Anfechtung des Direktionsbeschlusses vom 14. Dezember 2018 nachholen lasse. In der Sache liege zudem kein Autonomieverstoss vor. Die Gemeinde Bätterkinden äusserte sich am 9. Mai 2019 nochmals zur Sache und hielt im Wesentlichen an ihrem Standpunkt fest. Die Direktion reichte dem Bundesgericht keine weitere Stellungnahme ein. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Angefochten sind zwei kantonale Entscheide über richtplanerische Massnahmen, die vom Regierungsrat bzw. der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern getroffen wurden. Entscheide über Richtplanänderungen sind nach der Rechtsprechung mit der Beschwerde gegen Erlasse nach Art. 82 lit. b BGG anzufechten ( BGE 136 I 265 E. 1.1 S. 267). 1.2 Nach Art. 87 Abs. 1 BGG ist die Erlassbeschwerde unmittelbar gegen den angefochtenen Rechtsakt zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann. Das trifft hier zu, denn im Kanton Bern unterliegen auf kantonaler Ebene nur behördliche Verfügungen und Entscheide der Beschwerde (vgl. Art. 60 Abs. 1 lit. a des Gesetzes des Kantons Bern vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG; BSG 155.21]). Richtpläne sind überdies ausdrücklich von der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen (vgl. Art. 77 lit. b VRPG). Aufgrund des vorwiegend politischen Charakters eines Richtplans vermag sich die Zulässigkeit des Ausschlusses eines kantonalen Rechtsmittels und damit die direkte Anfechtbarkeit beim Bundesgericht überdies auf Art. 86 Abs. 3 BGG zu stützen (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.1 S. 267). Ein Ausschlussgrund für die Beschwerde an das Bundesgericht nach Art. 83 BGG liegt im Übrigen nicht vor. 1.3 Richtpläne unterliegen der Genehmigung durch den Bundesrat (Art. 11 RPG [SR 700]). Für den Bund und die Nachbarkantone werden Richtpläne erst mit dieser Genehmigung verbindlich (Art. 11 Abs. 2 RPG). Daraus ergibt sich e contrario, dass die bundesrätliche Genehmigung im Bereich innerkantonaler Fragen deklaratorisch wirkt. Insofern unterscheiden sich die Rechtswirkungen der Genehmigung des Richtplans von jenen der Genehmigung eines Nutzungsplans (vgl. Art. 26 Abs. 3 RPG; BGE 136 I 265 E. 1.2 S. 267 f.). Die Kantone können den innerkantonalen Teil des Richtplans schon vor der Genehmigung in Kraft treten lassen. Im Kanton Bern tritt der Richtplan nach dem Beschluss des Regierungsrates für den Kanton in Kraft (Art. 104 Abs. 3 und 4 des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]; vgl. auch WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, N. 13 zu Art. 9 RPG). Die erteilte bundesrätliche Genehmigung schliesst eine spätere Anfechtung des kantonalen Planbeschlusses beim Bundesgericht nicht aus (Urteil des Bundesgerichts 1C_388/2015 vom 23. März 2016 E. 2). 1.4 Gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG ist eine Gemeinde grundsätzlich zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Dazu zählt insbesondere die Garantie der Gemeindeautonomie. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist hingegen keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt wurde ( BGE 140 V 328 E. 4.1 S. 330; BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45). Richtpläne sind nach Art. 9 Abs. 1 RPG für Behörden verbindlich. Gemeinden, die sich durch einen kantonalen Richtplan in ihrer Autonomie verletzt fühlen, können ihn - im Unterschied zu Privatpersonen ( BGE 119 Ia 285 E. 3b S. 289 f.) - gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG direkt oder unter Umständen auch akzessorisch anfechten ( BGE 136 I 265 E. 1.3 S. 268). Im vorliegenden Fall ist die beschwerdeführende Gemeinde als Trägerin der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung in ihren hoheitlichen Befugnissen vom angefochtenen richtplanerischen Entscheid betroffen. Sie ist damit zur Autonomiebeschwerde legitimiert (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.3 S. 268). Als Trägerin hoheitlicher Gewalt im Bereich des Planungs- und Bauwesens auf ihrem Gemeindegebiet ist die Beschwerdeführerin überdies nach Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG zur Beschwerde berechtigt (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.4 S. 268 f.). 2. 2.1 Umstritten ist, ob die Beschwerde der Gemeinde verspätet ist, weil diese nicht den Regierungsratsbeschluss Nr. 702/2017 vom 5. Juli 2017 angefochten hatte, sondern ihre Beschwerde erst gegen den Direktionsbeschluss vom 14. Dezember 2018 erhoben hat, dabei aber den diesem zugrunde liegenden Regierungsratsbeschluss Nr. 702/2017 mit anficht. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, sie hätte den Regierungsratsbeschluss als planerischen Zwischenentscheid gar nicht selbständig anfechten können. Erst die Fortschreibung zur Festsetzung stelle einen anfechtbaren Endentscheid dar. Die Direktion erachtet demgegenüber bereits den Regierungsratsbeschluss vom 5. Juli 2017 als Endentscheid, der heute nicht mehr angefochten werden könne. Da die behauptete Autonomieverletzung auf den damaligen Regierungsratsbeschluss zurückgehe, erweise sich die vorliegende Beschwerde als unzulässig. 2.2 Nach Art. 90 BGG ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen. Endentscheide sind Entscheide, mit denen ein Verfahren in der Hauptsache aus prozessualen oder materiellen Gründen beendet wird (NICOLAS VON WERDT, in: Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. Aufl. 2015, N. 4 zu Art. 90 BGG). Von weiteren, hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen wird von der Beschränkung der Anfechtbarkeit auf Endentscheide abgewichen, wenn ein selbständig eröffneter Vor- oder Zwischenentscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG). 2.3 Nach Art. 8 Abs. 1 RPG erstellt jeder Kanton einen Richtplan, worin er auf der Grundlage des Standes und der bisherigen Entwicklung (vgl. Art. 6 RPG) mindestens festlegt, wie der Kanton sich räumlich entwickeln soll (lit. a), wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden (lit. b) und in welcher zeitlichen Folge und mit welchen Mitteln vorgesehen ist, die Aufgaben zu erfüllen (lit. c); Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt bedürfen einer Grundlage im Richtplan (Abs. 2). Zu den zu planenden Sachbereichen gehören unter anderem der Verkehr und die Versorgung sowie die öffentlichen Bauten und Anlagen (vgl. Art. 6 Abs. 3 lit. b RPG). Der Richtplan hält die wesentlichen Ergebnisse der Richtplanung im Zeitpunkt des Planbeschlusses fest. Zugleich bestimmt er die Richtung der weiteren Planung und Zusammenarbeit (PIERRE TSCHANNEN, in: Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Aemisegger und andere [Hrsg.], 2019, N. 4 der Vorbemerkungen zu den Art. 6 bis 12 RPG). Es handelt sich mithin um einen Bestandes- und Entwicklungsplan und nicht um ein detailliertes Konzept der künftigen Raumorganisation (vgl. BGE 143 II 276 E. 4.1 S. 279). Nach Art. 5 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) zeigt der Richtplan namentlich die anzustrebende räumliche Entwicklung und die im Hinblick darauf wesentlichen Ergebnisse der Planung im Kanton und von dessen Zusammenarbeit mit Bund, Nachbarkantonen und benachbartem Ausland; zudem bestimmt er die Richtung der weiteren Planung und Zusammenarbeit. Gemäss dem bernischen Baugesetz stimmen die Richtpläne die Nutzungszonen, die Erschliessung und den Verkehr aufeinander ab (Art. 68 Abs. 2 BauG); sie binden namentlich die Gemeindebehörden (Art. 68 Abs. 3 BauG). 2.4 Gemäss Art. 10 Abs. 1 RPG ordnen die Kantone Zuständigkeit und Verfahren der Richtplanung. Im Kanton Bern wird die Zuständigkeit für das Verfahren der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion, diejenige für die Beschlussfassung dem Regierungsrat zugewiesen (vgl. Art. 104 BauG). Nach Art. 5 Abs. 2 RPV durchläuft die Richtplanung allerdings typischerweise die drei Stadien der Vororientierung, des Zwischenergebnisses und der definitiven Festsetzung. Vororientierungen umfassen nach der gleichen Bestimmung die raumwirksamen Tätigkeiten, die sich noch nicht in dem für ihre spätere Abstimmung untereinander erforderlichen Mass umschreiben lassen, aber erhebliche Auswirkungen auf die Nutzung des Bodens haben können (lit. c); Zwischenergebnisse enthalten die raumwirksamen Tätigkeiten, die noch nicht aufeinander abgestimmt sind, und was vorzukehren ist, damit eine zeitgerechte Abstimmung erreicht werden kann (lit. b); Festsetzungen regeln schliesslich, wie die raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander abgestimmt sind (lit. a). Der Schritt von der Vororientierung zum Zwischenergebnis bedarf der Genehmigung durch den Bundesrat (vgl. Art. 11 Abs. 1 RPV), weil in diesem Verfahrensstadium regelmässig bereits vertiefte Abklärungen und Überlegungen zur Koordination sowie ein wesentlicher Teil der Interessengewichtung vorgenommen werden. Plananpassungen durchlaufen grundsätzlich das gleiche Verfahren (TSCHANNEN, a.a.O., N. 47 zu Art. 9 RPG; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 35 zu Art. 9 RPG). Bestrittene Anpassungen sind durch den Bundesrat zu genehmigen (vgl. Art. 11 Abs. 1 RPV), unbestrittene Anpassungen genehmigt das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK; Art. 11 Abs. 2 RPV). Nicht genehmigungspflichtig ist hingegen sowohl beim Erlass als auch bei der Anpassung eines Richtplans die Fortschreibung eines Zwischenergebnisses zur Festsetzung, da damit die vorgezeichnete Richtung nicht verlassen, sondern nur weiter vertieft wird, was im Wesentlichen lediglich zu technischen Nachträgen führt (vgl. TSCHANNEN, a.a.O., N. 37 ff. zu Art. 9 RPG; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 27 f. zu Art. 9 RPG). Dafür genügt eine blosse Mitteilung an das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE; Art. 11 Abs. 3 RPV). Die in der Fortschreibung erlassenen Nachträge werden zwangsläufig erst mit der Festsetzung behördenverbindlich, entfalten also auch erst in diesem Zeitpunkt Rechtswirkung. 2.5 Im vorliegenden Fall geht es um eine Plananpassung. Der Schritt von der Vororientierung zum Zwischenergebnis erforderte kantonal den Beschluss des Regierungsrats vom 5. Juli 2017 und auf Bundesebene die Genehmigung durch den Bundesrat am 12. Juni 2018. Das Zwischenergebnis ist gemäss Art. 104 Abs. 4 BauG mit dem Regierungsratsbeschluss behördenverbindlich in Kraft getreten. Inzwischen erging am 14. Dezember 2018 die Fortschreibung des Zwischenergebnisses zur definitiven Festsetzung durch die zuständige Direktion, wofür keine Genehmigung durch den Bund nötig war. Im Hinblick auf die prozessuale Frage, ob ein beim Bundesgericht anfechtbarer Entscheid vorliegt, steht jedoch nicht die Festlegung eines Zwischenergebnisses im Vordergrund, die bloss einen Zwischenentscheid darstellt, sondern die eigentliche Festsetzung als Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG. Erst damit sind gestützt auf vollständige Abklärungen alle aus der Sicht des Planungsträgers wichtigen Interessen einbezogen und definitiv abgewogen worden. Das gilt unabhängig davon, dass die im Zwischenergebnis erlassenen grundsätzlichen Regelungen die Richtung bereits vorgegeben haben und schon damals für die Behörden verbindlich geworden sind. Bei der Fortschreibung kann es zu Nachträgen kommen, an deren Anfechtung ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse besteht. Würde bereits der Zwischenentscheid als massgebend erachtet, bestünde daher die Gefahr, dass sich das Bundesgericht letztlich zwei Mal mit der gleichen Richtplanfestlegung befassen müsste, was der Konzeption des Bundesgerichtsgesetzes zuwiderliefe. Das spricht dafür, die Beschwerde der Gemeinde grundsätzlich nicht schon gegen das Zwischenergebnis, sondern erst gegen die definitive Festsetzung zuzulassen, womit das Zwischenergebnis aber mit angefochten werden kann (vgl. Art. 93 Abs. 3 BGG). Das Argument der beschwerdeführenden Gemeinde, das Bundesgericht wäre gestützt auf Art. 93 Abs. 1 BGG (e contrario) auf eine Beschwerde gegen den kantonalen Richtplan mit dem Eintrag des Eisenbahndepots als Zwischenergebnis, wie er dem Bundesrat zur Genehmigung unterbreitet wurde, nicht eingetreten, ist in diesem Sinne nachvollziehbar. 2.6 Der Ausschluss der Beschwerde an das Bundesgericht gegenüber richtplanerischen Zwischenergebnissen gilt freilich nicht absolut. Die Beschwerde ist auch insofern dann zulässig, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. a oder b BGG erfüllt sind. Dies kann etwa zutreffen, wenn eine Gemeinde durch die Bindungswirkung eines Zwischenergebnisses bereits gehindert wird, ein konkretes und ihrer Meinung nach wichtigeres Projekt am in Anspruch genommenen Ort weiter voranzutreiben. Die Anfechtung des Zwischenergebnisses könnte auch in Betracht fallen, wenn dieses die definitive Festlegung weitgehend vorwegnimmt und nur noch Ergänzungsarbeiten ohne massgebende Bedeutung durchzuführen bleiben. Auch weitere Konstellationen sind nicht auszuschliessen. Besteht die Möglichkeit, ausnahmsweise schon das Zwischenergebnis anzufechten, ist das aber nicht zwingend. Es kann auch der Festsetzungsentscheid abgewartet und das Zwischenergebnis erst dann mit angefochten werden (vgl. Art. 93 Abs. 3 BGG). 2.7 Im vorliegenden Zusammenhang war die Gemeinde demnach so oder so nicht verpflichtet, bereits das Zwischenergebnis anzufechten. Die erst gegen die richtplanerische Festsetzung als Endentscheid erhobene Beschwerde erweist sich daher als zulässig. 3. 3.1 Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht ( BGE 136 I 265 E. 2.1 S. 269 mit Hinweisen). 3.2 Eine in ihrer Autonomie betroffene Gemeinde kann unter anderem geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Sie kann sich auf das Willkürverbot und auf Verfahrensgrundrechte berufen, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (vgl. BGE 141 I 36 E. 5.4 S. 43). Das Bundesgericht auferlegt sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung der Streitsache von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken ( BGE 136 I 265 E. 2.3 S. 270 mit Hinweisen). 3.3 Im vorliegenden Fall wird die Autonomie der Beschwerdeführerin nicht dadurch tangiert, dass ein kommunaler Erlass im Genehmigungsverfahren oder eine Verfügung der Gemeinde in Anwendung von kommunalem, kantonalem oder eidgenössischem Recht in einem Rechtsmittelverfahren aufgehoben worden wäre. Die Beschränkung beruht vielmehr auf im Verfahren der Richtplanung ergangenen Anordnungen kantonaler Behörden. Nach der bundesgerichtlichen Praxis kann der kantonale Gesetzgeber durch Gesetzesänderung die von ihm einmal gezogenen Schranken der Autonomie nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar durch die Verfassung gewährleisteten Befugnisse oder Anforderungen berührt werden. Gleiches gilt für Autonomiebeschränkungen, die sich durch Erlass oder Änderung der kantonalen Richtplanung ergeben. Wird eine Gemeinde in dieser Weise durch eine kantonale Anordnung in ihrer Autonomie eingeschränkt, so kann sie insbesondere verlangen, dass die kantonale Behörde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht überschreitet und korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt. Sie kann namentlich vorbringen, der Eingriff in ihre Autonomie sei materiell rechtswidrig, etwa weil die neue richtplanerische Anordnung den gesetzlichen Zweck des Planungsinstrumentes verfehle ( BGE 136 I 265 E. 2.4 S. 270 f.; BGE 119 Ia 285 E. 4c S. 295 f. mit Hinweisen). 3.4 Den bernischen Gemeinden steht beim Erlass ihrer Bau- und Zonenordnung ein weiter Ermessensspielraum zu. Sie sind insoweit gemäss Art. 65 BauG grundsätzlich autonom (vgl. BGE 114 Ia 291 E. 3b S. 292 f.). Bei Richtplanungen bleibt der mögliche Inhalt einer Autonomiebeschwerde allerdings von vornherein beschränkt, handelt es sich dabei doch um einen Akt planerischen und politischen Abwägens, der nur begrenzt justiziabel ist. Ist der Planungsträger nach den rechtlichen Vorgaben vorgegangen, erscheinen das Vorgehen und die verwendeten Methoden zur Entscheidfindung als geeignet und sind sie korrekt angewendet worden, so ist es nicht Sache des Bundesgerichts, die daraus hervorgegangene richtplanerische Vorgabe aufgrund einer anderen Interessengewichtung aufzuheben. Beim angefochtenen richtplanerischen Beschluss handelt es sich denn auch nicht um ein konkretes Bauprojekt, das im Einzelnen abschliessend auf die Übereinstimmung mit den Bestimmungen des Bundesverwaltungsrechts zu überprüfen wäre. Die verschiedenen Bewilligungsverfahren bleiben vorbehalten. Im vorliegenden Fall steht bisher ohnehin lediglich die richtplanerische Standortfestlegung in Frage, für welche die Beschwerdeführerin darlegen müsste, dass sie gesamthaft gesehen jeder vernünftigen sachlichen Begründung entbehre (vgl. BGE 119 Ia 285 E. 5b S. 297). 4. 4.1 Die Beschwerdeführerin rügt eine ungenügende Standortevaluation. Sie beruft sich dabei auf verschiedene Interessengesichtspunkte, die nicht ausreichend oder unkorrekt gewichtet worden seien. 4.2 Das geplante Depot der RBS ist mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt verbunden, weshalb es nach Art. 8 Abs. 2 RPG einer Grundlage im kantonalen Richtplan bedarf. Die Realisierung des Projekts bedingt unter anderem ein eisenbahnrechtliches Plangenehmigungsverfahren, wofür das Bundesamt für Verkehr (BAV) zuständig ist. Dieses äusserte sich bisher indessen nicht zur Standortwahl. Nach Auffassung der kantonalen Behörden besteht ein Bedarf für ein zusätzliches Depot der RBS mit Abstellanlagen, um den ausgewiesenen Angebotsausbau im öffentlichen Verkehr bedarfs- und zeitgerecht umsetzen zu können. Dabei liege die Realisierung des Depots mit Abstellanlagen am gewählten Standort "Leimgrube Bätterkinden" im kantonalen Interesse. Die Beschwerdeführerin bestreitet den Bedarf an sich nicht, sondern lediglich die Standortevaluation. Sie stösst sich an einzelnen Kriterien bzw. deren Gewichtungen. So verneint sie für den gewählten Standort das erforderliche Erweiterungspotenzial und eine genügende Berücksichtigung des zu erwartenden Kulturlandverlustes, der wahrscheinlichen Immissionen sowie der zu erstellenden Bahndienstanlage. Sie beanstandet eine ungenügende Auseinandersetzung bzw. Harmonisierung mit der regionalen Teilrichtplanung, namentlich dem regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept (RGSK) der Region Emmental vom 17. November 2016, wonach am fraglichen Standort ein Umstrukturierungs- und Verdichtungsgebiet vorgesehen sei, was mit den geplanten Bahnanlagen unvereinbar erscheine. Umgekehrt seien die Kriterien der Beeinträchtigung von Wald sowie der betrieblichen Bedürfnisse der RBS übermässig gewichtet worden. Insgesamt hätten diese Mängel zu einem unsachlichen Ergebnis bei der Standortwahl geführt. 4.3 Die Standortevaluation erfolgte in einem koordinierten, mehrstufigen Verfahren, in dessen Rahmen ursprünglich 24 Standorte unter Einholung verschiedener Fach- und Amtsberichte geprüft wurden. In der letzten Phase verglich die RBS zusammen mit einer speziell gebildeten Begleitgruppe noch drei Varianten. In allen Phasen gelangte eine Vielzahl objektiver Kriterien zur Anwendung. Die beigezogenen kantonalen Fachstellen beurteilten die Evaluation als transparent und nachvollziehbar. Der gewählte Standort erweist sich daher als weder ungenügend abgeklärt noch fehlt es an der Prüfung von Alternativen. Die Gemeinde war auch in das Verfahren einbezogen. Insofern ist dieses aus Sicht der Gemeindeautonomie nicht zu beanstanden. 4.4 Sowohl die Aufnahme des Vorhabens als Zwischenergebnis im Rahmen der Richtplananpassungen im Juli 2017 durch den Regierungsrat als auch der Beschluss über die Fortschreibung des Standortes für das RBS-Depot durch die zuständige Direktion im Dezember 2018 stützten sich auf umfassende Interessenabwägungen, wozu sich die entsprechenden Erläuterungen einlässlich äusserten. In denjenigen zu den Richtplananpassungen 2016 wurde etwa ausgeführt, der Bedarf nach einem neuen Depot sei ausreichend nachgewiesen, um den bis 2025 geplanten Angebotsausbau im öffentlichen Verkehr realisieren zu können; das neue Depot mit Abstellanlagen müsse aus betrieblichen und verkehrstechnischen Gründen an der Linie Bern-Solothurn liegen und der gewählte Standort "Leimgrube Bätterkinden" habe sich in der durchgeführten Evaluation als am geeignetsten erwiesen. Im Erläuterungsbericht zur Fortschreibung wird ausdrücklich die Gesamtabwägung der betroffenen räumlichen Interessen unterstrichen und auf die Vorteile der gewählten Variante hingewiesen. Dazu zählen die von der Begleitgruppe, wohl aus Gründen der Verdichtung, erwünschte Nähe zur Kartoffelzentrale, eine möglichst grosse Distanz zu den Wohngebieten und die Anbindung an das Schienennetz direkt aus dem Bahnhof Bätterkinden. Die Direktion führte weiter aus, dass das vorgesehene Depot mit Abstellanlagen ein Areal von insgesamt acht Hektaren beanspruche, wovon jedoch für das Depot und dessen Betrieb lediglich rund fünf Hektaren benötigt würden. 0,6 Hektaren erfordere die Revitalisierung (Freilegung) des Entenbachs, womit zusätzlich zur Erfüllung entsprechender gesetzlicher Vorgaben ein ökologischer Mehrwert geschaffen werde. Die restlichen Flächen seien weiterhin als Kulturland der landwirtschaftlichen Nutzung zugänglich. Insgesamt beruht der strittige Richtplan demnach auf einer integralen Gewichtung der einschlägigen Interessen. Dass die kantonalen Behörden das eine oder andere Kriterium stärker oder schwächer einstuften als die Beschwerdeführerin das wünscht, führt nicht zur Unhaltbarkeit der vorgenommenen Interessenabwägungen. 4.5 Dem am 31. März 2017 genehmigten regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept (RGSK) der Region Emmental kommt die Bedeutung und Wirkung eines behördenverbindlichen Teilrichtplans zu. Das geplante RBS-Depot wird darin zwar nicht ausdrücklich erwähnt. Im fraglichen Bereich "Leimgrube" ist aber ohne Perimeterangabe ein Landi-Areal aufgeführt, wobei der Realisierungsstand explizit als offen bezeichnet und unter Hinweis auf Umstrukturierungs- und Verdichtungsmöglichkeiten eine Potenzialstudie in Aussicht gestellt werden. Eine Wohnnutzung ist nicht vorgesehen. Der hier angefochtene Richtplan steht soweit ersichtlich nicht im Widerspruch zu diesem Regionalkonzept. Auch die für das Konzept zuständige Regionalkonferenz Emmental hat einen solchen verneint und lediglich eine Abstimmung der beiden Richtpläne aufeinander verlangt. 4.6 Insgesamt erweist sich der strittige Richtplan demnach unter Berücksichtigung der angebrachten Zurückhaltung des Bundesgerichts bei der Beurteilung der örtlichen Verhältnisse nicht als fehlerhaft oder unsachlich.
de
Art. 50 Abs. 1 BV, Art. 86 Abs. 3, Art. 87 Abs. 1, Art. 89 Abs. 2 lit. c, Art. 90 und 93 BGG, Art. 8 ff. und 26 RPG, Art. 5 Abs. 2 RPV; Gemeindeautonomie im Zusammenhang mit der Fortschreibung eines Richtplans. Anfechtbarkeit von kantonalen richtplanerischen Massnahmen beim Bundesgericht durch die betroffene Gemeinde wegen Verletzung der Gemeindeautonomie (E. 1). Beurteilung, wie weit es sich bei der Fortschreibung richtplanerischer Massnahmen um einen End- oder Zwischenentscheid handelt (E. 2). Gemeindeautonomie bei der Richtplanung (E. 3). Verneinung einer Verletzung der Gemeindeautonomie im zu beurteilenden Fall (E. 4).
de
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-36%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,645
146 I 36
146 I 36 Sachverhalt ab Seite 37 A. A.a Die Regionalverkehr Bern-Solothurn AG (RBS) beabsichtigt im Hinblick auf die erwarteten Angebotserweiterungen und den dadurch bedingten Fahrzeugbedarf die Erstellung eines neuen bzw. zusätzlichen Depots mit Abstellanlagen. Dafür suchte sie einen geeigneten Standort mit einer Parzelle von mindestens 3-4 Hektaren und einer Mindest(teil)länge von 300 m in flachem Gelände und mit rückwärtiger Erschliessung sowie mit der Möglichkeit, ein Depotgebäude von 7-10 m Höhe zu bauen. In einer Variantenstudie vom 22. August 2016 wurden 24 potenzielle Standorte in acht Gemeinden anhand von 28 Kriterien aus den fünf Bereichen "Betrieb", "Finanzen", "Raumplanung", "Landschaft" und "Umwelt" geprüft. Die Studie kam zum Schluss, dass sich der Standort "Leimgrube" beim Bahnhof in der Gemeinde Bätterkinden am besten für das geplante Depot eigne. In der von September bis November 2016 durchgeführten verwaltungsinternen Vorkonsultation bei den betroffenen Fachämtern des Kantons Bern ergaben sich keine grundsätzlichen Vorbehalte gegen die Studie und deren Resultat. In der Folge wurde das Projekt unter dem Titel "Bätterkinden, neue Abstellanlagen RBS" mit dem Koordinationsstand "Zwischenergebnis" in den Kantonalen Richtplan, Massnahmenblatt B_04 ("Im öffentlichen Regional-, Agglomerations- und Ortsverkehr Prioritäten setzen"), aufgenommen und einer breiten öffentlichen Mitwirkung unterzogen. Der Erläuterungsbericht vom 4. Juli 2017 zum "Richtplan Kanton Bern Anpassungen 2016" zuhanden des Regierungsrats des Kantons Bern führte aus, welche räumlichen Konflikte durch die RBS zu bereinigen seien, damit das Vorhaben den Koordinationsstand "Festsetzung" erreichen könne. Am 5. Juli 2017 beschloss der Regierungsrat verschiedene richtplanerische Massnahmen 2016, darunter das Massnahmenblatt B_04 (Regierungsratsbeschluss 702/2016). Am 12. Juni 2018 genehmigte der Bundesrat die Massnahmen 2016. A.b Im Anschluss daran nahm die RBS unter Einbezug einer breit abgestützten Begleitgruppe unter verschiedenen priorisierten Varianten eine detailliertere Evaluation für das Depotlayout und die Gleisanbindung vor. Gemäss dem Bericht vom 20. September 2018 schloss die Variante "Orange 2A" im Gebiet "Leimgrube" der Gemeinde Bätterkinden am besten ab. Noch im September 2018 reichte die RBS beim Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) die entsprechenden Unterlagen ein und stellte das Gesuch um Festsetzung des Projekts im kantonalen Richtplan. Das Amt für Gemeinden und Raumordnung kam in der Folge zum Schluss, dass mit der Variante "Orange 2A" die für die Fortschreibung zum Koordinationsstand "Festsetzung" erforderlichen räumlichen Nachweise erbracht seien. Am 14. Dezember 2018 beschloss die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK) die Fortschreibung des Vorhabens "Bätterkinden, Depot Leimgrube RBS" in der Massnahme B_04 vom Koordinationsstand "Zwischenergebnis" zum Koordinationsstand "Festsetzung" im Richtplan des Kantons Bern. B. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 14. Januar 2019 an das Bundesgericht beantragt die Einwohnergemeinde Bätterkinden, die Beschlüsse des Regierungsrates des Kantons Bern vom 5. Juli 2017 und der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 14. Dezember 2018 aufzuheben, soweit sie die Festsetzung des Vorhabens "Bätterkinden, Depot Leimgrube RBS" im Richtplan des Kantons Bern betreffen. (...) Zur Begründung rügt sie im Wesentlichen eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie. Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion stellt für sich und den Regierungsrat den Antrag, auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. diese eventuell abzuweisen. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die Beschwerde sei verspätet, weil der Regierungsratsbeschluss vom 5. Juli 2017 nicht rechtzeitig angefochten worden sei, was sich nicht mehr durch Anfechtung des Direktionsbeschlusses vom 14. Dezember 2018 nachholen lasse. In der Sache liege zudem kein Autonomieverstoss vor. Die Gemeinde Bätterkinden äusserte sich am 9. Mai 2019 nochmals zur Sache und hielt im Wesentlichen an ihrem Standpunkt fest. Die Direktion reichte dem Bundesgericht keine weitere Stellungnahme ein. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Angefochten sind zwei kantonale Entscheide über richtplanerische Massnahmen, die vom Regierungsrat bzw. der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern getroffen wurden. Entscheide über Richtplanänderungen sind nach der Rechtsprechung mit der Beschwerde gegen Erlasse nach Art. 82 lit. b BGG anzufechten ( BGE 136 I 265 E. 1.1 S. 267). 1.2 Nach Art. 87 Abs. 1 BGG ist die Erlassbeschwerde unmittelbar gegen den angefochtenen Rechtsakt zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann. Das trifft hier zu, denn im Kanton Bern unterliegen auf kantonaler Ebene nur behördliche Verfügungen und Entscheide der Beschwerde (vgl. Art. 60 Abs. 1 lit. a des Gesetzes des Kantons Bern vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG; BSG 155.21]). Richtpläne sind überdies ausdrücklich von der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen (vgl. Art. 77 lit. b VRPG). Aufgrund des vorwiegend politischen Charakters eines Richtplans vermag sich die Zulässigkeit des Ausschlusses eines kantonalen Rechtsmittels und damit die direkte Anfechtbarkeit beim Bundesgericht überdies auf Art. 86 Abs. 3 BGG zu stützen (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.1 S. 267). Ein Ausschlussgrund für die Beschwerde an das Bundesgericht nach Art. 83 BGG liegt im Übrigen nicht vor. 1.3 Richtpläne unterliegen der Genehmigung durch den Bundesrat (Art. 11 RPG [SR 700]). Für den Bund und die Nachbarkantone werden Richtpläne erst mit dieser Genehmigung verbindlich (Art. 11 Abs. 2 RPG). Daraus ergibt sich e contrario, dass die bundesrätliche Genehmigung im Bereich innerkantonaler Fragen deklaratorisch wirkt. Insofern unterscheiden sich die Rechtswirkungen der Genehmigung des Richtplans von jenen der Genehmigung eines Nutzungsplans (vgl. Art. 26 Abs. 3 RPG; BGE 136 I 265 E. 1.2 S. 267 f.). Die Kantone können den innerkantonalen Teil des Richtplans schon vor der Genehmigung in Kraft treten lassen. Im Kanton Bern tritt der Richtplan nach dem Beschluss des Regierungsrates für den Kanton in Kraft (Art. 104 Abs. 3 und 4 des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]; vgl. auch WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, N. 13 zu Art. 9 RPG). Die erteilte bundesrätliche Genehmigung schliesst eine spätere Anfechtung des kantonalen Planbeschlusses beim Bundesgericht nicht aus (Urteil des Bundesgerichts 1C_388/2015 vom 23. März 2016 E. 2). 1.4 Gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG ist eine Gemeinde grundsätzlich zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Dazu zählt insbesondere die Garantie der Gemeindeautonomie. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist hingegen keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt wurde ( BGE 140 V 328 E. 4.1 S. 330; BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45). Richtpläne sind nach Art. 9 Abs. 1 RPG für Behörden verbindlich. Gemeinden, die sich durch einen kantonalen Richtplan in ihrer Autonomie verletzt fühlen, können ihn - im Unterschied zu Privatpersonen ( BGE 119 Ia 285 E. 3b S. 289 f.) - gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG direkt oder unter Umständen auch akzessorisch anfechten ( BGE 136 I 265 E. 1.3 S. 268). Im vorliegenden Fall ist die beschwerdeführende Gemeinde als Trägerin der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung in ihren hoheitlichen Befugnissen vom angefochtenen richtplanerischen Entscheid betroffen. Sie ist damit zur Autonomiebeschwerde legitimiert (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.3 S. 268). Als Trägerin hoheitlicher Gewalt im Bereich des Planungs- und Bauwesens auf ihrem Gemeindegebiet ist die Beschwerdeführerin überdies nach Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG zur Beschwerde berechtigt (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.4 S. 268 f.). 2. 2.1 Umstritten ist, ob die Beschwerde der Gemeinde verspätet ist, weil diese nicht den Regierungsratsbeschluss Nr. 702/2017 vom 5. Juli 2017 angefochten hatte, sondern ihre Beschwerde erst gegen den Direktionsbeschluss vom 14. Dezember 2018 erhoben hat, dabei aber den diesem zugrunde liegenden Regierungsratsbeschluss Nr. 702/2017 mit anficht. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, sie hätte den Regierungsratsbeschluss als planerischen Zwischenentscheid gar nicht selbständig anfechten können. Erst die Fortschreibung zur Festsetzung stelle einen anfechtbaren Endentscheid dar. Die Direktion erachtet demgegenüber bereits den Regierungsratsbeschluss vom 5. Juli 2017 als Endentscheid, der heute nicht mehr angefochten werden könne. Da die behauptete Autonomieverletzung auf den damaligen Regierungsratsbeschluss zurückgehe, erweise sich die vorliegende Beschwerde als unzulässig. 2.2 Nach Art. 90 BGG ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen. Endentscheide sind Entscheide, mit denen ein Verfahren in der Hauptsache aus prozessualen oder materiellen Gründen beendet wird (NICOLAS VON WERDT, in: Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. Aufl. 2015, N. 4 zu Art. 90 BGG). Von weiteren, hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen wird von der Beschränkung der Anfechtbarkeit auf Endentscheide abgewichen, wenn ein selbständig eröffneter Vor- oder Zwischenentscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG). 2.3 Nach Art. 8 Abs. 1 RPG erstellt jeder Kanton einen Richtplan, worin er auf der Grundlage des Standes und der bisherigen Entwicklung (vgl. Art. 6 RPG) mindestens festlegt, wie der Kanton sich räumlich entwickeln soll (lit. a), wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden (lit. b) und in welcher zeitlichen Folge und mit welchen Mitteln vorgesehen ist, die Aufgaben zu erfüllen (lit. c); Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt bedürfen einer Grundlage im Richtplan (Abs. 2). Zu den zu planenden Sachbereichen gehören unter anderem der Verkehr und die Versorgung sowie die öffentlichen Bauten und Anlagen (vgl. Art. 6 Abs. 3 lit. b RPG). Der Richtplan hält die wesentlichen Ergebnisse der Richtplanung im Zeitpunkt des Planbeschlusses fest. Zugleich bestimmt er die Richtung der weiteren Planung und Zusammenarbeit (PIERRE TSCHANNEN, in: Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Aemisegger und andere [Hrsg.], 2019, N. 4 der Vorbemerkungen zu den Art. 6 bis 12 RPG). Es handelt sich mithin um einen Bestandes- und Entwicklungsplan und nicht um ein detailliertes Konzept der künftigen Raumorganisation (vgl. BGE 143 II 276 E. 4.1 S. 279). Nach Art. 5 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) zeigt der Richtplan namentlich die anzustrebende räumliche Entwicklung und die im Hinblick darauf wesentlichen Ergebnisse der Planung im Kanton und von dessen Zusammenarbeit mit Bund, Nachbarkantonen und benachbartem Ausland; zudem bestimmt er die Richtung der weiteren Planung und Zusammenarbeit. Gemäss dem bernischen Baugesetz stimmen die Richtpläne die Nutzungszonen, die Erschliessung und den Verkehr aufeinander ab (Art. 68 Abs. 2 BauG); sie binden namentlich die Gemeindebehörden (Art. 68 Abs. 3 BauG). 2.4 Gemäss Art. 10 Abs. 1 RPG ordnen die Kantone Zuständigkeit und Verfahren der Richtplanung. Im Kanton Bern wird die Zuständigkeit für das Verfahren der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion, diejenige für die Beschlussfassung dem Regierungsrat zugewiesen (vgl. Art. 104 BauG). Nach Art. 5 Abs. 2 RPV durchläuft die Richtplanung allerdings typischerweise die drei Stadien der Vororientierung, des Zwischenergebnisses und der definitiven Festsetzung. Vororientierungen umfassen nach der gleichen Bestimmung die raumwirksamen Tätigkeiten, die sich noch nicht in dem für ihre spätere Abstimmung untereinander erforderlichen Mass umschreiben lassen, aber erhebliche Auswirkungen auf die Nutzung des Bodens haben können (lit. c); Zwischenergebnisse enthalten die raumwirksamen Tätigkeiten, die noch nicht aufeinander abgestimmt sind, und was vorzukehren ist, damit eine zeitgerechte Abstimmung erreicht werden kann (lit. b); Festsetzungen regeln schliesslich, wie die raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander abgestimmt sind (lit. a). Der Schritt von der Vororientierung zum Zwischenergebnis bedarf der Genehmigung durch den Bundesrat (vgl. Art. 11 Abs. 1 RPV), weil in diesem Verfahrensstadium regelmässig bereits vertiefte Abklärungen und Überlegungen zur Koordination sowie ein wesentlicher Teil der Interessengewichtung vorgenommen werden. Plananpassungen durchlaufen grundsätzlich das gleiche Verfahren (TSCHANNEN, a.a.O., N. 47 zu Art. 9 RPG; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 35 zu Art. 9 RPG). Bestrittene Anpassungen sind durch den Bundesrat zu genehmigen (vgl. Art. 11 Abs. 1 RPV), unbestrittene Anpassungen genehmigt das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK; Art. 11 Abs. 2 RPV). Nicht genehmigungspflichtig ist hingegen sowohl beim Erlass als auch bei der Anpassung eines Richtplans die Fortschreibung eines Zwischenergebnisses zur Festsetzung, da damit die vorgezeichnete Richtung nicht verlassen, sondern nur weiter vertieft wird, was im Wesentlichen lediglich zu technischen Nachträgen führt (vgl. TSCHANNEN, a.a.O., N. 37 ff. zu Art. 9 RPG; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 27 f. zu Art. 9 RPG). Dafür genügt eine blosse Mitteilung an das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE; Art. 11 Abs. 3 RPV). Die in der Fortschreibung erlassenen Nachträge werden zwangsläufig erst mit der Festsetzung behördenverbindlich, entfalten also auch erst in diesem Zeitpunkt Rechtswirkung. 2.5 Im vorliegenden Fall geht es um eine Plananpassung. Der Schritt von der Vororientierung zum Zwischenergebnis erforderte kantonal den Beschluss des Regierungsrats vom 5. Juli 2017 und auf Bundesebene die Genehmigung durch den Bundesrat am 12. Juni 2018. Das Zwischenergebnis ist gemäss Art. 104 Abs. 4 BauG mit dem Regierungsratsbeschluss behördenverbindlich in Kraft getreten. Inzwischen erging am 14. Dezember 2018 die Fortschreibung des Zwischenergebnisses zur definitiven Festsetzung durch die zuständige Direktion, wofür keine Genehmigung durch den Bund nötig war. Im Hinblick auf die prozessuale Frage, ob ein beim Bundesgericht anfechtbarer Entscheid vorliegt, steht jedoch nicht die Festlegung eines Zwischenergebnisses im Vordergrund, die bloss einen Zwischenentscheid darstellt, sondern die eigentliche Festsetzung als Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG. Erst damit sind gestützt auf vollständige Abklärungen alle aus der Sicht des Planungsträgers wichtigen Interessen einbezogen und definitiv abgewogen worden. Das gilt unabhängig davon, dass die im Zwischenergebnis erlassenen grundsätzlichen Regelungen die Richtung bereits vorgegeben haben und schon damals für die Behörden verbindlich geworden sind. Bei der Fortschreibung kann es zu Nachträgen kommen, an deren Anfechtung ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse besteht. Würde bereits der Zwischenentscheid als massgebend erachtet, bestünde daher die Gefahr, dass sich das Bundesgericht letztlich zwei Mal mit der gleichen Richtplanfestlegung befassen müsste, was der Konzeption des Bundesgerichtsgesetzes zuwiderliefe. Das spricht dafür, die Beschwerde der Gemeinde grundsätzlich nicht schon gegen das Zwischenergebnis, sondern erst gegen die definitive Festsetzung zuzulassen, womit das Zwischenergebnis aber mit angefochten werden kann (vgl. Art. 93 Abs. 3 BGG). Das Argument der beschwerdeführenden Gemeinde, das Bundesgericht wäre gestützt auf Art. 93 Abs. 1 BGG (e contrario) auf eine Beschwerde gegen den kantonalen Richtplan mit dem Eintrag des Eisenbahndepots als Zwischenergebnis, wie er dem Bundesrat zur Genehmigung unterbreitet wurde, nicht eingetreten, ist in diesem Sinne nachvollziehbar. 2.6 Der Ausschluss der Beschwerde an das Bundesgericht gegenüber richtplanerischen Zwischenergebnissen gilt freilich nicht absolut. Die Beschwerde ist auch insofern dann zulässig, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. a oder b BGG erfüllt sind. Dies kann etwa zutreffen, wenn eine Gemeinde durch die Bindungswirkung eines Zwischenergebnisses bereits gehindert wird, ein konkretes und ihrer Meinung nach wichtigeres Projekt am in Anspruch genommenen Ort weiter voranzutreiben. Die Anfechtung des Zwischenergebnisses könnte auch in Betracht fallen, wenn dieses die definitive Festlegung weitgehend vorwegnimmt und nur noch Ergänzungsarbeiten ohne massgebende Bedeutung durchzuführen bleiben. Auch weitere Konstellationen sind nicht auszuschliessen. Besteht die Möglichkeit, ausnahmsweise schon das Zwischenergebnis anzufechten, ist das aber nicht zwingend. Es kann auch der Festsetzungsentscheid abgewartet und das Zwischenergebnis erst dann mit angefochten werden (vgl. Art. 93 Abs. 3 BGG). 2.7 Im vorliegenden Zusammenhang war die Gemeinde demnach so oder so nicht verpflichtet, bereits das Zwischenergebnis anzufechten. Die erst gegen die richtplanerische Festsetzung als Endentscheid erhobene Beschwerde erweist sich daher als zulässig. 3. 3.1 Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht ( BGE 136 I 265 E. 2.1 S. 269 mit Hinweisen). 3.2 Eine in ihrer Autonomie betroffene Gemeinde kann unter anderem geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Sie kann sich auf das Willkürverbot und auf Verfahrensgrundrechte berufen, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (vgl. BGE 141 I 36 E. 5.4 S. 43). Das Bundesgericht auferlegt sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung der Streitsache von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken ( BGE 136 I 265 E. 2.3 S. 270 mit Hinweisen). 3.3 Im vorliegenden Fall wird die Autonomie der Beschwerdeführerin nicht dadurch tangiert, dass ein kommunaler Erlass im Genehmigungsverfahren oder eine Verfügung der Gemeinde in Anwendung von kommunalem, kantonalem oder eidgenössischem Recht in einem Rechtsmittelverfahren aufgehoben worden wäre. Die Beschränkung beruht vielmehr auf im Verfahren der Richtplanung ergangenen Anordnungen kantonaler Behörden. Nach der bundesgerichtlichen Praxis kann der kantonale Gesetzgeber durch Gesetzesänderung die von ihm einmal gezogenen Schranken der Autonomie nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar durch die Verfassung gewährleisteten Befugnisse oder Anforderungen berührt werden. Gleiches gilt für Autonomiebeschränkungen, die sich durch Erlass oder Änderung der kantonalen Richtplanung ergeben. Wird eine Gemeinde in dieser Weise durch eine kantonale Anordnung in ihrer Autonomie eingeschränkt, so kann sie insbesondere verlangen, dass die kantonale Behörde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht überschreitet und korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt. Sie kann namentlich vorbringen, der Eingriff in ihre Autonomie sei materiell rechtswidrig, etwa weil die neue richtplanerische Anordnung den gesetzlichen Zweck des Planungsinstrumentes verfehle ( BGE 136 I 265 E. 2.4 S. 270 f.; BGE 119 Ia 285 E. 4c S. 295 f. mit Hinweisen). 3.4 Den bernischen Gemeinden steht beim Erlass ihrer Bau- und Zonenordnung ein weiter Ermessensspielraum zu. Sie sind insoweit gemäss Art. 65 BauG grundsätzlich autonom (vgl. BGE 114 Ia 291 E. 3b S. 292 f.). Bei Richtplanungen bleibt der mögliche Inhalt einer Autonomiebeschwerde allerdings von vornherein beschränkt, handelt es sich dabei doch um einen Akt planerischen und politischen Abwägens, der nur begrenzt justiziabel ist. Ist der Planungsträger nach den rechtlichen Vorgaben vorgegangen, erscheinen das Vorgehen und die verwendeten Methoden zur Entscheidfindung als geeignet und sind sie korrekt angewendet worden, so ist es nicht Sache des Bundesgerichts, die daraus hervorgegangene richtplanerische Vorgabe aufgrund einer anderen Interessengewichtung aufzuheben. Beim angefochtenen richtplanerischen Beschluss handelt es sich denn auch nicht um ein konkretes Bauprojekt, das im Einzelnen abschliessend auf die Übereinstimmung mit den Bestimmungen des Bundesverwaltungsrechts zu überprüfen wäre. Die verschiedenen Bewilligungsverfahren bleiben vorbehalten. Im vorliegenden Fall steht bisher ohnehin lediglich die richtplanerische Standortfestlegung in Frage, für welche die Beschwerdeführerin darlegen müsste, dass sie gesamthaft gesehen jeder vernünftigen sachlichen Begründung entbehre (vgl. BGE 119 Ia 285 E. 5b S. 297). 4. 4.1 Die Beschwerdeführerin rügt eine ungenügende Standortevaluation. Sie beruft sich dabei auf verschiedene Interessengesichtspunkte, die nicht ausreichend oder unkorrekt gewichtet worden seien. 4.2 Das geplante Depot der RBS ist mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt verbunden, weshalb es nach Art. 8 Abs. 2 RPG einer Grundlage im kantonalen Richtplan bedarf. Die Realisierung des Projekts bedingt unter anderem ein eisenbahnrechtliches Plangenehmigungsverfahren, wofür das Bundesamt für Verkehr (BAV) zuständig ist. Dieses äusserte sich bisher indessen nicht zur Standortwahl. Nach Auffassung der kantonalen Behörden besteht ein Bedarf für ein zusätzliches Depot der RBS mit Abstellanlagen, um den ausgewiesenen Angebotsausbau im öffentlichen Verkehr bedarfs- und zeitgerecht umsetzen zu können. Dabei liege die Realisierung des Depots mit Abstellanlagen am gewählten Standort "Leimgrube Bätterkinden" im kantonalen Interesse. Die Beschwerdeführerin bestreitet den Bedarf an sich nicht, sondern lediglich die Standortevaluation. Sie stösst sich an einzelnen Kriterien bzw. deren Gewichtungen. So verneint sie für den gewählten Standort das erforderliche Erweiterungspotenzial und eine genügende Berücksichtigung des zu erwartenden Kulturlandverlustes, der wahrscheinlichen Immissionen sowie der zu erstellenden Bahndienstanlage. Sie beanstandet eine ungenügende Auseinandersetzung bzw. Harmonisierung mit der regionalen Teilrichtplanung, namentlich dem regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept (RGSK) der Region Emmental vom 17. November 2016, wonach am fraglichen Standort ein Umstrukturierungs- und Verdichtungsgebiet vorgesehen sei, was mit den geplanten Bahnanlagen unvereinbar erscheine. Umgekehrt seien die Kriterien der Beeinträchtigung von Wald sowie der betrieblichen Bedürfnisse der RBS übermässig gewichtet worden. Insgesamt hätten diese Mängel zu einem unsachlichen Ergebnis bei der Standortwahl geführt. 4.3 Die Standortevaluation erfolgte in einem koordinierten, mehrstufigen Verfahren, in dessen Rahmen ursprünglich 24 Standorte unter Einholung verschiedener Fach- und Amtsberichte geprüft wurden. In der letzten Phase verglich die RBS zusammen mit einer speziell gebildeten Begleitgruppe noch drei Varianten. In allen Phasen gelangte eine Vielzahl objektiver Kriterien zur Anwendung. Die beigezogenen kantonalen Fachstellen beurteilten die Evaluation als transparent und nachvollziehbar. Der gewählte Standort erweist sich daher als weder ungenügend abgeklärt noch fehlt es an der Prüfung von Alternativen. Die Gemeinde war auch in das Verfahren einbezogen. Insofern ist dieses aus Sicht der Gemeindeautonomie nicht zu beanstanden. 4.4 Sowohl die Aufnahme des Vorhabens als Zwischenergebnis im Rahmen der Richtplananpassungen im Juli 2017 durch den Regierungsrat als auch der Beschluss über die Fortschreibung des Standortes für das RBS-Depot durch die zuständige Direktion im Dezember 2018 stützten sich auf umfassende Interessenabwägungen, wozu sich die entsprechenden Erläuterungen einlässlich äusserten. In denjenigen zu den Richtplananpassungen 2016 wurde etwa ausgeführt, der Bedarf nach einem neuen Depot sei ausreichend nachgewiesen, um den bis 2025 geplanten Angebotsausbau im öffentlichen Verkehr realisieren zu können; das neue Depot mit Abstellanlagen müsse aus betrieblichen und verkehrstechnischen Gründen an der Linie Bern-Solothurn liegen und der gewählte Standort "Leimgrube Bätterkinden" habe sich in der durchgeführten Evaluation als am geeignetsten erwiesen. Im Erläuterungsbericht zur Fortschreibung wird ausdrücklich die Gesamtabwägung der betroffenen räumlichen Interessen unterstrichen und auf die Vorteile der gewählten Variante hingewiesen. Dazu zählen die von der Begleitgruppe, wohl aus Gründen der Verdichtung, erwünschte Nähe zur Kartoffelzentrale, eine möglichst grosse Distanz zu den Wohngebieten und die Anbindung an das Schienennetz direkt aus dem Bahnhof Bätterkinden. Die Direktion führte weiter aus, dass das vorgesehene Depot mit Abstellanlagen ein Areal von insgesamt acht Hektaren beanspruche, wovon jedoch für das Depot und dessen Betrieb lediglich rund fünf Hektaren benötigt würden. 0,6 Hektaren erfordere die Revitalisierung (Freilegung) des Entenbachs, womit zusätzlich zur Erfüllung entsprechender gesetzlicher Vorgaben ein ökologischer Mehrwert geschaffen werde. Die restlichen Flächen seien weiterhin als Kulturland der landwirtschaftlichen Nutzung zugänglich. Insgesamt beruht der strittige Richtplan demnach auf einer integralen Gewichtung der einschlägigen Interessen. Dass die kantonalen Behörden das eine oder andere Kriterium stärker oder schwächer einstuften als die Beschwerdeführerin das wünscht, führt nicht zur Unhaltbarkeit der vorgenommenen Interessenabwägungen. 4.5 Dem am 31. März 2017 genehmigten regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept (RGSK) der Region Emmental kommt die Bedeutung und Wirkung eines behördenverbindlichen Teilrichtplans zu. Das geplante RBS-Depot wird darin zwar nicht ausdrücklich erwähnt. Im fraglichen Bereich "Leimgrube" ist aber ohne Perimeterangabe ein Landi-Areal aufgeführt, wobei der Realisierungsstand explizit als offen bezeichnet und unter Hinweis auf Umstrukturierungs- und Verdichtungsmöglichkeiten eine Potenzialstudie in Aussicht gestellt werden. Eine Wohnnutzung ist nicht vorgesehen. Der hier angefochtene Richtplan steht soweit ersichtlich nicht im Widerspruch zu diesem Regionalkonzept. Auch die für das Konzept zuständige Regionalkonferenz Emmental hat einen solchen verneint und lediglich eine Abstimmung der beiden Richtpläne aufeinander verlangt. 4.6 Insgesamt erweist sich der strittige Richtplan demnach unter Berücksichtigung der angebrachten Zurückhaltung des Bundesgerichts bei der Beurteilung der örtlichen Verhältnisse nicht als fehlerhaft oder unsachlich.
de
Art. 50 al. 1 Cst., art. 86 al. 3, art. 87 al. 1, art. 89 al. 2 let. c, art. 90 et 93 LTF, art. 8 ss. et 26 LAT, art. 5 al. 2 OAT; autonomie communale en lien avec la réactualisation d'un plan directeur. Possibilité de contester des mesures de planification directrice cantonale devant le Tribunal fédéral par la commune concernée pour violation de l'autonomie communale (consid. 1). Examen de la question de savoir s'il s'agit d'une décision finale ou incidente lors de la réactualisation de mesures de planification directrice (consid. 2). Autonomie communale lors de la planification directrice (consid. 3). Absence de violation de l'autonomie communale dans le cas d'espèce (consid. 4).
fr
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-36%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,646
146 I 36
146 I 36 Sachverhalt ab Seite 37 A. A.a Die Regionalverkehr Bern-Solothurn AG (RBS) beabsichtigt im Hinblick auf die erwarteten Angebotserweiterungen und den dadurch bedingten Fahrzeugbedarf die Erstellung eines neuen bzw. zusätzlichen Depots mit Abstellanlagen. Dafür suchte sie einen geeigneten Standort mit einer Parzelle von mindestens 3-4 Hektaren und einer Mindest(teil)länge von 300 m in flachem Gelände und mit rückwärtiger Erschliessung sowie mit der Möglichkeit, ein Depotgebäude von 7-10 m Höhe zu bauen. In einer Variantenstudie vom 22. August 2016 wurden 24 potenzielle Standorte in acht Gemeinden anhand von 28 Kriterien aus den fünf Bereichen "Betrieb", "Finanzen", "Raumplanung", "Landschaft" und "Umwelt" geprüft. Die Studie kam zum Schluss, dass sich der Standort "Leimgrube" beim Bahnhof in der Gemeinde Bätterkinden am besten für das geplante Depot eigne. In der von September bis November 2016 durchgeführten verwaltungsinternen Vorkonsultation bei den betroffenen Fachämtern des Kantons Bern ergaben sich keine grundsätzlichen Vorbehalte gegen die Studie und deren Resultat. In der Folge wurde das Projekt unter dem Titel "Bätterkinden, neue Abstellanlagen RBS" mit dem Koordinationsstand "Zwischenergebnis" in den Kantonalen Richtplan, Massnahmenblatt B_04 ("Im öffentlichen Regional-, Agglomerations- und Ortsverkehr Prioritäten setzen"), aufgenommen und einer breiten öffentlichen Mitwirkung unterzogen. Der Erläuterungsbericht vom 4. Juli 2017 zum "Richtplan Kanton Bern Anpassungen 2016" zuhanden des Regierungsrats des Kantons Bern führte aus, welche räumlichen Konflikte durch die RBS zu bereinigen seien, damit das Vorhaben den Koordinationsstand "Festsetzung" erreichen könne. Am 5. Juli 2017 beschloss der Regierungsrat verschiedene richtplanerische Massnahmen 2016, darunter das Massnahmenblatt B_04 (Regierungsratsbeschluss 702/2016). Am 12. Juni 2018 genehmigte der Bundesrat die Massnahmen 2016. A.b Im Anschluss daran nahm die RBS unter Einbezug einer breit abgestützten Begleitgruppe unter verschiedenen priorisierten Varianten eine detailliertere Evaluation für das Depotlayout und die Gleisanbindung vor. Gemäss dem Bericht vom 20. September 2018 schloss die Variante "Orange 2A" im Gebiet "Leimgrube" der Gemeinde Bätterkinden am besten ab. Noch im September 2018 reichte die RBS beim Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) die entsprechenden Unterlagen ein und stellte das Gesuch um Festsetzung des Projekts im kantonalen Richtplan. Das Amt für Gemeinden und Raumordnung kam in der Folge zum Schluss, dass mit der Variante "Orange 2A" die für die Fortschreibung zum Koordinationsstand "Festsetzung" erforderlichen räumlichen Nachweise erbracht seien. Am 14. Dezember 2018 beschloss die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK) die Fortschreibung des Vorhabens "Bätterkinden, Depot Leimgrube RBS" in der Massnahme B_04 vom Koordinationsstand "Zwischenergebnis" zum Koordinationsstand "Festsetzung" im Richtplan des Kantons Bern. B. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 14. Januar 2019 an das Bundesgericht beantragt die Einwohnergemeinde Bätterkinden, die Beschlüsse des Regierungsrates des Kantons Bern vom 5. Juli 2017 und der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern vom 14. Dezember 2018 aufzuheben, soweit sie die Festsetzung des Vorhabens "Bätterkinden, Depot Leimgrube RBS" im Richtplan des Kantons Bern betreffen. (...) Zur Begründung rügt sie im Wesentlichen eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie. Die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion stellt für sich und den Regierungsrat den Antrag, auf die Beschwerde nicht einzutreten bzw. diese eventuell abzuweisen. Zur Begründung wird im Wesentlichen ausgeführt, die Beschwerde sei verspätet, weil der Regierungsratsbeschluss vom 5. Juli 2017 nicht rechtzeitig angefochten worden sei, was sich nicht mehr durch Anfechtung des Direktionsbeschlusses vom 14. Dezember 2018 nachholen lasse. In der Sache liege zudem kein Autonomieverstoss vor. Die Gemeinde Bätterkinden äusserte sich am 9. Mai 2019 nochmals zur Sache und hielt im Wesentlichen an ihrem Standpunkt fest. Die Direktion reichte dem Bundesgericht keine weitere Stellungnahme ein. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Angefochten sind zwei kantonale Entscheide über richtplanerische Massnahmen, die vom Regierungsrat bzw. der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern getroffen wurden. Entscheide über Richtplanänderungen sind nach der Rechtsprechung mit der Beschwerde gegen Erlasse nach Art. 82 lit. b BGG anzufechten ( BGE 136 I 265 E. 1.1 S. 267). 1.2 Nach Art. 87 Abs. 1 BGG ist die Erlassbeschwerde unmittelbar gegen den angefochtenen Rechtsakt zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann. Das trifft hier zu, denn im Kanton Bern unterliegen auf kantonaler Ebene nur behördliche Verfügungen und Entscheide der Beschwerde (vgl. Art. 60 Abs. 1 lit. a des Gesetzes des Kantons Bern vom 23. Mai 1989 über die Verwaltungsrechtspflege [VRPG; BSG 155.21]). Richtpläne sind überdies ausdrücklich von der Verwaltungsgerichtsbeschwerde ausgeschlossen (vgl. Art. 77 lit. b VRPG). Aufgrund des vorwiegend politischen Charakters eines Richtplans vermag sich die Zulässigkeit des Ausschlusses eines kantonalen Rechtsmittels und damit die direkte Anfechtbarkeit beim Bundesgericht überdies auf Art. 86 Abs. 3 BGG zu stützen (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.1 S. 267). Ein Ausschlussgrund für die Beschwerde an das Bundesgericht nach Art. 83 BGG liegt im Übrigen nicht vor. 1.3 Richtpläne unterliegen der Genehmigung durch den Bundesrat (Art. 11 RPG [SR 700]). Für den Bund und die Nachbarkantone werden Richtpläne erst mit dieser Genehmigung verbindlich (Art. 11 Abs. 2 RPG). Daraus ergibt sich e contrario, dass die bundesrätliche Genehmigung im Bereich innerkantonaler Fragen deklaratorisch wirkt. Insofern unterscheiden sich die Rechtswirkungen der Genehmigung des Richtplans von jenen der Genehmigung eines Nutzungsplans (vgl. Art. 26 Abs. 3 RPG; BGE 136 I 265 E. 1.2 S. 267 f.). Die Kantone können den innerkantonalen Teil des Richtplans schon vor der Genehmigung in Kraft treten lassen. Im Kanton Bern tritt der Richtplan nach dem Beschluss des Regierungsrates für den Kanton in Kraft (Art. 104 Abs. 3 und 4 des Baugesetzes des Kantons Bern vom 9. Juni 1985 [BauG; BSG 721.0]; vgl. auch WALDMANN/HÄNNI, Raumplanungsgesetz, 2006, N. 13 zu Art. 9 RPG). Die erteilte bundesrätliche Genehmigung schliesst eine spätere Anfechtung des kantonalen Planbeschlusses beim Bundesgericht nicht aus (Urteil des Bundesgerichts 1C_388/2015 vom 23. März 2016 E. 2). 1.4 Gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG ist eine Gemeinde grundsätzlich zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert, wenn sie die Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Dazu zählt insbesondere die Garantie der Gemeindeautonomie. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist hingegen keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt wurde ( BGE 140 V 328 E. 4.1 S. 330; BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45). Richtpläne sind nach Art. 9 Abs. 1 RPG für Behörden verbindlich. Gemeinden, die sich durch einen kantonalen Richtplan in ihrer Autonomie verletzt fühlen, können ihn - im Unterschied zu Privatpersonen ( BGE 119 Ia 285 E. 3b S. 289 f.) - gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG direkt oder unter Umständen auch akzessorisch anfechten ( BGE 136 I 265 E. 1.3 S. 268). Im vorliegenden Fall ist die beschwerdeführende Gemeinde als Trägerin der kommunalen Richt- und Nutzungsplanung in ihren hoheitlichen Befugnissen vom angefochtenen richtplanerischen Entscheid betroffen. Sie ist damit zur Autonomiebeschwerde legitimiert (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.3 S. 268). Als Trägerin hoheitlicher Gewalt im Bereich des Planungs- und Bauwesens auf ihrem Gemeindegebiet ist die Beschwerdeführerin überdies nach Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG zur Beschwerde berechtigt (vgl. BGE 136 I 265 E. 1.4 S. 268 f.). 2. 2.1 Umstritten ist, ob die Beschwerde der Gemeinde verspätet ist, weil diese nicht den Regierungsratsbeschluss Nr. 702/2017 vom 5. Juli 2017 angefochten hatte, sondern ihre Beschwerde erst gegen den Direktionsbeschluss vom 14. Dezember 2018 erhoben hat, dabei aber den diesem zugrunde liegenden Regierungsratsbeschluss Nr. 702/2017 mit anficht. Die Beschwerdeführerin ist der Ansicht, sie hätte den Regierungsratsbeschluss als planerischen Zwischenentscheid gar nicht selbständig anfechten können. Erst die Fortschreibung zur Festsetzung stelle einen anfechtbaren Endentscheid dar. Die Direktion erachtet demgegenüber bereits den Regierungsratsbeschluss vom 5. Juli 2017 als Endentscheid, der heute nicht mehr angefochten werden könne. Da die behauptete Autonomieverletzung auf den damaligen Regierungsratsbeschluss zurückgehe, erweise sich die vorliegende Beschwerde als unzulässig. 2.2 Nach Art. 90 BGG ist die Beschwerde zulässig gegen Entscheide, die das Verfahren abschliessen. Endentscheide sind Entscheide, mit denen ein Verfahren in der Hauptsache aus prozessualen oder materiellen Gründen beendet wird (NICOLAS VON WERDT, in: Bundesgerichtsgesetz [BGG], 2. Aufl. 2015, N. 4 zu Art. 90 BGG). Von weiteren, hier nicht interessierenden Ausnahmen abgesehen wird von der Beschränkung der Anfechtbarkeit auf Endentscheide abgewichen, wenn ein selbständig eröffneter Vor- oder Zwischenentscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG). 2.3 Nach Art. 8 Abs. 1 RPG erstellt jeder Kanton einen Richtplan, worin er auf der Grundlage des Standes und der bisherigen Entwicklung (vgl. Art. 6 RPG) mindestens festlegt, wie der Kanton sich räumlich entwickeln soll (lit. a), wie die raumwirksamen Tätigkeiten im Hinblick auf die anzustrebende Entwicklung aufeinander abgestimmt werden (lit. b) und in welcher zeitlichen Folge und mit welchen Mitteln vorgesehen ist, die Aufgaben zu erfüllen (lit. c); Vorhaben mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt bedürfen einer Grundlage im Richtplan (Abs. 2). Zu den zu planenden Sachbereichen gehören unter anderem der Verkehr und die Versorgung sowie die öffentlichen Bauten und Anlagen (vgl. Art. 6 Abs. 3 lit. b RPG). Der Richtplan hält die wesentlichen Ergebnisse der Richtplanung im Zeitpunkt des Planbeschlusses fest. Zugleich bestimmt er die Richtung der weiteren Planung und Zusammenarbeit (PIERRE TSCHANNEN, in: Praxiskommentar RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Aemisegger und andere [Hrsg.], 2019, N. 4 der Vorbemerkungen zu den Art. 6 bis 12 RPG). Es handelt sich mithin um einen Bestandes- und Entwicklungsplan und nicht um ein detailliertes Konzept der künftigen Raumorganisation (vgl. BGE 143 II 276 E. 4.1 S. 279). Nach Art. 5 Abs. 1 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) zeigt der Richtplan namentlich die anzustrebende räumliche Entwicklung und die im Hinblick darauf wesentlichen Ergebnisse der Planung im Kanton und von dessen Zusammenarbeit mit Bund, Nachbarkantonen und benachbartem Ausland; zudem bestimmt er die Richtung der weiteren Planung und Zusammenarbeit. Gemäss dem bernischen Baugesetz stimmen die Richtpläne die Nutzungszonen, die Erschliessung und den Verkehr aufeinander ab (Art. 68 Abs. 2 BauG); sie binden namentlich die Gemeindebehörden (Art. 68 Abs. 3 BauG). 2.4 Gemäss Art. 10 Abs. 1 RPG ordnen die Kantone Zuständigkeit und Verfahren der Richtplanung. Im Kanton Bern wird die Zuständigkeit für das Verfahren der Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion, diejenige für die Beschlussfassung dem Regierungsrat zugewiesen (vgl. Art. 104 BauG). Nach Art. 5 Abs. 2 RPV durchläuft die Richtplanung allerdings typischerweise die drei Stadien der Vororientierung, des Zwischenergebnisses und der definitiven Festsetzung. Vororientierungen umfassen nach der gleichen Bestimmung die raumwirksamen Tätigkeiten, die sich noch nicht in dem für ihre spätere Abstimmung untereinander erforderlichen Mass umschreiben lassen, aber erhebliche Auswirkungen auf die Nutzung des Bodens haben können (lit. c); Zwischenergebnisse enthalten die raumwirksamen Tätigkeiten, die noch nicht aufeinander abgestimmt sind, und was vorzukehren ist, damit eine zeitgerechte Abstimmung erreicht werden kann (lit. b); Festsetzungen regeln schliesslich, wie die raumwirksamen Tätigkeiten aufeinander abgestimmt sind (lit. a). Der Schritt von der Vororientierung zum Zwischenergebnis bedarf der Genehmigung durch den Bundesrat (vgl. Art. 11 Abs. 1 RPV), weil in diesem Verfahrensstadium regelmässig bereits vertiefte Abklärungen und Überlegungen zur Koordination sowie ein wesentlicher Teil der Interessengewichtung vorgenommen werden. Plananpassungen durchlaufen grundsätzlich das gleiche Verfahren (TSCHANNEN, a.a.O., N. 47 zu Art. 9 RPG; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 35 zu Art. 9 RPG). Bestrittene Anpassungen sind durch den Bundesrat zu genehmigen (vgl. Art. 11 Abs. 1 RPV), unbestrittene Anpassungen genehmigt das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK; Art. 11 Abs. 2 RPV). Nicht genehmigungspflichtig ist hingegen sowohl beim Erlass als auch bei der Anpassung eines Richtplans die Fortschreibung eines Zwischenergebnisses zur Festsetzung, da damit die vorgezeichnete Richtung nicht verlassen, sondern nur weiter vertieft wird, was im Wesentlichen lediglich zu technischen Nachträgen führt (vgl. TSCHANNEN, a.a.O., N. 37 ff. zu Art. 9 RPG; WALDMANN/HÄNNI, a.a.O., N. 27 f. zu Art. 9 RPG). Dafür genügt eine blosse Mitteilung an das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE; Art. 11 Abs. 3 RPV). Die in der Fortschreibung erlassenen Nachträge werden zwangsläufig erst mit der Festsetzung behördenverbindlich, entfalten also auch erst in diesem Zeitpunkt Rechtswirkung. 2.5 Im vorliegenden Fall geht es um eine Plananpassung. Der Schritt von der Vororientierung zum Zwischenergebnis erforderte kantonal den Beschluss des Regierungsrats vom 5. Juli 2017 und auf Bundesebene die Genehmigung durch den Bundesrat am 12. Juni 2018. Das Zwischenergebnis ist gemäss Art. 104 Abs. 4 BauG mit dem Regierungsratsbeschluss behördenverbindlich in Kraft getreten. Inzwischen erging am 14. Dezember 2018 die Fortschreibung des Zwischenergebnisses zur definitiven Festsetzung durch die zuständige Direktion, wofür keine Genehmigung durch den Bund nötig war. Im Hinblick auf die prozessuale Frage, ob ein beim Bundesgericht anfechtbarer Entscheid vorliegt, steht jedoch nicht die Festlegung eines Zwischenergebnisses im Vordergrund, die bloss einen Zwischenentscheid darstellt, sondern die eigentliche Festsetzung als Endentscheid im Sinne von Art. 90 BGG. Erst damit sind gestützt auf vollständige Abklärungen alle aus der Sicht des Planungsträgers wichtigen Interessen einbezogen und definitiv abgewogen worden. Das gilt unabhängig davon, dass die im Zwischenergebnis erlassenen grundsätzlichen Regelungen die Richtung bereits vorgegeben haben und schon damals für die Behörden verbindlich geworden sind. Bei der Fortschreibung kann es zu Nachträgen kommen, an deren Anfechtung ein ausreichendes Rechtsschutzinteresse besteht. Würde bereits der Zwischenentscheid als massgebend erachtet, bestünde daher die Gefahr, dass sich das Bundesgericht letztlich zwei Mal mit der gleichen Richtplanfestlegung befassen müsste, was der Konzeption des Bundesgerichtsgesetzes zuwiderliefe. Das spricht dafür, die Beschwerde der Gemeinde grundsätzlich nicht schon gegen das Zwischenergebnis, sondern erst gegen die definitive Festsetzung zuzulassen, womit das Zwischenergebnis aber mit angefochten werden kann (vgl. Art. 93 Abs. 3 BGG). Das Argument der beschwerdeführenden Gemeinde, das Bundesgericht wäre gestützt auf Art. 93 Abs. 1 BGG (e contrario) auf eine Beschwerde gegen den kantonalen Richtplan mit dem Eintrag des Eisenbahndepots als Zwischenergebnis, wie er dem Bundesrat zur Genehmigung unterbreitet wurde, nicht eingetreten, ist in diesem Sinne nachvollziehbar. 2.6 Der Ausschluss der Beschwerde an das Bundesgericht gegenüber richtplanerischen Zwischenergebnissen gilt freilich nicht absolut. Die Beschwerde ist auch insofern dann zulässig, wenn die Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 lit. a oder b BGG erfüllt sind. Dies kann etwa zutreffen, wenn eine Gemeinde durch die Bindungswirkung eines Zwischenergebnisses bereits gehindert wird, ein konkretes und ihrer Meinung nach wichtigeres Projekt am in Anspruch genommenen Ort weiter voranzutreiben. Die Anfechtung des Zwischenergebnisses könnte auch in Betracht fallen, wenn dieses die definitive Festlegung weitgehend vorwegnimmt und nur noch Ergänzungsarbeiten ohne massgebende Bedeutung durchzuführen bleiben. Auch weitere Konstellationen sind nicht auszuschliessen. Besteht die Möglichkeit, ausnahmsweise schon das Zwischenergebnis anzufechten, ist das aber nicht zwingend. Es kann auch der Festsetzungsentscheid abgewartet und das Zwischenergebnis erst dann mit angefochten werden (vgl. Art. 93 Abs. 3 BGG). 2.7 Im vorliegenden Zusammenhang war die Gemeinde demnach so oder so nicht verpflichtet, bereits das Zwischenergebnis anzufechten. Die erst gegen die richtplanerische Festsetzung als Endentscheid erhobene Beschwerde erweist sich daher als zulässig. 3. 3.1 Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht ( BGE 136 I 265 E. 2.1 S. 269 mit Hinweisen). 3.2 Eine in ihrer Autonomie betroffene Gemeinde kann unter anderem geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Sie kann sich auf das Willkürverbot und auf Verfahrensgrundrechte berufen, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (vgl. BGE 141 I 36 E. 5.4 S. 43). Das Bundesgericht auferlegt sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung der Streitsache von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken ( BGE 136 I 265 E. 2.3 S. 270 mit Hinweisen). 3.3 Im vorliegenden Fall wird die Autonomie der Beschwerdeführerin nicht dadurch tangiert, dass ein kommunaler Erlass im Genehmigungsverfahren oder eine Verfügung der Gemeinde in Anwendung von kommunalem, kantonalem oder eidgenössischem Recht in einem Rechtsmittelverfahren aufgehoben worden wäre. Die Beschränkung beruht vielmehr auf im Verfahren der Richtplanung ergangenen Anordnungen kantonaler Behörden. Nach der bundesgerichtlichen Praxis kann der kantonale Gesetzgeber durch Gesetzesänderung die von ihm einmal gezogenen Schranken der Autonomie nachträglich enger ziehen, solange nicht irgendwelche unmittelbar durch die Verfassung gewährleisteten Befugnisse oder Anforderungen berührt werden. Gleiches gilt für Autonomiebeschränkungen, die sich durch Erlass oder Änderung der kantonalen Richtplanung ergeben. Wird eine Gemeinde in dieser Weise durch eine kantonale Anordnung in ihrer Autonomie eingeschränkt, so kann sie insbesondere verlangen, dass die kantonale Behörde in formeller Hinsicht ihre Befugnisse nicht überschreitet und korrekt vorgeht und dass sie in materieller Hinsicht die kantonal- und bundesrechtlichen Vorschriften im autonomen Bereich nicht verletzt. Sie kann namentlich vorbringen, der Eingriff in ihre Autonomie sei materiell rechtswidrig, etwa weil die neue richtplanerische Anordnung den gesetzlichen Zweck des Planungsinstrumentes verfehle ( BGE 136 I 265 E. 2.4 S. 270 f.; BGE 119 Ia 285 E. 4c S. 295 f. mit Hinweisen). 3.4 Den bernischen Gemeinden steht beim Erlass ihrer Bau- und Zonenordnung ein weiter Ermessensspielraum zu. Sie sind insoweit gemäss Art. 65 BauG grundsätzlich autonom (vgl. BGE 114 Ia 291 E. 3b S. 292 f.). Bei Richtplanungen bleibt der mögliche Inhalt einer Autonomiebeschwerde allerdings von vornherein beschränkt, handelt es sich dabei doch um einen Akt planerischen und politischen Abwägens, der nur begrenzt justiziabel ist. Ist der Planungsträger nach den rechtlichen Vorgaben vorgegangen, erscheinen das Vorgehen und die verwendeten Methoden zur Entscheidfindung als geeignet und sind sie korrekt angewendet worden, so ist es nicht Sache des Bundesgerichts, die daraus hervorgegangene richtplanerische Vorgabe aufgrund einer anderen Interessengewichtung aufzuheben. Beim angefochtenen richtplanerischen Beschluss handelt es sich denn auch nicht um ein konkretes Bauprojekt, das im Einzelnen abschliessend auf die Übereinstimmung mit den Bestimmungen des Bundesverwaltungsrechts zu überprüfen wäre. Die verschiedenen Bewilligungsverfahren bleiben vorbehalten. Im vorliegenden Fall steht bisher ohnehin lediglich die richtplanerische Standortfestlegung in Frage, für welche die Beschwerdeführerin darlegen müsste, dass sie gesamthaft gesehen jeder vernünftigen sachlichen Begründung entbehre (vgl. BGE 119 Ia 285 E. 5b S. 297). 4. 4.1 Die Beschwerdeführerin rügt eine ungenügende Standortevaluation. Sie beruft sich dabei auf verschiedene Interessengesichtspunkte, die nicht ausreichend oder unkorrekt gewichtet worden seien. 4.2 Das geplante Depot der RBS ist mit gewichtigen Auswirkungen auf Raum und Umwelt verbunden, weshalb es nach Art. 8 Abs. 2 RPG einer Grundlage im kantonalen Richtplan bedarf. Die Realisierung des Projekts bedingt unter anderem ein eisenbahnrechtliches Plangenehmigungsverfahren, wofür das Bundesamt für Verkehr (BAV) zuständig ist. Dieses äusserte sich bisher indessen nicht zur Standortwahl. Nach Auffassung der kantonalen Behörden besteht ein Bedarf für ein zusätzliches Depot der RBS mit Abstellanlagen, um den ausgewiesenen Angebotsausbau im öffentlichen Verkehr bedarfs- und zeitgerecht umsetzen zu können. Dabei liege die Realisierung des Depots mit Abstellanlagen am gewählten Standort "Leimgrube Bätterkinden" im kantonalen Interesse. Die Beschwerdeführerin bestreitet den Bedarf an sich nicht, sondern lediglich die Standortevaluation. Sie stösst sich an einzelnen Kriterien bzw. deren Gewichtungen. So verneint sie für den gewählten Standort das erforderliche Erweiterungspotenzial und eine genügende Berücksichtigung des zu erwartenden Kulturlandverlustes, der wahrscheinlichen Immissionen sowie der zu erstellenden Bahndienstanlage. Sie beanstandet eine ungenügende Auseinandersetzung bzw. Harmonisierung mit der regionalen Teilrichtplanung, namentlich dem regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept (RGSK) der Region Emmental vom 17. November 2016, wonach am fraglichen Standort ein Umstrukturierungs- und Verdichtungsgebiet vorgesehen sei, was mit den geplanten Bahnanlagen unvereinbar erscheine. Umgekehrt seien die Kriterien der Beeinträchtigung von Wald sowie der betrieblichen Bedürfnisse der RBS übermässig gewichtet worden. Insgesamt hätten diese Mängel zu einem unsachlichen Ergebnis bei der Standortwahl geführt. 4.3 Die Standortevaluation erfolgte in einem koordinierten, mehrstufigen Verfahren, in dessen Rahmen ursprünglich 24 Standorte unter Einholung verschiedener Fach- und Amtsberichte geprüft wurden. In der letzten Phase verglich die RBS zusammen mit einer speziell gebildeten Begleitgruppe noch drei Varianten. In allen Phasen gelangte eine Vielzahl objektiver Kriterien zur Anwendung. Die beigezogenen kantonalen Fachstellen beurteilten die Evaluation als transparent und nachvollziehbar. Der gewählte Standort erweist sich daher als weder ungenügend abgeklärt noch fehlt es an der Prüfung von Alternativen. Die Gemeinde war auch in das Verfahren einbezogen. Insofern ist dieses aus Sicht der Gemeindeautonomie nicht zu beanstanden. 4.4 Sowohl die Aufnahme des Vorhabens als Zwischenergebnis im Rahmen der Richtplananpassungen im Juli 2017 durch den Regierungsrat als auch der Beschluss über die Fortschreibung des Standortes für das RBS-Depot durch die zuständige Direktion im Dezember 2018 stützten sich auf umfassende Interessenabwägungen, wozu sich die entsprechenden Erläuterungen einlässlich äusserten. In denjenigen zu den Richtplananpassungen 2016 wurde etwa ausgeführt, der Bedarf nach einem neuen Depot sei ausreichend nachgewiesen, um den bis 2025 geplanten Angebotsausbau im öffentlichen Verkehr realisieren zu können; das neue Depot mit Abstellanlagen müsse aus betrieblichen und verkehrstechnischen Gründen an der Linie Bern-Solothurn liegen und der gewählte Standort "Leimgrube Bätterkinden" habe sich in der durchgeführten Evaluation als am geeignetsten erwiesen. Im Erläuterungsbericht zur Fortschreibung wird ausdrücklich die Gesamtabwägung der betroffenen räumlichen Interessen unterstrichen und auf die Vorteile der gewählten Variante hingewiesen. Dazu zählen die von der Begleitgruppe, wohl aus Gründen der Verdichtung, erwünschte Nähe zur Kartoffelzentrale, eine möglichst grosse Distanz zu den Wohngebieten und die Anbindung an das Schienennetz direkt aus dem Bahnhof Bätterkinden. Die Direktion führte weiter aus, dass das vorgesehene Depot mit Abstellanlagen ein Areal von insgesamt acht Hektaren beanspruche, wovon jedoch für das Depot und dessen Betrieb lediglich rund fünf Hektaren benötigt würden. 0,6 Hektaren erfordere die Revitalisierung (Freilegung) des Entenbachs, womit zusätzlich zur Erfüllung entsprechender gesetzlicher Vorgaben ein ökologischer Mehrwert geschaffen werde. Die restlichen Flächen seien weiterhin als Kulturland der landwirtschaftlichen Nutzung zugänglich. Insgesamt beruht der strittige Richtplan demnach auf einer integralen Gewichtung der einschlägigen Interessen. Dass die kantonalen Behörden das eine oder andere Kriterium stärker oder schwächer einstuften als die Beschwerdeführerin das wünscht, führt nicht zur Unhaltbarkeit der vorgenommenen Interessenabwägungen. 4.5 Dem am 31. März 2017 genehmigten regionalen Gesamtverkehrs- und Siedlungskonzept (RGSK) der Region Emmental kommt die Bedeutung und Wirkung eines behördenverbindlichen Teilrichtplans zu. Das geplante RBS-Depot wird darin zwar nicht ausdrücklich erwähnt. Im fraglichen Bereich "Leimgrube" ist aber ohne Perimeterangabe ein Landi-Areal aufgeführt, wobei der Realisierungsstand explizit als offen bezeichnet und unter Hinweis auf Umstrukturierungs- und Verdichtungsmöglichkeiten eine Potenzialstudie in Aussicht gestellt werden. Eine Wohnnutzung ist nicht vorgesehen. Der hier angefochtene Richtplan steht soweit ersichtlich nicht im Widerspruch zu diesem Regionalkonzept. Auch die für das Konzept zuständige Regionalkonferenz Emmental hat einen solchen verneint und lediglich eine Abstimmung der beiden Richtpläne aufeinander verlangt. 4.6 Insgesamt erweist sich der strittige Richtplan demnach unter Berücksichtigung der angebrachten Zurückhaltung des Bundesgerichts bei der Beurteilung der örtlichen Verhältnisse nicht als fehlerhaft oder unsachlich.
de
Art. 50 cpv. 1 Cost., art. 86 cpv. 3, art. 87 cpv. 1, art. 89 cpv. 2 lett. c, art. 90 e 93 LTF, art. 8 segg. e 26 LPT, art. 5 cpv. 2 OPT; autonomia comunale in relazione con l'aggiornamento di un piano direttore. Impugnabilità di misure della pianificazione direttrice cantonale dinanzi al Tribunale federale da parte del Comune interessato per violazione dell'autonomia comunale (consid. 1). Esame della questione di sapere in che misura si tratti di una decisione finale o incidentale quando sono aggiornate misure della pianificazione direttrice (consid. 2). Autonomia comunale nell'ambito della pianificazione direttrice (consid. 3). Violazione dell'autonomia comunale negata nel caso concreto (consid. 4).
it
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-36%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,647
146 I 49
146 I 49 Sachverhalt ab Seite 50 A. A.a Die italienischen Staatsangehörigen B.A., geb. 1973 in Zug, und A.A., geb. 1968, in die Schweiz zugezogen 1989, verfügen über die Niederlassungsbewilligung und wohnen seit 1993 in der Gemeinde Arth. Ihre beiden Söhne C.A., geb. 1999, und D.A., geb. 2006, kamen in der Schweiz zur Welt und haben ebenfalls die Niederlassungsbewilligung. Den Ehegatten gehört das von der Familie bewohnte 6½-Zimmer-Einfamilienhaus in Oberarth sowie eine 2½-Zimmer-Wohnung in der Gemeinde. A.A. ist einzelzeichnungsberechtigter Gesellschafter und Geschäftsführer der seit dem 31. Mai 2001 im schwyzerischen Handelsregister eingetragenen und in V. domizilierten E. GmbH sowie der seit dem 18. Juli 2008 im schwyzerischen Handelsregister eingetragenen und in V. domizilierten F. GmbH, welche die Produktion und den Handel von Lebensmitteln, insbesondere von Glacé bezweckt. B.A. ist ebenfalls einzelzeichnungsberechtigte Gesellschafterin der F. GmbH und war bis zum 11. März 2016 auch Gesellschafterin der E. GmbH. Sie arbeitet überdies auf zwei 50 %-Stellen als Lohnbuchhalterin bzw. kaufmännische Angestellte. A.b Am 20. März 2015 reichte die Familie A. bei der Gemeinde Arth ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung ein. Die Einbürgerungsbehörde Arth holte daraufhin weitere Unterlagen und Auskünfte anderer Behörden ein. Am 29. Januar 2016 fand ein Gespräch zwischen A.A., B.A. und C.A. mit dem Präsidenten und der Protokollführerin der Einbürgerungsbehörde statt. Am gleichen Tag bestanden A.A. und B.A. den Test über die gesellschaftlichen und politischen Kenntnisse, während C.A. die geforderte Punktzahl (mindestens 60 %) verfehlte. In der Folge zog C.A. sein Einbürgerungsgesuch zurück. Am 22. Juni 2016 fand das Einbürgerungsgespräch von A.A., B.A. und D.A. statt. Nach weiteren Abklärungen beschloss die Einbürgerungsbehörde Arth am 14. September 2017, das Einbürgerungsgesuch von B.A. und A.A. mit Sohn D.A. im Sinne der Erwägungen abzuweisen. B. Dagegen erhoben A.A., B.A. und D.A. Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz. Dieses hiess die Beschwerde am 28. November 2018 hinsichtlich von B.A. und D.A. gut und wies die Einbürgerungsbehörde im Sinne der Erwägungen an, das Einbürgerungsverfahren für diese beiden Gesuchsteller weiter zu behandeln; im Übrigen wies es die Beschwerde ab. Zur Begründung führte das Gericht im Wesentlichen aus, die prozessualen Rügen im Zusammenhang mit den Tonaufnahmen und der Protokollierung des Einbürgerungsgesprächs seien unbegründet; die gegen die Eheleute gemeinsam gerichteten Vorhalte eines strafbaren Verhaltens, der Steuerhinterziehung sowie sonstiger unwahrer oder widersprüchlicher Angaben seien jedoch nicht haltbar. Die Gesuchsteller erfüllten die erforderlichen Wohnsitzerfordernisse und verfügten über einen makellosen Strafregisterauszug und über ausreichende Deutschkenntnisse. Überdies habe sich die Ehefrau im Zusammenhang mit dem Bezug von Arbeitslosengeldern nicht unkorrekt verhalten. Ihrem Einbürgerungsgesuch sei daher stattzugeben und der Sohn D.A. sei darin einzubeziehen. Hingegen scheitere die Einbürgerung des Ehemannes an einem ungenügenden Nachweis der Eingliederung in die lokalen Verhältnisse. C. Mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 9. Januar 2019 an das Bundesgericht beantragt A.A., den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 28. November 2018 und den Beschluss der Einbürgerungsbehörde Arth vom 14. September 2017 betreffend seines Einbürgerungsgesuchs aufzuheben und dieses gutzuheissen; eventuell sei die Sache insoweit an das Verwaltungsgericht, subeventuell an die Einbürgerungsbehörde zurückzuweisen. Die Einbürgerungsbehörde Arth schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht hält ohne ausdrücklichen Antrag an seinem Entscheid fest. In Replik und Duplik halten A.A. einerseits und die Einbürgerungsbehörde andererseits an ihren Standpunkten fest. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, hebt den Entscheid des Verwaltungsgerichts auf und weist die Einbürgerungsbehörde Arth an, A.A. das Gemeindebürgerrecht zu erteilen. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Anwendbar ist im vorliegenden Fall unbestrittenermassen noch die Rechtslage gemäss dem Bundesgesetz vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, aBüG; AS 1952 1087; Zugriff auf die einschlägige konsolidierte Fassung über SR 141.0 auf der Website des Bundes). 2.2 Für die ordentliche Einbürgerung muss der Gesuchsteller die gesetzlichen Wohnsitzerfordernisse erfüllen (vgl. Art. 15 aBüG), die hier nicht strittig sind. Überdies ist gemäss Art. 14 aBüG vor Erteilung der Bewilligung zu prüfen, ob der Bewerber zur Einbürgerung geeignet ist, insbesondere ob er in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist (lit. a), mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung beachtet (lit. c) und die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. d). Die Kantone sind in der Ausgestaltung der Einbürgerungsvoraussetzungen insoweit frei, als sie hinsichtlich der Wohnsitzerfordernisse oder der Eignung Konkretisierungen des bundesgesetzlich vorgeschriebenen Rahmens vornehmen können ( BGE 141 I 60 E. 2.1 S. 62; BGE 138 I 305 E. 1.4.3 S. 311), solange ihre Anforderungen selbst verfassungskonform sind und eine Einbürgerung nicht übermässig erschweren (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1D_4/2018 vom 11. Juli 2019 E. 2.2). 2.3 Gemäss § 4 des Bürgerrechtsgesetzes des Kantons Schwyz vom 20. April 2011 (kBüG; SRSZ 110.100) mit der Marginalie "Eignung" muss, wer sich um die Erteilung des Gemeinde- und Kantonsbürgerrechts bewirbt, eine Charta unterzeichnen, mit der er bekundet, die grundlegenden Werte der Verfassung zu akzeptieren (Abs. 1 lit. a); sodann muss der Gesuchsteller aufgrund seiner persönlichen Verhältnisse für die Erteilung des Bürgerrechts geeignet sein (Abs. 1 lit. b); nach Abs. 2 der gleichen Bestimmung ist geeignet, wer in die kommunalen, kantonalen und schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist (lit. a), mit den Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen in der Schweiz, im Kanton und in der Gemeinde vertraut ist (lit. b), einen tadellosen Leumund besitzt, die schweizerische Rechtsordnung beachtet und die innere und äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. c), die mit dem Bürgerrecht verbundenen Rechte und Pflichten kennt (lit. d), ausreichende schriftliche und mündliche Deutschkenntnisse zur Verständigung mit Behörden und Mitbürgern besitzt (lit. e) und geordnete persönliche und finanzielle Verhältnisse ausweist (lit. f). Gemäss § 4 Abs. 3 kBüG legt der Regierungsrat im Einzelnen den Inhalt der Charta (gemäss Abs. 1 lit. a der Bestimmung) und die zu erfüllenden Eignungsanforderungen (nach Abs. 1 lit. b und Abs. 2 der Bestimmung) fest. Die §§ 6-9 der Bürgerrechtsverordnung des Kantons Schwyz vom 5. Juni 2012 (kBüV; SRSZ 110.111) führen lediglich die hier nicht mehr strittigen Anforderungen an die gesellschaftlichen und politischen Grundkenntnisse, die finanziellen Verhältnisse, den Leumund und die von den volljährigen Gesuchstellern zu unterzeichnende Charta aus. Nicht konkretisiert hat der Regierungsrat die Anforderungen an die Kenntnisse über die Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuche in der Schweiz, im Kanton und in der Gemeinde. 2.4 Das Verwaltungsgericht geht in E. 1.4 des angefochtenen Entscheids davon aus, es stehe allenfalls der Gemeinde zu, hier ergänzende generell-abstrakte Vorschriften zu erlassen. Im vom Verwaltungsgericht indirekt durch Verweis angerufenen BGE 138 I 305 E. 1.4.5 S. 312 f. findet sich dazu keine verbindliche Aussage, wohl aber in zwei den Kanton Zürich betreffenden Entscheiden (Urteile 1D_2/2013 vom 14. November 2013 E. 2.2 und 1D_5/2010 vom 30. August 2010 E. 3.2.3). In BGE 146 I 83 hielt das Bundesgericht in E. 2.3 fest, dass die Gemeinden aus dem Bundesrecht bei der Einbürgerung keine Autonomie ableiten können. Eine solche ergibt sich einzig nach Massgabe des kantonalen Rechts. Wieweit der Kanton Schwyz seine Gemeinden zur ergänzenden Regelung der Einbürgerungsvoraussetzungen ermächtigt, braucht hier aber nicht vertieft zu werden, da unbestritten ist, dass die Gemeinde Arth keine generell-abstrakten Bestimmungen zur Einbürgerung erlassen hat. Sie kennt nur ein Merkblatt, das im Wesentlichen einzig die bereits in E. 2.2 und 2.3 hiervor genannten Einbürgerungsvoraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts wiedergibt. 2.5 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Beurteilung der Integration als Prozess gegenseitiger Annäherung zwischen der einheimischen und der ausländischen Bevölkerung zu verstehen. Die zugezogene Person soll am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilhaben. Dazu ist es erforderlich, dass sich die Ausländerinnen und Ausländer mit den gesellschaftlichen Verhältnissen und Lebensbedingungen in der Schweiz auseinandersetzen. Erfolgreiche Integration setzt den Willen der Zugewanderten wie auch die Offenheit der schweizerischen Bevölkerung voraus. Ob eine einbürgerungswillige Person genügend integriert ist, beurteilt sich nach den gesamten Umständen des Einzelfalles. Durch ihre Teilhabe bekundet die ausländische Person ihren Willen, auf die Einheimischen zuzugehen und sich mit den sozialen und kulturellen Lebensbedingungen an ihrem Wohnort auseinanderzusetzen (vgl. BGE 141 I 60 E. 3.5 S. 65; BGE 138 I 242 E. 5.3 S. 245 f.). 2.6 Die Gemeinde verfügt beim Entscheid über eine ordentliche Einbürgerung über ein gewisses Ermessen. Obwohl diesem Entscheid auch eine politische Komponente innewohnt, ist das Einbürgerungsverfahren kein rechtsfreier Vorgang, wird doch darin über den rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden. Zu beachten sind daher die einschlägigen Verfahrensbestimmungen. Die Gemeinde darf nicht willkürlich, rechtsungleich oder diskriminierend entscheiden und muss ihr Ermessen insgesamt pflichtgemäss ausüben (vgl. BGE 140 I 99 E. 3.1 S. 101 f.; BGE 138 I 305 E. 1.4.3 S. 311; SOW/MAHON, in: Code annoté de droit des migrations, Bd. V: Loi sur la nationalité [LN], Amarelle/Nguyen [Hrsg.], 2014, N. 6 ff. zu Art. 14 LN). Dabei hat die Gemeinde insbesondere die Vorgaben des Rechts des Bundes und des Kantons zu wahren (Urteil des Bundesgerichts 1D_4/2018 vom 11. Juli 2019 E. 2.5). 2.7 Das Bundesrecht und das Recht des Kantons Schwyz sehen keinen Rechtsanspruch auf Einbürgerung vor. Die bundesgesetzliche Regelung enthält hinsichtlich der einzelnen Voraussetzungen mehr oder weniger grosse Beurteilungsspielräume. Sie räumt jedoch den zuständigen Behörden weder ausdrücklich noch sinngemäss ein Entschliessungsermessen ein in dem Sinne, dass es diesen freigestellt wäre, eine Person, die alle auf eidgenössischer und kantonaler Ebene statuierten gesetzlichen Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllt und folglich integriert ist, trotzdem nicht einzubürgern. Eine solche Nichteinbürgerung wäre willkürlich und stünde zudem in Widerspruch zum Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV ( BGE 138 I 305 E. 1.4.5 S. 312). Diesfalls verbleibt kein Ermessen für die Verweigerung der Einbürgerung (ACHERMANN/VON RÜTTE, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, Waldmann und andere [Hrsg.], 2015, N. 35 zu Art. 38 BV), weshalb sich die Rechtslage insoweit einer Anspruchssituation zumindest annähert (RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, Rz. 300 ff.). 3. Der Beschwerdeführer rügt Unregelmässigkeiten bei den Tonaufnahmen des Einbürgerungsgesprächs sowie eine fragwürdige Protokollierung desselben. Insbesondere behauptet er, die Aufnahmen seien nicht vollständig; einzelne Teile davon seien nachträglich gelöscht worden, namentlich solche, die Äusserungen von Mitgliedern der Einbürgerungsbehörde enthielten, welche eine gewisse Feindseligkeit ihm gegenüber belegen würden. Der Beschwerdeführer beruft sich nicht auf bestimmte kantonale Verfahrensbestimmungen und legt nicht dar, inwiefern solche bundesrechtswidrig angewandt worden sein sollten. Zu prüfen ist daher einzig, ob die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz an einem massgeblichen Mangel leiden oder in allgemeiner Weise willkürlich erscheinen (...). Das Bundesgericht hat in einem ebenfalls den Kanton Schwyz betreffenden Urteil 1D_4/2018 vom 11. Juli 2019 E. 3 entschieden, dass sich das Protokoll eines Einbürgerungsgesprächs zusammenfassend auf den wesentlichen Inhalt beschränken darf, was erst recht gilt, wenn die protokollierte Befragung auf Tonträger aufgenommen wird; überdies dient die korrekt angekündigte und unter Zustimmung des Gesuchstellers vorgenommene Tonaufnahme des Einbürgerungsgesprächs der Vollständigkeit und der späteren Nachvollziehbarkeit der Sachverhaltsermittlung sowie der Überprüfbarkeit des Protokolls, und sie ist, gemessen am einschlägigen schwyzerischen Verfahrensrecht, grundsätzlich nicht willkürlich. Die vom Beschwerdeführer behaupteten Unregelmässigkeiten beruhen auf Annahmen. Wohl ist einzuräumen, dass der entsprechende Nachweis nicht einfach ist. Der Beschwerdeführer beruft sich jedoch auf keine ausreichenden Hinweise, sondern lediglich auf subjektive Vermutungen. Zwar fällt auf, dass die Gemeindebehörde die Tonaufnahme während längerer Zeit nicht herausgeben wollte und erst durch das Verwaltungsgericht dazu gezwungen werden musste. Dieses hat die Einwände des Beschwerdeführers aber geprüft, wobei es keine Manipulationen wie namentlich das behauptete Löschen einzelner Gesprächsteile feststellen konnte. Auch entspricht die Dauer der Aufnahme in etwa der protokollierten Gesprächszeit. Obwohl die entsprechende Beweisführung schwierig ist, obliegt es dem Beschwerdeführer, allfällige Unregelmässigkeiten wenigstens glaubhaft zu machen, was ihm hier nicht gelingt. Analoges gilt für das Protokoll, wo die entsprechenden Vorwürfe des Beschwerdeführers zu wenig konkret sind, um daraus massgebliche prozessuale Mängel abzuleiten. 4. 4.1 Die Einbürgerungsbehörde warf dem Beschwerdeführer vor, eine Straftat begangen zu haben, und erachtete die Nichtanhandnahmeverfügung der Staatsanwaltschaft Innerschwyz betreffend ihrer eigenen Strafanzeige als falsch. Überdies habe sich der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit Liegenschaften in Italien, die er in der Schweiz nicht korrekt deklariert habe, der Steuerhinterziehung schuldig gemacht. Weiter habe er verschiedentlich unwahre oder widersprüchliche Auskünfte erteilt. Ausserdem pflege er keine ausreichenden Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern. Schliesslich habe er die Fragen zu den insbesondere kulturellen und geografischen Verhältnissen in der Schweiz und in der Region nur ungenügend beantworten können. 4.2 Das Verwaltungsgericht beurteilte die meisten Vorwürfe der Einbürgerungsbehörde nach eingehender Prüfung als unhaltbar. Es folgte der Erstinstanz nur in den letzten beiden Punkten. Eine Straftat sei aufgrund der Nichtanhandnahmeverfügung klar zu verneinen. Ebensowenig liege aufgrund der erstellten Umstände eine Steuerhinterziehung vor, und der Vorwurf unwahrer oder widersprüchlicher Auskünfte lasse sich nicht bestätigen. Aus dem angefochtenen Entscheid ergibt sich weiter, dass der Beschwerdeführer die Wohnsitzerfordernisse erfüllt, über einen makellosen Strafregisterauszug sowie ausreichende Deutschkenntnisse verfügt und den Test über die gesellschaftlichen und politischen Kenntnisse erfolgreich ablegte. Auch ist er erwerbstätig und weist geordnete persönliche und finanzielle Verhältnisse auf. Zum Vorwurf wird ihm einzig noch gemacht, er sei nicht ausreichend in die schweizerischen und lokalen Verhältnisse eingegliedert. Es ist zu prüfen, ob dies zutrifft und welche Tragweite damit verbunden ist. 4.3 Dem Erfordernis der Eingliederung in die hiesigen Verhältnisse und des Vertrautseins mit den schweizerischen und lokalen Lebensumständen liegen unbestimmte und auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe zugrunde. Gemeint sind einerseits die wirtschaftliche und soziale Eingliederung und andererseits Grundlagenkenntnisse der Staatskunde und Geschichte, der Geografie sowie von kulturellen Sitten und Gebräuchen (dazu LAURA CAMPISI, Die rechtliche Erfassung der Integration im schweizerischen Migrationsrecht, 2014, S. 248 ff.; FLORA DI DONATO, L'integrazione degli stranieri in Svizzera, 2016, S. 65 ff.; CÉLINE GUTZWILLER, Droit de la nationalité suisse, 2016, S. 39 f.; SOW/MAHON, a.a.O., N. 9 ff. zu Art. 14 LN; FANNY DE WECK, in: Migrationsrecht, Kommentar, Spescha und andere [Hrsg.], 5. Aufl. 2019, N. 3 zu Art. 11 BüG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung setzt eine genügende Integration nicht die Mitgliedschaft in Vereinen oder anderen Gemeindeorganisationen voraus. Die soziale Eingliederung kann auch über die Arbeit erfolgen. Selbst ein zurückgezogenes Leben schliesst eine Integration je nach den konkreten Umständen nicht von vornherein aus (vgl. BGE 138 I 242 E. 5.3 S. 245; Urteil des Bundesgerichts 1D_7/2017 vom 13. Juli 2018 E. 6.4 und 6.5). Zwar kann eine gewisse Anpassung verlangt werden, die Aufgabe der eigenen kulturellen Herkunft und Identität aber nicht (CAMPISI, a.a.O., S. 28 ff.). Überdies müssen die Anforderungen insgesamt verhältnismässig und diskriminierungsfrei sein und sie dürfen nicht überzogen erscheinen (vgl. PETER UEBERSAX, Das Bundesgericht und das Bürgerrechtsgesetz, mit einem Blick auf das neue Recht, BJM 2016 S. 195). Insbesondere handelt es sich bei der Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen nicht um ein Fachexamen, bei der sich Kandidierende über Spezialkenntnisse und -begriffe auszuweisen haben. Vielmehr geht es um die Beurteilung von Lebenssachverhalten und um Grundkenntnisse des Allgemeinwissens. Spitzfindigkeiten haben im Einbürgerungsverfahren keinen Platz und die Ansprüche an das Wissen der Gesuchsteller dürfen nicht überhöht werden. Es darf nicht mehr verlangt werden, als auch von einem durchschnittlichen Schweizer mit Wohnsitz in der Gemeinde vernünftigerweise erwartet werden dürfte (Urteil 1D_7/2015 vom 14. Juli 2016 E. 4.3; SOW/MAHON, a.a.O., N. 26 zu Art. 14 LN). 4.4 Schliesslich dürfen bei der Beurteilung der Integration als Ganzes die kantonalen und kommunalen Behörden zwar den einzelnen Kriterien eine gewisse eigene Gewichtung beimessen. Insgesamt muss die Beurteilung aber ausgewogen bleiben und darf nicht auf einem klaren Missverhältnis der Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte beruhen (vgl. FRANÇOIS CHAIX, Quelques réflexions sur l'acquisition de la nationalité suisse, in: Mélanges à la mémoire de Bernard Corboz, Grégory Bovey und andere [Hrsg.], 2019, S. 435 ff., Rz. 20). Die Fokussierung auf ein einziges Kriterium ist unzulässig, es sei denn, dieses falle, wie etwa eine erhebliche Straffälligkeit, bereits für sich allein entscheidend ins Gewicht. Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung aller massgeblichen Aspekte im Einzelfall ( BGE 141 I 60 E. 3.5 S. 65). Ein Manko bei einem Gesichtspunkt kann, so lange dieser nicht für sich allein den Ausschlag gibt, durch Stärken bei anderen Kriterien ausgeglichen werden (CAMPISI, a.a.O., S. 274 f.; SPESCHA/KERLAND/BOLZLI, Handbuch zum Migrationsrecht, 3. Aufl. 2015, S. 415). 4.5 Im vorliegenden Fall prüfte die Einbürgerungsbehörde die gesellschaftlichen und politischen (staatskundlichen) Kenntnisse in einem Test, den der Beschwerdeführer erfolgreich absolviert hat. Das geografische und kulturelle Wissen sowie die wirtschaftliche und soziale Eingliederung klärte sie in zwei Blöcken im Einbürgerungsgespräch ab. 4.5.1 Das Verwaltungsgericht kommt sinngemäss zum Schluss, wirtschaftlich sei dem Beschwerdeführer nichts vorzuwerfen. Mit der Einbürgerungsbehörde geht es jedoch davon aus, seine gesellschaftliche Eingliederung genüge den Erwartungen nicht. Das Verwaltungsgericht erwähnt die Referenzauskünfte von vier Personen, die dem Beschwerdeführer ein durchschnittliches Ausmass an Kontakten und sozialen Interaktionen mit Nachbarn und Gemeindeeinwohnern attestieren, führt jedoch nicht aus, weshalb diese nicht ausreichen sollten. Es widerspricht jeglicher Lebenserfahrung, dass der Beschwerdeführer, der seit 2001 ein eigenes Gipsergeschäft führt, über seine Arbeit in der Region und der Wohngemeinde keine Kontakte zur einheimischen Bevölkerung, darunter auch Schweizerinnen und Schweizer, unterhält. Das wäre mit seiner selbständigen Erwerbstätigkeit als Handwerker gar nicht vereinbar. 4.5.2 Das Verwaltungsgericht hält fest, das Ergebnis des zweiten Blocks vermöge das Manko des ersten Blocks nicht aufzuwiegen. Darin habe der Beschwerdeführer die Mehrheit der Fragen zur Eingliederung in die schweizerischen Verhältnisse nur teilweise oder gar nicht beantworten können. Es rechnet vor, er habe bei 20 Fragen neun Mal keine richtige und vier Mal keine genaue Antwort erteilt. Der Beschwerdeführer macht geltend, er sei nervös gewesen und habe sich daher nicht immer rasch und genau ausdrücken können. Eine gewisse Nervosität beim Gesuchsteller ist bei einem Einbürgerungsentscheid normal und entsprechend generell in Rechnung zu stellen. Dass dies beim Beschwerdeführer in besonderem Masse zutraf und speziell zu berücksichtigen wäre, ist nicht belegt, auch wenn angesichts des Umstands, dass die Einbürgerungsbehörde gegen ihn eine Strafanzeige einreichte, nicht ausgeschlossen werden kann, dass das Gespräch in einer eher angespannten Atmosphäre stattfand. 4.5.3 Der Beschwerdeführer hat einige Fragen korrekt, andere falsch, mehrere mit "weiss nicht" oder "kenne ich nicht" und ein paar dem Grundsatz nach beantwortet. Dabei fällt auf, dass von ihm sehr spezifische Antworten verlangt wurden. Entscheidend für die Beurteilung der Integration des Beschwerdeführers ist allerdings, ob er zu zeigen vermochte, Kenntnis vom jeweils fraglichen Sachverhalt zu haben, selbst wenn er die genauen Bezeichnungen oder alle Details nicht nennen konnte. Wenn in diesem Sinne dem Beschwerdeführer etwa das Wort "Ländler" nichts sagt, bedeutet das nicht, dass er auch nicht weiss, worum es sich bei der schweizerischen Volksmusik handelt. Da er das "Schwyzerörgeli" nennen konnte, ist eher vom Gegenteil auszugehen. Auch dass er das Alphorn als "Schwyzerhorn" bzw. "Grosses Horn" bezeichnet, belegt zwar die Unkenntnis der genauen Bezeichnung dieses Instruments, zugleich aber auch, dass er es durchaus kennt. In analoger Weise konnte der Beschwerdeführer glaubwürdig darlegen, dass ihm der Tierpark Goldau, wo er schon berufliche Aufträge ausgeführt hat, bekannt ist, obwohl er offenbar nicht wusste, dass dort Bären und Wölfe im gleichen Gehege leben. Ferner weiss auch ein durchschnittlicher Schweizer Einwohner einer Gemeinde nicht unbedingt den Namen des kommunalen Altersheims, selbst wenn er wie der Beschwerdeführer die Institution als solche kennt. Auf die Frage "Was sind Iffelen" hat er sodann gemäss Protokoll korrekt geantwortet "Eine Küssnachter Tradition, wird auf dem Kopf getragen"; nachdem er dazu nicht weiter befragt worden war, brauchte er entgegen der Auffassung der Vorinstanzen auch nicht mehr zu sagen. Schliesslich wird ihm vorgeworfen, den "Gnipen" nicht zu kennen, was in Arth unerfindlich sei, zumal dieser Berg auf der Website der Gemeinde als Bestandteil der Bergsturzspur als Sehenswürdigkeit erwähnt werde. Der Gnipen wird allerdings - im Unterschied zur auf der ersten Stufe der Benutzeroberfläche zweimal als Sehenswürdigkeit genannten Rigi - erst in der zweiten Stufe durch Anklicken der an 13. Stelle stehenden letztgenannten Sehenswürdigkeit "Wanderweg Bergsturzspur" erwähnt (vgl. www.arth.ch/de/portrait/sehenswuerdigkeiten /, besucht am 25. November 2019). Dass der Beschwerdeführer den Bergsturz von 1806 kennt, hat er mit seiner Antwort zum "Goldseeli" bewiesen. Er kannte mithin den Berg nicht, wohl aber den Grund, weswegen ihm als Einwohner von Arth dieser offenbar hätte bekannt sein sollen. Insgesamt ist davon auszugehen, dass er bei den geografischen und kulturellen Kenntnissen zwar nicht brilliert hat, aber doch rund die Hälfte der nachgefragten Sachverhalte ganz oder zumindest dem Grundsatz nach kennt. Ob er deswegen die Anforderungen an die geografischen und kulturellen Kenntnisse knapp erfüllt oder verfehlt, kann offenbleiben, denn letztlich gibt dies so oder so nicht den Ausschlag. 4.6 Der Beschwerdeführer, der seit 30 Jahren in der Schweiz lebt und seit 26 Jahren in Arth wohnt, erfüllt alle Einbürgerungsvoraussetzungen mit lediglich einem gewissen Vorbehalt bei der geografischen und kulturellen Eingliederung. Auch insofern liegt aber höchstens ein geringes Manko vor, das durch die übrigen Kriterien mehr als aufgewogen wird. Ihm deswegen trotzdem die Einbürgerung zu verweigern, beruht auf einem klaren Missverhältnis bei der Abwägung sämtlicher materieller Einbürgerungsvoraussetzungen. Aufgrund einer Gesamtwürdigung ist es daher unhaltbar und damit willkürlich, den Beschwerdeführer nicht einzubürgern.
de
Art. 8 Abs. 1, Art. 9 und 38 Abs. 2 BV, Art. 14 und 15 BüG (1952); Einbürgerungsvoraussetzungen des Bundes- und kantonalen Rechts bei der ordentlichen Einbürgerung. Bundesstaatliche Kompetenzaufteilung bei der ordentlichen Einbürgerung. Auch ohne Anspruch auf Einbürgerung wäre es willkürlich und rechtsungleich, einen Bewerber, der alle Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllt, nicht einzubürgern (E. 2). Anforderungen an die Protokollierung sowie an Tonaufnahmen im Einbürgerungsverfahren (E. 3). Erfordernis der Eingliederung in die hiesigen Verhältnisse und des Vertrautseins mit den schweizerischen und lokalen Lebensumständen. Die Einbürgerungsvoraussetzungen und insbesondere die Integrationsanforderungen müssen insgesamt verhältnismässig und diskriminierungsfrei sein und dürfen nicht überzogen erscheinen. Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung aller massgeblichen Kriterien im Einzelfall. Die Beurteilung muss ausgewogen bleiben und darf nicht auf einem klaren Missverhältnis der Würdigung aller wesentlichen Kriterien beruhen (E. 4).
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-49%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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146 I 49
146 I 49 Sachverhalt ab Seite 50 A. A.a Die italienischen Staatsangehörigen B.A., geb. 1973 in Zug, und A.A., geb. 1968, in die Schweiz zugezogen 1989, verfügen über die Niederlassungsbewilligung und wohnen seit 1993 in der Gemeinde Arth. Ihre beiden Söhne C.A., geb. 1999, und D.A., geb. 2006, kamen in der Schweiz zur Welt und haben ebenfalls die Niederlassungsbewilligung. Den Ehegatten gehört das von der Familie bewohnte 6½-Zimmer-Einfamilienhaus in Oberarth sowie eine 2½-Zimmer-Wohnung in der Gemeinde. A.A. ist einzelzeichnungsberechtigter Gesellschafter und Geschäftsführer der seit dem 31. Mai 2001 im schwyzerischen Handelsregister eingetragenen und in V. domizilierten E. GmbH sowie der seit dem 18. Juli 2008 im schwyzerischen Handelsregister eingetragenen und in V. domizilierten F. GmbH, welche die Produktion und den Handel von Lebensmitteln, insbesondere von Glacé bezweckt. B.A. ist ebenfalls einzelzeichnungsberechtigte Gesellschafterin der F. GmbH und war bis zum 11. März 2016 auch Gesellschafterin der E. GmbH. Sie arbeitet überdies auf zwei 50 %-Stellen als Lohnbuchhalterin bzw. kaufmännische Angestellte. A.b Am 20. März 2015 reichte die Familie A. bei der Gemeinde Arth ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung ein. Die Einbürgerungsbehörde Arth holte daraufhin weitere Unterlagen und Auskünfte anderer Behörden ein. Am 29. Januar 2016 fand ein Gespräch zwischen A.A., B.A. und C.A. mit dem Präsidenten und der Protokollführerin der Einbürgerungsbehörde statt. Am gleichen Tag bestanden A.A. und B.A. den Test über die gesellschaftlichen und politischen Kenntnisse, während C.A. die geforderte Punktzahl (mindestens 60 %) verfehlte. In der Folge zog C.A. sein Einbürgerungsgesuch zurück. Am 22. Juni 2016 fand das Einbürgerungsgespräch von A.A., B.A. und D.A. statt. Nach weiteren Abklärungen beschloss die Einbürgerungsbehörde Arth am 14. September 2017, das Einbürgerungsgesuch von B.A. und A.A. mit Sohn D.A. im Sinne der Erwägungen abzuweisen. B. Dagegen erhoben A.A., B.A. und D.A. Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz. Dieses hiess die Beschwerde am 28. November 2018 hinsichtlich von B.A. und D.A. gut und wies die Einbürgerungsbehörde im Sinne der Erwägungen an, das Einbürgerungsverfahren für diese beiden Gesuchsteller weiter zu behandeln; im Übrigen wies es die Beschwerde ab. Zur Begründung führte das Gericht im Wesentlichen aus, die prozessualen Rügen im Zusammenhang mit den Tonaufnahmen und der Protokollierung des Einbürgerungsgesprächs seien unbegründet; die gegen die Eheleute gemeinsam gerichteten Vorhalte eines strafbaren Verhaltens, der Steuerhinterziehung sowie sonstiger unwahrer oder widersprüchlicher Angaben seien jedoch nicht haltbar. Die Gesuchsteller erfüllten die erforderlichen Wohnsitzerfordernisse und verfügten über einen makellosen Strafregisterauszug und über ausreichende Deutschkenntnisse. Überdies habe sich die Ehefrau im Zusammenhang mit dem Bezug von Arbeitslosengeldern nicht unkorrekt verhalten. Ihrem Einbürgerungsgesuch sei daher stattzugeben und der Sohn D.A. sei darin einzubeziehen. Hingegen scheitere die Einbürgerung des Ehemannes an einem ungenügenden Nachweis der Eingliederung in die lokalen Verhältnisse. C. Mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 9. Januar 2019 an das Bundesgericht beantragt A.A., den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 28. November 2018 und den Beschluss der Einbürgerungsbehörde Arth vom 14. September 2017 betreffend seines Einbürgerungsgesuchs aufzuheben und dieses gutzuheissen; eventuell sei die Sache insoweit an das Verwaltungsgericht, subeventuell an die Einbürgerungsbehörde zurückzuweisen. Die Einbürgerungsbehörde Arth schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht hält ohne ausdrücklichen Antrag an seinem Entscheid fest. In Replik und Duplik halten A.A. einerseits und die Einbürgerungsbehörde andererseits an ihren Standpunkten fest. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, hebt den Entscheid des Verwaltungsgerichts auf und weist die Einbürgerungsbehörde Arth an, A.A. das Gemeindebürgerrecht zu erteilen. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Anwendbar ist im vorliegenden Fall unbestrittenermassen noch die Rechtslage gemäss dem Bundesgesetz vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, aBüG; AS 1952 1087; Zugriff auf die einschlägige konsolidierte Fassung über SR 141.0 auf der Website des Bundes). 2.2 Für die ordentliche Einbürgerung muss der Gesuchsteller die gesetzlichen Wohnsitzerfordernisse erfüllen (vgl. Art. 15 aBüG), die hier nicht strittig sind. Überdies ist gemäss Art. 14 aBüG vor Erteilung der Bewilligung zu prüfen, ob der Bewerber zur Einbürgerung geeignet ist, insbesondere ob er in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist (lit. a), mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung beachtet (lit. c) und die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. d). Die Kantone sind in der Ausgestaltung der Einbürgerungsvoraussetzungen insoweit frei, als sie hinsichtlich der Wohnsitzerfordernisse oder der Eignung Konkretisierungen des bundesgesetzlich vorgeschriebenen Rahmens vornehmen können ( BGE 141 I 60 E. 2.1 S. 62; BGE 138 I 305 E. 1.4.3 S. 311), solange ihre Anforderungen selbst verfassungskonform sind und eine Einbürgerung nicht übermässig erschweren (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1D_4/2018 vom 11. Juli 2019 E. 2.2). 2.3 Gemäss § 4 des Bürgerrechtsgesetzes des Kantons Schwyz vom 20. April 2011 (kBüG; SRSZ 110.100) mit der Marginalie "Eignung" muss, wer sich um die Erteilung des Gemeinde- und Kantonsbürgerrechts bewirbt, eine Charta unterzeichnen, mit der er bekundet, die grundlegenden Werte der Verfassung zu akzeptieren (Abs. 1 lit. a); sodann muss der Gesuchsteller aufgrund seiner persönlichen Verhältnisse für die Erteilung des Bürgerrechts geeignet sein (Abs. 1 lit. b); nach Abs. 2 der gleichen Bestimmung ist geeignet, wer in die kommunalen, kantonalen und schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist (lit. a), mit den Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen in der Schweiz, im Kanton und in der Gemeinde vertraut ist (lit. b), einen tadellosen Leumund besitzt, die schweizerische Rechtsordnung beachtet und die innere und äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. c), die mit dem Bürgerrecht verbundenen Rechte und Pflichten kennt (lit. d), ausreichende schriftliche und mündliche Deutschkenntnisse zur Verständigung mit Behörden und Mitbürgern besitzt (lit. e) und geordnete persönliche und finanzielle Verhältnisse ausweist (lit. f). Gemäss § 4 Abs. 3 kBüG legt der Regierungsrat im Einzelnen den Inhalt der Charta (gemäss Abs. 1 lit. a der Bestimmung) und die zu erfüllenden Eignungsanforderungen (nach Abs. 1 lit. b und Abs. 2 der Bestimmung) fest. Die §§ 6-9 der Bürgerrechtsverordnung des Kantons Schwyz vom 5. Juni 2012 (kBüV; SRSZ 110.111) führen lediglich die hier nicht mehr strittigen Anforderungen an die gesellschaftlichen und politischen Grundkenntnisse, die finanziellen Verhältnisse, den Leumund und die von den volljährigen Gesuchstellern zu unterzeichnende Charta aus. Nicht konkretisiert hat der Regierungsrat die Anforderungen an die Kenntnisse über die Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuche in der Schweiz, im Kanton und in der Gemeinde. 2.4 Das Verwaltungsgericht geht in E. 1.4 des angefochtenen Entscheids davon aus, es stehe allenfalls der Gemeinde zu, hier ergänzende generell-abstrakte Vorschriften zu erlassen. Im vom Verwaltungsgericht indirekt durch Verweis angerufenen BGE 138 I 305 E. 1.4.5 S. 312 f. findet sich dazu keine verbindliche Aussage, wohl aber in zwei den Kanton Zürich betreffenden Entscheiden (Urteile 1D_2/2013 vom 14. November 2013 E. 2.2 und 1D_5/2010 vom 30. August 2010 E. 3.2.3). In BGE 146 I 83 hielt das Bundesgericht in E. 2.3 fest, dass die Gemeinden aus dem Bundesrecht bei der Einbürgerung keine Autonomie ableiten können. Eine solche ergibt sich einzig nach Massgabe des kantonalen Rechts. Wieweit der Kanton Schwyz seine Gemeinden zur ergänzenden Regelung der Einbürgerungsvoraussetzungen ermächtigt, braucht hier aber nicht vertieft zu werden, da unbestritten ist, dass die Gemeinde Arth keine generell-abstrakten Bestimmungen zur Einbürgerung erlassen hat. Sie kennt nur ein Merkblatt, das im Wesentlichen einzig die bereits in E. 2.2 und 2.3 hiervor genannten Einbürgerungsvoraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts wiedergibt. 2.5 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Beurteilung der Integration als Prozess gegenseitiger Annäherung zwischen der einheimischen und der ausländischen Bevölkerung zu verstehen. Die zugezogene Person soll am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilhaben. Dazu ist es erforderlich, dass sich die Ausländerinnen und Ausländer mit den gesellschaftlichen Verhältnissen und Lebensbedingungen in der Schweiz auseinandersetzen. Erfolgreiche Integration setzt den Willen der Zugewanderten wie auch die Offenheit der schweizerischen Bevölkerung voraus. Ob eine einbürgerungswillige Person genügend integriert ist, beurteilt sich nach den gesamten Umständen des Einzelfalles. Durch ihre Teilhabe bekundet die ausländische Person ihren Willen, auf die Einheimischen zuzugehen und sich mit den sozialen und kulturellen Lebensbedingungen an ihrem Wohnort auseinanderzusetzen (vgl. BGE 141 I 60 E. 3.5 S. 65; BGE 138 I 242 E. 5.3 S. 245 f.). 2.6 Die Gemeinde verfügt beim Entscheid über eine ordentliche Einbürgerung über ein gewisses Ermessen. Obwohl diesem Entscheid auch eine politische Komponente innewohnt, ist das Einbürgerungsverfahren kein rechtsfreier Vorgang, wird doch darin über den rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden. Zu beachten sind daher die einschlägigen Verfahrensbestimmungen. Die Gemeinde darf nicht willkürlich, rechtsungleich oder diskriminierend entscheiden und muss ihr Ermessen insgesamt pflichtgemäss ausüben (vgl. BGE 140 I 99 E. 3.1 S. 101 f.; BGE 138 I 305 E. 1.4.3 S. 311; SOW/MAHON, in: Code annoté de droit des migrations, Bd. V: Loi sur la nationalité [LN], Amarelle/Nguyen [Hrsg.], 2014, N. 6 ff. zu Art. 14 LN). Dabei hat die Gemeinde insbesondere die Vorgaben des Rechts des Bundes und des Kantons zu wahren (Urteil des Bundesgerichts 1D_4/2018 vom 11. Juli 2019 E. 2.5). 2.7 Das Bundesrecht und das Recht des Kantons Schwyz sehen keinen Rechtsanspruch auf Einbürgerung vor. Die bundesgesetzliche Regelung enthält hinsichtlich der einzelnen Voraussetzungen mehr oder weniger grosse Beurteilungsspielräume. Sie räumt jedoch den zuständigen Behörden weder ausdrücklich noch sinngemäss ein Entschliessungsermessen ein in dem Sinne, dass es diesen freigestellt wäre, eine Person, die alle auf eidgenössischer und kantonaler Ebene statuierten gesetzlichen Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllt und folglich integriert ist, trotzdem nicht einzubürgern. Eine solche Nichteinbürgerung wäre willkürlich und stünde zudem in Widerspruch zum Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV ( BGE 138 I 305 E. 1.4.5 S. 312). Diesfalls verbleibt kein Ermessen für die Verweigerung der Einbürgerung (ACHERMANN/VON RÜTTE, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, Waldmann und andere [Hrsg.], 2015, N. 35 zu Art. 38 BV), weshalb sich die Rechtslage insoweit einer Anspruchssituation zumindest annähert (RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, Rz. 300 ff.). 3. Der Beschwerdeführer rügt Unregelmässigkeiten bei den Tonaufnahmen des Einbürgerungsgesprächs sowie eine fragwürdige Protokollierung desselben. Insbesondere behauptet er, die Aufnahmen seien nicht vollständig; einzelne Teile davon seien nachträglich gelöscht worden, namentlich solche, die Äusserungen von Mitgliedern der Einbürgerungsbehörde enthielten, welche eine gewisse Feindseligkeit ihm gegenüber belegen würden. Der Beschwerdeführer beruft sich nicht auf bestimmte kantonale Verfahrensbestimmungen und legt nicht dar, inwiefern solche bundesrechtswidrig angewandt worden sein sollten. Zu prüfen ist daher einzig, ob die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz an einem massgeblichen Mangel leiden oder in allgemeiner Weise willkürlich erscheinen (...). Das Bundesgericht hat in einem ebenfalls den Kanton Schwyz betreffenden Urteil 1D_4/2018 vom 11. Juli 2019 E. 3 entschieden, dass sich das Protokoll eines Einbürgerungsgesprächs zusammenfassend auf den wesentlichen Inhalt beschränken darf, was erst recht gilt, wenn die protokollierte Befragung auf Tonträger aufgenommen wird; überdies dient die korrekt angekündigte und unter Zustimmung des Gesuchstellers vorgenommene Tonaufnahme des Einbürgerungsgesprächs der Vollständigkeit und der späteren Nachvollziehbarkeit der Sachverhaltsermittlung sowie der Überprüfbarkeit des Protokolls, und sie ist, gemessen am einschlägigen schwyzerischen Verfahrensrecht, grundsätzlich nicht willkürlich. Die vom Beschwerdeführer behaupteten Unregelmässigkeiten beruhen auf Annahmen. Wohl ist einzuräumen, dass der entsprechende Nachweis nicht einfach ist. Der Beschwerdeführer beruft sich jedoch auf keine ausreichenden Hinweise, sondern lediglich auf subjektive Vermutungen. Zwar fällt auf, dass die Gemeindebehörde die Tonaufnahme während längerer Zeit nicht herausgeben wollte und erst durch das Verwaltungsgericht dazu gezwungen werden musste. Dieses hat die Einwände des Beschwerdeführers aber geprüft, wobei es keine Manipulationen wie namentlich das behauptete Löschen einzelner Gesprächsteile feststellen konnte. Auch entspricht die Dauer der Aufnahme in etwa der protokollierten Gesprächszeit. Obwohl die entsprechende Beweisführung schwierig ist, obliegt es dem Beschwerdeführer, allfällige Unregelmässigkeiten wenigstens glaubhaft zu machen, was ihm hier nicht gelingt. Analoges gilt für das Protokoll, wo die entsprechenden Vorwürfe des Beschwerdeführers zu wenig konkret sind, um daraus massgebliche prozessuale Mängel abzuleiten. 4. 4.1 Die Einbürgerungsbehörde warf dem Beschwerdeführer vor, eine Straftat begangen zu haben, und erachtete die Nichtanhandnahmeverfügung der Staatsanwaltschaft Innerschwyz betreffend ihrer eigenen Strafanzeige als falsch. Überdies habe sich der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit Liegenschaften in Italien, die er in der Schweiz nicht korrekt deklariert habe, der Steuerhinterziehung schuldig gemacht. Weiter habe er verschiedentlich unwahre oder widersprüchliche Auskünfte erteilt. Ausserdem pflege er keine ausreichenden Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern. Schliesslich habe er die Fragen zu den insbesondere kulturellen und geografischen Verhältnissen in der Schweiz und in der Region nur ungenügend beantworten können. 4.2 Das Verwaltungsgericht beurteilte die meisten Vorwürfe der Einbürgerungsbehörde nach eingehender Prüfung als unhaltbar. Es folgte der Erstinstanz nur in den letzten beiden Punkten. Eine Straftat sei aufgrund der Nichtanhandnahmeverfügung klar zu verneinen. Ebensowenig liege aufgrund der erstellten Umstände eine Steuerhinterziehung vor, und der Vorwurf unwahrer oder widersprüchlicher Auskünfte lasse sich nicht bestätigen. Aus dem angefochtenen Entscheid ergibt sich weiter, dass der Beschwerdeführer die Wohnsitzerfordernisse erfüllt, über einen makellosen Strafregisterauszug sowie ausreichende Deutschkenntnisse verfügt und den Test über die gesellschaftlichen und politischen Kenntnisse erfolgreich ablegte. Auch ist er erwerbstätig und weist geordnete persönliche und finanzielle Verhältnisse auf. Zum Vorwurf wird ihm einzig noch gemacht, er sei nicht ausreichend in die schweizerischen und lokalen Verhältnisse eingegliedert. Es ist zu prüfen, ob dies zutrifft und welche Tragweite damit verbunden ist. 4.3 Dem Erfordernis der Eingliederung in die hiesigen Verhältnisse und des Vertrautseins mit den schweizerischen und lokalen Lebensumständen liegen unbestimmte und auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe zugrunde. Gemeint sind einerseits die wirtschaftliche und soziale Eingliederung und andererseits Grundlagenkenntnisse der Staatskunde und Geschichte, der Geografie sowie von kulturellen Sitten und Gebräuchen (dazu LAURA CAMPISI, Die rechtliche Erfassung der Integration im schweizerischen Migrationsrecht, 2014, S. 248 ff.; FLORA DI DONATO, L'integrazione degli stranieri in Svizzera, 2016, S. 65 ff.; CÉLINE GUTZWILLER, Droit de la nationalité suisse, 2016, S. 39 f.; SOW/MAHON, a.a.O., N. 9 ff. zu Art. 14 LN; FANNY DE WECK, in: Migrationsrecht, Kommentar, Spescha und andere [Hrsg.], 5. Aufl. 2019, N. 3 zu Art. 11 BüG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung setzt eine genügende Integration nicht die Mitgliedschaft in Vereinen oder anderen Gemeindeorganisationen voraus. Die soziale Eingliederung kann auch über die Arbeit erfolgen. Selbst ein zurückgezogenes Leben schliesst eine Integration je nach den konkreten Umständen nicht von vornherein aus (vgl. BGE 138 I 242 E. 5.3 S. 245; Urteil des Bundesgerichts 1D_7/2017 vom 13. Juli 2018 E. 6.4 und 6.5). Zwar kann eine gewisse Anpassung verlangt werden, die Aufgabe der eigenen kulturellen Herkunft und Identität aber nicht (CAMPISI, a.a.O., S. 28 ff.). Überdies müssen die Anforderungen insgesamt verhältnismässig und diskriminierungsfrei sein und sie dürfen nicht überzogen erscheinen (vgl. PETER UEBERSAX, Das Bundesgericht und das Bürgerrechtsgesetz, mit einem Blick auf das neue Recht, BJM 2016 S. 195). Insbesondere handelt es sich bei der Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen nicht um ein Fachexamen, bei der sich Kandidierende über Spezialkenntnisse und -begriffe auszuweisen haben. Vielmehr geht es um die Beurteilung von Lebenssachverhalten und um Grundkenntnisse des Allgemeinwissens. Spitzfindigkeiten haben im Einbürgerungsverfahren keinen Platz und die Ansprüche an das Wissen der Gesuchsteller dürfen nicht überhöht werden. Es darf nicht mehr verlangt werden, als auch von einem durchschnittlichen Schweizer mit Wohnsitz in der Gemeinde vernünftigerweise erwartet werden dürfte (Urteil 1D_7/2015 vom 14. Juli 2016 E. 4.3; SOW/MAHON, a.a.O., N. 26 zu Art. 14 LN). 4.4 Schliesslich dürfen bei der Beurteilung der Integration als Ganzes die kantonalen und kommunalen Behörden zwar den einzelnen Kriterien eine gewisse eigene Gewichtung beimessen. Insgesamt muss die Beurteilung aber ausgewogen bleiben und darf nicht auf einem klaren Missverhältnis der Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte beruhen (vgl. FRANÇOIS CHAIX, Quelques réflexions sur l'acquisition de la nationalité suisse, in: Mélanges à la mémoire de Bernard Corboz, Grégory Bovey und andere [Hrsg.], 2019, S. 435 ff., Rz. 20). Die Fokussierung auf ein einziges Kriterium ist unzulässig, es sei denn, dieses falle, wie etwa eine erhebliche Straffälligkeit, bereits für sich allein entscheidend ins Gewicht. Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung aller massgeblichen Aspekte im Einzelfall ( BGE 141 I 60 E. 3.5 S. 65). Ein Manko bei einem Gesichtspunkt kann, so lange dieser nicht für sich allein den Ausschlag gibt, durch Stärken bei anderen Kriterien ausgeglichen werden (CAMPISI, a.a.O., S. 274 f.; SPESCHA/KERLAND/BOLZLI, Handbuch zum Migrationsrecht, 3. Aufl. 2015, S. 415). 4.5 Im vorliegenden Fall prüfte die Einbürgerungsbehörde die gesellschaftlichen und politischen (staatskundlichen) Kenntnisse in einem Test, den der Beschwerdeführer erfolgreich absolviert hat. Das geografische und kulturelle Wissen sowie die wirtschaftliche und soziale Eingliederung klärte sie in zwei Blöcken im Einbürgerungsgespräch ab. 4.5.1 Das Verwaltungsgericht kommt sinngemäss zum Schluss, wirtschaftlich sei dem Beschwerdeführer nichts vorzuwerfen. Mit der Einbürgerungsbehörde geht es jedoch davon aus, seine gesellschaftliche Eingliederung genüge den Erwartungen nicht. Das Verwaltungsgericht erwähnt die Referenzauskünfte von vier Personen, die dem Beschwerdeführer ein durchschnittliches Ausmass an Kontakten und sozialen Interaktionen mit Nachbarn und Gemeindeeinwohnern attestieren, führt jedoch nicht aus, weshalb diese nicht ausreichen sollten. Es widerspricht jeglicher Lebenserfahrung, dass der Beschwerdeführer, der seit 2001 ein eigenes Gipsergeschäft führt, über seine Arbeit in der Region und der Wohngemeinde keine Kontakte zur einheimischen Bevölkerung, darunter auch Schweizerinnen und Schweizer, unterhält. Das wäre mit seiner selbständigen Erwerbstätigkeit als Handwerker gar nicht vereinbar. 4.5.2 Das Verwaltungsgericht hält fest, das Ergebnis des zweiten Blocks vermöge das Manko des ersten Blocks nicht aufzuwiegen. Darin habe der Beschwerdeführer die Mehrheit der Fragen zur Eingliederung in die schweizerischen Verhältnisse nur teilweise oder gar nicht beantworten können. Es rechnet vor, er habe bei 20 Fragen neun Mal keine richtige und vier Mal keine genaue Antwort erteilt. Der Beschwerdeführer macht geltend, er sei nervös gewesen und habe sich daher nicht immer rasch und genau ausdrücken können. Eine gewisse Nervosität beim Gesuchsteller ist bei einem Einbürgerungsentscheid normal und entsprechend generell in Rechnung zu stellen. Dass dies beim Beschwerdeführer in besonderem Masse zutraf und speziell zu berücksichtigen wäre, ist nicht belegt, auch wenn angesichts des Umstands, dass die Einbürgerungsbehörde gegen ihn eine Strafanzeige einreichte, nicht ausgeschlossen werden kann, dass das Gespräch in einer eher angespannten Atmosphäre stattfand. 4.5.3 Der Beschwerdeführer hat einige Fragen korrekt, andere falsch, mehrere mit "weiss nicht" oder "kenne ich nicht" und ein paar dem Grundsatz nach beantwortet. Dabei fällt auf, dass von ihm sehr spezifische Antworten verlangt wurden. Entscheidend für die Beurteilung der Integration des Beschwerdeführers ist allerdings, ob er zu zeigen vermochte, Kenntnis vom jeweils fraglichen Sachverhalt zu haben, selbst wenn er die genauen Bezeichnungen oder alle Details nicht nennen konnte. Wenn in diesem Sinne dem Beschwerdeführer etwa das Wort "Ländler" nichts sagt, bedeutet das nicht, dass er auch nicht weiss, worum es sich bei der schweizerischen Volksmusik handelt. Da er das "Schwyzerörgeli" nennen konnte, ist eher vom Gegenteil auszugehen. Auch dass er das Alphorn als "Schwyzerhorn" bzw. "Grosses Horn" bezeichnet, belegt zwar die Unkenntnis der genauen Bezeichnung dieses Instruments, zugleich aber auch, dass er es durchaus kennt. In analoger Weise konnte der Beschwerdeführer glaubwürdig darlegen, dass ihm der Tierpark Goldau, wo er schon berufliche Aufträge ausgeführt hat, bekannt ist, obwohl er offenbar nicht wusste, dass dort Bären und Wölfe im gleichen Gehege leben. Ferner weiss auch ein durchschnittlicher Schweizer Einwohner einer Gemeinde nicht unbedingt den Namen des kommunalen Altersheims, selbst wenn er wie der Beschwerdeführer die Institution als solche kennt. Auf die Frage "Was sind Iffelen" hat er sodann gemäss Protokoll korrekt geantwortet "Eine Küssnachter Tradition, wird auf dem Kopf getragen"; nachdem er dazu nicht weiter befragt worden war, brauchte er entgegen der Auffassung der Vorinstanzen auch nicht mehr zu sagen. Schliesslich wird ihm vorgeworfen, den "Gnipen" nicht zu kennen, was in Arth unerfindlich sei, zumal dieser Berg auf der Website der Gemeinde als Bestandteil der Bergsturzspur als Sehenswürdigkeit erwähnt werde. Der Gnipen wird allerdings - im Unterschied zur auf der ersten Stufe der Benutzeroberfläche zweimal als Sehenswürdigkeit genannten Rigi - erst in der zweiten Stufe durch Anklicken der an 13. Stelle stehenden letztgenannten Sehenswürdigkeit "Wanderweg Bergsturzspur" erwähnt (vgl. www.arth.ch/de/portrait/sehenswuerdigkeiten /, besucht am 25. November 2019). Dass der Beschwerdeführer den Bergsturz von 1806 kennt, hat er mit seiner Antwort zum "Goldseeli" bewiesen. Er kannte mithin den Berg nicht, wohl aber den Grund, weswegen ihm als Einwohner von Arth dieser offenbar hätte bekannt sein sollen. Insgesamt ist davon auszugehen, dass er bei den geografischen und kulturellen Kenntnissen zwar nicht brilliert hat, aber doch rund die Hälfte der nachgefragten Sachverhalte ganz oder zumindest dem Grundsatz nach kennt. Ob er deswegen die Anforderungen an die geografischen und kulturellen Kenntnisse knapp erfüllt oder verfehlt, kann offenbleiben, denn letztlich gibt dies so oder so nicht den Ausschlag. 4.6 Der Beschwerdeführer, der seit 30 Jahren in der Schweiz lebt und seit 26 Jahren in Arth wohnt, erfüllt alle Einbürgerungsvoraussetzungen mit lediglich einem gewissen Vorbehalt bei der geografischen und kulturellen Eingliederung. Auch insofern liegt aber höchstens ein geringes Manko vor, das durch die übrigen Kriterien mehr als aufgewogen wird. Ihm deswegen trotzdem die Einbürgerung zu verweigern, beruht auf einem klaren Missverhältnis bei der Abwägung sämtlicher materieller Einbürgerungsvoraussetzungen. Aufgrund einer Gesamtwürdigung ist es daher unhaltbar und damit willkürlich, den Beschwerdeführer nicht einzubürgern.
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Art. 8 al. 1, art. 9 et 38 al. 2 Cst., art. 14 et 15 LN (1952); conditions posées par le droit fédéral et cantonal pour l'octroi de la naturalisation ordinaire. Répartition des compétences selon le droit fédéral en matière de naturalisation ordinaire. Même s'il n'existe pas de droit à la naturalisation, il serait arbitraire et contraire au principe d'égalité de refuser la naturalisation à un requérant qui en remplit toutes les conditions (consid. 2). Exigences en matière de prise de procès-verbal et d'enregistrement dans la procédure de naturalisation (consid. 3). Exigence d'intégration locale et de familiarisation avec les conditions de vie suisses et locales. Les conditions de naturalisation, en particulier relatives à l'intégration, doivent être dans l'ensemble proportionnées et non discriminantes; elles ne doivent pas apparaître exagérées. Il faut une appréciation d'ensemble de tous les critères pertinents dans le cas particulier. L'évaluation doit demeurer équilibrée et ne doit pas reposer sur une disproportion évidente dans l'appréciation de tous les critères déterminants (consid. 4).
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146 I 49
146 I 49 Sachverhalt ab Seite 50 A. A.a Die italienischen Staatsangehörigen B.A., geb. 1973 in Zug, und A.A., geb. 1968, in die Schweiz zugezogen 1989, verfügen über die Niederlassungsbewilligung und wohnen seit 1993 in der Gemeinde Arth. Ihre beiden Söhne C.A., geb. 1999, und D.A., geb. 2006, kamen in der Schweiz zur Welt und haben ebenfalls die Niederlassungsbewilligung. Den Ehegatten gehört das von der Familie bewohnte 6½-Zimmer-Einfamilienhaus in Oberarth sowie eine 2½-Zimmer-Wohnung in der Gemeinde. A.A. ist einzelzeichnungsberechtigter Gesellschafter und Geschäftsführer der seit dem 31. Mai 2001 im schwyzerischen Handelsregister eingetragenen und in V. domizilierten E. GmbH sowie der seit dem 18. Juli 2008 im schwyzerischen Handelsregister eingetragenen und in V. domizilierten F. GmbH, welche die Produktion und den Handel von Lebensmitteln, insbesondere von Glacé bezweckt. B.A. ist ebenfalls einzelzeichnungsberechtigte Gesellschafterin der F. GmbH und war bis zum 11. März 2016 auch Gesellschafterin der E. GmbH. Sie arbeitet überdies auf zwei 50 %-Stellen als Lohnbuchhalterin bzw. kaufmännische Angestellte. A.b Am 20. März 2015 reichte die Familie A. bei der Gemeinde Arth ein Gesuch um ordentliche Einbürgerung ein. Die Einbürgerungsbehörde Arth holte daraufhin weitere Unterlagen und Auskünfte anderer Behörden ein. Am 29. Januar 2016 fand ein Gespräch zwischen A.A., B.A. und C.A. mit dem Präsidenten und der Protokollführerin der Einbürgerungsbehörde statt. Am gleichen Tag bestanden A.A. und B.A. den Test über die gesellschaftlichen und politischen Kenntnisse, während C.A. die geforderte Punktzahl (mindestens 60 %) verfehlte. In der Folge zog C.A. sein Einbürgerungsgesuch zurück. Am 22. Juni 2016 fand das Einbürgerungsgespräch von A.A., B.A. und D.A. statt. Nach weiteren Abklärungen beschloss die Einbürgerungsbehörde Arth am 14. September 2017, das Einbürgerungsgesuch von B.A. und A.A. mit Sohn D.A. im Sinne der Erwägungen abzuweisen. B. Dagegen erhoben A.A., B.A. und D.A. Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Schwyz. Dieses hiess die Beschwerde am 28. November 2018 hinsichtlich von B.A. und D.A. gut und wies die Einbürgerungsbehörde im Sinne der Erwägungen an, das Einbürgerungsverfahren für diese beiden Gesuchsteller weiter zu behandeln; im Übrigen wies es die Beschwerde ab. Zur Begründung führte das Gericht im Wesentlichen aus, die prozessualen Rügen im Zusammenhang mit den Tonaufnahmen und der Protokollierung des Einbürgerungsgesprächs seien unbegründet; die gegen die Eheleute gemeinsam gerichteten Vorhalte eines strafbaren Verhaltens, der Steuerhinterziehung sowie sonstiger unwahrer oder widersprüchlicher Angaben seien jedoch nicht haltbar. Die Gesuchsteller erfüllten die erforderlichen Wohnsitzerfordernisse und verfügten über einen makellosen Strafregisterauszug und über ausreichende Deutschkenntnisse. Überdies habe sich die Ehefrau im Zusammenhang mit dem Bezug von Arbeitslosengeldern nicht unkorrekt verhalten. Ihrem Einbürgerungsgesuch sei daher stattzugeben und der Sohn D.A. sei darin einzubeziehen. Hingegen scheitere die Einbürgerung des Ehemannes an einem ungenügenden Nachweis der Eingliederung in die lokalen Verhältnisse. C. Mit subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 9. Januar 2019 an das Bundesgericht beantragt A.A., den Entscheid des Verwaltungsgerichts vom 28. November 2018 und den Beschluss der Einbürgerungsbehörde Arth vom 14. September 2017 betreffend seines Einbürgerungsgesuchs aufzuheben und dieses gutzuheissen; eventuell sei die Sache insoweit an das Verwaltungsgericht, subeventuell an die Einbürgerungsbehörde zurückzuweisen. Die Einbürgerungsbehörde Arth schliesst auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Das Verwaltungsgericht hält ohne ausdrücklichen Antrag an seinem Entscheid fest. In Replik und Duplik halten A.A. einerseits und die Einbürgerungsbehörde andererseits an ihren Standpunkten fest. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut, hebt den Entscheid des Verwaltungsgerichts auf und weist die Einbürgerungsbehörde Arth an, A.A. das Gemeindebürgerrecht zu erteilen. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Anwendbar ist im vorliegenden Fall unbestrittenermassen noch die Rechtslage gemäss dem Bundesgesetz vom 29. September 1952 über Erwerb und Verlust des Schweizer Bürgerrechts (Bürgerrechtsgesetz, aBüG; AS 1952 1087; Zugriff auf die einschlägige konsolidierte Fassung über SR 141.0 auf der Website des Bundes). 2.2 Für die ordentliche Einbürgerung muss der Gesuchsteller die gesetzlichen Wohnsitzerfordernisse erfüllen (vgl. Art. 15 aBüG), die hier nicht strittig sind. Überdies ist gemäss Art. 14 aBüG vor Erteilung der Bewilligung zu prüfen, ob der Bewerber zur Einbürgerung geeignet ist, insbesondere ob er in die schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist (lit. a), mit den schweizerischen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen vertraut ist (lit. b), die schweizerische Rechtsordnung beachtet (lit. c) und die innere oder äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. d). Die Kantone sind in der Ausgestaltung der Einbürgerungsvoraussetzungen insoweit frei, als sie hinsichtlich der Wohnsitzerfordernisse oder der Eignung Konkretisierungen des bundesgesetzlich vorgeschriebenen Rahmens vornehmen können ( BGE 141 I 60 E. 2.1 S. 62; BGE 138 I 305 E. 1.4.3 S. 311), solange ihre Anforderungen selbst verfassungskonform sind und eine Einbürgerung nicht übermässig erschweren (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1D_4/2018 vom 11. Juli 2019 E. 2.2). 2.3 Gemäss § 4 des Bürgerrechtsgesetzes des Kantons Schwyz vom 20. April 2011 (kBüG; SRSZ 110.100) mit der Marginalie "Eignung" muss, wer sich um die Erteilung des Gemeinde- und Kantonsbürgerrechts bewirbt, eine Charta unterzeichnen, mit der er bekundet, die grundlegenden Werte der Verfassung zu akzeptieren (Abs. 1 lit. a); sodann muss der Gesuchsteller aufgrund seiner persönlichen Verhältnisse für die Erteilung des Bürgerrechts geeignet sein (Abs. 1 lit. b); nach Abs. 2 der gleichen Bestimmung ist geeignet, wer in die kommunalen, kantonalen und schweizerischen Verhältnisse eingegliedert ist (lit. a), mit den Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuchen in der Schweiz, im Kanton und in der Gemeinde vertraut ist (lit. b), einen tadellosen Leumund besitzt, die schweizerische Rechtsordnung beachtet und die innere und äussere Sicherheit der Schweiz nicht gefährdet (lit. c), die mit dem Bürgerrecht verbundenen Rechte und Pflichten kennt (lit. d), ausreichende schriftliche und mündliche Deutschkenntnisse zur Verständigung mit Behörden und Mitbürgern besitzt (lit. e) und geordnete persönliche und finanzielle Verhältnisse ausweist (lit. f). Gemäss § 4 Abs. 3 kBüG legt der Regierungsrat im Einzelnen den Inhalt der Charta (gemäss Abs. 1 lit. a der Bestimmung) und die zu erfüllenden Eignungsanforderungen (nach Abs. 1 lit. b und Abs. 2 der Bestimmung) fest. Die §§ 6-9 der Bürgerrechtsverordnung des Kantons Schwyz vom 5. Juni 2012 (kBüV; SRSZ 110.111) führen lediglich die hier nicht mehr strittigen Anforderungen an die gesellschaftlichen und politischen Grundkenntnisse, die finanziellen Verhältnisse, den Leumund und die von den volljährigen Gesuchstellern zu unterzeichnende Charta aus. Nicht konkretisiert hat der Regierungsrat die Anforderungen an die Kenntnisse über die Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebräuche in der Schweiz, im Kanton und in der Gemeinde. 2.4 Das Verwaltungsgericht geht in E. 1.4 des angefochtenen Entscheids davon aus, es stehe allenfalls der Gemeinde zu, hier ergänzende generell-abstrakte Vorschriften zu erlassen. Im vom Verwaltungsgericht indirekt durch Verweis angerufenen BGE 138 I 305 E. 1.4.5 S. 312 f. findet sich dazu keine verbindliche Aussage, wohl aber in zwei den Kanton Zürich betreffenden Entscheiden (Urteile 1D_2/2013 vom 14. November 2013 E. 2.2 und 1D_5/2010 vom 30. August 2010 E. 3.2.3). In BGE 146 I 83 hielt das Bundesgericht in E. 2.3 fest, dass die Gemeinden aus dem Bundesrecht bei der Einbürgerung keine Autonomie ableiten können. Eine solche ergibt sich einzig nach Massgabe des kantonalen Rechts. Wieweit der Kanton Schwyz seine Gemeinden zur ergänzenden Regelung der Einbürgerungsvoraussetzungen ermächtigt, braucht hier aber nicht vertieft zu werden, da unbestritten ist, dass die Gemeinde Arth keine generell-abstrakten Bestimmungen zur Einbürgerung erlassen hat. Sie kennt nur ein Merkblatt, das im Wesentlichen einzig die bereits in E. 2.2 und 2.3 hiervor genannten Einbürgerungsvoraussetzungen des Bundesrechts und des kantonalen Rechts wiedergibt. 2.5 Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ist die Beurteilung der Integration als Prozess gegenseitiger Annäherung zwischen der einheimischen und der ausländischen Bevölkerung zu verstehen. Die zugezogene Person soll am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilhaben. Dazu ist es erforderlich, dass sich die Ausländerinnen und Ausländer mit den gesellschaftlichen Verhältnissen und Lebensbedingungen in der Schweiz auseinandersetzen. Erfolgreiche Integration setzt den Willen der Zugewanderten wie auch die Offenheit der schweizerischen Bevölkerung voraus. Ob eine einbürgerungswillige Person genügend integriert ist, beurteilt sich nach den gesamten Umständen des Einzelfalles. Durch ihre Teilhabe bekundet die ausländische Person ihren Willen, auf die Einheimischen zuzugehen und sich mit den sozialen und kulturellen Lebensbedingungen an ihrem Wohnort auseinanderzusetzen (vgl. BGE 141 I 60 E. 3.5 S. 65; BGE 138 I 242 E. 5.3 S. 245 f.). 2.6 Die Gemeinde verfügt beim Entscheid über eine ordentliche Einbürgerung über ein gewisses Ermessen. Obwohl diesem Entscheid auch eine politische Komponente innewohnt, ist das Einbürgerungsverfahren kein rechtsfreier Vorgang, wird doch darin über den rechtlichen Status von Einzelpersonen entschieden. Zu beachten sind daher die einschlägigen Verfahrensbestimmungen. Die Gemeinde darf nicht willkürlich, rechtsungleich oder diskriminierend entscheiden und muss ihr Ermessen insgesamt pflichtgemäss ausüben (vgl. BGE 140 I 99 E. 3.1 S. 101 f.; BGE 138 I 305 E. 1.4.3 S. 311; SOW/MAHON, in: Code annoté de droit des migrations, Bd. V: Loi sur la nationalité [LN], Amarelle/Nguyen [Hrsg.], 2014, N. 6 ff. zu Art. 14 LN). Dabei hat die Gemeinde insbesondere die Vorgaben des Rechts des Bundes und des Kantons zu wahren (Urteil des Bundesgerichts 1D_4/2018 vom 11. Juli 2019 E. 2.5). 2.7 Das Bundesrecht und das Recht des Kantons Schwyz sehen keinen Rechtsanspruch auf Einbürgerung vor. Die bundesgesetzliche Regelung enthält hinsichtlich der einzelnen Voraussetzungen mehr oder weniger grosse Beurteilungsspielräume. Sie räumt jedoch den zuständigen Behörden weder ausdrücklich noch sinngemäss ein Entschliessungsermessen ein in dem Sinne, dass es diesen freigestellt wäre, eine Person, die alle auf eidgenössischer und kantonaler Ebene statuierten gesetzlichen Einbürgerungsvoraussetzungen erfüllt und folglich integriert ist, trotzdem nicht einzubürgern. Eine solche Nichteinbürgerung wäre willkürlich und stünde zudem in Widerspruch zum Rechtsgleichheitsgebot gemäss Art. 8 Abs. 1 BV ( BGE 138 I 305 E. 1.4.5 S. 312). Diesfalls verbleibt kein Ermessen für die Verweigerung der Einbürgerung (ACHERMANN/VON RÜTTE, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, Waldmann und andere [Hrsg.], 2015, N. 35 zu Art. 38 BV), weshalb sich die Rechtslage insoweit einer Anspruchssituation zumindest annähert (RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, Rz. 300 ff.). 3. Der Beschwerdeführer rügt Unregelmässigkeiten bei den Tonaufnahmen des Einbürgerungsgesprächs sowie eine fragwürdige Protokollierung desselben. Insbesondere behauptet er, die Aufnahmen seien nicht vollständig; einzelne Teile davon seien nachträglich gelöscht worden, namentlich solche, die Äusserungen von Mitgliedern der Einbürgerungsbehörde enthielten, welche eine gewisse Feindseligkeit ihm gegenüber belegen würden. Der Beschwerdeführer beruft sich nicht auf bestimmte kantonale Verfahrensbestimmungen und legt nicht dar, inwiefern solche bundesrechtswidrig angewandt worden sein sollten. Zu prüfen ist daher einzig, ob die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz an einem massgeblichen Mangel leiden oder in allgemeiner Weise willkürlich erscheinen (...). Das Bundesgericht hat in einem ebenfalls den Kanton Schwyz betreffenden Urteil 1D_4/2018 vom 11. Juli 2019 E. 3 entschieden, dass sich das Protokoll eines Einbürgerungsgesprächs zusammenfassend auf den wesentlichen Inhalt beschränken darf, was erst recht gilt, wenn die protokollierte Befragung auf Tonträger aufgenommen wird; überdies dient die korrekt angekündigte und unter Zustimmung des Gesuchstellers vorgenommene Tonaufnahme des Einbürgerungsgesprächs der Vollständigkeit und der späteren Nachvollziehbarkeit der Sachverhaltsermittlung sowie der Überprüfbarkeit des Protokolls, und sie ist, gemessen am einschlägigen schwyzerischen Verfahrensrecht, grundsätzlich nicht willkürlich. Die vom Beschwerdeführer behaupteten Unregelmässigkeiten beruhen auf Annahmen. Wohl ist einzuräumen, dass der entsprechende Nachweis nicht einfach ist. Der Beschwerdeführer beruft sich jedoch auf keine ausreichenden Hinweise, sondern lediglich auf subjektive Vermutungen. Zwar fällt auf, dass die Gemeindebehörde die Tonaufnahme während längerer Zeit nicht herausgeben wollte und erst durch das Verwaltungsgericht dazu gezwungen werden musste. Dieses hat die Einwände des Beschwerdeführers aber geprüft, wobei es keine Manipulationen wie namentlich das behauptete Löschen einzelner Gesprächsteile feststellen konnte. Auch entspricht die Dauer der Aufnahme in etwa der protokollierten Gesprächszeit. Obwohl die entsprechende Beweisführung schwierig ist, obliegt es dem Beschwerdeführer, allfällige Unregelmässigkeiten wenigstens glaubhaft zu machen, was ihm hier nicht gelingt. Analoges gilt für das Protokoll, wo die entsprechenden Vorwürfe des Beschwerdeführers zu wenig konkret sind, um daraus massgebliche prozessuale Mängel abzuleiten. 4. 4.1 Die Einbürgerungsbehörde warf dem Beschwerdeführer vor, eine Straftat begangen zu haben, und erachtete die Nichtanhandnahmeverfügung der Staatsanwaltschaft Innerschwyz betreffend ihrer eigenen Strafanzeige als falsch. Überdies habe sich der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit Liegenschaften in Italien, die er in der Schweiz nicht korrekt deklariert habe, der Steuerhinterziehung schuldig gemacht. Weiter habe er verschiedentlich unwahre oder widersprüchliche Auskünfte erteilt. Ausserdem pflege er keine ausreichenden Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern. Schliesslich habe er die Fragen zu den insbesondere kulturellen und geografischen Verhältnissen in der Schweiz und in der Region nur ungenügend beantworten können. 4.2 Das Verwaltungsgericht beurteilte die meisten Vorwürfe der Einbürgerungsbehörde nach eingehender Prüfung als unhaltbar. Es folgte der Erstinstanz nur in den letzten beiden Punkten. Eine Straftat sei aufgrund der Nichtanhandnahmeverfügung klar zu verneinen. Ebensowenig liege aufgrund der erstellten Umstände eine Steuerhinterziehung vor, und der Vorwurf unwahrer oder widersprüchlicher Auskünfte lasse sich nicht bestätigen. Aus dem angefochtenen Entscheid ergibt sich weiter, dass der Beschwerdeführer die Wohnsitzerfordernisse erfüllt, über einen makellosen Strafregisterauszug sowie ausreichende Deutschkenntnisse verfügt und den Test über die gesellschaftlichen und politischen Kenntnisse erfolgreich ablegte. Auch ist er erwerbstätig und weist geordnete persönliche und finanzielle Verhältnisse auf. Zum Vorwurf wird ihm einzig noch gemacht, er sei nicht ausreichend in die schweizerischen und lokalen Verhältnisse eingegliedert. Es ist zu prüfen, ob dies zutrifft und welche Tragweite damit verbunden ist. 4.3 Dem Erfordernis der Eingliederung in die hiesigen Verhältnisse und des Vertrautseins mit den schweizerischen und lokalen Lebensumständen liegen unbestimmte und auslegungsbedürftige Rechtsbegriffe zugrunde. Gemeint sind einerseits die wirtschaftliche und soziale Eingliederung und andererseits Grundlagenkenntnisse der Staatskunde und Geschichte, der Geografie sowie von kulturellen Sitten und Gebräuchen (dazu LAURA CAMPISI, Die rechtliche Erfassung der Integration im schweizerischen Migrationsrecht, 2014, S. 248 ff.; FLORA DI DONATO, L'integrazione degli stranieri in Svizzera, 2016, S. 65 ff.; CÉLINE GUTZWILLER, Droit de la nationalité suisse, 2016, S. 39 f.; SOW/MAHON, a.a.O., N. 9 ff. zu Art. 14 LN; FANNY DE WECK, in: Migrationsrecht, Kommentar, Spescha und andere [Hrsg.], 5. Aufl. 2019, N. 3 zu Art. 11 BüG). Nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung setzt eine genügende Integration nicht die Mitgliedschaft in Vereinen oder anderen Gemeindeorganisationen voraus. Die soziale Eingliederung kann auch über die Arbeit erfolgen. Selbst ein zurückgezogenes Leben schliesst eine Integration je nach den konkreten Umständen nicht von vornherein aus (vgl. BGE 138 I 242 E. 5.3 S. 245; Urteil des Bundesgerichts 1D_7/2017 vom 13. Juli 2018 E. 6.4 und 6.5). Zwar kann eine gewisse Anpassung verlangt werden, die Aufgabe der eigenen kulturellen Herkunft und Identität aber nicht (CAMPISI, a.a.O., S. 28 ff.). Überdies müssen die Anforderungen insgesamt verhältnismässig und diskriminierungsfrei sein und sie dürfen nicht überzogen erscheinen (vgl. PETER UEBERSAX, Das Bundesgericht und das Bürgerrechtsgesetz, mit einem Blick auf das neue Recht, BJM 2016 S. 195). Insbesondere handelt es sich bei der Prüfung der Einbürgerungsvoraussetzungen nicht um ein Fachexamen, bei der sich Kandidierende über Spezialkenntnisse und -begriffe auszuweisen haben. Vielmehr geht es um die Beurteilung von Lebenssachverhalten und um Grundkenntnisse des Allgemeinwissens. Spitzfindigkeiten haben im Einbürgerungsverfahren keinen Platz und die Ansprüche an das Wissen der Gesuchsteller dürfen nicht überhöht werden. Es darf nicht mehr verlangt werden, als auch von einem durchschnittlichen Schweizer mit Wohnsitz in der Gemeinde vernünftigerweise erwartet werden dürfte (Urteil 1D_7/2015 vom 14. Juli 2016 E. 4.3; SOW/MAHON, a.a.O., N. 26 zu Art. 14 LN). 4.4 Schliesslich dürfen bei der Beurteilung der Integration als Ganzes die kantonalen und kommunalen Behörden zwar den einzelnen Kriterien eine gewisse eigene Gewichtung beimessen. Insgesamt muss die Beurteilung aber ausgewogen bleiben und darf nicht auf einem klaren Missverhältnis der Würdigung aller massgeblichen Gesichtspunkte beruhen (vgl. FRANÇOIS CHAIX, Quelques réflexions sur l'acquisition de la nationalité suisse, in: Mélanges à la mémoire de Bernard Corboz, Grégory Bovey und andere [Hrsg.], 2019, S. 435 ff., Rz. 20). Die Fokussierung auf ein einziges Kriterium ist unzulässig, es sei denn, dieses falle, wie etwa eine erhebliche Straffälligkeit, bereits für sich allein entscheidend ins Gewicht. Erforderlich ist eine Gesamtwürdigung aller massgeblichen Aspekte im Einzelfall ( BGE 141 I 60 E. 3.5 S. 65). Ein Manko bei einem Gesichtspunkt kann, so lange dieser nicht für sich allein den Ausschlag gibt, durch Stärken bei anderen Kriterien ausgeglichen werden (CAMPISI, a.a.O., S. 274 f.; SPESCHA/KERLAND/BOLZLI, Handbuch zum Migrationsrecht, 3. Aufl. 2015, S. 415). 4.5 Im vorliegenden Fall prüfte die Einbürgerungsbehörde die gesellschaftlichen und politischen (staatskundlichen) Kenntnisse in einem Test, den der Beschwerdeführer erfolgreich absolviert hat. Das geografische und kulturelle Wissen sowie die wirtschaftliche und soziale Eingliederung klärte sie in zwei Blöcken im Einbürgerungsgespräch ab. 4.5.1 Das Verwaltungsgericht kommt sinngemäss zum Schluss, wirtschaftlich sei dem Beschwerdeführer nichts vorzuwerfen. Mit der Einbürgerungsbehörde geht es jedoch davon aus, seine gesellschaftliche Eingliederung genüge den Erwartungen nicht. Das Verwaltungsgericht erwähnt die Referenzauskünfte von vier Personen, die dem Beschwerdeführer ein durchschnittliches Ausmass an Kontakten und sozialen Interaktionen mit Nachbarn und Gemeindeeinwohnern attestieren, führt jedoch nicht aus, weshalb diese nicht ausreichen sollten. Es widerspricht jeglicher Lebenserfahrung, dass der Beschwerdeführer, der seit 2001 ein eigenes Gipsergeschäft führt, über seine Arbeit in der Region und der Wohngemeinde keine Kontakte zur einheimischen Bevölkerung, darunter auch Schweizerinnen und Schweizer, unterhält. Das wäre mit seiner selbständigen Erwerbstätigkeit als Handwerker gar nicht vereinbar. 4.5.2 Das Verwaltungsgericht hält fest, das Ergebnis des zweiten Blocks vermöge das Manko des ersten Blocks nicht aufzuwiegen. Darin habe der Beschwerdeführer die Mehrheit der Fragen zur Eingliederung in die schweizerischen Verhältnisse nur teilweise oder gar nicht beantworten können. Es rechnet vor, er habe bei 20 Fragen neun Mal keine richtige und vier Mal keine genaue Antwort erteilt. Der Beschwerdeführer macht geltend, er sei nervös gewesen und habe sich daher nicht immer rasch und genau ausdrücken können. Eine gewisse Nervosität beim Gesuchsteller ist bei einem Einbürgerungsentscheid normal und entsprechend generell in Rechnung zu stellen. Dass dies beim Beschwerdeführer in besonderem Masse zutraf und speziell zu berücksichtigen wäre, ist nicht belegt, auch wenn angesichts des Umstands, dass die Einbürgerungsbehörde gegen ihn eine Strafanzeige einreichte, nicht ausgeschlossen werden kann, dass das Gespräch in einer eher angespannten Atmosphäre stattfand. 4.5.3 Der Beschwerdeführer hat einige Fragen korrekt, andere falsch, mehrere mit "weiss nicht" oder "kenne ich nicht" und ein paar dem Grundsatz nach beantwortet. Dabei fällt auf, dass von ihm sehr spezifische Antworten verlangt wurden. Entscheidend für die Beurteilung der Integration des Beschwerdeführers ist allerdings, ob er zu zeigen vermochte, Kenntnis vom jeweils fraglichen Sachverhalt zu haben, selbst wenn er die genauen Bezeichnungen oder alle Details nicht nennen konnte. Wenn in diesem Sinne dem Beschwerdeführer etwa das Wort "Ländler" nichts sagt, bedeutet das nicht, dass er auch nicht weiss, worum es sich bei der schweizerischen Volksmusik handelt. Da er das "Schwyzerörgeli" nennen konnte, ist eher vom Gegenteil auszugehen. Auch dass er das Alphorn als "Schwyzerhorn" bzw. "Grosses Horn" bezeichnet, belegt zwar die Unkenntnis der genauen Bezeichnung dieses Instruments, zugleich aber auch, dass er es durchaus kennt. In analoger Weise konnte der Beschwerdeführer glaubwürdig darlegen, dass ihm der Tierpark Goldau, wo er schon berufliche Aufträge ausgeführt hat, bekannt ist, obwohl er offenbar nicht wusste, dass dort Bären und Wölfe im gleichen Gehege leben. Ferner weiss auch ein durchschnittlicher Schweizer Einwohner einer Gemeinde nicht unbedingt den Namen des kommunalen Altersheims, selbst wenn er wie der Beschwerdeführer die Institution als solche kennt. Auf die Frage "Was sind Iffelen" hat er sodann gemäss Protokoll korrekt geantwortet "Eine Küssnachter Tradition, wird auf dem Kopf getragen"; nachdem er dazu nicht weiter befragt worden war, brauchte er entgegen der Auffassung der Vorinstanzen auch nicht mehr zu sagen. Schliesslich wird ihm vorgeworfen, den "Gnipen" nicht zu kennen, was in Arth unerfindlich sei, zumal dieser Berg auf der Website der Gemeinde als Bestandteil der Bergsturzspur als Sehenswürdigkeit erwähnt werde. Der Gnipen wird allerdings - im Unterschied zur auf der ersten Stufe der Benutzeroberfläche zweimal als Sehenswürdigkeit genannten Rigi - erst in der zweiten Stufe durch Anklicken der an 13. Stelle stehenden letztgenannten Sehenswürdigkeit "Wanderweg Bergsturzspur" erwähnt (vgl. www.arth.ch/de/portrait/sehenswuerdigkeiten /, besucht am 25. November 2019). Dass der Beschwerdeführer den Bergsturz von 1806 kennt, hat er mit seiner Antwort zum "Goldseeli" bewiesen. Er kannte mithin den Berg nicht, wohl aber den Grund, weswegen ihm als Einwohner von Arth dieser offenbar hätte bekannt sein sollen. Insgesamt ist davon auszugehen, dass er bei den geografischen und kulturellen Kenntnissen zwar nicht brilliert hat, aber doch rund die Hälfte der nachgefragten Sachverhalte ganz oder zumindest dem Grundsatz nach kennt. Ob er deswegen die Anforderungen an die geografischen und kulturellen Kenntnisse knapp erfüllt oder verfehlt, kann offenbleiben, denn letztlich gibt dies so oder so nicht den Ausschlag. 4.6 Der Beschwerdeführer, der seit 30 Jahren in der Schweiz lebt und seit 26 Jahren in Arth wohnt, erfüllt alle Einbürgerungsvoraussetzungen mit lediglich einem gewissen Vorbehalt bei der geografischen und kulturellen Eingliederung. Auch insofern liegt aber höchstens ein geringes Manko vor, das durch die übrigen Kriterien mehr als aufgewogen wird. Ihm deswegen trotzdem die Einbürgerung zu verweigern, beruht auf einem klaren Missverhältnis bei der Abwägung sämtlicher materieller Einbürgerungsvoraussetzungen. Aufgrund einer Gesamtwürdigung ist es daher unhaltbar und damit willkürlich, den Beschwerdeführer nicht einzubürgern.
de
Art. 8 cpv. 1, art. 9 e 38 cpv. 2 Cost., art. 14 e 15 LCit (1952); condizioni richieste dal diritto federale e cantonale per la concessione della naturalizzazione ordinaria. Ripartizione delle competenze secondo il diritto federale in materia di naturalizzazione ordinaria. Anche se non sussiste un diritto alla naturalizzazione, sarebbe arbitrario e contrario al principio di uguaglianza, non naturalizzare un richiedente che ne adempie tutte le condizioni (consid. 2). Esigenze alla verbalizzazione e alla registrazione nella procedura di naturalizzazione (consid. 3). Esigenza d'integrazione nella realtà locale e familiarità con le condizioni di vita svizzere e locali. Le condizioni di naturalizzazione, e in particolare le esigenze di integrazione, devono essere, complessivamente, proporzionali e non discriminatorie e non devono apparire eccessive. È necessario un apprezzamento complessivo di tutti i criteri pertinenti nel singolo caso. La valutazione deve rimanere equilibrata e non può fondarsi su un'evidente sproporzione tra l'apprezzamento di tutti i criteri determinanti (consid. 4).
it
constitutional law
2,020
I
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58,650
146 I 62
146 I 62 Sachverhalt ab Seite 62 A. Am 21. Januar 2019 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich, § 21 des kantonalen Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 um einen neuen Absatz 2 zu ergänzen und diesem folgenden Wortlaut zu geben: "Auflagen und Weisungen sind nicht selbstständig anfechtbar." Die Änderung wurde am 25. Januar 2019 im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht; die Referendumsfrist ist am 26. März 2019 unbenutzt abgelaufen. B. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragen die Avenir Social Sektion Zürich, die Caritas Zürich, Map F, das Schweizer Arbeiterhilfswerk SAH Zürich, die Stiftung Sozialwerk Pfarrer Sieber, die Unabhängige Fachstelle für Sozialhilferecht, A., B. und C., es sei § 21 Abs. 2 des kantonalen Sozialhilfegesetzes aufzuheben. Gleichzeitig stellen A., B. und C. ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege. Die Geschäftsleitung des Kantonsrates des Kantons Zürich verzichtet auf eine Vernehmlassung. C. Auf Antrag der Beschwerdeführer erkannte der Instruktionsrichter mit Verfügung vom 20. Mai 2019 der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu. D. Am 14. Januar 2020 führte das Bundesgericht eine öffentliche Beratung durch. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Kantonale Erlasse können unmittelbar beim Bundesgericht angefochten werden, sofern - wie dies hier der Fall ist - kein kantonales Rechtsmittel zur Verfügung steht (Art. 82 lit. b und Art. 87 Abs. 1 BGG). Die Beschwerde wurde im Übrigen rechtzeitig eingereicht (Art. 101 BGG). 2. 2.1 Gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG ist zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses legitimiert, wer durch den Erlass aktuell oder virtuell besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat. Das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass der Beschwerdeführer von der angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4 S. 81; BGE 136 I 17 E. 2.1 S. 21; BGE 133 I 206 E. 2.1 und 2.3 S. 210 f.). 2.2 Die Beschwerdeführer 1 bis 6 sind juristische Personen, welche als solche keinen Anspruch auf Sozialhilfe haben können. Es besteht daher nicht einmal eine minimale Wahrscheinlichkeit dafür, dass der angefochtene Erlass früher oder später einmal auf sie selber angewendet werden könnte. Damit sind sie jedenfalls nicht zur Wahrung ihrer eigenen Interessen zur Beschwerdeführung legitimiert. Aus dem blossen Umstand, dass sich die Beschwerdeführer 1 bis 6 im Rahmen des kantonalen Vernehmlassungsverfahrens zur vorgesehenen Gesetzesänderung geäussert haben, ergibt sich noch kein schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG zur Anfechtung des nicht im Sinne ihrer Vernehmlassungsantworten verabschiedeten Erlasses. 2.3 Ein als juristische Person konstituierter Verband kann zudem Beschwerde erheben, soweit er nach den Statuten die entsprechenden Interessen zu wahren hat und die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder durch den angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen wird (sog. "egoistische Verbandsbeschwerde"; Urteil 8C_184/2008 vom 3. Oktober 2010 E. 2.1, nicht publ. in: BGE 134 I 269; BGE 130 I 26 E. 1.2.1 S. 30 mit Hinweisen). 2.3.1 Beim Beschwerdeführer 1 handelt es sich um die Sektion Zürich des Berufsverbandes der Sozialen Arbeit in der Schweiz. Es ist jedenfalls nicht offensichtlich, dass die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder des Verbandes Sozialhilfeempfänger wären. Es wäre daher an ihm gewesen, das Erfüllen der konkreten Voraussetzungen näher zu substanziieren. Da er dies unterliess, ist die Legitimation zu verneinen. 2.3.2 Dasselbe gilt im Ergebnis für die Beschwerdeführer 2, 3, 4 und 6. Bei diesen handelt es sich um als Vereine konstituierte Hilfswerke. Auch bei diesen Vereinen ist es nicht offensichtlich, dass die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder Sozialhilfeempfänger wären. An der fehlenden Legitimation vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass allenfalls eine Grosszahl der von diesen Hilfswerken unterstützten Personen Sozialhilfe bezieht. 2.3.3 Die Beschwerdeführerin 5 ist eine gemeinnützige Stiftung. Da sie als solche keine Mitglieder hat, kann sie unter dem Titel "egoistische Verbandsbeschwerde" im Vornherein nicht zur Beschwerde legitimiert sein. 2.4 Auf die Beschwerde der Beschwerdeführer 1 bis 6 ist damit nicht einzutreten. 2.5 Bei den Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 handelt es sich um im Kanton Zürich Sozialhilfe beziehende Personen. Als solche sind sie (zumindest virtuell) von der Änderung des Sozialhilfegesetzes betroffen. Auf ihre Beschwerde ist somit einzutreten. 3. Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Beschwerdeschrift darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Rügen wegen Verletzung von Grundrechten sind gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG im Einzelnen vorzubringen und zu begründen. Die Beschwerdeschrift muss darlegen, welche verfassungsmässigen Rechte inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene Rügen (BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246). Diese Grundsätze gelten auch bei der abstrakten Normenkontrolle (BGE 131 I 291 E. 1.5 S. 297; BGE 125 I 71 E. 1c S. 76). 4. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungs- oder EMRK-Garantien vereinbaren lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. Die verfassungs- und konventionskonforme Auslegung wird als zulässig erachtet, wenn die zu überprüfende Norm eine Lücke oder Unbestimmtheit aufweist. Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Norm auszugehen und sie ist nach den üblichen Regeln auszulegen. Es darf nicht über den klaren Sinn einer Norm hinweggegangen werden. Grenze der - verfassungskonformen - Auslegung ist der klare und eindeutige Wortsinn. Massgebend für die Beurteilung, ob eine kantonale Norm aufzuheben oder verfassungskonform auszulegen ist, sind: die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Wahrscheinlichkeit verfassungstreuer Anwendung, die Möglichkeit, bei einer späteren konkreten Normkontrolle einen hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutz zu erhalten, die konkreten Umstände, unter denen die Norm zur Anwendung kommt, die Möglichkeit einer Korrektur und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit. Dabei dürfen die Erklärungen der kantonalen Behörden über die künftige Anwendung der Vorschrift mitberücksichtigt werden. Allein der Umstand, dass eine Norm in einem der Verfassung widersprechenden Sinne verstanden und in einzelnen Fällen in verfassungswidriger Weise angewendet werden könnte, führt für sich allein noch nicht zu ihrer Aufhebung (BGE 134 I 293 E. 2 S. 295; BGE 133 I 77 E. 2 S. 79; BGE 130 I 82 E. 2.1 S. 86; Urteil 8C_ 949/2011 vom 4. September 2012 E. 4, nicht publ. in: BGE 138 I 331). 5. Die Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 machen geltend, die Änderung des kantonalen Sozialhilfegesetzes verstosse gegen die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). 5.1 Nach Art. 29a BV hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen. Rechtsprechungsgemäss ist die Rechtsweggarantie des Art. 29a BV bei Zwischenentscheiden nur dann tangiert, wenn ein nicht wieder gutzumachender Nachteil eine sofortige gerichtliche Beurteilung erfordert (vgl. BGE 138 V 271 E. 3.1 S. 278). Droht kein solcher Nachteil, so genügt es, wenn der Zwischenentscheid zusammen mit dem Endentscheid einer gerichtlichen Überprüfung unterzogen werden kann. 5.2 Gemäss der angefochtenen Ergänzung des Sozialhilfegesetzes des Kantons Zürich vom 14. Juni 1981 (SHG/ZH; LS 851.1) sind Auflagen und Weisungen nicht selbstständig anfechtbar. Das Bundesgericht betrachtet Auflagen und Weisungen im Sinne von § 21 SHG/ZH als Zwischenentscheide, da sie einen ersten, notwendigen Schritt zu einer allfälligen Leistungskürzung darstellen (vgl. Urteil 8C_871/2011 vom 13. Juni 2012 E. 4; vgl. auch Urteil 8C_449/2018 vom 18. Januar 2019 E. 5). Die Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 bringen nichts vor, was in diesem Punkt Anlass zu einer abweichenden Betrachtung geben würde. 5.3 Ein durch einen Zwischenentscheid drohender Nachteil gilt rechtsprechungsgemäss erst dann als nicht wieder gutzumachend, wenn er nicht später mit einem günstigen Endurteil in der Sache behoben werden könnte (BGE 137 III 522 E. 1.3 S. 525 mit Hinweisen). Bei sozialhilferechtlichen Auflagen und Weisungen verneint das Bundesgericht in aller Regel einen solchen Nachteil, da mit einer späteren Aufhebung einer Sanktionierung der Sozialhilfe beziehenden Person auch der aus der Auflage oder aus der Weisung fliessende Nachteil dahinfällt (vgl. etwa Urteile 8C_456/2015 vom 7. Juli 2016 oder 8C_2/2015 vom 30. Januar 2015). 5.4 Die Vorbringen der Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 geben Anlass, die bisherige Praxis zum Vorliegen eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils bei sozialhilferechtlichen Auflagen und Weisungen insbesondere unter besonderer Berücksichtigung der sozialversicherungsrechtlichen Rechtsprechung näher auszuleuchten. 5.4.1 In BGE 137 V 210 E. 3.4 S. 246 ff. hat das Bundesgericht seine vormalige Praxis zum sozialversicherungsrechtlichen Verfahren zur Einholung eines Administrativgutachtens nach Art. 44 ATSG geändert. Es erkannte, die Anordnung eines Gutachtens stelle eine Zwischenverfügung dar, wobei diese einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken könne. Begründet wurde dieser Nachteil namentlich mit dem Umstand, dass das Sachverständigengutachten im Rechtsmittelverfahren mit Blick auf die fachfremde Materie faktisch nur beschränkt überprüfbar ist. Greifen die Mitwirkungsrechte erst nachträglich - bei der Beweiswürdigung im Verwaltungs- und Beschwerdeverfahren -, so kann hieraus ein nicht wieder gutzumachender Nachteil entstehen, zumal im Anfechtungsstreitverfahren kein Anspruch auf Einholung von Gerichtsgutachten besteht (vgl. BGE 137 V 210 E. 3.4.2.7 S. 256 f.). 5.4.2 Das Bundesgericht begründete die in BGE 137 V 210 E. 3.4 S. 246 ff. vorgenommene Praxisänderung nicht mit der Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV, sondern mit dem Anspruch auf ein faires Verfahren nach Art. 6 EMRK, insbesondere mit dessen Teilgehalt eines Anspruchs auf Waffengleichheit der sich vor einem Gericht streitenden Parteien. Durch sie sollte der besonderen Situation in Bezug auf die Praxis der sozialversicherungsrechtlichen Begutachtungen Rechnung getragen werden. Daher wurde sie bislang auch nicht auf Personen, welche im Sozialversicherungsverfahren im Zuge eines Mahn- und Bedenkzeitverfahrens nach Art. 21 Abs. 4 ATSG zu einem bestimmten Tun oder Unterlassen aufgefordert werden, übertragen. Eine solche Aufforderung stellt rechtsprechungsgemäss auch im Sozialversicherungsrecht keine selbstständig anfechtbare Verfügung dar, da die versicherte Person durch sie keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil erleidet (vgl. Urteile 8C_510/2011 vom 17. Oktober 2012 E. 3.2 und 3.3 und 9C_548/2014 vom 19. Februar 2015 E. 3.2). 5.4.3 Wie die Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 grundsätzlich zutreffend vorbringen, fliesst aus Art. 29a BV ein Anspruch auf Überprüfung der Rechtsmässigkeit sozialhilferechtlicher Auflagen und Weisungen durch eine richterliche Behörde. Vorliegend streitig ist allerdings nicht die grundsätzliche Überprüfbarkeit der Anordnung, sondern die Frage, ob die Anfechtung zwingend sofort möglich sein muss, oder ob die betroffene Person ohne irreparablen Nachteil auf die Anfechtung des Endentscheides, hier der Sanktionierung der Nichtbefolgung der Auflage oder der Weisung, verwiesen werden kann. Anders als bei der Anordnung eines sozialversicherungsrechtlichen Administrativgutachtens - aber gleich wie beim Mahn- und Bedenkzeitverfahren nach Art. 21 Abs. 4 ATSG - sind bei sozialhilferechtlichen Auflagen oder Weisungen keine Gründe erkennbar, welche eine sofortige Anfechtbarkeit als zwingend erscheinen lassen würden. Ob eine bestimmte Auflage oder Weisung rechtmässig ist, kann vom Gericht bei der Überprüfung des Endentscheides in gleicher Weise beurteilt werden wie bei einer sofortigen Anfechtung des Zwischenentscheides. 5.4.4 Es ist nicht zu verkennen, dass der ganz überwiegende Teil der durch die angefochtene Norm betroffenen Personen in einer schwierigen finanziellen Situation steht, welche bereits durch eine verzögerte Auszahlung der diesen Personen zustehenden Leistungen noch verschärft wird. Zur Linderung dieser Situation ist es indessen nicht notwendig, eine sofortige Anfechtung der Anordnung zuzulassen. Vielmehr ist dieser Aspekt bei der Frage, ob einer Beschwerde gegen die Sanktionierung - mithin gegen den Endentscheid - aufschiebende Wirkung zukommt (was der Regel entspricht) oder diese entzogen werden soll, mitzuberücksichtigen. Zudem erscheint es als wünschenswert, dass das angerufene Gericht solche Verfahren auf Antrag besonders rasch und ausserhalb der Reihe behandelt (vgl. auch ANDRÉ NABOLD, in: Basler Kommentar zum UVG, 2019, N. 18 zu Art. 48 UVG). 5.4.5 Somit ist daran festzuhalten, dass in aller Regel kein nicht wieder gutzumachender Nachteil ersichtlich ist, welcher eine sofortige Überprüfung sozialhilferechtlicher Auflagen und Weisungen gebieten würde. Dies ändert freilich nichts daran, dass in jenen Fällen, in denen durch die Auflage oder die Weisung ein nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG droht, bereits gestützt auf den Grundsatz der Verfahrenseinheit (Art. 111 BGG; vgl. auch Urteil 1C_291/2015 vom 16. Oktober 2015 E. 1.2.1) deren sofortige Anfechtung auch vor kantonalem Gericht möglich sein muss. Es ist indessen kein Fall ersichtlich, in dem das Bundesgericht einen solchen Nachteil in einem sozialhilferechtlichen Kontext je bejaht hätte. Damit muss diese Konstellation als mehr oder weniger theoretisch angesehen werden. Das Bundesgericht hebt im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle jedoch eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen (bzw. mit dem höherstufigen Bundesrecht vereinbaren) Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. Erscheint eine generell-abstrakte Regelung unter normalen Verhältnissen, wie sie der Gesetzgeber voraussetzen durfte, als verfassungsrechtlich zulässig, so vermag die ungewisse Möglichkeit, dass sie sich in besonders gelagerten Einzelfällen als verfassungswidrig auswirken könnte, ein Eingreifen des Verfassungsrichters im Stadium der abstrakten Normenkontrolle im Allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen; den Betroffenen verbleibt die Möglichkeit, eine allfällige Verfassungswidrigkeit bei der Anwendung im Einzelfall geltend zu machen (BGE 134 I 293 E. 2 S. 295 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch GRIFFEL, in: Staatsrecht, 2. Aufl. 2015, § 27 Rz. 42). Dass somit zum heutigen Zeitpunkt nicht vollständig ausgeschlossen werden kann, dass das kantonale Gericht in einem besonders gelagerten Fall gestützt auf Art. 111 BGG auf eine Beschwerde gegen eine Auflage oder eine Weisung einzutreten haben wird, reicht nicht aus, um ein bundesgerichtliches Eingreifen bereits im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zu rechtfertigen. 5.4.6 Ist somit kein nicht wieder gutzumachender Nachteil ersichtlich, welcher eine sofortige Anfechtbarkeit des Zwischenentscheides gebieten würde, so tangiert die Novellierung des SHG/ZH, wonach eine solche sofortige Anfechtung explizit ausgeschlossen wird, die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV nicht (vgl. E. 5.1). Die Rüge der Verletzung dieser Verfassungsbestimmung erweist sich damit als unbegründet.
de
§ 21 Abs. 2 des Sozialhilfegesetzes des Kantons Zürich vom 14. Juni 1981 (SHG/ZH); Art. 29a BV; Rechtsweggarantie. § 21 Abs. 2 SHG/ZH, wonach sozialhilferechtliche Auflagen und Weisungen nicht selbstständig anfechtbar sind, verletzt - vorbehältlich allfälliger besonders gelagerter Einzelfälle - kein Bundesrecht. Insbesondere verstösst diese Regelung nicht gegen die Rechtsweggarantie gemäss Art. 29a BV (E. 5).
de
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-62%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,651
146 I 62
146 I 62 Sachverhalt ab Seite 62 A. Am 21. Januar 2019 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich, § 21 des kantonalen Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 um einen neuen Absatz 2 zu ergänzen und diesem folgenden Wortlaut zu geben: "Auflagen und Weisungen sind nicht selbstständig anfechtbar." Die Änderung wurde am 25. Januar 2019 im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht; die Referendumsfrist ist am 26. März 2019 unbenutzt abgelaufen. B. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragen die Avenir Social Sektion Zürich, die Caritas Zürich, Map F, das Schweizer Arbeiterhilfswerk SAH Zürich, die Stiftung Sozialwerk Pfarrer Sieber, die Unabhängige Fachstelle für Sozialhilferecht, A., B. und C., es sei § 21 Abs. 2 des kantonalen Sozialhilfegesetzes aufzuheben. Gleichzeitig stellen A., B. und C. ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege. Die Geschäftsleitung des Kantonsrates des Kantons Zürich verzichtet auf eine Vernehmlassung. C. Auf Antrag der Beschwerdeführer erkannte der Instruktionsrichter mit Verfügung vom 20. Mai 2019 der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu. D. Am 14. Januar 2020 führte das Bundesgericht eine öffentliche Beratung durch. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Kantonale Erlasse können unmittelbar beim Bundesgericht angefochten werden, sofern - wie dies hier der Fall ist - kein kantonales Rechtsmittel zur Verfügung steht (Art. 82 lit. b und Art. 87 Abs. 1 BGG). Die Beschwerde wurde im Übrigen rechtzeitig eingereicht (Art. 101 BGG). 2. 2.1 Gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG ist zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses legitimiert, wer durch den Erlass aktuell oder virtuell besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat. Das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass der Beschwerdeführer von der angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4 S. 81; BGE 136 I 17 E. 2.1 S. 21; BGE 133 I 206 E. 2.1 und 2.3 S. 210 f.). 2.2 Die Beschwerdeführer 1 bis 6 sind juristische Personen, welche als solche keinen Anspruch auf Sozialhilfe haben können. Es besteht daher nicht einmal eine minimale Wahrscheinlichkeit dafür, dass der angefochtene Erlass früher oder später einmal auf sie selber angewendet werden könnte. Damit sind sie jedenfalls nicht zur Wahrung ihrer eigenen Interessen zur Beschwerdeführung legitimiert. Aus dem blossen Umstand, dass sich die Beschwerdeführer 1 bis 6 im Rahmen des kantonalen Vernehmlassungsverfahrens zur vorgesehenen Gesetzesänderung geäussert haben, ergibt sich noch kein schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG zur Anfechtung des nicht im Sinne ihrer Vernehmlassungsantworten verabschiedeten Erlasses. 2.3 Ein als juristische Person konstituierter Verband kann zudem Beschwerde erheben, soweit er nach den Statuten die entsprechenden Interessen zu wahren hat und die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder durch den angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen wird (sog. "egoistische Verbandsbeschwerde"; Urteil 8C_184/2008 vom 3. Oktober 2010 E. 2.1, nicht publ. in: BGE 134 I 269; BGE 130 I 26 E. 1.2.1 S. 30 mit Hinweisen). 2.3.1 Beim Beschwerdeführer 1 handelt es sich um die Sektion Zürich des Berufsverbandes der Sozialen Arbeit in der Schweiz. Es ist jedenfalls nicht offensichtlich, dass die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder des Verbandes Sozialhilfeempfänger wären. Es wäre daher an ihm gewesen, das Erfüllen der konkreten Voraussetzungen näher zu substanziieren. Da er dies unterliess, ist die Legitimation zu verneinen. 2.3.2 Dasselbe gilt im Ergebnis für die Beschwerdeführer 2, 3, 4 und 6. Bei diesen handelt es sich um als Vereine konstituierte Hilfswerke. Auch bei diesen Vereinen ist es nicht offensichtlich, dass die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder Sozialhilfeempfänger wären. An der fehlenden Legitimation vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass allenfalls eine Grosszahl der von diesen Hilfswerken unterstützten Personen Sozialhilfe bezieht. 2.3.3 Die Beschwerdeführerin 5 ist eine gemeinnützige Stiftung. Da sie als solche keine Mitglieder hat, kann sie unter dem Titel "egoistische Verbandsbeschwerde" im Vornherein nicht zur Beschwerde legitimiert sein. 2.4 Auf die Beschwerde der Beschwerdeführer 1 bis 6 ist damit nicht einzutreten. 2.5 Bei den Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 handelt es sich um im Kanton Zürich Sozialhilfe beziehende Personen. Als solche sind sie (zumindest virtuell) von der Änderung des Sozialhilfegesetzes betroffen. Auf ihre Beschwerde ist somit einzutreten. 3. Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Beschwerdeschrift darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Rügen wegen Verletzung von Grundrechten sind gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG im Einzelnen vorzubringen und zu begründen. Die Beschwerdeschrift muss darlegen, welche verfassungsmässigen Rechte inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene Rügen (BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246). Diese Grundsätze gelten auch bei der abstrakten Normenkontrolle (BGE 131 I 291 E. 1.5 S. 297; BGE 125 I 71 E. 1c S. 76). 4. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungs- oder EMRK-Garantien vereinbaren lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. Die verfassungs- und konventionskonforme Auslegung wird als zulässig erachtet, wenn die zu überprüfende Norm eine Lücke oder Unbestimmtheit aufweist. Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Norm auszugehen und sie ist nach den üblichen Regeln auszulegen. Es darf nicht über den klaren Sinn einer Norm hinweggegangen werden. Grenze der - verfassungskonformen - Auslegung ist der klare und eindeutige Wortsinn. Massgebend für die Beurteilung, ob eine kantonale Norm aufzuheben oder verfassungskonform auszulegen ist, sind: die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Wahrscheinlichkeit verfassungstreuer Anwendung, die Möglichkeit, bei einer späteren konkreten Normkontrolle einen hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutz zu erhalten, die konkreten Umstände, unter denen die Norm zur Anwendung kommt, die Möglichkeit einer Korrektur und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit. Dabei dürfen die Erklärungen der kantonalen Behörden über die künftige Anwendung der Vorschrift mitberücksichtigt werden. Allein der Umstand, dass eine Norm in einem der Verfassung widersprechenden Sinne verstanden und in einzelnen Fällen in verfassungswidriger Weise angewendet werden könnte, führt für sich allein noch nicht zu ihrer Aufhebung (BGE 134 I 293 E. 2 S. 295; BGE 133 I 77 E. 2 S. 79; BGE 130 I 82 E. 2.1 S. 86; Urteil 8C_ 949/2011 vom 4. September 2012 E. 4, nicht publ. in: BGE 138 I 331). 5. Die Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 machen geltend, die Änderung des kantonalen Sozialhilfegesetzes verstosse gegen die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). 5.1 Nach Art. 29a BV hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen. Rechtsprechungsgemäss ist die Rechtsweggarantie des Art. 29a BV bei Zwischenentscheiden nur dann tangiert, wenn ein nicht wieder gutzumachender Nachteil eine sofortige gerichtliche Beurteilung erfordert (vgl. BGE 138 V 271 E. 3.1 S. 278). Droht kein solcher Nachteil, so genügt es, wenn der Zwischenentscheid zusammen mit dem Endentscheid einer gerichtlichen Überprüfung unterzogen werden kann. 5.2 Gemäss der angefochtenen Ergänzung des Sozialhilfegesetzes des Kantons Zürich vom 14. Juni 1981 (SHG/ZH; LS 851.1) sind Auflagen und Weisungen nicht selbstständig anfechtbar. Das Bundesgericht betrachtet Auflagen und Weisungen im Sinne von § 21 SHG/ZH als Zwischenentscheide, da sie einen ersten, notwendigen Schritt zu einer allfälligen Leistungskürzung darstellen (vgl. Urteil 8C_871/2011 vom 13. Juni 2012 E. 4; vgl. auch Urteil 8C_449/2018 vom 18. Januar 2019 E. 5). Die Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 bringen nichts vor, was in diesem Punkt Anlass zu einer abweichenden Betrachtung geben würde. 5.3 Ein durch einen Zwischenentscheid drohender Nachteil gilt rechtsprechungsgemäss erst dann als nicht wieder gutzumachend, wenn er nicht später mit einem günstigen Endurteil in der Sache behoben werden könnte (BGE 137 III 522 E. 1.3 S. 525 mit Hinweisen). Bei sozialhilferechtlichen Auflagen und Weisungen verneint das Bundesgericht in aller Regel einen solchen Nachteil, da mit einer späteren Aufhebung einer Sanktionierung der Sozialhilfe beziehenden Person auch der aus der Auflage oder aus der Weisung fliessende Nachteil dahinfällt (vgl. etwa Urteile 8C_456/2015 vom 7. Juli 2016 oder 8C_2/2015 vom 30. Januar 2015). 5.4 Die Vorbringen der Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 geben Anlass, die bisherige Praxis zum Vorliegen eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils bei sozialhilferechtlichen Auflagen und Weisungen insbesondere unter besonderer Berücksichtigung der sozialversicherungsrechtlichen Rechtsprechung näher auszuleuchten. 5.4.1 In BGE 137 V 210 E. 3.4 S. 246 ff. hat das Bundesgericht seine vormalige Praxis zum sozialversicherungsrechtlichen Verfahren zur Einholung eines Administrativgutachtens nach Art. 44 ATSG geändert. Es erkannte, die Anordnung eines Gutachtens stelle eine Zwischenverfügung dar, wobei diese einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken könne. Begründet wurde dieser Nachteil namentlich mit dem Umstand, dass das Sachverständigengutachten im Rechtsmittelverfahren mit Blick auf die fachfremde Materie faktisch nur beschränkt überprüfbar ist. Greifen die Mitwirkungsrechte erst nachträglich - bei der Beweiswürdigung im Verwaltungs- und Beschwerdeverfahren -, so kann hieraus ein nicht wieder gutzumachender Nachteil entstehen, zumal im Anfechtungsstreitverfahren kein Anspruch auf Einholung von Gerichtsgutachten besteht (vgl. BGE 137 V 210 E. 3.4.2.7 S. 256 f.). 5.4.2 Das Bundesgericht begründete die in BGE 137 V 210 E. 3.4 S. 246 ff. vorgenommene Praxisänderung nicht mit der Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV, sondern mit dem Anspruch auf ein faires Verfahren nach Art. 6 EMRK, insbesondere mit dessen Teilgehalt eines Anspruchs auf Waffengleichheit der sich vor einem Gericht streitenden Parteien. Durch sie sollte der besonderen Situation in Bezug auf die Praxis der sozialversicherungsrechtlichen Begutachtungen Rechnung getragen werden. Daher wurde sie bislang auch nicht auf Personen, welche im Sozialversicherungsverfahren im Zuge eines Mahn- und Bedenkzeitverfahrens nach Art. 21 Abs. 4 ATSG zu einem bestimmten Tun oder Unterlassen aufgefordert werden, übertragen. Eine solche Aufforderung stellt rechtsprechungsgemäss auch im Sozialversicherungsrecht keine selbstständig anfechtbare Verfügung dar, da die versicherte Person durch sie keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil erleidet (vgl. Urteile 8C_510/2011 vom 17. Oktober 2012 E. 3.2 und 3.3 und 9C_548/2014 vom 19. Februar 2015 E. 3.2). 5.4.3 Wie die Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 grundsätzlich zutreffend vorbringen, fliesst aus Art. 29a BV ein Anspruch auf Überprüfung der Rechtsmässigkeit sozialhilferechtlicher Auflagen und Weisungen durch eine richterliche Behörde. Vorliegend streitig ist allerdings nicht die grundsätzliche Überprüfbarkeit der Anordnung, sondern die Frage, ob die Anfechtung zwingend sofort möglich sein muss, oder ob die betroffene Person ohne irreparablen Nachteil auf die Anfechtung des Endentscheides, hier der Sanktionierung der Nichtbefolgung der Auflage oder der Weisung, verwiesen werden kann. Anders als bei der Anordnung eines sozialversicherungsrechtlichen Administrativgutachtens - aber gleich wie beim Mahn- und Bedenkzeitverfahren nach Art. 21 Abs. 4 ATSG - sind bei sozialhilferechtlichen Auflagen oder Weisungen keine Gründe erkennbar, welche eine sofortige Anfechtbarkeit als zwingend erscheinen lassen würden. Ob eine bestimmte Auflage oder Weisung rechtmässig ist, kann vom Gericht bei der Überprüfung des Endentscheides in gleicher Weise beurteilt werden wie bei einer sofortigen Anfechtung des Zwischenentscheides. 5.4.4 Es ist nicht zu verkennen, dass der ganz überwiegende Teil der durch die angefochtene Norm betroffenen Personen in einer schwierigen finanziellen Situation steht, welche bereits durch eine verzögerte Auszahlung der diesen Personen zustehenden Leistungen noch verschärft wird. Zur Linderung dieser Situation ist es indessen nicht notwendig, eine sofortige Anfechtung der Anordnung zuzulassen. Vielmehr ist dieser Aspekt bei der Frage, ob einer Beschwerde gegen die Sanktionierung - mithin gegen den Endentscheid - aufschiebende Wirkung zukommt (was der Regel entspricht) oder diese entzogen werden soll, mitzuberücksichtigen. Zudem erscheint es als wünschenswert, dass das angerufene Gericht solche Verfahren auf Antrag besonders rasch und ausserhalb der Reihe behandelt (vgl. auch ANDRÉ NABOLD, in: Basler Kommentar zum UVG, 2019, N. 18 zu Art. 48 UVG). 5.4.5 Somit ist daran festzuhalten, dass in aller Regel kein nicht wieder gutzumachender Nachteil ersichtlich ist, welcher eine sofortige Überprüfung sozialhilferechtlicher Auflagen und Weisungen gebieten würde. Dies ändert freilich nichts daran, dass in jenen Fällen, in denen durch die Auflage oder die Weisung ein nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG droht, bereits gestützt auf den Grundsatz der Verfahrenseinheit (Art. 111 BGG; vgl. auch Urteil 1C_291/2015 vom 16. Oktober 2015 E. 1.2.1) deren sofortige Anfechtung auch vor kantonalem Gericht möglich sein muss. Es ist indessen kein Fall ersichtlich, in dem das Bundesgericht einen solchen Nachteil in einem sozialhilferechtlichen Kontext je bejaht hätte. Damit muss diese Konstellation als mehr oder weniger theoretisch angesehen werden. Das Bundesgericht hebt im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle jedoch eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen (bzw. mit dem höherstufigen Bundesrecht vereinbaren) Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. Erscheint eine generell-abstrakte Regelung unter normalen Verhältnissen, wie sie der Gesetzgeber voraussetzen durfte, als verfassungsrechtlich zulässig, so vermag die ungewisse Möglichkeit, dass sie sich in besonders gelagerten Einzelfällen als verfassungswidrig auswirken könnte, ein Eingreifen des Verfassungsrichters im Stadium der abstrakten Normenkontrolle im Allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen; den Betroffenen verbleibt die Möglichkeit, eine allfällige Verfassungswidrigkeit bei der Anwendung im Einzelfall geltend zu machen (BGE 134 I 293 E. 2 S. 295 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch GRIFFEL, in: Staatsrecht, 2. Aufl. 2015, § 27 Rz. 42). Dass somit zum heutigen Zeitpunkt nicht vollständig ausgeschlossen werden kann, dass das kantonale Gericht in einem besonders gelagerten Fall gestützt auf Art. 111 BGG auf eine Beschwerde gegen eine Auflage oder eine Weisung einzutreten haben wird, reicht nicht aus, um ein bundesgerichtliches Eingreifen bereits im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zu rechtfertigen. 5.4.6 Ist somit kein nicht wieder gutzumachender Nachteil ersichtlich, welcher eine sofortige Anfechtbarkeit des Zwischenentscheides gebieten würde, so tangiert die Novellierung des SHG/ZH, wonach eine solche sofortige Anfechtung explizit ausgeschlossen wird, die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV nicht (vgl. E. 5.1). Die Rüge der Verletzung dieser Verfassungsbestimmung erweist sich damit als unbegründet.
de
§ 21 al. 2 de la loi du canton de Zurich du 14 juin 1981 sur l'aide sociale; art. 29a Cst.; garantie de l'accès au juge. Le § 21 al. 2 de la loi cantonale sur l'aide sociale, selon lequel les injonctions et instructions de l'autorité en matière d'aide sociale ne sont pas susceptibles d'un recours immédiat, n'est pas contraire au droit fédéral, sous réserve de cas particuliers très spécifiques. En particulier, cette réglementation ne viole pas la garantie de l'accès au juge au sens de l'art. 29a Cst. (consid. 5).
fr
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-62%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,652
146 I 62
146 I 62 Sachverhalt ab Seite 62 A. Am 21. Januar 2019 beschloss der Kantonsrat des Kantons Zürich, § 21 des kantonalen Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 um einen neuen Absatz 2 zu ergänzen und diesem folgenden Wortlaut zu geben: "Auflagen und Weisungen sind nicht selbstständig anfechtbar." Die Änderung wurde am 25. Januar 2019 im kantonalen Amtsblatt veröffentlicht; die Referendumsfrist ist am 26. März 2019 unbenutzt abgelaufen. B. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragen die Avenir Social Sektion Zürich, die Caritas Zürich, Map F, das Schweizer Arbeiterhilfswerk SAH Zürich, die Stiftung Sozialwerk Pfarrer Sieber, die Unabhängige Fachstelle für Sozialhilferecht, A., B. und C., es sei § 21 Abs. 2 des kantonalen Sozialhilfegesetzes aufzuheben. Gleichzeitig stellen A., B. und C. ein Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege. Die Geschäftsleitung des Kantonsrates des Kantons Zürich verzichtet auf eine Vernehmlassung. C. Auf Antrag der Beschwerdeführer erkannte der Instruktionsrichter mit Verfügung vom 20. Mai 2019 der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu. D. Am 14. Januar 2020 führte das Bundesgericht eine öffentliche Beratung durch. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Kantonale Erlasse können unmittelbar beim Bundesgericht angefochten werden, sofern - wie dies hier der Fall ist - kein kantonales Rechtsmittel zur Verfügung steht (Art. 82 lit. b und Art. 87 Abs. 1 BGG). Die Beschwerde wurde im Übrigen rechtzeitig eingereicht (Art. 101 BGG). 2. 2.1 Gemäss Art. 89 Abs. 1 lit. b und c BGG ist zur Anfechtung eines kantonalen Erlasses legitimiert, wer durch den Erlass aktuell oder virtuell besonders berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Änderung oder Aufhebung hat. Das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher oder tatsächlicher Natur sein. Virtuelles Berührtsein setzt voraus, dass der Beschwerdeführer von der angefochtenen Regelung früher oder später einmal mit einer minimalen Wahrscheinlichkeit unmittelbar betroffen ist (BGE 137 I 77 E. 1.4 S. 81; BGE 136 I 17 E. 2.1 S. 21; BGE 133 I 206 E. 2.1 und 2.3 S. 210 f.). 2.2 Die Beschwerdeführer 1 bis 6 sind juristische Personen, welche als solche keinen Anspruch auf Sozialhilfe haben können. Es besteht daher nicht einmal eine minimale Wahrscheinlichkeit dafür, dass der angefochtene Erlass früher oder später einmal auf sie selber angewendet werden könnte. Damit sind sie jedenfalls nicht zur Wahrung ihrer eigenen Interessen zur Beschwerdeführung legitimiert. Aus dem blossen Umstand, dass sich die Beschwerdeführer 1 bis 6 im Rahmen des kantonalen Vernehmlassungsverfahrens zur vorgesehenen Gesetzesänderung geäussert haben, ergibt sich noch kein schutzwürdiges Interesse im Sinne von Art. 89 Abs. 1 BGG zur Anfechtung des nicht im Sinne ihrer Vernehmlassungsantworten verabschiedeten Erlasses. 2.3 Ein als juristische Person konstituierter Verband kann zudem Beschwerde erheben, soweit er nach den Statuten die entsprechenden Interessen zu wahren hat und die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder durch den angefochtenen Erlass direkt oder virtuell betroffen wird (sog. "egoistische Verbandsbeschwerde"; Urteil 8C_184/2008 vom 3. Oktober 2010 E. 2.1, nicht publ. in: BGE 134 I 269; BGE 130 I 26 E. 1.2.1 S. 30 mit Hinweisen). 2.3.1 Beim Beschwerdeführer 1 handelt es sich um die Sektion Zürich des Berufsverbandes der Sozialen Arbeit in der Schweiz. Es ist jedenfalls nicht offensichtlich, dass die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder des Verbandes Sozialhilfeempfänger wären. Es wäre daher an ihm gewesen, das Erfüllen der konkreten Voraussetzungen näher zu substanziieren. Da er dies unterliess, ist die Legitimation zu verneinen. 2.3.2 Dasselbe gilt im Ergebnis für die Beschwerdeführer 2, 3, 4 und 6. Bei diesen handelt es sich um als Vereine konstituierte Hilfswerke. Auch bei diesen Vereinen ist es nicht offensichtlich, dass die Mehrheit oder zumindest eine Grosszahl der Mitglieder Sozialhilfeempfänger wären. An der fehlenden Legitimation vermag auch der Umstand nichts zu ändern, dass allenfalls eine Grosszahl der von diesen Hilfswerken unterstützten Personen Sozialhilfe bezieht. 2.3.3 Die Beschwerdeführerin 5 ist eine gemeinnützige Stiftung. Da sie als solche keine Mitglieder hat, kann sie unter dem Titel "egoistische Verbandsbeschwerde" im Vornherein nicht zur Beschwerde legitimiert sein. 2.4 Auf die Beschwerde der Beschwerdeführer 1 bis 6 ist damit nicht einzutreten. 2.5 Bei den Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 handelt es sich um im Kanton Zürich Sozialhilfe beziehende Personen. Als solche sind sie (zumindest virtuell) von der Änderung des Sozialhilfegesetzes betroffen. Auf ihre Beschwerde ist somit einzutreten. 3. Gemäss Art. 42 Abs. 2 BGG ist in der Beschwerdeschrift darzulegen, inwiefern der angefochtene Akt Recht verletzt. Rügen wegen Verletzung von Grundrechten sind gemäss Art. 106 Abs. 2 BGG im Einzelnen vorzubringen und zu begründen. Die Beschwerdeschrift muss darlegen, welche verfassungsmässigen Rechte inwiefern durch den angefochtenen Erlass oder Entscheid verletzt worden sind. Das Bundesgericht prüft nur klar und detailliert erhobene Rügen (BGE 134 II 244 E. 2.2 S. 246). Diese Grundsätze gelten auch bei der abstrakten Normenkontrolle (BGE 131 I 291 E. 1.5 S. 297; BGE 125 I 71 E. 1c S. 76). 4. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesgerichts ist bei der Prüfung der Verfassungsmässigkeit eines Erlasses im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn zugemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungs- oder EMRK-Garantien vereinbaren lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale Norm nur auf, sofern sie sich jeglicher verfassungs- und konventionskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. Die verfassungs- und konventionskonforme Auslegung wird als zulässig erachtet, wenn die zu überprüfende Norm eine Lücke oder Unbestimmtheit aufweist. Es ist grundsätzlich vom Wortlaut der Norm auszugehen und sie ist nach den üblichen Regeln auszulegen. Es darf nicht über den klaren Sinn einer Norm hinweggegangen werden. Grenze der - verfassungskonformen - Auslegung ist der klare und eindeutige Wortsinn. Massgebend für die Beurteilung, ob eine kantonale Norm aufzuheben oder verfassungskonform auszulegen ist, sind: die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Wahrscheinlichkeit verfassungstreuer Anwendung, die Möglichkeit, bei einer späteren konkreten Normkontrolle einen hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutz zu erhalten, die konkreten Umstände, unter denen die Norm zur Anwendung kommt, die Möglichkeit einer Korrektur und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit. Dabei dürfen die Erklärungen der kantonalen Behörden über die künftige Anwendung der Vorschrift mitberücksichtigt werden. Allein der Umstand, dass eine Norm in einem der Verfassung widersprechenden Sinne verstanden und in einzelnen Fällen in verfassungswidriger Weise angewendet werden könnte, führt für sich allein noch nicht zu ihrer Aufhebung (BGE 134 I 293 E. 2 S. 295; BGE 133 I 77 E. 2 S. 79; BGE 130 I 82 E. 2.1 S. 86; Urteil 8C_ 949/2011 vom 4. September 2012 E. 4, nicht publ. in: BGE 138 I 331). 5. Die Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 machen geltend, die Änderung des kantonalen Sozialhilfegesetzes verstosse gegen die Rechtsweggarantie (Art. 29a BV). 5.1 Nach Art. 29a BV hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behörde. Bund und Kantone können durch Gesetz die richterliche Beurteilung in Ausnahmefällen ausschliessen. Rechtsprechungsgemäss ist die Rechtsweggarantie des Art. 29a BV bei Zwischenentscheiden nur dann tangiert, wenn ein nicht wieder gutzumachender Nachteil eine sofortige gerichtliche Beurteilung erfordert (vgl. BGE 138 V 271 E. 3.1 S. 278). Droht kein solcher Nachteil, so genügt es, wenn der Zwischenentscheid zusammen mit dem Endentscheid einer gerichtlichen Überprüfung unterzogen werden kann. 5.2 Gemäss der angefochtenen Ergänzung des Sozialhilfegesetzes des Kantons Zürich vom 14. Juni 1981 (SHG/ZH; LS 851.1) sind Auflagen und Weisungen nicht selbstständig anfechtbar. Das Bundesgericht betrachtet Auflagen und Weisungen im Sinne von § 21 SHG/ZH als Zwischenentscheide, da sie einen ersten, notwendigen Schritt zu einer allfälligen Leistungskürzung darstellen (vgl. Urteil 8C_871/2011 vom 13. Juni 2012 E. 4; vgl. auch Urteil 8C_449/2018 vom 18. Januar 2019 E. 5). Die Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 bringen nichts vor, was in diesem Punkt Anlass zu einer abweichenden Betrachtung geben würde. 5.3 Ein durch einen Zwischenentscheid drohender Nachteil gilt rechtsprechungsgemäss erst dann als nicht wieder gutzumachend, wenn er nicht später mit einem günstigen Endurteil in der Sache behoben werden könnte (BGE 137 III 522 E. 1.3 S. 525 mit Hinweisen). Bei sozialhilferechtlichen Auflagen und Weisungen verneint das Bundesgericht in aller Regel einen solchen Nachteil, da mit einer späteren Aufhebung einer Sanktionierung der Sozialhilfe beziehenden Person auch der aus der Auflage oder aus der Weisung fliessende Nachteil dahinfällt (vgl. etwa Urteile 8C_456/2015 vom 7. Juli 2016 oder 8C_2/2015 vom 30. Januar 2015). 5.4 Die Vorbringen der Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 geben Anlass, die bisherige Praxis zum Vorliegen eines nicht wieder gutzumachenden Nachteils bei sozialhilferechtlichen Auflagen und Weisungen insbesondere unter besonderer Berücksichtigung der sozialversicherungsrechtlichen Rechtsprechung näher auszuleuchten. 5.4.1 In BGE 137 V 210 E. 3.4 S. 246 ff. hat das Bundesgericht seine vormalige Praxis zum sozialversicherungsrechtlichen Verfahren zur Einholung eines Administrativgutachtens nach Art. 44 ATSG geändert. Es erkannte, die Anordnung eines Gutachtens stelle eine Zwischenverfügung dar, wobei diese einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken könne. Begründet wurde dieser Nachteil namentlich mit dem Umstand, dass das Sachverständigengutachten im Rechtsmittelverfahren mit Blick auf die fachfremde Materie faktisch nur beschränkt überprüfbar ist. Greifen die Mitwirkungsrechte erst nachträglich - bei der Beweiswürdigung im Verwaltungs- und Beschwerdeverfahren -, so kann hieraus ein nicht wieder gutzumachender Nachteil entstehen, zumal im Anfechtungsstreitverfahren kein Anspruch auf Einholung von Gerichtsgutachten besteht (vgl. BGE 137 V 210 E. 3.4.2.7 S. 256 f.). 5.4.2 Das Bundesgericht begründete die in BGE 137 V 210 E. 3.4 S. 246 ff. vorgenommene Praxisänderung nicht mit der Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV, sondern mit dem Anspruch auf ein faires Verfahren nach Art. 6 EMRK, insbesondere mit dessen Teilgehalt eines Anspruchs auf Waffengleichheit der sich vor einem Gericht streitenden Parteien. Durch sie sollte der besonderen Situation in Bezug auf die Praxis der sozialversicherungsrechtlichen Begutachtungen Rechnung getragen werden. Daher wurde sie bislang auch nicht auf Personen, welche im Sozialversicherungsverfahren im Zuge eines Mahn- und Bedenkzeitverfahrens nach Art. 21 Abs. 4 ATSG zu einem bestimmten Tun oder Unterlassen aufgefordert werden, übertragen. Eine solche Aufforderung stellt rechtsprechungsgemäss auch im Sozialversicherungsrecht keine selbstständig anfechtbare Verfügung dar, da die versicherte Person durch sie keinen nicht wieder gutzumachenden Nachteil erleidet (vgl. Urteile 8C_510/2011 vom 17. Oktober 2012 E. 3.2 und 3.3 und 9C_548/2014 vom 19. Februar 2015 E. 3.2). 5.4.3 Wie die Beschwerdeführerinnen 7, 8 und 9 grundsätzlich zutreffend vorbringen, fliesst aus Art. 29a BV ein Anspruch auf Überprüfung der Rechtsmässigkeit sozialhilferechtlicher Auflagen und Weisungen durch eine richterliche Behörde. Vorliegend streitig ist allerdings nicht die grundsätzliche Überprüfbarkeit der Anordnung, sondern die Frage, ob die Anfechtung zwingend sofort möglich sein muss, oder ob die betroffene Person ohne irreparablen Nachteil auf die Anfechtung des Endentscheides, hier der Sanktionierung der Nichtbefolgung der Auflage oder der Weisung, verwiesen werden kann. Anders als bei der Anordnung eines sozialversicherungsrechtlichen Administrativgutachtens - aber gleich wie beim Mahn- und Bedenkzeitverfahren nach Art. 21 Abs. 4 ATSG - sind bei sozialhilferechtlichen Auflagen oder Weisungen keine Gründe erkennbar, welche eine sofortige Anfechtbarkeit als zwingend erscheinen lassen würden. Ob eine bestimmte Auflage oder Weisung rechtmässig ist, kann vom Gericht bei der Überprüfung des Endentscheides in gleicher Weise beurteilt werden wie bei einer sofortigen Anfechtung des Zwischenentscheides. 5.4.4 Es ist nicht zu verkennen, dass der ganz überwiegende Teil der durch die angefochtene Norm betroffenen Personen in einer schwierigen finanziellen Situation steht, welche bereits durch eine verzögerte Auszahlung der diesen Personen zustehenden Leistungen noch verschärft wird. Zur Linderung dieser Situation ist es indessen nicht notwendig, eine sofortige Anfechtung der Anordnung zuzulassen. Vielmehr ist dieser Aspekt bei der Frage, ob einer Beschwerde gegen die Sanktionierung - mithin gegen den Endentscheid - aufschiebende Wirkung zukommt (was der Regel entspricht) oder diese entzogen werden soll, mitzuberücksichtigen. Zudem erscheint es als wünschenswert, dass das angerufene Gericht solche Verfahren auf Antrag besonders rasch und ausserhalb der Reihe behandelt (vgl. auch ANDRÉ NABOLD, in: Basler Kommentar zum UVG, 2019, N. 18 zu Art. 48 UVG). 5.4.5 Somit ist daran festzuhalten, dass in aller Regel kein nicht wieder gutzumachender Nachteil ersichtlich ist, welcher eine sofortige Überprüfung sozialhilferechtlicher Auflagen und Weisungen gebieten würde. Dies ändert freilich nichts daran, dass in jenen Fällen, in denen durch die Auflage oder die Weisung ein nicht wieder gutzumachender Nachteil im Sinne von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG droht, bereits gestützt auf den Grundsatz der Verfahrenseinheit (Art. 111 BGG; vgl. auch Urteil 1C_291/2015 vom 16. Oktober 2015 E. 1.2.1) deren sofortige Anfechtung auch vor kantonalem Gericht möglich sein muss. Es ist indessen kein Fall ersichtlich, in dem das Bundesgericht einen solchen Nachteil in einem sozialhilferechtlichen Kontext je bejaht hätte. Damit muss diese Konstellation als mehr oder weniger theoretisch angesehen werden. Das Bundesgericht hebt im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle jedoch eine kantonale Norm nur auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen (bzw. mit dem höherstufigen Bundesrecht vereinbaren) Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich bleibt. Erscheint eine generell-abstrakte Regelung unter normalen Verhältnissen, wie sie der Gesetzgeber voraussetzen durfte, als verfassungsrechtlich zulässig, so vermag die ungewisse Möglichkeit, dass sie sich in besonders gelagerten Einzelfällen als verfassungswidrig auswirken könnte, ein Eingreifen des Verfassungsrichters im Stadium der abstrakten Normenkontrolle im Allgemeinen noch nicht zu rechtfertigen; den Betroffenen verbleibt die Möglichkeit, eine allfällige Verfassungswidrigkeit bei der Anwendung im Einzelfall geltend zu machen (BGE 134 I 293 E. 2 S. 295 mit weiteren Hinweisen; vgl. auch GRIFFEL, in: Staatsrecht, 2. Aufl. 2015, § 27 Rz. 42). Dass somit zum heutigen Zeitpunkt nicht vollständig ausgeschlossen werden kann, dass das kantonale Gericht in einem besonders gelagerten Fall gestützt auf Art. 111 BGG auf eine Beschwerde gegen eine Auflage oder eine Weisung einzutreten haben wird, reicht nicht aus, um ein bundesgerichtliches Eingreifen bereits im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle zu rechtfertigen. 5.4.6 Ist somit kein nicht wieder gutzumachender Nachteil ersichtlich, welcher eine sofortige Anfechtbarkeit des Zwischenentscheides gebieten würde, so tangiert die Novellierung des SHG/ZH, wonach eine solche sofortige Anfechtung explizit ausgeschlossen wird, die Rechtsweggarantie nach Art. 29a BV nicht (vgl. E. 5.1). Die Rüge der Verletzung dieser Verfassungsbestimmung erweist sich damit als unbegründet.
de
§ 21 cpv. 2 della legge del Canton Zurigo del 14 giugno 1981 sull'aiuto sociale; art. 29a Cost.; garanzia della via giudiziaria. Il § 21 cpv. 2 della legge cantonale sull'aiuto sociale che non permette l'impugnazione a titolo indipendente di oneri e istruzioni relative al diritto dell'assistenza sociale, non viola il diritto federale - sotto riserva di casi particolari molto specifici. In modo particolare tale normativa non è contraria alla garanzia della via giudiziaria a norma dell'art. 29a Cost. (consid. 5).
it
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-62%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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146 I 70
146 I 70 Sachverhalt ab Seite 71 A. Im Oktober 2012 reichte das Initiativkomitee "Wohnen für alle" bei der Stadtkanzlei der Stadt Bern die Volksinitiative "Für bezahlbare Wohnungen" (die sog. "Wohn-Initiative") ein. Die in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereichte Initiative sah eine Ergänzung der Bauordnung der Stadt Bern vom 24. September 2006 (BO; SSSB 721.1) vor. Die Stimmberechtigten der Stadt Bern nahmen die Initiative "Für bezahlbare Wohnungen" am 18. Mai 2014 an. Das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) genehmigte die Änderung der Bauordnung am 18. Mai 2015 mit zwei Anpassungen und wies eine vom Hauseigentümerverband Bern und Umgebung, Adrian Haas, Rudolf Friedli sowie Beat Schori dagegen gemeinsam erhobene Einsprache ab. Mit den vom AGR vorgenommenen Änderungen lautet der Wortlaut der neu vorgesehenen Bestimmungen der BO wie folgt: Art. 1 Zweck Abs. 3 (neu) Sie (die Bauordnung) bezweckt in allen Stadtteilen die Planung und den Bau preisgünstiger, qualitativ hochwertiger Wohnungen zu gewährleisten. 6. Kapitel: Schutz von bestehendem und Erstellung von preisgünstigem Wohnraum (neue Kapitelüberschrift) Art. 16b Preisgünstiger Wohnungsbau und gemeinnützige Wohnbauträger (neu) 1) Bei Um- und Neueinzonungen wird sichergestellt, gegebenenfalls mittels einer Überbauungsordnung, dass in den Wohnzonen (Wohnzone W, gemischte Wohnzone WG, Kernzone K) mindestens ein Drittel der Wohnnutzung als preisgünstiger Wohnraum im Sinne der eidgenössischen Verordnung vom 26. November 2003 über die Förderung von preisgünstigem Wohnraum (Wohnraumförderungsverordnung, WFV; SR 842.1) erstellt und dauerhaft in Kostenmiete vermietet wird oder der Boden durch Verkauf oder im selbständigen und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige Organisation im Sinne von Art. 37 der Wohnraumförderungsverordnung abgegeben wird, die die Wohnungen dauerhaft in Kostenmiete vermietet. 2) Ausgenommen sind geringfügige Änderungen von Nutzungsplänen gemäss Art. 122 der Bauverordnung vom 6. März 1985 (BauV; BSG 721.1). Das für die Planung zuständige Organ kann im Einzelfall weitere Um- und Neueinzonungen, namentlich von kleineren Arealen, von der Verpflichtung ausnehmen, preisgünstigen Wohnraum zu erstellen, oder diese Verpflichtung einschränken. 3) Für Neu- und Umbauten von Gebäuden wird das zulässige Mass der Nutzung um 20 Prozent erhöht, wenn die städtebauliche Verträglichkeit gewährleistet ist, keine wesentlichen nachbarlichen Interessen betroffen sind und wenn im gesamten Gebäude preisgünstiger Wohnraum gemäss der Wohnraumförderungsverordnung erstellt und dauerhaft in Kostenmiete vermietet wird oder eine gemeinnützige Organisation im Sinne von Art. 37 der Wohnraumförderungsverordnung Grundeigentümerin oder Baurechtsnehmerin ist, die die Wohnungen dauerhaft in Kostenmiete vermietet. B. Eine von den unterlegenen Einsprechern gegen die Ergänzung der Bauordnung bzw. den Genehmigungsentscheid des AGR gemeinsam erhobene Beschwerde wies die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK) am 20. April 2017 ab. Dagegen gelangten die im Beschwerdeverfahren unterlegenen Personen gemeinsam mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Sie beantragten, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Änderung der Bauordnung sei nicht zu genehmigen. Mit Urteil vom 7. Juni 2018 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab. C. Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 7. Juni 2018 haben der Hauseigentümerverband Bern und Umgebung, Adrian Haas, Rudolf Friedli sowie Beat Schori gemeinsam Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Die Beschwerdeführer beantragen, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die als "Wohn-Initiative" bezeichnete Änderung der BO (insbesondere die Änderung des Artikels 1, die Änderung der Kapitelüberschrift für das 6. Kapitel sowie der neu eingefügte Art. 16b) seien nicht zu genehmigen. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. (Auszug) Aus den Erwägungen: Erwägungen 4. In der Sache rügen die Beschwerdeführer, die neu in die BO eingefügten, vom AGR genehmigten Bestimmungen - angesprochen sind Art. 16b Abs. 1 und 2 BO (vgl. nicht publ. E. 2) - missachteten den Vorrang des Bundesrechts gemäss Art. 49 BV i.V.m. Art. 109 und Art. 122 BV (vgl. dazu E. 5 hiernach). Ausserdem liege ein unzulässiger Eingriff in die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) sowie die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) vor (vgl. E. 6 hiernach). Steht - wie vorliegend - die Verfassungsmässigkeit eines kantonalen bzw. kommunalen Erlasses in Frage, so ist im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale bzw. kommunale Norm auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (vgl. BGE 143 I 137 E. 2.2 S. 139; BGE 140 I 2 E. 4 S. 14; BGE 137 I 31 E. 2 S. 39 f.). Für die Beurteilung, ob eine kantonale bzw. kommunale Norm verfassungskonform ausgelegt werden kann, wird auf die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Möglichkeit eines hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutzes bei einer späteren Normenkontrolle, die konkreten Umstände der Anwendung und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit abgestellt (BGE 138 II 173 E. 8.1 S. 190; BGE 137 I 31 E. 2 S. 40; Urteil 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 E. 1.4, nicht publ. in: BGE 143 II 467). Der blosse Umstand, dass die Anwendung der angefochtenen Norm in besonders gelagerten Einzelfällen zu einem verfassungswidrigen Ergebnis führen könnte, rechtfertigt für sich allein im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle noch kein höchstrichterliches Eingreifen (vgl. BGE 143 I 137 E. 2.2 S. 139; BGE 142 I 99 E. 4.3 S. 118; BGE 125 I 65 E. 3b S. 67 f.). 5. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Vorrangs von Bundesrecht (Art. 49 BV). 5.1 Sie bringen vor, beim neuen Art. 16b BO handle es sich um einen direkten Eingriff in das Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter und damit nicht um kantonales öffentliches Recht, sondern um eine (unzulässige) Bestimmung des Privatrechts. Gemäss Art. 122 Abs. 1 BV sei die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Zivilrechts Sache des Bundes. Nach Art. 109 Abs. 1 BV sei der Bund zuständig für den Erlass von Vorschriften gegen Missbräuche im Mietwesen. Die Bundesgesetzgebung im Mietrecht sei abschliessend, soweit nicht das Bundeszivilrecht selber Ausnahmen vorsehe. Die neu in die BO aufgenommenen Bestimmungen Art. 16b Abs. 1 und 2 seien als Massnahme des Mieterschutzes gegen missbräuchliche Mietzinse zu verstehen. Dieser Bereich werde indessen durch das OR abschliessend geregelt. Ein Vorbehalt zugunsten von ergänzendem kantonalem Privatrecht bestehe in diesem Bereich nicht, zumal Art. 253b Abs. 3 OR nur Wohnungen, deren Bereitstellung von der öffentlichen Hand gefördert werde, von den Bestimmungen über die Anfechtung missbräuchlicher Mietzinse ausnehme. Die Beschwerdeführer bringen überdies vor, an den Massnahmen gemäss Art. 16b BO bestehe kein öffentliches Interesse, insbesondere weil nicht sichergestellt sei, dass nur diejenigen Personen vom vergünstigten Wohnraum profitierten, die darauf angewiesen seien. 5.2 5.2.1 Der Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht nach Art. 49 Abs. 1 BV schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtssetzung durch die Kantone aus. Diese werden in ihren öffentlich-rechtlichen Befugnissen durch das Bundeszivilrecht indessen nicht beschränkt (Art. 6 Abs. 1 ZGB). Eine gleiche Materie kann sowohl von Regeln des Bundeszivilrechts als auch von solchen des kantonalen öffentlichen Rechts erfasst werden. Kantonale Regelungen sind in diesem Fall rechtsprechungsgemäss zulässig, wenn der Bundesgesetzgeber die Materie nicht abschliessend regelt, die kantonale Regelung durch ein schutzwürdiges öffentliches Interesse begründet ist und sie nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstösst oder dessen Durchsetzung beeinträchtigt oder vereitelt. In diesem Rahmen kann jedoch das kantonale öffentliche Recht das Bundesprivatrecht nicht nur ergänzen, sondern auch in seiner Tragweite beeinflussen. Art. 6 ZGB anerkennt insofern eine expansive Kraft des kantonalen öffentlichen Rechts. Auch wenn eine bundesrechtliche Regelung in einem bestimmten Bereich umfassend ist, kann ein kantonales Gesetz im gleichen Bereich Bestand haben, wenn es ein anderes Ziel verfolgt als das vom Bundesrecht verfolgte (zum Ganzen BGE 143 I 109 E. 4.2.2 S. 113 f. mit Hinweisen). 5.2.2 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dürfen die Kantone nicht direkt in die Verträge zwischen Vermieter und Mieter eingreifen, weil das Bundesrecht diese Materie abschliessend regelt (BGE 137 I 135 E. 2.5.1 S. 139 f.; BGE 131 I 333 E. 2.2 S. 335; Urteil 1C_110/2017 vom 29. Mai 2018 E. 3.1; je mit Hinweisen). Den Kantonen bleibt es jedoch unbenommen, verhältnismässige Massnahmen zur Bekämpfung der Mietknappheit zu treffen, indem sie beispielsweise den Umbau und Abbruch von Wohnhäusern einer Bewilligungspflicht unterwerfen bzw. die Bewilligung für den Umbau von Wohnhäusern an die Bedingung knüpfen, während einer bestimmten Zeit die Höhe der Mieten zu kontrollieren und damit Mieterhöhungen zu verhindern, die dem Ziel der kantonalen Regelung widersprechen (vgl. BGE 137 I 135 E. 2.5.2 S. 140; BGE 101 Ia 502 E. 2d S. 508; BGE 99 Ia 604 E. 6b S. 622 f.; BGE 89 I 178 E. 3d S. 183 f.; Urteil 1C_370/2017 vom 4. Juli 2018; Urteil 1C_110/2017 vom 29. Mai 2018 E. 3.1). An der Zulässigkeit derartiger kantonaler Bestimmungen ändert der Umstand nichts, dass die entsprechenden Massnahmen zur Bekämpfung der Mietknappheit indirekt das Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter beeinflussen können, indem sie höhere Mieten für die von den Massnahmen betroffenen Wohnungen verhindern. 5.2.3 Wie die Beschwerdeführer vorbringen, hat der Bund gestützt auf Art. 109 Abs. 1 BV Regeln zum Schutz vor missbräuchlichen Mietzinsen des Vermieters bei der Miete von Wohn- und Geschäftsräumen erlassen. Die Art. 269 ff. OR sollen im Sinne eines individuellen Mieterschutzes verhindern, dass der Vermieter aus der Mietsache zum Nachteil des Mieters eine übermässige Rendite erzielt. Diese (bundesrechtlichen) Bestimmungen zielen allerdings nicht darauf ab, dem Vermieter eine Rendite von einer gewissen Höhe oder gar eine maximal zulässige Rendite zu garantieren. Kantonale bzw. kommunale Massnahmen, die dazu dienen, das knappe Angebot an preisgünstigen Mietwohnungen zu erhalten bzw. zu erhöhen, haben eine andere Stossrichtung als die bundesrechtlichen Bestimmungen zur Bekämpfung missbräuchlicher Mietzinse. An kantonalen bzw. kommunalen Massnahmen, die darauf abzielen, das Bedürfnis der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von Mietwohnungen in einem bestimmten Preissegment zu befriedigen, besteht ein öffentliches Interesse (vgl. zum Ganzen Urteil 1C_110/2017 vom 29. Mai 2018 E. 3.1 f. und 4.2.2). Im Gegensatz zur Ansicht der Beschwerdeführer wird gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts für die Bejahung eines entsprechenden öffentlichen Interesses nicht vorausgesetzt, dass der vergünstigte Wohnraum nur Personen mit tiefem Einkommen zugutekommt (vgl. dazu die in E. 5.2.2 hiervor zitierten Entscheide). 5.3 Art. 16b Abs. 1 BO verpflichtet die zuständige Planungsbehörde, im Falle von Ein- und Umzonungen grundsätzlich sicherzustellen, dass in Wohnzonen mindestens ein Drittel der Wohnnutzung als preisgünstiger Wohnraum erstellt und dauerhaft in Kostenmiete vermietet wird. Art. 16b Abs. 2 BO ermöglicht der zuständigen Behörde, unter gewissen Umständen Ausnahmen von dieser Verpflichtung zu gewähren. Die erwähnten Bestimmungen werden nur relevant im Falle von Ein- und Umzonungen, d.h. im Zusammenhang mit Nutzungsplanänderungen. Nutzungspläne sind ein Instrument des Raumplanungsrechts (vgl. Art. 14 ff. RPG [SR 700]), welches dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist. Art. 16b Abs. 1 und 2 BO sind als Auftrag an die Planungsbehörden formuliert, welche den Privaten hoheitlich gegenübertreten. Wie die Vorinstanz zu Recht festgestellt hat, handelt es sich bei Art. 16b BO nicht um Privatrecht, sondern um kantonales bzw. kommunales öffentliches Recht. Unter den Verfahrensbeteiligten ist unbestritten, dass das Angebot an preisgünstigen Wohnungen in der Stadt Bern knapp ist. Die Massnahmen nach Art. 16b Abs. 1 und 2 BO zielen allgemein darauf ab, das knappe Angebot an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern zu erhöhen bzw. das Bedürfnis der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von preisgünstigen Mietwohnungen zu befriedigen. Daran besteht ein schutzwürdiges öffentliches Interesse, und zwar unabhängig davon, ob sichergestellt ist, dass nur Personen mit tiefem Einkommen vom günstigen Wohnraum profitieren (vgl. E. 5.2.3 hiervor). Damit erübrigt sich die Überprüfung der unter den Verfahrensbeteiligten umstrittenen Frage, inwieweit die mit Art. 16b BO beabsichtigte Erhöhung des Angebots an preisgünstigen Wohnungen spezifisch Personen mit tiefem Einkommen zugutekommen wird. Die Massnahmen nach Art. 16b Abs. 1 und 2 BO dienen nicht primär der Bekämpfung missbräuchlich hoher Mietzinse im Einzelfall. In diesem Sinn regelt das Bundesprivatrecht die von Art. 16b BO erfasste Materie nicht abschliessend, sondern lässt Raum für die im öffentlichen Interesse liegenden Massnahmen der Gemeinde. Dass sich die umstrittenen kommunalen Bestimmungen indirekt auf das Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter auswirken können und dass Vermieter von betroffenen Wohnungen mittels baupolizeilicher Verfahren künftig allenfalls gezwungen werden können, die Höhe von bestimmten Mietzinsen nach unten anzupassen, ändert daran nichts. Inwiefern Art. 16b Abs. 1 und 2 BO gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen oder dessen Durchsetzung beeinträchtigen oder vereiteln sollten, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Mit Blick auf Art. 49 BV sind die umstrittenen kantonalen Bestimmungen zur Sicherstellung eines genügenden Angebots an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern somit nicht zu beanstanden. Die Rüge der Verletzung des Grundsatzes des Vorrangs des Bundesrechts erweist sich als unbegründet. 5.4 Bei der Knappheit an preisgünstigen Wohnungen in der Stadt Bern handelt es sich soweit ersichtlich nicht bloss um ein vorübergehendes Problem. Allein die theoretische Möglichkeit, dass sich die Situation dereinst verbessern könnte, führt nicht dazu, dass die Gemeinde die umstrittenen Massnahmen im heutigen Zeitpunkt nicht in die Bauordnung aufnehmen dürfte bzw. dass die betreffenden Bestimmungen bundesrechtswidrig wären. Sollte das öffentliche Interesse an den umstrittenen Massnahmen dereinst aufgrund veränderter tatsächlicher Verhältnisse dahinfallen, wären sie als gegen die Bundesverfassung verstossend nicht mehr anzuwenden. 6. Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, Art. 16b BO lasse sich nicht mit der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit vereinbaren. Damit rügen sie eine Verletzung von Art. 26 und 27 i.V.m. Art. 36 BV. 6.1 Die in Art. 16b BO vorgesehenen Massnahmen tangieren die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und die von der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) abgeleitete Vertragsfreiheit. Die Eigentumsgarantie gewährleistet das Eigentum nicht unbeschränkt, sondern nur innerhalb der Schranken, die ihm im öffentlichen Interesse durch die Rechtsordnung und namentlich der Raumplanung gezogen sind (BGE 145 II 140 E. 4.1 S. 145; BGE 117 Ib 243 E. 3a S. 246; BGE 105 Ia 330 E. 3c S. 336). Einschränkungen in die Eigentumsgarantie oder die Wirtschaftsfreiheit bedürfen einer genügenden gesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV), müssen im öffentlichen Interesse liegen oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Art. 36 Abs. 2 BV) und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV). Im Rahmen der vorliegend vorzunehmenden abstrakten Normenkontrolle ist zu prüfen, ob Art. 16b Abs. 1 und 2 BO in vertretbarer Weise als mit Art. 36 i.V.m. Art. 26 und 27 BV vereinbar erscheinen bzw. ob sich die kommunalen Bestimmungen so auslegen und umsetzen lassen, dass eine verfassungskonforme Anwendung im konkreten Fall grundsätzlich möglich ist (vgl. E. 4 hiervor). Hingegen sind Art. 16b Abs. 1 und 2 BO nicht aufzuheben, soweit ihre Anwendung in besonders gelagerten Fällen unverhältnismässig sein könnte, zumal betroffene Grundeigentümer die entsprechende Verpflichtung im konkreten Anwendungsfall gerichtlich überprüfen lassen könnten. 6.2 6.2.1 Die Beschwerdeführer bringen vor, als gesetzliche Grundlage für die Einschränkung in die genannten Grundrechte sei Art. 16b BO zu wenig bestimmt. Konkret kritisieren sie, dass der Begriff der Kostenmiete nicht definiert werde, womit unklar bleibe, wie die Mieten zu berechnen seien. Auch werde in der umstrittenen Bestimmung nicht geklärt, wie die Regeln zum preisgünstigen Wohnraum dannzumal durchgesetzt werden sollen. Weiter sei unklar, was mit der "Abgabe des Bodens" an eine gemeinnützige Organisation durch Verkauf oder im Baurecht gemäss Art. 16b Abs. 1 BO gemeint sei, bzw. wie eine solche Abgabe vonstattengehen solle. Schliesslich sei nicht geregelt, was gelte, wenn eine gemeinnützige Organisation ihre Geschäftstätigkeit oder ihre Gemeinnützigkeit aufgebe, wenn sie verkauft werde oder Konkurs gehe. Die Vorinstanz und die Einwohnergemeinde Bern haben anerkannt, dass Art. 16b BO nicht direkt anwendbar ist, sondern der weiteren Ausführung bedarf. Sie sind indessen der Auffassung, Art. 16b BO könne in einer Richtlinie des Gemeinderats bzw. - wie in Art. 16b Abs. 1 BO selber ausdrücklich vorgesehen - in Überbauungsordnungen konkretisiert werden. 6.2.2 Einschränkungen in Grundrechte bedürfen einer gesetzlichen Grundlage und müssen in schwerwiegenden Fällen im Gesetz selber vorgesehen sein (Art. 36 Abs. 1 BV). Das Legalitätsprinzip verlangt eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze zur Sicherung des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidungen, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in die Verfassungsrechte sowie von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen sachgerechten Entscheidung ab. Das Erfordernis der Gesetzesform verlangt, dass wichtige oder wesentliche Rechtsnormen in die Form eines Gesetzes (im formellen Sinn) zu kleiden sind. Für einen schweren Eingriff in die Grundrechte bedarf es einer klaren und eindeutigen Grundlage in einem Gesetz; für leichtere Eingriffe genügt eine kompetenzkonform erlassene Regelung im materiellen Sinn, d.h. eine rechtsetzende oder -vollziehende Verordnung. Der Gesetzgeber kann je nach Materie nicht völlig darauf verzichten, allgemeine Begriffe zu verwenden, die formal nicht eindeutig umschrieben sind; dies kann sich etwa wegen einer nicht abstrakt erfassbaren Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, des Bedürfnisses nach sachgerechten Entscheidungen im Einzelfall oder ständiger Anpassung einer Regelung an veränderte Verhältnisse rechtfertigen. Die Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot sind weniger streng zu handhaben, wenn eine stark technische Materie oder unterschiedlich gelagerte Sachverhalte zu regeln sind, bei denen im Interesse einer sachgerechten Flexibilität Differenzierungen im Anwendungsfall angebracht erscheinen; so oder anders dürfen die wesentlichen Wertungen aber nicht von der rechtsanwendenden Behörde selber ausgehen (zum Ganzen BGE 143 II 162 E. 3.2.1 S. 169; BGE 141 I 201 E. 4.1 S. 203 f.; je mit Hinweisen). 6.2.3 Soweit vorliegend die Schwere des Eingriffs in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie überhaupt eine formell-gesetzliche Grundlage bedingt, regeln Art. 16b Abs. 1 und 2 BO die wesentlichen Grundzüge der Verpflichtung zur Errichtung von preisgünstigem Wohnraum bzw. zur Abgabe des Bodens an eine gemeinnützige Organisation jedenfalls in ausreichend bestimmter Weise. Namentlich wird festgelegt, in welchen Fällen, mindestens in welchem Umfang und auf welche Art und Weise die Verpflichtung zur Errichtung bzw. Bereitstellung von preisgünstigem Wohnraum gelten soll. Auch wird festgeschrieben, dass bzw. in welchen Fällen davon Ausnahmen gemacht werden können (vgl. dazu Urteil 1C_59/2018 / 1C_60/2018 vom 25. Oktober 2018 E. 3.2 betreffend eine Initiative im Kanton Genf, die wesentlich weitgehendere Eigentumsbeschränkungen vorsah). Alle Details können im Einklang mit Art. 36 Abs. 1 BV auf tieferer Normstufe und allenfalls in Sondernutzungsplänen geregelt werden. Dies gilt zunächst für die genaue Definition des Begriffs der Kostenmiete - soweit sie sich nicht bereits aus Art. 269a OR bzw. der Wohnraumförderungsgesetzgebung des Bundes ergibt. Ebenfalls auf tieferer Normstufe geregelt werden können die Einzelheiten zur Variante der Abgabe des Bodens durch Verkauf oder im selbständigen und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige Organisation sowie die von den Beschwerdeführern in diesem Zusammenhang aufgeworfenen Fragen. Soweit es sich - wie die Einwohnergemeinde Bern vorbringt - nicht bereits aus dem geltenden Baupolizeirecht ergibt, kann schliesslich auch die Frage, wie die Verpflichtung zur Erstellung von preisgünstigem Wohnraum durchzusetzen ist, auf tieferer Normstufe beantwortet werden. 6.3 An den mit einem Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie verbundenen Massnahmen gemäss Art. 16b Abs. 1 und 2 BO zur Erhöhung des knappen Angebots an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern bzw. der Befriedigung des Bedürfnisses der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von preisgünstigen Mietwohnungen besteht ein öffentliches Interesse im Sinne von Art. 36 Abs. 2 BV (vgl. E. 5.3 hiervor). 6.4 Das Gebot der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 36 Abs. 3 BV verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist (BGE 143 I 147 E. 3.1 S. 151, BGE 143 I 403 E. 5.6.3 S. 412; BGE 140 I 2 E. 9.2.2 S. 24; je mit Hinweisen). 6.4.1 Die Massnahmen gemäss Art. 16b Abs. 1 und 2 BO sind geeignet, das knappe Angebot an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern zu erhöhen bzw. das Bedürfnis der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von solchen Mietwohnungen zu befriedigen. 6.4.2 Erforderlich ist eine Einschränkung der Grundrechte, wenn das angestrebte Ergebnis nicht durch weniger einschneidende Massnahmen erreicht werden könnte und die Einschränkung nicht über das angestrebte Ziel hinausgeht (vgl. BGE 143 I 403 E. 5.6.3 S. 412; BGE 140 I 176 E. 9.3 S. 198, BGE 140 I 2 E. 9.2.2 S. 24). Die Beschwerdeführer legen nicht substanziiert dar und es ist nicht ersichtlich, inwiefern das mit den umstrittenen Massnahmen verfolgte Ziel durch weniger einschneidende Massnahmen erreicht werden könnte. Eine Befristung der Verpflichtung, preisgünstigen Wohnraum anzubieten, oder eine Einschränkung auf bestimmte Stadtgebiete würde die (längerfristige) Wirksamkeit der Massnahmen insgesamt beeinträchtigen. 6.4.3 Ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit bzw. die Eigentumsrechte einer Person ist zumutbar, wenn zwischen dem mit der angeordneten Massnahme angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für die betroffene Person bewirkt, ein vernünftiges Verhältnis gewahrt wird. Die entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen sind dabei anhand der gegebenen Umstände objektiv zu würdigen und zueinander in Bezug zu setzen (BGE 142 I 49 E. 9.1 S. 69). Vorliegend stehen dem öffentlichen Interesse an einer Erhöhung des knappen Angebots an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern bzw. der Befriedigung des Bedürfnisses der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von derartigen Mietwohnungen namentlich die privaten Interessen der betroffenen Grundeigentümer an einer nicht im Sinne der umstrittenen Bestimmung eingeschränkten Nutzung ihres Eigentums bzw. an der Erzielung einer höheren Rendite im Rahmen der Vermietung von Wohnungen entgegen. Im Gegensatz zu kantonalen Massnahmen zur Sicherstellung preisgünstiger Wohnungen, die vom Bundesgericht früher zu beurteilen waren (vgl. E. 5.2.2 hiervor), ist die den betroffenen Grundeigentümern auferlegte Verpflichtung gemäss Art. 16b Abs. 1 BO zeitlich nicht befristet, sodass die Grundeigentümer ihr Eigentum auch längerfristig nur eingeschränkt nutzen können. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die vorliegend umstrittenen Massnahmen nur im Falle von Um- und Neueinzonungen zum Tragen kommen. Art. 16b Abs. 1 BO muss so verstanden bzw. kann jedenfalls so ausgelegt und umgesetzt werden, dass von ihm ausschliesslich Grundstücke betroffen sind, für welche die Möglichkeit der Wohnnutzung neu geschaffen oder für welche die für die Wohnnutzung zulässige Fläche vergrössert wird, was die Intensität des Eingriffs in die Rechte der betroffenen Grundeigentümer stark relativiert. Weiter zu beachten ist, dass die Verpflichtung, Wohnungen preisgünstig zu vermieten bzw. Boden zu diesem Zweck abzugeben, nur für einen beschränkten Teil der neu der Wohnnutzung zugeführten Fläche gilt, während die betroffenen Grundeigentümer auf dem restlichen Teil der neu der Wohnnutzung zugeführten Fläche teurere Wohnungen errichten können. In diesem Sinn wirkt der mit Art. 16b Abs. 1 BO verbundene Eingriff in die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit grundsätzlich nicht schwer. Zudem ermöglicht die Ausnahmebestimmung von Art. 16b Abs. 2 BO der zuständigen Behörde, im Einzelfall von Art. 16b Abs. 1 BO abzuweichen, wenn dies mit Blick auf das Verhältnismässigkeitsprinzip geboten erscheint. Eine Abwägung der sich entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen ergibt, dass die in Art. 16b Abs. 1 BO vorgesehenen Massnahmen den betroffenen Personen grundsätzlich trotz fehlender Befristung jedenfalls dann zumutbar sind, wenn nicht mehr als ein Drittel der neu der Wohnnutzung zugewiesenen Fläche für den preisgünstigen Wohnungsbau reserviert werden. Darüber, wie hoch der Anteil der für den preisgünstigen Wohnungsbau vorgesehenen Fläche im Falle von Um- und Neueinzonungen mit Blick auf das Verhältnismässigkeitsprinzip im konkreten Einzelfall höchstens sein darf, ist im vorliegenden Verfahren nicht zu befinden (vgl. E. 4 und 6.1 hiervor). 6.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich Art. 16b Abs. 1 und 2 BO jedenfalls so auslegen und umsetzen lassen, dass mit ihrer Anwendung grundsätzlich keine ungerechtfertigten Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit oder die Eigentumsgarantie verbunden sind.
de
Art. 26 Abs. 1, Art. 27 Abs. 1, Art. 36, Art. 49 Abs. 1, Art. 109 Abs. 1, Art. 122 Abs. 1 BV; kommunale Bestimmungen zum preisgünstigen Wohnungsbau; abstrakte Normenkontrolle; Vorrang von Bundesrecht; Eigentumsgarantie; Wirtschaftsfreiheit. Grundsätze der abstrakten Normenkontrolle (E. 4). Die in die Bauordnung der Stadt Bern aufgenommenen Bestimmungen zur Sicherstellung eines genügenden Angebots an preisgünstigen Mietwohnungen sind mit dem Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht vereinbar (E. 5). Sie lassen sich so auslegen und umsetzen, dass mit ihrer Anwendung grundsätzlich keine ungerechtfertigten Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit oder die Eigentumsgarantie verbunden sind (E. 6).
de
constitutional law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-70%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,654
146 I 70
146 I 70 Sachverhalt ab Seite 71 A. Im Oktober 2012 reichte das Initiativkomitee "Wohnen für alle" bei der Stadtkanzlei der Stadt Bern die Volksinitiative "Für bezahlbare Wohnungen" (die sog. "Wohn-Initiative") ein. Die in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereichte Initiative sah eine Ergänzung der Bauordnung der Stadt Bern vom 24. September 2006 (BO; SSSB 721.1) vor. Die Stimmberechtigten der Stadt Bern nahmen die Initiative "Für bezahlbare Wohnungen" am 18. Mai 2014 an. Das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) genehmigte die Änderung der Bauordnung am 18. Mai 2015 mit zwei Anpassungen und wies eine vom Hauseigentümerverband Bern und Umgebung, Adrian Haas, Rudolf Friedli sowie Beat Schori dagegen gemeinsam erhobene Einsprache ab. Mit den vom AGR vorgenommenen Änderungen lautet der Wortlaut der neu vorgesehenen Bestimmungen der BO wie folgt: Art. 1 Zweck Abs. 3 (neu) Sie (die Bauordnung) bezweckt in allen Stadtteilen die Planung und den Bau preisgünstiger, qualitativ hochwertiger Wohnungen zu gewährleisten. 6. Kapitel: Schutz von bestehendem und Erstellung von preisgünstigem Wohnraum (neue Kapitelüberschrift) Art. 16b Preisgünstiger Wohnungsbau und gemeinnützige Wohnbauträger (neu) 1) Bei Um- und Neueinzonungen wird sichergestellt, gegebenenfalls mittels einer Überbauungsordnung, dass in den Wohnzonen (Wohnzone W, gemischte Wohnzone WG, Kernzone K) mindestens ein Drittel der Wohnnutzung als preisgünstiger Wohnraum im Sinne der eidgenössischen Verordnung vom 26. November 2003 über die Förderung von preisgünstigem Wohnraum (Wohnraumförderungsverordnung, WFV; SR 842.1) erstellt und dauerhaft in Kostenmiete vermietet wird oder der Boden durch Verkauf oder im selbständigen und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige Organisation im Sinne von Art. 37 der Wohnraumförderungsverordnung abgegeben wird, die die Wohnungen dauerhaft in Kostenmiete vermietet. 2) Ausgenommen sind geringfügige Änderungen von Nutzungsplänen gemäss Art. 122 der Bauverordnung vom 6. März 1985 (BauV; BSG 721.1). Das für die Planung zuständige Organ kann im Einzelfall weitere Um- und Neueinzonungen, namentlich von kleineren Arealen, von der Verpflichtung ausnehmen, preisgünstigen Wohnraum zu erstellen, oder diese Verpflichtung einschränken. 3) Für Neu- und Umbauten von Gebäuden wird das zulässige Mass der Nutzung um 20 Prozent erhöht, wenn die städtebauliche Verträglichkeit gewährleistet ist, keine wesentlichen nachbarlichen Interessen betroffen sind und wenn im gesamten Gebäude preisgünstiger Wohnraum gemäss der Wohnraumförderungsverordnung erstellt und dauerhaft in Kostenmiete vermietet wird oder eine gemeinnützige Organisation im Sinne von Art. 37 der Wohnraumförderungsverordnung Grundeigentümerin oder Baurechtsnehmerin ist, die die Wohnungen dauerhaft in Kostenmiete vermietet. B. Eine von den unterlegenen Einsprechern gegen die Ergänzung der Bauordnung bzw. den Genehmigungsentscheid des AGR gemeinsam erhobene Beschwerde wies die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK) am 20. April 2017 ab. Dagegen gelangten die im Beschwerdeverfahren unterlegenen Personen gemeinsam mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Sie beantragten, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Änderung der Bauordnung sei nicht zu genehmigen. Mit Urteil vom 7. Juni 2018 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab. C. Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 7. Juni 2018 haben der Hauseigentümerverband Bern und Umgebung, Adrian Haas, Rudolf Friedli sowie Beat Schori gemeinsam Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Die Beschwerdeführer beantragen, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die als "Wohn-Initiative" bezeichnete Änderung der BO (insbesondere die Änderung des Artikels 1, die Änderung der Kapitelüberschrift für das 6. Kapitel sowie der neu eingefügte Art. 16b) seien nicht zu genehmigen. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. (Auszug) Aus den Erwägungen: Erwägungen 4. In der Sache rügen die Beschwerdeführer, die neu in die BO eingefügten, vom AGR genehmigten Bestimmungen - angesprochen sind Art. 16b Abs. 1 und 2 BO (vgl. nicht publ. E. 2) - missachteten den Vorrang des Bundesrechts gemäss Art. 49 BV i.V.m. Art. 109 und Art. 122 BV (vgl. dazu E. 5 hiernach). Ausserdem liege ein unzulässiger Eingriff in die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) sowie die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) vor (vgl. E. 6 hiernach). Steht - wie vorliegend - die Verfassungsmässigkeit eines kantonalen bzw. kommunalen Erlasses in Frage, so ist im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale bzw. kommunale Norm auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (vgl. BGE 143 I 137 E. 2.2 S. 139; BGE 140 I 2 E. 4 S. 14; BGE 137 I 31 E. 2 S. 39 f.). Für die Beurteilung, ob eine kantonale bzw. kommunale Norm verfassungskonform ausgelegt werden kann, wird auf die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Möglichkeit eines hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutzes bei einer späteren Normenkontrolle, die konkreten Umstände der Anwendung und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit abgestellt (BGE 138 II 173 E. 8.1 S. 190; BGE 137 I 31 E. 2 S. 40; Urteil 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 E. 1.4, nicht publ. in: BGE 143 II 467). Der blosse Umstand, dass die Anwendung der angefochtenen Norm in besonders gelagerten Einzelfällen zu einem verfassungswidrigen Ergebnis führen könnte, rechtfertigt für sich allein im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle noch kein höchstrichterliches Eingreifen (vgl. BGE 143 I 137 E. 2.2 S. 139; BGE 142 I 99 E. 4.3 S. 118; BGE 125 I 65 E. 3b S. 67 f.). 5. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Vorrangs von Bundesrecht (Art. 49 BV). 5.1 Sie bringen vor, beim neuen Art. 16b BO handle es sich um einen direkten Eingriff in das Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter und damit nicht um kantonales öffentliches Recht, sondern um eine (unzulässige) Bestimmung des Privatrechts. Gemäss Art. 122 Abs. 1 BV sei die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Zivilrechts Sache des Bundes. Nach Art. 109 Abs. 1 BV sei der Bund zuständig für den Erlass von Vorschriften gegen Missbräuche im Mietwesen. Die Bundesgesetzgebung im Mietrecht sei abschliessend, soweit nicht das Bundeszivilrecht selber Ausnahmen vorsehe. Die neu in die BO aufgenommenen Bestimmungen Art. 16b Abs. 1 und 2 seien als Massnahme des Mieterschutzes gegen missbräuchliche Mietzinse zu verstehen. Dieser Bereich werde indessen durch das OR abschliessend geregelt. Ein Vorbehalt zugunsten von ergänzendem kantonalem Privatrecht bestehe in diesem Bereich nicht, zumal Art. 253b Abs. 3 OR nur Wohnungen, deren Bereitstellung von der öffentlichen Hand gefördert werde, von den Bestimmungen über die Anfechtung missbräuchlicher Mietzinse ausnehme. Die Beschwerdeführer bringen überdies vor, an den Massnahmen gemäss Art. 16b BO bestehe kein öffentliches Interesse, insbesondere weil nicht sichergestellt sei, dass nur diejenigen Personen vom vergünstigten Wohnraum profitierten, die darauf angewiesen seien. 5.2 5.2.1 Der Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht nach Art. 49 Abs. 1 BV schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtssetzung durch die Kantone aus. Diese werden in ihren öffentlich-rechtlichen Befugnissen durch das Bundeszivilrecht indessen nicht beschränkt (Art. 6 Abs. 1 ZGB). Eine gleiche Materie kann sowohl von Regeln des Bundeszivilrechts als auch von solchen des kantonalen öffentlichen Rechts erfasst werden. Kantonale Regelungen sind in diesem Fall rechtsprechungsgemäss zulässig, wenn der Bundesgesetzgeber die Materie nicht abschliessend regelt, die kantonale Regelung durch ein schutzwürdiges öffentliches Interesse begründet ist und sie nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstösst oder dessen Durchsetzung beeinträchtigt oder vereitelt. In diesem Rahmen kann jedoch das kantonale öffentliche Recht das Bundesprivatrecht nicht nur ergänzen, sondern auch in seiner Tragweite beeinflussen. Art. 6 ZGB anerkennt insofern eine expansive Kraft des kantonalen öffentlichen Rechts. Auch wenn eine bundesrechtliche Regelung in einem bestimmten Bereich umfassend ist, kann ein kantonales Gesetz im gleichen Bereich Bestand haben, wenn es ein anderes Ziel verfolgt als das vom Bundesrecht verfolgte (zum Ganzen BGE 143 I 109 E. 4.2.2 S. 113 f. mit Hinweisen). 5.2.2 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dürfen die Kantone nicht direkt in die Verträge zwischen Vermieter und Mieter eingreifen, weil das Bundesrecht diese Materie abschliessend regelt (BGE 137 I 135 E. 2.5.1 S. 139 f.; BGE 131 I 333 E. 2.2 S. 335; Urteil 1C_110/2017 vom 29. Mai 2018 E. 3.1; je mit Hinweisen). Den Kantonen bleibt es jedoch unbenommen, verhältnismässige Massnahmen zur Bekämpfung der Mietknappheit zu treffen, indem sie beispielsweise den Umbau und Abbruch von Wohnhäusern einer Bewilligungspflicht unterwerfen bzw. die Bewilligung für den Umbau von Wohnhäusern an die Bedingung knüpfen, während einer bestimmten Zeit die Höhe der Mieten zu kontrollieren und damit Mieterhöhungen zu verhindern, die dem Ziel der kantonalen Regelung widersprechen (vgl. BGE 137 I 135 E. 2.5.2 S. 140; BGE 101 Ia 502 E. 2d S. 508; BGE 99 Ia 604 E. 6b S. 622 f.; BGE 89 I 178 E. 3d S. 183 f.; Urteil 1C_370/2017 vom 4. Juli 2018; Urteil 1C_110/2017 vom 29. Mai 2018 E. 3.1). An der Zulässigkeit derartiger kantonaler Bestimmungen ändert der Umstand nichts, dass die entsprechenden Massnahmen zur Bekämpfung der Mietknappheit indirekt das Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter beeinflussen können, indem sie höhere Mieten für die von den Massnahmen betroffenen Wohnungen verhindern. 5.2.3 Wie die Beschwerdeführer vorbringen, hat der Bund gestützt auf Art. 109 Abs. 1 BV Regeln zum Schutz vor missbräuchlichen Mietzinsen des Vermieters bei der Miete von Wohn- und Geschäftsräumen erlassen. Die Art. 269 ff. OR sollen im Sinne eines individuellen Mieterschutzes verhindern, dass der Vermieter aus der Mietsache zum Nachteil des Mieters eine übermässige Rendite erzielt. Diese (bundesrechtlichen) Bestimmungen zielen allerdings nicht darauf ab, dem Vermieter eine Rendite von einer gewissen Höhe oder gar eine maximal zulässige Rendite zu garantieren. Kantonale bzw. kommunale Massnahmen, die dazu dienen, das knappe Angebot an preisgünstigen Mietwohnungen zu erhalten bzw. zu erhöhen, haben eine andere Stossrichtung als die bundesrechtlichen Bestimmungen zur Bekämpfung missbräuchlicher Mietzinse. An kantonalen bzw. kommunalen Massnahmen, die darauf abzielen, das Bedürfnis der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von Mietwohnungen in einem bestimmten Preissegment zu befriedigen, besteht ein öffentliches Interesse (vgl. zum Ganzen Urteil 1C_110/2017 vom 29. Mai 2018 E. 3.1 f. und 4.2.2). Im Gegensatz zur Ansicht der Beschwerdeführer wird gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts für die Bejahung eines entsprechenden öffentlichen Interesses nicht vorausgesetzt, dass der vergünstigte Wohnraum nur Personen mit tiefem Einkommen zugutekommt (vgl. dazu die in E. 5.2.2 hiervor zitierten Entscheide). 5.3 Art. 16b Abs. 1 BO verpflichtet die zuständige Planungsbehörde, im Falle von Ein- und Umzonungen grundsätzlich sicherzustellen, dass in Wohnzonen mindestens ein Drittel der Wohnnutzung als preisgünstiger Wohnraum erstellt und dauerhaft in Kostenmiete vermietet wird. Art. 16b Abs. 2 BO ermöglicht der zuständigen Behörde, unter gewissen Umständen Ausnahmen von dieser Verpflichtung zu gewähren. Die erwähnten Bestimmungen werden nur relevant im Falle von Ein- und Umzonungen, d.h. im Zusammenhang mit Nutzungsplanänderungen. Nutzungspläne sind ein Instrument des Raumplanungsrechts (vgl. Art. 14 ff. RPG [SR 700]), welches dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist. Art. 16b Abs. 1 und 2 BO sind als Auftrag an die Planungsbehörden formuliert, welche den Privaten hoheitlich gegenübertreten. Wie die Vorinstanz zu Recht festgestellt hat, handelt es sich bei Art. 16b BO nicht um Privatrecht, sondern um kantonales bzw. kommunales öffentliches Recht. Unter den Verfahrensbeteiligten ist unbestritten, dass das Angebot an preisgünstigen Wohnungen in der Stadt Bern knapp ist. Die Massnahmen nach Art. 16b Abs. 1 und 2 BO zielen allgemein darauf ab, das knappe Angebot an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern zu erhöhen bzw. das Bedürfnis der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von preisgünstigen Mietwohnungen zu befriedigen. Daran besteht ein schutzwürdiges öffentliches Interesse, und zwar unabhängig davon, ob sichergestellt ist, dass nur Personen mit tiefem Einkommen vom günstigen Wohnraum profitieren (vgl. E. 5.2.3 hiervor). Damit erübrigt sich die Überprüfung der unter den Verfahrensbeteiligten umstrittenen Frage, inwieweit die mit Art. 16b BO beabsichtigte Erhöhung des Angebots an preisgünstigen Wohnungen spezifisch Personen mit tiefem Einkommen zugutekommen wird. Die Massnahmen nach Art. 16b Abs. 1 und 2 BO dienen nicht primär der Bekämpfung missbräuchlich hoher Mietzinse im Einzelfall. In diesem Sinn regelt das Bundesprivatrecht die von Art. 16b BO erfasste Materie nicht abschliessend, sondern lässt Raum für die im öffentlichen Interesse liegenden Massnahmen der Gemeinde. Dass sich die umstrittenen kommunalen Bestimmungen indirekt auf das Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter auswirken können und dass Vermieter von betroffenen Wohnungen mittels baupolizeilicher Verfahren künftig allenfalls gezwungen werden können, die Höhe von bestimmten Mietzinsen nach unten anzupassen, ändert daran nichts. Inwiefern Art. 16b Abs. 1 und 2 BO gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen oder dessen Durchsetzung beeinträchtigen oder vereiteln sollten, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Mit Blick auf Art. 49 BV sind die umstrittenen kantonalen Bestimmungen zur Sicherstellung eines genügenden Angebots an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern somit nicht zu beanstanden. Die Rüge der Verletzung des Grundsatzes des Vorrangs des Bundesrechts erweist sich als unbegründet. 5.4 Bei der Knappheit an preisgünstigen Wohnungen in der Stadt Bern handelt es sich soweit ersichtlich nicht bloss um ein vorübergehendes Problem. Allein die theoretische Möglichkeit, dass sich die Situation dereinst verbessern könnte, führt nicht dazu, dass die Gemeinde die umstrittenen Massnahmen im heutigen Zeitpunkt nicht in die Bauordnung aufnehmen dürfte bzw. dass die betreffenden Bestimmungen bundesrechtswidrig wären. Sollte das öffentliche Interesse an den umstrittenen Massnahmen dereinst aufgrund veränderter tatsächlicher Verhältnisse dahinfallen, wären sie als gegen die Bundesverfassung verstossend nicht mehr anzuwenden. 6. Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, Art. 16b BO lasse sich nicht mit der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit vereinbaren. Damit rügen sie eine Verletzung von Art. 26 und 27 i.V.m. Art. 36 BV. 6.1 Die in Art. 16b BO vorgesehenen Massnahmen tangieren die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und die von der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) abgeleitete Vertragsfreiheit. Die Eigentumsgarantie gewährleistet das Eigentum nicht unbeschränkt, sondern nur innerhalb der Schranken, die ihm im öffentlichen Interesse durch die Rechtsordnung und namentlich der Raumplanung gezogen sind (BGE 145 II 140 E. 4.1 S. 145; BGE 117 Ib 243 E. 3a S. 246; BGE 105 Ia 330 E. 3c S. 336). Einschränkungen in die Eigentumsgarantie oder die Wirtschaftsfreiheit bedürfen einer genügenden gesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV), müssen im öffentlichen Interesse liegen oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Art. 36 Abs. 2 BV) und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV). Im Rahmen der vorliegend vorzunehmenden abstrakten Normenkontrolle ist zu prüfen, ob Art. 16b Abs. 1 und 2 BO in vertretbarer Weise als mit Art. 36 i.V.m. Art. 26 und 27 BV vereinbar erscheinen bzw. ob sich die kommunalen Bestimmungen so auslegen und umsetzen lassen, dass eine verfassungskonforme Anwendung im konkreten Fall grundsätzlich möglich ist (vgl. E. 4 hiervor). Hingegen sind Art. 16b Abs. 1 und 2 BO nicht aufzuheben, soweit ihre Anwendung in besonders gelagerten Fällen unverhältnismässig sein könnte, zumal betroffene Grundeigentümer die entsprechende Verpflichtung im konkreten Anwendungsfall gerichtlich überprüfen lassen könnten. 6.2 6.2.1 Die Beschwerdeführer bringen vor, als gesetzliche Grundlage für die Einschränkung in die genannten Grundrechte sei Art. 16b BO zu wenig bestimmt. Konkret kritisieren sie, dass der Begriff der Kostenmiete nicht definiert werde, womit unklar bleibe, wie die Mieten zu berechnen seien. Auch werde in der umstrittenen Bestimmung nicht geklärt, wie die Regeln zum preisgünstigen Wohnraum dannzumal durchgesetzt werden sollen. Weiter sei unklar, was mit der "Abgabe des Bodens" an eine gemeinnützige Organisation durch Verkauf oder im Baurecht gemäss Art. 16b Abs. 1 BO gemeint sei, bzw. wie eine solche Abgabe vonstattengehen solle. Schliesslich sei nicht geregelt, was gelte, wenn eine gemeinnützige Organisation ihre Geschäftstätigkeit oder ihre Gemeinnützigkeit aufgebe, wenn sie verkauft werde oder Konkurs gehe. Die Vorinstanz und die Einwohnergemeinde Bern haben anerkannt, dass Art. 16b BO nicht direkt anwendbar ist, sondern der weiteren Ausführung bedarf. Sie sind indessen der Auffassung, Art. 16b BO könne in einer Richtlinie des Gemeinderats bzw. - wie in Art. 16b Abs. 1 BO selber ausdrücklich vorgesehen - in Überbauungsordnungen konkretisiert werden. 6.2.2 Einschränkungen in Grundrechte bedürfen einer gesetzlichen Grundlage und müssen in schwerwiegenden Fällen im Gesetz selber vorgesehen sein (Art. 36 Abs. 1 BV). Das Legalitätsprinzip verlangt eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze zur Sicherung des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidungen, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in die Verfassungsrechte sowie von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen sachgerechten Entscheidung ab. Das Erfordernis der Gesetzesform verlangt, dass wichtige oder wesentliche Rechtsnormen in die Form eines Gesetzes (im formellen Sinn) zu kleiden sind. Für einen schweren Eingriff in die Grundrechte bedarf es einer klaren und eindeutigen Grundlage in einem Gesetz; für leichtere Eingriffe genügt eine kompetenzkonform erlassene Regelung im materiellen Sinn, d.h. eine rechtsetzende oder -vollziehende Verordnung. Der Gesetzgeber kann je nach Materie nicht völlig darauf verzichten, allgemeine Begriffe zu verwenden, die formal nicht eindeutig umschrieben sind; dies kann sich etwa wegen einer nicht abstrakt erfassbaren Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, des Bedürfnisses nach sachgerechten Entscheidungen im Einzelfall oder ständiger Anpassung einer Regelung an veränderte Verhältnisse rechtfertigen. Die Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot sind weniger streng zu handhaben, wenn eine stark technische Materie oder unterschiedlich gelagerte Sachverhalte zu regeln sind, bei denen im Interesse einer sachgerechten Flexibilität Differenzierungen im Anwendungsfall angebracht erscheinen; so oder anders dürfen die wesentlichen Wertungen aber nicht von der rechtsanwendenden Behörde selber ausgehen (zum Ganzen BGE 143 II 162 E. 3.2.1 S. 169; BGE 141 I 201 E. 4.1 S. 203 f.; je mit Hinweisen). 6.2.3 Soweit vorliegend die Schwere des Eingriffs in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie überhaupt eine formell-gesetzliche Grundlage bedingt, regeln Art. 16b Abs. 1 und 2 BO die wesentlichen Grundzüge der Verpflichtung zur Errichtung von preisgünstigem Wohnraum bzw. zur Abgabe des Bodens an eine gemeinnützige Organisation jedenfalls in ausreichend bestimmter Weise. Namentlich wird festgelegt, in welchen Fällen, mindestens in welchem Umfang und auf welche Art und Weise die Verpflichtung zur Errichtung bzw. Bereitstellung von preisgünstigem Wohnraum gelten soll. Auch wird festgeschrieben, dass bzw. in welchen Fällen davon Ausnahmen gemacht werden können (vgl. dazu Urteil 1C_59/2018 / 1C_60/2018 vom 25. Oktober 2018 E. 3.2 betreffend eine Initiative im Kanton Genf, die wesentlich weitgehendere Eigentumsbeschränkungen vorsah). Alle Details können im Einklang mit Art. 36 Abs. 1 BV auf tieferer Normstufe und allenfalls in Sondernutzungsplänen geregelt werden. Dies gilt zunächst für die genaue Definition des Begriffs der Kostenmiete - soweit sie sich nicht bereits aus Art. 269a OR bzw. der Wohnraumförderungsgesetzgebung des Bundes ergibt. Ebenfalls auf tieferer Normstufe geregelt werden können die Einzelheiten zur Variante der Abgabe des Bodens durch Verkauf oder im selbständigen und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige Organisation sowie die von den Beschwerdeführern in diesem Zusammenhang aufgeworfenen Fragen. Soweit es sich - wie die Einwohnergemeinde Bern vorbringt - nicht bereits aus dem geltenden Baupolizeirecht ergibt, kann schliesslich auch die Frage, wie die Verpflichtung zur Erstellung von preisgünstigem Wohnraum durchzusetzen ist, auf tieferer Normstufe beantwortet werden. 6.3 An den mit einem Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie verbundenen Massnahmen gemäss Art. 16b Abs. 1 und 2 BO zur Erhöhung des knappen Angebots an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern bzw. der Befriedigung des Bedürfnisses der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von preisgünstigen Mietwohnungen besteht ein öffentliches Interesse im Sinne von Art. 36 Abs. 2 BV (vgl. E. 5.3 hiervor). 6.4 Das Gebot der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 36 Abs. 3 BV verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist (BGE 143 I 147 E. 3.1 S. 151, BGE 143 I 403 E. 5.6.3 S. 412; BGE 140 I 2 E. 9.2.2 S. 24; je mit Hinweisen). 6.4.1 Die Massnahmen gemäss Art. 16b Abs. 1 und 2 BO sind geeignet, das knappe Angebot an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern zu erhöhen bzw. das Bedürfnis der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von solchen Mietwohnungen zu befriedigen. 6.4.2 Erforderlich ist eine Einschränkung der Grundrechte, wenn das angestrebte Ergebnis nicht durch weniger einschneidende Massnahmen erreicht werden könnte und die Einschränkung nicht über das angestrebte Ziel hinausgeht (vgl. BGE 143 I 403 E. 5.6.3 S. 412; BGE 140 I 176 E. 9.3 S. 198, BGE 140 I 2 E. 9.2.2 S. 24). Die Beschwerdeführer legen nicht substanziiert dar und es ist nicht ersichtlich, inwiefern das mit den umstrittenen Massnahmen verfolgte Ziel durch weniger einschneidende Massnahmen erreicht werden könnte. Eine Befristung der Verpflichtung, preisgünstigen Wohnraum anzubieten, oder eine Einschränkung auf bestimmte Stadtgebiete würde die (längerfristige) Wirksamkeit der Massnahmen insgesamt beeinträchtigen. 6.4.3 Ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit bzw. die Eigentumsrechte einer Person ist zumutbar, wenn zwischen dem mit der angeordneten Massnahme angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für die betroffene Person bewirkt, ein vernünftiges Verhältnis gewahrt wird. Die entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen sind dabei anhand der gegebenen Umstände objektiv zu würdigen und zueinander in Bezug zu setzen (BGE 142 I 49 E. 9.1 S. 69). Vorliegend stehen dem öffentlichen Interesse an einer Erhöhung des knappen Angebots an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern bzw. der Befriedigung des Bedürfnisses der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von derartigen Mietwohnungen namentlich die privaten Interessen der betroffenen Grundeigentümer an einer nicht im Sinne der umstrittenen Bestimmung eingeschränkten Nutzung ihres Eigentums bzw. an der Erzielung einer höheren Rendite im Rahmen der Vermietung von Wohnungen entgegen. Im Gegensatz zu kantonalen Massnahmen zur Sicherstellung preisgünstiger Wohnungen, die vom Bundesgericht früher zu beurteilen waren (vgl. E. 5.2.2 hiervor), ist die den betroffenen Grundeigentümern auferlegte Verpflichtung gemäss Art. 16b Abs. 1 BO zeitlich nicht befristet, sodass die Grundeigentümer ihr Eigentum auch längerfristig nur eingeschränkt nutzen können. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die vorliegend umstrittenen Massnahmen nur im Falle von Um- und Neueinzonungen zum Tragen kommen. Art. 16b Abs. 1 BO muss so verstanden bzw. kann jedenfalls so ausgelegt und umgesetzt werden, dass von ihm ausschliesslich Grundstücke betroffen sind, für welche die Möglichkeit der Wohnnutzung neu geschaffen oder für welche die für die Wohnnutzung zulässige Fläche vergrössert wird, was die Intensität des Eingriffs in die Rechte der betroffenen Grundeigentümer stark relativiert. Weiter zu beachten ist, dass die Verpflichtung, Wohnungen preisgünstig zu vermieten bzw. Boden zu diesem Zweck abzugeben, nur für einen beschränkten Teil der neu der Wohnnutzung zugeführten Fläche gilt, während die betroffenen Grundeigentümer auf dem restlichen Teil der neu der Wohnnutzung zugeführten Fläche teurere Wohnungen errichten können. In diesem Sinn wirkt der mit Art. 16b Abs. 1 BO verbundene Eingriff in die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit grundsätzlich nicht schwer. Zudem ermöglicht die Ausnahmebestimmung von Art. 16b Abs. 2 BO der zuständigen Behörde, im Einzelfall von Art. 16b Abs. 1 BO abzuweichen, wenn dies mit Blick auf das Verhältnismässigkeitsprinzip geboten erscheint. Eine Abwägung der sich entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen ergibt, dass die in Art. 16b Abs. 1 BO vorgesehenen Massnahmen den betroffenen Personen grundsätzlich trotz fehlender Befristung jedenfalls dann zumutbar sind, wenn nicht mehr als ein Drittel der neu der Wohnnutzung zugewiesenen Fläche für den preisgünstigen Wohnungsbau reserviert werden. Darüber, wie hoch der Anteil der für den preisgünstigen Wohnungsbau vorgesehenen Fläche im Falle von Um- und Neueinzonungen mit Blick auf das Verhältnismässigkeitsprinzip im konkreten Einzelfall höchstens sein darf, ist im vorliegenden Verfahren nicht zu befinden (vgl. E. 4 und 6.1 hiervor). 6.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich Art. 16b Abs. 1 und 2 BO jedenfalls so auslegen und umsetzen lassen, dass mit ihrer Anwendung grundsätzlich keine ungerechtfertigten Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit oder die Eigentumsgarantie verbunden sind.
de
Art. 26 al. 1, art. 27 al. 1, art. 36, art. 49 al. 1, art. 109 al. 1, art. 122 al. 1 Cst.; dispositions communales relatives à la construction d'habitations à loyer modéré; contrôle abstrait des normes; primauté du droit fédéral; garantie de la propriété; liberté économique. Principe du contrôle abstrait des normes (consid. 4). Les dispositions du règlement sur les constructions de la Ville de Berne visant à garantir une offre suffisante de logements à loyer modéré sont compatibles avec le principe de la primauté du droit fédéral (consid. 5). Elles se prêtent à une interprétation et à une application conformes à la liberté économique et à la garantie de la propriété (consid. 6).
fr
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-70%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,655
146 I 70
146 I 70 Sachverhalt ab Seite 71 A. Im Oktober 2012 reichte das Initiativkomitee "Wohnen für alle" bei der Stadtkanzlei der Stadt Bern die Volksinitiative "Für bezahlbare Wohnungen" (die sog. "Wohn-Initiative") ein. Die in der Form eines ausgearbeiteten Entwurfs eingereichte Initiative sah eine Ergänzung der Bauordnung der Stadt Bern vom 24. September 2006 (BO; SSSB 721.1) vor. Die Stimmberechtigten der Stadt Bern nahmen die Initiative "Für bezahlbare Wohnungen" am 18. Mai 2014 an. Das Amt für Gemeinden und Raumordnung des Kantons Bern (AGR) genehmigte die Änderung der Bauordnung am 18. Mai 2015 mit zwei Anpassungen und wies eine vom Hauseigentümerverband Bern und Umgebung, Adrian Haas, Rudolf Friedli sowie Beat Schori dagegen gemeinsam erhobene Einsprache ab. Mit den vom AGR vorgenommenen Änderungen lautet der Wortlaut der neu vorgesehenen Bestimmungen der BO wie folgt: Art. 1 Zweck Abs. 3 (neu) Sie (die Bauordnung) bezweckt in allen Stadtteilen die Planung und den Bau preisgünstiger, qualitativ hochwertiger Wohnungen zu gewährleisten. 6. Kapitel: Schutz von bestehendem und Erstellung von preisgünstigem Wohnraum (neue Kapitelüberschrift) Art. 16b Preisgünstiger Wohnungsbau und gemeinnützige Wohnbauträger (neu) 1) Bei Um- und Neueinzonungen wird sichergestellt, gegebenenfalls mittels einer Überbauungsordnung, dass in den Wohnzonen (Wohnzone W, gemischte Wohnzone WG, Kernzone K) mindestens ein Drittel der Wohnnutzung als preisgünstiger Wohnraum im Sinne der eidgenössischen Verordnung vom 26. November 2003 über die Förderung von preisgünstigem Wohnraum (Wohnraumförderungsverordnung, WFV; SR 842.1) erstellt und dauerhaft in Kostenmiete vermietet wird oder der Boden durch Verkauf oder im selbständigen und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige Organisation im Sinne von Art. 37 der Wohnraumförderungsverordnung abgegeben wird, die die Wohnungen dauerhaft in Kostenmiete vermietet. 2) Ausgenommen sind geringfügige Änderungen von Nutzungsplänen gemäss Art. 122 der Bauverordnung vom 6. März 1985 (BauV; BSG 721.1). Das für die Planung zuständige Organ kann im Einzelfall weitere Um- und Neueinzonungen, namentlich von kleineren Arealen, von der Verpflichtung ausnehmen, preisgünstigen Wohnraum zu erstellen, oder diese Verpflichtung einschränken. 3) Für Neu- und Umbauten von Gebäuden wird das zulässige Mass der Nutzung um 20 Prozent erhöht, wenn die städtebauliche Verträglichkeit gewährleistet ist, keine wesentlichen nachbarlichen Interessen betroffen sind und wenn im gesamten Gebäude preisgünstiger Wohnraum gemäss der Wohnraumförderungsverordnung erstellt und dauerhaft in Kostenmiete vermietet wird oder eine gemeinnützige Organisation im Sinne von Art. 37 der Wohnraumförderungsverordnung Grundeigentümerin oder Baurechtsnehmerin ist, die die Wohnungen dauerhaft in Kostenmiete vermietet. B. Eine von den unterlegenen Einsprechern gegen die Ergänzung der Bauordnung bzw. den Genehmigungsentscheid des AGR gemeinsam erhobene Beschwerde wies die Justiz-, Gemeinde- und Kirchendirektion des Kantons Bern (JGK) am 20. April 2017 ab. Dagegen gelangten die im Beschwerdeverfahren unterlegenen Personen gemeinsam mit Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Bern. Sie beantragten, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und die Änderung der Bauordnung sei nicht zu genehmigen. Mit Urteil vom 7. Juni 2018 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab. C. Gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 7. Juni 2018 haben der Hauseigentümerverband Bern und Umgebung, Adrian Haas, Rudolf Friedli sowie Beat Schori gemeinsam Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Die Beschwerdeführer beantragen, das angefochtene Urteil sei aufzuheben und die als "Wohn-Initiative" bezeichnete Änderung der BO (insbesondere die Änderung des Artikels 1, die Änderung der Kapitelüberschrift für das 6. Kapitel sowie der neu eingefügte Art. 16b) seien nicht zu genehmigen. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab, soweit es darauf eintritt. (Auszug) Aus den Erwägungen: Erwägungen 4. In der Sache rügen die Beschwerdeführer, die neu in die BO eingefügten, vom AGR genehmigten Bestimmungen - angesprochen sind Art. 16b Abs. 1 und 2 BO (vgl. nicht publ. E. 2) - missachteten den Vorrang des Bundesrechts gemäss Art. 49 BV i.V.m. Art. 109 und Art. 122 BV (vgl. dazu E. 5 hiernach). Ausserdem liege ein unzulässiger Eingriff in die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) sowie die Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) vor (vgl. E. 6 hiernach). Steht - wie vorliegend - die Verfassungsmässigkeit eines kantonalen bzw. kommunalen Erlasses in Frage, so ist im Rahmen der abstrakten Normenkontrolle massgebend, ob der betreffenden Norm nach anerkannten Auslegungsregeln ein Sinn beigemessen werden kann, der sie mit den angerufenen Verfassungsgarantien vereinbar erscheinen lässt. Das Bundesgericht hebt eine kantonale bzw. kommunale Norm auf, wenn sie sich jeder verfassungskonformen Auslegung entzieht, nicht jedoch, wenn sie einer solchen in vertretbarer Weise zugänglich ist (vgl. BGE 143 I 137 E. 2.2 S. 139; BGE 140 I 2 E. 4 S. 14; BGE 137 I 31 E. 2 S. 39 f.). Für die Beurteilung, ob eine kantonale bzw. kommunale Norm verfassungskonform ausgelegt werden kann, wird auf die Tragweite des Grundrechtseingriffs, die Möglichkeit eines hinreichenden verfassungsrechtlichen Schutzes bei einer späteren Normenkontrolle, die konkreten Umstände der Anwendung und die Auswirkungen auf die Rechtssicherheit abgestellt (BGE 138 II 173 E. 8.1 S. 190; BGE 137 I 31 E. 2 S. 40; Urteil 1C_266/2016 vom 14. Juni 2017 E. 1.4, nicht publ. in: BGE 143 II 467). Der blosse Umstand, dass die Anwendung der angefochtenen Norm in besonders gelagerten Einzelfällen zu einem verfassungswidrigen Ergebnis führen könnte, rechtfertigt für sich allein im Verfahren der abstrakten Normenkontrolle noch kein höchstrichterliches Eingreifen (vgl. BGE 143 I 137 E. 2.2 S. 139; BGE 142 I 99 E. 4.3 S. 118; BGE 125 I 65 E. 3b S. 67 f.). 5. Die Beschwerdeführer rügen eine Verletzung des Vorrangs von Bundesrecht (Art. 49 BV). 5.1 Sie bringen vor, beim neuen Art. 16b BO handle es sich um einen direkten Eingriff in das Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter und damit nicht um kantonales öffentliches Recht, sondern um eine (unzulässige) Bestimmung des Privatrechts. Gemäss Art. 122 Abs. 1 BV sei die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Zivilrechts Sache des Bundes. Nach Art. 109 Abs. 1 BV sei der Bund zuständig für den Erlass von Vorschriften gegen Missbräuche im Mietwesen. Die Bundesgesetzgebung im Mietrecht sei abschliessend, soweit nicht das Bundeszivilrecht selber Ausnahmen vorsehe. Die neu in die BO aufgenommenen Bestimmungen Art. 16b Abs. 1 und 2 seien als Massnahme des Mieterschutzes gegen missbräuchliche Mietzinse zu verstehen. Dieser Bereich werde indessen durch das OR abschliessend geregelt. Ein Vorbehalt zugunsten von ergänzendem kantonalem Privatrecht bestehe in diesem Bereich nicht, zumal Art. 253b Abs. 3 OR nur Wohnungen, deren Bereitstellung von der öffentlichen Hand gefördert werde, von den Bestimmungen über die Anfechtung missbräuchlicher Mietzinse ausnehme. Die Beschwerdeführer bringen überdies vor, an den Massnahmen gemäss Art. 16b BO bestehe kein öffentliches Interesse, insbesondere weil nicht sichergestellt sei, dass nur diejenigen Personen vom vergünstigten Wohnraum profitierten, die darauf angewiesen seien. 5.2 5.2.1 Der Grundsatz des Vorrangs von Bundesrecht nach Art. 49 Abs. 1 BV schliesst in Sachgebieten, welche die Bundesgesetzgebung abschliessend regelt, eine Rechtssetzung durch die Kantone aus. Diese werden in ihren öffentlich-rechtlichen Befugnissen durch das Bundeszivilrecht indessen nicht beschränkt (Art. 6 Abs. 1 ZGB). Eine gleiche Materie kann sowohl von Regeln des Bundeszivilrechts als auch von solchen des kantonalen öffentlichen Rechts erfasst werden. Kantonale Regelungen sind in diesem Fall rechtsprechungsgemäss zulässig, wenn der Bundesgesetzgeber die Materie nicht abschliessend regelt, die kantonale Regelung durch ein schutzwürdiges öffentliches Interesse begründet ist und sie nicht gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstösst oder dessen Durchsetzung beeinträchtigt oder vereitelt. In diesem Rahmen kann jedoch das kantonale öffentliche Recht das Bundesprivatrecht nicht nur ergänzen, sondern auch in seiner Tragweite beeinflussen. Art. 6 ZGB anerkennt insofern eine expansive Kraft des kantonalen öffentlichen Rechts. Auch wenn eine bundesrechtliche Regelung in einem bestimmten Bereich umfassend ist, kann ein kantonales Gesetz im gleichen Bereich Bestand haben, wenn es ein anderes Ziel verfolgt als das vom Bundesrecht verfolgte (zum Ganzen BGE 143 I 109 E. 4.2.2 S. 113 f. mit Hinweisen). 5.2.2 Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts dürfen die Kantone nicht direkt in die Verträge zwischen Vermieter und Mieter eingreifen, weil das Bundesrecht diese Materie abschliessend regelt (BGE 137 I 135 E. 2.5.1 S. 139 f.; BGE 131 I 333 E. 2.2 S. 335; Urteil 1C_110/2017 vom 29. Mai 2018 E. 3.1; je mit Hinweisen). Den Kantonen bleibt es jedoch unbenommen, verhältnismässige Massnahmen zur Bekämpfung der Mietknappheit zu treffen, indem sie beispielsweise den Umbau und Abbruch von Wohnhäusern einer Bewilligungspflicht unterwerfen bzw. die Bewilligung für den Umbau von Wohnhäusern an die Bedingung knüpfen, während einer bestimmten Zeit die Höhe der Mieten zu kontrollieren und damit Mieterhöhungen zu verhindern, die dem Ziel der kantonalen Regelung widersprechen (vgl. BGE 137 I 135 E. 2.5.2 S. 140; BGE 101 Ia 502 E. 2d S. 508; BGE 99 Ia 604 E. 6b S. 622 f.; BGE 89 I 178 E. 3d S. 183 f.; Urteil 1C_370/2017 vom 4. Juli 2018; Urteil 1C_110/2017 vom 29. Mai 2018 E. 3.1). An der Zulässigkeit derartiger kantonaler Bestimmungen ändert der Umstand nichts, dass die entsprechenden Massnahmen zur Bekämpfung der Mietknappheit indirekt das Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter beeinflussen können, indem sie höhere Mieten für die von den Massnahmen betroffenen Wohnungen verhindern. 5.2.3 Wie die Beschwerdeführer vorbringen, hat der Bund gestützt auf Art. 109 Abs. 1 BV Regeln zum Schutz vor missbräuchlichen Mietzinsen des Vermieters bei der Miete von Wohn- und Geschäftsräumen erlassen. Die Art. 269 ff. OR sollen im Sinne eines individuellen Mieterschutzes verhindern, dass der Vermieter aus der Mietsache zum Nachteil des Mieters eine übermässige Rendite erzielt. Diese (bundesrechtlichen) Bestimmungen zielen allerdings nicht darauf ab, dem Vermieter eine Rendite von einer gewissen Höhe oder gar eine maximal zulässige Rendite zu garantieren. Kantonale bzw. kommunale Massnahmen, die dazu dienen, das knappe Angebot an preisgünstigen Mietwohnungen zu erhalten bzw. zu erhöhen, haben eine andere Stossrichtung als die bundesrechtlichen Bestimmungen zur Bekämpfung missbräuchlicher Mietzinse. An kantonalen bzw. kommunalen Massnahmen, die darauf abzielen, das Bedürfnis der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von Mietwohnungen in einem bestimmten Preissegment zu befriedigen, besteht ein öffentliches Interesse (vgl. zum Ganzen Urteil 1C_110/2017 vom 29. Mai 2018 E. 3.1 f. und 4.2.2). Im Gegensatz zur Ansicht der Beschwerdeführer wird gemäss der Rechtsprechung des Bundesgerichts für die Bejahung eines entsprechenden öffentlichen Interesses nicht vorausgesetzt, dass der vergünstigte Wohnraum nur Personen mit tiefem Einkommen zugutekommt (vgl. dazu die in E. 5.2.2 hiervor zitierten Entscheide). 5.3 Art. 16b Abs. 1 BO verpflichtet die zuständige Planungsbehörde, im Falle von Ein- und Umzonungen grundsätzlich sicherzustellen, dass in Wohnzonen mindestens ein Drittel der Wohnnutzung als preisgünstiger Wohnraum erstellt und dauerhaft in Kostenmiete vermietet wird. Art. 16b Abs. 2 BO ermöglicht der zuständigen Behörde, unter gewissen Umständen Ausnahmen von dieser Verpflichtung zu gewähren. Die erwähnten Bestimmungen werden nur relevant im Falle von Ein- und Umzonungen, d.h. im Zusammenhang mit Nutzungsplanänderungen. Nutzungspläne sind ein Instrument des Raumplanungsrechts (vgl. Art. 14 ff. RPG [SR 700]), welches dem öffentlichen Recht zuzuordnen ist. Art. 16b Abs. 1 und 2 BO sind als Auftrag an die Planungsbehörden formuliert, welche den Privaten hoheitlich gegenübertreten. Wie die Vorinstanz zu Recht festgestellt hat, handelt es sich bei Art. 16b BO nicht um Privatrecht, sondern um kantonales bzw. kommunales öffentliches Recht. Unter den Verfahrensbeteiligten ist unbestritten, dass das Angebot an preisgünstigen Wohnungen in der Stadt Bern knapp ist. Die Massnahmen nach Art. 16b Abs. 1 und 2 BO zielen allgemein darauf ab, das knappe Angebot an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern zu erhöhen bzw. das Bedürfnis der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von preisgünstigen Mietwohnungen zu befriedigen. Daran besteht ein schutzwürdiges öffentliches Interesse, und zwar unabhängig davon, ob sichergestellt ist, dass nur Personen mit tiefem Einkommen vom günstigen Wohnraum profitieren (vgl. E. 5.2.3 hiervor). Damit erübrigt sich die Überprüfung der unter den Verfahrensbeteiligten umstrittenen Frage, inwieweit die mit Art. 16b BO beabsichtigte Erhöhung des Angebots an preisgünstigen Wohnungen spezifisch Personen mit tiefem Einkommen zugutekommen wird. Die Massnahmen nach Art. 16b Abs. 1 und 2 BO dienen nicht primär der Bekämpfung missbräuchlich hoher Mietzinse im Einzelfall. In diesem Sinn regelt das Bundesprivatrecht die von Art. 16b BO erfasste Materie nicht abschliessend, sondern lässt Raum für die im öffentlichen Interesse liegenden Massnahmen der Gemeinde. Dass sich die umstrittenen kommunalen Bestimmungen indirekt auf das Verhältnis zwischen Vermieter und Mieter auswirken können und dass Vermieter von betroffenen Wohnungen mittels baupolizeilicher Verfahren künftig allenfalls gezwungen werden können, die Höhe von bestimmten Mietzinsen nach unten anzupassen, ändert daran nichts. Inwiefern Art. 16b Abs. 1 und 2 BO gegen Sinn und Geist des Bundesrechts verstossen oder dessen Durchsetzung beeinträchtigen oder vereiteln sollten, ist ebenfalls nicht ersichtlich. Mit Blick auf Art. 49 BV sind die umstrittenen kantonalen Bestimmungen zur Sicherstellung eines genügenden Angebots an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern somit nicht zu beanstanden. Die Rüge der Verletzung des Grundsatzes des Vorrangs des Bundesrechts erweist sich als unbegründet. 5.4 Bei der Knappheit an preisgünstigen Wohnungen in der Stadt Bern handelt es sich soweit ersichtlich nicht bloss um ein vorübergehendes Problem. Allein die theoretische Möglichkeit, dass sich die Situation dereinst verbessern könnte, führt nicht dazu, dass die Gemeinde die umstrittenen Massnahmen im heutigen Zeitpunkt nicht in die Bauordnung aufnehmen dürfte bzw. dass die betreffenden Bestimmungen bundesrechtswidrig wären. Sollte das öffentliche Interesse an den umstrittenen Massnahmen dereinst aufgrund veränderter tatsächlicher Verhältnisse dahinfallen, wären sie als gegen die Bundesverfassung verstossend nicht mehr anzuwenden. 6. Die Beschwerdeführer machen weiter geltend, Art. 16b BO lasse sich nicht mit der Eigentumsgarantie und der Wirtschaftsfreiheit vereinbaren. Damit rügen sie eine Verletzung von Art. 26 und 27 i.V.m. Art. 36 BV. 6.1 Die in Art. 16b BO vorgesehenen Massnahmen tangieren die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) und die von der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) abgeleitete Vertragsfreiheit. Die Eigentumsgarantie gewährleistet das Eigentum nicht unbeschränkt, sondern nur innerhalb der Schranken, die ihm im öffentlichen Interesse durch die Rechtsordnung und namentlich der Raumplanung gezogen sind (BGE 145 II 140 E. 4.1 S. 145; BGE 117 Ib 243 E. 3a S. 246; BGE 105 Ia 330 E. 3c S. 336). Einschränkungen in die Eigentumsgarantie oder die Wirtschaftsfreiheit bedürfen einer genügenden gesetzlichen Grundlage (Art. 36 Abs. 1 BV), müssen im öffentlichen Interesse liegen oder durch den Schutz von Grundrechten Dritter gerechtfertigt (Art. 36 Abs. 2 BV) und verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV). Im Rahmen der vorliegend vorzunehmenden abstrakten Normenkontrolle ist zu prüfen, ob Art. 16b Abs. 1 und 2 BO in vertretbarer Weise als mit Art. 36 i.V.m. Art. 26 und 27 BV vereinbar erscheinen bzw. ob sich die kommunalen Bestimmungen so auslegen und umsetzen lassen, dass eine verfassungskonforme Anwendung im konkreten Fall grundsätzlich möglich ist (vgl. E. 4 hiervor). Hingegen sind Art. 16b Abs. 1 und 2 BO nicht aufzuheben, soweit ihre Anwendung in besonders gelagerten Fällen unverhältnismässig sein könnte, zumal betroffene Grundeigentümer die entsprechende Verpflichtung im konkreten Anwendungsfall gerichtlich überprüfen lassen könnten. 6.2 6.2.1 Die Beschwerdeführer bringen vor, als gesetzliche Grundlage für die Einschränkung in die genannten Grundrechte sei Art. 16b BO zu wenig bestimmt. Konkret kritisieren sie, dass der Begriff der Kostenmiete nicht definiert werde, womit unklar bleibe, wie die Mieten zu berechnen seien. Auch werde in der umstrittenen Bestimmung nicht geklärt, wie die Regeln zum preisgünstigen Wohnraum dannzumal durchgesetzt werden sollen. Weiter sei unklar, was mit der "Abgabe des Bodens" an eine gemeinnützige Organisation durch Verkauf oder im Baurecht gemäss Art. 16b Abs. 1 BO gemeint sei, bzw. wie eine solche Abgabe vonstattengehen solle. Schliesslich sei nicht geregelt, was gelte, wenn eine gemeinnützige Organisation ihre Geschäftstätigkeit oder ihre Gemeinnützigkeit aufgebe, wenn sie verkauft werde oder Konkurs gehe. Die Vorinstanz und die Einwohnergemeinde Bern haben anerkannt, dass Art. 16b BO nicht direkt anwendbar ist, sondern der weiteren Ausführung bedarf. Sie sind indessen der Auffassung, Art. 16b BO könne in einer Richtlinie des Gemeinderats bzw. - wie in Art. 16b Abs. 1 BO selber ausdrücklich vorgesehen - in Überbauungsordnungen konkretisiert werden. 6.2.2 Einschränkungen in Grundrechte bedürfen einer gesetzlichen Grundlage und müssen in schwerwiegenden Fällen im Gesetz selber vorgesehen sein (Art. 36 Abs. 1 BV). Das Legalitätsprinzip verlangt eine hinreichende und angemessene Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze zur Sicherung des Gesetzesvorbehalts, der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidungen, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in die Verfassungsrechte sowie von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen sachgerechten Entscheidung ab. Das Erfordernis der Gesetzesform verlangt, dass wichtige oder wesentliche Rechtsnormen in die Form eines Gesetzes (im formellen Sinn) zu kleiden sind. Für einen schweren Eingriff in die Grundrechte bedarf es einer klaren und eindeutigen Grundlage in einem Gesetz; für leichtere Eingriffe genügt eine kompetenzkonform erlassene Regelung im materiellen Sinn, d.h. eine rechtsetzende oder -vollziehende Verordnung. Der Gesetzgeber kann je nach Materie nicht völlig darauf verzichten, allgemeine Begriffe zu verwenden, die formal nicht eindeutig umschrieben sind; dies kann sich etwa wegen einer nicht abstrakt erfassbaren Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, des Bedürfnisses nach sachgerechten Entscheidungen im Einzelfall oder ständiger Anpassung einer Regelung an veränderte Verhältnisse rechtfertigen. Die Anforderungen an das Bestimmtheitsgebot sind weniger streng zu handhaben, wenn eine stark technische Materie oder unterschiedlich gelagerte Sachverhalte zu regeln sind, bei denen im Interesse einer sachgerechten Flexibilität Differenzierungen im Anwendungsfall angebracht erscheinen; so oder anders dürfen die wesentlichen Wertungen aber nicht von der rechtsanwendenden Behörde selber ausgehen (zum Ganzen BGE 143 II 162 E. 3.2.1 S. 169; BGE 141 I 201 E. 4.1 S. 203 f.; je mit Hinweisen). 6.2.3 Soweit vorliegend die Schwere des Eingriffs in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie überhaupt eine formell-gesetzliche Grundlage bedingt, regeln Art. 16b Abs. 1 und 2 BO die wesentlichen Grundzüge der Verpflichtung zur Errichtung von preisgünstigem Wohnraum bzw. zur Abgabe des Bodens an eine gemeinnützige Organisation jedenfalls in ausreichend bestimmter Weise. Namentlich wird festgelegt, in welchen Fällen, mindestens in welchem Umfang und auf welche Art und Weise die Verpflichtung zur Errichtung bzw. Bereitstellung von preisgünstigem Wohnraum gelten soll. Auch wird festgeschrieben, dass bzw. in welchen Fällen davon Ausnahmen gemacht werden können (vgl. dazu Urteil 1C_59/2018 / 1C_60/2018 vom 25. Oktober 2018 E. 3.2 betreffend eine Initiative im Kanton Genf, die wesentlich weitgehendere Eigentumsbeschränkungen vorsah). Alle Details können im Einklang mit Art. 36 Abs. 1 BV auf tieferer Normstufe und allenfalls in Sondernutzungsplänen geregelt werden. Dies gilt zunächst für die genaue Definition des Begriffs der Kostenmiete - soweit sie sich nicht bereits aus Art. 269a OR bzw. der Wohnraumförderungsgesetzgebung des Bundes ergibt. Ebenfalls auf tieferer Normstufe geregelt werden können die Einzelheiten zur Variante der Abgabe des Bodens durch Verkauf oder im selbständigen und dauernden Baurecht an eine gemeinnützige Organisation sowie die von den Beschwerdeführern in diesem Zusammenhang aufgeworfenen Fragen. Soweit es sich - wie die Einwohnergemeinde Bern vorbringt - nicht bereits aus dem geltenden Baupolizeirecht ergibt, kann schliesslich auch die Frage, wie die Verpflichtung zur Erstellung von preisgünstigem Wohnraum durchzusetzen ist, auf tieferer Normstufe beantwortet werden. 6.3 An den mit einem Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit und die Eigentumsgarantie verbundenen Massnahmen gemäss Art. 16b Abs. 1 und 2 BO zur Erhöhung des knappen Angebots an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern bzw. der Befriedigung des Bedürfnisses der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von preisgünstigen Mietwohnungen besteht ein öffentliches Interesse im Sinne von Art. 36 Abs. 2 BV (vgl. E. 5.3 hiervor). 6.4 Das Gebot der Verhältnismässigkeit gemäss Art. 36 Abs. 3 BV verlangt, dass eine behördliche Massnahme für das Erreichen des im öffentlichen Interesse liegenden Ziels geeignet und erforderlich ist und sich für die Betroffenen in Anbetracht der Schwere der Grundrechtseinschränkung als zumutbar erweist (BGE 143 I 147 E. 3.1 S. 151, BGE 143 I 403 E. 5.6.3 S. 412; BGE 140 I 2 E. 9.2.2 S. 24; je mit Hinweisen). 6.4.1 Die Massnahmen gemäss Art. 16b Abs. 1 und 2 BO sind geeignet, das knappe Angebot an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern zu erhöhen bzw. das Bedürfnis der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von solchen Mietwohnungen zu befriedigen. 6.4.2 Erforderlich ist eine Einschränkung der Grundrechte, wenn das angestrebte Ergebnis nicht durch weniger einschneidende Massnahmen erreicht werden könnte und die Einschränkung nicht über das angestrebte Ziel hinausgeht (vgl. BGE 143 I 403 E. 5.6.3 S. 412; BGE 140 I 176 E. 9.3 S. 198, BGE 140 I 2 E. 9.2.2 S. 24). Die Beschwerdeführer legen nicht substanziiert dar und es ist nicht ersichtlich, inwiefern das mit den umstrittenen Massnahmen verfolgte Ziel durch weniger einschneidende Massnahmen erreicht werden könnte. Eine Befristung der Verpflichtung, preisgünstigen Wohnraum anzubieten, oder eine Einschränkung auf bestimmte Stadtgebiete würde die (längerfristige) Wirksamkeit der Massnahmen insgesamt beeinträchtigen. 6.4.3 Ein Eingriff in die Wirtschaftsfreiheit bzw. die Eigentumsrechte einer Person ist zumutbar, wenn zwischen dem mit der angeordneten Massnahme angestrebten Ziel und dem Eingriff, den sie für die betroffene Person bewirkt, ein vernünftiges Verhältnis gewahrt wird. Die entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen sind dabei anhand der gegebenen Umstände objektiv zu würdigen und zueinander in Bezug zu setzen (BGE 142 I 49 E. 9.1 S. 69). Vorliegend stehen dem öffentlichen Interesse an einer Erhöhung des knappen Angebots an preisgünstigen Mietwohnungen in der Stadt Bern bzw. der Befriedigung des Bedürfnisses der Bevölkerung an einem genügenden Angebot von derartigen Mietwohnungen namentlich die privaten Interessen der betroffenen Grundeigentümer an einer nicht im Sinne der umstrittenen Bestimmung eingeschränkten Nutzung ihres Eigentums bzw. an der Erzielung einer höheren Rendite im Rahmen der Vermietung von Wohnungen entgegen. Im Gegensatz zu kantonalen Massnahmen zur Sicherstellung preisgünstiger Wohnungen, die vom Bundesgericht früher zu beurteilen waren (vgl. E. 5.2.2 hiervor), ist die den betroffenen Grundeigentümern auferlegte Verpflichtung gemäss Art. 16b Abs. 1 BO zeitlich nicht befristet, sodass die Grundeigentümer ihr Eigentum auch längerfristig nur eingeschränkt nutzen können. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass die vorliegend umstrittenen Massnahmen nur im Falle von Um- und Neueinzonungen zum Tragen kommen. Art. 16b Abs. 1 BO muss so verstanden bzw. kann jedenfalls so ausgelegt und umgesetzt werden, dass von ihm ausschliesslich Grundstücke betroffen sind, für welche die Möglichkeit der Wohnnutzung neu geschaffen oder für welche die für die Wohnnutzung zulässige Fläche vergrössert wird, was die Intensität des Eingriffs in die Rechte der betroffenen Grundeigentümer stark relativiert. Weiter zu beachten ist, dass die Verpflichtung, Wohnungen preisgünstig zu vermieten bzw. Boden zu diesem Zweck abzugeben, nur für einen beschränkten Teil der neu der Wohnnutzung zugeführten Fläche gilt, während die betroffenen Grundeigentümer auf dem restlichen Teil der neu der Wohnnutzung zugeführten Fläche teurere Wohnungen errichten können. In diesem Sinn wirkt der mit Art. 16b Abs. 1 BO verbundene Eingriff in die Eigentumsgarantie und die Wirtschaftsfreiheit grundsätzlich nicht schwer. Zudem ermöglicht die Ausnahmebestimmung von Art. 16b Abs. 2 BO der zuständigen Behörde, im Einzelfall von Art. 16b Abs. 1 BO abzuweichen, wenn dies mit Blick auf das Verhältnismässigkeitsprinzip geboten erscheint. Eine Abwägung der sich entgegenstehenden privaten und öffentlichen Interessen ergibt, dass die in Art. 16b Abs. 1 BO vorgesehenen Massnahmen den betroffenen Personen grundsätzlich trotz fehlender Befristung jedenfalls dann zumutbar sind, wenn nicht mehr als ein Drittel der neu der Wohnnutzung zugewiesenen Fläche für den preisgünstigen Wohnungsbau reserviert werden. Darüber, wie hoch der Anteil der für den preisgünstigen Wohnungsbau vorgesehenen Fläche im Falle von Um- und Neueinzonungen mit Blick auf das Verhältnismässigkeitsprinzip im konkreten Einzelfall höchstens sein darf, ist im vorliegenden Verfahren nicht zu befinden (vgl. E. 4 und 6.1 hiervor). 6.5 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass sich Art. 16b Abs. 1 und 2 BO jedenfalls so auslegen und umsetzen lassen, dass mit ihrer Anwendung grundsätzlich keine ungerechtfertigten Eingriffe in die Wirtschaftsfreiheit oder die Eigentumsgarantie verbunden sind.
de
Art. 26 cpv. 1, art. 27 cpv. 1, art. 36, art. 49 cpv. 1, art. 109 cpv. 1, art. 122 cpv. 1 Cost.; norme comunali relative alla costruzione di abitazioni a pigione moderata; controllo astratto delle norme; preminenza del diritto federale; garanzia della proprietà; libertà economica. Principi del controllo astratto delle norme (consid. 4). Le disposizioni del regolamento edilizio della città di Berna volte a garantire un'offerta sufficiente di alloggi a pigione moderata sono compatibili con il principio della preminenza del diritto federale (consid. 5). Possono essere interpretate e attuate in maniera tale che la loro applicazione non implichi di massima restrizioni ingiustificate della libertà economica o della garanzia della proprietà (consid. 6).
it
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-70%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,656
146 I 83
146 I 83 Sachverhalt ab Seite 84 A. A.a Am 19. Oktober 2017 erliess der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt in Anpassung an das neue Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (BüG; SR 141.0) ein neues kantonales Bürgerrechtsgesetz (BüRG/BS; SG 121.100). § 11 BüRG/BS mit der Marginalie "Vertrautsein mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen" lautet: "1 Die Bewerberinnen oder Bewerber sind mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen vertraut, wenn sie namentlich: a) über Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in Bund, Kanton und Gemeinde verfügen; b) am sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilnehmen; und c) Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern pflegen. 2 Der Nachweis für Abs. 1 lit. a gilt als erbracht, wenn die Bewerberinnen und Bewerber die obligatorische Schule vollständig in der Schweiz, davon die gesamte Sekundarstufe I im Kanton Basel-Stadt besucht haben." A.b Dagegen führten die Bürgergemeinde der Stadt Basel, die Bürgergemeinde Riehen und die Bürgergemeinde Bettingen am 1. Februar 2018 Beschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragten, § 11 Abs. 2 BüRG/BS aufzuheben. Mit Urteil 1C_63/2018 vom 28. September 2018 trat das Bundesgericht auf die Beschwerde nicht ein und überwies die Streitsache zur weiteren Behandlung an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verfassungsgericht. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, das basel-städtische Verfassungsrecht sehe als Ausnahme vom Ausschluss der abstrakten Normenkontrolle bei kantonalen Gesetzen die Zulässigkeit der Anfechtbarkeit von Gesetzen vor, wenn eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht werde. Da dies im zu beurteilenden Fall zutreffe, liege nicht ein beim Bundesgericht einzig anfechtbarer letztinstanzlicher kantonaler Hoheitsakt vor. B. Am 5. Mai 2019 wies das Appellationsgericht als Verfassungsgericht die Beschwerde im ihm überwiesenen Verfahren ab. (...) C. Mit Beschwerde vom 17. Juni 2019 an das Bundesgericht beantragen die Bürgergemeinde der Stadt Basel, die Bürgergemeinde Riehen und die Bürgergemeinde Bettingen, § 11 Abs. 2 BüRG/BS aufzuheben, eventuell die Sache an das Appellationsgericht zurückzuweisen. Zur Begründung berufen sie sich im Wesentlichen darauf, die angefochtene Bestimmung verletze den Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts, sei rechtsungleich und willkürlich und verstosse gegen die Gemeindeautonomie. Der Grosse Rat und das Appellationsgericht als Verfassungsgericht des Kantons Basel-Stadt schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Nach Art. 82 lit. b BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen kantonale Erlasse. Die Beschwerde ist gemäss Art. 87 Abs. 1 BGG unmittelbar an das Bundesgericht zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann. Diese Voraussetzung ist inzwischen erfüllt. Wird im Normenkontrollverfahren eine Bestimmung des kantonalen oder kommunalen Rechts "abstrakt" (hauptfrageweise) angefochten, beschränkt sich der Streitgegenstand auf die Vereinbarkeit der strittigen Norm mit dem übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Recht (Art. 82 lit. b BGG). Handelt es sich um einen neuen oder vollständig revidierten Erlass, kann jede einzelne Bestimmung hauptfrageweise angefochten werden (BGE 137 I 77 E. 1.2 S. 79; BGE 135 I 28 E. 3.1.1 S. 31 und 3.1.2 S. 32). 1.2 Die beschwerdeführenden Bürgergemeinden leiten ihre Beschwerdeberechtigung sowohl aus Art. 89 Abs. 1 als auch aus Art. 89 Abs. 2 BGG ab. Nach der spezielleren Bestimmung von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG sind Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften dann zur Beschwerde berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewähren. Bei der Einbürgerung unter Einschluss der Verleihung des Gemeindebürgerrechts handelt es sich um einen staatlichen Hoheitsakt. Die drei beschwerdeführenden Bürgergemeinden sind durch die angefochtene Gesetzesbestimmung in ihrer Stellung als Hoheitsträgerinnen berührt und daher gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG befugt, die Verletzung ihrer Autonomie mit Beschwerde geltend zu machen. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt wurde (Urteil 2C_1021/2016 vom 18. Juli 2017 E. 2.2, nicht publ. in: BGE 143 II 553; BGE 140 V 328 E. 4.1 S. 330; BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45). Die Beschwerdeführerinnen sind demnach bereits gestützt auf Art. 89 Abs. 2 BGG zur Beschwerde berechtigt. Sie können damit alle von ihnen erhobenen Rügen vorbringen. Damit kann offenbleiben, ob sie sich auch auf Art. 89 Abs. 1 BGG berufen könnten. 1.3 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG) und kann deren Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen nur berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich, ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). 2. 2.1 Die Gemeinde ist ein Institut des kantonalen Rechts. Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie denn auch nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale oder eidgenössische Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 143 I 272 E. 2.3.1 und 2.3.2 S. 278; BGE 142 I 177 E. 2 S. 180; je mit Hinweisen). 2.2 Die Beschwerdeführerinnen berufen sich nicht direkt auf Art. 50 Abs. 1 BV, sondern auf die Autonomiebestimmung von § 59 KV/BS (SR 131.222.1). Nach dieser Bestimmung ist die Autonomie der Gemeinden gewährleistet; sie sind im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt, ihre Angelegenheiten selbst zu regeln (Abs. 1). Das kantonale Recht gewährt den Gemeinden einen möglichst weiten Handlungsspielraum (Abs. 2). Die Gewährleistungen gemäss dem Abschnitt der Kantonsverfassung über die Gemeinden bilden Bestandteil der Gemeindeautonomie (Abs. 3). Allerdings befinden sich die Bestimmungen über die Bürgergemeinden nicht in diesem Abschnitt, weshalb ihr Autonomieschutz grundsätzlich weniger weit reicht als bei den Einwohnergemeinden; diese profitieren im Unterschied zu den Bürgergemeinden insbesondere vom Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit bei Änderungen der Verfassungsbestimmungen über die Gemeindeautonomie (vgl. URS W. KAMBER, Kanton und Gemeinden, in: Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt [nachfolgend: Handbuch], Denise Buser [Hrsg.], 2008, S. 244 f.), auch wenn das hier nicht weiter von Belang ist. Die Beschwerdeführerinnen legen jedenfalls nicht dar, dass ihnen die Kantonsverfassung eine weiter gehende Garantie ihrer Autonomie verschaffen würde als die Bundesverfassung. Sie führen insbesondere nicht aus, inwiefern und allenfalls weshalb ihnen § 59 KV/BS eine verbindliche und justiziable grössere Entscheidungsfreiheit verschafft als dies die Anrufung von Art. 50 Abs. 1 BV voraussetzt. Es kann hier daher auf die Rechtsprechung zu Art. 50 Abs. 1 BV abgestellt werden. 2.3 Art. 37 BV bildet die verfassungsrechtliche Grundlage des dreiteiligen Bürgerrechts, wonach Schweizerbürgerinnen und Schweizerbürger auch das Bürgerrecht (mindestens) eines Kantons und einer Gemeinde besitzen. Art. 38 BV regelt die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen beim Erwerb und Verlust der Bürgerrechte. Art. 38 Abs. 2 BV sieht insbesondere vor, dass im Rahmen der vom Bund erlassenen Mindestvorschriften die Kantone über die ordentliche Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern entscheiden. Obwohl ein Gemeindebürgerrecht verfassungsrechtlich vorgeschrieben ist, sind die Kantone weder verpflichtet, Bürgergemeinden einzurichten noch die Erteilung des Gemeindebürgerrechts den Gemeinden vorzubehalten (vgl. RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, Rz. 292 ff.). Sie müssen zwar den Erwerb eines Gemeindebürgerrechts ermöglichen, können aber auch vorschreiben, darüber selbst zu entscheiden, wie dies etwa nach der Gesetzgebung des Kantons Genf zutrifft, wo die Gemeinden, wenn auch immerhin in einem formalisierten Verfahren, lediglich vorweg konsultiert werden (vgl. UEBERSAX/PETRY, Le Tribunal fédéral et la loi sur la nationalité, avec un tour d'horizon du nouveau droit, in: Actualité du droit des étrangers, Sauthier/Nguyen [Hrsg.], Bd. I, 2016, S. 38, Fn. 40). Auch das Bürgerrechtsgesetz des Bundes verschafft den Gemeinden keine Autonomie bei der Verleihung des Gemeindebürgerrechts. Art. 13 Abs. 2 BüG (SR 141.0) behält ausdrücklich vor, dass die Gemeinden nur dann die Einbürgerung zusichern können, wenn das kantonale Recht dies vorsieht. Der Entscheid über die Einbürgerung ist der kantonalen Einbürgerungsbehörde vorbehalten (vgl. Art. 13 Abs. 3 BüG). Kommunale Zuständigkeiten ergeben sich ebenfalls nicht aus den materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen von Art. 11 und 12 BüG, wie sie hier zur Diskussion stehen. Analoges gilt für die Verordnung vom 17. Juni 2016 über das Schweizer Bürgerrecht (BüV; SR 141.01). Die beschwerdeführenden Bürgergemeinden können demnach im vorliegenden Zusammenhang aus dem Bundesrecht keine massgebliche Autonomie ableiten. 2.4 Nach § 39 KV/BS fördern der Kanton Basel-Stadt und dessen Gemeinden die Aufnahme neuer Bürger und Bürgerinnen; der Kanton und die Bürgergemeinden regeln die Einzelheiten in ihrer Gesetzgebung. Die Bestimmung enthält im Wesentlichen lediglich einen Förderungsauftrag und verweist im Übrigen auf die Gesetzgebung. Diese kommunalen Kompetenzen hängen von der kantonalen Gesetzgebung ab und sind entsprechend prekär (vgl. KAMBER, a.a.O., S. 244). Gemäss § 64 erster Satz KV/BS verleihen zwar die Bürgergemeinden das Gemeindebürgerrecht. Sie haben dabei aber mit Blick auf die Normhierarchie die inhaltlichen Vorgaben des Bundesrechts und des kantonalen Rechts zu beachten. Über Autonomie verfügen sie mithin nur soweit, als das kantonale Recht ihnen eine solche einräumt. Soweit es um die Umsetzung der bundesrechtlichen oder kantonalen Einbürgerungsvoraussetzungen geht, ist es dem Kanton nicht verboten, den Gemeinden in seiner Gesetzgebung Vorgaben zu machen. Dies gilt zumindest solange, als die Zuständigkeit für die Verleihung des Gemeindebürgerrechts nach § 64 KV/BS durch die kantonale Gesetzgebung nicht unterlaufen wird. In diesem Sinne liegt der Entscheid über die Verleihung des Gemeindebürgerrechts im Kanton Basel-Stadt zwar bei den drei Bürgergemeinden. Die Regelung des Verfahrens und der materiellen Voraussetzungen in Umsetzung und zulässiger Ergänzung des Bundesrechts steht aber in der Kompetenz des Kantons, wobei er einzig die den Bürgergemeinden in der Kantonsverfassung eingeräumte grundsätzliche Entscheidungskompetenz nicht aushöhlen darf. Nur in diesem begrenzten Umfang verfügen die basel-städtischen Bürgergemeinden im vorliegenden Zusammenhang über relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit. 3. 3.1 Eine in ihrer Autonomie betroffene Gemeinde kann unter anderem geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Sie kann sich auf das Willkürverbot und auf Verfahrensgrundrechte berufen, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (vgl. BGE 141 I 36 E. 5.4 S. 43). Das Bundesgericht auferlegt sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung der Streitsache von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken (BGE 136 I 265 E. 2.3 S. 270 mit Hinweisen). Zu beachten sind dabei aber die besonderen Verhältnisse bei einer Erlassbeschwerde. 3.2 Es ist hier nicht darüber zu entscheiden, wie der von den Beschwerdeführerinnen beanstandete § 11 Abs. 2 BüRG/BS (SG 121.100) im Detail auszulegen ist. Darüber wird vielmehr bei der Umsetzung dieser Bestimmung in der Praxis zu befinden sein. Bei einer abstrakten Normenkontrolle ist lediglich zu prüfen, ob sich die strittige Regelung im Einklang mit dem einschlägigen höherrangigen Recht auslegen und anwenden lässt, wofür genügt, dass sie einer solchen Auslegung in vertretbarer Weise zugänglich bleibt (vgl. die Urteile 2C_501/2015 / 2C_512/2015 vom 17. März 2017 E. 3, nicht publ. in: BGE 143 I 227; 2C_66/2015 vom 13. September 2016 E. 2, nicht publ. in: BGE 142 I 195; BGE 140 I 2 E. 4 S. 14). 4. 4.1 Gemäss Art. 38 Abs. 2 BV erlässt der Bund Mindestvorschriften für die Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern durch die Kantone. Diese können davon nicht abweichen. Art. 11 BüG bestimmt die so genannten materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen, wozu die erfolgreiche Integration zählt (lit. a). Art. 12 BüG führt die zu beachtenden Integrationskriterien auf und hält in Abs. 3 fest, dass die Kantone weitere Integrationskriterien vorsehen können. Nach Art. 11 lit. b BüG ist für die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes ferner erforderlich, dass die Bewerberin oder der Bewerber mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist. Dabei handelt es sich streng genommen von der Gesetzessystematik her nicht um ein Integrationskriterium gemäss Art. 12 BüG, weshalb offen ist, ob der Kanton insoweit überhaupt weitere Anforderungen stellen dürfte. Auf die komplexe Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen (dazu etwa ACHERMANN/VON RÜTTE, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 33 ff. zu Art. 38 BV; CÉLINE GUTZWILLER, Droit de la nationalité et fédéralisme en Suisse, 2008, S. 211 ff.; BARBARA VON RÜTTE, Das neue Bürgerrechtsgesetz und dessen Umsetzung in den Kantonen, in: Jahrbuch für Migrationsrecht 2017/2018, Alberto Achermann und andere [Hrsg.], S. 68 ff. und 74 ff.) braucht hier aber nicht eingegangen zu werden. Jedenfalls konkretisiert Art. 2 Abs. 1 lit. a BüV die Voraussetzung von Art. 11 lit. b BüG in dem Sinne, dass die Bewerberin oder der Bewerber nebst weiteren Voraussetzungen über Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz verfügt (dazu LAURA CAMPISI, Die rechtliche Erfassung der Integration im schweizerischen Migrationsrecht, 2014, S. 251 ff.; FLORA DI DONATO, L'integrazione degli stranieri in Svizzera, 2016, S. 65 ff.; CÉLINE GUTZWILLER, Droit de la nationalité suisse, 2016, S. 39 f.; FANNY DE WECK, in: Migrationsrecht, Kommentar, Spescha und andere [Hrsg.], 5. Aufl. 2019, Rz. 3 zu Art. 11 BüG). Aus Art. 13 Abs. 2 und Art. 34 Abs. 1 BüG lässt sich ableiten, dass der Kanton und allenfalls die Gemeinde, soweit sie damit betraut wird, prüft, ob alle formellen und materiellen Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. etwa für die Prüfung der Integration DE WECK, a.a.O., Rz. 2 zu Art. 12 BüG). Das entsprechende Verfahren richtet sich gemäss Art. 15 Abs. 1 BüG nach dem kantonalen Recht. Die zuständige kantonale Behörde kann die Bewerber zu einem Test über die Kenntnisse gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a BüV verpflichten (Art. 2 Abs. 2 BüV). Dazu besteht aber weder eine Pflicht der Kantone noch steht der Gemeinde ein Anspruch auf Durchführung eines solchen Tests zu, soweit der Kanton ihn nicht vorsieht bzw. die Gemeinde damit nicht betraut. 4.2 § 4 Abs. 1 lit. b BüRG/BS wiederholt die bundesrechtliche Anforderung von Art. 11 lit. b BüG, ergänzt diese aber um das Vertrautsein mit den örtlichen - und nicht bloss den schweizerischen - Lebensverhältnissen. Die hier strittige Bestimmung von § 11 Abs. 2 BüRG/BS schliesst an die konkretisierende Begriffsdefinition von Art. 2 Abs. 1 lit. a BüV an und legt fest, wie die fragliche Voraussetzung im Kanton Basel-Stadt nachzuweisen ist. Nach § 10 Abs. 2 lit. a und Abs. 3 lit. b der Verordnung vom 12. Dezember 2017 zum Bürgerrechtsgesetz des Kantons Basel-Stadt (BüRV/BS; SG 121.110) prüfen sowohl das Migrationsamt als auch die zuständige Bürgergemeinde (in Umsetzung von Art. 13 Abs. 2 und Art. 34 Abs. 1 BüG) das Vorliegen unter anderem der Voraussetzung der Bewerberinnen und Bewerber nach § 4 Abs. 1 lit. b BüRG/BS bzw. von Art. 11 lit. b BüG. Die Bürgergemeinde führt unter anderem dafür das Einbürgerungsgespräch (§ 10 Abs. 3 lit. a BüRV/BS). Das neue kantonale Bürgerrechtsgesetz führt damit die altrechtliche Zuständigkeit der Bürgergemeinden für die Prüfung der materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen grundsätzlich fort (vgl. zum alten Recht JENS VAN DER MEER, Die ordentliche Einbürgerung von ausländischen Bürgerrechtsbewerbenden im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2013, S. 61 ff.; STEPHAN WULLSCHLEGER, Bürgerrecht und Volksrechte, in: Handbuch, a.a.O., S. 132 f.). 4.3 Die angefochtene Bestimmung stellt lediglich eine gesetzliche Vermutung für ein einziges Einbürgerungskriterium auf. Bei § 11 Abs. 2 BüRG/BS handelt es sich mithin nicht um die inhaltliche Festlegung eines massgeblichen Kriteriums, sondern um eine prozessuale Beweisregel. Genauso wenig liegt eine materiellrechtliche Aufweichung der Integrationskriterien vor, was dem Kanton mit Blick darauf, dass der Bund Mindestvorschriften erlässt (vgl. Art. 38 Abs. 2 BV), verwehrt wäre. Es ist dem Kanton Basel-Stadt im Rahmen seiner Zuständigkeit jedoch nicht verboten, schematisierte Beweisregeln für einzelne Einbürgerungsvoraussetzungen vorzusehen, solange das auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruht, keine sachfremden Ungleichheiten schafft und insgesamt eine Einzelfallprüfung gewährleistet bleibt. Die angefochtene Bestimmung regelt lediglich einen Teilaspekt bei der Beurteilung der bundes- und kantonalrechtlichen Voraussetzungen zum für eine Einbürgerung erforderlichen Vertrautsein mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen. Die weiteren Einbürgerungsvoraussetzungen bleiben davon unberührt. Damit verbleiben auch ein ausreichender Zweck und ein genügender Inhalt für das Einbürgerungsgespräch. Die grundsätzliche Kompetenz der Bürgergemeinden zur Erteilung des Gemeindebürgerrechts wird nicht in Frage gestellt bzw. unterlaufen. Insgesamt bleibt es bei einer Einzelfallprüfung. Es spricht zwar Vieles dafür, dass es sich bei § 11 Abs. 2 BüRG/BS um eine unumstössliche Vermutung handelt, wovon auch das Verfassungsgericht ausgeht. Weder wird die Einbürgerungsvoraussetzung dadurch aber obsolet noch werden die bundesrechtliche Regelung oder die Zuständigkeit der Bürgergemeinden ausgehöhlt. Diese dürfen lediglich die fragliche Einbürgerungsvoraussetzung nicht noch zusätzlich prüfen, wenn der Tatbestand von § 11 Abs. 2 BüRG/BS erfüllt ist, sondern haben diesfalls vom Vorliegen des davon geregelten Kriteriums als eines unter vielen im Rahmen der Gesamtprüfung der materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen auszugehen. Im Übrigen hindert die Zuständigkeitsregel in § 10 Abs. 3 lit. a BüRV/BS als untergeordnetem Verordnungsrecht den kantonalen Gesetzgeber nicht, auf Gesetzesstufe die Zuständigkeit anders zu ordnen und erst recht nicht, eine Vermutungsregel aufzustellen, solange dies wie hier mit der grundsätzlichen Kompetenzordnung von § 64 KV/BS vereinbar bleibt. 4.4 Art. 6 Abs. 2 lit. b und c BüV stellen im Bundesrecht für den Spracherwerb analoge Vermutungsregeln wie § 11 Abs. 2 BüRG/BS für die dort erfasste Einbürgerungsvoraussetzung auf, wenn in einer Landessprache während mindestens fünf Jahren die obligatorische Schule besucht oder eine Ausbildung auf Sekundarstufe II oder Tertiärstufe abgeschlossen worden ist. Das Beispiel zeigt, dass dem Bundesrecht eine Schematisierung über Vermutungsregeln, wie hier eine zur Diskussion steht, nicht fremd ist. Die Beschwerdeführerinnen wollen daraus allerdings ableiten, dass es einzig dem Bund zustehe, solche Vermutungsregeln zu erlassen. Weshalb dies so sein sollte, ist nicht ersichtlich. Dort, wo der Bund prozessuale Regeln aufstellt, schränkt er die Autonomie der Kantone ein. Wo er sich nicht weiter dazu äussert, überlässt er es hingegen gerade den Kantonen, zu regeln, wie das Prüfverfahren ablaufen soll. Wenn der Kanton diese Kompetenz wie hier wahrnimmt und nicht an die Gemeinden weitergibt bzw. diesen nicht die Regelung des Verfahrens überlässt, liegt das in seiner Kompetenz und verstösst nicht gegen Bundesrecht. 4.5 Die Beschwerdeführerinnen berufen sich auf das "Handbuch Bürgerrecht" des Staatssekretariats für Migration (SEM; Zugriff über www.sem.admin.ch/sem/de/home/publiservice/weisungen-kreisschreiben/buergerrecht.html; besucht am 11. Oktober 2019). Dabei handelt es sich um das Bundesrecht ausführende Richtlinien. Als verwaltungsinterne Weisungen kommt ihnen keine Gesetzeskraft zu und binden sie namentlich die Gerichte nicht. Sie können allenfalls im Einzelfall eine einheitliche und rechtsgleiche Praxis fördern, soweit dabei das übergeordnete Recht eingehalten wird (vgl. BGE 119 Ib 33 E. 3c S. 41 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C_561/2016 vom 14. November 2017 E. 7.1). Weisungen des Bundes entfalten auch keine Bindungswirkung für den kantonalen Gesetzgeber. Darauf ist hier aber nicht weiter einzugehen, denn aus dem "Handbuch Bürgerrecht" lässt sich ohnehin nicht ableiten, dass die Kantone für die Prüfung von Einbürgerungsvoraussetzungen keine Vermutungsregeln aufstellen dürfen. Soweit sich die Beschwerdeführerinnen auf den kantonalen Leitfaden für die ordentliche Einbürgerung sowie die Richtlinien des Bürgerrates berufen, sind diese von vornherein nicht geeignet, den kantonalen Gesetzgeber zu binden. 5. 5.1 Die Beschwerdeführerinnen stellen die Tauglichkeit der Vermutungsbasis in Frage. Sie vertreten insbesondere die Auffassung, der in § 11 Abs. 2 BüRG/BS verlangte Schulbesuch sei nicht geeignet, die bundesrechtlich erforderlichen Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz zu belegen. Das gelte namentlich im Hinblick auf die Wahrnehmung der mit der Einbürgerung eingeräumten politischen Rechte. Die Beschwerdeführerinnen verweisen dafür auf ihre Erfahrungen aus früheren Einbürgerungsverfahren. 5.2 Träfen diese Erfahrungen tatsächlich zu, ergäbe sich eine zusätzliche Problematik. Es wäre nämlich zu prüfen, ob es rechtlich überhaupt zulässig wäre, ein Bildungsmanko, das die ganze Bevölkerung treffen würde und mit dem sonst kaum rechtliche Konsequenzen verbunden wären, einzig den Ausländerinnen und Ausländern im Einbürgerungsverfahren entgegenzuhalten. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offenbleiben. 5.3 Die Vorinstanz führt im angefochtenen Entscheid mit Grund aus, bereits der Bundesverfassungsgeber gehe zumindest implizit davon aus, dass Menschen, die in der hiesigen Gesellschaft als Teil des Staatsvolks sozialisiert wurden, über genügende Kompetenzen verfügen, ihre politischen Rechte wahrzunehmen. Art. 19 BV verlangt sogar ausdrücklich einen ausreichenden Grundschulunterricht, der nach anerkannter Auffassung die in Art. 11 lit. b BüG bzw. Art. 2 Abs. 1 lit. a BüV geregelten Grundkenntnisse miteinschliesst und namentlich die Ausübung der politischen Rechte ermöglicht (vgl. etwa RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, a.a.O., Rz. 3476). Dasselbe Ziel verfolgen § 17 KV/BS sowie nach den nachvollziehbaren Erwägungen des Verfassungsgerichts der im Kanton massgebliche Lehrplan 21. Wenn die zuständigen kantonalen Behörden, welche die Verhältnisse vor Ort kennen, davon ausgehen, dass die Schulen diese Aufgabe grundsätzlich erfüllen, liegt es nicht am Bundesgericht, daran aufgrund der pauschalen Vorbehalte der Beschwerdeführerinnen zu zweifeln. Was diese dagegen an tatsächlichen Einwänden vorbringen, ist nicht geeignet, die Feststellungen des Verfassungsgerichts als offensichtlich unrichtig erscheinen zu lassen und damit ausreichend in Frage zu stellen. Die Sachverhaltsfeststellungen im angefochtenen Entscheid sind daher für das Bundesgericht verbindlich (vgl. vorne E. 1.3). 5.4 In seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht beruft sich das Verfassungsgericht ergänzend darauf, dass die ordentliche Einbürgerung gemäss Art. 9 Abs. 1 lit. a BüG seit dem 1. Januar 2018 den Besitz der Niederlassungsbewilligung voraussetzt. Bereits eine solche wird nunmehr seit dem 1. Januar 2019 nach Art. 34 Abs. 2 lit. c des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG; SR 142.20) nur noch erteilt, wenn eine ausländische Person integriert ist. Ob der Integrationsbegriff nach Art. 58a AIG Kenntnisse der schweizerischen und lokalen Verhältnisse voraussetzt, erscheint allerdings fraglich. Eine bundesgerichtliche Rechtsprechung gibt es dazu noch nicht. Das Kriterium wird in Art. 58a AIG auch nicht genannt, womit eine durchaus beabsichtigte Angleichung dieser Bestimmung an Art. 12 BüG geschaffen wird (vgl. Botschaft vom 4. März 2011 zur Totalrevision des Bundesgesetzes über das Schweizer Bürgerrecht, BBl 2011 2831 und Botschaft vom 8. März 2013 zur Änderung des Ausländergesetzes, BBl 2013 2399). Eine Art. 11 BüG entsprechende Bestimmung enthält das Ausländer- und Integrationsgesetz nicht. Bei ausländischen Kindern unter zwölf Jahren von Schweizerinnen und Schweizern oder von Niedergelassenen, die im Familiennachzug in die Schweiz gelangen, gelten die Integrationsanforderungen überdies ohnehin nicht (vgl. Art. 42 Abs. 4 und Art. 43 Abs. 6 AIG). Das vom Verfassungsgericht angerufene Argument wird damit im vorliegenden Zusammenhang zumindest abgeschwächt, wenn nicht obsolet. 5.5 Das ändert jedoch nichts daran, dass die Vorinstanzen von der Eignung der Schulbildung für den Erwerb der in § 11 Abs. 2 BüRG/BS genannten Kenntnisse ausgehen durften. Die Annahme, dass die erforderlichen Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in Bund, Kanton und Gemeinde den Schülerinnen und Schülern in der obligatorischen Schule vermittelt und von ihnen ausreichend erworben werden, erscheint nicht sachfremd. Im Übrigen ist es auch nicht zu beanstanden, sondern vielmehr nachvollziehbar, wenn das Verfassungsgericht es der Praxis überlässt, eine jeweils sinnvolle und angemessene Auslegung und Anwendung der strittigen Bestimmung für das alte und das neue Schulmodell und für die Einbürgerung von Kindern ab dem zwölften Altersjahr zu finden. Das erscheint weder ausgeschlossen noch unhaltbar. Die Regelung erweist sich insofern nicht als willkürlich oder rechtsungleich. Es wird dabei auch den Bürgergemeinden obliegen, in solchen besonderen Konstellationen allfälligen Ungleichheiten durch eine angemessene Umsetzung der strittigen Norm zu begegnen. Entsprechende Auslegungen im Einklang mit dem übergeordneten Recht erscheinen nicht von vornherein ausgeschlossen, was im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle einzig massgeblich ist. 6. Schliesslich rügen die Beschwerdeführerinnen, die Vorinstanz habe sich nicht mit dem bei ihr angerufenen Argument auseinander gesetzt, die Bürgergemeinden seien nicht bloss für das Verfahren zuständig, sondern könnten auch selbst materiellrechtliche Regeln zur Einbürgerung erlassen. Die Beschwerdeführerinnen sehen darin eine Gehörsverweigerung. Indessen hat das Verfassungsgericht die Kompetenzausscheidung zwischen Kanton und Gemeinde soweit erforderlich ausreichend und nachvollziehbar behandelt. Dass den Bürgergemeinden grundsätzlich auch materiellrechtliche Kompetenzen bei der Einbürgerung zustehen können, wo der Bund und der Kanton ihnen Freiräume belassen, wird von keiner Seite bestritten. Dass und gegebenenfalls wieweit den Bürgergemeinden im Kanton Basel-Stadt überhaupt zulässige eigene Kompetenzen für weitere Anforderungen bei den materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen zustehen und inwiefern dies hier massgeblich sein sollte, wird von diesen allerdings nicht rechtsgenüglich und nachvollziehbar dargetan. Soweit sich die Beschwerdeführerinnen insofern auf den kantonalen Leitfaden für die ordentliche Einbürgerung sowie die Richtlinien des Bürgerrates berufen, ist ihr Standpunkt mangels entsprechender Bindungswirkung für den kantonalen Gesetzgeber von vornherein untauglich (vgl. vorne E. 4.5). Weder liegt insofern eine Gehörsverweigerung noch eine Autonomieverletzung vor. 7. Der angefochtene Entscheid verstösst mithin nicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 2 BV, das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV, den Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV, den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts gemäss Art. 49 Abs. 1 BV und die Garantie der Gemeindeautonomie gemäss § 59 KV/BS in Verbindung mit Art. 50 Abs.1 BV.
de
Art. 37, 38 Abs. 2, Art. 50 Abs. 1 BV, §§ 39, 59 und 64 KV/BS, Art. 11-13 BüG; abstrakte Normenkontrolle: verletzt eine kantonale Vermutungsregel bei der Prüfung eines Kriteriums der ordentlichen Einbürgerung die Autonomie der basel-städtischen Bürgergemeinden? Eintreten (E. 1). Autonomie der basel-städtischen Bürgergemeinden im Bereich der ordentlichen Einbürgerung (E. 2). Prüfungsbefugnis des Bundesgerichts (E. 3). Föderalistische Kompetenzausscheidung beim Entscheid über die ordentliche Einbürgerung; Tragweite einer gesetzlichen Vermutung für ein einzelnes Einbürgerungskriterium (hier: Nachweis von Grundkenntnissen durch Schulbesuch); Vergleich mit einer analogen Vermutungsregel im Bundesrecht und Bedeutung der Richtlinien des Bundes (E. 4). Tauglichkeit der Vermutungsbasis (E. 5). Anspruch auf rechtliches Gehör (E. 6). Schlussfolgerung (E. 7).
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constitutional law
2,020
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-83%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,657
146 I 83
146 I 83 Sachverhalt ab Seite 84 A. A.a Am 19. Oktober 2017 erliess der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt in Anpassung an das neue Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (BüG; SR 141.0) ein neues kantonales Bürgerrechtsgesetz (BüRG/BS; SG 121.100). § 11 BüRG/BS mit der Marginalie "Vertrautsein mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen" lautet: "1 Die Bewerberinnen oder Bewerber sind mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen vertraut, wenn sie namentlich: a) über Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in Bund, Kanton und Gemeinde verfügen; b) am sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilnehmen; und c) Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern pflegen. 2 Der Nachweis für Abs. 1 lit. a gilt als erbracht, wenn die Bewerberinnen und Bewerber die obligatorische Schule vollständig in der Schweiz, davon die gesamte Sekundarstufe I im Kanton Basel-Stadt besucht haben." A.b Dagegen führten die Bürgergemeinde der Stadt Basel, die Bürgergemeinde Riehen und die Bürgergemeinde Bettingen am 1. Februar 2018 Beschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragten, § 11 Abs. 2 BüRG/BS aufzuheben. Mit Urteil 1C_63/2018 vom 28. September 2018 trat das Bundesgericht auf die Beschwerde nicht ein und überwies die Streitsache zur weiteren Behandlung an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verfassungsgericht. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, das basel-städtische Verfassungsrecht sehe als Ausnahme vom Ausschluss der abstrakten Normenkontrolle bei kantonalen Gesetzen die Zulässigkeit der Anfechtbarkeit von Gesetzen vor, wenn eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht werde. Da dies im zu beurteilenden Fall zutreffe, liege nicht ein beim Bundesgericht einzig anfechtbarer letztinstanzlicher kantonaler Hoheitsakt vor. B. Am 5. Mai 2019 wies das Appellationsgericht als Verfassungsgericht die Beschwerde im ihm überwiesenen Verfahren ab. (...) C. Mit Beschwerde vom 17. Juni 2019 an das Bundesgericht beantragen die Bürgergemeinde der Stadt Basel, die Bürgergemeinde Riehen und die Bürgergemeinde Bettingen, § 11 Abs. 2 BüRG/BS aufzuheben, eventuell die Sache an das Appellationsgericht zurückzuweisen. Zur Begründung berufen sie sich im Wesentlichen darauf, die angefochtene Bestimmung verletze den Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts, sei rechtsungleich und willkürlich und verstosse gegen die Gemeindeautonomie. Der Grosse Rat und das Appellationsgericht als Verfassungsgericht des Kantons Basel-Stadt schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Nach Art. 82 lit. b BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen kantonale Erlasse. Die Beschwerde ist gemäss Art. 87 Abs. 1 BGG unmittelbar an das Bundesgericht zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann. Diese Voraussetzung ist inzwischen erfüllt. Wird im Normenkontrollverfahren eine Bestimmung des kantonalen oder kommunalen Rechts "abstrakt" (hauptfrageweise) angefochten, beschränkt sich der Streitgegenstand auf die Vereinbarkeit der strittigen Norm mit dem übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Recht (Art. 82 lit. b BGG). Handelt es sich um einen neuen oder vollständig revidierten Erlass, kann jede einzelne Bestimmung hauptfrageweise angefochten werden (BGE 137 I 77 E. 1.2 S. 79; BGE 135 I 28 E. 3.1.1 S. 31 und 3.1.2 S. 32). 1.2 Die beschwerdeführenden Bürgergemeinden leiten ihre Beschwerdeberechtigung sowohl aus Art. 89 Abs. 1 als auch aus Art. 89 Abs. 2 BGG ab. Nach der spezielleren Bestimmung von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG sind Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften dann zur Beschwerde berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewähren. Bei der Einbürgerung unter Einschluss der Verleihung des Gemeindebürgerrechts handelt es sich um einen staatlichen Hoheitsakt. Die drei beschwerdeführenden Bürgergemeinden sind durch die angefochtene Gesetzesbestimmung in ihrer Stellung als Hoheitsträgerinnen berührt und daher gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG befugt, die Verletzung ihrer Autonomie mit Beschwerde geltend zu machen. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt wurde (Urteil 2C_1021/2016 vom 18. Juli 2017 E. 2.2, nicht publ. in: BGE 143 II 553; BGE 140 V 328 E. 4.1 S. 330; BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45). Die Beschwerdeführerinnen sind demnach bereits gestützt auf Art. 89 Abs. 2 BGG zur Beschwerde berechtigt. Sie können damit alle von ihnen erhobenen Rügen vorbringen. Damit kann offenbleiben, ob sie sich auch auf Art. 89 Abs. 1 BGG berufen könnten. 1.3 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG) und kann deren Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen nur berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich, ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). 2. 2.1 Die Gemeinde ist ein Institut des kantonalen Rechts. Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie denn auch nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale oder eidgenössische Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 143 I 272 E. 2.3.1 und 2.3.2 S. 278; BGE 142 I 177 E. 2 S. 180; je mit Hinweisen). 2.2 Die Beschwerdeführerinnen berufen sich nicht direkt auf Art. 50 Abs. 1 BV, sondern auf die Autonomiebestimmung von § 59 KV/BS (SR 131.222.1). Nach dieser Bestimmung ist die Autonomie der Gemeinden gewährleistet; sie sind im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt, ihre Angelegenheiten selbst zu regeln (Abs. 1). Das kantonale Recht gewährt den Gemeinden einen möglichst weiten Handlungsspielraum (Abs. 2). Die Gewährleistungen gemäss dem Abschnitt der Kantonsverfassung über die Gemeinden bilden Bestandteil der Gemeindeautonomie (Abs. 3). Allerdings befinden sich die Bestimmungen über die Bürgergemeinden nicht in diesem Abschnitt, weshalb ihr Autonomieschutz grundsätzlich weniger weit reicht als bei den Einwohnergemeinden; diese profitieren im Unterschied zu den Bürgergemeinden insbesondere vom Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit bei Änderungen der Verfassungsbestimmungen über die Gemeindeautonomie (vgl. URS W. KAMBER, Kanton und Gemeinden, in: Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt [nachfolgend: Handbuch], Denise Buser [Hrsg.], 2008, S. 244 f.), auch wenn das hier nicht weiter von Belang ist. Die Beschwerdeführerinnen legen jedenfalls nicht dar, dass ihnen die Kantonsverfassung eine weiter gehende Garantie ihrer Autonomie verschaffen würde als die Bundesverfassung. Sie führen insbesondere nicht aus, inwiefern und allenfalls weshalb ihnen § 59 KV/BS eine verbindliche und justiziable grössere Entscheidungsfreiheit verschafft als dies die Anrufung von Art. 50 Abs. 1 BV voraussetzt. Es kann hier daher auf die Rechtsprechung zu Art. 50 Abs. 1 BV abgestellt werden. 2.3 Art. 37 BV bildet die verfassungsrechtliche Grundlage des dreiteiligen Bürgerrechts, wonach Schweizerbürgerinnen und Schweizerbürger auch das Bürgerrecht (mindestens) eines Kantons und einer Gemeinde besitzen. Art. 38 BV regelt die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen beim Erwerb und Verlust der Bürgerrechte. Art. 38 Abs. 2 BV sieht insbesondere vor, dass im Rahmen der vom Bund erlassenen Mindestvorschriften die Kantone über die ordentliche Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern entscheiden. Obwohl ein Gemeindebürgerrecht verfassungsrechtlich vorgeschrieben ist, sind die Kantone weder verpflichtet, Bürgergemeinden einzurichten noch die Erteilung des Gemeindebürgerrechts den Gemeinden vorzubehalten (vgl. RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, Rz. 292 ff.). Sie müssen zwar den Erwerb eines Gemeindebürgerrechts ermöglichen, können aber auch vorschreiben, darüber selbst zu entscheiden, wie dies etwa nach der Gesetzgebung des Kantons Genf zutrifft, wo die Gemeinden, wenn auch immerhin in einem formalisierten Verfahren, lediglich vorweg konsultiert werden (vgl. UEBERSAX/PETRY, Le Tribunal fédéral et la loi sur la nationalité, avec un tour d'horizon du nouveau droit, in: Actualité du droit des étrangers, Sauthier/Nguyen [Hrsg.], Bd. I, 2016, S. 38, Fn. 40). Auch das Bürgerrechtsgesetz des Bundes verschafft den Gemeinden keine Autonomie bei der Verleihung des Gemeindebürgerrechts. Art. 13 Abs. 2 BüG (SR 141.0) behält ausdrücklich vor, dass die Gemeinden nur dann die Einbürgerung zusichern können, wenn das kantonale Recht dies vorsieht. Der Entscheid über die Einbürgerung ist der kantonalen Einbürgerungsbehörde vorbehalten (vgl. Art. 13 Abs. 3 BüG). Kommunale Zuständigkeiten ergeben sich ebenfalls nicht aus den materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen von Art. 11 und 12 BüG, wie sie hier zur Diskussion stehen. Analoges gilt für die Verordnung vom 17. Juni 2016 über das Schweizer Bürgerrecht (BüV; SR 141.01). Die beschwerdeführenden Bürgergemeinden können demnach im vorliegenden Zusammenhang aus dem Bundesrecht keine massgebliche Autonomie ableiten. 2.4 Nach § 39 KV/BS fördern der Kanton Basel-Stadt und dessen Gemeinden die Aufnahme neuer Bürger und Bürgerinnen; der Kanton und die Bürgergemeinden regeln die Einzelheiten in ihrer Gesetzgebung. Die Bestimmung enthält im Wesentlichen lediglich einen Förderungsauftrag und verweist im Übrigen auf die Gesetzgebung. Diese kommunalen Kompetenzen hängen von der kantonalen Gesetzgebung ab und sind entsprechend prekär (vgl. KAMBER, a.a.O., S. 244). Gemäss § 64 erster Satz KV/BS verleihen zwar die Bürgergemeinden das Gemeindebürgerrecht. Sie haben dabei aber mit Blick auf die Normhierarchie die inhaltlichen Vorgaben des Bundesrechts und des kantonalen Rechts zu beachten. Über Autonomie verfügen sie mithin nur soweit, als das kantonale Recht ihnen eine solche einräumt. Soweit es um die Umsetzung der bundesrechtlichen oder kantonalen Einbürgerungsvoraussetzungen geht, ist es dem Kanton nicht verboten, den Gemeinden in seiner Gesetzgebung Vorgaben zu machen. Dies gilt zumindest solange, als die Zuständigkeit für die Verleihung des Gemeindebürgerrechts nach § 64 KV/BS durch die kantonale Gesetzgebung nicht unterlaufen wird. In diesem Sinne liegt der Entscheid über die Verleihung des Gemeindebürgerrechts im Kanton Basel-Stadt zwar bei den drei Bürgergemeinden. Die Regelung des Verfahrens und der materiellen Voraussetzungen in Umsetzung und zulässiger Ergänzung des Bundesrechts steht aber in der Kompetenz des Kantons, wobei er einzig die den Bürgergemeinden in der Kantonsverfassung eingeräumte grundsätzliche Entscheidungskompetenz nicht aushöhlen darf. Nur in diesem begrenzten Umfang verfügen die basel-städtischen Bürgergemeinden im vorliegenden Zusammenhang über relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit. 3. 3.1 Eine in ihrer Autonomie betroffene Gemeinde kann unter anderem geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Sie kann sich auf das Willkürverbot und auf Verfahrensgrundrechte berufen, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (vgl. BGE 141 I 36 E. 5.4 S. 43). Das Bundesgericht auferlegt sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung der Streitsache von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken (BGE 136 I 265 E. 2.3 S. 270 mit Hinweisen). Zu beachten sind dabei aber die besonderen Verhältnisse bei einer Erlassbeschwerde. 3.2 Es ist hier nicht darüber zu entscheiden, wie der von den Beschwerdeführerinnen beanstandete § 11 Abs. 2 BüRG/BS (SG 121.100) im Detail auszulegen ist. Darüber wird vielmehr bei der Umsetzung dieser Bestimmung in der Praxis zu befinden sein. Bei einer abstrakten Normenkontrolle ist lediglich zu prüfen, ob sich die strittige Regelung im Einklang mit dem einschlägigen höherrangigen Recht auslegen und anwenden lässt, wofür genügt, dass sie einer solchen Auslegung in vertretbarer Weise zugänglich bleibt (vgl. die Urteile 2C_501/2015 / 2C_512/2015 vom 17. März 2017 E. 3, nicht publ. in: BGE 143 I 227; 2C_66/2015 vom 13. September 2016 E. 2, nicht publ. in: BGE 142 I 195; BGE 140 I 2 E. 4 S. 14). 4. 4.1 Gemäss Art. 38 Abs. 2 BV erlässt der Bund Mindestvorschriften für die Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern durch die Kantone. Diese können davon nicht abweichen. Art. 11 BüG bestimmt die so genannten materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen, wozu die erfolgreiche Integration zählt (lit. a). Art. 12 BüG führt die zu beachtenden Integrationskriterien auf und hält in Abs. 3 fest, dass die Kantone weitere Integrationskriterien vorsehen können. Nach Art. 11 lit. b BüG ist für die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes ferner erforderlich, dass die Bewerberin oder der Bewerber mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist. Dabei handelt es sich streng genommen von der Gesetzessystematik her nicht um ein Integrationskriterium gemäss Art. 12 BüG, weshalb offen ist, ob der Kanton insoweit überhaupt weitere Anforderungen stellen dürfte. Auf die komplexe Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen (dazu etwa ACHERMANN/VON RÜTTE, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 33 ff. zu Art. 38 BV; CÉLINE GUTZWILLER, Droit de la nationalité et fédéralisme en Suisse, 2008, S. 211 ff.; BARBARA VON RÜTTE, Das neue Bürgerrechtsgesetz und dessen Umsetzung in den Kantonen, in: Jahrbuch für Migrationsrecht 2017/2018, Alberto Achermann und andere [Hrsg.], S. 68 ff. und 74 ff.) braucht hier aber nicht eingegangen zu werden. Jedenfalls konkretisiert Art. 2 Abs. 1 lit. a BüV die Voraussetzung von Art. 11 lit. b BüG in dem Sinne, dass die Bewerberin oder der Bewerber nebst weiteren Voraussetzungen über Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz verfügt (dazu LAURA CAMPISI, Die rechtliche Erfassung der Integration im schweizerischen Migrationsrecht, 2014, S. 251 ff.; FLORA DI DONATO, L'integrazione degli stranieri in Svizzera, 2016, S. 65 ff.; CÉLINE GUTZWILLER, Droit de la nationalité suisse, 2016, S. 39 f.; FANNY DE WECK, in: Migrationsrecht, Kommentar, Spescha und andere [Hrsg.], 5. Aufl. 2019, Rz. 3 zu Art. 11 BüG). Aus Art. 13 Abs. 2 und Art. 34 Abs. 1 BüG lässt sich ableiten, dass der Kanton und allenfalls die Gemeinde, soweit sie damit betraut wird, prüft, ob alle formellen und materiellen Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. etwa für die Prüfung der Integration DE WECK, a.a.O., Rz. 2 zu Art. 12 BüG). Das entsprechende Verfahren richtet sich gemäss Art. 15 Abs. 1 BüG nach dem kantonalen Recht. Die zuständige kantonale Behörde kann die Bewerber zu einem Test über die Kenntnisse gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a BüV verpflichten (Art. 2 Abs. 2 BüV). Dazu besteht aber weder eine Pflicht der Kantone noch steht der Gemeinde ein Anspruch auf Durchführung eines solchen Tests zu, soweit der Kanton ihn nicht vorsieht bzw. die Gemeinde damit nicht betraut. 4.2 § 4 Abs. 1 lit. b BüRG/BS wiederholt die bundesrechtliche Anforderung von Art. 11 lit. b BüG, ergänzt diese aber um das Vertrautsein mit den örtlichen - und nicht bloss den schweizerischen - Lebensverhältnissen. Die hier strittige Bestimmung von § 11 Abs. 2 BüRG/BS schliesst an die konkretisierende Begriffsdefinition von Art. 2 Abs. 1 lit. a BüV an und legt fest, wie die fragliche Voraussetzung im Kanton Basel-Stadt nachzuweisen ist. Nach § 10 Abs. 2 lit. a und Abs. 3 lit. b der Verordnung vom 12. Dezember 2017 zum Bürgerrechtsgesetz des Kantons Basel-Stadt (BüRV/BS; SG 121.110) prüfen sowohl das Migrationsamt als auch die zuständige Bürgergemeinde (in Umsetzung von Art. 13 Abs. 2 und Art. 34 Abs. 1 BüG) das Vorliegen unter anderem der Voraussetzung der Bewerberinnen und Bewerber nach § 4 Abs. 1 lit. b BüRG/BS bzw. von Art. 11 lit. b BüG. Die Bürgergemeinde führt unter anderem dafür das Einbürgerungsgespräch (§ 10 Abs. 3 lit. a BüRV/BS). Das neue kantonale Bürgerrechtsgesetz führt damit die altrechtliche Zuständigkeit der Bürgergemeinden für die Prüfung der materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen grundsätzlich fort (vgl. zum alten Recht JENS VAN DER MEER, Die ordentliche Einbürgerung von ausländischen Bürgerrechtsbewerbenden im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2013, S. 61 ff.; STEPHAN WULLSCHLEGER, Bürgerrecht und Volksrechte, in: Handbuch, a.a.O., S. 132 f.). 4.3 Die angefochtene Bestimmung stellt lediglich eine gesetzliche Vermutung für ein einziges Einbürgerungskriterium auf. Bei § 11 Abs. 2 BüRG/BS handelt es sich mithin nicht um die inhaltliche Festlegung eines massgeblichen Kriteriums, sondern um eine prozessuale Beweisregel. Genauso wenig liegt eine materiellrechtliche Aufweichung der Integrationskriterien vor, was dem Kanton mit Blick darauf, dass der Bund Mindestvorschriften erlässt (vgl. Art. 38 Abs. 2 BV), verwehrt wäre. Es ist dem Kanton Basel-Stadt im Rahmen seiner Zuständigkeit jedoch nicht verboten, schematisierte Beweisregeln für einzelne Einbürgerungsvoraussetzungen vorzusehen, solange das auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruht, keine sachfremden Ungleichheiten schafft und insgesamt eine Einzelfallprüfung gewährleistet bleibt. Die angefochtene Bestimmung regelt lediglich einen Teilaspekt bei der Beurteilung der bundes- und kantonalrechtlichen Voraussetzungen zum für eine Einbürgerung erforderlichen Vertrautsein mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen. Die weiteren Einbürgerungsvoraussetzungen bleiben davon unberührt. Damit verbleiben auch ein ausreichender Zweck und ein genügender Inhalt für das Einbürgerungsgespräch. Die grundsätzliche Kompetenz der Bürgergemeinden zur Erteilung des Gemeindebürgerrechts wird nicht in Frage gestellt bzw. unterlaufen. Insgesamt bleibt es bei einer Einzelfallprüfung. Es spricht zwar Vieles dafür, dass es sich bei § 11 Abs. 2 BüRG/BS um eine unumstössliche Vermutung handelt, wovon auch das Verfassungsgericht ausgeht. Weder wird die Einbürgerungsvoraussetzung dadurch aber obsolet noch werden die bundesrechtliche Regelung oder die Zuständigkeit der Bürgergemeinden ausgehöhlt. Diese dürfen lediglich die fragliche Einbürgerungsvoraussetzung nicht noch zusätzlich prüfen, wenn der Tatbestand von § 11 Abs. 2 BüRG/BS erfüllt ist, sondern haben diesfalls vom Vorliegen des davon geregelten Kriteriums als eines unter vielen im Rahmen der Gesamtprüfung der materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen auszugehen. Im Übrigen hindert die Zuständigkeitsregel in § 10 Abs. 3 lit. a BüRV/BS als untergeordnetem Verordnungsrecht den kantonalen Gesetzgeber nicht, auf Gesetzesstufe die Zuständigkeit anders zu ordnen und erst recht nicht, eine Vermutungsregel aufzustellen, solange dies wie hier mit der grundsätzlichen Kompetenzordnung von § 64 KV/BS vereinbar bleibt. 4.4 Art. 6 Abs. 2 lit. b und c BüV stellen im Bundesrecht für den Spracherwerb analoge Vermutungsregeln wie § 11 Abs. 2 BüRG/BS für die dort erfasste Einbürgerungsvoraussetzung auf, wenn in einer Landessprache während mindestens fünf Jahren die obligatorische Schule besucht oder eine Ausbildung auf Sekundarstufe II oder Tertiärstufe abgeschlossen worden ist. Das Beispiel zeigt, dass dem Bundesrecht eine Schematisierung über Vermutungsregeln, wie hier eine zur Diskussion steht, nicht fremd ist. Die Beschwerdeführerinnen wollen daraus allerdings ableiten, dass es einzig dem Bund zustehe, solche Vermutungsregeln zu erlassen. Weshalb dies so sein sollte, ist nicht ersichtlich. Dort, wo der Bund prozessuale Regeln aufstellt, schränkt er die Autonomie der Kantone ein. Wo er sich nicht weiter dazu äussert, überlässt er es hingegen gerade den Kantonen, zu regeln, wie das Prüfverfahren ablaufen soll. Wenn der Kanton diese Kompetenz wie hier wahrnimmt und nicht an die Gemeinden weitergibt bzw. diesen nicht die Regelung des Verfahrens überlässt, liegt das in seiner Kompetenz und verstösst nicht gegen Bundesrecht. 4.5 Die Beschwerdeführerinnen berufen sich auf das "Handbuch Bürgerrecht" des Staatssekretariats für Migration (SEM; Zugriff über www.sem.admin.ch/sem/de/home/publiservice/weisungen-kreisschreiben/buergerrecht.html; besucht am 11. Oktober 2019). Dabei handelt es sich um das Bundesrecht ausführende Richtlinien. Als verwaltungsinterne Weisungen kommt ihnen keine Gesetzeskraft zu und binden sie namentlich die Gerichte nicht. Sie können allenfalls im Einzelfall eine einheitliche und rechtsgleiche Praxis fördern, soweit dabei das übergeordnete Recht eingehalten wird (vgl. BGE 119 Ib 33 E. 3c S. 41 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C_561/2016 vom 14. November 2017 E. 7.1). Weisungen des Bundes entfalten auch keine Bindungswirkung für den kantonalen Gesetzgeber. Darauf ist hier aber nicht weiter einzugehen, denn aus dem "Handbuch Bürgerrecht" lässt sich ohnehin nicht ableiten, dass die Kantone für die Prüfung von Einbürgerungsvoraussetzungen keine Vermutungsregeln aufstellen dürfen. Soweit sich die Beschwerdeführerinnen auf den kantonalen Leitfaden für die ordentliche Einbürgerung sowie die Richtlinien des Bürgerrates berufen, sind diese von vornherein nicht geeignet, den kantonalen Gesetzgeber zu binden. 5. 5.1 Die Beschwerdeführerinnen stellen die Tauglichkeit der Vermutungsbasis in Frage. Sie vertreten insbesondere die Auffassung, der in § 11 Abs. 2 BüRG/BS verlangte Schulbesuch sei nicht geeignet, die bundesrechtlich erforderlichen Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz zu belegen. Das gelte namentlich im Hinblick auf die Wahrnehmung der mit der Einbürgerung eingeräumten politischen Rechte. Die Beschwerdeführerinnen verweisen dafür auf ihre Erfahrungen aus früheren Einbürgerungsverfahren. 5.2 Träfen diese Erfahrungen tatsächlich zu, ergäbe sich eine zusätzliche Problematik. Es wäre nämlich zu prüfen, ob es rechtlich überhaupt zulässig wäre, ein Bildungsmanko, das die ganze Bevölkerung treffen würde und mit dem sonst kaum rechtliche Konsequenzen verbunden wären, einzig den Ausländerinnen und Ausländern im Einbürgerungsverfahren entgegenzuhalten. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offenbleiben. 5.3 Die Vorinstanz führt im angefochtenen Entscheid mit Grund aus, bereits der Bundesverfassungsgeber gehe zumindest implizit davon aus, dass Menschen, die in der hiesigen Gesellschaft als Teil des Staatsvolks sozialisiert wurden, über genügende Kompetenzen verfügen, ihre politischen Rechte wahrzunehmen. Art. 19 BV verlangt sogar ausdrücklich einen ausreichenden Grundschulunterricht, der nach anerkannter Auffassung die in Art. 11 lit. b BüG bzw. Art. 2 Abs. 1 lit. a BüV geregelten Grundkenntnisse miteinschliesst und namentlich die Ausübung der politischen Rechte ermöglicht (vgl. etwa RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, a.a.O., Rz. 3476). Dasselbe Ziel verfolgen § 17 KV/BS sowie nach den nachvollziehbaren Erwägungen des Verfassungsgerichts der im Kanton massgebliche Lehrplan 21. Wenn die zuständigen kantonalen Behörden, welche die Verhältnisse vor Ort kennen, davon ausgehen, dass die Schulen diese Aufgabe grundsätzlich erfüllen, liegt es nicht am Bundesgericht, daran aufgrund der pauschalen Vorbehalte der Beschwerdeführerinnen zu zweifeln. Was diese dagegen an tatsächlichen Einwänden vorbringen, ist nicht geeignet, die Feststellungen des Verfassungsgerichts als offensichtlich unrichtig erscheinen zu lassen und damit ausreichend in Frage zu stellen. Die Sachverhaltsfeststellungen im angefochtenen Entscheid sind daher für das Bundesgericht verbindlich (vgl. vorne E. 1.3). 5.4 In seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht beruft sich das Verfassungsgericht ergänzend darauf, dass die ordentliche Einbürgerung gemäss Art. 9 Abs. 1 lit. a BüG seit dem 1. Januar 2018 den Besitz der Niederlassungsbewilligung voraussetzt. Bereits eine solche wird nunmehr seit dem 1. Januar 2019 nach Art. 34 Abs. 2 lit. c des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG; SR 142.20) nur noch erteilt, wenn eine ausländische Person integriert ist. Ob der Integrationsbegriff nach Art. 58a AIG Kenntnisse der schweizerischen und lokalen Verhältnisse voraussetzt, erscheint allerdings fraglich. Eine bundesgerichtliche Rechtsprechung gibt es dazu noch nicht. Das Kriterium wird in Art. 58a AIG auch nicht genannt, womit eine durchaus beabsichtigte Angleichung dieser Bestimmung an Art. 12 BüG geschaffen wird (vgl. Botschaft vom 4. März 2011 zur Totalrevision des Bundesgesetzes über das Schweizer Bürgerrecht, BBl 2011 2831 und Botschaft vom 8. März 2013 zur Änderung des Ausländergesetzes, BBl 2013 2399). Eine Art. 11 BüG entsprechende Bestimmung enthält das Ausländer- und Integrationsgesetz nicht. Bei ausländischen Kindern unter zwölf Jahren von Schweizerinnen und Schweizern oder von Niedergelassenen, die im Familiennachzug in die Schweiz gelangen, gelten die Integrationsanforderungen überdies ohnehin nicht (vgl. Art. 42 Abs. 4 und Art. 43 Abs. 6 AIG). Das vom Verfassungsgericht angerufene Argument wird damit im vorliegenden Zusammenhang zumindest abgeschwächt, wenn nicht obsolet. 5.5 Das ändert jedoch nichts daran, dass die Vorinstanzen von der Eignung der Schulbildung für den Erwerb der in § 11 Abs. 2 BüRG/BS genannten Kenntnisse ausgehen durften. Die Annahme, dass die erforderlichen Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in Bund, Kanton und Gemeinde den Schülerinnen und Schülern in der obligatorischen Schule vermittelt und von ihnen ausreichend erworben werden, erscheint nicht sachfremd. Im Übrigen ist es auch nicht zu beanstanden, sondern vielmehr nachvollziehbar, wenn das Verfassungsgericht es der Praxis überlässt, eine jeweils sinnvolle und angemessene Auslegung und Anwendung der strittigen Bestimmung für das alte und das neue Schulmodell und für die Einbürgerung von Kindern ab dem zwölften Altersjahr zu finden. Das erscheint weder ausgeschlossen noch unhaltbar. Die Regelung erweist sich insofern nicht als willkürlich oder rechtsungleich. Es wird dabei auch den Bürgergemeinden obliegen, in solchen besonderen Konstellationen allfälligen Ungleichheiten durch eine angemessene Umsetzung der strittigen Norm zu begegnen. Entsprechende Auslegungen im Einklang mit dem übergeordneten Recht erscheinen nicht von vornherein ausgeschlossen, was im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle einzig massgeblich ist. 6. Schliesslich rügen die Beschwerdeführerinnen, die Vorinstanz habe sich nicht mit dem bei ihr angerufenen Argument auseinander gesetzt, die Bürgergemeinden seien nicht bloss für das Verfahren zuständig, sondern könnten auch selbst materiellrechtliche Regeln zur Einbürgerung erlassen. Die Beschwerdeführerinnen sehen darin eine Gehörsverweigerung. Indessen hat das Verfassungsgericht die Kompetenzausscheidung zwischen Kanton und Gemeinde soweit erforderlich ausreichend und nachvollziehbar behandelt. Dass den Bürgergemeinden grundsätzlich auch materiellrechtliche Kompetenzen bei der Einbürgerung zustehen können, wo der Bund und der Kanton ihnen Freiräume belassen, wird von keiner Seite bestritten. Dass und gegebenenfalls wieweit den Bürgergemeinden im Kanton Basel-Stadt überhaupt zulässige eigene Kompetenzen für weitere Anforderungen bei den materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen zustehen und inwiefern dies hier massgeblich sein sollte, wird von diesen allerdings nicht rechtsgenüglich und nachvollziehbar dargetan. Soweit sich die Beschwerdeführerinnen insofern auf den kantonalen Leitfaden für die ordentliche Einbürgerung sowie die Richtlinien des Bürgerrates berufen, ist ihr Standpunkt mangels entsprechender Bindungswirkung für den kantonalen Gesetzgeber von vornherein untauglich (vgl. vorne E. 4.5). Weder liegt insofern eine Gehörsverweigerung noch eine Autonomieverletzung vor. 7. Der angefochtene Entscheid verstösst mithin nicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 2 BV, das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV, den Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV, den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts gemäss Art. 49 Abs. 1 BV und die Garantie der Gemeindeautonomie gemäss § 59 KV/BS in Verbindung mit Art. 50 Abs.1 BV.
de
Art. 37, 38 al. 2, art. 50 al. 1 Cst., §§ 39, 59 et 64 Cst./BS, art. 11-13 LN; contrôle abstrait des normes: une présomption posée par le droit cantonal dans le cadre de l'examen des critères de la naturalisation ordinaire viole-t-elle l'autonomie des communes bourgeoises de Bâle-Ville? Recevabilité (consid. 1). Autonomie des communes bourgeoises de Bâle-Ville en matière de naturalisation ordinaire (consid. 2). Pouvoir d'examen du Tribunal fédéral (consid. 3). Répartition des compétences dans le cadre d'une décision de naturalisation ordinaire; portée de la présomption légale s'agissant d'un critère de naturalisation en particulier (en l'occurrence, preuve de l'acquisition de connaissances générales par le suivi de la scolarité); comparaison avec une présomption analogue figurant dans le droit fédéral et importance des directives de la Confédération (consid. 4). Pertinence de la règle de présomption (consid. 5). Droit d'être entendu (consid. 6). Conclusions (consid. 7).
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constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-83%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,658
146 I 83
146 I 83 Sachverhalt ab Seite 84 A. A.a Am 19. Oktober 2017 erliess der Grosse Rat des Kantons Basel-Stadt in Anpassung an das neue Bundesgesetz vom 20. Juni 2014 über das Schweizer Bürgerrecht (BüG; SR 141.0) ein neues kantonales Bürgerrechtsgesetz (BüRG/BS; SG 121.100). § 11 BüRG/BS mit der Marginalie "Vertrautsein mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen" lautet: "1 Die Bewerberinnen oder Bewerber sind mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen vertraut, wenn sie namentlich: a) über Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in Bund, Kanton und Gemeinde verfügen; b) am sozialen und kulturellen Leben der hiesigen Gesellschaft teilnehmen; und c) Kontakte zu Schweizerinnen und Schweizern pflegen. 2 Der Nachweis für Abs. 1 lit. a gilt als erbracht, wenn die Bewerberinnen und Bewerber die obligatorische Schule vollständig in der Schweiz, davon die gesamte Sekundarstufe I im Kanton Basel-Stadt besucht haben." A.b Dagegen führten die Bürgergemeinde der Stadt Basel, die Bürgergemeinde Riehen und die Bürgergemeinde Bettingen am 1. Februar 2018 Beschwerde beim Bundesgericht. Sie beantragten, § 11 Abs. 2 BüRG/BS aufzuheben. Mit Urteil 1C_63/2018 vom 28. September 2018 trat das Bundesgericht auf die Beschwerde nicht ein und überwies die Streitsache zur weiteren Behandlung an das Appellationsgericht des Kantons Basel-Stadt als Verfassungsgericht. Zur Begründung führte es im Wesentlichen aus, das basel-städtische Verfassungsrecht sehe als Ausnahme vom Ausschluss der abstrakten Normenkontrolle bei kantonalen Gesetzen die Zulässigkeit der Anfechtbarkeit von Gesetzen vor, wenn eine Verletzung der Gemeindeautonomie geltend gemacht werde. Da dies im zu beurteilenden Fall zutreffe, liege nicht ein beim Bundesgericht einzig anfechtbarer letztinstanzlicher kantonaler Hoheitsakt vor. B. Am 5. Mai 2019 wies das Appellationsgericht als Verfassungsgericht die Beschwerde im ihm überwiesenen Verfahren ab. (...) C. Mit Beschwerde vom 17. Juni 2019 an das Bundesgericht beantragen die Bürgergemeinde der Stadt Basel, die Bürgergemeinde Riehen und die Bürgergemeinde Bettingen, § 11 Abs. 2 BüRG/BS aufzuheben, eventuell die Sache an das Appellationsgericht zurückzuweisen. Zur Begründung berufen sie sich im Wesentlichen darauf, die angefochtene Bestimmung verletze den Grundsatz des Vorranges des Bundesrechts, sei rechtsungleich und willkürlich und verstosse gegen die Gemeindeautonomie. Der Grosse Rat und das Appellationsgericht als Verfassungsgericht des Kantons Basel-Stadt schliessen auf Abweisung der Beschwerde. Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. 1.1 Nach Art. 82 lit. b BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen kantonale Erlasse. Die Beschwerde ist gemäss Art. 87 Abs. 1 BGG unmittelbar an das Bundesgericht zulässig, sofern kein kantonales Rechtsmittel ergriffen werden kann. Diese Voraussetzung ist inzwischen erfüllt. Wird im Normenkontrollverfahren eine Bestimmung des kantonalen oder kommunalen Rechts "abstrakt" (hauptfrageweise) angefochten, beschränkt sich der Streitgegenstand auf die Vereinbarkeit der strittigen Norm mit dem übergeordneten kantonalen oder eidgenössischen Recht (Art. 82 lit. b BGG). Handelt es sich um einen neuen oder vollständig revidierten Erlass, kann jede einzelne Bestimmung hauptfrageweise angefochten werden (BGE 137 I 77 E. 1.2 S. 79; BGE 135 I 28 E. 3.1.1 S. 31 und 3.1.2 S. 32). 1.2 Die beschwerdeführenden Bürgergemeinden leiten ihre Beschwerdeberechtigung sowohl aus Art. 89 Abs. 1 als auch aus Art. 89 Abs. 2 BGG ab. Nach der spezielleren Bestimmung von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG sind Gemeinden und andere öffentlich-rechtliche Körperschaften dann zur Beschwerde berechtigt, wenn sie die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder Bundesverfassung gewähren. Bei der Einbürgerung unter Einschluss der Verleihung des Gemeindebürgerrechts handelt es sich um einen staatlichen Hoheitsakt. Die drei beschwerdeführenden Bürgergemeinden sind durch die angefochtene Gesetzesbestimmung in ihrer Stellung als Hoheitsträgerinnen berührt und daher gemäss Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG befugt, die Verletzung ihrer Autonomie mit Beschwerde geltend zu machen. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Autonomie im konkreten Fall tatsächlich verletzt wurde (Urteil 2C_1021/2016 vom 18. Juli 2017 E. 2.2, nicht publ. in: BGE 143 II 553; BGE 140 V 328 E. 4.1 S. 330; BGE 135 I 43 E. 1.2 S. 45). Die Beschwerdeführerinnen sind demnach bereits gestützt auf Art. 89 Abs. 2 BGG zur Beschwerde berechtigt. Sie können damit alle von ihnen erhobenen Rügen vorbringen. Damit kann offenbleiben, ob sie sich auch auf Art. 89 Abs. 1 BGG berufen könnten. 1.3 Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG) und kann deren Sachverhaltsfeststellung von Amtes wegen nur berichtigen oder ergänzen, wenn sie offensichtlich unrichtig, d.h. willkürlich, ist oder auf einer Rechtsverletzung im Sinne von Art. 95 BGG beruht (Art. 105 Abs. 2 BGG). 2. 2.1 Die Gemeinde ist ein Institut des kantonalen Rechts. Art. 50 Abs. 1 BV gewährleistet die Gemeindeautonomie denn auch nach Massgabe des kantonalen Rechts. Nach der Rechtsprechung sind Gemeinden in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale oder eidgenössische Recht diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn ganz oder teilweise der Gemeinde zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann sich auf die Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften beziehen oder einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder eidgenössischen Rechts betreffen. Der Schutz der Gemeindeautonomie setzt eine solche nicht in einem ganzen Aufgabengebiet, sondern lediglich im streitigen Bereich voraus. Im Einzelnen ergibt sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (BGE 143 I 272 E. 2.3.1 und 2.3.2 S. 278; BGE 142 I 177 E. 2 S. 180; je mit Hinweisen). 2.2 Die Beschwerdeführerinnen berufen sich nicht direkt auf Art. 50 Abs. 1 BV, sondern auf die Autonomiebestimmung von § 59 KV/BS (SR 131.222.1). Nach dieser Bestimmung ist die Autonomie der Gemeinden gewährleistet; sie sind im Rahmen von Verfassung und Gesetz befugt, ihre Angelegenheiten selbst zu regeln (Abs. 1). Das kantonale Recht gewährt den Gemeinden einen möglichst weiten Handlungsspielraum (Abs. 2). Die Gewährleistungen gemäss dem Abschnitt der Kantonsverfassung über die Gemeinden bilden Bestandteil der Gemeindeautonomie (Abs. 3). Allerdings befinden sich die Bestimmungen über die Bürgergemeinden nicht in diesem Abschnitt, weshalb ihr Autonomieschutz grundsätzlich weniger weit reicht als bei den Einwohnergemeinden; diese profitieren im Unterschied zu den Bürgergemeinden insbesondere vom Erfordernis einer qualifizierten Mehrheit bei Änderungen der Verfassungsbestimmungen über die Gemeindeautonomie (vgl. URS W. KAMBER, Kanton und Gemeinden, in: Neues Handbuch des Staats- und Verwaltungsrechts des Kantons Basel-Stadt [nachfolgend: Handbuch], Denise Buser [Hrsg.], 2008, S. 244 f.), auch wenn das hier nicht weiter von Belang ist. Die Beschwerdeführerinnen legen jedenfalls nicht dar, dass ihnen die Kantonsverfassung eine weiter gehende Garantie ihrer Autonomie verschaffen würde als die Bundesverfassung. Sie führen insbesondere nicht aus, inwiefern und allenfalls weshalb ihnen § 59 KV/BS eine verbindliche und justiziable grössere Entscheidungsfreiheit verschafft als dies die Anrufung von Art. 50 Abs. 1 BV voraussetzt. Es kann hier daher auf die Rechtsprechung zu Art. 50 Abs. 1 BV abgestellt werden. 2.3 Art. 37 BV bildet die verfassungsrechtliche Grundlage des dreiteiligen Bürgerrechts, wonach Schweizerbürgerinnen und Schweizerbürger auch das Bürgerrecht (mindestens) eines Kantons und einer Gemeinde besitzen. Art. 38 BV regelt die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Kantonen beim Erwerb und Verlust der Bürgerrechte. Art. 38 Abs. 2 BV sieht insbesondere vor, dass im Rahmen der vom Bund erlassenen Mindestvorschriften die Kantone über die ordentliche Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern entscheiden. Obwohl ein Gemeindebürgerrecht verfassungsrechtlich vorgeschrieben ist, sind die Kantone weder verpflichtet, Bürgergemeinden einzurichten noch die Erteilung des Gemeindebürgerrechts den Gemeinden vorzubehalten (vgl. RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, Schweizerisches Verfassungsrecht, 3. Aufl. 2016, Rz. 292 ff.). Sie müssen zwar den Erwerb eines Gemeindebürgerrechts ermöglichen, können aber auch vorschreiben, darüber selbst zu entscheiden, wie dies etwa nach der Gesetzgebung des Kantons Genf zutrifft, wo die Gemeinden, wenn auch immerhin in einem formalisierten Verfahren, lediglich vorweg konsultiert werden (vgl. UEBERSAX/PETRY, Le Tribunal fédéral et la loi sur la nationalité, avec un tour d'horizon du nouveau droit, in: Actualité du droit des étrangers, Sauthier/Nguyen [Hrsg.], Bd. I, 2016, S. 38, Fn. 40). Auch das Bürgerrechtsgesetz des Bundes verschafft den Gemeinden keine Autonomie bei der Verleihung des Gemeindebürgerrechts. Art. 13 Abs. 2 BüG (SR 141.0) behält ausdrücklich vor, dass die Gemeinden nur dann die Einbürgerung zusichern können, wenn das kantonale Recht dies vorsieht. Der Entscheid über die Einbürgerung ist der kantonalen Einbürgerungsbehörde vorbehalten (vgl. Art. 13 Abs. 3 BüG). Kommunale Zuständigkeiten ergeben sich ebenfalls nicht aus den materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen von Art. 11 und 12 BüG, wie sie hier zur Diskussion stehen. Analoges gilt für die Verordnung vom 17. Juni 2016 über das Schweizer Bürgerrecht (BüV; SR 141.01). Die beschwerdeführenden Bürgergemeinden können demnach im vorliegenden Zusammenhang aus dem Bundesrecht keine massgebliche Autonomie ableiten. 2.4 Nach § 39 KV/BS fördern der Kanton Basel-Stadt und dessen Gemeinden die Aufnahme neuer Bürger und Bürgerinnen; der Kanton und die Bürgergemeinden regeln die Einzelheiten in ihrer Gesetzgebung. Die Bestimmung enthält im Wesentlichen lediglich einen Förderungsauftrag und verweist im Übrigen auf die Gesetzgebung. Diese kommunalen Kompetenzen hängen von der kantonalen Gesetzgebung ab und sind entsprechend prekär (vgl. KAMBER, a.a.O., S. 244). Gemäss § 64 erster Satz KV/BS verleihen zwar die Bürgergemeinden das Gemeindebürgerrecht. Sie haben dabei aber mit Blick auf die Normhierarchie die inhaltlichen Vorgaben des Bundesrechts und des kantonalen Rechts zu beachten. Über Autonomie verfügen sie mithin nur soweit, als das kantonale Recht ihnen eine solche einräumt. Soweit es um die Umsetzung der bundesrechtlichen oder kantonalen Einbürgerungsvoraussetzungen geht, ist es dem Kanton nicht verboten, den Gemeinden in seiner Gesetzgebung Vorgaben zu machen. Dies gilt zumindest solange, als die Zuständigkeit für die Verleihung des Gemeindebürgerrechts nach § 64 KV/BS durch die kantonale Gesetzgebung nicht unterlaufen wird. In diesem Sinne liegt der Entscheid über die Verleihung des Gemeindebürgerrechts im Kanton Basel-Stadt zwar bei den drei Bürgergemeinden. Die Regelung des Verfahrens und der materiellen Voraussetzungen in Umsetzung und zulässiger Ergänzung des Bundesrechts steht aber in der Kompetenz des Kantons, wobei er einzig die den Bürgergemeinden in der Kantonsverfassung eingeräumte grundsätzliche Entscheidungskompetenz nicht aushöhlen darf. Nur in diesem begrenzten Umfang verfügen die basel-städtischen Bürgergemeinden im vorliegenden Zusammenhang über relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit. 3. 3.1 Eine in ihrer Autonomie betroffene Gemeinde kann unter anderem geltend machen, die kantonale Behörde habe die Tragweite von verfassungsmässigen Rechten missachtet. Sie kann sich auf das Willkürverbot und auf Verfahrensgrundrechte berufen, soweit diese Vorbringen mit der behaupteten Rüge der Autonomieverletzung in engem Zusammenhang stehen. Die Anwendung von Bundesrecht und kantonalem Verfassungsrecht prüft das Bundesgericht mit freier Kognition, die Handhabung von kantonalem Gesetzes- und Verordnungsrecht nur unter dem Gesichtswinkel des Willkürverbots (vgl. BGE 141 I 36 E. 5.4 S. 43). Das Bundesgericht auferlegt sich Zurückhaltung, soweit die Beurteilung der Streitsache von einer Würdigung der örtlichen Verhältnisse abhängt, welche die kantonalen Behörden besser überblicken (BGE 136 I 265 E. 2.3 S. 270 mit Hinweisen). Zu beachten sind dabei aber die besonderen Verhältnisse bei einer Erlassbeschwerde. 3.2 Es ist hier nicht darüber zu entscheiden, wie der von den Beschwerdeführerinnen beanstandete § 11 Abs. 2 BüRG/BS (SG 121.100) im Detail auszulegen ist. Darüber wird vielmehr bei der Umsetzung dieser Bestimmung in der Praxis zu befinden sein. Bei einer abstrakten Normenkontrolle ist lediglich zu prüfen, ob sich die strittige Regelung im Einklang mit dem einschlägigen höherrangigen Recht auslegen und anwenden lässt, wofür genügt, dass sie einer solchen Auslegung in vertretbarer Weise zugänglich bleibt (vgl. die Urteile 2C_501/2015 / 2C_512/2015 vom 17. März 2017 E. 3, nicht publ. in: BGE 143 I 227; 2C_66/2015 vom 13. September 2016 E. 2, nicht publ. in: BGE 142 I 195; BGE 140 I 2 E. 4 S. 14). 4. 4.1 Gemäss Art. 38 Abs. 2 BV erlässt der Bund Mindestvorschriften für die Einbürgerung von Ausländerinnen und Ausländern durch die Kantone. Diese können davon nicht abweichen. Art. 11 BüG bestimmt die so genannten materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen, wozu die erfolgreiche Integration zählt (lit. a). Art. 12 BüG führt die zu beachtenden Integrationskriterien auf und hält in Abs. 3 fest, dass die Kantone weitere Integrationskriterien vorsehen können. Nach Art. 11 lit. b BüG ist für die Erteilung der Einbürgerungsbewilligung des Bundes ferner erforderlich, dass die Bewerberin oder der Bewerber mit den schweizerischen Lebensverhältnissen vertraut ist. Dabei handelt es sich streng genommen von der Gesetzessystematik her nicht um ein Integrationskriterium gemäss Art. 12 BüG, weshalb offen ist, ob der Kanton insoweit überhaupt weitere Anforderungen stellen dürfte. Auf die komplexe Kompetenzausscheidung zwischen Bund und Kantonen (dazu etwa ACHERMANN/VON RÜTTE, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 33 ff. zu Art. 38 BV; CÉLINE GUTZWILLER, Droit de la nationalité et fédéralisme en Suisse, 2008, S. 211 ff.; BARBARA VON RÜTTE, Das neue Bürgerrechtsgesetz und dessen Umsetzung in den Kantonen, in: Jahrbuch für Migrationsrecht 2017/2018, Alberto Achermann und andere [Hrsg.], S. 68 ff. und 74 ff.) braucht hier aber nicht eingegangen zu werden. Jedenfalls konkretisiert Art. 2 Abs. 1 lit. a BüV die Voraussetzung von Art. 11 lit. b BüG in dem Sinne, dass die Bewerberin oder der Bewerber nebst weiteren Voraussetzungen über Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz verfügt (dazu LAURA CAMPISI, Die rechtliche Erfassung der Integration im schweizerischen Migrationsrecht, 2014, S. 251 ff.; FLORA DI DONATO, L'integrazione degli stranieri in Svizzera, 2016, S. 65 ff.; CÉLINE GUTZWILLER, Droit de la nationalité suisse, 2016, S. 39 f.; FANNY DE WECK, in: Migrationsrecht, Kommentar, Spescha und andere [Hrsg.], 5. Aufl. 2019, Rz. 3 zu Art. 11 BüG). Aus Art. 13 Abs. 2 und Art. 34 Abs. 1 BüG lässt sich ableiten, dass der Kanton und allenfalls die Gemeinde, soweit sie damit betraut wird, prüft, ob alle formellen und materiellen Voraussetzungen erfüllt sind (vgl. etwa für die Prüfung der Integration DE WECK, a.a.O., Rz. 2 zu Art. 12 BüG). Das entsprechende Verfahren richtet sich gemäss Art. 15 Abs. 1 BüG nach dem kantonalen Recht. Die zuständige kantonale Behörde kann die Bewerber zu einem Test über die Kenntnisse gemäss Art. 2 Abs. 1 lit. a BüV verpflichten (Art. 2 Abs. 2 BüV). Dazu besteht aber weder eine Pflicht der Kantone noch steht der Gemeinde ein Anspruch auf Durchführung eines solchen Tests zu, soweit der Kanton ihn nicht vorsieht bzw. die Gemeinde damit nicht betraut. 4.2 § 4 Abs. 1 lit. b BüRG/BS wiederholt die bundesrechtliche Anforderung von Art. 11 lit. b BüG, ergänzt diese aber um das Vertrautsein mit den örtlichen - und nicht bloss den schweizerischen - Lebensverhältnissen. Die hier strittige Bestimmung von § 11 Abs. 2 BüRG/BS schliesst an die konkretisierende Begriffsdefinition von Art. 2 Abs. 1 lit. a BüV an und legt fest, wie die fragliche Voraussetzung im Kanton Basel-Stadt nachzuweisen ist. Nach § 10 Abs. 2 lit. a und Abs. 3 lit. b der Verordnung vom 12. Dezember 2017 zum Bürgerrechtsgesetz des Kantons Basel-Stadt (BüRV/BS; SG 121.110) prüfen sowohl das Migrationsamt als auch die zuständige Bürgergemeinde (in Umsetzung von Art. 13 Abs. 2 und Art. 34 Abs. 1 BüG) das Vorliegen unter anderem der Voraussetzung der Bewerberinnen und Bewerber nach § 4 Abs. 1 lit. b BüRG/BS bzw. von Art. 11 lit. b BüG. Die Bürgergemeinde führt unter anderem dafür das Einbürgerungsgespräch (§ 10 Abs. 3 lit. a BüRV/BS). Das neue kantonale Bürgerrechtsgesetz führt damit die altrechtliche Zuständigkeit der Bürgergemeinden für die Prüfung der materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen grundsätzlich fort (vgl. zum alten Recht JENS VAN DER MEER, Die ordentliche Einbürgerung von ausländischen Bürgerrechtsbewerbenden im Kanton Basel-Stadt, in: BJM 2013, S. 61 ff.; STEPHAN WULLSCHLEGER, Bürgerrecht und Volksrechte, in: Handbuch, a.a.O., S. 132 f.). 4.3 Die angefochtene Bestimmung stellt lediglich eine gesetzliche Vermutung für ein einziges Einbürgerungskriterium auf. Bei § 11 Abs. 2 BüRG/BS handelt es sich mithin nicht um die inhaltliche Festlegung eines massgeblichen Kriteriums, sondern um eine prozessuale Beweisregel. Genauso wenig liegt eine materiellrechtliche Aufweichung der Integrationskriterien vor, was dem Kanton mit Blick darauf, dass der Bund Mindestvorschriften erlässt (vgl. Art. 38 Abs. 2 BV), verwehrt wäre. Es ist dem Kanton Basel-Stadt im Rahmen seiner Zuständigkeit jedoch nicht verboten, schematisierte Beweisregeln für einzelne Einbürgerungsvoraussetzungen vorzusehen, solange das auf ernsthaften, sachlichen Gründen beruht, keine sachfremden Ungleichheiten schafft und insgesamt eine Einzelfallprüfung gewährleistet bleibt. Die angefochtene Bestimmung regelt lediglich einen Teilaspekt bei der Beurteilung der bundes- und kantonalrechtlichen Voraussetzungen zum für eine Einbürgerung erforderlichen Vertrautsein mit den schweizerischen und örtlichen Lebensverhältnissen. Die weiteren Einbürgerungsvoraussetzungen bleiben davon unberührt. Damit verbleiben auch ein ausreichender Zweck und ein genügender Inhalt für das Einbürgerungsgespräch. Die grundsätzliche Kompetenz der Bürgergemeinden zur Erteilung des Gemeindebürgerrechts wird nicht in Frage gestellt bzw. unterlaufen. Insgesamt bleibt es bei einer Einzelfallprüfung. Es spricht zwar Vieles dafür, dass es sich bei § 11 Abs. 2 BüRG/BS um eine unumstössliche Vermutung handelt, wovon auch das Verfassungsgericht ausgeht. Weder wird die Einbürgerungsvoraussetzung dadurch aber obsolet noch werden die bundesrechtliche Regelung oder die Zuständigkeit der Bürgergemeinden ausgehöhlt. Diese dürfen lediglich die fragliche Einbürgerungsvoraussetzung nicht noch zusätzlich prüfen, wenn der Tatbestand von § 11 Abs. 2 BüRG/BS erfüllt ist, sondern haben diesfalls vom Vorliegen des davon geregelten Kriteriums als eines unter vielen im Rahmen der Gesamtprüfung der materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen auszugehen. Im Übrigen hindert die Zuständigkeitsregel in § 10 Abs. 3 lit. a BüRV/BS als untergeordnetem Verordnungsrecht den kantonalen Gesetzgeber nicht, auf Gesetzesstufe die Zuständigkeit anders zu ordnen und erst recht nicht, eine Vermutungsregel aufzustellen, solange dies wie hier mit der grundsätzlichen Kompetenzordnung von § 64 KV/BS vereinbar bleibt. 4.4 Art. 6 Abs. 2 lit. b und c BüV stellen im Bundesrecht für den Spracherwerb analoge Vermutungsregeln wie § 11 Abs. 2 BüRG/BS für die dort erfasste Einbürgerungsvoraussetzung auf, wenn in einer Landessprache während mindestens fünf Jahren die obligatorische Schule besucht oder eine Ausbildung auf Sekundarstufe II oder Tertiärstufe abgeschlossen worden ist. Das Beispiel zeigt, dass dem Bundesrecht eine Schematisierung über Vermutungsregeln, wie hier eine zur Diskussion steht, nicht fremd ist. Die Beschwerdeführerinnen wollen daraus allerdings ableiten, dass es einzig dem Bund zustehe, solche Vermutungsregeln zu erlassen. Weshalb dies so sein sollte, ist nicht ersichtlich. Dort, wo der Bund prozessuale Regeln aufstellt, schränkt er die Autonomie der Kantone ein. Wo er sich nicht weiter dazu äussert, überlässt er es hingegen gerade den Kantonen, zu regeln, wie das Prüfverfahren ablaufen soll. Wenn der Kanton diese Kompetenz wie hier wahrnimmt und nicht an die Gemeinden weitergibt bzw. diesen nicht die Regelung des Verfahrens überlässt, liegt das in seiner Kompetenz und verstösst nicht gegen Bundesrecht. 4.5 Die Beschwerdeführerinnen berufen sich auf das "Handbuch Bürgerrecht" des Staatssekretariats für Migration (SEM; Zugriff über www.sem.admin.ch/sem/de/home/publiservice/weisungen-kreisschreiben/buergerrecht.html; besucht am 11. Oktober 2019). Dabei handelt es sich um das Bundesrecht ausführende Richtlinien. Als verwaltungsinterne Weisungen kommt ihnen keine Gesetzeskraft zu und binden sie namentlich die Gerichte nicht. Sie können allenfalls im Einzelfall eine einheitliche und rechtsgleiche Praxis fördern, soweit dabei das übergeordnete Recht eingehalten wird (vgl. BGE 119 Ib 33 E. 3c S. 41 f.; Urteil des Bundesgerichts 1C_561/2016 vom 14. November 2017 E. 7.1). Weisungen des Bundes entfalten auch keine Bindungswirkung für den kantonalen Gesetzgeber. Darauf ist hier aber nicht weiter einzugehen, denn aus dem "Handbuch Bürgerrecht" lässt sich ohnehin nicht ableiten, dass die Kantone für die Prüfung von Einbürgerungsvoraussetzungen keine Vermutungsregeln aufstellen dürfen. Soweit sich die Beschwerdeführerinnen auf den kantonalen Leitfaden für die ordentliche Einbürgerung sowie die Richtlinien des Bürgerrates berufen, sind diese von vornherein nicht geeignet, den kantonalen Gesetzgeber zu binden. 5. 5.1 Die Beschwerdeführerinnen stellen die Tauglichkeit der Vermutungsbasis in Frage. Sie vertreten insbesondere die Auffassung, der in § 11 Abs. 2 BüRG/BS verlangte Schulbesuch sei nicht geeignet, die bundesrechtlich erforderlichen Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in der Schweiz zu belegen. Das gelte namentlich im Hinblick auf die Wahrnehmung der mit der Einbürgerung eingeräumten politischen Rechte. Die Beschwerdeführerinnen verweisen dafür auf ihre Erfahrungen aus früheren Einbürgerungsverfahren. 5.2 Träfen diese Erfahrungen tatsächlich zu, ergäbe sich eine zusätzliche Problematik. Es wäre nämlich zu prüfen, ob es rechtlich überhaupt zulässig wäre, ein Bildungsmanko, das die ganze Bevölkerung treffen würde und mit dem sonst kaum rechtliche Konsequenzen verbunden wären, einzig den Ausländerinnen und Ausländern im Einbürgerungsverfahren entgegenzuhalten. Wie es sich damit verhält, kann jedoch offenbleiben. 5.3 Die Vorinstanz führt im angefochtenen Entscheid mit Grund aus, bereits der Bundesverfassungsgeber gehe zumindest implizit davon aus, dass Menschen, die in der hiesigen Gesellschaft als Teil des Staatsvolks sozialisiert wurden, über genügende Kompetenzen verfügen, ihre politischen Rechte wahrzunehmen. Art. 19 BV verlangt sogar ausdrücklich einen ausreichenden Grundschulunterricht, der nach anerkannter Auffassung die in Art. 11 lit. b BüG bzw. Art. 2 Abs. 1 lit. a BüV geregelten Grundkenntnisse miteinschliesst und namentlich die Ausübung der politischen Rechte ermöglicht (vgl. etwa RHINOW/SCHEFER/UEBERSAX, a.a.O., Rz. 3476). Dasselbe Ziel verfolgen § 17 KV/BS sowie nach den nachvollziehbaren Erwägungen des Verfassungsgerichts der im Kanton massgebliche Lehrplan 21. Wenn die zuständigen kantonalen Behörden, welche die Verhältnisse vor Ort kennen, davon ausgehen, dass die Schulen diese Aufgabe grundsätzlich erfüllen, liegt es nicht am Bundesgericht, daran aufgrund der pauschalen Vorbehalte der Beschwerdeführerinnen zu zweifeln. Was diese dagegen an tatsächlichen Einwänden vorbringen, ist nicht geeignet, die Feststellungen des Verfassungsgerichts als offensichtlich unrichtig erscheinen zu lassen und damit ausreichend in Frage zu stellen. Die Sachverhaltsfeststellungen im angefochtenen Entscheid sind daher für das Bundesgericht verbindlich (vgl. vorne E. 1.3). 5.4 In seiner Vernehmlassung an das Bundesgericht beruft sich das Verfassungsgericht ergänzend darauf, dass die ordentliche Einbürgerung gemäss Art. 9 Abs. 1 lit. a BüG seit dem 1. Januar 2018 den Besitz der Niederlassungsbewilligung voraussetzt. Bereits eine solche wird nunmehr seit dem 1. Januar 2019 nach Art. 34 Abs. 2 lit. c des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 2005 über die Ausländerinnen und Ausländer und über die Integration (Ausländer- und Integrationsgesetz, AIG; SR 142.20) nur noch erteilt, wenn eine ausländische Person integriert ist. Ob der Integrationsbegriff nach Art. 58a AIG Kenntnisse der schweizerischen und lokalen Verhältnisse voraussetzt, erscheint allerdings fraglich. Eine bundesgerichtliche Rechtsprechung gibt es dazu noch nicht. Das Kriterium wird in Art. 58a AIG auch nicht genannt, womit eine durchaus beabsichtigte Angleichung dieser Bestimmung an Art. 12 BüG geschaffen wird (vgl. Botschaft vom 4. März 2011 zur Totalrevision des Bundesgesetzes über das Schweizer Bürgerrecht, BBl 2011 2831 und Botschaft vom 8. März 2013 zur Änderung des Ausländergesetzes, BBl 2013 2399). Eine Art. 11 BüG entsprechende Bestimmung enthält das Ausländer- und Integrationsgesetz nicht. Bei ausländischen Kindern unter zwölf Jahren von Schweizerinnen und Schweizern oder von Niedergelassenen, die im Familiennachzug in die Schweiz gelangen, gelten die Integrationsanforderungen überdies ohnehin nicht (vgl. Art. 42 Abs. 4 und Art. 43 Abs. 6 AIG). Das vom Verfassungsgericht angerufene Argument wird damit im vorliegenden Zusammenhang zumindest abgeschwächt, wenn nicht obsolet. 5.5 Das ändert jedoch nichts daran, dass die Vorinstanzen von der Eignung der Schulbildung für den Erwerb der in § 11 Abs. 2 BüRG/BS genannten Kenntnisse ausgehen durften. Die Annahme, dass die erforderlichen Grundkenntnisse der geografischen, historischen, politischen und gesellschaftlichen Verhältnisse in Bund, Kanton und Gemeinde den Schülerinnen und Schülern in der obligatorischen Schule vermittelt und von ihnen ausreichend erworben werden, erscheint nicht sachfremd. Im Übrigen ist es auch nicht zu beanstanden, sondern vielmehr nachvollziehbar, wenn das Verfassungsgericht es der Praxis überlässt, eine jeweils sinnvolle und angemessene Auslegung und Anwendung der strittigen Bestimmung für das alte und das neue Schulmodell und für die Einbürgerung von Kindern ab dem zwölften Altersjahr zu finden. Das erscheint weder ausgeschlossen noch unhaltbar. Die Regelung erweist sich insofern nicht als willkürlich oder rechtsungleich. Es wird dabei auch den Bürgergemeinden obliegen, in solchen besonderen Konstellationen allfälligen Ungleichheiten durch eine angemessene Umsetzung der strittigen Norm zu begegnen. Entsprechende Auslegungen im Einklang mit dem übergeordneten Recht erscheinen nicht von vornherein ausgeschlossen, was im Rahmen einer abstrakten Normenkontrolle einzig massgeblich ist. 6. Schliesslich rügen die Beschwerdeführerinnen, die Vorinstanz habe sich nicht mit dem bei ihr angerufenen Argument auseinander gesetzt, die Bürgergemeinden seien nicht bloss für das Verfahren zuständig, sondern könnten auch selbst materiellrechtliche Regeln zur Einbürgerung erlassen. Die Beschwerdeführerinnen sehen darin eine Gehörsverweigerung. Indessen hat das Verfassungsgericht die Kompetenzausscheidung zwischen Kanton und Gemeinde soweit erforderlich ausreichend und nachvollziehbar behandelt. Dass den Bürgergemeinden grundsätzlich auch materiellrechtliche Kompetenzen bei der Einbürgerung zustehen können, wo der Bund und der Kanton ihnen Freiräume belassen, wird von keiner Seite bestritten. Dass und gegebenenfalls wieweit den Bürgergemeinden im Kanton Basel-Stadt überhaupt zulässige eigene Kompetenzen für weitere Anforderungen bei den materiellen Einbürgerungsvoraussetzungen zustehen und inwiefern dies hier massgeblich sein sollte, wird von diesen allerdings nicht rechtsgenüglich und nachvollziehbar dargetan. Soweit sich die Beschwerdeführerinnen insofern auf den kantonalen Leitfaden für die ordentliche Einbürgerung sowie die Richtlinien des Bürgerrates berufen, ist ihr Standpunkt mangels entsprechender Bindungswirkung für den kantonalen Gesetzgeber von vornherein untauglich (vgl. vorne E. 4.5). Weder liegt insofern eine Gehörsverweigerung noch eine Autonomieverletzung vor. 7. Der angefochtene Entscheid verstösst mithin nicht gegen das Rechtsgleichheitsgebot von Art. 8 Abs. 2 BV, das Willkürverbot gemäss Art. 9 BV, den Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 BV, den Grundsatz des Vorrangs des Bundesrechts gemäss Art. 49 Abs. 1 BV und die Garantie der Gemeindeautonomie gemäss § 59 KV/BS in Verbindung mit Art. 50 Abs.1 BV.
de
Art. 37, 38 cpv. 2, art. 50 cpv. 1 Cost., §§ 39, 59 e 64 Cost./BS, art. 11-13 LCit; controllo astratto delle norme: una presunzione posta dal diritto cantonale nell'ambito dell'esame di un criterio della naturalizzazione ordinaria viola l'autonomia dei Comuni patriziali di Basilea Città? Ammissibilità (consid. 1). Autonomia dei Comuni patriziali di Basilea Città nell'ambito della naturalizzazione ordinaria (consid. 2). Potere d'esame del Tribunale federale (consid. 3). Ripartizione delle competenze nella decisione sulla naturalizzazione ordinaria; portata di una presunzione legale per un singolo criterio di naturalizzazione (in concreto: prova delle conoscenze basilari mediante l'assolvimento della scolarità). Confronto con una presunzione analoga nel diritto federale e importanza delle direttive della Confederazione (consid. 4). Idoneità della regola di presunzione (consid. 5). Diritto di essere sentiti (consid. 6). Conclusioni (consid. 7).
it
constitutional law
2,020
I
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-I-83%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,659
146 I 97
146 I 97 Sachverhalt ab Seite 98 A. A. ist estnischer Staatsangehöriger und wohnt in London, wo er als Geschäftsmann tätig ist. Die Staatsanwaltschaft Lenzburg-Aarau (im Folgenden: Staatsanwaltschaft) führt gegen ihn eine Strafuntersuchung wegen des Verdachts der Datenbeschädigung. Sie schrieb ihn zur Aufenthaltsnachforschung aus. Am 5. Juli 2018 hielt die Kantonspolizei Zürich A. bei seiner Einreise am Flughafen Zürich an. Auf Nachfrage hin, wie mit A. zu verfahren sei, erliess die Staatsanwaltschaft sogleich einen Zuführungsbefehl. Die Kantonspolizei nahm A. darauf fest. Bevor sie ihn während rund 4 Stunden unbeaufsichtigt in einer Zelle einsperrte, durchsuchte sie ihn. Dabei musste er sich ausziehen. Die Durchsuchung wurde in zwei Phasen durchgeführt. A. durfte jeweils die Kleider des Ober- bzw. Unterkörpers anbehalten. Um allfällige Gegenstände zwischen den Gesässbacken festzustellen, musste er mit entkleidetem Unterkörper in die Hocke gehen. B. Die von A. gegen die Leibesvisitation erhobene Beschwerde wies das Obergericht des Kantons Zürich am 29. Januar 2019 ab (Dispositiv Ziffer 2). C. A. führt Beschwerde in Strafsachen mit dem Antrag, Ziffer 2 des Dispositivs des Entscheids des Obergerichts aufzuheben und festzustellen, dass die Leibesvisitation unrechtmässig gewesen sei (...). (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Die Vorinstanz legt dar, die Leibesvisitation habe die Bannung der Selbst- und Fremdgefährdung bezweckt. Für eine Leibesvisitation wie hier genüge es, dass Gründe für eine vorläufige Festnahme bestünden und die Verbringung in eine unbeaufsichtigte Zelle erforderlich sei. Weitergehender, konkreter Anhaltspunkte für eine Selbst- oder Drittgefährdung bedürfe es nicht. Dies entspreche dem Dienstbefehl der Kantonspolizei, der nicht zu beanstanden sei. 2.2 Art. 241-243 StPO enthalten allgemeine Bestimmungen zu Durchsuchungen und Untersuchungen. Gemäss Art. 241 Abs. 4 StPO kann die Polizei eine angehaltene oder festgenommene Person durchsuchen, namentlich um die Sicherheit von Personen zu gewährleisten. Art. 249 f. StPO regeln die Durchsuchung von Personen und von Gegenständen. Gemäss Art. 249 StPO dürfen Personen und Gegenstände ohne Einwilligung nur durchsucht werden, wenn zu vermuten ist, dass Tatspuren oder zu beschlagnahmende Gegenstände und Vermögenswerte gefunden werden können. Nach Art. 250 StPO umfasst die Durchsuchung von Personen die Kontrolle der Kleider, der mitgeführten Gegenstände, Behältnisse und Fahrzeuge, der Körperoberfläche und der einsehbaren Körperöffnungen und Körperhöhlen (Abs. 1). Durchsuchungen, die in den Intimbereich der Betroffenen eingreifen, werden von Personen des gleichen Geschlechts oder von einer Ärztin oder einem Arzt durchgeführt, es sei denn, die Massnahme dulde keinen Aufschub (Abs. 2). Dass mit diesen Bestimmungen eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Leibesvisitation bestand, stellt der Beschwerdeführer nicht in Abrede. Er bringt vor, da bei ihm Anhaltspunkte für eine Selbst- oder Fremdgefährdung gefehlt hätten, sei die Leibesvisitation unverhältnismässig gewesen. Sie habe eine erniedrigende Behandlung dargestellt. 2.3 Gemäss Art. 7 BV ist die Würde des Menschen zu achten. Dies bekräftigt Art. 3 Abs. 1 StPO. Danach achten die Strafbehörden in allen Verfahrensstadien die Würde der vom Verfahren betroffenen Menschen. Gemäss Art. 10 Abs. 3 BV und Art. 3 EMRK ist eine erniedrigende Behandlung verboten. Bei der Beantwortung der Frage, ob eine Leibesvisitation mit vollständiger Entkleidung gegen die Menschenwürde verstösst und eine erniedrigende Behandlung darstellt, kommt es auf die Umstände an (BGE 141 I 141 E. 6.3.5 S. 147 ff. mit Hinweisen). Die Leibesvisitation stellt einen Eingriff dar in das Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) und auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 Abs. 1 BV). Sie muss verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV, Art. 197 Abs. 1 lit. c und d StPO). Sie muss somit geeignet sein, den damit verfolgten Zweck zu erreichen. Sodann muss sie erforderlich sein. An der Erforderlichkeit fehlt es, wenn mildere Massnahmen zur Erreichung des angestrebten Zwecks genügen. Schliesslich muss die Massnahme dem Betroffenen zumutbar sein (BGE 142 I 135 E. 4.1 S. 151; BGE 141 I 141 E. 6.5.3 S. 151; je mit Hinweisen). 2.4 Das Bundesgericht hatte sich verschiedentlich mit Fällen zu befassen, in denen sich der Betroffene bei einer Leibesvisitation fast oder vollständig nackt ausziehen musste. Im Urteil 1B_176/2016 vom 11. April 2017 (in: Pra 2017 47 S. 475 ff.) ging es um einen Beschuldigten, den die Polizei nach einer Auseinandersetzung in der Luzerner Altstadt zum Polizeigebäude verbracht hatte. Dort unterzog sie ihn einer Leibesvisitation. Dabei musste er sich nackt ausziehen. In der Folge schloss sie ihn während zehn Minuten in einer Zelle ein. Das Bundesgericht erwog, der Beschuldigte sei wegen seiner Anhaltung und Verbringung zum Polizeigebäude unstreitig aufgebracht gewesen. Eine Gefährdung der Polizeibeamten habe daher nicht ausgeschlossen werden können. Um festzustellen, ob der Beschuldigte im Besitz von Waffen oder anderen gefährlichen Gegenständen gewesen sei, hätte es jedoch genügt, ihn über den Kleidern abzutasten. Die vollständige Entkleidung sei dazu nicht erforderlich gewesen. Zwar hätten die Polizeibeamten den Beschuldigten für kurze Zeit in einer Zelle eingesperrt. Für den Ausschluss einer Selbstgefährdung hätte es jedoch ebenfalls genügt, den Beschuldigten über den Kleidern abzutasten und ihm gegebenenfalls den Gürtel und die Schnürsenkel wegzunehmen. Die Leibesvisitation mit Entkleidung sei daher unverhältnismässig gewesen (E. 6.6). Im Fall, der dem Urteil 6B_391/2013 vom 27. Juni 2013 (in: Plädoyer 2013 5 S. 53 f.) zugrunde liegt, nahm ein Polizeibeamter den Privatkläger, der sich in die polizeiliche Kontrolle eines Drogenkonsumenten eingemischt und das polizeiliche Vorgehen kritisiert hatte, fest und ordnete seine Verbringung zum Polizeiposten an. Dort wurde der Privatkläger einer Leibesvisitation unterzogen, bei der er sich nackt ausziehen musste. Das Obergericht des Kantons Zürich befand, die Leibesvisitation sei mit Blick auf den konkreten Tatvorwurf (Nichtentfernen der Hände aus den Hosentaschen) unverhältnismässig gewesen. Es hätten keine Verdachtsmomente bestanden, dass der Privatkläger Drogen oder gefährliche Gegenstände auf sich tragen könnte, die nicht mit einem Abtasten über der Kleidung hätten gefunden werden können. Die Leibesvisitation sei daher unrechtmässig gewesen (E. 1.2). Dem pflichtete das Bundesgericht bei. Es erwog, der Polizeibeamte hätte die von ihm beim Privatkläger befürchteten gefährlichen Gegenstände wie Messer und Feuerwerk sowie allfällige Drogen durch Abtasten über der Kleidung finden können (E. 1.4). Eine Leibesvisitation, bei der sich ein bei Krawallen Festgenommener bis auf die Unterhose ausziehen musste, erachtete das Bundesgericht im Urteil 1P.323/1988 vom 15. Februar 1991 ebenfalls als unverhältnismässig. Zum Auffinden gefährlicher Gegenstände sei die Entkleidung nicht notwendig gewesen. Ein Abtasten hätte genügt (E. 5c). Die Rechtmässigkeit der Leibesvisitation verneinte das Bundesgericht überdies in einem Fall, in dem sich eine bei einer unbewilligten Demonstration Festgenommene im Polizeiposten bis auf den Slip ausziehen musste. Das Bundesgericht legte dar, es werde nichts dafür vorgebracht, weshalb sich gerade gegenüber der Festgenommenen eine Leibesvisitation aufgedrängt hätte. Weder werde behauptet, es hätte die Vermutung bestanden, dass die Festgenommene an Gewaltakten beteiligt gewesen sei, noch würden Verdachtsmomente genannt, die auf den Besitz gefährlicher Gegenstände hätten schliessen lassen. Bei dieser Sachlage könne es klarerweise nicht mehr als verhältnismässig gelten, wenn die Festgenommene dazu verhalten worden sei, sich zu entkleiden. Eine Kontrolle durch Abtasten, eventuell unter Benützung gängiger technischer Hilfsmittel, hätte genügt (BGE 109 Ia 146 E. 8a S. 158 mit Hinweis auf das Urteil P.656/1980 vom 3. Juni 1981 E. 4). 2.5 Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ist es nachvollziehbar, dass ein Inhaftierter, der einer körperlichen Durchsuchung unterzogen wird, sich dadurch in seiner Intimität und Würde beeinträchtigt fühlt, besonders wenn er sich vor anderen entkleiden und eine unangenehme Stellung ("posture embarassante") einnehmen muss. Eine solche Behandlung ist jedoch nicht per se illegitim. Auch vollständige körperliche Durchsuchungen können sich als notwendig erweisen zur Gewährleistung der Sicherheit im Gefängnis - einschliesslich jener des Inhaftierten selbst -, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Vorbeugung von Straftaten. Körperliche Durchsuchungen müssen allerdings für die Erreichung dieser Zwecke erforderlich ("nécessaire") sein. Zudem müssen sie so durchgeführt werden, dass das Mass des Leids oder der Erniedrigung des Inhaftierten nicht jenes übersteigt, das mit dieser Art Behandlung unvermeidlich verbunden ist. Je schwerer der Eingriff in die Intimität des Inhaftierten wiegt, desto grössere Wachsamkeit ("vigilance") drängt sich auf. Dies gilt insbesondere, wenn er sich vor anderen ausziehen und unangenehme Stellungen einnehmen muss. Zwar kann es notwendig sein, den Inhaftierten im Hinblick auf die Sichtung der Aftergegend dazu anzuhalten, sich zu bücken und zu husten. Eine solche Massnahme ist jedoch nur zulässig, wenn sie angesichts der besonderen Umstände absolut notwendig ist und wenn ernsthafte und konkrete Verdachtsmomente bestehen, dass der Inhaftierte verbotene Gegenstände oder Substanzen in diesem Körperteil verbirgt (Urteil Frérot gegen Frankreich vom 12. Juni 2007, § 38-41 mit Hinweisen; MEYER-LADEWIG/LEHNERT, in: EMRK, Handkommentar, Meyer-Ladewig und andere [Hrsg.], 4. Aufl. 2017, N. 34 zu Art. 3 EMRK). 2.6 Im Schrifttum wird dargelegt, für eine Leibesvisitation mit vollständiger Entkleidung seien Anhaltspunkte dafür erforderlich, dass ohne diese Massnahme eine konkrete Selbst- oder Fremdgefährdung vorliegen könnte oder andere besonders wichtige Rechtsgüter betroffen sein könnten (HANS MAURER, in: Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich, Donatsch und andere [Hrsg.], 2018, N. 9 zu § 35 PolG). Die Polizeibeamten dürften nicht systematisch eine Leibesvisitation mit Entkleidung durchführen. Massgeblich seien die Umstände (MARC RÉMY, Droit des mesures policières, 2008, S. 74 f. mit Hinweis auf die Rechtsprechung des Kassationshofs des Kantons Genf). Eine Leibesvisitation mit vollständiger Entkleidung sei unverhältnismässig, wenn kein objektiver Grund zur Annahme bestehe, dass der Betroffene im Besitz gefährlicher Gegenstände sei. Dasselbe gelte, wenn das Abtasten über den Kleidern genüge (GUÉNIAT/HAINARD, in: Commentaire romand, Code de procédure pénale suisse, 2011, N. 1 f. zu Art. 250 StPO). 2.7 Der angefochtene Entscheid widerspricht der dargelegten Rechtsprechung. Danach ist auch bei jemandem, der in eine Zelle eingesperrt wird, eine Durchsuchung mit vollständiger Entkleidung und Verpflichtung des Betroffenen, in die Hocke zu gehen, nur zulässig, wenn ernsthafte und konkrete Anhaltspunkte für eine Selbst- oder Fremdgefährdung bestehen. Solche Anhaltspunkte können sich aus der dem Betroffenen vorgeworfenen Straftat ergeben. Es ist nicht dasselbe, ob jemandem ein Gewaltdelikt zur Last gelegt wird und man es deshalb mit einer mutmasslich gefährlichen Person zu tun hat oder ob es an einem solchen Delikt fehlt und damit insoweit keine Anzeichen für eine Gewaltbereitschaft vorliegen. Zu berücksichtigen ist sodann das Verhalten des Festgenommenen. Verhält er sich aggressiv, spricht das für die Zulässigkeit der Leibesvisitation. Anders liegt es, wenn er sich anständig und kooperativ verhält. Im Weiteren ist von Bedeutung, ob die Verbringung des Festgenommenen in eine Zelle für ihn überraschend kommt. In einem derartigen Fall hat er in der Regel weder Zeit noch Gelegenheit, Waffen oder andere gefährliche Gegenstände unter den Kleidern zu verbergen. Eine andere Situation besteht, wenn der sich auf freiem Fuss befindliche Betroffene zum Voraus weiss, dass er in eine Zelle verbracht werden wird, wie das namentlich beim Antritt einer Freiheitsstrafe der Fall ist. 2.8 Dem Beschwerdeführer wird eine Datenbeschädigung gemäss Art. 144 Ziff. 1 Abs. 1 StGB zur Last gelegt. Danach wird bestraft, wer unbefugt elektronisch oder in vergleichbarer Weise gespeicherte oder übermittelte Daten verändert, löscht oder unbrauchbar macht. Anhaltspunkte dafür, dass der Beschwerdeführer zu Gewalt neigen könnte, ergaben sich aus dem Deliktsvorwurf somit nicht. Nach den Darlegungen der Vorinstanz verhielt er sich gegenüber den Polizeibeamten stets kooperativ. Die Festnahme erfolgte für ihn sodann überraschend, was dagegen sprach, dass er unter den Kleidern eine Waffe oder andere gefährliche Gegenstände verbarg. Dafür bestanden umso weniger Anzeichen, als er am Flughafen in London bei der Sicherheitskontrolle vor der Abreise bereits auf gefährliche Gegenstände hin untersucht worden war. Ernsthafte und konkrete Anhaltspunkte für eine Selbst- oder Fremdgefährdung fehlten demnach. Auch war nicht zu vermuten, dass Tatspuren oder zu beschlagnahmende Gegenstände und Vermögenswerte gefunden werden konnten (Art. 249 StPO). Damit ist es unverhältnismässig, wenn sich der Beschwerdeführer nackt ausziehen und zusätzlich in die Hocke gehen musste, damit seine Aftergegend gesichtet werden konnte. Dass die Leibesvisitation in zwei Phasen erfolgte und der Beschwerdeführer die Kleider des Ober- bzw. Unterkörpers jeweils anbehalten durfte, ändert daran nichts. Zwar ist einzuräumen, dass eine Selbst- oder Fremdgefährdung auch in einem Fall wie hier nicht absolut ausgeschlossen ist. Das verbleibende Risiko ist jedoch derart gering, dass sich eine Leibesvisitation mit Entkleidung gegen den Willen des Betroffenen nicht rechtfertigt. Um diesem Risiko zu begegnen, genügt es, wenn der Polizeibeamte den Betroffenen - gegebenenfalls unter Einsatz geeigneter technischer Hilfsmittel - über den Kleidern abtastet und ihm vor der Verbringung in die Zelle den Gürtel und die Schnürsenkel wegnimmt. 2.9 Die Vorinstanz hebt die Praktikabilität des Dienstbefehls hervor. Zwar trifft zu, dass es für den Polizeibeamten einfacher ist, wenn er vor der Verbringung des Festgenommenen in die Zelle diesen stets einer Leibesvisitation zu unterziehen hat und sich keine Gedanken zur Verhältnismässigkeit machen muss. Dem kommt jedoch kein massgebliches Gewicht zu (ebenso der Beschluss des deutschen Bundesverfassungsgerichts vom 4. Februar 2009, 2 BvR 455/08, N. 33). Praktikabilitätsüberlegungen dürfen nicht zulasten eines effektiven Grundrechtsschutzes gehen. Die Polizeibeamten sind zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit verpflichtet (Art. 5 Abs. 2 BV). Dieser stellt zusammen mit dem Legalitätsprinzip den wichtigsten Massstab der Rechtmässigkeit allen polizeilichen Wirkens dar (MARKUS H.F. MOHLER, Grundzüge des Polizeirechts in der Schweiz, 2012, S. 221 N. 672). Dass sich ein Polizeibeamter mit der Verhältnismässigkeit seines Vorgehens auseinandersetzen muss, ist mit seiner Tätigkeit somit untrennbar verbunden. 2.10 Die Beschwerde wird deshalb gutgeheissen. Ziffer 2 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids wird aufgehoben und festgestellt, dass die Leibesvisitation vom 5. Juli 2018 unrechtmässig war.
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Art. 7, Art. 10 Abs. 2 und 3, Art. 13 Abs. 1, Art. 36 Abs. 3 BV; Art. 3 EMRK; Art. 197 Abs. 1 lit. c und d, Art. 241 Abs. 4, Art. 249 f. StPO; Leibesvisitation. Ohne ernsthafte und konkrete Anhaltspunkte für eine Selbst- oder Fremdgefährdung ist eine Leibesvisitation, bei welcher sich der Festgenommene vor seiner Verbringung in die Zelle entkleiden und er in die Hocke gehen muss, damit der Polizeibeamte die Aftergegend sichten kann, unverhältnismässig (E. 2).
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146 I 97
146 I 97 Sachverhalt ab Seite 98 A. A. ist estnischer Staatsangehöriger und wohnt in London, wo er als Geschäftsmann tätig ist. Die Staatsanwaltschaft Lenzburg-Aarau (im Folgenden: Staatsanwaltschaft) führt gegen ihn eine Strafuntersuchung wegen des Verdachts der Datenbeschädigung. Sie schrieb ihn zur Aufenthaltsnachforschung aus. Am 5. Juli 2018 hielt die Kantonspolizei Zürich A. bei seiner Einreise am Flughafen Zürich an. Auf Nachfrage hin, wie mit A. zu verfahren sei, erliess die Staatsanwaltschaft sogleich einen Zuführungsbefehl. Die Kantonspolizei nahm A. darauf fest. Bevor sie ihn während rund 4 Stunden unbeaufsichtigt in einer Zelle einsperrte, durchsuchte sie ihn. Dabei musste er sich ausziehen. Die Durchsuchung wurde in zwei Phasen durchgeführt. A. durfte jeweils die Kleider des Ober- bzw. Unterkörpers anbehalten. Um allfällige Gegenstände zwischen den Gesässbacken festzustellen, musste er mit entkleidetem Unterkörper in die Hocke gehen. B. Die von A. gegen die Leibesvisitation erhobene Beschwerde wies das Obergericht des Kantons Zürich am 29. Januar 2019 ab (Dispositiv Ziffer 2). C. A. führt Beschwerde in Strafsachen mit dem Antrag, Ziffer 2 des Dispositivs des Entscheids des Obergerichts aufzuheben und festzustellen, dass die Leibesvisitation unrechtmässig gewesen sei (...). (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Die Vorinstanz legt dar, die Leibesvisitation habe die Bannung der Selbst- und Fremdgefährdung bezweckt. Für eine Leibesvisitation wie hier genüge es, dass Gründe für eine vorläufige Festnahme bestünden und die Verbringung in eine unbeaufsichtigte Zelle erforderlich sei. Weitergehender, konkreter Anhaltspunkte für eine Selbst- oder Drittgefährdung bedürfe es nicht. Dies entspreche dem Dienstbefehl der Kantonspolizei, der nicht zu beanstanden sei. 2.2 Art. 241-243 StPO enthalten allgemeine Bestimmungen zu Durchsuchungen und Untersuchungen. Gemäss Art. 241 Abs. 4 StPO kann die Polizei eine angehaltene oder festgenommene Person durchsuchen, namentlich um die Sicherheit von Personen zu gewährleisten. Art. 249 f. StPO regeln die Durchsuchung von Personen und von Gegenständen. Gemäss Art. 249 StPO dürfen Personen und Gegenstände ohne Einwilligung nur durchsucht werden, wenn zu vermuten ist, dass Tatspuren oder zu beschlagnahmende Gegenstände und Vermögenswerte gefunden werden können. Nach Art. 250 StPO umfasst die Durchsuchung von Personen die Kontrolle der Kleider, der mitgeführten Gegenstände, Behältnisse und Fahrzeuge, der Körperoberfläche und der einsehbaren Körperöffnungen und Körperhöhlen (Abs. 1). Durchsuchungen, die in den Intimbereich der Betroffenen eingreifen, werden von Personen des gleichen Geschlechts oder von einer Ärztin oder einem Arzt durchgeführt, es sei denn, die Massnahme dulde keinen Aufschub (Abs. 2). Dass mit diesen Bestimmungen eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Leibesvisitation bestand, stellt der Beschwerdeführer nicht in Abrede. Er bringt vor, da bei ihm Anhaltspunkte für eine Selbst- oder Fremdgefährdung gefehlt hätten, sei die Leibesvisitation unverhältnismässig gewesen. Sie habe eine erniedrigende Behandlung dargestellt. 2.3 Gemäss Art. 7 BV ist die Würde des Menschen zu achten. Dies bekräftigt Art. 3 Abs. 1 StPO. Danach achten die Strafbehörden in allen Verfahrensstadien die Würde der vom Verfahren betroffenen Menschen. Gemäss Art. 10 Abs. 3 BV und Art. 3 EMRK ist eine erniedrigende Behandlung verboten. Bei der Beantwortung der Frage, ob eine Leibesvisitation mit vollständiger Entkleidung gegen die Menschenwürde verstösst und eine erniedrigende Behandlung darstellt, kommt es auf die Umstände an (BGE 141 I 141 E. 6.3.5 S. 147 ff. mit Hinweisen). Die Leibesvisitation stellt einen Eingriff dar in das Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) und auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 Abs. 1 BV). Sie muss verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV, Art. 197 Abs. 1 lit. c und d StPO). Sie muss somit geeignet sein, den damit verfolgten Zweck zu erreichen. Sodann muss sie erforderlich sein. An der Erforderlichkeit fehlt es, wenn mildere Massnahmen zur Erreichung des angestrebten Zwecks genügen. Schliesslich muss die Massnahme dem Betroffenen zumutbar sein (BGE 142 I 135 E. 4.1 S. 151; BGE 141 I 141 E. 6.5.3 S. 151; je mit Hinweisen). 2.4 Das Bundesgericht hatte sich verschiedentlich mit Fällen zu befassen, in denen sich der Betroffene bei einer Leibesvisitation fast oder vollständig nackt ausziehen musste. Im Urteil 1B_176/2016 vom 11. April 2017 (in: Pra 2017 47 S. 475 ff.) ging es um einen Beschuldigten, den die Polizei nach einer Auseinandersetzung in der Luzerner Altstadt zum Polizeigebäude verbracht hatte. Dort unterzog sie ihn einer Leibesvisitation. Dabei musste er sich nackt ausziehen. In der Folge schloss sie ihn während zehn Minuten in einer Zelle ein. Das Bundesgericht erwog, der Beschuldigte sei wegen seiner Anhaltung und Verbringung zum Polizeigebäude unstreitig aufgebracht gewesen. Eine Gefährdung der Polizeibeamten habe daher nicht ausgeschlossen werden können. Um festzustellen, ob der Beschuldigte im Besitz von Waffen oder anderen gefährlichen Gegenständen gewesen sei, hätte es jedoch genügt, ihn über den Kleidern abzutasten. Die vollständige Entkleidung sei dazu nicht erforderlich gewesen. Zwar hätten die Polizeibeamten den Beschuldigten für kurze Zeit in einer Zelle eingesperrt. Für den Ausschluss einer Selbstgefährdung hätte es jedoch ebenfalls genügt, den Beschuldigten über den Kleidern abzutasten und ihm gegebenenfalls den Gürtel und die Schnürsenkel wegzunehmen. Die Leibesvisitation mit Entkleidung sei daher unverhältnismässig gewesen (E. 6.6). Im Fall, der dem Urteil 6B_391/2013 vom 27. Juni 2013 (in: Plädoyer 2013 5 S. 53 f.) zugrunde liegt, nahm ein Polizeibeamter den Privatkläger, der sich in die polizeiliche Kontrolle eines Drogenkonsumenten eingemischt und das polizeiliche Vorgehen kritisiert hatte, fest und ordnete seine Verbringung zum Polizeiposten an. Dort wurde der Privatkläger einer Leibesvisitation unterzogen, bei der er sich nackt ausziehen musste. Das Obergericht des Kantons Zürich befand, die Leibesvisitation sei mit Blick auf den konkreten Tatvorwurf (Nichtentfernen der Hände aus den Hosentaschen) unverhältnismässig gewesen. Es hätten keine Verdachtsmomente bestanden, dass der Privatkläger Drogen oder gefährliche Gegenstände auf sich tragen könnte, die nicht mit einem Abtasten über der Kleidung hätten gefunden werden können. Die Leibesvisitation sei daher unrechtmässig gewesen (E. 1.2). Dem pflichtete das Bundesgericht bei. Es erwog, der Polizeibeamte hätte die von ihm beim Privatkläger befürchteten gefährlichen Gegenstände wie Messer und Feuerwerk sowie allfällige Drogen durch Abtasten über der Kleidung finden können (E. 1.4). Eine Leibesvisitation, bei der sich ein bei Krawallen Festgenommener bis auf die Unterhose ausziehen musste, erachtete das Bundesgericht im Urteil 1P.323/1988 vom 15. Februar 1991 ebenfalls als unverhältnismässig. Zum Auffinden gefährlicher Gegenstände sei die Entkleidung nicht notwendig gewesen. Ein Abtasten hätte genügt (E. 5c). Die Rechtmässigkeit der Leibesvisitation verneinte das Bundesgericht überdies in einem Fall, in dem sich eine bei einer unbewilligten Demonstration Festgenommene im Polizeiposten bis auf den Slip ausziehen musste. Das Bundesgericht legte dar, es werde nichts dafür vorgebracht, weshalb sich gerade gegenüber der Festgenommenen eine Leibesvisitation aufgedrängt hätte. Weder werde behauptet, es hätte die Vermutung bestanden, dass die Festgenommene an Gewaltakten beteiligt gewesen sei, noch würden Verdachtsmomente genannt, die auf den Besitz gefährlicher Gegenstände hätten schliessen lassen. Bei dieser Sachlage könne es klarerweise nicht mehr als verhältnismässig gelten, wenn die Festgenommene dazu verhalten worden sei, sich zu entkleiden. Eine Kontrolle durch Abtasten, eventuell unter Benützung gängiger technischer Hilfsmittel, hätte genügt (BGE 109 Ia 146 E. 8a S. 158 mit Hinweis auf das Urteil P.656/1980 vom 3. Juni 1981 E. 4). 2.5 Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ist es nachvollziehbar, dass ein Inhaftierter, der einer körperlichen Durchsuchung unterzogen wird, sich dadurch in seiner Intimität und Würde beeinträchtigt fühlt, besonders wenn er sich vor anderen entkleiden und eine unangenehme Stellung ("posture embarassante") einnehmen muss. Eine solche Behandlung ist jedoch nicht per se illegitim. Auch vollständige körperliche Durchsuchungen können sich als notwendig erweisen zur Gewährleistung der Sicherheit im Gefängnis - einschliesslich jener des Inhaftierten selbst -, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Vorbeugung von Straftaten. Körperliche Durchsuchungen müssen allerdings für die Erreichung dieser Zwecke erforderlich ("nécessaire") sein. Zudem müssen sie so durchgeführt werden, dass das Mass des Leids oder der Erniedrigung des Inhaftierten nicht jenes übersteigt, das mit dieser Art Behandlung unvermeidlich verbunden ist. Je schwerer der Eingriff in die Intimität des Inhaftierten wiegt, desto grössere Wachsamkeit ("vigilance") drängt sich auf. Dies gilt insbesondere, wenn er sich vor anderen ausziehen und unangenehme Stellungen einnehmen muss. Zwar kann es notwendig sein, den Inhaftierten im Hinblick auf die Sichtung der Aftergegend dazu anzuhalten, sich zu bücken und zu husten. Eine solche Massnahme ist jedoch nur zulässig, wenn sie angesichts der besonderen Umstände absolut notwendig ist und wenn ernsthafte und konkrete Verdachtsmomente bestehen, dass der Inhaftierte verbotene Gegenstände oder Substanzen in diesem Körperteil verbirgt (Urteil Frérot gegen Frankreich vom 12. Juni 2007, § 38-41 mit Hinweisen; MEYER-LADEWIG/LEHNERT, in: EMRK, Handkommentar, Meyer-Ladewig und andere [Hrsg.], 4. Aufl. 2017, N. 34 zu Art. 3 EMRK). 2.6 Im Schrifttum wird dargelegt, für eine Leibesvisitation mit vollständiger Entkleidung seien Anhaltspunkte dafür erforderlich, dass ohne diese Massnahme eine konkrete Selbst- oder Fremdgefährdung vorliegen könnte oder andere besonders wichtige Rechtsgüter betroffen sein könnten (HANS MAURER, in: Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich, Donatsch und andere [Hrsg.], 2018, N. 9 zu § 35 PolG). Die Polizeibeamten dürften nicht systematisch eine Leibesvisitation mit Entkleidung durchführen. Massgeblich seien die Umstände (MARC RÉMY, Droit des mesures policières, 2008, S. 74 f. mit Hinweis auf die Rechtsprechung des Kassationshofs des Kantons Genf). Eine Leibesvisitation mit vollständiger Entkleidung sei unverhältnismässig, wenn kein objektiver Grund zur Annahme bestehe, dass der Betroffene im Besitz gefährlicher Gegenstände sei. Dasselbe gelte, wenn das Abtasten über den Kleidern genüge (GUÉNIAT/HAINARD, in: Commentaire romand, Code de procédure pénale suisse, 2011, N. 1 f. zu Art. 250 StPO). 2.7 Der angefochtene Entscheid widerspricht der dargelegten Rechtsprechung. Danach ist auch bei jemandem, der in eine Zelle eingesperrt wird, eine Durchsuchung mit vollständiger Entkleidung und Verpflichtung des Betroffenen, in die Hocke zu gehen, nur zulässig, wenn ernsthafte und konkrete Anhaltspunkte für eine Selbst- oder Fremdgefährdung bestehen. Solche Anhaltspunkte können sich aus der dem Betroffenen vorgeworfenen Straftat ergeben. Es ist nicht dasselbe, ob jemandem ein Gewaltdelikt zur Last gelegt wird und man es deshalb mit einer mutmasslich gefährlichen Person zu tun hat oder ob es an einem solchen Delikt fehlt und damit insoweit keine Anzeichen für eine Gewaltbereitschaft vorliegen. Zu berücksichtigen ist sodann das Verhalten des Festgenommenen. Verhält er sich aggressiv, spricht das für die Zulässigkeit der Leibesvisitation. Anders liegt es, wenn er sich anständig und kooperativ verhält. Im Weiteren ist von Bedeutung, ob die Verbringung des Festgenommenen in eine Zelle für ihn überraschend kommt. In einem derartigen Fall hat er in der Regel weder Zeit noch Gelegenheit, Waffen oder andere gefährliche Gegenstände unter den Kleidern zu verbergen. Eine andere Situation besteht, wenn der sich auf freiem Fuss befindliche Betroffene zum Voraus weiss, dass er in eine Zelle verbracht werden wird, wie das namentlich beim Antritt einer Freiheitsstrafe der Fall ist. 2.8 Dem Beschwerdeführer wird eine Datenbeschädigung gemäss Art. 144 Ziff. 1 Abs. 1 StGB zur Last gelegt. Danach wird bestraft, wer unbefugt elektronisch oder in vergleichbarer Weise gespeicherte oder übermittelte Daten verändert, löscht oder unbrauchbar macht. Anhaltspunkte dafür, dass der Beschwerdeführer zu Gewalt neigen könnte, ergaben sich aus dem Deliktsvorwurf somit nicht. Nach den Darlegungen der Vorinstanz verhielt er sich gegenüber den Polizeibeamten stets kooperativ. Die Festnahme erfolgte für ihn sodann überraschend, was dagegen sprach, dass er unter den Kleidern eine Waffe oder andere gefährliche Gegenstände verbarg. Dafür bestanden umso weniger Anzeichen, als er am Flughafen in London bei der Sicherheitskontrolle vor der Abreise bereits auf gefährliche Gegenstände hin untersucht worden war. Ernsthafte und konkrete Anhaltspunkte für eine Selbst- oder Fremdgefährdung fehlten demnach. Auch war nicht zu vermuten, dass Tatspuren oder zu beschlagnahmende Gegenstände und Vermögenswerte gefunden werden konnten (Art. 249 StPO). Damit ist es unverhältnismässig, wenn sich der Beschwerdeführer nackt ausziehen und zusätzlich in die Hocke gehen musste, damit seine Aftergegend gesichtet werden konnte. Dass die Leibesvisitation in zwei Phasen erfolgte und der Beschwerdeführer die Kleider des Ober- bzw. Unterkörpers jeweils anbehalten durfte, ändert daran nichts. Zwar ist einzuräumen, dass eine Selbst- oder Fremdgefährdung auch in einem Fall wie hier nicht absolut ausgeschlossen ist. Das verbleibende Risiko ist jedoch derart gering, dass sich eine Leibesvisitation mit Entkleidung gegen den Willen des Betroffenen nicht rechtfertigt. Um diesem Risiko zu begegnen, genügt es, wenn der Polizeibeamte den Betroffenen - gegebenenfalls unter Einsatz geeigneter technischer Hilfsmittel - über den Kleidern abtastet und ihm vor der Verbringung in die Zelle den Gürtel und die Schnürsenkel wegnimmt. 2.9 Die Vorinstanz hebt die Praktikabilität des Dienstbefehls hervor. Zwar trifft zu, dass es für den Polizeibeamten einfacher ist, wenn er vor der Verbringung des Festgenommenen in die Zelle diesen stets einer Leibesvisitation zu unterziehen hat und sich keine Gedanken zur Verhältnismässigkeit machen muss. Dem kommt jedoch kein massgebliches Gewicht zu (ebenso der Beschluss des deutschen Bundesverfassungsgerichts vom 4. Februar 2009, 2 BvR 455/08, N. 33). Praktikabilitätsüberlegungen dürfen nicht zulasten eines effektiven Grundrechtsschutzes gehen. Die Polizeibeamten sind zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit verpflichtet (Art. 5 Abs. 2 BV). Dieser stellt zusammen mit dem Legalitätsprinzip den wichtigsten Massstab der Rechtmässigkeit allen polizeilichen Wirkens dar (MARKUS H.F. MOHLER, Grundzüge des Polizeirechts in der Schweiz, 2012, S. 221 N. 672). Dass sich ein Polizeibeamter mit der Verhältnismässigkeit seines Vorgehens auseinandersetzen muss, ist mit seiner Tätigkeit somit untrennbar verbunden. 2.10 Die Beschwerde wird deshalb gutgeheissen. Ziffer 2 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids wird aufgehoben und festgestellt, dass die Leibesvisitation vom 5. Juli 2018 unrechtmässig war.
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Art. 7, 10 al. 2 et 3, 13 al. 1 et 36 al. 3 Cst.; art. 3 CEDH; art. 197 al. 1 let. c et d, 241 al. 4, 249 s. CPP; fouille corporelle. En l'absence d'indices sérieux et concrets d'une mise en danger de soi-même ou d'autrui, une fouille corporelle imposant à une personne arrêtée, préalablement à son placement en cellule, de se dévêtir et de s'accroupir afin que le policier puisse vérifier la région anale viole le principe de proportionnalité (consid. 2).
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146 I 97 Sachverhalt ab Seite 98 A. A. ist estnischer Staatsangehöriger und wohnt in London, wo er als Geschäftsmann tätig ist. Die Staatsanwaltschaft Lenzburg-Aarau (im Folgenden: Staatsanwaltschaft) führt gegen ihn eine Strafuntersuchung wegen des Verdachts der Datenbeschädigung. Sie schrieb ihn zur Aufenthaltsnachforschung aus. Am 5. Juli 2018 hielt die Kantonspolizei Zürich A. bei seiner Einreise am Flughafen Zürich an. Auf Nachfrage hin, wie mit A. zu verfahren sei, erliess die Staatsanwaltschaft sogleich einen Zuführungsbefehl. Die Kantonspolizei nahm A. darauf fest. Bevor sie ihn während rund 4 Stunden unbeaufsichtigt in einer Zelle einsperrte, durchsuchte sie ihn. Dabei musste er sich ausziehen. Die Durchsuchung wurde in zwei Phasen durchgeführt. A. durfte jeweils die Kleider des Ober- bzw. Unterkörpers anbehalten. Um allfällige Gegenstände zwischen den Gesässbacken festzustellen, musste er mit entkleidetem Unterkörper in die Hocke gehen. B. Die von A. gegen die Leibesvisitation erhobene Beschwerde wies das Obergericht des Kantons Zürich am 29. Januar 2019 ab (Dispositiv Ziffer 2). C. A. führt Beschwerde in Strafsachen mit dem Antrag, Ziffer 2 des Dispositivs des Entscheids des Obergerichts aufzuheben und festzustellen, dass die Leibesvisitation unrechtmässig gewesen sei (...). (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Die Vorinstanz legt dar, die Leibesvisitation habe die Bannung der Selbst- und Fremdgefährdung bezweckt. Für eine Leibesvisitation wie hier genüge es, dass Gründe für eine vorläufige Festnahme bestünden und die Verbringung in eine unbeaufsichtigte Zelle erforderlich sei. Weitergehender, konkreter Anhaltspunkte für eine Selbst- oder Drittgefährdung bedürfe es nicht. Dies entspreche dem Dienstbefehl der Kantonspolizei, der nicht zu beanstanden sei. 2.2 Art. 241-243 StPO enthalten allgemeine Bestimmungen zu Durchsuchungen und Untersuchungen. Gemäss Art. 241 Abs. 4 StPO kann die Polizei eine angehaltene oder festgenommene Person durchsuchen, namentlich um die Sicherheit von Personen zu gewährleisten. Art. 249 f. StPO regeln die Durchsuchung von Personen und von Gegenständen. Gemäss Art. 249 StPO dürfen Personen und Gegenstände ohne Einwilligung nur durchsucht werden, wenn zu vermuten ist, dass Tatspuren oder zu beschlagnahmende Gegenstände und Vermögenswerte gefunden werden können. Nach Art. 250 StPO umfasst die Durchsuchung von Personen die Kontrolle der Kleider, der mitgeführten Gegenstände, Behältnisse und Fahrzeuge, der Körperoberfläche und der einsehbaren Körperöffnungen und Körperhöhlen (Abs. 1). Durchsuchungen, die in den Intimbereich der Betroffenen eingreifen, werden von Personen des gleichen Geschlechts oder von einer Ärztin oder einem Arzt durchgeführt, es sei denn, die Massnahme dulde keinen Aufschub (Abs. 2). Dass mit diesen Bestimmungen eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die Leibesvisitation bestand, stellt der Beschwerdeführer nicht in Abrede. Er bringt vor, da bei ihm Anhaltspunkte für eine Selbst- oder Fremdgefährdung gefehlt hätten, sei die Leibesvisitation unverhältnismässig gewesen. Sie habe eine erniedrigende Behandlung dargestellt. 2.3 Gemäss Art. 7 BV ist die Würde des Menschen zu achten. Dies bekräftigt Art. 3 Abs. 1 StPO. Danach achten die Strafbehörden in allen Verfahrensstadien die Würde der vom Verfahren betroffenen Menschen. Gemäss Art. 10 Abs. 3 BV und Art. 3 EMRK ist eine erniedrigende Behandlung verboten. Bei der Beantwortung der Frage, ob eine Leibesvisitation mit vollständiger Entkleidung gegen die Menschenwürde verstösst und eine erniedrigende Behandlung darstellt, kommt es auf die Umstände an (BGE 141 I 141 E. 6.3.5 S. 147 ff. mit Hinweisen). Die Leibesvisitation stellt einen Eingriff dar in das Recht auf persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) und auf Schutz der Privatsphäre (Art. 13 Abs. 1 BV). Sie muss verhältnismässig sein (Art. 36 Abs. 3 BV, Art. 197 Abs. 1 lit. c und d StPO). Sie muss somit geeignet sein, den damit verfolgten Zweck zu erreichen. Sodann muss sie erforderlich sein. An der Erforderlichkeit fehlt es, wenn mildere Massnahmen zur Erreichung des angestrebten Zwecks genügen. Schliesslich muss die Massnahme dem Betroffenen zumutbar sein (BGE 142 I 135 E. 4.1 S. 151; BGE 141 I 141 E. 6.5.3 S. 151; je mit Hinweisen). 2.4 Das Bundesgericht hatte sich verschiedentlich mit Fällen zu befassen, in denen sich der Betroffene bei einer Leibesvisitation fast oder vollständig nackt ausziehen musste. Im Urteil 1B_176/2016 vom 11. April 2017 (in: Pra 2017 47 S. 475 ff.) ging es um einen Beschuldigten, den die Polizei nach einer Auseinandersetzung in der Luzerner Altstadt zum Polizeigebäude verbracht hatte. Dort unterzog sie ihn einer Leibesvisitation. Dabei musste er sich nackt ausziehen. In der Folge schloss sie ihn während zehn Minuten in einer Zelle ein. Das Bundesgericht erwog, der Beschuldigte sei wegen seiner Anhaltung und Verbringung zum Polizeigebäude unstreitig aufgebracht gewesen. Eine Gefährdung der Polizeibeamten habe daher nicht ausgeschlossen werden können. Um festzustellen, ob der Beschuldigte im Besitz von Waffen oder anderen gefährlichen Gegenständen gewesen sei, hätte es jedoch genügt, ihn über den Kleidern abzutasten. Die vollständige Entkleidung sei dazu nicht erforderlich gewesen. Zwar hätten die Polizeibeamten den Beschuldigten für kurze Zeit in einer Zelle eingesperrt. Für den Ausschluss einer Selbstgefährdung hätte es jedoch ebenfalls genügt, den Beschuldigten über den Kleidern abzutasten und ihm gegebenenfalls den Gürtel und die Schnürsenkel wegzunehmen. Die Leibesvisitation mit Entkleidung sei daher unverhältnismässig gewesen (E. 6.6). Im Fall, der dem Urteil 6B_391/2013 vom 27. Juni 2013 (in: Plädoyer 2013 5 S. 53 f.) zugrunde liegt, nahm ein Polizeibeamter den Privatkläger, der sich in die polizeiliche Kontrolle eines Drogenkonsumenten eingemischt und das polizeiliche Vorgehen kritisiert hatte, fest und ordnete seine Verbringung zum Polizeiposten an. Dort wurde der Privatkläger einer Leibesvisitation unterzogen, bei der er sich nackt ausziehen musste. Das Obergericht des Kantons Zürich befand, die Leibesvisitation sei mit Blick auf den konkreten Tatvorwurf (Nichtentfernen der Hände aus den Hosentaschen) unverhältnismässig gewesen. Es hätten keine Verdachtsmomente bestanden, dass der Privatkläger Drogen oder gefährliche Gegenstände auf sich tragen könnte, die nicht mit einem Abtasten über der Kleidung hätten gefunden werden können. Die Leibesvisitation sei daher unrechtmässig gewesen (E. 1.2). Dem pflichtete das Bundesgericht bei. Es erwog, der Polizeibeamte hätte die von ihm beim Privatkläger befürchteten gefährlichen Gegenstände wie Messer und Feuerwerk sowie allfällige Drogen durch Abtasten über der Kleidung finden können (E. 1.4). Eine Leibesvisitation, bei der sich ein bei Krawallen Festgenommener bis auf die Unterhose ausziehen musste, erachtete das Bundesgericht im Urteil 1P.323/1988 vom 15. Februar 1991 ebenfalls als unverhältnismässig. Zum Auffinden gefährlicher Gegenstände sei die Entkleidung nicht notwendig gewesen. Ein Abtasten hätte genügt (E. 5c). Die Rechtmässigkeit der Leibesvisitation verneinte das Bundesgericht überdies in einem Fall, in dem sich eine bei einer unbewilligten Demonstration Festgenommene im Polizeiposten bis auf den Slip ausziehen musste. Das Bundesgericht legte dar, es werde nichts dafür vorgebracht, weshalb sich gerade gegenüber der Festgenommenen eine Leibesvisitation aufgedrängt hätte. Weder werde behauptet, es hätte die Vermutung bestanden, dass die Festgenommene an Gewaltakten beteiligt gewesen sei, noch würden Verdachtsmomente genannt, die auf den Besitz gefährlicher Gegenstände hätten schliessen lassen. Bei dieser Sachlage könne es klarerweise nicht mehr als verhältnismässig gelten, wenn die Festgenommene dazu verhalten worden sei, sich zu entkleiden. Eine Kontrolle durch Abtasten, eventuell unter Benützung gängiger technischer Hilfsmittel, hätte genügt (BGE 109 Ia 146 E. 8a S. 158 mit Hinweis auf das Urteil P.656/1980 vom 3. Juni 1981 E. 4). 2.5 Nach der Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte ist es nachvollziehbar, dass ein Inhaftierter, der einer körperlichen Durchsuchung unterzogen wird, sich dadurch in seiner Intimität und Würde beeinträchtigt fühlt, besonders wenn er sich vor anderen entkleiden und eine unangenehme Stellung ("posture embarassante") einnehmen muss. Eine solche Behandlung ist jedoch nicht per se illegitim. Auch vollständige körperliche Durchsuchungen können sich als notwendig erweisen zur Gewährleistung der Sicherheit im Gefängnis - einschliesslich jener des Inhaftierten selbst -, zur Aufrechterhaltung der Ordnung oder zur Vorbeugung von Straftaten. Körperliche Durchsuchungen müssen allerdings für die Erreichung dieser Zwecke erforderlich ("nécessaire") sein. Zudem müssen sie so durchgeführt werden, dass das Mass des Leids oder der Erniedrigung des Inhaftierten nicht jenes übersteigt, das mit dieser Art Behandlung unvermeidlich verbunden ist. Je schwerer der Eingriff in die Intimität des Inhaftierten wiegt, desto grössere Wachsamkeit ("vigilance") drängt sich auf. Dies gilt insbesondere, wenn er sich vor anderen ausziehen und unangenehme Stellungen einnehmen muss. Zwar kann es notwendig sein, den Inhaftierten im Hinblick auf die Sichtung der Aftergegend dazu anzuhalten, sich zu bücken und zu husten. Eine solche Massnahme ist jedoch nur zulässig, wenn sie angesichts der besonderen Umstände absolut notwendig ist und wenn ernsthafte und konkrete Verdachtsmomente bestehen, dass der Inhaftierte verbotene Gegenstände oder Substanzen in diesem Körperteil verbirgt (Urteil Frérot gegen Frankreich vom 12. Juni 2007, § 38-41 mit Hinweisen; MEYER-LADEWIG/LEHNERT, in: EMRK, Handkommentar, Meyer-Ladewig und andere [Hrsg.], 4. Aufl. 2017, N. 34 zu Art. 3 EMRK). 2.6 Im Schrifttum wird dargelegt, für eine Leibesvisitation mit vollständiger Entkleidung seien Anhaltspunkte dafür erforderlich, dass ohne diese Massnahme eine konkrete Selbst- oder Fremdgefährdung vorliegen könnte oder andere besonders wichtige Rechtsgüter betroffen sein könnten (HANS MAURER, in: Kommentar zum Polizeigesetz des Kantons Zürich, Donatsch und andere [Hrsg.], 2018, N. 9 zu § 35 PolG). Die Polizeibeamten dürften nicht systematisch eine Leibesvisitation mit Entkleidung durchführen. Massgeblich seien die Umstände (MARC RÉMY, Droit des mesures policières, 2008, S. 74 f. mit Hinweis auf die Rechtsprechung des Kassationshofs des Kantons Genf). Eine Leibesvisitation mit vollständiger Entkleidung sei unverhältnismässig, wenn kein objektiver Grund zur Annahme bestehe, dass der Betroffene im Besitz gefährlicher Gegenstände sei. Dasselbe gelte, wenn das Abtasten über den Kleidern genüge (GUÉNIAT/HAINARD, in: Commentaire romand, Code de procédure pénale suisse, 2011, N. 1 f. zu Art. 250 StPO). 2.7 Der angefochtene Entscheid widerspricht der dargelegten Rechtsprechung. Danach ist auch bei jemandem, der in eine Zelle eingesperrt wird, eine Durchsuchung mit vollständiger Entkleidung und Verpflichtung des Betroffenen, in die Hocke zu gehen, nur zulässig, wenn ernsthafte und konkrete Anhaltspunkte für eine Selbst- oder Fremdgefährdung bestehen. Solche Anhaltspunkte können sich aus der dem Betroffenen vorgeworfenen Straftat ergeben. Es ist nicht dasselbe, ob jemandem ein Gewaltdelikt zur Last gelegt wird und man es deshalb mit einer mutmasslich gefährlichen Person zu tun hat oder ob es an einem solchen Delikt fehlt und damit insoweit keine Anzeichen für eine Gewaltbereitschaft vorliegen. Zu berücksichtigen ist sodann das Verhalten des Festgenommenen. Verhält er sich aggressiv, spricht das für die Zulässigkeit der Leibesvisitation. Anders liegt es, wenn er sich anständig und kooperativ verhält. Im Weiteren ist von Bedeutung, ob die Verbringung des Festgenommenen in eine Zelle für ihn überraschend kommt. In einem derartigen Fall hat er in der Regel weder Zeit noch Gelegenheit, Waffen oder andere gefährliche Gegenstände unter den Kleidern zu verbergen. Eine andere Situation besteht, wenn der sich auf freiem Fuss befindliche Betroffene zum Voraus weiss, dass er in eine Zelle verbracht werden wird, wie das namentlich beim Antritt einer Freiheitsstrafe der Fall ist. 2.8 Dem Beschwerdeführer wird eine Datenbeschädigung gemäss Art. 144 Ziff. 1 Abs. 1 StGB zur Last gelegt. Danach wird bestraft, wer unbefugt elektronisch oder in vergleichbarer Weise gespeicherte oder übermittelte Daten verändert, löscht oder unbrauchbar macht. Anhaltspunkte dafür, dass der Beschwerdeführer zu Gewalt neigen könnte, ergaben sich aus dem Deliktsvorwurf somit nicht. Nach den Darlegungen der Vorinstanz verhielt er sich gegenüber den Polizeibeamten stets kooperativ. Die Festnahme erfolgte für ihn sodann überraschend, was dagegen sprach, dass er unter den Kleidern eine Waffe oder andere gefährliche Gegenstände verbarg. Dafür bestanden umso weniger Anzeichen, als er am Flughafen in London bei der Sicherheitskontrolle vor der Abreise bereits auf gefährliche Gegenstände hin untersucht worden war. Ernsthafte und konkrete Anhaltspunkte für eine Selbst- oder Fremdgefährdung fehlten demnach. Auch war nicht zu vermuten, dass Tatspuren oder zu beschlagnahmende Gegenstände und Vermögenswerte gefunden werden konnten (Art. 249 StPO). Damit ist es unverhältnismässig, wenn sich der Beschwerdeführer nackt ausziehen und zusätzlich in die Hocke gehen musste, damit seine Aftergegend gesichtet werden konnte. Dass die Leibesvisitation in zwei Phasen erfolgte und der Beschwerdeführer die Kleider des Ober- bzw. Unterkörpers jeweils anbehalten durfte, ändert daran nichts. Zwar ist einzuräumen, dass eine Selbst- oder Fremdgefährdung auch in einem Fall wie hier nicht absolut ausgeschlossen ist. Das verbleibende Risiko ist jedoch derart gering, dass sich eine Leibesvisitation mit Entkleidung gegen den Willen des Betroffenen nicht rechtfertigt. Um diesem Risiko zu begegnen, genügt es, wenn der Polizeibeamte den Betroffenen - gegebenenfalls unter Einsatz geeigneter technischer Hilfsmittel - über den Kleidern abtastet und ihm vor der Verbringung in die Zelle den Gürtel und die Schnürsenkel wegnimmt. 2.9 Die Vorinstanz hebt die Praktikabilität des Dienstbefehls hervor. Zwar trifft zu, dass es für den Polizeibeamten einfacher ist, wenn er vor der Verbringung des Festgenommenen in die Zelle diesen stets einer Leibesvisitation zu unterziehen hat und sich keine Gedanken zur Verhältnismässigkeit machen muss. Dem kommt jedoch kein massgebliches Gewicht zu (ebenso der Beschluss des deutschen Bundesverfassungsgerichts vom 4. Februar 2009, 2 BvR 455/08, N. 33). Praktikabilitätsüberlegungen dürfen nicht zulasten eines effektiven Grundrechtsschutzes gehen. Die Polizeibeamten sind zur Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismässigkeit verpflichtet (Art. 5 Abs. 2 BV). Dieser stellt zusammen mit dem Legalitätsprinzip den wichtigsten Massstab der Rechtmässigkeit allen polizeilichen Wirkens dar (MARKUS H.F. MOHLER, Grundzüge des Polizeirechts in der Schweiz, 2012, S. 221 N. 672). Dass sich ein Polizeibeamter mit der Verhältnismässigkeit seines Vorgehens auseinandersetzen muss, ist mit seiner Tätigkeit somit untrennbar verbunden. 2.10 Die Beschwerde wird deshalb gutgeheissen. Ziffer 2 des Dispositivs des angefochtenen Entscheids wird aufgehoben und festgestellt, dass die Leibesvisitation vom 5. Juli 2018 unrechtmässig war.
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Art. 7, 10 cpv. 2 e 3, 13 cpv. 1 e 36 cpv. 3 Cost.; art. 3 CEDU; art. 197 cpv. 1 lett. c e d, 241 cpv. 4, 249 seg. CPP; perquisizione personale. In assenza di indizi seri e concreti di una esposizione a pericolo di sé stessi o d'altrui, una perquisizione personale, nell'ambito della quale la persona arrestata, prima d'essere condotta nella cella, deve spogliarsi e accovacciarsi affinché un agente di polizia possa esaminare la regione anale, è sproporzionata (consid. 2).
it
constitutional law
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146 II 1
146 II 1 Sachverhalt ab Seite 2 A. A.a A., ressortissant du Kosovo possédant également la nationalité serbe, est né le 7 juillet 1994 à B. Il a bénéficié d'une autorisation de séjour, puis d'une autorisation d'établissement qui a été régulièrement renouvelée. Il est célibataire et sans enfant. Entre 2008 et 2012, il a été condamné à sept reprises, en tant que mineur, pour différentes infractions (vol, voies de fait, extorsion, dommage à la propriété, lésions corporelles simples, complicité de brigandage, port sans autorisation d'une arme, consommation de stupéfiants, etc.). Par la suite, outre une peine pécuniaire de 40 jours amende à 40 fr. et une amende de 400 fr. résultant d'un jugement du 20 août 2013, A. a été condamné, le 18 novembre 2015, à une peine privative de liberté de trois ans; les faits commis étaient semblables à ceux pour lesquels il avait déjà été sanctionné. Le Service de la population et des migrations du canton du Valais (ci-après: le Service de la population) a, en date du 21 juillet 2016, révoqué l'autorisation d'établissement de l'intéressé. A.b Le Tribunal du IIIe arrondissement pour le district de B. a, par jugement du 20 février 2018, prononcé à l'égard de A. une peine privative de liberté de deux ans, cumulée à une amende de 1'000 fr., pour abus de confiance, tentative de vol, vol, dommages à la propriété, utilisation frauduleuse d'un ordinateur, contrainte, violation de domicile, désagréments causés par la confrontation à un acte d'ordre sexuel, vols d'usage, possession illicite d'armes et consommation de stupéfiants; les sursis accordés précédemment ont alors été révoqués; ledit tribunal a renoncé à expulser l'intéressé de Suisse. En date du 30 mai 2018, le Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat) a confirmé la décision du 21 juillet 2016 du Service de la population. B. Par arrêt du 23 novembre 2018, le Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal) a rejeté le recours de A. Il a uniquement examiné la proportionnalité de la décision attaquée et a en substance estimé que le fait que l'intéressé était né en Suisse et qu'il y vivait depuis 24 ans avec sa famille était contrebalancé par les dix condamnations infligées entre 2008 et 2018, dont deux avaient abouti à des peines privatives de liberté de deux et trois ans, sanctionnant des comportements qui avaient enfreint sept domaines du droit pénal. Le Tribunal cantonal a également souligné qu'il n'était pas relevant que le juge pénal ait renoncé à l'expulsion car celui-ci n'avait pu prendre en compte qu'une infime partie des infractions commises par l'intéressé (seul un vol en lien avec une infraction de domicile avait été perpétré après l'entrée en vigueur de la disposition topique) qui étaient retenues dans la décision administrative. C. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A. demande au Tribunal fédéral, outre l'assistance judiciaire, d'annuler l'arrêt du 23 novembre 2018 du Tribunal cantonal et de réformer la décision querellée en ce sens qu'il est renoncé à révoquer son autorisation d'établissement et que le renvoi est nul et de nul effet. Le Conseil d'Etat et le Service de la population concluent au rejet du recours. Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer. Par ordonnance du 3 janvier 2019, le Président de la IIe Cour de droit public a admis la demande d'effet suspensif. Erwägungen Extrait des considérants: 2. Le recourant invoque une violation de l'art. 63 al. 3 LEtr (RS 142.20), intitulée, depuis le 1er janvier 2019, loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI; RO 2017 6521). 2.1 2.1.1 La mise en oeuvre de l'art. 121 al. 3 à 6 Cst. relatif au renvoi des étrangers criminels a notamment eu pour conséquence l'introduction de l'art. 63 al. 3 LEI. En vigueur depuis le 1er octobre 2016 (RO 2016 2329), cette nouvelle disposition prévoit qu'est illicite toute révocation de l'autorisation d'établissement fondée uniquement sur des infractions pour lesquelles un juge pénal a déjà prononcé une peine ou une mesure mais a renoncé à prononcer une expulsion. 2.1.2 L'art. 66a al. 1 CP, entré en vigueur à la même date (RO 2016 2329), fixe un catalogue d'infractions (al. 1 let. a à o) qui oblige le juge pénal à expulser, pour une durée de cinq à quinze ans, l'étranger qui est condamné pour l'une d'elles, quelle que soit la quotité de la peine prononcée. Néanmoins, selon l'art. 66a al. 2 CP, ledit juge peut exceptionnellement renoncer à une expulsion lorsque celle-ci mettrait l'étranger dans une situation personnelle grave et que les intérêts publics à l'expulsion ne l'emportent pas sur l'intérêt privé de l'étranger à demeurer en Suisse; à cet égard, le juge tiendra compte de la situation particulière de l'étranger qui est né ou qui a grandi en Suisse. Cette situation est qualifiée de cas de rigueur ("Härtefall", "caso di rigore"). L'art. 66a CP ne s'applique qu'aux infractions commises après le 1er octobre 2016 (arrêt 6B_1043/2017 du 14 août 2018 consid. 3.1.2). Lorsqu'il examine s'il est en présence d'un cas de rigueur, le juge pénal doit procéder à une pesée des intérêts, afin de déterminer lequel de l'intérêt public à l'expulsion ou de l'intérêt privé de l'étranger à rester en Suisse l'emporte. Dans ce cadre, selon la jurisprudence, le juge pénal examine le risque de récidive au regard de l'ensemble du comportement de l'intéressé. A cet effet, il prend en compte les comportements délictueux de l'étranger antérieurs à l'entrée en vigueur de l'art. 66a CP (arrêt 6B_651/2018 du 17 octobre 2018 consid. 8.3.3; cf. également arrêt 6B_1043/2017 susmentionné consid. 3.2.2). 2.2 En l'espèce, l'autorité pénale, dans son jugement du 20 février 2018, a constaté que le recourant avait commis des infractions tombant sous le coup de l'art. 66a al. 1 CP et que celui-ci était donc sujet à l'expulsion. Il a ensuite analysé s'il s'agissait d'un cas de rigueur (art. 66a al. 2 CP) et, pour ce faire, il a notamment pris en compte tous les comportements délictueux de l'intéressé, y compris ceux commis avant le 1er octobre 2016. Cela signifie qu'à partir de ce jugement, l'autorité administrative respectivement l'autorité judiciaire administrative, n'était plus compétente pour révoquer l'autorisation d'établissement du recourant et prononcer son renvoi de Suisse pour les faits que le juge pénal devait prendre en considération dans son examen du cas de rigueur. Retenir le contraire reviendrait à réintroduire le dualisme entre les autorités pénale et administrative qui existait sous l'ancien droit avec l'expulsion judiciaire, ce que le législateur a précisément voulu éviter (cf. Message du 26 juin 2013 concernant une modification du code pénal et du code pénal militaire [FF 2013 5440 ad art. 62 et 63 LEI]). C'est dans cet esprit que le législateur a prescrit, aux art. 63 al. 3 et 62 al. 2 LEI, que toute révocation fondée uniquement ("nur", "solo motivo") sur des infractions pour lesquelles un juge pénal a déjà prononcé une peine ou une mesure, mais a renoncé à prononcer une expulsion, est illicite. En conséquence, lorsque le juge pénal a, dans sa décision du 20 février 2018, décidé de ne pas ordonner l'expulsion judiciaire du recourant, il a procédé à une appréciation d'ensemble du comportement de celui-ci. Partant, le juge administratif n'avait ensuite plus la compétence pour révoquer l'autorisation du recourant sur la base des mêmes éléments d'appréciation. Le fait que le Tribunal cantonal a estimé que c'était à tort que le cas de rigueur avait été retenu par le Tribunal du IIIe arrondissement pour le district de B. ne l'autorisait donc pas à revoir et corriger cet élément en révoquant l'autorisation d'établissement du recourant, sous peine de réintroduire le dualisme susmentionné. Cela étant, si un fait nouveau devait survenir après le jugement pénal renonçant à l'expulsion (s'il s'avérait par exemple que le recourant avait menti pour obtenir son autorisation), l'autorité administrative pourrait alors tenir compte du comportement délictueux du recourant pour lequel celui-ci a déjà été condamné, à savoir, en l'espèce, les infractions commises avant le 1er octobre 2016 et celles pour lesquelles le juge pénal a renoncé à l'expulsion lors de la pesée des intérêts. 2.3 Il découle de ce qui précède qu'en révoquant l'autorisation d'établissement du recourant, alors que le Tribunal du IIIe arrondissement pour le district de B., dans son jugement du 20 février 2018, avait renoncé à l'expulser, les juges précédents ont violé l'art. 63 al. 3 LEI.
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Art. 63 Abs. 3 AIG; Art. 66a Abs. 2 StGB; Rechtmässigkeit des Widerrufs einer Niederlassungsbewilligung, wenn der Strafrichter von einer Landesverweisung abgesehen hat. Art. 66a StGB findet nur auf Straftaten Anwendung, die nach dem 1. Oktober 2016 begangen wurden. Bei der Abklärung, ob es sich um einen Härtefall handelt, berücksichtigt der Strafrichter das strafbare Verhalten vor dem Inkrafttreten von Art. 66a StGB. Hat der Strafrichter von einer Landesverweisung gemäss Art. 66a Abs. 2 StGB abgesehen, kann die Verwaltungsbehörde nicht mehr den Widerruf der Aufenthaltsbewilligung des Ausländers und die Ausweisung aus der Schweiz wegen Handlungen anordnen, die der Strafrichter bei der Prüfung des Härtefalls zu berücksichtigen hatte (E. 2).
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administrative law and public international law
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146 II 1 Sachverhalt ab Seite 2 A. A.a A., ressortissant du Kosovo possédant également la nationalité serbe, est né le 7 juillet 1994 à B. Il a bénéficié d'une autorisation de séjour, puis d'une autorisation d'établissement qui a été régulièrement renouvelée. Il est célibataire et sans enfant. Entre 2008 et 2012, il a été condamné à sept reprises, en tant que mineur, pour différentes infractions (vol, voies de fait, extorsion, dommage à la propriété, lésions corporelles simples, complicité de brigandage, port sans autorisation d'une arme, consommation de stupéfiants, etc.). Par la suite, outre une peine pécuniaire de 40 jours amende à 40 fr. et une amende de 400 fr. résultant d'un jugement du 20 août 2013, A. a été condamné, le 18 novembre 2015, à une peine privative de liberté de trois ans; les faits commis étaient semblables à ceux pour lesquels il avait déjà été sanctionné. Le Service de la population et des migrations du canton du Valais (ci-après: le Service de la population) a, en date du 21 juillet 2016, révoqué l'autorisation d'établissement de l'intéressé. A.b Le Tribunal du IIIe arrondissement pour le district de B. a, par jugement du 20 février 2018, prononcé à l'égard de A. une peine privative de liberté de deux ans, cumulée à une amende de 1'000 fr., pour abus de confiance, tentative de vol, vol, dommages à la propriété, utilisation frauduleuse d'un ordinateur, contrainte, violation de domicile, désagréments causés par la confrontation à un acte d'ordre sexuel, vols d'usage, possession illicite d'armes et consommation de stupéfiants; les sursis accordés précédemment ont alors été révoqués; ledit tribunal a renoncé à expulser l'intéressé de Suisse. En date du 30 mai 2018, le Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat) a confirmé la décision du 21 juillet 2016 du Service de la population. B. Par arrêt du 23 novembre 2018, le Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal) a rejeté le recours de A. Il a uniquement examiné la proportionnalité de la décision attaquée et a en substance estimé que le fait que l'intéressé était né en Suisse et qu'il y vivait depuis 24 ans avec sa famille était contrebalancé par les dix condamnations infligées entre 2008 et 2018, dont deux avaient abouti à des peines privatives de liberté de deux et trois ans, sanctionnant des comportements qui avaient enfreint sept domaines du droit pénal. Le Tribunal cantonal a également souligné qu'il n'était pas relevant que le juge pénal ait renoncé à l'expulsion car celui-ci n'avait pu prendre en compte qu'une infime partie des infractions commises par l'intéressé (seul un vol en lien avec une infraction de domicile avait été perpétré après l'entrée en vigueur de la disposition topique) qui étaient retenues dans la décision administrative. C. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A. demande au Tribunal fédéral, outre l'assistance judiciaire, d'annuler l'arrêt du 23 novembre 2018 du Tribunal cantonal et de réformer la décision querellée en ce sens qu'il est renoncé à révoquer son autorisation d'établissement et que le renvoi est nul et de nul effet. Le Conseil d'Etat et le Service de la population concluent au rejet du recours. Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer. Par ordonnance du 3 janvier 2019, le Président de la IIe Cour de droit public a admis la demande d'effet suspensif. Erwägungen Extrait des considérants: 2. Le recourant invoque une violation de l'art. 63 al. 3 LEtr (RS 142.20), intitulée, depuis le 1er janvier 2019, loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI; RO 2017 6521). 2.1 2.1.1 La mise en oeuvre de l'art. 121 al. 3 à 6 Cst. relatif au renvoi des étrangers criminels a notamment eu pour conséquence l'introduction de l'art. 63 al. 3 LEI. En vigueur depuis le 1er octobre 2016 (RO 2016 2329), cette nouvelle disposition prévoit qu'est illicite toute révocation de l'autorisation d'établissement fondée uniquement sur des infractions pour lesquelles un juge pénal a déjà prononcé une peine ou une mesure mais a renoncé à prononcer une expulsion. 2.1.2 L'art. 66a al. 1 CP, entré en vigueur à la même date (RO 2016 2329), fixe un catalogue d'infractions (al. 1 let. a à o) qui oblige le juge pénal à expulser, pour une durée de cinq à quinze ans, l'étranger qui est condamné pour l'une d'elles, quelle que soit la quotité de la peine prononcée. Néanmoins, selon l'art. 66a al. 2 CP, ledit juge peut exceptionnellement renoncer à une expulsion lorsque celle-ci mettrait l'étranger dans une situation personnelle grave et que les intérêts publics à l'expulsion ne l'emportent pas sur l'intérêt privé de l'étranger à demeurer en Suisse; à cet égard, le juge tiendra compte de la situation particulière de l'étranger qui est né ou qui a grandi en Suisse. Cette situation est qualifiée de cas de rigueur ("Härtefall", "caso di rigore"). L'art. 66a CP ne s'applique qu'aux infractions commises après le 1er octobre 2016 (arrêt 6B_1043/2017 du 14 août 2018 consid. 3.1.2). Lorsqu'il examine s'il est en présence d'un cas de rigueur, le juge pénal doit procéder à une pesée des intérêts, afin de déterminer lequel de l'intérêt public à l'expulsion ou de l'intérêt privé de l'étranger à rester en Suisse l'emporte. Dans ce cadre, selon la jurisprudence, le juge pénal examine le risque de récidive au regard de l'ensemble du comportement de l'intéressé. A cet effet, il prend en compte les comportements délictueux de l'étranger antérieurs à l'entrée en vigueur de l'art. 66a CP (arrêt 6B_651/2018 du 17 octobre 2018 consid. 8.3.3; cf. également arrêt 6B_1043/2017 susmentionné consid. 3.2.2). 2.2 En l'espèce, l'autorité pénale, dans son jugement du 20 février 2018, a constaté que le recourant avait commis des infractions tombant sous le coup de l'art. 66a al. 1 CP et que celui-ci était donc sujet à l'expulsion. Il a ensuite analysé s'il s'agissait d'un cas de rigueur (art. 66a al. 2 CP) et, pour ce faire, il a notamment pris en compte tous les comportements délictueux de l'intéressé, y compris ceux commis avant le 1er octobre 2016. Cela signifie qu'à partir de ce jugement, l'autorité administrative respectivement l'autorité judiciaire administrative, n'était plus compétente pour révoquer l'autorisation d'établissement du recourant et prononcer son renvoi de Suisse pour les faits que le juge pénal devait prendre en considération dans son examen du cas de rigueur. Retenir le contraire reviendrait à réintroduire le dualisme entre les autorités pénale et administrative qui existait sous l'ancien droit avec l'expulsion judiciaire, ce que le législateur a précisément voulu éviter (cf. Message du 26 juin 2013 concernant une modification du code pénal et du code pénal militaire [FF 2013 5440 ad art. 62 et 63 LEI]). C'est dans cet esprit que le législateur a prescrit, aux art. 63 al. 3 et 62 al. 2 LEI, que toute révocation fondée uniquement ("nur", "solo motivo") sur des infractions pour lesquelles un juge pénal a déjà prononcé une peine ou une mesure, mais a renoncé à prononcer une expulsion, est illicite. En conséquence, lorsque le juge pénal a, dans sa décision du 20 février 2018, décidé de ne pas ordonner l'expulsion judiciaire du recourant, il a procédé à une appréciation d'ensemble du comportement de celui-ci. Partant, le juge administratif n'avait ensuite plus la compétence pour révoquer l'autorisation du recourant sur la base des mêmes éléments d'appréciation. Le fait que le Tribunal cantonal a estimé que c'était à tort que le cas de rigueur avait été retenu par le Tribunal du IIIe arrondissement pour le district de B. ne l'autorisait donc pas à revoir et corriger cet élément en révoquant l'autorisation d'établissement du recourant, sous peine de réintroduire le dualisme susmentionné. Cela étant, si un fait nouveau devait survenir après le jugement pénal renonçant à l'expulsion (s'il s'avérait par exemple que le recourant avait menti pour obtenir son autorisation), l'autorité administrative pourrait alors tenir compte du comportement délictueux du recourant pour lequel celui-ci a déjà été condamné, à savoir, en l'espèce, les infractions commises avant le 1er octobre 2016 et celles pour lesquelles le juge pénal a renoncé à l'expulsion lors de la pesée des intérêts. 2.3 Il découle de ce qui précède qu'en révoquant l'autorisation d'établissement du recourant, alors que le Tribunal du IIIe arrondissement pour le district de B., dans son jugement du 20 février 2018, avait renoncé à l'expulser, les juges précédents ont violé l'art. 63 al. 3 LEI.
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Art. 63 al. 3 LEI; art. 66a al. 2 CP; licéité de la révocation d'une autorisation d'établissement lorsque le juge pénal a renoncé à l'expulsion judiciaire. L'art. 66a CP ne s'applique qu'aux infractions commises après le 1er octobre 2016. Pour déterminer s'il s'agit d'un cas de rigueur, le juge pénal prend en compte les comportements délictueux antérieurs à l'entrée en vigueur de l'art. 66a CP. Dès lors que ledit juge a renoncé à prononcer l'expulsion judiciaire en application de l'art. 66a al. 2 CP, l'autorité administrative ne peut plus révoquer l'autorisation d'établissement de l'étranger et prononcer le renvoi de Suisse pour des faits que le juge pénal devait prendre en considération dans son examen du cas de rigueur (consid. 2).
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146 II 1 Sachverhalt ab Seite 2 A. A.a A., ressortissant du Kosovo possédant également la nationalité serbe, est né le 7 juillet 1994 à B. Il a bénéficié d'une autorisation de séjour, puis d'une autorisation d'établissement qui a été régulièrement renouvelée. Il est célibataire et sans enfant. Entre 2008 et 2012, il a été condamné à sept reprises, en tant que mineur, pour différentes infractions (vol, voies de fait, extorsion, dommage à la propriété, lésions corporelles simples, complicité de brigandage, port sans autorisation d'une arme, consommation de stupéfiants, etc.). Par la suite, outre une peine pécuniaire de 40 jours amende à 40 fr. et une amende de 400 fr. résultant d'un jugement du 20 août 2013, A. a été condamné, le 18 novembre 2015, à une peine privative de liberté de trois ans; les faits commis étaient semblables à ceux pour lesquels il avait déjà été sanctionné. Le Service de la population et des migrations du canton du Valais (ci-après: le Service de la population) a, en date du 21 juillet 2016, révoqué l'autorisation d'établissement de l'intéressé. A.b Le Tribunal du IIIe arrondissement pour le district de B. a, par jugement du 20 février 2018, prononcé à l'égard de A. une peine privative de liberté de deux ans, cumulée à une amende de 1'000 fr., pour abus de confiance, tentative de vol, vol, dommages à la propriété, utilisation frauduleuse d'un ordinateur, contrainte, violation de domicile, désagréments causés par la confrontation à un acte d'ordre sexuel, vols d'usage, possession illicite d'armes et consommation de stupéfiants; les sursis accordés précédemment ont alors été révoqués; ledit tribunal a renoncé à expulser l'intéressé de Suisse. En date du 30 mai 2018, le Conseil d'Etat du canton du Valais (ci-après: le Conseil d'Etat) a confirmé la décision du 21 juillet 2016 du Service de la population. B. Par arrêt du 23 novembre 2018, le Tribunal cantonal du canton du Valais (ci-après: le Tribunal cantonal) a rejeté le recours de A. Il a uniquement examiné la proportionnalité de la décision attaquée et a en substance estimé que le fait que l'intéressé était né en Suisse et qu'il y vivait depuis 24 ans avec sa famille était contrebalancé par les dix condamnations infligées entre 2008 et 2018, dont deux avaient abouti à des peines privatives de liberté de deux et trois ans, sanctionnant des comportements qui avaient enfreint sept domaines du droit pénal. Le Tribunal cantonal a également souligné qu'il n'était pas relevant que le juge pénal ait renoncé à l'expulsion car celui-ci n'avait pu prendre en compte qu'une infime partie des infractions commises par l'intéressé (seul un vol en lien avec une infraction de domicile avait été perpétré après l'entrée en vigueur de la disposition topique) qui étaient retenues dans la décision administrative. C. Agissant par la voie du recours en matière de droit public, A. demande au Tribunal fédéral, outre l'assistance judiciaire, d'annuler l'arrêt du 23 novembre 2018 du Tribunal cantonal et de réformer la décision querellée en ce sens qu'il est renoncé à révoquer son autorisation d'établissement et que le renvoi est nul et de nul effet. Le Conseil d'Etat et le Service de la population concluent au rejet du recours. Le Tribunal cantonal a renoncé à se déterminer. Par ordonnance du 3 janvier 2019, le Président de la IIe Cour de droit public a admis la demande d'effet suspensif. Erwägungen Extrait des considérants: 2. Le recourant invoque une violation de l'art. 63 al. 3 LEtr (RS 142.20), intitulée, depuis le 1er janvier 2019, loi fédérale du 16 décembre 2005 sur les étrangers et l'intégration (LEI; RO 2017 6521). 2.1 2.1.1 La mise en oeuvre de l'art. 121 al. 3 à 6 Cst. relatif au renvoi des étrangers criminels a notamment eu pour conséquence l'introduction de l'art. 63 al. 3 LEI. En vigueur depuis le 1er octobre 2016 (RO 2016 2329), cette nouvelle disposition prévoit qu'est illicite toute révocation de l'autorisation d'établissement fondée uniquement sur des infractions pour lesquelles un juge pénal a déjà prononcé une peine ou une mesure mais a renoncé à prononcer une expulsion. 2.1.2 L'art. 66a al. 1 CP, entré en vigueur à la même date (RO 2016 2329), fixe un catalogue d'infractions (al. 1 let. a à o) qui oblige le juge pénal à expulser, pour une durée de cinq à quinze ans, l'étranger qui est condamné pour l'une d'elles, quelle que soit la quotité de la peine prononcée. Néanmoins, selon l'art. 66a al. 2 CP, ledit juge peut exceptionnellement renoncer à une expulsion lorsque celle-ci mettrait l'étranger dans une situation personnelle grave et que les intérêts publics à l'expulsion ne l'emportent pas sur l'intérêt privé de l'étranger à demeurer en Suisse; à cet égard, le juge tiendra compte de la situation particulière de l'étranger qui est né ou qui a grandi en Suisse. Cette situation est qualifiée de cas de rigueur ("Härtefall", "caso di rigore"). L'art. 66a CP ne s'applique qu'aux infractions commises après le 1er octobre 2016 (arrêt 6B_1043/2017 du 14 août 2018 consid. 3.1.2). Lorsqu'il examine s'il est en présence d'un cas de rigueur, le juge pénal doit procéder à une pesée des intérêts, afin de déterminer lequel de l'intérêt public à l'expulsion ou de l'intérêt privé de l'étranger à rester en Suisse l'emporte. Dans ce cadre, selon la jurisprudence, le juge pénal examine le risque de récidive au regard de l'ensemble du comportement de l'intéressé. A cet effet, il prend en compte les comportements délictueux de l'étranger antérieurs à l'entrée en vigueur de l'art. 66a CP (arrêt 6B_651/2018 du 17 octobre 2018 consid. 8.3.3; cf. également arrêt 6B_1043/2017 susmentionné consid. 3.2.2). 2.2 En l'espèce, l'autorité pénale, dans son jugement du 20 février 2018, a constaté que le recourant avait commis des infractions tombant sous le coup de l'art. 66a al. 1 CP et que celui-ci était donc sujet à l'expulsion. Il a ensuite analysé s'il s'agissait d'un cas de rigueur (art. 66a al. 2 CP) et, pour ce faire, il a notamment pris en compte tous les comportements délictueux de l'intéressé, y compris ceux commis avant le 1er octobre 2016. Cela signifie qu'à partir de ce jugement, l'autorité administrative respectivement l'autorité judiciaire administrative, n'était plus compétente pour révoquer l'autorisation d'établissement du recourant et prononcer son renvoi de Suisse pour les faits que le juge pénal devait prendre en considération dans son examen du cas de rigueur. Retenir le contraire reviendrait à réintroduire le dualisme entre les autorités pénale et administrative qui existait sous l'ancien droit avec l'expulsion judiciaire, ce que le législateur a précisément voulu éviter (cf. Message du 26 juin 2013 concernant une modification du code pénal et du code pénal militaire [FF 2013 5440 ad art. 62 et 63 LEI]). C'est dans cet esprit que le législateur a prescrit, aux art. 63 al. 3 et 62 al. 2 LEI, que toute révocation fondée uniquement ("nur", "solo motivo") sur des infractions pour lesquelles un juge pénal a déjà prononcé une peine ou une mesure, mais a renoncé à prononcer une expulsion, est illicite. En conséquence, lorsque le juge pénal a, dans sa décision du 20 février 2018, décidé de ne pas ordonner l'expulsion judiciaire du recourant, il a procédé à une appréciation d'ensemble du comportement de celui-ci. Partant, le juge administratif n'avait ensuite plus la compétence pour révoquer l'autorisation du recourant sur la base des mêmes éléments d'appréciation. Le fait que le Tribunal cantonal a estimé que c'était à tort que le cas de rigueur avait été retenu par le Tribunal du IIIe arrondissement pour le district de B. ne l'autorisait donc pas à revoir et corriger cet élément en révoquant l'autorisation d'établissement du recourant, sous peine de réintroduire le dualisme susmentionné. Cela étant, si un fait nouveau devait survenir après le jugement pénal renonçant à l'expulsion (s'il s'avérait par exemple que le recourant avait menti pour obtenir son autorisation), l'autorité administrative pourrait alors tenir compte du comportement délictueux du recourant pour lequel celui-ci a déjà été condamné, à savoir, en l'espèce, les infractions commises avant le 1er octobre 2016 et celles pour lesquelles le juge pénal a renoncé à l'expulsion lors de la pesée des intérêts. 2.3 Il découle de ce qui précède qu'en révoquant l'autorisation d'établissement du recourant, alors que le Tribunal du IIIe arrondissement pour le district de B., dans son jugement du 20 février 2018, avait renoncé à l'expulser, les juges précédents ont violé l'art. 63 al. 3 LEI.
fr
Art. 63 cpv. 3 LStrI; art. 66a cpv. 2 CP; liceità della revoca di un permesso di domicilio quando il giudice penale ha rinunciato all'espulsione giudiziaria. L'art. 66a CP si applica unicamente ai reati commessi dopo il 1° ottobre 2016. Per stabilire se si tratta di un caso di rigore, il giudice penale prende in considerazione le infrazioni anteriori all'entrata in vigore dell'art. 66a CP. In caso di rinuncia alla pronuncia dell'espulsione giudiziaria in sensi dell'art. 66a cpv. 2 CP, l'autorità amministrativa non può più revocare il permesso di domicilio dello straniero e pronunciare il suo rinvio dalla Svizzera per dei fatti che il giudice penale doveva valutare nel suo esame del caso di rigore (consid. 2).
it
administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-1%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,665
146 II 111
146 II 111 Regeste b Art. 52 Abs. 3 DBG; Art. 20 Abs. 1 StHG; Umfang der Steuerpflicht unbeschränkt steuerpflichtiger juristischer Personen; Besonderheiten internationaler Luftfahrtunternehmen. Gewinne internationaler Luftfahrtunternehmen, die von in der Schweiz ansässigen juristischen Personen mit ausländischen Betriebsstätten betrieben werden, sind objekt- und nicht quotenmässig abzugrenzen (Gesetzeslücke in Art. 52 Abs. 3 DBG; E. 3.1-3.8). In der Schweiz ist steuerbar, was nach Abzug der ausländischen Betriebsstättenergebnisse verbleibt (E. 3.9). Den ausländischen Betriebsstätten fallen nur jene Gewinne zu, die nicht direkt mit dem Betrieb von Luftfahrzeugen zusammenhängen und auch nicht als blosse Hilfstätigkeit erscheinen (E. 3.10). Jedenfalls soweit der Kanton die Regelung von Art. 52 Abs. 3 DBG in sein Steuerrecht übernommen hat, gilt aufgrund vertikaler Harmonisierung für Kantonssteuern dasselbe wie für die direkte Bundessteuer (E. 4.2). Hälftige Zuweisung der Flugzeit an Betriebsstättenstaaten in der Abgrenzung bei Kapitalsteuer ist willkürlich, da die Mehrheit der Flugzeit in der Regel nicht auf oder über dem Gebiet dieser Staaten anfällt (E. 5.1.5). Sachverhalt ab Seite 113 A. Die Swiss International Air Lines AG (nachfolgend auch: die "Steuerpflichtige") hat ihren Sitz in Basel/BS und unterhält Zweigniederlassungen in Le Grand-Saconnex/GE und Kloten/ZH. Sie betreibt ein internationales Luftfahrtunternehmen und unterhält zu diesem Zweck Betriebsstätten in diversen Ländern. Mit Schreiben vom 7. Juli 2010 informierte die Swiss International Air Lines AG die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt, dass sie plane, die in ihrem Eigentum befindliche Marke "SWISS" zum Preis von Fr. q an eine neu zu gründende Tochtergesellschaft mit Sitz in der Stadt Basel zu verkaufen und anschliessend gegen Lizenzgebühren zurück zu lizenzieren. Diese Lizenzgebühren sollten nach der Kostenaufschlagsmethode bestimmt werden und den Kosten der Tochtergesellschaft zuzüglich eines Gewinnaufschlags von 2 % entsprechen. Sodann schilderte die Steuerpflichtige die steuerliche Behandlung, welche diese Transaktion ihrer Auffassung nach für die Tochtergesellschaft und für sie selbst haben würde. Namentlich sollte die Steuerpflichtige den aus dem Verkauf resultierenden Veräusserungsgewinn mit Vorjahresverlusten verrechnen können und sollten die Lizenzkosten steuerlich abzugsfähige Betriebskosten darstellen. Schliesslich bat sie die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt, das Schreiben zu unterzeichnen und damit ihr "Einverständnis und [ihre] Zustimmung zum beabsichtigten Vorhaben aus steuerlicher Sicht" kundzutun. Dies tat die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt am 15. Juli 2010. In der Folge gründete die Swiss International Air Lines AG unter der Firma Global Brand Management AG eine Tochtergesellschaft und führte die Transaktion offenbar wie angekündigt durch. Zu Beginn des Jahres 2013 einigten sich die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt und das Steueramt des Kantons Zürich, dass ab der Steuerperiode 2011 das Steueramt des Kantons Zürich die Veranlagung der direkten Bundessteuer vornehmen würde. Bis dahin hatte die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt die Veranlagung der Steuerpflichtigen für die direkte Bundessteuer vorgenommen. Gemäss der Einigung der Steuerbehörden dieser beiden Kantone sollte der Kanton Zürich ab der Steuerperiode 2011 ausserdem auch für die kantonalen Gewinn- und Kapitalsteuern als Hauptsteuerdomizil gelten. B. Das Steueramt des Kantons Zürich nahm mit Veranlagungsverfügung bzw. Einschätzungsentscheid für die Steuerperiode 2011 vom 31. Oktober 2014 sowohl für die direkte Bundessteuer als auch für die Staats- und Gemeindesteuern im Vergleich zur Steuererklärung der Steuerpflichtigen verschiedene Anpassungen vor. Unter anderem hielt das Steueramt die in diesem Jahr von der Steuerpflichtigen an ihre Tochtergesellschaft entrichteten Lizenzgebühren von Fr. x lediglich im Umfang von Fr. y für geschäftsmässig begründet. Im Umfang von Fr. z verweigerte es hingegen sowohl für die direkte Bundessteuer als auch für die Staats- und Gemeindesteuern den Abzug vom steuerbaren Gewinn. Des Weiteren korrigierte das Steueramt die Auslandsquote, welche die Steuerpflichtige für die Steuerausscheidung auf die ausländischen Betriebsstätten verwendet hatte, von 35 % auf 6.729 %. Dies führte zu folgenden Werten: Direkte Bundessteuer Staats- und Gemeindesteuern Steuerbarer Reingewinn Fr. u Fr. v Gewinnsteuersatz 8.50 % 8.00 % Eigenkapital per 31.12.2011 Fr. w Steuerbares Eigenkapital Fr. r Kapitalsteuersatz 0.75 ‰permil; Die Einsprache der Steuerpflichtigen hiergegen hiess das Steueramt des Kantons Zürich mit Entscheid vom 24. Februar 2015 hinsichtlich der direkten Bundessteuer teilweise gut, da es das von der Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt unterzeichnete Schreiben nunmehr für verbindlich erachtete. Dementsprechend liess das Steueramt die Lizenzgebühren für die direkte Bundessteuer vollumfänglich zum Abzug zu. Hinsichtlich der Staats- und Gemeindesteuern wies das Steueramt die Einsprache ab. Die Swiss International Air Lines AG führte gegen den Einspracheentscheid Rekurs und Beschwerde beim Steuerrekursgericht. Mit Entscheid vom 18. Dezember 2015 wies das Steuerrekursgericht die Rechtsmittel der Swiss International Air Lines AG ab. Auf Antrag der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) hin rechnete das Steuerrekursgericht den Teil der Lizenzgebühren, den das Steueramt für nicht geschäftsmässig begründet hielt, ausserdem auch bei der direkten Bundessteuer wieder auf und setzte den steuerbaren Gewinn auf Fr. s fest. Gegen den Entscheid des Steuerrekursgerichts erhob die Swiss International Air Lines AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Da das Verwaltungsgericht der Auffassung war, dass das Steueramt die internationale Steuerausscheidung unter teilweise falschen Gesichtspunkten vorgenommen hatte, hiess es die Beschwerde mit Entscheid vom 21. Dezember 2016 sowohl hinsichtlich der direkten Bundessteuer als auch hinsichtlich der Staats- und Gemeindesteuern teilweise gut und wies das Steueramt an, die Ausscheidungsquote entsprechend anzupassen. Bezüglich der Lizenzgebühren wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab. C. Sowohl das Steueramt des Kantons Zürich als auch die Swiss International Air Lines AG führen beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde des Steueramts des Kantons Zürich vollständig, jene der Swiss International Air Lines AG teilweise gut. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: II. Direkte Bundessteuer 2. (...) 2.3 Die Vorinstanz hielt dafür, dass das Steueramt des Kantons Zürich und nicht die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt für die Veranlagung der direkten Bundessteuer zuständig und das Ruling deshalb mangels Zuständigkeit nicht verbindlich gewesen sei. Die Steuerpflichtige macht geltend, dass die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt zuständig gewesen sei. 2.3.1 Die Zuständigkeit für die Erteilung eines "Rulings" liegt bei der Veranlagungsbehörde, bezüglich der direkten Bundessteuer also bei jener kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer, welche die Steuer veranlagt (BGE 141 I 161 E. 3.2 S. 165 mit Hinweisen; Urteil 2C_529/2014 vom 24. August 2015 E. 3.2, in: StR 70/2015 S. 900). Für die Veranlagung juristischer Personen, die aufgrund persönlicher Zugehörigkeit der direkten Bundessteuer unterworfen sind, sieht Art. 105 Abs. 3 DBG (SR 642.11) vor, dass die Veranlagungszuständigkeit jenem Kanton zufällt, in welchem die juristische Person am Ende der Steuerperiode oder Steuerpflicht ihren Sitz oder den Ort ihrer tatsächlichen Verwaltung hat. 2.3.2 Gesetzesbestimmungen sind in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Wortlaut klar, d.h. eindeutig und unmissverständlich, ist davon nur abzuweichen, wenn dafür triftige Gründe bestehen. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Norm, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Im Übrigen sind bei der Auslegung alle herkömmlichen Auslegungselemente zu berücksichtigen, wobei das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus befolgt und es ablehnt, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (vgl. BGE 143 II 685 E. 4 S. 689 f.; BGE 140 II 80 E. 2.5.3 S. 87; BGE 139 IV 62 S. 74 f.; je mit Hinweisen). 2.3.3 Dem Wortlaut von Art. 105 Abs. 3 DBG lässt sich nicht entnehmen, ob einem Kanton im Konfliktfall der Vorrang zukommt. Auch die Materialien sind diesbezüglich wenig aufschlussreich. Zwar hielt der Bundesrat in seiner Botschaft fest, dass die Anknüpfung an den Ort der tatsächlichen Verwaltung zur Begründung der unbeschränkten Steuerpflicht der juristischen Person vor allem im internationalen Verhältnis von Bedeutung sei (Botschaft vom 25. Mai 1983 zu Bundesgesetzen über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden sowie über die direkte Bundessteuer [nachfolgend: Botschaft StHG/DBG], BBl 1983 III 186). In Bezug auf die Veranlagungszuständigkeit beliess es der Bundesrat hingegen bei der Bemerkung, dass sich im Vergleich zur früheren Rechtslage nichts ändern würde, obschon Art. 77 Abs. 1 des Bundesratsbeschlusses über die Erhebung einer direkten Bundessteuer (BdBSt) für die Veranlagungszuständigkeit nur an den Sitz und nicht an den Ort der tatsächlichen Verwaltung der steuerpflichtigen juristischen Person angeknüpft hatte (Botschaft StHG/DBG, BBl 1983 III 203 f.; vgl. auch Urteil 2A.196/2001 vom 13. Mai 2002 E. 2.3.2, in: ASA 72 S. 304, StE 2002 B 91.3 Nr. 3). 2.3.4 Die Regelung der Veranlagungszuständigkeit des DBG ist geprägt vom Gedanken der Verfahrensökonomie. Insbesondere soll vermieden werden, dass sich mehrere Kantone mit der Veranlagung derselben steuerpflichtigen Person befassen und so die eigenen und die Ressourcen der steuerpflichtigen Person über Gebühr beanspruchen. Deshalb kommt die Veranlagungszuständigkeit pro Steuersubjekt einem einzelnen Kanton zu, auch wenn in einem anderen Kanton ebenfalls Anknüpfungspunkte für eine subjektive Steuerpflicht nach Art. 50 f. DBG bestehen (Grundsatz der Einheit der Veranlagungszuständigkeit bzw. des Veranlagungsortes; BGE 142 II 182 E. 2.2.6 S. 188; BGE 137 I 273 E. 3.3.1 S. 277 mit Hinweisen; vgl. GUIDO JUD, in: Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], 3. Aufl. 2017, N. 1 zu Vor Art. 105-108 DBG; PETER LOCHER, Kommentar zum Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer, III. Teil, 2015, N. 2 zu Art. 105 DBG; ANDREA PEDROLI, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2. Aufl. 2017, N. 3 zu Art. 105 DBG). Aus denselben Effizienzüberlegungen drängt es sich auf, die Veranlagung der direkten Bundessteuer durch denjenigen Kanton besorgen zu lassen, der auch für die Veranlagung der gleichartigen kantonalen Steuern zuständig ist und deshalb ohnehin ein Veranlagungsverfahren durchzuführen hat. So verweist etwa Art. 105 Abs. 2 DBG für die Veranlagung von Kindern unter elterlicher Sorge auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung, um den Gleichlauf mit der Veranlagungszuständigkeit für die kantonalen Steuern sicherzustellen (vgl. Botschaft StHG/DBG, BBl 1983 III 203). 2.3.5 Dieser Gleichlauf der Veranlagungszuständigkeiten war Mitgrund dafür, dass das Bundesgericht in einem Fall relativ bald nach Inkrafttreten des DBG entschieden hat, die Veranlagungszuständigkeit im Konfliktfall dem Sitz der juristischen Person zuzuweisen, es sei denn, dem Sitz käme lediglich formelle Bedeutung zu (insb. sog. Briefkastendomizile; vgl. Urteil 2A.196/2001 vom 13. Mai 2002 E. 3.2, in: ASA 72 S. 304, StE 2002 B 91.3 Nr. 3). Es stützte sich dabei ausdrücklich auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung, die auch in Bezug auf Art. 105 Abs. 3 DBG massgebend sein sollen (Urteil 2A.196/2001 vom 13. Mai 2002 E. 3.3, in: ASA 72 S. 304, StE 2002 B 91.3 Nr. 3). 2.3.6 Wie das Bundesgericht jedoch kürzlich nach eingehender Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung vor und seit Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG; SR 642.14) erkannt hat, räumen die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung in Wirklichkeit nicht dem Sitz, sondern dem Ort der tatsächlichen Verwaltung der juristischen Person den Vorrang ein (Urteil 2C_627/2017 vom 1. Februar 2019 E. 2.3.6, in: StE 2019 B 71.31 Nr. 4, StR 74/2019 S. 286, mit zahlreichen Hinweisen). Um den Gleichlauf der Veranlagungszuständigkeit für die direkte Bundessteuer mit dem Hauptsteuerdomizil beizubehalten, wäre demnach in Abkehr vom zuvor zitierten Urteil (Urteil 2A.196/2001 vom 13. Mai 2002 E. 3.2, in: ASA 72 S. 304, StE 2002 B 91.3 Nr. 3) auch in Bezug auf Art. 105 Abs. 3 DBG dem Ort der tatsächlichen Verwaltung der Vorrang einzuräumen. Im Regelfall stimmen der Sitz der juristischen Person und der Ort ihrer tatsächlichen Verwaltung freilich überein. 2.3.7 Art. 105 Abs. 3 DBG lässt sich nach dem Gesagten kein Vorrang des Sitzes und des Orts der tatsächlichen Verwaltung der juristischen Personen entnehmen. Die beiden Anknüpfungsmerkmale stehen vielmehr alternativ nebeneinander. Im Konfliktfall ist es daher am Sitzkanton und am Kanton der tatsächlichen Verwaltung, sich über den Veranlagungsort zu verständigen (vgl. Art. 111 Abs. 1 DBG). Werden sich die beiden Kantone nicht bereits von sich aus einig, haben sie nach Art. 108 Abs. 1 DBG die ESTV einzuschalten. 2.3.8 Die Steuerpflichtige hatte in der relevanten Steuerperiode ihren Sitz im Kanton Basel-Stadt, während sich der Ort ihrer tatsächlichen Verwaltung im Kanton Zürich befand. Die Steuerverwaltungen der beiden Kantone haben sich Anfang 2013 dahingehend verständigt, dass ab der Steuerperiode 2011 das Steueramt des Kantons Zürich die Veranlagung der direkten Bundessteuer besorgt. Dies ist unter den Beteiligten unbestritten. Die Zuständigkeit für die Veranlagung der direkten Bundessteuer für die Steuerperiode 2011 lag somit beim Steueramt des Kantons Zürich und nicht bei der Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt. (...) 3. Die Vorinstanz hat die Ausscheidung des Gewinns auf die ausländischen Betriebsstätten anhand der Hilfsfaktoren Arbeit und Kapital vorgenommen. Die Steuerpflichtige beanstandet, dass sich die Vorinstanz auf falsche Kriterien gestützt habe. Auch das Steueramt ist mit der Gewinnausscheidung der Vorinstanz nicht einverstanden. 3.1 Die Gewinnausscheidung bzw. -abgrenzung im internationalen Verhältnis ist in Art. 52 DBG geregelt. Nach Art. 52 Abs. 1 DBG erstreckt sich die Steuerpflicht von unbeschränkt steuerpflichtigen juristischen Personen nicht auf ausländische Geschäftsbetriebe, Betriebsstätten und Grundstücke. Art. 52 Abs. 3 DBG verweist für die Abgrenzung der Steuerpflicht für Geschäftsbetriebe, Betriebsstätten und Grundstücke auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung. Bezüglich ausländischer Betriebsstätten sieht diese Bestimmung zudem vor, dass ein schweizerisches Unternehmen ausländische Betriebsstättenverluste provisorisch mit inländischen Gewinnen verrechnen kann, soweit diese Verluste im Betriebsstättenstaat nicht bereits berücksichtigt wurden. 3.2 Das Bundesgericht hatte noch keine Gelegenheit, sich zur Abgrenzung der Gewinne von hier unbeschränkt steuerpflichtigen juristischen Personen auf ausländische Betriebsstätten nach Art. 52 Abs. 1 und Abs. 3 DBG zu äussern (vgl. zur Abgrenzung der Steuerpflicht ausländischer juristischer Personen mit inländischen Betriebsstätten nach Art. 52 Abs. 4 DBG Urteile 2C_972/2018 vom 2. Oktober 2019 E. 5; 2P.140/2005 vom 28. November 2005 E. 4.3, in: StE 2006 A 31.2 Nr. 7, StR 61/2006 S. 433). 3.3 In der Lehre wird kontrovers diskutiert, wie Gewinne nach Art. 52 Abs. 1 und Abs. 3 DBG auf ausländische Betriebsstätten auszuscheiden sind. Die tendenziell ältere Lehre befürwortet eine Abgrenzung der Gewinne nach Quoten, wie sie im interkantonalen Steuerrecht üblich ist. Sie stützt sich dafür auf den Wortlaut von Art. 52 Abs. 3 Satz 1 DBG, der auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung verweist (vgl. etwa PETER ATHANAS, Aussensteuerliche Bestimmungen im DBG und StHG, in: Das neue Bundesrecht über die direkten Steuern, Höhn/Athanas [Hrsg.], 1993, S. 432; BAUMANN/ABOLFATHIAN, Unternehmenssteuerreform und Betriebsstättebesteuerung, Der Schweizer Treuhänder [ST] 1998, S. 284; PETER BRÜLISAUER, in: Internationales Steuerrecht, 2015, N. 87 zu Art. 7 OECD-MA; ders., Abgrenzung nach dem "Dealing-at-Arm's-Length-Prinzip" im internationalen Einheitsunternehmen, IFF Forum für Steuerrecht [nachfolgend: FStR] 2014, S. 241; MARCEL R. JUNG, Aushöhlung der Bemessungsgrundlage und Gewinnverlagerung durch schweizerische Konzerne mittels Offshore-Finanzierungsstrukturen, FStR 2014, S. 89 f.; BENJAMIN FUCHS, Transnationaler Verlustausgleich bei internationalen Unternehmungen und Konzernen im Steuerrecht, 1993, S. 160; XAVIER OBERSON, Précis de droit fiscal international, 4. Aufl. 2014, Rz. 475; RICHNER UND ANDERE, Handkommentar zum DBG, 3. Aufl. 2016, N. 6 zu Art. 52 DBG; RIEDWEG/FRICKER, Die Besteuerung der inländischen Betriebsstätte eines ausländischen Unternehmens in der Schweiz, ASA 64 S. 522; differenzierend FRANK LAMPERT, Die Verlustverrechnung von juristischen Personen im Schweizer Steuerrecht, 2000, S. 289 ff.; MADELEINE SIMONEK, Die steuerliche Behandlung von Verlusten bei Körperschaften, Länderbericht Schweiz, in: Cahiers de droit fiscal international, Bd. LXXXIIIa, 1998, S. 804 f.). Auch das alte Recht hatte für die direkte Bundessteuer eine quotenmässige Ausscheidung der Betriebsstättengewinne vorgesehen. Das ergab sich allerdings nicht aus einer Verweisung auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung, sondern war in Art. 55 Abs. 1 BdBSt ausdrücklich vorgesehen. Dasselbe galt gemäss Art. 52 Abs. 2 BdBSt für ausländische juristische Personen mit Betriebsstätten in der Schweiz (vgl. BGE 117 Ib 248 E. 4a S. 255). 3.4 Die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung ergeben sich aus der Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung gemäss Art. 127 Abs. 3 BV bzw. Art. 46 Abs. 2 aBV. Dieses Richterrecht schreibt für Unternehmen mit Sitz und Betriebsstätten in verschiedenen Kantonen im interkantonalen Verhältnis die Gewinnausscheidung nach Quoten vor (BGE 103 Ia 233 E. 3b S. 236; BGE 93 I 415 E. 3 S. 421; 73 I 191 E. 3 S. 200; 55 I 450 E. 2 S. 455). Dafür hat das Bundesgericht verschiedene Methoden entwickelt. Dabei geniesst die quotenmässig-direkte Methode grundsätzlich den Vorzug gegenüber anderen Methoden (BGE 93 I 415 E. 3 S. 422; 50 I 87 E. 3 S. 93; Urteil 2C_350/2018 vom 17. Juni 2019 E. 4.1.1, in: StE 2019 A 24.42.2 Nr. 2). Bei dieser Methode wird das Gesamtergebnis des interkantonalen Unternehmens anhand separat geführter Betriebsstättenbuchhaltungen quotenmässig auf die Betriebsstättenkantone und den Sitzkanton verteilt. Sie kommt in der Praxis insbesondere bei Banken zur Anwendung (BGE 81 I 212 E. 2 S. 216; 71 I 327 E. 2 S. 335 mit Hinweisen). Die quotenmässig-direkte Methode setzt allerdings voraus, dass überhaupt separate Betriebsstättenbuchhaltungen vorliegen und die Betriebsstätten weitgehend selbständig operieren (Urteile 2C_350/2018 vom 17. Juni 2019 E. 4.1.2, in: StE 2019 A 24.42.2 Nr. 2; 2P.326/2003 vom 31. August 2004 E. 4.2.1, in: StE 2005 A 24.44.3 Nr. 1, StR 60/2005 S. 107). Fehlt es hieran, kommt die quotenmässig-indirekte Methode zur Anwendung. Bei dieser Methode wird das Gesamtergebnis anhand von Hilfsfaktoren zwischen den Betriebsstättenkantonen und dem Sitzkanton verteilt. Diese Hilfsfaktoren bestimmen sich nach der Art des interkantonalen Unternehmens. So wird bei reinen Handelsunternehmen, Treuhandunternehmen und Hoch- und Tiefbauunternehmungen der Gewinn typischerweise nach Massgabe der Umsätze bzw. Honorare verteilt (BGE 96 I 560 E. 6 S. 584; 61 I 340 E. 3 S. 343; 55 I 153 E. 3 S. 157; Urteile 2P.338/2006 vom 10. September 2007 E. 3.1; 2P.301/1978 vom 8. Mai 1979, in: StR 35/1980 S. 31). Bei Fabrikationsgeschäften sowie Elektrizitätsunternehmen wird die Ausscheidung nach den Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital vorgenommen (BGE 88 I 240 E. 1 S. 244; 52 I 238 E. 9 S. 252; 51 I 395 E. 4 S. 404; 31 I 56 E. 5 S. 77 f.), während bei Versicherungen die Prämieneinnahmen der massgebende Hilfsfaktor sind (BGE 103 Ia 233 E. 4a S. 238 f.). Bei interkantonalen Eisenbahn- und Schifffahrtsunternehmen sind die Gewinne nach Massgabe der Personenfrequenz und des Gepäck- und Güterumsatzes pro Kanton auszuscheiden (sog. Frequenzmethode; BGE 92 I 264 E. 2a S. 267 f.; 41 I 423 E. 3b S. 434; TEUSCHER/LOBSIGER, in: Interkantonales Steuerrecht, 2011, Rz. 43 zu § 31; vgl. nun allerdings die Steuerausnahme in Art. 23 Abs. 1 lit. j StHG). Bei landwirtschaftlichen Betrieben verteilt das Bundesgericht den landwirtschaftlichen Ertrag nach dem Ertragswert der Grundstücke (BGE 74 I 120 E. 3 S. 127). Bei Unternehmen, die sich keiner der vorgenannten Kategorien zuordnen lassen, hat das Bundesgericht jeweils situativ auf andere Hilfsfaktoren abgestellt (vgl. z.B. BGE 37 I 266 E. 3 S. 271 f. [Reparaturwerkstätte und Wäscherei: Verhältnis der Betriebskosten]; 34 I 675 E. 2 S. 682 [Ausbeutung einer Mineralwasserquelle im Betriebsstättenkanton: hälftige Teilung der Steuerfaktoren]) oder die Gewinne nach Ermessen verteilt (BGE 95 I 431 E. 4 S. 439 [Liegenschaftenhändler und Generalbauunternehmer]). 3.5 Es ist nicht zu übersehen, dass die quotenmässigen Methoden für das interkantonale Verhältnis entwickelt worden sind und ihre unbedachte Übertragung auf das internationale Verhältnis problematische Auswirkungen haben kann. 3.5.1 Dies hat das Bundesgericht bereits in seinem Urteil vom 23. Oktober 1947 in Sachen Bulova Watch Co. Inc. gegen Staat Bern erkannt. Konfrontiert mit einer mit Art. 52 Abs. 3 Satz 1 DBG vergleichbaren Verweisung des vorharmonisierten bernischen Steuerrechts hielt das Bundesgericht fest, dass es nicht willkürlich ist, die bundesgerichtlichen Doppelbesteuerungsgrundsätze und insbesondere das Gebot der quotenmässigen Ausscheidung für das internationale Verhältnis nur insoweit anzuwenden, als nicht Unterschiede bestehen, die ein Abweichen von diesen Grundsätzen rechtfertigen. Einen solchen Unterschied sah es insbesondere darin, dass im internationalen Verhältnis bei quotenmässiger Ausscheidung die doppelte Nichtbesteuerung gewisser Gewinne droht, während im interkantonalen Verhältnis das Bundesgericht als oberste Instanz alle eventuell noch fehlenden Erhebungen in den beteiligten Kantonen anordnen kann (BGE 73 I 191 E. 4 S. 203). Wie das Bundesgericht ausserdem in späteren Urteilen ausführte, ist die Veranlagungsbehörde häufig nicht in der Lage, die ausländischen Bücher der Gesamtunternehmung zu prüfen und an ihrem Ergebnis die notwendigen steuerlichen Korrekturen (vollständig) vorzunehmen (vgl. BGE 117 Ib 248 E. 4b S. 255 f.; Urteil 2P.140/2005 vom 28. November 2005 E. 5.3, in: StE 2006 A 31.2 Nr. 7, StR 61/2006 S. 433). 3.5.2 Die Gefahr doppelter Nichtbesteuerungen war auch im Rahmen der Vorbereitungsarbeiten zu DBG und StHG thematisiert worden. Es wurde erwogen, ausländische Gewinne nur dann steuerlich freizustellen, wenn die steuerpflichtige Person einen Besteuerungsnachweis beibringen konnte. Weil die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung nicht nur die aktuelle, sondern auch die virtuelle Doppelbesteuerung verbieten, wurde davon letztlich abgesehen (vgl. Botschaft StHG/DBG, BBl 1983 III 157). Nichtsdestotrotz verstossen (doppelte) Nichtbesteuerungen einzelner Steuerpflichtiger potenziell gegen das verfassungsmässige Gebot der Wettbewerbsneutralität (Art. 27 und Art. 94 BV; vgl. BGE 130 I 96 E. 3.7 S. 104; BGE 123 II 16 E. 10 S. 35; ausserhalb des Steuerrechts: BGE 143 II 425 E. 4.2 S. 431 mit Hinweisen) und die in Art. 127 Abs. 2 BV enthaltenen Besteuerungsgrundsätze (insbesondere Allgemeinheit der Steuer und Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit; vgl. BGE 145 II 206 E. 2.4.2 S. 211; BGE 142 II 197 E. 6.1 S. 205; BGE 137 I 145 E. 2 S. 147). Es ist deshalb nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber mit Art. 52 Abs. 3 Satz 1 DBG die systematische doppelte Nichtbesteuerung gewisser, international tätiger Unternehmen bezweckte, und dies umso weniger, wenn die virtuelle Doppelbesteuerung bereits durch schweizerische Doppelbesteuerungsabkommen ausgeschlossen ist (vgl. BGE 139 II 78 E. 3.1.2 S. 87; a.M. SIMONEK/VON AH, in: Unternehmenssteuerrecht - Entwicklungen 2012, Hans-Ueli Vogt [Hrsg.], 2013, S. 179). 3.5.3 Im internationalen Verhältnis ist ausserdem zu beachten, dass die quotenmässigen Methoden nach der Streichung des früheren Art. 7 Abs. 4 des OECD-Musterabkommens (nachfolgend: OECD-MA) gemäss der aktuellen Fassung nach herrschender Lehre nicht länger zulässig sind (vgl. Art. 7 OECD-MA i.d.F. vom 22. Juli 2010; Kommentar der OECD, N. 42 zu Art. 7 OECD-MA; ATHANAS/GIGLIO, in: Kommentar zum Aargauer Steuergesetz, Klöti-Weber und andere [Hrsg.], 4. Aufl. 2015, N. 49 f. zu § 18 Steuergesetz AG; ALEXANDER HEMMELRATH, in: Doppelbesteuerungsabkommen der Bundesrepublik Deutschland auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und Vermögen [nachfolgend: DBA], Vogel/Lehner [Hrsg.], 6. Aufl. 2015, N. 184 zu Art. 7 OECD-MA; XAVIER OBERSON, a.a.O., Rz. 487; OESTERHELT/SCHREIBER, in: Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], 3. Aufl. 2017, N. 17 zu Art. 52 DBG; JACQUES SASSEVILLE, in: Modèle de Convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune, Commentaire, Danon und andere [Hrsg.], 2014, N. 126 zu Art. 7 OECD-MA; a.M. PETER BRÜLISAUER, a.a.O., N. 294 zu Art. 7 OECD-MA; differenzierend WASSERMEYER UND ANDERE, in: Doppelbesteuerung, Franz Wassermeyer [Hrsg.], 124. Ergänzungslieferung Oktober 2013, N. 419 zu Art. 7 OECD-MA). Diese neue Fassung wurde bereits in verschiedene Doppelbesteuerungsabkommen der Schweiz übernommen (vgl. jeweils Art. 7 der Doppelbesteuerungsabkommen mit dem Königreich Belgien [SR 0.672.917.21], dem Fürstentum Liechtenstein [SR 0.672.951.43], Island [SR 0.672.944.51], der Republik Kosovo [SR 0.672.947.51], der Republik Slowenien [SR 0.672.969.11], Ungarn [SR 0.672.941.81] und der Republik Zypern [SR 0.672.925.81]; vgl. ausserdem jeweils Art. 7 der Doppelbesteuerungsabkommen mit Australien [SR 0.672. 915.81], dem Vereinigten Königreich von Grossbritannien und Nordirland [SR 0.672.936.712], der Republik von Kasachstan [SR 0.672. 947.01] und der Republik Türkei [SR 0.672.976.31], die nicht auf dem neuen Art. 7 OECD-MA beruhen, aber keine zu aArt. 7 Abs. 4 OECD-MA analoge Bestimmung enthalten). 3.6 Angesichts der Defizite der quotenmässigen Methoden gehen die tendenziell jüngere Lehre und die ESTV davon aus, dass für die Gewinnabgrenzung nach Art. 52 DBG die international vorherrschende objektmässige bzw. direkte Methode anzuwenden ist (AGNER/JUNG/STEINMANN, Kommentar zum Gesetz über die direkte Bundessteuer, 1995, N. 5 ff. zu Art. 52 DBG; BAUMHOFF/LEITNER/DIGERONIMO, Betriebsstättengewinnermittlung im internationalen Vergleich - Deutschland, Österreich, Schweiz, IWB - Internationales Steuer- und Wirtschaftsrecht Nr. 10/2010 S. 1440; ESTV, Kreisschreiben Nr. 8 vom 18. Dezember 2001 Internationale Steuerausscheidung von Principal-Gesellschaften, Ziff. 4.1; PETER LOCHER, Kommentar zum DBG, II. Teil, 2004, N. 27 ff. zu Art. 52 DBG ["direkte Methode gemäss DBG"]; OESTERHELT/SCHREIBER, a.a.O., N. 16 zu Art. 52 DBG; PASCHOUD/GANI, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2. Aufl. 2017, N. 41 zu Art. 52 DBG). Nach der objektmässigen Methode sind die Ergebnisse der Betriebsstätten separat und nicht als Quote des Gesamtergebnisses des Unternehmens zu ermitteln. Diese Autoren begründen ihre Auffassung unter anderem damit, dass die in Art. 52 Abs. 3 Satz 2 und 3 DBG vorgesehene provisorische Übernahme von Verlusten aus ausländischen Betriebsstätten nur bei Ausscheidung mittels objektmässig-direkter Methode ohne Weiteres möglich sei, da nur diese die Ermittlung und Verlegung von Betriebsstättenverlusten erlaube. Die quotenmässigen Methoden müssten hingegen zumindest modifiziert werden, um hiermit kompatibel zu sein. 3.7 Ob die quotenmässig-indirekten Methoden im internationalen Verhältnis überhaupt noch Anwendung finden können, kann im vorliegenden Fall dahingestellt bleiben. Wie die vorstehenden Erwägungen nämlich gezeigt haben, hat das Bundesgericht zur Abgrenzung der Betriebsstättengewinne von internationalen Luftfahrtunternehmen im Rahmen von Art. 127 Abs. 3 BV bzw. Art. 46 Abs. 2 aBV noch gar keine Grundsätze entwickelt (vgl. oben E. 3.4). Die Situation solcher Unternehmen unterscheidet sich erheblich von interkantonalen Eisenbahn- und Schifffahrtunternehmen, erfolgt die Wertschöpfung im internationalen Luftverkehr doch weitgehend nicht nur fernab der festen Geschäftseinrichtungen des Unternehmens, sondern zu einem wesentlichen Teil noch nicht einmal auf dem Staatsgebiet der Betriebsstättenstaaten. Mit den übrigen Arten von Unternehmen, für die das Bundesgericht Grundsätze zur Gewinn- bzw. Quotenermittlung aufgestellt hat, lassen sich internationale Luftfahrtunternehmen noch weniger vergleichen. Da die Voraussetzungen der quotenmässig-direkten Methode nicht erfüllt sind, müsste das Bundesgericht im interkantonalen Verhältnis die hergebrachten quotenmässig-indirekten Methoden um eine solche für internationale Luftfahrtunternehmen ergänzen bzw. bestimmen, auf welche Hilfsfaktoren in einem solchen Fall abzustellen wäre. Im internationalen Verhältnis bedeutet diese Lücke in den Grundsätzen des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung schlichtweg, dass die Verweisung darauf in Art. 52 Abs. 3 Satz 1 DBG ins Leere führt. Es liegt mit anderen Worten eine echte Gesetzeslücke vor (BGE 144 II 281 E. 4.5.1 S. 291 f.; BGE 143 IV 49 E. 1.4.2 S. 54 f.; BGE 141 V 481 E. 3.1 S. 485). Das Gericht hat dabei nach der Regel zu entscheiden, die es als Gesetzgeber aufstellen würde (Art. 1 Abs. 2 ZGB analog; vgl. BGE 141 IV 298 E. 1.5.4 S. 303). 3.8 Es drängt sich auf, diese Lücke mittels Rückgriff auf die international vorherrschende Abgrenzungsmethodik zu füllen, wie sie im Musterabkommen der OECD und den Doppelbesteuerungsabkommen der Schweiz zum Ausdruck kommt. Die international vorherrschende Abgrenzungsmethodik verkörpert den Konsens der Sitz- und Quellenstaaten über die Verteilung des Steuersubstrats. Die Gefahr von Doppelbesteuerungen und doppelten Nichtbesteuerungen dürfte deshalb geringer ausfallen als bei den quotenmässigen Methoden des interkantonalen Steuerrechts und anderen rein unilateral konzipierten Methoden (vgl. JACQUES SASSEVILLE, a.a.O., N. 126 zu Art. 7 OECD-MA; DANIEL DE VRIES REILINGH, Le droit fiscal intercantonal et le droit fiscal international de la Suisse, 2011, Rz. 272). 3.9 Somit ist die Abgrenzung der Gewinne von internationalen Luftfahrtunternehmen zwingend nach der objektmässigen Methode vorzunehmen. Diese verlangt im Übrigen nicht, dass neben dem Ergebnis der ausländischen Betriebsstätte auch das Ergebnis des Sitzes bzw. der Sitz-Betriebsstätte separat ermittelt werden müsste (vgl. Kommentar der OECD, N. 28 zu Art. 7 OECD-MA). Das ergibt sich bereits daraus, dass die Steuerpflicht der juristischen Person aufgrund persönlicher Zugehörigkeit nach Art. 52 Abs. 1 DBG unbeschränkt ist und gar nicht vom Bestand einer hiesigen Betriebsstätte abhängt. Vielmehr ist das separat ermittelte Betriebsstättenergebnis vom Gesamtgewinn der juristischen Person abzuziehen, sodass sich der in der Schweiz als Sitzstaat steuerbare Gewinn als Residualgrösse präsentiert (so auch die Auffassung der Vertreter der ESTV, wiedergegeben in: BAUMHOFF/LEITNER/DIGERONIMO, a.a.O., S. 1440 und PETER LOCHER, Kommentar zum DBG, II. Teil, 2004, N. 30 zu Art. 52 DBG). 3.10 Hieraus folgt allerdings noch nicht, wie die separaten Ergebnisse der ausländischen Betriebsstätten der Steuerpflichtigen konkret zu ermitteln sind. Auch insofern ist wiederum Rückgriff auf die international vorherrschende Abgrenzungsmethodik zu nehmen. 3.10.1 Die OECD hat zur Ermittlung der Ergebnisse ausländischer Betriebsstätten - und insbesondere zur Ermittlung unternehmensinterner, steuerrelevanter Vorgänge - ein zweistufiges Verfahren basierend auf dem Drittvergleichsgrundsatz entwickelt (sog. Authorised OECD Approach; vgl. OECD, Report on the Attribution of Profits to Permanent Establishments, 17. Juli 2008, § 10). Ob dieses Verfahren trotz gewisser Kritik in der Literatur (vgl. XAVER DITZ, in: Doppelbesteuerungsabkommen [DBA] - Kommentar, Schönfeld/Ditz [Hrsg.], 2013, N. 38 ff. zu Art. 7 (2010) OECD-MA; WASSERMEYER UND ANDERE, a.a.O., N. 585 ff. zu Art. 7 OECD-MA) für die meisten Unternehmensarten als internationaler Standard zu betrachten ist, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden. Denn jedenfalls ist klar, welche Methodik international für die Ermittlung der Betriebsstättengewinne, wie jene der Steuerpflichtigen, angewendet wird. Zwischen den Industriestaaten besteht nämlich seit Jahrzehnten Konsens, dass die Gewinne aus dem Betrieb von Schiffen und Luftfahrzeugen im internationalen Verkehr nicht auf die unter Umständen äusserst zahlreichen Betriebsstätten aufzuteilen, sondern einheitlich einem einzelnen Staat bzw. einer einzelnen Betriebsstätte zur Besteuerung zuzuweisen sind (vgl. historische Nachweise bei GUGLIELMO MAISTO, The History of Article 8 of the OECD Model Treaty on Taxation, INTERTAX 31/2003 S. 232 ff.). Dieser Konsens basiert auf der Einsicht, dass internationale Schiff- und Flugreisen bzw. Gütertransporte der See- und Luftfahrt regelmässig Berührungspunkte zu einer Vielzahl von Staaten aufweisen und deshalb keine sachgerechte Aufteilung des Steuersubstrats zulassen (vgl. ISABELLE RICHELLE, in: Modèle de Convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune, Danon und andere [Hrsg.], Commentaire, 2014, N. 4 zu Art. 8 OECD-MA; ALEXANDER HEMMELRATH, a.a.O., N. 4 zu Art. 8 OECD-MA; XAVIER OBERSON, a.a.O., S. 156 f. Rz. 492). Jedenfalls soweit der internationale Flugverkehr betroffen ist, teilen auch die Schwellen- und Entwicklungsländer diese Auffassung (vgl. Art. 8 [Alternative B] des UNO-Musterabkommens [UNO-MA]; Kommentar der UNO, N. 9 und N. 12 zu Art. 8 UNO-MA). 3.10.2 In der aktuellen Fassung weist das OECD-MA das alleinige Besteuerungsrecht dem Ansässigkeitsstaat der Person zu, die das Luftfahrtunternehmen betreibt (Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. d OECD-MA i.d.F. vom 21. November 2017). Frühere Fassungen gaben dem Staat den Vorzug, in dem sich der Ort der tatsächlichen Geschäftsleitung befand. In den schweizerischen Doppelbesteuerungsabkommen finden sich beide Ansätze (vgl. Übersicht bei GRÜNINGER/ COLPI, in: Internationales Steuerrecht, 2015, N. 33 ff. zu Art. 8 OECD-MA; vgl. aber jeweils Art. 8 Abs. 2 der Abkommen mit Australien [SR 0.672.915.81] und den Philippinen [SR 0.672.964.51], wonach dem Betriebsstättenstaat des Luftfahrtunternehmens unter bestimmten Umständen ein gewisses Restbesteuerungsrecht verbleibt). Neben diesen umfassenden Doppelbesteuerungsabkommen hat die Schweiz zahlreiche Abkommen, Brief- und Notenwechsel abgeschlossen, welche nur die Doppelbesteuerung von Gewinnen aus der Schiff- und Luftfahrt oder nur aus der Luftfahrt betreffen. Auch diese völkerrechtlichen Verträge weisen das Besteuerungsrecht einheitlich dem Ansässigkeits- bzw. dem Staat der tatsächlichen Geschäftsleitung zu. Eine Aufteilung des Steuersubstrats von Fluggesellschaften auf ihre Betriebsstätten findet nach dem OECD-MA und den Doppelbesteuerungsabkommen nur statt, soweit die Gewinne nicht direkt mit dem Betrieb von Schiffen bzw. Luftfahrzeugen im internationalen Verkehr zusammenhängen und auch nicht als blosse Hilfstätigkeit erscheinen (Kommentar der OECD, N. 4 zu Art. 8 OECD-MA). 3.11 Was die Steuerpflichtige demgegenüber zugunsten einer quotenmässigen Gewinnausscheidung auf ihre ausländischen Betriebsstätten vorbringt, verfängt nicht. 3.11.1 Sie beruft sich insbesondere auf die Richtlinien für die Besteuerung der Gewinne aus dem internationalen Luftverkehr des internationalen Dachverbands der Fluggesellschaften (IATA, Guidelines for Taxation of International Air Transport Profits, www.iata.org/ policy/Pages/taxation.aspx, unter "Our Positions" [besucht am 4. April 2019]). Die darin entwickelten Formeln zur Freistellung gewisser Gewinne bzw. zur Besteuerung eines "Nettogewinns" beziehen sich auf den Fall, dass Betriebsstättenstaaten auf der Besteuerung insistieren und deshalb eine Doppelbesteuerung stattfindet oder zumindest droht. Sie richten sich überdies nicht an die Ansässigkeits-, sondern an die Betriebsstättenstaaten (vgl. IATA, Guidelines for Taxation of International Air Transport Profits, a.a.O., Ziff. 4.1 und Ziff. 9). Gegenüber ihrem Ansässigkeitsstaat kann die Steuerpflichtige hieraus also von vornherein nichts zu ihren Gunsten ableiten. Dies gilt umso mehr, als die Steuerpflichtige vom dichten schweizerischen Netz an Doppelbesteuerungsabkommen profitiert, welches sie an fast allen Destinationen, die sie anfliegt, vor Gewinnbesteuerung bewahrt und somit in der Regel bereits die virtuelle Doppelbesteuerung ausschliesst. 3.11.2 Ebenso unbehelflich ist der rechtsvergleichende Hinweis der Steuerpflichtigen auf die Gewinnausscheidung, wie sie angeblich von den deutschen Steuerbehörden für ihre Muttergesellschaft vorgenommen wird. Diese Ausscheidung scheint sich nämlich nur auf die deutsche Gewerbesteuer zu beziehen, die von den deutschen Gemeinden erhoben wird. Sie dürfte eine Konsequenz des Territorialitätsprinzips sein, auf dem diese Steuer beruht (§ 1 und § 2 Abs. 1 des deutschen Gewerbesteuergesetzes vom 1. Dezember 1936; SCHAUMBURG/VON FREEDEN, in: Internationales Steuerrecht, Harald Schaumburg [Hrsg.], 4. Aufl. 2017, Rz. 9.1; ROMAN SEER, in: Steuerrecht, Tipke/Lang [Hrsg.], 23. Aufl. 2018, Rz. 88 zu § 1; vgl. auch HARTMUT WOLTER, in: Handbuch der internationalen Steuerplanung, Siegfried Grotherr [Hrsg.], 3. Aufl. 2011, S. 1359). Mit der direkten Bundessteuer besser vergleichbar ist hingegen die deutsche Körperschaftssteuer. Wie die direkte Bundessteuer folgt sie für gebietsansässige Körperschaften dem Welteinkommens- bzw. Universalitätsprinzip (vgl. JOHANNA HEY, in: Steuerrecht, Tipke/Lang [Hrsg.], 23. Aufl. 2018, Rz. 31 zu § 11; SCHAUMBURG/VON FREEDEN, in: a.a.O., Rz. 7.8; zur direkten Bundessteuer vgl. PETER ATHANAS, a.a.O., S. 431; MARKUS REICH, Steuerrecht, 2. Aufl. 2012, Rz. 7 zu § 19; JEAN-MARC RIVIER, Droit fiscal suisse, 2. Aufl. 1998, S. 310). Es bestehen nun aber keine Anzeichen dafür, dass Deutschland für die Körperschaftssteuer einen Teil der Gewinne der Muttergesellschaft der Steuerpflichtigen auf ausländische Betriebsstätten ausscheiden würde (vgl. § 1 und § 8 Abs. 1 des deutschen Körperschaftssteuergesetzes i.V.m. § 2 Abs. 1 des deutschen Einkommenssteuergesetzes). 3.12 Nach dem Gesagten sind die Gewinne, welche die Steuerpflichtige aus dem Betrieb von Flugzeugen im internationalen Verkehr, aus damit direkt verbundenen Tätigkeiten und aus Hilfstätigkeiten erzielt, nach Art. 52 Abs. 1 und Abs. 3 DBG nicht auf ausländische Betriebsstätten abzugrenzen. Sie bleiben der direkten Bundessteuer unterworfen. Das Urteil der Vorinstanz verletzt in diesem Punkt Bundesrecht. Ob hiervon abzuweichen wäre, wenn und soweit die Steuerpflichtige in Bezug auf einzelne Betriebsstättenstaaten eine Doppelbesteuerung erleidet oder ihr eine solche droht, kann vorliegend offenbleiben. Die Steuerpflichtige hat eine aktuelle oder virtuelle Besteuerung in einem Betriebsstättenstaat nämlich weder behauptet noch bewiesen. Somit ist die Beschwerde des Steueramts des Kantons Zürich betreffend die direkte Bundessteuer gutzuheissen, jene der Steuerpflichtigen in diesem Punkt hingegen abzuweisen. III. Staats- und Gemeindesteuern 4. Die Steuerpflichtige macht vor Bundesgericht nicht mehr geltend, dass das Ruling der Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt auch für die Staats- und Gemeindesteuern des Kantons Zürich bindende Wirkung entfaltet hätte. Hingegen halten sie und das Steueramt des Kantons Zürich wiederum und mit derselben Argumentation wie für die direkte Bundessteuer dafür, dass die internationale Gewinnausscheidung der Vorinstanz unzutreffend sei. 4.1 Das StHG äussert sich nicht ausdrücklich zum Umfang der Steuerpflicht juristischer Personen. Immerhin unterscheidet es zwischen einer Steuerpflicht aufgrund persönlicher Zugehörigkeit (Art. 20 StHG) und einer Steuerpflicht aufgrund wirtschaftlicher Zugehörigkeit (Art. 21 StHG). Den Materialien ist zu entnehmen, dass die Steuerpflicht bei persönlicher Zugehörigkeit unbeschränkt und bei wirtschaftlicher Zugehörigkeit beschränkt sein soll (Botschaft StHG/DBG, BBl 1983 III 107). Diese Dichotomie war und ist ein Grundpfeiler des Systems des schweizerischen Steuerrechts (vgl. ZUPPINGER UND ANDERE, Steuerharmonisierung, 1984, S. 18 ff. mit Hinweisen). Sie entspricht im Übrigen auch der Regelung des DBG (vgl. Art. 50 f. DBG). Folglich gibt bereits das StHG den Kantonen vor, dass mit der persönlichen Zugehörigkeit eine unbeschränkte Steuerpflicht und mit der wirtschaftlichen Zugehörigkeit eine beschränkte Steuerpflicht einhergeht (BGE 142 II 446 E. 2.1 S. 448; JACQUES-ANDRÉ REYMOND, L'assujettissement des personnes morales, ASA 61 S. 346; JEAN-MARC RIVIER, L'assujettissement à l'impôt des personnes physiques, ASA 61 S. 283). 4.2 Fraglich ist jedoch, ob erstens die Steuerpflicht persönlich zugehöriger juristischer Personen nicht nur unbeschränkt, sondern mangels einer mit Art. 52 DBG vergleichbaren Bestimmung im StHG von Harmonisierungsrechts wegen zwingend unbegrenzt ist und somit - unter Vorbehalt des internationalen und interkantonalen Doppelbesteuerungsrechts - auch gebietsfremde Grundstücke und Betriebsstätten mitumfasst (so etwa PETER ATHANAS, a.a.O., S. 431 und S. 433), zweitens den Kantonen bei der Abgrenzung Gestaltungsspielraum verbleibt (so etwa OESTERHELT/SCHREIBER, in: Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden, 3. Aufl. 2017, N. 4 f. zu Art. 20 StHG; JACQUES-ANDRÉ REYMOND, a.a.O., S. 348 f.) oder drittens die kantonale unbeschränkte Steuerpflicht von juristischen Personen zwar abzugrenzen ist, diese Abgrenzung aber im Sinne der vertikalen Harmonisierung analog der Regelung des DBG zu erfolgen hat. 4.2.1 In Bezug auf die analoge Fragestellung bei natürlichen Personen hat das Bundesgericht entschieden, dass eine kantonale Abgrenzungsvorschrift jedenfalls dann mit dem StHG vereinbar ist, wenn sie die Regelung des DBG repliziert und damit der vertikalen Harmonisierung der kantonalen Einkommenssteuer mit der direkten Bundessteuer dient. Da die betreffende Bestimmung des Genfer Steuerrechts mit Art. 6 DBG übereinstimmte, brauchte das Bundesgericht nicht zu entscheiden, ob das StHG eine Abgrenzung analog der Regelung des DBG zwingend vorschreibt. Allerdings wies es ausdrücklich darauf hin, dass das Schweigen des StHG jedenfalls nicht zwangsläufig einen Gestaltungsspielraum für die Kantone bedeutet, zumal es sich beim Umfang der Steuerpflicht um eine Materie handelt, deren Harmonisierung verfassungsmässig vorgeschrieben ist (Art. 129 Abs. 2 BV; BGE 140 II 141 E. 8 S. 155 ff.; vgl. auch BGE 140 II 157 E. 5.1 S. 159). 4.2.2 Diese Überlegungen können für den vorliegenden Fall und die Abgrenzung der Steuerpflicht von unbeschränkt steuerpflichtigen juristischen Personen übernommen werden. Sie sind dahingehend zu ergänzen, dass das Harmonisierungsrecht zumindest insoweit eine DBG-konforme Auslegung des kantonalen Rechts vorschreibt, als eine kantonale Abgrenzungsvorschrift die Regelung von Art. 52 Abs. 1 und 3 DBG repliziert (vgl. zur DBG-konformen Auslegung kantonaler Steuervorschriften, wenn das StHG schweigt BGE 138 II 545 E. 3.1 S. 548 f.). Inwieweit den Kantonen noch ein Spielraum verbleibt für den Erlass von Abgrenzungsvorschriften, die von den Regelungen des DBG abweichen, und ob sie auch gänzlich auf eigene Abgrenzungsvorschriften verzichten und die Gewinne unbeschränkt steuerpflichtiger juristischer Personen alleine nach Massgabe des internationalen und interkantonalen Doppelbesteuerungsrechts abgrenzen dürfen, kann hingegen analog BGE 140 II 141 offenbleiben (vgl. BGE 140 II 141 E. 8 S. 156 f.). 4.2.3 Das Steuergesetz des Kantons Zürich vom 8. Juni 1997 (StG/ ZH; LS 631.1) regelt den Umfang der Steuerpflicht von persönlich zugehörigen juristischen Personen in § 57 Abs. 1 und Abs. 3 StG/ZH. Abgesehen von der provisorischen Übernahme von Verlusten, welche Art. 52 Abs. 3 DBG anordnet, in § 57 Abs. 3 StG/ZH hingegen fehlt, entspricht die kantonale Regelung der Regelung auf Bundesstufe. Soweit vorliegend relevant ist § 57 StG/ZH nach dem Gesagten gleich auszulegen wie die Parallelbestimmung des Bundesrechts. Dieser Ansicht war allem Anschein nach auch die Vorinstanz, hat sie doch in ihrem Urteil nicht zwischen der Rechtslage nach Bundesrecht und jener nach kantonalem Recht unterschieden. Nachdem die Vorinstanz das Bundesrecht aber falsch angewendet hat, erweist sich ihr Urteil notwendigerweise auch für die kantonale Gewinnsteuer als unzutreffend. Auch auf kantonaler Stufe hätte die Vorinstanz die Gewinne der ausländischen Betriebsstätten deshalb nach Massgabe der international vorherrschenden Methodik abgrenzen müssen. 4.3 Somit ergibt sich, dass die Gewinne, welche die Steuerpflichtige im Steuerjahr 2011 aus dem Betrieb von Flugzeugen im internationalen Verkehr und aus damit direkt verbundenen Tätigkeiten sowie Hilfstätigkeiten erzielt hat, auch auf kantonaler Stufe nicht ins Ausland ausgeschieden werden dürfen. Die Beschwerde des Steueramts betreffend die Staats- und Gemeindesteuern ist insoweit gutzuheissen. 5. Im Rahmen der Abgrenzung der Kapitalsteuerpflicht hat die Vorinstanz die Flugzeuge teilweise an das Ausland ausgeschieden. Das Steueramt des Kantons Zürich ist der Ansicht, dass die Flugzeuge der Steuerpflichtigen für die Kapitalsteuer vollumfänglich der Schweiz zuzuweisen seien, wie dies bereits das Steuerrekursgericht entschieden hatte. Die Steuerpflichtige verlangt in diesem Punkt Bestätigung des vorinstanzlichen Urteils. 5.1 Auch für die Kapitalsteuer enthält das StHG dem Wortlaut nach keine Abgrenzungsvorschrift. Da der Bund keine Kapitalsteuer erhebt, lässt sich die Abgrenzung von Steuerfaktoren bei der Kapitalsteuer ausserdem kaum mit der vertikalen Harmonisierung des schweizerischen Systems der direkten Steuern rechtfertigen. Ungeachtet der Frage, ob den Kantonen in dieser Frage Gestaltungsspielraum verbleibt oder ihnen die Abgrenzung der unbeschränkten Kapitalsteuerpflicht im internationalen Verhältnis von Harmonisierungsrechts wegen untersagt ist, wäre das vorinstanzliche Urteil aber jedenfalls dann vom Bundesgericht aufzuheben, wenn sich die konkrete Abgrenzungsvorschrift oder ihre Anwendung durch die Vorinstanz als willkürlich erwiese und die streitbetroffenen Kapitalsteuerfaktoren bei einer nicht willkürlichen Abgrenzung dem Kanton zur Besteuerung verblieben wären. 5.1.1 Ein Erlass ist willkürlich, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützt oder sinn- und zwecklos ist (BGE 129 I 1 E. 3 S. 3). Ein Entscheid ist willkürlich, wenn er in der Begründung und im Ergebnis offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 141 I 235 E. 7.1 S. 240, BGE 141 I 49 E. 3.4 S. 53; BGE 140 III 16 E. 2.1 S. 18 f.). 5.1.2 Die Abgrenzung der Kapitalsteuerpflicht richtet sich im Kanton Zürich nach derselben Bestimmung wie jene der Gewinnsteuerpflicht (§ 57 StG/ZH). Sie verweist zur Abgrenzung der Steuerpflicht von unbeschränkt steuerpflichtigen juristischen Personen auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung. Diese Vorschrift und die Verweisung auf das interkantonale Doppelbesteuerungsrecht können für sich genommen nicht als willkürlich bezeichnet werden, obgleich sich die Bestimmung im konkreten Fall wie ihr bundesrechtliches Pendant als lückenhaft erweist (vgl. oben E. 3.4 und 4.2.3). 5.1.3 Aus dem Urteil der Vorinstanz wird nicht klar, ob sich ihre Ausführungen zur Kapitalausscheidung nur auf die Ermittlung des Hilfsfaktors Kapital für die Gewinnausscheidung oder auch auf die Kapitalsteuer beziehen. Sie hätte sich jedenfalls auch in Bezug auf die Kapitalsteuer mit der Frage auseinandersetzen müssen, zumal die Steuerpflichtige die Festsetzung der Kapitalsteuerfaktoren unter teilweiser Ausscheidung der Flugzeuge beantragt hatte. Geht man davon aus, dass sich die Ausführungen der Vorinstanz auch auf die Kapitalsteuer beziehen, hat die Vorinstanz die Flugzeuge für die Ermittlung der Kapitalsteuerfaktoren zu 20 % den ausländischen Betriebsstätten zugewiesen. Sie stützte sich dabei auf die Aufteilung des fliegenden Personals, welche sie bei der Quotenermittlung für die Gewinnausscheidung vorgenommen hatte. Zusammen mit der Steuerpflichtigen war die Vorinstanz diesbezüglich zum Schluss gekommen, dass die Flugzeit jeweils hälftig den ausländischen Betriebsstätten zuzurechnen sei, sodass das fliegende Personal 20 % seiner Arbeitszeit im Ausland verbracht habe. 5.1.4 Selbst nach der für interkantonale Schifffahrt- und Eisenbahnunternehmen entwickelten Frequenzmethode (vgl. dazu BGE 92 I 264 E. 2a S. 267 f.; 46 I 25 E. 4 S. 32; 41 I 423 E. 3b S. 437), auf die sich die Vorinstanz ansatzweise beruft und welche das Bundesgericht für die kapital- bzw. vermögenssteuerliche Zuweisung der Schiffe von interkantonalen Schifffahrtunternehmen für massgebend erklärt hat (BGE 41 I 423 E. 3a S. 436; nicht aber für die Zuweisung des Rollmaterials von Eisenbahnunternehmen: BGE 46 I 25 E. 4 S. 32), käme eine Ausscheidung von Kapitalsteuerfaktoren nur insoweit in Frage, als sich der Personenverkehr und der Gepäck- und Güterumsatz tatsächlich auf dem Staatsgebiet des betreffenden Gemeinwesens abgespielt hat. Andernfalls fehlt es nämlich bereits an der örtlichen und wirtschaftlichen Beziehung der betreffenden Aktiven zum Betriebsstättenstaat, die Voraussetzung für jede Zurechnung von Kapitalsteuerfaktoren ist (BGE 50 I 178 S. 179). 5.1.5 Abgesehen vom Flugverkehr mit den unmittelbaren Nachbarländern der Schweiz ist es nun aber offensichtlich, dass die Flugzeuge und das fliegende Personal den überwiegenden Teil der Flugzeit nicht im bzw. über dem Gebiet des Betriebsstättenstaates als Anflug- oder Abflugland, sondern in bzw. über Drittstaatengebiet, internationalen Gewässern und schweizerischem Staatsgebiet verbringen. Damit fehlt für den überwiegenden Teil der Flugzeit aber jede örtliche und wirtschaftliche Beziehung zur Betriebsstätte. Eine hälftige Zuweisung der Flugzeit an die Betriebsstättenstaaten ist deshalb unhaltbar. Die auf dieser Basis vorgenommene Kapitalausscheidung der Vorinstanz erweist sich bereits aus diesem Grund als willkürlich. 5.1.6 Soweit die Kantone trotz fehlender Abgrenzungsregelung im StHG überhaupt Kapital auf ausländische Betriebsstätten ausscheiden dürfen, wäre es sachgerecht gewesen, die Flugzeuge als eigentliche Betriebs- und Produktionsfaktoren nach demselben Grundsatz auf die ausländischen Betriebsstätten auszuscheiden, wie er für die Gewinnsteuer Anwendung findet (vgl. BGE 41 I 423 E. 3a S. 436). Dies hätte dazu geführt, dass die Flugzeuge der Steuerpflichtigen zu keinem Teil auf die ausländischen Betriebsstätten ausgeschieden worden, sondern vollumfänglich der Kapitalsteuer unterworfen geblieben wären. Dasselbe Resultat ergäbe sich, wenn den Kantonen die Kapitalausscheidung im internationalen Verhältnis von Harmonisierungsrechts wegen untersagt und nur bei entsprechenden Doppelbesteuerungsabkommen Kapital an ausländische Betriebsstätten auszuscheiden wäre (vgl. diesbezüglich Art. 22 Abs. 3 OECD-MA und die Doppelbesteuerungsabkommen der Schweiz). Damit kann offenbleiben, ob den Kantonen bezüglich des Umfangs der Kapitalsteuerpflicht überhaupt ein Gestaltungsspielraum verbleibt. 5.2 Soweit die Vorinstanz die Flugzeuge für die Kapitalsteuer den ausländischen Betriebsstätten zugewiesen hat, erweist sich ihr Urteil als willkürlich. Richtigerweise sind die Flugzeuge der Steuerpflichtigen für die Bemessung der Kapitalsteuer der Schweiz zuzuweisen. Folglich ist die Beschwerde des Steueramts auch in diesem Punkt gutzuheissen.
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Regeste a Art. 105 Abs. 3 DBG; örtliche Zuständigkeit für Veranlagung, wenn Sitz und tatsächliche Verwaltung der juristischen Person auseinanderfallen. Obschon der Ort der tatsächlichen Verwaltung im interkantonalen Verhältnis das Hauptsteuerdomizil darstellt, kommt ihm im Rahmen von Art. 105 Abs. 3 DBG nicht automatisch Vorrang gegenüber dem Sitz zu. Die betroffenen Kantone haben sich vielmehr über den Veranlagungsort für die direkte Bundessteuer zu verständigen und gegebenenfalls die Eidgenössische Steuerverwaltung anzurufen (E. 2.3.1-2.3.7).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-111%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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146 II 111
146 II 111 Regeste b Art. 52 Abs. 3 DBG; Art. 20 Abs. 1 StHG; Umfang der Steuerpflicht unbeschränkt steuerpflichtiger juristischer Personen; Besonderheiten internationaler Luftfahrtunternehmen. Gewinne internationaler Luftfahrtunternehmen, die von in der Schweiz ansässigen juristischen Personen mit ausländischen Betriebsstätten betrieben werden, sind objekt- und nicht quotenmässig abzugrenzen (Gesetzeslücke in Art. 52 Abs. 3 DBG; E. 3.1-3.8). In der Schweiz ist steuerbar, was nach Abzug der ausländischen Betriebsstättenergebnisse verbleibt (E. 3.9). Den ausländischen Betriebsstätten fallen nur jene Gewinne zu, die nicht direkt mit dem Betrieb von Luftfahrzeugen zusammenhängen und auch nicht als blosse Hilfstätigkeit erscheinen (E. 3.10). Jedenfalls soweit der Kanton die Regelung von Art. 52 Abs. 3 DBG in sein Steuerrecht übernommen hat, gilt aufgrund vertikaler Harmonisierung für Kantonssteuern dasselbe wie für die direkte Bundessteuer (E. 4.2). Hälftige Zuweisung der Flugzeit an Betriebsstättenstaaten in der Abgrenzung bei Kapitalsteuer ist willkürlich, da die Mehrheit der Flugzeit in der Regel nicht auf oder über dem Gebiet dieser Staaten anfällt (E. 5.1.5). Sachverhalt ab Seite 113 A. Die Swiss International Air Lines AG (nachfolgend auch: die "Steuerpflichtige") hat ihren Sitz in Basel/BS und unterhält Zweigniederlassungen in Le Grand-Saconnex/GE und Kloten/ZH. Sie betreibt ein internationales Luftfahrtunternehmen und unterhält zu diesem Zweck Betriebsstätten in diversen Ländern. Mit Schreiben vom 7. Juli 2010 informierte die Swiss International Air Lines AG die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt, dass sie plane, die in ihrem Eigentum befindliche Marke "SWISS" zum Preis von Fr. q an eine neu zu gründende Tochtergesellschaft mit Sitz in der Stadt Basel zu verkaufen und anschliessend gegen Lizenzgebühren zurück zu lizenzieren. Diese Lizenzgebühren sollten nach der Kostenaufschlagsmethode bestimmt werden und den Kosten der Tochtergesellschaft zuzüglich eines Gewinnaufschlags von 2 % entsprechen. Sodann schilderte die Steuerpflichtige die steuerliche Behandlung, welche diese Transaktion ihrer Auffassung nach für die Tochtergesellschaft und für sie selbst haben würde. Namentlich sollte die Steuerpflichtige den aus dem Verkauf resultierenden Veräusserungsgewinn mit Vorjahresverlusten verrechnen können und sollten die Lizenzkosten steuerlich abzugsfähige Betriebskosten darstellen. Schliesslich bat sie die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt, das Schreiben zu unterzeichnen und damit ihr "Einverständnis und [ihre] Zustimmung zum beabsichtigten Vorhaben aus steuerlicher Sicht" kundzutun. Dies tat die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt am 15. Juli 2010. In der Folge gründete die Swiss International Air Lines AG unter der Firma Global Brand Management AG eine Tochtergesellschaft und führte die Transaktion offenbar wie angekündigt durch. Zu Beginn des Jahres 2013 einigten sich die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt und das Steueramt des Kantons Zürich, dass ab der Steuerperiode 2011 das Steueramt des Kantons Zürich die Veranlagung der direkten Bundessteuer vornehmen würde. Bis dahin hatte die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt die Veranlagung der Steuerpflichtigen für die direkte Bundessteuer vorgenommen. Gemäss der Einigung der Steuerbehörden dieser beiden Kantone sollte der Kanton Zürich ab der Steuerperiode 2011 ausserdem auch für die kantonalen Gewinn- und Kapitalsteuern als Hauptsteuerdomizil gelten. B. Das Steueramt des Kantons Zürich nahm mit Veranlagungsverfügung bzw. Einschätzungsentscheid für die Steuerperiode 2011 vom 31. Oktober 2014 sowohl für die direkte Bundessteuer als auch für die Staats- und Gemeindesteuern im Vergleich zur Steuererklärung der Steuerpflichtigen verschiedene Anpassungen vor. Unter anderem hielt das Steueramt die in diesem Jahr von der Steuerpflichtigen an ihre Tochtergesellschaft entrichteten Lizenzgebühren von Fr. x lediglich im Umfang von Fr. y für geschäftsmässig begründet. Im Umfang von Fr. z verweigerte es hingegen sowohl für die direkte Bundessteuer als auch für die Staats- und Gemeindesteuern den Abzug vom steuerbaren Gewinn. Des Weiteren korrigierte das Steueramt die Auslandsquote, welche die Steuerpflichtige für die Steuerausscheidung auf die ausländischen Betriebsstätten verwendet hatte, von 35 % auf 6.729 %. Dies führte zu folgenden Werten: Direkte Bundessteuer Staats- und Gemeindesteuern Steuerbarer Reingewinn Fr. u Fr. v Gewinnsteuersatz 8.50 % 8.00 % Eigenkapital per 31.12.2011 Fr. w Steuerbares Eigenkapital Fr. r Kapitalsteuersatz 0.75 ‰permil; Die Einsprache der Steuerpflichtigen hiergegen hiess das Steueramt des Kantons Zürich mit Entscheid vom 24. Februar 2015 hinsichtlich der direkten Bundessteuer teilweise gut, da es das von der Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt unterzeichnete Schreiben nunmehr für verbindlich erachtete. Dementsprechend liess das Steueramt die Lizenzgebühren für die direkte Bundessteuer vollumfänglich zum Abzug zu. Hinsichtlich der Staats- und Gemeindesteuern wies das Steueramt die Einsprache ab. Die Swiss International Air Lines AG führte gegen den Einspracheentscheid Rekurs und Beschwerde beim Steuerrekursgericht. Mit Entscheid vom 18. Dezember 2015 wies das Steuerrekursgericht die Rechtsmittel der Swiss International Air Lines AG ab. Auf Antrag der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) hin rechnete das Steuerrekursgericht den Teil der Lizenzgebühren, den das Steueramt für nicht geschäftsmässig begründet hielt, ausserdem auch bei der direkten Bundessteuer wieder auf und setzte den steuerbaren Gewinn auf Fr. s fest. Gegen den Entscheid des Steuerrekursgerichts erhob die Swiss International Air Lines AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Da das Verwaltungsgericht der Auffassung war, dass das Steueramt die internationale Steuerausscheidung unter teilweise falschen Gesichtspunkten vorgenommen hatte, hiess es die Beschwerde mit Entscheid vom 21. Dezember 2016 sowohl hinsichtlich der direkten Bundessteuer als auch hinsichtlich der Staats- und Gemeindesteuern teilweise gut und wies das Steueramt an, die Ausscheidungsquote entsprechend anzupassen. Bezüglich der Lizenzgebühren wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab. C. Sowohl das Steueramt des Kantons Zürich als auch die Swiss International Air Lines AG führen beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde des Steueramts des Kantons Zürich vollständig, jene der Swiss International Air Lines AG teilweise gut. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: II. Direkte Bundessteuer 2. (...) 2.3 Die Vorinstanz hielt dafür, dass das Steueramt des Kantons Zürich und nicht die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt für die Veranlagung der direkten Bundessteuer zuständig und das Ruling deshalb mangels Zuständigkeit nicht verbindlich gewesen sei. Die Steuerpflichtige macht geltend, dass die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt zuständig gewesen sei. 2.3.1 Die Zuständigkeit für die Erteilung eines "Rulings" liegt bei der Veranlagungsbehörde, bezüglich der direkten Bundessteuer also bei jener kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer, welche die Steuer veranlagt (BGE 141 I 161 E. 3.2 S. 165 mit Hinweisen; Urteil 2C_529/2014 vom 24. August 2015 E. 3.2, in: StR 70/2015 S. 900). Für die Veranlagung juristischer Personen, die aufgrund persönlicher Zugehörigkeit der direkten Bundessteuer unterworfen sind, sieht Art. 105 Abs. 3 DBG (SR 642.11) vor, dass die Veranlagungszuständigkeit jenem Kanton zufällt, in welchem die juristische Person am Ende der Steuerperiode oder Steuerpflicht ihren Sitz oder den Ort ihrer tatsächlichen Verwaltung hat. 2.3.2 Gesetzesbestimmungen sind in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Wortlaut klar, d.h. eindeutig und unmissverständlich, ist davon nur abzuweichen, wenn dafür triftige Gründe bestehen. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Norm, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Im Übrigen sind bei der Auslegung alle herkömmlichen Auslegungselemente zu berücksichtigen, wobei das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus befolgt und es ablehnt, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (vgl. BGE 143 II 685 E. 4 S. 689 f.; BGE 140 II 80 E. 2.5.3 S. 87; BGE 139 IV 62 S. 74 f.; je mit Hinweisen). 2.3.3 Dem Wortlaut von Art. 105 Abs. 3 DBG lässt sich nicht entnehmen, ob einem Kanton im Konfliktfall der Vorrang zukommt. Auch die Materialien sind diesbezüglich wenig aufschlussreich. Zwar hielt der Bundesrat in seiner Botschaft fest, dass die Anknüpfung an den Ort der tatsächlichen Verwaltung zur Begründung der unbeschränkten Steuerpflicht der juristischen Person vor allem im internationalen Verhältnis von Bedeutung sei (Botschaft vom 25. Mai 1983 zu Bundesgesetzen über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden sowie über die direkte Bundessteuer [nachfolgend: Botschaft StHG/DBG], BBl 1983 III 186). In Bezug auf die Veranlagungszuständigkeit beliess es der Bundesrat hingegen bei der Bemerkung, dass sich im Vergleich zur früheren Rechtslage nichts ändern würde, obschon Art. 77 Abs. 1 des Bundesratsbeschlusses über die Erhebung einer direkten Bundessteuer (BdBSt) für die Veranlagungszuständigkeit nur an den Sitz und nicht an den Ort der tatsächlichen Verwaltung der steuerpflichtigen juristischen Person angeknüpft hatte (Botschaft StHG/DBG, BBl 1983 III 203 f.; vgl. auch Urteil 2A.196/2001 vom 13. Mai 2002 E. 2.3.2, in: ASA 72 S. 304, StE 2002 B 91.3 Nr. 3). 2.3.4 Die Regelung der Veranlagungszuständigkeit des DBG ist geprägt vom Gedanken der Verfahrensökonomie. Insbesondere soll vermieden werden, dass sich mehrere Kantone mit der Veranlagung derselben steuerpflichtigen Person befassen und so die eigenen und die Ressourcen der steuerpflichtigen Person über Gebühr beanspruchen. Deshalb kommt die Veranlagungszuständigkeit pro Steuersubjekt einem einzelnen Kanton zu, auch wenn in einem anderen Kanton ebenfalls Anknüpfungspunkte für eine subjektive Steuerpflicht nach Art. 50 f. DBG bestehen (Grundsatz der Einheit der Veranlagungszuständigkeit bzw. des Veranlagungsortes; BGE 142 II 182 E. 2.2.6 S. 188; BGE 137 I 273 E. 3.3.1 S. 277 mit Hinweisen; vgl. GUIDO JUD, in: Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], 3. Aufl. 2017, N. 1 zu Vor Art. 105-108 DBG; PETER LOCHER, Kommentar zum Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer, III. Teil, 2015, N. 2 zu Art. 105 DBG; ANDREA PEDROLI, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2. Aufl. 2017, N. 3 zu Art. 105 DBG). Aus denselben Effizienzüberlegungen drängt es sich auf, die Veranlagung der direkten Bundessteuer durch denjenigen Kanton besorgen zu lassen, der auch für die Veranlagung der gleichartigen kantonalen Steuern zuständig ist und deshalb ohnehin ein Veranlagungsverfahren durchzuführen hat. So verweist etwa Art. 105 Abs. 2 DBG für die Veranlagung von Kindern unter elterlicher Sorge auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung, um den Gleichlauf mit der Veranlagungszuständigkeit für die kantonalen Steuern sicherzustellen (vgl. Botschaft StHG/DBG, BBl 1983 III 203). 2.3.5 Dieser Gleichlauf der Veranlagungszuständigkeiten war Mitgrund dafür, dass das Bundesgericht in einem Fall relativ bald nach Inkrafttreten des DBG entschieden hat, die Veranlagungszuständigkeit im Konfliktfall dem Sitz der juristischen Person zuzuweisen, es sei denn, dem Sitz käme lediglich formelle Bedeutung zu (insb. sog. Briefkastendomizile; vgl. Urteil 2A.196/2001 vom 13. Mai 2002 E. 3.2, in: ASA 72 S. 304, StE 2002 B 91.3 Nr. 3). Es stützte sich dabei ausdrücklich auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung, die auch in Bezug auf Art. 105 Abs. 3 DBG massgebend sein sollen (Urteil 2A.196/2001 vom 13. Mai 2002 E. 3.3, in: ASA 72 S. 304, StE 2002 B 91.3 Nr. 3). 2.3.6 Wie das Bundesgericht jedoch kürzlich nach eingehender Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung vor und seit Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG; SR 642.14) erkannt hat, räumen die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung in Wirklichkeit nicht dem Sitz, sondern dem Ort der tatsächlichen Verwaltung der juristischen Person den Vorrang ein (Urteil 2C_627/2017 vom 1. Februar 2019 E. 2.3.6, in: StE 2019 B 71.31 Nr. 4, StR 74/2019 S. 286, mit zahlreichen Hinweisen). Um den Gleichlauf der Veranlagungszuständigkeit für die direkte Bundessteuer mit dem Hauptsteuerdomizil beizubehalten, wäre demnach in Abkehr vom zuvor zitierten Urteil (Urteil 2A.196/2001 vom 13. Mai 2002 E. 3.2, in: ASA 72 S. 304, StE 2002 B 91.3 Nr. 3) auch in Bezug auf Art. 105 Abs. 3 DBG dem Ort der tatsächlichen Verwaltung der Vorrang einzuräumen. Im Regelfall stimmen der Sitz der juristischen Person und der Ort ihrer tatsächlichen Verwaltung freilich überein. 2.3.7 Art. 105 Abs. 3 DBG lässt sich nach dem Gesagten kein Vorrang des Sitzes und des Orts der tatsächlichen Verwaltung der juristischen Personen entnehmen. Die beiden Anknüpfungsmerkmale stehen vielmehr alternativ nebeneinander. Im Konfliktfall ist es daher am Sitzkanton und am Kanton der tatsächlichen Verwaltung, sich über den Veranlagungsort zu verständigen (vgl. Art. 111 Abs. 1 DBG). Werden sich die beiden Kantone nicht bereits von sich aus einig, haben sie nach Art. 108 Abs. 1 DBG die ESTV einzuschalten. 2.3.8 Die Steuerpflichtige hatte in der relevanten Steuerperiode ihren Sitz im Kanton Basel-Stadt, während sich der Ort ihrer tatsächlichen Verwaltung im Kanton Zürich befand. Die Steuerverwaltungen der beiden Kantone haben sich Anfang 2013 dahingehend verständigt, dass ab der Steuerperiode 2011 das Steueramt des Kantons Zürich die Veranlagung der direkten Bundessteuer besorgt. Dies ist unter den Beteiligten unbestritten. Die Zuständigkeit für die Veranlagung der direkten Bundessteuer für die Steuerperiode 2011 lag somit beim Steueramt des Kantons Zürich und nicht bei der Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt. (...) 3. Die Vorinstanz hat die Ausscheidung des Gewinns auf die ausländischen Betriebsstätten anhand der Hilfsfaktoren Arbeit und Kapital vorgenommen. Die Steuerpflichtige beanstandet, dass sich die Vorinstanz auf falsche Kriterien gestützt habe. Auch das Steueramt ist mit der Gewinnausscheidung der Vorinstanz nicht einverstanden. 3.1 Die Gewinnausscheidung bzw. -abgrenzung im internationalen Verhältnis ist in Art. 52 DBG geregelt. Nach Art. 52 Abs. 1 DBG erstreckt sich die Steuerpflicht von unbeschränkt steuerpflichtigen juristischen Personen nicht auf ausländische Geschäftsbetriebe, Betriebsstätten und Grundstücke. Art. 52 Abs. 3 DBG verweist für die Abgrenzung der Steuerpflicht für Geschäftsbetriebe, Betriebsstätten und Grundstücke auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung. Bezüglich ausländischer Betriebsstätten sieht diese Bestimmung zudem vor, dass ein schweizerisches Unternehmen ausländische Betriebsstättenverluste provisorisch mit inländischen Gewinnen verrechnen kann, soweit diese Verluste im Betriebsstättenstaat nicht bereits berücksichtigt wurden. 3.2 Das Bundesgericht hatte noch keine Gelegenheit, sich zur Abgrenzung der Gewinne von hier unbeschränkt steuerpflichtigen juristischen Personen auf ausländische Betriebsstätten nach Art. 52 Abs. 1 und Abs. 3 DBG zu äussern (vgl. zur Abgrenzung der Steuerpflicht ausländischer juristischer Personen mit inländischen Betriebsstätten nach Art. 52 Abs. 4 DBG Urteile 2C_972/2018 vom 2. Oktober 2019 E. 5; 2P.140/2005 vom 28. November 2005 E. 4.3, in: StE 2006 A 31.2 Nr. 7, StR 61/2006 S. 433). 3.3 In der Lehre wird kontrovers diskutiert, wie Gewinne nach Art. 52 Abs. 1 und Abs. 3 DBG auf ausländische Betriebsstätten auszuscheiden sind. Die tendenziell ältere Lehre befürwortet eine Abgrenzung der Gewinne nach Quoten, wie sie im interkantonalen Steuerrecht üblich ist. Sie stützt sich dafür auf den Wortlaut von Art. 52 Abs. 3 Satz 1 DBG, der auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung verweist (vgl. etwa PETER ATHANAS, Aussensteuerliche Bestimmungen im DBG und StHG, in: Das neue Bundesrecht über die direkten Steuern, Höhn/Athanas [Hrsg.], 1993, S. 432; BAUMANN/ABOLFATHIAN, Unternehmenssteuerreform und Betriebsstättebesteuerung, Der Schweizer Treuhänder [ST] 1998, S. 284; PETER BRÜLISAUER, in: Internationales Steuerrecht, 2015, N. 87 zu Art. 7 OECD-MA; ders., Abgrenzung nach dem "Dealing-at-Arm's-Length-Prinzip" im internationalen Einheitsunternehmen, IFF Forum für Steuerrecht [nachfolgend: FStR] 2014, S. 241; MARCEL R. JUNG, Aushöhlung der Bemessungsgrundlage und Gewinnverlagerung durch schweizerische Konzerne mittels Offshore-Finanzierungsstrukturen, FStR 2014, S. 89 f.; BENJAMIN FUCHS, Transnationaler Verlustausgleich bei internationalen Unternehmungen und Konzernen im Steuerrecht, 1993, S. 160; XAVIER OBERSON, Précis de droit fiscal international, 4. Aufl. 2014, Rz. 475; RICHNER UND ANDERE, Handkommentar zum DBG, 3. Aufl. 2016, N. 6 zu Art. 52 DBG; RIEDWEG/FRICKER, Die Besteuerung der inländischen Betriebsstätte eines ausländischen Unternehmens in der Schweiz, ASA 64 S. 522; differenzierend FRANK LAMPERT, Die Verlustverrechnung von juristischen Personen im Schweizer Steuerrecht, 2000, S. 289 ff.; MADELEINE SIMONEK, Die steuerliche Behandlung von Verlusten bei Körperschaften, Länderbericht Schweiz, in: Cahiers de droit fiscal international, Bd. LXXXIIIa, 1998, S. 804 f.). Auch das alte Recht hatte für die direkte Bundessteuer eine quotenmässige Ausscheidung der Betriebsstättengewinne vorgesehen. Das ergab sich allerdings nicht aus einer Verweisung auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung, sondern war in Art. 55 Abs. 1 BdBSt ausdrücklich vorgesehen. Dasselbe galt gemäss Art. 52 Abs. 2 BdBSt für ausländische juristische Personen mit Betriebsstätten in der Schweiz (vgl. BGE 117 Ib 248 E. 4a S. 255). 3.4 Die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung ergeben sich aus der Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung gemäss Art. 127 Abs. 3 BV bzw. Art. 46 Abs. 2 aBV. Dieses Richterrecht schreibt für Unternehmen mit Sitz und Betriebsstätten in verschiedenen Kantonen im interkantonalen Verhältnis die Gewinnausscheidung nach Quoten vor (BGE 103 Ia 233 E. 3b S. 236; BGE 93 I 415 E. 3 S. 421; 73 I 191 E. 3 S. 200; 55 I 450 E. 2 S. 455). Dafür hat das Bundesgericht verschiedene Methoden entwickelt. Dabei geniesst die quotenmässig-direkte Methode grundsätzlich den Vorzug gegenüber anderen Methoden (BGE 93 I 415 E. 3 S. 422; 50 I 87 E. 3 S. 93; Urteil 2C_350/2018 vom 17. Juni 2019 E. 4.1.1, in: StE 2019 A 24.42.2 Nr. 2). Bei dieser Methode wird das Gesamtergebnis des interkantonalen Unternehmens anhand separat geführter Betriebsstättenbuchhaltungen quotenmässig auf die Betriebsstättenkantone und den Sitzkanton verteilt. Sie kommt in der Praxis insbesondere bei Banken zur Anwendung (BGE 81 I 212 E. 2 S. 216; 71 I 327 E. 2 S. 335 mit Hinweisen). Die quotenmässig-direkte Methode setzt allerdings voraus, dass überhaupt separate Betriebsstättenbuchhaltungen vorliegen und die Betriebsstätten weitgehend selbständig operieren (Urteile 2C_350/2018 vom 17. Juni 2019 E. 4.1.2, in: StE 2019 A 24.42.2 Nr. 2; 2P.326/2003 vom 31. August 2004 E. 4.2.1, in: StE 2005 A 24.44.3 Nr. 1, StR 60/2005 S. 107). Fehlt es hieran, kommt die quotenmässig-indirekte Methode zur Anwendung. Bei dieser Methode wird das Gesamtergebnis anhand von Hilfsfaktoren zwischen den Betriebsstättenkantonen und dem Sitzkanton verteilt. Diese Hilfsfaktoren bestimmen sich nach der Art des interkantonalen Unternehmens. So wird bei reinen Handelsunternehmen, Treuhandunternehmen und Hoch- und Tiefbauunternehmungen der Gewinn typischerweise nach Massgabe der Umsätze bzw. Honorare verteilt (BGE 96 I 560 E. 6 S. 584; 61 I 340 E. 3 S. 343; 55 I 153 E. 3 S. 157; Urteile 2P.338/2006 vom 10. September 2007 E. 3.1; 2P.301/1978 vom 8. Mai 1979, in: StR 35/1980 S. 31). Bei Fabrikationsgeschäften sowie Elektrizitätsunternehmen wird die Ausscheidung nach den Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital vorgenommen (BGE 88 I 240 E. 1 S. 244; 52 I 238 E. 9 S. 252; 51 I 395 E. 4 S. 404; 31 I 56 E. 5 S. 77 f.), während bei Versicherungen die Prämieneinnahmen der massgebende Hilfsfaktor sind (BGE 103 Ia 233 E. 4a S. 238 f.). Bei interkantonalen Eisenbahn- und Schifffahrtsunternehmen sind die Gewinne nach Massgabe der Personenfrequenz und des Gepäck- und Güterumsatzes pro Kanton auszuscheiden (sog. Frequenzmethode; BGE 92 I 264 E. 2a S. 267 f.; 41 I 423 E. 3b S. 434; TEUSCHER/LOBSIGER, in: Interkantonales Steuerrecht, 2011, Rz. 43 zu § 31; vgl. nun allerdings die Steuerausnahme in Art. 23 Abs. 1 lit. j StHG). Bei landwirtschaftlichen Betrieben verteilt das Bundesgericht den landwirtschaftlichen Ertrag nach dem Ertragswert der Grundstücke (BGE 74 I 120 E. 3 S. 127). Bei Unternehmen, die sich keiner der vorgenannten Kategorien zuordnen lassen, hat das Bundesgericht jeweils situativ auf andere Hilfsfaktoren abgestellt (vgl. z.B. BGE 37 I 266 E. 3 S. 271 f. [Reparaturwerkstätte und Wäscherei: Verhältnis der Betriebskosten]; 34 I 675 E. 2 S. 682 [Ausbeutung einer Mineralwasserquelle im Betriebsstättenkanton: hälftige Teilung der Steuerfaktoren]) oder die Gewinne nach Ermessen verteilt (BGE 95 I 431 E. 4 S. 439 [Liegenschaftenhändler und Generalbauunternehmer]). 3.5 Es ist nicht zu übersehen, dass die quotenmässigen Methoden für das interkantonale Verhältnis entwickelt worden sind und ihre unbedachte Übertragung auf das internationale Verhältnis problematische Auswirkungen haben kann. 3.5.1 Dies hat das Bundesgericht bereits in seinem Urteil vom 23. Oktober 1947 in Sachen Bulova Watch Co. Inc. gegen Staat Bern erkannt. Konfrontiert mit einer mit Art. 52 Abs. 3 Satz 1 DBG vergleichbaren Verweisung des vorharmonisierten bernischen Steuerrechts hielt das Bundesgericht fest, dass es nicht willkürlich ist, die bundesgerichtlichen Doppelbesteuerungsgrundsätze und insbesondere das Gebot der quotenmässigen Ausscheidung für das internationale Verhältnis nur insoweit anzuwenden, als nicht Unterschiede bestehen, die ein Abweichen von diesen Grundsätzen rechtfertigen. Einen solchen Unterschied sah es insbesondere darin, dass im internationalen Verhältnis bei quotenmässiger Ausscheidung die doppelte Nichtbesteuerung gewisser Gewinne droht, während im interkantonalen Verhältnis das Bundesgericht als oberste Instanz alle eventuell noch fehlenden Erhebungen in den beteiligten Kantonen anordnen kann (BGE 73 I 191 E. 4 S. 203). Wie das Bundesgericht ausserdem in späteren Urteilen ausführte, ist die Veranlagungsbehörde häufig nicht in der Lage, die ausländischen Bücher der Gesamtunternehmung zu prüfen und an ihrem Ergebnis die notwendigen steuerlichen Korrekturen (vollständig) vorzunehmen (vgl. BGE 117 Ib 248 E. 4b S. 255 f.; Urteil 2P.140/2005 vom 28. November 2005 E. 5.3, in: StE 2006 A 31.2 Nr. 7, StR 61/2006 S. 433). 3.5.2 Die Gefahr doppelter Nichtbesteuerungen war auch im Rahmen der Vorbereitungsarbeiten zu DBG und StHG thematisiert worden. Es wurde erwogen, ausländische Gewinne nur dann steuerlich freizustellen, wenn die steuerpflichtige Person einen Besteuerungsnachweis beibringen konnte. Weil die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung nicht nur die aktuelle, sondern auch die virtuelle Doppelbesteuerung verbieten, wurde davon letztlich abgesehen (vgl. Botschaft StHG/DBG, BBl 1983 III 157). Nichtsdestotrotz verstossen (doppelte) Nichtbesteuerungen einzelner Steuerpflichtiger potenziell gegen das verfassungsmässige Gebot der Wettbewerbsneutralität (Art. 27 und Art. 94 BV; vgl. BGE 130 I 96 E. 3.7 S. 104; BGE 123 II 16 E. 10 S. 35; ausserhalb des Steuerrechts: BGE 143 II 425 E. 4.2 S. 431 mit Hinweisen) und die in Art. 127 Abs. 2 BV enthaltenen Besteuerungsgrundsätze (insbesondere Allgemeinheit der Steuer und Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit; vgl. BGE 145 II 206 E. 2.4.2 S. 211; BGE 142 II 197 E. 6.1 S. 205; BGE 137 I 145 E. 2 S. 147). Es ist deshalb nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber mit Art. 52 Abs. 3 Satz 1 DBG die systematische doppelte Nichtbesteuerung gewisser, international tätiger Unternehmen bezweckte, und dies umso weniger, wenn die virtuelle Doppelbesteuerung bereits durch schweizerische Doppelbesteuerungsabkommen ausgeschlossen ist (vgl. BGE 139 II 78 E. 3.1.2 S. 87; a.M. SIMONEK/VON AH, in: Unternehmenssteuerrecht - Entwicklungen 2012, Hans-Ueli Vogt [Hrsg.], 2013, S. 179). 3.5.3 Im internationalen Verhältnis ist ausserdem zu beachten, dass die quotenmässigen Methoden nach der Streichung des früheren Art. 7 Abs. 4 des OECD-Musterabkommens (nachfolgend: OECD-MA) gemäss der aktuellen Fassung nach herrschender Lehre nicht länger zulässig sind (vgl. Art. 7 OECD-MA i.d.F. vom 22. Juli 2010; Kommentar der OECD, N. 42 zu Art. 7 OECD-MA; ATHANAS/GIGLIO, in: Kommentar zum Aargauer Steuergesetz, Klöti-Weber und andere [Hrsg.], 4. Aufl. 2015, N. 49 f. zu § 18 Steuergesetz AG; ALEXANDER HEMMELRATH, in: Doppelbesteuerungsabkommen der Bundesrepublik Deutschland auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und Vermögen [nachfolgend: DBA], Vogel/Lehner [Hrsg.], 6. Aufl. 2015, N. 184 zu Art. 7 OECD-MA; XAVIER OBERSON, a.a.O., Rz. 487; OESTERHELT/SCHREIBER, in: Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], 3. Aufl. 2017, N. 17 zu Art. 52 DBG; JACQUES SASSEVILLE, in: Modèle de Convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune, Commentaire, Danon und andere [Hrsg.], 2014, N. 126 zu Art. 7 OECD-MA; a.M. PETER BRÜLISAUER, a.a.O., N. 294 zu Art. 7 OECD-MA; differenzierend WASSERMEYER UND ANDERE, in: Doppelbesteuerung, Franz Wassermeyer [Hrsg.], 124. Ergänzungslieferung Oktober 2013, N. 419 zu Art. 7 OECD-MA). Diese neue Fassung wurde bereits in verschiedene Doppelbesteuerungsabkommen der Schweiz übernommen (vgl. jeweils Art. 7 der Doppelbesteuerungsabkommen mit dem Königreich Belgien [SR 0.672.917.21], dem Fürstentum Liechtenstein [SR 0.672.951.43], Island [SR 0.672.944.51], der Republik Kosovo [SR 0.672.947.51], der Republik Slowenien [SR 0.672.969.11], Ungarn [SR 0.672.941.81] und der Republik Zypern [SR 0.672.925.81]; vgl. ausserdem jeweils Art. 7 der Doppelbesteuerungsabkommen mit Australien [SR 0.672. 915.81], dem Vereinigten Königreich von Grossbritannien und Nordirland [SR 0.672.936.712], der Republik von Kasachstan [SR 0.672. 947.01] und der Republik Türkei [SR 0.672.976.31], die nicht auf dem neuen Art. 7 OECD-MA beruhen, aber keine zu aArt. 7 Abs. 4 OECD-MA analoge Bestimmung enthalten). 3.6 Angesichts der Defizite der quotenmässigen Methoden gehen die tendenziell jüngere Lehre und die ESTV davon aus, dass für die Gewinnabgrenzung nach Art. 52 DBG die international vorherrschende objektmässige bzw. direkte Methode anzuwenden ist (AGNER/JUNG/STEINMANN, Kommentar zum Gesetz über die direkte Bundessteuer, 1995, N. 5 ff. zu Art. 52 DBG; BAUMHOFF/LEITNER/DIGERONIMO, Betriebsstättengewinnermittlung im internationalen Vergleich - Deutschland, Österreich, Schweiz, IWB - Internationales Steuer- und Wirtschaftsrecht Nr. 10/2010 S. 1440; ESTV, Kreisschreiben Nr. 8 vom 18. Dezember 2001 Internationale Steuerausscheidung von Principal-Gesellschaften, Ziff. 4.1; PETER LOCHER, Kommentar zum DBG, II. Teil, 2004, N. 27 ff. zu Art. 52 DBG ["direkte Methode gemäss DBG"]; OESTERHELT/SCHREIBER, a.a.O., N. 16 zu Art. 52 DBG; PASCHOUD/GANI, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2. Aufl. 2017, N. 41 zu Art. 52 DBG). Nach der objektmässigen Methode sind die Ergebnisse der Betriebsstätten separat und nicht als Quote des Gesamtergebnisses des Unternehmens zu ermitteln. Diese Autoren begründen ihre Auffassung unter anderem damit, dass die in Art. 52 Abs. 3 Satz 2 und 3 DBG vorgesehene provisorische Übernahme von Verlusten aus ausländischen Betriebsstätten nur bei Ausscheidung mittels objektmässig-direkter Methode ohne Weiteres möglich sei, da nur diese die Ermittlung und Verlegung von Betriebsstättenverlusten erlaube. Die quotenmässigen Methoden müssten hingegen zumindest modifiziert werden, um hiermit kompatibel zu sein. 3.7 Ob die quotenmässig-indirekten Methoden im internationalen Verhältnis überhaupt noch Anwendung finden können, kann im vorliegenden Fall dahingestellt bleiben. Wie die vorstehenden Erwägungen nämlich gezeigt haben, hat das Bundesgericht zur Abgrenzung der Betriebsstättengewinne von internationalen Luftfahrtunternehmen im Rahmen von Art. 127 Abs. 3 BV bzw. Art. 46 Abs. 2 aBV noch gar keine Grundsätze entwickelt (vgl. oben E. 3.4). Die Situation solcher Unternehmen unterscheidet sich erheblich von interkantonalen Eisenbahn- und Schifffahrtunternehmen, erfolgt die Wertschöpfung im internationalen Luftverkehr doch weitgehend nicht nur fernab der festen Geschäftseinrichtungen des Unternehmens, sondern zu einem wesentlichen Teil noch nicht einmal auf dem Staatsgebiet der Betriebsstättenstaaten. Mit den übrigen Arten von Unternehmen, für die das Bundesgericht Grundsätze zur Gewinn- bzw. Quotenermittlung aufgestellt hat, lassen sich internationale Luftfahrtunternehmen noch weniger vergleichen. Da die Voraussetzungen der quotenmässig-direkten Methode nicht erfüllt sind, müsste das Bundesgericht im interkantonalen Verhältnis die hergebrachten quotenmässig-indirekten Methoden um eine solche für internationale Luftfahrtunternehmen ergänzen bzw. bestimmen, auf welche Hilfsfaktoren in einem solchen Fall abzustellen wäre. Im internationalen Verhältnis bedeutet diese Lücke in den Grundsätzen des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung schlichtweg, dass die Verweisung darauf in Art. 52 Abs. 3 Satz 1 DBG ins Leere führt. Es liegt mit anderen Worten eine echte Gesetzeslücke vor (BGE 144 II 281 E. 4.5.1 S. 291 f.; BGE 143 IV 49 E. 1.4.2 S. 54 f.; BGE 141 V 481 E. 3.1 S. 485). Das Gericht hat dabei nach der Regel zu entscheiden, die es als Gesetzgeber aufstellen würde (Art. 1 Abs. 2 ZGB analog; vgl. BGE 141 IV 298 E. 1.5.4 S. 303). 3.8 Es drängt sich auf, diese Lücke mittels Rückgriff auf die international vorherrschende Abgrenzungsmethodik zu füllen, wie sie im Musterabkommen der OECD und den Doppelbesteuerungsabkommen der Schweiz zum Ausdruck kommt. Die international vorherrschende Abgrenzungsmethodik verkörpert den Konsens der Sitz- und Quellenstaaten über die Verteilung des Steuersubstrats. Die Gefahr von Doppelbesteuerungen und doppelten Nichtbesteuerungen dürfte deshalb geringer ausfallen als bei den quotenmässigen Methoden des interkantonalen Steuerrechts und anderen rein unilateral konzipierten Methoden (vgl. JACQUES SASSEVILLE, a.a.O., N. 126 zu Art. 7 OECD-MA; DANIEL DE VRIES REILINGH, Le droit fiscal intercantonal et le droit fiscal international de la Suisse, 2011, Rz. 272). 3.9 Somit ist die Abgrenzung der Gewinne von internationalen Luftfahrtunternehmen zwingend nach der objektmässigen Methode vorzunehmen. Diese verlangt im Übrigen nicht, dass neben dem Ergebnis der ausländischen Betriebsstätte auch das Ergebnis des Sitzes bzw. der Sitz-Betriebsstätte separat ermittelt werden müsste (vgl. Kommentar der OECD, N. 28 zu Art. 7 OECD-MA). Das ergibt sich bereits daraus, dass die Steuerpflicht der juristischen Person aufgrund persönlicher Zugehörigkeit nach Art. 52 Abs. 1 DBG unbeschränkt ist und gar nicht vom Bestand einer hiesigen Betriebsstätte abhängt. Vielmehr ist das separat ermittelte Betriebsstättenergebnis vom Gesamtgewinn der juristischen Person abzuziehen, sodass sich der in der Schweiz als Sitzstaat steuerbare Gewinn als Residualgrösse präsentiert (so auch die Auffassung der Vertreter der ESTV, wiedergegeben in: BAUMHOFF/LEITNER/DIGERONIMO, a.a.O., S. 1440 und PETER LOCHER, Kommentar zum DBG, II. Teil, 2004, N. 30 zu Art. 52 DBG). 3.10 Hieraus folgt allerdings noch nicht, wie die separaten Ergebnisse der ausländischen Betriebsstätten der Steuerpflichtigen konkret zu ermitteln sind. Auch insofern ist wiederum Rückgriff auf die international vorherrschende Abgrenzungsmethodik zu nehmen. 3.10.1 Die OECD hat zur Ermittlung der Ergebnisse ausländischer Betriebsstätten - und insbesondere zur Ermittlung unternehmensinterner, steuerrelevanter Vorgänge - ein zweistufiges Verfahren basierend auf dem Drittvergleichsgrundsatz entwickelt (sog. Authorised OECD Approach; vgl. OECD, Report on the Attribution of Profits to Permanent Establishments, 17. Juli 2008, § 10). Ob dieses Verfahren trotz gewisser Kritik in der Literatur (vgl. XAVER DITZ, in: Doppelbesteuerungsabkommen [DBA] - Kommentar, Schönfeld/Ditz [Hrsg.], 2013, N. 38 ff. zu Art. 7 (2010) OECD-MA; WASSERMEYER UND ANDERE, a.a.O., N. 585 ff. zu Art. 7 OECD-MA) für die meisten Unternehmensarten als internationaler Standard zu betrachten ist, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden. Denn jedenfalls ist klar, welche Methodik international für die Ermittlung der Betriebsstättengewinne, wie jene der Steuerpflichtigen, angewendet wird. Zwischen den Industriestaaten besteht nämlich seit Jahrzehnten Konsens, dass die Gewinne aus dem Betrieb von Schiffen und Luftfahrzeugen im internationalen Verkehr nicht auf die unter Umständen äusserst zahlreichen Betriebsstätten aufzuteilen, sondern einheitlich einem einzelnen Staat bzw. einer einzelnen Betriebsstätte zur Besteuerung zuzuweisen sind (vgl. historische Nachweise bei GUGLIELMO MAISTO, The History of Article 8 of the OECD Model Treaty on Taxation, INTERTAX 31/2003 S. 232 ff.). Dieser Konsens basiert auf der Einsicht, dass internationale Schiff- und Flugreisen bzw. Gütertransporte der See- und Luftfahrt regelmässig Berührungspunkte zu einer Vielzahl von Staaten aufweisen und deshalb keine sachgerechte Aufteilung des Steuersubstrats zulassen (vgl. ISABELLE RICHELLE, in: Modèle de Convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune, Danon und andere [Hrsg.], Commentaire, 2014, N. 4 zu Art. 8 OECD-MA; ALEXANDER HEMMELRATH, a.a.O., N. 4 zu Art. 8 OECD-MA; XAVIER OBERSON, a.a.O., S. 156 f. Rz. 492). Jedenfalls soweit der internationale Flugverkehr betroffen ist, teilen auch die Schwellen- und Entwicklungsländer diese Auffassung (vgl. Art. 8 [Alternative B] des UNO-Musterabkommens [UNO-MA]; Kommentar der UNO, N. 9 und N. 12 zu Art. 8 UNO-MA). 3.10.2 In der aktuellen Fassung weist das OECD-MA das alleinige Besteuerungsrecht dem Ansässigkeitsstaat der Person zu, die das Luftfahrtunternehmen betreibt (Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. d OECD-MA i.d.F. vom 21. November 2017). Frühere Fassungen gaben dem Staat den Vorzug, in dem sich der Ort der tatsächlichen Geschäftsleitung befand. In den schweizerischen Doppelbesteuerungsabkommen finden sich beide Ansätze (vgl. Übersicht bei GRÜNINGER/ COLPI, in: Internationales Steuerrecht, 2015, N. 33 ff. zu Art. 8 OECD-MA; vgl. aber jeweils Art. 8 Abs. 2 der Abkommen mit Australien [SR 0.672.915.81] und den Philippinen [SR 0.672.964.51], wonach dem Betriebsstättenstaat des Luftfahrtunternehmens unter bestimmten Umständen ein gewisses Restbesteuerungsrecht verbleibt). Neben diesen umfassenden Doppelbesteuerungsabkommen hat die Schweiz zahlreiche Abkommen, Brief- und Notenwechsel abgeschlossen, welche nur die Doppelbesteuerung von Gewinnen aus der Schiff- und Luftfahrt oder nur aus der Luftfahrt betreffen. Auch diese völkerrechtlichen Verträge weisen das Besteuerungsrecht einheitlich dem Ansässigkeits- bzw. dem Staat der tatsächlichen Geschäftsleitung zu. Eine Aufteilung des Steuersubstrats von Fluggesellschaften auf ihre Betriebsstätten findet nach dem OECD-MA und den Doppelbesteuerungsabkommen nur statt, soweit die Gewinne nicht direkt mit dem Betrieb von Schiffen bzw. Luftfahrzeugen im internationalen Verkehr zusammenhängen und auch nicht als blosse Hilfstätigkeit erscheinen (Kommentar der OECD, N. 4 zu Art. 8 OECD-MA). 3.11 Was die Steuerpflichtige demgegenüber zugunsten einer quotenmässigen Gewinnausscheidung auf ihre ausländischen Betriebsstätten vorbringt, verfängt nicht. 3.11.1 Sie beruft sich insbesondere auf die Richtlinien für die Besteuerung der Gewinne aus dem internationalen Luftverkehr des internationalen Dachverbands der Fluggesellschaften (IATA, Guidelines for Taxation of International Air Transport Profits, www.iata.org/ policy/Pages/taxation.aspx, unter "Our Positions" [besucht am 4. April 2019]). Die darin entwickelten Formeln zur Freistellung gewisser Gewinne bzw. zur Besteuerung eines "Nettogewinns" beziehen sich auf den Fall, dass Betriebsstättenstaaten auf der Besteuerung insistieren und deshalb eine Doppelbesteuerung stattfindet oder zumindest droht. Sie richten sich überdies nicht an die Ansässigkeits-, sondern an die Betriebsstättenstaaten (vgl. IATA, Guidelines for Taxation of International Air Transport Profits, a.a.O., Ziff. 4.1 und Ziff. 9). Gegenüber ihrem Ansässigkeitsstaat kann die Steuerpflichtige hieraus also von vornherein nichts zu ihren Gunsten ableiten. Dies gilt umso mehr, als die Steuerpflichtige vom dichten schweizerischen Netz an Doppelbesteuerungsabkommen profitiert, welches sie an fast allen Destinationen, die sie anfliegt, vor Gewinnbesteuerung bewahrt und somit in der Regel bereits die virtuelle Doppelbesteuerung ausschliesst. 3.11.2 Ebenso unbehelflich ist der rechtsvergleichende Hinweis der Steuerpflichtigen auf die Gewinnausscheidung, wie sie angeblich von den deutschen Steuerbehörden für ihre Muttergesellschaft vorgenommen wird. Diese Ausscheidung scheint sich nämlich nur auf die deutsche Gewerbesteuer zu beziehen, die von den deutschen Gemeinden erhoben wird. Sie dürfte eine Konsequenz des Territorialitätsprinzips sein, auf dem diese Steuer beruht (§ 1 und § 2 Abs. 1 des deutschen Gewerbesteuergesetzes vom 1. Dezember 1936; SCHAUMBURG/VON FREEDEN, in: Internationales Steuerrecht, Harald Schaumburg [Hrsg.], 4. Aufl. 2017, Rz. 9.1; ROMAN SEER, in: Steuerrecht, Tipke/Lang [Hrsg.], 23. Aufl. 2018, Rz. 88 zu § 1; vgl. auch HARTMUT WOLTER, in: Handbuch der internationalen Steuerplanung, Siegfried Grotherr [Hrsg.], 3. Aufl. 2011, S. 1359). Mit der direkten Bundessteuer besser vergleichbar ist hingegen die deutsche Körperschaftssteuer. Wie die direkte Bundessteuer folgt sie für gebietsansässige Körperschaften dem Welteinkommens- bzw. Universalitätsprinzip (vgl. JOHANNA HEY, in: Steuerrecht, Tipke/Lang [Hrsg.], 23. Aufl. 2018, Rz. 31 zu § 11; SCHAUMBURG/VON FREEDEN, in: a.a.O., Rz. 7.8; zur direkten Bundessteuer vgl. PETER ATHANAS, a.a.O., S. 431; MARKUS REICH, Steuerrecht, 2. Aufl. 2012, Rz. 7 zu § 19; JEAN-MARC RIVIER, Droit fiscal suisse, 2. Aufl. 1998, S. 310). Es bestehen nun aber keine Anzeichen dafür, dass Deutschland für die Körperschaftssteuer einen Teil der Gewinne der Muttergesellschaft der Steuerpflichtigen auf ausländische Betriebsstätten ausscheiden würde (vgl. § 1 und § 8 Abs. 1 des deutschen Körperschaftssteuergesetzes i.V.m. § 2 Abs. 1 des deutschen Einkommenssteuergesetzes). 3.12 Nach dem Gesagten sind die Gewinne, welche die Steuerpflichtige aus dem Betrieb von Flugzeugen im internationalen Verkehr, aus damit direkt verbundenen Tätigkeiten und aus Hilfstätigkeiten erzielt, nach Art. 52 Abs. 1 und Abs. 3 DBG nicht auf ausländische Betriebsstätten abzugrenzen. Sie bleiben der direkten Bundessteuer unterworfen. Das Urteil der Vorinstanz verletzt in diesem Punkt Bundesrecht. Ob hiervon abzuweichen wäre, wenn und soweit die Steuerpflichtige in Bezug auf einzelne Betriebsstättenstaaten eine Doppelbesteuerung erleidet oder ihr eine solche droht, kann vorliegend offenbleiben. Die Steuerpflichtige hat eine aktuelle oder virtuelle Besteuerung in einem Betriebsstättenstaat nämlich weder behauptet noch bewiesen. Somit ist die Beschwerde des Steueramts des Kantons Zürich betreffend die direkte Bundessteuer gutzuheissen, jene der Steuerpflichtigen in diesem Punkt hingegen abzuweisen. III. Staats- und Gemeindesteuern 4. Die Steuerpflichtige macht vor Bundesgericht nicht mehr geltend, dass das Ruling der Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt auch für die Staats- und Gemeindesteuern des Kantons Zürich bindende Wirkung entfaltet hätte. Hingegen halten sie und das Steueramt des Kantons Zürich wiederum und mit derselben Argumentation wie für die direkte Bundessteuer dafür, dass die internationale Gewinnausscheidung der Vorinstanz unzutreffend sei. 4.1 Das StHG äussert sich nicht ausdrücklich zum Umfang der Steuerpflicht juristischer Personen. Immerhin unterscheidet es zwischen einer Steuerpflicht aufgrund persönlicher Zugehörigkeit (Art. 20 StHG) und einer Steuerpflicht aufgrund wirtschaftlicher Zugehörigkeit (Art. 21 StHG). Den Materialien ist zu entnehmen, dass die Steuerpflicht bei persönlicher Zugehörigkeit unbeschränkt und bei wirtschaftlicher Zugehörigkeit beschränkt sein soll (Botschaft StHG/DBG, BBl 1983 III 107). Diese Dichotomie war und ist ein Grundpfeiler des Systems des schweizerischen Steuerrechts (vgl. ZUPPINGER UND ANDERE, Steuerharmonisierung, 1984, S. 18 ff. mit Hinweisen). Sie entspricht im Übrigen auch der Regelung des DBG (vgl. Art. 50 f. DBG). Folglich gibt bereits das StHG den Kantonen vor, dass mit der persönlichen Zugehörigkeit eine unbeschränkte Steuerpflicht und mit der wirtschaftlichen Zugehörigkeit eine beschränkte Steuerpflicht einhergeht (BGE 142 II 446 E. 2.1 S. 448; JACQUES-ANDRÉ REYMOND, L'assujettissement des personnes morales, ASA 61 S. 346; JEAN-MARC RIVIER, L'assujettissement à l'impôt des personnes physiques, ASA 61 S. 283). 4.2 Fraglich ist jedoch, ob erstens die Steuerpflicht persönlich zugehöriger juristischer Personen nicht nur unbeschränkt, sondern mangels einer mit Art. 52 DBG vergleichbaren Bestimmung im StHG von Harmonisierungsrechts wegen zwingend unbegrenzt ist und somit - unter Vorbehalt des internationalen und interkantonalen Doppelbesteuerungsrechts - auch gebietsfremde Grundstücke und Betriebsstätten mitumfasst (so etwa PETER ATHANAS, a.a.O., S. 431 und S. 433), zweitens den Kantonen bei der Abgrenzung Gestaltungsspielraum verbleibt (so etwa OESTERHELT/SCHREIBER, in: Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden, 3. Aufl. 2017, N. 4 f. zu Art. 20 StHG; JACQUES-ANDRÉ REYMOND, a.a.O., S. 348 f.) oder drittens die kantonale unbeschränkte Steuerpflicht von juristischen Personen zwar abzugrenzen ist, diese Abgrenzung aber im Sinne der vertikalen Harmonisierung analog der Regelung des DBG zu erfolgen hat. 4.2.1 In Bezug auf die analoge Fragestellung bei natürlichen Personen hat das Bundesgericht entschieden, dass eine kantonale Abgrenzungsvorschrift jedenfalls dann mit dem StHG vereinbar ist, wenn sie die Regelung des DBG repliziert und damit der vertikalen Harmonisierung der kantonalen Einkommenssteuer mit der direkten Bundessteuer dient. Da die betreffende Bestimmung des Genfer Steuerrechts mit Art. 6 DBG übereinstimmte, brauchte das Bundesgericht nicht zu entscheiden, ob das StHG eine Abgrenzung analog der Regelung des DBG zwingend vorschreibt. Allerdings wies es ausdrücklich darauf hin, dass das Schweigen des StHG jedenfalls nicht zwangsläufig einen Gestaltungsspielraum für die Kantone bedeutet, zumal es sich beim Umfang der Steuerpflicht um eine Materie handelt, deren Harmonisierung verfassungsmässig vorgeschrieben ist (Art. 129 Abs. 2 BV; BGE 140 II 141 E. 8 S. 155 ff.; vgl. auch BGE 140 II 157 E. 5.1 S. 159). 4.2.2 Diese Überlegungen können für den vorliegenden Fall und die Abgrenzung der Steuerpflicht von unbeschränkt steuerpflichtigen juristischen Personen übernommen werden. Sie sind dahingehend zu ergänzen, dass das Harmonisierungsrecht zumindest insoweit eine DBG-konforme Auslegung des kantonalen Rechts vorschreibt, als eine kantonale Abgrenzungsvorschrift die Regelung von Art. 52 Abs. 1 und 3 DBG repliziert (vgl. zur DBG-konformen Auslegung kantonaler Steuervorschriften, wenn das StHG schweigt BGE 138 II 545 E. 3.1 S. 548 f.). Inwieweit den Kantonen noch ein Spielraum verbleibt für den Erlass von Abgrenzungsvorschriften, die von den Regelungen des DBG abweichen, und ob sie auch gänzlich auf eigene Abgrenzungsvorschriften verzichten und die Gewinne unbeschränkt steuerpflichtiger juristischer Personen alleine nach Massgabe des internationalen und interkantonalen Doppelbesteuerungsrechts abgrenzen dürfen, kann hingegen analog BGE 140 II 141 offenbleiben (vgl. BGE 140 II 141 E. 8 S. 156 f.). 4.2.3 Das Steuergesetz des Kantons Zürich vom 8. Juni 1997 (StG/ ZH; LS 631.1) regelt den Umfang der Steuerpflicht von persönlich zugehörigen juristischen Personen in § 57 Abs. 1 und Abs. 3 StG/ZH. Abgesehen von der provisorischen Übernahme von Verlusten, welche Art. 52 Abs. 3 DBG anordnet, in § 57 Abs. 3 StG/ZH hingegen fehlt, entspricht die kantonale Regelung der Regelung auf Bundesstufe. Soweit vorliegend relevant ist § 57 StG/ZH nach dem Gesagten gleich auszulegen wie die Parallelbestimmung des Bundesrechts. Dieser Ansicht war allem Anschein nach auch die Vorinstanz, hat sie doch in ihrem Urteil nicht zwischen der Rechtslage nach Bundesrecht und jener nach kantonalem Recht unterschieden. Nachdem die Vorinstanz das Bundesrecht aber falsch angewendet hat, erweist sich ihr Urteil notwendigerweise auch für die kantonale Gewinnsteuer als unzutreffend. Auch auf kantonaler Stufe hätte die Vorinstanz die Gewinne der ausländischen Betriebsstätten deshalb nach Massgabe der international vorherrschenden Methodik abgrenzen müssen. 4.3 Somit ergibt sich, dass die Gewinne, welche die Steuerpflichtige im Steuerjahr 2011 aus dem Betrieb von Flugzeugen im internationalen Verkehr und aus damit direkt verbundenen Tätigkeiten sowie Hilfstätigkeiten erzielt hat, auch auf kantonaler Stufe nicht ins Ausland ausgeschieden werden dürfen. Die Beschwerde des Steueramts betreffend die Staats- und Gemeindesteuern ist insoweit gutzuheissen. 5. Im Rahmen der Abgrenzung der Kapitalsteuerpflicht hat die Vorinstanz die Flugzeuge teilweise an das Ausland ausgeschieden. Das Steueramt des Kantons Zürich ist der Ansicht, dass die Flugzeuge der Steuerpflichtigen für die Kapitalsteuer vollumfänglich der Schweiz zuzuweisen seien, wie dies bereits das Steuerrekursgericht entschieden hatte. Die Steuerpflichtige verlangt in diesem Punkt Bestätigung des vorinstanzlichen Urteils. 5.1 Auch für die Kapitalsteuer enthält das StHG dem Wortlaut nach keine Abgrenzungsvorschrift. Da der Bund keine Kapitalsteuer erhebt, lässt sich die Abgrenzung von Steuerfaktoren bei der Kapitalsteuer ausserdem kaum mit der vertikalen Harmonisierung des schweizerischen Systems der direkten Steuern rechtfertigen. Ungeachtet der Frage, ob den Kantonen in dieser Frage Gestaltungsspielraum verbleibt oder ihnen die Abgrenzung der unbeschränkten Kapitalsteuerpflicht im internationalen Verhältnis von Harmonisierungsrechts wegen untersagt ist, wäre das vorinstanzliche Urteil aber jedenfalls dann vom Bundesgericht aufzuheben, wenn sich die konkrete Abgrenzungsvorschrift oder ihre Anwendung durch die Vorinstanz als willkürlich erwiese und die streitbetroffenen Kapitalsteuerfaktoren bei einer nicht willkürlichen Abgrenzung dem Kanton zur Besteuerung verblieben wären. 5.1.1 Ein Erlass ist willkürlich, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützt oder sinn- und zwecklos ist (BGE 129 I 1 E. 3 S. 3). Ein Entscheid ist willkürlich, wenn er in der Begründung und im Ergebnis offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 141 I 235 E. 7.1 S. 240, BGE 141 I 49 E. 3.4 S. 53; BGE 140 III 16 E. 2.1 S. 18 f.). 5.1.2 Die Abgrenzung der Kapitalsteuerpflicht richtet sich im Kanton Zürich nach derselben Bestimmung wie jene der Gewinnsteuerpflicht (§ 57 StG/ZH). Sie verweist zur Abgrenzung der Steuerpflicht von unbeschränkt steuerpflichtigen juristischen Personen auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung. Diese Vorschrift und die Verweisung auf das interkantonale Doppelbesteuerungsrecht können für sich genommen nicht als willkürlich bezeichnet werden, obgleich sich die Bestimmung im konkreten Fall wie ihr bundesrechtliches Pendant als lückenhaft erweist (vgl. oben E. 3.4 und 4.2.3). 5.1.3 Aus dem Urteil der Vorinstanz wird nicht klar, ob sich ihre Ausführungen zur Kapitalausscheidung nur auf die Ermittlung des Hilfsfaktors Kapital für die Gewinnausscheidung oder auch auf die Kapitalsteuer beziehen. Sie hätte sich jedenfalls auch in Bezug auf die Kapitalsteuer mit der Frage auseinandersetzen müssen, zumal die Steuerpflichtige die Festsetzung der Kapitalsteuerfaktoren unter teilweiser Ausscheidung der Flugzeuge beantragt hatte. Geht man davon aus, dass sich die Ausführungen der Vorinstanz auch auf die Kapitalsteuer beziehen, hat die Vorinstanz die Flugzeuge für die Ermittlung der Kapitalsteuerfaktoren zu 20 % den ausländischen Betriebsstätten zugewiesen. Sie stützte sich dabei auf die Aufteilung des fliegenden Personals, welche sie bei der Quotenermittlung für die Gewinnausscheidung vorgenommen hatte. Zusammen mit der Steuerpflichtigen war die Vorinstanz diesbezüglich zum Schluss gekommen, dass die Flugzeit jeweils hälftig den ausländischen Betriebsstätten zuzurechnen sei, sodass das fliegende Personal 20 % seiner Arbeitszeit im Ausland verbracht habe. 5.1.4 Selbst nach der für interkantonale Schifffahrt- und Eisenbahnunternehmen entwickelten Frequenzmethode (vgl. dazu BGE 92 I 264 E. 2a S. 267 f.; 46 I 25 E. 4 S. 32; 41 I 423 E. 3b S. 437), auf die sich die Vorinstanz ansatzweise beruft und welche das Bundesgericht für die kapital- bzw. vermögenssteuerliche Zuweisung der Schiffe von interkantonalen Schifffahrtunternehmen für massgebend erklärt hat (BGE 41 I 423 E. 3a S. 436; nicht aber für die Zuweisung des Rollmaterials von Eisenbahnunternehmen: BGE 46 I 25 E. 4 S. 32), käme eine Ausscheidung von Kapitalsteuerfaktoren nur insoweit in Frage, als sich der Personenverkehr und der Gepäck- und Güterumsatz tatsächlich auf dem Staatsgebiet des betreffenden Gemeinwesens abgespielt hat. Andernfalls fehlt es nämlich bereits an der örtlichen und wirtschaftlichen Beziehung der betreffenden Aktiven zum Betriebsstättenstaat, die Voraussetzung für jede Zurechnung von Kapitalsteuerfaktoren ist (BGE 50 I 178 S. 179). 5.1.5 Abgesehen vom Flugverkehr mit den unmittelbaren Nachbarländern der Schweiz ist es nun aber offensichtlich, dass die Flugzeuge und das fliegende Personal den überwiegenden Teil der Flugzeit nicht im bzw. über dem Gebiet des Betriebsstättenstaates als Anflug- oder Abflugland, sondern in bzw. über Drittstaatengebiet, internationalen Gewässern und schweizerischem Staatsgebiet verbringen. Damit fehlt für den überwiegenden Teil der Flugzeit aber jede örtliche und wirtschaftliche Beziehung zur Betriebsstätte. Eine hälftige Zuweisung der Flugzeit an die Betriebsstättenstaaten ist deshalb unhaltbar. Die auf dieser Basis vorgenommene Kapitalausscheidung der Vorinstanz erweist sich bereits aus diesem Grund als willkürlich. 5.1.6 Soweit die Kantone trotz fehlender Abgrenzungsregelung im StHG überhaupt Kapital auf ausländische Betriebsstätten ausscheiden dürfen, wäre es sachgerecht gewesen, die Flugzeuge als eigentliche Betriebs- und Produktionsfaktoren nach demselben Grundsatz auf die ausländischen Betriebsstätten auszuscheiden, wie er für die Gewinnsteuer Anwendung findet (vgl. BGE 41 I 423 E. 3a S. 436). Dies hätte dazu geführt, dass die Flugzeuge der Steuerpflichtigen zu keinem Teil auf die ausländischen Betriebsstätten ausgeschieden worden, sondern vollumfänglich der Kapitalsteuer unterworfen geblieben wären. Dasselbe Resultat ergäbe sich, wenn den Kantonen die Kapitalausscheidung im internationalen Verhältnis von Harmonisierungsrechts wegen untersagt und nur bei entsprechenden Doppelbesteuerungsabkommen Kapital an ausländische Betriebsstätten auszuscheiden wäre (vgl. diesbezüglich Art. 22 Abs. 3 OECD-MA und die Doppelbesteuerungsabkommen der Schweiz). Damit kann offenbleiben, ob den Kantonen bezüglich des Umfangs der Kapitalsteuerpflicht überhaupt ein Gestaltungsspielraum verbleibt. 5.2 Soweit die Vorinstanz die Flugzeuge für die Kapitalsteuer den ausländischen Betriebsstätten zugewiesen hat, erweist sich ihr Urteil als willkürlich. Richtigerweise sind die Flugzeuge der Steuerpflichtigen für die Bemessung der Kapitalsteuer der Schweiz zuzuweisen. Folglich ist die Beschwerde des Steueramts auch in diesem Punkt gutzuheissen.
de
Art. 105 al. 3 LIFD; compétence territoriale pour percevoir l'impôt lorsque le siège et l'administration effective de la personne morale ne coïncident pas. Bien que, dans les relations intercantonales, le domicile fiscal principal se trouve au lieu de l'administration effective, celui-ci, dans le cadre de l'art. 105 al. 3 LIFD, ne prévaut pas automatiquement sur le lieu du siège. Les cantons concernés doivent plutôt s'entendre sur le lieu d'imposition pour l'impôt fédéral direct et, le cas échéant, en appeler à l'administration fédérale des contributions (consid. 2.3.1-2.3.7).
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administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-111%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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146 II 111
146 II 111 Regeste b Art. 52 Abs. 3 DBG; Art. 20 Abs. 1 StHG; Umfang der Steuerpflicht unbeschränkt steuerpflichtiger juristischer Personen; Besonderheiten internationaler Luftfahrtunternehmen. Gewinne internationaler Luftfahrtunternehmen, die von in der Schweiz ansässigen juristischen Personen mit ausländischen Betriebsstätten betrieben werden, sind objekt- und nicht quotenmässig abzugrenzen (Gesetzeslücke in Art. 52 Abs. 3 DBG; E. 3.1-3.8). In der Schweiz ist steuerbar, was nach Abzug der ausländischen Betriebsstättenergebnisse verbleibt (E. 3.9). Den ausländischen Betriebsstätten fallen nur jene Gewinne zu, die nicht direkt mit dem Betrieb von Luftfahrzeugen zusammenhängen und auch nicht als blosse Hilfstätigkeit erscheinen (E. 3.10). Jedenfalls soweit der Kanton die Regelung von Art. 52 Abs. 3 DBG in sein Steuerrecht übernommen hat, gilt aufgrund vertikaler Harmonisierung für Kantonssteuern dasselbe wie für die direkte Bundessteuer (E. 4.2). Hälftige Zuweisung der Flugzeit an Betriebsstättenstaaten in der Abgrenzung bei Kapitalsteuer ist willkürlich, da die Mehrheit der Flugzeit in der Regel nicht auf oder über dem Gebiet dieser Staaten anfällt (E. 5.1.5). Sachverhalt ab Seite 113 A. Die Swiss International Air Lines AG (nachfolgend auch: die "Steuerpflichtige") hat ihren Sitz in Basel/BS und unterhält Zweigniederlassungen in Le Grand-Saconnex/GE und Kloten/ZH. Sie betreibt ein internationales Luftfahrtunternehmen und unterhält zu diesem Zweck Betriebsstätten in diversen Ländern. Mit Schreiben vom 7. Juli 2010 informierte die Swiss International Air Lines AG die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt, dass sie plane, die in ihrem Eigentum befindliche Marke "SWISS" zum Preis von Fr. q an eine neu zu gründende Tochtergesellschaft mit Sitz in der Stadt Basel zu verkaufen und anschliessend gegen Lizenzgebühren zurück zu lizenzieren. Diese Lizenzgebühren sollten nach der Kostenaufschlagsmethode bestimmt werden und den Kosten der Tochtergesellschaft zuzüglich eines Gewinnaufschlags von 2 % entsprechen. Sodann schilderte die Steuerpflichtige die steuerliche Behandlung, welche diese Transaktion ihrer Auffassung nach für die Tochtergesellschaft und für sie selbst haben würde. Namentlich sollte die Steuerpflichtige den aus dem Verkauf resultierenden Veräusserungsgewinn mit Vorjahresverlusten verrechnen können und sollten die Lizenzkosten steuerlich abzugsfähige Betriebskosten darstellen. Schliesslich bat sie die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt, das Schreiben zu unterzeichnen und damit ihr "Einverständnis und [ihre] Zustimmung zum beabsichtigten Vorhaben aus steuerlicher Sicht" kundzutun. Dies tat die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt am 15. Juli 2010. In der Folge gründete die Swiss International Air Lines AG unter der Firma Global Brand Management AG eine Tochtergesellschaft und führte die Transaktion offenbar wie angekündigt durch. Zu Beginn des Jahres 2013 einigten sich die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt und das Steueramt des Kantons Zürich, dass ab der Steuerperiode 2011 das Steueramt des Kantons Zürich die Veranlagung der direkten Bundessteuer vornehmen würde. Bis dahin hatte die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt die Veranlagung der Steuerpflichtigen für die direkte Bundessteuer vorgenommen. Gemäss der Einigung der Steuerbehörden dieser beiden Kantone sollte der Kanton Zürich ab der Steuerperiode 2011 ausserdem auch für die kantonalen Gewinn- und Kapitalsteuern als Hauptsteuerdomizil gelten. B. Das Steueramt des Kantons Zürich nahm mit Veranlagungsverfügung bzw. Einschätzungsentscheid für die Steuerperiode 2011 vom 31. Oktober 2014 sowohl für die direkte Bundessteuer als auch für die Staats- und Gemeindesteuern im Vergleich zur Steuererklärung der Steuerpflichtigen verschiedene Anpassungen vor. Unter anderem hielt das Steueramt die in diesem Jahr von der Steuerpflichtigen an ihre Tochtergesellschaft entrichteten Lizenzgebühren von Fr. x lediglich im Umfang von Fr. y für geschäftsmässig begründet. Im Umfang von Fr. z verweigerte es hingegen sowohl für die direkte Bundessteuer als auch für die Staats- und Gemeindesteuern den Abzug vom steuerbaren Gewinn. Des Weiteren korrigierte das Steueramt die Auslandsquote, welche die Steuerpflichtige für die Steuerausscheidung auf die ausländischen Betriebsstätten verwendet hatte, von 35 % auf 6.729 %. Dies führte zu folgenden Werten: Direkte Bundessteuer Staats- und Gemeindesteuern Steuerbarer Reingewinn Fr. u Fr. v Gewinnsteuersatz 8.50 % 8.00 % Eigenkapital per 31.12.2011 Fr. w Steuerbares Eigenkapital Fr. r Kapitalsteuersatz 0.75 ‰permil; Die Einsprache der Steuerpflichtigen hiergegen hiess das Steueramt des Kantons Zürich mit Entscheid vom 24. Februar 2015 hinsichtlich der direkten Bundessteuer teilweise gut, da es das von der Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt unterzeichnete Schreiben nunmehr für verbindlich erachtete. Dementsprechend liess das Steueramt die Lizenzgebühren für die direkte Bundessteuer vollumfänglich zum Abzug zu. Hinsichtlich der Staats- und Gemeindesteuern wies das Steueramt die Einsprache ab. Die Swiss International Air Lines AG führte gegen den Einspracheentscheid Rekurs und Beschwerde beim Steuerrekursgericht. Mit Entscheid vom 18. Dezember 2015 wies das Steuerrekursgericht die Rechtsmittel der Swiss International Air Lines AG ab. Auf Antrag der Eidgenössischen Steuerverwaltung (ESTV) hin rechnete das Steuerrekursgericht den Teil der Lizenzgebühren, den das Steueramt für nicht geschäftsmässig begründet hielt, ausserdem auch bei der direkten Bundessteuer wieder auf und setzte den steuerbaren Gewinn auf Fr. s fest. Gegen den Entscheid des Steuerrekursgerichts erhob die Swiss International Air Lines AG Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Da das Verwaltungsgericht der Auffassung war, dass das Steueramt die internationale Steuerausscheidung unter teilweise falschen Gesichtspunkten vorgenommen hatte, hiess es die Beschwerde mit Entscheid vom 21. Dezember 2016 sowohl hinsichtlich der direkten Bundessteuer als auch hinsichtlich der Staats- und Gemeindesteuern teilweise gut und wies das Steueramt an, die Ausscheidungsquote entsprechend anzupassen. Bezüglich der Lizenzgebühren wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab. C. Sowohl das Steueramt des Kantons Zürich als auch die Swiss International Air Lines AG führen beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde des Steueramts des Kantons Zürich vollständig, jene der Swiss International Air Lines AG teilweise gut. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: II. Direkte Bundessteuer 2. (...) 2.3 Die Vorinstanz hielt dafür, dass das Steueramt des Kantons Zürich und nicht die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt für die Veranlagung der direkten Bundessteuer zuständig und das Ruling deshalb mangels Zuständigkeit nicht verbindlich gewesen sei. Die Steuerpflichtige macht geltend, dass die Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt zuständig gewesen sei. 2.3.1 Die Zuständigkeit für die Erteilung eines "Rulings" liegt bei der Veranlagungsbehörde, bezüglich der direkten Bundessteuer also bei jener kantonalen Verwaltung für die direkte Bundessteuer, welche die Steuer veranlagt (BGE 141 I 161 E. 3.2 S. 165 mit Hinweisen; Urteil 2C_529/2014 vom 24. August 2015 E. 3.2, in: StR 70/2015 S. 900). Für die Veranlagung juristischer Personen, die aufgrund persönlicher Zugehörigkeit der direkten Bundessteuer unterworfen sind, sieht Art. 105 Abs. 3 DBG (SR 642.11) vor, dass die Veranlagungszuständigkeit jenem Kanton zufällt, in welchem die juristische Person am Ende der Steuerperiode oder Steuerpflicht ihren Sitz oder den Ort ihrer tatsächlichen Verwaltung hat. 2.3.2 Gesetzesbestimmungen sind in erster Linie nach ihrem Wortlaut auszulegen. Ist der Wortlaut klar, d.h. eindeutig und unmissverständlich, ist davon nur abzuweichen, wenn dafür triftige Gründe bestehen. Solche Gründe können sich aus der Entstehungsgeschichte der Norm, aus ihrem Sinn und Zweck oder aus dem Zusammenhang mit anderen Vorschriften ergeben. Im Übrigen sind bei der Auslegung alle herkömmlichen Auslegungselemente zu berücksichtigen, wobei das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus befolgt und es ablehnt, die einzelnen Auslegungselemente einer Prioritätsordnung zu unterstellen (vgl. BGE 143 II 685 E. 4 S. 689 f.; BGE 140 II 80 E. 2.5.3 S. 87; BGE 139 IV 62 S. 74 f.; je mit Hinweisen). 2.3.3 Dem Wortlaut von Art. 105 Abs. 3 DBG lässt sich nicht entnehmen, ob einem Kanton im Konfliktfall der Vorrang zukommt. Auch die Materialien sind diesbezüglich wenig aufschlussreich. Zwar hielt der Bundesrat in seiner Botschaft fest, dass die Anknüpfung an den Ort der tatsächlichen Verwaltung zur Begründung der unbeschränkten Steuerpflicht der juristischen Person vor allem im internationalen Verhältnis von Bedeutung sei (Botschaft vom 25. Mai 1983 zu Bundesgesetzen über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden sowie über die direkte Bundessteuer [nachfolgend: Botschaft StHG/DBG], BBl 1983 III 186). In Bezug auf die Veranlagungszuständigkeit beliess es der Bundesrat hingegen bei der Bemerkung, dass sich im Vergleich zur früheren Rechtslage nichts ändern würde, obschon Art. 77 Abs. 1 des Bundesratsbeschlusses über die Erhebung einer direkten Bundessteuer (BdBSt) für die Veranlagungszuständigkeit nur an den Sitz und nicht an den Ort der tatsächlichen Verwaltung der steuerpflichtigen juristischen Person angeknüpft hatte (Botschaft StHG/DBG, BBl 1983 III 203 f.; vgl. auch Urteil 2A.196/2001 vom 13. Mai 2002 E. 2.3.2, in: ASA 72 S. 304, StE 2002 B 91.3 Nr. 3). 2.3.4 Die Regelung der Veranlagungszuständigkeit des DBG ist geprägt vom Gedanken der Verfahrensökonomie. Insbesondere soll vermieden werden, dass sich mehrere Kantone mit der Veranlagung derselben steuerpflichtigen Person befassen und so die eigenen und die Ressourcen der steuerpflichtigen Person über Gebühr beanspruchen. Deshalb kommt die Veranlagungszuständigkeit pro Steuersubjekt einem einzelnen Kanton zu, auch wenn in einem anderen Kanton ebenfalls Anknüpfungspunkte für eine subjektive Steuerpflicht nach Art. 50 f. DBG bestehen (Grundsatz der Einheit der Veranlagungszuständigkeit bzw. des Veranlagungsortes; BGE 142 II 182 E. 2.2.6 S. 188; BGE 137 I 273 E. 3.3.1 S. 277 mit Hinweisen; vgl. GUIDO JUD, in: Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], 3. Aufl. 2017, N. 1 zu Vor Art. 105-108 DBG; PETER LOCHER, Kommentar zum Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer, III. Teil, 2015, N. 2 zu Art. 105 DBG; ANDREA PEDROLI, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2. Aufl. 2017, N. 3 zu Art. 105 DBG). Aus denselben Effizienzüberlegungen drängt es sich auf, die Veranlagung der direkten Bundessteuer durch denjenigen Kanton besorgen zu lassen, der auch für die Veranlagung der gleichartigen kantonalen Steuern zuständig ist und deshalb ohnehin ein Veranlagungsverfahren durchzuführen hat. So verweist etwa Art. 105 Abs. 2 DBG für die Veranlagung von Kindern unter elterlicher Sorge auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung, um den Gleichlauf mit der Veranlagungszuständigkeit für die kantonalen Steuern sicherzustellen (vgl. Botschaft StHG/DBG, BBl 1983 III 203). 2.3.5 Dieser Gleichlauf der Veranlagungszuständigkeiten war Mitgrund dafür, dass das Bundesgericht in einem Fall relativ bald nach Inkrafttreten des DBG entschieden hat, die Veranlagungszuständigkeit im Konfliktfall dem Sitz der juristischen Person zuzuweisen, es sei denn, dem Sitz käme lediglich formelle Bedeutung zu (insb. sog. Briefkastendomizile; vgl. Urteil 2A.196/2001 vom 13. Mai 2002 E. 3.2, in: ASA 72 S. 304, StE 2002 B 91.3 Nr. 3). Es stützte sich dabei ausdrücklich auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung, die auch in Bezug auf Art. 105 Abs. 3 DBG massgebend sein sollen (Urteil 2A.196/2001 vom 13. Mai 2002 E. 3.3, in: ASA 72 S. 304, StE 2002 B 91.3 Nr. 3). 2.3.6 Wie das Bundesgericht jedoch kürzlich nach eingehender Auseinandersetzung mit der Rechtsprechung vor und seit Inkrafttreten des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden (StHG; SR 642.14) erkannt hat, räumen die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung in Wirklichkeit nicht dem Sitz, sondern dem Ort der tatsächlichen Verwaltung der juristischen Person den Vorrang ein (Urteil 2C_627/2017 vom 1. Februar 2019 E. 2.3.6, in: StE 2019 B 71.31 Nr. 4, StR 74/2019 S. 286, mit zahlreichen Hinweisen). Um den Gleichlauf der Veranlagungszuständigkeit für die direkte Bundessteuer mit dem Hauptsteuerdomizil beizubehalten, wäre demnach in Abkehr vom zuvor zitierten Urteil (Urteil 2A.196/2001 vom 13. Mai 2002 E. 3.2, in: ASA 72 S. 304, StE 2002 B 91.3 Nr. 3) auch in Bezug auf Art. 105 Abs. 3 DBG dem Ort der tatsächlichen Verwaltung der Vorrang einzuräumen. Im Regelfall stimmen der Sitz der juristischen Person und der Ort ihrer tatsächlichen Verwaltung freilich überein. 2.3.7 Art. 105 Abs. 3 DBG lässt sich nach dem Gesagten kein Vorrang des Sitzes und des Orts der tatsächlichen Verwaltung der juristischen Personen entnehmen. Die beiden Anknüpfungsmerkmale stehen vielmehr alternativ nebeneinander. Im Konfliktfall ist es daher am Sitzkanton und am Kanton der tatsächlichen Verwaltung, sich über den Veranlagungsort zu verständigen (vgl. Art. 111 Abs. 1 DBG). Werden sich die beiden Kantone nicht bereits von sich aus einig, haben sie nach Art. 108 Abs. 1 DBG die ESTV einzuschalten. 2.3.8 Die Steuerpflichtige hatte in der relevanten Steuerperiode ihren Sitz im Kanton Basel-Stadt, während sich der Ort ihrer tatsächlichen Verwaltung im Kanton Zürich befand. Die Steuerverwaltungen der beiden Kantone haben sich Anfang 2013 dahingehend verständigt, dass ab der Steuerperiode 2011 das Steueramt des Kantons Zürich die Veranlagung der direkten Bundessteuer besorgt. Dies ist unter den Beteiligten unbestritten. Die Zuständigkeit für die Veranlagung der direkten Bundessteuer für die Steuerperiode 2011 lag somit beim Steueramt des Kantons Zürich und nicht bei der Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt. (...) 3. Die Vorinstanz hat die Ausscheidung des Gewinns auf die ausländischen Betriebsstätten anhand der Hilfsfaktoren Arbeit und Kapital vorgenommen. Die Steuerpflichtige beanstandet, dass sich die Vorinstanz auf falsche Kriterien gestützt habe. Auch das Steueramt ist mit der Gewinnausscheidung der Vorinstanz nicht einverstanden. 3.1 Die Gewinnausscheidung bzw. -abgrenzung im internationalen Verhältnis ist in Art. 52 DBG geregelt. Nach Art. 52 Abs. 1 DBG erstreckt sich die Steuerpflicht von unbeschränkt steuerpflichtigen juristischen Personen nicht auf ausländische Geschäftsbetriebe, Betriebsstätten und Grundstücke. Art. 52 Abs. 3 DBG verweist für die Abgrenzung der Steuerpflicht für Geschäftsbetriebe, Betriebsstätten und Grundstücke auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung. Bezüglich ausländischer Betriebsstätten sieht diese Bestimmung zudem vor, dass ein schweizerisches Unternehmen ausländische Betriebsstättenverluste provisorisch mit inländischen Gewinnen verrechnen kann, soweit diese Verluste im Betriebsstättenstaat nicht bereits berücksichtigt wurden. 3.2 Das Bundesgericht hatte noch keine Gelegenheit, sich zur Abgrenzung der Gewinne von hier unbeschränkt steuerpflichtigen juristischen Personen auf ausländische Betriebsstätten nach Art. 52 Abs. 1 und Abs. 3 DBG zu äussern (vgl. zur Abgrenzung der Steuerpflicht ausländischer juristischer Personen mit inländischen Betriebsstätten nach Art. 52 Abs. 4 DBG Urteile 2C_972/2018 vom 2. Oktober 2019 E. 5; 2P.140/2005 vom 28. November 2005 E. 4.3, in: StE 2006 A 31.2 Nr. 7, StR 61/2006 S. 433). 3.3 In der Lehre wird kontrovers diskutiert, wie Gewinne nach Art. 52 Abs. 1 und Abs. 3 DBG auf ausländische Betriebsstätten auszuscheiden sind. Die tendenziell ältere Lehre befürwortet eine Abgrenzung der Gewinne nach Quoten, wie sie im interkantonalen Steuerrecht üblich ist. Sie stützt sich dafür auf den Wortlaut von Art. 52 Abs. 3 Satz 1 DBG, der auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung verweist (vgl. etwa PETER ATHANAS, Aussensteuerliche Bestimmungen im DBG und StHG, in: Das neue Bundesrecht über die direkten Steuern, Höhn/Athanas [Hrsg.], 1993, S. 432; BAUMANN/ABOLFATHIAN, Unternehmenssteuerreform und Betriebsstättebesteuerung, Der Schweizer Treuhänder [ST] 1998, S. 284; PETER BRÜLISAUER, in: Internationales Steuerrecht, 2015, N. 87 zu Art. 7 OECD-MA; ders., Abgrenzung nach dem "Dealing-at-Arm's-Length-Prinzip" im internationalen Einheitsunternehmen, IFF Forum für Steuerrecht [nachfolgend: FStR] 2014, S. 241; MARCEL R. JUNG, Aushöhlung der Bemessungsgrundlage und Gewinnverlagerung durch schweizerische Konzerne mittels Offshore-Finanzierungsstrukturen, FStR 2014, S. 89 f.; BENJAMIN FUCHS, Transnationaler Verlustausgleich bei internationalen Unternehmungen und Konzernen im Steuerrecht, 1993, S. 160; XAVIER OBERSON, Précis de droit fiscal international, 4. Aufl. 2014, Rz. 475; RICHNER UND ANDERE, Handkommentar zum DBG, 3. Aufl. 2016, N. 6 zu Art. 52 DBG; RIEDWEG/FRICKER, Die Besteuerung der inländischen Betriebsstätte eines ausländischen Unternehmens in der Schweiz, ASA 64 S. 522; differenzierend FRANK LAMPERT, Die Verlustverrechnung von juristischen Personen im Schweizer Steuerrecht, 2000, S. 289 ff.; MADELEINE SIMONEK, Die steuerliche Behandlung von Verlusten bei Körperschaften, Länderbericht Schweiz, in: Cahiers de droit fiscal international, Bd. LXXXIIIa, 1998, S. 804 f.). Auch das alte Recht hatte für die direkte Bundessteuer eine quotenmässige Ausscheidung der Betriebsstättengewinne vorgesehen. Das ergab sich allerdings nicht aus einer Verweisung auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung, sondern war in Art. 55 Abs. 1 BdBSt ausdrücklich vorgesehen. Dasselbe galt gemäss Art. 52 Abs. 2 BdBSt für ausländische juristische Personen mit Betriebsstätten in der Schweiz (vgl. BGE 117 Ib 248 E. 4a S. 255). 3.4 Die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung ergeben sich aus der Rechtsprechung des Bundesgerichts zum Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung gemäss Art. 127 Abs. 3 BV bzw. Art. 46 Abs. 2 aBV. Dieses Richterrecht schreibt für Unternehmen mit Sitz und Betriebsstätten in verschiedenen Kantonen im interkantonalen Verhältnis die Gewinnausscheidung nach Quoten vor (BGE 103 Ia 233 E. 3b S. 236; BGE 93 I 415 E. 3 S. 421; 73 I 191 E. 3 S. 200; 55 I 450 E. 2 S. 455). Dafür hat das Bundesgericht verschiedene Methoden entwickelt. Dabei geniesst die quotenmässig-direkte Methode grundsätzlich den Vorzug gegenüber anderen Methoden (BGE 93 I 415 E. 3 S. 422; 50 I 87 E. 3 S. 93; Urteil 2C_350/2018 vom 17. Juni 2019 E. 4.1.1, in: StE 2019 A 24.42.2 Nr. 2). Bei dieser Methode wird das Gesamtergebnis des interkantonalen Unternehmens anhand separat geführter Betriebsstättenbuchhaltungen quotenmässig auf die Betriebsstättenkantone und den Sitzkanton verteilt. Sie kommt in der Praxis insbesondere bei Banken zur Anwendung (BGE 81 I 212 E. 2 S. 216; 71 I 327 E. 2 S. 335 mit Hinweisen). Die quotenmässig-direkte Methode setzt allerdings voraus, dass überhaupt separate Betriebsstättenbuchhaltungen vorliegen und die Betriebsstätten weitgehend selbständig operieren (Urteile 2C_350/2018 vom 17. Juni 2019 E. 4.1.2, in: StE 2019 A 24.42.2 Nr. 2; 2P.326/2003 vom 31. August 2004 E. 4.2.1, in: StE 2005 A 24.44.3 Nr. 1, StR 60/2005 S. 107). Fehlt es hieran, kommt die quotenmässig-indirekte Methode zur Anwendung. Bei dieser Methode wird das Gesamtergebnis anhand von Hilfsfaktoren zwischen den Betriebsstättenkantonen und dem Sitzkanton verteilt. Diese Hilfsfaktoren bestimmen sich nach der Art des interkantonalen Unternehmens. So wird bei reinen Handelsunternehmen, Treuhandunternehmen und Hoch- und Tiefbauunternehmungen der Gewinn typischerweise nach Massgabe der Umsätze bzw. Honorare verteilt (BGE 96 I 560 E. 6 S. 584; 61 I 340 E. 3 S. 343; 55 I 153 E. 3 S. 157; Urteile 2P.338/2006 vom 10. September 2007 E. 3.1; 2P.301/1978 vom 8. Mai 1979, in: StR 35/1980 S. 31). Bei Fabrikationsgeschäften sowie Elektrizitätsunternehmen wird die Ausscheidung nach den Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital vorgenommen (BGE 88 I 240 E. 1 S. 244; 52 I 238 E. 9 S. 252; 51 I 395 E. 4 S. 404; 31 I 56 E. 5 S. 77 f.), während bei Versicherungen die Prämieneinnahmen der massgebende Hilfsfaktor sind (BGE 103 Ia 233 E. 4a S. 238 f.). Bei interkantonalen Eisenbahn- und Schifffahrtsunternehmen sind die Gewinne nach Massgabe der Personenfrequenz und des Gepäck- und Güterumsatzes pro Kanton auszuscheiden (sog. Frequenzmethode; BGE 92 I 264 E. 2a S. 267 f.; 41 I 423 E. 3b S. 434; TEUSCHER/LOBSIGER, in: Interkantonales Steuerrecht, 2011, Rz. 43 zu § 31; vgl. nun allerdings die Steuerausnahme in Art. 23 Abs. 1 lit. j StHG). Bei landwirtschaftlichen Betrieben verteilt das Bundesgericht den landwirtschaftlichen Ertrag nach dem Ertragswert der Grundstücke (BGE 74 I 120 E. 3 S. 127). Bei Unternehmen, die sich keiner der vorgenannten Kategorien zuordnen lassen, hat das Bundesgericht jeweils situativ auf andere Hilfsfaktoren abgestellt (vgl. z.B. BGE 37 I 266 E. 3 S. 271 f. [Reparaturwerkstätte und Wäscherei: Verhältnis der Betriebskosten]; 34 I 675 E. 2 S. 682 [Ausbeutung einer Mineralwasserquelle im Betriebsstättenkanton: hälftige Teilung der Steuerfaktoren]) oder die Gewinne nach Ermessen verteilt (BGE 95 I 431 E. 4 S. 439 [Liegenschaftenhändler und Generalbauunternehmer]). 3.5 Es ist nicht zu übersehen, dass die quotenmässigen Methoden für das interkantonale Verhältnis entwickelt worden sind und ihre unbedachte Übertragung auf das internationale Verhältnis problematische Auswirkungen haben kann. 3.5.1 Dies hat das Bundesgericht bereits in seinem Urteil vom 23. Oktober 1947 in Sachen Bulova Watch Co. Inc. gegen Staat Bern erkannt. Konfrontiert mit einer mit Art. 52 Abs. 3 Satz 1 DBG vergleichbaren Verweisung des vorharmonisierten bernischen Steuerrechts hielt das Bundesgericht fest, dass es nicht willkürlich ist, die bundesgerichtlichen Doppelbesteuerungsgrundsätze und insbesondere das Gebot der quotenmässigen Ausscheidung für das internationale Verhältnis nur insoweit anzuwenden, als nicht Unterschiede bestehen, die ein Abweichen von diesen Grundsätzen rechtfertigen. Einen solchen Unterschied sah es insbesondere darin, dass im internationalen Verhältnis bei quotenmässiger Ausscheidung die doppelte Nichtbesteuerung gewisser Gewinne droht, während im interkantonalen Verhältnis das Bundesgericht als oberste Instanz alle eventuell noch fehlenden Erhebungen in den beteiligten Kantonen anordnen kann (BGE 73 I 191 E. 4 S. 203). Wie das Bundesgericht ausserdem in späteren Urteilen ausführte, ist die Veranlagungsbehörde häufig nicht in der Lage, die ausländischen Bücher der Gesamtunternehmung zu prüfen und an ihrem Ergebnis die notwendigen steuerlichen Korrekturen (vollständig) vorzunehmen (vgl. BGE 117 Ib 248 E. 4b S. 255 f.; Urteil 2P.140/2005 vom 28. November 2005 E. 5.3, in: StE 2006 A 31.2 Nr. 7, StR 61/2006 S. 433). 3.5.2 Die Gefahr doppelter Nichtbesteuerungen war auch im Rahmen der Vorbereitungsarbeiten zu DBG und StHG thematisiert worden. Es wurde erwogen, ausländische Gewinne nur dann steuerlich freizustellen, wenn die steuerpflichtige Person einen Besteuerungsnachweis beibringen konnte. Weil die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung nicht nur die aktuelle, sondern auch die virtuelle Doppelbesteuerung verbieten, wurde davon letztlich abgesehen (vgl. Botschaft StHG/DBG, BBl 1983 III 157). Nichtsdestotrotz verstossen (doppelte) Nichtbesteuerungen einzelner Steuerpflichtiger potenziell gegen das verfassungsmässige Gebot der Wettbewerbsneutralität (Art. 27 und Art. 94 BV; vgl. BGE 130 I 96 E. 3.7 S. 104; BGE 123 II 16 E. 10 S. 35; ausserhalb des Steuerrechts: BGE 143 II 425 E. 4.2 S. 431 mit Hinweisen) und die in Art. 127 Abs. 2 BV enthaltenen Besteuerungsgrundsätze (insbesondere Allgemeinheit der Steuer und Besteuerung nach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit; vgl. BGE 145 II 206 E. 2.4.2 S. 211; BGE 142 II 197 E. 6.1 S. 205; BGE 137 I 145 E. 2 S. 147). Es ist deshalb nicht anzunehmen, dass der Gesetzgeber mit Art. 52 Abs. 3 Satz 1 DBG die systematische doppelte Nichtbesteuerung gewisser, international tätiger Unternehmen bezweckte, und dies umso weniger, wenn die virtuelle Doppelbesteuerung bereits durch schweizerische Doppelbesteuerungsabkommen ausgeschlossen ist (vgl. BGE 139 II 78 E. 3.1.2 S. 87; a.M. SIMONEK/VON AH, in: Unternehmenssteuerrecht - Entwicklungen 2012, Hans-Ueli Vogt [Hrsg.], 2013, S. 179). 3.5.3 Im internationalen Verhältnis ist ausserdem zu beachten, dass die quotenmässigen Methoden nach der Streichung des früheren Art. 7 Abs. 4 des OECD-Musterabkommens (nachfolgend: OECD-MA) gemäss der aktuellen Fassung nach herrschender Lehre nicht länger zulässig sind (vgl. Art. 7 OECD-MA i.d.F. vom 22. Juli 2010; Kommentar der OECD, N. 42 zu Art. 7 OECD-MA; ATHANAS/GIGLIO, in: Kommentar zum Aargauer Steuergesetz, Klöti-Weber und andere [Hrsg.], 4. Aufl. 2015, N. 49 f. zu § 18 Steuergesetz AG; ALEXANDER HEMMELRATH, in: Doppelbesteuerungsabkommen der Bundesrepublik Deutschland auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und Vermögen [nachfolgend: DBA], Vogel/Lehner [Hrsg.], 6. Aufl. 2015, N. 184 zu Art. 7 OECD-MA; XAVIER OBERSON, a.a.O., Rz. 487; OESTERHELT/SCHREIBER, in: Bundesgesetz über die direkte Bundessteuer [DBG], 3. Aufl. 2017, N. 17 zu Art. 52 DBG; JACQUES SASSEVILLE, in: Modèle de Convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune, Commentaire, Danon und andere [Hrsg.], 2014, N. 126 zu Art. 7 OECD-MA; a.M. PETER BRÜLISAUER, a.a.O., N. 294 zu Art. 7 OECD-MA; differenzierend WASSERMEYER UND ANDERE, in: Doppelbesteuerung, Franz Wassermeyer [Hrsg.], 124. Ergänzungslieferung Oktober 2013, N. 419 zu Art. 7 OECD-MA). Diese neue Fassung wurde bereits in verschiedene Doppelbesteuerungsabkommen der Schweiz übernommen (vgl. jeweils Art. 7 der Doppelbesteuerungsabkommen mit dem Königreich Belgien [SR 0.672.917.21], dem Fürstentum Liechtenstein [SR 0.672.951.43], Island [SR 0.672.944.51], der Republik Kosovo [SR 0.672.947.51], der Republik Slowenien [SR 0.672.969.11], Ungarn [SR 0.672.941.81] und der Republik Zypern [SR 0.672.925.81]; vgl. ausserdem jeweils Art. 7 der Doppelbesteuerungsabkommen mit Australien [SR 0.672. 915.81], dem Vereinigten Königreich von Grossbritannien und Nordirland [SR 0.672.936.712], der Republik von Kasachstan [SR 0.672. 947.01] und der Republik Türkei [SR 0.672.976.31], die nicht auf dem neuen Art. 7 OECD-MA beruhen, aber keine zu aArt. 7 Abs. 4 OECD-MA analoge Bestimmung enthalten). 3.6 Angesichts der Defizite der quotenmässigen Methoden gehen die tendenziell jüngere Lehre und die ESTV davon aus, dass für die Gewinnabgrenzung nach Art. 52 DBG die international vorherrschende objektmässige bzw. direkte Methode anzuwenden ist (AGNER/JUNG/STEINMANN, Kommentar zum Gesetz über die direkte Bundessteuer, 1995, N. 5 ff. zu Art. 52 DBG; BAUMHOFF/LEITNER/DIGERONIMO, Betriebsstättengewinnermittlung im internationalen Vergleich - Deutschland, Österreich, Schweiz, IWB - Internationales Steuer- und Wirtschaftsrecht Nr. 10/2010 S. 1440; ESTV, Kreisschreiben Nr. 8 vom 18. Dezember 2001 Internationale Steuerausscheidung von Principal-Gesellschaften, Ziff. 4.1; PETER LOCHER, Kommentar zum DBG, II. Teil, 2004, N. 27 ff. zu Art. 52 DBG ["direkte Methode gemäss DBG"]; OESTERHELT/SCHREIBER, a.a.O., N. 16 zu Art. 52 DBG; PASCHOUD/GANI, in: Commentaire romand, Impôt fédéral direct, 2. Aufl. 2017, N. 41 zu Art. 52 DBG). Nach der objektmässigen Methode sind die Ergebnisse der Betriebsstätten separat und nicht als Quote des Gesamtergebnisses des Unternehmens zu ermitteln. Diese Autoren begründen ihre Auffassung unter anderem damit, dass die in Art. 52 Abs. 3 Satz 2 und 3 DBG vorgesehene provisorische Übernahme von Verlusten aus ausländischen Betriebsstätten nur bei Ausscheidung mittels objektmässig-direkter Methode ohne Weiteres möglich sei, da nur diese die Ermittlung und Verlegung von Betriebsstättenverlusten erlaube. Die quotenmässigen Methoden müssten hingegen zumindest modifiziert werden, um hiermit kompatibel zu sein. 3.7 Ob die quotenmässig-indirekten Methoden im internationalen Verhältnis überhaupt noch Anwendung finden können, kann im vorliegenden Fall dahingestellt bleiben. Wie die vorstehenden Erwägungen nämlich gezeigt haben, hat das Bundesgericht zur Abgrenzung der Betriebsstättengewinne von internationalen Luftfahrtunternehmen im Rahmen von Art. 127 Abs. 3 BV bzw. Art. 46 Abs. 2 aBV noch gar keine Grundsätze entwickelt (vgl. oben E. 3.4). Die Situation solcher Unternehmen unterscheidet sich erheblich von interkantonalen Eisenbahn- und Schifffahrtunternehmen, erfolgt die Wertschöpfung im internationalen Luftverkehr doch weitgehend nicht nur fernab der festen Geschäftseinrichtungen des Unternehmens, sondern zu einem wesentlichen Teil noch nicht einmal auf dem Staatsgebiet der Betriebsstättenstaaten. Mit den übrigen Arten von Unternehmen, für die das Bundesgericht Grundsätze zur Gewinn- bzw. Quotenermittlung aufgestellt hat, lassen sich internationale Luftfahrtunternehmen noch weniger vergleichen. Da die Voraussetzungen der quotenmässig-direkten Methode nicht erfüllt sind, müsste das Bundesgericht im interkantonalen Verhältnis die hergebrachten quotenmässig-indirekten Methoden um eine solche für internationale Luftfahrtunternehmen ergänzen bzw. bestimmen, auf welche Hilfsfaktoren in einem solchen Fall abzustellen wäre. Im internationalen Verhältnis bedeutet diese Lücke in den Grundsätzen des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung schlichtweg, dass die Verweisung darauf in Art. 52 Abs. 3 Satz 1 DBG ins Leere führt. Es liegt mit anderen Worten eine echte Gesetzeslücke vor (BGE 144 II 281 E. 4.5.1 S. 291 f.; BGE 143 IV 49 E. 1.4.2 S. 54 f.; BGE 141 V 481 E. 3.1 S. 485). Das Gericht hat dabei nach der Regel zu entscheiden, die es als Gesetzgeber aufstellen würde (Art. 1 Abs. 2 ZGB analog; vgl. BGE 141 IV 298 E. 1.5.4 S. 303). 3.8 Es drängt sich auf, diese Lücke mittels Rückgriff auf die international vorherrschende Abgrenzungsmethodik zu füllen, wie sie im Musterabkommen der OECD und den Doppelbesteuerungsabkommen der Schweiz zum Ausdruck kommt. Die international vorherrschende Abgrenzungsmethodik verkörpert den Konsens der Sitz- und Quellenstaaten über die Verteilung des Steuersubstrats. Die Gefahr von Doppelbesteuerungen und doppelten Nichtbesteuerungen dürfte deshalb geringer ausfallen als bei den quotenmässigen Methoden des interkantonalen Steuerrechts und anderen rein unilateral konzipierten Methoden (vgl. JACQUES SASSEVILLE, a.a.O., N. 126 zu Art. 7 OECD-MA; DANIEL DE VRIES REILINGH, Le droit fiscal intercantonal et le droit fiscal international de la Suisse, 2011, Rz. 272). 3.9 Somit ist die Abgrenzung der Gewinne von internationalen Luftfahrtunternehmen zwingend nach der objektmässigen Methode vorzunehmen. Diese verlangt im Übrigen nicht, dass neben dem Ergebnis der ausländischen Betriebsstätte auch das Ergebnis des Sitzes bzw. der Sitz-Betriebsstätte separat ermittelt werden müsste (vgl. Kommentar der OECD, N. 28 zu Art. 7 OECD-MA). Das ergibt sich bereits daraus, dass die Steuerpflicht der juristischen Person aufgrund persönlicher Zugehörigkeit nach Art. 52 Abs. 1 DBG unbeschränkt ist und gar nicht vom Bestand einer hiesigen Betriebsstätte abhängt. Vielmehr ist das separat ermittelte Betriebsstättenergebnis vom Gesamtgewinn der juristischen Person abzuziehen, sodass sich der in der Schweiz als Sitzstaat steuerbare Gewinn als Residualgrösse präsentiert (so auch die Auffassung der Vertreter der ESTV, wiedergegeben in: BAUMHOFF/LEITNER/DIGERONIMO, a.a.O., S. 1440 und PETER LOCHER, Kommentar zum DBG, II. Teil, 2004, N. 30 zu Art. 52 DBG). 3.10 Hieraus folgt allerdings noch nicht, wie die separaten Ergebnisse der ausländischen Betriebsstätten der Steuerpflichtigen konkret zu ermitteln sind. Auch insofern ist wiederum Rückgriff auf die international vorherrschende Abgrenzungsmethodik zu nehmen. 3.10.1 Die OECD hat zur Ermittlung der Ergebnisse ausländischer Betriebsstätten - und insbesondere zur Ermittlung unternehmensinterner, steuerrelevanter Vorgänge - ein zweistufiges Verfahren basierend auf dem Drittvergleichsgrundsatz entwickelt (sog. Authorised OECD Approach; vgl. OECD, Report on the Attribution of Profits to Permanent Establishments, 17. Juli 2008, § 10). Ob dieses Verfahren trotz gewisser Kritik in der Literatur (vgl. XAVER DITZ, in: Doppelbesteuerungsabkommen [DBA] - Kommentar, Schönfeld/Ditz [Hrsg.], 2013, N. 38 ff. zu Art. 7 (2010) OECD-MA; WASSERMEYER UND ANDERE, a.a.O., N. 585 ff. zu Art. 7 OECD-MA) für die meisten Unternehmensarten als internationaler Standard zu betrachten ist, braucht vorliegend nicht entschieden zu werden. Denn jedenfalls ist klar, welche Methodik international für die Ermittlung der Betriebsstättengewinne, wie jene der Steuerpflichtigen, angewendet wird. Zwischen den Industriestaaten besteht nämlich seit Jahrzehnten Konsens, dass die Gewinne aus dem Betrieb von Schiffen und Luftfahrzeugen im internationalen Verkehr nicht auf die unter Umständen äusserst zahlreichen Betriebsstätten aufzuteilen, sondern einheitlich einem einzelnen Staat bzw. einer einzelnen Betriebsstätte zur Besteuerung zuzuweisen sind (vgl. historische Nachweise bei GUGLIELMO MAISTO, The History of Article 8 of the OECD Model Treaty on Taxation, INTERTAX 31/2003 S. 232 ff.). Dieser Konsens basiert auf der Einsicht, dass internationale Schiff- und Flugreisen bzw. Gütertransporte der See- und Luftfahrt regelmässig Berührungspunkte zu einer Vielzahl von Staaten aufweisen und deshalb keine sachgerechte Aufteilung des Steuersubstrats zulassen (vgl. ISABELLE RICHELLE, in: Modèle de Convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune, Danon und andere [Hrsg.], Commentaire, 2014, N. 4 zu Art. 8 OECD-MA; ALEXANDER HEMMELRATH, a.a.O., N. 4 zu Art. 8 OECD-MA; XAVIER OBERSON, a.a.O., S. 156 f. Rz. 492). Jedenfalls soweit der internationale Flugverkehr betroffen ist, teilen auch die Schwellen- und Entwicklungsländer diese Auffassung (vgl. Art. 8 [Alternative B] des UNO-Musterabkommens [UNO-MA]; Kommentar der UNO, N. 9 und N. 12 zu Art. 8 UNO-MA). 3.10.2 In der aktuellen Fassung weist das OECD-MA das alleinige Besteuerungsrecht dem Ansässigkeitsstaat der Person zu, die das Luftfahrtunternehmen betreibt (Art. 8 Abs. 1 i.V.m. Art. 3 Abs. 1 lit. d OECD-MA i.d.F. vom 21. November 2017). Frühere Fassungen gaben dem Staat den Vorzug, in dem sich der Ort der tatsächlichen Geschäftsleitung befand. In den schweizerischen Doppelbesteuerungsabkommen finden sich beide Ansätze (vgl. Übersicht bei GRÜNINGER/ COLPI, in: Internationales Steuerrecht, 2015, N. 33 ff. zu Art. 8 OECD-MA; vgl. aber jeweils Art. 8 Abs. 2 der Abkommen mit Australien [SR 0.672.915.81] und den Philippinen [SR 0.672.964.51], wonach dem Betriebsstättenstaat des Luftfahrtunternehmens unter bestimmten Umständen ein gewisses Restbesteuerungsrecht verbleibt). Neben diesen umfassenden Doppelbesteuerungsabkommen hat die Schweiz zahlreiche Abkommen, Brief- und Notenwechsel abgeschlossen, welche nur die Doppelbesteuerung von Gewinnen aus der Schiff- und Luftfahrt oder nur aus der Luftfahrt betreffen. Auch diese völkerrechtlichen Verträge weisen das Besteuerungsrecht einheitlich dem Ansässigkeits- bzw. dem Staat der tatsächlichen Geschäftsleitung zu. Eine Aufteilung des Steuersubstrats von Fluggesellschaften auf ihre Betriebsstätten findet nach dem OECD-MA und den Doppelbesteuerungsabkommen nur statt, soweit die Gewinne nicht direkt mit dem Betrieb von Schiffen bzw. Luftfahrzeugen im internationalen Verkehr zusammenhängen und auch nicht als blosse Hilfstätigkeit erscheinen (Kommentar der OECD, N. 4 zu Art. 8 OECD-MA). 3.11 Was die Steuerpflichtige demgegenüber zugunsten einer quotenmässigen Gewinnausscheidung auf ihre ausländischen Betriebsstätten vorbringt, verfängt nicht. 3.11.1 Sie beruft sich insbesondere auf die Richtlinien für die Besteuerung der Gewinne aus dem internationalen Luftverkehr des internationalen Dachverbands der Fluggesellschaften (IATA, Guidelines for Taxation of International Air Transport Profits, www.iata.org/ policy/Pages/taxation.aspx, unter "Our Positions" [besucht am 4. April 2019]). Die darin entwickelten Formeln zur Freistellung gewisser Gewinne bzw. zur Besteuerung eines "Nettogewinns" beziehen sich auf den Fall, dass Betriebsstättenstaaten auf der Besteuerung insistieren und deshalb eine Doppelbesteuerung stattfindet oder zumindest droht. Sie richten sich überdies nicht an die Ansässigkeits-, sondern an die Betriebsstättenstaaten (vgl. IATA, Guidelines for Taxation of International Air Transport Profits, a.a.O., Ziff. 4.1 und Ziff. 9). Gegenüber ihrem Ansässigkeitsstaat kann die Steuerpflichtige hieraus also von vornherein nichts zu ihren Gunsten ableiten. Dies gilt umso mehr, als die Steuerpflichtige vom dichten schweizerischen Netz an Doppelbesteuerungsabkommen profitiert, welches sie an fast allen Destinationen, die sie anfliegt, vor Gewinnbesteuerung bewahrt und somit in der Regel bereits die virtuelle Doppelbesteuerung ausschliesst. 3.11.2 Ebenso unbehelflich ist der rechtsvergleichende Hinweis der Steuerpflichtigen auf die Gewinnausscheidung, wie sie angeblich von den deutschen Steuerbehörden für ihre Muttergesellschaft vorgenommen wird. Diese Ausscheidung scheint sich nämlich nur auf die deutsche Gewerbesteuer zu beziehen, die von den deutschen Gemeinden erhoben wird. Sie dürfte eine Konsequenz des Territorialitätsprinzips sein, auf dem diese Steuer beruht (§ 1 und § 2 Abs. 1 des deutschen Gewerbesteuergesetzes vom 1. Dezember 1936; SCHAUMBURG/VON FREEDEN, in: Internationales Steuerrecht, Harald Schaumburg [Hrsg.], 4. Aufl. 2017, Rz. 9.1; ROMAN SEER, in: Steuerrecht, Tipke/Lang [Hrsg.], 23. Aufl. 2018, Rz. 88 zu § 1; vgl. auch HARTMUT WOLTER, in: Handbuch der internationalen Steuerplanung, Siegfried Grotherr [Hrsg.], 3. Aufl. 2011, S. 1359). Mit der direkten Bundessteuer besser vergleichbar ist hingegen die deutsche Körperschaftssteuer. Wie die direkte Bundessteuer folgt sie für gebietsansässige Körperschaften dem Welteinkommens- bzw. Universalitätsprinzip (vgl. JOHANNA HEY, in: Steuerrecht, Tipke/Lang [Hrsg.], 23. Aufl. 2018, Rz. 31 zu § 11; SCHAUMBURG/VON FREEDEN, in: a.a.O., Rz. 7.8; zur direkten Bundessteuer vgl. PETER ATHANAS, a.a.O., S. 431; MARKUS REICH, Steuerrecht, 2. Aufl. 2012, Rz. 7 zu § 19; JEAN-MARC RIVIER, Droit fiscal suisse, 2. Aufl. 1998, S. 310). Es bestehen nun aber keine Anzeichen dafür, dass Deutschland für die Körperschaftssteuer einen Teil der Gewinne der Muttergesellschaft der Steuerpflichtigen auf ausländische Betriebsstätten ausscheiden würde (vgl. § 1 und § 8 Abs. 1 des deutschen Körperschaftssteuergesetzes i.V.m. § 2 Abs. 1 des deutschen Einkommenssteuergesetzes). 3.12 Nach dem Gesagten sind die Gewinne, welche die Steuerpflichtige aus dem Betrieb von Flugzeugen im internationalen Verkehr, aus damit direkt verbundenen Tätigkeiten und aus Hilfstätigkeiten erzielt, nach Art. 52 Abs. 1 und Abs. 3 DBG nicht auf ausländische Betriebsstätten abzugrenzen. Sie bleiben der direkten Bundessteuer unterworfen. Das Urteil der Vorinstanz verletzt in diesem Punkt Bundesrecht. Ob hiervon abzuweichen wäre, wenn und soweit die Steuerpflichtige in Bezug auf einzelne Betriebsstättenstaaten eine Doppelbesteuerung erleidet oder ihr eine solche droht, kann vorliegend offenbleiben. Die Steuerpflichtige hat eine aktuelle oder virtuelle Besteuerung in einem Betriebsstättenstaat nämlich weder behauptet noch bewiesen. Somit ist die Beschwerde des Steueramts des Kantons Zürich betreffend die direkte Bundessteuer gutzuheissen, jene der Steuerpflichtigen in diesem Punkt hingegen abzuweisen. III. Staats- und Gemeindesteuern 4. Die Steuerpflichtige macht vor Bundesgericht nicht mehr geltend, dass das Ruling der Steuerverwaltung des Kantons Basel-Stadt auch für die Staats- und Gemeindesteuern des Kantons Zürich bindende Wirkung entfaltet hätte. Hingegen halten sie und das Steueramt des Kantons Zürich wiederum und mit derselben Argumentation wie für die direkte Bundessteuer dafür, dass die internationale Gewinnausscheidung der Vorinstanz unzutreffend sei. 4.1 Das StHG äussert sich nicht ausdrücklich zum Umfang der Steuerpflicht juristischer Personen. Immerhin unterscheidet es zwischen einer Steuerpflicht aufgrund persönlicher Zugehörigkeit (Art. 20 StHG) und einer Steuerpflicht aufgrund wirtschaftlicher Zugehörigkeit (Art. 21 StHG). Den Materialien ist zu entnehmen, dass die Steuerpflicht bei persönlicher Zugehörigkeit unbeschränkt und bei wirtschaftlicher Zugehörigkeit beschränkt sein soll (Botschaft StHG/DBG, BBl 1983 III 107). Diese Dichotomie war und ist ein Grundpfeiler des Systems des schweizerischen Steuerrechts (vgl. ZUPPINGER UND ANDERE, Steuerharmonisierung, 1984, S. 18 ff. mit Hinweisen). Sie entspricht im Übrigen auch der Regelung des DBG (vgl. Art. 50 f. DBG). Folglich gibt bereits das StHG den Kantonen vor, dass mit der persönlichen Zugehörigkeit eine unbeschränkte Steuerpflicht und mit der wirtschaftlichen Zugehörigkeit eine beschränkte Steuerpflicht einhergeht (BGE 142 II 446 E. 2.1 S. 448; JACQUES-ANDRÉ REYMOND, L'assujettissement des personnes morales, ASA 61 S. 346; JEAN-MARC RIVIER, L'assujettissement à l'impôt des personnes physiques, ASA 61 S. 283). 4.2 Fraglich ist jedoch, ob erstens die Steuerpflicht persönlich zugehöriger juristischer Personen nicht nur unbeschränkt, sondern mangels einer mit Art. 52 DBG vergleichbaren Bestimmung im StHG von Harmonisierungsrechts wegen zwingend unbegrenzt ist und somit - unter Vorbehalt des internationalen und interkantonalen Doppelbesteuerungsrechts - auch gebietsfremde Grundstücke und Betriebsstätten mitumfasst (so etwa PETER ATHANAS, a.a.O., S. 431 und S. 433), zweitens den Kantonen bei der Abgrenzung Gestaltungsspielraum verbleibt (so etwa OESTERHELT/SCHREIBER, in: Bundesgesetz über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden, 3. Aufl. 2017, N. 4 f. zu Art. 20 StHG; JACQUES-ANDRÉ REYMOND, a.a.O., S. 348 f.) oder drittens die kantonale unbeschränkte Steuerpflicht von juristischen Personen zwar abzugrenzen ist, diese Abgrenzung aber im Sinne der vertikalen Harmonisierung analog der Regelung des DBG zu erfolgen hat. 4.2.1 In Bezug auf die analoge Fragestellung bei natürlichen Personen hat das Bundesgericht entschieden, dass eine kantonale Abgrenzungsvorschrift jedenfalls dann mit dem StHG vereinbar ist, wenn sie die Regelung des DBG repliziert und damit der vertikalen Harmonisierung der kantonalen Einkommenssteuer mit der direkten Bundessteuer dient. Da die betreffende Bestimmung des Genfer Steuerrechts mit Art. 6 DBG übereinstimmte, brauchte das Bundesgericht nicht zu entscheiden, ob das StHG eine Abgrenzung analog der Regelung des DBG zwingend vorschreibt. Allerdings wies es ausdrücklich darauf hin, dass das Schweigen des StHG jedenfalls nicht zwangsläufig einen Gestaltungsspielraum für die Kantone bedeutet, zumal es sich beim Umfang der Steuerpflicht um eine Materie handelt, deren Harmonisierung verfassungsmässig vorgeschrieben ist (Art. 129 Abs. 2 BV; BGE 140 II 141 E. 8 S. 155 ff.; vgl. auch BGE 140 II 157 E. 5.1 S. 159). 4.2.2 Diese Überlegungen können für den vorliegenden Fall und die Abgrenzung der Steuerpflicht von unbeschränkt steuerpflichtigen juristischen Personen übernommen werden. Sie sind dahingehend zu ergänzen, dass das Harmonisierungsrecht zumindest insoweit eine DBG-konforme Auslegung des kantonalen Rechts vorschreibt, als eine kantonale Abgrenzungsvorschrift die Regelung von Art. 52 Abs. 1 und 3 DBG repliziert (vgl. zur DBG-konformen Auslegung kantonaler Steuervorschriften, wenn das StHG schweigt BGE 138 II 545 E. 3.1 S. 548 f.). Inwieweit den Kantonen noch ein Spielraum verbleibt für den Erlass von Abgrenzungsvorschriften, die von den Regelungen des DBG abweichen, und ob sie auch gänzlich auf eigene Abgrenzungsvorschriften verzichten und die Gewinne unbeschränkt steuerpflichtiger juristischer Personen alleine nach Massgabe des internationalen und interkantonalen Doppelbesteuerungsrechts abgrenzen dürfen, kann hingegen analog BGE 140 II 141 offenbleiben (vgl. BGE 140 II 141 E. 8 S. 156 f.). 4.2.3 Das Steuergesetz des Kantons Zürich vom 8. Juni 1997 (StG/ ZH; LS 631.1) regelt den Umfang der Steuerpflicht von persönlich zugehörigen juristischen Personen in § 57 Abs. 1 und Abs. 3 StG/ZH. Abgesehen von der provisorischen Übernahme von Verlusten, welche Art. 52 Abs. 3 DBG anordnet, in § 57 Abs. 3 StG/ZH hingegen fehlt, entspricht die kantonale Regelung der Regelung auf Bundesstufe. Soweit vorliegend relevant ist § 57 StG/ZH nach dem Gesagten gleich auszulegen wie die Parallelbestimmung des Bundesrechts. Dieser Ansicht war allem Anschein nach auch die Vorinstanz, hat sie doch in ihrem Urteil nicht zwischen der Rechtslage nach Bundesrecht und jener nach kantonalem Recht unterschieden. Nachdem die Vorinstanz das Bundesrecht aber falsch angewendet hat, erweist sich ihr Urteil notwendigerweise auch für die kantonale Gewinnsteuer als unzutreffend. Auch auf kantonaler Stufe hätte die Vorinstanz die Gewinne der ausländischen Betriebsstätten deshalb nach Massgabe der international vorherrschenden Methodik abgrenzen müssen. 4.3 Somit ergibt sich, dass die Gewinne, welche die Steuerpflichtige im Steuerjahr 2011 aus dem Betrieb von Flugzeugen im internationalen Verkehr und aus damit direkt verbundenen Tätigkeiten sowie Hilfstätigkeiten erzielt hat, auch auf kantonaler Stufe nicht ins Ausland ausgeschieden werden dürfen. Die Beschwerde des Steueramts betreffend die Staats- und Gemeindesteuern ist insoweit gutzuheissen. 5. Im Rahmen der Abgrenzung der Kapitalsteuerpflicht hat die Vorinstanz die Flugzeuge teilweise an das Ausland ausgeschieden. Das Steueramt des Kantons Zürich ist der Ansicht, dass die Flugzeuge der Steuerpflichtigen für die Kapitalsteuer vollumfänglich der Schweiz zuzuweisen seien, wie dies bereits das Steuerrekursgericht entschieden hatte. Die Steuerpflichtige verlangt in diesem Punkt Bestätigung des vorinstanzlichen Urteils. 5.1 Auch für die Kapitalsteuer enthält das StHG dem Wortlaut nach keine Abgrenzungsvorschrift. Da der Bund keine Kapitalsteuer erhebt, lässt sich die Abgrenzung von Steuerfaktoren bei der Kapitalsteuer ausserdem kaum mit der vertikalen Harmonisierung des schweizerischen Systems der direkten Steuern rechtfertigen. Ungeachtet der Frage, ob den Kantonen in dieser Frage Gestaltungsspielraum verbleibt oder ihnen die Abgrenzung der unbeschränkten Kapitalsteuerpflicht im internationalen Verhältnis von Harmonisierungsrechts wegen untersagt ist, wäre das vorinstanzliche Urteil aber jedenfalls dann vom Bundesgericht aufzuheben, wenn sich die konkrete Abgrenzungsvorschrift oder ihre Anwendung durch die Vorinstanz als willkürlich erwiese und die streitbetroffenen Kapitalsteuerfaktoren bei einer nicht willkürlichen Abgrenzung dem Kanton zur Besteuerung verblieben wären. 5.1.1 Ein Erlass ist willkürlich, wenn er sich nicht auf ernsthafte sachliche Gründe stützt oder sinn- und zwecklos ist (BGE 129 I 1 E. 3 S. 3). Ein Entscheid ist willkürlich, wenn er in der Begründung und im Ergebnis offensichtlich unhaltbar ist, mit der tatsächlichen Situation in klarem Widerspruch steht, eine Norm oder einen unumstrittenen Rechtsgrundsatz krass verletzt oder in stossender Weise dem Gerechtigkeitsgedanken zuwiderläuft (BGE 141 I 235 E. 7.1 S. 240, BGE 141 I 49 E. 3.4 S. 53; BGE 140 III 16 E. 2.1 S. 18 f.). 5.1.2 Die Abgrenzung der Kapitalsteuerpflicht richtet sich im Kanton Zürich nach derselben Bestimmung wie jene der Gewinnsteuerpflicht (§ 57 StG/ZH). Sie verweist zur Abgrenzung der Steuerpflicht von unbeschränkt steuerpflichtigen juristischen Personen auf die Grundsätze des Bundesrechts über das Verbot der interkantonalen Doppelbesteuerung. Diese Vorschrift und die Verweisung auf das interkantonale Doppelbesteuerungsrecht können für sich genommen nicht als willkürlich bezeichnet werden, obgleich sich die Bestimmung im konkreten Fall wie ihr bundesrechtliches Pendant als lückenhaft erweist (vgl. oben E. 3.4 und 4.2.3). 5.1.3 Aus dem Urteil der Vorinstanz wird nicht klar, ob sich ihre Ausführungen zur Kapitalausscheidung nur auf die Ermittlung des Hilfsfaktors Kapital für die Gewinnausscheidung oder auch auf die Kapitalsteuer beziehen. Sie hätte sich jedenfalls auch in Bezug auf die Kapitalsteuer mit der Frage auseinandersetzen müssen, zumal die Steuerpflichtige die Festsetzung der Kapitalsteuerfaktoren unter teilweiser Ausscheidung der Flugzeuge beantragt hatte. Geht man davon aus, dass sich die Ausführungen der Vorinstanz auch auf die Kapitalsteuer beziehen, hat die Vorinstanz die Flugzeuge für die Ermittlung der Kapitalsteuerfaktoren zu 20 % den ausländischen Betriebsstätten zugewiesen. Sie stützte sich dabei auf die Aufteilung des fliegenden Personals, welche sie bei der Quotenermittlung für die Gewinnausscheidung vorgenommen hatte. Zusammen mit der Steuerpflichtigen war die Vorinstanz diesbezüglich zum Schluss gekommen, dass die Flugzeit jeweils hälftig den ausländischen Betriebsstätten zuzurechnen sei, sodass das fliegende Personal 20 % seiner Arbeitszeit im Ausland verbracht habe. 5.1.4 Selbst nach der für interkantonale Schifffahrt- und Eisenbahnunternehmen entwickelten Frequenzmethode (vgl. dazu BGE 92 I 264 E. 2a S. 267 f.; 46 I 25 E. 4 S. 32; 41 I 423 E. 3b S. 437), auf die sich die Vorinstanz ansatzweise beruft und welche das Bundesgericht für die kapital- bzw. vermögenssteuerliche Zuweisung der Schiffe von interkantonalen Schifffahrtunternehmen für massgebend erklärt hat (BGE 41 I 423 E. 3a S. 436; nicht aber für die Zuweisung des Rollmaterials von Eisenbahnunternehmen: BGE 46 I 25 E. 4 S. 32), käme eine Ausscheidung von Kapitalsteuerfaktoren nur insoweit in Frage, als sich der Personenverkehr und der Gepäck- und Güterumsatz tatsächlich auf dem Staatsgebiet des betreffenden Gemeinwesens abgespielt hat. Andernfalls fehlt es nämlich bereits an der örtlichen und wirtschaftlichen Beziehung der betreffenden Aktiven zum Betriebsstättenstaat, die Voraussetzung für jede Zurechnung von Kapitalsteuerfaktoren ist (BGE 50 I 178 S. 179). 5.1.5 Abgesehen vom Flugverkehr mit den unmittelbaren Nachbarländern der Schweiz ist es nun aber offensichtlich, dass die Flugzeuge und das fliegende Personal den überwiegenden Teil der Flugzeit nicht im bzw. über dem Gebiet des Betriebsstättenstaates als Anflug- oder Abflugland, sondern in bzw. über Drittstaatengebiet, internationalen Gewässern und schweizerischem Staatsgebiet verbringen. Damit fehlt für den überwiegenden Teil der Flugzeit aber jede örtliche und wirtschaftliche Beziehung zur Betriebsstätte. Eine hälftige Zuweisung der Flugzeit an die Betriebsstättenstaaten ist deshalb unhaltbar. Die auf dieser Basis vorgenommene Kapitalausscheidung der Vorinstanz erweist sich bereits aus diesem Grund als willkürlich. 5.1.6 Soweit die Kantone trotz fehlender Abgrenzungsregelung im StHG überhaupt Kapital auf ausländische Betriebsstätten ausscheiden dürfen, wäre es sachgerecht gewesen, die Flugzeuge als eigentliche Betriebs- und Produktionsfaktoren nach demselben Grundsatz auf die ausländischen Betriebsstätten auszuscheiden, wie er für die Gewinnsteuer Anwendung findet (vgl. BGE 41 I 423 E. 3a S. 436). Dies hätte dazu geführt, dass die Flugzeuge der Steuerpflichtigen zu keinem Teil auf die ausländischen Betriebsstätten ausgeschieden worden, sondern vollumfänglich der Kapitalsteuer unterworfen geblieben wären. Dasselbe Resultat ergäbe sich, wenn den Kantonen die Kapitalausscheidung im internationalen Verhältnis von Harmonisierungsrechts wegen untersagt und nur bei entsprechenden Doppelbesteuerungsabkommen Kapital an ausländische Betriebsstätten auszuscheiden wäre (vgl. diesbezüglich Art. 22 Abs. 3 OECD-MA und die Doppelbesteuerungsabkommen der Schweiz). Damit kann offenbleiben, ob den Kantonen bezüglich des Umfangs der Kapitalsteuerpflicht überhaupt ein Gestaltungsspielraum verbleibt. 5.2 Soweit die Vorinstanz die Flugzeuge für die Kapitalsteuer den ausländischen Betriebsstätten zugewiesen hat, erweist sich ihr Urteil als willkürlich. Richtigerweise sind die Flugzeuge der Steuerpflichtigen für die Bemessung der Kapitalsteuer der Schweiz zuzuweisen. Folglich ist die Beschwerde des Steueramts auch in diesem Punkt gutzuheissen.
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Art. 105 cpv. 3 LIFD; competenza territoriale per il prelievo dell'imposta quando la sede e l'amministrazione effettiva della persona giuridica non coincidono. Sebbene nelle relazioni intercantonali il luogo dell'amministrazione effettiva costituisca il domicilio fiscale principale, nell'ambito dell'art. 105 cpv. 3 LIFD esso non prevale automaticamente su quello della sede. I Cantoni interessati devono concordarsi sul luogo del prelievo dell'imposta federale rivolgendosi, se del caso, all'Amministrazione federale delle contribuzioni (consid. 2.3.1-2.3.7).
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146 II 134 Sachverhalt ab Seite 135 A. Am 16. August 2016 beschloss die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft (BUD) für 18 Gemeinden der beiden Frenkentäler je einen kantonalen Nutzungsplan Gewässerraum zur Ausscheidung des Gewässerraums für ausserhalb der Bauzone liegende Gewässer. Innerhalb der Auflagefrist gingen insgesamt 55 Einsprachen von Privatpersonen, Gemeinden und Interessenverbänden ein. Aufgrund der eingereichten Einsprachen wurden verschiedene Anpassungen vorgenommen. Die unerledigten Einsprachen wies der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft am 2. Mai 2017 ab, soweit er darauf eintrat. B. Gegen den Regierungsratsbeschluss erhoben der Bauernverband beider Basel sowie verschiedene Landwirte, darunter auch A., Beschwerde beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht. Dieses vereinigte die Verfahren und wies die Beschwerden am 28. März 2018 ab, soweit es darauf eintrat. C. Dagegen haben A. und der Bauernverband beider Basel am 10. Januar 2019 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Fruchtfolgeflächen, die von der Ausscheidung von Gewässerräumen betroffen sind, in vollem Umfang nicht als Fruchtfolgeflächen gelten, nicht an den kantonalen Mindestumfang anzurechnen und demnach entsprechend den Bestimmungen zu den Fruchtfolgeflächen in vollem Umfang zu kompensieren seien. Weiter sei festzustellen, dass Art. 41a Abs. 5 GSchV (SR 814.201) dem Art. 36a GSchG (SR 814.20) widerspreche. Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde des Bauernverbands beider Basel nicht ein; die Beschwerde von A. weist es ab, soweit es darauf eintritt. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 8. Zu prüfen ist schliesslich noch der Einwand von A., Art. 36a Abs. 3 GSchG sei verletzt, weil keine Kompensationsflächen für die im Gewässerraum befindlichen Fruchtfolgeflächen ausgewiesen worden seien. Art. 41c bis GSchV, der eine Kompensation nur für irreversible effektive Einbussen vorschreibe, sei gesetzeswidrig. (...) 8.2 Art. 41c bis GSchV lautet: Kulturland mit der Qualität von Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum 1 Ackerfähiges Kulturland mit der Qualität von Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum ist von den Kantonen bei der Inventarisierung der Fruchtfolgeflächen nach Artikel 28 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 separat auszuweisen. Es kann weiterhin an den kantonalen Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen angerechnet werden. Liegt ein entsprechender Bundesratsbeschluss (Art. 5 GSchG) vor, so dürfen diese Flächen in Notlagen intensiv bewirtschaftet werden. 2 Für ackerfähiges Kulturland mit der Qualität von Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum, das benötigt wird, um bauliche Massnahmen des Hochwasserschutzes oder der Revitalisierung umzusetzen, ist nach den Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen (Art. 29 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000) Ersatz zu leisten. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) führte in seinem erläuternden Bericht vom 22. März 2017 zu Art. 41c bis GSchV ([nachfolgend: Erläuternder Bericht 2017] S. 6) aus, es solle klargestellt werden, dass von der Kompensationspflicht nur diejenigen ackerfähigen Flächenim Gewässerraum erfasst seien, welche die Qualität von Fruchtfolgeflächen haben und ihre Fruchtfolgeflächen-Qualität durch bauliche Massnahmen des Hochwasserschutzes oder der Revitalisierung irreversibel verlieren. (...) 9. Art. 36a Abs. 3 GSchG lautet: 3 Die Kantone sorgen dafür, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird. Der Gewässerraum gilt nicht als Fruchtfolgefläche. Für einen Verlust an Fruchtfolgeflächen ist nach den Vorgaben der Sachplanung des Bundes nach Artikel 13 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 Ersatz zu leisten. 9.1 Es ist A. einzuräumen, dass der Wortlaut auf den ersten Blick für seine Interpretation spricht: Gilt der Gewässerraum nicht als Fruchtfolgefläche (Satz 2), liegt es nahe, anzunehmen, dass bisherige Fruchtfolgeflächen, die im Gewässerraum zu liegen kommen, ihre Fruchtfolgeflächen-Qualität verlieren und dieser Verlust zu kompensieren ist (Satz 3). Diese Auslegung erscheint allerdings nicht zwingend. Der Begriff "Verlust" kann sprachlich auch im Sinne eines effektiven Verbrauchs verstanden werden; in diesem Sinne ist insbesondere die gleich formulierte Bestimmung in Art. 38a Abs. 2 Satz 2 GSchG zu verstehen, wo es um Kulturlandverluste durch Ausweitungen der Gewässerrinnen geht (HANS MAURER, Revitalisierung der Gewässer, URP 2008 S. 450 und 466). Hinzu kommt, dass Art. 36a Abs. 3 Satz 3 GSchG nicht selbst bestimmt, wann für den Verlust von Fruchtfolgeflächen Ersatz zu leisten ist, sondern auf die "Vorgaben der Sachplanung des Bundes" verweist. Insofern lässt der Wortlaut eine differenziertere Betrachtung, unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Sachplans Fruchtfolgeflächen, durchaus zu. 9.2 Näher zu prüfen ist die Entstehungsgeschichte der Norm. 9.2.1 Art. 36a GSchG geht auf den Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Lebendiges Gewässer" zurück, der von der ständerätlichen Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (UREK-S) ausgearbeitet wurde. Diese führte aus, der Gegenvorschlag betreffe etwa 20'000 ha Kulturland, bei welchen von einer intensiven auf eine naturnahe Bewirtschaftung umgestellt werden müsse. Bestehende Fruchtfolgeflächen in den Gewässerräumen könnten weiterhin als Fruchtfolgeflächen bestehen, müssten jedoch extensiv bewirtschaftet werden. Dort, wo Land durch eine Gerinnesohleverbreiterung verbraucht werde, verringere sich der Umfang der Fruchtfolgeflächen in dem Mass, in welchem sich die Gerinnesohle verbreitere. Sei solches Land als Fruchtfolgefläche bezeichnet, verringere sich somit deren Fläche. Für diese Fälle solle der Bundesrat für Revitalisierungen und Hochwasserschutzmassnahmen eine Ausnahme von der Kompensationspflicht in der Raumplanungsverordnung (RPV) verankern (Parlamentarische Initiative Schutz und Nutzung der Gewässer, Bericht der UREK-S vom 12. August 2008, BBl 2008 8043 ff., insb. S. 8070). Der Ständerat stimmte dem Gegenentwurf ohne Änderungen zu. Der Nationalrat schlug dagegen verschiedene Anpassungen zugunsten der Landwirtschaft vor und setzte sich für eine strikte Einhaltung des Sachplans Fruchtfolgeflächen ein. Er ergänzte Art. 36a Abs. 2 GSchG mit dem Zusatz: "Der Gewässerraum gilt nicht als Fruchtfolgefläche. Allerdings sind damit die Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen einzuhalten" und fügte bei Art. 38a Abs. 2 GSchG hinzu: "Dabei sind die Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen einzuhalten". In der Eintretensdebatte wurde vom Kommissionssprecher betont, betroffen seien insgesamt nur etwa 2000 ha Fruchtfolgefläche, umgerechnet also rund 25 ha/Jahr (Votum Bäumle, AB 2009 N 640). Nationalrat Girod (AB 2009 N 643) erläuterte die von der nationalrätlichen Kommission angestrebte Lösung der Konflikte mit der Landwirtschaft wie folgt: Die Flächen in der Gewässerrinne und im erweiterten Gewässerraum gehörten nicht mehr zur Fruchtfolgefläche. In punkto Landverlust sei festzuhalten, dass nur die Fläche, welche für die Sohle der Gewässerrinne nötig sei, betroffen sei. Das sei eine viel kleinere Fläche, denn nur 2000 ha der insgesamt rund 20'000 ha seien Gewässerrinnesohle. Nur hier gebe die Landwirtschaft etwas Land ab, und dafür werde sie natürlich auch entschädigt. Diese Voten legen den Schluss nahe, dass nur der effektive Landverlust durch Ausweitung der Gewässerrinne kompensiert werden sollte. Andere Voten betonten die Bedeutung des Kulturlandschutzes (Voten Bigger und Bourgeois, AB 2009 N 652 f.), machten jedoch keine näheren Ausführungen zum Umfang der Kompensationspflicht. Im nachfolgenden Differenzbereinigungsverfahren schlug der Ständerat (für Art. 36a und Art. 38a GSchG) vor, einen Ersatz über die Raumplanung nur "soweit möglich" zu verlangen, um Renaturierungen und Revitalisierungen im Ergebnis nicht zu verhindern (Votum Lombardi, AB 2009 S 878). Die Mehrheit des Nationalrats bestand dagegen auf eine verbindliche Regelung zur Sicherung des Ersatzes für Fruchtfolgeflächen (NR Bäumle, AB 2009 N 1912). Schliesslich stimmte der Ständerat der Fassung des Nationalrats zu, weil schon der Sachplan Fruchtfolgeflächen und die dazu erlassene Vollzugshilfe eine gewisse Flexibilität einräumten, d.h. genügend Spielraum für die Ausscheidung des Gewässerraums und die Durchführung von Revitalisierungen in Gebieten bestehe, wo Fruchtfolgeflächen berührt werden. Ständerat Lombardi führte dazu aus (AB 2009 S 1114), sofern keine geeigneten Ersatzflächen vorhanden seien, sei nötigenfalls eine Reduktion des kantonalen Kontingents an Fruchtfolgefläche möglich, wenn das Interesse an der Ausscheidung des Gewässerraums überwiege, was in der Regel der Fall sein dürfte. 9.2.2 Insgesamt erscheint die Entstehungsgeschichte der Norm zum Umfang der Ersatzpflicht (Ersatz nur für effektive Landverluste oder für alle Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum) nicht eindeutig. Dies spiegelt sich auch in späteren Vorstössen zur Umsetzung von Art. 36a GSchG wieder. So nahmen die Räte 2014 eine Motion zum Vollzug der Revitalisierung der Gewässer an (Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie UREK, eingereicht am 2. April 2012, Nr. 12.3334), in welcher der Bundesrat aufgefordert wurde, einen effektiven Ersatz der Fruchtfolgeflächen gemäss Art. 36a Abs. 3 GSchG zu gewährleisten. Die Parlamentarier waren sich einig, dass Klärungsbedarf in Bezug auf den Ersatz von Fruchtfolgeflächen bestehe und verlangten, aus Gründen der Rechtssicherheit sei diese Frage auf Verordnungs- oder Gesetzesebene und nicht durch ein blosses Rundschreiben des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE) zu regeln (Voten Bischofberger, AB 2014 S 438; Fässler, AB 2014 N 1464). Es bestehe eine Meinungsverschiedenheit zwischen den Kantonen, für die extensiv genutztes Land im Gewässerraum weiterhin zur Verfügung stehe und dementsprechend anrechenbar sei, und dem Bauernverband, der verlange, dass die Kantone den betroffenen Bauern das Land komplett ersetzten (Votum Bischofberger, AB 2014 S 438). Nationalrat Fässler (AB 2014 N 1464) hielt fest, der Grundsatz sei klar: Für jene Fruchtfolgeflächen, die bei der Festlegung der Gewässerräume effektiv verlorengingen, sei Ersatz zu leisten; diesbezüglich sei der Wortlaut des Gesetzes klar. Unklar sei dagegen, wie mit jenen Flächen umzugehen sei, die zwar in den Gewässerraum zu liegen kommen, deswegen aber ihre Qualität als Fruchtfolgefläche nicht verlieren. Diese Böden dürften gemäss GSchV nur noch extensiv genutzt werden; gemäss Rundschreiben des ARE vom 4. Mai 2011 könnten sie aber trotzdem im Sinne von Potenzialen zum Kontingent gezählt werden und erhielten damit einen besonderen Status. Die Kommission habe Verständnis für die Kantone, für die es schwer sein werde, die Fruchtfolgeflächen, die sich im Gewässerraum befinden, mit geeignetem Boden zu kompensieren; sie sei sich aber auch bewusst, dass sich damit für die Landwirtschaft Probleme ergäben. NR Bourgeois, Präsident des Schweizerischen Bauernverbands, setzte sich denn auch für eine Kompensation sämtlicher im Gewässerraum liegender Fruchtfolgeflächen ein (AB 2014 N 1464). 9.2.3 Immerhin wurde in der Debatte zu Art. 36a Abs. 3 und Art. 38a Abs. 2 GSchG betont, dass es um die Einhaltung der bereits bestehenden Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen und der diesbezüglichen Bestimmungen der RPV (SR 700.1) gehe (vgl. Voten Fässler-Osterwalder, AB 2009 N 653; Nordmann, AB 2009 N 654 in fine und AB 2009 N 659), d.h. es war nicht beabsichtigt, eine neue, darüber hinausgehende Kompensationspflicht einzuführen ( BGE 145 II 11 E. 4 S. 14). Dementsprechend verweisen Art. 36a Abs. 3 Satz 3 GSchG und Art. 38a Abs. 2 Satz 2 GSchG für die Ersatzpflicht auf die Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen. Diese sind im Folgenden näher zu beleuchten. 9.3 Der Sachplan Fruchtfolgeflächen wurde 1992 vom Bundesrat erlassen (BBl 1992 II 1649), gestützt u.a. auf Art. 31 bis aBV und Art. 13 RPG (SR 700). Er setzt den Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen und deren Aufteilung auf die Kantone fest. Die Kantone sind verpflichtet, diesen Mindestumfang dauernd zu erhalten. Er dient der Sicherung der Ernährungsbasis des Landes und bildet die Basis für den Ernährungsplan. Gleichzeitig unterstützt er direkt oder indirekt weitere raumordnungs- und staatspolitische Ziele, so z.B. den quantitativen Bodenschutz, die langfristige Erhaltung von geeignetem Landwirtschaftsboden und die Erhaltung von Grünflächen zwischen den Siedlungen (Sachplan Fruchtfolgeflächen [nachfolgend: Sachplan]S. 3). Der Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen wurde aufgrund der in Krisensituationen für eine minimale Ernährungssicherung nötigen offenen Ackerfläche und den als Rotationsflächen benötigten Kunstwiesen berechnet (Sachplan S. 4). Der Bundesrat betont (im Sachplan S. 8 f. fett gedruckt), dass die Sicherung der Fruchtfolgeflächen weder der heutigen Erzeugung von Agrarprodukten noch der Erhöhung des Selbstversorgungsgrades in normalen Zeiten diene, sondern dazu, notfalls über genügend Boden zu verfügen, um die Ernährung in Krisenzeiten sicherzustellen. Fruchtfolgeflächen stellten sozusagen einen "Notvorrat an Boden" dar. Es gehe um die Erhaltung des Produktionspotentials; dagegen bestehe weder ein Anbau- noch ein Nutzungszwang. Auch eine extensive Nutzung dieses Bodens sei durchaus möglich und könne sogar aus Gründen des Bodenschutzes erwünscht sein. Entscheidend sei für die Ernährungssicherung, dass der Boden ohne besondere Massnahmen anbaubereit und ertragsfähig bleibe. 9.3.1 Die wesentlichen Aussagen des Sachplans wurden in den Art. 26 ff. RPV verankert. Art. 26 RPV definiert die Fruchtfolgeflächen (Abs. 1 und 2) und hält fest, dass ein Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen benötigt wird, damit in Zeiten gestörter Zufuhr die ausreichende Versorgungsbasis des Landes im Sinne der Ernährungsplanung gewährleistet werden kann (Abs. 3). Art. 30 RPV verpflichtet die Kantone, dafür zu sorgen, dass die Fruchtfolgeflächen den Landwirtschaftszonen zugeteilt werden (Abs. 1). Sie müssen sicherstellen, dass ihr Anteil am Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen dauernd erhalten bleibt (Abs. 2). Erst seit der RPG-Revision vom 15. Juni 2012 (in Kraft seit 1. Mai 2014) werden die Fruchtfolgeflächen auch im RPG erwähnt: Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG enthält den Planungsgrundsatz, der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen, zu erhalten; Art. 15 Abs. 3 RPG verlangt, Lage und Grösse der Bauzonen so festzulegen, dass Fruchtfolgeflächen erhalten sowie Natur und Landschaft geschont werden. Eine Kompensation für den Verlust von Fruchtfolgeflächen ist im Sachplan und den diesbezüglichen Bestimmungen der RPV nicht ausdrücklich vorgeschrieben. Sie wird jedoch aus der Verpflichtung der Kantone zur dauernden Erhaltung ihres Anteils am Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen abgeleitet ( BGE 145 II 11 E. 3 S. 13). Bundesrechtlich ist sie daher nur geboten, wenn der Kanton ansonsten nicht mehr über das nach Sachplan vorgeschriebene Fruchtfolgeflächen-Kontingent verfügen würde ( BGE 145 II 18 E. 4.1 S. 30; BGE 134 II 217 E. 3.3 S. 220). Das kantonale Recht kann eine weitergehende Ersatzpflicht vorsehen. 9.3.2 Das ARE erliess 2006 eine Vollzugshilfe zum Sachplan Fruchtfolgeflächen. Darin wird als Grundsatz festgehalten, dass Fruchtfolgeflächen, die einer neuen Nutzung zugeführt werden, weiterhin als Fruchtfolgeflächen gelten, wenn sie die Fruchtfolgeflächen-Qualitätskriterien erfüllen, eine Nutzung aufweisen, welche die Bodenfruchtbarkeit langfristig erhält und durch raumplanerische Massnahmen dauerhaft gesichert werden (S. 10). Ökologische Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen seien daher grundsätzlich mit den Fruchtfolgeflächen vereinbar (z.B. extensiv oder wenig intensiv genutzte Wiesen, Brachflächen, Ackerschonstreifen etc.); nicht vereinbar seien dagegen Eingriffe in den Boden, wie z.B. die Ausweitung von Gewässerläufen (S. 10 f.). Bei wasserbaulichen Massnahmen/Hochwasserschutzprojekten sah die Vollzugshilfe 2006 vor, dass Flächen, welche sich im minimalen Raum zur Erfüllung der verschiedenen Gewässerfunktionen befinden, nicht mehr zu den Fruchtfolgeflächen zu zählen seien; hingegen könnten die Überschwemmungsflächen in der Regel weiterhin als Fruchtfolgefläche gelten, auch wenn nur eine extensive Nutzung vorgeschrieben werde (S. 11). Die Ersatzpflicht gemäss Art. 36a Abs. 3 und Art. 38a Abs. 2 GSchG sollte ursprünglich nur in der Vollzugshilfe konkretisiert werden (BAFU, Erläuternder Bericht vom 20. April 2011 zur Parlamentarischen Initiative Schutz und Nutzung der Gewässer, Änderung der Gewässerschutz-, Wasserbau-, Energie- und Fischereiverordnung, 2011 S. 4 f.). Das ARE erliess deshalb am 4. Mai 2011 das Merkblatt "Umgang mit Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum". Darin wurde festgehalten, dass nur die effektiven Verluste von Böden mit Fruchtfolgeflächen-Qualität, d.h. Verlust der Bodenfruchtbarkeit, zerstörter Boden durch Erosion oder konkrete Revitalisierungsprojekte, grundsätzlich losgelöst vom Projektverfahren zu kompensieren seien. Die Böden im Gewässerraum, die weiterhin Fruchtfolgeflächen-Qualität haben, seien separat auszuweisen. Diese könnten als Potenzial weiterhin zum Kontingent gezählt werden, erhielten aber einen besonderen Status. Im Krisenfall seien gemäss dem jeweiligen Notfallbeschluss die Böden im Gewässerraum mit Fruchtfolgeflächen-Qualität als letzte und nur im äussersten Notfall zur (vorübergehend) intensiven Bewirtschaftung beizuziehen. Auf Wunsch vor allem der Kantone und der Motion zum Vollzug der Revitalisierung der Gewässer (vgl. oben, E. 9.2.2) wurde diese Regelung in Art. 41c bis GSchV verankert (Änderung vom 4. November 2015, AS 2015 4791; vgl. dazu BAFU, Erläuternder Bericht vom 22. Dezember 2014 zur Änderung der GSchV, S. 8) und am 22. März 2017 redaktionell angepasst (BAFU, Erläuternder Bericht 2017, a.a.O., S. 5). 9.3.3 Diese Regelung entspricht Sinn und Zweck des Sachplans Fruchtfolgeflächen und den bisherigen Grundsätzen der Vollzugshilfe, wonach es für die Anrechenbarkeit von Fruchtfolgeflächen nicht auf die aktuelle Nutzung, sondern auf die Erhaltung des Anbaupotenzials ankommt. Wie das BAFU zutreffend darlegt, bleiben die Gewässerräume, soweit sie nicht für die Gewässerrinne oder bauliche Massnahmen des Hochwasser- oder Erosionsschutzes beansprucht werden, der Landwirtschaft grundsätzlich erhalten; die Bodenqualität wird durch die in Art. 36a Abs. 3 Satz 1 GSchG verlangte extensive Bewirtschaftung eher gefördert und jedenfalls nicht beeinträchtigt. In Notzeiten kann die Bewirtschaftung (aufgrund eines entsprechenden Beschlusses des Bundesrats) binnen kurzer Frist wieder intensiviert werden. Der Umstand, dass die Gewässerräume nur als "letzte Reserve" in Notzeiten intensiv bewirtschaftet werden dürfen, wird insofern berücksichtigt, als Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum im Kontingent gesondert ausgewiesen werden und insofern einen besonderen Status erhalten. Damit wird der Vorgabe von Art. 36a Abs. 3 Satz 2 GSchG Rechnung getragen. 9.4 Unter diesen Umständen erscheint die vom Bundesrat gewählte Lösung als zulässige Konkretisierung von Art. 36a Abs. 3 GSchG, im Lichte der Zielsetzung des Sachplans Fruchtfolgeflächen (in diesem Sinne auch FRITZSCHE, in: GSchG, WBG, Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, 2016, N. 154 f. zu Art. 36a GSchG; STUTZ, Uferstreifen und Gewässerraum, URP 2012 S. 102). (...)
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Art. 36a Abs. 3 GSchG; Art. 41cbis GSchV; Art. 26 ff. RPV; Ausscheidung von Gewässerräumen in der Landwirtschaftszone: Inwiefern müssen Fruchtfolgeflächen kompensiert werden? Auslegung von Art. 36a Abs. 3 GSchG nach Wortlaut (E. 9.1), Entstehungsgeschichte (E. 9.2) und im Lichte des Sachplans Fruchtfolgeflächen (E. 9.3). Die vom Bundesrat festgesetzten Fruchtfolgeflächen-Kontingente sollen einen "Notvorrat an Boden" für die Ernährung in Krisenzeiten sicherstellen. Für die Anrechenbarkeit auf den kantonalen Mindestanteil ist daher entscheidend, ob die Bodenfruchtbarkeit langfristig erhalten bleibt und die Fläche in Notzeiten wieder intensiv bewirtschaftet werden könnte. Dies ist bei Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum grundsätzlich der Fall, sofern sie nicht für bauliche Massnahmen (Hochwasserschutz) oder Revitalisierungen (Gewässerrinnenausweitungen) beansprucht, sondern extensiv landwirtschaftlich genutzt werden. Es ist daher gesetzeskonform, wenn Art. 41cbis GSchV für derartige Fälle keine Kompensationspflicht vorsieht (E. 9.4).
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146 II 134 Sachverhalt ab Seite 135 A. Am 16. August 2016 beschloss die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft (BUD) für 18 Gemeinden der beiden Frenkentäler je einen kantonalen Nutzungsplan Gewässerraum zur Ausscheidung des Gewässerraums für ausserhalb der Bauzone liegende Gewässer. Innerhalb der Auflagefrist gingen insgesamt 55 Einsprachen von Privatpersonen, Gemeinden und Interessenverbänden ein. Aufgrund der eingereichten Einsprachen wurden verschiedene Anpassungen vorgenommen. Die unerledigten Einsprachen wies der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft am 2. Mai 2017 ab, soweit er darauf eintrat. B. Gegen den Regierungsratsbeschluss erhoben der Bauernverband beider Basel sowie verschiedene Landwirte, darunter auch A., Beschwerde beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht. Dieses vereinigte die Verfahren und wies die Beschwerden am 28. März 2018 ab, soweit es darauf eintrat. C. Dagegen haben A. und der Bauernverband beider Basel am 10. Januar 2019 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Fruchtfolgeflächen, die von der Ausscheidung von Gewässerräumen betroffen sind, in vollem Umfang nicht als Fruchtfolgeflächen gelten, nicht an den kantonalen Mindestumfang anzurechnen und demnach entsprechend den Bestimmungen zu den Fruchtfolgeflächen in vollem Umfang zu kompensieren seien. Weiter sei festzustellen, dass Art. 41a Abs. 5 GSchV (SR 814.201) dem Art. 36a GSchG (SR 814.20) widerspreche. Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde des Bauernverbands beider Basel nicht ein; die Beschwerde von A. weist es ab, soweit es darauf eintritt. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 8. Zu prüfen ist schliesslich noch der Einwand von A., Art. 36a Abs. 3 GSchG sei verletzt, weil keine Kompensationsflächen für die im Gewässerraum befindlichen Fruchtfolgeflächen ausgewiesen worden seien. Art. 41c bis GSchV, der eine Kompensation nur für irreversible effektive Einbussen vorschreibe, sei gesetzeswidrig. (...) 8.2 Art. 41c bis GSchV lautet: Kulturland mit der Qualität von Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum 1 Ackerfähiges Kulturland mit der Qualität von Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum ist von den Kantonen bei der Inventarisierung der Fruchtfolgeflächen nach Artikel 28 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 separat auszuweisen. Es kann weiterhin an den kantonalen Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen angerechnet werden. Liegt ein entsprechender Bundesratsbeschluss (Art. 5 GSchG) vor, so dürfen diese Flächen in Notlagen intensiv bewirtschaftet werden. 2 Für ackerfähiges Kulturland mit der Qualität von Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum, das benötigt wird, um bauliche Massnahmen des Hochwasserschutzes oder der Revitalisierung umzusetzen, ist nach den Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen (Art. 29 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000) Ersatz zu leisten. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) führte in seinem erläuternden Bericht vom 22. März 2017 zu Art. 41c bis GSchV ([nachfolgend: Erläuternder Bericht 2017] S. 6) aus, es solle klargestellt werden, dass von der Kompensationspflicht nur diejenigen ackerfähigen Flächenim Gewässerraum erfasst seien, welche die Qualität von Fruchtfolgeflächen haben und ihre Fruchtfolgeflächen-Qualität durch bauliche Massnahmen des Hochwasserschutzes oder der Revitalisierung irreversibel verlieren. (...) 9. Art. 36a Abs. 3 GSchG lautet: 3 Die Kantone sorgen dafür, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird. Der Gewässerraum gilt nicht als Fruchtfolgefläche. Für einen Verlust an Fruchtfolgeflächen ist nach den Vorgaben der Sachplanung des Bundes nach Artikel 13 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 Ersatz zu leisten. 9.1 Es ist A. einzuräumen, dass der Wortlaut auf den ersten Blick für seine Interpretation spricht: Gilt der Gewässerraum nicht als Fruchtfolgefläche (Satz 2), liegt es nahe, anzunehmen, dass bisherige Fruchtfolgeflächen, die im Gewässerraum zu liegen kommen, ihre Fruchtfolgeflächen-Qualität verlieren und dieser Verlust zu kompensieren ist (Satz 3). Diese Auslegung erscheint allerdings nicht zwingend. Der Begriff "Verlust" kann sprachlich auch im Sinne eines effektiven Verbrauchs verstanden werden; in diesem Sinne ist insbesondere die gleich formulierte Bestimmung in Art. 38a Abs. 2 Satz 2 GSchG zu verstehen, wo es um Kulturlandverluste durch Ausweitungen der Gewässerrinnen geht (HANS MAURER, Revitalisierung der Gewässer, URP 2008 S. 450 und 466). Hinzu kommt, dass Art. 36a Abs. 3 Satz 3 GSchG nicht selbst bestimmt, wann für den Verlust von Fruchtfolgeflächen Ersatz zu leisten ist, sondern auf die "Vorgaben der Sachplanung des Bundes" verweist. Insofern lässt der Wortlaut eine differenziertere Betrachtung, unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Sachplans Fruchtfolgeflächen, durchaus zu. 9.2 Näher zu prüfen ist die Entstehungsgeschichte der Norm. 9.2.1 Art. 36a GSchG geht auf den Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Lebendiges Gewässer" zurück, der von der ständerätlichen Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (UREK-S) ausgearbeitet wurde. Diese führte aus, der Gegenvorschlag betreffe etwa 20'000 ha Kulturland, bei welchen von einer intensiven auf eine naturnahe Bewirtschaftung umgestellt werden müsse. Bestehende Fruchtfolgeflächen in den Gewässerräumen könnten weiterhin als Fruchtfolgeflächen bestehen, müssten jedoch extensiv bewirtschaftet werden. Dort, wo Land durch eine Gerinnesohleverbreiterung verbraucht werde, verringere sich der Umfang der Fruchtfolgeflächen in dem Mass, in welchem sich die Gerinnesohle verbreitere. Sei solches Land als Fruchtfolgefläche bezeichnet, verringere sich somit deren Fläche. Für diese Fälle solle der Bundesrat für Revitalisierungen und Hochwasserschutzmassnahmen eine Ausnahme von der Kompensationspflicht in der Raumplanungsverordnung (RPV) verankern (Parlamentarische Initiative Schutz und Nutzung der Gewässer, Bericht der UREK-S vom 12. August 2008, BBl 2008 8043 ff., insb. S. 8070). Der Ständerat stimmte dem Gegenentwurf ohne Änderungen zu. Der Nationalrat schlug dagegen verschiedene Anpassungen zugunsten der Landwirtschaft vor und setzte sich für eine strikte Einhaltung des Sachplans Fruchtfolgeflächen ein. Er ergänzte Art. 36a Abs. 2 GSchG mit dem Zusatz: "Der Gewässerraum gilt nicht als Fruchtfolgefläche. Allerdings sind damit die Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen einzuhalten" und fügte bei Art. 38a Abs. 2 GSchG hinzu: "Dabei sind die Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen einzuhalten". In der Eintretensdebatte wurde vom Kommissionssprecher betont, betroffen seien insgesamt nur etwa 2000 ha Fruchtfolgefläche, umgerechnet also rund 25 ha/Jahr (Votum Bäumle, AB 2009 N 640). Nationalrat Girod (AB 2009 N 643) erläuterte die von der nationalrätlichen Kommission angestrebte Lösung der Konflikte mit der Landwirtschaft wie folgt: Die Flächen in der Gewässerrinne und im erweiterten Gewässerraum gehörten nicht mehr zur Fruchtfolgefläche. In punkto Landverlust sei festzuhalten, dass nur die Fläche, welche für die Sohle der Gewässerrinne nötig sei, betroffen sei. Das sei eine viel kleinere Fläche, denn nur 2000 ha der insgesamt rund 20'000 ha seien Gewässerrinnesohle. Nur hier gebe die Landwirtschaft etwas Land ab, und dafür werde sie natürlich auch entschädigt. Diese Voten legen den Schluss nahe, dass nur der effektive Landverlust durch Ausweitung der Gewässerrinne kompensiert werden sollte. Andere Voten betonten die Bedeutung des Kulturlandschutzes (Voten Bigger und Bourgeois, AB 2009 N 652 f.), machten jedoch keine näheren Ausführungen zum Umfang der Kompensationspflicht. Im nachfolgenden Differenzbereinigungsverfahren schlug der Ständerat (für Art. 36a und Art. 38a GSchG) vor, einen Ersatz über die Raumplanung nur "soweit möglich" zu verlangen, um Renaturierungen und Revitalisierungen im Ergebnis nicht zu verhindern (Votum Lombardi, AB 2009 S 878). Die Mehrheit des Nationalrats bestand dagegen auf eine verbindliche Regelung zur Sicherung des Ersatzes für Fruchtfolgeflächen (NR Bäumle, AB 2009 N 1912). Schliesslich stimmte der Ständerat der Fassung des Nationalrats zu, weil schon der Sachplan Fruchtfolgeflächen und die dazu erlassene Vollzugshilfe eine gewisse Flexibilität einräumten, d.h. genügend Spielraum für die Ausscheidung des Gewässerraums und die Durchführung von Revitalisierungen in Gebieten bestehe, wo Fruchtfolgeflächen berührt werden. Ständerat Lombardi führte dazu aus (AB 2009 S 1114), sofern keine geeigneten Ersatzflächen vorhanden seien, sei nötigenfalls eine Reduktion des kantonalen Kontingents an Fruchtfolgefläche möglich, wenn das Interesse an der Ausscheidung des Gewässerraums überwiege, was in der Regel der Fall sein dürfte. 9.2.2 Insgesamt erscheint die Entstehungsgeschichte der Norm zum Umfang der Ersatzpflicht (Ersatz nur für effektive Landverluste oder für alle Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum) nicht eindeutig. Dies spiegelt sich auch in späteren Vorstössen zur Umsetzung von Art. 36a GSchG wieder. So nahmen die Räte 2014 eine Motion zum Vollzug der Revitalisierung der Gewässer an (Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie UREK, eingereicht am 2. April 2012, Nr. 12.3334), in welcher der Bundesrat aufgefordert wurde, einen effektiven Ersatz der Fruchtfolgeflächen gemäss Art. 36a Abs. 3 GSchG zu gewährleisten. Die Parlamentarier waren sich einig, dass Klärungsbedarf in Bezug auf den Ersatz von Fruchtfolgeflächen bestehe und verlangten, aus Gründen der Rechtssicherheit sei diese Frage auf Verordnungs- oder Gesetzesebene und nicht durch ein blosses Rundschreiben des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE) zu regeln (Voten Bischofberger, AB 2014 S 438; Fässler, AB 2014 N 1464). Es bestehe eine Meinungsverschiedenheit zwischen den Kantonen, für die extensiv genutztes Land im Gewässerraum weiterhin zur Verfügung stehe und dementsprechend anrechenbar sei, und dem Bauernverband, der verlange, dass die Kantone den betroffenen Bauern das Land komplett ersetzten (Votum Bischofberger, AB 2014 S 438). Nationalrat Fässler (AB 2014 N 1464) hielt fest, der Grundsatz sei klar: Für jene Fruchtfolgeflächen, die bei der Festlegung der Gewässerräume effektiv verlorengingen, sei Ersatz zu leisten; diesbezüglich sei der Wortlaut des Gesetzes klar. Unklar sei dagegen, wie mit jenen Flächen umzugehen sei, die zwar in den Gewässerraum zu liegen kommen, deswegen aber ihre Qualität als Fruchtfolgefläche nicht verlieren. Diese Böden dürften gemäss GSchV nur noch extensiv genutzt werden; gemäss Rundschreiben des ARE vom 4. Mai 2011 könnten sie aber trotzdem im Sinne von Potenzialen zum Kontingent gezählt werden und erhielten damit einen besonderen Status. Die Kommission habe Verständnis für die Kantone, für die es schwer sein werde, die Fruchtfolgeflächen, die sich im Gewässerraum befinden, mit geeignetem Boden zu kompensieren; sie sei sich aber auch bewusst, dass sich damit für die Landwirtschaft Probleme ergäben. NR Bourgeois, Präsident des Schweizerischen Bauernverbands, setzte sich denn auch für eine Kompensation sämtlicher im Gewässerraum liegender Fruchtfolgeflächen ein (AB 2014 N 1464). 9.2.3 Immerhin wurde in der Debatte zu Art. 36a Abs. 3 und Art. 38a Abs. 2 GSchG betont, dass es um die Einhaltung der bereits bestehenden Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen und der diesbezüglichen Bestimmungen der RPV (SR 700.1) gehe (vgl. Voten Fässler-Osterwalder, AB 2009 N 653; Nordmann, AB 2009 N 654 in fine und AB 2009 N 659), d.h. es war nicht beabsichtigt, eine neue, darüber hinausgehende Kompensationspflicht einzuführen ( BGE 145 II 11 E. 4 S. 14). Dementsprechend verweisen Art. 36a Abs. 3 Satz 3 GSchG und Art. 38a Abs. 2 Satz 2 GSchG für die Ersatzpflicht auf die Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen. Diese sind im Folgenden näher zu beleuchten. 9.3 Der Sachplan Fruchtfolgeflächen wurde 1992 vom Bundesrat erlassen (BBl 1992 II 1649), gestützt u.a. auf Art. 31 bis aBV und Art. 13 RPG (SR 700). Er setzt den Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen und deren Aufteilung auf die Kantone fest. Die Kantone sind verpflichtet, diesen Mindestumfang dauernd zu erhalten. Er dient der Sicherung der Ernährungsbasis des Landes und bildet die Basis für den Ernährungsplan. Gleichzeitig unterstützt er direkt oder indirekt weitere raumordnungs- und staatspolitische Ziele, so z.B. den quantitativen Bodenschutz, die langfristige Erhaltung von geeignetem Landwirtschaftsboden und die Erhaltung von Grünflächen zwischen den Siedlungen (Sachplan Fruchtfolgeflächen [nachfolgend: Sachplan]S. 3). Der Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen wurde aufgrund der in Krisensituationen für eine minimale Ernährungssicherung nötigen offenen Ackerfläche und den als Rotationsflächen benötigten Kunstwiesen berechnet (Sachplan S. 4). Der Bundesrat betont (im Sachplan S. 8 f. fett gedruckt), dass die Sicherung der Fruchtfolgeflächen weder der heutigen Erzeugung von Agrarprodukten noch der Erhöhung des Selbstversorgungsgrades in normalen Zeiten diene, sondern dazu, notfalls über genügend Boden zu verfügen, um die Ernährung in Krisenzeiten sicherzustellen. Fruchtfolgeflächen stellten sozusagen einen "Notvorrat an Boden" dar. Es gehe um die Erhaltung des Produktionspotentials; dagegen bestehe weder ein Anbau- noch ein Nutzungszwang. Auch eine extensive Nutzung dieses Bodens sei durchaus möglich und könne sogar aus Gründen des Bodenschutzes erwünscht sein. Entscheidend sei für die Ernährungssicherung, dass der Boden ohne besondere Massnahmen anbaubereit und ertragsfähig bleibe. 9.3.1 Die wesentlichen Aussagen des Sachplans wurden in den Art. 26 ff. RPV verankert. Art. 26 RPV definiert die Fruchtfolgeflächen (Abs. 1 und 2) und hält fest, dass ein Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen benötigt wird, damit in Zeiten gestörter Zufuhr die ausreichende Versorgungsbasis des Landes im Sinne der Ernährungsplanung gewährleistet werden kann (Abs. 3). Art. 30 RPV verpflichtet die Kantone, dafür zu sorgen, dass die Fruchtfolgeflächen den Landwirtschaftszonen zugeteilt werden (Abs. 1). Sie müssen sicherstellen, dass ihr Anteil am Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen dauernd erhalten bleibt (Abs. 2). Erst seit der RPG-Revision vom 15. Juni 2012 (in Kraft seit 1. Mai 2014) werden die Fruchtfolgeflächen auch im RPG erwähnt: Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG enthält den Planungsgrundsatz, der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen, zu erhalten; Art. 15 Abs. 3 RPG verlangt, Lage und Grösse der Bauzonen so festzulegen, dass Fruchtfolgeflächen erhalten sowie Natur und Landschaft geschont werden. Eine Kompensation für den Verlust von Fruchtfolgeflächen ist im Sachplan und den diesbezüglichen Bestimmungen der RPV nicht ausdrücklich vorgeschrieben. Sie wird jedoch aus der Verpflichtung der Kantone zur dauernden Erhaltung ihres Anteils am Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen abgeleitet ( BGE 145 II 11 E. 3 S. 13). Bundesrechtlich ist sie daher nur geboten, wenn der Kanton ansonsten nicht mehr über das nach Sachplan vorgeschriebene Fruchtfolgeflächen-Kontingent verfügen würde ( BGE 145 II 18 E. 4.1 S. 30; BGE 134 II 217 E. 3.3 S. 220). Das kantonale Recht kann eine weitergehende Ersatzpflicht vorsehen. 9.3.2 Das ARE erliess 2006 eine Vollzugshilfe zum Sachplan Fruchtfolgeflächen. Darin wird als Grundsatz festgehalten, dass Fruchtfolgeflächen, die einer neuen Nutzung zugeführt werden, weiterhin als Fruchtfolgeflächen gelten, wenn sie die Fruchtfolgeflächen-Qualitätskriterien erfüllen, eine Nutzung aufweisen, welche die Bodenfruchtbarkeit langfristig erhält und durch raumplanerische Massnahmen dauerhaft gesichert werden (S. 10). Ökologische Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen seien daher grundsätzlich mit den Fruchtfolgeflächen vereinbar (z.B. extensiv oder wenig intensiv genutzte Wiesen, Brachflächen, Ackerschonstreifen etc.); nicht vereinbar seien dagegen Eingriffe in den Boden, wie z.B. die Ausweitung von Gewässerläufen (S. 10 f.). Bei wasserbaulichen Massnahmen/Hochwasserschutzprojekten sah die Vollzugshilfe 2006 vor, dass Flächen, welche sich im minimalen Raum zur Erfüllung der verschiedenen Gewässerfunktionen befinden, nicht mehr zu den Fruchtfolgeflächen zu zählen seien; hingegen könnten die Überschwemmungsflächen in der Regel weiterhin als Fruchtfolgefläche gelten, auch wenn nur eine extensive Nutzung vorgeschrieben werde (S. 11). Die Ersatzpflicht gemäss Art. 36a Abs. 3 und Art. 38a Abs. 2 GSchG sollte ursprünglich nur in der Vollzugshilfe konkretisiert werden (BAFU, Erläuternder Bericht vom 20. April 2011 zur Parlamentarischen Initiative Schutz und Nutzung der Gewässer, Änderung der Gewässerschutz-, Wasserbau-, Energie- und Fischereiverordnung, 2011 S. 4 f.). Das ARE erliess deshalb am 4. Mai 2011 das Merkblatt "Umgang mit Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum". Darin wurde festgehalten, dass nur die effektiven Verluste von Böden mit Fruchtfolgeflächen-Qualität, d.h. Verlust der Bodenfruchtbarkeit, zerstörter Boden durch Erosion oder konkrete Revitalisierungsprojekte, grundsätzlich losgelöst vom Projektverfahren zu kompensieren seien. Die Böden im Gewässerraum, die weiterhin Fruchtfolgeflächen-Qualität haben, seien separat auszuweisen. Diese könnten als Potenzial weiterhin zum Kontingent gezählt werden, erhielten aber einen besonderen Status. Im Krisenfall seien gemäss dem jeweiligen Notfallbeschluss die Böden im Gewässerraum mit Fruchtfolgeflächen-Qualität als letzte und nur im äussersten Notfall zur (vorübergehend) intensiven Bewirtschaftung beizuziehen. Auf Wunsch vor allem der Kantone und der Motion zum Vollzug der Revitalisierung der Gewässer (vgl. oben, E. 9.2.2) wurde diese Regelung in Art. 41c bis GSchV verankert (Änderung vom 4. November 2015, AS 2015 4791; vgl. dazu BAFU, Erläuternder Bericht vom 22. Dezember 2014 zur Änderung der GSchV, S. 8) und am 22. März 2017 redaktionell angepasst (BAFU, Erläuternder Bericht 2017, a.a.O., S. 5). 9.3.3 Diese Regelung entspricht Sinn und Zweck des Sachplans Fruchtfolgeflächen und den bisherigen Grundsätzen der Vollzugshilfe, wonach es für die Anrechenbarkeit von Fruchtfolgeflächen nicht auf die aktuelle Nutzung, sondern auf die Erhaltung des Anbaupotenzials ankommt. Wie das BAFU zutreffend darlegt, bleiben die Gewässerräume, soweit sie nicht für die Gewässerrinne oder bauliche Massnahmen des Hochwasser- oder Erosionsschutzes beansprucht werden, der Landwirtschaft grundsätzlich erhalten; die Bodenqualität wird durch die in Art. 36a Abs. 3 Satz 1 GSchG verlangte extensive Bewirtschaftung eher gefördert und jedenfalls nicht beeinträchtigt. In Notzeiten kann die Bewirtschaftung (aufgrund eines entsprechenden Beschlusses des Bundesrats) binnen kurzer Frist wieder intensiviert werden. Der Umstand, dass die Gewässerräume nur als "letzte Reserve" in Notzeiten intensiv bewirtschaftet werden dürfen, wird insofern berücksichtigt, als Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum im Kontingent gesondert ausgewiesen werden und insofern einen besonderen Status erhalten. Damit wird der Vorgabe von Art. 36a Abs. 3 Satz 2 GSchG Rechnung getragen. 9.4 Unter diesen Umständen erscheint die vom Bundesrat gewählte Lösung als zulässige Konkretisierung von Art. 36a Abs. 3 GSchG, im Lichte der Zielsetzung des Sachplans Fruchtfolgeflächen (in diesem Sinne auch FRITZSCHE, in: GSchG, WBG, Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, 2016, N. 154 f. zu Art. 36a GSchG; STUTZ, Uferstreifen und Gewässerraum, URP 2012 S. 102). (...)
de
Art. 36a al. 3 LEaux; art. 41cbis OEaux; art. 26 ss OAT; délimitation des espaces réservés aux eaux dans la zone agricole: dans quelle mesure les surfaces d'assolement doivent-elles être compensées? Interprétation de l'art. 36a al. 3 LEaux, littérale (consid. 9.1), historique (consid. 9.2) et à la lumière du plan sectoriel des surfaces d'assolement (consid. 9.3). Les contingents de surfaces d'assolement fixés par le Conseil fédéral doivent garantir une "réserve d'urgence" en bonnes terres agricoles pour l'alimentation en temps de crise. Pour qu'une telle surface puisse être imputée au quota minimal cantonal, il est déterminant que la fertilité des sols soit maintenue à long terme et que cette surface puisse être à nouveau intensivement cultivée en cas d'urgence. Tel est en principe le cas des surfaces d'assolement situées dans l'espace réservé aux eaux, pour autant qu'elles ne soient pas utilisées pour des mesures de construction (protection contre les crues) ou de revitalisation (élargissement du cours d'eau), mais qu'elles soient exploitées de manière extensive pour l'agriculture. Il est donc conforme à la loi que l'art. 41cbis OEaux ne prévoit pas d'obligation d'indemnisation dans de tels cas (consid. 9.4).
fr
administrative law and public international law
2,020
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-134%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,670
146 II 134
146 II 134 Sachverhalt ab Seite 135 A. Am 16. August 2016 beschloss die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft (BUD) für 18 Gemeinden der beiden Frenkentäler je einen kantonalen Nutzungsplan Gewässerraum zur Ausscheidung des Gewässerraums für ausserhalb der Bauzone liegende Gewässer. Innerhalb der Auflagefrist gingen insgesamt 55 Einsprachen von Privatpersonen, Gemeinden und Interessenverbänden ein. Aufgrund der eingereichten Einsprachen wurden verschiedene Anpassungen vorgenommen. Die unerledigten Einsprachen wies der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft am 2. Mai 2017 ab, soweit er darauf eintrat. B. Gegen den Regierungsratsbeschluss erhoben der Bauernverband beider Basel sowie verschiedene Landwirte, darunter auch A., Beschwerde beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht. Dieses vereinigte die Verfahren und wies die Beschwerden am 28. März 2018 ab, soweit es darauf eintrat. C. Dagegen haben A. und der Bauernverband beider Basel am 10. Januar 2019 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Sie beantragen, der angefochtene Entscheid sei aufzuheben und es sei festzustellen, dass die Fruchtfolgeflächen, die von der Ausscheidung von Gewässerräumen betroffen sind, in vollem Umfang nicht als Fruchtfolgeflächen gelten, nicht an den kantonalen Mindestumfang anzurechnen und demnach entsprechend den Bestimmungen zu den Fruchtfolgeflächen in vollem Umfang zu kompensieren seien. Weiter sei festzustellen, dass Art. 41a Abs. 5 GSchV (SR 814.201) dem Art. 36a GSchG (SR 814.20) widerspreche. Das Bundesgericht tritt auf die Beschwerde des Bauernverbands beider Basel nicht ein; die Beschwerde von A. weist es ab, soweit es darauf eintritt. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 8. Zu prüfen ist schliesslich noch der Einwand von A., Art. 36a Abs. 3 GSchG sei verletzt, weil keine Kompensationsflächen für die im Gewässerraum befindlichen Fruchtfolgeflächen ausgewiesen worden seien. Art. 41c bis GSchV, der eine Kompensation nur für irreversible effektive Einbussen vorschreibe, sei gesetzeswidrig. (...) 8.2 Art. 41c bis GSchV lautet: Kulturland mit der Qualität von Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum 1 Ackerfähiges Kulturland mit der Qualität von Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum ist von den Kantonen bei der Inventarisierung der Fruchtfolgeflächen nach Artikel 28 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 separat auszuweisen. Es kann weiterhin an den kantonalen Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen angerechnet werden. Liegt ein entsprechender Bundesratsbeschluss (Art. 5 GSchG) vor, so dürfen diese Flächen in Notlagen intensiv bewirtschaftet werden. 2 Für ackerfähiges Kulturland mit der Qualität von Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum, das benötigt wird, um bauliche Massnahmen des Hochwasserschutzes oder der Revitalisierung umzusetzen, ist nach den Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen (Art. 29 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000) Ersatz zu leisten. Das Bundesamt für Umwelt (BAFU) führte in seinem erläuternden Bericht vom 22. März 2017 zu Art. 41c bis GSchV ([nachfolgend: Erläuternder Bericht 2017] S. 6) aus, es solle klargestellt werden, dass von der Kompensationspflicht nur diejenigen ackerfähigen Flächenim Gewässerraum erfasst seien, welche die Qualität von Fruchtfolgeflächen haben und ihre Fruchtfolgeflächen-Qualität durch bauliche Massnahmen des Hochwasserschutzes oder der Revitalisierung irreversibel verlieren. (...) 9. Art. 36a Abs. 3 GSchG lautet: 3 Die Kantone sorgen dafür, dass der Gewässerraum bei der Richt- und Nutzungsplanung berücksichtigt sowie extensiv gestaltet und bewirtschaftet wird. Der Gewässerraum gilt nicht als Fruchtfolgefläche. Für einen Verlust an Fruchtfolgeflächen ist nach den Vorgaben der Sachplanung des Bundes nach Artikel 13 des Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 Ersatz zu leisten. 9.1 Es ist A. einzuräumen, dass der Wortlaut auf den ersten Blick für seine Interpretation spricht: Gilt der Gewässerraum nicht als Fruchtfolgefläche (Satz 2), liegt es nahe, anzunehmen, dass bisherige Fruchtfolgeflächen, die im Gewässerraum zu liegen kommen, ihre Fruchtfolgeflächen-Qualität verlieren und dieser Verlust zu kompensieren ist (Satz 3). Diese Auslegung erscheint allerdings nicht zwingend. Der Begriff "Verlust" kann sprachlich auch im Sinne eines effektiven Verbrauchs verstanden werden; in diesem Sinne ist insbesondere die gleich formulierte Bestimmung in Art. 38a Abs. 2 Satz 2 GSchG zu verstehen, wo es um Kulturlandverluste durch Ausweitungen der Gewässerrinnen geht (HANS MAURER, Revitalisierung der Gewässer, URP 2008 S. 450 und 466). Hinzu kommt, dass Art. 36a Abs. 3 Satz 3 GSchG nicht selbst bestimmt, wann für den Verlust von Fruchtfolgeflächen Ersatz zu leisten ist, sondern auf die "Vorgaben der Sachplanung des Bundes" verweist. Insofern lässt der Wortlaut eine differenziertere Betrachtung, unter Berücksichtigung von Sinn und Zweck des Sachplans Fruchtfolgeflächen, durchaus zu. 9.2 Näher zu prüfen ist die Entstehungsgeschichte der Norm. 9.2.1 Art. 36a GSchG geht auf den Gegenvorschlag zur Volksinitiative "Lebendiges Gewässer" zurück, der von der ständerätlichen Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie (UREK-S) ausgearbeitet wurde. Diese führte aus, der Gegenvorschlag betreffe etwa 20'000 ha Kulturland, bei welchen von einer intensiven auf eine naturnahe Bewirtschaftung umgestellt werden müsse. Bestehende Fruchtfolgeflächen in den Gewässerräumen könnten weiterhin als Fruchtfolgeflächen bestehen, müssten jedoch extensiv bewirtschaftet werden. Dort, wo Land durch eine Gerinnesohleverbreiterung verbraucht werde, verringere sich der Umfang der Fruchtfolgeflächen in dem Mass, in welchem sich die Gerinnesohle verbreitere. Sei solches Land als Fruchtfolgefläche bezeichnet, verringere sich somit deren Fläche. Für diese Fälle solle der Bundesrat für Revitalisierungen und Hochwasserschutzmassnahmen eine Ausnahme von der Kompensationspflicht in der Raumplanungsverordnung (RPV) verankern (Parlamentarische Initiative Schutz und Nutzung der Gewässer, Bericht der UREK-S vom 12. August 2008, BBl 2008 8043 ff., insb. S. 8070). Der Ständerat stimmte dem Gegenentwurf ohne Änderungen zu. Der Nationalrat schlug dagegen verschiedene Anpassungen zugunsten der Landwirtschaft vor und setzte sich für eine strikte Einhaltung des Sachplans Fruchtfolgeflächen ein. Er ergänzte Art. 36a Abs. 2 GSchG mit dem Zusatz: "Der Gewässerraum gilt nicht als Fruchtfolgefläche. Allerdings sind damit die Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen einzuhalten" und fügte bei Art. 38a Abs. 2 GSchG hinzu: "Dabei sind die Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen einzuhalten". In der Eintretensdebatte wurde vom Kommissionssprecher betont, betroffen seien insgesamt nur etwa 2000 ha Fruchtfolgefläche, umgerechnet also rund 25 ha/Jahr (Votum Bäumle, AB 2009 N 640). Nationalrat Girod (AB 2009 N 643) erläuterte die von der nationalrätlichen Kommission angestrebte Lösung der Konflikte mit der Landwirtschaft wie folgt: Die Flächen in der Gewässerrinne und im erweiterten Gewässerraum gehörten nicht mehr zur Fruchtfolgefläche. In punkto Landverlust sei festzuhalten, dass nur die Fläche, welche für die Sohle der Gewässerrinne nötig sei, betroffen sei. Das sei eine viel kleinere Fläche, denn nur 2000 ha der insgesamt rund 20'000 ha seien Gewässerrinnesohle. Nur hier gebe die Landwirtschaft etwas Land ab, und dafür werde sie natürlich auch entschädigt. Diese Voten legen den Schluss nahe, dass nur der effektive Landverlust durch Ausweitung der Gewässerrinne kompensiert werden sollte. Andere Voten betonten die Bedeutung des Kulturlandschutzes (Voten Bigger und Bourgeois, AB 2009 N 652 f.), machten jedoch keine näheren Ausführungen zum Umfang der Kompensationspflicht. Im nachfolgenden Differenzbereinigungsverfahren schlug der Ständerat (für Art. 36a und Art. 38a GSchG) vor, einen Ersatz über die Raumplanung nur "soweit möglich" zu verlangen, um Renaturierungen und Revitalisierungen im Ergebnis nicht zu verhindern (Votum Lombardi, AB 2009 S 878). Die Mehrheit des Nationalrats bestand dagegen auf eine verbindliche Regelung zur Sicherung des Ersatzes für Fruchtfolgeflächen (NR Bäumle, AB 2009 N 1912). Schliesslich stimmte der Ständerat der Fassung des Nationalrats zu, weil schon der Sachplan Fruchtfolgeflächen und die dazu erlassene Vollzugshilfe eine gewisse Flexibilität einräumten, d.h. genügend Spielraum für die Ausscheidung des Gewässerraums und die Durchführung von Revitalisierungen in Gebieten bestehe, wo Fruchtfolgeflächen berührt werden. Ständerat Lombardi führte dazu aus (AB 2009 S 1114), sofern keine geeigneten Ersatzflächen vorhanden seien, sei nötigenfalls eine Reduktion des kantonalen Kontingents an Fruchtfolgefläche möglich, wenn das Interesse an der Ausscheidung des Gewässerraums überwiege, was in der Regel der Fall sein dürfte. 9.2.2 Insgesamt erscheint die Entstehungsgeschichte der Norm zum Umfang der Ersatzpflicht (Ersatz nur für effektive Landverluste oder für alle Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum) nicht eindeutig. Dies spiegelt sich auch in späteren Vorstössen zur Umsetzung von Art. 36a GSchG wieder. So nahmen die Räte 2014 eine Motion zum Vollzug der Revitalisierung der Gewässer an (Kommission für Umwelt, Raumplanung und Energie UREK, eingereicht am 2. April 2012, Nr. 12.3334), in welcher der Bundesrat aufgefordert wurde, einen effektiven Ersatz der Fruchtfolgeflächen gemäss Art. 36a Abs. 3 GSchG zu gewährleisten. Die Parlamentarier waren sich einig, dass Klärungsbedarf in Bezug auf den Ersatz von Fruchtfolgeflächen bestehe und verlangten, aus Gründen der Rechtssicherheit sei diese Frage auf Verordnungs- oder Gesetzesebene und nicht durch ein blosses Rundschreiben des Bundesamtes für Raumentwicklung (ARE) zu regeln (Voten Bischofberger, AB 2014 S 438; Fässler, AB 2014 N 1464). Es bestehe eine Meinungsverschiedenheit zwischen den Kantonen, für die extensiv genutztes Land im Gewässerraum weiterhin zur Verfügung stehe und dementsprechend anrechenbar sei, und dem Bauernverband, der verlange, dass die Kantone den betroffenen Bauern das Land komplett ersetzten (Votum Bischofberger, AB 2014 S 438). Nationalrat Fässler (AB 2014 N 1464) hielt fest, der Grundsatz sei klar: Für jene Fruchtfolgeflächen, die bei der Festlegung der Gewässerräume effektiv verlorengingen, sei Ersatz zu leisten; diesbezüglich sei der Wortlaut des Gesetzes klar. Unklar sei dagegen, wie mit jenen Flächen umzugehen sei, die zwar in den Gewässerraum zu liegen kommen, deswegen aber ihre Qualität als Fruchtfolgefläche nicht verlieren. Diese Böden dürften gemäss GSchV nur noch extensiv genutzt werden; gemäss Rundschreiben des ARE vom 4. Mai 2011 könnten sie aber trotzdem im Sinne von Potenzialen zum Kontingent gezählt werden und erhielten damit einen besonderen Status. Die Kommission habe Verständnis für die Kantone, für die es schwer sein werde, die Fruchtfolgeflächen, die sich im Gewässerraum befinden, mit geeignetem Boden zu kompensieren; sie sei sich aber auch bewusst, dass sich damit für die Landwirtschaft Probleme ergäben. NR Bourgeois, Präsident des Schweizerischen Bauernverbands, setzte sich denn auch für eine Kompensation sämtlicher im Gewässerraum liegender Fruchtfolgeflächen ein (AB 2014 N 1464). 9.2.3 Immerhin wurde in der Debatte zu Art. 36a Abs. 3 und Art. 38a Abs. 2 GSchG betont, dass es um die Einhaltung der bereits bestehenden Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen und der diesbezüglichen Bestimmungen der RPV (SR 700.1) gehe (vgl. Voten Fässler-Osterwalder, AB 2009 N 653; Nordmann, AB 2009 N 654 in fine und AB 2009 N 659), d.h. es war nicht beabsichtigt, eine neue, darüber hinausgehende Kompensationspflicht einzuführen ( BGE 145 II 11 E. 4 S. 14). Dementsprechend verweisen Art. 36a Abs. 3 Satz 3 GSchG und Art. 38a Abs. 2 Satz 2 GSchG für die Ersatzpflicht auf die Vorgaben des Sachplans Fruchtfolgeflächen. Diese sind im Folgenden näher zu beleuchten. 9.3 Der Sachplan Fruchtfolgeflächen wurde 1992 vom Bundesrat erlassen (BBl 1992 II 1649), gestützt u.a. auf Art. 31 bis aBV und Art. 13 RPG (SR 700). Er setzt den Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen und deren Aufteilung auf die Kantone fest. Die Kantone sind verpflichtet, diesen Mindestumfang dauernd zu erhalten. Er dient der Sicherung der Ernährungsbasis des Landes und bildet die Basis für den Ernährungsplan. Gleichzeitig unterstützt er direkt oder indirekt weitere raumordnungs- und staatspolitische Ziele, so z.B. den quantitativen Bodenschutz, die langfristige Erhaltung von geeignetem Landwirtschaftsboden und die Erhaltung von Grünflächen zwischen den Siedlungen (Sachplan Fruchtfolgeflächen [nachfolgend: Sachplan]S. 3). Der Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen wurde aufgrund der in Krisensituationen für eine minimale Ernährungssicherung nötigen offenen Ackerfläche und den als Rotationsflächen benötigten Kunstwiesen berechnet (Sachplan S. 4). Der Bundesrat betont (im Sachplan S. 8 f. fett gedruckt), dass die Sicherung der Fruchtfolgeflächen weder der heutigen Erzeugung von Agrarprodukten noch der Erhöhung des Selbstversorgungsgrades in normalen Zeiten diene, sondern dazu, notfalls über genügend Boden zu verfügen, um die Ernährung in Krisenzeiten sicherzustellen. Fruchtfolgeflächen stellten sozusagen einen "Notvorrat an Boden" dar. Es gehe um die Erhaltung des Produktionspotentials; dagegen bestehe weder ein Anbau- noch ein Nutzungszwang. Auch eine extensive Nutzung dieses Bodens sei durchaus möglich und könne sogar aus Gründen des Bodenschutzes erwünscht sein. Entscheidend sei für die Ernährungssicherung, dass der Boden ohne besondere Massnahmen anbaubereit und ertragsfähig bleibe. 9.3.1 Die wesentlichen Aussagen des Sachplans wurden in den Art. 26 ff. RPV verankert. Art. 26 RPV definiert die Fruchtfolgeflächen (Abs. 1 und 2) und hält fest, dass ein Mindestumfang an Fruchtfolgeflächen benötigt wird, damit in Zeiten gestörter Zufuhr die ausreichende Versorgungsbasis des Landes im Sinne der Ernährungsplanung gewährleistet werden kann (Abs. 3). Art. 30 RPV verpflichtet die Kantone, dafür zu sorgen, dass die Fruchtfolgeflächen den Landwirtschaftszonen zugeteilt werden (Abs. 1). Sie müssen sicherstellen, dass ihr Anteil am Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen dauernd erhalten bleibt (Abs. 2). Erst seit der RPG-Revision vom 15. Juni 2012 (in Kraft seit 1. Mai 2014) werden die Fruchtfolgeflächen auch im RPG erwähnt: Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG enthält den Planungsgrundsatz, der Landwirtschaft genügende Flächen geeigneten Kulturlandes, insbesondere Fruchtfolgeflächen, zu erhalten; Art. 15 Abs. 3 RPG verlangt, Lage und Grösse der Bauzonen so festzulegen, dass Fruchtfolgeflächen erhalten sowie Natur und Landschaft geschont werden. Eine Kompensation für den Verlust von Fruchtfolgeflächen ist im Sachplan und den diesbezüglichen Bestimmungen der RPV nicht ausdrücklich vorgeschrieben. Sie wird jedoch aus der Verpflichtung der Kantone zur dauernden Erhaltung ihres Anteils am Mindestumfang der Fruchtfolgeflächen abgeleitet ( BGE 145 II 11 E. 3 S. 13). Bundesrechtlich ist sie daher nur geboten, wenn der Kanton ansonsten nicht mehr über das nach Sachplan vorgeschriebene Fruchtfolgeflächen-Kontingent verfügen würde ( BGE 145 II 18 E. 4.1 S. 30; BGE 134 II 217 E. 3.3 S. 220). Das kantonale Recht kann eine weitergehende Ersatzpflicht vorsehen. 9.3.2 Das ARE erliess 2006 eine Vollzugshilfe zum Sachplan Fruchtfolgeflächen. Darin wird als Grundsatz festgehalten, dass Fruchtfolgeflächen, die einer neuen Nutzung zugeführt werden, weiterhin als Fruchtfolgeflächen gelten, wenn sie die Fruchtfolgeflächen-Qualitätskriterien erfüllen, eine Nutzung aufweisen, welche die Bodenfruchtbarkeit langfristig erhält und durch raumplanerische Massnahmen dauerhaft gesichert werden (S. 10). Ökologische Ausgleichs- und Ersatzmassnahmen seien daher grundsätzlich mit den Fruchtfolgeflächen vereinbar (z.B. extensiv oder wenig intensiv genutzte Wiesen, Brachflächen, Ackerschonstreifen etc.); nicht vereinbar seien dagegen Eingriffe in den Boden, wie z.B. die Ausweitung von Gewässerläufen (S. 10 f.). Bei wasserbaulichen Massnahmen/Hochwasserschutzprojekten sah die Vollzugshilfe 2006 vor, dass Flächen, welche sich im minimalen Raum zur Erfüllung der verschiedenen Gewässerfunktionen befinden, nicht mehr zu den Fruchtfolgeflächen zu zählen seien; hingegen könnten die Überschwemmungsflächen in der Regel weiterhin als Fruchtfolgefläche gelten, auch wenn nur eine extensive Nutzung vorgeschrieben werde (S. 11). Die Ersatzpflicht gemäss Art. 36a Abs. 3 und Art. 38a Abs. 2 GSchG sollte ursprünglich nur in der Vollzugshilfe konkretisiert werden (BAFU, Erläuternder Bericht vom 20. April 2011 zur Parlamentarischen Initiative Schutz und Nutzung der Gewässer, Änderung der Gewässerschutz-, Wasserbau-, Energie- und Fischereiverordnung, 2011 S. 4 f.). Das ARE erliess deshalb am 4. Mai 2011 das Merkblatt "Umgang mit Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum". Darin wurde festgehalten, dass nur die effektiven Verluste von Böden mit Fruchtfolgeflächen-Qualität, d.h. Verlust der Bodenfruchtbarkeit, zerstörter Boden durch Erosion oder konkrete Revitalisierungsprojekte, grundsätzlich losgelöst vom Projektverfahren zu kompensieren seien. Die Böden im Gewässerraum, die weiterhin Fruchtfolgeflächen-Qualität haben, seien separat auszuweisen. Diese könnten als Potenzial weiterhin zum Kontingent gezählt werden, erhielten aber einen besonderen Status. Im Krisenfall seien gemäss dem jeweiligen Notfallbeschluss die Böden im Gewässerraum mit Fruchtfolgeflächen-Qualität als letzte und nur im äussersten Notfall zur (vorübergehend) intensiven Bewirtschaftung beizuziehen. Auf Wunsch vor allem der Kantone und der Motion zum Vollzug der Revitalisierung der Gewässer (vgl. oben, E. 9.2.2) wurde diese Regelung in Art. 41c bis GSchV verankert (Änderung vom 4. November 2015, AS 2015 4791; vgl. dazu BAFU, Erläuternder Bericht vom 22. Dezember 2014 zur Änderung der GSchV, S. 8) und am 22. März 2017 redaktionell angepasst (BAFU, Erläuternder Bericht 2017, a.a.O., S. 5). 9.3.3 Diese Regelung entspricht Sinn und Zweck des Sachplans Fruchtfolgeflächen und den bisherigen Grundsätzen der Vollzugshilfe, wonach es für die Anrechenbarkeit von Fruchtfolgeflächen nicht auf die aktuelle Nutzung, sondern auf die Erhaltung des Anbaupotenzials ankommt. Wie das BAFU zutreffend darlegt, bleiben die Gewässerräume, soweit sie nicht für die Gewässerrinne oder bauliche Massnahmen des Hochwasser- oder Erosionsschutzes beansprucht werden, der Landwirtschaft grundsätzlich erhalten; die Bodenqualität wird durch die in Art. 36a Abs. 3 Satz 1 GSchG verlangte extensive Bewirtschaftung eher gefördert und jedenfalls nicht beeinträchtigt. In Notzeiten kann die Bewirtschaftung (aufgrund eines entsprechenden Beschlusses des Bundesrats) binnen kurzer Frist wieder intensiviert werden. Der Umstand, dass die Gewässerräume nur als "letzte Reserve" in Notzeiten intensiv bewirtschaftet werden dürfen, wird insofern berücksichtigt, als Fruchtfolgeflächen im Gewässerraum im Kontingent gesondert ausgewiesen werden und insofern einen besonderen Status erhalten. Damit wird der Vorgabe von Art. 36a Abs. 3 Satz 2 GSchG Rechnung getragen. 9.4 Unter diesen Umständen erscheint die vom Bundesrat gewählte Lösung als zulässige Konkretisierung von Art. 36a Abs. 3 GSchG, im Lichte der Zielsetzung des Sachplans Fruchtfolgeflächen (in diesem Sinne auch FRITZSCHE, in: GSchG, WBG, Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, 2016, N. 154 f. zu Art. 36a GSchG; STUTZ, Uferstreifen und Gewässerraum, URP 2012 S. 102). (...)
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Art. 36a cpv. 3 LPAc; art. 41cbis OPAc; art. 26 segg. OPT; delimitazione di spazi riservati alle acque nella zona agricola: in che misura le superfici per l'avvicendamento delle colture devono essere compensate? Interpretazione dell'art. 36a cpv. 3 LPAc secondo il testo (consid. 9.1), i lavori preparatori (consid. 9.2) e alla luce del piano settoriale delle superfici per l'avvicendamento delle colture (consid. 9.3). I contingenti delle superfici per l'avvicendamento delle colture fissati dal Consiglio federale devono garantire una "scorta di emergenza in terreni" per l'alimentazione in tempi di crisi. Per essere imputabile alla quota minima cantonale è quindi decisivo che la fertilità del suolo possa essere mantenuta a lungo termine e che in caso di emergenza la superficie possa essere coltivata di nuovo in maniera intensiva. Ciò è di principio il caso delle superfici per l'avvicendamento delle colture ubicate nello spazio riservato alle acque, purché non vengano utilizzate per provvedimenti edilizi (protezione contro le piene) o rivitalizzazioni (ampliamento di canali), ma sfruttate in maniera estensiva per l'agricoltura. È quindi conforme alla legge che l'art. 41cbis OPAc non prevede un obbligo di compensazione in tali casi (consid. 9.4).
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146 II 145 Erwägungen ab Seite 146 3. (...) 3.2.3 Der Beschwerdegegner macht jedoch ein Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA (SR 0.142.112.681) geltend, was das Staatssekretariat für Migration (SEM) bestreitet. Es geht davon aus, dass ein Verbleiberecht nur bestehe, wenn die Aufnahme der selbständigen Erwerbstätigkeit spätestens drei Jahre vor dem Erreichen des Rentenalters erfolgt sei; der Beschwerdegegner habe jedoch die entsprechende Aufenthaltsbewilligung erst im Alter von 73 Jahren erworben und erfülle somit die Voraussetzungen des Verbleiberechts nicht. Der Beschwerdegegner bestreitet diese Voraussetzung. (...) 3.2.6 Gemäss Art. 4 Anhang I FZA haben die Staatsangehörigen einer Vertragspartei und ihre Familienangehörigen nach Beendigung ihrer Erwerbstätigkeit ein Recht auf Verbleib im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei. Dabei wird für Arbeitnehmer auf die Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 der Kommission vom 29. Juni 1970 über das Recht der Arbeitnehmer, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates zu verbleiben (ABl. L 142 vom 30. Juni 1970 S. 24 ff.; hiernach: Verordnung Nr. 1251/70) und für Selbständigerwerbende auf die Richtlinie des Rates vom 17. Dezember 1974 über das Recht der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, nach Beendigung der Ausübung einer selbständigen Tätigkeit im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaates zu verbleiben (ABl. L 14 vom 20. Januar 1975 S. 10; hiernach: Richtlinie 75/34/EWG) Bezug genommen. Der Beschwerdegegner war in der Schweiz nicht als Arbeitnehmer, sondern als Selbständigerwerbender tätig, so dass die Richtlinie 75/34/EWG Anwendung findet. 3.2.7 Gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 75/34/EWG (analog zu Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Verordnung Nr. 1251/70) erkennen die Mitgliedstaaten das Recht auf ständiges Verbleiben in ihrem Hoheitsstaat zu "dem Selbständigen, der zu dem Zeitpunkt, in dem er seine Tätigkeit aufgibt, das nach der Gesetzgebung dieses Mitgliedstaats vorgeschriebene Alter für die Geltendmachung einer Altersrente erreicht hat, in diesem Mitgliedstaat mindestens in den letzten zwölf Monaten seine Tätigkeit ausgeübt und sich dort seit mindestens drei Jahren ständig aufgehalten hat. Wird nach den Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats bestimmten Gruppen von Selbständigen kein Anspruch auf Altersrente zuerkannt, so gilt die Altersvoraussetzung als erfüllt, sobald der Begünstigte das 65. Lebensjahr vollendet hat." 3.2.8 Dem Wortlaut dieser Bestimmung lässt sich nicht entnehmen, dass das Verbleiberecht nur dann bestehen soll, wenn die Erwerbstätigkeit vor dem ordentlichen Rentenalter aufgenommen wurde. Vielmehr besagt bereits der Wortlaut, dass ein Aufenthaltsrecht besteht, wenn im Aufenthaltsstaat im letzten Jahr eine selbständige Erwerbstätigkeit ausgeübt wurde, insgesamt ein mindestens drei- jähriger ständiger Aufenthalt vorliegt und dass die anspruchsberechtigte Person bei Aufgabe der selbständigen Erwerbstätigkeit das ordentliche Rentenalter von 65 Jahren überschritten haben muss. Die Auffassung des SEM, wonach ein Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA nur bestehe, wenn die Aufnahme der selbständigen Erwerbstätigkeit spätestens drei Jahre vor dem Erreichen des Rentenalters erfolgt sei, findet im Wortlaut der Bestimmung keinen Halt. 3.2.9 Auch eine Auslegung nach dem Sinn und Zweck der Norm führt zum Ergebnis, dass es nicht die Intention der Vertragsparteien gewesen sein kann, dass ein Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA nur dann bestehen soll, wenn die Erwerbstätigkeit vor dem ordentlichen Rentenalter aufgenommen wurde. Sinn und Zweck des FZA ist es, dass es den FZA-Bürgern und Bürgerinnen unter anderem ermöglicht wird, ihrer selbständigen Erwerbstätigkeit im ganzen EU/EFTA-Raum und in der Schweiz möglichst hindernisfrei nachzugehen (Art. 1 Bst. a FZA, Art. 12 ff. Anhang I FZA). Das FZA schreibt indes nicht vor, bis in welches Alter eine Erwerbstätigkeit ausgeübt werden darf. Führt man sich in diesem Zusammenhang zusätzlich vor Augen, dass es gerade bei den freien Berufen, worunter die Tätigkeit als Arzt gehört, auch in der Schweiz nicht unüblich und gesetzlich nicht verboten ist, die Erwerbstätigkeit auch nach Erreichen des ordentlichen Rentenalters weiterzuführen, kann es nicht Sinn und Zweck von Art. 4 Anhang I FZA sein, dass ein Verbleiberecht nach Aufgabe der selbständigen Erwerbstätigkeit nur dann bestehen soll, wenn diese Erwerbstätigkeit im Aufenthaltsstaat ursprünglich vor dem Erreichen des ordentlichen Rentenalters aufgenommen wurde. 3.2.10 Ein möglicher Hinweis für die Auffassung des SEM könnte sich aus den Erwägungsgründen zur Richtlinie 75/34/EWG ergeben, wonach das Recht gesichert werden soll, im Hoheitsgebiet des anderen Vertragsstaats zu verbleiben, sobald die dortige Tätigkeit "wegen Erreichen des Rentenalters oder infolge dauernder Arbeitsunfähigkeit" endet, was nicht der Fall wäre, wenn die Erwerbstätigkeit nach dem Erreichen des Rentenalters erst aufgenommen wurde. Auch einige Aussagen in der Rechtsprechung scheinen grundsätzlich davon auszugehen, dass die Verbleiberechte nach Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 75/34/EWG voraussetzen, dass die Erwerbstätigkeit wegen des Erreichens des Rentenalters aufgegeben wurde, mithin dass die Erwerbstätigkeit vor dem Eintritt ins Rentenalter ausgeübt worden sein muss (BGE 144 II 121 E. 3.5 und 3.5.1 S. 126 f.; Urteil 2C_243/2015 vom 2. November 2015 E. 3.3.3). Indes gilt es diese Aussagen zu relativieren, da der Aspekt, ob die selbständige Erwerbstätigkeit erst nach Erreichen des Rentenalters aufgenommen wurde, in diesen konkret zu beurteilenden Fällen jeweils nicht entscheiderheblich war oder gar nicht zur Debatte stand, da die beschwerdeführenden Personen das Rentenalter noch nicht erreicht hatten oder gar keine einjährige Erwerbstätigkeit bestand. Die Berücksichtigung der weiteren Erwägungsgründe zur Richtlinie 75/34/EWG zeigt weiter auf, dass der Umstand, dass eine Person nach Erreichen des Rentenalters in einen FZA-Mitgliedsstaat einreist und dort weiterhin einer selbständigen Erwerbstätigkeit nachgeht, gar nicht angedacht wurde. 3.2.11 Nach dem Gesagten ergeben sich aus dem Wortlaut bzw. der gewöhnlichen Bedeutung, dem Sinn und Zweck der Bestimmung sowie aus den Erwägungsgründen zur Richtlinie 75/34/EWG keine überzeugenden Anhaltspunkte für die Auffassung des SEM, wonach ein Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA nur bestehe, wenn die Aufnahme der selbständigen Erwerbstätigkeit spätestens drei Jahre vor dem Erreichen des Rentenalters erfolgt sei. Vielmehr ergibt sich aus der Auslegung von Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 75/34/EWG, dass ein Verbleiberecht im vorliegenden Fall auch dann besteht, wenn die selbständige Erwerbstätigkeit in der Schweiz nach Erreichen des ordentlichen Rentenalters aufgenommen wurde. Der Beschwerdeführer kann sich somit grundsätzlich auf einen Aufenthaltsanspruch nach Art. 4 Anhang I FZA berufen. 3.2.12 Zu berücksichtigen ist jedoch, dass ein Aufenthaltsanspruch nach Art. 4 Anhang I FZA bedingt, dass tatsächlich eine ernsthafte selbständige Tätigkeit ausgeübt wurde. Aus den kantonalen Vorakten, auf die hier zurückgegriffen werden kann (Art. 105 Abs. 2 BGG), ergibt sich, dass der Beschwerdegegner aus seiner selbständigen Erwerbstätigkeit als Arzt im Jahr 2012 einen Reingewinn von lediglich Fr. 241.- erwirtschaftet hat. Dies deutet darauf hin, dass er seine berufliche Tätigkeit in der Schweiz womöglich nicht effektiv ausgeübt hat. Die Vorinstanz hat den Sachverhalt diesbezüglich nicht abgeklärt, weshalb es dem Bundesgericht nicht möglich ist, abschliessend darüber zu befinden. Die Frage, ob der Beschwerdeführer in der Schweiz tatsächlich einer selbständigen Erwerbstätigkeit als Arzt nachgegangen ist und sich deshalb auf einen Aufenthaltsanspruch nach Art. 4 Anhang I FZA berufen kann, wird durch die Vorinstanz abzuklären sein.
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Art. 4 Anhang I FZA; Art. 2 Abs. 1 Bst. a Richtlinie 75/34/EWG; Aufenthaltsanspruch nach Beendigung einer selbständigen Erwerbstätigkeit, sofern die betroffene Person bereits bei der Einreise in die Schweiz das ordentliche Rentenalter erreicht hatte. Ein Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA i.V.m. Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 75/34/EWG besteht auch dann, wenn die aufenthaltsbegründende selbständige Erwerbstätigkeit in der Schweiz ursprünglich bereits nach Erreichen des ordentlichen Rentenalters aufgenommen wurde (E. 3.2.6-3.2.11). Jedoch muss die selbständige Erwerbstätigkeit ernsthaft ausgeübt worden sein (E. 3.2.12).
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146 II 145 Erwägungen ab Seite 146 3. (...) 3.2.3 Der Beschwerdegegner macht jedoch ein Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA (SR 0.142.112.681) geltend, was das Staatssekretariat für Migration (SEM) bestreitet. Es geht davon aus, dass ein Verbleiberecht nur bestehe, wenn die Aufnahme der selbständigen Erwerbstätigkeit spätestens drei Jahre vor dem Erreichen des Rentenalters erfolgt sei; der Beschwerdegegner habe jedoch die entsprechende Aufenthaltsbewilligung erst im Alter von 73 Jahren erworben und erfülle somit die Voraussetzungen des Verbleiberechts nicht. Der Beschwerdegegner bestreitet diese Voraussetzung. (...) 3.2.6 Gemäss Art. 4 Anhang I FZA haben die Staatsangehörigen einer Vertragspartei und ihre Familienangehörigen nach Beendigung ihrer Erwerbstätigkeit ein Recht auf Verbleib im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei. Dabei wird für Arbeitnehmer auf die Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 der Kommission vom 29. Juni 1970 über das Recht der Arbeitnehmer, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates zu verbleiben (ABl. L 142 vom 30. Juni 1970 S. 24 ff.; hiernach: Verordnung Nr. 1251/70) und für Selbständigerwerbende auf die Richtlinie des Rates vom 17. Dezember 1974 über das Recht der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, nach Beendigung der Ausübung einer selbständigen Tätigkeit im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaates zu verbleiben (ABl. L 14 vom 20. Januar 1975 S. 10; hiernach: Richtlinie 75/34/EWG) Bezug genommen. Der Beschwerdegegner war in der Schweiz nicht als Arbeitnehmer, sondern als Selbständigerwerbender tätig, so dass die Richtlinie 75/34/EWG Anwendung findet. 3.2.7 Gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 75/34/EWG (analog zu Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Verordnung Nr. 1251/70) erkennen die Mitgliedstaaten das Recht auf ständiges Verbleiben in ihrem Hoheitsstaat zu "dem Selbständigen, der zu dem Zeitpunkt, in dem er seine Tätigkeit aufgibt, das nach der Gesetzgebung dieses Mitgliedstaats vorgeschriebene Alter für die Geltendmachung einer Altersrente erreicht hat, in diesem Mitgliedstaat mindestens in den letzten zwölf Monaten seine Tätigkeit ausgeübt und sich dort seit mindestens drei Jahren ständig aufgehalten hat. Wird nach den Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats bestimmten Gruppen von Selbständigen kein Anspruch auf Altersrente zuerkannt, so gilt die Altersvoraussetzung als erfüllt, sobald der Begünstigte das 65. Lebensjahr vollendet hat." 3.2.8 Dem Wortlaut dieser Bestimmung lässt sich nicht entnehmen, dass das Verbleiberecht nur dann bestehen soll, wenn die Erwerbstätigkeit vor dem ordentlichen Rentenalter aufgenommen wurde. Vielmehr besagt bereits der Wortlaut, dass ein Aufenthaltsrecht besteht, wenn im Aufenthaltsstaat im letzten Jahr eine selbständige Erwerbstätigkeit ausgeübt wurde, insgesamt ein mindestens drei- jähriger ständiger Aufenthalt vorliegt und dass die anspruchsberechtigte Person bei Aufgabe der selbständigen Erwerbstätigkeit das ordentliche Rentenalter von 65 Jahren überschritten haben muss. Die Auffassung des SEM, wonach ein Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA nur bestehe, wenn die Aufnahme der selbständigen Erwerbstätigkeit spätestens drei Jahre vor dem Erreichen des Rentenalters erfolgt sei, findet im Wortlaut der Bestimmung keinen Halt. 3.2.9 Auch eine Auslegung nach dem Sinn und Zweck der Norm führt zum Ergebnis, dass es nicht die Intention der Vertragsparteien gewesen sein kann, dass ein Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA nur dann bestehen soll, wenn die Erwerbstätigkeit vor dem ordentlichen Rentenalter aufgenommen wurde. Sinn und Zweck des FZA ist es, dass es den FZA-Bürgern und Bürgerinnen unter anderem ermöglicht wird, ihrer selbständigen Erwerbstätigkeit im ganzen EU/EFTA-Raum und in der Schweiz möglichst hindernisfrei nachzugehen (Art. 1 Bst. a FZA, Art. 12 ff. Anhang I FZA). Das FZA schreibt indes nicht vor, bis in welches Alter eine Erwerbstätigkeit ausgeübt werden darf. Führt man sich in diesem Zusammenhang zusätzlich vor Augen, dass es gerade bei den freien Berufen, worunter die Tätigkeit als Arzt gehört, auch in der Schweiz nicht unüblich und gesetzlich nicht verboten ist, die Erwerbstätigkeit auch nach Erreichen des ordentlichen Rentenalters weiterzuführen, kann es nicht Sinn und Zweck von Art. 4 Anhang I FZA sein, dass ein Verbleiberecht nach Aufgabe der selbständigen Erwerbstätigkeit nur dann bestehen soll, wenn diese Erwerbstätigkeit im Aufenthaltsstaat ursprünglich vor dem Erreichen des ordentlichen Rentenalters aufgenommen wurde. 3.2.10 Ein möglicher Hinweis für die Auffassung des SEM könnte sich aus den Erwägungsgründen zur Richtlinie 75/34/EWG ergeben, wonach das Recht gesichert werden soll, im Hoheitsgebiet des anderen Vertragsstaats zu verbleiben, sobald die dortige Tätigkeit "wegen Erreichen des Rentenalters oder infolge dauernder Arbeitsunfähigkeit" endet, was nicht der Fall wäre, wenn die Erwerbstätigkeit nach dem Erreichen des Rentenalters erst aufgenommen wurde. Auch einige Aussagen in der Rechtsprechung scheinen grundsätzlich davon auszugehen, dass die Verbleiberechte nach Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 75/34/EWG voraussetzen, dass die Erwerbstätigkeit wegen des Erreichens des Rentenalters aufgegeben wurde, mithin dass die Erwerbstätigkeit vor dem Eintritt ins Rentenalter ausgeübt worden sein muss (BGE 144 II 121 E. 3.5 und 3.5.1 S. 126 f.; Urteil 2C_243/2015 vom 2. November 2015 E. 3.3.3). Indes gilt es diese Aussagen zu relativieren, da der Aspekt, ob die selbständige Erwerbstätigkeit erst nach Erreichen des Rentenalters aufgenommen wurde, in diesen konkret zu beurteilenden Fällen jeweils nicht entscheiderheblich war oder gar nicht zur Debatte stand, da die beschwerdeführenden Personen das Rentenalter noch nicht erreicht hatten oder gar keine einjährige Erwerbstätigkeit bestand. Die Berücksichtigung der weiteren Erwägungsgründe zur Richtlinie 75/34/EWG zeigt weiter auf, dass der Umstand, dass eine Person nach Erreichen des Rentenalters in einen FZA-Mitgliedsstaat einreist und dort weiterhin einer selbständigen Erwerbstätigkeit nachgeht, gar nicht angedacht wurde. 3.2.11 Nach dem Gesagten ergeben sich aus dem Wortlaut bzw. der gewöhnlichen Bedeutung, dem Sinn und Zweck der Bestimmung sowie aus den Erwägungsgründen zur Richtlinie 75/34/EWG keine überzeugenden Anhaltspunkte für die Auffassung des SEM, wonach ein Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA nur bestehe, wenn die Aufnahme der selbständigen Erwerbstätigkeit spätestens drei Jahre vor dem Erreichen des Rentenalters erfolgt sei. Vielmehr ergibt sich aus der Auslegung von Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 75/34/EWG, dass ein Verbleiberecht im vorliegenden Fall auch dann besteht, wenn die selbständige Erwerbstätigkeit in der Schweiz nach Erreichen des ordentlichen Rentenalters aufgenommen wurde. Der Beschwerdeführer kann sich somit grundsätzlich auf einen Aufenthaltsanspruch nach Art. 4 Anhang I FZA berufen. 3.2.12 Zu berücksichtigen ist jedoch, dass ein Aufenthaltsanspruch nach Art. 4 Anhang I FZA bedingt, dass tatsächlich eine ernsthafte selbständige Tätigkeit ausgeübt wurde. Aus den kantonalen Vorakten, auf die hier zurückgegriffen werden kann (Art. 105 Abs. 2 BGG), ergibt sich, dass der Beschwerdegegner aus seiner selbständigen Erwerbstätigkeit als Arzt im Jahr 2012 einen Reingewinn von lediglich Fr. 241.- erwirtschaftet hat. Dies deutet darauf hin, dass er seine berufliche Tätigkeit in der Schweiz womöglich nicht effektiv ausgeübt hat. Die Vorinstanz hat den Sachverhalt diesbezüglich nicht abgeklärt, weshalb es dem Bundesgericht nicht möglich ist, abschliessend darüber zu befinden. Die Frage, ob der Beschwerdeführer in der Schweiz tatsächlich einer selbständigen Erwerbstätigkeit als Arzt nachgegangen ist und sich deshalb auf einen Aufenthaltsanspruch nach Art. 4 Anhang I FZA berufen kann, wird durch die Vorinstanz abzuklären sein.
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Art. 4 Annexe I ALPC; art. 2 par. 1 let. a de la directive 75/34/CEE; droit de séjourner après la fin d'une activité économique indépendante, à condition que la personne concernée ait atteint l'âge ordinaire de la retraite déjà lors de son arrivée en Suisse. Un droit de demeurer selon l'art. 4 Annexe I ALCP en relation avec l'art. 2 par. 1 let. a de la directive 75/34/CEE existe également lorsque l'activité indépendante fondant le droit au séjour en Suisse a débuté après l'âge ordinaire de la retraite (consid. 3.2.6-3.2.11). Cette activité doit néanmoins avoir été exercée avec sérieux (consid. 3.2.12).
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146 II 145 Erwägungen ab Seite 146 3. (...) 3.2.3 Der Beschwerdegegner macht jedoch ein Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA (SR 0.142.112.681) geltend, was das Staatssekretariat für Migration (SEM) bestreitet. Es geht davon aus, dass ein Verbleiberecht nur bestehe, wenn die Aufnahme der selbständigen Erwerbstätigkeit spätestens drei Jahre vor dem Erreichen des Rentenalters erfolgt sei; der Beschwerdegegner habe jedoch die entsprechende Aufenthaltsbewilligung erst im Alter von 73 Jahren erworben und erfülle somit die Voraussetzungen des Verbleiberechts nicht. Der Beschwerdegegner bestreitet diese Voraussetzung. (...) 3.2.6 Gemäss Art. 4 Anhang I FZA haben die Staatsangehörigen einer Vertragspartei und ihre Familienangehörigen nach Beendigung ihrer Erwerbstätigkeit ein Recht auf Verbleib im Hoheitsgebiet der anderen Vertragspartei. Dabei wird für Arbeitnehmer auf die Verordnung (EWG) Nr. 1251/70 der Kommission vom 29. Juni 1970 über das Recht der Arbeitnehmer, nach Beendigung einer Beschäftigung im Hoheitsgebiet eines Mitgliedstaates zu verbleiben (ABl. L 142 vom 30. Juni 1970 S. 24 ff.; hiernach: Verordnung Nr. 1251/70) und für Selbständigerwerbende auf die Richtlinie des Rates vom 17. Dezember 1974 über das Recht der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, nach Beendigung der Ausübung einer selbständigen Tätigkeit im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaates zu verbleiben (ABl. L 14 vom 20. Januar 1975 S. 10; hiernach: Richtlinie 75/34/EWG) Bezug genommen. Der Beschwerdegegner war in der Schweiz nicht als Arbeitnehmer, sondern als Selbständigerwerbender tätig, so dass die Richtlinie 75/34/EWG Anwendung findet. 3.2.7 Gemäss Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 75/34/EWG (analog zu Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Verordnung Nr. 1251/70) erkennen die Mitgliedstaaten das Recht auf ständiges Verbleiben in ihrem Hoheitsstaat zu "dem Selbständigen, der zu dem Zeitpunkt, in dem er seine Tätigkeit aufgibt, das nach der Gesetzgebung dieses Mitgliedstaats vorgeschriebene Alter für die Geltendmachung einer Altersrente erreicht hat, in diesem Mitgliedstaat mindestens in den letzten zwölf Monaten seine Tätigkeit ausgeübt und sich dort seit mindestens drei Jahren ständig aufgehalten hat. Wird nach den Rechtsvorschriften dieses Mitgliedstaats bestimmten Gruppen von Selbständigen kein Anspruch auf Altersrente zuerkannt, so gilt die Altersvoraussetzung als erfüllt, sobald der Begünstigte das 65. Lebensjahr vollendet hat." 3.2.8 Dem Wortlaut dieser Bestimmung lässt sich nicht entnehmen, dass das Verbleiberecht nur dann bestehen soll, wenn die Erwerbstätigkeit vor dem ordentlichen Rentenalter aufgenommen wurde. Vielmehr besagt bereits der Wortlaut, dass ein Aufenthaltsrecht besteht, wenn im Aufenthaltsstaat im letzten Jahr eine selbständige Erwerbstätigkeit ausgeübt wurde, insgesamt ein mindestens drei- jähriger ständiger Aufenthalt vorliegt und dass die anspruchsberechtigte Person bei Aufgabe der selbständigen Erwerbstätigkeit das ordentliche Rentenalter von 65 Jahren überschritten haben muss. Die Auffassung des SEM, wonach ein Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA nur bestehe, wenn die Aufnahme der selbständigen Erwerbstätigkeit spätestens drei Jahre vor dem Erreichen des Rentenalters erfolgt sei, findet im Wortlaut der Bestimmung keinen Halt. 3.2.9 Auch eine Auslegung nach dem Sinn und Zweck der Norm führt zum Ergebnis, dass es nicht die Intention der Vertragsparteien gewesen sein kann, dass ein Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA nur dann bestehen soll, wenn die Erwerbstätigkeit vor dem ordentlichen Rentenalter aufgenommen wurde. Sinn und Zweck des FZA ist es, dass es den FZA-Bürgern und Bürgerinnen unter anderem ermöglicht wird, ihrer selbständigen Erwerbstätigkeit im ganzen EU/EFTA-Raum und in der Schweiz möglichst hindernisfrei nachzugehen (Art. 1 Bst. a FZA, Art. 12 ff. Anhang I FZA). Das FZA schreibt indes nicht vor, bis in welches Alter eine Erwerbstätigkeit ausgeübt werden darf. Führt man sich in diesem Zusammenhang zusätzlich vor Augen, dass es gerade bei den freien Berufen, worunter die Tätigkeit als Arzt gehört, auch in der Schweiz nicht unüblich und gesetzlich nicht verboten ist, die Erwerbstätigkeit auch nach Erreichen des ordentlichen Rentenalters weiterzuführen, kann es nicht Sinn und Zweck von Art. 4 Anhang I FZA sein, dass ein Verbleiberecht nach Aufgabe der selbständigen Erwerbstätigkeit nur dann bestehen soll, wenn diese Erwerbstätigkeit im Aufenthaltsstaat ursprünglich vor dem Erreichen des ordentlichen Rentenalters aufgenommen wurde. 3.2.10 Ein möglicher Hinweis für die Auffassung des SEM könnte sich aus den Erwägungsgründen zur Richtlinie 75/34/EWG ergeben, wonach das Recht gesichert werden soll, im Hoheitsgebiet des anderen Vertragsstaats zu verbleiben, sobald die dortige Tätigkeit "wegen Erreichen des Rentenalters oder infolge dauernder Arbeitsunfähigkeit" endet, was nicht der Fall wäre, wenn die Erwerbstätigkeit nach dem Erreichen des Rentenalters erst aufgenommen wurde. Auch einige Aussagen in der Rechtsprechung scheinen grundsätzlich davon auszugehen, dass die Verbleiberechte nach Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 75/34/EWG voraussetzen, dass die Erwerbstätigkeit wegen des Erreichens des Rentenalters aufgegeben wurde, mithin dass die Erwerbstätigkeit vor dem Eintritt ins Rentenalter ausgeübt worden sein muss (BGE 144 II 121 E. 3.5 und 3.5.1 S. 126 f.; Urteil 2C_243/2015 vom 2. November 2015 E. 3.3.3). Indes gilt es diese Aussagen zu relativieren, da der Aspekt, ob die selbständige Erwerbstätigkeit erst nach Erreichen des Rentenalters aufgenommen wurde, in diesen konkret zu beurteilenden Fällen jeweils nicht entscheiderheblich war oder gar nicht zur Debatte stand, da die beschwerdeführenden Personen das Rentenalter noch nicht erreicht hatten oder gar keine einjährige Erwerbstätigkeit bestand. Die Berücksichtigung der weiteren Erwägungsgründe zur Richtlinie 75/34/EWG zeigt weiter auf, dass der Umstand, dass eine Person nach Erreichen des Rentenalters in einen FZA-Mitgliedsstaat einreist und dort weiterhin einer selbständigen Erwerbstätigkeit nachgeht, gar nicht angedacht wurde. 3.2.11 Nach dem Gesagten ergeben sich aus dem Wortlaut bzw. der gewöhnlichen Bedeutung, dem Sinn und Zweck der Bestimmung sowie aus den Erwägungsgründen zur Richtlinie 75/34/EWG keine überzeugenden Anhaltspunkte für die Auffassung des SEM, wonach ein Verbleiberecht nach Art. 4 Anhang I FZA nur bestehe, wenn die Aufnahme der selbständigen Erwerbstätigkeit spätestens drei Jahre vor dem Erreichen des Rentenalters erfolgt sei. Vielmehr ergibt sich aus der Auslegung von Art. 2 Abs. 1 Bst. a der Richtlinie 75/34/EWG, dass ein Verbleiberecht im vorliegenden Fall auch dann besteht, wenn die selbständige Erwerbstätigkeit in der Schweiz nach Erreichen des ordentlichen Rentenalters aufgenommen wurde. Der Beschwerdeführer kann sich somit grundsätzlich auf einen Aufenthaltsanspruch nach Art. 4 Anhang I FZA berufen. 3.2.12 Zu berücksichtigen ist jedoch, dass ein Aufenthaltsanspruch nach Art. 4 Anhang I FZA bedingt, dass tatsächlich eine ernsthafte selbständige Tätigkeit ausgeübt wurde. Aus den kantonalen Vorakten, auf die hier zurückgegriffen werden kann (Art. 105 Abs. 2 BGG), ergibt sich, dass der Beschwerdegegner aus seiner selbständigen Erwerbstätigkeit als Arzt im Jahr 2012 einen Reingewinn von lediglich Fr. 241.- erwirtschaftet hat. Dies deutet darauf hin, dass er seine berufliche Tätigkeit in der Schweiz womöglich nicht effektiv ausgeübt hat. Die Vorinstanz hat den Sachverhalt diesbezüglich nicht abgeklärt, weshalb es dem Bundesgericht nicht möglich ist, abschliessend darüber zu befinden. Die Frage, ob der Beschwerdeführer in der Schweiz tatsächlich einer selbständigen Erwerbstätigkeit als Arzt nachgegangen ist und sich deshalb auf einen Aufenthaltsanspruch nach Art. 4 Anhang I FZA berufen kann, wird durch die Vorinstanz abzuklären sein.
de
Art. 4 allegato I ALC; art. 2 par. 1 lett. a della direttiva 75/34/CEE; diritto di soggiorno dopo la conclusione di un'attività economica indipendente, nella misura in cui la persona in questione aveva raggiunto l'età ordinaria del pensionamento già al momento del suo arrivo in Svizzera. Un diritto a rimanere giusta l'art. 4 allegato I ALC in relazione con l'art. 2 par. 1 lett. a della direttiva 75/34/CEE esiste anche quando l'attività indipendente su cui si basa il diritto di soggiorno in Svizzera era stata originariamente intrapresa già dopo aver raggiunto l'età ordinaria del pensionamento (consid. 3.2.6-3.2.11). Tuttavia, questa attività deve essere stata esercitata sul serio (consid. 3.2.12). Aus den Erwägungen:
it
administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-145%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,674
146 II 150
146 II 150 Regeste b Art. 28 Abs. 1 und Abs. 2 DBA CH-FR; Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR; voraussichtliche Erheblichkeit und "fishing expedition"; Spezialitätsprinzip und Geheimhaltungspflicht. Kriterien zur Abgrenzung zulässiger Gruppenersuchen von unzulässigen "fishing expeditions" gelten auch für Listenersuchen (Bestätigung der Rechtsprechung; E. 6.1). Anwendung der Kriterien auf vorliegenden Fall (E. 6.2). Resultat: Es bestehen hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass die betroffenen Personen ihre steuerrechtlichen Pflichten verletzt haben. Keine "fishing expedition" (E. 6.3). Keine Rückweisung an die Vorinstanz (E. 6.4). Pacta sunt servanda ist ein Grundsatz des Völkergewohnheitsrechts. Hieraus folgt das Vertrauensprinzip zwischen Vertragsstaaten. Der gute Glaube des ersuchenden Staates ist zu vermuten (E. 7.1). Der ersuchende Staat ist zur Geheimhaltung verpflichtet und darf übermittelte Informationen nur zu den Zwecken gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR verwenden, solange die zuständige Behörde des ersuchten Staates die abkommensfremde Verwendung nicht genehmigt (E. 7.2). Wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der ersuchende Staat die Geheimhaltungspflicht oder das Spezialitätsprinzip verletzen wird und er diese Zweifel auf Aufforderung des ersuchten Staates nicht mittels entsprechender Zusicherungen ausräumt, ist Amtshilfe zu verweigern (E. 7.3). Vorliegend hatten ursprünglich konkrete Anhaltspunkte für eine drohende Verletzung der Geheimhaltungspflicht und des Spezialitätsprinzips bestanden (E. 7.4 und 7.5). Der ersuchende Staat hat diese Zweifel aber mittels Zusicherungen ausgeräumt (E. 7.6 und 7.7). Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der ersuchende Staat diese Zusicherungen nicht einhalten wird (E. 7.8). Fazit: Im Lichte der gemachten Zusicherungen bestehen keine konkreten Anhaltspunkte für eine drohende Verletzung der Geheimhaltungspflicht oder des Spezialitätsprinzips (E. 7.9). Sachverhalt ab Seite 153 A. A.a Am 11. Mai 2016 sandte die Direction Générale des Finances Publiques (DGFP) ein Amtshilfeersuchen an die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV). Laut ihrem Ersuchen stützte sich die DGFP auf Art. 28 des Abkommens vom 9. September 1966 zwischen der Schweiz und Frankreich zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen und zur Vermeidung von Steuerbetrug und Steuerflucht (DBA CH-FR; SR 0.672.934.91) sowie die Vereinbarung vom 25. Juni 2014 über die Änderung des Zusatzprotokolls zum revidierten Abkommen zwischen der Schweiz und Frankreich vom 9. September 1966 zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen und zur Vermeidung von Steuerbetrug und Steuerflucht (nachfolgend: Vereinbarung 2014, AS 2016 1195; teilweise wiedergegeben unter SR 0.672.934.91). Vom Ersuchen betroffen seien gewisse, mutmasslich in Frankreich steuerpflichtige Personen, die anhand einer dem Ersuchen beigelegten Liste identifizierbar seien. Als Informationsinhaberin in der Schweiz nannte die DGFP die UBS AG (heute: UBS Switzerland AG). Die Informationen sollten laut der DGFP der Erhebung der französischen Einkommenssteuer ("impôt sur le revenu") für die Steuerjahre 2010-2014 und der Solidaritätssteuer auf Vermögen ("impôt de solidarité sur la fortune") für die Steuerjahre 2010-2015 dienen. A.b Gemäss der DGFP lag dem Ersuchen folgender Sachverhalt zugrunde: A.b.a Eine von der Staatsanwaltschaft Bochum geleitete Untersuchung und die Durchsuchung der deutschen Zweigniederlassungen der UBS im Mai 2012 und im Juli 2013 hätten zur Beschlagnahme von Daten über französische Steuerpflichtige geführt, die eine Verbindung mit bei der UBS in der Schweiz eröffneten Konten aufgewiesen hätten. Unter Berufung auf die Richtlinie Nr. 2011/16/EU (Richtlinie 2011/16/EU des Rates vom 15. Februar 2011 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung und zur Aufhebung der Richtlinie 77/799/EWG) hätte die französische Steuerverwaltung daraufhin mit Schreiben vom 20. April 2015 von der deutschen Steuerverwaltung verlangt, dass ihr diese Informationen mitgeteilt würden. Die deutsche Steuerverwaltung habe ihr am 3. Juli 2015 Folgendes übermittelt: - eine Liste A von Konten mit genauer Identifikation der damit verbundenen Steuerpflichtigen (1'130 Konten), die alle einen Domizilcode für Frankreich aufgewiesen hätten; - zwei Listen betreffend die Jahre 2006 (Liste B) und 2008 (Liste C) mit Kontoangaben, die alle mit dem Domizilcode für Frankreich aufgeführt seien. Insgesamt würden diese Listen über 45'161 unterschiedliche Kontonummern beinhalten. Die Vermögenswerte, die diese Listen auswiesen, würden sich auf über 11 Mia. Fr. belaufen, was laut der DGFP Mindereinnahmen von mehreren Milliarden Euro für den französischen Fiskus bedeuten könnte. A.b.b Gemäss Art. 1949 A des französischen Steuergesetzes ("Code général des impôts") müssten in Frankreich steuerlich ansässige Personen ihre im Ausland eröffneten Bankkonten deklarieren. Ebenso müssten sie die Einkünfte aus französischen und ausländischen Quellen sowie in Frankreich und im Ausland vorhandenes Vermögen deklarieren. Sodann würden jene Personen, die in die Rechte und Pflichten der vorgenannten Steuerpflichtigen eingetreten seien, auf unbestimmte Zeit für deren Steuerschulden haften. Zahlreiche Hinweise liessen vermuten, dass gewisse französische Steuerpflichtige diesen Steuerpflichten nicht nachgekommen seien. Frankreich habe im Jahr 2013 eine Regularisierungsstelle für nicht deklarierte Finanzvermögen eingerichtet. Diese habe seit ihrer Errichtung mehr als 45'000 Gesuche und 5.5 Mia. EUR an Steuern und Strafzahlungen entgegengenommen bzw. eingenommen. Überdies habe die Analyse der Regularisierungsgesuche gezeigt, dass 91 % davon Finanzvermögen bei Schweizer Finanzinstituten betreffen würden. Unter diesen Finanzinstituten befinde sich die Bank UBS. Bisher seien 7'858 ursprünglich gegenüber der französischen Steuerverwaltung nicht deklarierte UBS-Konten durch französische Steuerpflichtige regularisiert worden. A.b.c Ausserdem seien gegen die Bank UBS AG in Frankreich im Juni 2013 und im Juli 2014 Untersuchungen wegen unlauteren Bank- oder Finanzgebarens ("démarchage bancaire ou financier illicite") bzw. wegen Geldwäscherei in einem schweren Fall mit Vortat des Steuerbetrugs ("blanchiment aggravé de fraude fiscale") eingeleitet worden. Gegen UBS France SA seien derweil im Jahr 2013 wegen Beihilfe zu unlauterem Bank- oder Finanzgebaren ("complicité de démarchage bancaire ou financier illicite") und im Jahr 2015 wegen Beihilfe zu Geldwäscherei in einem schweren Fall mit Vortat des Steuerbetrugs ("complicité de blanchiment aggravé de fraude fiscale") Untersuchungen eingeleitet worden. Es sei zu beachten, dass die Zeiträume, aus denen die übermittelten Listen stammten (2006 und 2008), mitten in die Periode fallen, für welche die UBS verdächtigt werde, ein umfassendes Steuerfluchtsystem aufgebaut zu haben. In diesem Zusammenhang sei es zwingend an der französischen Steuerverwaltung, systematische Kontrollen der Informationen vorzunehmen, welche von der deutschen Steuerverwaltung geliefert worden seien. A.b.d In Bezug auf die Liste von Bankkonten, welche französische Steuerpflichtige direkt identifizierte (Liste A), hätten die Nachforschungen der französischen Steuerverwaltung ergeben, dass nahezu alle Betroffenen (97 %) tatsächlich in Frankreich steuerlich ansässig gewesen seien. Die Vermutung der französischen Steuerverwaltung habe sich somit bestätigt. Es sei bereits eine erste Reihe von Steuerprüfungen hinsichtlich der Liste A eingeleitet worden, die ungefähr einen Drittel der Konten auf dieser Liste betreffe. Die Ergebnisse belegten die Verlässlichkeit der Liste und das Vorliegen von Betrug. Die ersten Ergebnisse, die sich auf die Hälfte der eingeleiteten Steuerprüfungen bezögen, liessen erkennen, dass die Steuerpflichtigen entweder anerkannt hätten, ein undeklariertes Konto gehalten zu haben oder dass sie ihre Situation seither bei der Regularisierungsstelle geregelt hätten. Was die anonymen Bankkonten (Listen B und C) betreffe, so habe die französische Steuerverwaltung diese abgeglichen mit: - den Daten (Kontonummern), die sie von der ESTV im Rahmen des bilateralen Zinsbesteuerungsabkommens zwischen der Europäischen Union und der Schweiz (Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über Regelungen, die den in der Richtlinie 2003/48/EG des Rates im Bereich der Besteuerung von Zinserträgen festgelegten Regelungen gleichwertig sind [SR 0.641.926.81]; neuer Titel seit 1. Januar 2017: Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union über den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten zur Förderung der Steuerehrlichkeit bei internationalen Sachverhalten [AS 2016 5003]) erhalten habe; - den Kontonummern der Steuerpflichtigen, die ihre Steuersituation im Rahmen der Regularisierungsprogramme vom April 2009 und vom Juni 2013 bei der französischen Steuerverwaltung regularisiert hätten; - Informationen, die sie im Rahmen der internationalen Amtshilfe von der Schweiz erhalten habe. Die Abgleiche hätten 4'782 von der französischen Steuerverwaltung bereits identifizierte Kontonummern ergeben, was über 10 % der Konten auf den Listen B und C entspreche. Es habe sich erwiesen, dass alle der identifizierten Konten tatsächlich mit in Frankreich steuerlich ansässigen Personen verbunden gewesen seien. Diese Kontonummern seien vom vorliegenden Ersuchen ausgenommen worden, da ihre Inhaber bereits identifiziert worden seien. Demnach habe die französische Steuerbehörde alle ihre innerstaatlichen Untersuchungsmittel ausgeschöpft. A.b.e Nach Abschluss der geschilderten Nachforschungen, welche die Vermutung erhärtet hätten, dass die Konten tatsächlich mit französischen Steuerpflichtigen verbunden seien, verblieben 40'379 Bankkonten, die mittels Amtshilfe zu identifizieren seien. In Anbetracht des dargelegten Sachzusammenhangs betreffend in der Schweiz gehaltener Guthaben mutmasslicher französischer Steuerpflichtiger bestehe eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass ein Teil der nicht identifizierten Konten der Listen B und C nicht deklariert worden sei. Somit dränge sich eine systematische Kontrolle sämtlicher Personen auf, die mit den Konten verbunden seien, um herauszufinden, ob ihre Steuerpflichten erfüllt worden seien. Die Identifizierung der Personen, die mit den Konten verbunden seien, sei unabdingbar, damit die französische Steuerverwaltung diese Kontrolle vornehmen könne. Unter diesen Voraussetzungen seien die ersuchten Informationen zwecks Identifizierung der mutmasslichen Steuerpflichtigen, die im Zusammenhang mit diesen Konten stünden, voraussichtlich erheblich zur Durchsetzung der französischen Steuergesetzgebung. A.b.f Gestützt auf den vorstehenden Sachverhalt ersuchte die DGFP die ESTV um die Übermittlung der folgenden Informationen: a) Namen/Vornamen, Geburtsdaten und letzte bekannte Adressen gemäss Bankunterlagen i. des Kontoinhabers bzw. der Kontoinhaber, ii. der wirtschaftlich berechtigten Person bzw. Personen gemäss Formular A, iii. jeder anderen Person, die in die Rechte und Pflichten der beiden letztgenannten Personen tritt bzw. getreten ist. b) Die Kontostände jeweils per 1. Januar der Jahre 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 und 2015. B. B.a Nachdem die ESTV mit E-Mail vom 19. Mai 2016 bei der DGFP nachgefragt hatte, weshalb vom Domizilcode auf einen Zusammenhang mit Frankreich geschlossen werde, erhielt sie gleichentags von der DGFP eine Liste mit Domizilcodes, welche die Zuordnung der in Deutschland beschlagnahmten Daten zu Personen mit einem bestimmten Domizilland ermöglichen soll. Diese Liste hatte Frankreich amtshilfeweise von Deutschland erhalten. B.b Mit Editionsverfügung vom 10. Juni 2016 forderte die ESTV die UBS Switzerland AG auf, die ersuchten Informationen einzureichen und bat sie, die betroffenen Personen mit noch aktiver Geschäftsbeziehung über das Amtshilfeverfahren zu informieren. Die UBS Switzerland AG kam dieser Aufforderung nach, verlangte aber mit Gesuch vom 21. Juni 2016, dass die ESTV ihre Editionsverfügung in Wiedererwägung ziehe und der UBS Akteneinsicht gewähre. Nachdem die ESTV beides abgelehnt hatte, ordnete das Bundesverwaltungsgericht auf Beschwerde der UBS Switzerland AG hin mit Urteil vom 25. Oktober 2016 an, dass der UBS Switzerland AG im Verfahren vor der ESTV Parteistellung eingeräumt und Akteneinsicht gewährt werde. B.c Parallel zu diesem ersten Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht beantragte die UBS Switzerland AG bei der ESTV mit Schreiben vom 23. August 2016 die Sistierung der amtshilfeweisen Datenübermittlung bis zum Erhalt einer schriftlichen Zusicherung der DGFP, dass diese das Spezialitätsprinzip einhalten werde. Mit Schreiben vom 1. September 2016 bat die ESTV die DGFP um Klärung in Bezug auf die Einhaltung des Spezialitätsprinzips. Die DGFP antwortete mit Schreiben vom 27. Dezember 2016. Nachdem die UBS Switzerland AG Einsicht in dieses Schreiben erhalten hatte, teilte sie der ESTV am 6. Februar 2017 mit, dass die Bestätigung der DGFP ihrer Auffassung nach nicht genüge. Mit Schreiben vom 7. Februar 2017 und vom 29. März 2017 wies die ESTV die DGFP noch einmal auf ihre Bedenken hinsichtlich des Spezialitätsprinzips hin. Mit letzterem Schreiben teilte die ESTV der DGFP mit, dass sie die Amtshilfe nicht nur in diesem Fall, sondern bezüglich sämtlicher Ersuchen Frankreichs suspendieren werde, bis sie hinreichende Zusicherungen seitens der DGFP erhalten habe, dass Frankreich das Spezialitätsprinzip und die Geheimhaltungspflicht einhalten werde. In einem Briefwechsel vom 11. Juli 2017 (nachfolgend auch als "Verständigungslösung" bezeichnet) bestätigten sich die ESTV und die DGFP gegenseitig gestützt auf Art. 27 Abs. 3 DBA CH-FR die Ergebnisse eines Treffens vom 22. Juni 2017 wie folgt: "Les informations transmises par l'État requis dans le cadre de l'assistance administrative sont utilisées dans l'État requérant uniquement dans un contexte fiscal, dans le respect des dispositions conventionnelles applicables et de l'article 26 du Modèle de Convention OCDE ainsi que de son commentaire. Une utilisation de ces informations dans tout autre contexte est soumise à autorisation préalable de l'autorité compétente requise. Les autorités compétentes reconnaissent que la réponse à une demande visant une personne précise peut être utilisée dans un contexte fiscal à l'encontre d'une personne tierce. Au moment du dépôt de la demande, l'intention d'une telle utilisation n'est toutefois pas encore concrétisée." Ebenfalls am 11. Juli 2017 informierte die DGFP die ESTV über den Abschluss des strafrechtlichen Untersuchungsverfahrens. Die DGFP könne die ESTV zum jetzigen Zeitpunkt deshalb informieren, dass die Informationen nicht im Strafverfahren verwendet werden sollten. Zudem bestünden aktuell keine konkreten Pläne für eine sonstige Verwendung der Informationen gegen die Bank UBS ("Par ailleurs, je vous informe que la phase d'instruction pénale visant la banque UBS est désormais close. À ce jour, je puis donc vous informer qu'aucune utilisation des informations susceptibles d'être reçues des autorités suisses et afférentes à des comptes détenus au sein de cette banque n'a lieu d'être faite dans la procédure pénale visant cette banque. Au demeurant, à ce jour, aucune autre utilisation n'est non plus concrétisée à l'encontre de ladite banque."). Mit Schreiben vom 25. Juli 2017 teilte die UBS der ESTV mit, die Verständigungslösung und das Schreiben vom 11. Juli 2017 enthielten ihrer Auffassung nach keine ausreichenden Zusicherungen. B.d Nach weiterer Korrespondenz erliess die ESTV schliesslich am 9. Februar 2018 acht Schlussverfügungen, mit welchen sie der UBS eröffnete, dass der DGFP im gewünschten Umfang Amtshilfe erteilt werde. Die UBS focht diese Schlussverfügungen mit Beschwerden beim Bundesverwaltungsgericht an. Das Bundesverwaltungsgericht vereinigte die Verfahren und hiess die Beschwerden mit Urteil vom 30. Juli 2018 gut, soweit es darauf eintrat, und hob die Schlussverfügungen sowie die Editionsverfügung der ESTV auf. C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 10. August 2018 beantragt die ESTV die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils unter Bestätigung ihrer Editionsverfügung vom 10. Juni 2016 und ihrer Schlussverfügungen vom 9. Februar 2018, eventualiter die Rückweisung an die Vorinstanz im Sinne der bundesgerichtlichen Erwägungen. Die Beschwerdegegnerin hat sich vernehmen lassen und zwei Rechtsgutachten eingereicht. Sie beantragt die Abweisung der Beschwerde, eventualiter die Rückweisung an die Vorinstanz zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung im Sinne der bundesgerichtlichen Erwägungen, subeventualiter teilweise die Abweisung der Beschwerde und Aufhebung der Editions- und Schlussverfügungen, soweit sie eine Herausgabepflicht von Bankunterlagen und Informationen betreffend Sachverhalte erfassen, die sich vor dem 1. Februar 2013 zugetragen haben. Das Bundesgericht hat am 26. Juli 2019 eine öffentliche Beratung durchgeführt. Es heisst die Beschwerde gut. Erwägungen Aus den Erwägungen: II. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens 4. 4.1 Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist ein Urteil der Vorinstanz, mit welchem sie acht Schlussverfügungen der ESTV nach Art. 17 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 28. September 2012 über die internationale Amtshilfe in Steuersachen (Steueramtshilfegesetz, StAhiG; SR 651.1) sowie eine Editionsverfügung nach Art. 10 Abs. 1 StAhiG aufhob, welche die Beschwerdegegnerin nach Art. 19 Abs. 1 StAhiG bei ihr angefochten hatte. In ihren Schlussverfügungen hatte die ESTV den gemäss Art. 3 lit. a StAhiG betroffenen Personen und der Beschwerdegegnerin angezeigt, dass sie der DGFP Amtshilfe leiste und die ersuchten Informationen übermittle, welche die Beschwerdegegnerin zu den betroffenen Personen infolge der Editionsverfügung herausgegeben hatte. Weiter verfügte die ESTV, dass sie die DGFP anlässlich der Übermittlung der Informationen auf die Einschränkungen bei deren Verwendung und die Geheimhaltungspflichten gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR hinweisen werde. 4.2 Am Ursprung der angefochtenen acht Schlussverfügungen stand das Amtshilfeersuchen der DGFP vom 11. Mai 2016. Dieses Ersuchen stützte sich auf eine Liste mit rund 40'000 Konto- und anderen Banknummern, mithilfe derer die ESTV und die Beschwerdegegnerin die betroffenen Personen in der Folge identifizieren und die ersuchten Informationen zusammenstellen konnten. Nebst den erwähnten Konto- und Banknummern enthielt das Ersuchen weder Namen noch Adressen der betroffenen Personen. 4.3 Das Bundesgericht hat sich bereits mehrmals mit ähnlichen Ersuchen auseinandergesetzt. Dabei kam es zum Schluss, dass Ersuchen, die eine Mehrzahl von Personen betreffen und welche die betroffenen Personen namentlich oder mittels einer Liste mit Nummern - etwa Kreditkarten- oder Bankkontonummern - identifizieren, als eine Sammlung einzelner Ersuchen zu betrachten sind. Die ersuchende Behörde fasst diese einzelnen Ersuchen aus Gründen der Verfahrensökonomie in einem gemeinsamen Gesuch zusammen, könnte sie aber grundsätzlich auch einzeln stellen. Für solche Ersuchen verwendet das Bundesgericht den Begriff "Listenersuchen" ( demande collective ; vgl. BGE 143 II 628 E. 4.4 und 5.1 S. 640 ff.; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 4.4, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14; Urteil 2C_893/2015 vom 16. Februar 2017 E. 12.1, nicht publ. in: BGE 143 II 202 , aber in: RDAF 2017 II S. 336, StE 2017 A 31.2 Nr. 14, StR 72/2017 S. 612). 4.4 Art. 3 lit. c StAhiG definiert die Gruppenersuchen als "Amtshilfeersuchen, mit welchen Informationen über mehrere Personen verlangt werden, die nach einem identischen Verhaltensmuster vorgegangen sind und anhand präziser Angaben identifizierbar sind". Sofern ein Listenersuchen die betroffenen Personen nur mittels einer Nummer und nicht namentlich identifiziert, erscheint der Unterschied zu einem Gruppenersuchen geringfügig (vgl. BGE 143 II 628 E. 5.1 S. 642; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). Dennoch liegt kein Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG vor; im Gegensatz zu einem definierten Verhaltensmuster stellt eine Kreditkarten- oder Kontonummer ein individuell identifizierendes Merkmal dar (vgl. Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 4.4, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). 4.5 Das Ersuchen der DGFP betrifft zwar wegen der grossen Zahl von Banknummern aller Wahrscheinlichkeit nach eine sehr grosse Anzahl von Personen. Dabei handelt es sich um ein Listenersuchen im Sinne der zitierten Rechtsprechung und nicht um ein Gruppenersuchen nach Art. 3 lit. c StAhiG. Die betroffenen Personen können aufgrund des Listenersuchens anhand der bekannten Konto- und anderen Banknummern einzeln identifiziert werden (vgl. BGE 143 II 628 E. 5.1 S. 642). Bei einem Gruppenersuchen hingegen stützt sich der ersuchende Staat auf ein identisches Verhaltensmuster einer Gruppe von Personen, ohne dass dabei ein individuelles Merkmal, wie eine Banknummer, bekannt wäre. III. Zeitlicher Anwendungsbereich von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR 5. 5.1 Die Vorinstanz hielt in ihrem Urteil dafür, dass dem Amtshilfeersuchen der DGFP vom 11. Mai 2016 für Informationen betreffend Zeiträume vor dem 1. Februar 2013 schon alleine deshalb nicht stattgegeben werden könne, weil insoweit die aktuelle, im Zuge der Vereinbarung 2014 geänderte Fassung von Ziff. XI Abs. 3 Zusatzprotokoll DBA CH-FR nicht anwendbar und eine Identifikation der betroffenen Personen mit Namen und Adressen unabdingbar sei. Sie stützte diese Auffassung auf Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014, welcher die Anwendung von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR für alle Ersuchen, die den Namen der betroffenen Person nicht nennen, auf Sachverhalte betreffend Zeitperioden ab dem 1. Februar 2013 beschränke. 5.2 Bevor die Tragweite von Art. 2 Abs. 3 der Vereinbarung 2014 beurteilt wird, ist die Entstehung der anwendbaren Bestimmungen kurz darzustellen. 5.2.1 Das Amtshilfeersuchen der DGFP stützt sich auf Art. 28 DBA CH-FR. Die heute geltende Fassung dieser Bestimmung wurde mit dem Zusatzabkommen vom 27. August 2009 zum DBA CH-FR (AS 2010 5683; nachfolgend: Zusatzabkommen 2009), genehmigt durch Bundesbeschluss vom 18. Juni 2010 (AS 2010 5681), in das DBA CH-FR aufgenommen. Hintergrund dieser Änderung von Art. 28 DBA CH-FR waren die veränderten internationalen Gegebenheiten auf dem Gebiet der Steueramtshilfe, aufgrund derer sich die Schweiz im Jahre 2009 veranlasst sah, dieses und andere Doppelbesteuerungsabkommen dahingehend zu ändern, dass sie inskünftig Amtshilfe nach dem internationalen Standard gemäss Art. 26 des OECD-Musterabkommens (nachfolgend: OECD-MA) leisten konnte (vgl. Zusatzbotschaft vom 27. November 2009 zur Botschaft vom 6. März 2009 über die Genehmigung eines neuen Zusatzabkommens zum Doppelbesteuerungsabkommen mit Frankreich [nachfolgend: Zusatzbotschaft 2009], BBl 2010 1543 f.). 5.2.2 Mit dem Zusatzabkommen 2009 wurde nicht nur Art. 28 DBA CH-FR geändert, sondern auch das integrierenden Bestandteil des DBA CH-FR bildende Zusatzprotokoll vom 9. September 1966 (nachfolgend: Zusatzprotokoll DBA CH-FR) um eine Ziffer XI ergänzt. Diese Bestimmung verpflichtet den ersuchenden Staat unter anderem, zuerst seine innerstaatlichen Untersuchungsmöglichkeiten auszuschöpfen (sog. Subsidiaritätsprinzip), und untersagt den Vertragsstaaten sogenannte "fishing expeditions", d.h. Amtshilfeersuchen, die ohne präzises Ermittlungsobjekt in der Hoffnung gestellt werden, steuerlich relevante Informationen zu erhalten (Ziff. XI Abs. 1 und 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR; vgl. Zusatzbotschaft 2009, BBl 2010 1548). Zudem verlangte das Abkommen, dass die ersuchenden Behörden Namen und Adresse der in eine Prüfung oder Untersuchung einbezogenen Person liefern müssen (Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR). 5.2.3 In der ersten Phase der Überprüfung der Amtshilfepraxen in den verschiedenen Staaten (sog. Peer Review), welche das Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes (nachfolgend: Global Forum) in den Jahren 2010 und 2011 durchführte, zeigte sich, dass die zwingende namentliche Identifikation der betroffenen Person aus internationaler Sicht ein zu grosses Hindernis für die Umsetzung eines funktionierenden Informationsaustauschs darstellte. Diverse der von der Schweiz in den Jahren 2009 und 2010 an den internationalen Standard angepassten Doppelbesteuerungsabkommen - darunter das DBA CH-FR - machten die Gewährung der Amtshilfe indessen gerade von dieser Voraussetzung abhängig (vgl. Botschaft vom 6. April 2011 zur Ergänzung der am 18. Juni 2010 von der Schweizerischen Bundesversammlung genehmigten Doppelbesteuerungsabkommen, BBl 2011 3756 und 3761). Um dieses Hindernis abzubauen und so den Wünschen des Global Forum Rechnung zu tragen, autorisierte die Bundesversammlung die Bundesverwaltung Ende 2011, die betroffenen Doppelbesteuerungsabkommen dahingehend anzupassen, dass die Identifikation der betroffenen Personen auch auf andere Weise als durch den Namen und die Adresse erfolgen konnte (vgl. Bundesbeschluss vom 23. Dezember 2011 über eine Ergänzung des Doppelbesteuerungsabkommens zwischen der Schweiz und Frankreich, BBl 2011 155). Am 25. Juni 2014 einigten sich die Regierungen der Vertragsstaaten des DBA CH-FR schliesslich im Rahmen der Vereinbarung 2014 auf eine Änderung von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR. Danach sollte der ersuchte Staat inskünftig auch Ersuchen stattgeben, welche die betroffenen Personen auf andere Weise als durch den Namen und die Adresse identifizierten. 5.2.4 Das Bundesgericht hat die Wirksamkeit der völkerrechtlichen Verträge, welche der Bundesrat bzw. die Bundesverwaltung gestützt auf die entsprechenden referendumspflichtigen Bundesbeschlüsse abgeschlossen haben, im Zusammenhang mit den Briefwechseln mit den Niederlanden ( BGE 143 II 136 E. 5.3.3 S. 151), Norwegen ( BGE 143 II 628 E. 4.1 S. 636) und Schweden (Urteil 2C_387/2016 vom 5. März 2018 E. 2.2, in: StE 2018 A 32 Nr. 33) geprüft und bejaht. Diese Rechtsprechung gilt gleichermassen für das DBA CH-FR und die Vereinbarung 2014. Die Wirksamkeit der Änderung des Zusatzprotokolls DBA CH-FR durch die Vereinbarung 2014 wird vor Bundesgericht zu Recht nicht bestritten. 5.2.5 Die Vereinbarung 2014 ist am 30. März 2016 durch gegenseitigen Notenaustausch in Kraft getreten. In der durch Art. 1 Abs. 1 Vereinbarung 2014 geänderten Fassung lautet Ziff. XI Zusatzprotokoll DBA CH-FR in den hier relevanten Teilen (Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3 Bst. a und Abs. 4) seither wie folgt (deutsche Übersetzung des französischen Originaltextes gemäss SR 0.672.934.91): "XI. Im Falle des Austauschs von Informationen nach Artikel 28 des Abkommens stellt die zuständige Behörde des ersuchenden Staates ein Begehren erst dann, wenn alle in seinem innerstaatlichen Steuerverfahren vorgesehenen üblichen Mittel zur Beschaffung der Information ausgeschöpft sind. Der Verweis auf «voraussichtlich erhebliche» Informationen soll einen möglichst breiten Informationsaustausch in Steuersachen gewährleisten, ohne dass die Vertragsstaaten «fishing expeditions» durchführen oder Informationen verlangen können, deren Erheblichkeit für die Aufklärung der Steuerangelegenheiten bestimmter Steuerpflichtiger wenig wahrscheinlich ist. Bei einem Informationsbegehren haben die ersuchenden Behörden den Behörden des ersuchten Staates folgende Informationen zu liefern: a) die Identität der in eine Prüfung oder Untersuchung einbezogenen Person, wobei diese Information mittels Angabe des Namens der betreffenden Person oder weiterer Informationen, welche ihre Identifikation ermöglichen, geliefert werden kann; [...] Es besteht Einvernehmen darüber, dass die oben genannten Buchstaben a)-e) so auszulegen sind, dass sie einen wirksamen Informationsaustausch für die Anwendung von Artikel 28 dieses Abkommens nicht behindern." In der Fassung vor dem Inkrafttreten der Vereinbarung 2014 hatte Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR wie folgt gelautet: "Bei einem Informationsbegehren haben die ersuchenden Behörden den Behörden des ersuchten Staates folgende Informationen zu liefern: a) Namen und Adresse der in eine Prüfung oder Untersuchung einbezogenen Person und sofern verfügbar weitere Angaben, welche die Identifikation erleichtern (wie Geburtsdatum oder Zivilstand); [...]" Die Vereinbarung 2014 enthält sodann folgende Übergangsbestimmung (Art. 2 Abs. 2 und 3 Vereinbarung 2014): "2. Die vorliegende Vereinbarung findet Anwendung auf die Informationsbegehren betreffend Kalender- oder Geschäftsjahre, die ab dem 1. Januar 2010 beginnen. 3. Ungeachtet der Bestimmungen von Absatz 2 findet Artikel 1 Absatz 1 der vorliegenden Vereinbarung Anwendung auf Informationsbegehren über Sachverhalte, welche Zeitperioden ab dem 1. Februar 2013 betreffen." 5.3 Das vorliegende Amtshilfeersuchen betrifft Informationen zu Zeiträumen ab dem 1. Januar 2010. Zwischen den Parteien umstritten und zu prüfen ist, ob bereits für Zeiträume ab dem 1. Januar 2010 oder erst für Zeiträume ab dem 1. Februar 2013 die Identifikation der betroffenen Personen auf andere Weise als durch Angabe des Namens und der Adresse erfolgen kann. Diese Frage ist auf dem Wege der Auslegung der relevanten Bestimmungen (Art. 2 Abs. 2 und 3 Vereinbarung 2014) zu beantworten. 5.3.1 Bei der Auslegung und Anwendung von Doppelbesteuerungsabkommen sind die völkerrechtlichen Auslegungsgrundsätze zu beachten, wie sie namentlich das Wiener Übereinkommen vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge (VRK; SR 0.111, nachfolgend auch: Wiener Übereinkommen) vorgibt ( BGE 145 II 339 E. 4.4.1; BGE 144 II 130 E. 8.2 S. 139; BGE 143 II 136 E. 5.2.1 S. 148, BGE 143 II 202 E. 6.3.1 S. 207 f.; BGE 142 II 161 E. 2.1.3 S. 167; BGE 139 II 404 E. 7.2.1 S. 422). Jedenfalls soweit vorliegend relevant, stellen die Grundsätze des Wiener Übereinkommens zur Vertragsauslegung kodifiziertes Völkergewohnheitsrecht dar (Gutachten des Internationalen Gerichtshofs [IGH] vom 9. Juli 2004, Conséquences juridiques de l'édification d'un mur dans le territoire palestinien occupé, C.I.J. Recueil 2004 S. 174 § 94; BGE 125 II 417 E. 4d S. 424 f.; BGE 122 II 234 E. 4c S. 238; BGE 120 Ib 360 E. 2c S. 365). Sie sind deshalb für die Auslegung des DBA CH-FR, des Zusatzprotokolls DBA CH-FR sowie der Vereinbarung 2014 durch hiesige rechtsanwendende Behörden zu beachten, obschon Frankreich nicht Vertragsstaat des Wiener Übereinkommens ist ( BGE 145 II 339 E. 4.4.1). 5.3.2 Nach Art. 31 Abs. 1 VRK haben die Vertragsstaaten eine zwischenstaatliche Übereinkunft nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, ihren Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte ihres Zieles und Zweckes auszulegen. Neben dem Zusammenhang (Art. 31 Abs. 2 VRK) sind gemäss Art. 31 Abs. 3 VRK in gleicher Weise jede spätere Übereinkunft zwischen den Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrags oder die Anwendung seiner Bestimmungen (Bst. a), jede spätere Übung bei der Anwendung des Vertrags, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien über seine Auslegung hervorgeht (Bst. b), sowie jeder in den Beziehungen zwischen den Vertragsparteien anwendbare einschlägige Völkerrechtssatz (Bst. c) zu berücksichtigen. Die vorbereitenden Arbeiten und die Umstände des Vertragsabschlusses sind nach Art. 32 VRK ergänzende Auslegungsmittel und können herangezogen werden, um die nach Art. 31 VRK ermittelte Bedeutung zu bestätigen oder die Bedeutung zu bestimmen, wenn die Auslegung nach Art. 31 VRK die Bedeutung mehrdeutig oder dunkel lässt (Art. 32 Bst. a VRK) oder zu einem offensichtlich sinnwidrigen oder unvernünftigen Ergebnis führt (Art. 32 Bst. b VRK; vgl. BGE 145 II 339 E. 4.4.2; BGE 144 II 130 E. 8.2 S. 139; BGE 143 II 136 E. 5.2; je mit Hinweisen). Art. 31 Abs. 1 VRK bestimmt eine Reihenfolge der Berücksichtigung der verschiedenen Auslegungselemente, ohne dabei eine feste Rangordnung unter ihnen festzulegen. Den Ausgangspunkt der Auslegung völkerrechtlicher Verträge bildet jedoch die gewöhnliche Bedeutung ihrer Bestimmungen ( BGE 144 II 130 E. 8.2.1 S. 139; BGE 143 II 202 E. 6.3.1 S. 208, BGE 143 II 136 E. 5.2.2 S. 148). Diese gewöhnliche Bedeutung ist nach Treu und Glauben und unter Berücksichtigung ihres Zusammenhangs und des Ziels und Zwecks des Vertrags zu bestimmen ( BGE 144 II 130 E. 8.2.1 S. 139; BGE 143 II 202 E. 6.3.1 S. 208, BGE 143 II 136 E. 5.2.2 S. 148). Ziel und Zweck des Vertrags ist dabei, was mit dem Vertrag erreicht werden sollte. Zusammen mit der Auslegung nach Treu und Glauben stellt die teleologische Auslegung den "effet utile" des Vertrags sicher ( BGE 144 II 130 E. 8.2.1 S. 139; BGE 143 II 136 E. 5.2.2 S. 148; BGE 142 II 161 E. 2.1.3 S. 167; BGE 141 III 495 E. 3.5.1 S. 503). Der auszulegenden Bestimmung eines Doppelbesteuerungsabkommens ist unter mehreren möglichen Interpretationen demnach derjenige Sinn beizumessen, welcher ihre effektive Anwendung gewährleistet und nicht zu einem Ergebnis führt, das dem Ziel und Zweck der eingegangenen Verpflichtungen widerspricht ( BGE 143 II 136 E. 5.2.2 S. 149; BGE 142 II 161 E. 2.1.3 S. 167). Ausserdem sind die Vertragsstaaten nach Treu und Glauben gehalten, jedes Verhalten und jede Auslegung zu unterlassen, mittels welcher sie ihre vertraglichen Pflichten umgehen oder den Vertrag seines Ziels und Zwecks entleeren würden ( BGE 144 II 130 E. 8.2.1 S. 139; BGE 143 II 202 E. 6.3.1 S. 208; BGE 142 II 161 E. 2.1.3 S. 167). 5.4 Bestimmungen über die Amtshilfe, wie etwa solche über den Inhalt des Amtshilfeersuchens, sind verfahrensrechtlicher Natur. Die Doppelbesteuerungsabkommen enthalten die materiellen Anforderungen an dieses Verfahren, während das interne Recht dazu dient, den Vollzug desselben in der Schweiz zu konkretisieren. Die Formulierung des Bundesgerichts, wonach das Steueramtshilfegesetz den Charakter eines Vollzugsgesetzes von verfahrensrechtlicher Natur hat, ist in diesem Sinne zu verstehen ( BGE 143 II 628 E. 4.3 S. 639 mit Hinweisen). Anderslautende Bestimmungen vorbehalten kommen sowohl die Bestimmungen des StAhiG als auch die Amtshilfebestimmungen in den Doppelbesteuerungsabkommen gemäss der bundesgerichtlichen Praxis als Verfahrensregeln unmittelbar ab Inkrafttreten zur Anwendung (vgl. BGE 123 II 134 E. 5b/bb S. 139; BGE 112 Ib 576 E. 2 S. 584 mit Hinweisen; Urteile 2A.185/2003 vom 27. Januar 2004 E. 2; 2A.551/2001 vom 12. April 2002 E. 2a; 2A.250/2001 vom 6. Februar 2002 E. 3, in: StE 2002 A 31.4 Nr. 6, StR 57/2002 S. 410). Diese unmittelbare Anwendbarkeit gilt auch für Ersuchen, die nach dem Inkrafttreten der Verfahrensregeln gestellt werden, aber Steuerperioden vor dem Inkrafttreten der Verfahrensregeln betreffen ( BGE 143 II 628 E. 4.3 S. 639 mit Hinweisen; zur Bedeutung von Art. 28 VRK in diesem Zusammenhang vgl. Urteil 2A.551/2001 vom 12. April 2002 E. 2a; vgl. auch Urteil des EGMR G.S.B. gegen Schweiz vom 22. Dezember 2015, § 39 und 78). Den Staaten ist es allerdings unbenommen, die Amtshilfebestimmungen auf gewisse Steuerperioden einzuschränken. Sie tun dies regelmässig, indem sie in den Doppelbesteuerungsabkommen mittels Angabe eines Datums die Steuerperioden bezeichnen, für welche Amtshilfeersuchen gestellt werden können. So sehen die nach 2009 an Art. 26 OECD-MA angepassten Doppelbesteuerungsabkommen der Schweiz vor, dass nur für Steuerperioden ab einem bestimmten Datum Amtshilfe geleistet wird. Während dieses Datum in den meisten Doppelbesteuerungsabkommen auf den 1. Januar des auf das Inkrafttreten folgenden Jahres festgelegt wurde (vgl. BGE 143 II 628 E. 4.3 S. 640), wählten die Vertragsstaaten des DBA CH-FR bei der Anpassung von Art. 28 DBA CH-FR den 1. Januar des auf die Unterzeichnung folgenden Jahres (1. Januar 2010; vgl. Art. 11 Abs. 3 Zusatzabkommen 2009). Diese Regel wird in Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 wiederholt. In Bezug auf die Änderung von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR enthält die Vereinbarung 2014 indessen eine spezielle Regel (Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014; vgl. oben E. 5.2.5), die es auszulegen gilt. 5.5 Die ESTV ist der Auffassung, dass die Beschränkung des zeitlichen Anwendungsbereichs in Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 ausschliesslich Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG betreffe. Für alle anderen Arten von Ersuchen bestimme sich der Anwendungsbereich hingegen nach Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014, sodass beim vorliegenden Listenersuchen für Zeiträume ab dem 1. Januar 2010 Amtshilfe geleistet werden könne. 5.5.1 Nach Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 findet die Vereinbarung 2014 grundsätzlich Anwendung auf die Informationsbegehren betreffend Kalender- oder Geschäftsjahre, die ab dem 1. Januar 2010 beginnen. Nach dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Vereinbarung 2014 kommt die aktuell geltende Fassung von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR hingegen erst für Ersuchen zum Tragen, die sich auf Zeiträume ab dem 1. Februar 2013 beziehen. Der Wortlaut scheint nicht zwischen Gruppenersuchen und anderen Arten von Ersuchen zu unterscheiden. Nichtsdestotrotz ist er angesichts des gewählten Datums (1. Februar 2013) nicht restlos klar. Dieses Datum lässt nämlich erhebliche Zweifel aufkommen, ob wirklich alle Arten von Ersuchen ohne Namensangabe von der Ausnahmebestimmung von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 erfasst werden sollten. 5.5.2 Die ESTV ist der Auffassung, Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 beziehe sich nur auf Gruppenersuchen, nicht auf andere Ersuchen ohne Namensnennung. Sie begründet dies unter Rückgriff auf Ziel und Zweck der Vereinbarung 2014 (Art. 31 Abs. 1 VRK) sowie die Umstände des Vertragsschlusses (Art. 32 VRK). Ihr zufolge sollte der zeitliche Geltungsbereich der Vereinbarung 2014 mit dem Inkrafttreten der Bestimmungen über Gruppenersuchen im StAhiG koordiniert werden. Anders als das DBA CH-FR, das Zusatzprotokoll DBA CH-FR und die Vereinbarung 2014 unterscheide das StAhiG ausdrücklich zwischen Gruppenersuchen und anderen Ersuchen ohne Namensangabe. 5.5.3 Den Ausführungen der ESTV kann zugestimmt werden. Der im Jahre 2011 veröffentlichte Entwurf des Steueramtshilfegesetzes hatte Gruppenersuchen zwar noch ausdrücklich ausgeschlossen (Art. 4 Abs. 1 E-StAhiG; BBl 2011 6234). Allerdings war der Bundesrat schon damals davon ausgegangen, dass Gruppenanfragen aufgrund der anstehenden Überarbeitung des Kommentars der OECD zum OECD-MA in Kürze zugelassen werden mussten (vgl. Botschaft vom 6. Juli 2011 zum Erlass eines Steueramtshilfegesetzes, BBl 2011 6204 f.). Nachdem diese Überarbeitung am 17. Juli 2012 von der OECD beschlossen worden war und Gruppenersuchen damit im Kommentar der OECD zu Art. 26 OECD-MA verankert worden waren, entfernte das Parlament den Satzteil von Art. 4 Abs. 1 E-StAhiG, der Gruppenersuchen noch ausdrücklich ausgeschlossen hatte. Die rege Diskussion, die in beiden Kammern des Parlaments zu dieser Bestimmung und ihrer Anpassung geführt wurde, bestätigt, dass Gruppenersuchen nach dem Willen der Parlamentsmehrheit ab Inkrafttreten des Steueramtshilfegesetzes zulässig sein sollten (vgl. Diskussion im Ständerat, AB 2012 S 296 ff., und Diskussion im Nationalrat, AB 2012 N 1347 ff.; vgl. auch Botschaft vom 16. Oktober 2013 zur Änderung des Steueramtshilfegesetzes, BBl 2013 8370). Seit der Änderung vom 21. März 2014 unterscheidet das Steueramtshilfegesetz nunmehr auch dem Wortlaut nach zwischen Gruppen- und anderen Ersuchen (vgl. AS 2014 2309). Gemäss dieser Änderung gelten als Gruppenersuchen "Amtshilfeersuchen, mit welchen Informationen über mehrere Personen verlangt werden, die nach einem identischen Verhaltensmuster vorgegangen sind und anhand präziser Angaben identifizierbar sind" (Art. 3 lit. c StAhiG). Ein Teil der Bestimmungen über die Gruppenersuchen wurde der Klarheit halber für ab dem 1. Februar 2013 eingereichte Gruppenersuchen für anwendbar erklärt (vgl. Art. 24a Abs. 1 StAhiG; Botschaft vom 16. Oktober 2013 zur Änderung des Steueramtshilfegesetzes, BBl 2013 8380). Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG sind somit nach internem Recht erst seit dem 1. Februar 2013 zulässig. Hingegen enthielt das interne Recht keine vergleichbare Einschränkung für Einzelersuchen (inkl. solcher, die in einem Listenersuchen zusammengefasst wurden), welche die betroffenen Personen zwar ohne Angabe des Namens und der Adresse, aber auf andere Weise (z.B. mittels Banknummern) individuell identifizierten (vgl. oben E. 4.3). Solche Ersuchen konnten demnach auch schon vor dem 1. Februar 2013 gestellt werden, sofern das anwendbare Doppelbesteuerungsabkommen nicht die individuelle Identifizierung mittels des Namens und der Adresse vorschrieb (vgl. zu dieser Problematik BGE 143 II 628 E. 4.2 S. 637 ff., BGE 143 II 136 E. 5.3 S. 149 ff.). Das Datum des 1. Februars 2013 ist folglich nur für Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG von Bedeutung. 5.5.4 Eine einschränkende Auslegung von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 trägt im Übrigen auch dem Ausnahmecharakter Rechnung, der dieser Bestimmung im Verhältnis zur Regel von Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 zukommt. Nach Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 gelten die Vereinbarung 2014 und die darin enthaltenen Änderungen des DBA CH-FR und des zugehörigen Protokolls für alle Informationsbegehren betreffend Kalender- oder Geschäftsjahre, die ab dem 1. Januar 2010 beginnen. Fände Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 nicht nur für Gruppen-, sondern auch für Listenersuchen Anwendung, verlöre die Regel von Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 einen grossen Teil ihres Anwendungsbereichs an die Ausnahme von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014. Des Weiteren gilt es Ziff. XI Abs. 4 Zusatzprotokoll DBA CH-FR zu beachten, worauf die ESTV zu Recht hinweist. Diese Bestimmung gilt für sämtliche Ersuchen, mit welchen Informationen für Steuerperioden ab dem 1. Januar 2010 verlangt werden. Sie ist Teil des Zusammenhangs der Vereinbarung 2014 und folglich bei der Auslegung dieser völkerrechtlichen Vereinbarung zu berücksichtigen (Art. 31 Abs. 1 und 2 VRK). Ziff. XI Abs. 4 Zusatzprotokoll DBA CH-FR hält die Vertragsstaaten an, die formellen Anforderungen an die Amtshilfeersuchen nicht zu überspannen (für den Wortlaut vgl. oben E. 5.2.5). Dieser Bestimmung kann zwar kein direkter Hinweis darauf entnommen werden, dass für Zwecke von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 zwischen Gruppen- und anderen Ersuchen ohne Namensangabe zu unterscheiden wäre. Immerhin kann daraus aber abgelesen werden, dass Ziel und Zweck der Vereinbarung 2014 darin bestand, die formellen Anforderungen an die Amtshilfe zu lockern. Eine zu extensive Auslegung von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 würde diesem Ziel und Zweck zuwiderlaufen, sofern dadurch die Amtshilfe verunmöglicht würde. 5.5.5 Diese Auslegung wird schliesslich auch durch eine Medienmitteilung vom 30. März 2016 des Staatssekretariats für internationale Finanzfragen (SIF) gestützt, welches auf der Schweizer Seite für die Verhandlung der Vereinbarung 2014 verantwortlich gezeichnet hatte. Darin informierte das SIF die Öffentlichkeit über den Inhalt der Vereinbarung 2014 und äusserte sich unter anderem wie folgt: "Die Vereinbarung wird der Schweiz zudem erlauben, Gruppenanfragen aus Frankreich stattzugeben. Solche Ersuchen kommen für Sachverhalte in Frage, die ab dem 1. Februar 2013, dem Datum des Inkrafttretens des Bundesgesetzes über die internationale Amtshilfe in Steuersachen, eingetreten sind." Unilaterale Äusserungen wie Pressemitteilungen einer für die Verhandlungen zuständigen Behörde sind zwar nicht den vorbereitenden Arbeiten im Sinne von Art. 32 VRK zuzurechnen (vgl. OLIVER DÖRR, in: Vienna Convention on the Law of Treaties, A Commentary, Dörr/Schmalenbach [Hrsg.], 2. Aufl. 2018, N. 15 zu Art. 32 VRK; RICHARD GARDINER, Treaty interpretation, 2. Aufl. 2015, S. 119). Dennoch können sie im Rahmen von Art. 32 VRK als ergänzende Auslegungsmittel berücksichtigt werden, wenn sie wie hier Rückschlüsse auf die Umstände des Vertragsschlusses erlauben (vgl. Urteil des IGH vom 12. Dezember 1996, Affaire des plates-formes pétrolières [Iran gegen USA], C.I.J. Recueil 1996 S. 814 § 29; MARK E. VILLIGER, Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties, 2009, N. 5 zu Art. 32 VRK). 5.6 Die Auslegung von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 unter Berücksichtigung des Ziels und Zwecks der Vereinbarung 2014, ihres Zusammenhangs sowie der Umstände des Vertragsschlusses zeigt somit, dass diese Bestimmung die Anwendung von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR alleine für Gruppenersuchen auf Informationen betreffend die Zeiträume ab dem 1. Februar 2013 beschränkt. Beim vorliegenden Ersuchen handelt es sich nicht um ein Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG, sondern um ein Listenersuchen, bei dem die betroffenen Personen aufgrund der bekannten Banknummern einzeln identifiziert werden können (vgl. oben E. 4.5). Somit ist nach Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 und nach Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR grundsätzlich für Zeiträume ab dem 1. Januar 2010 Amtshilfe zu leisten, obschon das Ersuchen die betroffenen Personen auf andere Weise als durch Angabe der Namen und Adressen identifiziert. Die gegenteilige Ansicht der Vorinstanz ist mit dem Völkerrecht schwer vereinbar. IV. Voraussichtliche Erheblichkeit und "fishing expedition" 6. Die Vorinstanz hat die Schlussverfügungen und die Editionsverfügung der ESTV aufgehoben, weil das Amtshilfeersuchen der DGFP den höheren Anforderungen für Listenersuchen nicht genüge. Die ESTV rügt, dass die Vorinstanz das Ersuchen der DGFP zu Unrecht nach den für Gruppenersuchen geltenden Kriterien geprüft habe. Selbst wenn diese Kriterien aber anwendbar seien, wären sie im vorliegenden Fall erfüllt gewesen. Das Ersuchen betreffe also voraussichtlich erhebliche Informationen im Sinne von Art. 28 Abs. 1 DBA CH-FR und stelle keine unzulässige "fishing expedition" im Sinne von Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR dar. 6.1 In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob die Kriterien zur Abgrenzung der zulässigen Gruppenersuchen von den unzulässigen "fishing expeditions" auch auf Listenersuchen anwendbar sind. 6.1.1 Nach Art. 28 Abs. 1 DBA CH-FR tauschen die zuständigen Behörden der Vertragsstaaten Informationen aus, die zur Durchführung des Abkommens oder zur Anwendung oder Durchsetzung des innerstaatlichen Rechts betreffend Steuern voraussichtlich erheblich sind. Das Erfordernis der voraussichtlichen Erheblichkeit bezweckt, einen möglichst umfassenden Informationstausch zu gewährleisten, ohne den Vertragsstaaten zu erlauben, Informationen aufs Geratewohl oder Auskünfte zu verlangen, von denen wenig wahrscheinlich ist, dass sie Licht in die Steuerangelegenheiten einer bestimmten steuerpflichtigen Person bringen würden (vgl. Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR; BGE 143 II 185 E. 3.3.1 S. 193; BGE 142 II 161 E. 2.1.1 S. 165; BGE 141 II 436 E. 4.4.3 S. 445; Kommentar der OECD, N. 5 zu Art. 26 OECD-MA; vgl. auch DANIEL HOLENSTEIN, in: Internationales Steuerecht, 2015, N. 93 zu Art. 26 OECD-MA; XAVIER OBERSON, in: Modèle de Convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune, commentaire, Danon und andere [Hrsg.], 2014, N. 35 zu Art. 26 OECD-MA). Die Voraussetzung der voraussichtlichen Erheblichkeit bildet dementsprechend eine nicht sehr hohe Hürde für ein Amtshilfeersuchen ( BGE 143 II 185 E. 3.3.2 S. 195; BGE 142 II 161 E. 2.1.1 S. 166 mit Hinweisen). 6.1.2 Einem Amtshilfeersuchen fehlt es an der voraussichtlichen Erheblichkeit, wenn es zur Beschaffung von Beweismitteln aufs Geratewohl und ohne konkreten Zusammenhang zu laufenden Steuerverfahren gestellt wird. Solche Amtshilfeersuchen zur Beweisausforschung werden als "fishing expeditions" bezeichnet (vgl. Definition der OECD: "demandes des renseignements dont il est peu probable qu'ils aient un lien avec une enquête ou un contrôle en cours"; Kommentar der OECD, Fassung vom 17. Juli 2012, N. 5 zu Art. 26 OECD-MA; vgl. auch Art. 7 lit. a StAhiG; NICOLA INGLESE, Das Beweisausforschungsverbot, 2017, S. 293 ff.). Das Bundesgericht hat dieses Verständnis des Begriffs der "fishing expedition" bereits der Auslegung mehrerer Doppelbesteuerungsabkommen zugrunde gelegt (vgl. etwa BGE 143 II 628 E. 5.2 S. 642 [Norwegen], BGE 143 II 185 E. 3.3.1 S. 193, 136 E. 6.1 S. 152 ff.; BGE 141 II 436 E. 4.4.3 S. 445 [Niederlande]; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14 [Deutschland]). Auch nach dem DBA CH-FR brauchen die Vertragsstaaten für "fishing expeditions" keine Hand zu bieten (Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR). Das Steueramtshilfegesetz hat das Prinzip von Art. 26 OECD-MA in Art. 7 lit. a StAhiG übernommen. Danach wird auf ein Amtshilfeersuchen nicht eingetreten, wenn es zum Zweck der Beweisausforschung gestellt worden ist. 6.1.3 Amtshilfeersuchen, welche die betroffenen Personen nicht namentlich identifizieren, sind nach der Rechtsprechung einer genaueren Überprüfung zu unterziehen, um "fishing expeditions" auszuschliessen (vgl. BGE 139 II 404 E. 7.2.3 S. 426 f.). Zu diesem Zweck hat das Bundesgericht unter Bezugnahme auf den Kommentar der OECD zum OECD-MA drei Kriterien entwickelt. Danach muss die ersuchende Behörde in ihrem Ersuchen (i) eine detaillierte Beschreibung der Gruppe geben, welche die spezifischen Tatsachen und Umstände beschreibt, die zum Ersuchen geführt haben; (ii) das anwendbare (Steuer-) Recht erläutern und aufzeigen, weshalb Gründe vorliegen, welche annehmen lassen, die Steuerpflichtigen in der Gruppe hätten ihre Verpflichtungen nicht erfüllt, d.h. das Steuerrecht verletzt; und (iii) aufzeigen, dass die eingeforderten Informationen zur Erfüllung der Verpflichtungen der Steuerpflichtigen der Gruppe führen können (vgl. BGE 143 II 136 E. 6.1.2 S. 157; vgl. auch BGE 143 II 628 E. 5.2 S. 642; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). Das Bundesgericht hat diese Kriterien in erster Linie im Hinblick auf Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG entwickelt (vgl. BGE 143 II 136 E. 6.1 S. 152 ff.). Allerdings hat das Bundesgericht in mehreren Urteilen erwogen, dass dieselben Kriterien aus Gründen der Kohärenz auch Anwendung finden müssen, um Listenersuchen von unzulässigen "fishing expeditions" abzugrenzen (vgl. BGE 143 II 628 E. 5.1 S. 642; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). Die gegenteilige Auffassung der ESTV, wonach Listenersuchen keine höheren Anforderungen entgegengehalten werden dürfen als Einzelersuchen, da sie auf einem stärkeren Identifikationsmerkmal (z.B. Bankkontonummer) als einem blossen Verhaltensmuster beruhen, entspricht somit nicht der aktuellen Rechtsprechung zu dieser Frage. Die ESTV stellt die bundesgerichtliche Rechtsprechung in diesem Punkt zur Diskussion. Das Bundesgericht hat in den genannten Entscheiden (vgl. BGE 143 II 628 E. 5.1 S. 642 und Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14) bereits geprüft, ob es angezeigt ist, die an Gruppenersuchen gestellten Anforderungen für ein Listenersuchen anzuwenden, wenn dieses die betroffenen Personen mittels eines klar bestimmten Kriteriums - wie etwa Bankkontonummern - identifiziert. Es hat diese Frage bejaht, um den potenziell erheblichen praktischen Auswirkungen von Listenersuchen Rechnung zu tragen, insbesondere wenn eine grosse Anzahl von Identifikationsmerkmalen (z.B. Bankkontonummern) auf einer solchen Liste einer Vielzahl von betroffenen Personen entspricht. Der vorliegende Fall zeigt dies nunmehr exemplarisch. Diese Praxis wurde im Übrigen auch in der Literatur als kohärent begrüsst (vgl. MATTEOTTI/WINGEIER, Analyse der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur internationalen Amtshilfe in Steuerangelegenheiten aus dem zweiten Halbjahr 2018, ASA 87 S. 780). Es besteht vorliegend keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. 6.2 Die für Gruppenersuchen entwickelten Kriterien sind somit für das vorliegende Ersuchen anwendbar. In einem zweiten Schritt stellt sich die Frage, ob die drei Voraussetzungen erfüllt sind, welche nach der Rechtsprechung erlauben, "fishing expeditions" auszuschliessen (vgl. oben E. 6.1.3), wie dies die ESTV subsidiär geltend macht. 6.2.1 Das vorliegende Ersuchen samt den Ergänzungen, welche die DGFP auf Anfrage der ESTV nachträglich geliefert hat, enthält eine Liste von Bankkonto- und andern Banknummern und stellt den konkreten Sachverhalt dar, aufgrund dessen die DGFP ihr Ersuchen gestellt hat. Es beschreibt sodann die anwendbaren steuerlichen Vorschriften und zeigt, dass die ersuchten Informationen geeignet sind, die Einhaltung dieser Vorschriften durchzusetzen. Nach vertiefter Auseinandersetzung verlangt alleine die Frage, ob das Ersuchen hinreichende Anhaltspunkte für die Annahme enthält, dass die betroffenen Steuerpflichtigen ihre Verpflichtungen nicht erfüllt haben. 6.2.2 Nach der Rechtsprechung hat die ersuchende Behörde Tatsachen vorzubringen, die auf ein gesetzeswidriges Verhalten der Personen hindeuten, die der Gruppe bzw. der Liste angehören ( BGE 143 II 628 E. 5.2 S. 642; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14; vgl. auch Art. 3 Abs. 1 lit. g der Verordnung vom 23. November 2016 über die internationale Amtshilfe in Steuersachen [Steueramtshilfeverordnung, StAhiV; SR 651.11]). Es müssen konkrete Anhaltspunkte für eine Missachtung steuerrechtlicher Verpflichtungen vorliegen. Anfragen zu blossen Veranlagungszwecken ohne Verdachtsmomente werden nicht zugelassen ( BGE 143 II 136 E. 6.1.2 S. 157). Umgekehrt muss der ersuchende Staat das steuerrechtswidrige Verhalten nicht mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit beweisen; konkrete Verdachtsmomente genügen (vgl. BGE 143 II 628 E. 5.2 S. 642; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). Ob die vorgebrachten Verdachtsmomente ausreichen, ist anhand einer gesamtheitlichen Betrachtung zu beurteilen. Geht es um eine Liste von potenziell steuerpflichtigen Personen, die durch Kontonummern individualisiert sind, müssen sich die Verdachtsmomente nicht auf die einzelnen Individuen beziehen, wohl aber in allgemeiner Weise auf die Personen in dieser Gruppe ( BGE 143 II 628 E. 5.4 S. 644; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). Je nach den Umständen kann auch die Art und Weise, wie der ersuchende Staat Kenntnis von der Liste erlangt hat, ein Indiz dafür sein, dass die Kontoinhaber ihre steuerrechtlichen Verpflichtungen nicht eingehalten haben (Urteil 2C_695/ 2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). 6.2.3 Der Kommentar der OECD zum OECD-MA enthält diverse Beispiele, die bei der Abgrenzung von voraussichtlich erheblichen Ersuchen und unzulässigen "fishing expeditions" helfen sollen. Vorliegend sind deren zwei einschlägig: - Ein genügender Verdacht und keine "fishing expedition" liegt vor, wenn der ersuchende Staat im Zuge einer laufenden Untersuchung gestützt auf eine Liste mit Kreditkartennummern um Auskunft über die Inhaber gewisser Kreditkarten ersucht, die von einer Bank im ersuchten Staat ausgegeben wurden und von denen der ersuchende Staat im Lichte seiner Untersuchungserkenntnisse wegen der regelmässigen Verwendung der Karten im ersuchenden Staat annimmt, dass sie Personen gehören, die im ersuchenden Staat steuerlich ansässig sind. Um die voraussichtliche Erheblichkeit der ersuchten Informationen zu belegen, muss der ersuchende Staat den ersuchten Staat nicht nur über die Kreditkartennummern, sondern auch über die vorstehend erwähnten Umstände und Untersuchungserkenntnisse unterrichten (vgl. Kommentar der OECD, N. 8 lit. f zu Art. 26 OECD-MA; BGE 143 II 628 E. 5.2 S. 643, BGE 143 II 136 E. 6.1.2 S. 155 f.; je mit Wiedergabe des Kommentars der OECD). - Kein genügender Verdacht besteht und keine Amtshilfe muss hingegen geleistet werden, wenn der ersuchende Staat vom ersuchten Staat ohne nähere Begründung verlangt, ihm die Namen, Adressen und Kontostände von im ersuchten Staat ansässigen Personen mitzuteilen, die bei einer bestimmten Bank im ersuchten Staat ein Konto haben (vgl. Kommentar der OECD, N. 8.1 lit. a zu Art. 26 OECD-MA). 6.2.4 Das Bundesgericht hat bisher in folgenden Konstellationen hinreichende Verdachtsmomente angenommen: - Eine Bank hatte Kontoinhabern Schreiben gesandt, mit welchen sie über die anstehende Kündigung der Geschäftsbeziehung orientiert wurden, sollten sie nicht innert Frist das Formular "EU-Zinsbesteuerung - Ermächtigung zur freiwilligen Offenlegung" unterzeichnet zurücksenden oder der Bank ihre Steuerkonformität auf andere Art und Weise belegen. Die holländische Steuerbehörde ersuchte um Auskünfte über jene Kontoinhaber, die in den Niederlanden ansässig waren und keinen genügenden Nachweis über die Steuerkonformität erbracht hatten ( BGE 143 II 136 E. 6.3 S. 158 f.). - Ein Amtshilfeersuchen der norwegischen Steuerbehörde nannte neun Nummern von Kreditkarten, die Schweizer Finanzinstitute ausgestellt hatten. Laut dem Ersuchen waren diese Kreditkarten für Transaktionen über grosse Beträge und über lange Zeiträume in derselben Region in Norwegen verwendet worden. Während die norwegische Steuerbehörde die Inhaber ähnlicher Karten dank Transaktionen im Internet bereits selbständig hatte identifizieren können, war dies für die fraglichen neun Karten nicht möglich gewesen, da diese für die Abhebung von Bargeld oder nur mittels PIN verwendet worden waren ( BGE 143 II 628 E. 5.4 S. 644 f.). - Die deutsche Steuerbehörde stellte ein Amtshilfeersuchen aufgrund einer Liste mit Kontonummern, die im Rahmen einer Strafuntersuchung gefunden worden und in einer verborgenen Datei auf dem Personal Computer einer Mitarbeiterin, nicht aber im Systembackup der Bank verzeichnet gewesen waren. In Kombination mit den weiteren Umständen, wie dem Ermittlungsverfahren bei der Bank mit anschliessender Beschlagnahme der Daten und der hohen Summe auf dem betreffenden Konto, stellte dies einen konkreten Hinweis auf Unregelmässigkeiten dar (Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.3.1, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). 6.2.5 Gemäss den Feststellungen der Vorinstanz, die das Bundesgericht binden (Art. 105 Abs. 1 BGG; vgl. nicht publ. E. 3.1), ergeben sich aus dem Ersuchen der DGFP folgende Hinweise: - Die streitbetroffenen Listen B und C wurden von der Staatsanwaltschaft Bochum im Rahmen einer Steuerstrafuntersuchung bei Hausdurchsuchungen bei einer deutschen Gruppengesellschaft der Beschwerdegegnerin im Mai 2012 und im Juli 2013 gefunden. - Die Staatsanwaltschaft Bochum fand zudem eine Liste A, welche die Namen von 1'130 Personen auswies. Bei diesen Personen handelte es sich zu 97 % um französische Steuerpflichtige. Gegenüber einem Drittel dieser Personen hatte die DGFP im Zeitpunkt des Ersuchens bereits Untersuchungen angestrengt. Die ersten Resultate hieraus, welche ungefähr die Hälfte der eröffneten Untersuchungen beträfen, bestätigten laut DGFP, dass die betroffenen Steuerpflichtigen ihr Konto entweder nicht deklariert oder bereits zu einem früheren Zeitpunkt regularisiert gehabt hätten. - Die Listen B und C standen in einer Verbindung mit der Liste A, wurden diese Listen doch allesamt bei denselben Hausdurchsuchungen im gleichen Zusammenhang gefunden. - Die Listen B und C enthielten zwar keine Namen, aber einen Domizilcode, der darauf hindeutete, dass die betroffenen Bankkunden in Frankreich ansässig waren. - Neben der bereits erwähnten Strafuntersuchung in Deutschland wird in Frankreich ein Strafverfahren gegen die Beschwerdegegnerin und mit ihr verbundene Personen geführt. Der Beschwerdegegnerin wird dabei laut DGFP unter anderem der Aufbau eines weitreichenden Steuerfluchtsystems vorgeworfen. Die Listen B und C stammten gemäss DGFP gerade aus dem Zeitraum, der Gegenstand dieser Vorwürfe sei. 6.2.6 Diese Anhaltspunkte begründen zusammen betrachtet einen hinreichenden Verdacht auf steuerrechtswidriges Verhalten der Personen, auf die sich die Nummern auf den Listen B und C beziehen. Davon erfasst sind auch die von den acht Schlussverfügungen betroffenen Personen. Aufgrund der ersten Untersuchungsergebnisse der DGFP zur Liste A erscheint es statistisch gesehen als sehr wahrscheinlich, dass zumindest eine grosse Mehrheit der Personen auf der Liste A ihre französischen Steuerpflichten verletzt hat. Da keine qualitativen Unterschiede zwischen den Personen hinter den Listen B und C einerseits und den Personen auf der Liste A andererseits erkennbar sind, ist die Steuerunehrlichkeit der Personen auf der Liste A angesichts des Zusammenhangs unter den Listen ein Indiz für die Steuerunehrlichkeit der Personen hinter den Listen B und C. Der Umstand, dass die Listen B und C nicht die Namen der Bankkunden enthalten, legt keinen anderen Schluss nahe. Wenn wie vorliegend drei Listen zusammen gefunden werden, wovon eine Liste Bankkunden namentlich identifiziert, die im ersuchenden Staat ansässig sind und zu einem hohen Anteil ihre dortigen Steuerpflichten nicht erfüllt haben, besteht kein Anlass zur Annahme, dass es sich bezüglich der anderen beiden Listen, die nur Nummern und einen Domizilcode für Frankreich ausweisen, anders verhalten könnte. Das Fehlen von Namen auf diesen Listen wäre gar eher ein zusätzliches Indiz für ein mögliches steuerliches Fehlverhalten der betroffenen Personen. Auch der Umstand, dass die Listen B und C bei einer Hausdurchsuchung im Rahmen einer Steuerstrafuntersuchung in Deutschland gefunden wurden, stellt ein Indiz dar, das im vorliegenden Kontext zu berücksichtigen ist (vgl. Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.3.1). 6.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Amtshilfeersuchen der DGFP hinreichend konkrete Verdachtsmomente für ein steuerrechtswidriges Verhalten der Personen hinter den Listen B und C - und damit der von den acht Schlussverfügungen betroffenen Personen - nennt. Beim Amtshilfeersuchen Frankreichs handelt es sich nicht um eine "fishing expedition" im Sinne von Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR. Die ersuchten Informationen erfüllen die Voraussetzung der voraussichtlichen Erheblichkeit nach Art. 28 Abs. 1 DBA CH-FR. Entgegen dem Urteil der Vorinstanz steht es der Schweiz im vorliegenden Fall völkerrechtlich nicht zu, gestützt auf Art. 28 Abs. 1 DBA CH-FR und Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR die Amtshilfe zu verweigern. 6.4 Soweit die Beschwerdegegnerin im Weiteren beantragt, die Sache sei zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung an die Vorinstanz zurückzuweisen, kann ihr nicht gefolgt werden. Die Vorinstanz hat berücksichtigt, dass dem Ersuchen nicht nur Konto-, sondern auch andere Arten von Banknummern zugrunde lagen. Die Frage der voraussichtlichen Erheblichkeit bzw. des Vorliegens einer "fishing expedition" ist aufgrund des vorinstanzlich festgestellten Sachverhalts ohne Weiteres spruchreif (vgl. Art. 107 Abs. 2 BGG). V. Geheimhaltungspflicht und Spezialitätsprinzip 7. Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass dem Amtshilfeersuchen wegen der drohenden Verletzung der Geheimhaltungspflicht und des Spezialitätsprinzips gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR keine Folge geleistet werden dürfe. Konkret bemängelt sie, dass die DGFP nie unmissverständlich ausgeschlossen habe, dass die ersuchten Informationen an die Staatsanwaltschaft weitergeleitet und schliesslich in das gegen die Beschwerdegegnerin geführte Strafverfahren eingebracht würden. Die ESTV ist der Auffassung, dass die DGFP mit ihren Zusicherungen vom 11. Juli 2017 die Zweifel an der Einhaltung des Völkerrechts ausgeräumt habe, Frankreichs guter Glaube zu vermuten sei und Amtshilfe erteilt werden müsse. 7.1 Der völkergewohnheitsrechtlich anerkannte, in Art. 26 VRK kodifizierte Grundsatz pacta sunt servanda besagt, dass ein in Kraft stehender völkerrechtlicher Vertrag die Vertragsparteien bindet und von ihnen nach Treu und Glauben zu erfüllen ist ( BGE 143 II 136 E. 5.2.1 S. 148; BGE 142 II 35 E. 3.2 S. 38, je mit Hinweisen). Damit besteht die Vermutung, dass die Vertragsstaaten nach Treu und Glauben handeln. Im Bereich der Amtshilfe in Steuersachen bedeutet diese Vermutung, dass der ersuchte Staat auf die Angaben des ersuchenden Staats vertraut (Vertrauensprinzip). Das Vertrauensprinzip schliesst indessen nicht aus, dass der ersuchte Staat vom ersuchenden Staat zusätzliche Erklärungen verlangt, wenn ernsthafte Zweifel an der Einhaltung der völkerrechtlichen Grundsätze bestehen. Die Vermutung des guten Glaubens eines Vertragsstaates kann nur aufgrund konkreter, nachgewiesener Anhaltspunkte umgestossen werden (vgl. BGE 144 II 206 E. 4.4 S. 215 mit zahlreichen Hinweisen). 7.2 Die hier einschlägige Bestimmung Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR lautet wie folgt (deutsche Übersetzung des französischen Originaltextes gemäss SR 0.672.934.91): "2. Alle Informationen, die ein Vertragsstaat nach Absatz 1 erhalten hat, sind ebenso geheim zu halten wie die aufgrund des innerstaatlichen Rechts dieses Staates beschafften Informationen und dürfen nur den Personen oder Behörden (einschliesslich der Gerichte und der Verwaltungsbehörden) zugänglich gemacht werden, die mit der Veranlagung oder der Erhebung, mit der Vollstreckung oder der Strafverfolgung oder mit der Entscheidung von Rechtsmitteln hinsichtlich der in Absatz 1 genannten Steuern oder mit der Aufsicht darüber befasst sind. Diese Personen oder Behörden dürfen die Informationen nur für diese Zwecke verwenden. Sie dürfen die Informationen in einem öffentlichen Gerichtsverfahren oder in einer Gerichtsentscheidung offenlegen. Ungeachtet der vorstehenden Bestimmungen kann ein Vertragsstaat die erhaltenen Informationen für andere Zwecke verwenden, wenn solche Informationen nach dem Recht beider Staaten für solche andere Zwecke verwendet werden dürfen und die zuständige Behörde des ersuchten Staates dieser anderen Verwendung zustimmt." Wie sich ohne Weiteres aus dem Wortlaut dieser Bestimmung ergibt, sind die Vertragsstaaten zur Geheimhaltung amtshilfeweise übermittelter Informationen verpflichtet. Sie dürfen diese Informationen keinen anderen als den in dieser Bestimmung genannten Personen und Behörden zugänglich machen. Zudem untersagt es Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR den Vertragsstaaten, amtshilfeweise übermittelte Informationen zu anderen als den in dieser Bestimmung aufgeführten Zwecken zu verwenden (sog. Spezialitätsprinzip; vgl. DANIEL HOLENSTEIN, a.a.O., N. 243 zu Art. 26 OECD-MA; XAVIER OBERSON, a.a.O., N. 93 zu Art. 26 OECD-MA; ANDREA OPEL, Trau, schau, wem - Zum Grundsatz von Treu und Glauben im internationalen Steueramtshilfeverkehr, ASA 86 S. 277 f.; vgl. auch MICHAEL ENGELSCHALK, in: Doppelbesteuerungsabkommen der Bundesrepublik Deutschland auf dem Gebiet der Steuern von Einkommen und Vermögen, Lehner [Hrsg.], 6. Aufl. 2015, N. 82 zu Art. 26 OECD-MA ["Zweckbindung"]). Eine Verwendung für einen abkommensfremden Zweck kommt nur in Frage, wenn erstens die Verwendung der Informationen für andere Zwecke nach dem Recht beider Vertragsstaaten zulässig ist und zweitens die zuständige Behörde des ersuchten Staates dieser abkommensfremden Verwendung zustimmt. Geht es um die Verfolgung von Straftaten, setzt Ersteres voraus, dass die abkommensfremde Verwendung im ersuchenden Staat nach dessen Recht möglich ist und die betreffenden Straftaten nach dem Recht des ersuchten Staats (einschliesslich einschlägigen Völkerrechts) rechtshilfefähig sind (vgl. Kommentar der OECD, N. 12.3 zu Art. 26 OECD-MA; ANA DOURADO, in: Klaus Vogel on Double Taxation Conventions, Reimer und andere [Hrsg.], Bd. II, 4. Aufl. 2015, N. 267 zu Art. 26 OECD-MA; DANIEL HOLENSTEIN, a.a.O., N. 268 ff. zu Art. 26 OECD-MA). 7.3 Erkennt der ersuchte Staat konkrete Anzeichen dafür, dass der ersuchende Staat übermittelte Informationen anderen als den in Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR genannten Personen und Behörden zugänglich machen oder sie für einen abkommensfremden Zweck einsetzen wird, gebietet es der völkerrechtliche Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 26 VRK), dass sich der ersuchte Staat zunächst an den ersuchenden Staat wendet und diesen anhält, die Einhaltung seiner völkerrechtlichen Verpflichtungen zuzusichern (vgl. oben E. 7.1). Macht der ersuchende Staat hinreichende Zusicherungen, ist sein guter Glaube zu vermuten. Der ersuchte Staat muss grundsätzlich auf die Aufrichtigkeit der Zusicherungen vertrauen (Vertrauensprinzip, Art. 26 VRK; vgl. oben E. 7.1). Falls der ersuchende Staat trotz Aufforderung keine inhaltlich genügenden Zusicherungen macht oder seine Zusicherungen unglaubwürdig sind, mithin also weiterhin konkrete Anhaltspunkte für die drohende Verletzung der Geheimhaltungspflicht oder des Spezialitätsprinzips bestehen, darf der ersuchte Staat die Amtshilfe verweigern (vgl. Kommentar der OECD, N. 11 zu Art. 26 OECD-MA; vgl. auch Urteil des Finanzgerichts Köln vom 20. August 2008 2 V 1948/08 E. 3.b/bb. [1] und [3], in: Entscheidungen der Finanzgerichte [EFG] 2008 S. 1764; DONATSCH UND ANDERE, Internationale Rechtshilfe, 2. Aufl. 2015, S. 245; MICHAEL ENGELSCHALK, a.a.O., N. 38 und 112 zu Art. 26 OECD-MA; MICHAEL HENDRICKS, in: Doppelbesteuerung, Franz Wassermeyer [Hrsg.], Loseblatt, Ergänzungslieferung 2013, N. 52 zu Art. 26 OECD-MA; STEFAN OESTERHELT, Amtshilfe im internationalen Steuerrecht der Schweiz, Jusletter 12. Oktober 2009 Rz. 140). 7.4 Die ESTV hegte zunächst Zweifel, dass Frankreich die Geheimhaltungspflicht und das Spezialitätsprinzip einhalten würde. Gemäss dem Schreiben an die DGFP vom 1. September 2016 stützten sich diese Zweifel auf folgende konkrete Anhaltspunkte, welche die Beschwerdegegnerin der ESTV zugetragen hatte: - Gemäss Informationen der Beschwerdegegnerin sei die DGFP Privatklägerin im Justizverfahren gegen die Beschwerdegegnerin und befinde sich folglich in einem Interessenkonflikt, was die Verwendung amtshilfeweise übermittelter Informationen angehe. - Aus Gerichtsunterlagen ergebe sich, dass der französische Fiskus bereits zahlreiche Steuerinformationen an die Strafverfolgungsbehörden übermittelt habe, darunter namentlich 4'000 Dossiers zu Steuerpflichtigen, die ihre Angelegenheiten regularisiert hätten. - Die CD mit den Listen B und C sei den mit dem Strafverfahren befassten Behörden übermittelt worden. - Ein Schreiben der DGFP vom 28. August 2014 an den Richter Guillaume Daieff bezeuge die Übermittlung von Informationen zu zwölf Klienten der Beschwerdegegnerin an die Strafverfolgungsbehörden. Es werde darin gar der Anschein erweckt, dass die Justizbehörden die betreffenden Amtshilfeersuchen veranlasst hätten. - Laut den französischen Anwälten der Beschwerdegegnerin seien die französischen Steuerbehörden nach internem Recht verpflichtet, den Strafverfolgungsbehörden alle erforderlichen Informationen zu übergeben, ungeachtet des DBA CH-FR. 7.5 Zu Recht ging die ESTV in ihrer Analyse davon aus, dass die französischen Strafverfolgungs- und Strafjustizbehörden, die mit dem Strafverfahren gegen die Beschwerdegegnerin und mit ihr verbundene Personen befasst waren, keine Behörden im Sinne von Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR darstellten und sich die Verwendung übermittelter Informationen in einem Verfahren wegen unlauteren Bank- oder Finanzgebarens ("démarchage bancaire ou financier illicite") und Geldwäscherei in einem schweren Fall mit Vortat des Steuerbetrugs ("blanchiment aggravé de fraude fiscale") nicht unter die Zwecke gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR hätte subsumieren lassen. Denn mit "Strafverfolgung [...] hinsichtlich der in [Art. 28 Abs. 1 DBA CH-FR] genannten Steuern" ("poursuites concernant ces impôts") ist alleine die Ahndung der Verletzung jener Straftatbestände gemeint, welche die öffentlichen Fiskalinteressen schützen und deren Unrechtsgehalt sich in der Widerhandlung gegen die Steuergesetzgebung erschöpft (vgl. OECD, Bekämpfung der Steuerkriminalität: Die zehn zentralen Grundsätze, 2018, S. 14 Ziff. 3 und Beispielkatalog auf S. 15 Ziff. 8). Die Tatbestände Geldwäscherei und unlauteres Bank- oder Finanzgebaren fallen nicht hierunter (zum Rechtsgut hinter dem Tatbestand der Geldwäscherei vgl. BGE 145 IV 335 E. 4.5.1; vgl. auch Kommentar der OECD, Fassung vom 15. Juli 2005, N. 12.3 zu Art. 26 OECD-MA, wonach die Bekämpfung der Geldwäscherei ein abkommensfremder Zweck ist, für den die OECD empfiehlt, die Verwendung zu genehmigen). Da die zuständigen Behörden in der Schweiz (ESTV und Bundesamt für Justiz; vgl. Art. 20 Abs. 3 StAhiG) keine abkommensfremde Verwendung genehmigt haben, ist es Frankreich nach Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR untersagt, die ersuchten Informationen an die Strafverfolgungsbehörden weiterzuleiten oder sie im Strafverfahren gegen die Beschwerdegegnerin zu verwenden. Da es auf jeden Fall an der erforderlichen Zustimmung der Schweiz fehlt, braucht nicht geprüft zu werden, ob die abkommensfremde Verwendung überhaupt mit dem Recht beider Vertragsstaaten vereinbar wäre (vgl. oben E. 7.2). 7.6 Angesichts der ihr damals vorliegenden, konkreten Anzeichen für drohende Verletzungen der Geheimhaltungspflicht und des Spezialitätsprinzips ist nicht zu beanstanden, dass die ESTV dem Amtshilfeersuchen der DGFP nicht umgehend entsprach, sondern von der DGFP zuerst Zusicherungen verlangte, dass die übermittelten Informationen nur Personen und Behörden gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR zugänglich gemacht und nur für die dort aufgeführten Zwecke verwendet würden. Wie sich aus den Akten ergibt, ging die ESTV dabei sogar so weit, dass sie die Amtshilfe nicht nur für den vorliegenden Fall, sondern für alle pendenten Fälle sistierte, um die DGFP zur Abgabe hinreichender Zusicherungen zu bewegen (vgl. Pressemitteilung der ESTV vom 12. Juli 2017). Solche Zusicherungen erhielt die ESTV schliesslich im Rahmen eines Briefwechsels vom 11. Juli 2017 (Verständigungslösung) und eines weiteren Schreibens der DGFP gleichen Datums. Im Rahmen der Verständigungslösung sicherte die DGFP zu, dass Frankreich die ersuchten Informationen nur im Zusammenhang mit Steuern verwenden ("dans un contexte fiscal") und dabei die Vorgaben der anwendbaren Abkommen sowie des OECD-MA und des zugehörigen Kommentars einhalten werde ("dans le respect des dispositions conventionnelles applicables et de l'article 26 du Modèle de Convention OCDE ainsi que de son commentaire"). Jede Verwendung in einem anderen Zusammenhang sei der vorgängigen Genehmigung durch die zuständige ersuchte Behörde unterstellt. Ausserdem erklärte die DGFP in ihrem separaten Schreiben, dass aktuell keine Verwendung der übermittelten Informationen gegen die Beschwerdegegnerin geplant sei (für den Wortlaut der Zusicherungen vgl. oben Sachverhalt B.c). 7.7 Soweit sich die Verständigungslösung im Rahmen des DBA CH-FR hält, waren die ESTV und die DGFP als zuständige Behörden im Sinne von Art. 27 Abs. 2 und 3 DBA CH-FR zum Abschluss eines solchen Briefwechsels kompetent (zu den Grenzen von Verständigungsvereinbarungen nach Art. 27 DBA CH-FR vgl. BVGE 2010/7 E. 3.7.7, 3.7.10 und 3.7.11 S. 102 ff.; JOHN F. AVERY JONES, The relationship between the mutual agreement procedure and internal law, EC Tax Review 8/1999 S. 4 ff.; WALTER BOSS, in: Internationales Steuerrecht, 2015, N. 112 f. zu Art. 25 OECD-MA; MADELEINE SIMONEK, Problemfelder aus dem Verhältnis von Doppelbesteuerungsabkommen und Verständigungsvereinbarungen zum innerstaatlichen Recht, ASA 73 S. 118 ff.; vgl. zum Ganzen auch DRÜEN/KOFLER/SIMONEK, Bindungswirkung von generellen Verständigungsverfahren aus deutscher, österreichischer und schweizerischer Sicht, IFF Forum für Steuerrecht 2019 S. 215 ff.). Nach dieser Verständigungslösung bestehen keine Anzeichen dafür, dass Frankreich die nach dem vorliegenden Entscheid zu übermittelnden Informationen an die Behörden (Staatsanwaltschaft und Gerichte) weiterleiten wird, die mit dem Strafverfahren (inkl. allfälliger Rechtsmittelverfahren) wegen unlauteren Bank- oder Finanzgebarens ("démarchage bancaire ou financier illicite") und Geldwäscherei in einem schweren Fall mit Vortat des Steuerbetrugs ("blanchiment aggravé de fraude fiscale") befasst sind, oder sich auf andere Weise nicht nach Treu und Glauben an diesen völkerrechtlichen Vertrag halten wird. Dies gilt umso mehr, als sich die DGFP in einem separaten Schreiben desselben Datums konkret in Bezug auf das gegen die Beschwerdegegnerin gerichtete Strafverfahren verpflichtet hat. Das Bundesgericht nimmt im vorliegenden Verfahren diese Zusicherungen und Verpflichtungen des französischen Staates zur Kenntnis. Die ESTV wird die französischen Behörden auf ihren Zusicherungen zu behaften haben, soweit sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, dass die ersuchten Informationen zu übermitteln sind. 7.8 Die von der Beschwerdegegnerin erwähnten Umstände und Befürchtungen, wonach Frankreich die Zusicherungen und Verpflichtungen vom 11. Juli 2017 nicht einhalten wird, sind unbegründet. 7.8.1 Die Vorinstanz hat festgestellt, dass die DGFP am 19. September 2016 von einer Schweizer Filiale der Beschwerdegegnerin verlangt hat, ihr direkt Bankdaten zu bestimmten Steuerpflichtigen zu übermitteln. Mit diesem Vorgehen hat die DGFP die Souveränität der Schweiz missachtet und das Völkerrecht verletzt. Indessen hat die Vorinstanz zu Recht erkannt, dass aus einem völkerrechtswidrigen Versuch einer ausländischen Behörde, Daten in der Schweiz zu erheben, nicht geschlossen werden kann, dass der betreffende Staat amtshilfeweise übermittelte Daten abkommenswidrig verwenden bzw. an Behörden weiterleiten wird, die abkommensfremde Zwecke verfolgen. 7.8.2 Im Übrigen wiederholt die Beschwerdegegnerin im Wesentlichen die Anhaltspunkte, welche sie bereits gegenüber der ESTV gegen die Amtshilfe vorgebracht hatte und welche gerade Anlass zu den Erkundigungen der ESTV bei der DGFP gegeben hatten. Diese Erkundigungen mündeten schliesslich in den Zusicherungen vom 11. Juli 2017. Die Vorbringen der Beschwerdegegnerin vermögen diese Zusicherungen und damit die Vermutung des guten Glaubens Frankreichs nicht in Zweifel zu ziehen. Tatsachen und Beweismittel, die sich erst nach dem angefochtenen Urteil ereignet haben bzw. entstanden sind, hat das Bundesgericht nicht zu beachten (Art. 99 Abs. 1 BGG; vgl. nicht publ. E. 3.1 mit Hinweisen). Immerhin kann aufgrund der Diskussionen an der öffentlichen Beratung darauf hingewiesen werden, dass das Tribunal de Grande Instance de Paris in seinem noch nicht rechtskräftigen Entscheid vom 20. Februar 2019 entgegen der Auffassung der DGFP Beweismittel, die nicht im Einklang mit Art. 26 OECD-MA - und damit Art. 28 DBA CH-FR, der auf Art. 26 OECD-MA basiert - standen, nicht zugelassen hat (S. 66 des genannten Urteils, abrufbar unter www.dalloz-actualite.fr/document/t-corr-paris-20-fevr-2019-n-11055092033 , abgerufen am 10. Oktober 2019). 7.9 Im Lichte der Zusicherungen in der Verständigungslösung vom 11. Juli 2017 und im Schreiben der DGFP vom selben Tage, die das Bundesgericht zur Kenntnis nimmt, ergeben sich keine konkreten Anhaltspunkte, die darauf schliessen liessen, dass Frankreich beabsichtigte, das Spezialitätsprinzip oder die Geheimhaltungspflicht gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR zu verletzen. Die Amtshilfe kann folglich nicht aus diesem Grund verweigert werden.
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Regeste a Art. 28 Abs. 1 DBA CH-FR; Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR; Art. 2 der Vereinbarung vom 25. Juni 2014 über die Änderung des Zusatzprotokolls zum revidierten DBA CH-FR; Art. 3 lit. c StAhiG; Unterscheidung zwischen Listenersuchen und Gruppenersuchen; zeitlicher Anwendungsbereich von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR. Umschreibung des Verfahrensgegenstands (E. 4.1-4.2). Begriff des Listenersuchens (E. 4.3). Abgrenzung der Listenersuchen von den Gruppenersuchen (Bestätigung der Rechtsprechung; E. 4.4). Charakterisierung des streitbetroffenen Ersuchens als Listenersuchen (E. 4.5). Zusammenfassung der Position der Vorinstanz (E. 5.1). Geschichtlicher Hintergrund von Ziff. XI Zusatzprotokoll DBA CH-FR (E. 5.2). Regeln über die Auslegung völkerrechtlicher Verträge gemäss Völkergewohnheitsrecht, das in der VRK kodifiziert ist (E. 5.3). Vorschriften über Amtshilfe sind unmittelbar anwendbar, soweit das Abkommen nichts anderes vorsieht (E. 5.4). Auslegung von Art. 2 Abs. 3 der Vereinbarung vom 25. Juni 2014. Resultat: Diese Bestimmung betrifft nur Gruppenersuchen; für andere Arten von Ersuchen ohne Namensangabe gilt Art. 2 Abs. 2 der Vereinbarung vom 25. Juni 2014 (E. 5.5). Fazit: Für Listenersuchen ist unter dem DBA CH-FR für Zeiträume ab 1. Januar 2010 Amtshilfe zu leisten, wenn sie die betroffenen Personen auf andere Weise als durch Angabe der Namen und Adressen identifizieren (E. 5.6).
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administrative law and public international law
2,020
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-150%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,675
146 II 150
146 II 150 Regeste b Art. 28 Abs. 1 und Abs. 2 DBA CH-FR; Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR; voraussichtliche Erheblichkeit und "fishing expedition"; Spezialitätsprinzip und Geheimhaltungspflicht. Kriterien zur Abgrenzung zulässiger Gruppenersuchen von unzulässigen "fishing expeditions" gelten auch für Listenersuchen (Bestätigung der Rechtsprechung; E. 6.1). Anwendung der Kriterien auf vorliegenden Fall (E. 6.2). Resultat: Es bestehen hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass die betroffenen Personen ihre steuerrechtlichen Pflichten verletzt haben. Keine "fishing expedition" (E. 6.3). Keine Rückweisung an die Vorinstanz (E. 6.4). Pacta sunt servanda ist ein Grundsatz des Völkergewohnheitsrechts. Hieraus folgt das Vertrauensprinzip zwischen Vertragsstaaten. Der gute Glaube des ersuchenden Staates ist zu vermuten (E. 7.1). Der ersuchende Staat ist zur Geheimhaltung verpflichtet und darf übermittelte Informationen nur zu den Zwecken gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR verwenden, solange die zuständige Behörde des ersuchten Staates die abkommensfremde Verwendung nicht genehmigt (E. 7.2). Wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der ersuchende Staat die Geheimhaltungspflicht oder das Spezialitätsprinzip verletzen wird und er diese Zweifel auf Aufforderung des ersuchten Staates nicht mittels entsprechender Zusicherungen ausräumt, ist Amtshilfe zu verweigern (E. 7.3). Vorliegend hatten ursprünglich konkrete Anhaltspunkte für eine drohende Verletzung der Geheimhaltungspflicht und des Spezialitätsprinzips bestanden (E. 7.4 und 7.5). Der ersuchende Staat hat diese Zweifel aber mittels Zusicherungen ausgeräumt (E. 7.6 und 7.7). Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der ersuchende Staat diese Zusicherungen nicht einhalten wird (E. 7.8). Fazit: Im Lichte der gemachten Zusicherungen bestehen keine konkreten Anhaltspunkte für eine drohende Verletzung der Geheimhaltungspflicht oder des Spezialitätsprinzips (E. 7.9). Sachverhalt ab Seite 153 A. A.a Am 11. Mai 2016 sandte die Direction Générale des Finances Publiques (DGFP) ein Amtshilfeersuchen an die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV). Laut ihrem Ersuchen stützte sich die DGFP auf Art. 28 des Abkommens vom 9. September 1966 zwischen der Schweiz und Frankreich zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen und zur Vermeidung von Steuerbetrug und Steuerflucht (DBA CH-FR; SR 0.672.934.91) sowie die Vereinbarung vom 25. Juni 2014 über die Änderung des Zusatzprotokolls zum revidierten Abkommen zwischen der Schweiz und Frankreich vom 9. September 1966 zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen und zur Vermeidung von Steuerbetrug und Steuerflucht (nachfolgend: Vereinbarung 2014, AS 2016 1195; teilweise wiedergegeben unter SR 0.672.934.91). Vom Ersuchen betroffen seien gewisse, mutmasslich in Frankreich steuerpflichtige Personen, die anhand einer dem Ersuchen beigelegten Liste identifizierbar seien. Als Informationsinhaberin in der Schweiz nannte die DGFP die UBS AG (heute: UBS Switzerland AG). Die Informationen sollten laut der DGFP der Erhebung der französischen Einkommenssteuer ("impôt sur le revenu") für die Steuerjahre 2010-2014 und der Solidaritätssteuer auf Vermögen ("impôt de solidarité sur la fortune") für die Steuerjahre 2010-2015 dienen. A.b Gemäss der DGFP lag dem Ersuchen folgender Sachverhalt zugrunde: A.b.a Eine von der Staatsanwaltschaft Bochum geleitete Untersuchung und die Durchsuchung der deutschen Zweigniederlassungen der UBS im Mai 2012 und im Juli 2013 hätten zur Beschlagnahme von Daten über französische Steuerpflichtige geführt, die eine Verbindung mit bei der UBS in der Schweiz eröffneten Konten aufgewiesen hätten. Unter Berufung auf die Richtlinie Nr. 2011/16/EU (Richtlinie 2011/16/EU des Rates vom 15. Februar 2011 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung und zur Aufhebung der Richtlinie 77/799/EWG) hätte die französische Steuerverwaltung daraufhin mit Schreiben vom 20. April 2015 von der deutschen Steuerverwaltung verlangt, dass ihr diese Informationen mitgeteilt würden. Die deutsche Steuerverwaltung habe ihr am 3. Juli 2015 Folgendes übermittelt: - eine Liste A von Konten mit genauer Identifikation der damit verbundenen Steuerpflichtigen (1'130 Konten), die alle einen Domizilcode für Frankreich aufgewiesen hätten; - zwei Listen betreffend die Jahre 2006 (Liste B) und 2008 (Liste C) mit Kontoangaben, die alle mit dem Domizilcode für Frankreich aufgeführt seien. Insgesamt würden diese Listen über 45'161 unterschiedliche Kontonummern beinhalten. Die Vermögenswerte, die diese Listen auswiesen, würden sich auf über 11 Mia. Fr. belaufen, was laut der DGFP Mindereinnahmen von mehreren Milliarden Euro für den französischen Fiskus bedeuten könnte. A.b.b Gemäss Art. 1949 A des französischen Steuergesetzes ("Code général des impôts") müssten in Frankreich steuerlich ansässige Personen ihre im Ausland eröffneten Bankkonten deklarieren. Ebenso müssten sie die Einkünfte aus französischen und ausländischen Quellen sowie in Frankreich und im Ausland vorhandenes Vermögen deklarieren. Sodann würden jene Personen, die in die Rechte und Pflichten der vorgenannten Steuerpflichtigen eingetreten seien, auf unbestimmte Zeit für deren Steuerschulden haften. Zahlreiche Hinweise liessen vermuten, dass gewisse französische Steuerpflichtige diesen Steuerpflichten nicht nachgekommen seien. Frankreich habe im Jahr 2013 eine Regularisierungsstelle für nicht deklarierte Finanzvermögen eingerichtet. Diese habe seit ihrer Errichtung mehr als 45'000 Gesuche und 5.5 Mia. EUR an Steuern und Strafzahlungen entgegengenommen bzw. eingenommen. Überdies habe die Analyse der Regularisierungsgesuche gezeigt, dass 91 % davon Finanzvermögen bei Schweizer Finanzinstituten betreffen würden. Unter diesen Finanzinstituten befinde sich die Bank UBS. Bisher seien 7'858 ursprünglich gegenüber der französischen Steuerverwaltung nicht deklarierte UBS-Konten durch französische Steuerpflichtige regularisiert worden. A.b.c Ausserdem seien gegen die Bank UBS AG in Frankreich im Juni 2013 und im Juli 2014 Untersuchungen wegen unlauteren Bank- oder Finanzgebarens ("démarchage bancaire ou financier illicite") bzw. wegen Geldwäscherei in einem schweren Fall mit Vortat des Steuerbetrugs ("blanchiment aggravé de fraude fiscale") eingeleitet worden. Gegen UBS France SA seien derweil im Jahr 2013 wegen Beihilfe zu unlauterem Bank- oder Finanzgebaren ("complicité de démarchage bancaire ou financier illicite") und im Jahr 2015 wegen Beihilfe zu Geldwäscherei in einem schweren Fall mit Vortat des Steuerbetrugs ("complicité de blanchiment aggravé de fraude fiscale") Untersuchungen eingeleitet worden. Es sei zu beachten, dass die Zeiträume, aus denen die übermittelten Listen stammten (2006 und 2008), mitten in die Periode fallen, für welche die UBS verdächtigt werde, ein umfassendes Steuerfluchtsystem aufgebaut zu haben. In diesem Zusammenhang sei es zwingend an der französischen Steuerverwaltung, systematische Kontrollen der Informationen vorzunehmen, welche von der deutschen Steuerverwaltung geliefert worden seien. A.b.d In Bezug auf die Liste von Bankkonten, welche französische Steuerpflichtige direkt identifizierte (Liste A), hätten die Nachforschungen der französischen Steuerverwaltung ergeben, dass nahezu alle Betroffenen (97 %) tatsächlich in Frankreich steuerlich ansässig gewesen seien. Die Vermutung der französischen Steuerverwaltung habe sich somit bestätigt. Es sei bereits eine erste Reihe von Steuerprüfungen hinsichtlich der Liste A eingeleitet worden, die ungefähr einen Drittel der Konten auf dieser Liste betreffe. Die Ergebnisse belegten die Verlässlichkeit der Liste und das Vorliegen von Betrug. Die ersten Ergebnisse, die sich auf die Hälfte der eingeleiteten Steuerprüfungen bezögen, liessen erkennen, dass die Steuerpflichtigen entweder anerkannt hätten, ein undeklariertes Konto gehalten zu haben oder dass sie ihre Situation seither bei der Regularisierungsstelle geregelt hätten. Was die anonymen Bankkonten (Listen B und C) betreffe, so habe die französische Steuerverwaltung diese abgeglichen mit: - den Daten (Kontonummern), die sie von der ESTV im Rahmen des bilateralen Zinsbesteuerungsabkommens zwischen der Europäischen Union und der Schweiz (Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über Regelungen, die den in der Richtlinie 2003/48/EG des Rates im Bereich der Besteuerung von Zinserträgen festgelegten Regelungen gleichwertig sind [SR 0.641.926.81]; neuer Titel seit 1. Januar 2017: Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union über den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten zur Förderung der Steuerehrlichkeit bei internationalen Sachverhalten [AS 2016 5003]) erhalten habe; - den Kontonummern der Steuerpflichtigen, die ihre Steuersituation im Rahmen der Regularisierungsprogramme vom April 2009 und vom Juni 2013 bei der französischen Steuerverwaltung regularisiert hätten; - Informationen, die sie im Rahmen der internationalen Amtshilfe von der Schweiz erhalten habe. Die Abgleiche hätten 4'782 von der französischen Steuerverwaltung bereits identifizierte Kontonummern ergeben, was über 10 % der Konten auf den Listen B und C entspreche. Es habe sich erwiesen, dass alle der identifizierten Konten tatsächlich mit in Frankreich steuerlich ansässigen Personen verbunden gewesen seien. Diese Kontonummern seien vom vorliegenden Ersuchen ausgenommen worden, da ihre Inhaber bereits identifiziert worden seien. Demnach habe die französische Steuerbehörde alle ihre innerstaatlichen Untersuchungsmittel ausgeschöpft. A.b.e Nach Abschluss der geschilderten Nachforschungen, welche die Vermutung erhärtet hätten, dass die Konten tatsächlich mit französischen Steuerpflichtigen verbunden seien, verblieben 40'379 Bankkonten, die mittels Amtshilfe zu identifizieren seien. In Anbetracht des dargelegten Sachzusammenhangs betreffend in der Schweiz gehaltener Guthaben mutmasslicher französischer Steuerpflichtiger bestehe eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass ein Teil der nicht identifizierten Konten der Listen B und C nicht deklariert worden sei. Somit dränge sich eine systematische Kontrolle sämtlicher Personen auf, die mit den Konten verbunden seien, um herauszufinden, ob ihre Steuerpflichten erfüllt worden seien. Die Identifizierung der Personen, die mit den Konten verbunden seien, sei unabdingbar, damit die französische Steuerverwaltung diese Kontrolle vornehmen könne. Unter diesen Voraussetzungen seien die ersuchten Informationen zwecks Identifizierung der mutmasslichen Steuerpflichtigen, die im Zusammenhang mit diesen Konten stünden, voraussichtlich erheblich zur Durchsetzung der französischen Steuergesetzgebung. A.b.f Gestützt auf den vorstehenden Sachverhalt ersuchte die DGFP die ESTV um die Übermittlung der folgenden Informationen: a) Namen/Vornamen, Geburtsdaten und letzte bekannte Adressen gemäss Bankunterlagen i. des Kontoinhabers bzw. der Kontoinhaber, ii. der wirtschaftlich berechtigten Person bzw. Personen gemäss Formular A, iii. jeder anderen Person, die in die Rechte und Pflichten der beiden letztgenannten Personen tritt bzw. getreten ist. b) Die Kontostände jeweils per 1. Januar der Jahre 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 und 2015. B. B.a Nachdem die ESTV mit E-Mail vom 19. Mai 2016 bei der DGFP nachgefragt hatte, weshalb vom Domizilcode auf einen Zusammenhang mit Frankreich geschlossen werde, erhielt sie gleichentags von der DGFP eine Liste mit Domizilcodes, welche die Zuordnung der in Deutschland beschlagnahmten Daten zu Personen mit einem bestimmten Domizilland ermöglichen soll. Diese Liste hatte Frankreich amtshilfeweise von Deutschland erhalten. B.b Mit Editionsverfügung vom 10. Juni 2016 forderte die ESTV die UBS Switzerland AG auf, die ersuchten Informationen einzureichen und bat sie, die betroffenen Personen mit noch aktiver Geschäftsbeziehung über das Amtshilfeverfahren zu informieren. Die UBS Switzerland AG kam dieser Aufforderung nach, verlangte aber mit Gesuch vom 21. Juni 2016, dass die ESTV ihre Editionsverfügung in Wiedererwägung ziehe und der UBS Akteneinsicht gewähre. Nachdem die ESTV beides abgelehnt hatte, ordnete das Bundesverwaltungsgericht auf Beschwerde der UBS Switzerland AG hin mit Urteil vom 25. Oktober 2016 an, dass der UBS Switzerland AG im Verfahren vor der ESTV Parteistellung eingeräumt und Akteneinsicht gewährt werde. B.c Parallel zu diesem ersten Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht beantragte die UBS Switzerland AG bei der ESTV mit Schreiben vom 23. August 2016 die Sistierung der amtshilfeweisen Datenübermittlung bis zum Erhalt einer schriftlichen Zusicherung der DGFP, dass diese das Spezialitätsprinzip einhalten werde. Mit Schreiben vom 1. September 2016 bat die ESTV die DGFP um Klärung in Bezug auf die Einhaltung des Spezialitätsprinzips. Die DGFP antwortete mit Schreiben vom 27. Dezember 2016. Nachdem die UBS Switzerland AG Einsicht in dieses Schreiben erhalten hatte, teilte sie der ESTV am 6. Februar 2017 mit, dass die Bestätigung der DGFP ihrer Auffassung nach nicht genüge. Mit Schreiben vom 7. Februar 2017 und vom 29. März 2017 wies die ESTV die DGFP noch einmal auf ihre Bedenken hinsichtlich des Spezialitätsprinzips hin. Mit letzterem Schreiben teilte die ESTV der DGFP mit, dass sie die Amtshilfe nicht nur in diesem Fall, sondern bezüglich sämtlicher Ersuchen Frankreichs suspendieren werde, bis sie hinreichende Zusicherungen seitens der DGFP erhalten habe, dass Frankreich das Spezialitätsprinzip und die Geheimhaltungspflicht einhalten werde. In einem Briefwechsel vom 11. Juli 2017 (nachfolgend auch als "Verständigungslösung" bezeichnet) bestätigten sich die ESTV und die DGFP gegenseitig gestützt auf Art. 27 Abs. 3 DBA CH-FR die Ergebnisse eines Treffens vom 22. Juni 2017 wie folgt: "Les informations transmises par l'État requis dans le cadre de l'assistance administrative sont utilisées dans l'État requérant uniquement dans un contexte fiscal, dans le respect des dispositions conventionnelles applicables et de l'article 26 du Modèle de Convention OCDE ainsi que de son commentaire. Une utilisation de ces informations dans tout autre contexte est soumise à autorisation préalable de l'autorité compétente requise. Les autorités compétentes reconnaissent que la réponse à une demande visant une personne précise peut être utilisée dans un contexte fiscal à l'encontre d'une personne tierce. Au moment du dépôt de la demande, l'intention d'une telle utilisation n'est toutefois pas encore concrétisée." Ebenfalls am 11. Juli 2017 informierte die DGFP die ESTV über den Abschluss des strafrechtlichen Untersuchungsverfahrens. Die DGFP könne die ESTV zum jetzigen Zeitpunkt deshalb informieren, dass die Informationen nicht im Strafverfahren verwendet werden sollten. Zudem bestünden aktuell keine konkreten Pläne für eine sonstige Verwendung der Informationen gegen die Bank UBS ("Par ailleurs, je vous informe que la phase d'instruction pénale visant la banque UBS est désormais close. À ce jour, je puis donc vous informer qu'aucune utilisation des informations susceptibles d'être reçues des autorités suisses et afférentes à des comptes détenus au sein de cette banque n'a lieu d'être faite dans la procédure pénale visant cette banque. Au demeurant, à ce jour, aucune autre utilisation n'est non plus concrétisée à l'encontre de ladite banque."). Mit Schreiben vom 25. Juli 2017 teilte die UBS der ESTV mit, die Verständigungslösung und das Schreiben vom 11. Juli 2017 enthielten ihrer Auffassung nach keine ausreichenden Zusicherungen. B.d Nach weiterer Korrespondenz erliess die ESTV schliesslich am 9. Februar 2018 acht Schlussverfügungen, mit welchen sie der UBS eröffnete, dass der DGFP im gewünschten Umfang Amtshilfe erteilt werde. Die UBS focht diese Schlussverfügungen mit Beschwerden beim Bundesverwaltungsgericht an. Das Bundesverwaltungsgericht vereinigte die Verfahren und hiess die Beschwerden mit Urteil vom 30. Juli 2018 gut, soweit es darauf eintrat, und hob die Schlussverfügungen sowie die Editionsverfügung der ESTV auf. C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 10. August 2018 beantragt die ESTV die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils unter Bestätigung ihrer Editionsverfügung vom 10. Juni 2016 und ihrer Schlussverfügungen vom 9. Februar 2018, eventualiter die Rückweisung an die Vorinstanz im Sinne der bundesgerichtlichen Erwägungen. Die Beschwerdegegnerin hat sich vernehmen lassen und zwei Rechtsgutachten eingereicht. Sie beantragt die Abweisung der Beschwerde, eventualiter die Rückweisung an die Vorinstanz zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung im Sinne der bundesgerichtlichen Erwägungen, subeventualiter teilweise die Abweisung der Beschwerde und Aufhebung der Editions- und Schlussverfügungen, soweit sie eine Herausgabepflicht von Bankunterlagen und Informationen betreffend Sachverhalte erfassen, die sich vor dem 1. Februar 2013 zugetragen haben. Das Bundesgericht hat am 26. Juli 2019 eine öffentliche Beratung durchgeführt. Es heisst die Beschwerde gut. Erwägungen Aus den Erwägungen: II. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens 4. 4.1 Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist ein Urteil der Vorinstanz, mit welchem sie acht Schlussverfügungen der ESTV nach Art. 17 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 28. September 2012 über die internationale Amtshilfe in Steuersachen (Steueramtshilfegesetz, StAhiG; SR 651.1) sowie eine Editionsverfügung nach Art. 10 Abs. 1 StAhiG aufhob, welche die Beschwerdegegnerin nach Art. 19 Abs. 1 StAhiG bei ihr angefochten hatte. In ihren Schlussverfügungen hatte die ESTV den gemäss Art. 3 lit. a StAhiG betroffenen Personen und der Beschwerdegegnerin angezeigt, dass sie der DGFP Amtshilfe leiste und die ersuchten Informationen übermittle, welche die Beschwerdegegnerin zu den betroffenen Personen infolge der Editionsverfügung herausgegeben hatte. Weiter verfügte die ESTV, dass sie die DGFP anlässlich der Übermittlung der Informationen auf die Einschränkungen bei deren Verwendung und die Geheimhaltungspflichten gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR hinweisen werde. 4.2 Am Ursprung der angefochtenen acht Schlussverfügungen stand das Amtshilfeersuchen der DGFP vom 11. Mai 2016. Dieses Ersuchen stützte sich auf eine Liste mit rund 40'000 Konto- und anderen Banknummern, mithilfe derer die ESTV und die Beschwerdegegnerin die betroffenen Personen in der Folge identifizieren und die ersuchten Informationen zusammenstellen konnten. Nebst den erwähnten Konto- und Banknummern enthielt das Ersuchen weder Namen noch Adressen der betroffenen Personen. 4.3 Das Bundesgericht hat sich bereits mehrmals mit ähnlichen Ersuchen auseinandergesetzt. Dabei kam es zum Schluss, dass Ersuchen, die eine Mehrzahl von Personen betreffen und welche die betroffenen Personen namentlich oder mittels einer Liste mit Nummern - etwa Kreditkarten- oder Bankkontonummern - identifizieren, als eine Sammlung einzelner Ersuchen zu betrachten sind. Die ersuchende Behörde fasst diese einzelnen Ersuchen aus Gründen der Verfahrensökonomie in einem gemeinsamen Gesuch zusammen, könnte sie aber grundsätzlich auch einzeln stellen. Für solche Ersuchen verwendet das Bundesgericht den Begriff "Listenersuchen" ( demande collective ; vgl. BGE 143 II 628 E. 4.4 und 5.1 S. 640 ff.; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 4.4, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14; Urteil 2C_893/2015 vom 16. Februar 2017 E. 12.1, nicht publ. in: BGE 143 II 202 , aber in: RDAF 2017 II S. 336, StE 2017 A 31.2 Nr. 14, StR 72/2017 S. 612). 4.4 Art. 3 lit. c StAhiG definiert die Gruppenersuchen als "Amtshilfeersuchen, mit welchen Informationen über mehrere Personen verlangt werden, die nach einem identischen Verhaltensmuster vorgegangen sind und anhand präziser Angaben identifizierbar sind". Sofern ein Listenersuchen die betroffenen Personen nur mittels einer Nummer und nicht namentlich identifiziert, erscheint der Unterschied zu einem Gruppenersuchen geringfügig (vgl. BGE 143 II 628 E. 5.1 S. 642; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). Dennoch liegt kein Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG vor; im Gegensatz zu einem definierten Verhaltensmuster stellt eine Kreditkarten- oder Kontonummer ein individuell identifizierendes Merkmal dar (vgl. Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 4.4, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). 4.5 Das Ersuchen der DGFP betrifft zwar wegen der grossen Zahl von Banknummern aller Wahrscheinlichkeit nach eine sehr grosse Anzahl von Personen. Dabei handelt es sich um ein Listenersuchen im Sinne der zitierten Rechtsprechung und nicht um ein Gruppenersuchen nach Art. 3 lit. c StAhiG. Die betroffenen Personen können aufgrund des Listenersuchens anhand der bekannten Konto- und anderen Banknummern einzeln identifiziert werden (vgl. BGE 143 II 628 E. 5.1 S. 642). Bei einem Gruppenersuchen hingegen stützt sich der ersuchende Staat auf ein identisches Verhaltensmuster einer Gruppe von Personen, ohne dass dabei ein individuelles Merkmal, wie eine Banknummer, bekannt wäre. III. Zeitlicher Anwendungsbereich von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR 5. 5.1 Die Vorinstanz hielt in ihrem Urteil dafür, dass dem Amtshilfeersuchen der DGFP vom 11. Mai 2016 für Informationen betreffend Zeiträume vor dem 1. Februar 2013 schon alleine deshalb nicht stattgegeben werden könne, weil insoweit die aktuelle, im Zuge der Vereinbarung 2014 geänderte Fassung von Ziff. XI Abs. 3 Zusatzprotokoll DBA CH-FR nicht anwendbar und eine Identifikation der betroffenen Personen mit Namen und Adressen unabdingbar sei. Sie stützte diese Auffassung auf Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014, welcher die Anwendung von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR für alle Ersuchen, die den Namen der betroffenen Person nicht nennen, auf Sachverhalte betreffend Zeitperioden ab dem 1. Februar 2013 beschränke. 5.2 Bevor die Tragweite von Art. 2 Abs. 3 der Vereinbarung 2014 beurteilt wird, ist die Entstehung der anwendbaren Bestimmungen kurz darzustellen. 5.2.1 Das Amtshilfeersuchen der DGFP stützt sich auf Art. 28 DBA CH-FR. Die heute geltende Fassung dieser Bestimmung wurde mit dem Zusatzabkommen vom 27. August 2009 zum DBA CH-FR (AS 2010 5683; nachfolgend: Zusatzabkommen 2009), genehmigt durch Bundesbeschluss vom 18. Juni 2010 (AS 2010 5681), in das DBA CH-FR aufgenommen. Hintergrund dieser Änderung von Art. 28 DBA CH-FR waren die veränderten internationalen Gegebenheiten auf dem Gebiet der Steueramtshilfe, aufgrund derer sich die Schweiz im Jahre 2009 veranlasst sah, dieses und andere Doppelbesteuerungsabkommen dahingehend zu ändern, dass sie inskünftig Amtshilfe nach dem internationalen Standard gemäss Art. 26 des OECD-Musterabkommens (nachfolgend: OECD-MA) leisten konnte (vgl. Zusatzbotschaft vom 27. November 2009 zur Botschaft vom 6. März 2009 über die Genehmigung eines neuen Zusatzabkommens zum Doppelbesteuerungsabkommen mit Frankreich [nachfolgend: Zusatzbotschaft 2009], BBl 2010 1543 f.). 5.2.2 Mit dem Zusatzabkommen 2009 wurde nicht nur Art. 28 DBA CH-FR geändert, sondern auch das integrierenden Bestandteil des DBA CH-FR bildende Zusatzprotokoll vom 9. September 1966 (nachfolgend: Zusatzprotokoll DBA CH-FR) um eine Ziffer XI ergänzt. Diese Bestimmung verpflichtet den ersuchenden Staat unter anderem, zuerst seine innerstaatlichen Untersuchungsmöglichkeiten auszuschöpfen (sog. Subsidiaritätsprinzip), und untersagt den Vertragsstaaten sogenannte "fishing expeditions", d.h. Amtshilfeersuchen, die ohne präzises Ermittlungsobjekt in der Hoffnung gestellt werden, steuerlich relevante Informationen zu erhalten (Ziff. XI Abs. 1 und 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR; vgl. Zusatzbotschaft 2009, BBl 2010 1548). Zudem verlangte das Abkommen, dass die ersuchenden Behörden Namen und Adresse der in eine Prüfung oder Untersuchung einbezogenen Person liefern müssen (Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR). 5.2.3 In der ersten Phase der Überprüfung der Amtshilfepraxen in den verschiedenen Staaten (sog. Peer Review), welche das Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes (nachfolgend: Global Forum) in den Jahren 2010 und 2011 durchführte, zeigte sich, dass die zwingende namentliche Identifikation der betroffenen Person aus internationaler Sicht ein zu grosses Hindernis für die Umsetzung eines funktionierenden Informationsaustauschs darstellte. Diverse der von der Schweiz in den Jahren 2009 und 2010 an den internationalen Standard angepassten Doppelbesteuerungsabkommen - darunter das DBA CH-FR - machten die Gewährung der Amtshilfe indessen gerade von dieser Voraussetzung abhängig (vgl. Botschaft vom 6. April 2011 zur Ergänzung der am 18. Juni 2010 von der Schweizerischen Bundesversammlung genehmigten Doppelbesteuerungsabkommen, BBl 2011 3756 und 3761). Um dieses Hindernis abzubauen und so den Wünschen des Global Forum Rechnung zu tragen, autorisierte die Bundesversammlung die Bundesverwaltung Ende 2011, die betroffenen Doppelbesteuerungsabkommen dahingehend anzupassen, dass die Identifikation der betroffenen Personen auch auf andere Weise als durch den Namen und die Adresse erfolgen konnte (vgl. Bundesbeschluss vom 23. Dezember 2011 über eine Ergänzung des Doppelbesteuerungsabkommens zwischen der Schweiz und Frankreich, BBl 2011 155). Am 25. Juni 2014 einigten sich die Regierungen der Vertragsstaaten des DBA CH-FR schliesslich im Rahmen der Vereinbarung 2014 auf eine Änderung von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR. Danach sollte der ersuchte Staat inskünftig auch Ersuchen stattgeben, welche die betroffenen Personen auf andere Weise als durch den Namen und die Adresse identifizierten. 5.2.4 Das Bundesgericht hat die Wirksamkeit der völkerrechtlichen Verträge, welche der Bundesrat bzw. die Bundesverwaltung gestützt auf die entsprechenden referendumspflichtigen Bundesbeschlüsse abgeschlossen haben, im Zusammenhang mit den Briefwechseln mit den Niederlanden ( BGE 143 II 136 E. 5.3.3 S. 151), Norwegen ( BGE 143 II 628 E. 4.1 S. 636) und Schweden (Urteil 2C_387/2016 vom 5. März 2018 E. 2.2, in: StE 2018 A 32 Nr. 33) geprüft und bejaht. Diese Rechtsprechung gilt gleichermassen für das DBA CH-FR und die Vereinbarung 2014. Die Wirksamkeit der Änderung des Zusatzprotokolls DBA CH-FR durch die Vereinbarung 2014 wird vor Bundesgericht zu Recht nicht bestritten. 5.2.5 Die Vereinbarung 2014 ist am 30. März 2016 durch gegenseitigen Notenaustausch in Kraft getreten. In der durch Art. 1 Abs. 1 Vereinbarung 2014 geänderten Fassung lautet Ziff. XI Zusatzprotokoll DBA CH-FR in den hier relevanten Teilen (Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3 Bst. a und Abs. 4) seither wie folgt (deutsche Übersetzung des französischen Originaltextes gemäss SR 0.672.934.91): "XI. Im Falle des Austauschs von Informationen nach Artikel 28 des Abkommens stellt die zuständige Behörde des ersuchenden Staates ein Begehren erst dann, wenn alle in seinem innerstaatlichen Steuerverfahren vorgesehenen üblichen Mittel zur Beschaffung der Information ausgeschöpft sind. Der Verweis auf «voraussichtlich erhebliche» Informationen soll einen möglichst breiten Informationsaustausch in Steuersachen gewährleisten, ohne dass die Vertragsstaaten «fishing expeditions» durchführen oder Informationen verlangen können, deren Erheblichkeit für die Aufklärung der Steuerangelegenheiten bestimmter Steuerpflichtiger wenig wahrscheinlich ist. Bei einem Informationsbegehren haben die ersuchenden Behörden den Behörden des ersuchten Staates folgende Informationen zu liefern: a) die Identität der in eine Prüfung oder Untersuchung einbezogenen Person, wobei diese Information mittels Angabe des Namens der betreffenden Person oder weiterer Informationen, welche ihre Identifikation ermöglichen, geliefert werden kann; [...] Es besteht Einvernehmen darüber, dass die oben genannten Buchstaben a)-e) so auszulegen sind, dass sie einen wirksamen Informationsaustausch für die Anwendung von Artikel 28 dieses Abkommens nicht behindern." In der Fassung vor dem Inkrafttreten der Vereinbarung 2014 hatte Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR wie folgt gelautet: "Bei einem Informationsbegehren haben die ersuchenden Behörden den Behörden des ersuchten Staates folgende Informationen zu liefern: a) Namen und Adresse der in eine Prüfung oder Untersuchung einbezogenen Person und sofern verfügbar weitere Angaben, welche die Identifikation erleichtern (wie Geburtsdatum oder Zivilstand); [...]" Die Vereinbarung 2014 enthält sodann folgende Übergangsbestimmung (Art. 2 Abs. 2 und 3 Vereinbarung 2014): "2. Die vorliegende Vereinbarung findet Anwendung auf die Informationsbegehren betreffend Kalender- oder Geschäftsjahre, die ab dem 1. Januar 2010 beginnen. 3. Ungeachtet der Bestimmungen von Absatz 2 findet Artikel 1 Absatz 1 der vorliegenden Vereinbarung Anwendung auf Informationsbegehren über Sachverhalte, welche Zeitperioden ab dem 1. Februar 2013 betreffen." 5.3 Das vorliegende Amtshilfeersuchen betrifft Informationen zu Zeiträumen ab dem 1. Januar 2010. Zwischen den Parteien umstritten und zu prüfen ist, ob bereits für Zeiträume ab dem 1. Januar 2010 oder erst für Zeiträume ab dem 1. Februar 2013 die Identifikation der betroffenen Personen auf andere Weise als durch Angabe des Namens und der Adresse erfolgen kann. Diese Frage ist auf dem Wege der Auslegung der relevanten Bestimmungen (Art. 2 Abs. 2 und 3 Vereinbarung 2014) zu beantworten. 5.3.1 Bei der Auslegung und Anwendung von Doppelbesteuerungsabkommen sind die völkerrechtlichen Auslegungsgrundsätze zu beachten, wie sie namentlich das Wiener Übereinkommen vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge (VRK; SR 0.111, nachfolgend auch: Wiener Übereinkommen) vorgibt ( BGE 145 II 339 E. 4.4.1; BGE 144 II 130 E. 8.2 S. 139; BGE 143 II 136 E. 5.2.1 S. 148, BGE 143 II 202 E. 6.3.1 S. 207 f.; BGE 142 II 161 E. 2.1.3 S. 167; BGE 139 II 404 E. 7.2.1 S. 422). Jedenfalls soweit vorliegend relevant, stellen die Grundsätze des Wiener Übereinkommens zur Vertragsauslegung kodifiziertes Völkergewohnheitsrecht dar (Gutachten des Internationalen Gerichtshofs [IGH] vom 9. Juli 2004, Conséquences juridiques de l'édification d'un mur dans le territoire palestinien occupé, C.I.J. Recueil 2004 S. 174 § 94; BGE 125 II 417 E. 4d S. 424 f.; BGE 122 II 234 E. 4c S. 238; BGE 120 Ib 360 E. 2c S. 365). Sie sind deshalb für die Auslegung des DBA CH-FR, des Zusatzprotokolls DBA CH-FR sowie der Vereinbarung 2014 durch hiesige rechtsanwendende Behörden zu beachten, obschon Frankreich nicht Vertragsstaat des Wiener Übereinkommens ist ( BGE 145 II 339 E. 4.4.1). 5.3.2 Nach Art. 31 Abs. 1 VRK haben die Vertragsstaaten eine zwischenstaatliche Übereinkunft nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, ihren Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte ihres Zieles und Zweckes auszulegen. Neben dem Zusammenhang (Art. 31 Abs. 2 VRK) sind gemäss Art. 31 Abs. 3 VRK in gleicher Weise jede spätere Übereinkunft zwischen den Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrags oder die Anwendung seiner Bestimmungen (Bst. a), jede spätere Übung bei der Anwendung des Vertrags, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien über seine Auslegung hervorgeht (Bst. b), sowie jeder in den Beziehungen zwischen den Vertragsparteien anwendbare einschlägige Völkerrechtssatz (Bst. c) zu berücksichtigen. Die vorbereitenden Arbeiten und die Umstände des Vertragsabschlusses sind nach Art. 32 VRK ergänzende Auslegungsmittel und können herangezogen werden, um die nach Art. 31 VRK ermittelte Bedeutung zu bestätigen oder die Bedeutung zu bestimmen, wenn die Auslegung nach Art. 31 VRK die Bedeutung mehrdeutig oder dunkel lässt (Art. 32 Bst. a VRK) oder zu einem offensichtlich sinnwidrigen oder unvernünftigen Ergebnis führt (Art. 32 Bst. b VRK; vgl. BGE 145 II 339 E. 4.4.2; BGE 144 II 130 E. 8.2 S. 139; BGE 143 II 136 E. 5.2; je mit Hinweisen). Art. 31 Abs. 1 VRK bestimmt eine Reihenfolge der Berücksichtigung der verschiedenen Auslegungselemente, ohne dabei eine feste Rangordnung unter ihnen festzulegen. Den Ausgangspunkt der Auslegung völkerrechtlicher Verträge bildet jedoch die gewöhnliche Bedeutung ihrer Bestimmungen ( BGE 144 II 130 E. 8.2.1 S. 139; BGE 143 II 202 E. 6.3.1 S. 208, BGE 143 II 136 E. 5.2.2 S. 148). Diese gewöhnliche Bedeutung ist nach Treu und Glauben und unter Berücksichtigung ihres Zusammenhangs und des Ziels und Zwecks des Vertrags zu bestimmen ( BGE 144 II 130 E. 8.2.1 S. 139; BGE 143 II 202 E. 6.3.1 S. 208, BGE 143 II 136 E. 5.2.2 S. 148). Ziel und Zweck des Vertrags ist dabei, was mit dem Vertrag erreicht werden sollte. Zusammen mit der Auslegung nach Treu und Glauben stellt die teleologische Auslegung den "effet utile" des Vertrags sicher ( BGE 144 II 130 E. 8.2.1 S. 139; BGE 143 II 136 E. 5.2.2 S. 148; BGE 142 II 161 E. 2.1.3 S. 167; BGE 141 III 495 E. 3.5.1 S. 503). Der auszulegenden Bestimmung eines Doppelbesteuerungsabkommens ist unter mehreren möglichen Interpretationen demnach derjenige Sinn beizumessen, welcher ihre effektive Anwendung gewährleistet und nicht zu einem Ergebnis führt, das dem Ziel und Zweck der eingegangenen Verpflichtungen widerspricht ( BGE 143 II 136 E. 5.2.2 S. 149; BGE 142 II 161 E. 2.1.3 S. 167). Ausserdem sind die Vertragsstaaten nach Treu und Glauben gehalten, jedes Verhalten und jede Auslegung zu unterlassen, mittels welcher sie ihre vertraglichen Pflichten umgehen oder den Vertrag seines Ziels und Zwecks entleeren würden ( BGE 144 II 130 E. 8.2.1 S. 139; BGE 143 II 202 E. 6.3.1 S. 208; BGE 142 II 161 E. 2.1.3 S. 167). 5.4 Bestimmungen über die Amtshilfe, wie etwa solche über den Inhalt des Amtshilfeersuchens, sind verfahrensrechtlicher Natur. Die Doppelbesteuerungsabkommen enthalten die materiellen Anforderungen an dieses Verfahren, während das interne Recht dazu dient, den Vollzug desselben in der Schweiz zu konkretisieren. Die Formulierung des Bundesgerichts, wonach das Steueramtshilfegesetz den Charakter eines Vollzugsgesetzes von verfahrensrechtlicher Natur hat, ist in diesem Sinne zu verstehen ( BGE 143 II 628 E. 4.3 S. 639 mit Hinweisen). Anderslautende Bestimmungen vorbehalten kommen sowohl die Bestimmungen des StAhiG als auch die Amtshilfebestimmungen in den Doppelbesteuerungsabkommen gemäss der bundesgerichtlichen Praxis als Verfahrensregeln unmittelbar ab Inkrafttreten zur Anwendung (vgl. BGE 123 II 134 E. 5b/bb S. 139; BGE 112 Ib 576 E. 2 S. 584 mit Hinweisen; Urteile 2A.185/2003 vom 27. Januar 2004 E. 2; 2A.551/2001 vom 12. April 2002 E. 2a; 2A.250/2001 vom 6. Februar 2002 E. 3, in: StE 2002 A 31.4 Nr. 6, StR 57/2002 S. 410). Diese unmittelbare Anwendbarkeit gilt auch für Ersuchen, die nach dem Inkrafttreten der Verfahrensregeln gestellt werden, aber Steuerperioden vor dem Inkrafttreten der Verfahrensregeln betreffen ( BGE 143 II 628 E. 4.3 S. 639 mit Hinweisen; zur Bedeutung von Art. 28 VRK in diesem Zusammenhang vgl. Urteil 2A.551/2001 vom 12. April 2002 E. 2a; vgl. auch Urteil des EGMR G.S.B. gegen Schweiz vom 22. Dezember 2015, § 39 und 78). Den Staaten ist es allerdings unbenommen, die Amtshilfebestimmungen auf gewisse Steuerperioden einzuschränken. Sie tun dies regelmässig, indem sie in den Doppelbesteuerungsabkommen mittels Angabe eines Datums die Steuerperioden bezeichnen, für welche Amtshilfeersuchen gestellt werden können. So sehen die nach 2009 an Art. 26 OECD-MA angepassten Doppelbesteuerungsabkommen der Schweiz vor, dass nur für Steuerperioden ab einem bestimmten Datum Amtshilfe geleistet wird. Während dieses Datum in den meisten Doppelbesteuerungsabkommen auf den 1. Januar des auf das Inkrafttreten folgenden Jahres festgelegt wurde (vgl. BGE 143 II 628 E. 4.3 S. 640), wählten die Vertragsstaaten des DBA CH-FR bei der Anpassung von Art. 28 DBA CH-FR den 1. Januar des auf die Unterzeichnung folgenden Jahres (1. Januar 2010; vgl. Art. 11 Abs. 3 Zusatzabkommen 2009). Diese Regel wird in Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 wiederholt. In Bezug auf die Änderung von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR enthält die Vereinbarung 2014 indessen eine spezielle Regel (Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014; vgl. oben E. 5.2.5), die es auszulegen gilt. 5.5 Die ESTV ist der Auffassung, dass die Beschränkung des zeitlichen Anwendungsbereichs in Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 ausschliesslich Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG betreffe. Für alle anderen Arten von Ersuchen bestimme sich der Anwendungsbereich hingegen nach Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014, sodass beim vorliegenden Listenersuchen für Zeiträume ab dem 1. Januar 2010 Amtshilfe geleistet werden könne. 5.5.1 Nach Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 findet die Vereinbarung 2014 grundsätzlich Anwendung auf die Informationsbegehren betreffend Kalender- oder Geschäftsjahre, die ab dem 1. Januar 2010 beginnen. Nach dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Vereinbarung 2014 kommt die aktuell geltende Fassung von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR hingegen erst für Ersuchen zum Tragen, die sich auf Zeiträume ab dem 1. Februar 2013 beziehen. Der Wortlaut scheint nicht zwischen Gruppenersuchen und anderen Arten von Ersuchen zu unterscheiden. Nichtsdestotrotz ist er angesichts des gewählten Datums (1. Februar 2013) nicht restlos klar. Dieses Datum lässt nämlich erhebliche Zweifel aufkommen, ob wirklich alle Arten von Ersuchen ohne Namensangabe von der Ausnahmebestimmung von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 erfasst werden sollten. 5.5.2 Die ESTV ist der Auffassung, Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 beziehe sich nur auf Gruppenersuchen, nicht auf andere Ersuchen ohne Namensnennung. Sie begründet dies unter Rückgriff auf Ziel und Zweck der Vereinbarung 2014 (Art. 31 Abs. 1 VRK) sowie die Umstände des Vertragsschlusses (Art. 32 VRK). Ihr zufolge sollte der zeitliche Geltungsbereich der Vereinbarung 2014 mit dem Inkrafttreten der Bestimmungen über Gruppenersuchen im StAhiG koordiniert werden. Anders als das DBA CH-FR, das Zusatzprotokoll DBA CH-FR und die Vereinbarung 2014 unterscheide das StAhiG ausdrücklich zwischen Gruppenersuchen und anderen Ersuchen ohne Namensangabe. 5.5.3 Den Ausführungen der ESTV kann zugestimmt werden. Der im Jahre 2011 veröffentlichte Entwurf des Steueramtshilfegesetzes hatte Gruppenersuchen zwar noch ausdrücklich ausgeschlossen (Art. 4 Abs. 1 E-StAhiG; BBl 2011 6234). Allerdings war der Bundesrat schon damals davon ausgegangen, dass Gruppenanfragen aufgrund der anstehenden Überarbeitung des Kommentars der OECD zum OECD-MA in Kürze zugelassen werden mussten (vgl. Botschaft vom 6. Juli 2011 zum Erlass eines Steueramtshilfegesetzes, BBl 2011 6204 f.). Nachdem diese Überarbeitung am 17. Juli 2012 von der OECD beschlossen worden war und Gruppenersuchen damit im Kommentar der OECD zu Art. 26 OECD-MA verankert worden waren, entfernte das Parlament den Satzteil von Art. 4 Abs. 1 E-StAhiG, der Gruppenersuchen noch ausdrücklich ausgeschlossen hatte. Die rege Diskussion, die in beiden Kammern des Parlaments zu dieser Bestimmung und ihrer Anpassung geführt wurde, bestätigt, dass Gruppenersuchen nach dem Willen der Parlamentsmehrheit ab Inkrafttreten des Steueramtshilfegesetzes zulässig sein sollten (vgl. Diskussion im Ständerat, AB 2012 S 296 ff., und Diskussion im Nationalrat, AB 2012 N 1347 ff.; vgl. auch Botschaft vom 16. Oktober 2013 zur Änderung des Steueramtshilfegesetzes, BBl 2013 8370). Seit der Änderung vom 21. März 2014 unterscheidet das Steueramtshilfegesetz nunmehr auch dem Wortlaut nach zwischen Gruppen- und anderen Ersuchen (vgl. AS 2014 2309). Gemäss dieser Änderung gelten als Gruppenersuchen "Amtshilfeersuchen, mit welchen Informationen über mehrere Personen verlangt werden, die nach einem identischen Verhaltensmuster vorgegangen sind und anhand präziser Angaben identifizierbar sind" (Art. 3 lit. c StAhiG). Ein Teil der Bestimmungen über die Gruppenersuchen wurde der Klarheit halber für ab dem 1. Februar 2013 eingereichte Gruppenersuchen für anwendbar erklärt (vgl. Art. 24a Abs. 1 StAhiG; Botschaft vom 16. Oktober 2013 zur Änderung des Steueramtshilfegesetzes, BBl 2013 8380). Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG sind somit nach internem Recht erst seit dem 1. Februar 2013 zulässig. Hingegen enthielt das interne Recht keine vergleichbare Einschränkung für Einzelersuchen (inkl. solcher, die in einem Listenersuchen zusammengefasst wurden), welche die betroffenen Personen zwar ohne Angabe des Namens und der Adresse, aber auf andere Weise (z.B. mittels Banknummern) individuell identifizierten (vgl. oben E. 4.3). Solche Ersuchen konnten demnach auch schon vor dem 1. Februar 2013 gestellt werden, sofern das anwendbare Doppelbesteuerungsabkommen nicht die individuelle Identifizierung mittels des Namens und der Adresse vorschrieb (vgl. zu dieser Problematik BGE 143 II 628 E. 4.2 S. 637 ff., BGE 143 II 136 E. 5.3 S. 149 ff.). Das Datum des 1. Februars 2013 ist folglich nur für Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG von Bedeutung. 5.5.4 Eine einschränkende Auslegung von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 trägt im Übrigen auch dem Ausnahmecharakter Rechnung, der dieser Bestimmung im Verhältnis zur Regel von Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 zukommt. Nach Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 gelten die Vereinbarung 2014 und die darin enthaltenen Änderungen des DBA CH-FR und des zugehörigen Protokolls für alle Informationsbegehren betreffend Kalender- oder Geschäftsjahre, die ab dem 1. Januar 2010 beginnen. Fände Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 nicht nur für Gruppen-, sondern auch für Listenersuchen Anwendung, verlöre die Regel von Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 einen grossen Teil ihres Anwendungsbereichs an die Ausnahme von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014. Des Weiteren gilt es Ziff. XI Abs. 4 Zusatzprotokoll DBA CH-FR zu beachten, worauf die ESTV zu Recht hinweist. Diese Bestimmung gilt für sämtliche Ersuchen, mit welchen Informationen für Steuerperioden ab dem 1. Januar 2010 verlangt werden. Sie ist Teil des Zusammenhangs der Vereinbarung 2014 und folglich bei der Auslegung dieser völkerrechtlichen Vereinbarung zu berücksichtigen (Art. 31 Abs. 1 und 2 VRK). Ziff. XI Abs. 4 Zusatzprotokoll DBA CH-FR hält die Vertragsstaaten an, die formellen Anforderungen an die Amtshilfeersuchen nicht zu überspannen (für den Wortlaut vgl. oben E. 5.2.5). Dieser Bestimmung kann zwar kein direkter Hinweis darauf entnommen werden, dass für Zwecke von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 zwischen Gruppen- und anderen Ersuchen ohne Namensangabe zu unterscheiden wäre. Immerhin kann daraus aber abgelesen werden, dass Ziel und Zweck der Vereinbarung 2014 darin bestand, die formellen Anforderungen an die Amtshilfe zu lockern. Eine zu extensive Auslegung von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 würde diesem Ziel und Zweck zuwiderlaufen, sofern dadurch die Amtshilfe verunmöglicht würde. 5.5.5 Diese Auslegung wird schliesslich auch durch eine Medienmitteilung vom 30. März 2016 des Staatssekretariats für internationale Finanzfragen (SIF) gestützt, welches auf der Schweizer Seite für die Verhandlung der Vereinbarung 2014 verantwortlich gezeichnet hatte. Darin informierte das SIF die Öffentlichkeit über den Inhalt der Vereinbarung 2014 und äusserte sich unter anderem wie folgt: "Die Vereinbarung wird der Schweiz zudem erlauben, Gruppenanfragen aus Frankreich stattzugeben. Solche Ersuchen kommen für Sachverhalte in Frage, die ab dem 1. Februar 2013, dem Datum des Inkrafttretens des Bundesgesetzes über die internationale Amtshilfe in Steuersachen, eingetreten sind." Unilaterale Äusserungen wie Pressemitteilungen einer für die Verhandlungen zuständigen Behörde sind zwar nicht den vorbereitenden Arbeiten im Sinne von Art. 32 VRK zuzurechnen (vgl. OLIVER DÖRR, in: Vienna Convention on the Law of Treaties, A Commentary, Dörr/Schmalenbach [Hrsg.], 2. Aufl. 2018, N. 15 zu Art. 32 VRK; RICHARD GARDINER, Treaty interpretation, 2. Aufl. 2015, S. 119). Dennoch können sie im Rahmen von Art. 32 VRK als ergänzende Auslegungsmittel berücksichtigt werden, wenn sie wie hier Rückschlüsse auf die Umstände des Vertragsschlusses erlauben (vgl. Urteil des IGH vom 12. Dezember 1996, Affaire des plates-formes pétrolières [Iran gegen USA], C.I.J. Recueil 1996 S. 814 § 29; MARK E. VILLIGER, Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties, 2009, N. 5 zu Art. 32 VRK). 5.6 Die Auslegung von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 unter Berücksichtigung des Ziels und Zwecks der Vereinbarung 2014, ihres Zusammenhangs sowie der Umstände des Vertragsschlusses zeigt somit, dass diese Bestimmung die Anwendung von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR alleine für Gruppenersuchen auf Informationen betreffend die Zeiträume ab dem 1. Februar 2013 beschränkt. Beim vorliegenden Ersuchen handelt es sich nicht um ein Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG, sondern um ein Listenersuchen, bei dem die betroffenen Personen aufgrund der bekannten Banknummern einzeln identifiziert werden können (vgl. oben E. 4.5). Somit ist nach Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 und nach Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR grundsätzlich für Zeiträume ab dem 1. Januar 2010 Amtshilfe zu leisten, obschon das Ersuchen die betroffenen Personen auf andere Weise als durch Angabe der Namen und Adressen identifiziert. Die gegenteilige Ansicht der Vorinstanz ist mit dem Völkerrecht schwer vereinbar. IV. Voraussichtliche Erheblichkeit und "fishing expedition" 6. Die Vorinstanz hat die Schlussverfügungen und die Editionsverfügung der ESTV aufgehoben, weil das Amtshilfeersuchen der DGFP den höheren Anforderungen für Listenersuchen nicht genüge. Die ESTV rügt, dass die Vorinstanz das Ersuchen der DGFP zu Unrecht nach den für Gruppenersuchen geltenden Kriterien geprüft habe. Selbst wenn diese Kriterien aber anwendbar seien, wären sie im vorliegenden Fall erfüllt gewesen. Das Ersuchen betreffe also voraussichtlich erhebliche Informationen im Sinne von Art. 28 Abs. 1 DBA CH-FR und stelle keine unzulässige "fishing expedition" im Sinne von Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR dar. 6.1 In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob die Kriterien zur Abgrenzung der zulässigen Gruppenersuchen von den unzulässigen "fishing expeditions" auch auf Listenersuchen anwendbar sind. 6.1.1 Nach Art. 28 Abs. 1 DBA CH-FR tauschen die zuständigen Behörden der Vertragsstaaten Informationen aus, die zur Durchführung des Abkommens oder zur Anwendung oder Durchsetzung des innerstaatlichen Rechts betreffend Steuern voraussichtlich erheblich sind. Das Erfordernis der voraussichtlichen Erheblichkeit bezweckt, einen möglichst umfassenden Informationstausch zu gewährleisten, ohne den Vertragsstaaten zu erlauben, Informationen aufs Geratewohl oder Auskünfte zu verlangen, von denen wenig wahrscheinlich ist, dass sie Licht in die Steuerangelegenheiten einer bestimmten steuerpflichtigen Person bringen würden (vgl. Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR; BGE 143 II 185 E. 3.3.1 S. 193; BGE 142 II 161 E. 2.1.1 S. 165; BGE 141 II 436 E. 4.4.3 S. 445; Kommentar der OECD, N. 5 zu Art. 26 OECD-MA; vgl. auch DANIEL HOLENSTEIN, in: Internationales Steuerecht, 2015, N. 93 zu Art. 26 OECD-MA; XAVIER OBERSON, in: Modèle de Convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune, commentaire, Danon und andere [Hrsg.], 2014, N. 35 zu Art. 26 OECD-MA). Die Voraussetzung der voraussichtlichen Erheblichkeit bildet dementsprechend eine nicht sehr hohe Hürde für ein Amtshilfeersuchen ( BGE 143 II 185 E. 3.3.2 S. 195; BGE 142 II 161 E. 2.1.1 S. 166 mit Hinweisen). 6.1.2 Einem Amtshilfeersuchen fehlt es an der voraussichtlichen Erheblichkeit, wenn es zur Beschaffung von Beweismitteln aufs Geratewohl und ohne konkreten Zusammenhang zu laufenden Steuerverfahren gestellt wird. Solche Amtshilfeersuchen zur Beweisausforschung werden als "fishing expeditions" bezeichnet (vgl. Definition der OECD: "demandes des renseignements dont il est peu probable qu'ils aient un lien avec une enquête ou un contrôle en cours"; Kommentar der OECD, Fassung vom 17. Juli 2012, N. 5 zu Art. 26 OECD-MA; vgl. auch Art. 7 lit. a StAhiG; NICOLA INGLESE, Das Beweisausforschungsverbot, 2017, S. 293 ff.). Das Bundesgericht hat dieses Verständnis des Begriffs der "fishing expedition" bereits der Auslegung mehrerer Doppelbesteuerungsabkommen zugrunde gelegt (vgl. etwa BGE 143 II 628 E. 5.2 S. 642 [Norwegen], BGE 143 II 185 E. 3.3.1 S. 193, 136 E. 6.1 S. 152 ff.; BGE 141 II 436 E. 4.4.3 S. 445 [Niederlande]; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14 [Deutschland]). Auch nach dem DBA CH-FR brauchen die Vertragsstaaten für "fishing expeditions" keine Hand zu bieten (Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR). Das Steueramtshilfegesetz hat das Prinzip von Art. 26 OECD-MA in Art. 7 lit. a StAhiG übernommen. Danach wird auf ein Amtshilfeersuchen nicht eingetreten, wenn es zum Zweck der Beweisausforschung gestellt worden ist. 6.1.3 Amtshilfeersuchen, welche die betroffenen Personen nicht namentlich identifizieren, sind nach der Rechtsprechung einer genaueren Überprüfung zu unterziehen, um "fishing expeditions" auszuschliessen (vgl. BGE 139 II 404 E. 7.2.3 S. 426 f.). Zu diesem Zweck hat das Bundesgericht unter Bezugnahme auf den Kommentar der OECD zum OECD-MA drei Kriterien entwickelt. Danach muss die ersuchende Behörde in ihrem Ersuchen (i) eine detaillierte Beschreibung der Gruppe geben, welche die spezifischen Tatsachen und Umstände beschreibt, die zum Ersuchen geführt haben; (ii) das anwendbare (Steuer-) Recht erläutern und aufzeigen, weshalb Gründe vorliegen, welche annehmen lassen, die Steuerpflichtigen in der Gruppe hätten ihre Verpflichtungen nicht erfüllt, d.h. das Steuerrecht verletzt; und (iii) aufzeigen, dass die eingeforderten Informationen zur Erfüllung der Verpflichtungen der Steuerpflichtigen der Gruppe führen können (vgl. BGE 143 II 136 E. 6.1.2 S. 157; vgl. auch BGE 143 II 628 E. 5.2 S. 642; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). Das Bundesgericht hat diese Kriterien in erster Linie im Hinblick auf Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG entwickelt (vgl. BGE 143 II 136 E. 6.1 S. 152 ff.). Allerdings hat das Bundesgericht in mehreren Urteilen erwogen, dass dieselben Kriterien aus Gründen der Kohärenz auch Anwendung finden müssen, um Listenersuchen von unzulässigen "fishing expeditions" abzugrenzen (vgl. BGE 143 II 628 E. 5.1 S. 642; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). Die gegenteilige Auffassung der ESTV, wonach Listenersuchen keine höheren Anforderungen entgegengehalten werden dürfen als Einzelersuchen, da sie auf einem stärkeren Identifikationsmerkmal (z.B. Bankkontonummer) als einem blossen Verhaltensmuster beruhen, entspricht somit nicht der aktuellen Rechtsprechung zu dieser Frage. Die ESTV stellt die bundesgerichtliche Rechtsprechung in diesem Punkt zur Diskussion. Das Bundesgericht hat in den genannten Entscheiden (vgl. BGE 143 II 628 E. 5.1 S. 642 und Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14) bereits geprüft, ob es angezeigt ist, die an Gruppenersuchen gestellten Anforderungen für ein Listenersuchen anzuwenden, wenn dieses die betroffenen Personen mittels eines klar bestimmten Kriteriums - wie etwa Bankkontonummern - identifiziert. Es hat diese Frage bejaht, um den potenziell erheblichen praktischen Auswirkungen von Listenersuchen Rechnung zu tragen, insbesondere wenn eine grosse Anzahl von Identifikationsmerkmalen (z.B. Bankkontonummern) auf einer solchen Liste einer Vielzahl von betroffenen Personen entspricht. Der vorliegende Fall zeigt dies nunmehr exemplarisch. Diese Praxis wurde im Übrigen auch in der Literatur als kohärent begrüsst (vgl. MATTEOTTI/WINGEIER, Analyse der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur internationalen Amtshilfe in Steuerangelegenheiten aus dem zweiten Halbjahr 2018, ASA 87 S. 780). Es besteht vorliegend keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. 6.2 Die für Gruppenersuchen entwickelten Kriterien sind somit für das vorliegende Ersuchen anwendbar. In einem zweiten Schritt stellt sich die Frage, ob die drei Voraussetzungen erfüllt sind, welche nach der Rechtsprechung erlauben, "fishing expeditions" auszuschliessen (vgl. oben E. 6.1.3), wie dies die ESTV subsidiär geltend macht. 6.2.1 Das vorliegende Ersuchen samt den Ergänzungen, welche die DGFP auf Anfrage der ESTV nachträglich geliefert hat, enthält eine Liste von Bankkonto- und andern Banknummern und stellt den konkreten Sachverhalt dar, aufgrund dessen die DGFP ihr Ersuchen gestellt hat. Es beschreibt sodann die anwendbaren steuerlichen Vorschriften und zeigt, dass die ersuchten Informationen geeignet sind, die Einhaltung dieser Vorschriften durchzusetzen. Nach vertiefter Auseinandersetzung verlangt alleine die Frage, ob das Ersuchen hinreichende Anhaltspunkte für die Annahme enthält, dass die betroffenen Steuerpflichtigen ihre Verpflichtungen nicht erfüllt haben. 6.2.2 Nach der Rechtsprechung hat die ersuchende Behörde Tatsachen vorzubringen, die auf ein gesetzeswidriges Verhalten der Personen hindeuten, die der Gruppe bzw. der Liste angehören ( BGE 143 II 628 E. 5.2 S. 642; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14; vgl. auch Art. 3 Abs. 1 lit. g der Verordnung vom 23. November 2016 über die internationale Amtshilfe in Steuersachen [Steueramtshilfeverordnung, StAhiV; SR 651.11]). Es müssen konkrete Anhaltspunkte für eine Missachtung steuerrechtlicher Verpflichtungen vorliegen. Anfragen zu blossen Veranlagungszwecken ohne Verdachtsmomente werden nicht zugelassen ( BGE 143 II 136 E. 6.1.2 S. 157). Umgekehrt muss der ersuchende Staat das steuerrechtswidrige Verhalten nicht mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit beweisen; konkrete Verdachtsmomente genügen (vgl. BGE 143 II 628 E. 5.2 S. 642; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). Ob die vorgebrachten Verdachtsmomente ausreichen, ist anhand einer gesamtheitlichen Betrachtung zu beurteilen. Geht es um eine Liste von potenziell steuerpflichtigen Personen, die durch Kontonummern individualisiert sind, müssen sich die Verdachtsmomente nicht auf die einzelnen Individuen beziehen, wohl aber in allgemeiner Weise auf die Personen in dieser Gruppe ( BGE 143 II 628 E. 5.4 S. 644; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). Je nach den Umständen kann auch die Art und Weise, wie der ersuchende Staat Kenntnis von der Liste erlangt hat, ein Indiz dafür sein, dass die Kontoinhaber ihre steuerrechtlichen Verpflichtungen nicht eingehalten haben (Urteil 2C_695/ 2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). 6.2.3 Der Kommentar der OECD zum OECD-MA enthält diverse Beispiele, die bei der Abgrenzung von voraussichtlich erheblichen Ersuchen und unzulässigen "fishing expeditions" helfen sollen. Vorliegend sind deren zwei einschlägig: - Ein genügender Verdacht und keine "fishing expedition" liegt vor, wenn der ersuchende Staat im Zuge einer laufenden Untersuchung gestützt auf eine Liste mit Kreditkartennummern um Auskunft über die Inhaber gewisser Kreditkarten ersucht, die von einer Bank im ersuchten Staat ausgegeben wurden und von denen der ersuchende Staat im Lichte seiner Untersuchungserkenntnisse wegen der regelmässigen Verwendung der Karten im ersuchenden Staat annimmt, dass sie Personen gehören, die im ersuchenden Staat steuerlich ansässig sind. Um die voraussichtliche Erheblichkeit der ersuchten Informationen zu belegen, muss der ersuchende Staat den ersuchten Staat nicht nur über die Kreditkartennummern, sondern auch über die vorstehend erwähnten Umstände und Untersuchungserkenntnisse unterrichten (vgl. Kommentar der OECD, N. 8 lit. f zu Art. 26 OECD-MA; BGE 143 II 628 E. 5.2 S. 643, BGE 143 II 136 E. 6.1.2 S. 155 f.; je mit Wiedergabe des Kommentars der OECD). - Kein genügender Verdacht besteht und keine Amtshilfe muss hingegen geleistet werden, wenn der ersuchende Staat vom ersuchten Staat ohne nähere Begründung verlangt, ihm die Namen, Adressen und Kontostände von im ersuchten Staat ansässigen Personen mitzuteilen, die bei einer bestimmten Bank im ersuchten Staat ein Konto haben (vgl. Kommentar der OECD, N. 8.1 lit. a zu Art. 26 OECD-MA). 6.2.4 Das Bundesgericht hat bisher in folgenden Konstellationen hinreichende Verdachtsmomente angenommen: - Eine Bank hatte Kontoinhabern Schreiben gesandt, mit welchen sie über die anstehende Kündigung der Geschäftsbeziehung orientiert wurden, sollten sie nicht innert Frist das Formular "EU-Zinsbesteuerung - Ermächtigung zur freiwilligen Offenlegung" unterzeichnet zurücksenden oder der Bank ihre Steuerkonformität auf andere Art und Weise belegen. Die holländische Steuerbehörde ersuchte um Auskünfte über jene Kontoinhaber, die in den Niederlanden ansässig waren und keinen genügenden Nachweis über die Steuerkonformität erbracht hatten ( BGE 143 II 136 E. 6.3 S. 158 f.). - Ein Amtshilfeersuchen der norwegischen Steuerbehörde nannte neun Nummern von Kreditkarten, die Schweizer Finanzinstitute ausgestellt hatten. Laut dem Ersuchen waren diese Kreditkarten für Transaktionen über grosse Beträge und über lange Zeiträume in derselben Region in Norwegen verwendet worden. Während die norwegische Steuerbehörde die Inhaber ähnlicher Karten dank Transaktionen im Internet bereits selbständig hatte identifizieren können, war dies für die fraglichen neun Karten nicht möglich gewesen, da diese für die Abhebung von Bargeld oder nur mittels PIN verwendet worden waren ( BGE 143 II 628 E. 5.4 S. 644 f.). - Die deutsche Steuerbehörde stellte ein Amtshilfeersuchen aufgrund einer Liste mit Kontonummern, die im Rahmen einer Strafuntersuchung gefunden worden und in einer verborgenen Datei auf dem Personal Computer einer Mitarbeiterin, nicht aber im Systembackup der Bank verzeichnet gewesen waren. In Kombination mit den weiteren Umständen, wie dem Ermittlungsverfahren bei der Bank mit anschliessender Beschlagnahme der Daten und der hohen Summe auf dem betreffenden Konto, stellte dies einen konkreten Hinweis auf Unregelmässigkeiten dar (Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.3.1, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). 6.2.5 Gemäss den Feststellungen der Vorinstanz, die das Bundesgericht binden (Art. 105 Abs. 1 BGG; vgl. nicht publ. E. 3.1), ergeben sich aus dem Ersuchen der DGFP folgende Hinweise: - Die streitbetroffenen Listen B und C wurden von der Staatsanwaltschaft Bochum im Rahmen einer Steuerstrafuntersuchung bei Hausdurchsuchungen bei einer deutschen Gruppengesellschaft der Beschwerdegegnerin im Mai 2012 und im Juli 2013 gefunden. - Die Staatsanwaltschaft Bochum fand zudem eine Liste A, welche die Namen von 1'130 Personen auswies. Bei diesen Personen handelte es sich zu 97 % um französische Steuerpflichtige. Gegenüber einem Drittel dieser Personen hatte die DGFP im Zeitpunkt des Ersuchens bereits Untersuchungen angestrengt. Die ersten Resultate hieraus, welche ungefähr die Hälfte der eröffneten Untersuchungen beträfen, bestätigten laut DGFP, dass die betroffenen Steuerpflichtigen ihr Konto entweder nicht deklariert oder bereits zu einem früheren Zeitpunkt regularisiert gehabt hätten. - Die Listen B und C standen in einer Verbindung mit der Liste A, wurden diese Listen doch allesamt bei denselben Hausdurchsuchungen im gleichen Zusammenhang gefunden. - Die Listen B und C enthielten zwar keine Namen, aber einen Domizilcode, der darauf hindeutete, dass die betroffenen Bankkunden in Frankreich ansässig waren. - Neben der bereits erwähnten Strafuntersuchung in Deutschland wird in Frankreich ein Strafverfahren gegen die Beschwerdegegnerin und mit ihr verbundene Personen geführt. Der Beschwerdegegnerin wird dabei laut DGFP unter anderem der Aufbau eines weitreichenden Steuerfluchtsystems vorgeworfen. Die Listen B und C stammten gemäss DGFP gerade aus dem Zeitraum, der Gegenstand dieser Vorwürfe sei. 6.2.6 Diese Anhaltspunkte begründen zusammen betrachtet einen hinreichenden Verdacht auf steuerrechtswidriges Verhalten der Personen, auf die sich die Nummern auf den Listen B und C beziehen. Davon erfasst sind auch die von den acht Schlussverfügungen betroffenen Personen. Aufgrund der ersten Untersuchungsergebnisse der DGFP zur Liste A erscheint es statistisch gesehen als sehr wahrscheinlich, dass zumindest eine grosse Mehrheit der Personen auf der Liste A ihre französischen Steuerpflichten verletzt hat. Da keine qualitativen Unterschiede zwischen den Personen hinter den Listen B und C einerseits und den Personen auf der Liste A andererseits erkennbar sind, ist die Steuerunehrlichkeit der Personen auf der Liste A angesichts des Zusammenhangs unter den Listen ein Indiz für die Steuerunehrlichkeit der Personen hinter den Listen B und C. Der Umstand, dass die Listen B und C nicht die Namen der Bankkunden enthalten, legt keinen anderen Schluss nahe. Wenn wie vorliegend drei Listen zusammen gefunden werden, wovon eine Liste Bankkunden namentlich identifiziert, die im ersuchenden Staat ansässig sind und zu einem hohen Anteil ihre dortigen Steuerpflichten nicht erfüllt haben, besteht kein Anlass zur Annahme, dass es sich bezüglich der anderen beiden Listen, die nur Nummern und einen Domizilcode für Frankreich ausweisen, anders verhalten könnte. Das Fehlen von Namen auf diesen Listen wäre gar eher ein zusätzliches Indiz für ein mögliches steuerliches Fehlverhalten der betroffenen Personen. Auch der Umstand, dass die Listen B und C bei einer Hausdurchsuchung im Rahmen einer Steuerstrafuntersuchung in Deutschland gefunden wurden, stellt ein Indiz dar, das im vorliegenden Kontext zu berücksichtigen ist (vgl. Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.3.1). 6.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Amtshilfeersuchen der DGFP hinreichend konkrete Verdachtsmomente für ein steuerrechtswidriges Verhalten der Personen hinter den Listen B und C - und damit der von den acht Schlussverfügungen betroffenen Personen - nennt. Beim Amtshilfeersuchen Frankreichs handelt es sich nicht um eine "fishing expedition" im Sinne von Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR. Die ersuchten Informationen erfüllen die Voraussetzung der voraussichtlichen Erheblichkeit nach Art. 28 Abs. 1 DBA CH-FR. Entgegen dem Urteil der Vorinstanz steht es der Schweiz im vorliegenden Fall völkerrechtlich nicht zu, gestützt auf Art. 28 Abs. 1 DBA CH-FR und Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR die Amtshilfe zu verweigern. 6.4 Soweit die Beschwerdegegnerin im Weiteren beantragt, die Sache sei zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung an die Vorinstanz zurückzuweisen, kann ihr nicht gefolgt werden. Die Vorinstanz hat berücksichtigt, dass dem Ersuchen nicht nur Konto-, sondern auch andere Arten von Banknummern zugrunde lagen. Die Frage der voraussichtlichen Erheblichkeit bzw. des Vorliegens einer "fishing expedition" ist aufgrund des vorinstanzlich festgestellten Sachverhalts ohne Weiteres spruchreif (vgl. Art. 107 Abs. 2 BGG). V. Geheimhaltungspflicht und Spezialitätsprinzip 7. Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass dem Amtshilfeersuchen wegen der drohenden Verletzung der Geheimhaltungspflicht und des Spezialitätsprinzips gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR keine Folge geleistet werden dürfe. Konkret bemängelt sie, dass die DGFP nie unmissverständlich ausgeschlossen habe, dass die ersuchten Informationen an die Staatsanwaltschaft weitergeleitet und schliesslich in das gegen die Beschwerdegegnerin geführte Strafverfahren eingebracht würden. Die ESTV ist der Auffassung, dass die DGFP mit ihren Zusicherungen vom 11. Juli 2017 die Zweifel an der Einhaltung des Völkerrechts ausgeräumt habe, Frankreichs guter Glaube zu vermuten sei und Amtshilfe erteilt werden müsse. 7.1 Der völkergewohnheitsrechtlich anerkannte, in Art. 26 VRK kodifizierte Grundsatz pacta sunt servanda besagt, dass ein in Kraft stehender völkerrechtlicher Vertrag die Vertragsparteien bindet und von ihnen nach Treu und Glauben zu erfüllen ist ( BGE 143 II 136 E. 5.2.1 S. 148; BGE 142 II 35 E. 3.2 S. 38, je mit Hinweisen). Damit besteht die Vermutung, dass die Vertragsstaaten nach Treu und Glauben handeln. Im Bereich der Amtshilfe in Steuersachen bedeutet diese Vermutung, dass der ersuchte Staat auf die Angaben des ersuchenden Staats vertraut (Vertrauensprinzip). Das Vertrauensprinzip schliesst indessen nicht aus, dass der ersuchte Staat vom ersuchenden Staat zusätzliche Erklärungen verlangt, wenn ernsthafte Zweifel an der Einhaltung der völkerrechtlichen Grundsätze bestehen. Die Vermutung des guten Glaubens eines Vertragsstaates kann nur aufgrund konkreter, nachgewiesener Anhaltspunkte umgestossen werden (vgl. BGE 144 II 206 E. 4.4 S. 215 mit zahlreichen Hinweisen). 7.2 Die hier einschlägige Bestimmung Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR lautet wie folgt (deutsche Übersetzung des französischen Originaltextes gemäss SR 0.672.934.91): "2. Alle Informationen, die ein Vertragsstaat nach Absatz 1 erhalten hat, sind ebenso geheim zu halten wie die aufgrund des innerstaatlichen Rechts dieses Staates beschafften Informationen und dürfen nur den Personen oder Behörden (einschliesslich der Gerichte und der Verwaltungsbehörden) zugänglich gemacht werden, die mit der Veranlagung oder der Erhebung, mit der Vollstreckung oder der Strafverfolgung oder mit der Entscheidung von Rechtsmitteln hinsichtlich der in Absatz 1 genannten Steuern oder mit der Aufsicht darüber befasst sind. Diese Personen oder Behörden dürfen die Informationen nur für diese Zwecke verwenden. Sie dürfen die Informationen in einem öffentlichen Gerichtsverfahren oder in einer Gerichtsentscheidung offenlegen. Ungeachtet der vorstehenden Bestimmungen kann ein Vertragsstaat die erhaltenen Informationen für andere Zwecke verwenden, wenn solche Informationen nach dem Recht beider Staaten für solche andere Zwecke verwendet werden dürfen und die zuständige Behörde des ersuchten Staates dieser anderen Verwendung zustimmt." Wie sich ohne Weiteres aus dem Wortlaut dieser Bestimmung ergibt, sind die Vertragsstaaten zur Geheimhaltung amtshilfeweise übermittelter Informationen verpflichtet. Sie dürfen diese Informationen keinen anderen als den in dieser Bestimmung genannten Personen und Behörden zugänglich machen. Zudem untersagt es Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR den Vertragsstaaten, amtshilfeweise übermittelte Informationen zu anderen als den in dieser Bestimmung aufgeführten Zwecken zu verwenden (sog. Spezialitätsprinzip; vgl. DANIEL HOLENSTEIN, a.a.O., N. 243 zu Art. 26 OECD-MA; XAVIER OBERSON, a.a.O., N. 93 zu Art. 26 OECD-MA; ANDREA OPEL, Trau, schau, wem - Zum Grundsatz von Treu und Glauben im internationalen Steueramtshilfeverkehr, ASA 86 S. 277 f.; vgl. auch MICHAEL ENGELSCHALK, in: Doppelbesteuerungsabkommen der Bundesrepublik Deutschland auf dem Gebiet der Steuern von Einkommen und Vermögen, Lehner [Hrsg.], 6. Aufl. 2015, N. 82 zu Art. 26 OECD-MA ["Zweckbindung"]). Eine Verwendung für einen abkommensfremden Zweck kommt nur in Frage, wenn erstens die Verwendung der Informationen für andere Zwecke nach dem Recht beider Vertragsstaaten zulässig ist und zweitens die zuständige Behörde des ersuchten Staates dieser abkommensfremden Verwendung zustimmt. Geht es um die Verfolgung von Straftaten, setzt Ersteres voraus, dass die abkommensfremde Verwendung im ersuchenden Staat nach dessen Recht möglich ist und die betreffenden Straftaten nach dem Recht des ersuchten Staats (einschliesslich einschlägigen Völkerrechts) rechtshilfefähig sind (vgl. Kommentar der OECD, N. 12.3 zu Art. 26 OECD-MA; ANA DOURADO, in: Klaus Vogel on Double Taxation Conventions, Reimer und andere [Hrsg.], Bd. II, 4. Aufl. 2015, N. 267 zu Art. 26 OECD-MA; DANIEL HOLENSTEIN, a.a.O., N. 268 ff. zu Art. 26 OECD-MA). 7.3 Erkennt der ersuchte Staat konkrete Anzeichen dafür, dass der ersuchende Staat übermittelte Informationen anderen als den in Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR genannten Personen und Behörden zugänglich machen oder sie für einen abkommensfremden Zweck einsetzen wird, gebietet es der völkerrechtliche Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 26 VRK), dass sich der ersuchte Staat zunächst an den ersuchenden Staat wendet und diesen anhält, die Einhaltung seiner völkerrechtlichen Verpflichtungen zuzusichern (vgl. oben E. 7.1). Macht der ersuchende Staat hinreichende Zusicherungen, ist sein guter Glaube zu vermuten. Der ersuchte Staat muss grundsätzlich auf die Aufrichtigkeit der Zusicherungen vertrauen (Vertrauensprinzip, Art. 26 VRK; vgl. oben E. 7.1). Falls der ersuchende Staat trotz Aufforderung keine inhaltlich genügenden Zusicherungen macht oder seine Zusicherungen unglaubwürdig sind, mithin also weiterhin konkrete Anhaltspunkte für die drohende Verletzung der Geheimhaltungspflicht oder des Spezialitätsprinzips bestehen, darf der ersuchte Staat die Amtshilfe verweigern (vgl. Kommentar der OECD, N. 11 zu Art. 26 OECD-MA; vgl. auch Urteil des Finanzgerichts Köln vom 20. August 2008 2 V 1948/08 E. 3.b/bb. [1] und [3], in: Entscheidungen der Finanzgerichte [EFG] 2008 S. 1764; DONATSCH UND ANDERE, Internationale Rechtshilfe, 2. Aufl. 2015, S. 245; MICHAEL ENGELSCHALK, a.a.O., N. 38 und 112 zu Art. 26 OECD-MA; MICHAEL HENDRICKS, in: Doppelbesteuerung, Franz Wassermeyer [Hrsg.], Loseblatt, Ergänzungslieferung 2013, N. 52 zu Art. 26 OECD-MA; STEFAN OESTERHELT, Amtshilfe im internationalen Steuerrecht der Schweiz, Jusletter 12. Oktober 2009 Rz. 140). 7.4 Die ESTV hegte zunächst Zweifel, dass Frankreich die Geheimhaltungspflicht und das Spezialitätsprinzip einhalten würde. Gemäss dem Schreiben an die DGFP vom 1. September 2016 stützten sich diese Zweifel auf folgende konkrete Anhaltspunkte, welche die Beschwerdegegnerin der ESTV zugetragen hatte: - Gemäss Informationen der Beschwerdegegnerin sei die DGFP Privatklägerin im Justizverfahren gegen die Beschwerdegegnerin und befinde sich folglich in einem Interessenkonflikt, was die Verwendung amtshilfeweise übermittelter Informationen angehe. - Aus Gerichtsunterlagen ergebe sich, dass der französische Fiskus bereits zahlreiche Steuerinformationen an die Strafverfolgungsbehörden übermittelt habe, darunter namentlich 4'000 Dossiers zu Steuerpflichtigen, die ihre Angelegenheiten regularisiert hätten. - Die CD mit den Listen B und C sei den mit dem Strafverfahren befassten Behörden übermittelt worden. - Ein Schreiben der DGFP vom 28. August 2014 an den Richter Guillaume Daieff bezeuge die Übermittlung von Informationen zu zwölf Klienten der Beschwerdegegnerin an die Strafverfolgungsbehörden. Es werde darin gar der Anschein erweckt, dass die Justizbehörden die betreffenden Amtshilfeersuchen veranlasst hätten. - Laut den französischen Anwälten der Beschwerdegegnerin seien die französischen Steuerbehörden nach internem Recht verpflichtet, den Strafverfolgungsbehörden alle erforderlichen Informationen zu übergeben, ungeachtet des DBA CH-FR. 7.5 Zu Recht ging die ESTV in ihrer Analyse davon aus, dass die französischen Strafverfolgungs- und Strafjustizbehörden, die mit dem Strafverfahren gegen die Beschwerdegegnerin und mit ihr verbundene Personen befasst waren, keine Behörden im Sinne von Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR darstellten und sich die Verwendung übermittelter Informationen in einem Verfahren wegen unlauteren Bank- oder Finanzgebarens ("démarchage bancaire ou financier illicite") und Geldwäscherei in einem schweren Fall mit Vortat des Steuerbetrugs ("blanchiment aggravé de fraude fiscale") nicht unter die Zwecke gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR hätte subsumieren lassen. Denn mit "Strafverfolgung [...] hinsichtlich der in [Art. 28 Abs. 1 DBA CH-FR] genannten Steuern" ("poursuites concernant ces impôts") ist alleine die Ahndung der Verletzung jener Straftatbestände gemeint, welche die öffentlichen Fiskalinteressen schützen und deren Unrechtsgehalt sich in der Widerhandlung gegen die Steuergesetzgebung erschöpft (vgl. OECD, Bekämpfung der Steuerkriminalität: Die zehn zentralen Grundsätze, 2018, S. 14 Ziff. 3 und Beispielkatalog auf S. 15 Ziff. 8). Die Tatbestände Geldwäscherei und unlauteres Bank- oder Finanzgebaren fallen nicht hierunter (zum Rechtsgut hinter dem Tatbestand der Geldwäscherei vgl. BGE 145 IV 335 E. 4.5.1; vgl. auch Kommentar der OECD, Fassung vom 15. Juli 2005, N. 12.3 zu Art. 26 OECD-MA, wonach die Bekämpfung der Geldwäscherei ein abkommensfremder Zweck ist, für den die OECD empfiehlt, die Verwendung zu genehmigen). Da die zuständigen Behörden in der Schweiz (ESTV und Bundesamt für Justiz; vgl. Art. 20 Abs. 3 StAhiG) keine abkommensfremde Verwendung genehmigt haben, ist es Frankreich nach Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR untersagt, die ersuchten Informationen an die Strafverfolgungsbehörden weiterzuleiten oder sie im Strafverfahren gegen die Beschwerdegegnerin zu verwenden. Da es auf jeden Fall an der erforderlichen Zustimmung der Schweiz fehlt, braucht nicht geprüft zu werden, ob die abkommensfremde Verwendung überhaupt mit dem Recht beider Vertragsstaaten vereinbar wäre (vgl. oben E. 7.2). 7.6 Angesichts der ihr damals vorliegenden, konkreten Anzeichen für drohende Verletzungen der Geheimhaltungspflicht und des Spezialitätsprinzips ist nicht zu beanstanden, dass die ESTV dem Amtshilfeersuchen der DGFP nicht umgehend entsprach, sondern von der DGFP zuerst Zusicherungen verlangte, dass die übermittelten Informationen nur Personen und Behörden gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR zugänglich gemacht und nur für die dort aufgeführten Zwecke verwendet würden. Wie sich aus den Akten ergibt, ging die ESTV dabei sogar so weit, dass sie die Amtshilfe nicht nur für den vorliegenden Fall, sondern für alle pendenten Fälle sistierte, um die DGFP zur Abgabe hinreichender Zusicherungen zu bewegen (vgl. Pressemitteilung der ESTV vom 12. Juli 2017). Solche Zusicherungen erhielt die ESTV schliesslich im Rahmen eines Briefwechsels vom 11. Juli 2017 (Verständigungslösung) und eines weiteren Schreibens der DGFP gleichen Datums. Im Rahmen der Verständigungslösung sicherte die DGFP zu, dass Frankreich die ersuchten Informationen nur im Zusammenhang mit Steuern verwenden ("dans un contexte fiscal") und dabei die Vorgaben der anwendbaren Abkommen sowie des OECD-MA und des zugehörigen Kommentars einhalten werde ("dans le respect des dispositions conventionnelles applicables et de l'article 26 du Modèle de Convention OCDE ainsi que de son commentaire"). Jede Verwendung in einem anderen Zusammenhang sei der vorgängigen Genehmigung durch die zuständige ersuchte Behörde unterstellt. Ausserdem erklärte die DGFP in ihrem separaten Schreiben, dass aktuell keine Verwendung der übermittelten Informationen gegen die Beschwerdegegnerin geplant sei (für den Wortlaut der Zusicherungen vgl. oben Sachverhalt B.c). 7.7 Soweit sich die Verständigungslösung im Rahmen des DBA CH-FR hält, waren die ESTV und die DGFP als zuständige Behörden im Sinne von Art. 27 Abs. 2 und 3 DBA CH-FR zum Abschluss eines solchen Briefwechsels kompetent (zu den Grenzen von Verständigungsvereinbarungen nach Art. 27 DBA CH-FR vgl. BVGE 2010/7 E. 3.7.7, 3.7.10 und 3.7.11 S. 102 ff.; JOHN F. AVERY JONES, The relationship between the mutual agreement procedure and internal law, EC Tax Review 8/1999 S. 4 ff.; WALTER BOSS, in: Internationales Steuerrecht, 2015, N. 112 f. zu Art. 25 OECD-MA; MADELEINE SIMONEK, Problemfelder aus dem Verhältnis von Doppelbesteuerungsabkommen und Verständigungsvereinbarungen zum innerstaatlichen Recht, ASA 73 S. 118 ff.; vgl. zum Ganzen auch DRÜEN/KOFLER/SIMONEK, Bindungswirkung von generellen Verständigungsverfahren aus deutscher, österreichischer und schweizerischer Sicht, IFF Forum für Steuerrecht 2019 S. 215 ff.). Nach dieser Verständigungslösung bestehen keine Anzeichen dafür, dass Frankreich die nach dem vorliegenden Entscheid zu übermittelnden Informationen an die Behörden (Staatsanwaltschaft und Gerichte) weiterleiten wird, die mit dem Strafverfahren (inkl. allfälliger Rechtsmittelverfahren) wegen unlauteren Bank- oder Finanzgebarens ("démarchage bancaire ou financier illicite") und Geldwäscherei in einem schweren Fall mit Vortat des Steuerbetrugs ("blanchiment aggravé de fraude fiscale") befasst sind, oder sich auf andere Weise nicht nach Treu und Glauben an diesen völkerrechtlichen Vertrag halten wird. Dies gilt umso mehr, als sich die DGFP in einem separaten Schreiben desselben Datums konkret in Bezug auf das gegen die Beschwerdegegnerin gerichtete Strafverfahren verpflichtet hat. Das Bundesgericht nimmt im vorliegenden Verfahren diese Zusicherungen und Verpflichtungen des französischen Staates zur Kenntnis. Die ESTV wird die französischen Behörden auf ihren Zusicherungen zu behaften haben, soweit sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, dass die ersuchten Informationen zu übermitteln sind. 7.8 Die von der Beschwerdegegnerin erwähnten Umstände und Befürchtungen, wonach Frankreich die Zusicherungen und Verpflichtungen vom 11. Juli 2017 nicht einhalten wird, sind unbegründet. 7.8.1 Die Vorinstanz hat festgestellt, dass die DGFP am 19. September 2016 von einer Schweizer Filiale der Beschwerdegegnerin verlangt hat, ihr direkt Bankdaten zu bestimmten Steuerpflichtigen zu übermitteln. Mit diesem Vorgehen hat die DGFP die Souveränität der Schweiz missachtet und das Völkerrecht verletzt. Indessen hat die Vorinstanz zu Recht erkannt, dass aus einem völkerrechtswidrigen Versuch einer ausländischen Behörde, Daten in der Schweiz zu erheben, nicht geschlossen werden kann, dass der betreffende Staat amtshilfeweise übermittelte Daten abkommenswidrig verwenden bzw. an Behörden weiterleiten wird, die abkommensfremde Zwecke verfolgen. 7.8.2 Im Übrigen wiederholt die Beschwerdegegnerin im Wesentlichen die Anhaltspunkte, welche sie bereits gegenüber der ESTV gegen die Amtshilfe vorgebracht hatte und welche gerade Anlass zu den Erkundigungen der ESTV bei der DGFP gegeben hatten. Diese Erkundigungen mündeten schliesslich in den Zusicherungen vom 11. Juli 2017. Die Vorbringen der Beschwerdegegnerin vermögen diese Zusicherungen und damit die Vermutung des guten Glaubens Frankreichs nicht in Zweifel zu ziehen. Tatsachen und Beweismittel, die sich erst nach dem angefochtenen Urteil ereignet haben bzw. entstanden sind, hat das Bundesgericht nicht zu beachten (Art. 99 Abs. 1 BGG; vgl. nicht publ. E. 3.1 mit Hinweisen). Immerhin kann aufgrund der Diskussionen an der öffentlichen Beratung darauf hingewiesen werden, dass das Tribunal de Grande Instance de Paris in seinem noch nicht rechtskräftigen Entscheid vom 20. Februar 2019 entgegen der Auffassung der DGFP Beweismittel, die nicht im Einklang mit Art. 26 OECD-MA - und damit Art. 28 DBA CH-FR, der auf Art. 26 OECD-MA basiert - standen, nicht zugelassen hat (S. 66 des genannten Urteils, abrufbar unter www.dalloz-actualite.fr/document/t-corr-paris-20-fevr-2019-n-11055092033 , abgerufen am 10. Oktober 2019). 7.9 Im Lichte der Zusicherungen in der Verständigungslösung vom 11. Juli 2017 und im Schreiben der DGFP vom selben Tage, die das Bundesgericht zur Kenntnis nimmt, ergeben sich keine konkreten Anhaltspunkte, die darauf schliessen liessen, dass Frankreich beabsichtigte, das Spezialitätsprinzip oder die Geheimhaltungspflicht gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR zu verletzen. Die Amtshilfe kann folglich nicht aus diesem Grund verweigert werden.
de
Art. 28 par. 1 CDI CH-FR; point XI par. 3 al. a du Protocole additionnel CDI CH-FR; art. 2 de l'Accord du 25 juin 2014 modifiant le protocole additionnel à la CDI CH-FR; art. 3 let. c LAAF; différence entre demande collective et demande groupée; application dans le temps du point XI par. 3 al. a du Protocole additionnel CDI CH-FR. Description de l'objet de la procédure (consid. 4.1-4.2). Notion de demande collective (consid. 4.3). Délimitation entre demande collective et demande groupée (confirmation de la jurisprudence; consid. 4.4). Qualification de la demande en cause de demande collective (consid. 4.5). Résumé de la position de l'instance précédente (consid. 5.1). Considérations historiques à propos du point XI du Protocole additionnel CDI CH-FR (consid. 5.2). Règles d'interprétation des conventions internationales selon le droit coutumier telles que codifiées dans la CV (consid. 5.3). Les dispositions conventionnelles en matière d'entraide administrative sont directement applicables tant que la convention ne s'y oppose pas (consid. 5.4). L'interprétation de l'art. 2 par. 3 de l'Accord du 25 juin 2014 conduit à affirmer que cette disposition ne concerne que les demandes groupées, tandis que les autres demandes, qui ne contiennent pas de nom, sont soumises à l'art. 2 par. 2 de l'Accord du 25 juin 2014 (consid. 5.5). En résumé, il y a lieu d'accorder l'entraide administrative aux demandes collectives, conformément à la CDI CH-FR, dès le 1er janvier 2010, lorsque les personnes concernées sont identifiées d'une autre manière que par leur nom et leur adresse (consid. 5.6).
fr
administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-150%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,676
146 II 150
146 II 150 Regeste b Art. 28 Abs. 1 und Abs. 2 DBA CH-FR; Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR; voraussichtliche Erheblichkeit und "fishing expedition"; Spezialitätsprinzip und Geheimhaltungspflicht. Kriterien zur Abgrenzung zulässiger Gruppenersuchen von unzulässigen "fishing expeditions" gelten auch für Listenersuchen (Bestätigung der Rechtsprechung; E. 6.1). Anwendung der Kriterien auf vorliegenden Fall (E. 6.2). Resultat: Es bestehen hinreichende Anhaltspunkte dafür, dass die betroffenen Personen ihre steuerrechtlichen Pflichten verletzt haben. Keine "fishing expedition" (E. 6.3). Keine Rückweisung an die Vorinstanz (E. 6.4). Pacta sunt servanda ist ein Grundsatz des Völkergewohnheitsrechts. Hieraus folgt das Vertrauensprinzip zwischen Vertragsstaaten. Der gute Glaube des ersuchenden Staates ist zu vermuten (E. 7.1). Der ersuchende Staat ist zur Geheimhaltung verpflichtet und darf übermittelte Informationen nur zu den Zwecken gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR verwenden, solange die zuständige Behörde des ersuchten Staates die abkommensfremde Verwendung nicht genehmigt (E. 7.2). Wenn konkrete Anhaltspunkte dafür bestehen, dass der ersuchende Staat die Geheimhaltungspflicht oder das Spezialitätsprinzip verletzen wird und er diese Zweifel auf Aufforderung des ersuchten Staates nicht mittels entsprechender Zusicherungen ausräumt, ist Amtshilfe zu verweigern (E. 7.3). Vorliegend hatten ursprünglich konkrete Anhaltspunkte für eine drohende Verletzung der Geheimhaltungspflicht und des Spezialitätsprinzips bestanden (E. 7.4 und 7.5). Der ersuchende Staat hat diese Zweifel aber mittels Zusicherungen ausgeräumt (E. 7.6 und 7.7). Es bestehen keine Anhaltspunkte dafür, dass der ersuchende Staat diese Zusicherungen nicht einhalten wird (E. 7.8). Fazit: Im Lichte der gemachten Zusicherungen bestehen keine konkreten Anhaltspunkte für eine drohende Verletzung der Geheimhaltungspflicht oder des Spezialitätsprinzips (E. 7.9). Sachverhalt ab Seite 153 A. A.a Am 11. Mai 2016 sandte die Direction Générale des Finances Publiques (DGFP) ein Amtshilfeersuchen an die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV). Laut ihrem Ersuchen stützte sich die DGFP auf Art. 28 des Abkommens vom 9. September 1966 zwischen der Schweiz und Frankreich zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen und zur Vermeidung von Steuerbetrug und Steuerflucht (DBA CH-FR; SR 0.672.934.91) sowie die Vereinbarung vom 25. Juni 2014 über die Änderung des Zusatzprotokolls zum revidierten Abkommen zwischen der Schweiz und Frankreich vom 9. September 1966 zur Vermeidung der Doppelbesteuerung auf dem Gebiet der Steuern vom Einkommen und vom Vermögen und zur Vermeidung von Steuerbetrug und Steuerflucht (nachfolgend: Vereinbarung 2014, AS 2016 1195; teilweise wiedergegeben unter SR 0.672.934.91). Vom Ersuchen betroffen seien gewisse, mutmasslich in Frankreich steuerpflichtige Personen, die anhand einer dem Ersuchen beigelegten Liste identifizierbar seien. Als Informationsinhaberin in der Schweiz nannte die DGFP die UBS AG (heute: UBS Switzerland AG). Die Informationen sollten laut der DGFP der Erhebung der französischen Einkommenssteuer ("impôt sur le revenu") für die Steuerjahre 2010-2014 und der Solidaritätssteuer auf Vermögen ("impôt de solidarité sur la fortune") für die Steuerjahre 2010-2015 dienen. A.b Gemäss der DGFP lag dem Ersuchen folgender Sachverhalt zugrunde: A.b.a Eine von der Staatsanwaltschaft Bochum geleitete Untersuchung und die Durchsuchung der deutschen Zweigniederlassungen der UBS im Mai 2012 und im Juli 2013 hätten zur Beschlagnahme von Daten über französische Steuerpflichtige geführt, die eine Verbindung mit bei der UBS in der Schweiz eröffneten Konten aufgewiesen hätten. Unter Berufung auf die Richtlinie Nr. 2011/16/EU (Richtlinie 2011/16/EU des Rates vom 15. Februar 2011 über die Zusammenarbeit der Verwaltungsbehörden im Bereich der Besteuerung und zur Aufhebung der Richtlinie 77/799/EWG) hätte die französische Steuerverwaltung daraufhin mit Schreiben vom 20. April 2015 von der deutschen Steuerverwaltung verlangt, dass ihr diese Informationen mitgeteilt würden. Die deutsche Steuerverwaltung habe ihr am 3. Juli 2015 Folgendes übermittelt: - eine Liste A von Konten mit genauer Identifikation der damit verbundenen Steuerpflichtigen (1'130 Konten), die alle einen Domizilcode für Frankreich aufgewiesen hätten; - zwei Listen betreffend die Jahre 2006 (Liste B) und 2008 (Liste C) mit Kontoangaben, die alle mit dem Domizilcode für Frankreich aufgeführt seien. Insgesamt würden diese Listen über 45'161 unterschiedliche Kontonummern beinhalten. Die Vermögenswerte, die diese Listen auswiesen, würden sich auf über 11 Mia. Fr. belaufen, was laut der DGFP Mindereinnahmen von mehreren Milliarden Euro für den französischen Fiskus bedeuten könnte. A.b.b Gemäss Art. 1949 A des französischen Steuergesetzes ("Code général des impôts") müssten in Frankreich steuerlich ansässige Personen ihre im Ausland eröffneten Bankkonten deklarieren. Ebenso müssten sie die Einkünfte aus französischen und ausländischen Quellen sowie in Frankreich und im Ausland vorhandenes Vermögen deklarieren. Sodann würden jene Personen, die in die Rechte und Pflichten der vorgenannten Steuerpflichtigen eingetreten seien, auf unbestimmte Zeit für deren Steuerschulden haften. Zahlreiche Hinweise liessen vermuten, dass gewisse französische Steuerpflichtige diesen Steuerpflichten nicht nachgekommen seien. Frankreich habe im Jahr 2013 eine Regularisierungsstelle für nicht deklarierte Finanzvermögen eingerichtet. Diese habe seit ihrer Errichtung mehr als 45'000 Gesuche und 5.5 Mia. EUR an Steuern und Strafzahlungen entgegengenommen bzw. eingenommen. Überdies habe die Analyse der Regularisierungsgesuche gezeigt, dass 91 % davon Finanzvermögen bei Schweizer Finanzinstituten betreffen würden. Unter diesen Finanzinstituten befinde sich die Bank UBS. Bisher seien 7'858 ursprünglich gegenüber der französischen Steuerverwaltung nicht deklarierte UBS-Konten durch französische Steuerpflichtige regularisiert worden. A.b.c Ausserdem seien gegen die Bank UBS AG in Frankreich im Juni 2013 und im Juli 2014 Untersuchungen wegen unlauteren Bank- oder Finanzgebarens ("démarchage bancaire ou financier illicite") bzw. wegen Geldwäscherei in einem schweren Fall mit Vortat des Steuerbetrugs ("blanchiment aggravé de fraude fiscale") eingeleitet worden. Gegen UBS France SA seien derweil im Jahr 2013 wegen Beihilfe zu unlauterem Bank- oder Finanzgebaren ("complicité de démarchage bancaire ou financier illicite") und im Jahr 2015 wegen Beihilfe zu Geldwäscherei in einem schweren Fall mit Vortat des Steuerbetrugs ("complicité de blanchiment aggravé de fraude fiscale") Untersuchungen eingeleitet worden. Es sei zu beachten, dass die Zeiträume, aus denen die übermittelten Listen stammten (2006 und 2008), mitten in die Periode fallen, für welche die UBS verdächtigt werde, ein umfassendes Steuerfluchtsystem aufgebaut zu haben. In diesem Zusammenhang sei es zwingend an der französischen Steuerverwaltung, systematische Kontrollen der Informationen vorzunehmen, welche von der deutschen Steuerverwaltung geliefert worden seien. A.b.d In Bezug auf die Liste von Bankkonten, welche französische Steuerpflichtige direkt identifizierte (Liste A), hätten die Nachforschungen der französischen Steuerverwaltung ergeben, dass nahezu alle Betroffenen (97 %) tatsächlich in Frankreich steuerlich ansässig gewesen seien. Die Vermutung der französischen Steuerverwaltung habe sich somit bestätigt. Es sei bereits eine erste Reihe von Steuerprüfungen hinsichtlich der Liste A eingeleitet worden, die ungefähr einen Drittel der Konten auf dieser Liste betreffe. Die Ergebnisse belegten die Verlässlichkeit der Liste und das Vorliegen von Betrug. Die ersten Ergebnisse, die sich auf die Hälfte der eingeleiteten Steuerprüfungen bezögen, liessen erkennen, dass die Steuerpflichtigen entweder anerkannt hätten, ein undeklariertes Konto gehalten zu haben oder dass sie ihre Situation seither bei der Regularisierungsstelle geregelt hätten. Was die anonymen Bankkonten (Listen B und C) betreffe, so habe die französische Steuerverwaltung diese abgeglichen mit: - den Daten (Kontonummern), die sie von der ESTV im Rahmen des bilateralen Zinsbesteuerungsabkommens zwischen der Europäischen Union und der Schweiz (Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über Regelungen, die den in der Richtlinie 2003/48/EG des Rates im Bereich der Besteuerung von Zinserträgen festgelegten Regelungen gleichwertig sind [SR 0.641.926.81]; neuer Titel seit 1. Januar 2017: Abkommen zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union über den automatischen Informationsaustausch über Finanzkonten zur Förderung der Steuerehrlichkeit bei internationalen Sachverhalten [AS 2016 5003]) erhalten habe; - den Kontonummern der Steuerpflichtigen, die ihre Steuersituation im Rahmen der Regularisierungsprogramme vom April 2009 und vom Juni 2013 bei der französischen Steuerverwaltung regularisiert hätten; - Informationen, die sie im Rahmen der internationalen Amtshilfe von der Schweiz erhalten habe. Die Abgleiche hätten 4'782 von der französischen Steuerverwaltung bereits identifizierte Kontonummern ergeben, was über 10 % der Konten auf den Listen B und C entspreche. Es habe sich erwiesen, dass alle der identifizierten Konten tatsächlich mit in Frankreich steuerlich ansässigen Personen verbunden gewesen seien. Diese Kontonummern seien vom vorliegenden Ersuchen ausgenommen worden, da ihre Inhaber bereits identifiziert worden seien. Demnach habe die französische Steuerbehörde alle ihre innerstaatlichen Untersuchungsmittel ausgeschöpft. A.b.e Nach Abschluss der geschilderten Nachforschungen, welche die Vermutung erhärtet hätten, dass die Konten tatsächlich mit französischen Steuerpflichtigen verbunden seien, verblieben 40'379 Bankkonten, die mittels Amtshilfe zu identifizieren seien. In Anbetracht des dargelegten Sachzusammenhangs betreffend in der Schweiz gehaltener Guthaben mutmasslicher französischer Steuerpflichtiger bestehe eine hohe Wahrscheinlichkeit, dass ein Teil der nicht identifizierten Konten der Listen B und C nicht deklariert worden sei. Somit dränge sich eine systematische Kontrolle sämtlicher Personen auf, die mit den Konten verbunden seien, um herauszufinden, ob ihre Steuerpflichten erfüllt worden seien. Die Identifizierung der Personen, die mit den Konten verbunden seien, sei unabdingbar, damit die französische Steuerverwaltung diese Kontrolle vornehmen könne. Unter diesen Voraussetzungen seien die ersuchten Informationen zwecks Identifizierung der mutmasslichen Steuerpflichtigen, die im Zusammenhang mit diesen Konten stünden, voraussichtlich erheblich zur Durchsetzung der französischen Steuergesetzgebung. A.b.f Gestützt auf den vorstehenden Sachverhalt ersuchte die DGFP die ESTV um die Übermittlung der folgenden Informationen: a) Namen/Vornamen, Geburtsdaten und letzte bekannte Adressen gemäss Bankunterlagen i. des Kontoinhabers bzw. der Kontoinhaber, ii. der wirtschaftlich berechtigten Person bzw. Personen gemäss Formular A, iii. jeder anderen Person, die in die Rechte und Pflichten der beiden letztgenannten Personen tritt bzw. getreten ist. b) Die Kontostände jeweils per 1. Januar der Jahre 2010, 2011, 2012, 2013, 2014 und 2015. B. B.a Nachdem die ESTV mit E-Mail vom 19. Mai 2016 bei der DGFP nachgefragt hatte, weshalb vom Domizilcode auf einen Zusammenhang mit Frankreich geschlossen werde, erhielt sie gleichentags von der DGFP eine Liste mit Domizilcodes, welche die Zuordnung der in Deutschland beschlagnahmten Daten zu Personen mit einem bestimmten Domizilland ermöglichen soll. Diese Liste hatte Frankreich amtshilfeweise von Deutschland erhalten. B.b Mit Editionsverfügung vom 10. Juni 2016 forderte die ESTV die UBS Switzerland AG auf, die ersuchten Informationen einzureichen und bat sie, die betroffenen Personen mit noch aktiver Geschäftsbeziehung über das Amtshilfeverfahren zu informieren. Die UBS Switzerland AG kam dieser Aufforderung nach, verlangte aber mit Gesuch vom 21. Juni 2016, dass die ESTV ihre Editionsverfügung in Wiedererwägung ziehe und der UBS Akteneinsicht gewähre. Nachdem die ESTV beides abgelehnt hatte, ordnete das Bundesverwaltungsgericht auf Beschwerde der UBS Switzerland AG hin mit Urteil vom 25. Oktober 2016 an, dass der UBS Switzerland AG im Verfahren vor der ESTV Parteistellung eingeräumt und Akteneinsicht gewährt werde. B.c Parallel zu diesem ersten Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht beantragte die UBS Switzerland AG bei der ESTV mit Schreiben vom 23. August 2016 die Sistierung der amtshilfeweisen Datenübermittlung bis zum Erhalt einer schriftlichen Zusicherung der DGFP, dass diese das Spezialitätsprinzip einhalten werde. Mit Schreiben vom 1. September 2016 bat die ESTV die DGFP um Klärung in Bezug auf die Einhaltung des Spezialitätsprinzips. Die DGFP antwortete mit Schreiben vom 27. Dezember 2016. Nachdem die UBS Switzerland AG Einsicht in dieses Schreiben erhalten hatte, teilte sie der ESTV am 6. Februar 2017 mit, dass die Bestätigung der DGFP ihrer Auffassung nach nicht genüge. Mit Schreiben vom 7. Februar 2017 und vom 29. März 2017 wies die ESTV die DGFP noch einmal auf ihre Bedenken hinsichtlich des Spezialitätsprinzips hin. Mit letzterem Schreiben teilte die ESTV der DGFP mit, dass sie die Amtshilfe nicht nur in diesem Fall, sondern bezüglich sämtlicher Ersuchen Frankreichs suspendieren werde, bis sie hinreichende Zusicherungen seitens der DGFP erhalten habe, dass Frankreich das Spezialitätsprinzip und die Geheimhaltungspflicht einhalten werde. In einem Briefwechsel vom 11. Juli 2017 (nachfolgend auch als "Verständigungslösung" bezeichnet) bestätigten sich die ESTV und die DGFP gegenseitig gestützt auf Art. 27 Abs. 3 DBA CH-FR die Ergebnisse eines Treffens vom 22. Juni 2017 wie folgt: "Les informations transmises par l'État requis dans le cadre de l'assistance administrative sont utilisées dans l'État requérant uniquement dans un contexte fiscal, dans le respect des dispositions conventionnelles applicables et de l'article 26 du Modèle de Convention OCDE ainsi que de son commentaire. Une utilisation de ces informations dans tout autre contexte est soumise à autorisation préalable de l'autorité compétente requise. Les autorités compétentes reconnaissent que la réponse à une demande visant une personne précise peut être utilisée dans un contexte fiscal à l'encontre d'une personne tierce. Au moment du dépôt de la demande, l'intention d'une telle utilisation n'est toutefois pas encore concrétisée." Ebenfalls am 11. Juli 2017 informierte die DGFP die ESTV über den Abschluss des strafrechtlichen Untersuchungsverfahrens. Die DGFP könne die ESTV zum jetzigen Zeitpunkt deshalb informieren, dass die Informationen nicht im Strafverfahren verwendet werden sollten. Zudem bestünden aktuell keine konkreten Pläne für eine sonstige Verwendung der Informationen gegen die Bank UBS ("Par ailleurs, je vous informe que la phase d'instruction pénale visant la banque UBS est désormais close. À ce jour, je puis donc vous informer qu'aucune utilisation des informations susceptibles d'être reçues des autorités suisses et afférentes à des comptes détenus au sein de cette banque n'a lieu d'être faite dans la procédure pénale visant cette banque. Au demeurant, à ce jour, aucune autre utilisation n'est non plus concrétisée à l'encontre de ladite banque."). Mit Schreiben vom 25. Juli 2017 teilte die UBS der ESTV mit, die Verständigungslösung und das Schreiben vom 11. Juli 2017 enthielten ihrer Auffassung nach keine ausreichenden Zusicherungen. B.d Nach weiterer Korrespondenz erliess die ESTV schliesslich am 9. Februar 2018 acht Schlussverfügungen, mit welchen sie der UBS eröffnete, dass der DGFP im gewünschten Umfang Amtshilfe erteilt werde. Die UBS focht diese Schlussverfügungen mit Beschwerden beim Bundesverwaltungsgericht an. Das Bundesverwaltungsgericht vereinigte die Verfahren und hiess die Beschwerden mit Urteil vom 30. Juli 2018 gut, soweit es darauf eintrat, und hob die Schlussverfügungen sowie die Editionsverfügung der ESTV auf. C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 10. August 2018 beantragt die ESTV die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils unter Bestätigung ihrer Editionsverfügung vom 10. Juni 2016 und ihrer Schlussverfügungen vom 9. Februar 2018, eventualiter die Rückweisung an die Vorinstanz im Sinne der bundesgerichtlichen Erwägungen. Die Beschwerdegegnerin hat sich vernehmen lassen und zwei Rechtsgutachten eingereicht. Sie beantragt die Abweisung der Beschwerde, eventualiter die Rückweisung an die Vorinstanz zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung im Sinne der bundesgerichtlichen Erwägungen, subeventualiter teilweise die Abweisung der Beschwerde und Aufhebung der Editions- und Schlussverfügungen, soweit sie eine Herausgabepflicht von Bankunterlagen und Informationen betreffend Sachverhalte erfassen, die sich vor dem 1. Februar 2013 zugetragen haben. Das Bundesgericht hat am 26. Juli 2019 eine öffentliche Beratung durchgeführt. Es heisst die Beschwerde gut. Erwägungen Aus den Erwägungen: II. Gegenstand des Beschwerdeverfahrens 4. 4.1 Gegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist ein Urteil der Vorinstanz, mit welchem sie acht Schlussverfügungen der ESTV nach Art. 17 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 28. September 2012 über die internationale Amtshilfe in Steuersachen (Steueramtshilfegesetz, StAhiG; SR 651.1) sowie eine Editionsverfügung nach Art. 10 Abs. 1 StAhiG aufhob, welche die Beschwerdegegnerin nach Art. 19 Abs. 1 StAhiG bei ihr angefochten hatte. In ihren Schlussverfügungen hatte die ESTV den gemäss Art. 3 lit. a StAhiG betroffenen Personen und der Beschwerdegegnerin angezeigt, dass sie der DGFP Amtshilfe leiste und die ersuchten Informationen übermittle, welche die Beschwerdegegnerin zu den betroffenen Personen infolge der Editionsverfügung herausgegeben hatte. Weiter verfügte die ESTV, dass sie die DGFP anlässlich der Übermittlung der Informationen auf die Einschränkungen bei deren Verwendung und die Geheimhaltungspflichten gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR hinweisen werde. 4.2 Am Ursprung der angefochtenen acht Schlussverfügungen stand das Amtshilfeersuchen der DGFP vom 11. Mai 2016. Dieses Ersuchen stützte sich auf eine Liste mit rund 40'000 Konto- und anderen Banknummern, mithilfe derer die ESTV und die Beschwerdegegnerin die betroffenen Personen in der Folge identifizieren und die ersuchten Informationen zusammenstellen konnten. Nebst den erwähnten Konto- und Banknummern enthielt das Ersuchen weder Namen noch Adressen der betroffenen Personen. 4.3 Das Bundesgericht hat sich bereits mehrmals mit ähnlichen Ersuchen auseinandergesetzt. Dabei kam es zum Schluss, dass Ersuchen, die eine Mehrzahl von Personen betreffen und welche die betroffenen Personen namentlich oder mittels einer Liste mit Nummern - etwa Kreditkarten- oder Bankkontonummern - identifizieren, als eine Sammlung einzelner Ersuchen zu betrachten sind. Die ersuchende Behörde fasst diese einzelnen Ersuchen aus Gründen der Verfahrensökonomie in einem gemeinsamen Gesuch zusammen, könnte sie aber grundsätzlich auch einzeln stellen. Für solche Ersuchen verwendet das Bundesgericht den Begriff "Listenersuchen" ( demande collective ; vgl. BGE 143 II 628 E. 4.4 und 5.1 S. 640 ff.; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 4.4, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14; Urteil 2C_893/2015 vom 16. Februar 2017 E. 12.1, nicht publ. in: BGE 143 II 202 , aber in: RDAF 2017 II S. 336, StE 2017 A 31.2 Nr. 14, StR 72/2017 S. 612). 4.4 Art. 3 lit. c StAhiG definiert die Gruppenersuchen als "Amtshilfeersuchen, mit welchen Informationen über mehrere Personen verlangt werden, die nach einem identischen Verhaltensmuster vorgegangen sind und anhand präziser Angaben identifizierbar sind". Sofern ein Listenersuchen die betroffenen Personen nur mittels einer Nummer und nicht namentlich identifiziert, erscheint der Unterschied zu einem Gruppenersuchen geringfügig (vgl. BGE 143 II 628 E. 5.1 S. 642; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). Dennoch liegt kein Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG vor; im Gegensatz zu einem definierten Verhaltensmuster stellt eine Kreditkarten- oder Kontonummer ein individuell identifizierendes Merkmal dar (vgl. Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 4.4, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). 4.5 Das Ersuchen der DGFP betrifft zwar wegen der grossen Zahl von Banknummern aller Wahrscheinlichkeit nach eine sehr grosse Anzahl von Personen. Dabei handelt es sich um ein Listenersuchen im Sinne der zitierten Rechtsprechung und nicht um ein Gruppenersuchen nach Art. 3 lit. c StAhiG. Die betroffenen Personen können aufgrund des Listenersuchens anhand der bekannten Konto- und anderen Banknummern einzeln identifiziert werden (vgl. BGE 143 II 628 E. 5.1 S. 642). Bei einem Gruppenersuchen hingegen stützt sich der ersuchende Staat auf ein identisches Verhaltensmuster einer Gruppe von Personen, ohne dass dabei ein individuelles Merkmal, wie eine Banknummer, bekannt wäre. III. Zeitlicher Anwendungsbereich von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR 5. 5.1 Die Vorinstanz hielt in ihrem Urteil dafür, dass dem Amtshilfeersuchen der DGFP vom 11. Mai 2016 für Informationen betreffend Zeiträume vor dem 1. Februar 2013 schon alleine deshalb nicht stattgegeben werden könne, weil insoweit die aktuelle, im Zuge der Vereinbarung 2014 geänderte Fassung von Ziff. XI Abs. 3 Zusatzprotokoll DBA CH-FR nicht anwendbar und eine Identifikation der betroffenen Personen mit Namen und Adressen unabdingbar sei. Sie stützte diese Auffassung auf Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014, welcher die Anwendung von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR für alle Ersuchen, die den Namen der betroffenen Person nicht nennen, auf Sachverhalte betreffend Zeitperioden ab dem 1. Februar 2013 beschränke. 5.2 Bevor die Tragweite von Art. 2 Abs. 3 der Vereinbarung 2014 beurteilt wird, ist die Entstehung der anwendbaren Bestimmungen kurz darzustellen. 5.2.1 Das Amtshilfeersuchen der DGFP stützt sich auf Art. 28 DBA CH-FR. Die heute geltende Fassung dieser Bestimmung wurde mit dem Zusatzabkommen vom 27. August 2009 zum DBA CH-FR (AS 2010 5683; nachfolgend: Zusatzabkommen 2009), genehmigt durch Bundesbeschluss vom 18. Juni 2010 (AS 2010 5681), in das DBA CH-FR aufgenommen. Hintergrund dieser Änderung von Art. 28 DBA CH-FR waren die veränderten internationalen Gegebenheiten auf dem Gebiet der Steueramtshilfe, aufgrund derer sich die Schweiz im Jahre 2009 veranlasst sah, dieses und andere Doppelbesteuerungsabkommen dahingehend zu ändern, dass sie inskünftig Amtshilfe nach dem internationalen Standard gemäss Art. 26 des OECD-Musterabkommens (nachfolgend: OECD-MA) leisten konnte (vgl. Zusatzbotschaft vom 27. November 2009 zur Botschaft vom 6. März 2009 über die Genehmigung eines neuen Zusatzabkommens zum Doppelbesteuerungsabkommen mit Frankreich [nachfolgend: Zusatzbotschaft 2009], BBl 2010 1543 f.). 5.2.2 Mit dem Zusatzabkommen 2009 wurde nicht nur Art. 28 DBA CH-FR geändert, sondern auch das integrierenden Bestandteil des DBA CH-FR bildende Zusatzprotokoll vom 9. September 1966 (nachfolgend: Zusatzprotokoll DBA CH-FR) um eine Ziffer XI ergänzt. Diese Bestimmung verpflichtet den ersuchenden Staat unter anderem, zuerst seine innerstaatlichen Untersuchungsmöglichkeiten auszuschöpfen (sog. Subsidiaritätsprinzip), und untersagt den Vertragsstaaten sogenannte "fishing expeditions", d.h. Amtshilfeersuchen, die ohne präzises Ermittlungsobjekt in der Hoffnung gestellt werden, steuerlich relevante Informationen zu erhalten (Ziff. XI Abs. 1 und 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR; vgl. Zusatzbotschaft 2009, BBl 2010 1548). Zudem verlangte das Abkommen, dass die ersuchenden Behörden Namen und Adresse der in eine Prüfung oder Untersuchung einbezogenen Person liefern müssen (Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR). 5.2.3 In der ersten Phase der Überprüfung der Amtshilfepraxen in den verschiedenen Staaten (sog. Peer Review), welche das Global Forum on Transparency and Exchange of Information for Tax Purposes (nachfolgend: Global Forum) in den Jahren 2010 und 2011 durchführte, zeigte sich, dass die zwingende namentliche Identifikation der betroffenen Person aus internationaler Sicht ein zu grosses Hindernis für die Umsetzung eines funktionierenden Informationsaustauschs darstellte. Diverse der von der Schweiz in den Jahren 2009 und 2010 an den internationalen Standard angepassten Doppelbesteuerungsabkommen - darunter das DBA CH-FR - machten die Gewährung der Amtshilfe indessen gerade von dieser Voraussetzung abhängig (vgl. Botschaft vom 6. April 2011 zur Ergänzung der am 18. Juni 2010 von der Schweizerischen Bundesversammlung genehmigten Doppelbesteuerungsabkommen, BBl 2011 3756 und 3761). Um dieses Hindernis abzubauen und so den Wünschen des Global Forum Rechnung zu tragen, autorisierte die Bundesversammlung die Bundesverwaltung Ende 2011, die betroffenen Doppelbesteuerungsabkommen dahingehend anzupassen, dass die Identifikation der betroffenen Personen auch auf andere Weise als durch den Namen und die Adresse erfolgen konnte (vgl. Bundesbeschluss vom 23. Dezember 2011 über eine Ergänzung des Doppelbesteuerungsabkommens zwischen der Schweiz und Frankreich, BBl 2011 155). Am 25. Juni 2014 einigten sich die Regierungen der Vertragsstaaten des DBA CH-FR schliesslich im Rahmen der Vereinbarung 2014 auf eine Änderung von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR. Danach sollte der ersuchte Staat inskünftig auch Ersuchen stattgeben, welche die betroffenen Personen auf andere Weise als durch den Namen und die Adresse identifizierten. 5.2.4 Das Bundesgericht hat die Wirksamkeit der völkerrechtlichen Verträge, welche der Bundesrat bzw. die Bundesverwaltung gestützt auf die entsprechenden referendumspflichtigen Bundesbeschlüsse abgeschlossen haben, im Zusammenhang mit den Briefwechseln mit den Niederlanden ( BGE 143 II 136 E. 5.3.3 S. 151), Norwegen ( BGE 143 II 628 E. 4.1 S. 636) und Schweden (Urteil 2C_387/2016 vom 5. März 2018 E. 2.2, in: StE 2018 A 32 Nr. 33) geprüft und bejaht. Diese Rechtsprechung gilt gleichermassen für das DBA CH-FR und die Vereinbarung 2014. Die Wirksamkeit der Änderung des Zusatzprotokolls DBA CH-FR durch die Vereinbarung 2014 wird vor Bundesgericht zu Recht nicht bestritten. 5.2.5 Die Vereinbarung 2014 ist am 30. März 2016 durch gegenseitigen Notenaustausch in Kraft getreten. In der durch Art. 1 Abs. 1 Vereinbarung 2014 geänderten Fassung lautet Ziff. XI Zusatzprotokoll DBA CH-FR in den hier relevanten Teilen (Abs. 1, Abs. 2, Abs. 3 Bst. a und Abs. 4) seither wie folgt (deutsche Übersetzung des französischen Originaltextes gemäss SR 0.672.934.91): "XI. Im Falle des Austauschs von Informationen nach Artikel 28 des Abkommens stellt die zuständige Behörde des ersuchenden Staates ein Begehren erst dann, wenn alle in seinem innerstaatlichen Steuerverfahren vorgesehenen üblichen Mittel zur Beschaffung der Information ausgeschöpft sind. Der Verweis auf «voraussichtlich erhebliche» Informationen soll einen möglichst breiten Informationsaustausch in Steuersachen gewährleisten, ohne dass die Vertragsstaaten «fishing expeditions» durchführen oder Informationen verlangen können, deren Erheblichkeit für die Aufklärung der Steuerangelegenheiten bestimmter Steuerpflichtiger wenig wahrscheinlich ist. Bei einem Informationsbegehren haben die ersuchenden Behörden den Behörden des ersuchten Staates folgende Informationen zu liefern: a) die Identität der in eine Prüfung oder Untersuchung einbezogenen Person, wobei diese Information mittels Angabe des Namens der betreffenden Person oder weiterer Informationen, welche ihre Identifikation ermöglichen, geliefert werden kann; [...] Es besteht Einvernehmen darüber, dass die oben genannten Buchstaben a)-e) so auszulegen sind, dass sie einen wirksamen Informationsaustausch für die Anwendung von Artikel 28 dieses Abkommens nicht behindern." In der Fassung vor dem Inkrafttreten der Vereinbarung 2014 hatte Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR wie folgt gelautet: "Bei einem Informationsbegehren haben die ersuchenden Behörden den Behörden des ersuchten Staates folgende Informationen zu liefern: a) Namen und Adresse der in eine Prüfung oder Untersuchung einbezogenen Person und sofern verfügbar weitere Angaben, welche die Identifikation erleichtern (wie Geburtsdatum oder Zivilstand); [...]" Die Vereinbarung 2014 enthält sodann folgende Übergangsbestimmung (Art. 2 Abs. 2 und 3 Vereinbarung 2014): "2. Die vorliegende Vereinbarung findet Anwendung auf die Informationsbegehren betreffend Kalender- oder Geschäftsjahre, die ab dem 1. Januar 2010 beginnen. 3. Ungeachtet der Bestimmungen von Absatz 2 findet Artikel 1 Absatz 1 der vorliegenden Vereinbarung Anwendung auf Informationsbegehren über Sachverhalte, welche Zeitperioden ab dem 1. Februar 2013 betreffen." 5.3 Das vorliegende Amtshilfeersuchen betrifft Informationen zu Zeiträumen ab dem 1. Januar 2010. Zwischen den Parteien umstritten und zu prüfen ist, ob bereits für Zeiträume ab dem 1. Januar 2010 oder erst für Zeiträume ab dem 1. Februar 2013 die Identifikation der betroffenen Personen auf andere Weise als durch Angabe des Namens und der Adresse erfolgen kann. Diese Frage ist auf dem Wege der Auslegung der relevanten Bestimmungen (Art. 2 Abs. 2 und 3 Vereinbarung 2014) zu beantworten. 5.3.1 Bei der Auslegung und Anwendung von Doppelbesteuerungsabkommen sind die völkerrechtlichen Auslegungsgrundsätze zu beachten, wie sie namentlich das Wiener Übereinkommen vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge (VRK; SR 0.111, nachfolgend auch: Wiener Übereinkommen) vorgibt ( BGE 145 II 339 E. 4.4.1; BGE 144 II 130 E. 8.2 S. 139; BGE 143 II 136 E. 5.2.1 S. 148, BGE 143 II 202 E. 6.3.1 S. 207 f.; BGE 142 II 161 E. 2.1.3 S. 167; BGE 139 II 404 E. 7.2.1 S. 422). Jedenfalls soweit vorliegend relevant, stellen die Grundsätze des Wiener Übereinkommens zur Vertragsauslegung kodifiziertes Völkergewohnheitsrecht dar (Gutachten des Internationalen Gerichtshofs [IGH] vom 9. Juli 2004, Conséquences juridiques de l'édification d'un mur dans le territoire palestinien occupé, C.I.J. Recueil 2004 S. 174 § 94; BGE 125 II 417 E. 4d S. 424 f.; BGE 122 II 234 E. 4c S. 238; BGE 120 Ib 360 E. 2c S. 365). Sie sind deshalb für die Auslegung des DBA CH-FR, des Zusatzprotokolls DBA CH-FR sowie der Vereinbarung 2014 durch hiesige rechtsanwendende Behörden zu beachten, obschon Frankreich nicht Vertragsstaat des Wiener Übereinkommens ist ( BGE 145 II 339 E. 4.4.1). 5.3.2 Nach Art. 31 Abs. 1 VRK haben die Vertragsstaaten eine zwischenstaatliche Übereinkunft nach Treu und Glauben in Übereinstimmung mit der gewöhnlichen, ihren Bestimmungen in ihrem Zusammenhang zukommenden Bedeutung und im Lichte ihres Zieles und Zweckes auszulegen. Neben dem Zusammenhang (Art. 31 Abs. 2 VRK) sind gemäss Art. 31 Abs. 3 VRK in gleicher Weise jede spätere Übereinkunft zwischen den Vertragsparteien über die Auslegung des Vertrags oder die Anwendung seiner Bestimmungen (Bst. a), jede spätere Übung bei der Anwendung des Vertrags, aus der die Übereinstimmung der Vertragsparteien über seine Auslegung hervorgeht (Bst. b), sowie jeder in den Beziehungen zwischen den Vertragsparteien anwendbare einschlägige Völkerrechtssatz (Bst. c) zu berücksichtigen. Die vorbereitenden Arbeiten und die Umstände des Vertragsabschlusses sind nach Art. 32 VRK ergänzende Auslegungsmittel und können herangezogen werden, um die nach Art. 31 VRK ermittelte Bedeutung zu bestätigen oder die Bedeutung zu bestimmen, wenn die Auslegung nach Art. 31 VRK die Bedeutung mehrdeutig oder dunkel lässt (Art. 32 Bst. a VRK) oder zu einem offensichtlich sinnwidrigen oder unvernünftigen Ergebnis führt (Art. 32 Bst. b VRK; vgl. BGE 145 II 339 E. 4.4.2; BGE 144 II 130 E. 8.2 S. 139; BGE 143 II 136 E. 5.2; je mit Hinweisen). Art. 31 Abs. 1 VRK bestimmt eine Reihenfolge der Berücksichtigung der verschiedenen Auslegungselemente, ohne dabei eine feste Rangordnung unter ihnen festzulegen. Den Ausgangspunkt der Auslegung völkerrechtlicher Verträge bildet jedoch die gewöhnliche Bedeutung ihrer Bestimmungen ( BGE 144 II 130 E. 8.2.1 S. 139; BGE 143 II 202 E. 6.3.1 S. 208, BGE 143 II 136 E. 5.2.2 S. 148). Diese gewöhnliche Bedeutung ist nach Treu und Glauben und unter Berücksichtigung ihres Zusammenhangs und des Ziels und Zwecks des Vertrags zu bestimmen ( BGE 144 II 130 E. 8.2.1 S. 139; BGE 143 II 202 E. 6.3.1 S. 208, BGE 143 II 136 E. 5.2.2 S. 148). Ziel und Zweck des Vertrags ist dabei, was mit dem Vertrag erreicht werden sollte. Zusammen mit der Auslegung nach Treu und Glauben stellt die teleologische Auslegung den "effet utile" des Vertrags sicher ( BGE 144 II 130 E. 8.2.1 S. 139; BGE 143 II 136 E. 5.2.2 S. 148; BGE 142 II 161 E. 2.1.3 S. 167; BGE 141 III 495 E. 3.5.1 S. 503). Der auszulegenden Bestimmung eines Doppelbesteuerungsabkommens ist unter mehreren möglichen Interpretationen demnach derjenige Sinn beizumessen, welcher ihre effektive Anwendung gewährleistet und nicht zu einem Ergebnis führt, das dem Ziel und Zweck der eingegangenen Verpflichtungen widerspricht ( BGE 143 II 136 E. 5.2.2 S. 149; BGE 142 II 161 E. 2.1.3 S. 167). Ausserdem sind die Vertragsstaaten nach Treu und Glauben gehalten, jedes Verhalten und jede Auslegung zu unterlassen, mittels welcher sie ihre vertraglichen Pflichten umgehen oder den Vertrag seines Ziels und Zwecks entleeren würden ( BGE 144 II 130 E. 8.2.1 S. 139; BGE 143 II 202 E. 6.3.1 S. 208; BGE 142 II 161 E. 2.1.3 S. 167). 5.4 Bestimmungen über die Amtshilfe, wie etwa solche über den Inhalt des Amtshilfeersuchens, sind verfahrensrechtlicher Natur. Die Doppelbesteuerungsabkommen enthalten die materiellen Anforderungen an dieses Verfahren, während das interne Recht dazu dient, den Vollzug desselben in der Schweiz zu konkretisieren. Die Formulierung des Bundesgerichts, wonach das Steueramtshilfegesetz den Charakter eines Vollzugsgesetzes von verfahrensrechtlicher Natur hat, ist in diesem Sinne zu verstehen ( BGE 143 II 628 E. 4.3 S. 639 mit Hinweisen). Anderslautende Bestimmungen vorbehalten kommen sowohl die Bestimmungen des StAhiG als auch die Amtshilfebestimmungen in den Doppelbesteuerungsabkommen gemäss der bundesgerichtlichen Praxis als Verfahrensregeln unmittelbar ab Inkrafttreten zur Anwendung (vgl. BGE 123 II 134 E. 5b/bb S. 139; BGE 112 Ib 576 E. 2 S. 584 mit Hinweisen; Urteile 2A.185/2003 vom 27. Januar 2004 E. 2; 2A.551/2001 vom 12. April 2002 E. 2a; 2A.250/2001 vom 6. Februar 2002 E. 3, in: StE 2002 A 31.4 Nr. 6, StR 57/2002 S. 410). Diese unmittelbare Anwendbarkeit gilt auch für Ersuchen, die nach dem Inkrafttreten der Verfahrensregeln gestellt werden, aber Steuerperioden vor dem Inkrafttreten der Verfahrensregeln betreffen ( BGE 143 II 628 E. 4.3 S. 639 mit Hinweisen; zur Bedeutung von Art. 28 VRK in diesem Zusammenhang vgl. Urteil 2A.551/2001 vom 12. April 2002 E. 2a; vgl. auch Urteil des EGMR G.S.B. gegen Schweiz vom 22. Dezember 2015, § 39 und 78). Den Staaten ist es allerdings unbenommen, die Amtshilfebestimmungen auf gewisse Steuerperioden einzuschränken. Sie tun dies regelmässig, indem sie in den Doppelbesteuerungsabkommen mittels Angabe eines Datums die Steuerperioden bezeichnen, für welche Amtshilfeersuchen gestellt werden können. So sehen die nach 2009 an Art. 26 OECD-MA angepassten Doppelbesteuerungsabkommen der Schweiz vor, dass nur für Steuerperioden ab einem bestimmten Datum Amtshilfe geleistet wird. Während dieses Datum in den meisten Doppelbesteuerungsabkommen auf den 1. Januar des auf das Inkrafttreten folgenden Jahres festgelegt wurde (vgl. BGE 143 II 628 E. 4.3 S. 640), wählten die Vertragsstaaten des DBA CH-FR bei der Anpassung von Art. 28 DBA CH-FR den 1. Januar des auf die Unterzeichnung folgenden Jahres (1. Januar 2010; vgl. Art. 11 Abs. 3 Zusatzabkommen 2009). Diese Regel wird in Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 wiederholt. In Bezug auf die Änderung von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR enthält die Vereinbarung 2014 indessen eine spezielle Regel (Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014; vgl. oben E. 5.2.5), die es auszulegen gilt. 5.5 Die ESTV ist der Auffassung, dass die Beschränkung des zeitlichen Anwendungsbereichs in Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 ausschliesslich Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG betreffe. Für alle anderen Arten von Ersuchen bestimme sich der Anwendungsbereich hingegen nach Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014, sodass beim vorliegenden Listenersuchen für Zeiträume ab dem 1. Januar 2010 Amtshilfe geleistet werden könne. 5.5.1 Nach Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 findet die Vereinbarung 2014 grundsätzlich Anwendung auf die Informationsbegehren betreffend Kalender- oder Geschäftsjahre, die ab dem 1. Januar 2010 beginnen. Nach dem Wortlaut von Art. 2 Abs. 3 in Verbindung mit Art. 1 Abs. 1 Vereinbarung 2014 kommt die aktuell geltende Fassung von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR hingegen erst für Ersuchen zum Tragen, die sich auf Zeiträume ab dem 1. Februar 2013 beziehen. Der Wortlaut scheint nicht zwischen Gruppenersuchen und anderen Arten von Ersuchen zu unterscheiden. Nichtsdestotrotz ist er angesichts des gewählten Datums (1. Februar 2013) nicht restlos klar. Dieses Datum lässt nämlich erhebliche Zweifel aufkommen, ob wirklich alle Arten von Ersuchen ohne Namensangabe von der Ausnahmebestimmung von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 erfasst werden sollten. 5.5.2 Die ESTV ist der Auffassung, Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 beziehe sich nur auf Gruppenersuchen, nicht auf andere Ersuchen ohne Namensnennung. Sie begründet dies unter Rückgriff auf Ziel und Zweck der Vereinbarung 2014 (Art. 31 Abs. 1 VRK) sowie die Umstände des Vertragsschlusses (Art. 32 VRK). Ihr zufolge sollte der zeitliche Geltungsbereich der Vereinbarung 2014 mit dem Inkrafttreten der Bestimmungen über Gruppenersuchen im StAhiG koordiniert werden. Anders als das DBA CH-FR, das Zusatzprotokoll DBA CH-FR und die Vereinbarung 2014 unterscheide das StAhiG ausdrücklich zwischen Gruppenersuchen und anderen Ersuchen ohne Namensangabe. 5.5.3 Den Ausführungen der ESTV kann zugestimmt werden. Der im Jahre 2011 veröffentlichte Entwurf des Steueramtshilfegesetzes hatte Gruppenersuchen zwar noch ausdrücklich ausgeschlossen (Art. 4 Abs. 1 E-StAhiG; BBl 2011 6234). Allerdings war der Bundesrat schon damals davon ausgegangen, dass Gruppenanfragen aufgrund der anstehenden Überarbeitung des Kommentars der OECD zum OECD-MA in Kürze zugelassen werden mussten (vgl. Botschaft vom 6. Juli 2011 zum Erlass eines Steueramtshilfegesetzes, BBl 2011 6204 f.). Nachdem diese Überarbeitung am 17. Juli 2012 von der OECD beschlossen worden war und Gruppenersuchen damit im Kommentar der OECD zu Art. 26 OECD-MA verankert worden waren, entfernte das Parlament den Satzteil von Art. 4 Abs. 1 E-StAhiG, der Gruppenersuchen noch ausdrücklich ausgeschlossen hatte. Die rege Diskussion, die in beiden Kammern des Parlaments zu dieser Bestimmung und ihrer Anpassung geführt wurde, bestätigt, dass Gruppenersuchen nach dem Willen der Parlamentsmehrheit ab Inkrafttreten des Steueramtshilfegesetzes zulässig sein sollten (vgl. Diskussion im Ständerat, AB 2012 S 296 ff., und Diskussion im Nationalrat, AB 2012 N 1347 ff.; vgl. auch Botschaft vom 16. Oktober 2013 zur Änderung des Steueramtshilfegesetzes, BBl 2013 8370). Seit der Änderung vom 21. März 2014 unterscheidet das Steueramtshilfegesetz nunmehr auch dem Wortlaut nach zwischen Gruppen- und anderen Ersuchen (vgl. AS 2014 2309). Gemäss dieser Änderung gelten als Gruppenersuchen "Amtshilfeersuchen, mit welchen Informationen über mehrere Personen verlangt werden, die nach einem identischen Verhaltensmuster vorgegangen sind und anhand präziser Angaben identifizierbar sind" (Art. 3 lit. c StAhiG). Ein Teil der Bestimmungen über die Gruppenersuchen wurde der Klarheit halber für ab dem 1. Februar 2013 eingereichte Gruppenersuchen für anwendbar erklärt (vgl. Art. 24a Abs. 1 StAhiG; Botschaft vom 16. Oktober 2013 zur Änderung des Steueramtshilfegesetzes, BBl 2013 8380). Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG sind somit nach internem Recht erst seit dem 1. Februar 2013 zulässig. Hingegen enthielt das interne Recht keine vergleichbare Einschränkung für Einzelersuchen (inkl. solcher, die in einem Listenersuchen zusammengefasst wurden), welche die betroffenen Personen zwar ohne Angabe des Namens und der Adresse, aber auf andere Weise (z.B. mittels Banknummern) individuell identifizierten (vgl. oben E. 4.3). Solche Ersuchen konnten demnach auch schon vor dem 1. Februar 2013 gestellt werden, sofern das anwendbare Doppelbesteuerungsabkommen nicht die individuelle Identifizierung mittels des Namens und der Adresse vorschrieb (vgl. zu dieser Problematik BGE 143 II 628 E. 4.2 S. 637 ff., BGE 143 II 136 E. 5.3 S. 149 ff.). Das Datum des 1. Februars 2013 ist folglich nur für Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG von Bedeutung. 5.5.4 Eine einschränkende Auslegung von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 trägt im Übrigen auch dem Ausnahmecharakter Rechnung, der dieser Bestimmung im Verhältnis zur Regel von Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 zukommt. Nach Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 gelten die Vereinbarung 2014 und die darin enthaltenen Änderungen des DBA CH-FR und des zugehörigen Protokolls für alle Informationsbegehren betreffend Kalender- oder Geschäftsjahre, die ab dem 1. Januar 2010 beginnen. Fände Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 nicht nur für Gruppen-, sondern auch für Listenersuchen Anwendung, verlöre die Regel von Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 einen grossen Teil ihres Anwendungsbereichs an die Ausnahme von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014. Des Weiteren gilt es Ziff. XI Abs. 4 Zusatzprotokoll DBA CH-FR zu beachten, worauf die ESTV zu Recht hinweist. Diese Bestimmung gilt für sämtliche Ersuchen, mit welchen Informationen für Steuerperioden ab dem 1. Januar 2010 verlangt werden. Sie ist Teil des Zusammenhangs der Vereinbarung 2014 und folglich bei der Auslegung dieser völkerrechtlichen Vereinbarung zu berücksichtigen (Art. 31 Abs. 1 und 2 VRK). Ziff. XI Abs. 4 Zusatzprotokoll DBA CH-FR hält die Vertragsstaaten an, die formellen Anforderungen an die Amtshilfeersuchen nicht zu überspannen (für den Wortlaut vgl. oben E. 5.2.5). Dieser Bestimmung kann zwar kein direkter Hinweis darauf entnommen werden, dass für Zwecke von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 zwischen Gruppen- und anderen Ersuchen ohne Namensangabe zu unterscheiden wäre. Immerhin kann daraus aber abgelesen werden, dass Ziel und Zweck der Vereinbarung 2014 darin bestand, die formellen Anforderungen an die Amtshilfe zu lockern. Eine zu extensive Auslegung von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 würde diesem Ziel und Zweck zuwiderlaufen, sofern dadurch die Amtshilfe verunmöglicht würde. 5.5.5 Diese Auslegung wird schliesslich auch durch eine Medienmitteilung vom 30. März 2016 des Staatssekretariats für internationale Finanzfragen (SIF) gestützt, welches auf der Schweizer Seite für die Verhandlung der Vereinbarung 2014 verantwortlich gezeichnet hatte. Darin informierte das SIF die Öffentlichkeit über den Inhalt der Vereinbarung 2014 und äusserte sich unter anderem wie folgt: "Die Vereinbarung wird der Schweiz zudem erlauben, Gruppenanfragen aus Frankreich stattzugeben. Solche Ersuchen kommen für Sachverhalte in Frage, die ab dem 1. Februar 2013, dem Datum des Inkrafttretens des Bundesgesetzes über die internationale Amtshilfe in Steuersachen, eingetreten sind." Unilaterale Äusserungen wie Pressemitteilungen einer für die Verhandlungen zuständigen Behörde sind zwar nicht den vorbereitenden Arbeiten im Sinne von Art. 32 VRK zuzurechnen (vgl. OLIVER DÖRR, in: Vienna Convention on the Law of Treaties, A Commentary, Dörr/Schmalenbach [Hrsg.], 2. Aufl. 2018, N. 15 zu Art. 32 VRK; RICHARD GARDINER, Treaty interpretation, 2. Aufl. 2015, S. 119). Dennoch können sie im Rahmen von Art. 32 VRK als ergänzende Auslegungsmittel berücksichtigt werden, wenn sie wie hier Rückschlüsse auf die Umstände des Vertragsschlusses erlauben (vgl. Urteil des IGH vom 12. Dezember 1996, Affaire des plates-formes pétrolières [Iran gegen USA], C.I.J. Recueil 1996 S. 814 § 29; MARK E. VILLIGER, Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties, 2009, N. 5 zu Art. 32 VRK). 5.6 Die Auslegung von Art. 2 Abs. 3 Vereinbarung 2014 unter Berücksichtigung des Ziels und Zwecks der Vereinbarung 2014, ihres Zusammenhangs sowie der Umstände des Vertragsschlusses zeigt somit, dass diese Bestimmung die Anwendung von Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR alleine für Gruppenersuchen auf Informationen betreffend die Zeiträume ab dem 1. Februar 2013 beschränkt. Beim vorliegenden Ersuchen handelt es sich nicht um ein Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG, sondern um ein Listenersuchen, bei dem die betroffenen Personen aufgrund der bekannten Banknummern einzeln identifiziert werden können (vgl. oben E. 4.5). Somit ist nach Art. 2 Abs. 2 Vereinbarung 2014 und nach Ziff. XI Abs. 3 Bst. a Zusatzprotokoll DBA CH-FR grundsätzlich für Zeiträume ab dem 1. Januar 2010 Amtshilfe zu leisten, obschon das Ersuchen die betroffenen Personen auf andere Weise als durch Angabe der Namen und Adressen identifiziert. Die gegenteilige Ansicht der Vorinstanz ist mit dem Völkerrecht schwer vereinbar. IV. Voraussichtliche Erheblichkeit und "fishing expedition" 6. Die Vorinstanz hat die Schlussverfügungen und die Editionsverfügung der ESTV aufgehoben, weil das Amtshilfeersuchen der DGFP den höheren Anforderungen für Listenersuchen nicht genüge. Die ESTV rügt, dass die Vorinstanz das Ersuchen der DGFP zu Unrecht nach den für Gruppenersuchen geltenden Kriterien geprüft habe. Selbst wenn diese Kriterien aber anwendbar seien, wären sie im vorliegenden Fall erfüllt gewesen. Das Ersuchen betreffe also voraussichtlich erhebliche Informationen im Sinne von Art. 28 Abs. 1 DBA CH-FR und stelle keine unzulässige "fishing expedition" im Sinne von Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR dar. 6.1 In einem ersten Schritt ist zu prüfen, ob die Kriterien zur Abgrenzung der zulässigen Gruppenersuchen von den unzulässigen "fishing expeditions" auch auf Listenersuchen anwendbar sind. 6.1.1 Nach Art. 28 Abs. 1 DBA CH-FR tauschen die zuständigen Behörden der Vertragsstaaten Informationen aus, die zur Durchführung des Abkommens oder zur Anwendung oder Durchsetzung des innerstaatlichen Rechts betreffend Steuern voraussichtlich erheblich sind. Das Erfordernis der voraussichtlichen Erheblichkeit bezweckt, einen möglichst umfassenden Informationstausch zu gewährleisten, ohne den Vertragsstaaten zu erlauben, Informationen aufs Geratewohl oder Auskünfte zu verlangen, von denen wenig wahrscheinlich ist, dass sie Licht in die Steuerangelegenheiten einer bestimmten steuerpflichtigen Person bringen würden (vgl. Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR; BGE 143 II 185 E. 3.3.1 S. 193; BGE 142 II 161 E. 2.1.1 S. 165; BGE 141 II 436 E. 4.4.3 S. 445; Kommentar der OECD, N. 5 zu Art. 26 OECD-MA; vgl. auch DANIEL HOLENSTEIN, in: Internationales Steuerecht, 2015, N. 93 zu Art. 26 OECD-MA; XAVIER OBERSON, in: Modèle de Convention fiscale OCDE concernant le revenu et la fortune, commentaire, Danon und andere [Hrsg.], 2014, N. 35 zu Art. 26 OECD-MA). Die Voraussetzung der voraussichtlichen Erheblichkeit bildet dementsprechend eine nicht sehr hohe Hürde für ein Amtshilfeersuchen ( BGE 143 II 185 E. 3.3.2 S. 195; BGE 142 II 161 E. 2.1.1 S. 166 mit Hinweisen). 6.1.2 Einem Amtshilfeersuchen fehlt es an der voraussichtlichen Erheblichkeit, wenn es zur Beschaffung von Beweismitteln aufs Geratewohl und ohne konkreten Zusammenhang zu laufenden Steuerverfahren gestellt wird. Solche Amtshilfeersuchen zur Beweisausforschung werden als "fishing expeditions" bezeichnet (vgl. Definition der OECD: "demandes des renseignements dont il est peu probable qu'ils aient un lien avec une enquête ou un contrôle en cours"; Kommentar der OECD, Fassung vom 17. Juli 2012, N. 5 zu Art. 26 OECD-MA; vgl. auch Art. 7 lit. a StAhiG; NICOLA INGLESE, Das Beweisausforschungsverbot, 2017, S. 293 ff.). Das Bundesgericht hat dieses Verständnis des Begriffs der "fishing expedition" bereits der Auslegung mehrerer Doppelbesteuerungsabkommen zugrunde gelegt (vgl. etwa BGE 143 II 628 E. 5.2 S. 642 [Norwegen], BGE 143 II 185 E. 3.3.1 S. 193, 136 E. 6.1 S. 152 ff.; BGE 141 II 436 E. 4.4.3 S. 445 [Niederlande]; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14 [Deutschland]). Auch nach dem DBA CH-FR brauchen die Vertragsstaaten für "fishing expeditions" keine Hand zu bieten (Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR). Das Steueramtshilfegesetz hat das Prinzip von Art. 26 OECD-MA in Art. 7 lit. a StAhiG übernommen. Danach wird auf ein Amtshilfeersuchen nicht eingetreten, wenn es zum Zweck der Beweisausforschung gestellt worden ist. 6.1.3 Amtshilfeersuchen, welche die betroffenen Personen nicht namentlich identifizieren, sind nach der Rechtsprechung einer genaueren Überprüfung zu unterziehen, um "fishing expeditions" auszuschliessen (vgl. BGE 139 II 404 E. 7.2.3 S. 426 f.). Zu diesem Zweck hat das Bundesgericht unter Bezugnahme auf den Kommentar der OECD zum OECD-MA drei Kriterien entwickelt. Danach muss die ersuchende Behörde in ihrem Ersuchen (i) eine detaillierte Beschreibung der Gruppe geben, welche die spezifischen Tatsachen und Umstände beschreibt, die zum Ersuchen geführt haben; (ii) das anwendbare (Steuer-) Recht erläutern und aufzeigen, weshalb Gründe vorliegen, welche annehmen lassen, die Steuerpflichtigen in der Gruppe hätten ihre Verpflichtungen nicht erfüllt, d.h. das Steuerrecht verletzt; und (iii) aufzeigen, dass die eingeforderten Informationen zur Erfüllung der Verpflichtungen der Steuerpflichtigen der Gruppe führen können (vgl. BGE 143 II 136 E. 6.1.2 S. 157; vgl. auch BGE 143 II 628 E. 5.2 S. 642; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). Das Bundesgericht hat diese Kriterien in erster Linie im Hinblick auf Gruppenersuchen gemäss Art. 3 lit. c StAhiG entwickelt (vgl. BGE 143 II 136 E. 6.1 S. 152 ff.). Allerdings hat das Bundesgericht in mehreren Urteilen erwogen, dass dieselben Kriterien aus Gründen der Kohärenz auch Anwendung finden müssen, um Listenersuchen von unzulässigen "fishing expeditions" abzugrenzen (vgl. BGE 143 II 628 E. 5.1 S. 642; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). Die gegenteilige Auffassung der ESTV, wonach Listenersuchen keine höheren Anforderungen entgegengehalten werden dürfen als Einzelersuchen, da sie auf einem stärkeren Identifikationsmerkmal (z.B. Bankkontonummer) als einem blossen Verhaltensmuster beruhen, entspricht somit nicht der aktuellen Rechtsprechung zu dieser Frage. Die ESTV stellt die bundesgerichtliche Rechtsprechung in diesem Punkt zur Diskussion. Das Bundesgericht hat in den genannten Entscheiden (vgl. BGE 143 II 628 E. 5.1 S. 642 und Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14) bereits geprüft, ob es angezeigt ist, die an Gruppenersuchen gestellten Anforderungen für ein Listenersuchen anzuwenden, wenn dieses die betroffenen Personen mittels eines klar bestimmten Kriteriums - wie etwa Bankkontonummern - identifiziert. Es hat diese Frage bejaht, um den potenziell erheblichen praktischen Auswirkungen von Listenersuchen Rechnung zu tragen, insbesondere wenn eine grosse Anzahl von Identifikationsmerkmalen (z.B. Bankkontonummern) auf einer solchen Liste einer Vielzahl von betroffenen Personen entspricht. Der vorliegende Fall zeigt dies nunmehr exemplarisch. Diese Praxis wurde im Übrigen auch in der Literatur als kohärent begrüsst (vgl. MATTEOTTI/WINGEIER, Analyse der bundesgerichtlichen Rechtsprechung zur internationalen Amtshilfe in Steuerangelegenheiten aus dem zweiten Halbjahr 2018, ASA 87 S. 780). Es besteht vorliegend keine Veranlassung, von dieser Rechtsprechung abzuweichen. 6.2 Die für Gruppenersuchen entwickelten Kriterien sind somit für das vorliegende Ersuchen anwendbar. In einem zweiten Schritt stellt sich die Frage, ob die drei Voraussetzungen erfüllt sind, welche nach der Rechtsprechung erlauben, "fishing expeditions" auszuschliessen (vgl. oben E. 6.1.3), wie dies die ESTV subsidiär geltend macht. 6.2.1 Das vorliegende Ersuchen samt den Ergänzungen, welche die DGFP auf Anfrage der ESTV nachträglich geliefert hat, enthält eine Liste von Bankkonto- und andern Banknummern und stellt den konkreten Sachverhalt dar, aufgrund dessen die DGFP ihr Ersuchen gestellt hat. Es beschreibt sodann die anwendbaren steuerlichen Vorschriften und zeigt, dass die ersuchten Informationen geeignet sind, die Einhaltung dieser Vorschriften durchzusetzen. Nach vertiefter Auseinandersetzung verlangt alleine die Frage, ob das Ersuchen hinreichende Anhaltspunkte für die Annahme enthält, dass die betroffenen Steuerpflichtigen ihre Verpflichtungen nicht erfüllt haben. 6.2.2 Nach der Rechtsprechung hat die ersuchende Behörde Tatsachen vorzubringen, die auf ein gesetzeswidriges Verhalten der Personen hindeuten, die der Gruppe bzw. der Liste angehören ( BGE 143 II 628 E. 5.2 S. 642; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14; vgl. auch Art. 3 Abs. 1 lit. g der Verordnung vom 23. November 2016 über die internationale Amtshilfe in Steuersachen [Steueramtshilfeverordnung, StAhiV; SR 651.11]). Es müssen konkrete Anhaltspunkte für eine Missachtung steuerrechtlicher Verpflichtungen vorliegen. Anfragen zu blossen Veranlagungszwecken ohne Verdachtsmomente werden nicht zugelassen ( BGE 143 II 136 E. 6.1.2 S. 157). Umgekehrt muss der ersuchende Staat das steuerrechtswidrige Verhalten nicht mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit beweisen; konkrete Verdachtsmomente genügen (vgl. BGE 143 II 628 E. 5.2 S. 642; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). Ob die vorgebrachten Verdachtsmomente ausreichen, ist anhand einer gesamtheitlichen Betrachtung zu beurteilen. Geht es um eine Liste von potenziell steuerpflichtigen Personen, die durch Kontonummern individualisiert sind, müssen sich die Verdachtsmomente nicht auf die einzelnen Individuen beziehen, wohl aber in allgemeiner Weise auf die Personen in dieser Gruppe ( BGE 143 II 628 E. 5.4 S. 644; Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). Je nach den Umständen kann auch die Art und Weise, wie der ersuchende Staat Kenntnis von der Liste erlangt hat, ein Indiz dafür sein, dass die Kontoinhaber ihre steuerrechtlichen Verpflichtungen nicht eingehalten haben (Urteil 2C_695/ 2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.2, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). 6.2.3 Der Kommentar der OECD zum OECD-MA enthält diverse Beispiele, die bei der Abgrenzung von voraussichtlich erheblichen Ersuchen und unzulässigen "fishing expeditions" helfen sollen. Vorliegend sind deren zwei einschlägig: - Ein genügender Verdacht und keine "fishing expedition" liegt vor, wenn der ersuchende Staat im Zuge einer laufenden Untersuchung gestützt auf eine Liste mit Kreditkartennummern um Auskunft über die Inhaber gewisser Kreditkarten ersucht, die von einer Bank im ersuchten Staat ausgegeben wurden und von denen der ersuchende Staat im Lichte seiner Untersuchungserkenntnisse wegen der regelmässigen Verwendung der Karten im ersuchenden Staat annimmt, dass sie Personen gehören, die im ersuchenden Staat steuerlich ansässig sind. Um die voraussichtliche Erheblichkeit der ersuchten Informationen zu belegen, muss der ersuchende Staat den ersuchten Staat nicht nur über die Kreditkartennummern, sondern auch über die vorstehend erwähnten Umstände und Untersuchungserkenntnisse unterrichten (vgl. Kommentar der OECD, N. 8 lit. f zu Art. 26 OECD-MA; BGE 143 II 628 E. 5.2 S. 643, BGE 143 II 136 E. 6.1.2 S. 155 f.; je mit Wiedergabe des Kommentars der OECD). - Kein genügender Verdacht besteht und keine Amtshilfe muss hingegen geleistet werden, wenn der ersuchende Staat vom ersuchten Staat ohne nähere Begründung verlangt, ihm die Namen, Adressen und Kontostände von im ersuchten Staat ansässigen Personen mitzuteilen, die bei einer bestimmten Bank im ersuchten Staat ein Konto haben (vgl. Kommentar der OECD, N. 8.1 lit. a zu Art. 26 OECD-MA). 6.2.4 Das Bundesgericht hat bisher in folgenden Konstellationen hinreichende Verdachtsmomente angenommen: - Eine Bank hatte Kontoinhabern Schreiben gesandt, mit welchen sie über die anstehende Kündigung der Geschäftsbeziehung orientiert wurden, sollten sie nicht innert Frist das Formular "EU-Zinsbesteuerung - Ermächtigung zur freiwilligen Offenlegung" unterzeichnet zurücksenden oder der Bank ihre Steuerkonformität auf andere Art und Weise belegen. Die holländische Steuerbehörde ersuchte um Auskünfte über jene Kontoinhaber, die in den Niederlanden ansässig waren und keinen genügenden Nachweis über die Steuerkonformität erbracht hatten ( BGE 143 II 136 E. 6.3 S. 158 f.). - Ein Amtshilfeersuchen der norwegischen Steuerbehörde nannte neun Nummern von Kreditkarten, die Schweizer Finanzinstitute ausgestellt hatten. Laut dem Ersuchen waren diese Kreditkarten für Transaktionen über grosse Beträge und über lange Zeiträume in derselben Region in Norwegen verwendet worden. Während die norwegische Steuerbehörde die Inhaber ähnlicher Karten dank Transaktionen im Internet bereits selbständig hatte identifizieren können, war dies für die fraglichen neun Karten nicht möglich gewesen, da diese für die Abhebung von Bargeld oder nur mittels PIN verwendet worden waren ( BGE 143 II 628 E. 5.4 S. 644 f.). - Die deutsche Steuerbehörde stellte ein Amtshilfeersuchen aufgrund einer Liste mit Kontonummern, die im Rahmen einer Strafuntersuchung gefunden worden und in einer verborgenen Datei auf dem Personal Computer einer Mitarbeiterin, nicht aber im Systembackup der Bank verzeichnet gewesen waren. In Kombination mit den weiteren Umständen, wie dem Ermittlungsverfahren bei der Bank mit anschliessender Beschlagnahme der Daten und der hohen Summe auf dem betreffenden Konto, stellte dies einen konkreten Hinweis auf Unregelmässigkeiten dar (Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.3.1, in: StE 2019 A 31.1 Nr. 14). 6.2.5 Gemäss den Feststellungen der Vorinstanz, die das Bundesgericht binden (Art. 105 Abs. 1 BGG; vgl. nicht publ. E. 3.1), ergeben sich aus dem Ersuchen der DGFP folgende Hinweise: - Die streitbetroffenen Listen B und C wurden von der Staatsanwaltschaft Bochum im Rahmen einer Steuerstrafuntersuchung bei Hausdurchsuchungen bei einer deutschen Gruppengesellschaft der Beschwerdegegnerin im Mai 2012 und im Juli 2013 gefunden. - Die Staatsanwaltschaft Bochum fand zudem eine Liste A, welche die Namen von 1'130 Personen auswies. Bei diesen Personen handelte es sich zu 97 % um französische Steuerpflichtige. Gegenüber einem Drittel dieser Personen hatte die DGFP im Zeitpunkt des Ersuchens bereits Untersuchungen angestrengt. Die ersten Resultate hieraus, welche ungefähr die Hälfte der eröffneten Untersuchungen beträfen, bestätigten laut DGFP, dass die betroffenen Steuerpflichtigen ihr Konto entweder nicht deklariert oder bereits zu einem früheren Zeitpunkt regularisiert gehabt hätten. - Die Listen B und C standen in einer Verbindung mit der Liste A, wurden diese Listen doch allesamt bei denselben Hausdurchsuchungen im gleichen Zusammenhang gefunden. - Die Listen B und C enthielten zwar keine Namen, aber einen Domizilcode, der darauf hindeutete, dass die betroffenen Bankkunden in Frankreich ansässig waren. - Neben der bereits erwähnten Strafuntersuchung in Deutschland wird in Frankreich ein Strafverfahren gegen die Beschwerdegegnerin und mit ihr verbundene Personen geführt. Der Beschwerdegegnerin wird dabei laut DGFP unter anderem der Aufbau eines weitreichenden Steuerfluchtsystems vorgeworfen. Die Listen B und C stammten gemäss DGFP gerade aus dem Zeitraum, der Gegenstand dieser Vorwürfe sei. 6.2.6 Diese Anhaltspunkte begründen zusammen betrachtet einen hinreichenden Verdacht auf steuerrechtswidriges Verhalten der Personen, auf die sich die Nummern auf den Listen B und C beziehen. Davon erfasst sind auch die von den acht Schlussverfügungen betroffenen Personen. Aufgrund der ersten Untersuchungsergebnisse der DGFP zur Liste A erscheint es statistisch gesehen als sehr wahrscheinlich, dass zumindest eine grosse Mehrheit der Personen auf der Liste A ihre französischen Steuerpflichten verletzt hat. Da keine qualitativen Unterschiede zwischen den Personen hinter den Listen B und C einerseits und den Personen auf der Liste A andererseits erkennbar sind, ist die Steuerunehrlichkeit der Personen auf der Liste A angesichts des Zusammenhangs unter den Listen ein Indiz für die Steuerunehrlichkeit der Personen hinter den Listen B und C. Der Umstand, dass die Listen B und C nicht die Namen der Bankkunden enthalten, legt keinen anderen Schluss nahe. Wenn wie vorliegend drei Listen zusammen gefunden werden, wovon eine Liste Bankkunden namentlich identifiziert, die im ersuchenden Staat ansässig sind und zu einem hohen Anteil ihre dortigen Steuerpflichten nicht erfüllt haben, besteht kein Anlass zur Annahme, dass es sich bezüglich der anderen beiden Listen, die nur Nummern und einen Domizilcode für Frankreich ausweisen, anders verhalten könnte. Das Fehlen von Namen auf diesen Listen wäre gar eher ein zusätzliches Indiz für ein mögliches steuerliches Fehlverhalten der betroffenen Personen. Auch der Umstand, dass die Listen B und C bei einer Hausdurchsuchung im Rahmen einer Steuerstrafuntersuchung in Deutschland gefunden wurden, stellt ein Indiz dar, das im vorliegenden Kontext zu berücksichtigen ist (vgl. Urteil 2C_695/2017 vom 29. Oktober 2018 E. 5.3.1). 6.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass das Amtshilfeersuchen der DGFP hinreichend konkrete Verdachtsmomente für ein steuerrechtswidriges Verhalten der Personen hinter den Listen B und C - und damit der von den acht Schlussverfügungen betroffenen Personen - nennt. Beim Amtshilfeersuchen Frankreichs handelt es sich nicht um eine "fishing expedition" im Sinne von Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR. Die ersuchten Informationen erfüllen die Voraussetzung der voraussichtlichen Erheblichkeit nach Art. 28 Abs. 1 DBA CH-FR. Entgegen dem Urteil der Vorinstanz steht es der Schweiz im vorliegenden Fall völkerrechtlich nicht zu, gestützt auf Art. 28 Abs. 1 DBA CH-FR und Ziff. XI Abs. 2 Zusatzprotokoll DBA CH-FR die Amtshilfe zu verweigern. 6.4 Soweit die Beschwerdegegnerin im Weiteren beantragt, die Sache sei zur ergänzenden Sachverhaltsfeststellung an die Vorinstanz zurückzuweisen, kann ihr nicht gefolgt werden. Die Vorinstanz hat berücksichtigt, dass dem Ersuchen nicht nur Konto-, sondern auch andere Arten von Banknummern zugrunde lagen. Die Frage der voraussichtlichen Erheblichkeit bzw. des Vorliegens einer "fishing expedition" ist aufgrund des vorinstanzlich festgestellten Sachverhalts ohne Weiteres spruchreif (vgl. Art. 107 Abs. 2 BGG). V. Geheimhaltungspflicht und Spezialitätsprinzip 7. Die Beschwerdegegnerin macht geltend, dass dem Amtshilfeersuchen wegen der drohenden Verletzung der Geheimhaltungspflicht und des Spezialitätsprinzips gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR keine Folge geleistet werden dürfe. Konkret bemängelt sie, dass die DGFP nie unmissverständlich ausgeschlossen habe, dass die ersuchten Informationen an die Staatsanwaltschaft weitergeleitet und schliesslich in das gegen die Beschwerdegegnerin geführte Strafverfahren eingebracht würden. Die ESTV ist der Auffassung, dass die DGFP mit ihren Zusicherungen vom 11. Juli 2017 die Zweifel an der Einhaltung des Völkerrechts ausgeräumt habe, Frankreichs guter Glaube zu vermuten sei und Amtshilfe erteilt werden müsse. 7.1 Der völkergewohnheitsrechtlich anerkannte, in Art. 26 VRK kodifizierte Grundsatz pacta sunt servanda besagt, dass ein in Kraft stehender völkerrechtlicher Vertrag die Vertragsparteien bindet und von ihnen nach Treu und Glauben zu erfüllen ist ( BGE 143 II 136 E. 5.2.1 S. 148; BGE 142 II 35 E. 3.2 S. 38, je mit Hinweisen). Damit besteht die Vermutung, dass die Vertragsstaaten nach Treu und Glauben handeln. Im Bereich der Amtshilfe in Steuersachen bedeutet diese Vermutung, dass der ersuchte Staat auf die Angaben des ersuchenden Staats vertraut (Vertrauensprinzip). Das Vertrauensprinzip schliesst indessen nicht aus, dass der ersuchte Staat vom ersuchenden Staat zusätzliche Erklärungen verlangt, wenn ernsthafte Zweifel an der Einhaltung der völkerrechtlichen Grundsätze bestehen. Die Vermutung des guten Glaubens eines Vertragsstaates kann nur aufgrund konkreter, nachgewiesener Anhaltspunkte umgestossen werden (vgl. BGE 144 II 206 E. 4.4 S. 215 mit zahlreichen Hinweisen). 7.2 Die hier einschlägige Bestimmung Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR lautet wie folgt (deutsche Übersetzung des französischen Originaltextes gemäss SR 0.672.934.91): "2. Alle Informationen, die ein Vertragsstaat nach Absatz 1 erhalten hat, sind ebenso geheim zu halten wie die aufgrund des innerstaatlichen Rechts dieses Staates beschafften Informationen und dürfen nur den Personen oder Behörden (einschliesslich der Gerichte und der Verwaltungsbehörden) zugänglich gemacht werden, die mit der Veranlagung oder der Erhebung, mit der Vollstreckung oder der Strafverfolgung oder mit der Entscheidung von Rechtsmitteln hinsichtlich der in Absatz 1 genannten Steuern oder mit der Aufsicht darüber befasst sind. Diese Personen oder Behörden dürfen die Informationen nur für diese Zwecke verwenden. Sie dürfen die Informationen in einem öffentlichen Gerichtsverfahren oder in einer Gerichtsentscheidung offenlegen. Ungeachtet der vorstehenden Bestimmungen kann ein Vertragsstaat die erhaltenen Informationen für andere Zwecke verwenden, wenn solche Informationen nach dem Recht beider Staaten für solche andere Zwecke verwendet werden dürfen und die zuständige Behörde des ersuchten Staates dieser anderen Verwendung zustimmt." Wie sich ohne Weiteres aus dem Wortlaut dieser Bestimmung ergibt, sind die Vertragsstaaten zur Geheimhaltung amtshilfeweise übermittelter Informationen verpflichtet. Sie dürfen diese Informationen keinen anderen als den in dieser Bestimmung genannten Personen und Behörden zugänglich machen. Zudem untersagt es Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR den Vertragsstaaten, amtshilfeweise übermittelte Informationen zu anderen als den in dieser Bestimmung aufgeführten Zwecken zu verwenden (sog. Spezialitätsprinzip; vgl. DANIEL HOLENSTEIN, a.a.O., N. 243 zu Art. 26 OECD-MA; XAVIER OBERSON, a.a.O., N. 93 zu Art. 26 OECD-MA; ANDREA OPEL, Trau, schau, wem - Zum Grundsatz von Treu und Glauben im internationalen Steueramtshilfeverkehr, ASA 86 S. 277 f.; vgl. auch MICHAEL ENGELSCHALK, in: Doppelbesteuerungsabkommen der Bundesrepublik Deutschland auf dem Gebiet der Steuern von Einkommen und Vermögen, Lehner [Hrsg.], 6. Aufl. 2015, N. 82 zu Art. 26 OECD-MA ["Zweckbindung"]). Eine Verwendung für einen abkommensfremden Zweck kommt nur in Frage, wenn erstens die Verwendung der Informationen für andere Zwecke nach dem Recht beider Vertragsstaaten zulässig ist und zweitens die zuständige Behörde des ersuchten Staates dieser abkommensfremden Verwendung zustimmt. Geht es um die Verfolgung von Straftaten, setzt Ersteres voraus, dass die abkommensfremde Verwendung im ersuchenden Staat nach dessen Recht möglich ist und die betreffenden Straftaten nach dem Recht des ersuchten Staats (einschliesslich einschlägigen Völkerrechts) rechtshilfefähig sind (vgl. Kommentar der OECD, N. 12.3 zu Art. 26 OECD-MA; ANA DOURADO, in: Klaus Vogel on Double Taxation Conventions, Reimer und andere [Hrsg.], Bd. II, 4. Aufl. 2015, N. 267 zu Art. 26 OECD-MA; DANIEL HOLENSTEIN, a.a.O., N. 268 ff. zu Art. 26 OECD-MA). 7.3 Erkennt der ersuchte Staat konkrete Anzeichen dafür, dass der ersuchende Staat übermittelte Informationen anderen als den in Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR genannten Personen und Behörden zugänglich machen oder sie für einen abkommensfremden Zweck einsetzen wird, gebietet es der völkerrechtliche Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 26 VRK), dass sich der ersuchte Staat zunächst an den ersuchenden Staat wendet und diesen anhält, die Einhaltung seiner völkerrechtlichen Verpflichtungen zuzusichern (vgl. oben E. 7.1). Macht der ersuchende Staat hinreichende Zusicherungen, ist sein guter Glaube zu vermuten. Der ersuchte Staat muss grundsätzlich auf die Aufrichtigkeit der Zusicherungen vertrauen (Vertrauensprinzip, Art. 26 VRK; vgl. oben E. 7.1). Falls der ersuchende Staat trotz Aufforderung keine inhaltlich genügenden Zusicherungen macht oder seine Zusicherungen unglaubwürdig sind, mithin also weiterhin konkrete Anhaltspunkte für die drohende Verletzung der Geheimhaltungspflicht oder des Spezialitätsprinzips bestehen, darf der ersuchte Staat die Amtshilfe verweigern (vgl. Kommentar der OECD, N. 11 zu Art. 26 OECD-MA; vgl. auch Urteil des Finanzgerichts Köln vom 20. August 2008 2 V 1948/08 E. 3.b/bb. [1] und [3], in: Entscheidungen der Finanzgerichte [EFG] 2008 S. 1764; DONATSCH UND ANDERE, Internationale Rechtshilfe, 2. Aufl. 2015, S. 245; MICHAEL ENGELSCHALK, a.a.O., N. 38 und 112 zu Art. 26 OECD-MA; MICHAEL HENDRICKS, in: Doppelbesteuerung, Franz Wassermeyer [Hrsg.], Loseblatt, Ergänzungslieferung 2013, N. 52 zu Art. 26 OECD-MA; STEFAN OESTERHELT, Amtshilfe im internationalen Steuerrecht der Schweiz, Jusletter 12. Oktober 2009 Rz. 140). 7.4 Die ESTV hegte zunächst Zweifel, dass Frankreich die Geheimhaltungspflicht und das Spezialitätsprinzip einhalten würde. Gemäss dem Schreiben an die DGFP vom 1. September 2016 stützten sich diese Zweifel auf folgende konkrete Anhaltspunkte, welche die Beschwerdegegnerin der ESTV zugetragen hatte: - Gemäss Informationen der Beschwerdegegnerin sei die DGFP Privatklägerin im Justizverfahren gegen die Beschwerdegegnerin und befinde sich folglich in einem Interessenkonflikt, was die Verwendung amtshilfeweise übermittelter Informationen angehe. - Aus Gerichtsunterlagen ergebe sich, dass der französische Fiskus bereits zahlreiche Steuerinformationen an die Strafverfolgungsbehörden übermittelt habe, darunter namentlich 4'000 Dossiers zu Steuerpflichtigen, die ihre Angelegenheiten regularisiert hätten. - Die CD mit den Listen B und C sei den mit dem Strafverfahren befassten Behörden übermittelt worden. - Ein Schreiben der DGFP vom 28. August 2014 an den Richter Guillaume Daieff bezeuge die Übermittlung von Informationen zu zwölf Klienten der Beschwerdegegnerin an die Strafverfolgungsbehörden. Es werde darin gar der Anschein erweckt, dass die Justizbehörden die betreffenden Amtshilfeersuchen veranlasst hätten. - Laut den französischen Anwälten der Beschwerdegegnerin seien die französischen Steuerbehörden nach internem Recht verpflichtet, den Strafverfolgungsbehörden alle erforderlichen Informationen zu übergeben, ungeachtet des DBA CH-FR. 7.5 Zu Recht ging die ESTV in ihrer Analyse davon aus, dass die französischen Strafverfolgungs- und Strafjustizbehörden, die mit dem Strafverfahren gegen die Beschwerdegegnerin und mit ihr verbundene Personen befasst waren, keine Behörden im Sinne von Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR darstellten und sich die Verwendung übermittelter Informationen in einem Verfahren wegen unlauteren Bank- oder Finanzgebarens ("démarchage bancaire ou financier illicite") und Geldwäscherei in einem schweren Fall mit Vortat des Steuerbetrugs ("blanchiment aggravé de fraude fiscale") nicht unter die Zwecke gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR hätte subsumieren lassen. Denn mit "Strafverfolgung [...] hinsichtlich der in [Art. 28 Abs. 1 DBA CH-FR] genannten Steuern" ("poursuites concernant ces impôts") ist alleine die Ahndung der Verletzung jener Straftatbestände gemeint, welche die öffentlichen Fiskalinteressen schützen und deren Unrechtsgehalt sich in der Widerhandlung gegen die Steuergesetzgebung erschöpft (vgl. OECD, Bekämpfung der Steuerkriminalität: Die zehn zentralen Grundsätze, 2018, S. 14 Ziff. 3 und Beispielkatalog auf S. 15 Ziff. 8). Die Tatbestände Geldwäscherei und unlauteres Bank- oder Finanzgebaren fallen nicht hierunter (zum Rechtsgut hinter dem Tatbestand der Geldwäscherei vgl. BGE 145 IV 335 E. 4.5.1; vgl. auch Kommentar der OECD, Fassung vom 15. Juli 2005, N. 12.3 zu Art. 26 OECD-MA, wonach die Bekämpfung der Geldwäscherei ein abkommensfremder Zweck ist, für den die OECD empfiehlt, die Verwendung zu genehmigen). Da die zuständigen Behörden in der Schweiz (ESTV und Bundesamt für Justiz; vgl. Art. 20 Abs. 3 StAhiG) keine abkommensfremde Verwendung genehmigt haben, ist es Frankreich nach Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR untersagt, die ersuchten Informationen an die Strafverfolgungsbehörden weiterzuleiten oder sie im Strafverfahren gegen die Beschwerdegegnerin zu verwenden. Da es auf jeden Fall an der erforderlichen Zustimmung der Schweiz fehlt, braucht nicht geprüft zu werden, ob die abkommensfremde Verwendung überhaupt mit dem Recht beider Vertragsstaaten vereinbar wäre (vgl. oben E. 7.2). 7.6 Angesichts der ihr damals vorliegenden, konkreten Anzeichen für drohende Verletzungen der Geheimhaltungspflicht und des Spezialitätsprinzips ist nicht zu beanstanden, dass die ESTV dem Amtshilfeersuchen der DGFP nicht umgehend entsprach, sondern von der DGFP zuerst Zusicherungen verlangte, dass die übermittelten Informationen nur Personen und Behörden gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR zugänglich gemacht und nur für die dort aufgeführten Zwecke verwendet würden. Wie sich aus den Akten ergibt, ging die ESTV dabei sogar so weit, dass sie die Amtshilfe nicht nur für den vorliegenden Fall, sondern für alle pendenten Fälle sistierte, um die DGFP zur Abgabe hinreichender Zusicherungen zu bewegen (vgl. Pressemitteilung der ESTV vom 12. Juli 2017). Solche Zusicherungen erhielt die ESTV schliesslich im Rahmen eines Briefwechsels vom 11. Juli 2017 (Verständigungslösung) und eines weiteren Schreibens der DGFP gleichen Datums. Im Rahmen der Verständigungslösung sicherte die DGFP zu, dass Frankreich die ersuchten Informationen nur im Zusammenhang mit Steuern verwenden ("dans un contexte fiscal") und dabei die Vorgaben der anwendbaren Abkommen sowie des OECD-MA und des zugehörigen Kommentars einhalten werde ("dans le respect des dispositions conventionnelles applicables et de l'article 26 du Modèle de Convention OCDE ainsi que de son commentaire"). Jede Verwendung in einem anderen Zusammenhang sei der vorgängigen Genehmigung durch die zuständige ersuchte Behörde unterstellt. Ausserdem erklärte die DGFP in ihrem separaten Schreiben, dass aktuell keine Verwendung der übermittelten Informationen gegen die Beschwerdegegnerin geplant sei (für den Wortlaut der Zusicherungen vgl. oben Sachverhalt B.c). 7.7 Soweit sich die Verständigungslösung im Rahmen des DBA CH-FR hält, waren die ESTV und die DGFP als zuständige Behörden im Sinne von Art. 27 Abs. 2 und 3 DBA CH-FR zum Abschluss eines solchen Briefwechsels kompetent (zu den Grenzen von Verständigungsvereinbarungen nach Art. 27 DBA CH-FR vgl. BVGE 2010/7 E. 3.7.7, 3.7.10 und 3.7.11 S. 102 ff.; JOHN F. AVERY JONES, The relationship between the mutual agreement procedure and internal law, EC Tax Review 8/1999 S. 4 ff.; WALTER BOSS, in: Internationales Steuerrecht, 2015, N. 112 f. zu Art. 25 OECD-MA; MADELEINE SIMONEK, Problemfelder aus dem Verhältnis von Doppelbesteuerungsabkommen und Verständigungsvereinbarungen zum innerstaatlichen Recht, ASA 73 S. 118 ff.; vgl. zum Ganzen auch DRÜEN/KOFLER/SIMONEK, Bindungswirkung von generellen Verständigungsverfahren aus deutscher, österreichischer und schweizerischer Sicht, IFF Forum für Steuerrecht 2019 S. 215 ff.). Nach dieser Verständigungslösung bestehen keine Anzeichen dafür, dass Frankreich die nach dem vorliegenden Entscheid zu übermittelnden Informationen an die Behörden (Staatsanwaltschaft und Gerichte) weiterleiten wird, die mit dem Strafverfahren (inkl. allfälliger Rechtsmittelverfahren) wegen unlauteren Bank- oder Finanzgebarens ("démarchage bancaire ou financier illicite") und Geldwäscherei in einem schweren Fall mit Vortat des Steuerbetrugs ("blanchiment aggravé de fraude fiscale") befasst sind, oder sich auf andere Weise nicht nach Treu und Glauben an diesen völkerrechtlichen Vertrag halten wird. Dies gilt umso mehr, als sich die DGFP in einem separaten Schreiben desselben Datums konkret in Bezug auf das gegen die Beschwerdegegnerin gerichtete Strafverfahren verpflichtet hat. Das Bundesgericht nimmt im vorliegenden Verfahren diese Zusicherungen und Verpflichtungen des französischen Staates zur Kenntnis. Die ESTV wird die französischen Behörden auf ihren Zusicherungen zu behaften haben, soweit sich aus den nachfolgenden Erwägungen ergibt, dass die ersuchten Informationen zu übermitteln sind. 7.8 Die von der Beschwerdegegnerin erwähnten Umstände und Befürchtungen, wonach Frankreich die Zusicherungen und Verpflichtungen vom 11. Juli 2017 nicht einhalten wird, sind unbegründet. 7.8.1 Die Vorinstanz hat festgestellt, dass die DGFP am 19. September 2016 von einer Schweizer Filiale der Beschwerdegegnerin verlangt hat, ihr direkt Bankdaten zu bestimmten Steuerpflichtigen zu übermitteln. Mit diesem Vorgehen hat die DGFP die Souveränität der Schweiz missachtet und das Völkerrecht verletzt. Indessen hat die Vorinstanz zu Recht erkannt, dass aus einem völkerrechtswidrigen Versuch einer ausländischen Behörde, Daten in der Schweiz zu erheben, nicht geschlossen werden kann, dass der betreffende Staat amtshilfeweise übermittelte Daten abkommenswidrig verwenden bzw. an Behörden weiterleiten wird, die abkommensfremde Zwecke verfolgen. 7.8.2 Im Übrigen wiederholt die Beschwerdegegnerin im Wesentlichen die Anhaltspunkte, welche sie bereits gegenüber der ESTV gegen die Amtshilfe vorgebracht hatte und welche gerade Anlass zu den Erkundigungen der ESTV bei der DGFP gegeben hatten. Diese Erkundigungen mündeten schliesslich in den Zusicherungen vom 11. Juli 2017. Die Vorbringen der Beschwerdegegnerin vermögen diese Zusicherungen und damit die Vermutung des guten Glaubens Frankreichs nicht in Zweifel zu ziehen. Tatsachen und Beweismittel, die sich erst nach dem angefochtenen Urteil ereignet haben bzw. entstanden sind, hat das Bundesgericht nicht zu beachten (Art. 99 Abs. 1 BGG; vgl. nicht publ. E. 3.1 mit Hinweisen). Immerhin kann aufgrund der Diskussionen an der öffentlichen Beratung darauf hingewiesen werden, dass das Tribunal de Grande Instance de Paris in seinem noch nicht rechtskräftigen Entscheid vom 20. Februar 2019 entgegen der Auffassung der DGFP Beweismittel, die nicht im Einklang mit Art. 26 OECD-MA - und damit Art. 28 DBA CH-FR, der auf Art. 26 OECD-MA basiert - standen, nicht zugelassen hat (S. 66 des genannten Urteils, abrufbar unter www.dalloz-actualite.fr/document/t-corr-paris-20-fevr-2019-n-11055092033 , abgerufen am 10. Oktober 2019). 7.9 Im Lichte der Zusicherungen in der Verständigungslösung vom 11. Juli 2017 und im Schreiben der DGFP vom selben Tage, die das Bundesgericht zur Kenntnis nimmt, ergeben sich keine konkreten Anhaltspunkte, die darauf schliessen liessen, dass Frankreich beabsichtigte, das Spezialitätsprinzip oder die Geheimhaltungspflicht gemäss Art. 28 Abs. 2 DBA CH-FR zu verletzen. Die Amtshilfe kann folglich nicht aus diesem Grund verweigert werden.
de
Art. 28 par. 1 CDI CH-FR; n. XI par. 3 lett. a del Protocollo addizionale CDI CH-FR; art. 2 dell'Accordo del 25 giugno 2014 che modifica il Protocollo addizionale alla CDI CH-FR, modificata; art. 3 lett. c LAAF; differenza tra la domanda collettiva e la domanda raggruppata; campo di applicazione temporale del n. XI par. 3 lett. a del Protocollo addizionale CDI CH-FR. Descrizione dell'oggetto della procedura (consid. 4.1-4.2). Nozione di domanda collettiva (consid. 4.3). Delimitazione tra domanda collettiva e domanda raggruppata (conferma della giurisprudenza; consid. 4.4). Qualificazione della presente domanda quale domanda collettiva (consid. 4.5). Riassunto della posizione dell'istanza precedente (consid. 5.1). Sostrato storico del n. XI del Protocollo addizionale CDI CH-FR (consid. 5.2). Regole d'interpretazione secondo il diritto internazionale consuetudinario delle convenzioni internazionali, codificate nella CV (consid. 5.3). Le disposizioni in materia di assistenza amministrativa sono immediatamente applicabili, a meno che la convenzione non disponga altrimenti (consid. 5.4). Dall'interpretazione dell'art. 2 par. 3 dell'Accordo del 25 giugno 2014 risulta che detta norma concerne unicamente le domande raggruppate; per le altre domande che non contengono nomi si applica il par. 2 dell'articolo (consid. 5.5). Ne segue che in presenza di domande collettive in cui l'identificazione delle persone interessate è effettuata in altro modo che con l'indicazione del nome e dell'indirizzo, l'assistenza amministrativa dev'essere concessa in applicazione della CDI CH-FR per i periodi a partire dal 1° gennaio 2010 (consid. 5.6). Art. 28 par. 1 e 2 CDI CH-FR; n. XI par. 2 del Protocollo addizionale CDI CH-FR; rilevanza verosimile e "fishing expedition"; principio della specialità e obbligo di mantenere il segreto. I criteri per distinguere le domande raggruppate ammissibili dalle "fishing expedition" non consentite si applicano anche alle domande collettive (conferma della giurisprudenza; consid. 6.1). Applicazione di questi criteri alla presente fattispecie (consid. 6.2). In concreto vi sono sufficienti elementi che permettono di concludere che le persone interessate hanno leso i loro obblighi fiscali. Non vi è "fishing expedition" (consid. 6.3). Nessun rinvio all'istanza precedente (consid. 6.4). Pacta sunt servanda è un principio del diritto internazionale consuetudinario, da cui scaturisce il principio della buona fede tra gli Stati contraenti. La buona fede dello Stato richiedente è presunta (consid. 7.1). Finché le autorità competenti dello Stato richiesto non autorizzano un'altra utilizzazione, lo Stato richiedente deve mantenere il segreto e può impiegare le informazioni trasmesse unicamente per gli scopi sanciti dall'art. 28 par. 2 CDI CH-FR (consid. 7.2). L'assistenza amministrativa dev'essere negata se vi sono indizi concreti che lo Stato richiedente violerà l'obbligo di mantenere il segreto o il principio della specialità e se, su istanza dello Stato richiesto, non dissipa questi dubbi fornendo delle garanzie al riguardo (consid. 7.3). In casu, inizialmente vi erano degli indizi concreti dai quali poteva essere desunto un rischio di violazione dell'obbligo di mantenere il segreto o del principio della specialità (consid. 7.4 e 7.5). Lo Stato richiedente ha tuttavia fugato questo dubbio fornendo delle garanzie (consid. 7.6 e 7.7). Non vi è alcun motivo di pensare che lo Stato richiedente non manterrà le sue promesse (consid.7.8). Alla luce delle garanzie rilasciate, non vi è alcuna ragione concreta per paventare il rischio di violazione dell'obbligo di mantenere il segreto o del principio della specialità (consid. 7.9).
it
administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-150%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,677
146 II 17
146 II 17 Sachverhalt ab Seite 18 A. Im Anschluss an die 2013 erfolgte Fusion der Gemeinden Wil und Bronschhofen erliess das Stadtparlament Wil am 4. Juni 2015 ein neues Immissionsschutzreglement (ISR; sRS 731.1; nachfolgend: ISR/Wil). Dieses löste die bisherige kommunale Lärmschutzverordnung der Stadt Wil vom 15. März 1974 ab; in der Gemeinde Bronschhofen gab es keine derartige Verordnung. Das Immissionsschutzreglement orientiert sich (mit gewissen Abweichungen) an dem vom Kanton St. Gallen den Gemeinden zur Verfügung gestellten Muster-Immissionsschutzreglement. Artikel 15 und 16 ISR/Wil lauten: Art. 15 Feuerwerk 1 In der Altstadt Wil ist das Abbrennen und die Verwendung sämtlicher Feuerwerkskörper verboten. 2 Im Übrigen bedarf das Abbrennen und die Verwendung von lärmerzeugenden Feuerwerkskörpern wie Raketen, Feuerwerksbatterien, Grossfeuerwerk und dergleichen einer Bewilligung. 3 Keine Bewilligungspflicht besteht für Feuerwerke anlässlich der Feiern zum Bundesfeiertag sowie in der Nacht von Silvester auf Neujahr. Art. 16 Knallkörper 1 Die Verwendung von Knallkörpern ist ganzjährig untersagt. Ausgenommen sind folgende Zeiten: a) Fastnacht, d.h. in der Zeit vom Gümpeli-Mittwoch bis zum darauffolgenden Dienstag; b) in der Nacht von Silvester auf Neujahr; c) anlässlich der Feiern zum Bundesfeiertag. 2 (...) B. Dagegen gelangte A. zunächst an das Departement des Innern des Kantons St. Gallen und erhob anschliessend Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Dieses wies die Beschwerde am 27. September 2018 ab, soweit es darauf eintrat. C. Am 12. November 2018 hat A. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, Art. 15 Abs. 3 und Art. 16 Abs. 1 zweiter Satz lit. a, b und c des Immissionsschutzreglements seien aufzuheben und die Stadt Wil sei anzuweisen, die Verwendung von Feuerwerks- und Knallkörpern auch am Bundesfeiertag, an Silvester und während der Fasnacht einer Regelung zu unterstellen, welche mit den einschlägigen Bestimmungen des übergeordneten Rechts in Einklang stehe. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde hebt das Bundesgericht Art. 16 Abs. 1 lit. a des ISR/Wil auf und weist die Sache zu neuem Entscheid über die Knallkörperverwendung in der Fasnachtswoche an die Gemeinde Wil zurück. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 6. Das Umweltschutzgesetz (USG; SR 814.01) bezweckt den Schutz von Menschen, Tieren und Pflanzen gegen schädliche oder lästige Einwirkungen (Art. 1 Abs. 1 USG), darunter Luftverunreinigungen und Lärm. 6.1 Vom USG erfasst werden nur Einwirkungen, die durch den Bau und Betrieb von Anlagen, durch den Umgang mit Stoffen, Organismen oder Abfällen oder durch die Bewirtschaftung des Bodens erzeugt werden (Art. 7 Abs. 1 USG). Anlagen sind Bauten, Verkehrswege und andere ortsfeste Einrichtungen sowie Terrainveränderungen; den Anlagen sind Geräte, Maschinen, Fahrzeuge, Schiffe und Luftfahrzeuge gleichgestellt (Art. 7 Abs. 7 USG). Wie das Bundesamt für Umwelt (BAFU) in seiner Vernehmlassung ausführt, werden vom Anlagenbegriff des USG auch nur vorübergehende Einrichtungen erfasst, die zum Abfeuern von Feuerwerkskörpern benötigt werden, soweit sie in fester Beziehung zum Boden stehen. Feuerwerkskörper und Knallkörper, die ohne solche Einrichtungen gezündet werden, können als Geräte i.S.v. Art. 7 Abs. 7 Satz 2 USG qualifiziert werden, die den Anlagen gleichgestellt werden (so Entscheid des Polizei- und Militärdepartements Basel-Stadt vom 10. Oktober 1991 E. 5, in: URP 1992 S. 175; vgl. auch BGE 126 II 300 E. 4a S. 306 zu den am Banntag abgefeuerten Gewehren). 6.2 Nach dem zweistufigen Konzept des USG sind Emissionen grundsätzlich an der Quelle (Art. 11 Abs. 1 USG) zu begrenzen, und zwar unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge, so weit dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Die Emissionsbegrenzungen müssen verschärft werden, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Emissionsbegrenzungen umfassen unter anderem Bau- und Ausrüstungsvorschriften sowie Verkehrs- und Betriebsvorschriften (Art. 12 Abs. 1 lit. b und c USG). Dazu gehören insbesondere zeitliche und räumliche Nutzungseinschränkungen, wie sie vorliegend streitig sind. Sie werden durch Verordnungen oder, soweit diese nichts vorsehen, durch unmittelbar auf das USG abgestützte Verfügungen vorgeschrieben. Die Schädlichkeit oder Lästigkeit von Immissionen ist grundsätzlich nach den vom Bundesrat erlassenen Immissionsgrenzwerten zu beurteilen (Art. 13 Abs. 1 i.V.m. Art. 14 USG für Luftverunreinigungen und Art. 15 USG für Lärm und Erschütterungen). Fehlen Belastungsgrenzwerte, so ist eine Einzelfallbeurteilung vorzunehmen (vgl. Art. 40 Abs. 3 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41]; Art. 2 Abs. 5 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 [LRV; SR 814.318.142.1]). Nach ständiger Rechtsprechung sind im Rahmen der Einzelfallbeurteilung von Lärm dessen Charakter, Zeitpunkt und Häufigkeit seines Auftretens sowie die Lärmempfindlichkeit bzw. Lärmvorbelastung der Umgebung zu berücksichtigen. Dabei ist nicht auf das subjektive Lärmempfinden einzelner Personen abzustellen, sondern eine objektivierte Betrachtung vorzunehmen, unter Berücksichtigung auch von Personen mit erhöhter Empfindlichkeit (Art. 13 Abs. 2 USG; vgl. BGE 133 II 292 E. 3.3 S. 296 f.; BGE 126 II 366 E. 2c S. 368 f.). 6.3 Diese Grundsätze werden für Lärmimmissionen in den Art. 19 ff. USG und der LSV präzisiert. Der Lärm neuer ortsfester Anlagen muss grundsätzlich den unter den Immissionsgrenzwerten liegenden Planungswert einhalten (Art. 25 Abs. 1 i.V.m. Art. 23 USG). Erleichterungen bis zum Immissionsgrenzwert können erteilt werden, wenn ein überwiegendes öffentliches, namentlich auch raumplanerisches Interesse an einer Anlage besteht und die Einhaltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für das Projekt führen würde (Art. 25 Abs. 2 USG). Erleichterungen über den Immissionsgrenzwert hinaus können nur ausnahmsweise bei öffentlichen oder konzessionierten Anlagen (Strassen, Schienen, Flugplätzen etc.) unter Gewährung von passivem Lärmschutz gewährt werden (Art. 25 Abs. 3 USG). Für Geräte und Maschinen bestimmt Art. 4 LSV, dass die Aussenlärmemissionen beweglicher Geräte und Maschinen so weit begrenzt werden müssen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist, und die betroffene Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich gestört wird (Abs. 1). Die Vollzugsbehörden ordnen hierzu insbesondere betriebliche oder bauliche Massnahmen an (Abs. 2). Erleichterungen für unvermeidliche, erheblich störende Lärmimmissionen sieht Art. 4 Abs. 3 LSV nur für den Betrieb oder Einsatz militärischer Geräte, Maschinen und Waffen vor. 6.4 Die Lärmschutzbestimmungen des USG sind auf Geräusche zugeschnitten, die als unerwünschte Nebenwirkungen einer bestimmten Tätigkeit auftreten. Diese können (soweit möglich) an der Quelle reduziert werden, ohne dass dadurch die entsprechenden Tätigkeiten als solche in Frage gestellt werden. Daneben gibt es jedoch auch Geräusche, welche den eigentlichen Zweck einer bestimmten Aktivität ausmachen. Dazu gehören z.B. das Läuten von Kirchenglocken (vgl. zuletzt Urteil 1C_383/2016 vom 13. Dezember 2017, in: URP 2018 S. 305; in: ZBGR 99/2018 S. 396 und in: ZBl 119/2018 S. 657), Freilichtkonzerte und -aufführungen (vgl. z.B. Urteil 1A.39/2004 vom 11. Oktober 2004, in: URP 2005 S. 40; in: RDAF 2006 I S. 659) oder der Brauch des Banntagschiessens in Liestal ( BGE 126 II 300 ). Derartige Lärmemissionen können nicht völlig vermieden und in der Regel auch nicht in der Lautstärke wesentlich reduziert werden, ohne dass zugleich ihr Zweck vereitelt würde. Die Rechtsprechung beurteilt solche Emissionen im Allgemeinen zwar aufgrund des USG; sie werden aber in der Regel nicht völlig verboten, sondern nur einschränkenden Massnahmen (insbesondere Beschränkungen der Betriebszeit) unterworfen. Dabei ist eine Interessenabwägung vorzunehmen zwischen dem Ruhebedürfnis der Bevölkerung und dem Interesse an der lärmverursachenden Tätigkeit. Diese kann zum Ergebnis führen, dass Immissionen von beschränkter Dauer und Häufigkeit in einem ortsüblichen Umfang als zulässig betrachtet werden. Dabei steht den örtlichen Behörden ein Beurteilungsspielraum zu, wenn es sich um Anlässe mit lokaler Ausprägung oder Tradition handelt ( BGE 126 II 300 E. 4c/dd S. 309; Urteil 1C_383/2016 vom 13. Dezember 2017 E. 3.1, in: URP 2018 S. 308). Diese Abwägung muss sich jedoch an den Vorgaben und Wertungen des USG orientieren (vgl. BÖGLI/BÄRLOCHER/WSCHIANSKY, Beurteilung Alltagslärm, Vollzugshilfe im Umgang mit Alltagslärm, BAFU [Hrsg.], [nachfolgend: Vollzugshilfe] 2014, S. 16 ff.): Geringfügige Störungen (entsprechend Niveau Planungswerte) sind in aller Regel hinzunehmen ( BGE 133 II 169 E. 3.2 S. 175 f.; BGE 126 II 300 E. 4d/bb S. 307; 366 E. 2b S. 368); dies gilt jedenfalls, sofern sie nicht ausschliesslich eine Störung bzw. Belästigung bezwecken oder aus einer Tätigkeit hervorgehen, die als solche keinen Schutz durch die Rechtsordnung verdient (GRIFFEL/RAUSCH, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, 2011, N. 15 zu Art. 11 USG). Besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an einer bestimmten Tätigkeit, können störende Immissionen zulässig sein (entspricht Erleichterungen über dem Planungswert). Nicht hinzunehmen ist dagegen in aller Regel erheblich störender Lärm (entsprechend einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte) oder gar sehr stark störender Lärm (Niveau Alarmwerte). 6.5 Gemäss Art. 1 Abs. 1 USG soll das USG nicht nur Menschen, sondern auch Tiere gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen. Allerdings werden Tiere lediglich in Art. 14 lit. a USG erwähnt, wonach die Immissionsgrenzwerte für Luftverunreinigungen so festzulegen sind, dass Immissionen unterhalb dieser Werte nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume nicht gefährden. Diese Bestimmung kann nach ständiger Rechtsprechung im Sinne einer allgemeinen Regel auch auf andere Immissionen angewendet werden ( BGE 124 II 219 E. 7a S. 230; zum Schutz von Tieren vor nichtionisierender Strahlung vgl. Urteile 1C_579/2017 vom 18. Juli 2018 E. 5.5, in: URP 2018 S. 710 und 1C_450/2010 vom 12. April 2011 E. 3.3, in: URP 2011 S. 434). Tiere (freilebende wie auch Haus- und Nutztiere) sind somit vor immissionsbedingten Gesundheitsgefährdungen zu schützen (TSCHANNEN, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Stand: Januar 2003, N. 14 zu Art. 1 USG; SCHRADE/LORETAN, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Stand: März 1998, N. 24 zu Art. 14 USG; ZÄCH/WOLF, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Stand: Mai 2000, N. 12 zu Art. 15 USG). Dagegen werden Tiere weder in Art. 14 lit. b USG noch in Art. 15 USG erwähnt, die - für Menschen - auch eine erhebliche Störung des Wohlbefindens durch bloss lästige Einwirkungen verhindern sollen. In der Literatur wird daher die Auffassung vertreten, Art. 14 lit. b und Art. 15 USG seien nur auf Menschen zugeschnitten (SCHRADE/LORETAN, a.a.O., N. 24 zu Art. 14 USG), d.h. für Tiere seien verschärfte Emissionsbegrenzungen erst bei schädlichen, d.h. gesundheitsgefährdenden Immissionen notwendig (SCHRADE/LORETAN, a.a.O., N. 22 2. Spiegelstrich zu Art. 14 USG). Dies widerspricht auf den ersten Blick der weiteren Formulierung des Schutzziels in Art. 1 Abs. 1 USG sowie dem Wortlaut von Art. 11 Abs. 3 USG, entspricht jedoch dem anthropozentrischen Ansatz des USG (vgl. ALAIN GRIFFEL, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 24 zu Art. 74 BV). Haustiere werden zum Teil durch die für Menschen festgelegten Belastungsgrenzwerte mitgeschützt (Urteil 1C_579/2017 vom 18. Juli 2018 E. 5.4, in: URP 2018 S. 710). Im Übrigen fehlen Immissionsgrenzwerte für Tiere, weshalb im Einzelfall zu ermitteln ist, ob Immissionen übermässig sind (vgl. Urteile 1C_579/2017 vom 18. Juli 2018 E. 5.5, in: URP 2018 S. 710; 1C_450/2010 vom 12. April 2011 E. 3.2, in: URP 2011 S. 434; 1C_338/2007 vom 24. April 2008 E. 3, in: URP 2008 S. 397; 1A.248/1994 vom 12. April 1996 E. 4d, in: URP 1996 S. 650). Gemäss Art. 12 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV; SR 455.1) dürfen Tiere nicht über längere Zeit übermässigem Lärm ausgesetzt sein (Abs. 1), wobei Lärm als übermässig gilt, wenn er beim Tier Flucht-, Meide-, Aggressionsverhalten oder Erstarren hervorruft und sich das Tier der Lärmquelle nicht entziehen kann (Abs. 2). Diese Bestimmung kann grundsätzlich im Kontext des USG herangezogen werden (so auch das BAFU in seiner Vernehmlassung), ist doch davon auszugehen, dass Lärm der umschriebenen Art nicht nur unangenehm ist, sondern auf längere Dauer auch geeignet ist, die Gesundheit von Tieren zu gefährden; dies gilt jedenfalls für die vorliegend in Frage stehenden Einwirkungen (vgl. unten E. 7.3). Allerdings ist zu berücksichtigen, dass sich Art. 12 TSchV im Kapitel "Tierhaltung und Umgang mit Tieren" befindet, d.h. er richtet sich in erster Linie an die Tierhalter, die verpflichtet sind, für das Wohlergehen der Tiere zu sorgen (Art. 4 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 TSchG). Insofern müssen bei der immissionsrechtlichen Beurteilung des Lärms auch die Schutzmöglichkeiten und -pflichten des Tierhalters mitberücksichtigt werden. 7. Näher zu betrachten sind die Emissionen von Feuerwerk und Knallkörpern. 7.1 Das BAFU führt in seiner Vernehmlassung aus, dass in der Schweiz jährlich rund 2000 t Feuerwerkskörper verbraucht und dadurch 360 t Feinstaub (PM10) emittiert werden. Dies entspreche knapp 2 % der jährlichen Feinstaubemissionen in der Schweiz (mit Hinweis auf URS VON ARX, Feuerwerkskörper: Umweltauswirkungen und Sicherheitsaspekte, BAFU [Hrsg.], Nr. 1423, 2014, S. 36). Durch den Abbrand von Feuerwerken würden auch Metalle wie Kalium, Aluminium, Barium und Magnesium freigesetzt (jährlich in der Schweiz rund 100 t) sowie geringe Mengen von kanzerogenen und persistenten organischen Schadstoffen wie Dibenzodioxine und Dibenzofurane (PCDD/PDCF). Die durch Feuerwerke freigesetzten Stoffe führten zeitlich begrenzt zu erhöhten Stoffkonzentrationen in der Umgebungsluft. Die Auswirkungen seien in der Regel lokal und hängen u.a. von den meteorologischen Bedingungen ab. An vorstädtischen und städtischen Standorten seien Überschreitungen des über 24 Stunden gemittelten Immissionsgrenzwerts für PM10 von 50 µg/m 3 (der gemäss Anhang 7 LRV höchstens dreimal pro Jahr überschritten werden darf) nicht ausgeschlossen. Während die Auswirkungen auf gesunde Menschen minim seien, werde Personen mit Atemwegs- und Kreislauferkrankungen geraten, die unmittelbare Nähe von Feuerwerken zu meiden. 7.2 Beim Abfeuern von Feuerwerken und Knallkörpern entstehen hohe Schalldruckpegel, welche nach Angaben des BAFU unter Umständen zu einer Hörschwellenverschiebung (sog. Vertäubung) und zu Ohrengeräuschen (sog. Tinnitus) führen können, insbesondere wenn der angegebene Sicherheitsabstand nicht eingehalten oder Feuerwerkskörper nicht gemäss der Gebrauchsanweisung verwendet werden (VON ARX, a.a.O., S. 31). Bei längeren Feuerwerken mit wiederholten Knallgeräuschen könne es vorkommen, dass die von der SUVA definierten Impuls-Grenzwerte überschritten werden (SUVA, Akustische Grenz- und Richtwerte, 2012). Unabhängig von der Wirkung auf das Gehör können die Lärmimmissionen von Feuerwerk und Knallkörpern Menschen in ihrem Wohlbefinden erheblich stören. Dies ist grundsätzlich unstreitig. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass Feuerwerke nach Einbruch der Dunkelheit gezündet werden und daher (jedenfalls im Sommer) in die besonders sensible Abend- und Nachtzeit fallen. Sie sind aufgrund ihrer Lautstärke auch in lärmvorbelasteten Gebieten deutlich wahrnehmbar und haben aufgrund ihrer starken Impulshaltigkeit ein erhöhtes Störpotenzial. 7.3 Das BAFU führt weiter aus, dass auch das Gehör und das Wohlbefinden von Tieren durch die Knallgeräusche gefährdet werden könnten. Feuerwerke könnten bei Tieren insbesondere zu einer Erhöhung der Herzfrequenz führen und Ausweichbewegungen, Flucht und Aborte zur Folge haben. Dies deckt sich mit den Ausführungen des Beschwerdeführers und den von ihm eingereichten Unterlagen des Schweizer Tierschutzes, wonach die Knalleffekte von Feuerwerk z.B. bei Hunden zu Stress und Angst führen (mit Symptomen wie Hecheln, Zittern, Fluchtversuchen, Aufreissen der Pupillen, erhöhter Herzschlag- und Atemfrequenz) und bei der oft panikartigen Flucht Verletzungs- und Unfallgefahr besteht. 8. Aufgrund der mit Feuerwerk und Knallkörpern verbundenen Lärm- und Luftimmissionen mit grossem Störpotenzial für Menschen und Tiere sieht das angefochtene Lärmschutzreglement erhebliche Einschränkungen für die Nutzung von Feuerwerk und Knallkörpern vor: Lärmerzeugende Feuerwerkskörper unterliegen einer Bewilligungspflicht (Art. 15 Abs. 2 ISR/Wil) und Knallkörper sind grundsätzlich untersagt (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 ISR/Wil). Ausnahmen von der Bewilligungspflicht von Feuerwerk sieht Art. 15 Abs. 3 ISR/Wil nur anlässlich der Feiern zum Bundesfeiertag sowie in der Nacht von Silvester auf Neujahr vor (wobei die Nacht von 22 Uhr abends bis 7 Uhr morgens dauert; vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. b ISR/ Wil). Während das kantonale Musterreglement eine Ausnahme lediglich am 1. August zulässt, wählte die Gemeinde Wil die weitere Formulierung "anlässlich der Feiern zum Bundesfeiertag". Das Verwaltungsgericht hielt fest, diese Formulierung umfasse beispielsweise auch Anlässe, welche am Vorabend stattfinden. Knallkörper lässt Art. 16 Abs. 1 Satz 2 ISR/Wil ebenfalls an Silvester, anlässlich der Feiern zum Bundesfeiertag sowie zusätzlich in der Fasnachtszeit (vom Gümpeli-Mittwoch bis zum darauf folgenden Dienstag) zu. 8.1 Die kantonalen Instanzen hielten diese Beschränkungen für ausreichend, um den entgegenstehenden Interessen Rechnung zu tragen: Es sei der in der Stadt Wil wohnenden Bevölkerung zumutbar, in dieser beschränkten Zeit die Lärm- und Luftimmissionen durch einfache Massnahmen wie das Schliessen von Fenstern und Türen zu minimieren bzw. zu dulden. In diesem Zusammenhang erwog das Verwaltungsgericht, es sei unwahrscheinlich, dass der Lärmpegel oder die Rauchentwicklung während der gesamten bewilligungsfreien Zeit in einem solchen Ausmass anhalte, dass an Beschäftigungen im Freien oder an Schlaf nicht zu denken sei. Üblicherweise erreichten die strittigen Tätigkeiten im Verlauf des Dunkelwerdens ihren Höhepunkt bzw. an Silvester um Mitternacht. Auch die Bedenken des Beschwerdeführers, dass speziell Altersheime, Tierhaltungen oder Naturschutzgebiete Ziel übermässiger Immissionen werden könnten, oder Feuerwerks- und Knallkörper Gottesdienste oder Konzerte stören könnten, erschienen unbegründet. 8.2 Das BAFU spricht sich angesichts der Auswirkungen von Feuerwerken und Knallkörpern auf die menschliche Gesundheit, auf Tiere und die Umwelt grundsätzlich für einen zurückhaltenden Einsatz von privaten Feuerwerkskörpern aus. Die angefochtene Regelung hält es unter Berücksichtigung des behördlichen Beurteilungsspielraums für bundesrechtskonform. 8.3 Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die Ausnahmen vom Bewilligungs- bzw. Verwendungsverbot seien zu weit bzw. zu unpräzise gefasst. Sie müssten durch weitergehende zeitliche oder örtliche Beschränkungen ergänzt werden, sei es im Reglement selbst (z.B. bewilligungsfreie Zulassung am Bundesfeiertag nur in der Zeit von 22.00 bis 24 Uhr, in der Neujahrsnacht von 00.00 bis 1.00 Uhr und an den Fasnachtstagen von 13.30 bis 20 Uhr), sei es durch eine ganzjährige Bewilligungspflicht, um die nötigen zeitlichen und räumlichen Einschränkungen im Einzelfall oder per Allgemeinverfügung treffen zu können. Längere Betriebszeiten mit entsprechenden Nachtruhestörungen seien unzumutbar. Aus dem Tierschutzrecht ergebe sich, dass blosse menschliche Vergnügen oder kulturelle Gründe keine Rechtfertigung für die Belastung von Tieren bildeten (z.B. Art. 26 Abs. 1 lit. c TSchG: Verbot von Tierkämpfen): Selbst bei Tierversuchen für medizinische Zwecke sei eine Güterabwägung im Einzelfall erforderlich (Art. 19 Abs. 4 TSchG i.V.m. Art. 136 ff. TSchV). Das strafrechtliche Verbot (Art. 26 TSchG) genüge nicht, um Tierquälerei durch den Lärm von Feuerwerken in der Zeit der Bundesfeier und zum Jahreswechsel zu verhindern, vor allem wenn sich die übermässige Belastung von Haustieren aus dem ungeplanten Zusammenwirken verschiedener Personen ergebe. Die Tierhalter seien gemäss Art. 12 TSchV verpflichtet, die Tiere vor ungerechtfertigten Belastungen zu schützen, z.B. indem sie diese während des Feuerwerks in einen Kellerraum verbringen. Gleichzeitig seien insbesondere Hundehalter aber darauf angewiesen, ihren Tieren mehrmals täglich Auslauf zu gewähren (Art. 71 TSchV). Aufgrund der zeitlich unpräzisen Regelung der Stadt Wil werde ein wirksamer Tierschutz vereitelt, müsse doch während der ganzen Silvesternacht, am Nationalfeiertag einschliesslich dessen Vorabend (d.h. mehr als 24 Stunden) und der gesamten Fasnachtswoche immer und überall mit Feuerwerkslärm bzw. Knallkörpern gerechnet werden. Es sei illusorisch und für die Halter unzumutbar, Tiere während einer derart langen Zeitspanne wirksam vor Schallimmissionen zu schützen. Der Beschwerdeführer beruft sich überdies auf grundrechtliche Schutzpflichten des Staates (Art. 35 Abs. 1 und 3 BV). Die durch Feuerwerk verursachten Emissionen beeinträchtigten grundrechtlich verankerte Rechtspositionen auf Ruhe, Erholung und Schlaf, aber auch die Bewegungsfreiheit, weil Personen, die aus gesundheitlichen Gründen Feuerwerksimmissionen meiden müssten, am Abend des 1. August sowie in der Neujahrsnacht faktisch "unter Hausarrest" gestellt seien. Die erheblichen Schallimmissionen könnten sodann Kultushandlungen, Musik- oder Theaterdarbietungen stören. Schliesslich bedeute die freie Verwendung von Feuerwerkskörpern auch eine Gefährdung der körperlichen Integrität sowie des Eigentums (Brandgefahr, Haustiere). Diesen gewichtigen Schutzinteressen stehe einzig ein privates Vergnügungsinteresse am Zünden von Feuerwerk und Knallkörpern gegenüber. 8.4 Nachfolgend sind diese Einwände näher zu prüfen, wobei - der Systematik des angefochtenen Erlasses folgend - zwischen Feuerwerk im Sinne von Art. 15 ISR/Wil (E. 10) und Knallkörpern i.S.v. Art. 16 ISR/Wil (E. 11) zu differenzieren ist. Vorweg zu prüfen ist der Einwand des Beschwerdeführers, es bestehe kein öffentliches Interesse an privaten Feuerwerks- und Knallkörpern (E. 9). Zu den grundrechtlichen Schutzpflichten des Staates ist zu bemerken, dass diese - soweit es um den Schutz von Menschen und Tieren vor Immissionen geht - vom Gesetzgeber im USG konkretisiert worden sind. Insoweit ist die Frage nach der Tragweite dieser Schutzpflicht gleichbedeutend mit der Frage nach der richtigen Anwendung des USG ( BGE 126 II 300 E. 5 S. 314 f., insb. E. 5c S. 315). 9. Streitig ist zunächst, ob überhaupt ein öffentliches Interesse an der privaten Verwendung von Feuerwerks- und Knallkörpern besteht. 9.1 Die Vorinstanz hielt fest, das Abbrennen von Feuerwerk und Knallkörpern am 1. August, Silvester sowie an Fasnacht sei schweizweit verbreitet und erfreue sich einer nicht unerheblichen Beliebtheit. Es handle sich um eine bestehende gesellschaftliche Realität, und ein Interesse an der Ausübung einer solchen Tätigkeit sei nicht zu verneinen. Zwar sei das Abbrennen von Feuerwerk und Knallköpern im Rahmen der genannten Feierlichkeiten jüngeren Ursprungs; dies schliesse jedoch die Annahme eines Brauchs oder einer Tradition nicht aus: Der Traditionsbegriff widerspiegle die gegenwärtige gesellschaftliche Wertvorstellung und verändere sich im Lauf der Zeit stetig. So würden - trotz ihres ebenso immissionsintensiven Charakters und vergleichbar jungen Alters - Openair-Festivals oder die Zürcher Techno-Events vom Bundesamt für Kultur zu den lebendigen Traditionen gezählt ( www.lebendigetraditionen.ch/traditionen ). Dasselbe müsse für Feiertage gelten, an welchen ein ausgewiesenes Bedürfnis in Teilen der Bevölkerung bestehe, Feuerwerk und Knallkörper zu zünden. Entsprechend lasse sich daraus durchaus auch ein öffentliches Interesse ableiten. Anlässlich der in Frage kommenden Feierlichkeiten seien daher unvermeidliche Einwirkungen durch Feuerwerk und Knallkörper hinzunehmen und umweltrechtlich erlaubt. 9.2 Der Beschwerdeführer wendet ein, ein öffentliches Interesse bestehe allenfalls an Grossfeuerwerken bei offiziellen Feierlichkeiten (was in Wil nur am Bundesfeiertag üblich sei), denen oft ein künstlerisches Konzept zugrundeliege und eine gewisse gemeinschaftsstiftende Funktion zukomme. Dagegen dienten private Feuerwerks- und Knallkörper nicht dem Gemeinwohl, sondern nur dem privaten Vergnügungsinteresse. Es handle sich um eine blosse Gewohnheit neueren Datums, an der ein privates, aber kein öffentliches Interesse bestehe. Von einer Tradition könne in Wil schon deshalb nicht gesprochen werden, weil nach der bis zum 31. Juli 2016 geltenden Lärmschutzverordnung vom 15. März 1974 (nachfolgend: LSV/Wil 1974) das Abbrennen von Feuerwerk bewilligungspflichtig und das Zünden von Knallkörpern gänzlich verboten gewesen sei. Seit den 1990er Jahren sei lärmverursachendes Feuerwerk am Bundesfeiertag, an Silvester, an der Fasnacht und jeweils auch in den Tagen davor und danach lediglich behördlich geduldet worden. 9.3 Dem Beschwerdeführer ist zuzustimmen, dass nicht jede (möglicherweise sogar illegale) Gewohnheit eine schutzwürdige Tradition begründet (z.B. Zünden pyrotechnischer Gegenstände an Fussballspielen). Ein öffentliches Interesse an der Bewahrung eines Brauchs besteht, wenn dieser ein Element der kulturellen Vielfalt und Identität eines Ortes, einer Region oder einer Gemeinschaft darstellt (Bundesamt für Kultur BAK, Lebendige Traditionen, Informationen, www.lebendige-traditionen.ch/informationen/index.html?lang=de ). Gewissen Bräuchen an Fasnacht oder Silvester kommt überdies eine Ventilfunktion zu, im Sinne einer zeitlich befristeten Lizenz zu legalen Exzessen (vgl. VERONIKA FELLER-VEST, Bräuche in: Historisches Lexikon der Schweiz, Band II, 2003, S. 663). Ob ein öffentliches Interesse an der Ermöglichung bzw. Aufrechterhaltung solcher Praktiken besteht, ist in erster Linie von den örtlichen Behörden zu beurteilen. 9.3.1 Für viele Personen gehören Feuerwerkskörper zum 1. August und zu Silvester. Sie haben Freude daran, Feuerwerk selbst zu zünden und damit ihrer Festlaune bzw. ihrer Vorfreude auf das neue Jahr Ausdruck zu geben, oder schauen sich das von Dritten gezündete Feuerwerk am Nachthimmel an. Dies war in Bronschhofen schon bisher zulässig; dagegen war in Wil die "Vorführung grösserer Feuerwerke" bewilligungspflichtig (Art. 14 Abs. 2 LSV/Wil 1974). Damit unterlag - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - das Zünden kleinerer privater Feuerwerke (zumindest vom Wortlaut der Norm her) keiner Bewilligungspflicht. Dies entspricht auch der bisherigen Praxis der Gemeinde Wil, private Feuerwerkskörper am Bundesfeiertag und an Silvester bewilligungsfrei zuzulassen. Unter diesen Umständen erscheint es vertretbar, das Bestehen einer Tradition zu bejahen, an deren Erhaltung ein gewisses öffentliches Interesse besteht. 9.3.2 Problematischer erscheint dies bei den Knallkörpern. Diese verursachen nur Lärm und sind daher für Dritte weit weniger attraktiv als Feuerwerk mit optischen Effekten. Art. 14 Abs. 1 LSV/Wil 1974 enthielt denn auch ein vollständiges Verbot für den "Kauf und Verkauf sowie das Abbrennen oder Werfen von Knallkörpern, wie Petarden, Donnerschlägen, Fröschen und Krachern usw." Dieses wurde allerdings nicht konsequent durchgesetzt, sondern Knallkörper an Silvester, am Bundesfeiertag und an Fasnacht geduldet. Von einer schutzwürdigen Tradition kann dennoch - zumindest in Wil - keine Rede sein. Dagegen besteht unstreitig ein privates Interesse an der Verwendung von Knallkörpern, insbesondere an gewissen "lautstarken" Festen. Dahinter stehen auch kommerzielle Interessen am Verkauf von Knallkörpern an Private, die eine gewisse private Verwendungsmöglichkeit voraussetzen. Diese Interessen sind von der Rechtsordnung (Sprengstoffgesetz mit kantonalen Ausführungsbestimmungen) grundsätzlich anerkannt und können nur unter Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips eingeschränkt werden (Art. 5 Abs. 2 BV), d.h. die Einschränkung darf nur so weit gehen, als dies zum Schutz entgegenstehender öffentlicher und privater Interessen erforderlich ist und die Massnahme in einem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Ziel steht. Es ist fraglich, ob das bisher geltende vollständige Verbot von Knallkörpern in Wil dem Verhältnismässigkeitsprinzip entsprach. Zudem liess es sich nicht bzw. nicht ohne unverhältnismässigen Aufwand durchsetzen. Der Stadtrat Wil hielt in seiner Stellungnahme zur Vernehmlassung betreffend das Immissionsschutzreglement vom 7. Januar 2015 fest, dass die Einschränkungen den gesellschaftlichen Realitäten Rechnung tragen müssten. Daraus lässt sich schliessen, dass es dem Stadtrat in erster Linie darum geht, den privaten Interessen an der Zündung von Knallkörpern an wenigen Tagen möglichst freien Lauf zu lassen, um diese Tätigkeit an allen anderen Tagen vollständig verbieten und dieses Verbot auch effektiv durchsetzen zu können. Insofern deckt sich das öffentliche Interesse an der Zulassung von privaten Knallkörpern mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip und dem Vollzugsinteresse. Dagegen besteht kein eigentliches öffentliches Interesse an der Tätigkeit selbst. 9.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Gemeinde Wil ein gewisses öffentliches Interesse an privatem Feuerwerk anerkennen durfte, sich das öffentliche Interesse bei Knallkörpern dagegen darauf beschränkt, ihr grundsätzliches Verbot durch die Gewährung von engen Ausnahmen verhältnismässig und vollzugsfähig auszugestalten. 10. Im Folgenden ist zu prüfen, ob das USG weitere zeitliche oder räumliche Einschränkungen für Feuerwerk (i.S.v. Art. 15 ISR/Wil) erfordert. 10.1 Aus Sicht der Luftreinhaltung ist davon auszugehen, dass es am 1. August zu einer übermässigen Belastung mit Feinstaub kommen kann (Überschreitung des über 24 Stunden gemittelten Immissionsgrenzwerts für PM10), insbesondere im Bereich der Weierwiese und des Stadtparks, wo sich die Immissionen des offiziellen Grossfeuerwerks und der privaten Feuerwerkskörper kumulieren. Allerdings ist nicht ersichtlich, dass die vom Beschwerdeführer verlangten zeitlichen und/oder räumlichen Beschränkungen, die zudem nur privates Feuerwerk betreffen, die Luftbelastung erheblich verringern würden: Es käme lediglich zu einer Konzentration der privaten Feuerwerke auf gewisse Zeiten und Orte, ohne die damit verbundenen Feinstaubimmissionen zu reduzieren. Gleiches gilt, soweit sich der Beschwerdeführer auf die Gefahr von Sach- und Personenschäden im Zusammenhang mit privatem Feuerwerk und Knallkörpern beruft. 10.2 Der Beschwerdeführer begründet seinen Antrag denn auch in erster Linie mit dem Schutz von Menschen und Tieren vor Lärm. Ihm ist einzuräumen, dass eine Belastung mit Feuerwerkslärm während der gesamten bewilligungsfreien Zeit unzumutbar erschiene. Das Verwaltungsgericht hat jedoch festgestellt, dass sich die Belastungen am Bundesfeiertag und an Silvester auf wenige Stunden konzentrieren: Üblicherweise fänden die strittigen Tätigkeiten am 1. August im Verlauf des Dunkelwerdens und an Silvester um Mitternacht ihren Höhepunkt. Dies erscheint plausibel, da Feuerwerke ihre optische Wirkung erst nach Einbruch der Dunkelheit entfalten. Der Beschwerdeführer legt denn auch nicht dar, dass diese Annahme offensichtlich unrichtig sei. Handelt es sich somit um eine relativ kurze Zeitspanne von wenigen Stunden, erscheint es zumutbar, dass sich Personen durch Schliessen der Türen und Fenster vor dem Feuerwerkslärm schützen und Haustiere an einen lärmgeschützten Ort (z.B. Keller) verbracht werden. Nicht unproblematisch ist immerhin die Ausdehnung auf den Vorabend des 1. August (insoweit abweichend vom kantonalen Muster-Immissionsschutzreglement). Diese Regelung trägt dem Umstand Rechnung, dass viele Personen dazu übergegangen sind, schon am Vorabend des 1. August zu feiern, um am nächsten (freien) Tag ausschlafen zu können. Dies hat jedoch zur Folge, dass es in zwei aufeinanderfolgenden Nächten zu Ruhestörungen kommen kann bzw. lärmempfindliche Personen in dieser Zeit mit geschlossenen Fenstern schlafen müssen. Dies stellt das Maximum des lärmrechtlich Zulässigen dar, d.h. Art. 15 Abs. 3 ISR/Wil muss in diesem Sinne restriktiv ausgelegt werden und darf nicht noch auf weitere Tage (z.B. den 2. August) ausgedehnt werden. 10.3 Der Beschwerdeführer nennt keine konkreten Anhaltspunkte (z.B. Lärmklagen, Strafanzeigen) für die Störung von lärmempfindlichen Orten (z.B. Altersheime, Tierhaltungen oder Naturschutzgebiete) oder Veranstaltungen (z.B. Konzerte oder Gottesdienste) durch privates Feuerwerk (oder Knallkörper). Letztere können auch nicht abstrakt, im Immissionsschutzreglement selbst, sondern nur im Einzelfall angemessen geregelt werden. Es wäre auch unverhältnismässig, deshalb eine generelle Bewilligungspflicht für Feuerwerk auch am Bundesfeiertag und an Silvester einzuführen. Soweit erforderlich, können solche lokalen bzw. punktuellen Beschränkungen im Einzelfall, unmittelbar gestützt auf das USG, angeordnet werden (Art. 12 Abs. 2 USG). Zwar ist dies im Reglement nicht ausdrücklich vorgesehen; dieses schliesst entsprechende Verfügungen aber auch nicht aus und kann daher bundesrechtskonform in diesem Sinne ausgelegt werden. 11. Näher zu betrachten ist die Regelung für Knallkörper. Diese unterliegen an sich einem strengeren Regime als Feuerwerkskörper, sind sie doch grundsätzlich verboten (und nicht nur bewilligungspflichtig). Sie sind jedoch insoweit privilegiert, als sie zusätzlich zum Nationalfeiertag und Silvester auch noch während der gesamten Fasnachtswoche gezündet werden dürfen. Diese Regelung erscheint mit Blick auf das Ruhebedürfnis von Menschen und Tieren problematisch: 11.1 Das BAFU hat 2014 eine Vollzugshilfe zur Beurteilung der Störwirkung von Alltagslärm herausgegeben, die sich allerdings noch in der Testphase befindet (Vollzugshilfe, a.a.O., Anhang 1 S. 54). Massgebendes Kriterium zur Beurteilung der Störwirkung ist für den Tag die Belästigung bzw. die Störung des Wohlbefindens und für die Nacht die Störung des Schlafs. Die Störwirkung am Tag ist grösser, wenn der Lärm in sensiblen Zeiten (morgens, mittags, abends, Wochenende) auftritt, je wahrnehmbarer bzw. lauter der Lärm ist, je häufiger die Lärmereignisse auftreten und je markanter die zeitlichen Variationen und/oder frequenzmässigen Eigenschaften des Schallpegels sind (Vollzugshilfe, a.a.O., S. 17 Ziff. 2.2.3). Die Störung des Schlafes bemisst sich grundsätzlich nach der Anzahl zusätzlicher Aufwachreaktionen pro Woche. Ab einer oder mehr zusätzlichen Aufwachreaktionen pro Nacht kann u.U. bereits eine erheblich störende Belastung (zwischen Immissionsgrenz- und Alarmwert) vorliegen (Vollzugshilfe, a.a.O., S. 18 Ziff. 2.2.3; vgl. auch Urteil 1C_ 383/2016 vom 13. Dezember 2017 E. 4.3, in: URP 2018 S. 305; in: ZBGR 99/2018 S. 396; in: ZBl 119/2018 S. 657). Knallkörperdetonationen weisen aufgrund ihrer Lautstärke, ihrer starken Impulshaltigkeit sowie der Ungewöhnlichkeit des Lärms eine starke Störwirkung auf. Dies gilt tagsüber vor allem zu lärmsensiblen Zeiten, d.h. den Tagesrandzeiten und mittags (vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. a ISR/Wil). In der Nacht können schon vereinzelte Knallkörper zu Aufwachreaktionen führen. Wiederholt sich dies in mehreren aufeinanderfolgenden Nächten, kann dies das Wohlbefinden der Bevölkerung erheblich beeinträchtigen, auch wenn die Fasnacht "nur" eine Woche dauert. Dies gilt insbesondere für Personen, die während der Fasnachtswoche arbeiten müssen oder für Kleinkinder. Es besteht kein öffentliches Interesse an der Verwendung von Knallkörpern. Auch das private Interesse, an der Fasnacht Knallkörper zünden zu können, vermag eine bis zu einwöchige Störung von Ruhezeiten, insbesondere der Nachtruhe, nicht zu rechtfertigen. 11.2 Eine zeitliche Beschränkung von Knallkörpern erscheint auch aus Sicht des Tierschutzes erforderlich. Anders als bei Feuerwerkskörpern mit optischen Effekten, die erst nach Anbruch der Dunkelheit verwendet werden, können Knallkörper jederzeit gezündet werden. Ohne zeitliche Beschränkungen ist es daher in der Fasnachtswoche kaum möglich, Haustiere wirksam vor den - möglicherweise gesundheitsgefährdenden - Lärmimmissionen von Knallkörpern zu schützen. Auch unter diesem Blickwinkel bedarf es gewisser Zeitfenster, in denen z.B. Hunde ausgeführt oder Katzen Auslauf gewährt werden kann, ohne Knallkörperdetonationen befürchten zu müssen. 11.3 Die Notwendigkeit gewisser zeitlicher und/oder räumlicher Einschränkungen belegt ein Vergleich mit dem Liestaler Banntagsschiessen. Es handelt sich um einen seit Jahrhunderten geübten Brauch, der zwischenzeitlich in die Liste der "lebendigen Traditionen" der Schweiz aufgenommen worden ist. In BGE 126 II 300 (E. 4d und 4e S. 309 ff.) schützte das Bundesgericht die hierzu erlassenen Weisungen mit der Begründung, das Schiessen sei nur an maximal eineinhalb Stunden an einem einzigen Tag im Jahre erlaubt, tagsüber, in genau festgelegten und signalisierten Zonen in der Altstadt. Die Bevölkerung werde über diese Zonen informiert, so dass sie die Möglichkeit habe, sich zu den Schiesszeiten ausserhalb der Altstadt aufzuhalten. Zudem würden jedermann gratis Gehörschutzpropfen zur Verfügung gestellt. Das Bundesgericht hielt fest, dass es für die Betroffenen zumutbar sei, sich während dieser kurzen Zeit ausserhalb der Schiesszone oder innerhalb von Gebäuden aufzuhalten oder sich mit einem Gehörschutz zu versehen, weshalb das Schiessen nicht als erhebliche Störung i.S.v. Art. 4 Abs. 1 lit. b LSV zu betrachten sei. Vorliegend wird dagegen das Zünden von Knallkörpern während einer ganzen Woche gestattet, auch zu lärmempfindlichen Tages- und Nachtzeiten, und zwar im gesamten Gemeindegebiet, so dass keine Ausweichmöglichkeit besteht. Ohne gewisse zeitliche und/oder räumliche Einschränkungen ist daher von einer erheblichen Störung auszugehen. 11.4 Zwar trifft es zu, dass Fasnacht traditionell mit Lärm verbunden ist (z.B. Trommeln, Pfeifen, Guggenmusik, Glocken, Rätschen etc.). Üblicherweise beschränkt sich der Lärm jedoch auf bestimmte Zeiten und Quartiere; viele lärmige Anlässe finden zudem witterungsbedingt im Innern von Gebäuden statt (Fasnachtsbälle, Beizen). Die Liestaler Fasnachtsverordnung vom 21. Januar 2014 (ESL 700.13) sieht zeitliche Beschränkungen für Trommeln, Pfeifen und "Guggemusig" im Freien vor (§ 2), wobei nach Fasnachtstagen und Stadtgebieten differenziert wird; sie verbietet das Trommeln und Musizieren in der Umgebung des Kantonsspitals, der psychiatrischen Klinik und von Pflege- und Betreuungseinrichtungen wie Altersheimen etc. Das Abbrennen und Werfen von Knallkörpern und Feuerwerk ist ausdrücklich verboten (§ 6 lit. g). Auch für die Basler Fasnacht - welche in die Repräsentative Liste des immateriellen Kulturerbes der UNESCO aufgenommen wurde - bestehen zeitliche und räumliche Beschränkungen für das Trommeln, Pfeifen und Musizieren (§ 4 der Polizeivorschriften des Kantons Basel-Stadt vom 1. Dezember 2017). Für gewisse Orte wird (in § 4 lit. c) ein Trommel-, Pfeif- und Musizierverbot statuiert, zur Schonung kranker Personen (§ 4 lit. c Abs. 1), sowie zum Schutz der Tiere des Zoologischen Gartens und des Tierparks Lange Erlen (§ 4 lit. c Abs. 2). 11.5 Im Gegensatz zu den genannten Veranstaltungen besteht kein öffentliches Interesse am Zünden von Knallkörpern in Wil während der Fasnachtswoche. Es erscheint daher zumutbar und immissionsschutzrechtlich geboten, zum Schutz des Ruhebedürfnisses der Bevölkerung wie auch der Tiere zeitliche und/oder räumliche Beschränkungen vorzusehen. Hierbei steht der Stadt ein Beurteilungsspielraum zu, weshalb die Sache an diese zurückzuweisen ist, um die notwendigen und für die Fasnacht in Wil angemessenen Einschränkungen anzuordnen.
de
Beschränkungen der privaten Verwendung von Feuerwerk und Knallkörpern im Immissionsschutzreglement der Stadt Wil; Vereinbarkeit mit dem USG (Art. 1, 7 und 11 ff. USG; Art. 12 TSchV). Feuerwerks- und Knallkörper fallen in den Anwendungsbereich des USG (Art. 7 Abs. 7 USG; E. 6.1). Grundsätze für die Beurteilung ihrer Immissionen im Hinblick auf den Schutz von Menschen (E. 6.2-6.4) und Tieren (E. 6.5). Die Zündung von Feuerwerks- und Knallkörpern verursacht erhebliche Lärm- und Luftimmissionen mit grossem Störpotenzial für Menschen und Tiere (E. 7). Das angefochtene Reglement sieht daher eine Bewilligungspflicht für Feuerwerkskörper und ein grundsätzliches Verbot für Knallkörper vor, allerdings mit Ausnahmen für den Bundesfeiertag, die Silvesternacht und (nur für Knallkörper) die Fasnachtswoche (E. 8). Die Gemeinde Wil durfte eine Tradition und damit ein gewisses öffentliches Interesse für das Zünden privater Feuerwerkskörper am Bundesfeiertag und an Silvester bejahen, nicht aber für die Zündung von Knallkörpern (E. 9). Abweisung des Begehrens um weitergehende Einschränkungen für private Feuerwerke im Immissionsschutzreglement; im Einzelfall erforderliche Beschränkungen können unmittelbar gestützt auf das USG angeordnet werden (E. 10). Zeitliche bzw. räumliche Einschränkungen sind dagegen für die Verwendung von Knallkörpern in der Fasnachtswoche geboten (E. 11).
de
administrative law and public international law
2,020
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-17%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
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146 II 17
146 II 17 Sachverhalt ab Seite 18 A. Im Anschluss an die 2013 erfolgte Fusion der Gemeinden Wil und Bronschhofen erliess das Stadtparlament Wil am 4. Juni 2015 ein neues Immissionsschutzreglement (ISR; sRS 731.1; nachfolgend: ISR/Wil). Dieses löste die bisherige kommunale Lärmschutzverordnung der Stadt Wil vom 15. März 1974 ab; in der Gemeinde Bronschhofen gab es keine derartige Verordnung. Das Immissionsschutzreglement orientiert sich (mit gewissen Abweichungen) an dem vom Kanton St. Gallen den Gemeinden zur Verfügung gestellten Muster-Immissionsschutzreglement. Artikel 15 und 16 ISR/Wil lauten: Art. 15 Feuerwerk 1 In der Altstadt Wil ist das Abbrennen und die Verwendung sämtlicher Feuerwerkskörper verboten. 2 Im Übrigen bedarf das Abbrennen und die Verwendung von lärmerzeugenden Feuerwerkskörpern wie Raketen, Feuerwerksbatterien, Grossfeuerwerk und dergleichen einer Bewilligung. 3 Keine Bewilligungspflicht besteht für Feuerwerke anlässlich der Feiern zum Bundesfeiertag sowie in der Nacht von Silvester auf Neujahr. Art. 16 Knallkörper 1 Die Verwendung von Knallkörpern ist ganzjährig untersagt. Ausgenommen sind folgende Zeiten: a) Fastnacht, d.h. in der Zeit vom Gümpeli-Mittwoch bis zum darauffolgenden Dienstag; b) in der Nacht von Silvester auf Neujahr; c) anlässlich der Feiern zum Bundesfeiertag. 2 (...) B. Dagegen gelangte A. zunächst an das Departement des Innern des Kantons St. Gallen und erhob anschliessend Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Dieses wies die Beschwerde am 27. September 2018 ab, soweit es darauf eintrat. C. Am 12. November 2018 hat A. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, Art. 15 Abs. 3 und Art. 16 Abs. 1 zweiter Satz lit. a, b und c des Immissionsschutzreglements seien aufzuheben und die Stadt Wil sei anzuweisen, die Verwendung von Feuerwerks- und Knallkörpern auch am Bundesfeiertag, an Silvester und während der Fasnacht einer Regelung zu unterstellen, welche mit den einschlägigen Bestimmungen des übergeordneten Rechts in Einklang stehe. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde hebt das Bundesgericht Art. 16 Abs. 1 lit. a des ISR/Wil auf und weist die Sache zu neuem Entscheid über die Knallkörperverwendung in der Fasnachtswoche an die Gemeinde Wil zurück. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 6. Das Umweltschutzgesetz (USG; SR 814.01) bezweckt den Schutz von Menschen, Tieren und Pflanzen gegen schädliche oder lästige Einwirkungen (Art. 1 Abs. 1 USG), darunter Luftverunreinigungen und Lärm. 6.1 Vom USG erfasst werden nur Einwirkungen, die durch den Bau und Betrieb von Anlagen, durch den Umgang mit Stoffen, Organismen oder Abfällen oder durch die Bewirtschaftung des Bodens erzeugt werden (Art. 7 Abs. 1 USG). Anlagen sind Bauten, Verkehrswege und andere ortsfeste Einrichtungen sowie Terrainveränderungen; den Anlagen sind Geräte, Maschinen, Fahrzeuge, Schiffe und Luftfahrzeuge gleichgestellt (Art. 7 Abs. 7 USG). Wie das Bundesamt für Umwelt (BAFU) in seiner Vernehmlassung ausführt, werden vom Anlagenbegriff des USG auch nur vorübergehende Einrichtungen erfasst, die zum Abfeuern von Feuerwerkskörpern benötigt werden, soweit sie in fester Beziehung zum Boden stehen. Feuerwerkskörper und Knallkörper, die ohne solche Einrichtungen gezündet werden, können als Geräte i.S.v. Art. 7 Abs. 7 Satz 2 USG qualifiziert werden, die den Anlagen gleichgestellt werden (so Entscheid des Polizei- und Militärdepartements Basel-Stadt vom 10. Oktober 1991 E. 5, in: URP 1992 S. 175; vgl. auch BGE 126 II 300 E. 4a S. 306 zu den am Banntag abgefeuerten Gewehren). 6.2 Nach dem zweistufigen Konzept des USG sind Emissionen grundsätzlich an der Quelle (Art. 11 Abs. 1 USG) zu begrenzen, und zwar unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge, so weit dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Die Emissionsbegrenzungen müssen verschärft werden, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Emissionsbegrenzungen umfassen unter anderem Bau- und Ausrüstungsvorschriften sowie Verkehrs- und Betriebsvorschriften (Art. 12 Abs. 1 lit. b und c USG). Dazu gehören insbesondere zeitliche und räumliche Nutzungseinschränkungen, wie sie vorliegend streitig sind. Sie werden durch Verordnungen oder, soweit diese nichts vorsehen, durch unmittelbar auf das USG abgestützte Verfügungen vorgeschrieben. Die Schädlichkeit oder Lästigkeit von Immissionen ist grundsätzlich nach den vom Bundesrat erlassenen Immissionsgrenzwerten zu beurteilen (Art. 13 Abs. 1 i.V.m. Art. 14 USG für Luftverunreinigungen und Art. 15 USG für Lärm und Erschütterungen). Fehlen Belastungsgrenzwerte, so ist eine Einzelfallbeurteilung vorzunehmen (vgl. Art. 40 Abs. 3 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41]; Art. 2 Abs. 5 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 [LRV; SR 814.318.142.1]). Nach ständiger Rechtsprechung sind im Rahmen der Einzelfallbeurteilung von Lärm dessen Charakter, Zeitpunkt und Häufigkeit seines Auftretens sowie die Lärmempfindlichkeit bzw. Lärmvorbelastung der Umgebung zu berücksichtigen. Dabei ist nicht auf das subjektive Lärmempfinden einzelner Personen abzustellen, sondern eine objektivierte Betrachtung vorzunehmen, unter Berücksichtigung auch von Personen mit erhöhter Empfindlichkeit (Art. 13 Abs. 2 USG; vgl. BGE 133 II 292 E. 3.3 S. 296 f.; BGE 126 II 366 E. 2c S. 368 f.). 6.3 Diese Grundsätze werden für Lärmimmissionen in den Art. 19 ff. USG und der LSV präzisiert. Der Lärm neuer ortsfester Anlagen muss grundsätzlich den unter den Immissionsgrenzwerten liegenden Planungswert einhalten (Art. 25 Abs. 1 i.V.m. Art. 23 USG). Erleichterungen bis zum Immissionsgrenzwert können erteilt werden, wenn ein überwiegendes öffentliches, namentlich auch raumplanerisches Interesse an einer Anlage besteht und die Einhaltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für das Projekt führen würde (Art. 25 Abs. 2 USG). Erleichterungen über den Immissionsgrenzwert hinaus können nur ausnahmsweise bei öffentlichen oder konzessionierten Anlagen (Strassen, Schienen, Flugplätzen etc.) unter Gewährung von passivem Lärmschutz gewährt werden (Art. 25 Abs. 3 USG). Für Geräte und Maschinen bestimmt Art. 4 LSV, dass die Aussenlärmemissionen beweglicher Geräte und Maschinen so weit begrenzt werden müssen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist, und die betroffene Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich gestört wird (Abs. 1). Die Vollzugsbehörden ordnen hierzu insbesondere betriebliche oder bauliche Massnahmen an (Abs. 2). Erleichterungen für unvermeidliche, erheblich störende Lärmimmissionen sieht Art. 4 Abs. 3 LSV nur für den Betrieb oder Einsatz militärischer Geräte, Maschinen und Waffen vor. 6.4 Die Lärmschutzbestimmungen des USG sind auf Geräusche zugeschnitten, die als unerwünschte Nebenwirkungen einer bestimmten Tätigkeit auftreten. Diese können (soweit möglich) an der Quelle reduziert werden, ohne dass dadurch die entsprechenden Tätigkeiten als solche in Frage gestellt werden. Daneben gibt es jedoch auch Geräusche, welche den eigentlichen Zweck einer bestimmten Aktivität ausmachen. Dazu gehören z.B. das Läuten von Kirchenglocken (vgl. zuletzt Urteil 1C_383/2016 vom 13. Dezember 2017, in: URP 2018 S. 305; in: ZBGR 99/2018 S. 396 und in: ZBl 119/2018 S. 657), Freilichtkonzerte und -aufführungen (vgl. z.B. Urteil 1A.39/2004 vom 11. Oktober 2004, in: URP 2005 S. 40; in: RDAF 2006 I S. 659) oder der Brauch des Banntagschiessens in Liestal ( BGE 126 II 300 ). Derartige Lärmemissionen können nicht völlig vermieden und in der Regel auch nicht in der Lautstärke wesentlich reduziert werden, ohne dass zugleich ihr Zweck vereitelt würde. Die Rechtsprechung beurteilt solche Emissionen im Allgemeinen zwar aufgrund des USG; sie werden aber in der Regel nicht völlig verboten, sondern nur einschränkenden Massnahmen (insbesondere Beschränkungen der Betriebszeit) unterworfen. Dabei ist eine Interessenabwägung vorzunehmen zwischen dem Ruhebedürfnis der Bevölkerung und dem Interesse an der lärmverursachenden Tätigkeit. Diese kann zum Ergebnis führen, dass Immissionen von beschränkter Dauer und Häufigkeit in einem ortsüblichen Umfang als zulässig betrachtet werden. Dabei steht den örtlichen Behörden ein Beurteilungsspielraum zu, wenn es sich um Anlässe mit lokaler Ausprägung oder Tradition handelt ( BGE 126 II 300 E. 4c/dd S. 309; Urteil 1C_383/2016 vom 13. Dezember 2017 E. 3.1, in: URP 2018 S. 308). Diese Abwägung muss sich jedoch an den Vorgaben und Wertungen des USG orientieren (vgl. BÖGLI/BÄRLOCHER/WSCHIANSKY, Beurteilung Alltagslärm, Vollzugshilfe im Umgang mit Alltagslärm, BAFU [Hrsg.], [nachfolgend: Vollzugshilfe] 2014, S. 16 ff.): Geringfügige Störungen (entsprechend Niveau Planungswerte) sind in aller Regel hinzunehmen ( BGE 133 II 169 E. 3.2 S. 175 f.; BGE 126 II 300 E. 4d/bb S. 307; 366 E. 2b S. 368); dies gilt jedenfalls, sofern sie nicht ausschliesslich eine Störung bzw. Belästigung bezwecken oder aus einer Tätigkeit hervorgehen, die als solche keinen Schutz durch die Rechtsordnung verdient (GRIFFEL/RAUSCH, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, 2011, N. 15 zu Art. 11 USG). Besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an einer bestimmten Tätigkeit, können störende Immissionen zulässig sein (entspricht Erleichterungen über dem Planungswert). Nicht hinzunehmen ist dagegen in aller Regel erheblich störender Lärm (entsprechend einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte) oder gar sehr stark störender Lärm (Niveau Alarmwerte). 6.5 Gemäss Art. 1 Abs. 1 USG soll das USG nicht nur Menschen, sondern auch Tiere gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen. Allerdings werden Tiere lediglich in Art. 14 lit. a USG erwähnt, wonach die Immissionsgrenzwerte für Luftverunreinigungen so festzulegen sind, dass Immissionen unterhalb dieser Werte nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume nicht gefährden. Diese Bestimmung kann nach ständiger Rechtsprechung im Sinne einer allgemeinen Regel auch auf andere Immissionen angewendet werden ( BGE 124 II 219 E. 7a S. 230; zum Schutz von Tieren vor nichtionisierender Strahlung vgl. Urteile 1C_579/2017 vom 18. Juli 2018 E. 5.5, in: URP 2018 S. 710 und 1C_450/2010 vom 12. April 2011 E. 3.3, in: URP 2011 S. 434). Tiere (freilebende wie auch Haus- und Nutztiere) sind somit vor immissionsbedingten Gesundheitsgefährdungen zu schützen (TSCHANNEN, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Stand: Januar 2003, N. 14 zu Art. 1 USG; SCHRADE/LORETAN, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Stand: März 1998, N. 24 zu Art. 14 USG; ZÄCH/WOLF, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Stand: Mai 2000, N. 12 zu Art. 15 USG). Dagegen werden Tiere weder in Art. 14 lit. b USG noch in Art. 15 USG erwähnt, die - für Menschen - auch eine erhebliche Störung des Wohlbefindens durch bloss lästige Einwirkungen verhindern sollen. In der Literatur wird daher die Auffassung vertreten, Art. 14 lit. b und Art. 15 USG seien nur auf Menschen zugeschnitten (SCHRADE/LORETAN, a.a.O., N. 24 zu Art. 14 USG), d.h. für Tiere seien verschärfte Emissionsbegrenzungen erst bei schädlichen, d.h. gesundheitsgefährdenden Immissionen notwendig (SCHRADE/LORETAN, a.a.O., N. 22 2. Spiegelstrich zu Art. 14 USG). Dies widerspricht auf den ersten Blick der weiteren Formulierung des Schutzziels in Art. 1 Abs. 1 USG sowie dem Wortlaut von Art. 11 Abs. 3 USG, entspricht jedoch dem anthropozentrischen Ansatz des USG (vgl. ALAIN GRIFFEL, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 24 zu Art. 74 BV). Haustiere werden zum Teil durch die für Menschen festgelegten Belastungsgrenzwerte mitgeschützt (Urteil 1C_579/2017 vom 18. Juli 2018 E. 5.4, in: URP 2018 S. 710). Im Übrigen fehlen Immissionsgrenzwerte für Tiere, weshalb im Einzelfall zu ermitteln ist, ob Immissionen übermässig sind (vgl. Urteile 1C_579/2017 vom 18. Juli 2018 E. 5.5, in: URP 2018 S. 710; 1C_450/2010 vom 12. April 2011 E. 3.2, in: URP 2011 S. 434; 1C_338/2007 vom 24. April 2008 E. 3, in: URP 2008 S. 397; 1A.248/1994 vom 12. April 1996 E. 4d, in: URP 1996 S. 650). Gemäss Art. 12 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV; SR 455.1) dürfen Tiere nicht über längere Zeit übermässigem Lärm ausgesetzt sein (Abs. 1), wobei Lärm als übermässig gilt, wenn er beim Tier Flucht-, Meide-, Aggressionsverhalten oder Erstarren hervorruft und sich das Tier der Lärmquelle nicht entziehen kann (Abs. 2). Diese Bestimmung kann grundsätzlich im Kontext des USG herangezogen werden (so auch das BAFU in seiner Vernehmlassung), ist doch davon auszugehen, dass Lärm der umschriebenen Art nicht nur unangenehm ist, sondern auf längere Dauer auch geeignet ist, die Gesundheit von Tieren zu gefährden; dies gilt jedenfalls für die vorliegend in Frage stehenden Einwirkungen (vgl. unten E. 7.3). Allerdings ist zu berücksichtigen, dass sich Art. 12 TSchV im Kapitel "Tierhaltung und Umgang mit Tieren" befindet, d.h. er richtet sich in erster Linie an die Tierhalter, die verpflichtet sind, für das Wohlergehen der Tiere zu sorgen (Art. 4 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 TSchG). Insofern müssen bei der immissionsrechtlichen Beurteilung des Lärms auch die Schutzmöglichkeiten und -pflichten des Tierhalters mitberücksichtigt werden. 7. Näher zu betrachten sind die Emissionen von Feuerwerk und Knallkörpern. 7.1 Das BAFU führt in seiner Vernehmlassung aus, dass in der Schweiz jährlich rund 2000 t Feuerwerkskörper verbraucht und dadurch 360 t Feinstaub (PM10) emittiert werden. Dies entspreche knapp 2 % der jährlichen Feinstaubemissionen in der Schweiz (mit Hinweis auf URS VON ARX, Feuerwerkskörper: Umweltauswirkungen und Sicherheitsaspekte, BAFU [Hrsg.], Nr. 1423, 2014, S. 36). Durch den Abbrand von Feuerwerken würden auch Metalle wie Kalium, Aluminium, Barium und Magnesium freigesetzt (jährlich in der Schweiz rund 100 t) sowie geringe Mengen von kanzerogenen und persistenten organischen Schadstoffen wie Dibenzodioxine und Dibenzofurane (PCDD/PDCF). Die durch Feuerwerke freigesetzten Stoffe führten zeitlich begrenzt zu erhöhten Stoffkonzentrationen in der Umgebungsluft. Die Auswirkungen seien in der Regel lokal und hängen u.a. von den meteorologischen Bedingungen ab. An vorstädtischen und städtischen Standorten seien Überschreitungen des über 24 Stunden gemittelten Immissionsgrenzwerts für PM10 von 50 µg/m 3 (der gemäss Anhang 7 LRV höchstens dreimal pro Jahr überschritten werden darf) nicht ausgeschlossen. Während die Auswirkungen auf gesunde Menschen minim seien, werde Personen mit Atemwegs- und Kreislauferkrankungen geraten, die unmittelbare Nähe von Feuerwerken zu meiden. 7.2 Beim Abfeuern von Feuerwerken und Knallkörpern entstehen hohe Schalldruckpegel, welche nach Angaben des BAFU unter Umständen zu einer Hörschwellenverschiebung (sog. Vertäubung) und zu Ohrengeräuschen (sog. Tinnitus) führen können, insbesondere wenn der angegebene Sicherheitsabstand nicht eingehalten oder Feuerwerkskörper nicht gemäss der Gebrauchsanweisung verwendet werden (VON ARX, a.a.O., S. 31). Bei längeren Feuerwerken mit wiederholten Knallgeräuschen könne es vorkommen, dass die von der SUVA definierten Impuls-Grenzwerte überschritten werden (SUVA, Akustische Grenz- und Richtwerte, 2012). Unabhängig von der Wirkung auf das Gehör können die Lärmimmissionen von Feuerwerk und Knallkörpern Menschen in ihrem Wohlbefinden erheblich stören. Dies ist grundsätzlich unstreitig. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass Feuerwerke nach Einbruch der Dunkelheit gezündet werden und daher (jedenfalls im Sommer) in die besonders sensible Abend- und Nachtzeit fallen. Sie sind aufgrund ihrer Lautstärke auch in lärmvorbelasteten Gebieten deutlich wahrnehmbar und haben aufgrund ihrer starken Impulshaltigkeit ein erhöhtes Störpotenzial. 7.3 Das BAFU führt weiter aus, dass auch das Gehör und das Wohlbefinden von Tieren durch die Knallgeräusche gefährdet werden könnten. Feuerwerke könnten bei Tieren insbesondere zu einer Erhöhung der Herzfrequenz führen und Ausweichbewegungen, Flucht und Aborte zur Folge haben. Dies deckt sich mit den Ausführungen des Beschwerdeführers und den von ihm eingereichten Unterlagen des Schweizer Tierschutzes, wonach die Knalleffekte von Feuerwerk z.B. bei Hunden zu Stress und Angst führen (mit Symptomen wie Hecheln, Zittern, Fluchtversuchen, Aufreissen der Pupillen, erhöhter Herzschlag- und Atemfrequenz) und bei der oft panikartigen Flucht Verletzungs- und Unfallgefahr besteht. 8. Aufgrund der mit Feuerwerk und Knallkörpern verbundenen Lärm- und Luftimmissionen mit grossem Störpotenzial für Menschen und Tiere sieht das angefochtene Lärmschutzreglement erhebliche Einschränkungen für die Nutzung von Feuerwerk und Knallkörpern vor: Lärmerzeugende Feuerwerkskörper unterliegen einer Bewilligungspflicht (Art. 15 Abs. 2 ISR/Wil) und Knallkörper sind grundsätzlich untersagt (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 ISR/Wil). Ausnahmen von der Bewilligungspflicht von Feuerwerk sieht Art. 15 Abs. 3 ISR/Wil nur anlässlich der Feiern zum Bundesfeiertag sowie in der Nacht von Silvester auf Neujahr vor (wobei die Nacht von 22 Uhr abends bis 7 Uhr morgens dauert; vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. b ISR/ Wil). Während das kantonale Musterreglement eine Ausnahme lediglich am 1. August zulässt, wählte die Gemeinde Wil die weitere Formulierung "anlässlich der Feiern zum Bundesfeiertag". Das Verwaltungsgericht hielt fest, diese Formulierung umfasse beispielsweise auch Anlässe, welche am Vorabend stattfinden. Knallkörper lässt Art. 16 Abs. 1 Satz 2 ISR/Wil ebenfalls an Silvester, anlässlich der Feiern zum Bundesfeiertag sowie zusätzlich in der Fasnachtszeit (vom Gümpeli-Mittwoch bis zum darauf folgenden Dienstag) zu. 8.1 Die kantonalen Instanzen hielten diese Beschränkungen für ausreichend, um den entgegenstehenden Interessen Rechnung zu tragen: Es sei der in der Stadt Wil wohnenden Bevölkerung zumutbar, in dieser beschränkten Zeit die Lärm- und Luftimmissionen durch einfache Massnahmen wie das Schliessen von Fenstern und Türen zu minimieren bzw. zu dulden. In diesem Zusammenhang erwog das Verwaltungsgericht, es sei unwahrscheinlich, dass der Lärmpegel oder die Rauchentwicklung während der gesamten bewilligungsfreien Zeit in einem solchen Ausmass anhalte, dass an Beschäftigungen im Freien oder an Schlaf nicht zu denken sei. Üblicherweise erreichten die strittigen Tätigkeiten im Verlauf des Dunkelwerdens ihren Höhepunkt bzw. an Silvester um Mitternacht. Auch die Bedenken des Beschwerdeführers, dass speziell Altersheime, Tierhaltungen oder Naturschutzgebiete Ziel übermässiger Immissionen werden könnten, oder Feuerwerks- und Knallkörper Gottesdienste oder Konzerte stören könnten, erschienen unbegründet. 8.2 Das BAFU spricht sich angesichts der Auswirkungen von Feuerwerken und Knallkörpern auf die menschliche Gesundheit, auf Tiere und die Umwelt grundsätzlich für einen zurückhaltenden Einsatz von privaten Feuerwerkskörpern aus. Die angefochtene Regelung hält es unter Berücksichtigung des behördlichen Beurteilungsspielraums für bundesrechtskonform. 8.3 Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die Ausnahmen vom Bewilligungs- bzw. Verwendungsverbot seien zu weit bzw. zu unpräzise gefasst. Sie müssten durch weitergehende zeitliche oder örtliche Beschränkungen ergänzt werden, sei es im Reglement selbst (z.B. bewilligungsfreie Zulassung am Bundesfeiertag nur in der Zeit von 22.00 bis 24 Uhr, in der Neujahrsnacht von 00.00 bis 1.00 Uhr und an den Fasnachtstagen von 13.30 bis 20 Uhr), sei es durch eine ganzjährige Bewilligungspflicht, um die nötigen zeitlichen und räumlichen Einschränkungen im Einzelfall oder per Allgemeinverfügung treffen zu können. Längere Betriebszeiten mit entsprechenden Nachtruhestörungen seien unzumutbar. Aus dem Tierschutzrecht ergebe sich, dass blosse menschliche Vergnügen oder kulturelle Gründe keine Rechtfertigung für die Belastung von Tieren bildeten (z.B. Art. 26 Abs. 1 lit. c TSchG: Verbot von Tierkämpfen): Selbst bei Tierversuchen für medizinische Zwecke sei eine Güterabwägung im Einzelfall erforderlich (Art. 19 Abs. 4 TSchG i.V.m. Art. 136 ff. TSchV). Das strafrechtliche Verbot (Art. 26 TSchG) genüge nicht, um Tierquälerei durch den Lärm von Feuerwerken in der Zeit der Bundesfeier und zum Jahreswechsel zu verhindern, vor allem wenn sich die übermässige Belastung von Haustieren aus dem ungeplanten Zusammenwirken verschiedener Personen ergebe. Die Tierhalter seien gemäss Art. 12 TSchV verpflichtet, die Tiere vor ungerechtfertigten Belastungen zu schützen, z.B. indem sie diese während des Feuerwerks in einen Kellerraum verbringen. Gleichzeitig seien insbesondere Hundehalter aber darauf angewiesen, ihren Tieren mehrmals täglich Auslauf zu gewähren (Art. 71 TSchV). Aufgrund der zeitlich unpräzisen Regelung der Stadt Wil werde ein wirksamer Tierschutz vereitelt, müsse doch während der ganzen Silvesternacht, am Nationalfeiertag einschliesslich dessen Vorabend (d.h. mehr als 24 Stunden) und der gesamten Fasnachtswoche immer und überall mit Feuerwerkslärm bzw. Knallkörpern gerechnet werden. Es sei illusorisch und für die Halter unzumutbar, Tiere während einer derart langen Zeitspanne wirksam vor Schallimmissionen zu schützen. Der Beschwerdeführer beruft sich überdies auf grundrechtliche Schutzpflichten des Staates (Art. 35 Abs. 1 und 3 BV). Die durch Feuerwerk verursachten Emissionen beeinträchtigten grundrechtlich verankerte Rechtspositionen auf Ruhe, Erholung und Schlaf, aber auch die Bewegungsfreiheit, weil Personen, die aus gesundheitlichen Gründen Feuerwerksimmissionen meiden müssten, am Abend des 1. August sowie in der Neujahrsnacht faktisch "unter Hausarrest" gestellt seien. Die erheblichen Schallimmissionen könnten sodann Kultushandlungen, Musik- oder Theaterdarbietungen stören. Schliesslich bedeute die freie Verwendung von Feuerwerkskörpern auch eine Gefährdung der körperlichen Integrität sowie des Eigentums (Brandgefahr, Haustiere). Diesen gewichtigen Schutzinteressen stehe einzig ein privates Vergnügungsinteresse am Zünden von Feuerwerk und Knallkörpern gegenüber. 8.4 Nachfolgend sind diese Einwände näher zu prüfen, wobei - der Systematik des angefochtenen Erlasses folgend - zwischen Feuerwerk im Sinne von Art. 15 ISR/Wil (E. 10) und Knallkörpern i.S.v. Art. 16 ISR/Wil (E. 11) zu differenzieren ist. Vorweg zu prüfen ist der Einwand des Beschwerdeführers, es bestehe kein öffentliches Interesse an privaten Feuerwerks- und Knallkörpern (E. 9). Zu den grundrechtlichen Schutzpflichten des Staates ist zu bemerken, dass diese - soweit es um den Schutz von Menschen und Tieren vor Immissionen geht - vom Gesetzgeber im USG konkretisiert worden sind. Insoweit ist die Frage nach der Tragweite dieser Schutzpflicht gleichbedeutend mit der Frage nach der richtigen Anwendung des USG ( BGE 126 II 300 E. 5 S. 314 f., insb. E. 5c S. 315). 9. Streitig ist zunächst, ob überhaupt ein öffentliches Interesse an der privaten Verwendung von Feuerwerks- und Knallkörpern besteht. 9.1 Die Vorinstanz hielt fest, das Abbrennen von Feuerwerk und Knallkörpern am 1. August, Silvester sowie an Fasnacht sei schweizweit verbreitet und erfreue sich einer nicht unerheblichen Beliebtheit. Es handle sich um eine bestehende gesellschaftliche Realität, und ein Interesse an der Ausübung einer solchen Tätigkeit sei nicht zu verneinen. Zwar sei das Abbrennen von Feuerwerk und Knallköpern im Rahmen der genannten Feierlichkeiten jüngeren Ursprungs; dies schliesse jedoch die Annahme eines Brauchs oder einer Tradition nicht aus: Der Traditionsbegriff widerspiegle die gegenwärtige gesellschaftliche Wertvorstellung und verändere sich im Lauf der Zeit stetig. So würden - trotz ihres ebenso immissionsintensiven Charakters und vergleichbar jungen Alters - Openair-Festivals oder die Zürcher Techno-Events vom Bundesamt für Kultur zu den lebendigen Traditionen gezählt ( www.lebendigetraditionen.ch/traditionen ). Dasselbe müsse für Feiertage gelten, an welchen ein ausgewiesenes Bedürfnis in Teilen der Bevölkerung bestehe, Feuerwerk und Knallkörper zu zünden. Entsprechend lasse sich daraus durchaus auch ein öffentliches Interesse ableiten. Anlässlich der in Frage kommenden Feierlichkeiten seien daher unvermeidliche Einwirkungen durch Feuerwerk und Knallkörper hinzunehmen und umweltrechtlich erlaubt. 9.2 Der Beschwerdeführer wendet ein, ein öffentliches Interesse bestehe allenfalls an Grossfeuerwerken bei offiziellen Feierlichkeiten (was in Wil nur am Bundesfeiertag üblich sei), denen oft ein künstlerisches Konzept zugrundeliege und eine gewisse gemeinschaftsstiftende Funktion zukomme. Dagegen dienten private Feuerwerks- und Knallkörper nicht dem Gemeinwohl, sondern nur dem privaten Vergnügungsinteresse. Es handle sich um eine blosse Gewohnheit neueren Datums, an der ein privates, aber kein öffentliches Interesse bestehe. Von einer Tradition könne in Wil schon deshalb nicht gesprochen werden, weil nach der bis zum 31. Juli 2016 geltenden Lärmschutzverordnung vom 15. März 1974 (nachfolgend: LSV/Wil 1974) das Abbrennen von Feuerwerk bewilligungspflichtig und das Zünden von Knallkörpern gänzlich verboten gewesen sei. Seit den 1990er Jahren sei lärmverursachendes Feuerwerk am Bundesfeiertag, an Silvester, an der Fasnacht und jeweils auch in den Tagen davor und danach lediglich behördlich geduldet worden. 9.3 Dem Beschwerdeführer ist zuzustimmen, dass nicht jede (möglicherweise sogar illegale) Gewohnheit eine schutzwürdige Tradition begründet (z.B. Zünden pyrotechnischer Gegenstände an Fussballspielen). Ein öffentliches Interesse an der Bewahrung eines Brauchs besteht, wenn dieser ein Element der kulturellen Vielfalt und Identität eines Ortes, einer Region oder einer Gemeinschaft darstellt (Bundesamt für Kultur BAK, Lebendige Traditionen, Informationen, www.lebendige-traditionen.ch/informationen/index.html?lang=de ). Gewissen Bräuchen an Fasnacht oder Silvester kommt überdies eine Ventilfunktion zu, im Sinne einer zeitlich befristeten Lizenz zu legalen Exzessen (vgl. VERONIKA FELLER-VEST, Bräuche in: Historisches Lexikon der Schweiz, Band II, 2003, S. 663). Ob ein öffentliches Interesse an der Ermöglichung bzw. Aufrechterhaltung solcher Praktiken besteht, ist in erster Linie von den örtlichen Behörden zu beurteilen. 9.3.1 Für viele Personen gehören Feuerwerkskörper zum 1. August und zu Silvester. Sie haben Freude daran, Feuerwerk selbst zu zünden und damit ihrer Festlaune bzw. ihrer Vorfreude auf das neue Jahr Ausdruck zu geben, oder schauen sich das von Dritten gezündete Feuerwerk am Nachthimmel an. Dies war in Bronschhofen schon bisher zulässig; dagegen war in Wil die "Vorführung grösserer Feuerwerke" bewilligungspflichtig (Art. 14 Abs. 2 LSV/Wil 1974). Damit unterlag - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - das Zünden kleinerer privater Feuerwerke (zumindest vom Wortlaut der Norm her) keiner Bewilligungspflicht. Dies entspricht auch der bisherigen Praxis der Gemeinde Wil, private Feuerwerkskörper am Bundesfeiertag und an Silvester bewilligungsfrei zuzulassen. Unter diesen Umständen erscheint es vertretbar, das Bestehen einer Tradition zu bejahen, an deren Erhaltung ein gewisses öffentliches Interesse besteht. 9.3.2 Problematischer erscheint dies bei den Knallkörpern. Diese verursachen nur Lärm und sind daher für Dritte weit weniger attraktiv als Feuerwerk mit optischen Effekten. Art. 14 Abs. 1 LSV/Wil 1974 enthielt denn auch ein vollständiges Verbot für den "Kauf und Verkauf sowie das Abbrennen oder Werfen von Knallkörpern, wie Petarden, Donnerschlägen, Fröschen und Krachern usw." Dieses wurde allerdings nicht konsequent durchgesetzt, sondern Knallkörper an Silvester, am Bundesfeiertag und an Fasnacht geduldet. Von einer schutzwürdigen Tradition kann dennoch - zumindest in Wil - keine Rede sein. Dagegen besteht unstreitig ein privates Interesse an der Verwendung von Knallkörpern, insbesondere an gewissen "lautstarken" Festen. Dahinter stehen auch kommerzielle Interessen am Verkauf von Knallkörpern an Private, die eine gewisse private Verwendungsmöglichkeit voraussetzen. Diese Interessen sind von der Rechtsordnung (Sprengstoffgesetz mit kantonalen Ausführungsbestimmungen) grundsätzlich anerkannt und können nur unter Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips eingeschränkt werden (Art. 5 Abs. 2 BV), d.h. die Einschränkung darf nur so weit gehen, als dies zum Schutz entgegenstehender öffentlicher und privater Interessen erforderlich ist und die Massnahme in einem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Ziel steht. Es ist fraglich, ob das bisher geltende vollständige Verbot von Knallkörpern in Wil dem Verhältnismässigkeitsprinzip entsprach. Zudem liess es sich nicht bzw. nicht ohne unverhältnismässigen Aufwand durchsetzen. Der Stadtrat Wil hielt in seiner Stellungnahme zur Vernehmlassung betreffend das Immissionsschutzreglement vom 7. Januar 2015 fest, dass die Einschränkungen den gesellschaftlichen Realitäten Rechnung tragen müssten. Daraus lässt sich schliessen, dass es dem Stadtrat in erster Linie darum geht, den privaten Interessen an der Zündung von Knallkörpern an wenigen Tagen möglichst freien Lauf zu lassen, um diese Tätigkeit an allen anderen Tagen vollständig verbieten und dieses Verbot auch effektiv durchsetzen zu können. Insofern deckt sich das öffentliche Interesse an der Zulassung von privaten Knallkörpern mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip und dem Vollzugsinteresse. Dagegen besteht kein eigentliches öffentliches Interesse an der Tätigkeit selbst. 9.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Gemeinde Wil ein gewisses öffentliches Interesse an privatem Feuerwerk anerkennen durfte, sich das öffentliche Interesse bei Knallkörpern dagegen darauf beschränkt, ihr grundsätzliches Verbot durch die Gewährung von engen Ausnahmen verhältnismässig und vollzugsfähig auszugestalten. 10. Im Folgenden ist zu prüfen, ob das USG weitere zeitliche oder räumliche Einschränkungen für Feuerwerk (i.S.v. Art. 15 ISR/Wil) erfordert. 10.1 Aus Sicht der Luftreinhaltung ist davon auszugehen, dass es am 1. August zu einer übermässigen Belastung mit Feinstaub kommen kann (Überschreitung des über 24 Stunden gemittelten Immissionsgrenzwerts für PM10), insbesondere im Bereich der Weierwiese und des Stadtparks, wo sich die Immissionen des offiziellen Grossfeuerwerks und der privaten Feuerwerkskörper kumulieren. Allerdings ist nicht ersichtlich, dass die vom Beschwerdeführer verlangten zeitlichen und/oder räumlichen Beschränkungen, die zudem nur privates Feuerwerk betreffen, die Luftbelastung erheblich verringern würden: Es käme lediglich zu einer Konzentration der privaten Feuerwerke auf gewisse Zeiten und Orte, ohne die damit verbundenen Feinstaubimmissionen zu reduzieren. Gleiches gilt, soweit sich der Beschwerdeführer auf die Gefahr von Sach- und Personenschäden im Zusammenhang mit privatem Feuerwerk und Knallkörpern beruft. 10.2 Der Beschwerdeführer begründet seinen Antrag denn auch in erster Linie mit dem Schutz von Menschen und Tieren vor Lärm. Ihm ist einzuräumen, dass eine Belastung mit Feuerwerkslärm während der gesamten bewilligungsfreien Zeit unzumutbar erschiene. Das Verwaltungsgericht hat jedoch festgestellt, dass sich die Belastungen am Bundesfeiertag und an Silvester auf wenige Stunden konzentrieren: Üblicherweise fänden die strittigen Tätigkeiten am 1. August im Verlauf des Dunkelwerdens und an Silvester um Mitternacht ihren Höhepunkt. Dies erscheint plausibel, da Feuerwerke ihre optische Wirkung erst nach Einbruch der Dunkelheit entfalten. Der Beschwerdeführer legt denn auch nicht dar, dass diese Annahme offensichtlich unrichtig sei. Handelt es sich somit um eine relativ kurze Zeitspanne von wenigen Stunden, erscheint es zumutbar, dass sich Personen durch Schliessen der Türen und Fenster vor dem Feuerwerkslärm schützen und Haustiere an einen lärmgeschützten Ort (z.B. Keller) verbracht werden. Nicht unproblematisch ist immerhin die Ausdehnung auf den Vorabend des 1. August (insoweit abweichend vom kantonalen Muster-Immissionsschutzreglement). Diese Regelung trägt dem Umstand Rechnung, dass viele Personen dazu übergegangen sind, schon am Vorabend des 1. August zu feiern, um am nächsten (freien) Tag ausschlafen zu können. Dies hat jedoch zur Folge, dass es in zwei aufeinanderfolgenden Nächten zu Ruhestörungen kommen kann bzw. lärmempfindliche Personen in dieser Zeit mit geschlossenen Fenstern schlafen müssen. Dies stellt das Maximum des lärmrechtlich Zulässigen dar, d.h. Art. 15 Abs. 3 ISR/Wil muss in diesem Sinne restriktiv ausgelegt werden und darf nicht noch auf weitere Tage (z.B. den 2. August) ausgedehnt werden. 10.3 Der Beschwerdeführer nennt keine konkreten Anhaltspunkte (z.B. Lärmklagen, Strafanzeigen) für die Störung von lärmempfindlichen Orten (z.B. Altersheime, Tierhaltungen oder Naturschutzgebiete) oder Veranstaltungen (z.B. Konzerte oder Gottesdienste) durch privates Feuerwerk (oder Knallkörper). Letztere können auch nicht abstrakt, im Immissionsschutzreglement selbst, sondern nur im Einzelfall angemessen geregelt werden. Es wäre auch unverhältnismässig, deshalb eine generelle Bewilligungspflicht für Feuerwerk auch am Bundesfeiertag und an Silvester einzuführen. Soweit erforderlich, können solche lokalen bzw. punktuellen Beschränkungen im Einzelfall, unmittelbar gestützt auf das USG, angeordnet werden (Art. 12 Abs. 2 USG). Zwar ist dies im Reglement nicht ausdrücklich vorgesehen; dieses schliesst entsprechende Verfügungen aber auch nicht aus und kann daher bundesrechtskonform in diesem Sinne ausgelegt werden. 11. Näher zu betrachten ist die Regelung für Knallkörper. Diese unterliegen an sich einem strengeren Regime als Feuerwerkskörper, sind sie doch grundsätzlich verboten (und nicht nur bewilligungspflichtig). Sie sind jedoch insoweit privilegiert, als sie zusätzlich zum Nationalfeiertag und Silvester auch noch während der gesamten Fasnachtswoche gezündet werden dürfen. Diese Regelung erscheint mit Blick auf das Ruhebedürfnis von Menschen und Tieren problematisch: 11.1 Das BAFU hat 2014 eine Vollzugshilfe zur Beurteilung der Störwirkung von Alltagslärm herausgegeben, die sich allerdings noch in der Testphase befindet (Vollzugshilfe, a.a.O., Anhang 1 S. 54). Massgebendes Kriterium zur Beurteilung der Störwirkung ist für den Tag die Belästigung bzw. die Störung des Wohlbefindens und für die Nacht die Störung des Schlafs. Die Störwirkung am Tag ist grösser, wenn der Lärm in sensiblen Zeiten (morgens, mittags, abends, Wochenende) auftritt, je wahrnehmbarer bzw. lauter der Lärm ist, je häufiger die Lärmereignisse auftreten und je markanter die zeitlichen Variationen und/oder frequenzmässigen Eigenschaften des Schallpegels sind (Vollzugshilfe, a.a.O., S. 17 Ziff. 2.2.3). Die Störung des Schlafes bemisst sich grundsätzlich nach der Anzahl zusätzlicher Aufwachreaktionen pro Woche. Ab einer oder mehr zusätzlichen Aufwachreaktionen pro Nacht kann u.U. bereits eine erheblich störende Belastung (zwischen Immissionsgrenz- und Alarmwert) vorliegen (Vollzugshilfe, a.a.O., S. 18 Ziff. 2.2.3; vgl. auch Urteil 1C_ 383/2016 vom 13. Dezember 2017 E. 4.3, in: URP 2018 S. 305; in: ZBGR 99/2018 S. 396; in: ZBl 119/2018 S. 657). Knallkörperdetonationen weisen aufgrund ihrer Lautstärke, ihrer starken Impulshaltigkeit sowie der Ungewöhnlichkeit des Lärms eine starke Störwirkung auf. Dies gilt tagsüber vor allem zu lärmsensiblen Zeiten, d.h. den Tagesrandzeiten und mittags (vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. a ISR/Wil). In der Nacht können schon vereinzelte Knallkörper zu Aufwachreaktionen führen. Wiederholt sich dies in mehreren aufeinanderfolgenden Nächten, kann dies das Wohlbefinden der Bevölkerung erheblich beeinträchtigen, auch wenn die Fasnacht "nur" eine Woche dauert. Dies gilt insbesondere für Personen, die während der Fasnachtswoche arbeiten müssen oder für Kleinkinder. Es besteht kein öffentliches Interesse an der Verwendung von Knallkörpern. Auch das private Interesse, an der Fasnacht Knallkörper zünden zu können, vermag eine bis zu einwöchige Störung von Ruhezeiten, insbesondere der Nachtruhe, nicht zu rechtfertigen. 11.2 Eine zeitliche Beschränkung von Knallkörpern erscheint auch aus Sicht des Tierschutzes erforderlich. Anders als bei Feuerwerkskörpern mit optischen Effekten, die erst nach Anbruch der Dunkelheit verwendet werden, können Knallkörper jederzeit gezündet werden. Ohne zeitliche Beschränkungen ist es daher in der Fasnachtswoche kaum möglich, Haustiere wirksam vor den - möglicherweise gesundheitsgefährdenden - Lärmimmissionen von Knallkörpern zu schützen. Auch unter diesem Blickwinkel bedarf es gewisser Zeitfenster, in denen z.B. Hunde ausgeführt oder Katzen Auslauf gewährt werden kann, ohne Knallkörperdetonationen befürchten zu müssen. 11.3 Die Notwendigkeit gewisser zeitlicher und/oder räumlicher Einschränkungen belegt ein Vergleich mit dem Liestaler Banntagsschiessen. Es handelt sich um einen seit Jahrhunderten geübten Brauch, der zwischenzeitlich in die Liste der "lebendigen Traditionen" der Schweiz aufgenommen worden ist. In BGE 126 II 300 (E. 4d und 4e S. 309 ff.) schützte das Bundesgericht die hierzu erlassenen Weisungen mit der Begründung, das Schiessen sei nur an maximal eineinhalb Stunden an einem einzigen Tag im Jahre erlaubt, tagsüber, in genau festgelegten und signalisierten Zonen in der Altstadt. Die Bevölkerung werde über diese Zonen informiert, so dass sie die Möglichkeit habe, sich zu den Schiesszeiten ausserhalb der Altstadt aufzuhalten. Zudem würden jedermann gratis Gehörschutzpropfen zur Verfügung gestellt. Das Bundesgericht hielt fest, dass es für die Betroffenen zumutbar sei, sich während dieser kurzen Zeit ausserhalb der Schiesszone oder innerhalb von Gebäuden aufzuhalten oder sich mit einem Gehörschutz zu versehen, weshalb das Schiessen nicht als erhebliche Störung i.S.v. Art. 4 Abs. 1 lit. b LSV zu betrachten sei. Vorliegend wird dagegen das Zünden von Knallkörpern während einer ganzen Woche gestattet, auch zu lärmempfindlichen Tages- und Nachtzeiten, und zwar im gesamten Gemeindegebiet, so dass keine Ausweichmöglichkeit besteht. Ohne gewisse zeitliche und/oder räumliche Einschränkungen ist daher von einer erheblichen Störung auszugehen. 11.4 Zwar trifft es zu, dass Fasnacht traditionell mit Lärm verbunden ist (z.B. Trommeln, Pfeifen, Guggenmusik, Glocken, Rätschen etc.). Üblicherweise beschränkt sich der Lärm jedoch auf bestimmte Zeiten und Quartiere; viele lärmige Anlässe finden zudem witterungsbedingt im Innern von Gebäuden statt (Fasnachtsbälle, Beizen). Die Liestaler Fasnachtsverordnung vom 21. Januar 2014 (ESL 700.13) sieht zeitliche Beschränkungen für Trommeln, Pfeifen und "Guggemusig" im Freien vor (§ 2), wobei nach Fasnachtstagen und Stadtgebieten differenziert wird; sie verbietet das Trommeln und Musizieren in der Umgebung des Kantonsspitals, der psychiatrischen Klinik und von Pflege- und Betreuungseinrichtungen wie Altersheimen etc. Das Abbrennen und Werfen von Knallkörpern und Feuerwerk ist ausdrücklich verboten (§ 6 lit. g). Auch für die Basler Fasnacht - welche in die Repräsentative Liste des immateriellen Kulturerbes der UNESCO aufgenommen wurde - bestehen zeitliche und räumliche Beschränkungen für das Trommeln, Pfeifen und Musizieren (§ 4 der Polizeivorschriften des Kantons Basel-Stadt vom 1. Dezember 2017). Für gewisse Orte wird (in § 4 lit. c) ein Trommel-, Pfeif- und Musizierverbot statuiert, zur Schonung kranker Personen (§ 4 lit. c Abs. 1), sowie zum Schutz der Tiere des Zoologischen Gartens und des Tierparks Lange Erlen (§ 4 lit. c Abs. 2). 11.5 Im Gegensatz zu den genannten Veranstaltungen besteht kein öffentliches Interesse am Zünden von Knallkörpern in Wil während der Fasnachtswoche. Es erscheint daher zumutbar und immissionsschutzrechtlich geboten, zum Schutz des Ruhebedürfnisses der Bevölkerung wie auch der Tiere zeitliche und/oder räumliche Beschränkungen vorzusehen. Hierbei steht der Stadt ein Beurteilungsspielraum zu, weshalb die Sache an diese zurückzuweisen ist, um die notwendigen und für die Fasnacht in Wil angemessenen Einschränkungen anzuordnen.
de
Limitation de l'utilisation privée de feux d'artifice et de pétards dans le règlement de protection contre les immissions de la Ville de Wil; compatibilité avec la LPE (art. 1, 7 et 11 ss LPE; art. 12 OPAn). Les feux d'artifice et les pétards entrent dans le champ d'application de la LPE (art. 7 al. 7 LPE; consid. 6.1). Principes régissant l'évaluation de leurs immissions en matière de protection des hommes (consid. 6.2-6.4) et des animaux (consid. 6.5). Les tirs de feux d'artifice et de pétards provoquent des immissions sonores et atmosphériques considérables, avec un fort potentiel incommodant pour les hommes et les animaux (consid. 7). En conséquence, le règlement attaqué soumet les tirs de feux d'artifice à autorisation et prévoit une interdiction de principe s'agissant des pétards, avec des exceptions pour la fête nationale, la nuit de la St-Sylvestre, ainsi que (uniquement pour les pétards) pour la semaine du carnaval (consid. 8). La Commune de Wil pouvait retenir l'existence d'une tradition, et partant un certain intérêt public aux tirs de feux d'artifice privés le jour de la fête nationale et durant la nuit de la St-Sylvestre, mais non s'agissant de l'allumage de pétards (consid. 9). Rejet de la demande de restrictions supplémentaires - à celles prévues par le règlement de protection contre les immissions - pour les feux d'artifice; dans les cas particuliers, les limitations nécessaires peuvent être directement ordonnées sur la base de la LPE (consid. 10). Des restrictions temporelles, respectivement géographiques sont en revanche nécessaires pour l'allumage de pétard durant la semaine du carnaval (consid. 11).
fr
administrative law and public international law
2,020
II
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146 II 17
146 II 17 Sachverhalt ab Seite 18 A. Im Anschluss an die 2013 erfolgte Fusion der Gemeinden Wil und Bronschhofen erliess das Stadtparlament Wil am 4. Juni 2015 ein neues Immissionsschutzreglement (ISR; sRS 731.1; nachfolgend: ISR/Wil). Dieses löste die bisherige kommunale Lärmschutzverordnung der Stadt Wil vom 15. März 1974 ab; in der Gemeinde Bronschhofen gab es keine derartige Verordnung. Das Immissionsschutzreglement orientiert sich (mit gewissen Abweichungen) an dem vom Kanton St. Gallen den Gemeinden zur Verfügung gestellten Muster-Immissionsschutzreglement. Artikel 15 und 16 ISR/Wil lauten: Art. 15 Feuerwerk 1 In der Altstadt Wil ist das Abbrennen und die Verwendung sämtlicher Feuerwerkskörper verboten. 2 Im Übrigen bedarf das Abbrennen und die Verwendung von lärmerzeugenden Feuerwerkskörpern wie Raketen, Feuerwerksbatterien, Grossfeuerwerk und dergleichen einer Bewilligung. 3 Keine Bewilligungspflicht besteht für Feuerwerke anlässlich der Feiern zum Bundesfeiertag sowie in der Nacht von Silvester auf Neujahr. Art. 16 Knallkörper 1 Die Verwendung von Knallkörpern ist ganzjährig untersagt. Ausgenommen sind folgende Zeiten: a) Fastnacht, d.h. in der Zeit vom Gümpeli-Mittwoch bis zum darauffolgenden Dienstag; b) in der Nacht von Silvester auf Neujahr; c) anlässlich der Feiern zum Bundesfeiertag. 2 (...) B. Dagegen gelangte A. zunächst an das Departement des Innern des Kantons St. Gallen und erhob anschliessend Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen. Dieses wies die Beschwerde am 27. September 2018 ab, soweit es darauf eintrat. C. Am 12. November 2018 hat A. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht erhoben. Er beantragt, Art. 15 Abs. 3 und Art. 16 Abs. 1 zweiter Satz lit. a, b und c des Immissionsschutzreglements seien aufzuheben und die Stadt Wil sei anzuweisen, die Verwendung von Feuerwerks- und Knallkörpern auch am Bundesfeiertag, an Silvester und während der Fasnacht einer Regelung zu unterstellen, welche mit den einschlägigen Bestimmungen des übergeordneten Rechts in Einklang stehe. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde hebt das Bundesgericht Art. 16 Abs. 1 lit. a des ISR/Wil auf und weist die Sache zu neuem Entscheid über die Knallkörperverwendung in der Fasnachtswoche an die Gemeinde Wil zurück. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 6. Das Umweltschutzgesetz (USG; SR 814.01) bezweckt den Schutz von Menschen, Tieren und Pflanzen gegen schädliche oder lästige Einwirkungen (Art. 1 Abs. 1 USG), darunter Luftverunreinigungen und Lärm. 6.1 Vom USG erfasst werden nur Einwirkungen, die durch den Bau und Betrieb von Anlagen, durch den Umgang mit Stoffen, Organismen oder Abfällen oder durch die Bewirtschaftung des Bodens erzeugt werden (Art. 7 Abs. 1 USG). Anlagen sind Bauten, Verkehrswege und andere ortsfeste Einrichtungen sowie Terrainveränderungen; den Anlagen sind Geräte, Maschinen, Fahrzeuge, Schiffe und Luftfahrzeuge gleichgestellt (Art. 7 Abs. 7 USG). Wie das Bundesamt für Umwelt (BAFU) in seiner Vernehmlassung ausführt, werden vom Anlagenbegriff des USG auch nur vorübergehende Einrichtungen erfasst, die zum Abfeuern von Feuerwerkskörpern benötigt werden, soweit sie in fester Beziehung zum Boden stehen. Feuerwerkskörper und Knallkörper, die ohne solche Einrichtungen gezündet werden, können als Geräte i.S.v. Art. 7 Abs. 7 Satz 2 USG qualifiziert werden, die den Anlagen gleichgestellt werden (so Entscheid des Polizei- und Militärdepartements Basel-Stadt vom 10. Oktober 1991 E. 5, in: URP 1992 S. 175; vgl. auch BGE 126 II 300 E. 4a S. 306 zu den am Banntag abgefeuerten Gewehren). 6.2 Nach dem zweistufigen Konzept des USG sind Emissionen grundsätzlich an der Quelle (Art. 11 Abs. 1 USG) zu begrenzen, und zwar unabhängig von der bestehenden Umweltbelastung im Rahmen der Vorsorge, so weit dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist (Art. 11 Abs. 2 USG). Die Emissionsbegrenzungen müssen verschärft werden, wenn feststeht oder zu erwarten ist, dass die Einwirkungen unter Berücksichtigung der bestehenden Umweltbelastung schädlich oder lästig werden (Art. 11 Abs. 3 USG). Emissionsbegrenzungen umfassen unter anderem Bau- und Ausrüstungsvorschriften sowie Verkehrs- und Betriebsvorschriften (Art. 12 Abs. 1 lit. b und c USG). Dazu gehören insbesondere zeitliche und räumliche Nutzungseinschränkungen, wie sie vorliegend streitig sind. Sie werden durch Verordnungen oder, soweit diese nichts vorsehen, durch unmittelbar auf das USG abgestützte Verfügungen vorgeschrieben. Die Schädlichkeit oder Lästigkeit von Immissionen ist grundsätzlich nach den vom Bundesrat erlassenen Immissionsgrenzwerten zu beurteilen (Art. 13 Abs. 1 i.V.m. Art. 14 USG für Luftverunreinigungen und Art. 15 USG für Lärm und Erschütterungen). Fehlen Belastungsgrenzwerte, so ist eine Einzelfallbeurteilung vorzunehmen (vgl. Art. 40 Abs. 3 der Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986 [LSV; SR 814.41]; Art. 2 Abs. 5 der Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985 [LRV; SR 814.318.142.1]). Nach ständiger Rechtsprechung sind im Rahmen der Einzelfallbeurteilung von Lärm dessen Charakter, Zeitpunkt und Häufigkeit seines Auftretens sowie die Lärmempfindlichkeit bzw. Lärmvorbelastung der Umgebung zu berücksichtigen. Dabei ist nicht auf das subjektive Lärmempfinden einzelner Personen abzustellen, sondern eine objektivierte Betrachtung vorzunehmen, unter Berücksichtigung auch von Personen mit erhöhter Empfindlichkeit (Art. 13 Abs. 2 USG; vgl. BGE 133 II 292 E. 3.3 S. 296 f.; BGE 126 II 366 E. 2c S. 368 f.). 6.3 Diese Grundsätze werden für Lärmimmissionen in den Art. 19 ff. USG und der LSV präzisiert. Der Lärm neuer ortsfester Anlagen muss grundsätzlich den unter den Immissionsgrenzwerten liegenden Planungswert einhalten (Art. 25 Abs. 1 i.V.m. Art. 23 USG). Erleichterungen bis zum Immissionsgrenzwert können erteilt werden, wenn ein überwiegendes öffentliches, namentlich auch raumplanerisches Interesse an einer Anlage besteht und die Einhaltung der Planungswerte zu einer unverhältnismässigen Belastung für das Projekt führen würde (Art. 25 Abs. 2 USG). Erleichterungen über den Immissionsgrenzwert hinaus können nur ausnahmsweise bei öffentlichen oder konzessionierten Anlagen (Strassen, Schienen, Flugplätzen etc.) unter Gewährung von passivem Lärmschutz gewährt werden (Art. 25 Abs. 3 USG). Für Geräte und Maschinen bestimmt Art. 4 LSV, dass die Aussenlärmemissionen beweglicher Geräte und Maschinen so weit begrenzt werden müssen, als dies technisch und betrieblich möglich sowie wirtschaftlich tragbar ist, und die betroffene Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich gestört wird (Abs. 1). Die Vollzugsbehörden ordnen hierzu insbesondere betriebliche oder bauliche Massnahmen an (Abs. 2). Erleichterungen für unvermeidliche, erheblich störende Lärmimmissionen sieht Art. 4 Abs. 3 LSV nur für den Betrieb oder Einsatz militärischer Geräte, Maschinen und Waffen vor. 6.4 Die Lärmschutzbestimmungen des USG sind auf Geräusche zugeschnitten, die als unerwünschte Nebenwirkungen einer bestimmten Tätigkeit auftreten. Diese können (soweit möglich) an der Quelle reduziert werden, ohne dass dadurch die entsprechenden Tätigkeiten als solche in Frage gestellt werden. Daneben gibt es jedoch auch Geräusche, welche den eigentlichen Zweck einer bestimmten Aktivität ausmachen. Dazu gehören z.B. das Läuten von Kirchenglocken (vgl. zuletzt Urteil 1C_383/2016 vom 13. Dezember 2017, in: URP 2018 S. 305; in: ZBGR 99/2018 S. 396 und in: ZBl 119/2018 S. 657), Freilichtkonzerte und -aufführungen (vgl. z.B. Urteil 1A.39/2004 vom 11. Oktober 2004, in: URP 2005 S. 40; in: RDAF 2006 I S. 659) oder der Brauch des Banntagschiessens in Liestal ( BGE 126 II 300 ). Derartige Lärmemissionen können nicht völlig vermieden und in der Regel auch nicht in der Lautstärke wesentlich reduziert werden, ohne dass zugleich ihr Zweck vereitelt würde. Die Rechtsprechung beurteilt solche Emissionen im Allgemeinen zwar aufgrund des USG; sie werden aber in der Regel nicht völlig verboten, sondern nur einschränkenden Massnahmen (insbesondere Beschränkungen der Betriebszeit) unterworfen. Dabei ist eine Interessenabwägung vorzunehmen zwischen dem Ruhebedürfnis der Bevölkerung und dem Interesse an der lärmverursachenden Tätigkeit. Diese kann zum Ergebnis führen, dass Immissionen von beschränkter Dauer und Häufigkeit in einem ortsüblichen Umfang als zulässig betrachtet werden. Dabei steht den örtlichen Behörden ein Beurteilungsspielraum zu, wenn es sich um Anlässe mit lokaler Ausprägung oder Tradition handelt ( BGE 126 II 300 E. 4c/dd S. 309; Urteil 1C_383/2016 vom 13. Dezember 2017 E. 3.1, in: URP 2018 S. 308). Diese Abwägung muss sich jedoch an den Vorgaben und Wertungen des USG orientieren (vgl. BÖGLI/BÄRLOCHER/WSCHIANSKY, Beurteilung Alltagslärm, Vollzugshilfe im Umgang mit Alltagslärm, BAFU [Hrsg.], [nachfolgend: Vollzugshilfe] 2014, S. 16 ff.): Geringfügige Störungen (entsprechend Niveau Planungswerte) sind in aller Regel hinzunehmen ( BGE 133 II 169 E. 3.2 S. 175 f.; BGE 126 II 300 E. 4d/bb S. 307; 366 E. 2b S. 368); dies gilt jedenfalls, sofern sie nicht ausschliesslich eine Störung bzw. Belästigung bezwecken oder aus einer Tätigkeit hervorgehen, die als solche keinen Schutz durch die Rechtsordnung verdient (GRIFFEL/RAUSCH, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, 2011, N. 15 zu Art. 11 USG). Besteht ein überwiegendes öffentliches Interesse an einer bestimmten Tätigkeit, können störende Immissionen zulässig sein (entspricht Erleichterungen über dem Planungswert). Nicht hinzunehmen ist dagegen in aller Regel erheblich störender Lärm (entsprechend einer Überschreitung der Immissionsgrenzwerte) oder gar sehr stark störender Lärm (Niveau Alarmwerte). 6.5 Gemäss Art. 1 Abs. 1 USG soll das USG nicht nur Menschen, sondern auch Tiere gegen schädliche oder lästige Einwirkungen schützen. Allerdings werden Tiere lediglich in Art. 14 lit. a USG erwähnt, wonach die Immissionsgrenzwerte für Luftverunreinigungen so festzulegen sind, dass Immissionen unterhalb dieser Werte nach dem Stand der Wissenschaft oder der Erfahrung Menschen, Tiere und Pflanzen, ihre Lebensgemeinschaften und Lebensräume nicht gefährden. Diese Bestimmung kann nach ständiger Rechtsprechung im Sinne einer allgemeinen Regel auch auf andere Immissionen angewendet werden ( BGE 124 II 219 E. 7a S. 230; zum Schutz von Tieren vor nichtionisierender Strahlung vgl. Urteile 1C_579/2017 vom 18. Juli 2018 E. 5.5, in: URP 2018 S. 710 und 1C_450/2010 vom 12. April 2011 E. 3.3, in: URP 2011 S. 434). Tiere (freilebende wie auch Haus- und Nutztiere) sind somit vor immissionsbedingten Gesundheitsgefährdungen zu schützen (TSCHANNEN, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Stand: Januar 2003, N. 14 zu Art. 1 USG; SCHRADE/LORETAN, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Stand: März 1998, N. 24 zu Art. 14 USG; ZÄCH/WOLF, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., Stand: Mai 2000, N. 12 zu Art. 15 USG). Dagegen werden Tiere weder in Art. 14 lit. b USG noch in Art. 15 USG erwähnt, die - für Menschen - auch eine erhebliche Störung des Wohlbefindens durch bloss lästige Einwirkungen verhindern sollen. In der Literatur wird daher die Auffassung vertreten, Art. 14 lit. b und Art. 15 USG seien nur auf Menschen zugeschnitten (SCHRADE/LORETAN, a.a.O., N. 24 zu Art. 14 USG), d.h. für Tiere seien verschärfte Emissionsbegrenzungen erst bei schädlichen, d.h. gesundheitsgefährdenden Immissionen notwendig (SCHRADE/LORETAN, a.a.O., N. 22 2. Spiegelstrich zu Art. 14 USG). Dies widerspricht auf den ersten Blick der weiteren Formulierung des Schutzziels in Art. 1 Abs. 1 USG sowie dem Wortlaut von Art. 11 Abs. 3 USG, entspricht jedoch dem anthropozentrischen Ansatz des USG (vgl. ALAIN GRIFFEL, in: Basler Kommentar, Bundesverfassung, 2015, N. 24 zu Art. 74 BV). Haustiere werden zum Teil durch die für Menschen festgelegten Belastungsgrenzwerte mitgeschützt (Urteil 1C_579/2017 vom 18. Juli 2018 E. 5.4, in: URP 2018 S. 710). Im Übrigen fehlen Immissionsgrenzwerte für Tiere, weshalb im Einzelfall zu ermitteln ist, ob Immissionen übermässig sind (vgl. Urteile 1C_579/2017 vom 18. Juli 2018 E. 5.5, in: URP 2018 S. 710; 1C_450/2010 vom 12. April 2011 E. 3.2, in: URP 2011 S. 434; 1C_338/2007 vom 24. April 2008 E. 3, in: URP 2008 S. 397; 1A.248/1994 vom 12. April 1996 E. 4d, in: URP 1996 S. 650). Gemäss Art. 12 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV; SR 455.1) dürfen Tiere nicht über längere Zeit übermässigem Lärm ausgesetzt sein (Abs. 1), wobei Lärm als übermässig gilt, wenn er beim Tier Flucht-, Meide-, Aggressionsverhalten oder Erstarren hervorruft und sich das Tier der Lärmquelle nicht entziehen kann (Abs. 2). Diese Bestimmung kann grundsätzlich im Kontext des USG herangezogen werden (so auch das BAFU in seiner Vernehmlassung), ist doch davon auszugehen, dass Lärm der umschriebenen Art nicht nur unangenehm ist, sondern auf längere Dauer auch geeignet ist, die Gesundheit von Tieren zu gefährden; dies gilt jedenfalls für die vorliegend in Frage stehenden Einwirkungen (vgl. unten E. 7.3). Allerdings ist zu berücksichtigen, dass sich Art. 12 TSchV im Kapitel "Tierhaltung und Umgang mit Tieren" befindet, d.h. er richtet sich in erster Linie an die Tierhalter, die verpflichtet sind, für das Wohlergehen der Tiere zu sorgen (Art. 4 Abs. 1 und Art. 6 Abs. 1 TSchG). Insofern müssen bei der immissionsrechtlichen Beurteilung des Lärms auch die Schutzmöglichkeiten und -pflichten des Tierhalters mitberücksichtigt werden. 7. Näher zu betrachten sind die Emissionen von Feuerwerk und Knallkörpern. 7.1 Das BAFU führt in seiner Vernehmlassung aus, dass in der Schweiz jährlich rund 2000 t Feuerwerkskörper verbraucht und dadurch 360 t Feinstaub (PM10) emittiert werden. Dies entspreche knapp 2 % der jährlichen Feinstaubemissionen in der Schweiz (mit Hinweis auf URS VON ARX, Feuerwerkskörper: Umweltauswirkungen und Sicherheitsaspekte, BAFU [Hrsg.], Nr. 1423, 2014, S. 36). Durch den Abbrand von Feuerwerken würden auch Metalle wie Kalium, Aluminium, Barium und Magnesium freigesetzt (jährlich in der Schweiz rund 100 t) sowie geringe Mengen von kanzerogenen und persistenten organischen Schadstoffen wie Dibenzodioxine und Dibenzofurane (PCDD/PDCF). Die durch Feuerwerke freigesetzten Stoffe führten zeitlich begrenzt zu erhöhten Stoffkonzentrationen in der Umgebungsluft. Die Auswirkungen seien in der Regel lokal und hängen u.a. von den meteorologischen Bedingungen ab. An vorstädtischen und städtischen Standorten seien Überschreitungen des über 24 Stunden gemittelten Immissionsgrenzwerts für PM10 von 50 µg/m 3 (der gemäss Anhang 7 LRV höchstens dreimal pro Jahr überschritten werden darf) nicht ausgeschlossen. Während die Auswirkungen auf gesunde Menschen minim seien, werde Personen mit Atemwegs- und Kreislauferkrankungen geraten, die unmittelbare Nähe von Feuerwerken zu meiden. 7.2 Beim Abfeuern von Feuerwerken und Knallkörpern entstehen hohe Schalldruckpegel, welche nach Angaben des BAFU unter Umständen zu einer Hörschwellenverschiebung (sog. Vertäubung) und zu Ohrengeräuschen (sog. Tinnitus) führen können, insbesondere wenn der angegebene Sicherheitsabstand nicht eingehalten oder Feuerwerkskörper nicht gemäss der Gebrauchsanweisung verwendet werden (VON ARX, a.a.O., S. 31). Bei längeren Feuerwerken mit wiederholten Knallgeräuschen könne es vorkommen, dass die von der SUVA definierten Impuls-Grenzwerte überschritten werden (SUVA, Akustische Grenz- und Richtwerte, 2012). Unabhängig von der Wirkung auf das Gehör können die Lärmimmissionen von Feuerwerk und Knallkörpern Menschen in ihrem Wohlbefinden erheblich stören. Dies ist grundsätzlich unstreitig. In diesem Zusammenhang ist zu berücksichtigen, dass Feuerwerke nach Einbruch der Dunkelheit gezündet werden und daher (jedenfalls im Sommer) in die besonders sensible Abend- und Nachtzeit fallen. Sie sind aufgrund ihrer Lautstärke auch in lärmvorbelasteten Gebieten deutlich wahrnehmbar und haben aufgrund ihrer starken Impulshaltigkeit ein erhöhtes Störpotenzial. 7.3 Das BAFU führt weiter aus, dass auch das Gehör und das Wohlbefinden von Tieren durch die Knallgeräusche gefährdet werden könnten. Feuerwerke könnten bei Tieren insbesondere zu einer Erhöhung der Herzfrequenz führen und Ausweichbewegungen, Flucht und Aborte zur Folge haben. Dies deckt sich mit den Ausführungen des Beschwerdeführers und den von ihm eingereichten Unterlagen des Schweizer Tierschutzes, wonach die Knalleffekte von Feuerwerk z.B. bei Hunden zu Stress und Angst führen (mit Symptomen wie Hecheln, Zittern, Fluchtversuchen, Aufreissen der Pupillen, erhöhter Herzschlag- und Atemfrequenz) und bei der oft panikartigen Flucht Verletzungs- und Unfallgefahr besteht. 8. Aufgrund der mit Feuerwerk und Knallkörpern verbundenen Lärm- und Luftimmissionen mit grossem Störpotenzial für Menschen und Tiere sieht das angefochtene Lärmschutzreglement erhebliche Einschränkungen für die Nutzung von Feuerwerk und Knallkörpern vor: Lärmerzeugende Feuerwerkskörper unterliegen einer Bewilligungspflicht (Art. 15 Abs. 2 ISR/Wil) und Knallkörper sind grundsätzlich untersagt (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 ISR/Wil). Ausnahmen von der Bewilligungspflicht von Feuerwerk sieht Art. 15 Abs. 3 ISR/Wil nur anlässlich der Feiern zum Bundesfeiertag sowie in der Nacht von Silvester auf Neujahr vor (wobei die Nacht von 22 Uhr abends bis 7 Uhr morgens dauert; vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. b ISR/ Wil). Während das kantonale Musterreglement eine Ausnahme lediglich am 1. August zulässt, wählte die Gemeinde Wil die weitere Formulierung "anlässlich der Feiern zum Bundesfeiertag". Das Verwaltungsgericht hielt fest, diese Formulierung umfasse beispielsweise auch Anlässe, welche am Vorabend stattfinden. Knallkörper lässt Art. 16 Abs. 1 Satz 2 ISR/Wil ebenfalls an Silvester, anlässlich der Feiern zum Bundesfeiertag sowie zusätzlich in der Fasnachtszeit (vom Gümpeli-Mittwoch bis zum darauf folgenden Dienstag) zu. 8.1 Die kantonalen Instanzen hielten diese Beschränkungen für ausreichend, um den entgegenstehenden Interessen Rechnung zu tragen: Es sei der in der Stadt Wil wohnenden Bevölkerung zumutbar, in dieser beschränkten Zeit die Lärm- und Luftimmissionen durch einfache Massnahmen wie das Schliessen von Fenstern und Türen zu minimieren bzw. zu dulden. In diesem Zusammenhang erwog das Verwaltungsgericht, es sei unwahrscheinlich, dass der Lärmpegel oder die Rauchentwicklung während der gesamten bewilligungsfreien Zeit in einem solchen Ausmass anhalte, dass an Beschäftigungen im Freien oder an Schlaf nicht zu denken sei. Üblicherweise erreichten die strittigen Tätigkeiten im Verlauf des Dunkelwerdens ihren Höhepunkt bzw. an Silvester um Mitternacht. Auch die Bedenken des Beschwerdeführers, dass speziell Altersheime, Tierhaltungen oder Naturschutzgebiete Ziel übermässiger Immissionen werden könnten, oder Feuerwerks- und Knallkörper Gottesdienste oder Konzerte stören könnten, erschienen unbegründet. 8.2 Das BAFU spricht sich angesichts der Auswirkungen von Feuerwerken und Knallkörpern auf die menschliche Gesundheit, auf Tiere und die Umwelt grundsätzlich für einen zurückhaltenden Einsatz von privaten Feuerwerkskörpern aus. Die angefochtene Regelung hält es unter Berücksichtigung des behördlichen Beurteilungsspielraums für bundesrechtskonform. 8.3 Der Beschwerdeführer ist der Auffassung, die Ausnahmen vom Bewilligungs- bzw. Verwendungsverbot seien zu weit bzw. zu unpräzise gefasst. Sie müssten durch weitergehende zeitliche oder örtliche Beschränkungen ergänzt werden, sei es im Reglement selbst (z.B. bewilligungsfreie Zulassung am Bundesfeiertag nur in der Zeit von 22.00 bis 24 Uhr, in der Neujahrsnacht von 00.00 bis 1.00 Uhr und an den Fasnachtstagen von 13.30 bis 20 Uhr), sei es durch eine ganzjährige Bewilligungspflicht, um die nötigen zeitlichen und räumlichen Einschränkungen im Einzelfall oder per Allgemeinverfügung treffen zu können. Längere Betriebszeiten mit entsprechenden Nachtruhestörungen seien unzumutbar. Aus dem Tierschutzrecht ergebe sich, dass blosse menschliche Vergnügen oder kulturelle Gründe keine Rechtfertigung für die Belastung von Tieren bildeten (z.B. Art. 26 Abs. 1 lit. c TSchG: Verbot von Tierkämpfen): Selbst bei Tierversuchen für medizinische Zwecke sei eine Güterabwägung im Einzelfall erforderlich (Art. 19 Abs. 4 TSchG i.V.m. Art. 136 ff. TSchV). Das strafrechtliche Verbot (Art. 26 TSchG) genüge nicht, um Tierquälerei durch den Lärm von Feuerwerken in der Zeit der Bundesfeier und zum Jahreswechsel zu verhindern, vor allem wenn sich die übermässige Belastung von Haustieren aus dem ungeplanten Zusammenwirken verschiedener Personen ergebe. Die Tierhalter seien gemäss Art. 12 TSchV verpflichtet, die Tiere vor ungerechtfertigten Belastungen zu schützen, z.B. indem sie diese während des Feuerwerks in einen Kellerraum verbringen. Gleichzeitig seien insbesondere Hundehalter aber darauf angewiesen, ihren Tieren mehrmals täglich Auslauf zu gewähren (Art. 71 TSchV). Aufgrund der zeitlich unpräzisen Regelung der Stadt Wil werde ein wirksamer Tierschutz vereitelt, müsse doch während der ganzen Silvesternacht, am Nationalfeiertag einschliesslich dessen Vorabend (d.h. mehr als 24 Stunden) und der gesamten Fasnachtswoche immer und überall mit Feuerwerkslärm bzw. Knallkörpern gerechnet werden. Es sei illusorisch und für die Halter unzumutbar, Tiere während einer derart langen Zeitspanne wirksam vor Schallimmissionen zu schützen. Der Beschwerdeführer beruft sich überdies auf grundrechtliche Schutzpflichten des Staates (Art. 35 Abs. 1 und 3 BV). Die durch Feuerwerk verursachten Emissionen beeinträchtigten grundrechtlich verankerte Rechtspositionen auf Ruhe, Erholung und Schlaf, aber auch die Bewegungsfreiheit, weil Personen, die aus gesundheitlichen Gründen Feuerwerksimmissionen meiden müssten, am Abend des 1. August sowie in der Neujahrsnacht faktisch "unter Hausarrest" gestellt seien. Die erheblichen Schallimmissionen könnten sodann Kultushandlungen, Musik- oder Theaterdarbietungen stören. Schliesslich bedeute die freie Verwendung von Feuerwerkskörpern auch eine Gefährdung der körperlichen Integrität sowie des Eigentums (Brandgefahr, Haustiere). Diesen gewichtigen Schutzinteressen stehe einzig ein privates Vergnügungsinteresse am Zünden von Feuerwerk und Knallkörpern gegenüber. 8.4 Nachfolgend sind diese Einwände näher zu prüfen, wobei - der Systematik des angefochtenen Erlasses folgend - zwischen Feuerwerk im Sinne von Art. 15 ISR/Wil (E. 10) und Knallkörpern i.S.v. Art. 16 ISR/Wil (E. 11) zu differenzieren ist. Vorweg zu prüfen ist der Einwand des Beschwerdeführers, es bestehe kein öffentliches Interesse an privaten Feuerwerks- und Knallkörpern (E. 9). Zu den grundrechtlichen Schutzpflichten des Staates ist zu bemerken, dass diese - soweit es um den Schutz von Menschen und Tieren vor Immissionen geht - vom Gesetzgeber im USG konkretisiert worden sind. Insoweit ist die Frage nach der Tragweite dieser Schutzpflicht gleichbedeutend mit der Frage nach der richtigen Anwendung des USG ( BGE 126 II 300 E. 5 S. 314 f., insb. E. 5c S. 315). 9. Streitig ist zunächst, ob überhaupt ein öffentliches Interesse an der privaten Verwendung von Feuerwerks- und Knallkörpern besteht. 9.1 Die Vorinstanz hielt fest, das Abbrennen von Feuerwerk und Knallkörpern am 1. August, Silvester sowie an Fasnacht sei schweizweit verbreitet und erfreue sich einer nicht unerheblichen Beliebtheit. Es handle sich um eine bestehende gesellschaftliche Realität, und ein Interesse an der Ausübung einer solchen Tätigkeit sei nicht zu verneinen. Zwar sei das Abbrennen von Feuerwerk und Knallköpern im Rahmen der genannten Feierlichkeiten jüngeren Ursprungs; dies schliesse jedoch die Annahme eines Brauchs oder einer Tradition nicht aus: Der Traditionsbegriff widerspiegle die gegenwärtige gesellschaftliche Wertvorstellung und verändere sich im Lauf der Zeit stetig. So würden - trotz ihres ebenso immissionsintensiven Charakters und vergleichbar jungen Alters - Openair-Festivals oder die Zürcher Techno-Events vom Bundesamt für Kultur zu den lebendigen Traditionen gezählt ( www.lebendigetraditionen.ch/traditionen ). Dasselbe müsse für Feiertage gelten, an welchen ein ausgewiesenes Bedürfnis in Teilen der Bevölkerung bestehe, Feuerwerk und Knallkörper zu zünden. Entsprechend lasse sich daraus durchaus auch ein öffentliches Interesse ableiten. Anlässlich der in Frage kommenden Feierlichkeiten seien daher unvermeidliche Einwirkungen durch Feuerwerk und Knallkörper hinzunehmen und umweltrechtlich erlaubt. 9.2 Der Beschwerdeführer wendet ein, ein öffentliches Interesse bestehe allenfalls an Grossfeuerwerken bei offiziellen Feierlichkeiten (was in Wil nur am Bundesfeiertag üblich sei), denen oft ein künstlerisches Konzept zugrundeliege und eine gewisse gemeinschaftsstiftende Funktion zukomme. Dagegen dienten private Feuerwerks- und Knallkörper nicht dem Gemeinwohl, sondern nur dem privaten Vergnügungsinteresse. Es handle sich um eine blosse Gewohnheit neueren Datums, an der ein privates, aber kein öffentliches Interesse bestehe. Von einer Tradition könne in Wil schon deshalb nicht gesprochen werden, weil nach der bis zum 31. Juli 2016 geltenden Lärmschutzverordnung vom 15. März 1974 (nachfolgend: LSV/Wil 1974) das Abbrennen von Feuerwerk bewilligungspflichtig und das Zünden von Knallkörpern gänzlich verboten gewesen sei. Seit den 1990er Jahren sei lärmverursachendes Feuerwerk am Bundesfeiertag, an Silvester, an der Fasnacht und jeweils auch in den Tagen davor und danach lediglich behördlich geduldet worden. 9.3 Dem Beschwerdeführer ist zuzustimmen, dass nicht jede (möglicherweise sogar illegale) Gewohnheit eine schutzwürdige Tradition begründet (z.B. Zünden pyrotechnischer Gegenstände an Fussballspielen). Ein öffentliches Interesse an der Bewahrung eines Brauchs besteht, wenn dieser ein Element der kulturellen Vielfalt und Identität eines Ortes, einer Region oder einer Gemeinschaft darstellt (Bundesamt für Kultur BAK, Lebendige Traditionen, Informationen, www.lebendige-traditionen.ch/informationen/index.html?lang=de ). Gewissen Bräuchen an Fasnacht oder Silvester kommt überdies eine Ventilfunktion zu, im Sinne einer zeitlich befristeten Lizenz zu legalen Exzessen (vgl. VERONIKA FELLER-VEST, Bräuche in: Historisches Lexikon der Schweiz, Band II, 2003, S. 663). Ob ein öffentliches Interesse an der Ermöglichung bzw. Aufrechterhaltung solcher Praktiken besteht, ist in erster Linie von den örtlichen Behörden zu beurteilen. 9.3.1 Für viele Personen gehören Feuerwerkskörper zum 1. August und zu Silvester. Sie haben Freude daran, Feuerwerk selbst zu zünden und damit ihrer Festlaune bzw. ihrer Vorfreude auf das neue Jahr Ausdruck zu geben, oder schauen sich das von Dritten gezündete Feuerwerk am Nachthimmel an. Dies war in Bronschhofen schon bisher zulässig; dagegen war in Wil die "Vorführung grösserer Feuerwerke" bewilligungspflichtig (Art. 14 Abs. 2 LSV/Wil 1974). Damit unterlag - entgegen der Auffassung des Beschwerdeführers - das Zünden kleinerer privater Feuerwerke (zumindest vom Wortlaut der Norm her) keiner Bewilligungspflicht. Dies entspricht auch der bisherigen Praxis der Gemeinde Wil, private Feuerwerkskörper am Bundesfeiertag und an Silvester bewilligungsfrei zuzulassen. Unter diesen Umständen erscheint es vertretbar, das Bestehen einer Tradition zu bejahen, an deren Erhaltung ein gewisses öffentliches Interesse besteht. 9.3.2 Problematischer erscheint dies bei den Knallkörpern. Diese verursachen nur Lärm und sind daher für Dritte weit weniger attraktiv als Feuerwerk mit optischen Effekten. Art. 14 Abs. 1 LSV/Wil 1974 enthielt denn auch ein vollständiges Verbot für den "Kauf und Verkauf sowie das Abbrennen oder Werfen von Knallkörpern, wie Petarden, Donnerschlägen, Fröschen und Krachern usw." Dieses wurde allerdings nicht konsequent durchgesetzt, sondern Knallkörper an Silvester, am Bundesfeiertag und an Fasnacht geduldet. Von einer schutzwürdigen Tradition kann dennoch - zumindest in Wil - keine Rede sein. Dagegen besteht unstreitig ein privates Interesse an der Verwendung von Knallkörpern, insbesondere an gewissen "lautstarken" Festen. Dahinter stehen auch kommerzielle Interessen am Verkauf von Knallkörpern an Private, die eine gewisse private Verwendungsmöglichkeit voraussetzen. Diese Interessen sind von der Rechtsordnung (Sprengstoffgesetz mit kantonalen Ausführungsbestimmungen) grundsätzlich anerkannt und können nur unter Wahrung des Verhältnismässigkeitsprinzips eingeschränkt werden (Art. 5 Abs. 2 BV), d.h. die Einschränkung darf nur so weit gehen, als dies zum Schutz entgegenstehender öffentlicher und privater Interessen erforderlich ist und die Massnahme in einem vernünftigen Verhältnis zum angestrebten Ziel steht. Es ist fraglich, ob das bisher geltende vollständige Verbot von Knallkörpern in Wil dem Verhältnismässigkeitsprinzip entsprach. Zudem liess es sich nicht bzw. nicht ohne unverhältnismässigen Aufwand durchsetzen. Der Stadtrat Wil hielt in seiner Stellungnahme zur Vernehmlassung betreffend das Immissionsschutzreglement vom 7. Januar 2015 fest, dass die Einschränkungen den gesellschaftlichen Realitäten Rechnung tragen müssten. Daraus lässt sich schliessen, dass es dem Stadtrat in erster Linie darum geht, den privaten Interessen an der Zündung von Knallkörpern an wenigen Tagen möglichst freien Lauf zu lassen, um diese Tätigkeit an allen anderen Tagen vollständig verbieten und dieses Verbot auch effektiv durchsetzen zu können. Insofern deckt sich das öffentliche Interesse an der Zulassung von privaten Knallkörpern mit dem Verhältnismässigkeitsprinzip und dem Vollzugsinteresse. Dagegen besteht kein eigentliches öffentliches Interesse an der Tätigkeit selbst. 9.4 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass die Gemeinde Wil ein gewisses öffentliches Interesse an privatem Feuerwerk anerkennen durfte, sich das öffentliche Interesse bei Knallkörpern dagegen darauf beschränkt, ihr grundsätzliches Verbot durch die Gewährung von engen Ausnahmen verhältnismässig und vollzugsfähig auszugestalten. 10. Im Folgenden ist zu prüfen, ob das USG weitere zeitliche oder räumliche Einschränkungen für Feuerwerk (i.S.v. Art. 15 ISR/Wil) erfordert. 10.1 Aus Sicht der Luftreinhaltung ist davon auszugehen, dass es am 1. August zu einer übermässigen Belastung mit Feinstaub kommen kann (Überschreitung des über 24 Stunden gemittelten Immissionsgrenzwerts für PM10), insbesondere im Bereich der Weierwiese und des Stadtparks, wo sich die Immissionen des offiziellen Grossfeuerwerks und der privaten Feuerwerkskörper kumulieren. Allerdings ist nicht ersichtlich, dass die vom Beschwerdeführer verlangten zeitlichen und/oder räumlichen Beschränkungen, die zudem nur privates Feuerwerk betreffen, die Luftbelastung erheblich verringern würden: Es käme lediglich zu einer Konzentration der privaten Feuerwerke auf gewisse Zeiten und Orte, ohne die damit verbundenen Feinstaubimmissionen zu reduzieren. Gleiches gilt, soweit sich der Beschwerdeführer auf die Gefahr von Sach- und Personenschäden im Zusammenhang mit privatem Feuerwerk und Knallkörpern beruft. 10.2 Der Beschwerdeführer begründet seinen Antrag denn auch in erster Linie mit dem Schutz von Menschen und Tieren vor Lärm. Ihm ist einzuräumen, dass eine Belastung mit Feuerwerkslärm während der gesamten bewilligungsfreien Zeit unzumutbar erschiene. Das Verwaltungsgericht hat jedoch festgestellt, dass sich die Belastungen am Bundesfeiertag und an Silvester auf wenige Stunden konzentrieren: Üblicherweise fänden die strittigen Tätigkeiten am 1. August im Verlauf des Dunkelwerdens und an Silvester um Mitternacht ihren Höhepunkt. Dies erscheint plausibel, da Feuerwerke ihre optische Wirkung erst nach Einbruch der Dunkelheit entfalten. Der Beschwerdeführer legt denn auch nicht dar, dass diese Annahme offensichtlich unrichtig sei. Handelt es sich somit um eine relativ kurze Zeitspanne von wenigen Stunden, erscheint es zumutbar, dass sich Personen durch Schliessen der Türen und Fenster vor dem Feuerwerkslärm schützen und Haustiere an einen lärmgeschützten Ort (z.B. Keller) verbracht werden. Nicht unproblematisch ist immerhin die Ausdehnung auf den Vorabend des 1. August (insoweit abweichend vom kantonalen Muster-Immissionsschutzreglement). Diese Regelung trägt dem Umstand Rechnung, dass viele Personen dazu übergegangen sind, schon am Vorabend des 1. August zu feiern, um am nächsten (freien) Tag ausschlafen zu können. Dies hat jedoch zur Folge, dass es in zwei aufeinanderfolgenden Nächten zu Ruhestörungen kommen kann bzw. lärmempfindliche Personen in dieser Zeit mit geschlossenen Fenstern schlafen müssen. Dies stellt das Maximum des lärmrechtlich Zulässigen dar, d.h. Art. 15 Abs. 3 ISR/Wil muss in diesem Sinne restriktiv ausgelegt werden und darf nicht noch auf weitere Tage (z.B. den 2. August) ausgedehnt werden. 10.3 Der Beschwerdeführer nennt keine konkreten Anhaltspunkte (z.B. Lärmklagen, Strafanzeigen) für die Störung von lärmempfindlichen Orten (z.B. Altersheime, Tierhaltungen oder Naturschutzgebiete) oder Veranstaltungen (z.B. Konzerte oder Gottesdienste) durch privates Feuerwerk (oder Knallkörper). Letztere können auch nicht abstrakt, im Immissionsschutzreglement selbst, sondern nur im Einzelfall angemessen geregelt werden. Es wäre auch unverhältnismässig, deshalb eine generelle Bewilligungspflicht für Feuerwerk auch am Bundesfeiertag und an Silvester einzuführen. Soweit erforderlich, können solche lokalen bzw. punktuellen Beschränkungen im Einzelfall, unmittelbar gestützt auf das USG, angeordnet werden (Art. 12 Abs. 2 USG). Zwar ist dies im Reglement nicht ausdrücklich vorgesehen; dieses schliesst entsprechende Verfügungen aber auch nicht aus und kann daher bundesrechtskonform in diesem Sinne ausgelegt werden. 11. Näher zu betrachten ist die Regelung für Knallkörper. Diese unterliegen an sich einem strengeren Regime als Feuerwerkskörper, sind sie doch grundsätzlich verboten (und nicht nur bewilligungspflichtig). Sie sind jedoch insoweit privilegiert, als sie zusätzlich zum Nationalfeiertag und Silvester auch noch während der gesamten Fasnachtswoche gezündet werden dürfen. Diese Regelung erscheint mit Blick auf das Ruhebedürfnis von Menschen und Tieren problematisch: 11.1 Das BAFU hat 2014 eine Vollzugshilfe zur Beurteilung der Störwirkung von Alltagslärm herausgegeben, die sich allerdings noch in der Testphase befindet (Vollzugshilfe, a.a.O., Anhang 1 S. 54). Massgebendes Kriterium zur Beurteilung der Störwirkung ist für den Tag die Belästigung bzw. die Störung des Wohlbefindens und für die Nacht die Störung des Schlafs. Die Störwirkung am Tag ist grösser, wenn der Lärm in sensiblen Zeiten (morgens, mittags, abends, Wochenende) auftritt, je wahrnehmbarer bzw. lauter der Lärm ist, je häufiger die Lärmereignisse auftreten und je markanter die zeitlichen Variationen und/oder frequenzmässigen Eigenschaften des Schallpegels sind (Vollzugshilfe, a.a.O., S. 17 Ziff. 2.2.3). Die Störung des Schlafes bemisst sich grundsätzlich nach der Anzahl zusätzlicher Aufwachreaktionen pro Woche. Ab einer oder mehr zusätzlichen Aufwachreaktionen pro Nacht kann u.U. bereits eine erheblich störende Belastung (zwischen Immissionsgrenz- und Alarmwert) vorliegen (Vollzugshilfe, a.a.O., S. 18 Ziff. 2.2.3; vgl. auch Urteil 1C_ 383/2016 vom 13. Dezember 2017 E. 4.3, in: URP 2018 S. 305; in: ZBGR 99/2018 S. 396; in: ZBl 119/2018 S. 657). Knallkörperdetonationen weisen aufgrund ihrer Lautstärke, ihrer starken Impulshaltigkeit sowie der Ungewöhnlichkeit des Lärms eine starke Störwirkung auf. Dies gilt tagsüber vor allem zu lärmsensiblen Zeiten, d.h. den Tagesrandzeiten und mittags (vgl. Art. 2 Abs. 2 lit. a ISR/Wil). In der Nacht können schon vereinzelte Knallkörper zu Aufwachreaktionen führen. Wiederholt sich dies in mehreren aufeinanderfolgenden Nächten, kann dies das Wohlbefinden der Bevölkerung erheblich beeinträchtigen, auch wenn die Fasnacht "nur" eine Woche dauert. Dies gilt insbesondere für Personen, die während der Fasnachtswoche arbeiten müssen oder für Kleinkinder. Es besteht kein öffentliches Interesse an der Verwendung von Knallkörpern. Auch das private Interesse, an der Fasnacht Knallkörper zünden zu können, vermag eine bis zu einwöchige Störung von Ruhezeiten, insbesondere der Nachtruhe, nicht zu rechtfertigen. 11.2 Eine zeitliche Beschränkung von Knallkörpern erscheint auch aus Sicht des Tierschutzes erforderlich. Anders als bei Feuerwerkskörpern mit optischen Effekten, die erst nach Anbruch der Dunkelheit verwendet werden, können Knallkörper jederzeit gezündet werden. Ohne zeitliche Beschränkungen ist es daher in der Fasnachtswoche kaum möglich, Haustiere wirksam vor den - möglicherweise gesundheitsgefährdenden - Lärmimmissionen von Knallkörpern zu schützen. Auch unter diesem Blickwinkel bedarf es gewisser Zeitfenster, in denen z.B. Hunde ausgeführt oder Katzen Auslauf gewährt werden kann, ohne Knallkörperdetonationen befürchten zu müssen. 11.3 Die Notwendigkeit gewisser zeitlicher und/oder räumlicher Einschränkungen belegt ein Vergleich mit dem Liestaler Banntagsschiessen. Es handelt sich um einen seit Jahrhunderten geübten Brauch, der zwischenzeitlich in die Liste der "lebendigen Traditionen" der Schweiz aufgenommen worden ist. In BGE 126 II 300 (E. 4d und 4e S. 309 ff.) schützte das Bundesgericht die hierzu erlassenen Weisungen mit der Begründung, das Schiessen sei nur an maximal eineinhalb Stunden an einem einzigen Tag im Jahre erlaubt, tagsüber, in genau festgelegten und signalisierten Zonen in der Altstadt. Die Bevölkerung werde über diese Zonen informiert, so dass sie die Möglichkeit habe, sich zu den Schiesszeiten ausserhalb der Altstadt aufzuhalten. Zudem würden jedermann gratis Gehörschutzpropfen zur Verfügung gestellt. Das Bundesgericht hielt fest, dass es für die Betroffenen zumutbar sei, sich während dieser kurzen Zeit ausserhalb der Schiesszone oder innerhalb von Gebäuden aufzuhalten oder sich mit einem Gehörschutz zu versehen, weshalb das Schiessen nicht als erhebliche Störung i.S.v. Art. 4 Abs. 1 lit. b LSV zu betrachten sei. Vorliegend wird dagegen das Zünden von Knallkörpern während einer ganzen Woche gestattet, auch zu lärmempfindlichen Tages- und Nachtzeiten, und zwar im gesamten Gemeindegebiet, so dass keine Ausweichmöglichkeit besteht. Ohne gewisse zeitliche und/oder räumliche Einschränkungen ist daher von einer erheblichen Störung auszugehen. 11.4 Zwar trifft es zu, dass Fasnacht traditionell mit Lärm verbunden ist (z.B. Trommeln, Pfeifen, Guggenmusik, Glocken, Rätschen etc.). Üblicherweise beschränkt sich der Lärm jedoch auf bestimmte Zeiten und Quartiere; viele lärmige Anlässe finden zudem witterungsbedingt im Innern von Gebäuden statt (Fasnachtsbälle, Beizen). Die Liestaler Fasnachtsverordnung vom 21. Januar 2014 (ESL 700.13) sieht zeitliche Beschränkungen für Trommeln, Pfeifen und "Guggemusig" im Freien vor (§ 2), wobei nach Fasnachtstagen und Stadtgebieten differenziert wird; sie verbietet das Trommeln und Musizieren in der Umgebung des Kantonsspitals, der psychiatrischen Klinik und von Pflege- und Betreuungseinrichtungen wie Altersheimen etc. Das Abbrennen und Werfen von Knallkörpern und Feuerwerk ist ausdrücklich verboten (§ 6 lit. g). Auch für die Basler Fasnacht - welche in die Repräsentative Liste des immateriellen Kulturerbes der UNESCO aufgenommen wurde - bestehen zeitliche und räumliche Beschränkungen für das Trommeln, Pfeifen und Musizieren (§ 4 der Polizeivorschriften des Kantons Basel-Stadt vom 1. Dezember 2017). Für gewisse Orte wird (in § 4 lit. c) ein Trommel-, Pfeif- und Musizierverbot statuiert, zur Schonung kranker Personen (§ 4 lit. c Abs. 1), sowie zum Schutz der Tiere des Zoologischen Gartens und des Tierparks Lange Erlen (§ 4 lit. c Abs. 2). 11.5 Im Gegensatz zu den genannten Veranstaltungen besteht kein öffentliches Interesse am Zünden von Knallkörpern in Wil während der Fasnachtswoche. Es erscheint daher zumutbar und immissionsschutzrechtlich geboten, zum Schutz des Ruhebedürfnisses der Bevölkerung wie auch der Tiere zeitliche und/oder räumliche Beschränkungen vorzusehen. Hierbei steht der Stadt ein Beurteilungsspielraum zu, weshalb die Sache an diese zurückzuweisen ist, um die notwendigen und für die Fasnacht in Wil angemessenen Einschränkungen anzuordnen.
de
Limitazioni dell'uso privato di fuochi d'artificio e di petardi nel regolamento sulla protezione contro le immissioni della città di Wil; compatibilità con la LPAmb (art. 1, 7 e 11 segg. LPAmb; art. 12 OPAn). I fuochi d'artificio e i petardi rientrano nel campo di applicazione della LPAmb (art. 7 cpv. 7 LPAmb; consid. 6.1). Principi per la valutazione delle loro immissioni con riferimento alla protezione di uomini (consid. 6.2-6.4) e animali (consid. 6.5). L'accensione di fuochi d'artificio e di petardi provoca immissioni foniche ed atmosferiche considerevoli, con un potenziale molesto importante per uomini e animali (consid. 7). Il regolamento impugnato prevede perciò un obbligo di autorizzazione per i fuochi di artificio e un divieto di principio per i petardi, con tuttavia delle eccezioni per la festa nazionale, per la notte di San Silvestro e (solo per i petardi) per la settimana del carnevale (consid. 8). Il Comune di Wil poteva ammettere l'esistenza di una tradizione e quindi di un certo interesse pubblico all'accensione di fuochi d'artificio privati il giorno della festa nazionale e quello di San Silvestro, non però all'accensione di petardi (consid. 9). Reiezione della domanda di restrizioni supplementari per i fuochi d'artificio privati nel regolamento sulla protezione contro le immissioni; le limitazioni necessarie nei singoli casi possono essere ordinate direttamente sulla base della LPAmb (consid. 10). Delle restrizioni temporali, rispettivamente territoriali, sono per contro necessarie per l'utilizzazione di petardi durante la settimana del carnevale (consid. 11).
it
administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-17%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,680
146 II 187
146 II 187 Sachverhalt ab Seite 188 A. La société D. est propriétaire de la parcelle n° 474 du territoire de la Commune de Lausanne. Ce bien-fonds présente une surface totale de 1'319 m². Il supporte actuellement deux bâtiments, désignés au registre foncier comme des habitations avec affectation mixte; ces constructions abritent des locaux désaffectés de petites entreprises ainsi que des logements anciennement occupés par leurs dirigeants et collaborateurs; deux de ces appartements sont actuellement occupés par des squatters. La parcelle n° 474 borde le côté nord de l'avenue de Tivoli; il s'agit d'une rue passante menant au centre de la ville de Lausanne. Sur les terrains voisins sont érigés des immeubles d'habitation de plusieurs étages, comprenant, pour certains, des commerces au rez-de-chaussée. Ce secteur est délimité, en direction du nord, par la ligne du métro m1 (anciennement: TSOL), parallèle à l'avenue de Tivoli. La parcelle n° 474 est comprise dans le plan d'affectation "concernant les terrains compris entre l'avenue de Sévelin, le plan d'extension n° 633, la rue sans dénomination débouchant sur l'avenue de Tivoli entre les n os 30 et 34, l'avenue de Tivoli, le plan d'extension n° 431" (ci-après: PPA n° 692) adopté par le Conseil communal de Lausanne le 26 août 1997 et approuvé par le département cantonal compétent le 3 février 1998. Le règlement du PPA n° 692 (ci-après: RPPA) prévoit que les terrains compris dans son périmètre sont d'abord voués à la construction de logements; une partie de la surface brute de plancher de chaque parcelle abritera cependant d'autres fonctions compatibles avec le logement (cf. art. 5 RPPA). Pour les constructions sur la parcelle n° 474, le PPA n° 692 prévoit par ailleurs l'alternative d'implantation suivante: soit l'édification de deux bâtiments distincts au sein des deux périmètres pour "bâtiment nouveau à implantation fixe" délimités, pour l'un, au sud ouest de la parcelle, et pour l'autre, au nord est; ou alors la création d'un seul édifice dans la "zone réservée à la construction éventuelle d'un bâtiment unique contigu aux parcelles n os 474 et 475" également illustrée sur le plan (les deux parcelles précitées constituent l'actuelle parcelle n° 474). B. B.a Le 9 juin 2017, D. a déposé une demande d'autorisation relative à un projet portant, en substance, sur la démolition des bâtiments existants et la construction de deux immeubles mixtes de logements et bureaux. Les bâtiments projetés s'inscrivent dans les deux périmètres d'implantation définis par le PPA n° 692 (en d'autres termes, l'option d'un bâtiment unique contigu n'a pas été retenue). Ils sont l'un et l'autre composés de sept niveaux. Le bâtiment A (à l'est) est à 25 m du bord de l'avenue de Tivoli, tandis que le bâtiment B (à l'ouest) se trouve à 12 m de la chaussée. Par ailleurs, le bâtiment A s'inscrit dans un périmètre auquel un degré II (DS II) de sensibilité au bruit a été attribué: les valeurs limites d'immission y sont arrêtées à 60 dB(A), pour la journée, et à 50 dB(A), pour la nuit. S'agissant du bâtiment B, situé en zone de degrés III (DS III), ces limites sont respectivement de 65 et 55 dB(A) (cf. ch. 2 de l'Annexe 3 à l'OPB). Le projet a été mis à l'enquête publique du 18 août au 19 septembre 2017. La PPE C., constituée sur la parcelle voisine n° 630 et composée de deux bâtiments d'habitation de plusieurs logements, s'est opposée au projet. A. et B., propriétaires de l'ensemble des lots et occupant deux appartements, ont également formé opposition à titre personnel. B.b Après l'enquête publique, D. a transmis à la municipalité un rapport d'évaluation du bruit établi le 30 octobre 2017 par le bureau X. (ci-après: rapport acoustique); celui-ci actualise un rapport du 29 février 2016 joint au dossier d'enquête. Pour le bâtiment A (DSII), le rapport retient des niveaux d'évaluation (Lr), selon l'annexe 3 OPB, oscillant entre 57 et 63 dB(A), de jour, et entre 52 et 58 dB(A), de nuit; les valeurs les plus importantes ont été constatées au niveau de la façade sud. S'agissant du bâtiment B (DSIII), le rapport fait état de niveaux Lr compris entre 62 et 68 dB(A), de jour, entre 57 et 63 dB(A), de nuit. Pour ce bâtiment aussi, les valeurs les plus élevées ont été mesurées en façade sud. L'étude acoustique indique encore que les valeurs limites d'immission sont respectées pour les locaux donnant sur les façades nord des deux bâtiments A et B . Le rapport préconise par ailleurs les mesures de protection contre le bruit suivantes: les séjours du côté route seront ventilés par une fenêtre donnant sur le balcon, qui sera muni d'un parapet plein d'au moins 1,20 m et d'un plafond absorbant, ce qui permet une amélioration globale d'au moins 4 dB(A); pour les chambres de la façade est, un écran proche vitré sera installé. A titre de conclusion, le rapport du 30 octobre 2017 retient qu'avec ces mesures de protection les niveaux d'évaluation du bruit routier ne dépassent pas les valeurs limites applicables pour les pièces les plus exposées des logements (aération possible des locaux sensibles par les façades nord ou par des fenêtres protégées du bruit sur les façades est et ouest); dès lors que ces locaux possèdent une autre fenêtre donnant sur une façade moins exposée, un assentiment au sens de l'art. 31 al. 2 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) pourrait être octroyé par la Direction générale de l'environnement (ci-après: DGE). B.c Les différentes autorisations spéciales requises par le projet ont été regroupées dans une synthèse CAMAC du 16 novembre 2017 et transmises à la municipalité. Celle-ci renferme notamment l'assentiment - au sens de l'art. 31 al. 2 OPB - de la Direction de l'environnement industriel, urbain et rural, Air, climat et risques technologiques (DTE/DGE/DIREV/ARC). Selon l'étude acoustique du 30 octobre 2017, les valeurs limites d'exposition au bruit du trafic routier étaient dépassées pour les deux bâtiments. L'assentiment était néanmoins donné à condition que, pour les séjours côté route des deux bâtiments, des balcons à parapet plein d'une hauteur d'au moins 1,2 m et plafond absorbant soient réalisés; pour les chambres de la façade est des deux immeubles, la pose d'un écran fixe devant la partie ouvrante était également exigée. Le 7 février 2018, la municipalité a délivré l'autorisation de construire requise, en précisant que le contenu de la synthèse CAMAC en faisait partie intégrante; par décision motivée du même jour, elle a par ailleurs rejeté l'opposition formée contre le projet. Le 12 mars 2018, la PPE C., A. et B. ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud d'un recours, lui demandant d'annuler la décision sur opposition, le permis de construire et les autorisations spéciales qui s'y rapportent. Par arrêt du 27 septembre 2018, la cour cantonale a rejeté le recours, estimant que le projet pouvait être mis au bénéfice d'un assentiment au sens de l'art. 31 al. 2 OPB, compte tenu notamment des mesures imposées par la DGE et des caractéristiques du quartier, voué à l'habitation, proche du centre-ville et desservi par les transports publics. C. La PPE C. ainsi que A. et B. ont déféré cet arrêt à l'autorité de céans, qui a admis leur recours en matière de droit public. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 4. Les recourants invoquent une violation de l'art. 22 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) ainsi que de l'art. 31 al. 2 OPB. 4.1 Aux termes de l'art. 22 LPE, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les valeurs limites d'immission ne sont pas dépassées (al. 1). Si les valeurs limites d'immission sont néanmoins dépassées, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires ont été prises (al. 2). L'art. 31 al. 1 OPB précise que, lorsque les valeurs limites d'immission sont dépassées, les nouvelles constructions ou les modifications notables de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, ne seront autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par la disposition des locaux à usage sensible au bruit sur le côté du bâtiment opposé au bruit (let. a), ou par des mesures de construction ou d'aménagement susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit (let. b). Aux termes de l'art. 39 al. 1, 1 re phrase, OPB, pour les bâtiments, les immissions de bruit seront mesurées au milieu de la fenêtre ouverte des locaux à usage sensible au bruit. La jurisprudence a précisé que pour répondre aux exigences des art. 22 LPE, 31 al. 1 et 39 al. 1 OPB, les valeurs limites d'immission doivent être respectées à la hauteur de chacune des fenêtres des locaux à usage sensible (cf. ATF 145 II 189 consid. 8.1 p. 194; ATF 142 II 100 consid. 4.7 p. 111). Selon l'art. 31 al. 2 OPB, si les mesures fixées à l'art. 31 al. 1 let. a et b OPB ne permettent pas de respecter les valeurs limites d'immission, le permis de construire ne sera délivré qu'avec l'assentiment de l'autorité cantonale et pour autant que l'édification du bâtiment présente un intérêt prépondérant. La délivrance d'une autorisation dérogatoire au sens de cette disposition appelle une pesée des intérêts; l'intérêt à la réalisation du bâtiment doit être confronté aux exigences en matière de réduction des nuisances sonores (arrêt 1C_704/2013 du 17 septembre 2014 consid. 6.2, in DEP 2014 p. 643 avec une note de ANNE-CHRISTINE FAVRE). Au regard du but poursuivi par l'art. 22 LPE, il faut qu'il existe un intérêt public à construire un bâtiment destiné au séjour prolongé de personnes, dans une zone exposée au bruit; le seul intérêt privé du propriétaire d'assurer une meilleure utilisation de son bien-fonds est à cet égard insuffisant. Dans le cadre de la pesée des intérêts, il convient en particulier de prendre en considération l'utilisation projetée, l'ampleur du dépassement des valeurs limites d'immission et la possibilité d'élever le degré de sensibilité de la zone (art. 43 al. 2 OPB). Des exigences liées à l'aménagement du territoire - à l'instar de la possibilité de combler une brèche dans le territoire bâti (cf. arrêt 1C_704/2013 précité consid. 6.2), de la densification des surfaces destinées à l'habitat ou encore du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 8a al. 1 let. c et e de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) - peuvent également entrer en considération, tout particulièrement lorsqu'une application stricte de l'art. 22 LPE serait susceptible de conduire à un résultat disproportionné eu égard à l'ensemble des circonstances ( ATF 145 II 189 consid. 8.1 p. 195 s.; ATF 142 II 100 consid. 4.6 p. 111; cf. arrêt 1C_704/2013 précité consid. 6.2; voir également LUKAS BÜHLMANN, Construire dans des lieux bruyants: Pratique de la fenêtre d'aération admise à titre exceptionnel seulement, in Inforaum/VLP-ASPAN septembre 2016, p. 16 ss). 4.2 En l'espèce, compte tenu des affectations prévues pour les différents locaux projetés, en particulier s'agissant du nombre et du type d'appartements et de la proportion des surfaces commerciales, le Tribunal cantonal a estimé qu'une autre disposition des locaux à usage sensible au bruit (ci-après: LUS) que celle choisie par la constructrice ne pouvait lui être imposée (cf. art. 31 al. 1 let. a OPB). Du côté ouest, la pose d'un parapet plein et d'un revêtement phonoabsorbant sur le plafond du balcon permettait une réduction de 4 dB(A); en d'autres termes, les VLI étaient, sur cette façade, respectées de jour comme de nuit. Du côté est, la pose d'un survitrage permettait de garantir que les VLI ne seraient pas dépassées derrière cet écran fixe. Les VLI n'étaient en revanche pas observées sur la façade sud; les occupants conservaient cependant la possibilité d'aérer ces pièces en ouvrant les fenêtres côtés est et ouest. Constatant que les mesures ainsi prises en application de l'art. 31 al. 1 OPB ne permettaient pas de respecter les VLI à la hauteur de toutes les fenêtres des LUS, la cour cantonale a examiné la possibilité d'autoriser le projet en application de l'art. 31 al. 2 OPB. Compte tenu de sa situation en milieu urbain, de la création de logements et de l'ampleur pas particulièrement importante des dépassements des VLI, la cour cantonale a estimé qu'il existait un intérêt prépondérant à la réalisation du projet, justifiant l'octroi d'un assentiment au sens de l'art. 31 al. 2 OPB. 4.3 Les recourants rappellent que la pratique dite de la fenêtre d'aération, consistant à ne respecter les exigences en matière de protection contre le bruit qu'au niveau d'une seule fenêtre par pièce d'habitation (fenêtre d'aération), a été condamnée par le Tribunal fédéral dans un arrêt de principe du 16 mars 2016 ( ATF 142 II 100 ). Selon eux, le projet litigieux aurait néanmoins été conçu et autorisé sur la base de cette pratique, ce qui ressortirait en particulier du rapport acoustique. Ils ne tirent cependant aucune réelle conséquence de cette première critique. Ils reconnaissent d'ailleurs qu'une construction ne respectant pas les VLI à la hauteur de chacune des fenêtres des locaux sensibles peut, exceptionnellement, à certaines conditions, être autorisée en application de l'art. 31 al. 2 OPB. C'est du reste sur la base de cette disposition que le projet litigieux a été admis et sur l'application de laquelle porte une part importante du recours. Cet aspect sera cependant examiné ultérieurement (cf. consid. 4.5); pour l'heure, on se contentera de relever que le rapport acoustique, dans sa version actualisée du 30 octobre 2017, retient 12 endroits où ont été déterminés les niveaux de bruit, choix que les recourants ne discutent au demeurant pas. Comme l'a souligné l'instance précédente, ces mesures portent sur chacune des fenêtres des locaux exposés et non sur une seule d'entre elles; à titre d'exemple, s'agissant des séjours, le rapport définit le niveau sonore tant à la hauteur de la fenêtre sud, la plus exposée, que de l'ouverture à l'ouest donnant sur un balcon. Au stade de la détermination des niveaux de bruit, la jurisprudence - respectivement l'interdiction de la pratique dite de la fenêtre d'aération - n'en exige pas davantage: elle interdit de limiter l'évaluation aux seules fenêtres les moins exposées et de renoncer ainsi à l'examen des autres ouvertures (cf. ATF 145 II 189 consid. 8.3.1 p. 197; ATF 142 II 100 consid. 4.7 p. 111; arrêt 1C_429/2016 du 16 août 2017 consid. 5.5.2). Pour le surplus, les recourants ne formulent aucune autre critique à l'endroit du rapport; il n'y a dès lors pas lieu de revenir sur les constatations opérées sur cette base par l'instance précédente (art. 105 al. 1 LTF). 4.4 Les recourants avancent encore qu'aucune étude n'aurait été réalisée pour déterminer si les VLI auraient pu être respectées en disposant les LUS de manière adéquate (art. 31 al. 1 let. a OPB) ou en adoptant des mesures urbanistiques satisfaisantes (art. 31 al. 1 let. b OPB). Toutes les mesures exigées par l'art. 31 al. 1 let. a et b OPB n'auraient, selon eux, pas été envisagées. 4.4.1 A ce propos, les recourants prétendent en premier lieu que, lors de l'inspection locale, l'un des assesseurs aurait suggéré que l'option d'un bâtiment unique aurait été préférable en matière de protection contre le bruit. On cherche cependant en vain trace d'une telle suggestion dans le procès-verbal établi à cette occasion. L'Office fédéral de l'environnement (OFEV) s'est d'ailleurs montré sceptique à l'endroit d'une telle configuration, précisant que "le fait de créer un seul long bâtiment pourrait même amener une péjoration au niveau de la réflexion des émissions". Il n'y a dès lors pas lieu de douter que la réalisation d'un unique immeuble n'aurait pas été favorable, cette option présentant - comme l'a estimé la cour cantonale - l'inconvénient d'une façade plus longue à proximité directe de la route, source principale de bruit. 4.4.2 A l'appui de leur pourvoi, les recourants évoquent ensuite la possibilité d'une modification de l'affectation des locaux exposés au bruit. Se référant à l'art. 5 RPPA, qui exige une certaine mixité au sein des constructions du quartier, il leur semble évident qu'il "aurait été possible de concevoir un immeuble mixte prévoyant des activités sur le côté exposé au bruit et des logements sur le côté opposé au bruit". En l'occurrence, les locaux commerciaux - à usage non sensible au bruit - ont été projetés du côté de la route, à proximité de celle-ci, au niveau du rez-de-chaussée, ce qui relève d'une disposition judicieuse des locaux au sens des art. 22 LPE et 31 al. 1 let. a OPB. En revanche, en ce qui concerne les étages supérieurs, constitués exclusivement de logements, on cherche en vain dans l'arrêt attaqué la démonstration que toutes les mesures de protection raisonnablement concevables ont été envisagées, respectivement réalisées. La cour cantonale a certes décrit la disposition des locaux; cependant, à la lecture de cette description, de même qu'à l'examen des plans au dossier, on ne perçoit pas qu'une configuration différente eût été impossible. Il n'est à cet égard pas pertinent d'avoir exclu cette possibilité en raison "des affectations prévues pour les différents locaux (nombre et types d'appartements, proportion de surfaces commerciales)". En effet, rien ne permet, à teneur des considérants de l'arrêt attaqué, d'affirmer que le PPA - et plus largement la réglementation générale en matière de police des constructions - empêcherait une adaptation de ces différents facteurs dans le sens d'une amélioration de la protection contre le bruit. 4.4.3 S'agissant par ailleurs des mesures de construction ou d'aménagement susceptibles de protéger le bâtiment au sens de l'art. 31 al. 1 let. b OPB, le projet prévoit, en façade ouest, la pose d'un parapet plein de 1,20 m et d'un revêtement phonoabsorbant y assurant le respect des VLI. Il ne ressort en revanche pas de la décision attaquée que la possibilité de réaliser de telles mesures, ou d'autres mesures constructives, à l'instar de murs ou remblais antibruit (cf. CHRISTOPH JÄGER, Bâtir dans les secteurs exposés au bruit: La pesée des intérêts au titre de l'art. 31 al. 2 OPB, in Territoire et environnement/VLP-ASPAN, juillet 2009, n. 2.2.2.2 p. 10), aurait été examinée pour les autres LUS encore exposés à des dépassements; il est à cet égard rappelé - comme le précise du reste l'OFEV - que la pose d'un survitrage, sur les ouvertures de la façade est ne constitue pas une telle mesure (cf. Cercle bruit, Aide à l'exécution 2.0: exigences posées aux zones à bâtir et permis de construire dans les zones affectées par le bruit, du 22 décembre 2017, ch. 3.7 p. 7 et 4.3 p. 9; JÄGER, loc. cit.), mais une mesure d'isolation acoustique au sens de l'art. 32 al. 2 OPB. Le dossier d'enquête déposé par la constructrice intimée est également muet à ce propos; aucune justification de l'impossibilité de respecter les VLI dans l'ensemble des LUS (cf. art. 22 LPE et 31 al. 1 OPB) ne transparaît en particulier du rapport d'expertise acoustique (à ce propos, cf. Cercle bruit, op. cit., ch. 4.3 p. 8). 4.4.4 En définitive, pour ces motifs déjà, le recours doit être admis. 4.5 L'admission du recours pour les motifs qui précèdent serait, sur le principe, susceptible de conduire au renvoi de la cause à l'instance précédente pour que cette dernière examine et confirme, le cas échéant, que toutes les mesures de protection raisonnablement envisageables ont en l'occurrence bien été prises, qu'il s'agisse de la disposition des LUS (art. 31 al. 1 let. a OPB) ou de mesures constructives éventuelles (art. 31 al. 1 let. b OPB). Une telle issue n'aurait cependant de sens que pour autant que le projet, tel qu'envisagé, puisse, le cas échéant, être mis au bénéfice du régime dérogatoire de l'art. 31 al. 2 OPB, ce qu'il convient dès lors d'examiner à ce stade. 4.5.1 En partant de la prémisse non vérifiée - on l'a dit - que les VLI ne pouvaient être respectées à la hauteur de l'ensemble des fenêtres des LUS au sens de l'art. 31 al. 1 OPB, la cour cantonale a examiné si le projet pouvait néanmoins être autorisé en application du régime dérogatoire de l'art. 31 al. 2 OPB. Le Tribunal cantonal, qui s'est rendu sur place, a considéré que la réalisation du projet, qui supposait la création de logements au sein d'un quartier fortement urbanisé voué à l'habitation, répondait aux objectifs de l'aménagement du territoire, en particulier à la densification du milieu urbain vers l'intérieur. Il existait ainsi un intérêt prépondérant à autoriser l'utilisation de la parcelle en cause conformément à ce que prévoyait le PPA n° 692. Les dépassements des VLI n'étaient par ailleurs pas particulièrement importants. En outre, si les mesures de lutte contre le bruit imposées ne permettaient certes pas un strict respect des valeurs limites, en particulier sur les façades sud, l'aération des pièces concernées pouvait néanmoins être assurée par l'ouverture des fenêtres est et ouest, protégées des immissions. Dans ces circonstances, le projet pouvait être mis au bénéfice d'un assentiment au sens de l'art. 31 al. 2 OPB. 4.5.2 Devant le Tribunal fédéral, les recourants contestent l'existence d'un intérêt public à la réalisation du projet. Ils se limitent cependant à critiquer la position de la DGE - exprimée dans ses déterminations du 8 mai 2018 - qui n'aurait, à les suivre, délivré son assentiment qu'en raison du fait que le projet prend place dans le périmètre du projet d'agglomération Lausanne-Morges (ci-après: PALM). Les recourants ne prennent en revanche pas la peine de discuter les considérants de l'arrêt attaqué développés en relation avec la situation concrète du projet au sein du milieu urbain ainsi qu'en lien avec l'intérêt à la création de logements dans un quartier du centre-ville. Dans ces conditions, on peut douter de la recevabilité de ce pan de leur grief, faute de présenter un lien suffisant avec l'arrêt attaqué (cf. art. 42 al. 2 LTF; FLORENCE AUBRY-GIRARDIN, Commentaire de la LTF, 2 e éd. 2014, n° 30 ad art. 42 al. 2 LTF). Quoi qu'il en soit et quoi qu'en disent les recourants, l'existence d'un tel intérêt à la réalisation du projet ne saurait être niée. Selon les constatations cantonales - non contestées - le projet litigieux prend place dans un milieu urbain dense, au sein d'un quartier largement voué à l'habitation; celui-ci est en outre situé à proximité du centre-ville et bien desservi en transports publics. Le projet vise par ailleurs à remplacer des locaux désaffectés d'anciennes entreprises par deux immeubles abritant des logements ainsi que des locaux commerciaux. De surcroît, s'il faut certes concéder aux recourants qu'une implantation au sein du PALM est à elle seule insuffisante à justifier le projet, il s'agit néanmoins d'un élément supplémentaire important plaidant en sa faveur. Le PALM s'inscrit en effet dans la politique fédérale des agglomérations et poursuit des objectifs d'aménagement du territoire tendant à favoriser le développement de l'urbanisme vers l'intérieur (cf. art. 3 al. 3 let. a bis LAT); il s'agit en outre d'un important bassin de population souffrant notoirement d'une pénurie de logements (cf. ATF 145 II 189 consid. 8.3.2 p. 197). Pour l'ensemble de ces motifs, il n'apparaît pas critiquable d'avoir jugé que le projet en cause répondait à des objectifs d'intérêt public liés à la création de logements ainsi qu'à la densification du milieu urbain vers l'intérieur (cf. art. 8a al. 1 let. c et e LAT). 4.5.3 Reste dès lors à examiner si ces intérêts publics, en lien principalement avec l'aménagement du territoire, l'emportent en l'espèce sur l'interdiction de construire de principe instituée par les art. 22 LPE et 31 al. 1 OPB, en cas de non-respect des VLI; il s'agit en particulier d'analyser cette question au regard des aménagements envisagés pour restreindre ces dépassements et leur ampleur (cf. ATF 145 II 189 consid. 8.3.2 p. 197 s.). Les recourants avancent à ce propos que, contrairement à ce qu'a considéré l'instance précédente, les VLI ne seraient pas "légèrement dépassées". Ils affirment que, selon les connaissances scientifiques, une augmentation de l'amplitude sonore de 3 dB(A) correspondrait au doublement de l'intensité sonore. Il s'ensuivrait, selon eux, que les dépassements diurnes en façade sud, arrêtés entre 2 et 3 dB(A) seraient excessifs au regard de l'art. 31 al. 2 OPB. De même, les dépassements de 7 à 8 dB(A) de nuit devraient-ils être qualifiés de massifs et exclure d'emblée toute dérogation. A teneur du dossier, au niveau des façades ouest, les dépassements des VLI oscilleront entre 2 et 3 dB(A); la pose d'un parapet plein de 1,20 m et d'un revêtement phonoabsorbant permettra cependant, comme cela a déjà été exposé, d'y garantir le respect de ces valeurs. A la hauteur des façades est, le projet prévoit la pose d'un écran vitré devant les fenêtres assurant, sans toutefois répondre à l'art. 31 al. 1 let. b OPB, un niveau de nuisance correspondant aux VLI. Les fenêtres des façades sud ne font en revanche l'objet d'aucune mesure de protection contre le bruit. Ces dernières étant les plus exposées aux nuisances émanant de la route voisine (dépassements entre +7 et +8 dB(A), la nuit), une telle situation n'est pas satisfaisante. Si dans le cadre du régime dérogatoire de l'art. 31 al. 2 OPB, en particulier pour des bâtiments implantés, comme en l'espèce, dans un milieu urbain bruyant, la pratique dite de la fenêtre d'aération conserve un certain champ d'application (cf. Cercle Bruit, op. cit., ch. 4.2 et 4.3 p. 7 ss), le projet litigieux ne saurait en l'occurrence en bénéficier. En effet, comme cela a déjà été exposé précédemment (cf. consid. 4.4.3), la pose d'un écran vitré devant les fenêtres à l'est ne constitue pas une mesure au sens de l'art. 31 al. 1 let. b OPB; en d'autres termes, ces ouvertures ne sauraient être qualifiées de fenêtres d'aération, puisqu'elles ne peuvent pas - par définition - garantir le respect des VLI au milieu de la fenêtre ouverte (art. 39 al. 1 OPB; cf. ATF 142 II 100 consid. 3 p. 104). Une telle mesure d'isolation acoustique (cf. art. 32 al. 2 OPB) doit néanmoins être prise en considération dans le cadre de la pesée des intérêts commandée par l'art. 31 al. 2 OPB, le cas échéant, en faveur du projet discuté, notamment parce qu'elle permet d'éviter la réalisation de façades borgnes, en zone urbaine dense destinée à l'habitation et exposée au bruit (cf. ATF 142 II 100 consid. 4.6 p. 110 s.; voir également, pour le cas d'espèce, art. 6 al. 1 RPPA, qui proscrit notamment les murs pignons borgnes). En l'occurrence, cette mesure d'isolation ne saurait cependant, faute notamment de constituer une véritable fenêtre d'aération, justifier le fait qu'aucune mesure complémentaire n'ait été prise sur les façades sud. Or, celles-ci sont exposées à des dépassements de 7 à 8 dB(A) la nuit, ce qui ne peut être qualifié de "peu important" ou "mesuré" (cf. ATF 145 II 189 consid. 8.3.3 p. 198; ATF 142 II 100 consid. 4.6 p. 111). En outre, rien au dossier ne permet de conclure que des aménagements supplémentaires seraient techniquement exclus, voire disproportionnés. Ainsi, compte tenu de l'intérêt de santé publique important poursuivi par le législateur fédéral par l'adoption des normes en matière de protection contre le bruit (cf. ATF 142 II 100 consid. 4.3 et 4.4 p. 108 s.), le projet ne saurait en l'état être mis au bénéfice du régime dérogatoire de l'art. 31 al. 2 OPB. 4.5.4 Il s'ensuit que le recours doit également être admis pour ce second motif, ce qui conduit non seulement à l'annulation de l'arrêt attaqué, mais également à l'annulation des décisions de la municipalité du 7 février 2018 levant l'opposition et délivrant l'autorisation de construire, cette dernière englobant la synthèse CAMAC du 16 novembre 2017, qui comprend notamment l'assentiment de la DGE.
fr
Art. 22 USG; Art. 31 Abs. 1 lit. a und b, Art. 31 Abs. 2 LSV. Baubewilligungen in lärmbelasteten Gebieten; Anordnung der Räume und geeignete bauliche Massnahmen, um das Gebäude zu schützen. Erteilung einer Baubewilligung, wenn trotz dieser Massnahmen die Immissionsgrenzwerte (IWG) nicht eingehalten werden. Die Erteilung einer Baubewilligung in einem lärmbelasteten Gebiet setzt voraus, dass alle zumutbaren Schutzmassnahmen ergriffen worden sind, sei es durch die Anordnung der lärmempfindlichen Räume oder durch allfällige bauliche Massnahmen. Dies muss aus dem angefochtenen Entscheid hervorgehen (E. 4.4.2 und 4.4.3). Können die IWG trotz dieser Massnahmen nicht eingehalten werden, so kann die Baubewilligung dennoch erteilt werden, sofern am Projekt ein überwiegendes Interesse besteht (Art. 31 Abs. 2 LSV), insbesondere im Zusammenhang mit der Raumplanung (E. 4.5.2). Zu berücksichtigen ist weiter das gewichtige Interesse der öffentlichen Gesundheit, das mit dem Lärmschutz verfolgt wird, insbesondere das Ausmass der Überschreitungen der IWG und die getroffenen Schallschutzmassnahmen (Art. 32 Abs. 2 LSV) (E. 4.5.3). Im vorliegenden Fall wurden die Überschreitungen als zu gross und die Schallschutzmassnahmen als unzureichend angesehen, weshalb für das Projekt, trotz seines Interesses aus Sicht der Raumplanung, keine Ausnahmebewilligung nach Art. 31 Abs. 2 LSV erteilt werden konnte (E. 4.5.3).
de
administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-187%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,681
146 II 187
146 II 187 Sachverhalt ab Seite 188 A. La société D. est propriétaire de la parcelle n° 474 du territoire de la Commune de Lausanne. Ce bien-fonds présente une surface totale de 1'319 m². Il supporte actuellement deux bâtiments, désignés au registre foncier comme des habitations avec affectation mixte; ces constructions abritent des locaux désaffectés de petites entreprises ainsi que des logements anciennement occupés par leurs dirigeants et collaborateurs; deux de ces appartements sont actuellement occupés par des squatters. La parcelle n° 474 borde le côté nord de l'avenue de Tivoli; il s'agit d'une rue passante menant au centre de la ville de Lausanne. Sur les terrains voisins sont érigés des immeubles d'habitation de plusieurs étages, comprenant, pour certains, des commerces au rez-de-chaussée. Ce secteur est délimité, en direction du nord, par la ligne du métro m1 (anciennement: TSOL), parallèle à l'avenue de Tivoli. La parcelle n° 474 est comprise dans le plan d'affectation "concernant les terrains compris entre l'avenue de Sévelin, le plan d'extension n° 633, la rue sans dénomination débouchant sur l'avenue de Tivoli entre les n os 30 et 34, l'avenue de Tivoli, le plan d'extension n° 431" (ci-après: PPA n° 692) adopté par le Conseil communal de Lausanne le 26 août 1997 et approuvé par le département cantonal compétent le 3 février 1998. Le règlement du PPA n° 692 (ci-après: RPPA) prévoit que les terrains compris dans son périmètre sont d'abord voués à la construction de logements; une partie de la surface brute de plancher de chaque parcelle abritera cependant d'autres fonctions compatibles avec le logement (cf. art. 5 RPPA). Pour les constructions sur la parcelle n° 474, le PPA n° 692 prévoit par ailleurs l'alternative d'implantation suivante: soit l'édification de deux bâtiments distincts au sein des deux périmètres pour "bâtiment nouveau à implantation fixe" délimités, pour l'un, au sud ouest de la parcelle, et pour l'autre, au nord est; ou alors la création d'un seul édifice dans la "zone réservée à la construction éventuelle d'un bâtiment unique contigu aux parcelles n os 474 et 475" également illustrée sur le plan (les deux parcelles précitées constituent l'actuelle parcelle n° 474). B. B.a Le 9 juin 2017, D. a déposé une demande d'autorisation relative à un projet portant, en substance, sur la démolition des bâtiments existants et la construction de deux immeubles mixtes de logements et bureaux. Les bâtiments projetés s'inscrivent dans les deux périmètres d'implantation définis par le PPA n° 692 (en d'autres termes, l'option d'un bâtiment unique contigu n'a pas été retenue). Ils sont l'un et l'autre composés de sept niveaux. Le bâtiment A (à l'est) est à 25 m du bord de l'avenue de Tivoli, tandis que le bâtiment B (à l'ouest) se trouve à 12 m de la chaussée. Par ailleurs, le bâtiment A s'inscrit dans un périmètre auquel un degré II (DS II) de sensibilité au bruit a été attribué: les valeurs limites d'immission y sont arrêtées à 60 dB(A), pour la journée, et à 50 dB(A), pour la nuit. S'agissant du bâtiment B, situé en zone de degrés III (DS III), ces limites sont respectivement de 65 et 55 dB(A) (cf. ch. 2 de l'Annexe 3 à l'OPB). Le projet a été mis à l'enquête publique du 18 août au 19 septembre 2017. La PPE C., constituée sur la parcelle voisine n° 630 et composée de deux bâtiments d'habitation de plusieurs logements, s'est opposée au projet. A. et B., propriétaires de l'ensemble des lots et occupant deux appartements, ont également formé opposition à titre personnel. B.b Après l'enquête publique, D. a transmis à la municipalité un rapport d'évaluation du bruit établi le 30 octobre 2017 par le bureau X. (ci-après: rapport acoustique); celui-ci actualise un rapport du 29 février 2016 joint au dossier d'enquête. Pour le bâtiment A (DSII), le rapport retient des niveaux d'évaluation (Lr), selon l'annexe 3 OPB, oscillant entre 57 et 63 dB(A), de jour, et entre 52 et 58 dB(A), de nuit; les valeurs les plus importantes ont été constatées au niveau de la façade sud. S'agissant du bâtiment B (DSIII), le rapport fait état de niveaux Lr compris entre 62 et 68 dB(A), de jour, entre 57 et 63 dB(A), de nuit. Pour ce bâtiment aussi, les valeurs les plus élevées ont été mesurées en façade sud. L'étude acoustique indique encore que les valeurs limites d'immission sont respectées pour les locaux donnant sur les façades nord des deux bâtiments A et B . Le rapport préconise par ailleurs les mesures de protection contre le bruit suivantes: les séjours du côté route seront ventilés par une fenêtre donnant sur le balcon, qui sera muni d'un parapet plein d'au moins 1,20 m et d'un plafond absorbant, ce qui permet une amélioration globale d'au moins 4 dB(A); pour les chambres de la façade est, un écran proche vitré sera installé. A titre de conclusion, le rapport du 30 octobre 2017 retient qu'avec ces mesures de protection les niveaux d'évaluation du bruit routier ne dépassent pas les valeurs limites applicables pour les pièces les plus exposées des logements (aération possible des locaux sensibles par les façades nord ou par des fenêtres protégées du bruit sur les façades est et ouest); dès lors que ces locaux possèdent une autre fenêtre donnant sur une façade moins exposée, un assentiment au sens de l'art. 31 al. 2 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) pourrait être octroyé par la Direction générale de l'environnement (ci-après: DGE). B.c Les différentes autorisations spéciales requises par le projet ont été regroupées dans une synthèse CAMAC du 16 novembre 2017 et transmises à la municipalité. Celle-ci renferme notamment l'assentiment - au sens de l'art. 31 al. 2 OPB - de la Direction de l'environnement industriel, urbain et rural, Air, climat et risques technologiques (DTE/DGE/DIREV/ARC). Selon l'étude acoustique du 30 octobre 2017, les valeurs limites d'exposition au bruit du trafic routier étaient dépassées pour les deux bâtiments. L'assentiment était néanmoins donné à condition que, pour les séjours côté route des deux bâtiments, des balcons à parapet plein d'une hauteur d'au moins 1,2 m et plafond absorbant soient réalisés; pour les chambres de la façade est des deux immeubles, la pose d'un écran fixe devant la partie ouvrante était également exigée. Le 7 février 2018, la municipalité a délivré l'autorisation de construire requise, en précisant que le contenu de la synthèse CAMAC en faisait partie intégrante; par décision motivée du même jour, elle a par ailleurs rejeté l'opposition formée contre le projet. Le 12 mars 2018, la PPE C., A. et B. ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud d'un recours, lui demandant d'annuler la décision sur opposition, le permis de construire et les autorisations spéciales qui s'y rapportent. Par arrêt du 27 septembre 2018, la cour cantonale a rejeté le recours, estimant que le projet pouvait être mis au bénéfice d'un assentiment au sens de l'art. 31 al. 2 OPB, compte tenu notamment des mesures imposées par la DGE et des caractéristiques du quartier, voué à l'habitation, proche du centre-ville et desservi par les transports publics. C. La PPE C. ainsi que A. et B. ont déféré cet arrêt à l'autorité de céans, qui a admis leur recours en matière de droit public. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 4. Les recourants invoquent une violation de l'art. 22 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) ainsi que de l'art. 31 al. 2 OPB. 4.1 Aux termes de l'art. 22 LPE, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les valeurs limites d'immission ne sont pas dépassées (al. 1). Si les valeurs limites d'immission sont néanmoins dépassées, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires ont été prises (al. 2). L'art. 31 al. 1 OPB précise que, lorsque les valeurs limites d'immission sont dépassées, les nouvelles constructions ou les modifications notables de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, ne seront autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par la disposition des locaux à usage sensible au bruit sur le côté du bâtiment opposé au bruit (let. a), ou par des mesures de construction ou d'aménagement susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit (let. b). Aux termes de l'art. 39 al. 1, 1 re phrase, OPB, pour les bâtiments, les immissions de bruit seront mesurées au milieu de la fenêtre ouverte des locaux à usage sensible au bruit. La jurisprudence a précisé que pour répondre aux exigences des art. 22 LPE, 31 al. 1 et 39 al. 1 OPB, les valeurs limites d'immission doivent être respectées à la hauteur de chacune des fenêtres des locaux à usage sensible (cf. ATF 145 II 189 consid. 8.1 p. 194; ATF 142 II 100 consid. 4.7 p. 111). Selon l'art. 31 al. 2 OPB, si les mesures fixées à l'art. 31 al. 1 let. a et b OPB ne permettent pas de respecter les valeurs limites d'immission, le permis de construire ne sera délivré qu'avec l'assentiment de l'autorité cantonale et pour autant que l'édification du bâtiment présente un intérêt prépondérant. La délivrance d'une autorisation dérogatoire au sens de cette disposition appelle une pesée des intérêts; l'intérêt à la réalisation du bâtiment doit être confronté aux exigences en matière de réduction des nuisances sonores (arrêt 1C_704/2013 du 17 septembre 2014 consid. 6.2, in DEP 2014 p. 643 avec une note de ANNE-CHRISTINE FAVRE). Au regard du but poursuivi par l'art. 22 LPE, il faut qu'il existe un intérêt public à construire un bâtiment destiné au séjour prolongé de personnes, dans une zone exposée au bruit; le seul intérêt privé du propriétaire d'assurer une meilleure utilisation de son bien-fonds est à cet égard insuffisant. Dans le cadre de la pesée des intérêts, il convient en particulier de prendre en considération l'utilisation projetée, l'ampleur du dépassement des valeurs limites d'immission et la possibilité d'élever le degré de sensibilité de la zone (art. 43 al. 2 OPB). Des exigences liées à l'aménagement du territoire - à l'instar de la possibilité de combler une brèche dans le territoire bâti (cf. arrêt 1C_704/2013 précité consid. 6.2), de la densification des surfaces destinées à l'habitat ou encore du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 8a al. 1 let. c et e de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) - peuvent également entrer en considération, tout particulièrement lorsqu'une application stricte de l'art. 22 LPE serait susceptible de conduire à un résultat disproportionné eu égard à l'ensemble des circonstances ( ATF 145 II 189 consid. 8.1 p. 195 s.; ATF 142 II 100 consid. 4.6 p. 111; cf. arrêt 1C_704/2013 précité consid. 6.2; voir également LUKAS BÜHLMANN, Construire dans des lieux bruyants: Pratique de la fenêtre d'aération admise à titre exceptionnel seulement, in Inforaum/VLP-ASPAN septembre 2016, p. 16 ss). 4.2 En l'espèce, compte tenu des affectations prévues pour les différents locaux projetés, en particulier s'agissant du nombre et du type d'appartements et de la proportion des surfaces commerciales, le Tribunal cantonal a estimé qu'une autre disposition des locaux à usage sensible au bruit (ci-après: LUS) que celle choisie par la constructrice ne pouvait lui être imposée (cf. art. 31 al. 1 let. a OPB). Du côté ouest, la pose d'un parapet plein et d'un revêtement phonoabsorbant sur le plafond du balcon permettait une réduction de 4 dB(A); en d'autres termes, les VLI étaient, sur cette façade, respectées de jour comme de nuit. Du côté est, la pose d'un survitrage permettait de garantir que les VLI ne seraient pas dépassées derrière cet écran fixe. Les VLI n'étaient en revanche pas observées sur la façade sud; les occupants conservaient cependant la possibilité d'aérer ces pièces en ouvrant les fenêtres côtés est et ouest. Constatant que les mesures ainsi prises en application de l'art. 31 al. 1 OPB ne permettaient pas de respecter les VLI à la hauteur de toutes les fenêtres des LUS, la cour cantonale a examiné la possibilité d'autoriser le projet en application de l'art. 31 al. 2 OPB. Compte tenu de sa situation en milieu urbain, de la création de logements et de l'ampleur pas particulièrement importante des dépassements des VLI, la cour cantonale a estimé qu'il existait un intérêt prépondérant à la réalisation du projet, justifiant l'octroi d'un assentiment au sens de l'art. 31 al. 2 OPB. 4.3 Les recourants rappellent que la pratique dite de la fenêtre d'aération, consistant à ne respecter les exigences en matière de protection contre le bruit qu'au niveau d'une seule fenêtre par pièce d'habitation (fenêtre d'aération), a été condamnée par le Tribunal fédéral dans un arrêt de principe du 16 mars 2016 ( ATF 142 II 100 ). Selon eux, le projet litigieux aurait néanmoins été conçu et autorisé sur la base de cette pratique, ce qui ressortirait en particulier du rapport acoustique. Ils ne tirent cependant aucune réelle conséquence de cette première critique. Ils reconnaissent d'ailleurs qu'une construction ne respectant pas les VLI à la hauteur de chacune des fenêtres des locaux sensibles peut, exceptionnellement, à certaines conditions, être autorisée en application de l'art. 31 al. 2 OPB. C'est du reste sur la base de cette disposition que le projet litigieux a été admis et sur l'application de laquelle porte une part importante du recours. Cet aspect sera cependant examiné ultérieurement (cf. consid. 4.5); pour l'heure, on se contentera de relever que le rapport acoustique, dans sa version actualisée du 30 octobre 2017, retient 12 endroits où ont été déterminés les niveaux de bruit, choix que les recourants ne discutent au demeurant pas. Comme l'a souligné l'instance précédente, ces mesures portent sur chacune des fenêtres des locaux exposés et non sur une seule d'entre elles; à titre d'exemple, s'agissant des séjours, le rapport définit le niveau sonore tant à la hauteur de la fenêtre sud, la plus exposée, que de l'ouverture à l'ouest donnant sur un balcon. Au stade de la détermination des niveaux de bruit, la jurisprudence - respectivement l'interdiction de la pratique dite de la fenêtre d'aération - n'en exige pas davantage: elle interdit de limiter l'évaluation aux seules fenêtres les moins exposées et de renoncer ainsi à l'examen des autres ouvertures (cf. ATF 145 II 189 consid. 8.3.1 p. 197; ATF 142 II 100 consid. 4.7 p. 111; arrêt 1C_429/2016 du 16 août 2017 consid. 5.5.2). Pour le surplus, les recourants ne formulent aucune autre critique à l'endroit du rapport; il n'y a dès lors pas lieu de revenir sur les constatations opérées sur cette base par l'instance précédente (art. 105 al. 1 LTF). 4.4 Les recourants avancent encore qu'aucune étude n'aurait été réalisée pour déterminer si les VLI auraient pu être respectées en disposant les LUS de manière adéquate (art. 31 al. 1 let. a OPB) ou en adoptant des mesures urbanistiques satisfaisantes (art. 31 al. 1 let. b OPB). Toutes les mesures exigées par l'art. 31 al. 1 let. a et b OPB n'auraient, selon eux, pas été envisagées. 4.4.1 A ce propos, les recourants prétendent en premier lieu que, lors de l'inspection locale, l'un des assesseurs aurait suggéré que l'option d'un bâtiment unique aurait été préférable en matière de protection contre le bruit. On cherche cependant en vain trace d'une telle suggestion dans le procès-verbal établi à cette occasion. L'Office fédéral de l'environnement (OFEV) s'est d'ailleurs montré sceptique à l'endroit d'une telle configuration, précisant que "le fait de créer un seul long bâtiment pourrait même amener une péjoration au niveau de la réflexion des émissions". Il n'y a dès lors pas lieu de douter que la réalisation d'un unique immeuble n'aurait pas été favorable, cette option présentant - comme l'a estimé la cour cantonale - l'inconvénient d'une façade plus longue à proximité directe de la route, source principale de bruit. 4.4.2 A l'appui de leur pourvoi, les recourants évoquent ensuite la possibilité d'une modification de l'affectation des locaux exposés au bruit. Se référant à l'art. 5 RPPA, qui exige une certaine mixité au sein des constructions du quartier, il leur semble évident qu'il "aurait été possible de concevoir un immeuble mixte prévoyant des activités sur le côté exposé au bruit et des logements sur le côté opposé au bruit". En l'occurrence, les locaux commerciaux - à usage non sensible au bruit - ont été projetés du côté de la route, à proximité de celle-ci, au niveau du rez-de-chaussée, ce qui relève d'une disposition judicieuse des locaux au sens des art. 22 LPE et 31 al. 1 let. a OPB. En revanche, en ce qui concerne les étages supérieurs, constitués exclusivement de logements, on cherche en vain dans l'arrêt attaqué la démonstration que toutes les mesures de protection raisonnablement concevables ont été envisagées, respectivement réalisées. La cour cantonale a certes décrit la disposition des locaux; cependant, à la lecture de cette description, de même qu'à l'examen des plans au dossier, on ne perçoit pas qu'une configuration différente eût été impossible. Il n'est à cet égard pas pertinent d'avoir exclu cette possibilité en raison "des affectations prévues pour les différents locaux (nombre et types d'appartements, proportion de surfaces commerciales)". En effet, rien ne permet, à teneur des considérants de l'arrêt attaqué, d'affirmer que le PPA - et plus largement la réglementation générale en matière de police des constructions - empêcherait une adaptation de ces différents facteurs dans le sens d'une amélioration de la protection contre le bruit. 4.4.3 S'agissant par ailleurs des mesures de construction ou d'aménagement susceptibles de protéger le bâtiment au sens de l'art. 31 al. 1 let. b OPB, le projet prévoit, en façade ouest, la pose d'un parapet plein de 1,20 m et d'un revêtement phonoabsorbant y assurant le respect des VLI. Il ne ressort en revanche pas de la décision attaquée que la possibilité de réaliser de telles mesures, ou d'autres mesures constructives, à l'instar de murs ou remblais antibruit (cf. CHRISTOPH JÄGER, Bâtir dans les secteurs exposés au bruit: La pesée des intérêts au titre de l'art. 31 al. 2 OPB, in Territoire et environnement/VLP-ASPAN, juillet 2009, n. 2.2.2.2 p. 10), aurait été examinée pour les autres LUS encore exposés à des dépassements; il est à cet égard rappelé - comme le précise du reste l'OFEV - que la pose d'un survitrage, sur les ouvertures de la façade est ne constitue pas une telle mesure (cf. Cercle bruit, Aide à l'exécution 2.0: exigences posées aux zones à bâtir et permis de construire dans les zones affectées par le bruit, du 22 décembre 2017, ch. 3.7 p. 7 et 4.3 p. 9; JÄGER, loc. cit.), mais une mesure d'isolation acoustique au sens de l'art. 32 al. 2 OPB. Le dossier d'enquête déposé par la constructrice intimée est également muet à ce propos; aucune justification de l'impossibilité de respecter les VLI dans l'ensemble des LUS (cf. art. 22 LPE et 31 al. 1 OPB) ne transparaît en particulier du rapport d'expertise acoustique (à ce propos, cf. Cercle bruit, op. cit., ch. 4.3 p. 8). 4.4.4 En définitive, pour ces motifs déjà, le recours doit être admis. 4.5 L'admission du recours pour les motifs qui précèdent serait, sur le principe, susceptible de conduire au renvoi de la cause à l'instance précédente pour que cette dernière examine et confirme, le cas échéant, que toutes les mesures de protection raisonnablement envisageables ont en l'occurrence bien été prises, qu'il s'agisse de la disposition des LUS (art. 31 al. 1 let. a OPB) ou de mesures constructives éventuelles (art. 31 al. 1 let. b OPB). Une telle issue n'aurait cependant de sens que pour autant que le projet, tel qu'envisagé, puisse, le cas échéant, être mis au bénéfice du régime dérogatoire de l'art. 31 al. 2 OPB, ce qu'il convient dès lors d'examiner à ce stade. 4.5.1 En partant de la prémisse non vérifiée - on l'a dit - que les VLI ne pouvaient être respectées à la hauteur de l'ensemble des fenêtres des LUS au sens de l'art. 31 al. 1 OPB, la cour cantonale a examiné si le projet pouvait néanmoins être autorisé en application du régime dérogatoire de l'art. 31 al. 2 OPB. Le Tribunal cantonal, qui s'est rendu sur place, a considéré que la réalisation du projet, qui supposait la création de logements au sein d'un quartier fortement urbanisé voué à l'habitation, répondait aux objectifs de l'aménagement du territoire, en particulier à la densification du milieu urbain vers l'intérieur. Il existait ainsi un intérêt prépondérant à autoriser l'utilisation de la parcelle en cause conformément à ce que prévoyait le PPA n° 692. Les dépassements des VLI n'étaient par ailleurs pas particulièrement importants. En outre, si les mesures de lutte contre le bruit imposées ne permettaient certes pas un strict respect des valeurs limites, en particulier sur les façades sud, l'aération des pièces concernées pouvait néanmoins être assurée par l'ouverture des fenêtres est et ouest, protégées des immissions. Dans ces circonstances, le projet pouvait être mis au bénéfice d'un assentiment au sens de l'art. 31 al. 2 OPB. 4.5.2 Devant le Tribunal fédéral, les recourants contestent l'existence d'un intérêt public à la réalisation du projet. Ils se limitent cependant à critiquer la position de la DGE - exprimée dans ses déterminations du 8 mai 2018 - qui n'aurait, à les suivre, délivré son assentiment qu'en raison du fait que le projet prend place dans le périmètre du projet d'agglomération Lausanne-Morges (ci-après: PALM). Les recourants ne prennent en revanche pas la peine de discuter les considérants de l'arrêt attaqué développés en relation avec la situation concrète du projet au sein du milieu urbain ainsi qu'en lien avec l'intérêt à la création de logements dans un quartier du centre-ville. Dans ces conditions, on peut douter de la recevabilité de ce pan de leur grief, faute de présenter un lien suffisant avec l'arrêt attaqué (cf. art. 42 al. 2 LTF; FLORENCE AUBRY-GIRARDIN, Commentaire de la LTF, 2 e éd. 2014, n° 30 ad art. 42 al. 2 LTF). Quoi qu'il en soit et quoi qu'en disent les recourants, l'existence d'un tel intérêt à la réalisation du projet ne saurait être niée. Selon les constatations cantonales - non contestées - le projet litigieux prend place dans un milieu urbain dense, au sein d'un quartier largement voué à l'habitation; celui-ci est en outre situé à proximité du centre-ville et bien desservi en transports publics. Le projet vise par ailleurs à remplacer des locaux désaffectés d'anciennes entreprises par deux immeubles abritant des logements ainsi que des locaux commerciaux. De surcroît, s'il faut certes concéder aux recourants qu'une implantation au sein du PALM est à elle seule insuffisante à justifier le projet, il s'agit néanmoins d'un élément supplémentaire important plaidant en sa faveur. Le PALM s'inscrit en effet dans la politique fédérale des agglomérations et poursuit des objectifs d'aménagement du territoire tendant à favoriser le développement de l'urbanisme vers l'intérieur (cf. art. 3 al. 3 let. a bis LAT); il s'agit en outre d'un important bassin de population souffrant notoirement d'une pénurie de logements (cf. ATF 145 II 189 consid. 8.3.2 p. 197). Pour l'ensemble de ces motifs, il n'apparaît pas critiquable d'avoir jugé que le projet en cause répondait à des objectifs d'intérêt public liés à la création de logements ainsi qu'à la densification du milieu urbain vers l'intérieur (cf. art. 8a al. 1 let. c et e LAT). 4.5.3 Reste dès lors à examiner si ces intérêts publics, en lien principalement avec l'aménagement du territoire, l'emportent en l'espèce sur l'interdiction de construire de principe instituée par les art. 22 LPE et 31 al. 1 OPB, en cas de non-respect des VLI; il s'agit en particulier d'analyser cette question au regard des aménagements envisagés pour restreindre ces dépassements et leur ampleur (cf. ATF 145 II 189 consid. 8.3.2 p. 197 s.). Les recourants avancent à ce propos que, contrairement à ce qu'a considéré l'instance précédente, les VLI ne seraient pas "légèrement dépassées". Ils affirment que, selon les connaissances scientifiques, une augmentation de l'amplitude sonore de 3 dB(A) correspondrait au doublement de l'intensité sonore. Il s'ensuivrait, selon eux, que les dépassements diurnes en façade sud, arrêtés entre 2 et 3 dB(A) seraient excessifs au regard de l'art. 31 al. 2 OPB. De même, les dépassements de 7 à 8 dB(A) de nuit devraient-ils être qualifiés de massifs et exclure d'emblée toute dérogation. A teneur du dossier, au niveau des façades ouest, les dépassements des VLI oscilleront entre 2 et 3 dB(A); la pose d'un parapet plein de 1,20 m et d'un revêtement phonoabsorbant permettra cependant, comme cela a déjà été exposé, d'y garantir le respect de ces valeurs. A la hauteur des façades est, le projet prévoit la pose d'un écran vitré devant les fenêtres assurant, sans toutefois répondre à l'art. 31 al. 1 let. b OPB, un niveau de nuisance correspondant aux VLI. Les fenêtres des façades sud ne font en revanche l'objet d'aucune mesure de protection contre le bruit. Ces dernières étant les plus exposées aux nuisances émanant de la route voisine (dépassements entre +7 et +8 dB(A), la nuit), une telle situation n'est pas satisfaisante. Si dans le cadre du régime dérogatoire de l'art. 31 al. 2 OPB, en particulier pour des bâtiments implantés, comme en l'espèce, dans un milieu urbain bruyant, la pratique dite de la fenêtre d'aération conserve un certain champ d'application (cf. Cercle Bruit, op. cit., ch. 4.2 et 4.3 p. 7 ss), le projet litigieux ne saurait en l'occurrence en bénéficier. En effet, comme cela a déjà été exposé précédemment (cf. consid. 4.4.3), la pose d'un écran vitré devant les fenêtres à l'est ne constitue pas une mesure au sens de l'art. 31 al. 1 let. b OPB; en d'autres termes, ces ouvertures ne sauraient être qualifiées de fenêtres d'aération, puisqu'elles ne peuvent pas - par définition - garantir le respect des VLI au milieu de la fenêtre ouverte (art. 39 al. 1 OPB; cf. ATF 142 II 100 consid. 3 p. 104). Une telle mesure d'isolation acoustique (cf. art. 32 al. 2 OPB) doit néanmoins être prise en considération dans le cadre de la pesée des intérêts commandée par l'art. 31 al. 2 OPB, le cas échéant, en faveur du projet discuté, notamment parce qu'elle permet d'éviter la réalisation de façades borgnes, en zone urbaine dense destinée à l'habitation et exposée au bruit (cf. ATF 142 II 100 consid. 4.6 p. 110 s.; voir également, pour le cas d'espèce, art. 6 al. 1 RPPA, qui proscrit notamment les murs pignons borgnes). En l'occurrence, cette mesure d'isolation ne saurait cependant, faute notamment de constituer une véritable fenêtre d'aération, justifier le fait qu'aucune mesure complémentaire n'ait été prise sur les façades sud. Or, celles-ci sont exposées à des dépassements de 7 à 8 dB(A) la nuit, ce qui ne peut être qualifié de "peu important" ou "mesuré" (cf. ATF 145 II 189 consid. 8.3.3 p. 198; ATF 142 II 100 consid. 4.6 p. 111). En outre, rien au dossier ne permet de conclure que des aménagements supplémentaires seraient techniquement exclus, voire disproportionnés. Ainsi, compte tenu de l'intérêt de santé publique important poursuivi par le législateur fédéral par l'adoption des normes en matière de protection contre le bruit (cf. ATF 142 II 100 consid. 4.3 et 4.4 p. 108 s.), le projet ne saurait en l'état être mis au bénéfice du régime dérogatoire de l'art. 31 al. 2 OPB. 4.5.4 Il s'ensuit que le recours doit également être admis pour ce second motif, ce qui conduit non seulement à l'annulation de l'arrêt attaqué, mais également à l'annulation des décisions de la municipalité du 7 février 2018 levant l'opposition et délivrant l'autorisation de construire, cette dernière englobant la synthèse CAMAC du 16 novembre 2017, qui comprend notamment l'assentiment de la DGE.
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Art. 22 LPE; art. 31 al. 1 let. a et b, art. 31 al. 2 OPB. Permis de construire dans des secteurs exposés au bruit; disposition des locaux et mesures de construction susceptibles de protéger le bâtiment. Délivrance d'une autorisation de construire dans l'hypothèse où ces mesures ne permettent pas le respect des valeurs limites d'immission (VLI). La délivrance d'une autorisation de construire dans un secteur exposé au bruit suppose que toutes les mesures de protection raisonnablement envisageables aient été prises, qu'il s'agisse de la disposition des locaux à usage sensible au bruit ou de mesures constructives éventuelles, ce qui doit ressortir de l'arrêt attaqué (consid. 4.4.2 et 4.4.3). S'il est constant qu'en dépit de ces mesures, les VLI ne peuvent être respectées, le permis de construire peut néanmoins être délivré, pour autant que le projet présente un intérêt prépondérant (art. 31 al. 2 OPB), notamment en lien avec l'aménagement du territoire (consid. 4.5.2). Il s'agit également de tenir compte de l'intérêt de santé publique important poursuivi par la protection contre le bruit, spécialement de l'ampleur des dépassements des VLI et des mesures acoustiques prises (art. 32 al. 2 OPB) (consid. 4.5.3). Dans le cas particulier, dépassements jugés trop importants et mesures acoustiques insuffisantes pour mettre le projet au bénéfice du régime dérogatoire de l'art. 31 al. 2 OPB, en dépit de son intérêt sur le plan de l'aménagement du territoire (consid. 4.5.3).
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administrative law and public international law
2,020
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-187%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,682
146 II 187
146 II 187 Sachverhalt ab Seite 188 A. La société D. est propriétaire de la parcelle n° 474 du territoire de la Commune de Lausanne. Ce bien-fonds présente une surface totale de 1'319 m². Il supporte actuellement deux bâtiments, désignés au registre foncier comme des habitations avec affectation mixte; ces constructions abritent des locaux désaffectés de petites entreprises ainsi que des logements anciennement occupés par leurs dirigeants et collaborateurs; deux de ces appartements sont actuellement occupés par des squatters. La parcelle n° 474 borde le côté nord de l'avenue de Tivoli; il s'agit d'une rue passante menant au centre de la ville de Lausanne. Sur les terrains voisins sont érigés des immeubles d'habitation de plusieurs étages, comprenant, pour certains, des commerces au rez-de-chaussée. Ce secteur est délimité, en direction du nord, par la ligne du métro m1 (anciennement: TSOL), parallèle à l'avenue de Tivoli. La parcelle n° 474 est comprise dans le plan d'affectation "concernant les terrains compris entre l'avenue de Sévelin, le plan d'extension n° 633, la rue sans dénomination débouchant sur l'avenue de Tivoli entre les n os 30 et 34, l'avenue de Tivoli, le plan d'extension n° 431" (ci-après: PPA n° 692) adopté par le Conseil communal de Lausanne le 26 août 1997 et approuvé par le département cantonal compétent le 3 février 1998. Le règlement du PPA n° 692 (ci-après: RPPA) prévoit que les terrains compris dans son périmètre sont d'abord voués à la construction de logements; une partie de la surface brute de plancher de chaque parcelle abritera cependant d'autres fonctions compatibles avec le logement (cf. art. 5 RPPA). Pour les constructions sur la parcelle n° 474, le PPA n° 692 prévoit par ailleurs l'alternative d'implantation suivante: soit l'édification de deux bâtiments distincts au sein des deux périmètres pour "bâtiment nouveau à implantation fixe" délimités, pour l'un, au sud ouest de la parcelle, et pour l'autre, au nord est; ou alors la création d'un seul édifice dans la "zone réservée à la construction éventuelle d'un bâtiment unique contigu aux parcelles n os 474 et 475" également illustrée sur le plan (les deux parcelles précitées constituent l'actuelle parcelle n° 474). B. B.a Le 9 juin 2017, D. a déposé une demande d'autorisation relative à un projet portant, en substance, sur la démolition des bâtiments existants et la construction de deux immeubles mixtes de logements et bureaux. Les bâtiments projetés s'inscrivent dans les deux périmètres d'implantation définis par le PPA n° 692 (en d'autres termes, l'option d'un bâtiment unique contigu n'a pas été retenue). Ils sont l'un et l'autre composés de sept niveaux. Le bâtiment A (à l'est) est à 25 m du bord de l'avenue de Tivoli, tandis que le bâtiment B (à l'ouest) se trouve à 12 m de la chaussée. Par ailleurs, le bâtiment A s'inscrit dans un périmètre auquel un degré II (DS II) de sensibilité au bruit a été attribué: les valeurs limites d'immission y sont arrêtées à 60 dB(A), pour la journée, et à 50 dB(A), pour la nuit. S'agissant du bâtiment B, situé en zone de degrés III (DS III), ces limites sont respectivement de 65 et 55 dB(A) (cf. ch. 2 de l'Annexe 3 à l'OPB). Le projet a été mis à l'enquête publique du 18 août au 19 septembre 2017. La PPE C., constituée sur la parcelle voisine n° 630 et composée de deux bâtiments d'habitation de plusieurs logements, s'est opposée au projet. A. et B., propriétaires de l'ensemble des lots et occupant deux appartements, ont également formé opposition à titre personnel. B.b Après l'enquête publique, D. a transmis à la municipalité un rapport d'évaluation du bruit établi le 30 octobre 2017 par le bureau X. (ci-après: rapport acoustique); celui-ci actualise un rapport du 29 février 2016 joint au dossier d'enquête. Pour le bâtiment A (DSII), le rapport retient des niveaux d'évaluation (Lr), selon l'annexe 3 OPB, oscillant entre 57 et 63 dB(A), de jour, et entre 52 et 58 dB(A), de nuit; les valeurs les plus importantes ont été constatées au niveau de la façade sud. S'agissant du bâtiment B (DSIII), le rapport fait état de niveaux Lr compris entre 62 et 68 dB(A), de jour, entre 57 et 63 dB(A), de nuit. Pour ce bâtiment aussi, les valeurs les plus élevées ont été mesurées en façade sud. L'étude acoustique indique encore que les valeurs limites d'immission sont respectées pour les locaux donnant sur les façades nord des deux bâtiments A et B . Le rapport préconise par ailleurs les mesures de protection contre le bruit suivantes: les séjours du côté route seront ventilés par une fenêtre donnant sur le balcon, qui sera muni d'un parapet plein d'au moins 1,20 m et d'un plafond absorbant, ce qui permet une amélioration globale d'au moins 4 dB(A); pour les chambres de la façade est, un écran proche vitré sera installé. A titre de conclusion, le rapport du 30 octobre 2017 retient qu'avec ces mesures de protection les niveaux d'évaluation du bruit routier ne dépassent pas les valeurs limites applicables pour les pièces les plus exposées des logements (aération possible des locaux sensibles par les façades nord ou par des fenêtres protégées du bruit sur les façades est et ouest); dès lors que ces locaux possèdent une autre fenêtre donnant sur une façade moins exposée, un assentiment au sens de l'art. 31 al. 2 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41) pourrait être octroyé par la Direction générale de l'environnement (ci-après: DGE). B.c Les différentes autorisations spéciales requises par le projet ont été regroupées dans une synthèse CAMAC du 16 novembre 2017 et transmises à la municipalité. Celle-ci renferme notamment l'assentiment - au sens de l'art. 31 al. 2 OPB - de la Direction de l'environnement industriel, urbain et rural, Air, climat et risques technologiques (DTE/DGE/DIREV/ARC). Selon l'étude acoustique du 30 octobre 2017, les valeurs limites d'exposition au bruit du trafic routier étaient dépassées pour les deux bâtiments. L'assentiment était néanmoins donné à condition que, pour les séjours côté route des deux bâtiments, des balcons à parapet plein d'une hauteur d'au moins 1,2 m et plafond absorbant soient réalisés; pour les chambres de la façade est des deux immeubles, la pose d'un écran fixe devant la partie ouvrante était également exigée. Le 7 février 2018, la municipalité a délivré l'autorisation de construire requise, en précisant que le contenu de la synthèse CAMAC en faisait partie intégrante; par décision motivée du même jour, elle a par ailleurs rejeté l'opposition formée contre le projet. Le 12 mars 2018, la PPE C., A. et B. ont saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal du canton de Vaud d'un recours, lui demandant d'annuler la décision sur opposition, le permis de construire et les autorisations spéciales qui s'y rapportent. Par arrêt du 27 septembre 2018, la cour cantonale a rejeté le recours, estimant que le projet pouvait être mis au bénéfice d'un assentiment au sens de l'art. 31 al. 2 OPB, compte tenu notamment des mesures imposées par la DGE et des caractéristiques du quartier, voué à l'habitation, proche du centre-ville et desservi par les transports publics. C. La PPE C. ainsi que A. et B. ont déféré cet arrêt à l'autorité de céans, qui a admis leur recours en matière de droit public. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 4. Les recourants invoquent une violation de l'art. 22 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) ainsi que de l'art. 31 al. 2 OPB. 4.1 Aux termes de l'art. 22 LPE, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les valeurs limites d'immission ne sont pas dépassées (al. 1). Si les valeurs limites d'immission sont néanmoins dépassées, les permis de construire de nouveaux immeubles destinés au séjour prolongé de personnes ne seront délivrés que si les pièces ont été judicieusement disposées et si les mesures complémentaires de lutte contre le bruit qui pourraient encore être nécessaires ont été prises (al. 2). L'art. 31 al. 1 OPB précise que, lorsque les valeurs limites d'immission sont dépassées, les nouvelles constructions ou les modifications notables de bâtiments comprenant des locaux à usage sensible au bruit, ne seront autorisées que si ces valeurs peuvent être respectées par la disposition des locaux à usage sensible au bruit sur le côté du bâtiment opposé au bruit (let. a), ou par des mesures de construction ou d'aménagement susceptibles de protéger le bâtiment contre le bruit (let. b). Aux termes de l'art. 39 al. 1, 1 re phrase, OPB, pour les bâtiments, les immissions de bruit seront mesurées au milieu de la fenêtre ouverte des locaux à usage sensible au bruit. La jurisprudence a précisé que pour répondre aux exigences des art. 22 LPE, 31 al. 1 et 39 al. 1 OPB, les valeurs limites d'immission doivent être respectées à la hauteur de chacune des fenêtres des locaux à usage sensible (cf. ATF 145 II 189 consid. 8.1 p. 194; ATF 142 II 100 consid. 4.7 p. 111). Selon l'art. 31 al. 2 OPB, si les mesures fixées à l'art. 31 al. 1 let. a et b OPB ne permettent pas de respecter les valeurs limites d'immission, le permis de construire ne sera délivré qu'avec l'assentiment de l'autorité cantonale et pour autant que l'édification du bâtiment présente un intérêt prépondérant. La délivrance d'une autorisation dérogatoire au sens de cette disposition appelle une pesée des intérêts; l'intérêt à la réalisation du bâtiment doit être confronté aux exigences en matière de réduction des nuisances sonores (arrêt 1C_704/2013 du 17 septembre 2014 consid. 6.2, in DEP 2014 p. 643 avec une note de ANNE-CHRISTINE FAVRE). Au regard du but poursuivi par l'art. 22 LPE, il faut qu'il existe un intérêt public à construire un bâtiment destiné au séjour prolongé de personnes, dans une zone exposée au bruit; le seul intérêt privé du propriétaire d'assurer une meilleure utilisation de son bien-fonds est à cet égard insuffisant. Dans le cadre de la pesée des intérêts, il convient en particulier de prendre en considération l'utilisation projetée, l'ampleur du dépassement des valeurs limites d'immission et la possibilité d'élever le degré de sensibilité de la zone (art. 43 al. 2 OPB). Des exigences liées à l'aménagement du territoire - à l'instar de la possibilité de combler une brèche dans le territoire bâti (cf. arrêt 1C_704/2013 précité consid. 6.2), de la densification des surfaces destinées à l'habitat ou encore du développement de l'urbanisation vers l'intérieur du milieu bâti (art. 8a al. 1 let. c et e de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire [LAT; RS 700]) - peuvent également entrer en considération, tout particulièrement lorsqu'une application stricte de l'art. 22 LPE serait susceptible de conduire à un résultat disproportionné eu égard à l'ensemble des circonstances ( ATF 145 II 189 consid. 8.1 p. 195 s.; ATF 142 II 100 consid. 4.6 p. 111; cf. arrêt 1C_704/2013 précité consid. 6.2; voir également LUKAS BÜHLMANN, Construire dans des lieux bruyants: Pratique de la fenêtre d'aération admise à titre exceptionnel seulement, in Inforaum/VLP-ASPAN septembre 2016, p. 16 ss). 4.2 En l'espèce, compte tenu des affectations prévues pour les différents locaux projetés, en particulier s'agissant du nombre et du type d'appartements et de la proportion des surfaces commerciales, le Tribunal cantonal a estimé qu'une autre disposition des locaux à usage sensible au bruit (ci-après: LUS) que celle choisie par la constructrice ne pouvait lui être imposée (cf. art. 31 al. 1 let. a OPB). Du côté ouest, la pose d'un parapet plein et d'un revêtement phonoabsorbant sur le plafond du balcon permettait une réduction de 4 dB(A); en d'autres termes, les VLI étaient, sur cette façade, respectées de jour comme de nuit. Du côté est, la pose d'un survitrage permettait de garantir que les VLI ne seraient pas dépassées derrière cet écran fixe. Les VLI n'étaient en revanche pas observées sur la façade sud; les occupants conservaient cependant la possibilité d'aérer ces pièces en ouvrant les fenêtres côtés est et ouest. Constatant que les mesures ainsi prises en application de l'art. 31 al. 1 OPB ne permettaient pas de respecter les VLI à la hauteur de toutes les fenêtres des LUS, la cour cantonale a examiné la possibilité d'autoriser le projet en application de l'art. 31 al. 2 OPB. Compte tenu de sa situation en milieu urbain, de la création de logements et de l'ampleur pas particulièrement importante des dépassements des VLI, la cour cantonale a estimé qu'il existait un intérêt prépondérant à la réalisation du projet, justifiant l'octroi d'un assentiment au sens de l'art. 31 al. 2 OPB. 4.3 Les recourants rappellent que la pratique dite de la fenêtre d'aération, consistant à ne respecter les exigences en matière de protection contre le bruit qu'au niveau d'une seule fenêtre par pièce d'habitation (fenêtre d'aération), a été condamnée par le Tribunal fédéral dans un arrêt de principe du 16 mars 2016 ( ATF 142 II 100 ). Selon eux, le projet litigieux aurait néanmoins été conçu et autorisé sur la base de cette pratique, ce qui ressortirait en particulier du rapport acoustique. Ils ne tirent cependant aucune réelle conséquence de cette première critique. Ils reconnaissent d'ailleurs qu'une construction ne respectant pas les VLI à la hauteur de chacune des fenêtres des locaux sensibles peut, exceptionnellement, à certaines conditions, être autorisée en application de l'art. 31 al. 2 OPB. C'est du reste sur la base de cette disposition que le projet litigieux a été admis et sur l'application de laquelle porte une part importante du recours. Cet aspect sera cependant examiné ultérieurement (cf. consid. 4.5); pour l'heure, on se contentera de relever que le rapport acoustique, dans sa version actualisée du 30 octobre 2017, retient 12 endroits où ont été déterminés les niveaux de bruit, choix que les recourants ne discutent au demeurant pas. Comme l'a souligné l'instance précédente, ces mesures portent sur chacune des fenêtres des locaux exposés et non sur une seule d'entre elles; à titre d'exemple, s'agissant des séjours, le rapport définit le niveau sonore tant à la hauteur de la fenêtre sud, la plus exposée, que de l'ouverture à l'ouest donnant sur un balcon. Au stade de la détermination des niveaux de bruit, la jurisprudence - respectivement l'interdiction de la pratique dite de la fenêtre d'aération - n'en exige pas davantage: elle interdit de limiter l'évaluation aux seules fenêtres les moins exposées et de renoncer ainsi à l'examen des autres ouvertures (cf. ATF 145 II 189 consid. 8.3.1 p. 197; ATF 142 II 100 consid. 4.7 p. 111; arrêt 1C_429/2016 du 16 août 2017 consid. 5.5.2). Pour le surplus, les recourants ne formulent aucune autre critique à l'endroit du rapport; il n'y a dès lors pas lieu de revenir sur les constatations opérées sur cette base par l'instance précédente (art. 105 al. 1 LTF). 4.4 Les recourants avancent encore qu'aucune étude n'aurait été réalisée pour déterminer si les VLI auraient pu être respectées en disposant les LUS de manière adéquate (art. 31 al. 1 let. a OPB) ou en adoptant des mesures urbanistiques satisfaisantes (art. 31 al. 1 let. b OPB). Toutes les mesures exigées par l'art. 31 al. 1 let. a et b OPB n'auraient, selon eux, pas été envisagées. 4.4.1 A ce propos, les recourants prétendent en premier lieu que, lors de l'inspection locale, l'un des assesseurs aurait suggéré que l'option d'un bâtiment unique aurait été préférable en matière de protection contre le bruit. On cherche cependant en vain trace d'une telle suggestion dans le procès-verbal établi à cette occasion. L'Office fédéral de l'environnement (OFEV) s'est d'ailleurs montré sceptique à l'endroit d'une telle configuration, précisant que "le fait de créer un seul long bâtiment pourrait même amener une péjoration au niveau de la réflexion des émissions". Il n'y a dès lors pas lieu de douter que la réalisation d'un unique immeuble n'aurait pas été favorable, cette option présentant - comme l'a estimé la cour cantonale - l'inconvénient d'une façade plus longue à proximité directe de la route, source principale de bruit. 4.4.2 A l'appui de leur pourvoi, les recourants évoquent ensuite la possibilité d'une modification de l'affectation des locaux exposés au bruit. Se référant à l'art. 5 RPPA, qui exige une certaine mixité au sein des constructions du quartier, il leur semble évident qu'il "aurait été possible de concevoir un immeuble mixte prévoyant des activités sur le côté exposé au bruit et des logements sur le côté opposé au bruit". En l'occurrence, les locaux commerciaux - à usage non sensible au bruit - ont été projetés du côté de la route, à proximité de celle-ci, au niveau du rez-de-chaussée, ce qui relève d'une disposition judicieuse des locaux au sens des art. 22 LPE et 31 al. 1 let. a OPB. En revanche, en ce qui concerne les étages supérieurs, constitués exclusivement de logements, on cherche en vain dans l'arrêt attaqué la démonstration que toutes les mesures de protection raisonnablement concevables ont été envisagées, respectivement réalisées. La cour cantonale a certes décrit la disposition des locaux; cependant, à la lecture de cette description, de même qu'à l'examen des plans au dossier, on ne perçoit pas qu'une configuration différente eût été impossible. Il n'est à cet égard pas pertinent d'avoir exclu cette possibilité en raison "des affectations prévues pour les différents locaux (nombre et types d'appartements, proportion de surfaces commerciales)". En effet, rien ne permet, à teneur des considérants de l'arrêt attaqué, d'affirmer que le PPA - et plus largement la réglementation générale en matière de police des constructions - empêcherait une adaptation de ces différents facteurs dans le sens d'une amélioration de la protection contre le bruit. 4.4.3 S'agissant par ailleurs des mesures de construction ou d'aménagement susceptibles de protéger le bâtiment au sens de l'art. 31 al. 1 let. b OPB, le projet prévoit, en façade ouest, la pose d'un parapet plein de 1,20 m et d'un revêtement phonoabsorbant y assurant le respect des VLI. Il ne ressort en revanche pas de la décision attaquée que la possibilité de réaliser de telles mesures, ou d'autres mesures constructives, à l'instar de murs ou remblais antibruit (cf. CHRISTOPH JÄGER, Bâtir dans les secteurs exposés au bruit: La pesée des intérêts au titre de l'art. 31 al. 2 OPB, in Territoire et environnement/VLP-ASPAN, juillet 2009, n. 2.2.2.2 p. 10), aurait été examinée pour les autres LUS encore exposés à des dépassements; il est à cet égard rappelé - comme le précise du reste l'OFEV - que la pose d'un survitrage, sur les ouvertures de la façade est ne constitue pas une telle mesure (cf. Cercle bruit, Aide à l'exécution 2.0: exigences posées aux zones à bâtir et permis de construire dans les zones affectées par le bruit, du 22 décembre 2017, ch. 3.7 p. 7 et 4.3 p. 9; JÄGER, loc. cit.), mais une mesure d'isolation acoustique au sens de l'art. 32 al. 2 OPB. Le dossier d'enquête déposé par la constructrice intimée est également muet à ce propos; aucune justification de l'impossibilité de respecter les VLI dans l'ensemble des LUS (cf. art. 22 LPE et 31 al. 1 OPB) ne transparaît en particulier du rapport d'expertise acoustique (à ce propos, cf. Cercle bruit, op. cit., ch. 4.3 p. 8). 4.4.4 En définitive, pour ces motifs déjà, le recours doit être admis. 4.5 L'admission du recours pour les motifs qui précèdent serait, sur le principe, susceptible de conduire au renvoi de la cause à l'instance précédente pour que cette dernière examine et confirme, le cas échéant, que toutes les mesures de protection raisonnablement envisageables ont en l'occurrence bien été prises, qu'il s'agisse de la disposition des LUS (art. 31 al. 1 let. a OPB) ou de mesures constructives éventuelles (art. 31 al. 1 let. b OPB). Une telle issue n'aurait cependant de sens que pour autant que le projet, tel qu'envisagé, puisse, le cas échéant, être mis au bénéfice du régime dérogatoire de l'art. 31 al. 2 OPB, ce qu'il convient dès lors d'examiner à ce stade. 4.5.1 En partant de la prémisse non vérifiée - on l'a dit - que les VLI ne pouvaient être respectées à la hauteur de l'ensemble des fenêtres des LUS au sens de l'art. 31 al. 1 OPB, la cour cantonale a examiné si le projet pouvait néanmoins être autorisé en application du régime dérogatoire de l'art. 31 al. 2 OPB. Le Tribunal cantonal, qui s'est rendu sur place, a considéré que la réalisation du projet, qui supposait la création de logements au sein d'un quartier fortement urbanisé voué à l'habitation, répondait aux objectifs de l'aménagement du territoire, en particulier à la densification du milieu urbain vers l'intérieur. Il existait ainsi un intérêt prépondérant à autoriser l'utilisation de la parcelle en cause conformément à ce que prévoyait le PPA n° 692. Les dépassements des VLI n'étaient par ailleurs pas particulièrement importants. En outre, si les mesures de lutte contre le bruit imposées ne permettaient certes pas un strict respect des valeurs limites, en particulier sur les façades sud, l'aération des pièces concernées pouvait néanmoins être assurée par l'ouverture des fenêtres est et ouest, protégées des immissions. Dans ces circonstances, le projet pouvait être mis au bénéfice d'un assentiment au sens de l'art. 31 al. 2 OPB. 4.5.2 Devant le Tribunal fédéral, les recourants contestent l'existence d'un intérêt public à la réalisation du projet. Ils se limitent cependant à critiquer la position de la DGE - exprimée dans ses déterminations du 8 mai 2018 - qui n'aurait, à les suivre, délivré son assentiment qu'en raison du fait que le projet prend place dans le périmètre du projet d'agglomération Lausanne-Morges (ci-après: PALM). Les recourants ne prennent en revanche pas la peine de discuter les considérants de l'arrêt attaqué développés en relation avec la situation concrète du projet au sein du milieu urbain ainsi qu'en lien avec l'intérêt à la création de logements dans un quartier du centre-ville. Dans ces conditions, on peut douter de la recevabilité de ce pan de leur grief, faute de présenter un lien suffisant avec l'arrêt attaqué (cf. art. 42 al. 2 LTF; FLORENCE AUBRY-GIRARDIN, Commentaire de la LTF, 2 e éd. 2014, n° 30 ad art. 42 al. 2 LTF). Quoi qu'il en soit et quoi qu'en disent les recourants, l'existence d'un tel intérêt à la réalisation du projet ne saurait être niée. Selon les constatations cantonales - non contestées - le projet litigieux prend place dans un milieu urbain dense, au sein d'un quartier largement voué à l'habitation; celui-ci est en outre situé à proximité du centre-ville et bien desservi en transports publics. Le projet vise par ailleurs à remplacer des locaux désaffectés d'anciennes entreprises par deux immeubles abritant des logements ainsi que des locaux commerciaux. De surcroît, s'il faut certes concéder aux recourants qu'une implantation au sein du PALM est à elle seule insuffisante à justifier le projet, il s'agit néanmoins d'un élément supplémentaire important plaidant en sa faveur. Le PALM s'inscrit en effet dans la politique fédérale des agglomérations et poursuit des objectifs d'aménagement du territoire tendant à favoriser le développement de l'urbanisme vers l'intérieur (cf. art. 3 al. 3 let. a bis LAT); il s'agit en outre d'un important bassin de population souffrant notoirement d'une pénurie de logements (cf. ATF 145 II 189 consid. 8.3.2 p. 197). Pour l'ensemble de ces motifs, il n'apparaît pas critiquable d'avoir jugé que le projet en cause répondait à des objectifs d'intérêt public liés à la création de logements ainsi qu'à la densification du milieu urbain vers l'intérieur (cf. art. 8a al. 1 let. c et e LAT). 4.5.3 Reste dès lors à examiner si ces intérêts publics, en lien principalement avec l'aménagement du territoire, l'emportent en l'espèce sur l'interdiction de construire de principe instituée par les art. 22 LPE et 31 al. 1 OPB, en cas de non-respect des VLI; il s'agit en particulier d'analyser cette question au regard des aménagements envisagés pour restreindre ces dépassements et leur ampleur (cf. ATF 145 II 189 consid. 8.3.2 p. 197 s.). Les recourants avancent à ce propos que, contrairement à ce qu'a considéré l'instance précédente, les VLI ne seraient pas "légèrement dépassées". Ils affirment que, selon les connaissances scientifiques, une augmentation de l'amplitude sonore de 3 dB(A) correspondrait au doublement de l'intensité sonore. Il s'ensuivrait, selon eux, que les dépassements diurnes en façade sud, arrêtés entre 2 et 3 dB(A) seraient excessifs au regard de l'art. 31 al. 2 OPB. De même, les dépassements de 7 à 8 dB(A) de nuit devraient-ils être qualifiés de massifs et exclure d'emblée toute dérogation. A teneur du dossier, au niveau des façades ouest, les dépassements des VLI oscilleront entre 2 et 3 dB(A); la pose d'un parapet plein de 1,20 m et d'un revêtement phonoabsorbant permettra cependant, comme cela a déjà été exposé, d'y garantir le respect de ces valeurs. A la hauteur des façades est, le projet prévoit la pose d'un écran vitré devant les fenêtres assurant, sans toutefois répondre à l'art. 31 al. 1 let. b OPB, un niveau de nuisance correspondant aux VLI. Les fenêtres des façades sud ne font en revanche l'objet d'aucune mesure de protection contre le bruit. Ces dernières étant les plus exposées aux nuisances émanant de la route voisine (dépassements entre +7 et +8 dB(A), la nuit), une telle situation n'est pas satisfaisante. Si dans le cadre du régime dérogatoire de l'art. 31 al. 2 OPB, en particulier pour des bâtiments implantés, comme en l'espèce, dans un milieu urbain bruyant, la pratique dite de la fenêtre d'aération conserve un certain champ d'application (cf. Cercle Bruit, op. cit., ch. 4.2 et 4.3 p. 7 ss), le projet litigieux ne saurait en l'occurrence en bénéficier. En effet, comme cela a déjà été exposé précédemment (cf. consid. 4.4.3), la pose d'un écran vitré devant les fenêtres à l'est ne constitue pas une mesure au sens de l'art. 31 al. 1 let. b OPB; en d'autres termes, ces ouvertures ne sauraient être qualifiées de fenêtres d'aération, puisqu'elles ne peuvent pas - par définition - garantir le respect des VLI au milieu de la fenêtre ouverte (art. 39 al. 1 OPB; cf. ATF 142 II 100 consid. 3 p. 104). Une telle mesure d'isolation acoustique (cf. art. 32 al. 2 OPB) doit néanmoins être prise en considération dans le cadre de la pesée des intérêts commandée par l'art. 31 al. 2 OPB, le cas échéant, en faveur du projet discuté, notamment parce qu'elle permet d'éviter la réalisation de façades borgnes, en zone urbaine dense destinée à l'habitation et exposée au bruit (cf. ATF 142 II 100 consid. 4.6 p. 110 s.; voir également, pour le cas d'espèce, art. 6 al. 1 RPPA, qui proscrit notamment les murs pignons borgnes). En l'occurrence, cette mesure d'isolation ne saurait cependant, faute notamment de constituer une véritable fenêtre d'aération, justifier le fait qu'aucune mesure complémentaire n'ait été prise sur les façades sud. Or, celles-ci sont exposées à des dépassements de 7 à 8 dB(A) la nuit, ce qui ne peut être qualifié de "peu important" ou "mesuré" (cf. ATF 145 II 189 consid. 8.3.3 p. 198; ATF 142 II 100 consid. 4.6 p. 111). En outre, rien au dossier ne permet de conclure que des aménagements supplémentaires seraient techniquement exclus, voire disproportionnés. Ainsi, compte tenu de l'intérêt de santé publique important poursuivi par le législateur fédéral par l'adoption des normes en matière de protection contre le bruit (cf. ATF 142 II 100 consid. 4.3 et 4.4 p. 108 s.), le projet ne saurait en l'état être mis au bénéfice du régime dérogatoire de l'art. 31 al. 2 OPB. 4.5.4 Il s'ensuit que le recours doit également être admis pour ce second motif, ce qui conduit non seulement à l'annulation de l'arrêt attaqué, mais également à l'annulation des décisions de la municipalité du 7 février 2018 levant l'opposition et délivrant l'autorisation de construire, cette dernière englobant la synthèse CAMAC du 16 novembre 2017, qui comprend notamment l'assentiment de la DGE.
fr
Art. 22 LPAmb; art. 31 cpv. 1 lett. a e b, art. 31 cpv. 2 OIF. Permesso di costruzione nelle zone esposte ai rumori; disposizione dei locali e misure di costruzione suscettibili di proteggere l'edificio. Rilascio di un permesso di costruzione nell'ipotesi in cui tali misure non permettano il rispetto dei valori limite d'immissione (VLI). Il rilascio di un permesso di costruzione in un settore esposto al rumore presuppone che tutte le misure di protezione ragionevolmente esigibili siano state adottate, sia che si tratti della disposizione dei locali sensibili al rumore o di eventuali misure di costruzione, ciò che deve risultare dalla decisione impugnata (consid. 4.4.2 e 4.4.3). Qualora sia evidente che, nonostante queste misure, i VLI non possano essere rispettati, il permesso di costruzione può nondimeno essere rilasciato, nella misura in cui il progetto presenti un interesse preponderante (art. 31 cpv. 2 OIF), segnatamente in relazione alla pianificazione del territorio (consid. 4.5.2). Occorre considerare anche l'importante interesse della sanità pubblica perseguito dalla protezione dai rumori, in particolare l'entità dei superamenti dei VLI e le misure acustiche prese (art. 32 cpv. 2 OIF) (consid. 4.5.3). Nella fattispecie, i superamenti sono troppo importanti e le misure acustiche insufficienti per porre il progetto al beneficio del regime derogatorio dell'art. 31 cpv. 2 OIF, nonostante il suo interesse sotto il profilo della pianificazione del territorio (consid. 4.5.3).
it
administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-187%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,683
146 II 201
146 II 201 Sachverhalt ab Seite 202 A. X. (geb. 1977) kommt aus Burkina Faso und hielt sich als Künstler im Schengenraum auf. Am 13. September 2018 ersuchte er in der Schweiz um Asyl. Das Staatssekretariat für Migration (SEM) lehnte sein Gesuch am 1. November 2018 ab und hielt ihn an, das Land zu verlassen. Die hiergegen gerichtete Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht blieb ohne Erfolg. Der Ausländer- und Bürgerrechtsdienst (ABD) der Kantonspolizei Bern buchte für den 21. Juni 2019 einen unbegleiteten Rückflug für X. Das Amt für Migration und Personenstand des Kantons Bern nahm ihn am 17. Juni 2019 in Ausschaffungshaft. Das kantonale Zwangsmassnahmengericht genehmigte diese tags darauf bis zum 17. September 2019. Nachdem X. sich am 21. Juni 2019 geweigert hatte, den Rückflug anzutreten, wurde er in die Ausschaffungshaft zurückversetzt. Deren Vollzug erfolgte zuerst wiederum im Regionalgefängnis Bern und hernach im Ausschaffungsgefängnis Moutier. B. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern hiess am 12. Juli 2019 die von X. gegen den Entscheid des kantonalen Zwangsmassnahmengerichts eingereichte Beschwerde teilweise gut. Es stellte fest, dass der Vollzug der Ausschaffungshaft vom 21. bis zum 27. Juni 2019 im Regionalgefängnis Bern unrechtmässig erfolgt war, da er in dieser Zeit mit einer oder mehreren Personen in Untersuchungshaft bzw. im Strafvollzug in einer gemeinsamen Zelle untergebracht worden war. Anders verhalte es sich für die Haft vom 17. bis zum 20. Juni 2019: In dieser Zeit sei X. im Trakt für Administrativhaft des Regionalgefängnisses Bern gesondert von Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug festgehalten worden; es entspreche dem Willen des Gesetzgebers den Kantonen zu ermöglichen, den Vollzug der Ausschaffungshaft ausnahmsweise in separat geführten Abteilungen von Strafvollzugseinrichtungen vollziehen zu können. (...) C. X. beantragt vor Bundesgericht, "in Ergänzung von Ziff. 1 des Dispositivs des angefochtenen Urteils [...] festzustellen, dass der Vollzug [seiner] Ausschaffungshaft [...] im Regionalgefängnis Bern vom 18. Juni bis zum 27. Juni 2019 und nicht nur vom 21. Juni 2019 bis zum 27. Juni 2019 rechtswidrig" gewesen sei. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei mit dem übergeordneten, von der Schweiz übernommenen Schengen-Besitzstand unvereinbar. Der Administrativtrakt des Regionalgefängnisses Bern sei keine spezielle Hafteinrichtung, die ausschliesslich dem Vollzug der Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft diene. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Art. 81 Abs. 2 AIG (bis zum 1. Januar 2019: AuG; SR 142.20) sah ursprünglich vor, dass die ausländerrechtlich begründete Administrativhaft "in geeigneten Räumlichkeiten" zu vollziehen war (Fassung gemäss Art. 2 Ziff. 1 des Bundesbeschlusses vom 18. Juni 2010 über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EG betreffend die Übernahme der EG-Rückführungsrichtlinie, in Kraft seit 1. Juni 2011 [AS 2010 5925 ff., 5932; BBl 2009 8881 ff., 8901]; Anhang Ziff. 1 der Änderung des Asylgesetzes vom 14. Dezember 2012, in Kraft seit 1. Februar 2014 [AS 2013 4375 ff., 4390]). Diese Regelung erging in Umsetzung von Art. 16 der Richtlinie 2008/115 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (sog. "Rückführungsrichtlinie"; ABl. L 348 vom 24. Dezember 2008 S. 98 ff.). Das Bundesgericht hielt in Auslegung von Art. 81 Abs. 2 AIG (in der Fassung vom 18. Juni 2010; vgl. ANDREAS ZÜND, in: Migrationsrecht, Spescha/Thür/Zünd/Bolzli [Hrsg.], 2. Aufl. 2009, N. 3 zu Art. 81 AuG) fest, dass die Zusammenlegung mit Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug zu vermeiden sei. Der besonderen Situation der ausländerrechtlich festgehaltenen Personen könne am besten in Gebäuden Rechnung getragen werden, welche auf deren spezifischen Bedürfnisse ausgerichtet seien; der Vollzug von ausländerrechtlicher Administrativhaft in anderen Haftanstalten sei bei Einhaltung des Trennungsgebots jedoch nicht zum Vornherein ausgeschlossen (BGE 123 I 221 E. II lit. b S. 231; BGE 122 II 49 E. 5a S. 53, BGE 122 II 299 E. 3c S. 304). 2.2 Dabei habe aber - so das Bundesgericht weiter - der Anspruch der ausländerrechtlich festgehaltenen Person auf soziale Kontakte gewahrt zu bleiben: Es müssten nicht nur hinreichende Besuche durch auswärtige Personen erlaubt sein, sondern auch soziale Kontakte mit anderen ausländerrechtlich festgehaltenen Personen ermöglicht werden, was die regelmässige - aber nicht unbedingt dauernde - Benützung eines Gemeinschaftsraums oder gemeinschaftliche Aktivitäten (Sport im Gefängnishof, weitere Tätigkeiten in anderen Räumen usw.) über den obligatorischen einstündigen Spaziergang hinaus erforderlich mache (BGE 122 II 299 E. 5a S. 308). Aufgrund des Haftzwecks gelte bei der Administrativhaft ein freieres Haftregime als bei anderen Häftlingskategorien. Die entsprechenden Rechte dürften jeweils nur soweit beschränkt werden, als sich dies zur Gewährleistung des Haftzwecks und zur Aufrechterhaltung des ordnungsgemässen Anstaltsbetriebs als nötig erweise (BGE 122 II 299 E. 3b; Urteil 2A.545/2001 vom 4. Januar 2002 E. 3 [Regionalgefängnis Bern]). Die Trenung der Administrativhäftlinge von anderen Gefangenen solle auch äusserlich zeigen, dass die Festhaltung nicht im Zusammenhang mit einer Straftat steht, sondern einen rein administrativen Hintergrund hat. 2.3 Je länger die Festhaltung dauert, desto weniger einschneidend dürfen nach der Praxis die Freiheitsbeschränkungen für administrativ festgehaltene Drittstaatsangehörige sein: Bei einer lediglich kurzen Festhaltung - etwa zur Vorführung für die Haftprüfungsverhandlung - könnten zeitlich so kurz wie möglich weitergehendere Restriktionen hingenommen werden als bei einer absehbar länger dauernden administrativen Festhaltung (BGE 122 II 299 E. 3b S. 303; Urteile 2C_169/2008 vom 18. März 2008 E. 4.5 [Flughafengefängnis Zürich] und 2C_661/2007 vom 17. Dezember 2007 E. 2.2.1 in fine [Regionalgefängnis Bern]; vgl. zu den Haftbedingungen: ANDREAS ZÜND, in: Migrationsrecht, Spescha/Thür/Zünd/Bolzli [Hrsg.], 5. Aufl. 2019, N. 3 zu Art. 81 AIG; CARONI/SCHEIBER/PREISIG/ZOETEWEIJ, Migrationsrecht, 4. Aufl. 2018, S. 292 ff.; BAHAR IREM CATAK KANBER, Die ausländerrechtliche Administrativhaft, 2017, S. 253 ff.; CHATTON/MERZ, IN: Code annoté de droit des migrations, Bd. II: Loi sur les étrangers, Nguyen/Amarelle [Hrsg.], 2017, N. 14 ff. zu Art. 81 AuG; MARTIN BUSINGER, Ausländerrechtliche Haft, Die Haft nach Art. 75 ff. AuG, 2015, S. 300 ff.; TARKAN GÖKSU, IN: Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], Caroni/Gächter/Thurnherr [Hrsg.], 2010, N. 10 ff. zu Art. 81 AuG; THOMAS HUGI YAR, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser [Hrsg.], Ausländerrecht, 2. Aufl. 2009, N. 10.129 ff.). 3. 3.1 Die Schweiz ist 2018 bezüglich ihrer Haftpraxis und den Haftbedingungen durch die EU evaluiert worden: Im Rahmen der Empfehlungen vom 14. Mai 2019 zur Beseitigung der 2018 bei der Evaluierung der Anwendung des Schengen-Besitzstands im Bereich der Rückkehr/Rückführung festgestellten Mängel legte der Rat der Europäischen Union der Schweiz insbesondere nahe, ihre nationalen Rechtsvorschriften zur Inhaftierung von illegal anwesenden Drittstaatsausländern zu ändern sowie "unverzüglich Massnahmen" zu ergreifen, um sicherzustellen, dass die Abschiebehaft - wie in Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115 vorgeschrieben - grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen erfolgt und die Unterbringung in gewöhnlichen Haftanstalten nur im Ausnahmefall zur Anwendung kommt (vgl. den Durchführungsbeschluss des Rates vom 14. Mai 2019 zur Festlegung einer Empfehlung zur Beseitigung der 2018 bei der Evaluierung der Anwendung des Schengen-Besitzstands im Bereich der Rückkehr/Rückführung durch die Schweiz festgestellten Mängel; Interinstitutionelles Dossier 2019/0046 [NLE]). Wenn auf die Unterbringung in gewöhnlichen Haftanstalten zurückgegriffen werden müsse, "sollte sichergestellt werden, dass die Trennung von den gewöhnlichen Strafgefangenen durch geeignete Mittel gewährleistet" sei, "welche den administrativen Charakter der Inhaftierung in vollem Umfang widerspiegelten; so sollte es sich bei diesen Mitteln etwa nicht um die Einsperrung von Drittstaatsangehörigen in ihren Zellen handeln" (vgl. auch den Zehnten Bericht des EJPD vom 14. Juni 2019 zuhanden der GPK-EJPD, Stand der Umsetzung von Schengen/Dublin 2018/2019, S. 26). 3.2 Nach Art. 16 Abs. 1 Satz 1 Richtlinie 2008/115 hat die Inhaftierung grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen zu erfolgen. Fehlen in einem Mitgliedsstaat solche speziellen Hafteinrichtungen und ist die Unterbringung in gewöhnlichen Haftanstalten nötig, so werden in Haft genommene Drittstaatsangehörige gesondert von den gewöhnlichen Strafgefangenen untergebracht (Art. 16 Abs. 1 Satz 2 Richtlinie 2008/115). Die Schweiz hat im Rahmen des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 2018 zur Änderung des Ausländergesetzes ("Verfahrensregelungen und Informationssysteme") Art. 81 Abs. 2 AIG neu formuliert; Ziel war es, die nationale Regelung im Rahmen der Schengen-Assoziierung (erneut) an die Formulierung und die Auslegung von Art. 16 Abs. 1 Richtlinie 2008/115 durch den EuGH anzupassen. Der vom Bundesrat vorgeschlagene Text lautete (BBl 2018 1769 ff., 1773): 2 Die Haft ist in Haftanstalten zu vollziehen, die ausschliesslich dem Vollzug der Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft dienen. Soweit dies aus Kapazitätsgründen nicht möglich ist, sind die inhaftierten Ausländerinnen und Ausländer gesondert von Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug unterzubringen. Art. 81 Abs. 2 AIG wurde in den parlamentarischen Beratungen umformuliert und lautet heute wie folgt (Fassung gemäss Ziff. I des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 2018 [Verfahrensregelungen und Informationssysteme], in Kraft seit 1. Juni 2019 [AS 2019 1413 ff., 1417; BBl 2018 1685 ff., 1738]): 2 Die Haft ist in Hafteinrichtungen zu vollziehen, die dem Vollzug der Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft dienen. Ist dies insbesondere aus Kapazitätsgründen in Ausnahmefällen nicht möglich, so sind die inhaftierten Ausländerinnen und Ausländer gesondert von Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug unterzubringen. 3.3 3.3.1 Umstritten ist die Tragweite des neu formulierten Art. 81 Abs. 2 AIG in der Fassung vom 14. Dezember 2018. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern geht davon aus, dass die Vorlage des Bundesrats zwar vorgesehen habe, die (ausländerrechtliche) Festhaltung in Haft anstalten zu vollziehen, die ausschliesslich diesem Zwecke dienen dürften. Der Gesetzgeber habe den Wortlaut des bundesrätlichen Vorschlags jedoch abgeändert, indem er von Hafteinrichtungen spreche und auf die Ausschliesslichkeit des Anstaltszwecks verzichtet habe. Die entsprechenden sprachlichen Anpassungen könnten als "Klarstellung verstanden werden, dass nicht das Erfordernis eines separaten Gebäudes im Vordergrund" stehe, "sondern die Einrichtung als solche, d.h. eine Infrastruktur, die ein auf die Administrativhaft zugeschnittenes Haftregime" erlaube. Das nicht infrage gestellte Trennungsgebot werde auch dann eingehalten, wenn in Ausnahmesituationen Personen in Administrativhaft nicht in separaten Hafteinrichtungen gemäss Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG, sondern in einer separaten Zelle untergebracht würden. Dass eine bloss "zellenweise Trennung" der Administrativhäftlinge von den übrigen Häftlingen den Anforderungen gemäss Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG nicht entspreche und nur in Ausnahmefällen für kurzfristige Aufenthalte infrage komme, sei unbestritten. Aus den Materialien ergebe sich, dass mit den gewählten Formulierungen vermieden werden sollte, dass "ausländische Personen bei Vollbelegung der kantonalen Hafteinrichtungen zum Vollzug weniger Hafttage in einen anderen Kanton gefahren, dort untergebracht und für den Vollzug wieder zurückgebracht werden" müssten. Diese Meinung habe sich in der parlamentarischen Debatte durchgesetzt und Art. 81 Abs. 2 Satz 2 AIG sei insofern angepasst worden, als der Ausnahmegrund für den Vollzug der ausländerrechtlichen Administrativhaft ausserhalb einer getrennten Vollzugsanstalt in einem abgegrenzten Vollzugstrakt für Ausschaffungshäftlinge im Rahmen einer normalen Strafanstalt nicht nur bei Kapazitätsengpässen, sondern auch aus anderen Gründen erfolgen könne (AB 2018 N 1667 f.; AB 2018 S 846 f.). Mit den Vorgaben und Geboten, die sich im Einzelfall aus dem einschlägigen und von der Schweiz übernommenen Schengenrecht ergeben, hat sich die Vorinstanz indessen nicht weiter auseinandergesetzt. 3.3.2 Der Beschwerdeführer macht seinerseits geltend, Art. 81 Abs. 2 AIG sei richtlinienkonform auszulegen. Alleine aufgrund kleiner Wortänderungen ("Haftanstalt" statt "Hafteinrichtung") gegenüber dem bundesrätlichen Entwurf könne nicht darauf geschlossen werden, dass der Gesetzgeber nicht in Übereinstimmung mit Art. 16 Abs. 1 Richtlinie 2008/115 habe legiferieren wollen. Die gesetzessystematische und -logische Auslegung ergebe, dass mit der Hafteinrichtung nach Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG ein besonderes Gebäude gemeint sei und mit der ausnahmsweisen Unterbringung eine solche in einem gesonderten Trakt einer gewöhnlichen Haftanstalt, der ein liberaleres Regime zulasse. Seine Unterbringung vom 18. Juni bis zum 20. Juni 2019 sei nicht in einer speziellen Hafteinrichtung i.S. von Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG erfolgt, sondern lediglich gesondert von Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug. Die Behörden hätten von Art. 81 Abs. 2 Satz 2 AIG Gebrauch gemacht. Eine entsprechende Unterbringung sei nach dem Gesetzeswortlaut nur in nachgewiesenen Ausnahmefällen zulässig. Das Verwaltungsgericht habe - so der Beschwerdeführer weiter - trotz seiner Hinweise auf die Ausnahmesituation nicht dargelegt, inwiefern bei ihm eine entsprechende Notwendigkeit bestand. Die Berner Behörden hätten es nicht nur unterlassen, schweizweit nach einer alternativen Unterbringung zu suchen, wozu sie nach dem neuen Art. 81 Abs. 2 AIG verpflichtet gewesen wären, sondern hätten auch keine richtlinienkonforme Alternativen innerhalb des Kantons geprüft, obwohl das für den ausschliesslichen Vollzug von ausländerrechtlicher Administrativhaft konzipierte Regionalgefängnis Moutier in der interessierenden Zeitperiode nicht voll belegt gewesen sei. 4. 4.1 Das Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst heraus auszulegen, d.h. nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Bei der Auslegung neuerer Bestimmungen kommt den Materialien eine besondere Stellung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis in dieser Situation eine von den Materialien abweichende Lösung kaum nahelegen (BGE 144 I 242 E. 3.1.2 S. 251 f.; BGE 142 IV 401 E. 3.3 S. 403 f., BGE 142 IV 1 E. 2.4.1 S. 3 f.; je mit Hinweisen). 4.2 Zusätzlich zu diesen allgemeinen Auslegungsregeln ist in Fällen, welche das Schengenabkommen betreffen, die Vereinbarkeit der schweizerischen Umsetzungsgesetzgebung mit den einschlägigen unionsrechtlichen Vorgaben zu beachten. 4.2.1 Die Neuformulierung von Art. 81 Abs. 2 AIG soll den schengenrechtlichen Vorgaben und der EuGH-Rechtsprechung zu den Festhaltungsbedingungen Rechnung tragen; die entsprechende Gesetzesanpassung in Art. 81 AIG erfolgte gerade zu diesem Zweck (BBl 2018 1685, 1712 Ziff. 2.7.1; vgl. das Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [SAA; SR 0.362.31]). 4.2.2 Die Schweiz hat sich, vorbehältlich von Art. 7 des Abkommens ("Beendigungsverfahren"), verpflichtet, die bestehenden wie die künftigen schengenrechtlich relevanten Bestimmungen des Unionsrechts zu akzeptieren, umzusetzen und anzuwenden (vgl. Art. 2 Abs. 3 SAA). Die mangelhafte Umsetzung von Schengenrecht kann im Rahmen des Abkommens zwar nicht direkt sanktioniert werden, aber sie kann zu einer uneinheitlichen Auslegung und Anwendung des Schengenbesitzstands führen und damit den Bestand der Assoziierung als solche gefährden (vgl. Art. 7 SAA). 4.2.3 Das Bundesgericht beachtet die Rechtsprechung des EuGH auslegungsweise, zumal die Rechtsübernahme im Rahmen des Schengenabkommens "dynamisch" erfolgt. Es tut dies im Interesse einer einheitlichen Rechtsanwendung durch die verschiedenen Mitgliedsstaaten, zur Durchsetzung des Grundsatzes der Parallelität der Rechtsordnungen in den schengenrelevanten Bereichen sowie zur Erfüllung der völkerrechtlich übernommenen Verpflichtungen der Schweiz (vgl. Art. 2 Abs. 3 SAA und Art. 31 Abs. 1 des Wiener Abkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge [SR 0.111]). Die nationale Umsetzungsgesetzgebung in Art. 81 Abs. 2 AIG erfolgte, um die Festhaltebedingungen an die schengenrechtlichen Vorgaben anzupassen (vgl. vorstehende E. 3.2). Das Bundesgericht legt Art. 81 Abs. 2 AIG deshalb unionsrechtskonform aus, d.h. in einer möglichst grossen Übereinstimmung mit den Vorgaben der Rückführungsrichtlinie und der einschlägigen Rechtsprechung des EuGH dazu (vgl. PAUL-LUKAS GOOD, Die Schengen-Assoziierung der Schweiz, Diss. St. Gallen 2010, S. 247 ff.). 4.3 4.3.1 Zum gleichen Resultat führt die unionsrechtliche Praxis über die direkte Anwendbarkeit von Richtlinienbestimmungen (vgl. HAAG/KOTZUR, in: Die Europäische Union, Bieber/Epiney/Haag/Kotzur [Hrsg.], 13. Aufl. 2019, § 6 N. 34;BREITENMOSER/WEYENETH, Europarecht, 3. Aufl. 2017, N. 259; JAAG/HÄNNI, Europarecht, 4. Aufl. 2015, N. 2119 ff.; Urteil des EuGH vom 19. Januar 1982 C-8/81 Becker, Slg. 1982 00053 Randnr. 25). Diese kann im Rahmen der bundesgerichtlichen Auslegung schengenrelevanter Vorgaben analog beigezogen werden. Danach können Richtlinienbestimmungen ausnahmsweise eine unmittelbare Wirkung entfalten, (1) wenn sie nicht fristgerecht oder korrekt in das innerstaatliche Recht umgesetzt wurden; (2) die Regelung sich als genügend bestimmt und unbedingt formuliert erweist und (3) sie dem Betroffenen Rechte gegenüber dem Staat einräumt. 4.3.2 Art. 16 Abs. 1 Richtlinie 2008/115 regelt im Interesse der illegal anwesenden drittstaatsangehörigen Person deren Haftbedingungen während ihrer Festhaltung zum Zweck der Ausschaffung in hinreichend bestimmter und justiziabler Art und Weise. Hat der Gesetzgeber nicht nach den Vorgaben der Rückführungsrichtlinie legiferiert, kann der Betroffene sich direkt auf Art. 16 Abs. 1 Richtlinie 2008/115 stützen, um geltend zu machen, Art. 81 Abs. 2 AIG sei aufgrund einer unvollständigen oder fehlerhaften Umsetzung in Verletzung des Richtlinienrechts auf ihn angewendet worden. Ist der Gesetzgeber zu Ungunsten der betroffenen Person vom Richtlinienrecht bzw. dessen Auslegung durch den EuGH abgewichen, kann der einzelne Fall auch direkt in Anwendung von Art. 16 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie beurteilt werden (so auch CHATTON/MERZ, a.a.O., N. 22 in fine zu Art. 81 AuG). 5. Der Gerichtshof hat sich zur Auslegung von Art. 16 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie im Jahr 2014 geäussert: 5.1 Im Urteil Bero/Bouzalmate vom 17. Juli 2014 (C-473/13 und C-514/13) hielt er fest, dass Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie den Grundsatz aufstelle, dass die Inhaftierung von illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen zum Zweck der Abschiebung in speziellen Hafteinrichtungen zu erfolgen habe. Werde die Festhaltung wegen des Fehlens spezieller Hafteinrichtungen in gewöhnlichen Haftanstalten vollzogen, müssten die in Haft genommenen illegal anwesenden Drittstaatsangehörigen gesondert von den gewöhnlichen Strafgefangenen untergebracht werden; der Grundsatz der Unterbringung in nicht speziell hierfür vorgesehenen Hafteinrichtungen sei als Ausnahme zur Grundregel der Unterbringung in speziellen Hafteinrichtungen (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 Richtlinie 2008/115) eng auszulegen (Randnr. 25 des Urteils Bero/Bouzalmate, a.a.O., vgl. JULIAN AUGUSTIN, Die Rückführungsrichtlinie der Europäischen Union, 2016, S. 470 ff.; SERGO MANANASHVILI, in: EU Immigration and Asylum Law, Hailbronner/Thym [Hrsg.], 2. Aufl. 2016, N. 5 f.zu Art. 16 der Rückführungsrichtlinie; CARSTEN HÖRICH, Abschiebungen nach europäischen Vorgaben, 2015, S. 185 ff.). Art. 16 Abs. 1 Satz 2 der Rückführungsrichtlinie sieht vor, dass - im Rahmen der entsprechend engen Auslegung der Ausnahmebestimmung - die Festhaltung nur aus besonderen Gründen auch in einem von den Strafgefangenen abgesonderten Bereich einer ordentlichen Justizvollzugsanstalt erfolgen kann. 5.2 5.2.1 Ein Mitgliedsstaat ist - so der EuGH - auch dann verpflichtet, illegal anwesende Drittstaatsangehörige grundsätzlich in einer speziellen Hafteinrichtung in Abschiebungshaft zu nehmen, "wenn er föderal strukturiert ist und die nach nationalem Recht für die Anordnung und Vollziehung einer solchen Haft zuständige föderale Untergliederung über keine entsprechende Hafteinrichtung" verfügt. Nicht erforderlich ist, dass jede föderale Untergliederung selber spezielle Haftanstalten errichtet; es muss jedoch sichergestellt sein, dass die zuständigen Behörden einer föderalen Untergliederung, die nicht über solche Hafteinrichtungen verfügt, die abzuschiebenden Drittstaatsangehörigen in speziellen Hafteinrichtungen in anderen föderalen Untergliederungen festhalten können (Urteil Bero/Bouzalmate, a.a.O., Randnr. 31; AuGUSTIN, a.a.O., S. 471; HÖRICH, a.a.O., S. 186-193). Ein föderaler Staat kann sich dieser Verpflichtung nicht mit der Begründung entziehen, dass weder er noch die föderale Untereinheit über spezielle Hafteinrichtungen verfügten. Dies gilt auch für die Schweiz. 5.2.2 Art. 16 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie umfasst die Pflicht der einzelnen Staaten, für eine ausreichende Kapazität an Unterbringungsmöglichkeiten in speziellen Hafteinrichtungen zu sorgen (MANANASHVILI, a.a.O., N. 5 zu Art. 16 der Rückführungsrichtlinie; AUGUSTIN, a.a.O., S. 472 ff.). In den Räumlichkeiten der speziellen Hafteinrichtung ist eine Ausstattung und Gestaltung des Umfelds vorzusehen, die - soweit wie möglich - den Eindruck einer Gefängnisumgebung vermeiden und zum Ausdruck bringen, dass die festgehaltenen Personen keine Straftäter sind (AUGUSTIN, a.a.O., S. 478 ff.; zu einem Beispiel für eine "spezielle" Hafteinrichtung: KANBER, a.a.O., S. 260). Bei den "speziellen" Festhaltungszentren muss es sich um Einrichtungen handeln, die dazu bestimmt sind, Abschiebungshäftlinge in einer Einrichtung mit lockereren Festhaltungsbedingungen (Aussenkontakte, Telefonmöglichkeiten, Zugang zu Internet usw.) aufzunehmen und zu betreuen (AUGUSTIN, a.a.O., S. 477). Entsprechende Projekte werden - wie in anderen europäischen Staaten - auch in der Schweiz derzeit umgesetzt (vgl. etwa die Schaffung des Ausschaffungsgefängnisses Moutier). Der Bund kann den Bau und die Einrichtung kantonaler Haftanstalten, die ausschliesslich dem Vollzug der Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft sowie kurzfristigen Festhaltungen dienen und eine bestimmte Grösse aufweisen, dementsprechend ganz oder teilweise finanzieren (vgl. Art. 82 Abs. 1 AIG). 5.2.3 Ergänzend kann darauf hingewiesen werden, dass der Deutsche Bundesgerichtshof in Anwendung von Art. 16 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie zum Schluss gekommen ist, dass die Unterbringung eines Betroffenen in einem gesonderten Gebäude auf dem Gelände einer Justizvollzugsanstalt nicht als Unterbringung in einer "speziellen Hafteinrichtung" gelten könne, wie dies Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115 voraussetze. Eine gesonderte Unterbringung von Betroffenen auf dem Gelände einer gewöhnlichen Haftanstalt bilde keine Unterbringung in einer speziellen Hafteinrichtung im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie (Beschlüsse des Deutschen Bundesgerichtshofs vom 25. Mai 2014 [V ZB 137/14] Rz. 9 und vom 17. September 2014 [V ZB 189/13] Rz. 5). Diesbezüglich einschlägige Entscheide von anderen Unionsstaaten bestehen offenbar noch nicht. 5.3 Die Nutzung spezieller Einrichtungen ist die Regel. Die Ausnahmebestimmung, wonach eine Unterbringung - bei Trennung der festgehaltenen Drittstaatsangehörigen von den anderen Insassen - auch in gewöhnlichen Haftanstalten erfolgen kann (Art. 16 Abs. 1 Satz 2 Richtlinie 2008/115 bzw. Art. 81 Abs. 2 Satz 2 AIG), bildet die Ausnahme. Diese kann namentlich zur Anwendung kommen, wenn sich aufgrund unvorhersehbarer quantitativer Schwankungen bei illegalen Migrationsströmen die Zahl der Inhaftierten sprunghaft erhöht - dabei jedoch noch keine "Notlage" besteht, die zur Anwendung von Art. 18 Richtlinie 2008/115 führt - und die Unterbringung der Inhaftierten in speziellen Einrichtungen auch für einen Mitgliedsstaat zu einem Problem wird, der normalerweise über eine angemessene/ausreichende Zahl von Plätzen in speziellen Einrichtungen verfügt (Anhang der Empfehlung der Kommission vom 16. November 2017 für ein gemeinsames "Rückkehr-Handbuch", das von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Durchführung rückkehrbezogener Aufgaben heranzuziehen ist, C [2017] 6505 final, S. 91). 5.4 Der Generalanwalt hielt zum Ausnahmetatbestand von Art. 16 Abs. 1 Satz 2 Richtlinie 2008/115 in seinen Schlussanträgen in den Verfahren Bero/Bouzalmate fest, dass ein Mitgliedsstaat, mit Ausnahme von Notlagen (vgl. Art. 18 Richtlinie 2008/115), die abzuschiebenden Drittstaatsangehörigen nur dann in einer gewöhnlichen Haftanstalt unterbringen darf, wenn aussergewöhnliche und berechtigte Gründe hierfür sprächen, in denen unbestreitbar zum Ausdruck komme, dass die Abwägung der Interessen diese Lösung gebiete. Wenn sich ein Mitgliedsstaat mit Schwierigkeiten in Zusammenhang mit der Unterbringung eines abzuschiebenden Migranten konfrontiert sehe, müsse er auf der Grundlage einer Beurteilung des Einzelfalls die Gründe darlegen, weshalb die Unterbringung in einer gewöhnlichen Haftanstalt erfolge bzw. erfolgen müsse, wobei die Trennung des Migranten von den gewöhnlichen Strafgefangenen immer gewährleistet zu bleiben habe (vgl. die Schlussanträge des Generalanwalts in den Rechtssachen Bero [C-473/13], Bouzalmate [C-514/13] und Pham [C-474/13]), Randnr. 136). Zwar sind die Ausführungen des Generalanwalts nicht verbindlich, es ergibt sich daraus jedoch, auf welchem Hintergrund und im Rahmen welcher allgemeinen Überlegungen der jeweilige Entscheid des EuGH ergangen ist. 6. 6.1 Der Bundesrat wies in seiner Botschaft zur Neuformulierung von Art. 81 Abs. 2 AIG darauf hin, dass die Rückführungsrichtlinie sowie die einschlägige Rechtsprechung des EuGH eine spezifische Haftinfrastruktur für die Ausschaffungshaft voraussetzten; bezweckt sei eine "echte" Trennung zwischen Personen in Administrativhaft und solchen im Strafvollzug (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115). Fehlten die erforderlichen Kapazitäten, könne eine klar getrennte Infrastruktur für die Administrativhaft in anderen Haftanstalten eingerichtet werden (vgl. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2008/115). Die Kapazitäten in speziellen Vollzugsanstalten seien nur dann nicht ausreichend, wenn schweizweit ein entsprechender Engpass bestehe oder sich die Verschiebung in Anbetracht der Haftdauer als undurchführbar erweise (ZÜND, a.a.O., 5. Aufl. 2019, N. 3 zu Art. 81 AIG; vgl. die Botschaft Verfahrensnormen und Informationssysteme, a.a.O., 1712 bzw. 1738 Ziff. 2.7.1). 6.2 6.2.1 An der vom Bundesrat vorgeschlagenen Lösung hat der Gesetzgeber im Wortlaut geringfügige Korrekturen vorgenommen. Beide Räte gingen davon aus, dass das Trennungsgebot nicht infrage gestellt werde. Dieses sei beizubehalten, was "sehr wichtig" erscheine; nur bei kurzfristigen Wechseln und Verlegungen für wenige Tage, beispielsweise, weil sich die kantonale Zuständigkeit für kurze Zeit ändere, solle es nicht zu hohen Kosten kommen (AB 2018 S 847 f.). Es sei insbesondere zu vermeiden, dass ausländische Personen bei Vollbelegung der eigenen separaten Hafteinrichtungen zum Vollzug weniger Hafttage in einen anderen Kanton gefahren, dort untergebracht und für den Vollzug wieder zurückgeführt werden müssten (AB 2018 N 1667). Auch nach der Lesart des schweizerischen Gesetzgebers braucht es somit gute Gründe, welche die Ausnahme von der Unterbringung in spezifischen Einrichtungen rechtfertigen. 6.2.2 Ausgangspunkt der Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung, wie sie inzwischen in Kraft steht. Dabei ist es erforderlich und möglich, den geltenden Art. 81 Abs. 2 AIG europa- und richtlinienkonform auszulegen (vgl. vorstehende E. 4.2): Die Zulässigkeit einer separaten Festhaltung in einem besonderen Trakt eines Regionalgefängnisses kann nur im Bereich weniger Stunden oder Tage liegen; im Übrigen hat die Festhaltung in speziell hierfür konzipierten Einrichtungen zu erfolgen, deren Haftbedingungen und baulichen Elemente generell unterstreichen, dass die Festhaltung administrativer Natur ist und in keinem Zusammenhang mit einem Strafvollzug oder einer Untersuchungshaft steht. Es wird damit betont, dass es sich um eine eng auszulegende Ausnahmeregel vom Grundsatz der getrennten Unterbringung in speziellen, hierfür konzipierten und für freiere Festhaltungsbedingungen geeigneteren Gebäuden handelt, die auch äusserlich erkennen lassen, dass es sich um den Vollzug einer administrativen Massnahme von sich illegal im Land aufhaltenden Drittstaatsangehörigen und um keine Sanktion für eine Straftat handelt. Der EuGH hat sich zur Zulässigkeit einer Regelung, die wie Art. 81 Abs. 2 AIG in seiner heutigen Fassung kurzfristig mit Blick auf die Praktikabilität aus einem gewichtigen Grund eine Einschränkung vom Grundsatz der Unterbringung in einer separaten Vollzugseinrichtung zulässt, noch nicht geäussert. Gemäss dem System des Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie müssen jeweils berechtigte, wesentliche und überwiegende Gründe vorliegen, soll ausnahmsweise die Haft nicht in einer speziellen Hafteinrichtung erfolgen und dennoch mit den schengenrechtlichen Vorgaben übereinstimmen (vgl. Art. 2 Abs. 3 sowie Art. 7 SAA). 7. 7.1 Im konkreten Fall wurde der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 81 Abs. 2 Satz 2 AIG bzw. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 der Rückführungsrichtlinie festgehalten; der eigenständige Trakt im Regionalgefängnis Bern kann nicht als spezielle Anstalt im Sinn von Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie gelten (vgl. die einschlägige Kritik der Haftbedingungen für Auszuschaffende im Regionalgefängnis Bern, in: NATIONALE KOMMISSION ZUR VERHÜTUNG VON FOLTER NKVF, Bericht an den Regierungsrat des Kantons Bern betreffend den Nachfolgebesuch der Nationalen Kommission zur Verhütung von Folter im Regionalgefängnis Bern vom 29. Januar und 28. Februar 2019, N. 18 und 30 sowie III. Zusammenfassung). Dennoch haben die Berner Behörden Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG für die Periode vom 17. bis zum 20. Juni 2019 - gestützt auf die spezifischen Umstände der konkreten Situation im vorliegenden Fall - nicht verletzt: Der Beschwerdeführer hat sich während vier Tagen im Trakt für Administrativinhaftierte des Regionalgefängnisses Bern im Hinblick darauf befunden, dass er gemäss den Vorbereitungen und der Flugreservation innert 96 Stunden ausgeschafft werden sollte; die Behörden befürchteten, dass er sich ihnen hierfür nicht zur Verfügung halten würde. Eine Unterbringung in Moutier hätte den geplanten Ablauf der Ausschaffung übermässig erschwert. Es bestand deshalb vorübergehend ein wesentlicher Grund, den Beschwerdeführer in einer abgetrennten Zone einer normalen, zentral gelegenen Justizvollzugsanstalt unterzubringen (vgl. vorstehend E. 5.4). Anders verhielt es sich nach seiner Rückversetzung in die Festhaltung ab dem 21. Juni 2019; in dieser Zeit hätte er in einer spezialisierten, allenfalls auch entfernter gelegenen Einrichtung im Kanton Bern oder andernorts in der Schweiz verlegt werden müssen, was zu spät geschah; zudem wurde der Beschwerdeführer in unzulässiger Weise in der gleichen Zelle untergebracht wie Strafgefangene. 7.2 Der Beschwerdeführer wurde ab dem 17. Juni 2019 ausländerrechtlich festgehalten, um ihn am 21. Juni 2019 an den Flughafen verbringen zu können, wo sein Rückflug gebucht war. Der Aufenthalt im separaten Trakt des Regionalgefängnisses Bern war planmässig nur für die Verbringung zum Flughafen vorgesehen. Die konkreten Transportmodalitäten bildeten einen wichtigen Grund, um eine kurzfristige Festhaltung - getrennt von anderen Strafhäftlingen - in einer Justizvollzugsanstalt zu rechtfertigen. Der Beschwerdeführer hat mit seinem renitenten Verhalten die Ausschaffung selber verhindert. In der Folge wurde er so schnell wie möglich in das Ausschaffungsgefängnis Moutier verbracht. Gestützt auf das Verhalten des Beschwerdeführers konnte nach der gescheiterten freiwilligen Rückkehr nicht mehr davon ausgegangen werden, dass seine administrative Festhaltung weiterhin nur wenige Stunden/Tage dauern würde, weshalb die Unterbringung ab diesem Zeitpunkt grundsätzlich in einer speziell für Auszuschaffende eingerichteten Anstalt zu erfolgen hatte. 8. Zusammengefasst ergibt sich: Im Grundsatz hat die ausländerrechtliche Festhaltung in speziellen Vollzugsanstalten zu erfolgen; diese müssen über genügend Plätze verfügen (Art. 16 Abs. 1 Richtlinie 2008/115; Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG). In begründeten Ausnahmefällen kann die Haft in ordentlichen Haftanstalten vollzogen werden, wenn die Trennung von den anderen Häftlingen - etwa durch eine eigenständige Abteilung - sichergestellt bleibt und ein administrativ anderweitig nicht bewältigbarer wichtiger Grund für dieses Vorgehen spricht (vgl. vorstehende E. 5.4; hier: kurzfristige Verbringung zum Flughafen). Der Grund für die Unterbringung in einer separaten Abteilung eines normalen Gefängnisses und nicht in einer speziellen Einrichtung - wie von Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie als Regel vorausgesetzt - ist in der Haftverfügung sachgerecht zu begründen, damit der Haftrichter die angegebenen Gründe im Hinblick auf die Zulässigkeit der Haft und der nach Art. 16 der Rückführungsrichtlinie erforderlichen Haftbedingungen überprüfen kann (vgl. Art. 80 Abs. 4 AIG). Die wichtigen Gründe und die konkreten Abklärungen bezüglich der Unterbringung der ausreisepflichtigen Person sind in der Haftverfügung nachvollziehbar darzutun und zu belegen (hier: im Einzelfall kurzfristig organisierte Ausreise als besonderer Grund für eine Ausnahme von einer Unterbringung in einer speziellen Einrichtung). In Notsituationen erlaubt Art. 18 der Rückführungsrichtlinie allgemein von den Regeln über den Festhaltungsvollzug gemäss Art. 16 Abs. 1 Satz 1 abzuweichen. Eine solche Situation besteht derzeit nicht und wird auch von den kantonalen Behörden nicht geltend gemacht.
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Art. 16 Abs. 1 und Art. 18 der Richtlinie 2008/115/EG (Rückführungsrichtline); Art. 81 Abs. 2 AIG (Fassung gemäss Ziff. I des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 2018 [Verfahrensregelungen und Informationssysteme], in Kraft seit 1. Juni 2019). Haftbedingungen für ausländerrechtlich festgehaltene Personen. Die ausländerrechtliche Festhaltung hat grundsätzlich in einer speziellen, nur zu diesem Zweck vorgesehenen Vollzugsanstalt zu erfolgen (Ausschaffungsgefängnis). Sie kann bloss in Ausnahmefällen in ordentlichen Haftanstalten vollzogen werden, sofern die Trennung von den anderen Häftlingen - durch eine eigenständige Abteilung - sichergestellt bleibt und ein administrativ anderweitig nicht bewältigbarer wichtiger Grund für dieses Vorgehen vorliegt (E. 4-6). Der nicht anders zu bewältigende Grund für die Unterbringung in einer separaten Abteilung eines normalen Gefängnisses und nicht in einer speziellen Einrichtung (Ausschaffungsgefängnis) ist in der Haftverfügung eingehend zu begründen (E. 8). Das Bundesgericht bejaht im konkreten Fall das Vorliegen eines wichtigen Grundes für die Festhaltung des Betroffenen in einer abgetrennten Abteilung des Regionalgefängnisses Bern (E. 7).
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administrative law and public international law
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II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-201%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,684
146 II 201
146 II 201 Sachverhalt ab Seite 202 A. X. (geb. 1977) kommt aus Burkina Faso und hielt sich als Künstler im Schengenraum auf. Am 13. September 2018 ersuchte er in der Schweiz um Asyl. Das Staatssekretariat für Migration (SEM) lehnte sein Gesuch am 1. November 2018 ab und hielt ihn an, das Land zu verlassen. Die hiergegen gerichtete Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht blieb ohne Erfolg. Der Ausländer- und Bürgerrechtsdienst (ABD) der Kantonspolizei Bern buchte für den 21. Juni 2019 einen unbegleiteten Rückflug für X. Das Amt für Migration und Personenstand des Kantons Bern nahm ihn am 17. Juni 2019 in Ausschaffungshaft. Das kantonale Zwangsmassnahmengericht genehmigte diese tags darauf bis zum 17. September 2019. Nachdem X. sich am 21. Juni 2019 geweigert hatte, den Rückflug anzutreten, wurde er in die Ausschaffungshaft zurückversetzt. Deren Vollzug erfolgte zuerst wiederum im Regionalgefängnis Bern und hernach im Ausschaffungsgefängnis Moutier. B. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern hiess am 12. Juli 2019 die von X. gegen den Entscheid des kantonalen Zwangsmassnahmengerichts eingereichte Beschwerde teilweise gut. Es stellte fest, dass der Vollzug der Ausschaffungshaft vom 21. bis zum 27. Juni 2019 im Regionalgefängnis Bern unrechtmässig erfolgt war, da er in dieser Zeit mit einer oder mehreren Personen in Untersuchungshaft bzw. im Strafvollzug in einer gemeinsamen Zelle untergebracht worden war. Anders verhalte es sich für die Haft vom 17. bis zum 20. Juni 2019: In dieser Zeit sei X. im Trakt für Administrativhaft des Regionalgefängnisses Bern gesondert von Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug festgehalten worden; es entspreche dem Willen des Gesetzgebers den Kantonen zu ermöglichen, den Vollzug der Ausschaffungshaft ausnahmsweise in separat geführten Abteilungen von Strafvollzugseinrichtungen vollziehen zu können. (...) C. X. beantragt vor Bundesgericht, "in Ergänzung von Ziff. 1 des Dispositivs des angefochtenen Urteils [...] festzustellen, dass der Vollzug [seiner] Ausschaffungshaft [...] im Regionalgefängnis Bern vom 18. Juni bis zum 27. Juni 2019 und nicht nur vom 21. Juni 2019 bis zum 27. Juni 2019 rechtswidrig" gewesen sei. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei mit dem übergeordneten, von der Schweiz übernommenen Schengen-Besitzstand unvereinbar. Der Administrativtrakt des Regionalgefängnisses Bern sei keine spezielle Hafteinrichtung, die ausschliesslich dem Vollzug der Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft diene. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Art. 81 Abs. 2 AIG (bis zum 1. Januar 2019: AuG; SR 142.20) sah ursprünglich vor, dass die ausländerrechtlich begründete Administrativhaft "in geeigneten Räumlichkeiten" zu vollziehen war (Fassung gemäss Art. 2 Ziff. 1 des Bundesbeschlusses vom 18. Juni 2010 über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EG betreffend die Übernahme der EG-Rückführungsrichtlinie, in Kraft seit 1. Juni 2011 [AS 2010 5925 ff., 5932; BBl 2009 8881 ff., 8901]; Anhang Ziff. 1 der Änderung des Asylgesetzes vom 14. Dezember 2012, in Kraft seit 1. Februar 2014 [AS 2013 4375 ff., 4390]). Diese Regelung erging in Umsetzung von Art. 16 der Richtlinie 2008/115 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (sog. "Rückführungsrichtlinie"; ABl. L 348 vom 24. Dezember 2008 S. 98 ff.). Das Bundesgericht hielt in Auslegung von Art. 81 Abs. 2 AIG (in der Fassung vom 18. Juni 2010; vgl. ANDREAS ZÜND, in: Migrationsrecht, Spescha/Thür/Zünd/Bolzli [Hrsg.], 2. Aufl. 2009, N. 3 zu Art. 81 AuG) fest, dass die Zusammenlegung mit Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug zu vermeiden sei. Der besonderen Situation der ausländerrechtlich festgehaltenen Personen könne am besten in Gebäuden Rechnung getragen werden, welche auf deren spezifischen Bedürfnisse ausgerichtet seien; der Vollzug von ausländerrechtlicher Administrativhaft in anderen Haftanstalten sei bei Einhaltung des Trennungsgebots jedoch nicht zum Vornherein ausgeschlossen (BGE 123 I 221 E. II lit. b S. 231; BGE 122 II 49 E. 5a S. 53, BGE 122 II 299 E. 3c S. 304). 2.2 Dabei habe aber - so das Bundesgericht weiter - der Anspruch der ausländerrechtlich festgehaltenen Person auf soziale Kontakte gewahrt zu bleiben: Es müssten nicht nur hinreichende Besuche durch auswärtige Personen erlaubt sein, sondern auch soziale Kontakte mit anderen ausländerrechtlich festgehaltenen Personen ermöglicht werden, was die regelmässige - aber nicht unbedingt dauernde - Benützung eines Gemeinschaftsraums oder gemeinschaftliche Aktivitäten (Sport im Gefängnishof, weitere Tätigkeiten in anderen Räumen usw.) über den obligatorischen einstündigen Spaziergang hinaus erforderlich mache (BGE 122 II 299 E. 5a S. 308). Aufgrund des Haftzwecks gelte bei der Administrativhaft ein freieres Haftregime als bei anderen Häftlingskategorien. Die entsprechenden Rechte dürften jeweils nur soweit beschränkt werden, als sich dies zur Gewährleistung des Haftzwecks und zur Aufrechterhaltung des ordnungsgemässen Anstaltsbetriebs als nötig erweise (BGE 122 II 299 E. 3b; Urteil 2A.545/2001 vom 4. Januar 2002 E. 3 [Regionalgefängnis Bern]). Die Trenung der Administrativhäftlinge von anderen Gefangenen solle auch äusserlich zeigen, dass die Festhaltung nicht im Zusammenhang mit einer Straftat steht, sondern einen rein administrativen Hintergrund hat. 2.3 Je länger die Festhaltung dauert, desto weniger einschneidend dürfen nach der Praxis die Freiheitsbeschränkungen für administrativ festgehaltene Drittstaatsangehörige sein: Bei einer lediglich kurzen Festhaltung - etwa zur Vorführung für die Haftprüfungsverhandlung - könnten zeitlich so kurz wie möglich weitergehendere Restriktionen hingenommen werden als bei einer absehbar länger dauernden administrativen Festhaltung (BGE 122 II 299 E. 3b S. 303; Urteile 2C_169/2008 vom 18. März 2008 E. 4.5 [Flughafengefängnis Zürich] und 2C_661/2007 vom 17. Dezember 2007 E. 2.2.1 in fine [Regionalgefängnis Bern]; vgl. zu den Haftbedingungen: ANDREAS ZÜND, in: Migrationsrecht, Spescha/Thür/Zünd/Bolzli [Hrsg.], 5. Aufl. 2019, N. 3 zu Art. 81 AIG; CARONI/SCHEIBER/PREISIG/ZOETEWEIJ, Migrationsrecht, 4. Aufl. 2018, S. 292 ff.; BAHAR IREM CATAK KANBER, Die ausländerrechtliche Administrativhaft, 2017, S. 253 ff.; CHATTON/MERZ, IN: Code annoté de droit des migrations, Bd. II: Loi sur les étrangers, Nguyen/Amarelle [Hrsg.], 2017, N. 14 ff. zu Art. 81 AuG; MARTIN BUSINGER, Ausländerrechtliche Haft, Die Haft nach Art. 75 ff. AuG, 2015, S. 300 ff.; TARKAN GÖKSU, IN: Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], Caroni/Gächter/Thurnherr [Hrsg.], 2010, N. 10 ff. zu Art. 81 AuG; THOMAS HUGI YAR, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser [Hrsg.], Ausländerrecht, 2. Aufl. 2009, N. 10.129 ff.). 3. 3.1 Die Schweiz ist 2018 bezüglich ihrer Haftpraxis und den Haftbedingungen durch die EU evaluiert worden: Im Rahmen der Empfehlungen vom 14. Mai 2019 zur Beseitigung der 2018 bei der Evaluierung der Anwendung des Schengen-Besitzstands im Bereich der Rückkehr/Rückführung festgestellten Mängel legte der Rat der Europäischen Union der Schweiz insbesondere nahe, ihre nationalen Rechtsvorschriften zur Inhaftierung von illegal anwesenden Drittstaatsausländern zu ändern sowie "unverzüglich Massnahmen" zu ergreifen, um sicherzustellen, dass die Abschiebehaft - wie in Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115 vorgeschrieben - grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen erfolgt und die Unterbringung in gewöhnlichen Haftanstalten nur im Ausnahmefall zur Anwendung kommt (vgl. den Durchführungsbeschluss des Rates vom 14. Mai 2019 zur Festlegung einer Empfehlung zur Beseitigung der 2018 bei der Evaluierung der Anwendung des Schengen-Besitzstands im Bereich der Rückkehr/Rückführung durch die Schweiz festgestellten Mängel; Interinstitutionelles Dossier 2019/0046 [NLE]). Wenn auf die Unterbringung in gewöhnlichen Haftanstalten zurückgegriffen werden müsse, "sollte sichergestellt werden, dass die Trennung von den gewöhnlichen Strafgefangenen durch geeignete Mittel gewährleistet" sei, "welche den administrativen Charakter der Inhaftierung in vollem Umfang widerspiegelten; so sollte es sich bei diesen Mitteln etwa nicht um die Einsperrung von Drittstaatsangehörigen in ihren Zellen handeln" (vgl. auch den Zehnten Bericht des EJPD vom 14. Juni 2019 zuhanden der GPK-EJPD, Stand der Umsetzung von Schengen/Dublin 2018/2019, S. 26). 3.2 Nach Art. 16 Abs. 1 Satz 1 Richtlinie 2008/115 hat die Inhaftierung grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen zu erfolgen. Fehlen in einem Mitgliedsstaat solche speziellen Hafteinrichtungen und ist die Unterbringung in gewöhnlichen Haftanstalten nötig, so werden in Haft genommene Drittstaatsangehörige gesondert von den gewöhnlichen Strafgefangenen untergebracht (Art. 16 Abs. 1 Satz 2 Richtlinie 2008/115). Die Schweiz hat im Rahmen des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 2018 zur Änderung des Ausländergesetzes ("Verfahrensregelungen und Informationssysteme") Art. 81 Abs. 2 AIG neu formuliert; Ziel war es, die nationale Regelung im Rahmen der Schengen-Assoziierung (erneut) an die Formulierung und die Auslegung von Art. 16 Abs. 1 Richtlinie 2008/115 durch den EuGH anzupassen. Der vom Bundesrat vorgeschlagene Text lautete (BBl 2018 1769 ff., 1773): 2 Die Haft ist in Haftanstalten zu vollziehen, die ausschliesslich dem Vollzug der Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft dienen. Soweit dies aus Kapazitätsgründen nicht möglich ist, sind die inhaftierten Ausländerinnen und Ausländer gesondert von Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug unterzubringen. Art. 81 Abs. 2 AIG wurde in den parlamentarischen Beratungen umformuliert und lautet heute wie folgt (Fassung gemäss Ziff. I des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 2018 [Verfahrensregelungen und Informationssysteme], in Kraft seit 1. Juni 2019 [AS 2019 1413 ff., 1417; BBl 2018 1685 ff., 1738]): 2 Die Haft ist in Hafteinrichtungen zu vollziehen, die dem Vollzug der Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft dienen. Ist dies insbesondere aus Kapazitätsgründen in Ausnahmefällen nicht möglich, so sind die inhaftierten Ausländerinnen und Ausländer gesondert von Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug unterzubringen. 3.3 3.3.1 Umstritten ist die Tragweite des neu formulierten Art. 81 Abs. 2 AIG in der Fassung vom 14. Dezember 2018. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern geht davon aus, dass die Vorlage des Bundesrats zwar vorgesehen habe, die (ausländerrechtliche) Festhaltung in Haft anstalten zu vollziehen, die ausschliesslich diesem Zwecke dienen dürften. Der Gesetzgeber habe den Wortlaut des bundesrätlichen Vorschlags jedoch abgeändert, indem er von Hafteinrichtungen spreche und auf die Ausschliesslichkeit des Anstaltszwecks verzichtet habe. Die entsprechenden sprachlichen Anpassungen könnten als "Klarstellung verstanden werden, dass nicht das Erfordernis eines separaten Gebäudes im Vordergrund" stehe, "sondern die Einrichtung als solche, d.h. eine Infrastruktur, die ein auf die Administrativhaft zugeschnittenes Haftregime" erlaube. Das nicht infrage gestellte Trennungsgebot werde auch dann eingehalten, wenn in Ausnahmesituationen Personen in Administrativhaft nicht in separaten Hafteinrichtungen gemäss Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG, sondern in einer separaten Zelle untergebracht würden. Dass eine bloss "zellenweise Trennung" der Administrativhäftlinge von den übrigen Häftlingen den Anforderungen gemäss Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG nicht entspreche und nur in Ausnahmefällen für kurzfristige Aufenthalte infrage komme, sei unbestritten. Aus den Materialien ergebe sich, dass mit den gewählten Formulierungen vermieden werden sollte, dass "ausländische Personen bei Vollbelegung der kantonalen Hafteinrichtungen zum Vollzug weniger Hafttage in einen anderen Kanton gefahren, dort untergebracht und für den Vollzug wieder zurückgebracht werden" müssten. Diese Meinung habe sich in der parlamentarischen Debatte durchgesetzt und Art. 81 Abs. 2 Satz 2 AIG sei insofern angepasst worden, als der Ausnahmegrund für den Vollzug der ausländerrechtlichen Administrativhaft ausserhalb einer getrennten Vollzugsanstalt in einem abgegrenzten Vollzugstrakt für Ausschaffungshäftlinge im Rahmen einer normalen Strafanstalt nicht nur bei Kapazitätsengpässen, sondern auch aus anderen Gründen erfolgen könne (AB 2018 N 1667 f.; AB 2018 S 846 f.). Mit den Vorgaben und Geboten, die sich im Einzelfall aus dem einschlägigen und von der Schweiz übernommenen Schengenrecht ergeben, hat sich die Vorinstanz indessen nicht weiter auseinandergesetzt. 3.3.2 Der Beschwerdeführer macht seinerseits geltend, Art. 81 Abs. 2 AIG sei richtlinienkonform auszulegen. Alleine aufgrund kleiner Wortänderungen ("Haftanstalt" statt "Hafteinrichtung") gegenüber dem bundesrätlichen Entwurf könne nicht darauf geschlossen werden, dass der Gesetzgeber nicht in Übereinstimmung mit Art. 16 Abs. 1 Richtlinie 2008/115 habe legiferieren wollen. Die gesetzessystematische und -logische Auslegung ergebe, dass mit der Hafteinrichtung nach Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG ein besonderes Gebäude gemeint sei und mit der ausnahmsweisen Unterbringung eine solche in einem gesonderten Trakt einer gewöhnlichen Haftanstalt, der ein liberaleres Regime zulasse. Seine Unterbringung vom 18. Juni bis zum 20. Juni 2019 sei nicht in einer speziellen Hafteinrichtung i.S. von Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG erfolgt, sondern lediglich gesondert von Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug. Die Behörden hätten von Art. 81 Abs. 2 Satz 2 AIG Gebrauch gemacht. Eine entsprechende Unterbringung sei nach dem Gesetzeswortlaut nur in nachgewiesenen Ausnahmefällen zulässig. Das Verwaltungsgericht habe - so der Beschwerdeführer weiter - trotz seiner Hinweise auf die Ausnahmesituation nicht dargelegt, inwiefern bei ihm eine entsprechende Notwendigkeit bestand. Die Berner Behörden hätten es nicht nur unterlassen, schweizweit nach einer alternativen Unterbringung zu suchen, wozu sie nach dem neuen Art. 81 Abs. 2 AIG verpflichtet gewesen wären, sondern hätten auch keine richtlinienkonforme Alternativen innerhalb des Kantons geprüft, obwohl das für den ausschliesslichen Vollzug von ausländerrechtlicher Administrativhaft konzipierte Regionalgefängnis Moutier in der interessierenden Zeitperiode nicht voll belegt gewesen sei. 4. 4.1 Das Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst heraus auszulegen, d.h. nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Bei der Auslegung neuerer Bestimmungen kommt den Materialien eine besondere Stellung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis in dieser Situation eine von den Materialien abweichende Lösung kaum nahelegen (BGE 144 I 242 E. 3.1.2 S. 251 f.; BGE 142 IV 401 E. 3.3 S. 403 f., BGE 142 IV 1 E. 2.4.1 S. 3 f.; je mit Hinweisen). 4.2 Zusätzlich zu diesen allgemeinen Auslegungsregeln ist in Fällen, welche das Schengenabkommen betreffen, die Vereinbarkeit der schweizerischen Umsetzungsgesetzgebung mit den einschlägigen unionsrechtlichen Vorgaben zu beachten. 4.2.1 Die Neuformulierung von Art. 81 Abs. 2 AIG soll den schengenrechtlichen Vorgaben und der EuGH-Rechtsprechung zu den Festhaltungsbedingungen Rechnung tragen; die entsprechende Gesetzesanpassung in Art. 81 AIG erfolgte gerade zu diesem Zweck (BBl 2018 1685, 1712 Ziff. 2.7.1; vgl. das Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [SAA; SR 0.362.31]). 4.2.2 Die Schweiz hat sich, vorbehältlich von Art. 7 des Abkommens ("Beendigungsverfahren"), verpflichtet, die bestehenden wie die künftigen schengenrechtlich relevanten Bestimmungen des Unionsrechts zu akzeptieren, umzusetzen und anzuwenden (vgl. Art. 2 Abs. 3 SAA). Die mangelhafte Umsetzung von Schengenrecht kann im Rahmen des Abkommens zwar nicht direkt sanktioniert werden, aber sie kann zu einer uneinheitlichen Auslegung und Anwendung des Schengenbesitzstands führen und damit den Bestand der Assoziierung als solche gefährden (vgl. Art. 7 SAA). 4.2.3 Das Bundesgericht beachtet die Rechtsprechung des EuGH auslegungsweise, zumal die Rechtsübernahme im Rahmen des Schengenabkommens "dynamisch" erfolgt. Es tut dies im Interesse einer einheitlichen Rechtsanwendung durch die verschiedenen Mitgliedsstaaten, zur Durchsetzung des Grundsatzes der Parallelität der Rechtsordnungen in den schengenrelevanten Bereichen sowie zur Erfüllung der völkerrechtlich übernommenen Verpflichtungen der Schweiz (vgl. Art. 2 Abs. 3 SAA und Art. 31 Abs. 1 des Wiener Abkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge [SR 0.111]). Die nationale Umsetzungsgesetzgebung in Art. 81 Abs. 2 AIG erfolgte, um die Festhaltebedingungen an die schengenrechtlichen Vorgaben anzupassen (vgl. vorstehende E. 3.2). Das Bundesgericht legt Art. 81 Abs. 2 AIG deshalb unionsrechtskonform aus, d.h. in einer möglichst grossen Übereinstimmung mit den Vorgaben der Rückführungsrichtlinie und der einschlägigen Rechtsprechung des EuGH dazu (vgl. PAUL-LUKAS GOOD, Die Schengen-Assoziierung der Schweiz, Diss. St. Gallen 2010, S. 247 ff.). 4.3 4.3.1 Zum gleichen Resultat führt die unionsrechtliche Praxis über die direkte Anwendbarkeit von Richtlinienbestimmungen (vgl. HAAG/KOTZUR, in: Die Europäische Union, Bieber/Epiney/Haag/Kotzur [Hrsg.], 13. Aufl. 2019, § 6 N. 34;BREITENMOSER/WEYENETH, Europarecht, 3. Aufl. 2017, N. 259; JAAG/HÄNNI, Europarecht, 4. Aufl. 2015, N. 2119 ff.; Urteil des EuGH vom 19. Januar 1982 C-8/81 Becker, Slg. 1982 00053 Randnr. 25). Diese kann im Rahmen der bundesgerichtlichen Auslegung schengenrelevanter Vorgaben analog beigezogen werden. Danach können Richtlinienbestimmungen ausnahmsweise eine unmittelbare Wirkung entfalten, (1) wenn sie nicht fristgerecht oder korrekt in das innerstaatliche Recht umgesetzt wurden; (2) die Regelung sich als genügend bestimmt und unbedingt formuliert erweist und (3) sie dem Betroffenen Rechte gegenüber dem Staat einräumt. 4.3.2 Art. 16 Abs. 1 Richtlinie 2008/115 regelt im Interesse der illegal anwesenden drittstaatsangehörigen Person deren Haftbedingungen während ihrer Festhaltung zum Zweck der Ausschaffung in hinreichend bestimmter und justiziabler Art und Weise. Hat der Gesetzgeber nicht nach den Vorgaben der Rückführungsrichtlinie legiferiert, kann der Betroffene sich direkt auf Art. 16 Abs. 1 Richtlinie 2008/115 stützen, um geltend zu machen, Art. 81 Abs. 2 AIG sei aufgrund einer unvollständigen oder fehlerhaften Umsetzung in Verletzung des Richtlinienrechts auf ihn angewendet worden. Ist der Gesetzgeber zu Ungunsten der betroffenen Person vom Richtlinienrecht bzw. dessen Auslegung durch den EuGH abgewichen, kann der einzelne Fall auch direkt in Anwendung von Art. 16 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie beurteilt werden (so auch CHATTON/MERZ, a.a.O., N. 22 in fine zu Art. 81 AuG). 5. Der Gerichtshof hat sich zur Auslegung von Art. 16 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie im Jahr 2014 geäussert: 5.1 Im Urteil Bero/Bouzalmate vom 17. Juli 2014 (C-473/13 und C-514/13) hielt er fest, dass Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie den Grundsatz aufstelle, dass die Inhaftierung von illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen zum Zweck der Abschiebung in speziellen Hafteinrichtungen zu erfolgen habe. Werde die Festhaltung wegen des Fehlens spezieller Hafteinrichtungen in gewöhnlichen Haftanstalten vollzogen, müssten die in Haft genommenen illegal anwesenden Drittstaatsangehörigen gesondert von den gewöhnlichen Strafgefangenen untergebracht werden; der Grundsatz der Unterbringung in nicht speziell hierfür vorgesehenen Hafteinrichtungen sei als Ausnahme zur Grundregel der Unterbringung in speziellen Hafteinrichtungen (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 Richtlinie 2008/115) eng auszulegen (Randnr. 25 des Urteils Bero/Bouzalmate, a.a.O., vgl. JULIAN AUGUSTIN, Die Rückführungsrichtlinie der Europäischen Union, 2016, S. 470 ff.; SERGO MANANASHVILI, in: EU Immigration and Asylum Law, Hailbronner/Thym [Hrsg.], 2. Aufl. 2016, N. 5 f.zu Art. 16 der Rückführungsrichtlinie; CARSTEN HÖRICH, Abschiebungen nach europäischen Vorgaben, 2015, S. 185 ff.). Art. 16 Abs. 1 Satz 2 der Rückführungsrichtlinie sieht vor, dass - im Rahmen der entsprechend engen Auslegung der Ausnahmebestimmung - die Festhaltung nur aus besonderen Gründen auch in einem von den Strafgefangenen abgesonderten Bereich einer ordentlichen Justizvollzugsanstalt erfolgen kann. 5.2 5.2.1 Ein Mitgliedsstaat ist - so der EuGH - auch dann verpflichtet, illegal anwesende Drittstaatsangehörige grundsätzlich in einer speziellen Hafteinrichtung in Abschiebungshaft zu nehmen, "wenn er föderal strukturiert ist und die nach nationalem Recht für die Anordnung und Vollziehung einer solchen Haft zuständige föderale Untergliederung über keine entsprechende Hafteinrichtung" verfügt. Nicht erforderlich ist, dass jede föderale Untergliederung selber spezielle Haftanstalten errichtet; es muss jedoch sichergestellt sein, dass die zuständigen Behörden einer föderalen Untergliederung, die nicht über solche Hafteinrichtungen verfügt, die abzuschiebenden Drittstaatsangehörigen in speziellen Hafteinrichtungen in anderen föderalen Untergliederungen festhalten können (Urteil Bero/Bouzalmate, a.a.O., Randnr. 31; AuGUSTIN, a.a.O., S. 471; HÖRICH, a.a.O., S. 186-193). Ein föderaler Staat kann sich dieser Verpflichtung nicht mit der Begründung entziehen, dass weder er noch die föderale Untereinheit über spezielle Hafteinrichtungen verfügten. Dies gilt auch für die Schweiz. 5.2.2 Art. 16 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie umfasst die Pflicht der einzelnen Staaten, für eine ausreichende Kapazität an Unterbringungsmöglichkeiten in speziellen Hafteinrichtungen zu sorgen (MANANASHVILI, a.a.O., N. 5 zu Art. 16 der Rückführungsrichtlinie; AUGUSTIN, a.a.O., S. 472 ff.). In den Räumlichkeiten der speziellen Hafteinrichtung ist eine Ausstattung und Gestaltung des Umfelds vorzusehen, die - soweit wie möglich - den Eindruck einer Gefängnisumgebung vermeiden und zum Ausdruck bringen, dass die festgehaltenen Personen keine Straftäter sind (AUGUSTIN, a.a.O., S. 478 ff.; zu einem Beispiel für eine "spezielle" Hafteinrichtung: KANBER, a.a.O., S. 260). Bei den "speziellen" Festhaltungszentren muss es sich um Einrichtungen handeln, die dazu bestimmt sind, Abschiebungshäftlinge in einer Einrichtung mit lockereren Festhaltungsbedingungen (Aussenkontakte, Telefonmöglichkeiten, Zugang zu Internet usw.) aufzunehmen und zu betreuen (AUGUSTIN, a.a.O., S. 477). Entsprechende Projekte werden - wie in anderen europäischen Staaten - auch in der Schweiz derzeit umgesetzt (vgl. etwa die Schaffung des Ausschaffungsgefängnisses Moutier). Der Bund kann den Bau und die Einrichtung kantonaler Haftanstalten, die ausschliesslich dem Vollzug der Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft sowie kurzfristigen Festhaltungen dienen und eine bestimmte Grösse aufweisen, dementsprechend ganz oder teilweise finanzieren (vgl. Art. 82 Abs. 1 AIG). 5.2.3 Ergänzend kann darauf hingewiesen werden, dass der Deutsche Bundesgerichtshof in Anwendung von Art. 16 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie zum Schluss gekommen ist, dass die Unterbringung eines Betroffenen in einem gesonderten Gebäude auf dem Gelände einer Justizvollzugsanstalt nicht als Unterbringung in einer "speziellen Hafteinrichtung" gelten könne, wie dies Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115 voraussetze. Eine gesonderte Unterbringung von Betroffenen auf dem Gelände einer gewöhnlichen Haftanstalt bilde keine Unterbringung in einer speziellen Hafteinrichtung im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie (Beschlüsse des Deutschen Bundesgerichtshofs vom 25. Mai 2014 [V ZB 137/14] Rz. 9 und vom 17. September 2014 [V ZB 189/13] Rz. 5). Diesbezüglich einschlägige Entscheide von anderen Unionsstaaten bestehen offenbar noch nicht. 5.3 Die Nutzung spezieller Einrichtungen ist die Regel. Die Ausnahmebestimmung, wonach eine Unterbringung - bei Trennung der festgehaltenen Drittstaatsangehörigen von den anderen Insassen - auch in gewöhnlichen Haftanstalten erfolgen kann (Art. 16 Abs. 1 Satz 2 Richtlinie 2008/115 bzw. Art. 81 Abs. 2 Satz 2 AIG), bildet die Ausnahme. Diese kann namentlich zur Anwendung kommen, wenn sich aufgrund unvorhersehbarer quantitativer Schwankungen bei illegalen Migrationsströmen die Zahl der Inhaftierten sprunghaft erhöht - dabei jedoch noch keine "Notlage" besteht, die zur Anwendung von Art. 18 Richtlinie 2008/115 führt - und die Unterbringung der Inhaftierten in speziellen Einrichtungen auch für einen Mitgliedsstaat zu einem Problem wird, der normalerweise über eine angemessene/ausreichende Zahl von Plätzen in speziellen Einrichtungen verfügt (Anhang der Empfehlung der Kommission vom 16. November 2017 für ein gemeinsames "Rückkehr-Handbuch", das von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Durchführung rückkehrbezogener Aufgaben heranzuziehen ist, C [2017] 6505 final, S. 91). 5.4 Der Generalanwalt hielt zum Ausnahmetatbestand von Art. 16 Abs. 1 Satz 2 Richtlinie 2008/115 in seinen Schlussanträgen in den Verfahren Bero/Bouzalmate fest, dass ein Mitgliedsstaat, mit Ausnahme von Notlagen (vgl. Art. 18 Richtlinie 2008/115), die abzuschiebenden Drittstaatsangehörigen nur dann in einer gewöhnlichen Haftanstalt unterbringen darf, wenn aussergewöhnliche und berechtigte Gründe hierfür sprächen, in denen unbestreitbar zum Ausdruck komme, dass die Abwägung der Interessen diese Lösung gebiete. Wenn sich ein Mitgliedsstaat mit Schwierigkeiten in Zusammenhang mit der Unterbringung eines abzuschiebenden Migranten konfrontiert sehe, müsse er auf der Grundlage einer Beurteilung des Einzelfalls die Gründe darlegen, weshalb die Unterbringung in einer gewöhnlichen Haftanstalt erfolge bzw. erfolgen müsse, wobei die Trennung des Migranten von den gewöhnlichen Strafgefangenen immer gewährleistet zu bleiben habe (vgl. die Schlussanträge des Generalanwalts in den Rechtssachen Bero [C-473/13], Bouzalmate [C-514/13] und Pham [C-474/13]), Randnr. 136). Zwar sind die Ausführungen des Generalanwalts nicht verbindlich, es ergibt sich daraus jedoch, auf welchem Hintergrund und im Rahmen welcher allgemeinen Überlegungen der jeweilige Entscheid des EuGH ergangen ist. 6. 6.1 Der Bundesrat wies in seiner Botschaft zur Neuformulierung von Art. 81 Abs. 2 AIG darauf hin, dass die Rückführungsrichtlinie sowie die einschlägige Rechtsprechung des EuGH eine spezifische Haftinfrastruktur für die Ausschaffungshaft voraussetzten; bezweckt sei eine "echte" Trennung zwischen Personen in Administrativhaft und solchen im Strafvollzug (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115). Fehlten die erforderlichen Kapazitäten, könne eine klar getrennte Infrastruktur für die Administrativhaft in anderen Haftanstalten eingerichtet werden (vgl. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2008/115). Die Kapazitäten in speziellen Vollzugsanstalten seien nur dann nicht ausreichend, wenn schweizweit ein entsprechender Engpass bestehe oder sich die Verschiebung in Anbetracht der Haftdauer als undurchführbar erweise (ZÜND, a.a.O., 5. Aufl. 2019, N. 3 zu Art. 81 AIG; vgl. die Botschaft Verfahrensnormen und Informationssysteme, a.a.O., 1712 bzw. 1738 Ziff. 2.7.1). 6.2 6.2.1 An der vom Bundesrat vorgeschlagenen Lösung hat der Gesetzgeber im Wortlaut geringfügige Korrekturen vorgenommen. Beide Räte gingen davon aus, dass das Trennungsgebot nicht infrage gestellt werde. Dieses sei beizubehalten, was "sehr wichtig" erscheine; nur bei kurzfristigen Wechseln und Verlegungen für wenige Tage, beispielsweise, weil sich die kantonale Zuständigkeit für kurze Zeit ändere, solle es nicht zu hohen Kosten kommen (AB 2018 S 847 f.). Es sei insbesondere zu vermeiden, dass ausländische Personen bei Vollbelegung der eigenen separaten Hafteinrichtungen zum Vollzug weniger Hafttage in einen anderen Kanton gefahren, dort untergebracht und für den Vollzug wieder zurückgeführt werden müssten (AB 2018 N 1667). Auch nach der Lesart des schweizerischen Gesetzgebers braucht es somit gute Gründe, welche die Ausnahme von der Unterbringung in spezifischen Einrichtungen rechtfertigen. 6.2.2 Ausgangspunkt der Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung, wie sie inzwischen in Kraft steht. Dabei ist es erforderlich und möglich, den geltenden Art. 81 Abs. 2 AIG europa- und richtlinienkonform auszulegen (vgl. vorstehende E. 4.2): Die Zulässigkeit einer separaten Festhaltung in einem besonderen Trakt eines Regionalgefängnisses kann nur im Bereich weniger Stunden oder Tage liegen; im Übrigen hat die Festhaltung in speziell hierfür konzipierten Einrichtungen zu erfolgen, deren Haftbedingungen und baulichen Elemente generell unterstreichen, dass die Festhaltung administrativer Natur ist und in keinem Zusammenhang mit einem Strafvollzug oder einer Untersuchungshaft steht. Es wird damit betont, dass es sich um eine eng auszulegende Ausnahmeregel vom Grundsatz der getrennten Unterbringung in speziellen, hierfür konzipierten und für freiere Festhaltungsbedingungen geeigneteren Gebäuden handelt, die auch äusserlich erkennen lassen, dass es sich um den Vollzug einer administrativen Massnahme von sich illegal im Land aufhaltenden Drittstaatsangehörigen und um keine Sanktion für eine Straftat handelt. Der EuGH hat sich zur Zulässigkeit einer Regelung, die wie Art. 81 Abs. 2 AIG in seiner heutigen Fassung kurzfristig mit Blick auf die Praktikabilität aus einem gewichtigen Grund eine Einschränkung vom Grundsatz der Unterbringung in einer separaten Vollzugseinrichtung zulässt, noch nicht geäussert. Gemäss dem System des Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie müssen jeweils berechtigte, wesentliche und überwiegende Gründe vorliegen, soll ausnahmsweise die Haft nicht in einer speziellen Hafteinrichtung erfolgen und dennoch mit den schengenrechtlichen Vorgaben übereinstimmen (vgl. Art. 2 Abs. 3 sowie Art. 7 SAA). 7. 7.1 Im konkreten Fall wurde der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 81 Abs. 2 Satz 2 AIG bzw. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 der Rückführungsrichtlinie festgehalten; der eigenständige Trakt im Regionalgefängnis Bern kann nicht als spezielle Anstalt im Sinn von Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie gelten (vgl. die einschlägige Kritik der Haftbedingungen für Auszuschaffende im Regionalgefängnis Bern, in: NATIONALE KOMMISSION ZUR VERHÜTUNG VON FOLTER NKVF, Bericht an den Regierungsrat des Kantons Bern betreffend den Nachfolgebesuch der Nationalen Kommission zur Verhütung von Folter im Regionalgefängnis Bern vom 29. Januar und 28. Februar 2019, N. 18 und 30 sowie III. Zusammenfassung). Dennoch haben die Berner Behörden Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG für die Periode vom 17. bis zum 20. Juni 2019 - gestützt auf die spezifischen Umstände der konkreten Situation im vorliegenden Fall - nicht verletzt: Der Beschwerdeführer hat sich während vier Tagen im Trakt für Administrativinhaftierte des Regionalgefängnisses Bern im Hinblick darauf befunden, dass er gemäss den Vorbereitungen und der Flugreservation innert 96 Stunden ausgeschafft werden sollte; die Behörden befürchteten, dass er sich ihnen hierfür nicht zur Verfügung halten würde. Eine Unterbringung in Moutier hätte den geplanten Ablauf der Ausschaffung übermässig erschwert. Es bestand deshalb vorübergehend ein wesentlicher Grund, den Beschwerdeführer in einer abgetrennten Zone einer normalen, zentral gelegenen Justizvollzugsanstalt unterzubringen (vgl. vorstehend E. 5.4). Anders verhielt es sich nach seiner Rückversetzung in die Festhaltung ab dem 21. Juni 2019; in dieser Zeit hätte er in einer spezialisierten, allenfalls auch entfernter gelegenen Einrichtung im Kanton Bern oder andernorts in der Schweiz verlegt werden müssen, was zu spät geschah; zudem wurde der Beschwerdeführer in unzulässiger Weise in der gleichen Zelle untergebracht wie Strafgefangene. 7.2 Der Beschwerdeführer wurde ab dem 17. Juni 2019 ausländerrechtlich festgehalten, um ihn am 21. Juni 2019 an den Flughafen verbringen zu können, wo sein Rückflug gebucht war. Der Aufenthalt im separaten Trakt des Regionalgefängnisses Bern war planmässig nur für die Verbringung zum Flughafen vorgesehen. Die konkreten Transportmodalitäten bildeten einen wichtigen Grund, um eine kurzfristige Festhaltung - getrennt von anderen Strafhäftlingen - in einer Justizvollzugsanstalt zu rechtfertigen. Der Beschwerdeführer hat mit seinem renitenten Verhalten die Ausschaffung selber verhindert. In der Folge wurde er so schnell wie möglich in das Ausschaffungsgefängnis Moutier verbracht. Gestützt auf das Verhalten des Beschwerdeführers konnte nach der gescheiterten freiwilligen Rückkehr nicht mehr davon ausgegangen werden, dass seine administrative Festhaltung weiterhin nur wenige Stunden/Tage dauern würde, weshalb die Unterbringung ab diesem Zeitpunkt grundsätzlich in einer speziell für Auszuschaffende eingerichteten Anstalt zu erfolgen hatte. 8. Zusammengefasst ergibt sich: Im Grundsatz hat die ausländerrechtliche Festhaltung in speziellen Vollzugsanstalten zu erfolgen; diese müssen über genügend Plätze verfügen (Art. 16 Abs. 1 Richtlinie 2008/115; Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG). In begründeten Ausnahmefällen kann die Haft in ordentlichen Haftanstalten vollzogen werden, wenn die Trennung von den anderen Häftlingen - etwa durch eine eigenständige Abteilung - sichergestellt bleibt und ein administrativ anderweitig nicht bewältigbarer wichtiger Grund für dieses Vorgehen spricht (vgl. vorstehende E. 5.4; hier: kurzfristige Verbringung zum Flughafen). Der Grund für die Unterbringung in einer separaten Abteilung eines normalen Gefängnisses und nicht in einer speziellen Einrichtung - wie von Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie als Regel vorausgesetzt - ist in der Haftverfügung sachgerecht zu begründen, damit der Haftrichter die angegebenen Gründe im Hinblick auf die Zulässigkeit der Haft und der nach Art. 16 der Rückführungsrichtlinie erforderlichen Haftbedingungen überprüfen kann (vgl. Art. 80 Abs. 4 AIG). Die wichtigen Gründe und die konkreten Abklärungen bezüglich der Unterbringung der ausreisepflichtigen Person sind in der Haftverfügung nachvollziehbar darzutun und zu belegen (hier: im Einzelfall kurzfristig organisierte Ausreise als besonderer Grund für eine Ausnahme von einer Unterbringung in einer speziellen Einrichtung). In Notsituationen erlaubt Art. 18 der Rückführungsrichtlinie allgemein von den Regeln über den Festhaltungsvollzug gemäss Art. 16 Abs. 1 Satz 1 abzuweichen. Eine solche Situation besteht derzeit nicht und wird auch von den kantonalen Behörden nicht geltend gemacht.
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Art. 16 al. 1 et art. 18 de la directive 2008/115/CE (directive sur le retour); art. 81 al. 2 LEI (dans sa teneur selon ch. I de la loi fédérale du 14 décembre 2018 [Normes procédurales et systèmes d'information], en vigueur depuis le 1er juin 2019). Conditions de détention des personnes étrangères enfermées en vue de leur renvoi. La détention d'une personne en vue de son renvoi doit en principe avoir lieu dans un établissement spécialisé, affecté exclusivement à cet effet (centre de détention administrative). Ce n'est qu'exceptionnellement qu'elle peut être exécutée dans un établissement carcéral ordinaire, pour autant que la séparation d'avec les autres détenus soit assurée - par l'aménagement d'un secteur propre - et qu'il existe des raisons importantes empêchant une autre forme de détention administrative (consid. 4-6). Les raisons faisant que la personne étrangère soit amenée dans un secteur réservé d'une prison ordinaire plutôt que dans un établissement spécial (centre de détention administrative) doivent faire l'objet d'une motivation approfondie dans la décision de détention (consid. 8). Le Tribunal fédéral admet en l'occurrence l'existence de raisons importantes justifiant la détention de l'intéressé dans un secteur réservé de la Prison régionale de Berne (consid. 7).
fr
administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-201%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,685
146 II 201
146 II 201 Sachverhalt ab Seite 202 A. X. (geb. 1977) kommt aus Burkina Faso und hielt sich als Künstler im Schengenraum auf. Am 13. September 2018 ersuchte er in der Schweiz um Asyl. Das Staatssekretariat für Migration (SEM) lehnte sein Gesuch am 1. November 2018 ab und hielt ihn an, das Land zu verlassen. Die hiergegen gerichtete Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht blieb ohne Erfolg. Der Ausländer- und Bürgerrechtsdienst (ABD) der Kantonspolizei Bern buchte für den 21. Juni 2019 einen unbegleiteten Rückflug für X. Das Amt für Migration und Personenstand des Kantons Bern nahm ihn am 17. Juni 2019 in Ausschaffungshaft. Das kantonale Zwangsmassnahmengericht genehmigte diese tags darauf bis zum 17. September 2019. Nachdem X. sich am 21. Juni 2019 geweigert hatte, den Rückflug anzutreten, wurde er in die Ausschaffungshaft zurückversetzt. Deren Vollzug erfolgte zuerst wiederum im Regionalgefängnis Bern und hernach im Ausschaffungsgefängnis Moutier. B. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern hiess am 12. Juli 2019 die von X. gegen den Entscheid des kantonalen Zwangsmassnahmengerichts eingereichte Beschwerde teilweise gut. Es stellte fest, dass der Vollzug der Ausschaffungshaft vom 21. bis zum 27. Juni 2019 im Regionalgefängnis Bern unrechtmässig erfolgt war, da er in dieser Zeit mit einer oder mehreren Personen in Untersuchungshaft bzw. im Strafvollzug in einer gemeinsamen Zelle untergebracht worden war. Anders verhalte es sich für die Haft vom 17. bis zum 20. Juni 2019: In dieser Zeit sei X. im Trakt für Administrativhaft des Regionalgefängnisses Bern gesondert von Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug festgehalten worden; es entspreche dem Willen des Gesetzgebers den Kantonen zu ermöglichen, den Vollzug der Ausschaffungshaft ausnahmsweise in separat geführten Abteilungen von Strafvollzugseinrichtungen vollziehen zu können. (...) C. X. beantragt vor Bundesgericht, "in Ergänzung von Ziff. 1 des Dispositivs des angefochtenen Urteils [...] festzustellen, dass der Vollzug [seiner] Ausschaffungshaft [...] im Regionalgefängnis Bern vom 18. Juni bis zum 27. Juni 2019 und nicht nur vom 21. Juni 2019 bis zum 27. Juni 2019 rechtswidrig" gewesen sei. Die Auslegung des Verwaltungsgerichts sei mit dem übergeordneten, von der Schweiz übernommenen Schengen-Besitzstand unvereinbar. Der Administrativtrakt des Regionalgefängnisses Bern sei keine spezielle Hafteinrichtung, die ausschliesslich dem Vollzug der Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft diene. (...) Das Bundesgericht weist die Beschwerde ab. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. 2.1 Art. 81 Abs. 2 AIG (bis zum 1. Januar 2019: AuG; SR 142.20) sah ursprünglich vor, dass die ausländerrechtlich begründete Administrativhaft "in geeigneten Räumlichkeiten" zu vollziehen war (Fassung gemäss Art. 2 Ziff. 1 des Bundesbeschlusses vom 18. Juni 2010 über die Genehmigung und die Umsetzung des Notenaustauschs zwischen der Schweiz und der EG betreffend die Übernahme der EG-Rückführungsrichtlinie, in Kraft seit 1. Juni 2011 [AS 2010 5925 ff., 5932; BBl 2009 8881 ff., 8901]; Anhang Ziff. 1 der Änderung des Asylgesetzes vom 14. Dezember 2012, in Kraft seit 1. Februar 2014 [AS 2013 4375 ff., 4390]). Diese Regelung erging in Umsetzung von Art. 16 der Richtlinie 2008/115 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger (sog. "Rückführungsrichtlinie"; ABl. L 348 vom 24. Dezember 2008 S. 98 ff.). Das Bundesgericht hielt in Auslegung von Art. 81 Abs. 2 AIG (in der Fassung vom 18. Juni 2010; vgl. ANDREAS ZÜND, in: Migrationsrecht, Spescha/Thür/Zünd/Bolzli [Hrsg.], 2. Aufl. 2009, N. 3 zu Art. 81 AuG) fest, dass die Zusammenlegung mit Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug zu vermeiden sei. Der besonderen Situation der ausländerrechtlich festgehaltenen Personen könne am besten in Gebäuden Rechnung getragen werden, welche auf deren spezifischen Bedürfnisse ausgerichtet seien; der Vollzug von ausländerrechtlicher Administrativhaft in anderen Haftanstalten sei bei Einhaltung des Trennungsgebots jedoch nicht zum Vornherein ausgeschlossen (BGE 123 I 221 E. II lit. b S. 231; BGE 122 II 49 E. 5a S. 53, BGE 122 II 299 E. 3c S. 304). 2.2 Dabei habe aber - so das Bundesgericht weiter - der Anspruch der ausländerrechtlich festgehaltenen Person auf soziale Kontakte gewahrt zu bleiben: Es müssten nicht nur hinreichende Besuche durch auswärtige Personen erlaubt sein, sondern auch soziale Kontakte mit anderen ausländerrechtlich festgehaltenen Personen ermöglicht werden, was die regelmässige - aber nicht unbedingt dauernde - Benützung eines Gemeinschaftsraums oder gemeinschaftliche Aktivitäten (Sport im Gefängnishof, weitere Tätigkeiten in anderen Räumen usw.) über den obligatorischen einstündigen Spaziergang hinaus erforderlich mache (BGE 122 II 299 E. 5a S. 308). Aufgrund des Haftzwecks gelte bei der Administrativhaft ein freieres Haftregime als bei anderen Häftlingskategorien. Die entsprechenden Rechte dürften jeweils nur soweit beschränkt werden, als sich dies zur Gewährleistung des Haftzwecks und zur Aufrechterhaltung des ordnungsgemässen Anstaltsbetriebs als nötig erweise (BGE 122 II 299 E. 3b; Urteil 2A.545/2001 vom 4. Januar 2002 E. 3 [Regionalgefängnis Bern]). Die Trenung der Administrativhäftlinge von anderen Gefangenen solle auch äusserlich zeigen, dass die Festhaltung nicht im Zusammenhang mit einer Straftat steht, sondern einen rein administrativen Hintergrund hat. 2.3 Je länger die Festhaltung dauert, desto weniger einschneidend dürfen nach der Praxis die Freiheitsbeschränkungen für administrativ festgehaltene Drittstaatsangehörige sein: Bei einer lediglich kurzen Festhaltung - etwa zur Vorführung für die Haftprüfungsverhandlung - könnten zeitlich so kurz wie möglich weitergehendere Restriktionen hingenommen werden als bei einer absehbar länger dauernden administrativen Festhaltung (BGE 122 II 299 E. 3b S. 303; Urteile 2C_169/2008 vom 18. März 2008 E. 4.5 [Flughafengefängnis Zürich] und 2C_661/2007 vom 17. Dezember 2007 E. 2.2.1 in fine [Regionalgefängnis Bern]; vgl. zu den Haftbedingungen: ANDREAS ZÜND, in: Migrationsrecht, Spescha/Thür/Zünd/Bolzli [Hrsg.], 5. Aufl. 2019, N. 3 zu Art. 81 AIG; CARONI/SCHEIBER/PREISIG/ZOETEWEIJ, Migrationsrecht, 4. Aufl. 2018, S. 292 ff.; BAHAR IREM CATAK KANBER, Die ausländerrechtliche Administrativhaft, 2017, S. 253 ff.; CHATTON/MERZ, IN: Code annoté de droit des migrations, Bd. II: Loi sur les étrangers, Nguyen/Amarelle [Hrsg.], 2017, N. 14 ff. zu Art. 81 AuG; MARTIN BUSINGER, Ausländerrechtliche Haft, Die Haft nach Art. 75 ff. AuG, 2015, S. 300 ff.; TARKAN GÖKSU, IN: Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer [AuG], Caroni/Gächter/Thurnherr [Hrsg.], 2010, N. 10 ff. zu Art. 81 AuG; THOMAS HUGI YAR, Zwangsmassnahmen im Ausländerrecht, in: Uebersax/Rudin/Hugi Yar/Geiser [Hrsg.], Ausländerrecht, 2. Aufl. 2009, N. 10.129 ff.). 3. 3.1 Die Schweiz ist 2018 bezüglich ihrer Haftpraxis und den Haftbedingungen durch die EU evaluiert worden: Im Rahmen der Empfehlungen vom 14. Mai 2019 zur Beseitigung der 2018 bei der Evaluierung der Anwendung des Schengen-Besitzstands im Bereich der Rückkehr/Rückführung festgestellten Mängel legte der Rat der Europäischen Union der Schweiz insbesondere nahe, ihre nationalen Rechtsvorschriften zur Inhaftierung von illegal anwesenden Drittstaatsausländern zu ändern sowie "unverzüglich Massnahmen" zu ergreifen, um sicherzustellen, dass die Abschiebehaft - wie in Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115 vorgeschrieben - grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen erfolgt und die Unterbringung in gewöhnlichen Haftanstalten nur im Ausnahmefall zur Anwendung kommt (vgl. den Durchführungsbeschluss des Rates vom 14. Mai 2019 zur Festlegung einer Empfehlung zur Beseitigung der 2018 bei der Evaluierung der Anwendung des Schengen-Besitzstands im Bereich der Rückkehr/Rückführung durch die Schweiz festgestellten Mängel; Interinstitutionelles Dossier 2019/0046 [NLE]). Wenn auf die Unterbringung in gewöhnlichen Haftanstalten zurückgegriffen werden müsse, "sollte sichergestellt werden, dass die Trennung von den gewöhnlichen Strafgefangenen durch geeignete Mittel gewährleistet" sei, "welche den administrativen Charakter der Inhaftierung in vollem Umfang widerspiegelten; so sollte es sich bei diesen Mitteln etwa nicht um die Einsperrung von Drittstaatsangehörigen in ihren Zellen handeln" (vgl. auch den Zehnten Bericht des EJPD vom 14. Juni 2019 zuhanden der GPK-EJPD, Stand der Umsetzung von Schengen/Dublin 2018/2019, S. 26). 3.2 Nach Art. 16 Abs. 1 Satz 1 Richtlinie 2008/115 hat die Inhaftierung grundsätzlich in speziellen Hafteinrichtungen zu erfolgen. Fehlen in einem Mitgliedsstaat solche speziellen Hafteinrichtungen und ist die Unterbringung in gewöhnlichen Haftanstalten nötig, so werden in Haft genommene Drittstaatsangehörige gesondert von den gewöhnlichen Strafgefangenen untergebracht (Art. 16 Abs. 1 Satz 2 Richtlinie 2008/115). Die Schweiz hat im Rahmen des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 2018 zur Änderung des Ausländergesetzes ("Verfahrensregelungen und Informationssysteme") Art. 81 Abs. 2 AIG neu formuliert; Ziel war es, die nationale Regelung im Rahmen der Schengen-Assoziierung (erneut) an die Formulierung und die Auslegung von Art. 16 Abs. 1 Richtlinie 2008/115 durch den EuGH anzupassen. Der vom Bundesrat vorgeschlagene Text lautete (BBl 2018 1769 ff., 1773): 2 Die Haft ist in Haftanstalten zu vollziehen, die ausschliesslich dem Vollzug der Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft dienen. Soweit dies aus Kapazitätsgründen nicht möglich ist, sind die inhaftierten Ausländerinnen und Ausländer gesondert von Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug unterzubringen. Art. 81 Abs. 2 AIG wurde in den parlamentarischen Beratungen umformuliert und lautet heute wie folgt (Fassung gemäss Ziff. I des Bundesgesetzes vom 14. Dezember 2018 [Verfahrensregelungen und Informationssysteme], in Kraft seit 1. Juni 2019 [AS 2019 1413 ff., 1417; BBl 2018 1685 ff., 1738]): 2 Die Haft ist in Hafteinrichtungen zu vollziehen, die dem Vollzug der Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft dienen. Ist dies insbesondere aus Kapazitätsgründen in Ausnahmefällen nicht möglich, so sind die inhaftierten Ausländerinnen und Ausländer gesondert von Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug unterzubringen. 3.3 3.3.1 Umstritten ist die Tragweite des neu formulierten Art. 81 Abs. 2 AIG in der Fassung vom 14. Dezember 2018. Das Verwaltungsgericht des Kantons Bern geht davon aus, dass die Vorlage des Bundesrats zwar vorgesehen habe, die (ausländerrechtliche) Festhaltung in Haft anstalten zu vollziehen, die ausschliesslich diesem Zwecke dienen dürften. Der Gesetzgeber habe den Wortlaut des bundesrätlichen Vorschlags jedoch abgeändert, indem er von Hafteinrichtungen spreche und auf die Ausschliesslichkeit des Anstaltszwecks verzichtet habe. Die entsprechenden sprachlichen Anpassungen könnten als "Klarstellung verstanden werden, dass nicht das Erfordernis eines separaten Gebäudes im Vordergrund" stehe, "sondern die Einrichtung als solche, d.h. eine Infrastruktur, die ein auf die Administrativhaft zugeschnittenes Haftregime" erlaube. Das nicht infrage gestellte Trennungsgebot werde auch dann eingehalten, wenn in Ausnahmesituationen Personen in Administrativhaft nicht in separaten Hafteinrichtungen gemäss Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG, sondern in einer separaten Zelle untergebracht würden. Dass eine bloss "zellenweise Trennung" der Administrativhäftlinge von den übrigen Häftlingen den Anforderungen gemäss Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG nicht entspreche und nur in Ausnahmefällen für kurzfristige Aufenthalte infrage komme, sei unbestritten. Aus den Materialien ergebe sich, dass mit den gewählten Formulierungen vermieden werden sollte, dass "ausländische Personen bei Vollbelegung der kantonalen Hafteinrichtungen zum Vollzug weniger Hafttage in einen anderen Kanton gefahren, dort untergebracht und für den Vollzug wieder zurückgebracht werden" müssten. Diese Meinung habe sich in der parlamentarischen Debatte durchgesetzt und Art. 81 Abs. 2 Satz 2 AIG sei insofern angepasst worden, als der Ausnahmegrund für den Vollzug der ausländerrechtlichen Administrativhaft ausserhalb einer getrennten Vollzugsanstalt in einem abgegrenzten Vollzugstrakt für Ausschaffungshäftlinge im Rahmen einer normalen Strafanstalt nicht nur bei Kapazitätsengpässen, sondern auch aus anderen Gründen erfolgen könne (AB 2018 N 1667 f.; AB 2018 S 846 f.). Mit den Vorgaben und Geboten, die sich im Einzelfall aus dem einschlägigen und von der Schweiz übernommenen Schengenrecht ergeben, hat sich die Vorinstanz indessen nicht weiter auseinandergesetzt. 3.3.2 Der Beschwerdeführer macht seinerseits geltend, Art. 81 Abs. 2 AIG sei richtlinienkonform auszulegen. Alleine aufgrund kleiner Wortänderungen ("Haftanstalt" statt "Hafteinrichtung") gegenüber dem bundesrätlichen Entwurf könne nicht darauf geschlossen werden, dass der Gesetzgeber nicht in Übereinstimmung mit Art. 16 Abs. 1 Richtlinie 2008/115 habe legiferieren wollen. Die gesetzessystematische und -logische Auslegung ergebe, dass mit der Hafteinrichtung nach Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG ein besonderes Gebäude gemeint sei und mit der ausnahmsweisen Unterbringung eine solche in einem gesonderten Trakt einer gewöhnlichen Haftanstalt, der ein liberaleres Regime zulasse. Seine Unterbringung vom 18. Juni bis zum 20. Juni 2019 sei nicht in einer speziellen Hafteinrichtung i.S. von Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG erfolgt, sondern lediglich gesondert von Personen in Untersuchungshaft oder im Strafvollzug. Die Behörden hätten von Art. 81 Abs. 2 Satz 2 AIG Gebrauch gemacht. Eine entsprechende Unterbringung sei nach dem Gesetzeswortlaut nur in nachgewiesenen Ausnahmefällen zulässig. Das Verwaltungsgericht habe - so der Beschwerdeführer weiter - trotz seiner Hinweise auf die Ausnahmesituation nicht dargelegt, inwiefern bei ihm eine entsprechende Notwendigkeit bestand. Die Berner Behörden hätten es nicht nur unterlassen, schweizweit nach einer alternativen Unterbringung zu suchen, wozu sie nach dem neuen Art. 81 Abs. 2 AIG verpflichtet gewesen wären, sondern hätten auch keine richtlinienkonforme Alternativen innerhalb des Kantons geprüft, obwohl das für den ausschliesslichen Vollzug von ausländerrechtlicher Administrativhaft konzipierte Regionalgefängnis Moutier in der interessierenden Zeitperiode nicht voll belegt gewesen sei. 4. 4.1 Das Gesetz ist in erster Linie aus sich selbst heraus auszulegen, d.h. nach dem Wortlaut, Sinn und Zweck und den ihm zugrunde liegenden Wertungen auf der Basis einer teleologischen Verständnismethode. Die Gesetzesauslegung hat sich vom Gedanken leiten zu lassen, dass nicht schon der Wortlaut die Norm darstellt, sondern erst das an Sachverhalten verstandene und konkretisierte Gesetz. Gefordert ist die sachlich richtige Entscheidung im normativen Gefüge, ausgerichtet auf ein befriedigendes Ergebnis der ratio legis. Dabei befolgt das Bundesgericht einen pragmatischen Methodenpluralismus und lehnt es namentlich ab, die einzelnen Auslegungselemente einer hierarchischen Prioritätsordnung zu unterstellen. Die Gesetzesmaterialien sind zwar nicht unmittelbar entscheidend, dienen aber als Hilfsmittel, um den Sinn der Norm zu erkennen. Bei der Auslegung neuerer Bestimmungen kommt den Materialien eine besondere Stellung zu, weil veränderte Umstände oder ein gewandeltes Rechtsverständnis in dieser Situation eine von den Materialien abweichende Lösung kaum nahelegen (BGE 144 I 242 E. 3.1.2 S. 251 f.; BGE 142 IV 401 E. 3.3 S. 403 f., BGE 142 IV 1 E. 2.4.1 S. 3 f.; je mit Hinweisen). 4.2 Zusätzlich zu diesen allgemeinen Auslegungsregeln ist in Fällen, welche das Schengenabkommen betreffen, die Vereinbarkeit der schweizerischen Umsetzungsgesetzgebung mit den einschlägigen unionsrechtlichen Vorgaben zu beachten. 4.2.1 Die Neuformulierung von Art. 81 Abs. 2 AIG soll den schengenrechtlichen Vorgaben und der EuGH-Rechtsprechung zu den Festhaltungsbedingungen Rechnung tragen; die entsprechende Gesetzesanpassung in Art. 81 AIG erfolgte gerade zu diesem Zweck (BBl 2018 1685, 1712 Ziff. 2.7.1; vgl. das Abkommen vom 26. Oktober 2004 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft, der Europäischen Union und der Europäischen Gemeinschaft über die Assoziierung dieses Staates bei der Umsetzung, Anwendung und Entwicklung des Schengen-Besitzstands [SAA; SR 0.362.31]). 4.2.2 Die Schweiz hat sich, vorbehältlich von Art. 7 des Abkommens ("Beendigungsverfahren"), verpflichtet, die bestehenden wie die künftigen schengenrechtlich relevanten Bestimmungen des Unionsrechts zu akzeptieren, umzusetzen und anzuwenden (vgl. Art. 2 Abs. 3 SAA). Die mangelhafte Umsetzung von Schengenrecht kann im Rahmen des Abkommens zwar nicht direkt sanktioniert werden, aber sie kann zu einer uneinheitlichen Auslegung und Anwendung des Schengenbesitzstands führen und damit den Bestand der Assoziierung als solche gefährden (vgl. Art. 7 SAA). 4.2.3 Das Bundesgericht beachtet die Rechtsprechung des EuGH auslegungsweise, zumal die Rechtsübernahme im Rahmen des Schengenabkommens "dynamisch" erfolgt. Es tut dies im Interesse einer einheitlichen Rechtsanwendung durch die verschiedenen Mitgliedsstaaten, zur Durchsetzung des Grundsatzes der Parallelität der Rechtsordnungen in den schengenrelevanten Bereichen sowie zur Erfüllung der völkerrechtlich übernommenen Verpflichtungen der Schweiz (vgl. Art. 2 Abs. 3 SAA und Art. 31 Abs. 1 des Wiener Abkommens vom 23. Mai 1969 über das Recht der Verträge [SR 0.111]). Die nationale Umsetzungsgesetzgebung in Art. 81 Abs. 2 AIG erfolgte, um die Festhaltebedingungen an die schengenrechtlichen Vorgaben anzupassen (vgl. vorstehende E. 3.2). Das Bundesgericht legt Art. 81 Abs. 2 AIG deshalb unionsrechtskonform aus, d.h. in einer möglichst grossen Übereinstimmung mit den Vorgaben der Rückführungsrichtlinie und der einschlägigen Rechtsprechung des EuGH dazu (vgl. PAUL-LUKAS GOOD, Die Schengen-Assoziierung der Schweiz, Diss. St. Gallen 2010, S. 247 ff.). 4.3 4.3.1 Zum gleichen Resultat führt die unionsrechtliche Praxis über die direkte Anwendbarkeit von Richtlinienbestimmungen (vgl. HAAG/KOTZUR, in: Die Europäische Union, Bieber/Epiney/Haag/Kotzur [Hrsg.], 13. Aufl. 2019, § 6 N. 34;BREITENMOSER/WEYENETH, Europarecht, 3. Aufl. 2017, N. 259; JAAG/HÄNNI, Europarecht, 4. Aufl. 2015, N. 2119 ff.; Urteil des EuGH vom 19. Januar 1982 C-8/81 Becker, Slg. 1982 00053 Randnr. 25). Diese kann im Rahmen der bundesgerichtlichen Auslegung schengenrelevanter Vorgaben analog beigezogen werden. Danach können Richtlinienbestimmungen ausnahmsweise eine unmittelbare Wirkung entfalten, (1) wenn sie nicht fristgerecht oder korrekt in das innerstaatliche Recht umgesetzt wurden; (2) die Regelung sich als genügend bestimmt und unbedingt formuliert erweist und (3) sie dem Betroffenen Rechte gegenüber dem Staat einräumt. 4.3.2 Art. 16 Abs. 1 Richtlinie 2008/115 regelt im Interesse der illegal anwesenden drittstaatsangehörigen Person deren Haftbedingungen während ihrer Festhaltung zum Zweck der Ausschaffung in hinreichend bestimmter und justiziabler Art und Weise. Hat der Gesetzgeber nicht nach den Vorgaben der Rückführungsrichtlinie legiferiert, kann der Betroffene sich direkt auf Art. 16 Abs. 1 Richtlinie 2008/115 stützen, um geltend zu machen, Art. 81 Abs. 2 AIG sei aufgrund einer unvollständigen oder fehlerhaften Umsetzung in Verletzung des Richtlinienrechts auf ihn angewendet worden. Ist der Gesetzgeber zu Ungunsten der betroffenen Person vom Richtlinienrecht bzw. dessen Auslegung durch den EuGH abgewichen, kann der einzelne Fall auch direkt in Anwendung von Art. 16 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie beurteilt werden (so auch CHATTON/MERZ, a.a.O., N. 22 in fine zu Art. 81 AuG). 5. Der Gerichtshof hat sich zur Auslegung von Art. 16 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie im Jahr 2014 geäussert: 5.1 Im Urteil Bero/Bouzalmate vom 17. Juli 2014 (C-473/13 und C-514/13) hielt er fest, dass Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie den Grundsatz aufstelle, dass die Inhaftierung von illegal aufhältigen Drittstaatsangehörigen zum Zweck der Abschiebung in speziellen Hafteinrichtungen zu erfolgen habe. Werde die Festhaltung wegen des Fehlens spezieller Hafteinrichtungen in gewöhnlichen Haftanstalten vollzogen, müssten die in Haft genommenen illegal anwesenden Drittstaatsangehörigen gesondert von den gewöhnlichen Strafgefangenen untergebracht werden; der Grundsatz der Unterbringung in nicht speziell hierfür vorgesehenen Hafteinrichtungen sei als Ausnahme zur Grundregel der Unterbringung in speziellen Hafteinrichtungen (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 Richtlinie 2008/115) eng auszulegen (Randnr. 25 des Urteils Bero/Bouzalmate, a.a.O., vgl. JULIAN AUGUSTIN, Die Rückführungsrichtlinie der Europäischen Union, 2016, S. 470 ff.; SERGO MANANASHVILI, in: EU Immigration and Asylum Law, Hailbronner/Thym [Hrsg.], 2. Aufl. 2016, N. 5 f.zu Art. 16 der Rückführungsrichtlinie; CARSTEN HÖRICH, Abschiebungen nach europäischen Vorgaben, 2015, S. 185 ff.). Art. 16 Abs. 1 Satz 2 der Rückführungsrichtlinie sieht vor, dass - im Rahmen der entsprechend engen Auslegung der Ausnahmebestimmung - die Festhaltung nur aus besonderen Gründen auch in einem von den Strafgefangenen abgesonderten Bereich einer ordentlichen Justizvollzugsanstalt erfolgen kann. 5.2 5.2.1 Ein Mitgliedsstaat ist - so der EuGH - auch dann verpflichtet, illegal anwesende Drittstaatsangehörige grundsätzlich in einer speziellen Hafteinrichtung in Abschiebungshaft zu nehmen, "wenn er föderal strukturiert ist und die nach nationalem Recht für die Anordnung und Vollziehung einer solchen Haft zuständige föderale Untergliederung über keine entsprechende Hafteinrichtung" verfügt. Nicht erforderlich ist, dass jede föderale Untergliederung selber spezielle Haftanstalten errichtet; es muss jedoch sichergestellt sein, dass die zuständigen Behörden einer föderalen Untergliederung, die nicht über solche Hafteinrichtungen verfügt, die abzuschiebenden Drittstaatsangehörigen in speziellen Hafteinrichtungen in anderen föderalen Untergliederungen festhalten können (Urteil Bero/Bouzalmate, a.a.O., Randnr. 31; AuGUSTIN, a.a.O., S. 471; HÖRICH, a.a.O., S. 186-193). Ein föderaler Staat kann sich dieser Verpflichtung nicht mit der Begründung entziehen, dass weder er noch die föderale Untereinheit über spezielle Hafteinrichtungen verfügten. Dies gilt auch für die Schweiz. 5.2.2 Art. 16 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie umfasst die Pflicht der einzelnen Staaten, für eine ausreichende Kapazität an Unterbringungsmöglichkeiten in speziellen Hafteinrichtungen zu sorgen (MANANASHVILI, a.a.O., N. 5 zu Art. 16 der Rückführungsrichtlinie; AUGUSTIN, a.a.O., S. 472 ff.). In den Räumlichkeiten der speziellen Hafteinrichtung ist eine Ausstattung und Gestaltung des Umfelds vorzusehen, die - soweit wie möglich - den Eindruck einer Gefängnisumgebung vermeiden und zum Ausdruck bringen, dass die festgehaltenen Personen keine Straftäter sind (AUGUSTIN, a.a.O., S. 478 ff.; zu einem Beispiel für eine "spezielle" Hafteinrichtung: KANBER, a.a.O., S. 260). Bei den "speziellen" Festhaltungszentren muss es sich um Einrichtungen handeln, die dazu bestimmt sind, Abschiebungshäftlinge in einer Einrichtung mit lockereren Festhaltungsbedingungen (Aussenkontakte, Telefonmöglichkeiten, Zugang zu Internet usw.) aufzunehmen und zu betreuen (AUGUSTIN, a.a.O., S. 477). Entsprechende Projekte werden - wie in anderen europäischen Staaten - auch in der Schweiz derzeit umgesetzt (vgl. etwa die Schaffung des Ausschaffungsgefängnisses Moutier). Der Bund kann den Bau und die Einrichtung kantonaler Haftanstalten, die ausschliesslich dem Vollzug der Vorbereitungs-, Ausschaffungs- und Durchsetzungshaft sowie kurzfristigen Festhaltungen dienen und eine bestimmte Grösse aufweisen, dementsprechend ganz oder teilweise finanzieren (vgl. Art. 82 Abs. 1 AIG). 5.2.3 Ergänzend kann darauf hingewiesen werden, dass der Deutsche Bundesgerichtshof in Anwendung von Art. 16 Abs. 1 der Rückführungsrichtlinie zum Schluss gekommen ist, dass die Unterbringung eines Betroffenen in einem gesonderten Gebäude auf dem Gelände einer Justizvollzugsanstalt nicht als Unterbringung in einer "speziellen Hafteinrichtung" gelten könne, wie dies Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115 voraussetze. Eine gesonderte Unterbringung von Betroffenen auf dem Gelände einer gewöhnlichen Haftanstalt bilde keine Unterbringung in einer speziellen Hafteinrichtung im Sinne von Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie (Beschlüsse des Deutschen Bundesgerichtshofs vom 25. Mai 2014 [V ZB 137/14] Rz. 9 und vom 17. September 2014 [V ZB 189/13] Rz. 5). Diesbezüglich einschlägige Entscheide von anderen Unionsstaaten bestehen offenbar noch nicht. 5.3 Die Nutzung spezieller Einrichtungen ist die Regel. Die Ausnahmebestimmung, wonach eine Unterbringung - bei Trennung der festgehaltenen Drittstaatsangehörigen von den anderen Insassen - auch in gewöhnlichen Haftanstalten erfolgen kann (Art. 16 Abs. 1 Satz 2 Richtlinie 2008/115 bzw. Art. 81 Abs. 2 Satz 2 AIG), bildet die Ausnahme. Diese kann namentlich zur Anwendung kommen, wenn sich aufgrund unvorhersehbarer quantitativer Schwankungen bei illegalen Migrationsströmen die Zahl der Inhaftierten sprunghaft erhöht - dabei jedoch noch keine "Notlage" besteht, die zur Anwendung von Art. 18 Richtlinie 2008/115 führt - und die Unterbringung der Inhaftierten in speziellen Einrichtungen auch für einen Mitgliedsstaat zu einem Problem wird, der normalerweise über eine angemessene/ausreichende Zahl von Plätzen in speziellen Einrichtungen verfügt (Anhang der Empfehlung der Kommission vom 16. November 2017 für ein gemeinsames "Rückkehr-Handbuch", das von den zuständigen Behörden der Mitgliedstaaten bei der Durchführung rückkehrbezogener Aufgaben heranzuziehen ist, C [2017] 6505 final, S. 91). 5.4 Der Generalanwalt hielt zum Ausnahmetatbestand von Art. 16 Abs. 1 Satz 2 Richtlinie 2008/115 in seinen Schlussanträgen in den Verfahren Bero/Bouzalmate fest, dass ein Mitgliedsstaat, mit Ausnahme von Notlagen (vgl. Art. 18 Richtlinie 2008/115), die abzuschiebenden Drittstaatsangehörigen nur dann in einer gewöhnlichen Haftanstalt unterbringen darf, wenn aussergewöhnliche und berechtigte Gründe hierfür sprächen, in denen unbestreitbar zum Ausdruck komme, dass die Abwägung der Interessen diese Lösung gebiete. Wenn sich ein Mitgliedsstaat mit Schwierigkeiten in Zusammenhang mit der Unterbringung eines abzuschiebenden Migranten konfrontiert sehe, müsse er auf der Grundlage einer Beurteilung des Einzelfalls die Gründe darlegen, weshalb die Unterbringung in einer gewöhnlichen Haftanstalt erfolge bzw. erfolgen müsse, wobei die Trennung des Migranten von den gewöhnlichen Strafgefangenen immer gewährleistet zu bleiben habe (vgl. die Schlussanträge des Generalanwalts in den Rechtssachen Bero [C-473/13], Bouzalmate [C-514/13] und Pham [C-474/13]), Randnr. 136). Zwar sind die Ausführungen des Generalanwalts nicht verbindlich, es ergibt sich daraus jedoch, auf welchem Hintergrund und im Rahmen welcher allgemeinen Überlegungen der jeweilige Entscheid des EuGH ergangen ist. 6. 6.1 Der Bundesrat wies in seiner Botschaft zur Neuformulierung von Art. 81 Abs. 2 AIG darauf hin, dass die Rückführungsrichtlinie sowie die einschlägige Rechtsprechung des EuGH eine spezifische Haftinfrastruktur für die Ausschaffungshaft voraussetzten; bezweckt sei eine "echte" Trennung zwischen Personen in Administrativhaft und solchen im Strafvollzug (Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2008/115). Fehlten die erforderlichen Kapazitäten, könne eine klar getrennte Infrastruktur für die Administrativhaft in anderen Haftanstalten eingerichtet werden (vgl. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie 2008/115). Die Kapazitäten in speziellen Vollzugsanstalten seien nur dann nicht ausreichend, wenn schweizweit ein entsprechender Engpass bestehe oder sich die Verschiebung in Anbetracht der Haftdauer als undurchführbar erweise (ZÜND, a.a.O., 5. Aufl. 2019, N. 3 zu Art. 81 AIG; vgl. die Botschaft Verfahrensnormen und Informationssysteme, a.a.O., 1712 bzw. 1738 Ziff. 2.7.1). 6.2 6.2.1 An der vom Bundesrat vorgeschlagenen Lösung hat der Gesetzgeber im Wortlaut geringfügige Korrekturen vorgenommen. Beide Räte gingen davon aus, dass das Trennungsgebot nicht infrage gestellt werde. Dieses sei beizubehalten, was "sehr wichtig" erscheine; nur bei kurzfristigen Wechseln und Verlegungen für wenige Tage, beispielsweise, weil sich die kantonale Zuständigkeit für kurze Zeit ändere, solle es nicht zu hohen Kosten kommen (AB 2018 S 847 f.). Es sei insbesondere zu vermeiden, dass ausländische Personen bei Vollbelegung der eigenen separaten Hafteinrichtungen zum Vollzug weniger Hafttage in einen anderen Kanton gefahren, dort untergebracht und für den Vollzug wieder zurückgeführt werden müssten (AB 2018 N 1667). Auch nach der Lesart des schweizerischen Gesetzgebers braucht es somit gute Gründe, welche die Ausnahme von der Unterbringung in spezifischen Einrichtungen rechtfertigen. 6.2.2 Ausgangspunkt der Auslegung bildet der Wortlaut der Bestimmung, wie sie inzwischen in Kraft steht. Dabei ist es erforderlich und möglich, den geltenden Art. 81 Abs. 2 AIG europa- und richtlinienkonform auszulegen (vgl. vorstehende E. 4.2): Die Zulässigkeit einer separaten Festhaltung in einem besonderen Trakt eines Regionalgefängnisses kann nur im Bereich weniger Stunden oder Tage liegen; im Übrigen hat die Festhaltung in speziell hierfür konzipierten Einrichtungen zu erfolgen, deren Haftbedingungen und baulichen Elemente generell unterstreichen, dass die Festhaltung administrativer Natur ist und in keinem Zusammenhang mit einem Strafvollzug oder einer Untersuchungshaft steht. Es wird damit betont, dass es sich um eine eng auszulegende Ausnahmeregel vom Grundsatz der getrennten Unterbringung in speziellen, hierfür konzipierten und für freiere Festhaltungsbedingungen geeigneteren Gebäuden handelt, die auch äusserlich erkennen lassen, dass es sich um den Vollzug einer administrativen Massnahme von sich illegal im Land aufhaltenden Drittstaatsangehörigen und um keine Sanktion für eine Straftat handelt. Der EuGH hat sich zur Zulässigkeit einer Regelung, die wie Art. 81 Abs. 2 AIG in seiner heutigen Fassung kurzfristig mit Blick auf die Praktikabilität aus einem gewichtigen Grund eine Einschränkung vom Grundsatz der Unterbringung in einer separaten Vollzugseinrichtung zulässt, noch nicht geäussert. Gemäss dem System des Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie müssen jeweils berechtigte, wesentliche und überwiegende Gründe vorliegen, soll ausnahmsweise die Haft nicht in einer speziellen Hafteinrichtung erfolgen und dennoch mit den schengenrechtlichen Vorgaben übereinstimmen (vgl. Art. 2 Abs. 3 sowie Art. 7 SAA). 7. 7.1 Im konkreten Fall wurde der Beschwerdeführer gestützt auf Art. 81 Abs. 2 Satz 2 AIG bzw. Art. 16 Abs. 1 Satz 2 der Rückführungsrichtlinie festgehalten; der eigenständige Trakt im Regionalgefängnis Bern kann nicht als spezielle Anstalt im Sinn von Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie gelten (vgl. die einschlägige Kritik der Haftbedingungen für Auszuschaffende im Regionalgefängnis Bern, in: NATIONALE KOMMISSION ZUR VERHÜTUNG VON FOLTER NKVF, Bericht an den Regierungsrat des Kantons Bern betreffend den Nachfolgebesuch der Nationalen Kommission zur Verhütung von Folter im Regionalgefängnis Bern vom 29. Januar und 28. Februar 2019, N. 18 und 30 sowie III. Zusammenfassung). Dennoch haben die Berner Behörden Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG für die Periode vom 17. bis zum 20. Juni 2019 - gestützt auf die spezifischen Umstände der konkreten Situation im vorliegenden Fall - nicht verletzt: Der Beschwerdeführer hat sich während vier Tagen im Trakt für Administrativinhaftierte des Regionalgefängnisses Bern im Hinblick darauf befunden, dass er gemäss den Vorbereitungen und der Flugreservation innert 96 Stunden ausgeschafft werden sollte; die Behörden befürchteten, dass er sich ihnen hierfür nicht zur Verfügung halten würde. Eine Unterbringung in Moutier hätte den geplanten Ablauf der Ausschaffung übermässig erschwert. Es bestand deshalb vorübergehend ein wesentlicher Grund, den Beschwerdeführer in einer abgetrennten Zone einer normalen, zentral gelegenen Justizvollzugsanstalt unterzubringen (vgl. vorstehend E. 5.4). Anders verhielt es sich nach seiner Rückversetzung in die Festhaltung ab dem 21. Juni 2019; in dieser Zeit hätte er in einer spezialisierten, allenfalls auch entfernter gelegenen Einrichtung im Kanton Bern oder andernorts in der Schweiz verlegt werden müssen, was zu spät geschah; zudem wurde der Beschwerdeführer in unzulässiger Weise in der gleichen Zelle untergebracht wie Strafgefangene. 7.2 Der Beschwerdeführer wurde ab dem 17. Juni 2019 ausländerrechtlich festgehalten, um ihn am 21. Juni 2019 an den Flughafen verbringen zu können, wo sein Rückflug gebucht war. Der Aufenthalt im separaten Trakt des Regionalgefängnisses Bern war planmässig nur für die Verbringung zum Flughafen vorgesehen. Die konkreten Transportmodalitäten bildeten einen wichtigen Grund, um eine kurzfristige Festhaltung - getrennt von anderen Strafhäftlingen - in einer Justizvollzugsanstalt zu rechtfertigen. Der Beschwerdeführer hat mit seinem renitenten Verhalten die Ausschaffung selber verhindert. In der Folge wurde er so schnell wie möglich in das Ausschaffungsgefängnis Moutier verbracht. Gestützt auf das Verhalten des Beschwerdeführers konnte nach der gescheiterten freiwilligen Rückkehr nicht mehr davon ausgegangen werden, dass seine administrative Festhaltung weiterhin nur wenige Stunden/Tage dauern würde, weshalb die Unterbringung ab diesem Zeitpunkt grundsätzlich in einer speziell für Auszuschaffende eingerichteten Anstalt zu erfolgen hatte. 8. Zusammengefasst ergibt sich: Im Grundsatz hat die ausländerrechtliche Festhaltung in speziellen Vollzugsanstalten zu erfolgen; diese müssen über genügend Plätze verfügen (Art. 16 Abs. 1 Richtlinie 2008/115; Art. 81 Abs. 2 Satz 1 AIG). In begründeten Ausnahmefällen kann die Haft in ordentlichen Haftanstalten vollzogen werden, wenn die Trennung von den anderen Häftlingen - etwa durch eine eigenständige Abteilung - sichergestellt bleibt und ein administrativ anderweitig nicht bewältigbarer wichtiger Grund für dieses Vorgehen spricht (vgl. vorstehende E. 5.4; hier: kurzfristige Verbringung zum Flughafen). Der Grund für die Unterbringung in einer separaten Abteilung eines normalen Gefängnisses und nicht in einer speziellen Einrichtung - wie von Art. 16 Abs. 1 Satz 1 der Rückführungsrichtlinie als Regel vorausgesetzt - ist in der Haftverfügung sachgerecht zu begründen, damit der Haftrichter die angegebenen Gründe im Hinblick auf die Zulässigkeit der Haft und der nach Art. 16 der Rückführungsrichtlinie erforderlichen Haftbedingungen überprüfen kann (vgl. Art. 80 Abs. 4 AIG). Die wichtigen Gründe und die konkreten Abklärungen bezüglich der Unterbringung der ausreisepflichtigen Person sind in der Haftverfügung nachvollziehbar darzutun und zu belegen (hier: im Einzelfall kurzfristig organisierte Ausreise als besonderer Grund für eine Ausnahme von einer Unterbringung in einer speziellen Einrichtung). In Notsituationen erlaubt Art. 18 der Rückführungsrichtlinie allgemein von den Regeln über den Festhaltungsvollzug gemäss Art. 16 Abs. 1 Satz 1 abzuweichen. Eine solche Situation besteht derzeit nicht und wird auch von den kantonalen Behörden nicht geltend gemacht.
de
Art. 16 paragrafo 1 e art. 18 della direttiva 2008/115/CE (direttiva rimpatri); art. 81 cpv. 2 LStrI (nella versione giusta il n. I della legge federale del 14 dicembre 2018 [Norme procedurali e sistemi d'informazione], in vigore dal 1° giugno 2019). Condizioni di carcerazione degli stranieri incarcerati in vista del loro rinvio. La carcerazione di uno straniero in vista del suo rinvio deve, di principio, avvenire in uno stabilimento speciale adibito esclusivamente a tal fine (centro di detenzione amministrativa). Soltanto in casi eccezionali può essere effettuata in uno stabilimento penitenziario ordinario purché - con la creazione di un settore indipendente - la separazione dagli altri detenuti sia garantita e motivi importanti impediscano un'altra forma di carcerazione amministrativa (consid. 4-6). La decisione di carcerazione deve spiegare in modo dettagliato le ragioni per le quali lo straniero è incarcerato in un settore indipendente di uno stabilimento penitenziario ordinario invece che in uno stabilimento carcerario speciale (centro di detenzione amministrativa) (consid. 8). Esistenza di un motivo importante che giustifica la carcerazione dell'interessato in un settore indipendente del carcere regionale di Berna confermata nel caso specifico dal Tribunale federale (consid. 7).
it
administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-201%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,686
146 II 217
146 II 217 Sachverhalt ab Seite 218 A. A.a Die Swisscom-Gruppe ist im Bereich der Erbringung von Dienstleistungen für die Sprach- und Datenkommunikation tätig. Ihre Kerngeschäfte bilden die netzgebundene, die mobile und die Internetprotokollbasierte Kommunikation. Zusätzlich ist die Swisscom-Gruppe im Bereich Outsourcing von IT-Infrastruktur sowie im Management von Kommunikationsinfrastrukturen tätig. Die Swisscom-Gruppe erwirtschaftete in den Jahren 2005 bis 2007 einen jährlichen Gesamtumsatz in der Höhe von jeweils rund 9,6 Mrd. CHF. Die Swisscom-Gruppe ging aus einer auf den 1. Januar 1998 gemäss dem Telekommunikationsunternehmensgesetz vom 30. April 1997 (TUG; SR 784.11) durchgeführten Ausgliederung des Telekommunikationsbereichs der früheren PTT hervor. Die Swisscom AG wurde im Juli 1998 als spezialgesetzliche Aktiengesellschaft im Handelsregister eingetragen und am 5. Oktober 1998 an der Börse in Zürich kotiert; sie ist die Rechtsnachfolgerin des früheren staatlichen Monopolunternehmens im Telekommunikationsbereich. Gemäss Art. 6 Abs. 1 TUG steht der Eidgenossenschaft als Aktionärin auch weiterhin die Mehrheit am Gesellschaftskapital und an den Stimmrechten der Swisscom AG zu. Die Swisscom AG betrieb die Kerngeschäfte der netzbasierten Kommunikation, der mobilen Kommunikation und der Gesamtsysteme bis zum Jahr 2002 selbst. Im Jahr 2002 erfolgte eine Ausgliederung dieser Bereiche in 100%-ige Tochtergesellschaften. Dabei übernahm die Swisscom (Schweiz) AG unter dem Namen Swisscom Fixnet AG den Bereich der Festnetztelefonie, die Swisscom Mobile AG den Bereich der mobilen Kommunikation und die Swisscom Solutions AG den Bereich der Gesamtsysteme. Die Swisscom (Schweiz) AG wurde im Dezember 1997 unter dem Namen Swisscom Network Services Rechte AG gegründet. Im Jahr 2002 wurde die Gesellschaft in Swisscom Fixnet AG umfirmiert und ihr Gesellschaftszweck auf die Erbringung von Fernmelde- und Informatikdienstleistungen ausgerichtet. Ihre Geschäftstätigkeit war im Wesentlichen auf das Festnetz ausgerichtet. Im Rahmen der Fusion mit der Swisscom Mobile AG und der Swisscom Solutions AG im Jahr 2008 wurde die Gesellschaft in Swisscom (Schweiz) AG umfirmiert. A.b Im Jahr 1996 wurde von der PTT der Geschäftsbereich "Blue Window" lanciert. Dabei handelte es sich um ein Internetportal, über das Kunden eine Einwahl zum Ortstarif in das Internet vornehmen konnten. Im Jahr 1998 wurde dieser Geschäftsbereich in die Swisscom-Gruppe integriert. Im Juni 2000 wurde die Bluewin AG ("Bluewin") durch die Swisscom AG und ein Drittunternehmen gegründet. Dabei wurde der Geschäftsbereich mit dem Namen "Blue Window" als Kapitaleinlage durch Swisscom AG eingebracht. Auf den 1. Januar 2002 hin wurde die Beteiligung an der Bluewin AG von der Swisscom AG auf 100 % erhöht. Die Bluewin AG wurde ab diesem Zeitpunkt als Profitcenter der Swisscom (Schweiz) AG geführt. Am 18. März 2005 wurde die Bluewin AG durch Fusion in die Swisscom (Schweiz) AG eingebracht. Über das Internetportal der Bluewin AG wurden die Onlinegeschäfte der Swisscom abgewickelt. Gleichzeitig wurde das Portal als Nachrichtenplattform ausgestaltet. Nach der Auflösung der Gesellschaft wurde die Bezeichnung "Bluewin" als Markenname für das Internetgeschäft gegenüber Endkunden weitergeführt. B. Die Wettbewerbskommission (WEKO) erhielt - auch bereits im Rahmen von früheren Untersuchungen (siehe dazu Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2002/3 S. 440 ff.; RPW 2007/3 S. 410 ff.) - Hinweise von Internet Service Providern, wonach die Swisscom hohe Preise für ADSL-Vorleistungen verlangte, welche diesen im Vergleich zu den von Swisscom praktizierten Endkundenpreisen keine genügende Marge beliessen. Diese Internet Service Provider machten geltend, dass es sich bei der Preissetzung von Swisscom um eine sog. Kosten-Preis-Schere (sog. margin- oder price squeeze) handle. Gestützt auf diese Hinweise eröffnete das Sekretariat der WEKO (nachfolgend: Sekretariat) durch Publikation im Bundesblatt am 27. Dezember 2005 (BBl 2005 7521) eine Untersuchung im Einvernehmen mit dem Präsidenten der WEKO gemäss Art. 27 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 (KG; SR 251) gegen die Swisscom AG und die Swisscom (Schweiz) AG. Untersucht wurde, ob sich die Preispolitik der Swisscom, wonach die Vorleistungsangebote im Vergleich zu den Endkundenpreisen so hoch seien, dass Internet Service Providern keine zureichende Gewinnmarge verbliebe (sog. Preis-Kosten-Schere), als einen Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung nach Artikel 7 KG darstellen könnte. C. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 30 Abs. 2 KG) zum Antrag des Sekretariats erliess die WEKO am 19. Oktober 2009 eine Verfügung (Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2010/1 S. 116 ff.) mit folgendem Dispositiv: "1. Es wird festgestellt, dass die Swisscom (Schweiz) AG und die Swisscom AG im Wholesale-Markt für Breitbanddienste bis am 31. Dezember 2007 über eine marktbeherrschende Stellung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 KG verfügten. 2. Es wird festgestellt, dass die Swisscom (Schweiz) AG und die Swisscom AG ihre marktbeherrschende Stellung gemäss Ziffer 1 im Sinne von Art. 7 KG bis am 31. Dezember 2007 missbrauchten, indem sie eine Preispolitik praktizierten, durch welche ein Missverhältnis zwischen den Vorleistungspreisen des Broadband Connectivity Service (BBCS) und den Endkundenpreisen begründet wurde. 3. Die Swisscom (Schweiz) AG und die Swisscom AG werden für das unter Ziffer 2 vorstehend beschriebene Verhalten zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von 219'861'720 Franken belastet. 4. Die Verfahrenskosten von insgesamt 349'321.- Franken, (bestehend aus einer Gebühr von 346'631.- Franken und Auslagen von 2'690.- Franken), werden der Swisscom (Schweiz) AG und der Swisscom AG unter solidarischer Haftung auferlegt. 5. [Rechtsmittelbelehrung. Eröffnung und Mitteilung]." D. Swisscom AG und Swisscom (Schweiz) AG haben am 7. Dezember 2009 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben mit dem Begehren, die angefochtene Verfügung aufzuheben. E. Das Bundesverwaltungsgericht erliess am 14. September 2015 seinen Entscheid mit folgendem Dispositiv: "1. Die Beschwerde gegen die Verfügung der Wettbewerbskommission vom 19. Oktober 2009 in Sachen Preispolitik Swisscom ADSL (32-0198) wird teilweise gutgeheissen. 2. Ziff. 1 des Dispositivs der in Ziff. 1 genannten Verfügung wird aufgehoben. 3. Ziff. 2 des Dispositivs der in Ziff. 1 genannten Verfügung wird aufgehoben. 4. Ziff. 3 des Dispositivs der in Ziff. 1 genannten Verfügung wird abgeändert und wie folgt neu formuliert: "Die Swisscom AG und die Swisscom (Schweiz) AG werden zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung mit einem Betrag in der Höhe von 186'036'840.- CHF belastet. 5. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 6. Von den Kosten des vorliegenden Verfahrens wird der Swisscom AG und der Swisscom (Schweiz) AG zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung ein Betrag in der Höhe von 42'500.- CHF auferlegt, welcher nach Rechtskraft dieses Urteils mit den geleisteten Kostenvorschüssen in der Höhe von insgesamt 50'000.- CHF verrechnet wird. Der Swisscom AG und der Swisscom (Schweiz) AG ist der Differenzbetrag in der Höhe von 7'500.- CHF innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Urteils auf das von ihnen anzugebende Konto zu überweisen. 7. Der Swisscom AG und der Swisscom (Schweiz) AG werden für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht keine Parteientschädigung zugesprochen. (Zustellung)." F. Vor Bundesgericht beantragen Swisscom AG und Swisscom (Schweiz) AG: "zum Verfahren: 1. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. in der Sache: 2. Die Dispositiv-Ziffern 1, 4, 5 und 6 des Urteils der Vorinstanz B-7633/2009 vom 14. September 2015 sowie die Dispositiv-Ziffern 3 und 4 der Verfügung der Wettbewerbskommission (WEKO) vom 19. Oktober 2009 in Sachen Preispolitik Swisscom ADSL (32-0198) seien aufzuheben. 3. Eventualiter: Die Dispositiv-Ziffern 4, 5 und 6 des Urteils der Vorinstanz B-7633/2009 vom 14. September 2015 sowie die Dispositiv-Ziffern 3 und 4 der Verfügung der Wettbewerbskommission (WEKO) vom 19. Oktober 2009 in Sachen Preispolitik Swisscom ADSL (32-0198) seien aufzuheben und a. die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 seien zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung mit einem vom Bundesgericht - unter Berücksichtigung der nachfolgenden Begründung (Rz 409 ff.) - festzulegenden Betrag zu belasten, der im Vergleich zum Betrag gemäss Dispositiv-Ziffer 4 des Urteils der Vorinstanz B-7633/2009 vom 14. September 2015 stark reduziert ist; und b. von den Kosten des Verfahrens vor der Vorinstanz sei den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung ein vom Bundesgericht festzulegender Betrag aufzuerlegen, der im Vergleich zur Höhe der Kosten gemäss Dispositiv-Ziffer 6 des Urteils der Vorinstanz B-7633/2009 vom 14. September 2015 stark reduziert ist, und die Differenz zum Vorschuss (CHF 50'000.00), den die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 geleistet hatten, sei den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 zu erstatten; und c. die Sache sei im Sinne der Erwägungen zum neuen Entscheid über die Kosten des Verfahrens vor der Wettbewerbskommission (WEKO) in Sachen Preispolitik Swisscom ADSL (32-0198) an die Wettbewerbskommission (WEKO) zurückzuweisen. 4. Subeventualiter: Die Ziffern 4, 5 und 6 des Dispositivs des Urteils der Vorinstanz B-7633/2009 vom 14. September 2015 seien aufzuheben, und die Sache sei zur neuen Beurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. 5. [...]" Gerügt wird im Wesentlichen eine Verletzung von Bundesrecht und von Völkerrecht (Art. 7 EMRK). Die WEKO hat sich innert Frist am 10. Dezember 2015 vernehmen lassen, währenddem das Bundesverwaltungsgericht auf eine Vernehmlassung verzichtet hat. Mit Stellungnahme vom 23. Dezember 2015 haben sich die Beschwerdeführerinnen zur Vernehmlassung der WEKO geäussert. G. Das Gesuch um aufschiebende Wirkung hat der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung am 8. Dezember 2015 abgewiesen. Das Bundesgericht weist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ab, soweit es darauf eintritt. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Inhaltsübersicht Thema des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob die Beschwerdeführerinnen nach Art. 49a KG zu sanktionieren sind, weil sie mit ihrer Preispolitik im Bereich der ADSL-Dienste (Asymmetric Digital Subscriber Line) Fernmeldedienstanbietern, die - wie die Beschwerdeführerinnen - ebenfalls Breitbanddienstangebote an Endkunden bereitstellen wollen, keine zureichende Marge lassen. Den Beschwerdeführerinnen wird diesbezüglich ein missbräuchliches Verhalten in Form einer Kosten-Preis-Schere vorgeworfen. Zunächst wird deshalb das Verhalten der Beschwerdeführerinnen dargestellt (E. 3). Danach wird geprüft, inwiefern es sich dabei um ein missbräuchliches Verhalten im Sinne von Art. 7 Abs. 1 KG handelt (E. 4-6). Daran anschliessend wird die Frage diskutiert, ob die Kosten-Preis-Schere auch unter einen Tatbestand von Art. 7 Abs. 2 KG fällt (E. 7). In E. 8 wird der Sachverhalt unter den Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG subsumiert, und Art. 7 Abs. 1 KG mit Art. 7 EMRK abgeglichen. E. 9 handelt schliesslich von den Rechtsfolgen (Sanktionierung der Kosten-Preis-Schere). 3. Verhalten der Beschwerdeführerinnen 3.1 Den Beschwerdeführerinnen wird vorgeworfen, dass sie im Vergleich zu den Endkundenpreisen derart hohe Preise für die Vorleistungsangebote für ADSL-Dienste, also von Breitbandinternetdiensten, verlangen würden, dass anderen Fernmeldedienstanbietern, die ebenfalls Breitbanddienstangebote an Endkunden bereitstellen wollen (Internet Service Provider; ISP), keine zureichende Marge verbleibt. Zunächst soll deshalb das Verhalten der Beschwerdeführerinnen nachgezeichnet werden. 3.2 3.2.1 Die Begriffe "Breitband", "Breitbandanschluss", "Breitbanddienste", "Breitbanddienstleistungen", "Breitbandinternet", "Breitbandzugang" etc. beziehen sich auf einen besonderen elektronischen Zugang zum Internet mit entsprechend schnellen Nutzungskapazitäten, d.h. mit einer im Vergleich zum Telefonmodem oder ISDN-Modem viel höheren Datenübertragungsrate. Breitbandinternet lässt sich durch verschiedene Technologien realisieren. Eine davon bildet der digitale Teilnehmeranschluss (digital subscriber line; DSL), der als drahtgebundenes Breitband das vorhandene Telefonnetz mit seiner Doppelader-Metallleitung (auch als Kupferkabel bezeichnet) verwendet. Dabei werden durch einen sog. Splitter die vorhandenen Frequenzbänder aufgeteilt, wobei die niederen Frequenzbereiche für die Sprachtelefonie genutzt werden, während die höheren Frequenzbereiche dem Datentransfer zugeführt werden. DSL ermöglicht Endkunden einen Breitbandinternetzugang, der typischerweise durch, im Vergleich zu schmalbandigen Verbindungen, relativ hohe Datenübertragungsraten und eine zeitlich unbegrenzte Verfügbarkeit zu einem Pauschalpreis charakterisiert ist. ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Line) ist eine DSL Variante, bei der die Download-Geschwindigkeit höher ist als die Upload-Geschwindigkeit. 3.2.2 ADSL-Dienstleistungen können von mehreren Fernmeldedienstanbietern (Internet Service Providern) angeboten werden. Diese müssen jedoch faktisch alle das Netzwerk des ehemaligen Monopolisten benutzen, um ihre Kunden erreichen und diese ans Internet anschliessen zu können. Damit andere Internet Service Provider ADSL-Dienstleistungen an Endkunden anbieten können, müssen die Beschwerdeführerinnen den Zugang zu ihrem vorhandenen Telefonnetz anderen Fernmeldedienstanbietern durch Breitbandprodukte zur Verfügung stellen: Die Beschwerdeführerinnen bieten drei Produkte an: Broadband Connectivity Service (nachfolgend: BBCS), schneller Bitstrom oder entbündelte Teilnehmeranschlussleitung (nachfolgend: TAL). Grundlage für das Angebot der beiden letzten Produkte bildet das Fernmeldegesetz vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10). Bei den beiden letzten Produkten haben die Fernmeldedienstanbieter zudem mehr oder weniger eigene Verbindungsnetze aufzubauen. Beim BBCS handelt es sich dagegen nicht um ein durch das Fernmelderecht des Bundes reguliertes, sondern um ein freiwilliges, privatrechtliches Angebot der Beschwerdeführerinnen gegenüber anderen Fernmeldedienstanbietern. Insofern unterstehen weder die Preise des Vorleistungsangebots von Swisscom (BBCS) noch die Endkundenpreise einer Regulierung durch das Fernmeldegesetz. Mit dem BBCS stellt die Swisscom-Gruppe einem anderen Fernmeldedienstanbieter ihre gesamte Netzstruktur zur Erbringung der Breitbanddienstleistungen zur Verfügung, d.h. die Swisscom-Gruppe erbringt sämtliche Übermittlungsleistungen im Anschluss- und Verbindungsnetz zwischen dem Hausanschluss des Endkunden und der Plattform eines anderen Fernmeldedienstanbieters, über welche dieser die eigenen Internet-, TV/Video- und VoIP-Telefonieanbindungen seiner Kunden abwickelt. Die anderen Fernmeldedienstanbieter haben keinen Einfluss auf die technische Ausgestaltung des Angebotes (z.B. bezüglich Upload/Download-Geschwindigkeiten), sondern sind lediglich Wiederverkäufer des Angebotes der Beschwerdeführerinnen. Insofern ist das genannte Bereitstellungsprodukt BBCS ein Breitbandprodukt der Beschwerdeführerinnen auf Grosshandelsstufe, das anderen Fernmeldedienstanbietern als Vorprodukt für deren Breitbandprodukte im Einzelhandelsgeschäft dient. 3.3 Das Grosshandelsprodukt BBCS wurde von der Swisscom-Gruppe zwischen den Jahren 2001 und 2008 in unterschiedlichen Konfigurationen an Bandbreiten anderen Fernmeldedienstanbietern angeboten. Die Swisscom-Gruppe offerierte ihr xDSL-Angebot ihren Endkunden ebenfalls in unterschiedlichen Konfigurationen an Bandbreiten, wobei unterschiedliche xDSL-Produkte gegenüber Endverbrauchern und Geschäftskunden angeboten wurden. Die Anforderungen des xDSL-Einzelhandelsmarkts geben die Konfiguration des Grosshandelsprodukts BBCS massgeblich vor. Ende 2006 wurde den Internetdienstanbietern von der Swisscom-Gruppe ein sog. Wachstumsrabatt für das Jahr 2007 angeboten, der zu einem Nachlass auf den Preis für das BBCS in Abhängigkeit davon führen sollte, in welchem Ausmass der jeweilige Internetdienstanbieter den Absatz seiner xDSL-Produkte auf der Einzelhandelsstufe steigern konnte. Aufgrund von dessen besonderer Ausgestaltung konnten nur sechs von zwanzig Internetdienstanbietern diesen Wachstumsrabatt in Anspruch nehmen, wobei die Swisscom-Gruppe mit ihrem Einzelhandelsgeschäft der grösste Nutzniesser dieser Massnahme war. Der Wachstumsrabatt wurde von der Swisscom-Gruppe daraufhin wieder abgeschafft. Auf den 1. Januar 2008 hin senkte die Swisscom-Gruppe bei den BBCS-Produkten auf Grosshandelsstufe die Access-Gebühr für einen BBCS-Anschluss jeweils um 10 % und die Connectivity-Gebühr für das Datenvolumen um 40 %. Damit lagen die Connectivity-Gebühren deutlich unter dem Preisniveau der Vorjahre. 4. Unzulässige Verhaltensweise nach Art. 7 KG 4.1 Nach Art. 7 Abs. 1 KG verhalten sich marktbeherrschende Unternehmen unzulässig, wenn sie durch Missbrauch ihrer Stellung auf dem Markt andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindern oder die Marktgegenseite benachteiligen. Das Kartellrecht verbietet eine marktbeherrschende Stellung nicht, und eine solche ist für sich allein auch nicht missbräuchlich, besteht doch der Sinn des Wettbewerbs gerade darin, durch Markterfolg und internes Wachstum eine dominierende Stellung zu erreichen (vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 101 mit zahlreichen Hinweisen). Marktbeherrschung wird allerdings dann problematisch, wenn - wie Art. 7 Abs. 1 KG festhält - als qualifizierendes Element eine unzulässige Verhaltensweise hinzutritt, weshalb das marktbeherrschende Unternehmen eine besondere Verantwortung für sein Marktverhalten trägt (vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 mit zahlreichen Hinweisen; siehe auch für die EU z.B. Urteil des EuGH vom 6. September 2017 C-413/14 P Intel gegen Kommission, Publikation in der amtlichen Sammlung vorgesehen, Randnr. 135 ["besondere Verantwortung"]). Solche Verhaltensweisen setzen einen Missbrauch voraus: Missbraucht wird danach die marktbeherrschende Stellung, welche es einem Unternehmen erlaubt, sich unabhängig von anderen Marktteilnehmern zu verhalten. Das missbräuchliche Verhalten richtet sich entweder gegen andere Unternehmen oder gegen die Marktgegenseite (d.h. Lieferanten oder Abnehmer des behindernden Unternehmens). Gestützt darauf unterscheidet Art. 7 Abs. 1 KG zwei Behinderungsformen: Durch den Missbrauch werden einerseits andere Unternehmen (i.d.R. aktuelle oder potentielle Konkurrenten; in einem ersten Schritt allerdings auch andere Marktteilnehmer [vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 101 mit weiteren Hinweisen]) in der Aufnahme (d.h. durch Errichtung von Marktzutrittsschranken) oder Ausübung des Wettbewerbs behindert (Behinderungsmissbrauch); unter den Begriff der Behinderung der Ausübung des Wettbewerbs lässt sich eine Vielzahl von Formen subsumieren: disziplinierende Behinderung, die marktliche Errungenschaften von Konkurrenten zu zerstören sucht, die preisliche Behinderung und die strategische Behinderung, die andere Wettbewerbsparameter als den Preis betrifft. Bei der Behinderung sowohl der Aufnahme als auch der Ausübung des Wettbewerbs spielt es keine Rolle, ob sich diese auf dem Markt des Marktbeherrschers oder auf einem vor- bzw. nachgelagerten Markt aktualisiert (vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 101 f. mit zahlreichen Hinweisen). Durch den Missbrauch wird sodann andererseits die Marktgegenseite (d.h. Lieferanten oder Abnehmer des behindernden Unternehmens) benachteiligt (Benachteiligungs- bzw. Ausbeutungsmissbrauch), indem dieser ausbeuterische Geschäftsbedingungen oder Preise aufgezwungen werden (vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 102 mit zahlreichen Hinweisen). Charakteristisch für die Kategorie des Ausbeutungsmissbrauchs ist das Streben des marktbeherrschenden Unternehmens nach ökonomischen Vorteilen durch eine Beeinträchtigung der Interessen von Handelspartnern und Verbrauchern unter Ausnutzung seiner marktbeherrschenden Stellung. Behinderungsmissbrauch umfasst dagegen sämtliche Massnahmen beherrschender Unternehmen ausserhalb eines fairen Leistungswettbewerbs, die sich unmittelbar gegen aktuelle und potentielle Wettbewerber (Konkurrenten und Handelspartner) richten und diese in ihren Handlungsmöglichkeiten auf dem beherrschten Markt oder benachbarten Märkten einschränken (zum Ganzen BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 102 mit zahlreichen Hinweisen). Gewisse Verhaltensweisen von marktbeherrschenden Unternehmen können zugleich behindernd und benachteiligend (ausbeutend) sein; insofern ist es grundsätzlich irrelevant, ob eine zu beurteilende Verhaltensweise den Begriffen Behinderungs- bzw. Ausbeutungsmissbrauch zugewiesen werden kann, welchen ohnehin nur heuristischer Wert zukommt. Massgebend ist aber allemal, dass die Missbräuchlichkeit (einschliesslich der Wettbewerbsschädigung) der strittigen Verhaltensweise aufgrund der Einzelfallanalyse festgestellt wird. 4.2 Verdeutlicht werden die Behinderung und Benachteiligung nach Art. 7 Abs. 1 KG durch einen Beispielkatalog in Art. 7 Abs. 2 KG. Ob die darin aufgeführten Verhaltensweisen missbräuchlich sind, ist allerdings im Zusammenhang mit Art. 7 Abs. 1 KG zu beurteilen. Mit anderen Worten ist im Einzelfall zu prüfen, ob eine Verhaltensweise nach Art. 7 Abs. 2 KG eine Behinderung bzw. Benachteiligung i.S. des Art. 7 Abs. 1 KG darstellt (vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 103 mit zahlreichen Hinweisen; MANI REINERT, Preisgestaltung, in: Schweizerisches und europäisches Wettbewerbsrecht [nachfolgend: Preisgestaltung], 2005, S. 91 ff. Rz. 4.110). Insofern indizieren die Tatbestände von Abs. 2 nicht per se eine unzulässige Verhaltensweise, weshalb anhand des dualen Prüfungsmusters zu eruieren ist, ob unzulässiges Verhalten vorliegt: In einem ersten Schritt sind die Wettbewerbsverfälschungen (d.h. Behinderung bzw. Benachteiligung von Marktteilnehmern) herauszuarbeiten und in einem zweiten Schritt mögliche Rechtfertigungsgründe ("legitimate business reasons") zu prüfen. Unzulässiges Verhalten liegt dann vor, wenn kein sachlicher Grund für die Benachteiligung bzw. Ausbeutung oder die Behinderung vorliegt. Solche Gründe liegen insbesondere dann vor, wenn sich das betreffende Unternehmen auf kaufmännische Grundsätze (z.B. Verlangen der Zahlungsfähigkeit des Vertragspartners) stützen kann (zu weiteren Gründen siehe BGE 139 I 72 E. 10.1.2 S. 103 f.). Massstab für die Frage, ob es sich um zulässige oder unzulässige Verhaltensweisen handelt, bildet einerseits der Institutionen- und andererseits der Individualschutz oder mit anderen Worten die Gewährleistung von wirksamem Wettbewerb (zum Ganzen BGE 139 I 72 E. 10.1.2 S. 104 mit zahlreichen Hinweisen). Sachliche Gründe zur Rechtfertigung eines Behinderungs- oder eines Ausbeutungsmissbrauchs müssen vom marktbeherrschenden Unternehmen hinreichend detailliert vorgetragen werden. Eine pauschale Aussage genügt nicht (BGE 139 I 72 E. 10.4.2 i.f. S. 109). 4.3 Für die Auslegung von Art. 7 KG kann auf die Literatur und Praxis zu Art. 102 der konsolidierten Fassung des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (unterzeichnet in Lissabon am 13. Dezember 2007, AEUV, ABl. C 115 vom 9. Mai 2008 S. 47) gegriffen werden, wie das Bundesgericht in BGE 139 I 72 (siehe auch BGE 143 II 297) bereits festgehalten hat: Da die unzulässigen Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen nach Art. 7 KG im Wesentlichen parallel zu Art. 102 AEUV geregelt sind, kann für die Auslegung und Praxis des Art. 7 KG ohne Weiteres auch die Auslegung und Praxis zu Art. 102 AEUV berücksichtigt werden (vgl. BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 89 mit zahlreichen Hinweisen). Liegen also gleiche Sachlagen vor, so kann primär davon ausgegangen werden, dass sie gleich beurteilt werden sollen (vgl. BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 89 f.). Davon geht implizit auch das Abkommen vom 17. Mai 2013 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union über die Zusammenarbeit bei der Anwendung ihres Wettbewerbsrechts (SR 0.251.268.1) im dritten Erwägungsgrund aus, da "die Systeme der Schweiz und der [Europäischen] Union für die Durchsetzung des Wettbewerbsrechts auf denselben Grundsätzen beruhen und vergleichbare Vorschriften enthalten". 5. Kosten-Preis-Schere Den Beschwerdeführerinnen wird ein missbräuchliches Verhalten in Form einer Kosten-Preis-Schere vorgeworfen. Dies ist nachfolgend zu prüfen. 5.1 Als Kosten-Preis-Schere (Preis-Kosten-Schere; compression des marges; margin squeeze; price squeeze) wird in der Literatur und in der Rechtsprechung namentlich der EU-Gerichte eine besondere Form der missbräuchlichen Preispolitik bezeichnet. Dabei handelt es sich um eine Strategie, die dadurch gekennzeichnet ist, dass ein vertikal integriertes marktbeherrschendes Unternehmen die möglichen Gewinnmargen seiner Wettbewerber im nachgelagerten Markt so beschneidet oder ganz beseitigt, dass diese nicht mehr konkurrenzfähig sind, sondern letzten Endes aus dem Markt ausscheiden müssen und dadurch der Wettbewerb insgesamt im nachgelagerten Markt beeinträchtigt wird. Dabei kann das vertikal integrierte marktbeherrschende Unternehmen in zweifacher Weise auf die Gewinnmarge von Wettbewerbern auf dem nachgelagerten Markt einwirken. Es kann entweder hohe Vorleistungs- oder niedrige Preise für das Endprodukt setzen. Insofern geht vom marktbeherrschenden Unternehmen ein zweifacher Preisdruck auf die Margen der Wettbewerber aus (vgl. zum Ganzen Urteile des EuG vom 10. April 2008 T-271/03 Deutsche Telekom AG gegen Kommission [nachfolgend: EuG Deutsche Telekom], Slg. 2008 II-477 Randnr. 166 f.; vom 29. März 2012 T-336/07 Telefónica SA und Telefónica de España SA gegen Kommission [nachfolgend: EuG Telefonica], Randnr. 187; bestätigt durch Urteile des EuGH vom 14. Oktober 2010 C-280/08 P Deutsche Telekom AG gegen Kommission [nachfolgend: EuGH Deutsche Telekom], Slg. 2010 I-9555 Randnr. 167, 183, 197; vom 17. Februar 2011 C-52/09 TeliaSonera Sverige AB [nachfolgend: EuGH TeliaSonera], Slg. 2011 I-527 Randnr. 31 f., 42; implizit auch im Urteil vom 10. Juli 2014 C-295/12 P Telefónica SA und Telefónica de España SAU gegen Kommission [nachfolgend: EuGH Telefonica], Randnrn. 75, 96, 104; EVELYNE CLERC/PRANVERA KËLLEZI, in: Commentaire romand, Droit de la concurrence [nachfolgend: Commentaire romand],Martenet/Bovet/Tercier [Hrsg.],2. Aufl. 2013, N. 135 ff. zu Art. 7 Abs. 2 KG; JAN HENNING BERG, Missbrauch von Marktmacht durch Kosten-Preis-Scheren im europäischen und US-amerikanischen Kartellrecht, 2015, S. 26 ff.). 5.2 Damit eine Kosten-Preis-Schere überhaupt durchgeführt werden kann, müssen drei strukturelle Voraussetzungen (vertikale Integration, Abhängigkeit von der Vorleistung, marktbeherrschende Stellung) erfüllt sein (statt aller DANIEL PETZOLD, Die Kosten-Preis-Schere im EU-Kartellrecht, 2012, S. 23 ff.): 5.2.1 Ein Unternehmen muss entlang der Lieferkette vertikal integriert sein. Dies bedeutet, dass es auf zwei aufeinander folgenden getrennten Produktionsstufen tätig ist. Auf dem vorgelagerten Markt (sog. upstream market) bietet das vertikal integrierte Unternehmen eine Vorleistung an, die für die Erstellung einer Endleistung genutzt wird. Diese stellt das vertikal integrierte Unternehmen ebenfalls her und bietet sie auf dem nachgelagerten Markt (sog. downstream market) an. Damit konkurrieren die Abnehmer der Vorleistung mit den Herstellern der Vorleistung um Nachfrager für die Endleistung (vgl. z.B. PETZOLD, a.a.O., S. 23 f.; EILMANSBERGER/BIEN, in: Münchener Kommentar Europäisches und Deutsches Wettbewerbsrecht, Kartellrecht, Missbrauchs- und Fusionskontrolle, Bd. 1, Europäisches Wettbewerbsrecht, 2. Aufl. 2015, N. 546 zu Art. 102 AEUV). Mit der Liberalisierung ehemals monopolisierter Staatsbetriebe ist die vertikale Integration dieser Unternehmen vermehrt in den Fokus gelangt (drei Viertel aller Kosten-Preis-Fälle in der EU betreffen den Bereich der Telekommunikation: ILIAS TRIANTAFYLLAKIS, Die Kosten-Preis-Schere im europäischen und deutschen Kartellrecht, Höchstrichterliche Finanzrechtsprechung [HFR] 7/2014 S. 1). Es handeltsich aber bei der nun im Streit liegenden wettbewerbsrechtlich problematischen Sachlage keineswegs um ein neues Phänomen ( zu früheren Befunden : etwa Entscheidungen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 18. Juli 1988, Napier Brown/British Sugar, ABl. L 284 vom 19. Oktober 1988 S. 41 ff. und vom 29. Oktober 1975, National Coal Board, National Smokeless Fuels Limited, National Carbonizing Company Limited, ABl. L 35 vom 10. Februar 1976 S. 6 ff.; ERNST-JOACHIM MESTMÄCKER, Der verwaltete Wettbewerb, 1984, S. 186; WALTER R. SCHLUEP, Probleme des kartellprivatrechtlichen Behinderungsverbots im Vertikalkonzern, in: Festgabe zum 80. Geburtstag von Fritz Marbach, Wettbewerbspolitik in der Schweiz, 1972, S. 103 ff.). 5.2.2 Das vertikal integrierte Unternehmen muss ferner eine Vorleistung anbieten, auf die die Wettbewerber im nachgelagerten Markt bei der Erstellung der Endleistung angewiesen sind. Nur so gelingt es ihm, für eine erfolgreiche Kosten-Preis-Schere die Gewinne der Wettbewerber zu steuern (z.B. PETZOLD, a.a.O., S. 40 f.; EILMANSBERGER/BIEN, a.a.O., N. 540 zu Art. 102 AEUV). Der Fokus liegt in neuerer Zeit - wie hier - auf dem Zugang zu Netzwerken der Kommunikationswirtschaft (vgl. z.B. KLING/THOMAS, Kartellrecht, 2. Aufl. 2016, § 6 N. 160 i.f.; MESTMÄCKER/SCHWEITZER, Europäisches Wettbewerbsrecht, 3. Aufl. 2014, § 19 N 24; die oben erwähnten Urteile des EuG und EuGH: EuG Deutsche Telekom ; EuG Telefonica ; EuGH Deutsche Telekom ; EuGH TeliaSonera ; EuGH Telefonica ). Denn die Vor- und Endleistungsmärkte werden oft von alteingesessenen Telekommunikationsanbietern dominiert, die regelmässig den Zugang zu wesentlichen Einrichtungen oder Vorleistungen (i.d.R. nicht duplizierbare Netze) kontrollieren (z.B. ANDREAS FUCHS, in: Wettbewerbsrecht, Bd. I EU, 6. Aufl. 2019, N. 375 zu Art. 102 AEUV). 5.2.3 Schliesslich muss das vertikal integrierte Unternehmen eine marktbeherrschende Stellung innehaben. Wegen der engen vertikalen Verbundenheit der beiden Märkte genügt es aber, wenn das vertikal integrierte Unternehmen nur auf dem vorgelagerten Markt marktbeherrschend ist (vgl. FUCHS, a.a.O., N. 379 zu Art. 102 AEUV; EILMANSBERGER/BIEN, N. 546 zu Art. 102 AEUV; PETZOLD, a.a.O., S. 33; Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 89). Eine marktbeherrschende Stellung des vertikal integrierten Unternehmens auf dem nachgelagerten Markt ist zwar nicht notwendig (z.B. SCHRÖTER/BARTL, in: Europäisches Wettbewerbsrecht, Schröter/Jakob/Klotz/Mederer [Hrsg.],2. Aufl. 2014, N. 309 zu Art. 102 AEUV [S. 923]; Urteil EuG Telefonica, Randnr. 146; Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 89). Trotzdem wird das vertikal integrierte Unternehmen über eine gewisse dominante Stellung auf dem nachgelagerten Markt verfügen müssen, ansonsten es auf diesem keinen bestimmenden Einfluss auf die Preise der Endprodukte nehmen kann (vgl. etwa FUCHS, a.a.O., N. 379 i.f. zu Art. 102 AEUV; PETZOLD, a.a.O., S. 33; a.A. KATRIN HENK-MERTEN, Die Kosten-Preis-Schere im Kartellrecht, 2004, S. 27). 5.3 Das wettbewerbsrelevante Verhalten ist die Kosten-Preis-Schere selbst oder mit anderen Worten die unzureichende Preisspanne derjenigen, die mit dem marktbeherrschenden Unternehmen auf der Endkundenebene in Wettbewerb stehen (vgl. BERG, a.a.O., S. 30, 32, 39, 114, 124 f.; PETZOLD, a.a.O., S. 41, 45 f.; FUCHS, a.a.O., N. 380 zu Art. 102 AEUV; EILMANSBERGER/BIEN, a.a.O., N. 541 zu Art. 102 AEUV; HENNING LEUPOLD, Kosten-Preis-Schere als Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht [EuZW] 2011 S. 339 ff., 346;Urteil EuGH TeliaSonera, Randnrn. 31, 34). Eine Kosten-Preis-Schere stellt deshalb auch dann ein missbräuchliches Verhalten i.S.v. Art. 7 KG dar, wenn weder die Grosshandels- noch die Endkundenpreise des marktbeherrschenden Unternehmens für sich genommen missbräuchlich sind (vgl. Urteil EuGH TeliaSonera, Randnrn. 34, 98; Urteil EuGH Deutsche Telekom, Randnr. 183; Urteil EuG Telefonica, Randnr. 187; LEUPOLD, a.a.O., S. 346.). Insofern geht die diesbezügliche Argumentation der Beschwerdeführerinnen an der Sache vorbei. 5.4 Ob eine unzureichende Gewinnspanne der Wettbewerber des marktbeherrschenden Unternehmens vorliegt, ist nach Rechtsprechung und Literatur mit einem Kosten-Preis-Vergleich beim marktbeherrschenden Unternehmen selbst zu eruieren. In der Sache stellt dies eine Anwendung (verkürzte: BERG, a.a.O., S. 135 ff., 138 ff., 184) des as efficient competitor-Tests (Synonym: equally efficient competitor-Test) dar (vgl. dazu Urteile EuGH TeliaSonera, Randnr. 41 ff.; EuGH Deutsche Telekom, Randnr. 196 ff.; PETER BEHRENS, Europäisches Marktöffnungs- und Wettbewerbsrecht, 2017, Rz. 1184[zum Test als solchen Rz. 1124 ff.];AMSTUTZ/CARRON, in: Basler Kommentar, Kartellgesetz[nachfolgend: BSK KG], Amstutz/Reinert[Hrsg.], 2010, N. 450 zu Art. 7 KG; zu anderen Standards, um Verhaltensweisen in wettbewerbliche und leistungsfremde zu unterteilen, z.B. WOLFGANG WURMNEST, Marktmacht und Verdrängungsmissbrauch, 2. Aufl. 2012, S. 343 ff.). Die Vorinstanz hat deshalb zu Recht diesen Test angewendet. Nur ausnahmsweise sind die Preis- und Kostendaten der tatsächlichen Wettbewerber heranzuziehen (vgl. Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 45 f.). 5.5 Der Nachweis einer missbräuchlichen Kosten-Preis-Schere ist grundsätzlich in folgenden zwei Fällen erbracht (knapp Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 32; ausführlich BERG, a.a.O., S. 124 ff.): 5.5.1 Erstens: Ein Marktmachtmissbrauch liegt dann vor, wenn der Vorleistungspreis für die Wettbewerber über dem Marktpreis des marktbeherrschenden Unternehmens auf dem Endkundenmarkt liegt. Oder mit anderen Worten : Sind die vom Marktbeherrscher verlangten Vorleistungspreise höher als die von ihm im nachgelagerten Markt für das Endprodukt geforderten Preise (= negative Preisdifferenz), folgt schon daraus, dass ein ebenso effizienter Konkurrent im nachgelagerten Markt nicht wettbewerbsfähig sein kann, wenn er die dazugehörige Vorleistung in Anspruch nimmt. Insofern bedarf es keiner genauen Ermittlung der Kosten für das Endprodukt auf dem nachgelagerten Markt (vgl. dazu etwa PER RUMMEL, Rechtssicherheit bei der Anwendung des equally efficient competitor-Tests [nachfolgend:Rechtssicherheit], 2015, S. 134;FUCHS, a.a.O., N. 377 zu Art. 102 AEUV; MESTMÄCKER/SCHWEITZER, a.a.O., § 19 Rz. 27). Formal lautet dies: Preis [vorgelagert] > Preis [nachgelagert] 5.5.2 Zweitens erscheint das Verhalten missbräuchlich, wenn die Marge zwischen Vorleistungspreis für Wettbewerber und Marktpreis des marktbeherrschenden Unternehmens nicht ausreicht, um die produktspezifischen Kosten des Wettbewerbers zu decken. Oder mit anderen Worten : Wenn der Preis der Vorleistung geringer ist als der Preis im nachgelagerten Markt (= positive Preisdifferenz), ist die Ermittlung der produktspezifischen Kosten des Marktbeherrschers im nachgelagerten Markt relevant. Eine Kosten-Preis-Schere, die geeignet ist, ebenso effiziente Wettbewerber zu verdrängen, liegt dann vor, wenn die Summe aus Vorleistungspreis und produktspezifischen Kosten im nachgelagerten Markt gleich hoch oder höher ist als der im nachgelagerten Markt verlangte (Endkunden-)Preis (vgl. dazu etwa RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 134; FUCHS, a.a.O., N. 377 zu Art. 102 AEUV; MESTMÄCKER/SCHWEITZER, a.a.O., § 19 Rz. 28). Formal lautet dies: Preis [vorgelagert] + Kosten [nachgelagert] > Preis [nachgelagert] 5.5.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass eine Kosten-Preis-Schere dann gegeben ist, wenn (vgl. BERG, a.a.O., S. 125): Preis [nachgelagert] - Preis [vorgelagert] < Kosten [nachgelagert] oder Preis [nachgelagert] - Preis [vorgelagert] - Kosten [nachgelagert] < 0 5.6 Die praktische Anwendung des as efficient competitor-Tests auf konkrete Sachverhalte besteht in einem Kosten-Preis-Vergleich (i.S. einer Kostendeckungsanalyse). Dabei ist auf die tatsächlichen Kosten und die tatsächlich praktizierte Preisgestaltung des marktbeherrschenden Unternehmens abzustellen. Für die Berechnung der Kosten gibt es unterschiedliche Kostenarten (z.B. DAVID ROTH, Der "ebenso effiziente Wettbewerber", Kosten-Preis-Vergleiche im Kartellrecht am Beispiel des Behinderungsmissbrauchs, 2017, S. 32 ff., 177 ff.; RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 66 ff.; AMSTUTZ/CARRON, BSK KG, a.a.O., N. 351 ff., 355 ff. zu Art. 7 KG; PETZOLD, a.a.O., S. 120 ff.). Die von der Europäischen Kommission in ihren Erläuterungen vom 5. Dezember 2008 zu ihren Prioritäten bei der Anwendung von Artikel 82 des EG-Vertrags auf Fälle von Behinderungsmissbrauch durch marktbeherrschende Unternehmen (nachfolgend: Prioritätenmitteilung; ABl. C 45 vom 24. Februar 2009 S. 7 ff.) vorgeschlagene folgende Kostenart wird in der Literatur überwiegend begrüsst und in der Rechtsprechung der EU-Gerichte auch verwendet (vgl. statt aller FUCHS, a.a.O., N. 211 zu Art. 102 AEUV; BERG, a.a.O., S. 173; Urteil EuG Telefonica, Randnr. 94 ff., 236 ff.). Der Berechnung (Prioritätenmitteilung, a.a.O., Rz. 26 mit Fn. 2) sollen einerseits die produktspezifischen durchschnittlichen vermeidbaren Kosten (average avoidable cost, AAC) und andererseits die langfristigen durchschnittlichen Zusatzkosten (long-run average incremental cost, LRAIC) des marktbeherrschenden Unternehmens zugrunde gelegt werden. Die AAC entsprechen dem pro Einheit berechneten Durchschnitt der Kosten, die ein Unternehmen hätte vermeiden können, wenn es auf die Produktion einer bestimmten zusätzlichen Menge verzichtet hätte. Die LRAIC entsprechen dem pro Einheit berechneten Durchschnitt aller variablen und fixen Kosten, die einem Unternehmen gerade wegen der Tätigkeit im konkret betroffenen Markt zusätzlich zu seinen sonstigen Kosten entstehen. Die Kostenart wird nicht bestritten, weshalb nicht näher darauf einzugehen ist. 5.7 Entscheidend ist sodann auch die zeitliche Dimension. Die Profitabilität des Unternehmens wird anhand der betriebswirtschaftlich üblichen historischen Kosten des marktbeherrschenden Unternehmens ermittelt, die sich aus dessen Buchhaltung ergeben. Danach wird das Verhalten des Unternehmens in einzelnen Perioden analysiert (vgl. etwa ROTH, a.a.O., S. 313 ff.; RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 90 ff.). Die Dauer dieser Perioden bestimmt sich nach den Realitäten am Markt (vgl. PER RUMMEL, Der Betrachtungszeitraum im equally efficient competitor-Test - Eine Analyse aus Anlass des Bahnstrombeschlusses der Kommission, Neue Zeitschrift für Kartellrecht[NZKart] 2014 [nachfolgend: NZKart 2014], S. 355, 357;ROTH, a.a.O., S. 316). Mit der Kurzzeitbetrachtung soll beantwortet werden, ob ein ebenso effizienter Wettbewerber in den einzelnen Perioden kostendeckend mit den Preisen des marktbeherrschenden Unternehmens konkurrieren könnte (vgl. z.B. RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 354 ff., S. 356; ROTH, a.a.O., S. 313, 317 f.). Insofern ist es Unternehmen nicht erlaubt, eine unrentable Preissetzung aus einem Zeitabschnitt durch eine rentable Preissetzung in einem anderen Zeitabschnitt auszugleichen und so das missbräuchliche Verhalten zu vertuschen (vgl. RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., z.B. S. 90, 92 f.; Urteil des EuGH vom 2. April 2009 C-202/07 P France Télécom SA [nachfolgend: EuGH France Télécom], Slg. 2009-2369 Randnr. 81; Urteil des EuG vom 30. Januar 2007 T-340/03 France Télécom SA gegen Kommission, Slg. 2007-107 [nachfolgend: EuG France Télécom], Randnr. 152). Die Analyse erfolgt zudem aus einer ex post Perspektive (vgl. RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 96; ROTH, a.a.O., S. 323 ff.). Eine ex ante Analyse würde lediglich die Missbräuchlichkeit der Unternehmensstrategie gestützt auf Prognosen beurteilen, was indes keine Aussage über die tatsächlichen Wirkungen des mutmasslich missbräuchlichen Verhaltens erlaubt (vgl. z.B. MESTMÄCKER/SCHWEITZER, a.a.O., § 19 Rz. 29; RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 357), die der as efficient competitor-Test aber gerade einfordert. Die Ertragswertmethode, welche den Cashflow eines Unternehmens untersucht, auf Prognosedaten beruht und im Vergleich zu den historischen Kosten auf einem Gesamtzeitraum beruht (vgl. RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 93, 94), ist - wie die Literatur und auch die Rechtsprechung unmissverständlich klar machen - ungeeignet: "Da die Ertragswertmethode die Verrechnung anfänglicher Verluste mit künftigen Gewinnen zulässt, besteht [...] die Gefahr, dass die Ergebnisse dieser Methode entweder tatsächlich auf unangemessenen Prognosen des marktbeherrschenden Unternehmens in Bezug auf seine angestrebten zukünftigen Gewinne beruhen, die zu einem fehlerhaften Ergebnis führen können, oder langfristige Gewinne einschliessen, die auf eine Verstärkung der Marktmacht des marktbeherrschenden Unternehmens zurückzuführen sind" (Urteil EuG Telefonica, Randnrn. 218, 213; siehe auch RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 98, 99; RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 356; ROTH, a.a.O., S. 316, 319 f.). Die Ertragswertanalyse ist deshalb nicht weiter zu verfolgen. 5.8 Während bei der Ertragswertanalyse Investitionskosten und anfängliche Verluste rechnerisch umfasst sind, trifft dies bei der historischen Methode nicht zu (vgl. ROTH, a.a.O., S. 317; Urteil EuG Telefonica, Randnr. 212 ff.). Allerdings sind auch bei dieser nachträglich die markteintrittsbedingten Anfangsinvestitionen, die ein neu am Markt tätiges Unternehmen erst nach und nach mit einer steigenden Anzahl von Kundenbeziehungen und den daraus gezogenen Einnahmen amortisiert, zu berücksichtigen (BERG, a.a.O., S. 146; siehe auch Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 110 i.f.; PRIES, Kampfpreismissbrauch im ökonomisierten EG-Kartellrecht, 2009, S. 59 ff.) - einerseits mit der periodischen Abschreibungsmethode, andererseits mit der Barwertmethode (BERG, a.a.O., S. 146). Dabei ist allerdings zu beachten, dass damit die Gesamtdauer des möglichen wettbewerbsmissbräuchlichen Verhaltens beeinflusst werden kann und damit die relevanten Kosten verfälscht werden können (z.B. ROTH, a.a.O., S. 314; BERG, a.a.O., S. 145 f.). Vor allem ist aber in Rechnung zu stellen, dass das auf dem vorgelagerten Markt agierende marktbeherrschende Unternehmen durch seine Preisstrategie seine Machtstellung im nachgelagerten Zielmarkt ausdehnen und dort die Marktstruktur zum eigenen Vorteil und zulasten anderer Marktteilnehmer verändern kann (zur leveraging-Theorie BERG, a.a.O., S. 122 f.). Insofern ist notwendig, zum Schutz der vom marktbeherrschenden Unternehmen abhängigen Abnehmer (d.h. Konkurrenten auf dem Endproduktemarkt) solche Anfangsinvestitionen nicht zu lange zuzulassen. Es ist so früh wie möglich einzugreifen, um zu verhindern, dass sich auf dem nachgelagerten Markt eine verzerrte Struktur bildet und verfestigt (vgl. Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 108 i.f.). 5.9 Rechtfertigung des Verhaltens ist aufgrund sachlicher Gründe, worunter beispielsweise kaufmännische Gründe fallen, zulässig, auch wenn im Gegensatz zu Art. 5 KG, Art. 7 KG keine ausdrückliche textliche Regelung kennt. Sachliche Gründe sind objektive Gründe (BGE 129 II 497 E. 6.5.4 S. 540). Dies bedeutet, dass es sich beim Verhalten des marktbeherrschenden Unternehmens um ein solches handeln muss, das sich als fairer Leistungswettbewerb beschreiben lässt (vgl. z.B. OLIVER BRAND, in: Frankfurter Kommentar zum Kartellrecht, Bd. III, Jaeger/Pohlmann/Schroeder [Hrsg.], Lfg. 75 ff., 2011, N. 164 zu Art. 102 AEUV; FRIEDRICH WENZEL BULST, in: Kartellrecht, Kommentar, Europäisches Kartellrecht, Bd. 2, 12. Aufl. 2014, N. 137 zu Art. 102 AEUV). Insofern lassen sich leistungsfremde Mittel nicht als sachliche Gründe anführen, ansonsten die Anstrengungen des Kartellgesetzes, wettbewerbliches Verhalten zu schützen, unterlaufen würden. Abgesehen davon, müssen die sachlichen Gründe objektiv vorliegen. Notwendig ist ein Verhalten nur dann, wenn sich der bezweckte Erfolg nicht auch auf anderem, weniger wettbewerbsfeindlichem Weg erzielen lässt (vgl. BULST, a.a.O., N. 137 zu Art. 102 AEUV; BRAND, a.a.O., N. 165 zu Art. 102 AEUV). Unabhängig davon, ob im Rahmen von Art. 7 KG Effizienzgründe geltend gemacht und berücksichtigt werden können (bejahend, soweit sie Verbrauchern zukommen, Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 76), gilt auch im Rahmen von Art. 7 KG, dass durch möglicherweise rechtfertigendes Verhalten wirksamer Wettbewerb nicht beseitigt werden darf (vgl. BERG, a.a.O., S. 160 f.; PETZOLD, a.a.O., S. 115 m.H.). 6. Rechtsanwendung 6.1 Die Beschwerdeführerin ist vertikal integriert. Sie ist Verkäuferin des ADSL-Vorleistungsangebots BBCS und gleichzeitig als Internet Service Provider im nachgelagerten Markt tätig. Mit dem auf dem Anschlussnetz beruhenden BBCS verfügt sie über eine Vorleistung, auf die die anderen Internetanbieter notwendigerweise angewiesen sind, um Breitband-Internet an Endkunden anbieten zu können. Unbestritten ist auch, dass sie als alleinige Anbieterin des ADSL-Vorleistungsangebots BBCS auf dem Vorleistungsmarkt eine marktbeherrschende Stellung innehat. Insofern sind die strukturellen Voraussetzungen einer Kosten-Preis-Schere erfüllt. Strittig ist, ob eine solche vorliegt. 6.2 6.2.1 Die WEKO hat aufgrund der gesamten Kosten und Einnahmen der Beschwerdeführerinnen zwischen Januar 2003 bis Dezember 2006 pro Kunde festgehalten, dass die Kosten über den Einnahmen gelegen hätten und die Marge negativ geblieben sei, somit aufgrund der von diesen praktizierten Preise DSL-Breitbandinternet in den letzten Jahren nicht profitabel habe angeboten werden können, weshalb bis Ende 2007 eine Kosten-Preis-Schere bestanden habe. Das Bundesverwaltungsgericht ist gestützt auf die historische Methode zum gleichen Schluss gekommen: Aufgrund der massgeblichen und insoweit unstrittigen Wirtschaftlichkeitsberechnung ergebe sich ohne Weiteres, dass das Einzelhandelsgeschäft der Beschwerdeführerin in den Jahren 2001 bis 2007 über einen Zeitraum von sieben Jahren ausnahmslos zu meist ganz erheblichen jährlichen Verlusten geführt habe. Es stehe daher fest, dass das Einzelhandelsgeschäft mit Breitbandprodukten der Swisscom-Gruppe zu den von ihr für die BBCS-Produkte angesetzten Grosshandelspreisen während dieses Zeitraums nicht profitabel habe betrieben werden können. Insofern lag auch aus Sicht der Vorinstanz eine Kosten-Preis-Schere vor. 6.2.2 Formal lässt sich die Situation wie folgt ausdrücken: Preis [vorgelagert] + Kosten [nachgelagert] > Preis [nachgelagert] was sich auf die oben dargestellte Grundformel (E. 5.5.3) zurückführen lässt: Preis [nachgelagert] - Preis [vorgelagert] - Kosten [nachgelagert] < 0 6.2.3 Eine unterschiedliche Beurteilung der Wirtschaftlichkeit des Einzelhandelsgeschäfts zwischen den Beschwerdeführerinnen und den Vorinstanzen ergab sich im Wesentlichen daraus, dass die Beschwerdeführerinnen und die Vorinstanzen differierende Auffassungen über die Berücksichtigung von Abschreibungen von Akquisitionskosten, deren Amortisationsdauer, der Wachstumsrabatte im Jahr 2007 sowie der Quersubventionierung durch Bündelangebote hatten. Beide Vorinstanzen setzten sich damit auseinander. Anpassungen an die Wirtschaftlichkeitsberechnung resultierten daraus nicht. 6.3 Gestützt auf die von der WEKO erhobenen und auch vor der Vorinstanz unbestritten gebliebenen Daten ist die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen, dass eine Kosten-Preis-Schere vorliegt. Die Beschwerdeführerinnen wiederholen vor Bundesgericht im Wesentlichen die nämlichen Argumente wie vor der Vorinstanz: 6.3.1 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass - wie bereits oben erwähnt - für das Vorliegen einer Kosten-Preis-Schere weder die Preise noch die Kosten auf dem Endkundenmarkt allein massgebend sind. Entscheidend ist die Marge (E. 5.3). Daher spielt es auch keine Rolle, dass nach Aussage der Beschwerdeführerinnen der Endkundenmarkt nicht strukturell dauerhaft defizitär gewesen ist. 6.3.2 Die Beschwerdeführerinnen fordern sodann in grundsätzlicher Hinsicht implizit die Anwendung der Ertragswertmethode und damit gleichzeitig eine Ausdehnung des Analysezeitraums : So würde die Vorinstanz in willkürlicher Weise den Sachverhalt nur auf die Jahre 2001-2007 beschränken. Es sei zwingend notwendig, dass neben den verlustreichen Jahren auch die ertragsreichen (2008-2012, allenfalls 2014) zu berücksichtigen seien. Ab dem Jahre 2008 hätten die Beschwerdeführerinnen nachhaltige Gewinne erzielt, sie seien damit nur in den Anfangsjahren defizitär gewesen. Es sei eine betriebswirtschaftliche "Binsenwahrheit", dass neu lancierte Produkte in den ersten Jahren verlustbringend und erst nach einer gewissen Zeit erfolgreich seien. Der Hinweis der Vorinstanz auf den spanischen Telekommunikationsmarkt sei nicht zielführend, da in der Schweiz andere Verhältnisse bestünden. Die Vorinstanz hat sich für ihren Entscheid auf die historischen Kosten der Beschwerdeführerinnen, die sich aus deren Buchhaltung ergeben (so ausdrücklich Urteil EuG France Telecom, Randnr. 134), gestützt - zu Recht. Nur damit gelingt es zu beurteilen, ob ein ebenso effizienter Wettbewerber in den einzelnen buchhalterisch ausgewiesenen Perioden kostendeckend mit den Preisen des marktbeherrschenden Unternehmens konkurrieren könnte. Da bei der Ertragswertmethode die Verrechnung anfänglicher Verluste mit künftigen Gewinnen zulässig ist, sind marktbeherrschende Unternehmen gegenüber ihren Konkurrenten auf dem Endproduktemarkt vielfach im Vorteil. Dies haben auch die bisherige Rechtsprechung und Literatur so erkannt (z.B. Urteil EuG Telefonica, Randnr. 218; ROTH, a.a.O., S. 317 f.; RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 95, 98 ff.), wenn sie darauf hingewiesen haben, dass mit der Ertragswertmethode die Gefahr besteht, dass die Ergebnisse dieser Methode entweder tatsächlich auf unangemessenen Prognosen des marktbeherrschenden Unternehmens in Bezug auf seine angestrebten zukünftigen Gewinne beruhen, die zu einem fehlerhaften Ergebnis führen können, oder langfristige Gewinne einschliessen, die auf eine Verstärkung der Marktmacht des marktbeherrschenden Unternehmens zurückzuführen sind. Ein positiver Kapitalwert kann demzufolge nicht als Beleg dafür verstanden werden, dass kein wettbewerbswidriger Preisdruck ausgeübt wurde (vgl. Urteil EuG Telefonica, Randnr. 218). Gegen eine Anwendung der Ertragswertmethode spricht auch, dass diese nicht die tatsächlichen Kosten der missbräuchlichen Verhaltensweise abbildet, sondern lediglich die Entwicklung des Kapitalwerts berücksichtigt (vgl. RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 356; ähnlich bereits die WEKO). Sie beruht auf Prognosedaten, welche auf eine Absicht hindeuten, aber nicht die missbräuchliche Wirkung manifestieren (vgl. ROTH, a.a.O., S. 317 f.). Die Beschwerdeführerinnen bringen nichts vor, was diesen Befund widerlegen könnte. Auch die Vorinstanz hat aufgrund der erwähnten Probleme keine Veranlassung gesehen, eine Kostenanalyse anhand der Ertragswertmethode vorzunehmen. Die Beschwerdeführerinnen bringen nun aufgrund der diesbezüglichen vorinstanzlichen Ausführungen, welche an das Urteil EuG Telefonica anknüpfen, Argumente vor, warum der hiesige Markt anders geartet sei als der spanische Telekommunikationsmarkt. Ist aber die Ertragswertmethode ungeeignet, um eine den Leistungswettbewerb berücksichtigende adäquate Kostenanalyse vorzunehmen, ist es müssig, darauf basierende Argumente zu behandeln. Liegen der Kostenanalyse also zu Recht die historischen Kosten zugrunde, so ist eine periodenweise Untersuchung vorzunehmen, welche sich an den Realitäten am Markt zu orientieren hat (RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 355, 357; ROTH, a.a.O., S. 316). Bei deren Bestimmung wird in aller Regel auf die Vertragslaufzeit abgestellt (RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 355, 357 ROTH, a.a.O., S. 316). Mit ihren Endkunden haben die Beschwerdeführerinnen einen jährlichen Vertrag abgeschlossen. Insofern ist mit der Vorinstanz zu Recht von jährlichen Perioden auszugehen. Mit der Kostenanalyse nach Perioden wird das Verhalten des Unternehmens in den einzelnen Perioden analysiert. Ist in einer Periode der nachgelagerte Preis minus der vorgelagerte Preis kleiner oder gleich den nachgelagerten Kosten, liegt in dieser Periode eine Kosten-Preis-Schere vor. Vorbehalten bleibt die Rechtfertigung des Verhaltens des marktbeherrschenden Unternehmens. Angesichts der unbestritten gebliebenen Daten liegt deshalb in den Jahren 2001-2007 eine Kosten-Preis-Schere vor. Ab 2008 beruht das Verhalten der Beschwerdeführerin auf effizienter Leistung, es liegt also keine Kosten-Preis-Schere vor (siehe E. 5.5). Deshalb sind die ab diesem Zeitraum erwirtschafteten Gewinne für die Rentabilitätsrechnung nicht zu berücksichtigen. 6.3.3 Die Beschwerdeführerinnen beantragen ferner, dass die Akquisitionskosten (Initialkosten) zu berücksichtigen und auf mehrere Jahre zu verteilen seien, da sie über einen grösseren Zeitraum Nutzen brächten. Dass die Gewinnschwelle sich nach hinten verlagert habe, erfolge wegen der hohen Initialkosten bzw. Akquisitionskosten, welche Neukunden zu Beginn verursachen, und wegen des starken Neukundenwachstums. Vor allem letzterer Umstand sei dafür verantwortlich, dass die Gewinnschwelle nicht bereits früher erreicht worden sei. Sodann sei nicht die Verweildauer von drei Jahren, welche die Vorinstanz gestützt auf den Entscheid der EU-Kommission im Fall Telefonica getroffen habe, massgebend, sondern ob und wann der Kunde tatsächlich gewechselt habe. Vor den Vorinstanzen hätten die Beschwerdeführerinnen darauf hingewiesen, dass nur ein geringer Kundenverlust (sog. Churnrate von 9 %) absehbar gewesen sei, was einer durchschnittlichen Verweildauer von rund 10 Jahren entspreche. Die Vorinstanz hat als Eventualbegründung gestützt auf den bisher einzigen, die Argumente des Entscheids der Europäischen Kommission vom 16. Juli 2003 Wanadoo Interactive (COMP/38.233 - Wanadoo Interactive) rezipierenden Kommissionsentscheid Telefonica festgehalten, dass eine angemessene Periode für eine Abschreibung der Akquisitionskosten drei Jahre sei. Wie bereits ausgeführt (E. 5.8), sind die Anfangsinvestitionskosten in Rechnung zu stellen. Die Möglichkeit, diese Kosten zu berücksichtigen, bildet quasi einen Rechtfertigungsgrund des margenbeschneidenden Verhaltens der Beschwerdeführerinnen. Da sich die Berücksichtigung direkt auf die Kostenanalyse auswirkt, erfolgt sie im Rahmen des equally efficient competitor-Tests. Die Dauer für eine Abschreibung ist kurz zu halten und es ist so früh wie möglich einzugreifen, um zu verhindern, dass sich auf dem nachgelagerten Markt eine verzerrte Struktur bildet und gar verfestigt, wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat: Denn marktbeherrschende Unternehmen können - wie im vorliegenden Fall - aufgrund ihrer Preisstrategie ihre Machtstellung auf den nachgelagerten Markt ausdehnen und damit dort die Marktstruktur zum eigenen Vorteil und zulasten anderer Marktteilnehmer verändern. Die Möglichkeit einer Abschreibung der Akquisitionskosten auf der Einzelhandelsstufe führt nämlich - wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat - zu einer Verstärkung der Zwangswirkung einer Kosten-Preis-Schere. Je länger die Anfangsinvestitionskosten berücksichtigt werden können, desto mehr gleicht sich ein solches Vorgehen zudem der unerwünschten und ungeeigneten Ertragswertmethode an und desto länger werden Konkurrenten potentiell verdrängt oder nicht zum Markt zugelassen. Dabei verdanken die marktbeherrschenden Unternehmen ihren Vorteil auf dem nachgelagerten Markt nur ihrer vertikalen Integration und der Unentbehrlichkeit der Vorleistung. Im vorliegenden Fall ist zudem zu berücksichtigen, dass die Wettbewerbsstruktur beider aufeinander folgender getrennter Produktionsmärkte "noch immer stark von der ehemaligen Monopolstruktur bestimmt" wird (vgl. Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 109). Gerade auch die besondere Verantwortung, welche marktbeherrschenden Unternehmen zukommt, den verbleibenden Wettbewerb auf dem Markt zu schützen (BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 101, mit zahlreichen Hinweisen; Urteil EuGH France Telecom, Randnr. 105; RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 356), erheischt, dass die Dauer für eine Abschreibung kurz bemessen wird. Denn Kartellrecht soll sicherstellen, dass ebenso effiziente Wettbewerber wie das marktbeherrschende Unternehmen auf dem Endkundenmarkt in den Wettbewerb treten können (vgl. Urteil EuG Telefonica, Randnr. 204). Das zweckmässige Vorgehen beim Umgang mit Investitionskosten ist indes nicht abstrakt, sondern einzelfallweise festzulegen (vgl. ROTH, a.a.O., S. 316), wobei - wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat - u.a. Vertragslaufzeiten der Kundenverträge oder Regulierungsvorgaben zu berücksichtigen sind. Angesichts dieser aufgeführten Kriterien hat die Vorinstanz im vorliegenden Fall nicht bundesrechtswidrig gehandelt, wenn sie die von den Beschwerdeführerinnen geforderte Berücksichtigungsdauer von mehreren Jahren nicht akzeptiert hat. Daneben sprechen im vorliegenden Fall die bereits vor der Vorinstanz geäusserten Aspekte, wie die Möglichkeit des kurzfristigen Wechsels zu einem Konkurrenzprodukt, oder die Gewährung von Gratismonaten, auch nicht für eine lange Berücksichtigungsdauer der Kosten für Anfangsinvestitionen. 6.3.4 Schliesslich machen die Beschwerdeführerinnen geltend, dass die Vorinstanz unzulässigerweise einen Nachlass im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsrechnung des Einzelhandelsgeschäfts für das Geschäftsjahr 2007, der Bluewin aufgrund eines sogenannten Wachstumsrabatts für die Geschäftserfolge bei der Vermarktung der BBCS-Produkte im Dezember 2007 durch eine interne Verrechnung gutgeschrieben worden sei, nicht berücksichtigte. Die Gewährung des Rabatts war zwar - wie die Vorinstanz und die Beschwerdeführerinnen übereinstimmend ausführen - so ausgestaltet, dass theoretisch alle Internetdienstanbieter in einer gewissen Art und Weise profitieren konnten. Angesichts der besonderen Ausgestaltung handelt es sich - wie die Vorinstanz überzeugend dargelegt hat - nicht um einen einfachen Mengenrabatt, weil der tatsächlich erzielte Nachlass nicht von der tatsächlich abgenommenen Mehr- oder Mindermenge, sondern vom Verhältnis der tatsächlich abgenommenen Mehr- oder Mindermenge zum Wachstum des Gesamtmarkts abhängig war. Dies war für die sonstigen Internetdienstanbieter im Voraus nicht absehbar und auch nicht vom Umfang ihrer tatsächlich vorgenommenen zusätzlichen Anstrengungen zur Geschäftsausdehnung abhängig. Diese konnten ihre Preisstrategien zur Steigerung ihres Umsatzes daher nur sehr eingeschränkt auf eventuell zu erwartende Nachlässe aus dem Wachstumsrabatt abstützen. Umgekehrt war es dagegen für die Beschwerdeführerinnen sehr wohl absehbar, dass das Umsatzwachstum aufgrund ihrer Strategie und ihrer marktbeherrschenden Stellung zu einem mindestens 10%igen Rabatt führen würde. Zudem erlaubten die sehr hohen Gewinne auf Grosshandelsstufe eine riskantere Strategie auf der Endproduktestufe, weshalb die Beschwerdeführerinnen am meisten von den Rabatten profitieren konnten. In der Folge blieben die Wachtstumsrabatte bei 70 % der anderen Internetdienstanbieter unter dem Wachstum des Gesamtmarktes, weshalb diese nur minimal von den Rabatten profitieren konnten, während die Beschwerdeführerinnen den vollen Rabatt ausschöpfen konnten. Wie die Vorinstanz überzeugend dargelegt hat, war dieses Resultat offensichtlich absehbar, weshalb davon auszugehen ist, dass der wahre Grund für die Gewährung des Wachstumsrabatts darin lag, die verlustreiche Endprodukteebene verschleiert querzufinanzieren und sie buchhalterisch auszugleichen, um damit die Preisspanne zu minimieren und allenfalls so einer Kosten-Preis-Schere zu entgehen. Dies ist umso eher nachvollziehbar, als die Beschwerdeführerinnen den Rabatt nach einem Jahr einstellten. Insofern hat die Vorinstanz zu Recht die im Dezember 2007 von den Beschwerdeführerinnen vorgenommene Verrechnung des Nachlasses nicht berücksichtigt. Selbst wenn die Rabatte berücksichtigt würden, ist damit - wie die Vorinstanzen zutreffend festgehalten haben - eine Kosten-Preis-Schere nicht ausgeschlossen. Eine solche liegt erstens dann vor, wenn der Vorleistungspreis für die Wettbewerber über dem Marktpreis des marktbeherrschenden Unternehmens auf dem Endkundenmarkt liegt oder die Marge zwischen Vorleistungspreis für Wettbewerber und Marktpreis des marktbeherrschenden Unternehmens nicht ausreicht, um die produktspezifischen Kosten des Wettbewerbers zu decken (siehe oben E. 5.5). Die Beschwerdeführerinnen führen vor Bundesgericht mit keinem Wort aus, inwiefern die beiden Konstellationen nicht zutreffen würden. 6.3.5 Die Beschwerdeführerinnen machen sodann eine sachliche Rechtfertigung für ihr Verhalten geltend und beziehen sich dabei auf kaufmännische Gründe. Aus kaufmännischer Sicht sei es unbedenklich, das Geschäft so weiterzuführen und es während sechs bis sieben Jahren rote Zahlen schreiben zu lassen, da "Gewissheit [bestehe], dass die Gewinnschwelle nachhaltig erreicht [werde], sobalddas Kundenwachstum abflach[e]." Die von den Beschwerdeführerinnen geforderte Rechtfertigung ihres Verhaltens ist zum einen bereits beim equally efficient competitor-Test zu ihren Gunsten berücksichtigt worden - allerdings nicht in dem Ausmass wie sie es sich erwünscht hatten (oben E. 6.3.3). Eine doppelte Berücksichtigung ist nicht opportun. Zum anderen ist das zu rechtfertigende Verhalten die Kosten-Preis-Schere selbst (PETZOLD, a.a.O., S. 114), also das Verhalten, das eine Verbindung zwischen den Preisen der vor- und nachgelagerten Produkte und damit zwischen zwei Marktebenen schafft. 6.3.6 Zusammenfassend ergibt sich: Die strukturellen Voraussetzungen einer Kosten-Preis-Schere (Marktbeherrschung, vertikale Integration und Unentbehrlichkeit der Vorleistung) sind gegeben und die Beschwerdeführerinnen erfüllen den Tatbestand der Kosten-Preis-Schere : Die Vorinstanz hat sich zu Recht auf die historischen Daten und dabei auf Perioden von einem Jahr gestützt. Danach liegt in den Jahren 2001-2007 eine Kosten-Preis-Schere vor. Eine Abschreibung der Initialkosten ist zu berücksichtigen - allerdings nur kurz. Dabei hat die Vorinstanz im vorliegenden Fall nicht bundesrechtswidrig entschieden, wenn sie die von den Beschwerdeführerinnen geforderte lange Berücksichtigung nicht akzeptiert hat. Sie hat sodann zu Recht die tatsächlich gewählten Rabatte für die Rentabilitätsberechnung ausgeschlossen. Die von den Beschwerdeführerinnen geltend gemachten Rechtfertigungsgründe sind bereits beim equally efficient competitor-Test berücksichtigt worden. Weitere sind nicht erkennbar. Insofern bilden die Beschwerdeführerinnen ein marktbeherrschendes vertikal integriertes Unternehmen, das seine Marktmacht mit einer nicht rechtfertigbaren Kosten-Preis-Schere missbräuchlich ausgenutzt hat. Eine wettbewerbsbeschränkende Auswirkung der Kosten-Preis-Schere liegt ebenfalls vor, da sich diese auf der vorgelagerten Marktstufe auf ein unentbehrliches Einsatzgut bezieht (vgl. Urteile EuGH TeliaSonera, Randnr. 70; EuGH Deutsche Telekom, Randnrn. 234 f., 255; BERG, a.a.O., S. 153). Art. 7 Abs. 1 KG ist damit erfüllt. 7. Alternative gesetzliche Grundlage der Kosten-Preis-Schere? 7.1 Das dargestellte missbräuchliche Verhalten der Beschwerdeführerinnen ist im Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 KG abgebildet. Allerdings ist die rechtliche Zuordnung der Kosten-Preis-Schere sowohl in der EU als auch in der Schweiz insgesamt noch nicht gefestigt. Zudem ist unbestritten, dass Handlungen, welche eine Kosten-Preis-Schere darstellen können, neben der Margenbeschneidung der Kosten-Preis-Schere auch die in Art. 7 Abs. 2 KG speziell hervorgehobenen Tatbestände erfüllen können (für die EU vgl. z.B. FUCHS, a.a.O., N. 382 zu Art. 102 AEUV). Angesichts dessen ist zu prüfen, ob die Kosten-Preis-Schere auch unter einen Tatbestand von Art. 7 Abs. 2 KG fällt. 7.2 Die EU-Gerichte haben die Kosten-Preis-Schere nunmehr als eine eigenständige Fallgruppe des Behinderungsmissbrauchs (FUCHS, a.a.O., N. 383 zu Art. 102 AEUV; BERG, a.a.O., S. 188) innerhalb des Regelbeispiels des Art. 102 Abs. 2 lit. a AEUV (bzw. zuvor des identischen Art. 82 Abs. 2 lit. a EG) anerkannt (vgl. ausdrücklich Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 25 [zuvor bereits im Fall Deutsche Telekom implizit und über die Anerkennung des Kommissionsentscheids; EuGH Deutsche Telekom, Randnr. 182];LEUPOLD, a.a.O., S. 346 linke Spalte; KLING/THOMAS, a.a.O., § 6 N. 161; BRAND, a.a.O., N. 333 zu Art. 102 AEUV). In der Literatur werden allerdings wegen unzähliger Berührungspunkte zu anderen Fällen des Behinderungsmissbrauchs auch andere Zuweisungen vertreten (dazu die Hinweise bei FUCHS, a.a.O., N. 374, 382 zu Art. 102 AEUV; BERG, a.a.O., S. 165 ff., PETZOLD, a.a.O., S. 117 ff.). Auch in der Schweiz finden sich angesichts unzähliger Berührungspunkte zu den in Art. 7 Abs. 2 KG aufgeführten Beispielen verschiedene Auffassungen: Diskriminierung nach Art. 7 Abs. 2 lit. b KG (z.B. CLERC/KËLLEZI, a.a.O., N. 135 ff. i.V.m. 86 ff. zu Art. 7 Abs. 2 KG; WEBER/VOLZ, Fachhandbuch Wettbewerbsrecht, 2013, Rz. 2.651); Einschränkung der Erzeugung, des Absatzes oder der technischen Entwicklung nach Art. 7 Abs. 2 lit. e KG (AMSTUTZ/CARRON, a.a.O., N. 452 zu Art. 7 KG); Geschäftsverweigerung nach Art. 7 Abs. 2 lit. a KG (RAMIN SILVAN GOHARI, Verweigerung von Geschäftsbeziehungen, 2017, S. 147). Zudem wird auch die Auffassung vertreten, dass die Generalklausel nach Art. 7 Abs. 1 KG die korrekte gesetzliche Grundlage darstelle (STÄUBLE/SCHRANER, in: KG, Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen, Kommentar, Zäch/Arnet/Baldi/Kiener/Schaller/Schraner/Spühler [Hrsg.], 2018, N. 180 zu Art. 7 KG; wohl auch ROTH, a.a.O., S. 388). 7.3 Die Vorinstanz hat sich der EU-Rechtsprechung angeschlossen und die Kosten-Preis-Schere als eigenständige Fallgruppe bezeichnet. Gesetzliche Grundlage bildet Art. 7 Abs. 1 KG. Entscheidend sei der zweidimensionale (vertikale und horizontale) Preisdruck von Seiten des vertikal integrierten marktbeherrschenden Unternehmens, während bei den in Art. 7 Abs. 2 KG aufgezählten Beispielen lediglich ein eindimensionaler Preisdruck herrsche. Wie die Vorinstanz zu Recht erkannt hat, vermögen die Tatbestände von Art. 7 Abs. 2 KG den zweidimensionalen (vertikalen und horizontalen) Preisdruck von Seiten des vertikal integrierten marktbeherrschenden Unternehmens nicht adäquat zu erfassen (siehe neben den von der Vorinstanz aufgeführten Autoren auch BRAND, a.a.O., N. 333 ff. zu Art. 102 AEUV). Bei der Kosten-Preis-Schere handelt es sich sodann um einen zweistufigen Behinderungsmissbrauch, bei den anderen, in Art. 7 Abs. 2 KG geregelten Behinderungsmissbräuchen lediglich um einen einstufigen (vgl. BERG, a.a.O., S. 183). Der Missbrauch besteht nicht allein in einer bestimmten Preis- oder Geschäftspolitik auf einem bestimmten Markt, sondern zum einen darin, dass das marktbeherrschende Unternehmen durch seine Preisstrategie seine Machtstellung im nachgelagerten Zielmarkt ausdehnen sowie dort die Marktstruktur zum eigenen Vorteil und zulasten anderer Marktteilnehmer verändern kann (sog. leveraging-Verstösse[BERG, a.a.O., S. 122 f., 183]), zum anderen darin, dass das marktbeherrschende Unternehmen seine vertikale Integration und damit verbundenen Vorteile der Möglichkeit zur Quersubvention dazu ausnutzt, Wettbewerb auszuschalten (vgl. BRAND, a.a.O., N. 335 zu Art. 102 AEUV). Insofern weist der Tatbestand der Kosten-Preis-Schere - wie die Vorinstanz zu Recht hervorgehoben hat - einen eigenständigen Unrechtsgehalt auf. Entscheidend ist eine verknüpfte Marktanalyse, welche sowohl den vorgelagerten als auch den nachgelagerten Markt in einen gemeinsamen Blick nimmt. Die Kosten-Preis-Schere ist deshalb als eigenständige Form eines missbräuchlichen Verhaltens durch ein marktbeherrschendes Unternehmen gemäss Art. 7 Abs. 1 KG zu qualifizieren. Wie dargelegt, erfüllt das Verhalten der Beschwerdeführerinnen die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 KG. Was sodann die konkreten Preise der Vorleistung betrifft, so sind diese im Lichte der konkreten Kosten-Preis-Schere ebenfalls unangemessen im Sinne von Art. 7 Abs. 2 lit. c KG, was hier allerdings nicht weiter vertieft werden muss. 8. Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG und Subsumtion Zu prüfen ist, ob das Verhalten der Beschwerdeführerinnen einer Sanktion unterliegt. 8.1 Nach Art. 49a Abs. 1 KG wird ein Unternehmen, das sich u.a. nach Artikel 7 unzulässig verhält, mit einem Betrag bis zu 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes belastet. Der Betrag bemisst sich dabei nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen Verhaltens. Der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch erzielt hat, ist angemessen zu berücksichtigen. Die Massnahme nach Art. 49a KG verfügt über einen strafrechtsähnlichen Charakter; Art. 7 EMRK (nulla poena sine lege) ist daher grundsätzlich anwendbar (vgl. BGE 144 II 194 E. 5.1 S. 201; BGE 143 II 297 E. 9.1 S. 337). Die Beschwerdeführerinnen vertreten die Auffassung, dass Art. 7 Abs. 1 KG zu unbestimmt für eine Sanktionierung sei. 8.2 Anforderungen nach Art. 7 EMRK Nach Art. 7 EMRK und Art. 15 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (UNO-Pakt II; SR 0.103.2) darf niemand wegen einer Handlung oder Unterlassung verurteilt werden, die zur Zeit ihrer Begehung nach innerstaatlichem oder internationalem Recht nicht strafbar war ("Nulla poena sine lege" [Art. 1 StGB]; vgl. auch Art. 5 Abs. 1 BV). Die Straftat muss im Gesetz klar umrissen sein (vgl. BGE 144 II 297 E. 9.3 S. 338), so dass der Gesetzesadressat sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem nach den Umständen unterschiedlichen Grad an Gewissheit vorhersehen kann. So ist etwa der Grundsatz verletzt, wenn jemand wegen eines Verhaltens strafrechtlich verfolgt wird, das im Gesetz überhaupt nicht als strafbar bezeichnet wird, wenn das Gericht ein Verhalten unter eine Strafnorm subsumiert, unter welche es auch bei weitestgehender Auslegung der Bestimmung nach den massgebenden Grundsätzen nicht subsumiert werden kann, oder wenn jemand in Anwendung einer Strafbestimmung verfolgt wird, die rechtlich keinen Bestand hat. Art. 7 EMRK und Art. 15 UNO-Pakt II enthalten neben dem Rückwirkungsverbot vor allem ein Bestimmtheits- und Klarheitsgebot für gesetzliche Straftatbestände. Nur ein hinreichend klar und bestimmt formuliertes Gesetz darf einen Straftatbestand bilden und eine Strafe androhen. Allerdings bedürfen auch Strafgesetze der Auslegung, und die beiden genannten Vorschriften - wie auch Art. 1 StGB und Art. 5 Abs. 1 BV - enthalten kein Verbot der schrittweise erfolgenden Klärung der Vorschriften durch richterliche Auslegung. Es ist gerade die Aufgabe der Gerichte, verbleibende Auslegungszweifel zu beheben. Seit jeher behandelt der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte das geschriebene Gesetzesrecht und die richterliche Rechtsanwendung als Einheit. Ohnehin betont er in nahezu jeder Entscheidung, dass kein Gesetzestext absolute Klarheit vermitteln könne und dass mehr oder weniger offene Formulierungen notwendig seien, um eine übermässige Starrheit des Gesetzes zu vermeiden und das Recht den gesellschaftlichen Entwicklungen anpassen zu können (vgl. JOACHIM RENZIKOWSKI, in: Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Pabel/Schmahl [Hrsg.], 21. Lieferung 2017, N. 53 zu Art. 7 EMRK; WILLIAM A. SCHABAS, The European Convention on Human Rights, 2017, S. 336, 338 f.). Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (zum Ganzen BGE 144 II 297 E. 9.3 S. 338 f.; BGE 139 I 72 E. 8.2.1 S. 85 ff. mit umfassenden Hinweisen). So können etwa technische oder relativ unbestimmte Begriffe, die im Allgemeinen zu unbestimmt sein mögen, als Bestandteile von Straftatbeständen im Wirtschafts- und Steuerstrafrecht noch die Bestimmtheitserfordernisse erfüllen (vgl. BGE 139 I 72 E. 8.2.1 S. 86 mit zahlreichen Hinweisen). 8.3 Abgleich zwischen Art. 7 EMRK und Art. 7 Abs. 1 KG Zu prüfen bleibt, ob Art. 7 Abs. 1 KG den Anforderungen des Grundsatzes "keine Strafe ohne Gesetz" (Art. 7 EMRK und Art. 5 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 1 StGB) genügt. 8.3.1 Ob ein Verhalten wettbewerbskonform oder wettbewerbswidrig ist, kann in aller Regel nur einzelfallweise eruiert werden (vgl. BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 88 mit Hinweisen; siehe schon Botschaft vom 23. November 1994 zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen [Kartellgesetz, KG] [nachfolgend: Botschaft KG I], BBl 1995 I 468, 519). Die Problemstellungen sind vielfältig und die Sachverhalte komplex. Angesichts dieses Umstands müssen im Kartellrecht wie auch im Straf- und Wirtschaftsstrafrecht offene Normen verwendet werden. Allerdings schadet das nicht: Hier wie dort ist eine Auslegung der Norm und sind Konkretisierungen der Gerichte und der Behörden zulässig (siehe die Beispiele in BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 88). 8.3.2 Nach Art. 7 Abs. 1 KG verhalten sich marktbeherrschende Unternehmen unzulässig, wenn sie durch den Missbrauch ihrer Stellung auf dem Markt andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindern oder die Marktgegenseite benachteiligen. Als solche Verhaltensweisen fallen nach Art. 7 Abs. 2 KG insbesondere die in den lit. a bis f aufgeführten in Betracht. 8.3.3 Ausgangspunkt jeder Überprüfung von Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen bildet Art. 7 Abs. 1 KG (BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 87 f.; M. REINERT, Preisgestaltung, a.a.O., S. 91 ff. Rz. 4.110). Ein Sachverhalt, der eine unzulässige Verhaltensweise eines marktbeherrschenden Unternehmens sein könnte, ist nach Art. 7 Abs. 1 KG zu beurteilen. Dabei ist zu prüfen, ob die Unternehmen mit ihrem Verhalten, das in einem Missbrauch ihrer marktbeherrschenden Stellung besteht, andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindern oder die Marktgegenseite benachteiligen (M. REINERT, Preisgestaltung, a.a.O., S. 91 ff. Rz. 4.110). Dies gilt selbst für Fälle nach Art. 7 Abs. 2 KG, denn dieser führt nur beispielhaft Verhaltensweisen auf, welche in Betracht fallen können. Die Kriterien von Art. 7 Abs. 1 KG sind in den in Art. 7 Abs. 2 KG aufgeführten Verhaltensweisen nicht enthalten, weshalb diese nicht per se eine unzulässige Verhaltensweise indizieren (BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 103 mit zahlreichen Hinweisen). Für die Frage, ob ein Sachverhalt unter Art. 7 KG fällt, ist somit die Kombination von missbräuchlichem Verhalten und dessen Wirkung relevant und nicht die Aufzählung in einem Verhaltenskanon. Angesichts dessen verhalten sich Art. 7 Abs. 1 und Abs. 2 KG auch nicht wie Allgemeines zu Speziellem, sondern Art. 7 Abs. 2 KG erfüllt eine Hilfsfunktion für Art. 7 Abs. 1 KG. 8.3.4 Die Beantwortung der Frage, wann eine Verhaltensweise im Einzelfall missbräuchlich im Sinne von Art. 7 Abs. 1 KG ist, ist nicht einfach, da die meisten Verhaltensweisen doppelgesichtig sind (vgl. M. REINERT, a.a.O., S. 91 ff. Rz. 4.111; Botschaft KG I, BBl 1995 I 519). Nicht anders verhält es sich auch im vorliegenden Fall mit der Preisstrategie der Beschwerdeführerinnen. Im vorliegenden Fall kommen dem Rechtsanwender bzw. den Beschwerdeführerinnen allerdings zum einen die in Art. 7 Abs. 2 KG aufgeführten möglichen missbräuchlichen Verhaltensweisen, zum anderen die bisherige Fallpraxis und die Literatur zusätzlich zu Hilfe: Art. 7 Abs. 2 KG enthält u.a. Verhaltensweisen preisbezogener Behinderungsmissbräuche. Zur Abklärung, ob der strittige Sachverhalt tatsächlich eine missbräuchliche Verhaltensweise darstellt, mit welcher andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindert werden, wird mit einem Kosten-Preis-Vergleich operiert, der in aller Regel auf dem seit längerer Zeit bekannten as efficient competitor-Test basiert. Da die Kriterien für die Beantwortung der Frage, ob das Verhalten missbräuchlich ist, allerdings nicht in Art. 7 Abs. 2 KG enthalten sind, sondern in Art. 7 Abs. 1 KG, muss der Kosten-Preis-Vergleich logischerweise ein Instrument sein, das seine Grundlage in Art. 7 Abs. 1 KG hat. Ist der Vergleich aber ein Instrument, das seine Grundlage in Art. 7 Abs. 1 KG hat, können damit grundsätzlich - mit allfälligen Anpassungen - auch andere, nicht in Art. 7 Abs. 2 KG aufgeführte preisbezogene Verhaltensweisen auf ihre Missbräuchlichkeit analysiert werden. Zusätzlich wird Art. 7 Abs. 1 KG im Hinblick auf Kosten-Preis-Scheren dadurch konkretisiert, dass - worauf bereits hingewiesen wurde (E. 7.1 und 7.3 in fine) - Kosten-Preis-Scheren Elemente aufweisen, die auch Elemente der in Art. 7 Abs. 2 KG aufgeführten Verhaltensweisen sind (vgl. z.B. AMSTUTZ/CARRON, a.a.O., N. 376 zu Art. 7 KG). Auch hier lässt sich aus den bereits genannten Gründen folgern, dass diese ebenfalls in der Missbrauchsanalyse nach Art. 7 Abs. 1 KG berücksichtigt werden müssen. Insofern gewinnt Art. 7 Abs. 1 KG in Bezug auf Kosten-Preis-Scheren dadurch bereits Klarheit. Verfestigt wird diese Klarheit im vorliegenden Fall zunächst durch die juristische (EU-rechtliche: zur Zulässigkeit der Übernahme oben E. 4.3) Praxis: 1979 im Entscheid National Carbonising und 1984 im Entscheid Napier Brown/British Sugar hat die Europäische Kommission eine Kosten-Preis-Schere konstatiert und diese als unzulässige Verhaltensweise deklariert. Bereits damals war die ungenügende Marge das Argument für eine unzulässige Verhaltensweise (vgl. ABl. L 35 vom 10. Februar 1976 S. 6 ff.; ABl. L 284 vom 19. Oktober 1988 S. 41 ff., Rz. 66). Abgesehen davon bildet der US-amerikanische Entscheid Alcoa 1945 den historischen Ausgangspunkt für die europäische Regulierung der Kosten-Preis-Schere (BERG, a.a.O., S. 52 ff.). 2003 hat die Kommission in der Sache Deutsche Telekom (vgl. ABl. L 263 vom 14. Oktober 2003 S. 9 ff.) ebenfalls auf eine Kosten-Preis-Schere Bezug genommen. Im Jahre 1998 hat sie sodann in der Mitteilung über die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf Zugangsvereinbarungen im Telekommunikationsbereich (ABl. C 265 vom 22. August 1998 S. 2 ff.) in Rz. 117 ff. auf die Problematik des doppelten Preisdrucks hingewiesen und dabei ausdrücklich die beiden oben erwähnten Entscheide Napier Brown/British Sugar und National Carbonising referiert. Parallel dazu hat die juristische Literatur die Problematik der Kosten-Preis-Schere behandelt: SCHLUEP 1972 (a.a.O) und MESTMÄCKER 1984 (a.a.O.). Nach der Liberalisierung der ehemals monopolisierten Staatsbetriebe nach 1990 haben die juristischen Publikationen in Europa rasant zugenommen (siehe die Hinweise bei HENK-MERTEN, a.a.O., passim; PETZOLD, a.a.O., passim; siehe auch SCHWALBE/ZIMMER, Kartellrecht und Ökonomie, 2. Aufl. 2011, S. 475 ff.; JÖRN KRUSE, Vertikale Integration als Wettbewerbsproblem, in: Wettbewerbspolitik im Spannungsfeld nationaler und internationaler Kartellrechtsordnungen, Kruse/Stockmann/Vollmer [Hrsg.], 1997, S. 247 ff.;SCHMIDT/HAUCAP, Wettbewerbspolitik und Kartellrecht, 10. Aufl. 2010, S. 181 ff.). Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die Beschwerdeführerinnen bereits im Schlussbericht vom 12. Februar 2004 in Sachen Vorabklärung gemäss Artikel 26 KG betreffend Produktebündel "Talk & Surf" (Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2004/2 S. 357 ff., 369 ff.) mit der Kosten-Preis-Schere als allenfalls unzulässiger Verhaltensweise gemäss Artikel 7 KG konfrontiert wurden. Dabei hat das Sekretariat der WEKO auch auf die Praxis der europäischen Behörden hingewiesen. 8.3.5 Insgesamt lässt sich dadurch der Begriff des Missbrauchs in Art. 7 Abs. 1 KG in Bezug auf Kosten-Preis-Scheren so konkretisieren, dass er im Sinne von Art. 7 EMRK genügend bestimmt ist. Dass im vorliegenden Fall auch Art. 7 Abs. 2 lit. c KG erfüllt ist (vgl. oben E. 7.3), muss angesichts der dargelegten, genügenden Bestimmtheit von Art. 7 Abs. 1 KG nicht weiter vertieft werden. 8.3.6 Was die Beschwerdeführerinnen dagegen vorbringen, vermag nicht zu überzeugen: Unbeachtlich ist, ob eine Kosten-Preis-Schere zum ersten Mal in der Schweiz angewendet bzw. durch die Justiz beurteilt wurde oder ob Art. 7 Abs. 1 KG Hinweise dazu enthält. Entscheidend ist, ob ein Verhalten die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 KG erfüllt. Würde die Argumentation der Beschwerdeführerinnen stimmen, könnte bei einer Einführung eines neuen Straftatbestandes nie eine Verurteilung erwirkt werden. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen erfolgte und erfolgt die Auslegung von Art. 7 Abs. 1 KG eigenständig. Dabei ist es nicht verboten, die ausländische Rechtsprechung und Literatur rechtsvergleichend, was im Übrigen der gesetzgeberischen Intention entsprach (siehe oben E. 4.3 und z.B. AMSTUTZ/CARRON, a.a.O., durchgehend zu Art. 7 KG; CLERC/KËLLEZI, a.a.O., durchgehend zu Art. 7 Abs. 2 KG), zu berücksichtigen. Sind in diesem Zusammenhang zudem Normen materiell identisch, so ist in aller Regel auch der Normsinn der Normen identisch, was eine Berücksichtigung der ausländischen Literatur und Rechtsprechung zur Auslegung nahelegt. Im Übrigen sind die Beschwerdeführerinnen ein marktbeherrschendes Unternehmen. Ihnen kommt deshalb eine besondere Verantwortung zu, weshalb sie verpflichtet gewesen wären, sich über die notwendigen rechtlichen Grundlagen zu informieren (siehe auch BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 90). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen sind ferner die Verstösse gegen Art. 7 Abs. 1 KG von Art. 49a Abs. 1 KG erfasst. Ihre Argumentation in Bezug auf Art. 5 KG ist durch BGE 143 II 297 E. 9.4 und 9.5 S. 339 ff. und BGE 144 II 194 E. 5 S. 201 f. überholt. Abgesehen davon trifft die Differenzierung in Art. 5 KG nicht auf Art. 7 KG zu (so auch DÄHLER/KRAUSKOPF/STREBEL, Aufbau und Nutzung von Marktpositionen, in: Schweizerisches und europäisches Wettbewerbsrecht, 2005, S. 267 ff., Rz. 8.117). 8.4 Vertrauensschutz Nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen verstosse die verfügte direkte Sanktion gegen den Vertrauensgrundsatz, da die WEKO die hier eingereichten Businesspläne sowie Preis- und Rabattstrukturen des Grosshandels- und Einzelhandelsgeschäfts bereits in der Untersuchung Swisscom ADSL (Verfügung vom 15. Dezember 2003; Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2004/2 S. 407 ff.) alskartellrechtskonform beurteilt habe. Dies trifft nicht zu: Wie die Vorinstanz zu Recht hervorgehoben hat, handelt es sich hier sachlich um eine unterschiedliche wettbewerbsrechtliche Handlung. Abgesehen davon ist die von den Beschwerdeführerinnen angesprochene Verfügung nie rechtskräftig geworden. Eine Vertrauensgrundlage liegt insofern gar nicht vor. Ferner hat die WEKO in der damaligen Verfügung eine Verwahrung angebracht, welche die Entstehung einer Vertrauensgrundlage von vornherein verhindert (vgl. dazu BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, 1983, S. 81 f.). Zu Recht, denn bei Kosten-Preis-Vergleichen sind die historischen Kosten, welche sich aus der Buchhaltung ergeben, ex post zu analysieren. 8.5 Subsumtion unter den Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG 8.5.1 Nach den bisherigen Ausführungen ist erstellt, dass die Beschwerdeführerinnen Unternehmen i.S. von Art. 49a Abs. 1 KG (i.V.m. Art. 2 Abs.bis KG) sind (vgl. ANDREAS HEINEMANN, Konzerne als Adressaten des Kartellrechts, in: Wettbewerbsrecht: jüngste Entwicklungen in der Rechtsprechung, Konzernsachverhalte und Konzernbegriff aus kartellrechtlicher Sicht, Hochreutener/Stoffel/Amstutz [Hrsg.], 2015, S. 49 ff., 61), diese - als marktbeherrschend - sich nach Art. 7 KG unzulässig verhalten haben und Art. 7 Abs. 1 KG für eine Sanktionsauferlegung genügend bestimmt ist. Damit ist der objektive Tatbestand erfüllt. Fraglich ist noch, ob auch das Verschulden gegeben ist (vgl. BGE 143 II 297 E. 9.6.1 S. 344 m.w.H.). 8.5.2 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ist ihr Kartellrechtsverstoss ihnen auch subjektiv zurechenbar. Erforderlich ist dafür Vorwerfbarkeit. Massgebend ist ein objektiver Sorgfaltsmangel i.S. eines Organisationsverschuldens (vgl. BGE 143 II 297 E. 9.6.2 S. 344 f. m.w.H.; siehe auch YVO HANGARTNER, Aspekte des Verwaltungsverfahrensrechts nach dem revidierten Kartellgesetz von 2003 [nachfolgend: Verwaltungsverfahren], in: Kartellgesetzrevision 2003, Neuerungen und Folgen, Stoffel/Zäch [Hrsg.], 2004, S. 251 ff., 277 f.). Danach wird ein Unternehmen dann strafbar, wenn ihm Organisationsmängel angelastet werden können, auch ohne dass sich die Straftat einer bestimmten natürlichen Person zuordnen lässt (vgl. ANDREA DOSS, Vertikalabreden und deren direkte Sanktionierung nach dem schweizerischen Kartellgesetz, 2009, Rz. 260; HANGARTNER, Verwaltungsverfahren, a.a.O., S. 275). Die Sorgfaltspflichten ergeben sich dabei im Rahmen des Kartellrechts primär aus dem KG; die Unternehmen müssen sich an die Regeln des KG halten: So haben marktbeherrschende Unternehmen missbräuchliches Verhalten nach Art. 7 KG zu unterlassen (vgl. BGE 143 II 297 E. 9.6.2 S. 344 f.; siehe auch DOSS, a.a.O., Rz. 261; CHRISTOPH TAGMANN, Die direkten Sanktionen nach Art. 49a Abs. 1 Kartellgesetz, 2007, S. 72, 73). Liegt ein nachweisbares wettbewerbswidriges Verhalten vor, so ist in aller Regel auch die objektive Sorgfaltspflicht verletzt (BGE 143 II 297 E. 9.6.2 S. 345; vgl. PETER REINERT, Die Sanktionsregelung gemäss revidiertem Kartellgesetz, in: Das revidierte Kartellgesetz in der Praxis, Zäch [Hrsg.], 2006, S. 147 ff., 151; im Ergebnis auch HANGARTNER, Verwaltungsverfahren, a.a.O., S. 277), denn die Unternehmen müssen über die Regeln des KG, über die dazu ergangene Praxis und die einschlägigen Bekanntmachungen informiert sein (BGE 143 II 297 E. 9.6.2 S. 345; DOSS, a.a.O., Rz. 261; TAGMANN, a.a.O., S. 73). Wie oben ausgeführt, hätte den Beschwerdeführerinnen bereits aufgrund eines Kosten-Preis-Vergleiches, aber auch aufgrund der juristischen wettbewerblichen Praxis und Literatur bewusst sein müssen, dass ihr Verhalten unter dem Gesichtspunkt von Art. 7 KG problematisch sein könnte, und sie sich deshalb dementsprechend zu informieren gehabt hätten. Dies wäre umso naheliegender gewesen, als die WEKO ca. ab dem Jahre 2001 Vorabklärungen (Art. 26 KG) und Untersuchungen (Art. 27 KG) gegen die Beschwerdeführerinnen eröffnet hat. Dabei hat das Sekretariat bereits im Schlussbericht vom 12. Februar 2004 in Sachen Vorabklärung gemäss Artikel 26 KG betreffend Produktebündel "Talk & Surf" (Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2004/2 S. 357 ff.) auf die Kosten-Preis-Schere mit den relevanten Kriterien, auf den Kommissionsentscheid Deutsche Telekom und auf die parallele Auslegung von Art. 7 KG und Art. 82 EGV hingewiesen. Aufgrund des damals strittigen Sachverhalts hat es aber eine solche verneint. Insofern waren die Beschwerdeführerinnen also bereits früh in den Stand gesetzt worden, ihr Verhalten im Hinblick auf eine Kosten-Preis-Schere zu prüfen. Offensichtlich haben die Beschwerdeführerinnen dies nicht für notwendig erachtet. Es wäre, worauf bereits die Vorinstanz hingewiesen hat, ein Leichtes gewesen, dem Tatbestand der Kosten-Preis-Schere auszuweichen, indem lediglich die Preise auf dem Vorleistungsmarkt gesenkt worden wären. Die Beschwerdeführerinnen haben trotz aller Anzeichen, dass ihr Verhalten kartellrechtswidrig ist, während Jahren weiterhin bewusst an ihrer Strategie festgehalten, wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat. 8.5.3 Was die Beschwerdeführerinnen dagegen vorbringen, vermag nicht zu überzeugen: Das Verfahren, in welchem der Tatbestand des Art. 49a Abs. 1 KG geprüft und die daraus folgenden Rechtsfolgen ausgesprochen werden, ist ein Verwaltungsverfahren (vgl. BGE 144 II 194 E. 4.4.2 S. 200; Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 8.2, nicht publ. in: BGE 142 II 268; siehe auch BGE 140 II 384 E. 3.3.1 S. 390), welches zwar gestützt auf Art. 6 EMRK gewisse Anpassungen erfährt (dazu BGE 139 I 72; Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 8, nicht publ. in: BGE 142 II 268; siehe auch HANGARTNER, Verwaltungsverfahren, a.a.O., S. 277 f.). Art. 49a Abs. 1 KG verweist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen weder auf das Strafgesetzbuch noch auf das Verwaltungsstrafverfahren noch die Strafprozessordnung (so auch HANGARTNER, Verwaltungsverfahren, a.a.O., S. 277; siehe auch BGE 140 II 384 E. 3.3.1 S. 389 f.). Die Beschwerdeführerinnen führen an, dass keine Möglichkeit bestanden habe, das potentielle Verwirklichen einer Kosten-Preis-Schere zu erkennen. Die Entwicklung des Breitbandmarkts sei ab dem Jahre 2000/2001 höchst unsicher gewesen. Das mag zu diesem Zeitpunkt zutreffend gewesen sein. Sanktioniert wird indes nicht der Unternehmer, dessen Prognose nicht eingetroffen ist, sondern derjenige, der über einen bestimmten Zeitraum - wie im vorliegenden Fall - sich nicht wettbewerbskonform verhält. Die Beschwerdeführerinnen sind ein vertikal integriertes marktbeherrschendes Unternehmen, das ab einem gewissen Zeitpunkt auf der Grosshandelsebene einen Gewinn erwirtschaftete sowie gleichzeitig und nur wegen der Querfinanzierung Verluste auf der Endproduktebene generieren konnte. Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hatte, war der Umstand, dass auf Grosshandelsebene Gewinne und auf der Endprodukteebene Verluste generiert wurden, den Beschwerdeführerinnen bekannt. Abgesehen davon wäre ihnen bis zum Inkrafttreten der Sanktionenregelung (vgl. Urteil 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 E. 12.2.2, nicht publ. in: BGE 139 I 72) genügend Zeit verblieben, ihre Strategie anzupassen, was sie unterlassen haben. Die Beschwerdeführerinnen wiederholen weitere Argumente, welche sie bereits im Rahmen der genügenden Bestimmtheit von Art. 7 Abs. 1 KG und beim Vertrauensschutz vorgebracht haben. Diese sind in diesem Zusammenhang ausführlich behandelt und widerlegt worden. Angesichts der gesamten Umstände kann das Handeln der Beschwerdeführerinnen - wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat - wenigstens als fahrlässig bezeichnet werden. 9. Rechtsfolge von Art. 49a Abs. 1 KG: Sanktionierung 9.1 Rechtliche Grundlage Sind die Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 49a Abs. 1 erster Halbsatz KG erfüllt, ist das Unternehmen mit einem Betrag bis zu 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes zu sanktionieren (BGE 143 II 297 E. 9.7.1 S. 346). Der Betrag bemisst sich nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen Verhaltens. Der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch erzielt hat, ist angemessen zu berücksichtigen. Im Rahmen der konkreten Sanktionsbemessung wird der im Einzelfall auszusprechende Betrag innerhalb des abstrakten - in Art. 49a Abs. 1 Satz 1 KG festgelegten - Sanktionsrahmens anhand der in Art. 2 ff. der KG-Sanktionsverordnung vom 12. März 2004 (SVKG; SR 251.5) enthaltenen Kriterien in drei Schritten konkret bestimmt (Art. 49a Abs. 1 Satz 3 und 4 KG; BGE 144 II 194 E. 6.2 S. 203; BGE 143 II 297 E. 9.7.1 S. 346 m.H.): Ermittlung des Basisbetrags (Art. 3 SVKG; hinten E. 9.2) - Anpassung an die Dauer des Verstosses (Art. 4 SVKG; hinten E. 9.3) - Erhöhung bzw. Verminderung entsprechend erschwerender oder mildernder Umstände (Art. 5 und 6 SVKG; hinten E. 9.4). Nach Art. 3 SVKG bildet der Basisbetrag der Sanktion je nach Schwere und Art des Verstosses bis zu 10 Prozent des Umsatzes, den das betreffende Unternehmen in den letzten drei Geschäftsjahren auf den relevanten Märkten in der Schweiz erzielt hat. Der Basisbetrag wird ebenfalls in drei Schritten ermittelt (hinten E. 9.2): Feststellung der relevanten Märkte (hinten E. 9.2.1) - Umsatz auf diesen (hinten E. 9.2.2) - Anpassung der Sanktionshöhe an die objektive Schwere des Verstosses (hinten E. 9.2.3). Die ersten beiden Schritte sind tatsächlicher Art, während der dritte wertend ist (vgl. BGE 144 II 194 E. 6.2 S. 203). Die Sanktion ist begrenzt; sie kann in keinem Fall mehr als 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes des Unternehmens betragen (Art. 7 SVKG; Art. 49a Abs. 1 Satz 1 KG). Bei der Festsetzung der Sanktion ist entsprechend Art. 5 Abs. 2 BV das Prinzip der Verhältnismässigkeit zu beachten (Art. 2 Abs. 2 SVKG). Zumutbar ist dabei eine Sanktion grundsätzlich nur dann, wenn die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens bewahrt wird; logischerweise ist dabei auch dessen Existenz miteingeschlossen. Die Sanktionen sollen schmerzen, aber ein Unternehmen nicht in den Konkurs treiben, denn damit wäre dem Wettbewerb letztlich nicht gedient. Insofern soll der Bussenbetrag in einem zumutbaren Verhältnis zur Leistungsfähigkeit des Unternehmens stehen. Allerdings muss der finanzielle Nachteil so gross sein, dass sich eine Beteiligung an einer Zuwiderhandlung nicht lohnt (vgl. zum Ganzen BGE 143 II 297 E. 9.7.2 S. 346 f.). 9.2 Ermittlung des Basisbetrags 9.2.1 Relevante Märkte nach Art. 3 SVKG bestimmen sich nach Art. 11 Abs. 3 lit. a und b der Verordnung vom 17. Juni 1996 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (SR 251.4; nachfolgend: VKU; z.B. DOSS, a.a.O., Rz. 280). Der sachliche Markt umfasst nach Art. 11 Abs. 3 lit. a VKU alle Waren oder Leistungen, die von der Marktgegenseite hinsichtlich ihrer Eigenschaften und ihres vorgesehenen Verwendungszwecks als substituierbar angesehen werden. Das konkrete Marktverhalten von Unternehmen hängt unmittelbar davon ab, ob es andere Unternehmen gibt, die vergleichbare Güter oder Leistungen anbieten (oder nachfragen), die mit ihnen im Wettbewerb um die Gunst der Nachfrager (oder Anbieter) nach solchen Gütern oder Leistungen stehen. Dieser Wettbewerb entfaltet eine disziplinierende Wirkung auf die Unternehmen. Dieser Wirkung versuchen sich die Unternehmen durch Wettbewerbsbeschränkungen zu entziehen. Für die Feststellung einer Wettbewerbsbeschränkung im Einzelfall ist daher die Abgrenzung des jeweils relevanten Marktes im Sinne der Feststellung der relevanten Wettbewerbsbeziehungen unerlässlich (vgl. zum Ganzen BEHRENS, a.a.O., Rz. 814). Ist ein Unternehmen auf verschiedenen Märkten tätig, so liegen auch mehrere relevante Märkte vor (vgl. BERG, a.a.O., S. 148). Sind die Beschwerdeführerinnen auf dem Endkundenmarkt tätig, muss auch für diesen ein relevanter Markt abgegrenzt werden, ansonsten sich nicht beurteilen lässt, ob die anderen Internet Service Provider mit demselben Produkt bzw. Leistung im Wettbewerb mit den Beschwerdeführerinnen stehen (vgl. Urteil EuG Telefonica, Randnr. 112, siehe auch 8, 19). Dies hat die Vorinstanz mit der WEKO und - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen - richtig erkannt, wenn sie für die Sanktionsbemessung sowohl den Grosshandelsmarkt als auch den Einzelhandelsmarkt berücksichtigt hat. 9.2.2 9.2.2.1 Der Umsatz nach Art. 49a Abs. 1 KG wird aufgrund der Jahresrechnung der Unternehmen festgestellt (vgl. MANI REINERT, in: BSK KG, a.a.O., N. 104, 120 ff. zu Art. 9 KG; BGE 127 III 219 E. 4a S. 225). Bei Konzernsachverhalten ist der jeweilige Konzernumsatz massgebend, der sich grundsätzlich aus der Konzernrechnung ergibt (vgl. DAVID/FRICK/KUNZ/STUDER/ZIMMERLI, Verfahren vor Wettbewerbskommission, in: Der Rechtsschutz im Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, SIWR Bd. I/2, 3. Aufl. 2011, Rz. 1328; LINDA KUBLI, Das kartellrechtliche Sanktionssubjekt im Konzern, 2014, S. 175). 9.2.2.2 Die Beschwerdeführerinnen machen im Wesentlichen geltend, dass die Vorinstanz entgegen Art. 5 Abs. 2 VKU konzerninterne Umsätze bei der Bestimmung des Basisbetrags nach Art. 3 SVKG einbezogen hätte. Im Übrigen verletze dies auch Art. 7 Abs. 1 EMRK und Art. 8 und 9 BV. 9.2.2.3 Art. 49a Abs. 1 Satz 1 KG spricht vom Umsatz, definiert diesen Begriff indessen nicht. Auch die Art. 49a KG konkretisierende Sanktionsverordnung, insbesondere Art. 3 SVKG, ist nicht hilfreich. Aus diesem Grund nimmt die Literatur und Rechtsprechung Bezug auf die Verordnung über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen. Das Bundesgericht hat bei der Berechnung des Umsatzes bislang nur auf Art. 4 VKU verwiesen (vgl. BGE 143 II E. 9.7.2 S. 347; so bereits Urteil 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 E. 12.3.2, nicht publ. in: BGE 139 I 72; so auch DOSS, a.a.O., Rz. 282). Art. 49a Abs. 1 KG - ebenso Art. 50 und Art. 51 Abs. 2 KG - nimmt nur Bezug auf Art. 9 Abs. 3 KG und nicht auf den gesamten Art. 9 KG (in diesem Sinne auch JÜRG BORER, Wettbewerbsrecht, Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2011, N. 14 i.f. zu Art. 49a KG). Die Literatur geht jedenfalls zu Recht davon aus, dass bei der Anwendung der Bestimmungen der VKU diese nur soweit anwendbar sind, als sie überhaupt passen (vgl. z.B. TAGMANN/ZIRLIK, in: BSK KG, a.a.O., N. 45 zu Art. 49a KG; ROTH/BOVET, in: Commentaire romand, Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013, N. 26 zu Art. 49a KG), was auch das Wort "sinngemäss" nahelegt. 9.2.2.4 Nach Art. 5 Abs. 2 VKU sind bei der Berechnung des Gesamtumsatzes eines beteiligten Unternehmens die Umsätze aus Geschäften zwischen den in Absatz 1 genannten Unternehmen nicht zu berücksichtigen. Art. 5 Abs. 2 VKU passt aus mehreren Gründen und entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen nicht auf den vorliegenden Sachverhalt: Zusammenschlussvorhaben werden kartellrechtlich relevant, wenn sie einen Grenzbetrag erfüllen (Art. 9 KG; Aufgreifkriterium). Für die Berechnung der Grenzbeträge nach Art. 9 Abs. 1-3 KG sind die Umsätze der am Zusammenschluss beteiligten Unternehmen massgebend (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 VKU). Die Art. 4 ff. VKU regeln die Berechnung. Dabei schliesst Art. 5 Abs. 2 VKU für die Berechnung des Gesamtumsatzes eines beteiligten Unternehmens die Geschäfte zwischen den am Zusammenschluss beteiligten Unternehmen aus. Der Grund hierfür ist, dass die Umsätze die wirkliche Stärke des beteiligten Unternehmens im Markt widerspiegeln sollen (vgl. M. REINERT, in: BSK KG, a.a.O., N. 115 zu Art. 9 KG; siehe auch Berichtigung der konsolidierten Mitteilung der Kommission zu Zuständigkeitsfragen gemäss der Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, ABl. C 43 vom 21. Februar 2009 S. 10 ff. Rz. 167), denn nur die wirkliche Stärke der beteiligten Unternehmen bildet den Anlass für die kartellrechtliche Relevanz des Zusammenschlussvorhabens. Insofern ist Art. 5 Abs. 2 VKU gar nicht Ausfluss des Konzernprivilegs, wie die Beschwerdeführerinnen suggerieren. Dies bestätigt im Übrigen auch Art. 5 Abs. 1 VKU. Danach umfasst der Umsatz eines beteiligten Unternehmens neben denjenigen aus eigener Geschäftstätigkeit auch die Umsätze der mit ihm in einer wirtschaftlichen Einheit bzw. in einem Konzern "verbundenen Unternehmen" (vgl.DUCREY/DROLSHAMMER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, 1996, 2. Lieferung 1997, N. 47 zu Art. 9 KG). Im vorliegenden Fall handelt es sich nicht um ein Zusammenschlussvorhaben. Diese Ausgangslage passt auch nicht analog auf den hier strittigen Sachverhalt. Denn im vorliegenden Fall besteht - wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat - die unzulässige Verhaltensweise gerade im Verbund der beiden Unternehmen. Damit eine Kosten-Preis-Schere überhaupt funktioniert, muss - wie bereits dargelegt - notwendigerweise eine vertikale Integration vorliegen. Die kartellrechtswidrige Verhaltensweise macht sich hier insofern die Konzernstruktur zu Nutze; sie profitiert von der Doppelstellung, mit welcher sie einen zweifachen Preisdruck aufbauen kann. Vertikal integrierte Unternehmen können damit die Preise der vor- und nachgelagerten Produkte und damit gleichzeitig zwei Marktebenen verbinden. Im vertikal integrierten Unternehmen fallen die horizontalen und vertikalen Wettbewerbsbeziehungen in eins. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen kommen Art. 5 und 7 KG in casu auch nicht konzernintern zur Anwendung; relevant ist das unzulässige, kartellrechtswidrige Verhalten gegenüber Dritten, das sich die Konzernstruktur zu Nutze gemacht hat. Die Beschwerdeführerinnen sind vor den Vorinstanzen solidarisch behaftet worden. Dies ist nur möglich, wenn beiden Beschwerdeführerinnen kartellrechtswidriges Verhalten vorgeworfen werden kann (vgl. z.B. PHILIPP CANDREIA, Konzerne als marktbeherrschende Unternehmen nach Art. 7 KG, 2007, Rz. 370). Insofern haben beide Beschwerdeführerinnen kartellrechtswidrig gehandelt und von der Konzernstruktur profitiert. Würde Art. 5 Abs. 2 VKU in einem solchen Fall Anwendung finden, würden die Beschwerdeführerinnen wegen ihrer Verhaltensweise zudem noch begünstigt, was nicht der Intention des Gesetzgebers bei Einführung der Sanktionen entsprochen hat. 9.2.2.5 Die Beschwerdeführerinnen monieren sodann vergebens, dass das Vorgehen der Vorinstanz der konstanten Praxis der WEKO widerspreche und darum ein Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot vorliege. Die Beschwerdeführerinnen verkennen, dass weder die Vorinstanz noch das Bundesgericht bei der Auslegung und Anwendung von Rechtsnormen an die Praxis der Verwaltungsbehörden gebunden sind, andernfalls der verfassungsrechtlich gewährleistete Rechtsschutz auf richtige Anwendung des Rechts unterlaufen würde (vgl. BGE 143 II 297 E. 5.3.3 S. 320). Abgesehen davon, trifft der Vorwurf auch nicht zu, da die bisherige Praxis keinen Fall einer Kosten-Preis-Schere betrifft. 9.2.2.6 Für die Bestimmung der Sanktionsgrundlage ist auf das wettbewerbswidrige Verhalten vom 1. April 2004 - 31. Dezember 2007 abzustellen. Massgebend ist somit der Umsatz, den die Beschwerdeführerinnen auf den relevanten Märkten jeweils in den Jahren 2005, 2006 und 2007 erzielt haben. Als Sanktionsgrundlage resultiert entsprechend den korrekten vorinstanzlichen Ausführungen ein Gesamtumsatz in der Höhe von 1'691'244'000.- CHF (= 1'691,244 Mio. CHF). 9.2.3 9.2.3.1 Schliesslich ist die Sanktionshöhe an die objektive Schwere des Verstosses anzupassen. Während die WEKO die Sanktion mit 10 % des massgeblichen Umsatzes angesetzt hat, ist die Vorinstanz gestützt auf ihre Ausführungen von einer Sanktion mit 8 % des massgeblichen Umsatzes ausgegangen. Die Beschwerdeführerinnen vertreten indes die Auffassung, dass mangels schwerwiegenden Verstosses "der Basisbetrag [...] bei maximal 2 % des relevanten Umsatzes festzulegen" sei. Begründet wird dies im Wesentlichen damit, dass es sich nur bei Tatbeständen nach Art. 7 Abs. 2 KG um schwerwiegende Missbrauchstatbestände handle, die Praxis der WEKO von geringeren Basisbeträgen ausgehe, der zu beurteilende Fall besonders sei und nur ein geringer Schuldvorwurf bestehe. 9.2.3.2 Nach Art. 49a Abs. 1 KG wird der Sanktionsbetrag u.a. nach der Schwere des unzulässigen Verhaltens bestimmt. Art. 3 SVKG hält konkretisierend fest, dass der Basisbetrag nach Schwere und Art des Verstosses gebildet wird. Unter Schwere ist die objektive, d.h. verschuldensunabhängige Schwere zu verstehen (vgl. BGE 144 II 194 E. 6.4 S. 204). Massgebend ist das abstrakte Gefährdungspotential, und zu berücksichtigen ist zudem u.a. der Grad der Beeinträchtigung des Wettbewerbs, die Wirksamkeit des Verstosses sowie die Anzahl der Beteiligten (vgl. BGE 144 II 194 E. 6.4 S. 204). 9.2.3.3 Ausgangspunkt für die Bestimmung des Basisbetrags bildet der Verstoss, d.h. die Kosten-Preis-Schere. Wie bereits dargelegt, hat im vorliegenden Fall die Kosten-Preis-Schere aufgrund des unentbehrlichen Einsatzgutes auf der vorgelagerten Marktstufe wettbewerbsbehindernde Auswirkungen. Insofern haben die Beschwerdeführerinnen die möglichen Gewinnmargen ihrer Wettbewerber im nachgelagerten Markt so beschnitten, dass diese nicht mehr konkurrenzfähig waren und langfristig aus dem Markt ausgeschieden wären, weshalb dadurch der Wettbewerb insgesamt im nachgelagerten Markt beeinträchtigt wurde. Es handelt sich somit um eine missbräuchliche Marktverschliessung, welche einen echten Wettbewerb unter den Endprodukteanbietern wirksam unterband. Dass Kosten-Preis-Scheren als solche wettbewerbsrechtlich besonders problematisch sind, zeigt auch der Umstand, dass die EU-Kommission diese in ihre Prioritätenmitteilung (a.a.O.) aufgenommen hat (Rz. 2 i.V.m. Rz. 80). Mit der Prioritätenmitteilung hat die Kommission ihre Prioritäten in Bezug auf Wettbewerbsbeeinträchtigung kundgetan. Insofern ist das abstrakte Gefährdungspotential und auch der Grad der Wettbewerbsbeeinträchtigung (siehe auch MATTI MEYER, Die Preis-Kosten-Schere im Europäischen Wettbewerbs- und im nationalen Postrecht, 2015, S. 25; PETZOLD, a.a.O., S. 96) sehr gross. Insgesamt wurden alle Konkurrenten der Beschwerdeführerinnen auf dem Endproduktemarkt während den Jahren 2001-2007 behindert. Die Beschwerdeführerinnen machen allerdings geltend, dass es sich nur bei Tatbeständen nach Art. 7 Abs. 2 KG um schwerwiegende Missbrauchstatbestände handle. Diese Auffassung ist falsch: Wie bereits oben ausgeführt, ist primär zu prüfen, ob eine Verhaltensweise unzulässig im Sinne von Art. 7 Abs. 1 KG ist. Trifft dies zu, kann sie allenfalls einem Regelbeispiel von Art. 7 Abs. 2 KG zugeordnet werden. Art. 7 Abs. 1 und Abs. 2 KG unterscheiden sich nicht qualitativ. Die aufgeführten Beispiele bilden Entlastungen für den Rechtsanwender bei der Rechtsauslegung von Art. 7 Abs. 1 KG. Auch trifft es nicht zu, dass im Parlament die in Art. 7 Abs. 2 KG genannten Beispiele als schwerwiegendere Missbrauchstatbestände bezeichnet worden sind. Die von den Beschwerdeführerinnen angeführte Wortmeldung bezieht sich auf Art. 7 KG insgesamt und macht keinen qualitativen Unterschied zwischen Art. 7 Abs. 1 und 2 KG (AB 1995 S 858). Auch der Vergleich mit Art. 5 KG ist im Übrigen unpräzis: Denn auch bei Art. 5 KG ist das Verhalten (d.h. die Abreden) das entscheidende Kriterium und nicht die Verortung der Abreden in Art. 5 Abs. 1 oder Abs. 3 bzw. 4 KG (vgl. BGE 143 II 297 E. 5.2.4 und 5.2.5 S. 317 f.; BGE 144 II 194 E. 6.4 S. 205). Art. 49a Abs. 1 KG macht ferner keinen qualitativen Unterschied zwischen einer unzulässigen Abrede nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG und einer unzulässigen Verhaltensweise nach Art. 7 KG. Nicht zu beanstanden ist deshalb, dass die Vorinstanz von einem mittelschweren bis schweren Verstoss ausgegangen ist und den Basisbetrag auf 8 % festgesetzt hat. Es ist nicht ersichtlich, dass sie ihr Ermessen pflichtwidrig ausgeübt hätte. 9.3 Erhöhung des Basisbetrags Nach Art. 4 Satz 1 SVKG wird der Basisbetrag um bis zu 50 Prozent erhöht, wenn der Wettbewerbsverstoss zwischen ein und fünf Jahren dauerte. Unter Berücksichtigung eines gewissen zulässigen Schematismus und des Verhältnismässigkeitsprinzips ist es nicht bundesrechtswidrig, den Basisbetrag um jeweils 10 Prozent pro angefangenes Jahr für die Dauer von einem bis fünf Jahren stufenweise zu erhöhen (vgl. Urteil 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 E. 12.3.4, nicht publ. in: BGE 139 I 72). Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, dass bei einem Wettbewerbsverstoss mit Dauercharakter von Anfang an über die jeweilige Zeitdauer im Wesentlichen die gleichen Wirkungen zuzusprechen seien, weshalb unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes bereits während der ersten fünf Jahre eine stufenweise Erhöhung um 0,8333 % je angefangenem Monat, seit dem das wettbewerbswidrige Verhalten durchgeführt wurde, vorzunehmen sei. Dies wird von den Beschwerdeführerinnen nicht bestritten. Bestritten wird indes die von der Vorinstanz vom 1. April 2004 bis mindestens 31. Dezember 2007 festgelegte Dauer. Sie vertreten die Auffassung, dass die Rabattgewährleistung im Jahre 2007 kein unzulässiges Verhalten mehr darstelle. Dass diese Auffassung unzutreffend ist, wurde bereits weiter oben festgehalten (siehe oben E. 6.3.4). Insofern dauerte das wettbewerbswidrige Verhalten vom 1. April 2004 bis zum 31. Dezember 2007, was eine Dauer von 45 Monaten ergibt. Dementsprechend hat die Vorinstanz nicht gegen Bundesrecht verstossen, wenn sie den Basisbetrag um 37,5 % (45 x 0,8333 = 37.4985) erhöht hat. 9.4 Mildernde Umstände Bei mildernden Umständen, insbesondere wenn das Unternehmen die Wettbewerbsbeschränkung nach dem ersten Eingreifen des Sekretariats der WEKO, spätestens aber vor der Eröffnung eines Verfahrens nach den Artikeln 26-30 KG beendet, wird nach Art. 6 Abs. 1 SVKG der Betrag nach den Artikeln 3 und 4 vermindert. Es ist zwar zutreffend, dass Art. 6 Abs. 1 Satz 1 SVKG nicht abschliessend ist. Allerdings müssen - wie der erste Satz selber nahelegt - die eigenen Massnahmen derart sein, dass die wettbewerbswidrigen Handlungen aus eigenem Antrieb eingestellt werden. In jedem Fall stellen die Argumente der Beschwerdeführerinnen (Erstmaligkeit einer Kosten-Preis-Schere, vermeintliche andere Praxis und Vertrauensgrundlage durch Wettbewerbsbehörden, geringfügiges Verschulden, kein schwerwiegender Missbrauchstatbestand, keine schwerwiegende Kosten-Preis-Schwere) keine mildernden Umstände dar. 9.5 Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips Schliesslich vertreten die Beschwerdeführerinnen die Auffassung, dass angesichts ihrer bei den mildernden Umständen vorgetragenen Argumente, der geringen Schwere des Normverstosses, des ausserordentlich geringen Verschuldens und des ersten Falles einer Kosten-Preis-Schere das Verhältnismässigkeitsprinzip krass verletzt würde. Dies trifft nicht zu: Wie bereits festgehalten, sind der Normverstoss und das Verschulden keineswegs gering. Nachdem die Beschwerdeführerinnen zudem bereits früh auf ihre mögliche problematische Verhaltensweise unter Hinweis auf die Praxis und Rechtsprechung aufmerksam gemacht wurden, kann auch keine Rede davon sein, dass bei ihnen eine Kosten-Preis-Schere überraschend diagnostiziert wurde. Insgesamt ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips vorliegt.
de
Art. 7 Abs. 1 und 2, Art. 49a KG; Art. 7 EMRK; Art. 2-6 SVKG; Art. 5 Abs. 2, Art. 11 Abs. 3 lit. a und b der Verordnung über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen; Voraussetzung und Missbräuchlichkeit einer Kosten-Preis-Schere; gesetzliche Grundlage; Kriterien und Bemessung der Sanktionierung. Missbräuchlichkeit einer Kosten-Preis-Schere (E. 5): strukturelle Voraussetzungen einer Kosten-Preis-Schere (E. 5.2); wettbewerbsrelevantes Verhalten ist die unzureichende Marge (E. 5.3), die mit einem Kosten-Preis-Vergleich beim marktbeherrschenden Unternehmen zu eruieren ist (E. 5.4); Nachweis einer missbräuchlichen Kosten-Preis-Schere (E. 5.5); zeitliche Dimension des Kosten-Preis-Vergleichs (E. 5.7). Rechtsanwendung: Art. 7 Abs. 1 KG ist verletzt (E. 6). Prüfung alternativer gesetzlicher Grundlagen (E. 7). Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG und Subsumtion (E. 8): Abgleich zwischen Art. 7 EMRK und Art. 7 Abs. 1 KG (E. 8.3); Subsumtion (E. 8.5). Rechtsfolge von Art. 49a Abs. 1 KG (E. 9): Ermittlung (E. 9.2) und Erhöhung des Basisbetrags (E. 9.3); mildernde Umstände (E. 9.4).
de
administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-217%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,687
146 II 217
146 II 217 Sachverhalt ab Seite 218 A. A.a Die Swisscom-Gruppe ist im Bereich der Erbringung von Dienstleistungen für die Sprach- und Datenkommunikation tätig. Ihre Kerngeschäfte bilden die netzgebundene, die mobile und die Internetprotokollbasierte Kommunikation. Zusätzlich ist die Swisscom-Gruppe im Bereich Outsourcing von IT-Infrastruktur sowie im Management von Kommunikationsinfrastrukturen tätig. Die Swisscom-Gruppe erwirtschaftete in den Jahren 2005 bis 2007 einen jährlichen Gesamtumsatz in der Höhe von jeweils rund 9,6 Mrd. CHF. Die Swisscom-Gruppe ging aus einer auf den 1. Januar 1998 gemäss dem Telekommunikationsunternehmensgesetz vom 30. April 1997 (TUG; SR 784.11) durchgeführten Ausgliederung des Telekommunikationsbereichs der früheren PTT hervor. Die Swisscom AG wurde im Juli 1998 als spezialgesetzliche Aktiengesellschaft im Handelsregister eingetragen und am 5. Oktober 1998 an der Börse in Zürich kotiert; sie ist die Rechtsnachfolgerin des früheren staatlichen Monopolunternehmens im Telekommunikationsbereich. Gemäss Art. 6 Abs. 1 TUG steht der Eidgenossenschaft als Aktionärin auch weiterhin die Mehrheit am Gesellschaftskapital und an den Stimmrechten der Swisscom AG zu. Die Swisscom AG betrieb die Kerngeschäfte der netzbasierten Kommunikation, der mobilen Kommunikation und der Gesamtsysteme bis zum Jahr 2002 selbst. Im Jahr 2002 erfolgte eine Ausgliederung dieser Bereiche in 100%-ige Tochtergesellschaften. Dabei übernahm die Swisscom (Schweiz) AG unter dem Namen Swisscom Fixnet AG den Bereich der Festnetztelefonie, die Swisscom Mobile AG den Bereich der mobilen Kommunikation und die Swisscom Solutions AG den Bereich der Gesamtsysteme. Die Swisscom (Schweiz) AG wurde im Dezember 1997 unter dem Namen Swisscom Network Services Rechte AG gegründet. Im Jahr 2002 wurde die Gesellschaft in Swisscom Fixnet AG umfirmiert und ihr Gesellschaftszweck auf die Erbringung von Fernmelde- und Informatikdienstleistungen ausgerichtet. Ihre Geschäftstätigkeit war im Wesentlichen auf das Festnetz ausgerichtet. Im Rahmen der Fusion mit der Swisscom Mobile AG und der Swisscom Solutions AG im Jahr 2008 wurde die Gesellschaft in Swisscom (Schweiz) AG umfirmiert. A.b Im Jahr 1996 wurde von der PTT der Geschäftsbereich "Blue Window" lanciert. Dabei handelte es sich um ein Internetportal, über das Kunden eine Einwahl zum Ortstarif in das Internet vornehmen konnten. Im Jahr 1998 wurde dieser Geschäftsbereich in die Swisscom-Gruppe integriert. Im Juni 2000 wurde die Bluewin AG ("Bluewin") durch die Swisscom AG und ein Drittunternehmen gegründet. Dabei wurde der Geschäftsbereich mit dem Namen "Blue Window" als Kapitaleinlage durch Swisscom AG eingebracht. Auf den 1. Januar 2002 hin wurde die Beteiligung an der Bluewin AG von der Swisscom AG auf 100 % erhöht. Die Bluewin AG wurde ab diesem Zeitpunkt als Profitcenter der Swisscom (Schweiz) AG geführt. Am 18. März 2005 wurde die Bluewin AG durch Fusion in die Swisscom (Schweiz) AG eingebracht. Über das Internetportal der Bluewin AG wurden die Onlinegeschäfte der Swisscom abgewickelt. Gleichzeitig wurde das Portal als Nachrichtenplattform ausgestaltet. Nach der Auflösung der Gesellschaft wurde die Bezeichnung "Bluewin" als Markenname für das Internetgeschäft gegenüber Endkunden weitergeführt. B. Die Wettbewerbskommission (WEKO) erhielt - auch bereits im Rahmen von früheren Untersuchungen (siehe dazu Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2002/3 S. 440 ff.; RPW 2007/3 S. 410 ff.) - Hinweise von Internet Service Providern, wonach die Swisscom hohe Preise für ADSL-Vorleistungen verlangte, welche diesen im Vergleich zu den von Swisscom praktizierten Endkundenpreisen keine genügende Marge beliessen. Diese Internet Service Provider machten geltend, dass es sich bei der Preissetzung von Swisscom um eine sog. Kosten-Preis-Schere (sog. margin- oder price squeeze) handle. Gestützt auf diese Hinweise eröffnete das Sekretariat der WEKO (nachfolgend: Sekretariat) durch Publikation im Bundesblatt am 27. Dezember 2005 (BBl 2005 7521) eine Untersuchung im Einvernehmen mit dem Präsidenten der WEKO gemäss Art. 27 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 (KG; SR 251) gegen die Swisscom AG und die Swisscom (Schweiz) AG. Untersucht wurde, ob sich die Preispolitik der Swisscom, wonach die Vorleistungsangebote im Vergleich zu den Endkundenpreisen so hoch seien, dass Internet Service Providern keine zureichende Gewinnmarge verbliebe (sog. Preis-Kosten-Schere), als einen Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung nach Artikel 7 KG darstellen könnte. C. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 30 Abs. 2 KG) zum Antrag des Sekretariats erliess die WEKO am 19. Oktober 2009 eine Verfügung (Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2010/1 S. 116 ff.) mit folgendem Dispositiv: "1. Es wird festgestellt, dass die Swisscom (Schweiz) AG und die Swisscom AG im Wholesale-Markt für Breitbanddienste bis am 31. Dezember 2007 über eine marktbeherrschende Stellung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 KG verfügten. 2. Es wird festgestellt, dass die Swisscom (Schweiz) AG und die Swisscom AG ihre marktbeherrschende Stellung gemäss Ziffer 1 im Sinne von Art. 7 KG bis am 31. Dezember 2007 missbrauchten, indem sie eine Preispolitik praktizierten, durch welche ein Missverhältnis zwischen den Vorleistungspreisen des Broadband Connectivity Service (BBCS) und den Endkundenpreisen begründet wurde. 3. Die Swisscom (Schweiz) AG und die Swisscom AG werden für das unter Ziffer 2 vorstehend beschriebene Verhalten zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von 219'861'720 Franken belastet. 4. Die Verfahrenskosten von insgesamt 349'321.- Franken, (bestehend aus einer Gebühr von 346'631.- Franken und Auslagen von 2'690.- Franken), werden der Swisscom (Schweiz) AG und der Swisscom AG unter solidarischer Haftung auferlegt. 5. [Rechtsmittelbelehrung. Eröffnung und Mitteilung]." D. Swisscom AG und Swisscom (Schweiz) AG haben am 7. Dezember 2009 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben mit dem Begehren, die angefochtene Verfügung aufzuheben. E. Das Bundesverwaltungsgericht erliess am 14. September 2015 seinen Entscheid mit folgendem Dispositiv: "1. Die Beschwerde gegen die Verfügung der Wettbewerbskommission vom 19. Oktober 2009 in Sachen Preispolitik Swisscom ADSL (32-0198) wird teilweise gutgeheissen. 2. Ziff. 1 des Dispositivs der in Ziff. 1 genannten Verfügung wird aufgehoben. 3. Ziff. 2 des Dispositivs der in Ziff. 1 genannten Verfügung wird aufgehoben. 4. Ziff. 3 des Dispositivs der in Ziff. 1 genannten Verfügung wird abgeändert und wie folgt neu formuliert: "Die Swisscom AG und die Swisscom (Schweiz) AG werden zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung mit einem Betrag in der Höhe von 186'036'840.- CHF belastet. 5. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 6. Von den Kosten des vorliegenden Verfahrens wird der Swisscom AG und der Swisscom (Schweiz) AG zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung ein Betrag in der Höhe von 42'500.- CHF auferlegt, welcher nach Rechtskraft dieses Urteils mit den geleisteten Kostenvorschüssen in der Höhe von insgesamt 50'000.- CHF verrechnet wird. Der Swisscom AG und der Swisscom (Schweiz) AG ist der Differenzbetrag in der Höhe von 7'500.- CHF innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Urteils auf das von ihnen anzugebende Konto zu überweisen. 7. Der Swisscom AG und der Swisscom (Schweiz) AG werden für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht keine Parteientschädigung zugesprochen. (Zustellung)." F. Vor Bundesgericht beantragen Swisscom AG und Swisscom (Schweiz) AG: "zum Verfahren: 1. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. in der Sache: 2. Die Dispositiv-Ziffern 1, 4, 5 und 6 des Urteils der Vorinstanz B-7633/2009 vom 14. September 2015 sowie die Dispositiv-Ziffern 3 und 4 der Verfügung der Wettbewerbskommission (WEKO) vom 19. Oktober 2009 in Sachen Preispolitik Swisscom ADSL (32-0198) seien aufzuheben. 3. Eventualiter: Die Dispositiv-Ziffern 4, 5 und 6 des Urteils der Vorinstanz B-7633/2009 vom 14. September 2015 sowie die Dispositiv-Ziffern 3 und 4 der Verfügung der Wettbewerbskommission (WEKO) vom 19. Oktober 2009 in Sachen Preispolitik Swisscom ADSL (32-0198) seien aufzuheben und a. die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 seien zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung mit einem vom Bundesgericht - unter Berücksichtigung der nachfolgenden Begründung (Rz 409 ff.) - festzulegenden Betrag zu belasten, der im Vergleich zum Betrag gemäss Dispositiv-Ziffer 4 des Urteils der Vorinstanz B-7633/2009 vom 14. September 2015 stark reduziert ist; und b. von den Kosten des Verfahrens vor der Vorinstanz sei den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung ein vom Bundesgericht festzulegender Betrag aufzuerlegen, der im Vergleich zur Höhe der Kosten gemäss Dispositiv-Ziffer 6 des Urteils der Vorinstanz B-7633/2009 vom 14. September 2015 stark reduziert ist, und die Differenz zum Vorschuss (CHF 50'000.00), den die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 geleistet hatten, sei den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 zu erstatten; und c. die Sache sei im Sinne der Erwägungen zum neuen Entscheid über die Kosten des Verfahrens vor der Wettbewerbskommission (WEKO) in Sachen Preispolitik Swisscom ADSL (32-0198) an die Wettbewerbskommission (WEKO) zurückzuweisen. 4. Subeventualiter: Die Ziffern 4, 5 und 6 des Dispositivs des Urteils der Vorinstanz B-7633/2009 vom 14. September 2015 seien aufzuheben, und die Sache sei zur neuen Beurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. 5. [...]" Gerügt wird im Wesentlichen eine Verletzung von Bundesrecht und von Völkerrecht (Art. 7 EMRK). Die WEKO hat sich innert Frist am 10. Dezember 2015 vernehmen lassen, währenddem das Bundesverwaltungsgericht auf eine Vernehmlassung verzichtet hat. Mit Stellungnahme vom 23. Dezember 2015 haben sich die Beschwerdeführerinnen zur Vernehmlassung der WEKO geäussert. G. Das Gesuch um aufschiebende Wirkung hat der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung am 8. Dezember 2015 abgewiesen. Das Bundesgericht weist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ab, soweit es darauf eintritt. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Inhaltsübersicht Thema des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob die Beschwerdeführerinnen nach Art. 49a KG zu sanktionieren sind, weil sie mit ihrer Preispolitik im Bereich der ADSL-Dienste (Asymmetric Digital Subscriber Line) Fernmeldedienstanbietern, die - wie die Beschwerdeführerinnen - ebenfalls Breitbanddienstangebote an Endkunden bereitstellen wollen, keine zureichende Marge lassen. Den Beschwerdeführerinnen wird diesbezüglich ein missbräuchliches Verhalten in Form einer Kosten-Preis-Schere vorgeworfen. Zunächst wird deshalb das Verhalten der Beschwerdeführerinnen dargestellt (E. 3). Danach wird geprüft, inwiefern es sich dabei um ein missbräuchliches Verhalten im Sinne von Art. 7 Abs. 1 KG handelt (E. 4-6). Daran anschliessend wird die Frage diskutiert, ob die Kosten-Preis-Schere auch unter einen Tatbestand von Art. 7 Abs. 2 KG fällt (E. 7). In E. 8 wird der Sachverhalt unter den Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG subsumiert, und Art. 7 Abs. 1 KG mit Art. 7 EMRK abgeglichen. E. 9 handelt schliesslich von den Rechtsfolgen (Sanktionierung der Kosten-Preis-Schere). 3. Verhalten der Beschwerdeführerinnen 3.1 Den Beschwerdeführerinnen wird vorgeworfen, dass sie im Vergleich zu den Endkundenpreisen derart hohe Preise für die Vorleistungsangebote für ADSL-Dienste, also von Breitbandinternetdiensten, verlangen würden, dass anderen Fernmeldedienstanbietern, die ebenfalls Breitbanddienstangebote an Endkunden bereitstellen wollen (Internet Service Provider; ISP), keine zureichende Marge verbleibt. Zunächst soll deshalb das Verhalten der Beschwerdeführerinnen nachgezeichnet werden. 3.2 3.2.1 Die Begriffe "Breitband", "Breitbandanschluss", "Breitbanddienste", "Breitbanddienstleistungen", "Breitbandinternet", "Breitbandzugang" etc. beziehen sich auf einen besonderen elektronischen Zugang zum Internet mit entsprechend schnellen Nutzungskapazitäten, d.h. mit einer im Vergleich zum Telefonmodem oder ISDN-Modem viel höheren Datenübertragungsrate. Breitbandinternet lässt sich durch verschiedene Technologien realisieren. Eine davon bildet der digitale Teilnehmeranschluss (digital subscriber line; DSL), der als drahtgebundenes Breitband das vorhandene Telefonnetz mit seiner Doppelader-Metallleitung (auch als Kupferkabel bezeichnet) verwendet. Dabei werden durch einen sog. Splitter die vorhandenen Frequenzbänder aufgeteilt, wobei die niederen Frequenzbereiche für die Sprachtelefonie genutzt werden, während die höheren Frequenzbereiche dem Datentransfer zugeführt werden. DSL ermöglicht Endkunden einen Breitbandinternetzugang, der typischerweise durch, im Vergleich zu schmalbandigen Verbindungen, relativ hohe Datenübertragungsraten und eine zeitlich unbegrenzte Verfügbarkeit zu einem Pauschalpreis charakterisiert ist. ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Line) ist eine DSL Variante, bei der die Download-Geschwindigkeit höher ist als die Upload-Geschwindigkeit. 3.2.2 ADSL-Dienstleistungen können von mehreren Fernmeldedienstanbietern (Internet Service Providern) angeboten werden. Diese müssen jedoch faktisch alle das Netzwerk des ehemaligen Monopolisten benutzen, um ihre Kunden erreichen und diese ans Internet anschliessen zu können. Damit andere Internet Service Provider ADSL-Dienstleistungen an Endkunden anbieten können, müssen die Beschwerdeführerinnen den Zugang zu ihrem vorhandenen Telefonnetz anderen Fernmeldedienstanbietern durch Breitbandprodukte zur Verfügung stellen: Die Beschwerdeführerinnen bieten drei Produkte an: Broadband Connectivity Service (nachfolgend: BBCS), schneller Bitstrom oder entbündelte Teilnehmeranschlussleitung (nachfolgend: TAL). Grundlage für das Angebot der beiden letzten Produkte bildet das Fernmeldegesetz vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10). Bei den beiden letzten Produkten haben die Fernmeldedienstanbieter zudem mehr oder weniger eigene Verbindungsnetze aufzubauen. Beim BBCS handelt es sich dagegen nicht um ein durch das Fernmelderecht des Bundes reguliertes, sondern um ein freiwilliges, privatrechtliches Angebot der Beschwerdeführerinnen gegenüber anderen Fernmeldedienstanbietern. Insofern unterstehen weder die Preise des Vorleistungsangebots von Swisscom (BBCS) noch die Endkundenpreise einer Regulierung durch das Fernmeldegesetz. Mit dem BBCS stellt die Swisscom-Gruppe einem anderen Fernmeldedienstanbieter ihre gesamte Netzstruktur zur Erbringung der Breitbanddienstleistungen zur Verfügung, d.h. die Swisscom-Gruppe erbringt sämtliche Übermittlungsleistungen im Anschluss- und Verbindungsnetz zwischen dem Hausanschluss des Endkunden und der Plattform eines anderen Fernmeldedienstanbieters, über welche dieser die eigenen Internet-, TV/Video- und VoIP-Telefonieanbindungen seiner Kunden abwickelt. Die anderen Fernmeldedienstanbieter haben keinen Einfluss auf die technische Ausgestaltung des Angebotes (z.B. bezüglich Upload/Download-Geschwindigkeiten), sondern sind lediglich Wiederverkäufer des Angebotes der Beschwerdeführerinnen. Insofern ist das genannte Bereitstellungsprodukt BBCS ein Breitbandprodukt der Beschwerdeführerinnen auf Grosshandelsstufe, das anderen Fernmeldedienstanbietern als Vorprodukt für deren Breitbandprodukte im Einzelhandelsgeschäft dient. 3.3 Das Grosshandelsprodukt BBCS wurde von der Swisscom-Gruppe zwischen den Jahren 2001 und 2008 in unterschiedlichen Konfigurationen an Bandbreiten anderen Fernmeldedienstanbietern angeboten. Die Swisscom-Gruppe offerierte ihr xDSL-Angebot ihren Endkunden ebenfalls in unterschiedlichen Konfigurationen an Bandbreiten, wobei unterschiedliche xDSL-Produkte gegenüber Endverbrauchern und Geschäftskunden angeboten wurden. Die Anforderungen des xDSL-Einzelhandelsmarkts geben die Konfiguration des Grosshandelsprodukts BBCS massgeblich vor. Ende 2006 wurde den Internetdienstanbietern von der Swisscom-Gruppe ein sog. Wachstumsrabatt für das Jahr 2007 angeboten, der zu einem Nachlass auf den Preis für das BBCS in Abhängigkeit davon führen sollte, in welchem Ausmass der jeweilige Internetdienstanbieter den Absatz seiner xDSL-Produkte auf der Einzelhandelsstufe steigern konnte. Aufgrund von dessen besonderer Ausgestaltung konnten nur sechs von zwanzig Internetdienstanbietern diesen Wachstumsrabatt in Anspruch nehmen, wobei die Swisscom-Gruppe mit ihrem Einzelhandelsgeschäft der grösste Nutzniesser dieser Massnahme war. Der Wachstumsrabatt wurde von der Swisscom-Gruppe daraufhin wieder abgeschafft. Auf den 1. Januar 2008 hin senkte die Swisscom-Gruppe bei den BBCS-Produkten auf Grosshandelsstufe die Access-Gebühr für einen BBCS-Anschluss jeweils um 10 % und die Connectivity-Gebühr für das Datenvolumen um 40 %. Damit lagen die Connectivity-Gebühren deutlich unter dem Preisniveau der Vorjahre. 4. Unzulässige Verhaltensweise nach Art. 7 KG 4.1 Nach Art. 7 Abs. 1 KG verhalten sich marktbeherrschende Unternehmen unzulässig, wenn sie durch Missbrauch ihrer Stellung auf dem Markt andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindern oder die Marktgegenseite benachteiligen. Das Kartellrecht verbietet eine marktbeherrschende Stellung nicht, und eine solche ist für sich allein auch nicht missbräuchlich, besteht doch der Sinn des Wettbewerbs gerade darin, durch Markterfolg und internes Wachstum eine dominierende Stellung zu erreichen (vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 101 mit zahlreichen Hinweisen). Marktbeherrschung wird allerdings dann problematisch, wenn - wie Art. 7 Abs. 1 KG festhält - als qualifizierendes Element eine unzulässige Verhaltensweise hinzutritt, weshalb das marktbeherrschende Unternehmen eine besondere Verantwortung für sein Marktverhalten trägt (vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 mit zahlreichen Hinweisen; siehe auch für die EU z.B. Urteil des EuGH vom 6. September 2017 C-413/14 P Intel gegen Kommission, Publikation in der amtlichen Sammlung vorgesehen, Randnr. 135 ["besondere Verantwortung"]). Solche Verhaltensweisen setzen einen Missbrauch voraus: Missbraucht wird danach die marktbeherrschende Stellung, welche es einem Unternehmen erlaubt, sich unabhängig von anderen Marktteilnehmern zu verhalten. Das missbräuchliche Verhalten richtet sich entweder gegen andere Unternehmen oder gegen die Marktgegenseite (d.h. Lieferanten oder Abnehmer des behindernden Unternehmens). Gestützt darauf unterscheidet Art. 7 Abs. 1 KG zwei Behinderungsformen: Durch den Missbrauch werden einerseits andere Unternehmen (i.d.R. aktuelle oder potentielle Konkurrenten; in einem ersten Schritt allerdings auch andere Marktteilnehmer [vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 101 mit weiteren Hinweisen]) in der Aufnahme (d.h. durch Errichtung von Marktzutrittsschranken) oder Ausübung des Wettbewerbs behindert (Behinderungsmissbrauch); unter den Begriff der Behinderung der Ausübung des Wettbewerbs lässt sich eine Vielzahl von Formen subsumieren: disziplinierende Behinderung, die marktliche Errungenschaften von Konkurrenten zu zerstören sucht, die preisliche Behinderung und die strategische Behinderung, die andere Wettbewerbsparameter als den Preis betrifft. Bei der Behinderung sowohl der Aufnahme als auch der Ausübung des Wettbewerbs spielt es keine Rolle, ob sich diese auf dem Markt des Marktbeherrschers oder auf einem vor- bzw. nachgelagerten Markt aktualisiert (vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 101 f. mit zahlreichen Hinweisen). Durch den Missbrauch wird sodann andererseits die Marktgegenseite (d.h. Lieferanten oder Abnehmer des behindernden Unternehmens) benachteiligt (Benachteiligungs- bzw. Ausbeutungsmissbrauch), indem dieser ausbeuterische Geschäftsbedingungen oder Preise aufgezwungen werden (vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 102 mit zahlreichen Hinweisen). Charakteristisch für die Kategorie des Ausbeutungsmissbrauchs ist das Streben des marktbeherrschenden Unternehmens nach ökonomischen Vorteilen durch eine Beeinträchtigung der Interessen von Handelspartnern und Verbrauchern unter Ausnutzung seiner marktbeherrschenden Stellung. Behinderungsmissbrauch umfasst dagegen sämtliche Massnahmen beherrschender Unternehmen ausserhalb eines fairen Leistungswettbewerbs, die sich unmittelbar gegen aktuelle und potentielle Wettbewerber (Konkurrenten und Handelspartner) richten und diese in ihren Handlungsmöglichkeiten auf dem beherrschten Markt oder benachbarten Märkten einschränken (zum Ganzen BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 102 mit zahlreichen Hinweisen). Gewisse Verhaltensweisen von marktbeherrschenden Unternehmen können zugleich behindernd und benachteiligend (ausbeutend) sein; insofern ist es grundsätzlich irrelevant, ob eine zu beurteilende Verhaltensweise den Begriffen Behinderungs- bzw. Ausbeutungsmissbrauch zugewiesen werden kann, welchen ohnehin nur heuristischer Wert zukommt. Massgebend ist aber allemal, dass die Missbräuchlichkeit (einschliesslich der Wettbewerbsschädigung) der strittigen Verhaltensweise aufgrund der Einzelfallanalyse festgestellt wird. 4.2 Verdeutlicht werden die Behinderung und Benachteiligung nach Art. 7 Abs. 1 KG durch einen Beispielkatalog in Art. 7 Abs. 2 KG. Ob die darin aufgeführten Verhaltensweisen missbräuchlich sind, ist allerdings im Zusammenhang mit Art. 7 Abs. 1 KG zu beurteilen. Mit anderen Worten ist im Einzelfall zu prüfen, ob eine Verhaltensweise nach Art. 7 Abs. 2 KG eine Behinderung bzw. Benachteiligung i.S. des Art. 7 Abs. 1 KG darstellt (vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 103 mit zahlreichen Hinweisen; MANI REINERT, Preisgestaltung, in: Schweizerisches und europäisches Wettbewerbsrecht [nachfolgend: Preisgestaltung], 2005, S. 91 ff. Rz. 4.110). Insofern indizieren die Tatbestände von Abs. 2 nicht per se eine unzulässige Verhaltensweise, weshalb anhand des dualen Prüfungsmusters zu eruieren ist, ob unzulässiges Verhalten vorliegt: In einem ersten Schritt sind die Wettbewerbsverfälschungen (d.h. Behinderung bzw. Benachteiligung von Marktteilnehmern) herauszuarbeiten und in einem zweiten Schritt mögliche Rechtfertigungsgründe ("legitimate business reasons") zu prüfen. Unzulässiges Verhalten liegt dann vor, wenn kein sachlicher Grund für die Benachteiligung bzw. Ausbeutung oder die Behinderung vorliegt. Solche Gründe liegen insbesondere dann vor, wenn sich das betreffende Unternehmen auf kaufmännische Grundsätze (z.B. Verlangen der Zahlungsfähigkeit des Vertragspartners) stützen kann (zu weiteren Gründen siehe BGE 139 I 72 E. 10.1.2 S. 103 f.). Massstab für die Frage, ob es sich um zulässige oder unzulässige Verhaltensweisen handelt, bildet einerseits der Institutionen- und andererseits der Individualschutz oder mit anderen Worten die Gewährleistung von wirksamem Wettbewerb (zum Ganzen BGE 139 I 72 E. 10.1.2 S. 104 mit zahlreichen Hinweisen). Sachliche Gründe zur Rechtfertigung eines Behinderungs- oder eines Ausbeutungsmissbrauchs müssen vom marktbeherrschenden Unternehmen hinreichend detailliert vorgetragen werden. Eine pauschale Aussage genügt nicht (BGE 139 I 72 E. 10.4.2 i.f. S. 109). 4.3 Für die Auslegung von Art. 7 KG kann auf die Literatur und Praxis zu Art. 102 der konsolidierten Fassung des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (unterzeichnet in Lissabon am 13. Dezember 2007, AEUV, ABl. C 115 vom 9. Mai 2008 S. 47) gegriffen werden, wie das Bundesgericht in BGE 139 I 72 (siehe auch BGE 143 II 297) bereits festgehalten hat: Da die unzulässigen Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen nach Art. 7 KG im Wesentlichen parallel zu Art. 102 AEUV geregelt sind, kann für die Auslegung und Praxis des Art. 7 KG ohne Weiteres auch die Auslegung und Praxis zu Art. 102 AEUV berücksichtigt werden (vgl. BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 89 mit zahlreichen Hinweisen). Liegen also gleiche Sachlagen vor, so kann primär davon ausgegangen werden, dass sie gleich beurteilt werden sollen (vgl. BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 89 f.). Davon geht implizit auch das Abkommen vom 17. Mai 2013 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union über die Zusammenarbeit bei der Anwendung ihres Wettbewerbsrechts (SR 0.251.268.1) im dritten Erwägungsgrund aus, da "die Systeme der Schweiz und der [Europäischen] Union für die Durchsetzung des Wettbewerbsrechts auf denselben Grundsätzen beruhen und vergleichbare Vorschriften enthalten". 5. Kosten-Preis-Schere Den Beschwerdeführerinnen wird ein missbräuchliches Verhalten in Form einer Kosten-Preis-Schere vorgeworfen. Dies ist nachfolgend zu prüfen. 5.1 Als Kosten-Preis-Schere (Preis-Kosten-Schere; compression des marges; margin squeeze; price squeeze) wird in der Literatur und in der Rechtsprechung namentlich der EU-Gerichte eine besondere Form der missbräuchlichen Preispolitik bezeichnet. Dabei handelt es sich um eine Strategie, die dadurch gekennzeichnet ist, dass ein vertikal integriertes marktbeherrschendes Unternehmen die möglichen Gewinnmargen seiner Wettbewerber im nachgelagerten Markt so beschneidet oder ganz beseitigt, dass diese nicht mehr konkurrenzfähig sind, sondern letzten Endes aus dem Markt ausscheiden müssen und dadurch der Wettbewerb insgesamt im nachgelagerten Markt beeinträchtigt wird. Dabei kann das vertikal integrierte marktbeherrschende Unternehmen in zweifacher Weise auf die Gewinnmarge von Wettbewerbern auf dem nachgelagerten Markt einwirken. Es kann entweder hohe Vorleistungs- oder niedrige Preise für das Endprodukt setzen. Insofern geht vom marktbeherrschenden Unternehmen ein zweifacher Preisdruck auf die Margen der Wettbewerber aus (vgl. zum Ganzen Urteile des EuG vom 10. April 2008 T-271/03 Deutsche Telekom AG gegen Kommission [nachfolgend: EuG Deutsche Telekom], Slg. 2008 II-477 Randnr. 166 f.; vom 29. März 2012 T-336/07 Telefónica SA und Telefónica de España SA gegen Kommission [nachfolgend: EuG Telefonica], Randnr. 187; bestätigt durch Urteile des EuGH vom 14. Oktober 2010 C-280/08 P Deutsche Telekom AG gegen Kommission [nachfolgend: EuGH Deutsche Telekom], Slg. 2010 I-9555 Randnr. 167, 183, 197; vom 17. Februar 2011 C-52/09 TeliaSonera Sverige AB [nachfolgend: EuGH TeliaSonera], Slg. 2011 I-527 Randnr. 31 f., 42; implizit auch im Urteil vom 10. Juli 2014 C-295/12 P Telefónica SA und Telefónica de España SAU gegen Kommission [nachfolgend: EuGH Telefonica], Randnrn. 75, 96, 104; EVELYNE CLERC/PRANVERA KËLLEZI, in: Commentaire romand, Droit de la concurrence [nachfolgend: Commentaire romand],Martenet/Bovet/Tercier [Hrsg.],2. Aufl. 2013, N. 135 ff. zu Art. 7 Abs. 2 KG; JAN HENNING BERG, Missbrauch von Marktmacht durch Kosten-Preis-Scheren im europäischen und US-amerikanischen Kartellrecht, 2015, S. 26 ff.). 5.2 Damit eine Kosten-Preis-Schere überhaupt durchgeführt werden kann, müssen drei strukturelle Voraussetzungen (vertikale Integration, Abhängigkeit von der Vorleistung, marktbeherrschende Stellung) erfüllt sein (statt aller DANIEL PETZOLD, Die Kosten-Preis-Schere im EU-Kartellrecht, 2012, S. 23 ff.): 5.2.1 Ein Unternehmen muss entlang der Lieferkette vertikal integriert sein. Dies bedeutet, dass es auf zwei aufeinander folgenden getrennten Produktionsstufen tätig ist. Auf dem vorgelagerten Markt (sog. upstream market) bietet das vertikal integrierte Unternehmen eine Vorleistung an, die für die Erstellung einer Endleistung genutzt wird. Diese stellt das vertikal integrierte Unternehmen ebenfalls her und bietet sie auf dem nachgelagerten Markt (sog. downstream market) an. Damit konkurrieren die Abnehmer der Vorleistung mit den Herstellern der Vorleistung um Nachfrager für die Endleistung (vgl. z.B. PETZOLD, a.a.O., S. 23 f.; EILMANSBERGER/BIEN, in: Münchener Kommentar Europäisches und Deutsches Wettbewerbsrecht, Kartellrecht, Missbrauchs- und Fusionskontrolle, Bd. 1, Europäisches Wettbewerbsrecht, 2. Aufl. 2015, N. 546 zu Art. 102 AEUV). Mit der Liberalisierung ehemals monopolisierter Staatsbetriebe ist die vertikale Integration dieser Unternehmen vermehrt in den Fokus gelangt (drei Viertel aller Kosten-Preis-Fälle in der EU betreffen den Bereich der Telekommunikation: ILIAS TRIANTAFYLLAKIS, Die Kosten-Preis-Schere im europäischen und deutschen Kartellrecht, Höchstrichterliche Finanzrechtsprechung [HFR] 7/2014 S. 1). Es handeltsich aber bei der nun im Streit liegenden wettbewerbsrechtlich problematischen Sachlage keineswegs um ein neues Phänomen ( zu früheren Befunden : etwa Entscheidungen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 18. Juli 1988, Napier Brown/British Sugar, ABl. L 284 vom 19. Oktober 1988 S. 41 ff. und vom 29. Oktober 1975, National Coal Board, National Smokeless Fuels Limited, National Carbonizing Company Limited, ABl. L 35 vom 10. Februar 1976 S. 6 ff.; ERNST-JOACHIM MESTMÄCKER, Der verwaltete Wettbewerb, 1984, S. 186; WALTER R. SCHLUEP, Probleme des kartellprivatrechtlichen Behinderungsverbots im Vertikalkonzern, in: Festgabe zum 80. Geburtstag von Fritz Marbach, Wettbewerbspolitik in der Schweiz, 1972, S. 103 ff.). 5.2.2 Das vertikal integrierte Unternehmen muss ferner eine Vorleistung anbieten, auf die die Wettbewerber im nachgelagerten Markt bei der Erstellung der Endleistung angewiesen sind. Nur so gelingt es ihm, für eine erfolgreiche Kosten-Preis-Schere die Gewinne der Wettbewerber zu steuern (z.B. PETZOLD, a.a.O., S. 40 f.; EILMANSBERGER/BIEN, a.a.O., N. 540 zu Art. 102 AEUV). Der Fokus liegt in neuerer Zeit - wie hier - auf dem Zugang zu Netzwerken der Kommunikationswirtschaft (vgl. z.B. KLING/THOMAS, Kartellrecht, 2. Aufl. 2016, § 6 N. 160 i.f.; MESTMÄCKER/SCHWEITZER, Europäisches Wettbewerbsrecht, 3. Aufl. 2014, § 19 N 24; die oben erwähnten Urteile des EuG und EuGH: EuG Deutsche Telekom ; EuG Telefonica ; EuGH Deutsche Telekom ; EuGH TeliaSonera ; EuGH Telefonica ). Denn die Vor- und Endleistungsmärkte werden oft von alteingesessenen Telekommunikationsanbietern dominiert, die regelmässig den Zugang zu wesentlichen Einrichtungen oder Vorleistungen (i.d.R. nicht duplizierbare Netze) kontrollieren (z.B. ANDREAS FUCHS, in: Wettbewerbsrecht, Bd. I EU, 6. Aufl. 2019, N. 375 zu Art. 102 AEUV). 5.2.3 Schliesslich muss das vertikal integrierte Unternehmen eine marktbeherrschende Stellung innehaben. Wegen der engen vertikalen Verbundenheit der beiden Märkte genügt es aber, wenn das vertikal integrierte Unternehmen nur auf dem vorgelagerten Markt marktbeherrschend ist (vgl. FUCHS, a.a.O., N. 379 zu Art. 102 AEUV; EILMANSBERGER/BIEN, N. 546 zu Art. 102 AEUV; PETZOLD, a.a.O., S. 33; Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 89). Eine marktbeherrschende Stellung des vertikal integrierten Unternehmens auf dem nachgelagerten Markt ist zwar nicht notwendig (z.B. SCHRÖTER/BARTL, in: Europäisches Wettbewerbsrecht, Schröter/Jakob/Klotz/Mederer [Hrsg.],2. Aufl. 2014, N. 309 zu Art. 102 AEUV [S. 923]; Urteil EuG Telefonica, Randnr. 146; Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 89). Trotzdem wird das vertikal integrierte Unternehmen über eine gewisse dominante Stellung auf dem nachgelagerten Markt verfügen müssen, ansonsten es auf diesem keinen bestimmenden Einfluss auf die Preise der Endprodukte nehmen kann (vgl. etwa FUCHS, a.a.O., N. 379 i.f. zu Art. 102 AEUV; PETZOLD, a.a.O., S. 33; a.A. KATRIN HENK-MERTEN, Die Kosten-Preis-Schere im Kartellrecht, 2004, S. 27). 5.3 Das wettbewerbsrelevante Verhalten ist die Kosten-Preis-Schere selbst oder mit anderen Worten die unzureichende Preisspanne derjenigen, die mit dem marktbeherrschenden Unternehmen auf der Endkundenebene in Wettbewerb stehen (vgl. BERG, a.a.O., S. 30, 32, 39, 114, 124 f.; PETZOLD, a.a.O., S. 41, 45 f.; FUCHS, a.a.O., N. 380 zu Art. 102 AEUV; EILMANSBERGER/BIEN, a.a.O., N. 541 zu Art. 102 AEUV; HENNING LEUPOLD, Kosten-Preis-Schere als Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht [EuZW] 2011 S. 339 ff., 346;Urteil EuGH TeliaSonera, Randnrn. 31, 34). Eine Kosten-Preis-Schere stellt deshalb auch dann ein missbräuchliches Verhalten i.S.v. Art. 7 KG dar, wenn weder die Grosshandels- noch die Endkundenpreise des marktbeherrschenden Unternehmens für sich genommen missbräuchlich sind (vgl. Urteil EuGH TeliaSonera, Randnrn. 34, 98; Urteil EuGH Deutsche Telekom, Randnr. 183; Urteil EuG Telefonica, Randnr. 187; LEUPOLD, a.a.O., S. 346.). Insofern geht die diesbezügliche Argumentation der Beschwerdeführerinnen an der Sache vorbei. 5.4 Ob eine unzureichende Gewinnspanne der Wettbewerber des marktbeherrschenden Unternehmens vorliegt, ist nach Rechtsprechung und Literatur mit einem Kosten-Preis-Vergleich beim marktbeherrschenden Unternehmen selbst zu eruieren. In der Sache stellt dies eine Anwendung (verkürzte: BERG, a.a.O., S. 135 ff., 138 ff., 184) des as efficient competitor-Tests (Synonym: equally efficient competitor-Test) dar (vgl. dazu Urteile EuGH TeliaSonera, Randnr. 41 ff.; EuGH Deutsche Telekom, Randnr. 196 ff.; PETER BEHRENS, Europäisches Marktöffnungs- und Wettbewerbsrecht, 2017, Rz. 1184[zum Test als solchen Rz. 1124 ff.];AMSTUTZ/CARRON, in: Basler Kommentar, Kartellgesetz[nachfolgend: BSK KG], Amstutz/Reinert[Hrsg.], 2010, N. 450 zu Art. 7 KG; zu anderen Standards, um Verhaltensweisen in wettbewerbliche und leistungsfremde zu unterteilen, z.B. WOLFGANG WURMNEST, Marktmacht und Verdrängungsmissbrauch, 2. Aufl. 2012, S. 343 ff.). Die Vorinstanz hat deshalb zu Recht diesen Test angewendet. Nur ausnahmsweise sind die Preis- und Kostendaten der tatsächlichen Wettbewerber heranzuziehen (vgl. Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 45 f.). 5.5 Der Nachweis einer missbräuchlichen Kosten-Preis-Schere ist grundsätzlich in folgenden zwei Fällen erbracht (knapp Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 32; ausführlich BERG, a.a.O., S. 124 ff.): 5.5.1 Erstens: Ein Marktmachtmissbrauch liegt dann vor, wenn der Vorleistungspreis für die Wettbewerber über dem Marktpreis des marktbeherrschenden Unternehmens auf dem Endkundenmarkt liegt. Oder mit anderen Worten : Sind die vom Marktbeherrscher verlangten Vorleistungspreise höher als die von ihm im nachgelagerten Markt für das Endprodukt geforderten Preise (= negative Preisdifferenz), folgt schon daraus, dass ein ebenso effizienter Konkurrent im nachgelagerten Markt nicht wettbewerbsfähig sein kann, wenn er die dazugehörige Vorleistung in Anspruch nimmt. Insofern bedarf es keiner genauen Ermittlung der Kosten für das Endprodukt auf dem nachgelagerten Markt (vgl. dazu etwa PER RUMMEL, Rechtssicherheit bei der Anwendung des equally efficient competitor-Tests [nachfolgend:Rechtssicherheit], 2015, S. 134;FUCHS, a.a.O., N. 377 zu Art. 102 AEUV; MESTMÄCKER/SCHWEITZER, a.a.O., § 19 Rz. 27). Formal lautet dies: Preis [vorgelagert] > Preis [nachgelagert] 5.5.2 Zweitens erscheint das Verhalten missbräuchlich, wenn die Marge zwischen Vorleistungspreis für Wettbewerber und Marktpreis des marktbeherrschenden Unternehmens nicht ausreicht, um die produktspezifischen Kosten des Wettbewerbers zu decken. Oder mit anderen Worten : Wenn der Preis der Vorleistung geringer ist als der Preis im nachgelagerten Markt (= positive Preisdifferenz), ist die Ermittlung der produktspezifischen Kosten des Marktbeherrschers im nachgelagerten Markt relevant. Eine Kosten-Preis-Schere, die geeignet ist, ebenso effiziente Wettbewerber zu verdrängen, liegt dann vor, wenn die Summe aus Vorleistungspreis und produktspezifischen Kosten im nachgelagerten Markt gleich hoch oder höher ist als der im nachgelagerten Markt verlangte (Endkunden-)Preis (vgl. dazu etwa RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 134; FUCHS, a.a.O., N. 377 zu Art. 102 AEUV; MESTMÄCKER/SCHWEITZER, a.a.O., § 19 Rz. 28). Formal lautet dies: Preis [vorgelagert] + Kosten [nachgelagert] > Preis [nachgelagert] 5.5.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass eine Kosten-Preis-Schere dann gegeben ist, wenn (vgl. BERG, a.a.O., S. 125): Preis [nachgelagert] - Preis [vorgelagert] < Kosten [nachgelagert] oder Preis [nachgelagert] - Preis [vorgelagert] - Kosten [nachgelagert] < 0 5.6 Die praktische Anwendung des as efficient competitor-Tests auf konkrete Sachverhalte besteht in einem Kosten-Preis-Vergleich (i.S. einer Kostendeckungsanalyse). Dabei ist auf die tatsächlichen Kosten und die tatsächlich praktizierte Preisgestaltung des marktbeherrschenden Unternehmens abzustellen. Für die Berechnung der Kosten gibt es unterschiedliche Kostenarten (z.B. DAVID ROTH, Der "ebenso effiziente Wettbewerber", Kosten-Preis-Vergleiche im Kartellrecht am Beispiel des Behinderungsmissbrauchs, 2017, S. 32 ff., 177 ff.; RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 66 ff.; AMSTUTZ/CARRON, BSK KG, a.a.O., N. 351 ff., 355 ff. zu Art. 7 KG; PETZOLD, a.a.O., S. 120 ff.). Die von der Europäischen Kommission in ihren Erläuterungen vom 5. Dezember 2008 zu ihren Prioritäten bei der Anwendung von Artikel 82 des EG-Vertrags auf Fälle von Behinderungsmissbrauch durch marktbeherrschende Unternehmen (nachfolgend: Prioritätenmitteilung; ABl. C 45 vom 24. Februar 2009 S. 7 ff.) vorgeschlagene folgende Kostenart wird in der Literatur überwiegend begrüsst und in der Rechtsprechung der EU-Gerichte auch verwendet (vgl. statt aller FUCHS, a.a.O., N. 211 zu Art. 102 AEUV; BERG, a.a.O., S. 173; Urteil EuG Telefonica, Randnr. 94 ff., 236 ff.). Der Berechnung (Prioritätenmitteilung, a.a.O., Rz. 26 mit Fn. 2) sollen einerseits die produktspezifischen durchschnittlichen vermeidbaren Kosten (average avoidable cost, AAC) und andererseits die langfristigen durchschnittlichen Zusatzkosten (long-run average incremental cost, LRAIC) des marktbeherrschenden Unternehmens zugrunde gelegt werden. Die AAC entsprechen dem pro Einheit berechneten Durchschnitt der Kosten, die ein Unternehmen hätte vermeiden können, wenn es auf die Produktion einer bestimmten zusätzlichen Menge verzichtet hätte. Die LRAIC entsprechen dem pro Einheit berechneten Durchschnitt aller variablen und fixen Kosten, die einem Unternehmen gerade wegen der Tätigkeit im konkret betroffenen Markt zusätzlich zu seinen sonstigen Kosten entstehen. Die Kostenart wird nicht bestritten, weshalb nicht näher darauf einzugehen ist. 5.7 Entscheidend ist sodann auch die zeitliche Dimension. Die Profitabilität des Unternehmens wird anhand der betriebswirtschaftlich üblichen historischen Kosten des marktbeherrschenden Unternehmens ermittelt, die sich aus dessen Buchhaltung ergeben. Danach wird das Verhalten des Unternehmens in einzelnen Perioden analysiert (vgl. etwa ROTH, a.a.O., S. 313 ff.; RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 90 ff.). Die Dauer dieser Perioden bestimmt sich nach den Realitäten am Markt (vgl. PER RUMMEL, Der Betrachtungszeitraum im equally efficient competitor-Test - Eine Analyse aus Anlass des Bahnstrombeschlusses der Kommission, Neue Zeitschrift für Kartellrecht[NZKart] 2014 [nachfolgend: NZKart 2014], S. 355, 357;ROTH, a.a.O., S. 316). Mit der Kurzzeitbetrachtung soll beantwortet werden, ob ein ebenso effizienter Wettbewerber in den einzelnen Perioden kostendeckend mit den Preisen des marktbeherrschenden Unternehmens konkurrieren könnte (vgl. z.B. RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 354 ff., S. 356; ROTH, a.a.O., S. 313, 317 f.). Insofern ist es Unternehmen nicht erlaubt, eine unrentable Preissetzung aus einem Zeitabschnitt durch eine rentable Preissetzung in einem anderen Zeitabschnitt auszugleichen und so das missbräuchliche Verhalten zu vertuschen (vgl. RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., z.B. S. 90, 92 f.; Urteil des EuGH vom 2. April 2009 C-202/07 P France Télécom SA [nachfolgend: EuGH France Télécom], Slg. 2009-2369 Randnr. 81; Urteil des EuG vom 30. Januar 2007 T-340/03 France Télécom SA gegen Kommission, Slg. 2007-107 [nachfolgend: EuG France Télécom], Randnr. 152). Die Analyse erfolgt zudem aus einer ex post Perspektive (vgl. RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 96; ROTH, a.a.O., S. 323 ff.). Eine ex ante Analyse würde lediglich die Missbräuchlichkeit der Unternehmensstrategie gestützt auf Prognosen beurteilen, was indes keine Aussage über die tatsächlichen Wirkungen des mutmasslich missbräuchlichen Verhaltens erlaubt (vgl. z.B. MESTMÄCKER/SCHWEITZER, a.a.O., § 19 Rz. 29; RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 357), die der as efficient competitor-Test aber gerade einfordert. Die Ertragswertmethode, welche den Cashflow eines Unternehmens untersucht, auf Prognosedaten beruht und im Vergleich zu den historischen Kosten auf einem Gesamtzeitraum beruht (vgl. RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 93, 94), ist - wie die Literatur und auch die Rechtsprechung unmissverständlich klar machen - ungeeignet: "Da die Ertragswertmethode die Verrechnung anfänglicher Verluste mit künftigen Gewinnen zulässt, besteht [...] die Gefahr, dass die Ergebnisse dieser Methode entweder tatsächlich auf unangemessenen Prognosen des marktbeherrschenden Unternehmens in Bezug auf seine angestrebten zukünftigen Gewinne beruhen, die zu einem fehlerhaften Ergebnis führen können, oder langfristige Gewinne einschliessen, die auf eine Verstärkung der Marktmacht des marktbeherrschenden Unternehmens zurückzuführen sind" (Urteil EuG Telefonica, Randnrn. 218, 213; siehe auch RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 98, 99; RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 356; ROTH, a.a.O., S. 316, 319 f.). Die Ertragswertanalyse ist deshalb nicht weiter zu verfolgen. 5.8 Während bei der Ertragswertanalyse Investitionskosten und anfängliche Verluste rechnerisch umfasst sind, trifft dies bei der historischen Methode nicht zu (vgl. ROTH, a.a.O., S. 317; Urteil EuG Telefonica, Randnr. 212 ff.). Allerdings sind auch bei dieser nachträglich die markteintrittsbedingten Anfangsinvestitionen, die ein neu am Markt tätiges Unternehmen erst nach und nach mit einer steigenden Anzahl von Kundenbeziehungen und den daraus gezogenen Einnahmen amortisiert, zu berücksichtigen (BERG, a.a.O., S. 146; siehe auch Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 110 i.f.; PRIES, Kampfpreismissbrauch im ökonomisierten EG-Kartellrecht, 2009, S. 59 ff.) - einerseits mit der periodischen Abschreibungsmethode, andererseits mit der Barwertmethode (BERG, a.a.O., S. 146). Dabei ist allerdings zu beachten, dass damit die Gesamtdauer des möglichen wettbewerbsmissbräuchlichen Verhaltens beeinflusst werden kann und damit die relevanten Kosten verfälscht werden können (z.B. ROTH, a.a.O., S. 314; BERG, a.a.O., S. 145 f.). Vor allem ist aber in Rechnung zu stellen, dass das auf dem vorgelagerten Markt agierende marktbeherrschende Unternehmen durch seine Preisstrategie seine Machtstellung im nachgelagerten Zielmarkt ausdehnen und dort die Marktstruktur zum eigenen Vorteil und zulasten anderer Marktteilnehmer verändern kann (zur leveraging-Theorie BERG, a.a.O., S. 122 f.). Insofern ist notwendig, zum Schutz der vom marktbeherrschenden Unternehmen abhängigen Abnehmer (d.h. Konkurrenten auf dem Endproduktemarkt) solche Anfangsinvestitionen nicht zu lange zuzulassen. Es ist so früh wie möglich einzugreifen, um zu verhindern, dass sich auf dem nachgelagerten Markt eine verzerrte Struktur bildet und verfestigt (vgl. Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 108 i.f.). 5.9 Rechtfertigung des Verhaltens ist aufgrund sachlicher Gründe, worunter beispielsweise kaufmännische Gründe fallen, zulässig, auch wenn im Gegensatz zu Art. 5 KG, Art. 7 KG keine ausdrückliche textliche Regelung kennt. Sachliche Gründe sind objektive Gründe (BGE 129 II 497 E. 6.5.4 S. 540). Dies bedeutet, dass es sich beim Verhalten des marktbeherrschenden Unternehmens um ein solches handeln muss, das sich als fairer Leistungswettbewerb beschreiben lässt (vgl. z.B. OLIVER BRAND, in: Frankfurter Kommentar zum Kartellrecht, Bd. III, Jaeger/Pohlmann/Schroeder [Hrsg.], Lfg. 75 ff., 2011, N. 164 zu Art. 102 AEUV; FRIEDRICH WENZEL BULST, in: Kartellrecht, Kommentar, Europäisches Kartellrecht, Bd. 2, 12. Aufl. 2014, N. 137 zu Art. 102 AEUV). Insofern lassen sich leistungsfremde Mittel nicht als sachliche Gründe anführen, ansonsten die Anstrengungen des Kartellgesetzes, wettbewerbliches Verhalten zu schützen, unterlaufen würden. Abgesehen davon, müssen die sachlichen Gründe objektiv vorliegen. Notwendig ist ein Verhalten nur dann, wenn sich der bezweckte Erfolg nicht auch auf anderem, weniger wettbewerbsfeindlichem Weg erzielen lässt (vgl. BULST, a.a.O., N. 137 zu Art. 102 AEUV; BRAND, a.a.O., N. 165 zu Art. 102 AEUV). Unabhängig davon, ob im Rahmen von Art. 7 KG Effizienzgründe geltend gemacht und berücksichtigt werden können (bejahend, soweit sie Verbrauchern zukommen, Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 76), gilt auch im Rahmen von Art. 7 KG, dass durch möglicherweise rechtfertigendes Verhalten wirksamer Wettbewerb nicht beseitigt werden darf (vgl. BERG, a.a.O., S. 160 f.; PETZOLD, a.a.O., S. 115 m.H.). 6. Rechtsanwendung 6.1 Die Beschwerdeführerin ist vertikal integriert. Sie ist Verkäuferin des ADSL-Vorleistungsangebots BBCS und gleichzeitig als Internet Service Provider im nachgelagerten Markt tätig. Mit dem auf dem Anschlussnetz beruhenden BBCS verfügt sie über eine Vorleistung, auf die die anderen Internetanbieter notwendigerweise angewiesen sind, um Breitband-Internet an Endkunden anbieten zu können. Unbestritten ist auch, dass sie als alleinige Anbieterin des ADSL-Vorleistungsangebots BBCS auf dem Vorleistungsmarkt eine marktbeherrschende Stellung innehat. Insofern sind die strukturellen Voraussetzungen einer Kosten-Preis-Schere erfüllt. Strittig ist, ob eine solche vorliegt. 6.2 6.2.1 Die WEKO hat aufgrund der gesamten Kosten und Einnahmen der Beschwerdeführerinnen zwischen Januar 2003 bis Dezember 2006 pro Kunde festgehalten, dass die Kosten über den Einnahmen gelegen hätten und die Marge negativ geblieben sei, somit aufgrund der von diesen praktizierten Preise DSL-Breitbandinternet in den letzten Jahren nicht profitabel habe angeboten werden können, weshalb bis Ende 2007 eine Kosten-Preis-Schere bestanden habe. Das Bundesverwaltungsgericht ist gestützt auf die historische Methode zum gleichen Schluss gekommen: Aufgrund der massgeblichen und insoweit unstrittigen Wirtschaftlichkeitsberechnung ergebe sich ohne Weiteres, dass das Einzelhandelsgeschäft der Beschwerdeführerin in den Jahren 2001 bis 2007 über einen Zeitraum von sieben Jahren ausnahmslos zu meist ganz erheblichen jährlichen Verlusten geführt habe. Es stehe daher fest, dass das Einzelhandelsgeschäft mit Breitbandprodukten der Swisscom-Gruppe zu den von ihr für die BBCS-Produkte angesetzten Grosshandelspreisen während dieses Zeitraums nicht profitabel habe betrieben werden können. Insofern lag auch aus Sicht der Vorinstanz eine Kosten-Preis-Schere vor. 6.2.2 Formal lässt sich die Situation wie folgt ausdrücken: Preis [vorgelagert] + Kosten [nachgelagert] > Preis [nachgelagert] was sich auf die oben dargestellte Grundformel (E. 5.5.3) zurückführen lässt: Preis [nachgelagert] - Preis [vorgelagert] - Kosten [nachgelagert] < 0 6.2.3 Eine unterschiedliche Beurteilung der Wirtschaftlichkeit des Einzelhandelsgeschäfts zwischen den Beschwerdeführerinnen und den Vorinstanzen ergab sich im Wesentlichen daraus, dass die Beschwerdeführerinnen und die Vorinstanzen differierende Auffassungen über die Berücksichtigung von Abschreibungen von Akquisitionskosten, deren Amortisationsdauer, der Wachstumsrabatte im Jahr 2007 sowie der Quersubventionierung durch Bündelangebote hatten. Beide Vorinstanzen setzten sich damit auseinander. Anpassungen an die Wirtschaftlichkeitsberechnung resultierten daraus nicht. 6.3 Gestützt auf die von der WEKO erhobenen und auch vor der Vorinstanz unbestritten gebliebenen Daten ist die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen, dass eine Kosten-Preis-Schere vorliegt. Die Beschwerdeführerinnen wiederholen vor Bundesgericht im Wesentlichen die nämlichen Argumente wie vor der Vorinstanz: 6.3.1 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass - wie bereits oben erwähnt - für das Vorliegen einer Kosten-Preis-Schere weder die Preise noch die Kosten auf dem Endkundenmarkt allein massgebend sind. Entscheidend ist die Marge (E. 5.3). Daher spielt es auch keine Rolle, dass nach Aussage der Beschwerdeführerinnen der Endkundenmarkt nicht strukturell dauerhaft defizitär gewesen ist. 6.3.2 Die Beschwerdeführerinnen fordern sodann in grundsätzlicher Hinsicht implizit die Anwendung der Ertragswertmethode und damit gleichzeitig eine Ausdehnung des Analysezeitraums : So würde die Vorinstanz in willkürlicher Weise den Sachverhalt nur auf die Jahre 2001-2007 beschränken. Es sei zwingend notwendig, dass neben den verlustreichen Jahren auch die ertragsreichen (2008-2012, allenfalls 2014) zu berücksichtigen seien. Ab dem Jahre 2008 hätten die Beschwerdeführerinnen nachhaltige Gewinne erzielt, sie seien damit nur in den Anfangsjahren defizitär gewesen. Es sei eine betriebswirtschaftliche "Binsenwahrheit", dass neu lancierte Produkte in den ersten Jahren verlustbringend und erst nach einer gewissen Zeit erfolgreich seien. Der Hinweis der Vorinstanz auf den spanischen Telekommunikationsmarkt sei nicht zielführend, da in der Schweiz andere Verhältnisse bestünden. Die Vorinstanz hat sich für ihren Entscheid auf die historischen Kosten der Beschwerdeführerinnen, die sich aus deren Buchhaltung ergeben (so ausdrücklich Urteil EuG France Telecom, Randnr. 134), gestützt - zu Recht. Nur damit gelingt es zu beurteilen, ob ein ebenso effizienter Wettbewerber in den einzelnen buchhalterisch ausgewiesenen Perioden kostendeckend mit den Preisen des marktbeherrschenden Unternehmens konkurrieren könnte. Da bei der Ertragswertmethode die Verrechnung anfänglicher Verluste mit künftigen Gewinnen zulässig ist, sind marktbeherrschende Unternehmen gegenüber ihren Konkurrenten auf dem Endproduktemarkt vielfach im Vorteil. Dies haben auch die bisherige Rechtsprechung und Literatur so erkannt (z.B. Urteil EuG Telefonica, Randnr. 218; ROTH, a.a.O., S. 317 f.; RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 95, 98 ff.), wenn sie darauf hingewiesen haben, dass mit der Ertragswertmethode die Gefahr besteht, dass die Ergebnisse dieser Methode entweder tatsächlich auf unangemessenen Prognosen des marktbeherrschenden Unternehmens in Bezug auf seine angestrebten zukünftigen Gewinne beruhen, die zu einem fehlerhaften Ergebnis führen können, oder langfristige Gewinne einschliessen, die auf eine Verstärkung der Marktmacht des marktbeherrschenden Unternehmens zurückzuführen sind. Ein positiver Kapitalwert kann demzufolge nicht als Beleg dafür verstanden werden, dass kein wettbewerbswidriger Preisdruck ausgeübt wurde (vgl. Urteil EuG Telefonica, Randnr. 218). Gegen eine Anwendung der Ertragswertmethode spricht auch, dass diese nicht die tatsächlichen Kosten der missbräuchlichen Verhaltensweise abbildet, sondern lediglich die Entwicklung des Kapitalwerts berücksichtigt (vgl. RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 356; ähnlich bereits die WEKO). Sie beruht auf Prognosedaten, welche auf eine Absicht hindeuten, aber nicht die missbräuchliche Wirkung manifestieren (vgl. ROTH, a.a.O., S. 317 f.). Die Beschwerdeführerinnen bringen nichts vor, was diesen Befund widerlegen könnte. Auch die Vorinstanz hat aufgrund der erwähnten Probleme keine Veranlassung gesehen, eine Kostenanalyse anhand der Ertragswertmethode vorzunehmen. Die Beschwerdeführerinnen bringen nun aufgrund der diesbezüglichen vorinstanzlichen Ausführungen, welche an das Urteil EuG Telefonica anknüpfen, Argumente vor, warum der hiesige Markt anders geartet sei als der spanische Telekommunikationsmarkt. Ist aber die Ertragswertmethode ungeeignet, um eine den Leistungswettbewerb berücksichtigende adäquate Kostenanalyse vorzunehmen, ist es müssig, darauf basierende Argumente zu behandeln. Liegen der Kostenanalyse also zu Recht die historischen Kosten zugrunde, so ist eine periodenweise Untersuchung vorzunehmen, welche sich an den Realitäten am Markt zu orientieren hat (RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 355, 357; ROTH, a.a.O., S. 316). Bei deren Bestimmung wird in aller Regel auf die Vertragslaufzeit abgestellt (RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 355, 357 ROTH, a.a.O., S. 316). Mit ihren Endkunden haben die Beschwerdeführerinnen einen jährlichen Vertrag abgeschlossen. Insofern ist mit der Vorinstanz zu Recht von jährlichen Perioden auszugehen. Mit der Kostenanalyse nach Perioden wird das Verhalten des Unternehmens in den einzelnen Perioden analysiert. Ist in einer Periode der nachgelagerte Preis minus der vorgelagerte Preis kleiner oder gleich den nachgelagerten Kosten, liegt in dieser Periode eine Kosten-Preis-Schere vor. Vorbehalten bleibt die Rechtfertigung des Verhaltens des marktbeherrschenden Unternehmens. Angesichts der unbestritten gebliebenen Daten liegt deshalb in den Jahren 2001-2007 eine Kosten-Preis-Schere vor. Ab 2008 beruht das Verhalten der Beschwerdeführerin auf effizienter Leistung, es liegt also keine Kosten-Preis-Schere vor (siehe E. 5.5). Deshalb sind die ab diesem Zeitraum erwirtschafteten Gewinne für die Rentabilitätsrechnung nicht zu berücksichtigen. 6.3.3 Die Beschwerdeführerinnen beantragen ferner, dass die Akquisitionskosten (Initialkosten) zu berücksichtigen und auf mehrere Jahre zu verteilen seien, da sie über einen grösseren Zeitraum Nutzen brächten. Dass die Gewinnschwelle sich nach hinten verlagert habe, erfolge wegen der hohen Initialkosten bzw. Akquisitionskosten, welche Neukunden zu Beginn verursachen, und wegen des starken Neukundenwachstums. Vor allem letzterer Umstand sei dafür verantwortlich, dass die Gewinnschwelle nicht bereits früher erreicht worden sei. Sodann sei nicht die Verweildauer von drei Jahren, welche die Vorinstanz gestützt auf den Entscheid der EU-Kommission im Fall Telefonica getroffen habe, massgebend, sondern ob und wann der Kunde tatsächlich gewechselt habe. Vor den Vorinstanzen hätten die Beschwerdeführerinnen darauf hingewiesen, dass nur ein geringer Kundenverlust (sog. Churnrate von 9 %) absehbar gewesen sei, was einer durchschnittlichen Verweildauer von rund 10 Jahren entspreche. Die Vorinstanz hat als Eventualbegründung gestützt auf den bisher einzigen, die Argumente des Entscheids der Europäischen Kommission vom 16. Juli 2003 Wanadoo Interactive (COMP/38.233 - Wanadoo Interactive) rezipierenden Kommissionsentscheid Telefonica festgehalten, dass eine angemessene Periode für eine Abschreibung der Akquisitionskosten drei Jahre sei. Wie bereits ausgeführt (E. 5.8), sind die Anfangsinvestitionskosten in Rechnung zu stellen. Die Möglichkeit, diese Kosten zu berücksichtigen, bildet quasi einen Rechtfertigungsgrund des margenbeschneidenden Verhaltens der Beschwerdeführerinnen. Da sich die Berücksichtigung direkt auf die Kostenanalyse auswirkt, erfolgt sie im Rahmen des equally efficient competitor-Tests. Die Dauer für eine Abschreibung ist kurz zu halten und es ist so früh wie möglich einzugreifen, um zu verhindern, dass sich auf dem nachgelagerten Markt eine verzerrte Struktur bildet und gar verfestigt, wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat: Denn marktbeherrschende Unternehmen können - wie im vorliegenden Fall - aufgrund ihrer Preisstrategie ihre Machtstellung auf den nachgelagerten Markt ausdehnen und damit dort die Marktstruktur zum eigenen Vorteil und zulasten anderer Marktteilnehmer verändern. Die Möglichkeit einer Abschreibung der Akquisitionskosten auf der Einzelhandelsstufe führt nämlich - wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat - zu einer Verstärkung der Zwangswirkung einer Kosten-Preis-Schere. Je länger die Anfangsinvestitionskosten berücksichtigt werden können, desto mehr gleicht sich ein solches Vorgehen zudem der unerwünschten und ungeeigneten Ertragswertmethode an und desto länger werden Konkurrenten potentiell verdrängt oder nicht zum Markt zugelassen. Dabei verdanken die marktbeherrschenden Unternehmen ihren Vorteil auf dem nachgelagerten Markt nur ihrer vertikalen Integration und der Unentbehrlichkeit der Vorleistung. Im vorliegenden Fall ist zudem zu berücksichtigen, dass die Wettbewerbsstruktur beider aufeinander folgender getrennter Produktionsmärkte "noch immer stark von der ehemaligen Monopolstruktur bestimmt" wird (vgl. Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 109). Gerade auch die besondere Verantwortung, welche marktbeherrschenden Unternehmen zukommt, den verbleibenden Wettbewerb auf dem Markt zu schützen (BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 101, mit zahlreichen Hinweisen; Urteil EuGH France Telecom, Randnr. 105; RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 356), erheischt, dass die Dauer für eine Abschreibung kurz bemessen wird. Denn Kartellrecht soll sicherstellen, dass ebenso effiziente Wettbewerber wie das marktbeherrschende Unternehmen auf dem Endkundenmarkt in den Wettbewerb treten können (vgl. Urteil EuG Telefonica, Randnr. 204). Das zweckmässige Vorgehen beim Umgang mit Investitionskosten ist indes nicht abstrakt, sondern einzelfallweise festzulegen (vgl. ROTH, a.a.O., S. 316), wobei - wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat - u.a. Vertragslaufzeiten der Kundenverträge oder Regulierungsvorgaben zu berücksichtigen sind. Angesichts dieser aufgeführten Kriterien hat die Vorinstanz im vorliegenden Fall nicht bundesrechtswidrig gehandelt, wenn sie die von den Beschwerdeführerinnen geforderte Berücksichtigungsdauer von mehreren Jahren nicht akzeptiert hat. Daneben sprechen im vorliegenden Fall die bereits vor der Vorinstanz geäusserten Aspekte, wie die Möglichkeit des kurzfristigen Wechsels zu einem Konkurrenzprodukt, oder die Gewährung von Gratismonaten, auch nicht für eine lange Berücksichtigungsdauer der Kosten für Anfangsinvestitionen. 6.3.4 Schliesslich machen die Beschwerdeführerinnen geltend, dass die Vorinstanz unzulässigerweise einen Nachlass im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsrechnung des Einzelhandelsgeschäfts für das Geschäftsjahr 2007, der Bluewin aufgrund eines sogenannten Wachstumsrabatts für die Geschäftserfolge bei der Vermarktung der BBCS-Produkte im Dezember 2007 durch eine interne Verrechnung gutgeschrieben worden sei, nicht berücksichtigte. Die Gewährung des Rabatts war zwar - wie die Vorinstanz und die Beschwerdeführerinnen übereinstimmend ausführen - so ausgestaltet, dass theoretisch alle Internetdienstanbieter in einer gewissen Art und Weise profitieren konnten. Angesichts der besonderen Ausgestaltung handelt es sich - wie die Vorinstanz überzeugend dargelegt hat - nicht um einen einfachen Mengenrabatt, weil der tatsächlich erzielte Nachlass nicht von der tatsächlich abgenommenen Mehr- oder Mindermenge, sondern vom Verhältnis der tatsächlich abgenommenen Mehr- oder Mindermenge zum Wachstum des Gesamtmarkts abhängig war. Dies war für die sonstigen Internetdienstanbieter im Voraus nicht absehbar und auch nicht vom Umfang ihrer tatsächlich vorgenommenen zusätzlichen Anstrengungen zur Geschäftsausdehnung abhängig. Diese konnten ihre Preisstrategien zur Steigerung ihres Umsatzes daher nur sehr eingeschränkt auf eventuell zu erwartende Nachlässe aus dem Wachstumsrabatt abstützen. Umgekehrt war es dagegen für die Beschwerdeführerinnen sehr wohl absehbar, dass das Umsatzwachstum aufgrund ihrer Strategie und ihrer marktbeherrschenden Stellung zu einem mindestens 10%igen Rabatt führen würde. Zudem erlaubten die sehr hohen Gewinne auf Grosshandelsstufe eine riskantere Strategie auf der Endproduktestufe, weshalb die Beschwerdeführerinnen am meisten von den Rabatten profitieren konnten. In der Folge blieben die Wachtstumsrabatte bei 70 % der anderen Internetdienstanbieter unter dem Wachstum des Gesamtmarktes, weshalb diese nur minimal von den Rabatten profitieren konnten, während die Beschwerdeführerinnen den vollen Rabatt ausschöpfen konnten. Wie die Vorinstanz überzeugend dargelegt hat, war dieses Resultat offensichtlich absehbar, weshalb davon auszugehen ist, dass der wahre Grund für die Gewährung des Wachstumsrabatts darin lag, die verlustreiche Endprodukteebene verschleiert querzufinanzieren und sie buchhalterisch auszugleichen, um damit die Preisspanne zu minimieren und allenfalls so einer Kosten-Preis-Schere zu entgehen. Dies ist umso eher nachvollziehbar, als die Beschwerdeführerinnen den Rabatt nach einem Jahr einstellten. Insofern hat die Vorinstanz zu Recht die im Dezember 2007 von den Beschwerdeführerinnen vorgenommene Verrechnung des Nachlasses nicht berücksichtigt. Selbst wenn die Rabatte berücksichtigt würden, ist damit - wie die Vorinstanzen zutreffend festgehalten haben - eine Kosten-Preis-Schere nicht ausgeschlossen. Eine solche liegt erstens dann vor, wenn der Vorleistungspreis für die Wettbewerber über dem Marktpreis des marktbeherrschenden Unternehmens auf dem Endkundenmarkt liegt oder die Marge zwischen Vorleistungspreis für Wettbewerber und Marktpreis des marktbeherrschenden Unternehmens nicht ausreicht, um die produktspezifischen Kosten des Wettbewerbers zu decken (siehe oben E. 5.5). Die Beschwerdeführerinnen führen vor Bundesgericht mit keinem Wort aus, inwiefern die beiden Konstellationen nicht zutreffen würden. 6.3.5 Die Beschwerdeführerinnen machen sodann eine sachliche Rechtfertigung für ihr Verhalten geltend und beziehen sich dabei auf kaufmännische Gründe. Aus kaufmännischer Sicht sei es unbedenklich, das Geschäft so weiterzuführen und es während sechs bis sieben Jahren rote Zahlen schreiben zu lassen, da "Gewissheit [bestehe], dass die Gewinnschwelle nachhaltig erreicht [werde], sobalddas Kundenwachstum abflach[e]." Die von den Beschwerdeführerinnen geforderte Rechtfertigung ihres Verhaltens ist zum einen bereits beim equally efficient competitor-Test zu ihren Gunsten berücksichtigt worden - allerdings nicht in dem Ausmass wie sie es sich erwünscht hatten (oben E. 6.3.3). Eine doppelte Berücksichtigung ist nicht opportun. Zum anderen ist das zu rechtfertigende Verhalten die Kosten-Preis-Schere selbst (PETZOLD, a.a.O., S. 114), also das Verhalten, das eine Verbindung zwischen den Preisen der vor- und nachgelagerten Produkte und damit zwischen zwei Marktebenen schafft. 6.3.6 Zusammenfassend ergibt sich: Die strukturellen Voraussetzungen einer Kosten-Preis-Schere (Marktbeherrschung, vertikale Integration und Unentbehrlichkeit der Vorleistung) sind gegeben und die Beschwerdeführerinnen erfüllen den Tatbestand der Kosten-Preis-Schere : Die Vorinstanz hat sich zu Recht auf die historischen Daten und dabei auf Perioden von einem Jahr gestützt. Danach liegt in den Jahren 2001-2007 eine Kosten-Preis-Schere vor. Eine Abschreibung der Initialkosten ist zu berücksichtigen - allerdings nur kurz. Dabei hat die Vorinstanz im vorliegenden Fall nicht bundesrechtswidrig entschieden, wenn sie die von den Beschwerdeführerinnen geforderte lange Berücksichtigung nicht akzeptiert hat. Sie hat sodann zu Recht die tatsächlich gewählten Rabatte für die Rentabilitätsberechnung ausgeschlossen. Die von den Beschwerdeführerinnen geltend gemachten Rechtfertigungsgründe sind bereits beim equally efficient competitor-Test berücksichtigt worden. Weitere sind nicht erkennbar. Insofern bilden die Beschwerdeführerinnen ein marktbeherrschendes vertikal integriertes Unternehmen, das seine Marktmacht mit einer nicht rechtfertigbaren Kosten-Preis-Schere missbräuchlich ausgenutzt hat. Eine wettbewerbsbeschränkende Auswirkung der Kosten-Preis-Schere liegt ebenfalls vor, da sich diese auf der vorgelagerten Marktstufe auf ein unentbehrliches Einsatzgut bezieht (vgl. Urteile EuGH TeliaSonera, Randnr. 70; EuGH Deutsche Telekom, Randnrn. 234 f., 255; BERG, a.a.O., S. 153). Art. 7 Abs. 1 KG ist damit erfüllt. 7. Alternative gesetzliche Grundlage der Kosten-Preis-Schere? 7.1 Das dargestellte missbräuchliche Verhalten der Beschwerdeführerinnen ist im Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 KG abgebildet. Allerdings ist die rechtliche Zuordnung der Kosten-Preis-Schere sowohl in der EU als auch in der Schweiz insgesamt noch nicht gefestigt. Zudem ist unbestritten, dass Handlungen, welche eine Kosten-Preis-Schere darstellen können, neben der Margenbeschneidung der Kosten-Preis-Schere auch die in Art. 7 Abs. 2 KG speziell hervorgehobenen Tatbestände erfüllen können (für die EU vgl. z.B. FUCHS, a.a.O., N. 382 zu Art. 102 AEUV). Angesichts dessen ist zu prüfen, ob die Kosten-Preis-Schere auch unter einen Tatbestand von Art. 7 Abs. 2 KG fällt. 7.2 Die EU-Gerichte haben die Kosten-Preis-Schere nunmehr als eine eigenständige Fallgruppe des Behinderungsmissbrauchs (FUCHS, a.a.O., N. 383 zu Art. 102 AEUV; BERG, a.a.O., S. 188) innerhalb des Regelbeispiels des Art. 102 Abs. 2 lit. a AEUV (bzw. zuvor des identischen Art. 82 Abs. 2 lit. a EG) anerkannt (vgl. ausdrücklich Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 25 [zuvor bereits im Fall Deutsche Telekom implizit und über die Anerkennung des Kommissionsentscheids; EuGH Deutsche Telekom, Randnr. 182];LEUPOLD, a.a.O., S. 346 linke Spalte; KLING/THOMAS, a.a.O., § 6 N. 161; BRAND, a.a.O., N. 333 zu Art. 102 AEUV). In der Literatur werden allerdings wegen unzähliger Berührungspunkte zu anderen Fällen des Behinderungsmissbrauchs auch andere Zuweisungen vertreten (dazu die Hinweise bei FUCHS, a.a.O., N. 374, 382 zu Art. 102 AEUV; BERG, a.a.O., S. 165 ff., PETZOLD, a.a.O., S. 117 ff.). Auch in der Schweiz finden sich angesichts unzähliger Berührungspunkte zu den in Art. 7 Abs. 2 KG aufgeführten Beispielen verschiedene Auffassungen: Diskriminierung nach Art. 7 Abs. 2 lit. b KG (z.B. CLERC/KËLLEZI, a.a.O., N. 135 ff. i.V.m. 86 ff. zu Art. 7 Abs. 2 KG; WEBER/VOLZ, Fachhandbuch Wettbewerbsrecht, 2013, Rz. 2.651); Einschränkung der Erzeugung, des Absatzes oder der technischen Entwicklung nach Art. 7 Abs. 2 lit. e KG (AMSTUTZ/CARRON, a.a.O., N. 452 zu Art. 7 KG); Geschäftsverweigerung nach Art. 7 Abs. 2 lit. a KG (RAMIN SILVAN GOHARI, Verweigerung von Geschäftsbeziehungen, 2017, S. 147). Zudem wird auch die Auffassung vertreten, dass die Generalklausel nach Art. 7 Abs. 1 KG die korrekte gesetzliche Grundlage darstelle (STÄUBLE/SCHRANER, in: KG, Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen, Kommentar, Zäch/Arnet/Baldi/Kiener/Schaller/Schraner/Spühler [Hrsg.], 2018, N. 180 zu Art. 7 KG; wohl auch ROTH, a.a.O., S. 388). 7.3 Die Vorinstanz hat sich der EU-Rechtsprechung angeschlossen und die Kosten-Preis-Schere als eigenständige Fallgruppe bezeichnet. Gesetzliche Grundlage bildet Art. 7 Abs. 1 KG. Entscheidend sei der zweidimensionale (vertikale und horizontale) Preisdruck von Seiten des vertikal integrierten marktbeherrschenden Unternehmens, während bei den in Art. 7 Abs. 2 KG aufgezählten Beispielen lediglich ein eindimensionaler Preisdruck herrsche. Wie die Vorinstanz zu Recht erkannt hat, vermögen die Tatbestände von Art. 7 Abs. 2 KG den zweidimensionalen (vertikalen und horizontalen) Preisdruck von Seiten des vertikal integrierten marktbeherrschenden Unternehmens nicht adäquat zu erfassen (siehe neben den von der Vorinstanz aufgeführten Autoren auch BRAND, a.a.O., N. 333 ff. zu Art. 102 AEUV). Bei der Kosten-Preis-Schere handelt es sich sodann um einen zweistufigen Behinderungsmissbrauch, bei den anderen, in Art. 7 Abs. 2 KG geregelten Behinderungsmissbräuchen lediglich um einen einstufigen (vgl. BERG, a.a.O., S. 183). Der Missbrauch besteht nicht allein in einer bestimmten Preis- oder Geschäftspolitik auf einem bestimmten Markt, sondern zum einen darin, dass das marktbeherrschende Unternehmen durch seine Preisstrategie seine Machtstellung im nachgelagerten Zielmarkt ausdehnen sowie dort die Marktstruktur zum eigenen Vorteil und zulasten anderer Marktteilnehmer verändern kann (sog. leveraging-Verstösse[BERG, a.a.O., S. 122 f., 183]), zum anderen darin, dass das marktbeherrschende Unternehmen seine vertikale Integration und damit verbundenen Vorteile der Möglichkeit zur Quersubvention dazu ausnutzt, Wettbewerb auszuschalten (vgl. BRAND, a.a.O., N. 335 zu Art. 102 AEUV). Insofern weist der Tatbestand der Kosten-Preis-Schere - wie die Vorinstanz zu Recht hervorgehoben hat - einen eigenständigen Unrechtsgehalt auf. Entscheidend ist eine verknüpfte Marktanalyse, welche sowohl den vorgelagerten als auch den nachgelagerten Markt in einen gemeinsamen Blick nimmt. Die Kosten-Preis-Schere ist deshalb als eigenständige Form eines missbräuchlichen Verhaltens durch ein marktbeherrschendes Unternehmen gemäss Art. 7 Abs. 1 KG zu qualifizieren. Wie dargelegt, erfüllt das Verhalten der Beschwerdeführerinnen die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 KG. Was sodann die konkreten Preise der Vorleistung betrifft, so sind diese im Lichte der konkreten Kosten-Preis-Schere ebenfalls unangemessen im Sinne von Art. 7 Abs. 2 lit. c KG, was hier allerdings nicht weiter vertieft werden muss. 8. Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG und Subsumtion Zu prüfen ist, ob das Verhalten der Beschwerdeführerinnen einer Sanktion unterliegt. 8.1 Nach Art. 49a Abs. 1 KG wird ein Unternehmen, das sich u.a. nach Artikel 7 unzulässig verhält, mit einem Betrag bis zu 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes belastet. Der Betrag bemisst sich dabei nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen Verhaltens. Der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch erzielt hat, ist angemessen zu berücksichtigen. Die Massnahme nach Art. 49a KG verfügt über einen strafrechtsähnlichen Charakter; Art. 7 EMRK (nulla poena sine lege) ist daher grundsätzlich anwendbar (vgl. BGE 144 II 194 E. 5.1 S. 201; BGE 143 II 297 E. 9.1 S. 337). Die Beschwerdeführerinnen vertreten die Auffassung, dass Art. 7 Abs. 1 KG zu unbestimmt für eine Sanktionierung sei. 8.2 Anforderungen nach Art. 7 EMRK Nach Art. 7 EMRK und Art. 15 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (UNO-Pakt II; SR 0.103.2) darf niemand wegen einer Handlung oder Unterlassung verurteilt werden, die zur Zeit ihrer Begehung nach innerstaatlichem oder internationalem Recht nicht strafbar war ("Nulla poena sine lege" [Art. 1 StGB]; vgl. auch Art. 5 Abs. 1 BV). Die Straftat muss im Gesetz klar umrissen sein (vgl. BGE 144 II 297 E. 9.3 S. 338), so dass der Gesetzesadressat sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem nach den Umständen unterschiedlichen Grad an Gewissheit vorhersehen kann. So ist etwa der Grundsatz verletzt, wenn jemand wegen eines Verhaltens strafrechtlich verfolgt wird, das im Gesetz überhaupt nicht als strafbar bezeichnet wird, wenn das Gericht ein Verhalten unter eine Strafnorm subsumiert, unter welche es auch bei weitestgehender Auslegung der Bestimmung nach den massgebenden Grundsätzen nicht subsumiert werden kann, oder wenn jemand in Anwendung einer Strafbestimmung verfolgt wird, die rechtlich keinen Bestand hat. Art. 7 EMRK und Art. 15 UNO-Pakt II enthalten neben dem Rückwirkungsverbot vor allem ein Bestimmtheits- und Klarheitsgebot für gesetzliche Straftatbestände. Nur ein hinreichend klar und bestimmt formuliertes Gesetz darf einen Straftatbestand bilden und eine Strafe androhen. Allerdings bedürfen auch Strafgesetze der Auslegung, und die beiden genannten Vorschriften - wie auch Art. 1 StGB und Art. 5 Abs. 1 BV - enthalten kein Verbot der schrittweise erfolgenden Klärung der Vorschriften durch richterliche Auslegung. Es ist gerade die Aufgabe der Gerichte, verbleibende Auslegungszweifel zu beheben. Seit jeher behandelt der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte das geschriebene Gesetzesrecht und die richterliche Rechtsanwendung als Einheit. Ohnehin betont er in nahezu jeder Entscheidung, dass kein Gesetzestext absolute Klarheit vermitteln könne und dass mehr oder weniger offene Formulierungen notwendig seien, um eine übermässige Starrheit des Gesetzes zu vermeiden und das Recht den gesellschaftlichen Entwicklungen anpassen zu können (vgl. JOACHIM RENZIKOWSKI, in: Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Pabel/Schmahl [Hrsg.], 21. Lieferung 2017, N. 53 zu Art. 7 EMRK; WILLIAM A. SCHABAS, The European Convention on Human Rights, 2017, S. 336, 338 f.). Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (zum Ganzen BGE 144 II 297 E. 9.3 S. 338 f.; BGE 139 I 72 E. 8.2.1 S. 85 ff. mit umfassenden Hinweisen). So können etwa technische oder relativ unbestimmte Begriffe, die im Allgemeinen zu unbestimmt sein mögen, als Bestandteile von Straftatbeständen im Wirtschafts- und Steuerstrafrecht noch die Bestimmtheitserfordernisse erfüllen (vgl. BGE 139 I 72 E. 8.2.1 S. 86 mit zahlreichen Hinweisen). 8.3 Abgleich zwischen Art. 7 EMRK und Art. 7 Abs. 1 KG Zu prüfen bleibt, ob Art. 7 Abs. 1 KG den Anforderungen des Grundsatzes "keine Strafe ohne Gesetz" (Art. 7 EMRK und Art. 5 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 1 StGB) genügt. 8.3.1 Ob ein Verhalten wettbewerbskonform oder wettbewerbswidrig ist, kann in aller Regel nur einzelfallweise eruiert werden (vgl. BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 88 mit Hinweisen; siehe schon Botschaft vom 23. November 1994 zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen [Kartellgesetz, KG] [nachfolgend: Botschaft KG I], BBl 1995 I 468, 519). Die Problemstellungen sind vielfältig und die Sachverhalte komplex. Angesichts dieses Umstands müssen im Kartellrecht wie auch im Straf- und Wirtschaftsstrafrecht offene Normen verwendet werden. Allerdings schadet das nicht: Hier wie dort ist eine Auslegung der Norm und sind Konkretisierungen der Gerichte und der Behörden zulässig (siehe die Beispiele in BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 88). 8.3.2 Nach Art. 7 Abs. 1 KG verhalten sich marktbeherrschende Unternehmen unzulässig, wenn sie durch den Missbrauch ihrer Stellung auf dem Markt andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindern oder die Marktgegenseite benachteiligen. Als solche Verhaltensweisen fallen nach Art. 7 Abs. 2 KG insbesondere die in den lit. a bis f aufgeführten in Betracht. 8.3.3 Ausgangspunkt jeder Überprüfung von Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen bildet Art. 7 Abs. 1 KG (BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 87 f.; M. REINERT, Preisgestaltung, a.a.O., S. 91 ff. Rz. 4.110). Ein Sachverhalt, der eine unzulässige Verhaltensweise eines marktbeherrschenden Unternehmens sein könnte, ist nach Art. 7 Abs. 1 KG zu beurteilen. Dabei ist zu prüfen, ob die Unternehmen mit ihrem Verhalten, das in einem Missbrauch ihrer marktbeherrschenden Stellung besteht, andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindern oder die Marktgegenseite benachteiligen (M. REINERT, Preisgestaltung, a.a.O., S. 91 ff. Rz. 4.110). Dies gilt selbst für Fälle nach Art. 7 Abs. 2 KG, denn dieser führt nur beispielhaft Verhaltensweisen auf, welche in Betracht fallen können. Die Kriterien von Art. 7 Abs. 1 KG sind in den in Art. 7 Abs. 2 KG aufgeführten Verhaltensweisen nicht enthalten, weshalb diese nicht per se eine unzulässige Verhaltensweise indizieren (BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 103 mit zahlreichen Hinweisen). Für die Frage, ob ein Sachverhalt unter Art. 7 KG fällt, ist somit die Kombination von missbräuchlichem Verhalten und dessen Wirkung relevant und nicht die Aufzählung in einem Verhaltenskanon. Angesichts dessen verhalten sich Art. 7 Abs. 1 und Abs. 2 KG auch nicht wie Allgemeines zu Speziellem, sondern Art. 7 Abs. 2 KG erfüllt eine Hilfsfunktion für Art. 7 Abs. 1 KG. 8.3.4 Die Beantwortung der Frage, wann eine Verhaltensweise im Einzelfall missbräuchlich im Sinne von Art. 7 Abs. 1 KG ist, ist nicht einfach, da die meisten Verhaltensweisen doppelgesichtig sind (vgl. M. REINERT, a.a.O., S. 91 ff. Rz. 4.111; Botschaft KG I, BBl 1995 I 519). Nicht anders verhält es sich auch im vorliegenden Fall mit der Preisstrategie der Beschwerdeführerinnen. Im vorliegenden Fall kommen dem Rechtsanwender bzw. den Beschwerdeführerinnen allerdings zum einen die in Art. 7 Abs. 2 KG aufgeführten möglichen missbräuchlichen Verhaltensweisen, zum anderen die bisherige Fallpraxis und die Literatur zusätzlich zu Hilfe: Art. 7 Abs. 2 KG enthält u.a. Verhaltensweisen preisbezogener Behinderungsmissbräuche. Zur Abklärung, ob der strittige Sachverhalt tatsächlich eine missbräuchliche Verhaltensweise darstellt, mit welcher andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindert werden, wird mit einem Kosten-Preis-Vergleich operiert, der in aller Regel auf dem seit längerer Zeit bekannten as efficient competitor-Test basiert. Da die Kriterien für die Beantwortung der Frage, ob das Verhalten missbräuchlich ist, allerdings nicht in Art. 7 Abs. 2 KG enthalten sind, sondern in Art. 7 Abs. 1 KG, muss der Kosten-Preis-Vergleich logischerweise ein Instrument sein, das seine Grundlage in Art. 7 Abs. 1 KG hat. Ist der Vergleich aber ein Instrument, das seine Grundlage in Art. 7 Abs. 1 KG hat, können damit grundsätzlich - mit allfälligen Anpassungen - auch andere, nicht in Art. 7 Abs. 2 KG aufgeführte preisbezogene Verhaltensweisen auf ihre Missbräuchlichkeit analysiert werden. Zusätzlich wird Art. 7 Abs. 1 KG im Hinblick auf Kosten-Preis-Scheren dadurch konkretisiert, dass - worauf bereits hingewiesen wurde (E. 7.1 und 7.3 in fine) - Kosten-Preis-Scheren Elemente aufweisen, die auch Elemente der in Art. 7 Abs. 2 KG aufgeführten Verhaltensweisen sind (vgl. z.B. AMSTUTZ/CARRON, a.a.O., N. 376 zu Art. 7 KG). Auch hier lässt sich aus den bereits genannten Gründen folgern, dass diese ebenfalls in der Missbrauchsanalyse nach Art. 7 Abs. 1 KG berücksichtigt werden müssen. Insofern gewinnt Art. 7 Abs. 1 KG in Bezug auf Kosten-Preis-Scheren dadurch bereits Klarheit. Verfestigt wird diese Klarheit im vorliegenden Fall zunächst durch die juristische (EU-rechtliche: zur Zulässigkeit der Übernahme oben E. 4.3) Praxis: 1979 im Entscheid National Carbonising und 1984 im Entscheid Napier Brown/British Sugar hat die Europäische Kommission eine Kosten-Preis-Schere konstatiert und diese als unzulässige Verhaltensweise deklariert. Bereits damals war die ungenügende Marge das Argument für eine unzulässige Verhaltensweise (vgl. ABl. L 35 vom 10. Februar 1976 S. 6 ff.; ABl. L 284 vom 19. Oktober 1988 S. 41 ff., Rz. 66). Abgesehen davon bildet der US-amerikanische Entscheid Alcoa 1945 den historischen Ausgangspunkt für die europäische Regulierung der Kosten-Preis-Schere (BERG, a.a.O., S. 52 ff.). 2003 hat die Kommission in der Sache Deutsche Telekom (vgl. ABl. L 263 vom 14. Oktober 2003 S. 9 ff.) ebenfalls auf eine Kosten-Preis-Schere Bezug genommen. Im Jahre 1998 hat sie sodann in der Mitteilung über die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf Zugangsvereinbarungen im Telekommunikationsbereich (ABl. C 265 vom 22. August 1998 S. 2 ff.) in Rz. 117 ff. auf die Problematik des doppelten Preisdrucks hingewiesen und dabei ausdrücklich die beiden oben erwähnten Entscheide Napier Brown/British Sugar und National Carbonising referiert. Parallel dazu hat die juristische Literatur die Problematik der Kosten-Preis-Schere behandelt: SCHLUEP 1972 (a.a.O) und MESTMÄCKER 1984 (a.a.O.). Nach der Liberalisierung der ehemals monopolisierten Staatsbetriebe nach 1990 haben die juristischen Publikationen in Europa rasant zugenommen (siehe die Hinweise bei HENK-MERTEN, a.a.O., passim; PETZOLD, a.a.O., passim; siehe auch SCHWALBE/ZIMMER, Kartellrecht und Ökonomie, 2. Aufl. 2011, S. 475 ff.; JÖRN KRUSE, Vertikale Integration als Wettbewerbsproblem, in: Wettbewerbspolitik im Spannungsfeld nationaler und internationaler Kartellrechtsordnungen, Kruse/Stockmann/Vollmer [Hrsg.], 1997, S. 247 ff.;SCHMIDT/HAUCAP, Wettbewerbspolitik und Kartellrecht, 10. Aufl. 2010, S. 181 ff.). Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die Beschwerdeführerinnen bereits im Schlussbericht vom 12. Februar 2004 in Sachen Vorabklärung gemäss Artikel 26 KG betreffend Produktebündel "Talk & Surf" (Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2004/2 S. 357 ff., 369 ff.) mit der Kosten-Preis-Schere als allenfalls unzulässiger Verhaltensweise gemäss Artikel 7 KG konfrontiert wurden. Dabei hat das Sekretariat der WEKO auch auf die Praxis der europäischen Behörden hingewiesen. 8.3.5 Insgesamt lässt sich dadurch der Begriff des Missbrauchs in Art. 7 Abs. 1 KG in Bezug auf Kosten-Preis-Scheren so konkretisieren, dass er im Sinne von Art. 7 EMRK genügend bestimmt ist. Dass im vorliegenden Fall auch Art. 7 Abs. 2 lit. c KG erfüllt ist (vgl. oben E. 7.3), muss angesichts der dargelegten, genügenden Bestimmtheit von Art. 7 Abs. 1 KG nicht weiter vertieft werden. 8.3.6 Was die Beschwerdeführerinnen dagegen vorbringen, vermag nicht zu überzeugen: Unbeachtlich ist, ob eine Kosten-Preis-Schere zum ersten Mal in der Schweiz angewendet bzw. durch die Justiz beurteilt wurde oder ob Art. 7 Abs. 1 KG Hinweise dazu enthält. Entscheidend ist, ob ein Verhalten die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 KG erfüllt. Würde die Argumentation der Beschwerdeführerinnen stimmen, könnte bei einer Einführung eines neuen Straftatbestandes nie eine Verurteilung erwirkt werden. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen erfolgte und erfolgt die Auslegung von Art. 7 Abs. 1 KG eigenständig. Dabei ist es nicht verboten, die ausländische Rechtsprechung und Literatur rechtsvergleichend, was im Übrigen der gesetzgeberischen Intention entsprach (siehe oben E. 4.3 und z.B. AMSTUTZ/CARRON, a.a.O., durchgehend zu Art. 7 KG; CLERC/KËLLEZI, a.a.O., durchgehend zu Art. 7 Abs. 2 KG), zu berücksichtigen. Sind in diesem Zusammenhang zudem Normen materiell identisch, so ist in aller Regel auch der Normsinn der Normen identisch, was eine Berücksichtigung der ausländischen Literatur und Rechtsprechung zur Auslegung nahelegt. Im Übrigen sind die Beschwerdeführerinnen ein marktbeherrschendes Unternehmen. Ihnen kommt deshalb eine besondere Verantwortung zu, weshalb sie verpflichtet gewesen wären, sich über die notwendigen rechtlichen Grundlagen zu informieren (siehe auch BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 90). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen sind ferner die Verstösse gegen Art. 7 Abs. 1 KG von Art. 49a Abs. 1 KG erfasst. Ihre Argumentation in Bezug auf Art. 5 KG ist durch BGE 143 II 297 E. 9.4 und 9.5 S. 339 ff. und BGE 144 II 194 E. 5 S. 201 f. überholt. Abgesehen davon trifft die Differenzierung in Art. 5 KG nicht auf Art. 7 KG zu (so auch DÄHLER/KRAUSKOPF/STREBEL, Aufbau und Nutzung von Marktpositionen, in: Schweizerisches und europäisches Wettbewerbsrecht, 2005, S. 267 ff., Rz. 8.117). 8.4 Vertrauensschutz Nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen verstosse die verfügte direkte Sanktion gegen den Vertrauensgrundsatz, da die WEKO die hier eingereichten Businesspläne sowie Preis- und Rabattstrukturen des Grosshandels- und Einzelhandelsgeschäfts bereits in der Untersuchung Swisscom ADSL (Verfügung vom 15. Dezember 2003; Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2004/2 S. 407 ff.) alskartellrechtskonform beurteilt habe. Dies trifft nicht zu: Wie die Vorinstanz zu Recht hervorgehoben hat, handelt es sich hier sachlich um eine unterschiedliche wettbewerbsrechtliche Handlung. Abgesehen davon ist die von den Beschwerdeführerinnen angesprochene Verfügung nie rechtskräftig geworden. Eine Vertrauensgrundlage liegt insofern gar nicht vor. Ferner hat die WEKO in der damaligen Verfügung eine Verwahrung angebracht, welche die Entstehung einer Vertrauensgrundlage von vornherein verhindert (vgl. dazu BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, 1983, S. 81 f.). Zu Recht, denn bei Kosten-Preis-Vergleichen sind die historischen Kosten, welche sich aus der Buchhaltung ergeben, ex post zu analysieren. 8.5 Subsumtion unter den Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG 8.5.1 Nach den bisherigen Ausführungen ist erstellt, dass die Beschwerdeführerinnen Unternehmen i.S. von Art. 49a Abs. 1 KG (i.V.m. Art. 2 Abs.bis KG) sind (vgl. ANDREAS HEINEMANN, Konzerne als Adressaten des Kartellrechts, in: Wettbewerbsrecht: jüngste Entwicklungen in der Rechtsprechung, Konzernsachverhalte und Konzernbegriff aus kartellrechtlicher Sicht, Hochreutener/Stoffel/Amstutz [Hrsg.], 2015, S. 49 ff., 61), diese - als marktbeherrschend - sich nach Art. 7 KG unzulässig verhalten haben und Art. 7 Abs. 1 KG für eine Sanktionsauferlegung genügend bestimmt ist. Damit ist der objektive Tatbestand erfüllt. Fraglich ist noch, ob auch das Verschulden gegeben ist (vgl. BGE 143 II 297 E. 9.6.1 S. 344 m.w.H.). 8.5.2 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ist ihr Kartellrechtsverstoss ihnen auch subjektiv zurechenbar. Erforderlich ist dafür Vorwerfbarkeit. Massgebend ist ein objektiver Sorgfaltsmangel i.S. eines Organisationsverschuldens (vgl. BGE 143 II 297 E. 9.6.2 S. 344 f. m.w.H.; siehe auch YVO HANGARTNER, Aspekte des Verwaltungsverfahrensrechts nach dem revidierten Kartellgesetz von 2003 [nachfolgend: Verwaltungsverfahren], in: Kartellgesetzrevision 2003, Neuerungen und Folgen, Stoffel/Zäch [Hrsg.], 2004, S. 251 ff., 277 f.). Danach wird ein Unternehmen dann strafbar, wenn ihm Organisationsmängel angelastet werden können, auch ohne dass sich die Straftat einer bestimmten natürlichen Person zuordnen lässt (vgl. ANDREA DOSS, Vertikalabreden und deren direkte Sanktionierung nach dem schweizerischen Kartellgesetz, 2009, Rz. 260; HANGARTNER, Verwaltungsverfahren, a.a.O., S. 275). Die Sorgfaltspflichten ergeben sich dabei im Rahmen des Kartellrechts primär aus dem KG; die Unternehmen müssen sich an die Regeln des KG halten: So haben marktbeherrschende Unternehmen missbräuchliches Verhalten nach Art. 7 KG zu unterlassen (vgl. BGE 143 II 297 E. 9.6.2 S. 344 f.; siehe auch DOSS, a.a.O., Rz. 261; CHRISTOPH TAGMANN, Die direkten Sanktionen nach Art. 49a Abs. 1 Kartellgesetz, 2007, S. 72, 73). Liegt ein nachweisbares wettbewerbswidriges Verhalten vor, so ist in aller Regel auch die objektive Sorgfaltspflicht verletzt (BGE 143 II 297 E. 9.6.2 S. 345; vgl. PETER REINERT, Die Sanktionsregelung gemäss revidiertem Kartellgesetz, in: Das revidierte Kartellgesetz in der Praxis, Zäch [Hrsg.], 2006, S. 147 ff., 151; im Ergebnis auch HANGARTNER, Verwaltungsverfahren, a.a.O., S. 277), denn die Unternehmen müssen über die Regeln des KG, über die dazu ergangene Praxis und die einschlägigen Bekanntmachungen informiert sein (BGE 143 II 297 E. 9.6.2 S. 345; DOSS, a.a.O., Rz. 261; TAGMANN, a.a.O., S. 73). Wie oben ausgeführt, hätte den Beschwerdeführerinnen bereits aufgrund eines Kosten-Preis-Vergleiches, aber auch aufgrund der juristischen wettbewerblichen Praxis und Literatur bewusst sein müssen, dass ihr Verhalten unter dem Gesichtspunkt von Art. 7 KG problematisch sein könnte, und sie sich deshalb dementsprechend zu informieren gehabt hätten. Dies wäre umso naheliegender gewesen, als die WEKO ca. ab dem Jahre 2001 Vorabklärungen (Art. 26 KG) und Untersuchungen (Art. 27 KG) gegen die Beschwerdeführerinnen eröffnet hat. Dabei hat das Sekretariat bereits im Schlussbericht vom 12. Februar 2004 in Sachen Vorabklärung gemäss Artikel 26 KG betreffend Produktebündel "Talk & Surf" (Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2004/2 S. 357 ff.) auf die Kosten-Preis-Schere mit den relevanten Kriterien, auf den Kommissionsentscheid Deutsche Telekom und auf die parallele Auslegung von Art. 7 KG und Art. 82 EGV hingewiesen. Aufgrund des damals strittigen Sachverhalts hat es aber eine solche verneint. Insofern waren die Beschwerdeführerinnen also bereits früh in den Stand gesetzt worden, ihr Verhalten im Hinblick auf eine Kosten-Preis-Schere zu prüfen. Offensichtlich haben die Beschwerdeführerinnen dies nicht für notwendig erachtet. Es wäre, worauf bereits die Vorinstanz hingewiesen hat, ein Leichtes gewesen, dem Tatbestand der Kosten-Preis-Schere auszuweichen, indem lediglich die Preise auf dem Vorleistungsmarkt gesenkt worden wären. Die Beschwerdeführerinnen haben trotz aller Anzeichen, dass ihr Verhalten kartellrechtswidrig ist, während Jahren weiterhin bewusst an ihrer Strategie festgehalten, wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat. 8.5.3 Was die Beschwerdeführerinnen dagegen vorbringen, vermag nicht zu überzeugen: Das Verfahren, in welchem der Tatbestand des Art. 49a Abs. 1 KG geprüft und die daraus folgenden Rechtsfolgen ausgesprochen werden, ist ein Verwaltungsverfahren (vgl. BGE 144 II 194 E. 4.4.2 S. 200; Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 8.2, nicht publ. in: BGE 142 II 268; siehe auch BGE 140 II 384 E. 3.3.1 S. 390), welches zwar gestützt auf Art. 6 EMRK gewisse Anpassungen erfährt (dazu BGE 139 I 72; Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 8, nicht publ. in: BGE 142 II 268; siehe auch HANGARTNER, Verwaltungsverfahren, a.a.O., S. 277 f.). Art. 49a Abs. 1 KG verweist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen weder auf das Strafgesetzbuch noch auf das Verwaltungsstrafverfahren noch die Strafprozessordnung (so auch HANGARTNER, Verwaltungsverfahren, a.a.O., S. 277; siehe auch BGE 140 II 384 E. 3.3.1 S. 389 f.). Die Beschwerdeführerinnen führen an, dass keine Möglichkeit bestanden habe, das potentielle Verwirklichen einer Kosten-Preis-Schere zu erkennen. Die Entwicklung des Breitbandmarkts sei ab dem Jahre 2000/2001 höchst unsicher gewesen. Das mag zu diesem Zeitpunkt zutreffend gewesen sein. Sanktioniert wird indes nicht der Unternehmer, dessen Prognose nicht eingetroffen ist, sondern derjenige, der über einen bestimmten Zeitraum - wie im vorliegenden Fall - sich nicht wettbewerbskonform verhält. Die Beschwerdeführerinnen sind ein vertikal integriertes marktbeherrschendes Unternehmen, das ab einem gewissen Zeitpunkt auf der Grosshandelsebene einen Gewinn erwirtschaftete sowie gleichzeitig und nur wegen der Querfinanzierung Verluste auf der Endproduktebene generieren konnte. Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hatte, war der Umstand, dass auf Grosshandelsebene Gewinne und auf der Endprodukteebene Verluste generiert wurden, den Beschwerdeführerinnen bekannt. Abgesehen davon wäre ihnen bis zum Inkrafttreten der Sanktionenregelung (vgl. Urteil 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 E. 12.2.2, nicht publ. in: BGE 139 I 72) genügend Zeit verblieben, ihre Strategie anzupassen, was sie unterlassen haben. Die Beschwerdeführerinnen wiederholen weitere Argumente, welche sie bereits im Rahmen der genügenden Bestimmtheit von Art. 7 Abs. 1 KG und beim Vertrauensschutz vorgebracht haben. Diese sind in diesem Zusammenhang ausführlich behandelt und widerlegt worden. Angesichts der gesamten Umstände kann das Handeln der Beschwerdeführerinnen - wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat - wenigstens als fahrlässig bezeichnet werden. 9. Rechtsfolge von Art. 49a Abs. 1 KG: Sanktionierung 9.1 Rechtliche Grundlage Sind die Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 49a Abs. 1 erster Halbsatz KG erfüllt, ist das Unternehmen mit einem Betrag bis zu 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes zu sanktionieren (BGE 143 II 297 E. 9.7.1 S. 346). Der Betrag bemisst sich nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen Verhaltens. Der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch erzielt hat, ist angemessen zu berücksichtigen. Im Rahmen der konkreten Sanktionsbemessung wird der im Einzelfall auszusprechende Betrag innerhalb des abstrakten - in Art. 49a Abs. 1 Satz 1 KG festgelegten - Sanktionsrahmens anhand der in Art. 2 ff. der KG-Sanktionsverordnung vom 12. März 2004 (SVKG; SR 251.5) enthaltenen Kriterien in drei Schritten konkret bestimmt (Art. 49a Abs. 1 Satz 3 und 4 KG; BGE 144 II 194 E. 6.2 S. 203; BGE 143 II 297 E. 9.7.1 S. 346 m.H.): Ermittlung des Basisbetrags (Art. 3 SVKG; hinten E. 9.2) - Anpassung an die Dauer des Verstosses (Art. 4 SVKG; hinten E. 9.3) - Erhöhung bzw. Verminderung entsprechend erschwerender oder mildernder Umstände (Art. 5 und 6 SVKG; hinten E. 9.4). Nach Art. 3 SVKG bildet der Basisbetrag der Sanktion je nach Schwere und Art des Verstosses bis zu 10 Prozent des Umsatzes, den das betreffende Unternehmen in den letzten drei Geschäftsjahren auf den relevanten Märkten in der Schweiz erzielt hat. Der Basisbetrag wird ebenfalls in drei Schritten ermittelt (hinten E. 9.2): Feststellung der relevanten Märkte (hinten E. 9.2.1) - Umsatz auf diesen (hinten E. 9.2.2) - Anpassung der Sanktionshöhe an die objektive Schwere des Verstosses (hinten E. 9.2.3). Die ersten beiden Schritte sind tatsächlicher Art, während der dritte wertend ist (vgl. BGE 144 II 194 E. 6.2 S. 203). Die Sanktion ist begrenzt; sie kann in keinem Fall mehr als 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes des Unternehmens betragen (Art. 7 SVKG; Art. 49a Abs. 1 Satz 1 KG). Bei der Festsetzung der Sanktion ist entsprechend Art. 5 Abs. 2 BV das Prinzip der Verhältnismässigkeit zu beachten (Art. 2 Abs. 2 SVKG). Zumutbar ist dabei eine Sanktion grundsätzlich nur dann, wenn die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens bewahrt wird; logischerweise ist dabei auch dessen Existenz miteingeschlossen. Die Sanktionen sollen schmerzen, aber ein Unternehmen nicht in den Konkurs treiben, denn damit wäre dem Wettbewerb letztlich nicht gedient. Insofern soll der Bussenbetrag in einem zumutbaren Verhältnis zur Leistungsfähigkeit des Unternehmens stehen. Allerdings muss der finanzielle Nachteil so gross sein, dass sich eine Beteiligung an einer Zuwiderhandlung nicht lohnt (vgl. zum Ganzen BGE 143 II 297 E. 9.7.2 S. 346 f.). 9.2 Ermittlung des Basisbetrags 9.2.1 Relevante Märkte nach Art. 3 SVKG bestimmen sich nach Art. 11 Abs. 3 lit. a und b der Verordnung vom 17. Juni 1996 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (SR 251.4; nachfolgend: VKU; z.B. DOSS, a.a.O., Rz. 280). Der sachliche Markt umfasst nach Art. 11 Abs. 3 lit. a VKU alle Waren oder Leistungen, die von der Marktgegenseite hinsichtlich ihrer Eigenschaften und ihres vorgesehenen Verwendungszwecks als substituierbar angesehen werden. Das konkrete Marktverhalten von Unternehmen hängt unmittelbar davon ab, ob es andere Unternehmen gibt, die vergleichbare Güter oder Leistungen anbieten (oder nachfragen), die mit ihnen im Wettbewerb um die Gunst der Nachfrager (oder Anbieter) nach solchen Gütern oder Leistungen stehen. Dieser Wettbewerb entfaltet eine disziplinierende Wirkung auf die Unternehmen. Dieser Wirkung versuchen sich die Unternehmen durch Wettbewerbsbeschränkungen zu entziehen. Für die Feststellung einer Wettbewerbsbeschränkung im Einzelfall ist daher die Abgrenzung des jeweils relevanten Marktes im Sinne der Feststellung der relevanten Wettbewerbsbeziehungen unerlässlich (vgl. zum Ganzen BEHRENS, a.a.O., Rz. 814). Ist ein Unternehmen auf verschiedenen Märkten tätig, so liegen auch mehrere relevante Märkte vor (vgl. BERG, a.a.O., S. 148). Sind die Beschwerdeführerinnen auf dem Endkundenmarkt tätig, muss auch für diesen ein relevanter Markt abgegrenzt werden, ansonsten sich nicht beurteilen lässt, ob die anderen Internet Service Provider mit demselben Produkt bzw. Leistung im Wettbewerb mit den Beschwerdeführerinnen stehen (vgl. Urteil EuG Telefonica, Randnr. 112, siehe auch 8, 19). Dies hat die Vorinstanz mit der WEKO und - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen - richtig erkannt, wenn sie für die Sanktionsbemessung sowohl den Grosshandelsmarkt als auch den Einzelhandelsmarkt berücksichtigt hat. 9.2.2 9.2.2.1 Der Umsatz nach Art. 49a Abs. 1 KG wird aufgrund der Jahresrechnung der Unternehmen festgestellt (vgl. MANI REINERT, in: BSK KG, a.a.O., N. 104, 120 ff. zu Art. 9 KG; BGE 127 III 219 E. 4a S. 225). Bei Konzernsachverhalten ist der jeweilige Konzernumsatz massgebend, der sich grundsätzlich aus der Konzernrechnung ergibt (vgl. DAVID/FRICK/KUNZ/STUDER/ZIMMERLI, Verfahren vor Wettbewerbskommission, in: Der Rechtsschutz im Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, SIWR Bd. I/2, 3. Aufl. 2011, Rz. 1328; LINDA KUBLI, Das kartellrechtliche Sanktionssubjekt im Konzern, 2014, S. 175). 9.2.2.2 Die Beschwerdeführerinnen machen im Wesentlichen geltend, dass die Vorinstanz entgegen Art. 5 Abs. 2 VKU konzerninterne Umsätze bei der Bestimmung des Basisbetrags nach Art. 3 SVKG einbezogen hätte. Im Übrigen verletze dies auch Art. 7 Abs. 1 EMRK und Art. 8 und 9 BV. 9.2.2.3 Art. 49a Abs. 1 Satz 1 KG spricht vom Umsatz, definiert diesen Begriff indessen nicht. Auch die Art. 49a KG konkretisierende Sanktionsverordnung, insbesondere Art. 3 SVKG, ist nicht hilfreich. Aus diesem Grund nimmt die Literatur und Rechtsprechung Bezug auf die Verordnung über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen. Das Bundesgericht hat bei der Berechnung des Umsatzes bislang nur auf Art. 4 VKU verwiesen (vgl. BGE 143 II E. 9.7.2 S. 347; so bereits Urteil 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 E. 12.3.2, nicht publ. in: BGE 139 I 72; so auch DOSS, a.a.O., Rz. 282). Art. 49a Abs. 1 KG - ebenso Art. 50 und Art. 51 Abs. 2 KG - nimmt nur Bezug auf Art. 9 Abs. 3 KG und nicht auf den gesamten Art. 9 KG (in diesem Sinne auch JÜRG BORER, Wettbewerbsrecht, Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2011, N. 14 i.f. zu Art. 49a KG). Die Literatur geht jedenfalls zu Recht davon aus, dass bei der Anwendung der Bestimmungen der VKU diese nur soweit anwendbar sind, als sie überhaupt passen (vgl. z.B. TAGMANN/ZIRLIK, in: BSK KG, a.a.O., N. 45 zu Art. 49a KG; ROTH/BOVET, in: Commentaire romand, Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013, N. 26 zu Art. 49a KG), was auch das Wort "sinngemäss" nahelegt. 9.2.2.4 Nach Art. 5 Abs. 2 VKU sind bei der Berechnung des Gesamtumsatzes eines beteiligten Unternehmens die Umsätze aus Geschäften zwischen den in Absatz 1 genannten Unternehmen nicht zu berücksichtigen. Art. 5 Abs. 2 VKU passt aus mehreren Gründen und entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen nicht auf den vorliegenden Sachverhalt: Zusammenschlussvorhaben werden kartellrechtlich relevant, wenn sie einen Grenzbetrag erfüllen (Art. 9 KG; Aufgreifkriterium). Für die Berechnung der Grenzbeträge nach Art. 9 Abs. 1-3 KG sind die Umsätze der am Zusammenschluss beteiligten Unternehmen massgebend (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 VKU). Die Art. 4 ff. VKU regeln die Berechnung. Dabei schliesst Art. 5 Abs. 2 VKU für die Berechnung des Gesamtumsatzes eines beteiligten Unternehmens die Geschäfte zwischen den am Zusammenschluss beteiligten Unternehmen aus. Der Grund hierfür ist, dass die Umsätze die wirkliche Stärke des beteiligten Unternehmens im Markt widerspiegeln sollen (vgl. M. REINERT, in: BSK KG, a.a.O., N. 115 zu Art. 9 KG; siehe auch Berichtigung der konsolidierten Mitteilung der Kommission zu Zuständigkeitsfragen gemäss der Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, ABl. C 43 vom 21. Februar 2009 S. 10 ff. Rz. 167), denn nur die wirkliche Stärke der beteiligten Unternehmen bildet den Anlass für die kartellrechtliche Relevanz des Zusammenschlussvorhabens. Insofern ist Art. 5 Abs. 2 VKU gar nicht Ausfluss des Konzernprivilegs, wie die Beschwerdeführerinnen suggerieren. Dies bestätigt im Übrigen auch Art. 5 Abs. 1 VKU. Danach umfasst der Umsatz eines beteiligten Unternehmens neben denjenigen aus eigener Geschäftstätigkeit auch die Umsätze der mit ihm in einer wirtschaftlichen Einheit bzw. in einem Konzern "verbundenen Unternehmen" (vgl.DUCREY/DROLSHAMMER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, 1996, 2. Lieferung 1997, N. 47 zu Art. 9 KG). Im vorliegenden Fall handelt es sich nicht um ein Zusammenschlussvorhaben. Diese Ausgangslage passt auch nicht analog auf den hier strittigen Sachverhalt. Denn im vorliegenden Fall besteht - wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat - die unzulässige Verhaltensweise gerade im Verbund der beiden Unternehmen. Damit eine Kosten-Preis-Schere überhaupt funktioniert, muss - wie bereits dargelegt - notwendigerweise eine vertikale Integration vorliegen. Die kartellrechtswidrige Verhaltensweise macht sich hier insofern die Konzernstruktur zu Nutze; sie profitiert von der Doppelstellung, mit welcher sie einen zweifachen Preisdruck aufbauen kann. Vertikal integrierte Unternehmen können damit die Preise der vor- und nachgelagerten Produkte und damit gleichzeitig zwei Marktebenen verbinden. Im vertikal integrierten Unternehmen fallen die horizontalen und vertikalen Wettbewerbsbeziehungen in eins. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen kommen Art. 5 und 7 KG in casu auch nicht konzernintern zur Anwendung; relevant ist das unzulässige, kartellrechtswidrige Verhalten gegenüber Dritten, das sich die Konzernstruktur zu Nutze gemacht hat. Die Beschwerdeführerinnen sind vor den Vorinstanzen solidarisch behaftet worden. Dies ist nur möglich, wenn beiden Beschwerdeführerinnen kartellrechtswidriges Verhalten vorgeworfen werden kann (vgl. z.B. PHILIPP CANDREIA, Konzerne als marktbeherrschende Unternehmen nach Art. 7 KG, 2007, Rz. 370). Insofern haben beide Beschwerdeführerinnen kartellrechtswidrig gehandelt und von der Konzernstruktur profitiert. Würde Art. 5 Abs. 2 VKU in einem solchen Fall Anwendung finden, würden die Beschwerdeführerinnen wegen ihrer Verhaltensweise zudem noch begünstigt, was nicht der Intention des Gesetzgebers bei Einführung der Sanktionen entsprochen hat. 9.2.2.5 Die Beschwerdeführerinnen monieren sodann vergebens, dass das Vorgehen der Vorinstanz der konstanten Praxis der WEKO widerspreche und darum ein Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot vorliege. Die Beschwerdeführerinnen verkennen, dass weder die Vorinstanz noch das Bundesgericht bei der Auslegung und Anwendung von Rechtsnormen an die Praxis der Verwaltungsbehörden gebunden sind, andernfalls der verfassungsrechtlich gewährleistete Rechtsschutz auf richtige Anwendung des Rechts unterlaufen würde (vgl. BGE 143 II 297 E. 5.3.3 S. 320). Abgesehen davon, trifft der Vorwurf auch nicht zu, da die bisherige Praxis keinen Fall einer Kosten-Preis-Schere betrifft. 9.2.2.6 Für die Bestimmung der Sanktionsgrundlage ist auf das wettbewerbswidrige Verhalten vom 1. April 2004 - 31. Dezember 2007 abzustellen. Massgebend ist somit der Umsatz, den die Beschwerdeführerinnen auf den relevanten Märkten jeweils in den Jahren 2005, 2006 und 2007 erzielt haben. Als Sanktionsgrundlage resultiert entsprechend den korrekten vorinstanzlichen Ausführungen ein Gesamtumsatz in der Höhe von 1'691'244'000.- CHF (= 1'691,244 Mio. CHF). 9.2.3 9.2.3.1 Schliesslich ist die Sanktionshöhe an die objektive Schwere des Verstosses anzupassen. Während die WEKO die Sanktion mit 10 % des massgeblichen Umsatzes angesetzt hat, ist die Vorinstanz gestützt auf ihre Ausführungen von einer Sanktion mit 8 % des massgeblichen Umsatzes ausgegangen. Die Beschwerdeführerinnen vertreten indes die Auffassung, dass mangels schwerwiegenden Verstosses "der Basisbetrag [...] bei maximal 2 % des relevanten Umsatzes festzulegen" sei. Begründet wird dies im Wesentlichen damit, dass es sich nur bei Tatbeständen nach Art. 7 Abs. 2 KG um schwerwiegende Missbrauchstatbestände handle, die Praxis der WEKO von geringeren Basisbeträgen ausgehe, der zu beurteilende Fall besonders sei und nur ein geringer Schuldvorwurf bestehe. 9.2.3.2 Nach Art. 49a Abs. 1 KG wird der Sanktionsbetrag u.a. nach der Schwere des unzulässigen Verhaltens bestimmt. Art. 3 SVKG hält konkretisierend fest, dass der Basisbetrag nach Schwere und Art des Verstosses gebildet wird. Unter Schwere ist die objektive, d.h. verschuldensunabhängige Schwere zu verstehen (vgl. BGE 144 II 194 E. 6.4 S. 204). Massgebend ist das abstrakte Gefährdungspotential, und zu berücksichtigen ist zudem u.a. der Grad der Beeinträchtigung des Wettbewerbs, die Wirksamkeit des Verstosses sowie die Anzahl der Beteiligten (vgl. BGE 144 II 194 E. 6.4 S. 204). 9.2.3.3 Ausgangspunkt für die Bestimmung des Basisbetrags bildet der Verstoss, d.h. die Kosten-Preis-Schere. Wie bereits dargelegt, hat im vorliegenden Fall die Kosten-Preis-Schere aufgrund des unentbehrlichen Einsatzgutes auf der vorgelagerten Marktstufe wettbewerbsbehindernde Auswirkungen. Insofern haben die Beschwerdeführerinnen die möglichen Gewinnmargen ihrer Wettbewerber im nachgelagerten Markt so beschnitten, dass diese nicht mehr konkurrenzfähig waren und langfristig aus dem Markt ausgeschieden wären, weshalb dadurch der Wettbewerb insgesamt im nachgelagerten Markt beeinträchtigt wurde. Es handelt sich somit um eine missbräuchliche Marktverschliessung, welche einen echten Wettbewerb unter den Endprodukteanbietern wirksam unterband. Dass Kosten-Preis-Scheren als solche wettbewerbsrechtlich besonders problematisch sind, zeigt auch der Umstand, dass die EU-Kommission diese in ihre Prioritätenmitteilung (a.a.O.) aufgenommen hat (Rz. 2 i.V.m. Rz. 80). Mit der Prioritätenmitteilung hat die Kommission ihre Prioritäten in Bezug auf Wettbewerbsbeeinträchtigung kundgetan. Insofern ist das abstrakte Gefährdungspotential und auch der Grad der Wettbewerbsbeeinträchtigung (siehe auch MATTI MEYER, Die Preis-Kosten-Schere im Europäischen Wettbewerbs- und im nationalen Postrecht, 2015, S. 25; PETZOLD, a.a.O., S. 96) sehr gross. Insgesamt wurden alle Konkurrenten der Beschwerdeführerinnen auf dem Endproduktemarkt während den Jahren 2001-2007 behindert. Die Beschwerdeführerinnen machen allerdings geltend, dass es sich nur bei Tatbeständen nach Art. 7 Abs. 2 KG um schwerwiegende Missbrauchstatbestände handle. Diese Auffassung ist falsch: Wie bereits oben ausgeführt, ist primär zu prüfen, ob eine Verhaltensweise unzulässig im Sinne von Art. 7 Abs. 1 KG ist. Trifft dies zu, kann sie allenfalls einem Regelbeispiel von Art. 7 Abs. 2 KG zugeordnet werden. Art. 7 Abs. 1 und Abs. 2 KG unterscheiden sich nicht qualitativ. Die aufgeführten Beispiele bilden Entlastungen für den Rechtsanwender bei der Rechtsauslegung von Art. 7 Abs. 1 KG. Auch trifft es nicht zu, dass im Parlament die in Art. 7 Abs. 2 KG genannten Beispiele als schwerwiegendere Missbrauchstatbestände bezeichnet worden sind. Die von den Beschwerdeführerinnen angeführte Wortmeldung bezieht sich auf Art. 7 KG insgesamt und macht keinen qualitativen Unterschied zwischen Art. 7 Abs. 1 und 2 KG (AB 1995 S 858). Auch der Vergleich mit Art. 5 KG ist im Übrigen unpräzis: Denn auch bei Art. 5 KG ist das Verhalten (d.h. die Abreden) das entscheidende Kriterium und nicht die Verortung der Abreden in Art. 5 Abs. 1 oder Abs. 3 bzw. 4 KG (vgl. BGE 143 II 297 E. 5.2.4 und 5.2.5 S. 317 f.; BGE 144 II 194 E. 6.4 S. 205). Art. 49a Abs. 1 KG macht ferner keinen qualitativen Unterschied zwischen einer unzulässigen Abrede nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG und einer unzulässigen Verhaltensweise nach Art. 7 KG. Nicht zu beanstanden ist deshalb, dass die Vorinstanz von einem mittelschweren bis schweren Verstoss ausgegangen ist und den Basisbetrag auf 8 % festgesetzt hat. Es ist nicht ersichtlich, dass sie ihr Ermessen pflichtwidrig ausgeübt hätte. 9.3 Erhöhung des Basisbetrags Nach Art. 4 Satz 1 SVKG wird der Basisbetrag um bis zu 50 Prozent erhöht, wenn der Wettbewerbsverstoss zwischen ein und fünf Jahren dauerte. Unter Berücksichtigung eines gewissen zulässigen Schematismus und des Verhältnismässigkeitsprinzips ist es nicht bundesrechtswidrig, den Basisbetrag um jeweils 10 Prozent pro angefangenes Jahr für die Dauer von einem bis fünf Jahren stufenweise zu erhöhen (vgl. Urteil 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 E. 12.3.4, nicht publ. in: BGE 139 I 72). Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, dass bei einem Wettbewerbsverstoss mit Dauercharakter von Anfang an über die jeweilige Zeitdauer im Wesentlichen die gleichen Wirkungen zuzusprechen seien, weshalb unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes bereits während der ersten fünf Jahre eine stufenweise Erhöhung um 0,8333 % je angefangenem Monat, seit dem das wettbewerbswidrige Verhalten durchgeführt wurde, vorzunehmen sei. Dies wird von den Beschwerdeführerinnen nicht bestritten. Bestritten wird indes die von der Vorinstanz vom 1. April 2004 bis mindestens 31. Dezember 2007 festgelegte Dauer. Sie vertreten die Auffassung, dass die Rabattgewährleistung im Jahre 2007 kein unzulässiges Verhalten mehr darstelle. Dass diese Auffassung unzutreffend ist, wurde bereits weiter oben festgehalten (siehe oben E. 6.3.4). Insofern dauerte das wettbewerbswidrige Verhalten vom 1. April 2004 bis zum 31. Dezember 2007, was eine Dauer von 45 Monaten ergibt. Dementsprechend hat die Vorinstanz nicht gegen Bundesrecht verstossen, wenn sie den Basisbetrag um 37,5 % (45 x 0,8333 = 37.4985) erhöht hat. 9.4 Mildernde Umstände Bei mildernden Umständen, insbesondere wenn das Unternehmen die Wettbewerbsbeschränkung nach dem ersten Eingreifen des Sekretariats der WEKO, spätestens aber vor der Eröffnung eines Verfahrens nach den Artikeln 26-30 KG beendet, wird nach Art. 6 Abs. 1 SVKG der Betrag nach den Artikeln 3 und 4 vermindert. Es ist zwar zutreffend, dass Art. 6 Abs. 1 Satz 1 SVKG nicht abschliessend ist. Allerdings müssen - wie der erste Satz selber nahelegt - die eigenen Massnahmen derart sein, dass die wettbewerbswidrigen Handlungen aus eigenem Antrieb eingestellt werden. In jedem Fall stellen die Argumente der Beschwerdeführerinnen (Erstmaligkeit einer Kosten-Preis-Schere, vermeintliche andere Praxis und Vertrauensgrundlage durch Wettbewerbsbehörden, geringfügiges Verschulden, kein schwerwiegender Missbrauchstatbestand, keine schwerwiegende Kosten-Preis-Schwere) keine mildernden Umstände dar. 9.5 Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips Schliesslich vertreten die Beschwerdeführerinnen die Auffassung, dass angesichts ihrer bei den mildernden Umständen vorgetragenen Argumente, der geringen Schwere des Normverstosses, des ausserordentlich geringen Verschuldens und des ersten Falles einer Kosten-Preis-Schere das Verhältnismässigkeitsprinzip krass verletzt würde. Dies trifft nicht zu: Wie bereits festgehalten, sind der Normverstoss und das Verschulden keineswegs gering. Nachdem die Beschwerdeführerinnen zudem bereits früh auf ihre mögliche problematische Verhaltensweise unter Hinweis auf die Praxis und Rechtsprechung aufmerksam gemacht wurden, kann auch keine Rede davon sein, dass bei ihnen eine Kosten-Preis-Schere überraschend diagnostiziert wurde. Insgesamt ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips vorliegt.
de
Art. 7 al. 1 et 2, art. 49a LCart; art. 7 CEDH; art. 2-6 OS LCart; art. 5 al. 2, art. 11 al. 3 let. a et b de l'ordonnance sur le contrôle des concentrations d'entreprises; condition et caractère abusif d'un effet de ciseau tarifaire; bases légales; critères et fixation de la sanction. Caractère abusif d'un effet de ciseau tarifaire ou "compression des marges" (consid. 5): conditions structurelles d'un effet de ciseau tarifaire (consid. 5.2); le comportement pertinent sur le plan concurrentiel est la marge insuffisante (consid. 5.3), qui doit se déterminer par une comparaison prix-coûts auprès de l'entreprise en position dominante (consid. 5.4); preuve d'un effet de ciseau tarifaire abusif (consid. 5.5); dimension temporelle de la comparaison prix-coûts (consid. 5.7). Application du droit: l'art. 7 al. 1 LCart est violé (consid. 6). Examen de bases légales alternatives (consid. 7). Eléments constitutifs de l'art. 49a al. 1 LCart et subsomption (consid. 8): compatibilité entre l'art. 7 CEDH et l'art. 7 al. 1 LCart (consid. 8.3); subsomption (consid. 8.5). Conséquence juridique de l'art. 49a al. 1 LCart (consid. 9): fixation (consid. 9.2) et augmentation du montant de base (consid. 9.3); circonstances atténuantes (consid. 9.4).
fr
administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-217%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,688
146 II 217
146 II 217 Sachverhalt ab Seite 218 A. A.a Die Swisscom-Gruppe ist im Bereich der Erbringung von Dienstleistungen für die Sprach- und Datenkommunikation tätig. Ihre Kerngeschäfte bilden die netzgebundene, die mobile und die Internetprotokollbasierte Kommunikation. Zusätzlich ist die Swisscom-Gruppe im Bereich Outsourcing von IT-Infrastruktur sowie im Management von Kommunikationsinfrastrukturen tätig. Die Swisscom-Gruppe erwirtschaftete in den Jahren 2005 bis 2007 einen jährlichen Gesamtumsatz in der Höhe von jeweils rund 9,6 Mrd. CHF. Die Swisscom-Gruppe ging aus einer auf den 1. Januar 1998 gemäss dem Telekommunikationsunternehmensgesetz vom 30. April 1997 (TUG; SR 784.11) durchgeführten Ausgliederung des Telekommunikationsbereichs der früheren PTT hervor. Die Swisscom AG wurde im Juli 1998 als spezialgesetzliche Aktiengesellschaft im Handelsregister eingetragen und am 5. Oktober 1998 an der Börse in Zürich kotiert; sie ist die Rechtsnachfolgerin des früheren staatlichen Monopolunternehmens im Telekommunikationsbereich. Gemäss Art. 6 Abs. 1 TUG steht der Eidgenossenschaft als Aktionärin auch weiterhin die Mehrheit am Gesellschaftskapital und an den Stimmrechten der Swisscom AG zu. Die Swisscom AG betrieb die Kerngeschäfte der netzbasierten Kommunikation, der mobilen Kommunikation und der Gesamtsysteme bis zum Jahr 2002 selbst. Im Jahr 2002 erfolgte eine Ausgliederung dieser Bereiche in 100%-ige Tochtergesellschaften. Dabei übernahm die Swisscom (Schweiz) AG unter dem Namen Swisscom Fixnet AG den Bereich der Festnetztelefonie, die Swisscom Mobile AG den Bereich der mobilen Kommunikation und die Swisscom Solutions AG den Bereich der Gesamtsysteme. Die Swisscom (Schweiz) AG wurde im Dezember 1997 unter dem Namen Swisscom Network Services Rechte AG gegründet. Im Jahr 2002 wurde die Gesellschaft in Swisscom Fixnet AG umfirmiert und ihr Gesellschaftszweck auf die Erbringung von Fernmelde- und Informatikdienstleistungen ausgerichtet. Ihre Geschäftstätigkeit war im Wesentlichen auf das Festnetz ausgerichtet. Im Rahmen der Fusion mit der Swisscom Mobile AG und der Swisscom Solutions AG im Jahr 2008 wurde die Gesellschaft in Swisscom (Schweiz) AG umfirmiert. A.b Im Jahr 1996 wurde von der PTT der Geschäftsbereich "Blue Window" lanciert. Dabei handelte es sich um ein Internetportal, über das Kunden eine Einwahl zum Ortstarif in das Internet vornehmen konnten. Im Jahr 1998 wurde dieser Geschäftsbereich in die Swisscom-Gruppe integriert. Im Juni 2000 wurde die Bluewin AG ("Bluewin") durch die Swisscom AG und ein Drittunternehmen gegründet. Dabei wurde der Geschäftsbereich mit dem Namen "Blue Window" als Kapitaleinlage durch Swisscom AG eingebracht. Auf den 1. Januar 2002 hin wurde die Beteiligung an der Bluewin AG von der Swisscom AG auf 100 % erhöht. Die Bluewin AG wurde ab diesem Zeitpunkt als Profitcenter der Swisscom (Schweiz) AG geführt. Am 18. März 2005 wurde die Bluewin AG durch Fusion in die Swisscom (Schweiz) AG eingebracht. Über das Internetportal der Bluewin AG wurden die Onlinegeschäfte der Swisscom abgewickelt. Gleichzeitig wurde das Portal als Nachrichtenplattform ausgestaltet. Nach der Auflösung der Gesellschaft wurde die Bezeichnung "Bluewin" als Markenname für das Internetgeschäft gegenüber Endkunden weitergeführt. B. Die Wettbewerbskommission (WEKO) erhielt - auch bereits im Rahmen von früheren Untersuchungen (siehe dazu Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2002/3 S. 440 ff.; RPW 2007/3 S. 410 ff.) - Hinweise von Internet Service Providern, wonach die Swisscom hohe Preise für ADSL-Vorleistungen verlangte, welche diesen im Vergleich zu den von Swisscom praktizierten Endkundenpreisen keine genügende Marge beliessen. Diese Internet Service Provider machten geltend, dass es sich bei der Preissetzung von Swisscom um eine sog. Kosten-Preis-Schere (sog. margin- oder price squeeze) handle. Gestützt auf diese Hinweise eröffnete das Sekretariat der WEKO (nachfolgend: Sekretariat) durch Publikation im Bundesblatt am 27. Dezember 2005 (BBl 2005 7521) eine Untersuchung im Einvernehmen mit dem Präsidenten der WEKO gemäss Art. 27 des Kartellgesetzes vom 6. Oktober 1995 (KG; SR 251) gegen die Swisscom AG und die Swisscom (Schweiz) AG. Untersucht wurde, ob sich die Preispolitik der Swisscom, wonach die Vorleistungsangebote im Vergleich zu den Endkundenpreisen so hoch seien, dass Internet Service Providern keine zureichende Gewinnmarge verbliebe (sog. Preis-Kosten-Schere), als einen Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung nach Artikel 7 KG darstellen könnte. C. Nach Gewährung des rechtlichen Gehörs (Art. 30 Abs. 2 KG) zum Antrag des Sekretariats erliess die WEKO am 19. Oktober 2009 eine Verfügung (Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2010/1 S. 116 ff.) mit folgendem Dispositiv: "1. Es wird festgestellt, dass die Swisscom (Schweiz) AG und die Swisscom AG im Wholesale-Markt für Breitbanddienste bis am 31. Dezember 2007 über eine marktbeherrschende Stellung im Sinne von Art. 4 Abs. 2 KG verfügten. 2. Es wird festgestellt, dass die Swisscom (Schweiz) AG und die Swisscom AG ihre marktbeherrschende Stellung gemäss Ziffer 1 im Sinne von Art. 7 KG bis am 31. Dezember 2007 missbrauchten, indem sie eine Preispolitik praktizierten, durch welche ein Missverhältnis zwischen den Vorleistungspreisen des Broadband Connectivity Service (BBCS) und den Endkundenpreisen begründet wurde. 3. Die Swisscom (Schweiz) AG und die Swisscom AG werden für das unter Ziffer 2 vorstehend beschriebene Verhalten zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung mit einem Betrag von 219'861'720 Franken belastet. 4. Die Verfahrenskosten von insgesamt 349'321.- Franken, (bestehend aus einer Gebühr von 346'631.- Franken und Auslagen von 2'690.- Franken), werden der Swisscom (Schweiz) AG und der Swisscom AG unter solidarischer Haftung auferlegt. 5. [Rechtsmittelbelehrung. Eröffnung und Mitteilung]." D. Swisscom AG und Swisscom (Schweiz) AG haben am 7. Dezember 2009 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben mit dem Begehren, die angefochtene Verfügung aufzuheben. E. Das Bundesverwaltungsgericht erliess am 14. September 2015 seinen Entscheid mit folgendem Dispositiv: "1. Die Beschwerde gegen die Verfügung der Wettbewerbskommission vom 19. Oktober 2009 in Sachen Preispolitik Swisscom ADSL (32-0198) wird teilweise gutgeheissen. 2. Ziff. 1 des Dispositivs der in Ziff. 1 genannten Verfügung wird aufgehoben. 3. Ziff. 2 des Dispositivs der in Ziff. 1 genannten Verfügung wird aufgehoben. 4. Ziff. 3 des Dispositivs der in Ziff. 1 genannten Verfügung wird abgeändert und wie folgt neu formuliert: "Die Swisscom AG und die Swisscom (Schweiz) AG werden zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung mit einem Betrag in der Höhe von 186'036'840.- CHF belastet. 5. Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen. 6. Von den Kosten des vorliegenden Verfahrens wird der Swisscom AG und der Swisscom (Schweiz) AG zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung ein Betrag in der Höhe von 42'500.- CHF auferlegt, welcher nach Rechtskraft dieses Urteils mit den geleisteten Kostenvorschüssen in der Höhe von insgesamt 50'000.- CHF verrechnet wird. Der Swisscom AG und der Swisscom (Schweiz) AG ist der Differenzbetrag in der Höhe von 7'500.- CHF innert 30 Tagen nach Rechtskraft des Urteils auf das von ihnen anzugebende Konto zu überweisen. 7. Der Swisscom AG und der Swisscom (Schweiz) AG werden für das Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht keine Parteientschädigung zugesprochen. (Zustellung)." F. Vor Bundesgericht beantragen Swisscom AG und Swisscom (Schweiz) AG: "zum Verfahren: 1. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu erteilen. in der Sache: 2. Die Dispositiv-Ziffern 1, 4, 5 und 6 des Urteils der Vorinstanz B-7633/2009 vom 14. September 2015 sowie die Dispositiv-Ziffern 3 und 4 der Verfügung der Wettbewerbskommission (WEKO) vom 19. Oktober 2009 in Sachen Preispolitik Swisscom ADSL (32-0198) seien aufzuheben. 3. Eventualiter: Die Dispositiv-Ziffern 4, 5 und 6 des Urteils der Vorinstanz B-7633/2009 vom 14. September 2015 sowie die Dispositiv-Ziffern 3 und 4 der Verfügung der Wettbewerbskommission (WEKO) vom 19. Oktober 2009 in Sachen Preispolitik Swisscom ADSL (32-0198) seien aufzuheben und a. die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 seien zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung mit einem vom Bundesgericht - unter Berücksichtigung der nachfolgenden Begründung (Rz 409 ff.) - festzulegenden Betrag zu belasten, der im Vergleich zum Betrag gemäss Dispositiv-Ziffer 4 des Urteils der Vorinstanz B-7633/2009 vom 14. September 2015 stark reduziert ist; und b. von den Kosten des Verfahrens vor der Vorinstanz sei den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 zu gleichen Teilen und unter solidarischer Haftung ein vom Bundesgericht festzulegender Betrag aufzuerlegen, der im Vergleich zur Höhe der Kosten gemäss Dispositiv-Ziffer 6 des Urteils der Vorinstanz B-7633/2009 vom 14. September 2015 stark reduziert ist, und die Differenz zum Vorschuss (CHF 50'000.00), den die Beschwerdeführerinnen 1 und 2 geleistet hatten, sei den Beschwerdeführerinnen 1 und 2 zu erstatten; und c. die Sache sei im Sinne der Erwägungen zum neuen Entscheid über die Kosten des Verfahrens vor der Wettbewerbskommission (WEKO) in Sachen Preispolitik Swisscom ADSL (32-0198) an die Wettbewerbskommission (WEKO) zurückzuweisen. 4. Subeventualiter: Die Ziffern 4, 5 und 6 des Dispositivs des Urteils der Vorinstanz B-7633/2009 vom 14. September 2015 seien aufzuheben, und die Sache sei zur neuen Beurteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. 5. [...]" Gerügt wird im Wesentlichen eine Verletzung von Bundesrecht und von Völkerrecht (Art. 7 EMRK). Die WEKO hat sich innert Frist am 10. Dezember 2015 vernehmen lassen, währenddem das Bundesverwaltungsgericht auf eine Vernehmlassung verzichtet hat. Mit Stellungnahme vom 23. Dezember 2015 haben sich die Beschwerdeführerinnen zur Vernehmlassung der WEKO geäussert. G. Das Gesuch um aufschiebende Wirkung hat der Präsident der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung am 8. Dezember 2015 abgewiesen. Das Bundesgericht weist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ab, soweit es darauf eintritt. Erwägungen Aus den Erwägungen: 2. Inhaltsübersicht Thema des vorliegenden Verfahrens bildet die Frage, ob die Beschwerdeführerinnen nach Art. 49a KG zu sanktionieren sind, weil sie mit ihrer Preispolitik im Bereich der ADSL-Dienste (Asymmetric Digital Subscriber Line) Fernmeldedienstanbietern, die - wie die Beschwerdeführerinnen - ebenfalls Breitbanddienstangebote an Endkunden bereitstellen wollen, keine zureichende Marge lassen. Den Beschwerdeführerinnen wird diesbezüglich ein missbräuchliches Verhalten in Form einer Kosten-Preis-Schere vorgeworfen. Zunächst wird deshalb das Verhalten der Beschwerdeführerinnen dargestellt (E. 3). Danach wird geprüft, inwiefern es sich dabei um ein missbräuchliches Verhalten im Sinne von Art. 7 Abs. 1 KG handelt (E. 4-6). Daran anschliessend wird die Frage diskutiert, ob die Kosten-Preis-Schere auch unter einen Tatbestand von Art. 7 Abs. 2 KG fällt (E. 7). In E. 8 wird der Sachverhalt unter den Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG subsumiert, und Art. 7 Abs. 1 KG mit Art. 7 EMRK abgeglichen. E. 9 handelt schliesslich von den Rechtsfolgen (Sanktionierung der Kosten-Preis-Schere). 3. Verhalten der Beschwerdeführerinnen 3.1 Den Beschwerdeführerinnen wird vorgeworfen, dass sie im Vergleich zu den Endkundenpreisen derart hohe Preise für die Vorleistungsangebote für ADSL-Dienste, also von Breitbandinternetdiensten, verlangen würden, dass anderen Fernmeldedienstanbietern, die ebenfalls Breitbanddienstangebote an Endkunden bereitstellen wollen (Internet Service Provider; ISP), keine zureichende Marge verbleibt. Zunächst soll deshalb das Verhalten der Beschwerdeführerinnen nachgezeichnet werden. 3.2 3.2.1 Die Begriffe "Breitband", "Breitbandanschluss", "Breitbanddienste", "Breitbanddienstleistungen", "Breitbandinternet", "Breitbandzugang" etc. beziehen sich auf einen besonderen elektronischen Zugang zum Internet mit entsprechend schnellen Nutzungskapazitäten, d.h. mit einer im Vergleich zum Telefonmodem oder ISDN-Modem viel höheren Datenübertragungsrate. Breitbandinternet lässt sich durch verschiedene Technologien realisieren. Eine davon bildet der digitale Teilnehmeranschluss (digital subscriber line; DSL), der als drahtgebundenes Breitband das vorhandene Telefonnetz mit seiner Doppelader-Metallleitung (auch als Kupferkabel bezeichnet) verwendet. Dabei werden durch einen sog. Splitter die vorhandenen Frequenzbänder aufgeteilt, wobei die niederen Frequenzbereiche für die Sprachtelefonie genutzt werden, während die höheren Frequenzbereiche dem Datentransfer zugeführt werden. DSL ermöglicht Endkunden einen Breitbandinternetzugang, der typischerweise durch, im Vergleich zu schmalbandigen Verbindungen, relativ hohe Datenübertragungsraten und eine zeitlich unbegrenzte Verfügbarkeit zu einem Pauschalpreis charakterisiert ist. ADSL (Asymmetric Digital Subscriber Line) ist eine DSL Variante, bei der die Download-Geschwindigkeit höher ist als die Upload-Geschwindigkeit. 3.2.2 ADSL-Dienstleistungen können von mehreren Fernmeldedienstanbietern (Internet Service Providern) angeboten werden. Diese müssen jedoch faktisch alle das Netzwerk des ehemaligen Monopolisten benutzen, um ihre Kunden erreichen und diese ans Internet anschliessen zu können. Damit andere Internet Service Provider ADSL-Dienstleistungen an Endkunden anbieten können, müssen die Beschwerdeführerinnen den Zugang zu ihrem vorhandenen Telefonnetz anderen Fernmeldedienstanbietern durch Breitbandprodukte zur Verfügung stellen: Die Beschwerdeführerinnen bieten drei Produkte an: Broadband Connectivity Service (nachfolgend: BBCS), schneller Bitstrom oder entbündelte Teilnehmeranschlussleitung (nachfolgend: TAL). Grundlage für das Angebot der beiden letzten Produkte bildet das Fernmeldegesetz vom 30. April 1997 (FMG; SR 784.10). Bei den beiden letzten Produkten haben die Fernmeldedienstanbieter zudem mehr oder weniger eigene Verbindungsnetze aufzubauen. Beim BBCS handelt es sich dagegen nicht um ein durch das Fernmelderecht des Bundes reguliertes, sondern um ein freiwilliges, privatrechtliches Angebot der Beschwerdeführerinnen gegenüber anderen Fernmeldedienstanbietern. Insofern unterstehen weder die Preise des Vorleistungsangebots von Swisscom (BBCS) noch die Endkundenpreise einer Regulierung durch das Fernmeldegesetz. Mit dem BBCS stellt die Swisscom-Gruppe einem anderen Fernmeldedienstanbieter ihre gesamte Netzstruktur zur Erbringung der Breitbanddienstleistungen zur Verfügung, d.h. die Swisscom-Gruppe erbringt sämtliche Übermittlungsleistungen im Anschluss- und Verbindungsnetz zwischen dem Hausanschluss des Endkunden und der Plattform eines anderen Fernmeldedienstanbieters, über welche dieser die eigenen Internet-, TV/Video- und VoIP-Telefonieanbindungen seiner Kunden abwickelt. Die anderen Fernmeldedienstanbieter haben keinen Einfluss auf die technische Ausgestaltung des Angebotes (z.B. bezüglich Upload/Download-Geschwindigkeiten), sondern sind lediglich Wiederverkäufer des Angebotes der Beschwerdeführerinnen. Insofern ist das genannte Bereitstellungsprodukt BBCS ein Breitbandprodukt der Beschwerdeführerinnen auf Grosshandelsstufe, das anderen Fernmeldedienstanbietern als Vorprodukt für deren Breitbandprodukte im Einzelhandelsgeschäft dient. 3.3 Das Grosshandelsprodukt BBCS wurde von der Swisscom-Gruppe zwischen den Jahren 2001 und 2008 in unterschiedlichen Konfigurationen an Bandbreiten anderen Fernmeldedienstanbietern angeboten. Die Swisscom-Gruppe offerierte ihr xDSL-Angebot ihren Endkunden ebenfalls in unterschiedlichen Konfigurationen an Bandbreiten, wobei unterschiedliche xDSL-Produkte gegenüber Endverbrauchern und Geschäftskunden angeboten wurden. Die Anforderungen des xDSL-Einzelhandelsmarkts geben die Konfiguration des Grosshandelsprodukts BBCS massgeblich vor. Ende 2006 wurde den Internetdienstanbietern von der Swisscom-Gruppe ein sog. Wachstumsrabatt für das Jahr 2007 angeboten, der zu einem Nachlass auf den Preis für das BBCS in Abhängigkeit davon führen sollte, in welchem Ausmass der jeweilige Internetdienstanbieter den Absatz seiner xDSL-Produkte auf der Einzelhandelsstufe steigern konnte. Aufgrund von dessen besonderer Ausgestaltung konnten nur sechs von zwanzig Internetdienstanbietern diesen Wachstumsrabatt in Anspruch nehmen, wobei die Swisscom-Gruppe mit ihrem Einzelhandelsgeschäft der grösste Nutzniesser dieser Massnahme war. Der Wachstumsrabatt wurde von der Swisscom-Gruppe daraufhin wieder abgeschafft. Auf den 1. Januar 2008 hin senkte die Swisscom-Gruppe bei den BBCS-Produkten auf Grosshandelsstufe die Access-Gebühr für einen BBCS-Anschluss jeweils um 10 % und die Connectivity-Gebühr für das Datenvolumen um 40 %. Damit lagen die Connectivity-Gebühren deutlich unter dem Preisniveau der Vorjahre. 4. Unzulässige Verhaltensweise nach Art. 7 KG 4.1 Nach Art. 7 Abs. 1 KG verhalten sich marktbeherrschende Unternehmen unzulässig, wenn sie durch Missbrauch ihrer Stellung auf dem Markt andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindern oder die Marktgegenseite benachteiligen. Das Kartellrecht verbietet eine marktbeherrschende Stellung nicht, und eine solche ist für sich allein auch nicht missbräuchlich, besteht doch der Sinn des Wettbewerbs gerade darin, durch Markterfolg und internes Wachstum eine dominierende Stellung zu erreichen (vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 101 mit zahlreichen Hinweisen). Marktbeherrschung wird allerdings dann problematisch, wenn - wie Art. 7 Abs. 1 KG festhält - als qualifizierendes Element eine unzulässige Verhaltensweise hinzutritt, weshalb das marktbeherrschende Unternehmen eine besondere Verantwortung für sein Marktverhalten trägt (vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 mit zahlreichen Hinweisen; siehe auch für die EU z.B. Urteil des EuGH vom 6. September 2017 C-413/14 P Intel gegen Kommission, Publikation in der amtlichen Sammlung vorgesehen, Randnr. 135 ["besondere Verantwortung"]). Solche Verhaltensweisen setzen einen Missbrauch voraus: Missbraucht wird danach die marktbeherrschende Stellung, welche es einem Unternehmen erlaubt, sich unabhängig von anderen Marktteilnehmern zu verhalten. Das missbräuchliche Verhalten richtet sich entweder gegen andere Unternehmen oder gegen die Marktgegenseite (d.h. Lieferanten oder Abnehmer des behindernden Unternehmens). Gestützt darauf unterscheidet Art. 7 Abs. 1 KG zwei Behinderungsformen: Durch den Missbrauch werden einerseits andere Unternehmen (i.d.R. aktuelle oder potentielle Konkurrenten; in einem ersten Schritt allerdings auch andere Marktteilnehmer [vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 101 mit weiteren Hinweisen]) in der Aufnahme (d.h. durch Errichtung von Marktzutrittsschranken) oder Ausübung des Wettbewerbs behindert (Behinderungsmissbrauch); unter den Begriff der Behinderung der Ausübung des Wettbewerbs lässt sich eine Vielzahl von Formen subsumieren: disziplinierende Behinderung, die marktliche Errungenschaften von Konkurrenten zu zerstören sucht, die preisliche Behinderung und die strategische Behinderung, die andere Wettbewerbsparameter als den Preis betrifft. Bei der Behinderung sowohl der Aufnahme als auch der Ausübung des Wettbewerbs spielt es keine Rolle, ob sich diese auf dem Markt des Marktbeherrschers oder auf einem vor- bzw. nachgelagerten Markt aktualisiert (vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 101 f. mit zahlreichen Hinweisen). Durch den Missbrauch wird sodann andererseits die Marktgegenseite (d.h. Lieferanten oder Abnehmer des behindernden Unternehmens) benachteiligt (Benachteiligungs- bzw. Ausbeutungsmissbrauch), indem dieser ausbeuterische Geschäftsbedingungen oder Preise aufgezwungen werden (vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 102 mit zahlreichen Hinweisen). Charakteristisch für die Kategorie des Ausbeutungsmissbrauchs ist das Streben des marktbeherrschenden Unternehmens nach ökonomischen Vorteilen durch eine Beeinträchtigung der Interessen von Handelspartnern und Verbrauchern unter Ausnutzung seiner marktbeherrschenden Stellung. Behinderungsmissbrauch umfasst dagegen sämtliche Massnahmen beherrschender Unternehmen ausserhalb eines fairen Leistungswettbewerbs, die sich unmittelbar gegen aktuelle und potentielle Wettbewerber (Konkurrenten und Handelspartner) richten und diese in ihren Handlungsmöglichkeiten auf dem beherrschten Markt oder benachbarten Märkten einschränken (zum Ganzen BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 102 mit zahlreichen Hinweisen). Gewisse Verhaltensweisen von marktbeherrschenden Unternehmen können zugleich behindernd und benachteiligend (ausbeutend) sein; insofern ist es grundsätzlich irrelevant, ob eine zu beurteilende Verhaltensweise den Begriffen Behinderungs- bzw. Ausbeutungsmissbrauch zugewiesen werden kann, welchen ohnehin nur heuristischer Wert zukommt. Massgebend ist aber allemal, dass die Missbräuchlichkeit (einschliesslich der Wettbewerbsschädigung) der strittigen Verhaltensweise aufgrund der Einzelfallanalyse festgestellt wird. 4.2 Verdeutlicht werden die Behinderung und Benachteiligung nach Art. 7 Abs. 1 KG durch einen Beispielkatalog in Art. 7 Abs. 2 KG. Ob die darin aufgeführten Verhaltensweisen missbräuchlich sind, ist allerdings im Zusammenhang mit Art. 7 Abs. 1 KG zu beurteilen. Mit anderen Worten ist im Einzelfall zu prüfen, ob eine Verhaltensweise nach Art. 7 Abs. 2 KG eine Behinderung bzw. Benachteiligung i.S. des Art. 7 Abs. 1 KG darstellt (vgl. BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 103 mit zahlreichen Hinweisen; MANI REINERT, Preisgestaltung, in: Schweizerisches und europäisches Wettbewerbsrecht [nachfolgend: Preisgestaltung], 2005, S. 91 ff. Rz. 4.110). Insofern indizieren die Tatbestände von Abs. 2 nicht per se eine unzulässige Verhaltensweise, weshalb anhand des dualen Prüfungsmusters zu eruieren ist, ob unzulässiges Verhalten vorliegt: In einem ersten Schritt sind die Wettbewerbsverfälschungen (d.h. Behinderung bzw. Benachteiligung von Marktteilnehmern) herauszuarbeiten und in einem zweiten Schritt mögliche Rechtfertigungsgründe ("legitimate business reasons") zu prüfen. Unzulässiges Verhalten liegt dann vor, wenn kein sachlicher Grund für die Benachteiligung bzw. Ausbeutung oder die Behinderung vorliegt. Solche Gründe liegen insbesondere dann vor, wenn sich das betreffende Unternehmen auf kaufmännische Grundsätze (z.B. Verlangen der Zahlungsfähigkeit des Vertragspartners) stützen kann (zu weiteren Gründen siehe BGE 139 I 72 E. 10.1.2 S. 103 f.). Massstab für die Frage, ob es sich um zulässige oder unzulässige Verhaltensweisen handelt, bildet einerseits der Institutionen- und andererseits der Individualschutz oder mit anderen Worten die Gewährleistung von wirksamem Wettbewerb (zum Ganzen BGE 139 I 72 E. 10.1.2 S. 104 mit zahlreichen Hinweisen). Sachliche Gründe zur Rechtfertigung eines Behinderungs- oder eines Ausbeutungsmissbrauchs müssen vom marktbeherrschenden Unternehmen hinreichend detailliert vorgetragen werden. Eine pauschale Aussage genügt nicht (BGE 139 I 72 E. 10.4.2 i.f. S. 109). 4.3 Für die Auslegung von Art. 7 KG kann auf die Literatur und Praxis zu Art. 102 der konsolidierten Fassung des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (unterzeichnet in Lissabon am 13. Dezember 2007, AEUV, ABl. C 115 vom 9. Mai 2008 S. 47) gegriffen werden, wie das Bundesgericht in BGE 139 I 72 (siehe auch BGE 143 II 297) bereits festgehalten hat: Da die unzulässigen Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen nach Art. 7 KG im Wesentlichen parallel zu Art. 102 AEUV geregelt sind, kann für die Auslegung und Praxis des Art. 7 KG ohne Weiteres auch die Auslegung und Praxis zu Art. 102 AEUV berücksichtigt werden (vgl. BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 89 mit zahlreichen Hinweisen). Liegen also gleiche Sachlagen vor, so kann primär davon ausgegangen werden, dass sie gleich beurteilt werden sollen (vgl. BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 89 f.). Davon geht implizit auch das Abkommen vom 17. Mai 2013 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Union über die Zusammenarbeit bei der Anwendung ihres Wettbewerbsrechts (SR 0.251.268.1) im dritten Erwägungsgrund aus, da "die Systeme der Schweiz und der [Europäischen] Union für die Durchsetzung des Wettbewerbsrechts auf denselben Grundsätzen beruhen und vergleichbare Vorschriften enthalten". 5. Kosten-Preis-Schere Den Beschwerdeführerinnen wird ein missbräuchliches Verhalten in Form einer Kosten-Preis-Schere vorgeworfen. Dies ist nachfolgend zu prüfen. 5.1 Als Kosten-Preis-Schere (Preis-Kosten-Schere; compression des marges; margin squeeze; price squeeze) wird in der Literatur und in der Rechtsprechung namentlich der EU-Gerichte eine besondere Form der missbräuchlichen Preispolitik bezeichnet. Dabei handelt es sich um eine Strategie, die dadurch gekennzeichnet ist, dass ein vertikal integriertes marktbeherrschendes Unternehmen die möglichen Gewinnmargen seiner Wettbewerber im nachgelagerten Markt so beschneidet oder ganz beseitigt, dass diese nicht mehr konkurrenzfähig sind, sondern letzten Endes aus dem Markt ausscheiden müssen und dadurch der Wettbewerb insgesamt im nachgelagerten Markt beeinträchtigt wird. Dabei kann das vertikal integrierte marktbeherrschende Unternehmen in zweifacher Weise auf die Gewinnmarge von Wettbewerbern auf dem nachgelagerten Markt einwirken. Es kann entweder hohe Vorleistungs- oder niedrige Preise für das Endprodukt setzen. Insofern geht vom marktbeherrschenden Unternehmen ein zweifacher Preisdruck auf die Margen der Wettbewerber aus (vgl. zum Ganzen Urteile des EuG vom 10. April 2008 T-271/03 Deutsche Telekom AG gegen Kommission [nachfolgend: EuG Deutsche Telekom], Slg. 2008 II-477 Randnr. 166 f.; vom 29. März 2012 T-336/07 Telefónica SA und Telefónica de España SA gegen Kommission [nachfolgend: EuG Telefonica], Randnr. 187; bestätigt durch Urteile des EuGH vom 14. Oktober 2010 C-280/08 P Deutsche Telekom AG gegen Kommission [nachfolgend: EuGH Deutsche Telekom], Slg. 2010 I-9555 Randnr. 167, 183, 197; vom 17. Februar 2011 C-52/09 TeliaSonera Sverige AB [nachfolgend: EuGH TeliaSonera], Slg. 2011 I-527 Randnr. 31 f., 42; implizit auch im Urteil vom 10. Juli 2014 C-295/12 P Telefónica SA und Telefónica de España SAU gegen Kommission [nachfolgend: EuGH Telefonica], Randnrn. 75, 96, 104; EVELYNE CLERC/PRANVERA KËLLEZI, in: Commentaire romand, Droit de la concurrence [nachfolgend: Commentaire romand],Martenet/Bovet/Tercier [Hrsg.],2. Aufl. 2013, N. 135 ff. zu Art. 7 Abs. 2 KG; JAN HENNING BERG, Missbrauch von Marktmacht durch Kosten-Preis-Scheren im europäischen und US-amerikanischen Kartellrecht, 2015, S. 26 ff.). 5.2 Damit eine Kosten-Preis-Schere überhaupt durchgeführt werden kann, müssen drei strukturelle Voraussetzungen (vertikale Integration, Abhängigkeit von der Vorleistung, marktbeherrschende Stellung) erfüllt sein (statt aller DANIEL PETZOLD, Die Kosten-Preis-Schere im EU-Kartellrecht, 2012, S. 23 ff.): 5.2.1 Ein Unternehmen muss entlang der Lieferkette vertikal integriert sein. Dies bedeutet, dass es auf zwei aufeinander folgenden getrennten Produktionsstufen tätig ist. Auf dem vorgelagerten Markt (sog. upstream market) bietet das vertikal integrierte Unternehmen eine Vorleistung an, die für die Erstellung einer Endleistung genutzt wird. Diese stellt das vertikal integrierte Unternehmen ebenfalls her und bietet sie auf dem nachgelagerten Markt (sog. downstream market) an. Damit konkurrieren die Abnehmer der Vorleistung mit den Herstellern der Vorleistung um Nachfrager für die Endleistung (vgl. z.B. PETZOLD, a.a.O., S. 23 f.; EILMANSBERGER/BIEN, in: Münchener Kommentar Europäisches und Deutsches Wettbewerbsrecht, Kartellrecht, Missbrauchs- und Fusionskontrolle, Bd. 1, Europäisches Wettbewerbsrecht, 2. Aufl. 2015, N. 546 zu Art. 102 AEUV). Mit der Liberalisierung ehemals monopolisierter Staatsbetriebe ist die vertikale Integration dieser Unternehmen vermehrt in den Fokus gelangt (drei Viertel aller Kosten-Preis-Fälle in der EU betreffen den Bereich der Telekommunikation: ILIAS TRIANTAFYLLAKIS, Die Kosten-Preis-Schere im europäischen und deutschen Kartellrecht, Höchstrichterliche Finanzrechtsprechung [HFR] 7/2014 S. 1). Es handeltsich aber bei der nun im Streit liegenden wettbewerbsrechtlich problematischen Sachlage keineswegs um ein neues Phänomen ( zu früheren Befunden : etwa Entscheidungen der Kommission der Europäischen Gemeinschaften vom 18. Juli 1988, Napier Brown/British Sugar, ABl. L 284 vom 19. Oktober 1988 S. 41 ff. und vom 29. Oktober 1975, National Coal Board, National Smokeless Fuels Limited, National Carbonizing Company Limited, ABl. L 35 vom 10. Februar 1976 S. 6 ff.; ERNST-JOACHIM MESTMÄCKER, Der verwaltete Wettbewerb, 1984, S. 186; WALTER R. SCHLUEP, Probleme des kartellprivatrechtlichen Behinderungsverbots im Vertikalkonzern, in: Festgabe zum 80. Geburtstag von Fritz Marbach, Wettbewerbspolitik in der Schweiz, 1972, S. 103 ff.). 5.2.2 Das vertikal integrierte Unternehmen muss ferner eine Vorleistung anbieten, auf die die Wettbewerber im nachgelagerten Markt bei der Erstellung der Endleistung angewiesen sind. Nur so gelingt es ihm, für eine erfolgreiche Kosten-Preis-Schere die Gewinne der Wettbewerber zu steuern (z.B. PETZOLD, a.a.O., S. 40 f.; EILMANSBERGER/BIEN, a.a.O., N. 540 zu Art. 102 AEUV). Der Fokus liegt in neuerer Zeit - wie hier - auf dem Zugang zu Netzwerken der Kommunikationswirtschaft (vgl. z.B. KLING/THOMAS, Kartellrecht, 2. Aufl. 2016, § 6 N. 160 i.f.; MESTMÄCKER/SCHWEITZER, Europäisches Wettbewerbsrecht, 3. Aufl. 2014, § 19 N 24; die oben erwähnten Urteile des EuG und EuGH: EuG Deutsche Telekom ; EuG Telefonica ; EuGH Deutsche Telekom ; EuGH TeliaSonera ; EuGH Telefonica ). Denn die Vor- und Endleistungsmärkte werden oft von alteingesessenen Telekommunikationsanbietern dominiert, die regelmässig den Zugang zu wesentlichen Einrichtungen oder Vorleistungen (i.d.R. nicht duplizierbare Netze) kontrollieren (z.B. ANDREAS FUCHS, in: Wettbewerbsrecht, Bd. I EU, 6. Aufl. 2019, N. 375 zu Art. 102 AEUV). 5.2.3 Schliesslich muss das vertikal integrierte Unternehmen eine marktbeherrschende Stellung innehaben. Wegen der engen vertikalen Verbundenheit der beiden Märkte genügt es aber, wenn das vertikal integrierte Unternehmen nur auf dem vorgelagerten Markt marktbeherrschend ist (vgl. FUCHS, a.a.O., N. 379 zu Art. 102 AEUV; EILMANSBERGER/BIEN, N. 546 zu Art. 102 AEUV; PETZOLD, a.a.O., S. 33; Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 89). Eine marktbeherrschende Stellung des vertikal integrierten Unternehmens auf dem nachgelagerten Markt ist zwar nicht notwendig (z.B. SCHRÖTER/BARTL, in: Europäisches Wettbewerbsrecht, Schröter/Jakob/Klotz/Mederer [Hrsg.],2. Aufl. 2014, N. 309 zu Art. 102 AEUV [S. 923]; Urteil EuG Telefonica, Randnr. 146; Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 89). Trotzdem wird das vertikal integrierte Unternehmen über eine gewisse dominante Stellung auf dem nachgelagerten Markt verfügen müssen, ansonsten es auf diesem keinen bestimmenden Einfluss auf die Preise der Endprodukte nehmen kann (vgl. etwa FUCHS, a.a.O., N. 379 i.f. zu Art. 102 AEUV; PETZOLD, a.a.O., S. 33; a.A. KATRIN HENK-MERTEN, Die Kosten-Preis-Schere im Kartellrecht, 2004, S. 27). 5.3 Das wettbewerbsrelevante Verhalten ist die Kosten-Preis-Schere selbst oder mit anderen Worten die unzureichende Preisspanne derjenigen, die mit dem marktbeherrschenden Unternehmen auf der Endkundenebene in Wettbewerb stehen (vgl. BERG, a.a.O., S. 30, 32, 39, 114, 124 f.; PETZOLD, a.a.O., S. 41, 45 f.; FUCHS, a.a.O., N. 380 zu Art. 102 AEUV; EILMANSBERGER/BIEN, a.a.O., N. 541 zu Art. 102 AEUV; HENNING LEUPOLD, Kosten-Preis-Schere als Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung, Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht [EuZW] 2011 S. 339 ff., 346;Urteil EuGH TeliaSonera, Randnrn. 31, 34). Eine Kosten-Preis-Schere stellt deshalb auch dann ein missbräuchliches Verhalten i.S.v. Art. 7 KG dar, wenn weder die Grosshandels- noch die Endkundenpreise des marktbeherrschenden Unternehmens für sich genommen missbräuchlich sind (vgl. Urteil EuGH TeliaSonera, Randnrn. 34, 98; Urteil EuGH Deutsche Telekom, Randnr. 183; Urteil EuG Telefonica, Randnr. 187; LEUPOLD, a.a.O., S. 346.). Insofern geht die diesbezügliche Argumentation der Beschwerdeführerinnen an der Sache vorbei. 5.4 Ob eine unzureichende Gewinnspanne der Wettbewerber des marktbeherrschenden Unternehmens vorliegt, ist nach Rechtsprechung und Literatur mit einem Kosten-Preis-Vergleich beim marktbeherrschenden Unternehmen selbst zu eruieren. In der Sache stellt dies eine Anwendung (verkürzte: BERG, a.a.O., S. 135 ff., 138 ff., 184) des as efficient competitor-Tests (Synonym: equally efficient competitor-Test) dar (vgl. dazu Urteile EuGH TeliaSonera, Randnr. 41 ff.; EuGH Deutsche Telekom, Randnr. 196 ff.; PETER BEHRENS, Europäisches Marktöffnungs- und Wettbewerbsrecht, 2017, Rz. 1184[zum Test als solchen Rz. 1124 ff.];AMSTUTZ/CARRON, in: Basler Kommentar, Kartellgesetz[nachfolgend: BSK KG], Amstutz/Reinert[Hrsg.], 2010, N. 450 zu Art. 7 KG; zu anderen Standards, um Verhaltensweisen in wettbewerbliche und leistungsfremde zu unterteilen, z.B. WOLFGANG WURMNEST, Marktmacht und Verdrängungsmissbrauch, 2. Aufl. 2012, S. 343 ff.). Die Vorinstanz hat deshalb zu Recht diesen Test angewendet. Nur ausnahmsweise sind die Preis- und Kostendaten der tatsächlichen Wettbewerber heranzuziehen (vgl. Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 45 f.). 5.5 Der Nachweis einer missbräuchlichen Kosten-Preis-Schere ist grundsätzlich in folgenden zwei Fällen erbracht (knapp Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 32; ausführlich BERG, a.a.O., S. 124 ff.): 5.5.1 Erstens: Ein Marktmachtmissbrauch liegt dann vor, wenn der Vorleistungspreis für die Wettbewerber über dem Marktpreis des marktbeherrschenden Unternehmens auf dem Endkundenmarkt liegt. Oder mit anderen Worten : Sind die vom Marktbeherrscher verlangten Vorleistungspreise höher als die von ihm im nachgelagerten Markt für das Endprodukt geforderten Preise (= negative Preisdifferenz), folgt schon daraus, dass ein ebenso effizienter Konkurrent im nachgelagerten Markt nicht wettbewerbsfähig sein kann, wenn er die dazugehörige Vorleistung in Anspruch nimmt. Insofern bedarf es keiner genauen Ermittlung der Kosten für das Endprodukt auf dem nachgelagerten Markt (vgl. dazu etwa PER RUMMEL, Rechtssicherheit bei der Anwendung des equally efficient competitor-Tests [nachfolgend:Rechtssicherheit], 2015, S. 134;FUCHS, a.a.O., N. 377 zu Art. 102 AEUV; MESTMÄCKER/SCHWEITZER, a.a.O., § 19 Rz. 27). Formal lautet dies: Preis [vorgelagert] > Preis [nachgelagert] 5.5.2 Zweitens erscheint das Verhalten missbräuchlich, wenn die Marge zwischen Vorleistungspreis für Wettbewerber und Marktpreis des marktbeherrschenden Unternehmens nicht ausreicht, um die produktspezifischen Kosten des Wettbewerbers zu decken. Oder mit anderen Worten : Wenn der Preis der Vorleistung geringer ist als der Preis im nachgelagerten Markt (= positive Preisdifferenz), ist die Ermittlung der produktspezifischen Kosten des Marktbeherrschers im nachgelagerten Markt relevant. Eine Kosten-Preis-Schere, die geeignet ist, ebenso effiziente Wettbewerber zu verdrängen, liegt dann vor, wenn die Summe aus Vorleistungspreis und produktspezifischen Kosten im nachgelagerten Markt gleich hoch oder höher ist als der im nachgelagerten Markt verlangte (Endkunden-)Preis (vgl. dazu etwa RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 134; FUCHS, a.a.O., N. 377 zu Art. 102 AEUV; MESTMÄCKER/SCHWEITZER, a.a.O., § 19 Rz. 28). Formal lautet dies: Preis [vorgelagert] + Kosten [nachgelagert] > Preis [nachgelagert] 5.5.3 Zusammenfassend ist festzuhalten, dass eine Kosten-Preis-Schere dann gegeben ist, wenn (vgl. BERG, a.a.O., S. 125): Preis [nachgelagert] - Preis [vorgelagert] < Kosten [nachgelagert] oder Preis [nachgelagert] - Preis [vorgelagert] - Kosten [nachgelagert] < 0 5.6 Die praktische Anwendung des as efficient competitor-Tests auf konkrete Sachverhalte besteht in einem Kosten-Preis-Vergleich (i.S. einer Kostendeckungsanalyse). Dabei ist auf die tatsächlichen Kosten und die tatsächlich praktizierte Preisgestaltung des marktbeherrschenden Unternehmens abzustellen. Für die Berechnung der Kosten gibt es unterschiedliche Kostenarten (z.B. DAVID ROTH, Der "ebenso effiziente Wettbewerber", Kosten-Preis-Vergleiche im Kartellrecht am Beispiel des Behinderungsmissbrauchs, 2017, S. 32 ff., 177 ff.; RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 66 ff.; AMSTUTZ/CARRON, BSK KG, a.a.O., N. 351 ff., 355 ff. zu Art. 7 KG; PETZOLD, a.a.O., S. 120 ff.). Die von der Europäischen Kommission in ihren Erläuterungen vom 5. Dezember 2008 zu ihren Prioritäten bei der Anwendung von Artikel 82 des EG-Vertrags auf Fälle von Behinderungsmissbrauch durch marktbeherrschende Unternehmen (nachfolgend: Prioritätenmitteilung; ABl. C 45 vom 24. Februar 2009 S. 7 ff.) vorgeschlagene folgende Kostenart wird in der Literatur überwiegend begrüsst und in der Rechtsprechung der EU-Gerichte auch verwendet (vgl. statt aller FUCHS, a.a.O., N. 211 zu Art. 102 AEUV; BERG, a.a.O., S. 173; Urteil EuG Telefonica, Randnr. 94 ff., 236 ff.). Der Berechnung (Prioritätenmitteilung, a.a.O., Rz. 26 mit Fn. 2) sollen einerseits die produktspezifischen durchschnittlichen vermeidbaren Kosten (average avoidable cost, AAC) und andererseits die langfristigen durchschnittlichen Zusatzkosten (long-run average incremental cost, LRAIC) des marktbeherrschenden Unternehmens zugrunde gelegt werden. Die AAC entsprechen dem pro Einheit berechneten Durchschnitt der Kosten, die ein Unternehmen hätte vermeiden können, wenn es auf die Produktion einer bestimmten zusätzlichen Menge verzichtet hätte. Die LRAIC entsprechen dem pro Einheit berechneten Durchschnitt aller variablen und fixen Kosten, die einem Unternehmen gerade wegen der Tätigkeit im konkret betroffenen Markt zusätzlich zu seinen sonstigen Kosten entstehen. Die Kostenart wird nicht bestritten, weshalb nicht näher darauf einzugehen ist. 5.7 Entscheidend ist sodann auch die zeitliche Dimension. Die Profitabilität des Unternehmens wird anhand der betriebswirtschaftlich üblichen historischen Kosten des marktbeherrschenden Unternehmens ermittelt, die sich aus dessen Buchhaltung ergeben. Danach wird das Verhalten des Unternehmens in einzelnen Perioden analysiert (vgl. etwa ROTH, a.a.O., S. 313 ff.; RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 90 ff.). Die Dauer dieser Perioden bestimmt sich nach den Realitäten am Markt (vgl. PER RUMMEL, Der Betrachtungszeitraum im equally efficient competitor-Test - Eine Analyse aus Anlass des Bahnstrombeschlusses der Kommission, Neue Zeitschrift für Kartellrecht[NZKart] 2014 [nachfolgend: NZKart 2014], S. 355, 357;ROTH, a.a.O., S. 316). Mit der Kurzzeitbetrachtung soll beantwortet werden, ob ein ebenso effizienter Wettbewerber in den einzelnen Perioden kostendeckend mit den Preisen des marktbeherrschenden Unternehmens konkurrieren könnte (vgl. z.B. RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 354 ff., S. 356; ROTH, a.a.O., S. 313, 317 f.). Insofern ist es Unternehmen nicht erlaubt, eine unrentable Preissetzung aus einem Zeitabschnitt durch eine rentable Preissetzung in einem anderen Zeitabschnitt auszugleichen und so das missbräuchliche Verhalten zu vertuschen (vgl. RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., z.B. S. 90, 92 f.; Urteil des EuGH vom 2. April 2009 C-202/07 P France Télécom SA [nachfolgend: EuGH France Télécom], Slg. 2009-2369 Randnr. 81; Urteil des EuG vom 30. Januar 2007 T-340/03 France Télécom SA gegen Kommission, Slg. 2007-107 [nachfolgend: EuG France Télécom], Randnr. 152). Die Analyse erfolgt zudem aus einer ex post Perspektive (vgl. RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 96; ROTH, a.a.O., S. 323 ff.). Eine ex ante Analyse würde lediglich die Missbräuchlichkeit der Unternehmensstrategie gestützt auf Prognosen beurteilen, was indes keine Aussage über die tatsächlichen Wirkungen des mutmasslich missbräuchlichen Verhaltens erlaubt (vgl. z.B. MESTMÄCKER/SCHWEITZER, a.a.O., § 19 Rz. 29; RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 357), die der as efficient competitor-Test aber gerade einfordert. Die Ertragswertmethode, welche den Cashflow eines Unternehmens untersucht, auf Prognosedaten beruht und im Vergleich zu den historischen Kosten auf einem Gesamtzeitraum beruht (vgl. RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 93, 94), ist - wie die Literatur und auch die Rechtsprechung unmissverständlich klar machen - ungeeignet: "Da die Ertragswertmethode die Verrechnung anfänglicher Verluste mit künftigen Gewinnen zulässt, besteht [...] die Gefahr, dass die Ergebnisse dieser Methode entweder tatsächlich auf unangemessenen Prognosen des marktbeherrschenden Unternehmens in Bezug auf seine angestrebten zukünftigen Gewinne beruhen, die zu einem fehlerhaften Ergebnis führen können, oder langfristige Gewinne einschliessen, die auf eine Verstärkung der Marktmacht des marktbeherrschenden Unternehmens zurückzuführen sind" (Urteil EuG Telefonica, Randnrn. 218, 213; siehe auch RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 98, 99; RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 356; ROTH, a.a.O., S. 316, 319 f.). Die Ertragswertanalyse ist deshalb nicht weiter zu verfolgen. 5.8 Während bei der Ertragswertanalyse Investitionskosten und anfängliche Verluste rechnerisch umfasst sind, trifft dies bei der historischen Methode nicht zu (vgl. ROTH, a.a.O., S. 317; Urteil EuG Telefonica, Randnr. 212 ff.). Allerdings sind auch bei dieser nachträglich die markteintrittsbedingten Anfangsinvestitionen, die ein neu am Markt tätiges Unternehmen erst nach und nach mit einer steigenden Anzahl von Kundenbeziehungen und den daraus gezogenen Einnahmen amortisiert, zu berücksichtigen (BERG, a.a.O., S. 146; siehe auch Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 110 i.f.; PRIES, Kampfpreismissbrauch im ökonomisierten EG-Kartellrecht, 2009, S. 59 ff.) - einerseits mit der periodischen Abschreibungsmethode, andererseits mit der Barwertmethode (BERG, a.a.O., S. 146). Dabei ist allerdings zu beachten, dass damit die Gesamtdauer des möglichen wettbewerbsmissbräuchlichen Verhaltens beeinflusst werden kann und damit die relevanten Kosten verfälscht werden können (z.B. ROTH, a.a.O., S. 314; BERG, a.a.O., S. 145 f.). Vor allem ist aber in Rechnung zu stellen, dass das auf dem vorgelagerten Markt agierende marktbeherrschende Unternehmen durch seine Preisstrategie seine Machtstellung im nachgelagerten Zielmarkt ausdehnen und dort die Marktstruktur zum eigenen Vorteil und zulasten anderer Marktteilnehmer verändern kann (zur leveraging-Theorie BERG, a.a.O., S. 122 f.). Insofern ist notwendig, zum Schutz der vom marktbeherrschenden Unternehmen abhängigen Abnehmer (d.h. Konkurrenten auf dem Endproduktemarkt) solche Anfangsinvestitionen nicht zu lange zuzulassen. Es ist so früh wie möglich einzugreifen, um zu verhindern, dass sich auf dem nachgelagerten Markt eine verzerrte Struktur bildet und verfestigt (vgl. Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 108 i.f.). 5.9 Rechtfertigung des Verhaltens ist aufgrund sachlicher Gründe, worunter beispielsweise kaufmännische Gründe fallen, zulässig, auch wenn im Gegensatz zu Art. 5 KG, Art. 7 KG keine ausdrückliche textliche Regelung kennt. Sachliche Gründe sind objektive Gründe (BGE 129 II 497 E. 6.5.4 S. 540). Dies bedeutet, dass es sich beim Verhalten des marktbeherrschenden Unternehmens um ein solches handeln muss, das sich als fairer Leistungswettbewerb beschreiben lässt (vgl. z.B. OLIVER BRAND, in: Frankfurter Kommentar zum Kartellrecht, Bd. III, Jaeger/Pohlmann/Schroeder [Hrsg.], Lfg. 75 ff., 2011, N. 164 zu Art. 102 AEUV; FRIEDRICH WENZEL BULST, in: Kartellrecht, Kommentar, Europäisches Kartellrecht, Bd. 2, 12. Aufl. 2014, N. 137 zu Art. 102 AEUV). Insofern lassen sich leistungsfremde Mittel nicht als sachliche Gründe anführen, ansonsten die Anstrengungen des Kartellgesetzes, wettbewerbliches Verhalten zu schützen, unterlaufen würden. Abgesehen davon, müssen die sachlichen Gründe objektiv vorliegen. Notwendig ist ein Verhalten nur dann, wenn sich der bezweckte Erfolg nicht auch auf anderem, weniger wettbewerbsfeindlichem Weg erzielen lässt (vgl. BULST, a.a.O., N. 137 zu Art. 102 AEUV; BRAND, a.a.O., N. 165 zu Art. 102 AEUV). Unabhängig davon, ob im Rahmen von Art. 7 KG Effizienzgründe geltend gemacht und berücksichtigt werden können (bejahend, soweit sie Verbrauchern zukommen, Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 76), gilt auch im Rahmen von Art. 7 KG, dass durch möglicherweise rechtfertigendes Verhalten wirksamer Wettbewerb nicht beseitigt werden darf (vgl. BERG, a.a.O., S. 160 f.; PETZOLD, a.a.O., S. 115 m.H.). 6. Rechtsanwendung 6.1 Die Beschwerdeführerin ist vertikal integriert. Sie ist Verkäuferin des ADSL-Vorleistungsangebots BBCS und gleichzeitig als Internet Service Provider im nachgelagerten Markt tätig. Mit dem auf dem Anschlussnetz beruhenden BBCS verfügt sie über eine Vorleistung, auf die die anderen Internetanbieter notwendigerweise angewiesen sind, um Breitband-Internet an Endkunden anbieten zu können. Unbestritten ist auch, dass sie als alleinige Anbieterin des ADSL-Vorleistungsangebots BBCS auf dem Vorleistungsmarkt eine marktbeherrschende Stellung innehat. Insofern sind die strukturellen Voraussetzungen einer Kosten-Preis-Schere erfüllt. Strittig ist, ob eine solche vorliegt. 6.2 6.2.1 Die WEKO hat aufgrund der gesamten Kosten und Einnahmen der Beschwerdeführerinnen zwischen Januar 2003 bis Dezember 2006 pro Kunde festgehalten, dass die Kosten über den Einnahmen gelegen hätten und die Marge negativ geblieben sei, somit aufgrund der von diesen praktizierten Preise DSL-Breitbandinternet in den letzten Jahren nicht profitabel habe angeboten werden können, weshalb bis Ende 2007 eine Kosten-Preis-Schere bestanden habe. Das Bundesverwaltungsgericht ist gestützt auf die historische Methode zum gleichen Schluss gekommen: Aufgrund der massgeblichen und insoweit unstrittigen Wirtschaftlichkeitsberechnung ergebe sich ohne Weiteres, dass das Einzelhandelsgeschäft der Beschwerdeführerin in den Jahren 2001 bis 2007 über einen Zeitraum von sieben Jahren ausnahmslos zu meist ganz erheblichen jährlichen Verlusten geführt habe. Es stehe daher fest, dass das Einzelhandelsgeschäft mit Breitbandprodukten der Swisscom-Gruppe zu den von ihr für die BBCS-Produkte angesetzten Grosshandelspreisen während dieses Zeitraums nicht profitabel habe betrieben werden können. Insofern lag auch aus Sicht der Vorinstanz eine Kosten-Preis-Schere vor. 6.2.2 Formal lässt sich die Situation wie folgt ausdrücken: Preis [vorgelagert] + Kosten [nachgelagert] > Preis [nachgelagert] was sich auf die oben dargestellte Grundformel (E. 5.5.3) zurückführen lässt: Preis [nachgelagert] - Preis [vorgelagert] - Kosten [nachgelagert] < 0 6.2.3 Eine unterschiedliche Beurteilung der Wirtschaftlichkeit des Einzelhandelsgeschäfts zwischen den Beschwerdeführerinnen und den Vorinstanzen ergab sich im Wesentlichen daraus, dass die Beschwerdeführerinnen und die Vorinstanzen differierende Auffassungen über die Berücksichtigung von Abschreibungen von Akquisitionskosten, deren Amortisationsdauer, der Wachstumsrabatte im Jahr 2007 sowie der Quersubventionierung durch Bündelangebote hatten. Beide Vorinstanzen setzten sich damit auseinander. Anpassungen an die Wirtschaftlichkeitsberechnung resultierten daraus nicht. 6.3 Gestützt auf die von der WEKO erhobenen und auch vor der Vorinstanz unbestritten gebliebenen Daten ist die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen, dass eine Kosten-Preis-Schere vorliegt. Die Beschwerdeführerinnen wiederholen vor Bundesgericht im Wesentlichen die nämlichen Argumente wie vor der Vorinstanz: 6.3.1 Vorab ist darauf hinzuweisen, dass - wie bereits oben erwähnt - für das Vorliegen einer Kosten-Preis-Schere weder die Preise noch die Kosten auf dem Endkundenmarkt allein massgebend sind. Entscheidend ist die Marge (E. 5.3). Daher spielt es auch keine Rolle, dass nach Aussage der Beschwerdeführerinnen der Endkundenmarkt nicht strukturell dauerhaft defizitär gewesen ist. 6.3.2 Die Beschwerdeführerinnen fordern sodann in grundsätzlicher Hinsicht implizit die Anwendung der Ertragswertmethode und damit gleichzeitig eine Ausdehnung des Analysezeitraums : So würde die Vorinstanz in willkürlicher Weise den Sachverhalt nur auf die Jahre 2001-2007 beschränken. Es sei zwingend notwendig, dass neben den verlustreichen Jahren auch die ertragsreichen (2008-2012, allenfalls 2014) zu berücksichtigen seien. Ab dem Jahre 2008 hätten die Beschwerdeführerinnen nachhaltige Gewinne erzielt, sie seien damit nur in den Anfangsjahren defizitär gewesen. Es sei eine betriebswirtschaftliche "Binsenwahrheit", dass neu lancierte Produkte in den ersten Jahren verlustbringend und erst nach einer gewissen Zeit erfolgreich seien. Der Hinweis der Vorinstanz auf den spanischen Telekommunikationsmarkt sei nicht zielführend, da in der Schweiz andere Verhältnisse bestünden. Die Vorinstanz hat sich für ihren Entscheid auf die historischen Kosten der Beschwerdeführerinnen, die sich aus deren Buchhaltung ergeben (so ausdrücklich Urteil EuG France Telecom, Randnr. 134), gestützt - zu Recht. Nur damit gelingt es zu beurteilen, ob ein ebenso effizienter Wettbewerber in den einzelnen buchhalterisch ausgewiesenen Perioden kostendeckend mit den Preisen des marktbeherrschenden Unternehmens konkurrieren könnte. Da bei der Ertragswertmethode die Verrechnung anfänglicher Verluste mit künftigen Gewinnen zulässig ist, sind marktbeherrschende Unternehmen gegenüber ihren Konkurrenten auf dem Endproduktemarkt vielfach im Vorteil. Dies haben auch die bisherige Rechtsprechung und Literatur so erkannt (z.B. Urteil EuG Telefonica, Randnr. 218; ROTH, a.a.O., S. 317 f.; RUMMEL, Rechtssicherheit, a.a.O., S. 95, 98 ff.), wenn sie darauf hingewiesen haben, dass mit der Ertragswertmethode die Gefahr besteht, dass die Ergebnisse dieser Methode entweder tatsächlich auf unangemessenen Prognosen des marktbeherrschenden Unternehmens in Bezug auf seine angestrebten zukünftigen Gewinne beruhen, die zu einem fehlerhaften Ergebnis führen können, oder langfristige Gewinne einschliessen, die auf eine Verstärkung der Marktmacht des marktbeherrschenden Unternehmens zurückzuführen sind. Ein positiver Kapitalwert kann demzufolge nicht als Beleg dafür verstanden werden, dass kein wettbewerbswidriger Preisdruck ausgeübt wurde (vgl. Urteil EuG Telefonica, Randnr. 218). Gegen eine Anwendung der Ertragswertmethode spricht auch, dass diese nicht die tatsächlichen Kosten der missbräuchlichen Verhaltensweise abbildet, sondern lediglich die Entwicklung des Kapitalwerts berücksichtigt (vgl. RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 356; ähnlich bereits die WEKO). Sie beruht auf Prognosedaten, welche auf eine Absicht hindeuten, aber nicht die missbräuchliche Wirkung manifestieren (vgl. ROTH, a.a.O., S. 317 f.). Die Beschwerdeführerinnen bringen nichts vor, was diesen Befund widerlegen könnte. Auch die Vorinstanz hat aufgrund der erwähnten Probleme keine Veranlassung gesehen, eine Kostenanalyse anhand der Ertragswertmethode vorzunehmen. Die Beschwerdeführerinnen bringen nun aufgrund der diesbezüglichen vorinstanzlichen Ausführungen, welche an das Urteil EuG Telefonica anknüpfen, Argumente vor, warum der hiesige Markt anders geartet sei als der spanische Telekommunikationsmarkt. Ist aber die Ertragswertmethode ungeeignet, um eine den Leistungswettbewerb berücksichtigende adäquate Kostenanalyse vorzunehmen, ist es müssig, darauf basierende Argumente zu behandeln. Liegen der Kostenanalyse also zu Recht die historischen Kosten zugrunde, so ist eine periodenweise Untersuchung vorzunehmen, welche sich an den Realitäten am Markt zu orientieren hat (RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 355, 357; ROTH, a.a.O., S. 316). Bei deren Bestimmung wird in aller Regel auf die Vertragslaufzeit abgestellt (RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 355, 357 ROTH, a.a.O., S. 316). Mit ihren Endkunden haben die Beschwerdeführerinnen einen jährlichen Vertrag abgeschlossen. Insofern ist mit der Vorinstanz zu Recht von jährlichen Perioden auszugehen. Mit der Kostenanalyse nach Perioden wird das Verhalten des Unternehmens in den einzelnen Perioden analysiert. Ist in einer Periode der nachgelagerte Preis minus der vorgelagerte Preis kleiner oder gleich den nachgelagerten Kosten, liegt in dieser Periode eine Kosten-Preis-Schere vor. Vorbehalten bleibt die Rechtfertigung des Verhaltens des marktbeherrschenden Unternehmens. Angesichts der unbestritten gebliebenen Daten liegt deshalb in den Jahren 2001-2007 eine Kosten-Preis-Schere vor. Ab 2008 beruht das Verhalten der Beschwerdeführerin auf effizienter Leistung, es liegt also keine Kosten-Preis-Schere vor (siehe E. 5.5). Deshalb sind die ab diesem Zeitraum erwirtschafteten Gewinne für die Rentabilitätsrechnung nicht zu berücksichtigen. 6.3.3 Die Beschwerdeführerinnen beantragen ferner, dass die Akquisitionskosten (Initialkosten) zu berücksichtigen und auf mehrere Jahre zu verteilen seien, da sie über einen grösseren Zeitraum Nutzen brächten. Dass die Gewinnschwelle sich nach hinten verlagert habe, erfolge wegen der hohen Initialkosten bzw. Akquisitionskosten, welche Neukunden zu Beginn verursachen, und wegen des starken Neukundenwachstums. Vor allem letzterer Umstand sei dafür verantwortlich, dass die Gewinnschwelle nicht bereits früher erreicht worden sei. Sodann sei nicht die Verweildauer von drei Jahren, welche die Vorinstanz gestützt auf den Entscheid der EU-Kommission im Fall Telefonica getroffen habe, massgebend, sondern ob und wann der Kunde tatsächlich gewechselt habe. Vor den Vorinstanzen hätten die Beschwerdeführerinnen darauf hingewiesen, dass nur ein geringer Kundenverlust (sog. Churnrate von 9 %) absehbar gewesen sei, was einer durchschnittlichen Verweildauer von rund 10 Jahren entspreche. Die Vorinstanz hat als Eventualbegründung gestützt auf den bisher einzigen, die Argumente des Entscheids der Europäischen Kommission vom 16. Juli 2003 Wanadoo Interactive (COMP/38.233 - Wanadoo Interactive) rezipierenden Kommissionsentscheid Telefonica festgehalten, dass eine angemessene Periode für eine Abschreibung der Akquisitionskosten drei Jahre sei. Wie bereits ausgeführt (E. 5.8), sind die Anfangsinvestitionskosten in Rechnung zu stellen. Die Möglichkeit, diese Kosten zu berücksichtigen, bildet quasi einen Rechtfertigungsgrund des margenbeschneidenden Verhaltens der Beschwerdeführerinnen. Da sich die Berücksichtigung direkt auf die Kostenanalyse auswirkt, erfolgt sie im Rahmen des equally efficient competitor-Tests. Die Dauer für eine Abschreibung ist kurz zu halten und es ist so früh wie möglich einzugreifen, um zu verhindern, dass sich auf dem nachgelagerten Markt eine verzerrte Struktur bildet und gar verfestigt, wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat: Denn marktbeherrschende Unternehmen können - wie im vorliegenden Fall - aufgrund ihrer Preisstrategie ihre Machtstellung auf den nachgelagerten Markt ausdehnen und damit dort die Marktstruktur zum eigenen Vorteil und zulasten anderer Marktteilnehmer verändern. Die Möglichkeit einer Abschreibung der Akquisitionskosten auf der Einzelhandelsstufe führt nämlich - wie die Vorinstanz zu Recht festgehalten hat - zu einer Verstärkung der Zwangswirkung einer Kosten-Preis-Schere. Je länger die Anfangsinvestitionskosten berücksichtigt werden können, desto mehr gleicht sich ein solches Vorgehen zudem der unerwünschten und ungeeigneten Ertragswertmethode an und desto länger werden Konkurrenten potentiell verdrängt oder nicht zum Markt zugelassen. Dabei verdanken die marktbeherrschenden Unternehmen ihren Vorteil auf dem nachgelagerten Markt nur ihrer vertikalen Integration und der Unentbehrlichkeit der Vorleistung. Im vorliegenden Fall ist zudem zu berücksichtigen, dass die Wettbewerbsstruktur beider aufeinander folgender getrennter Produktionsmärkte "noch immer stark von der ehemaligen Monopolstruktur bestimmt" wird (vgl. Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 109). Gerade auch die besondere Verantwortung, welche marktbeherrschenden Unternehmen zukommt, den verbleibenden Wettbewerb auf dem Markt zu schützen (BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 101, mit zahlreichen Hinweisen; Urteil EuGH France Telecom, Randnr. 105; RUMMEL, NZKart 2014, a.a.O., S. 356), erheischt, dass die Dauer für eine Abschreibung kurz bemessen wird. Denn Kartellrecht soll sicherstellen, dass ebenso effiziente Wettbewerber wie das marktbeherrschende Unternehmen auf dem Endkundenmarkt in den Wettbewerb treten können (vgl. Urteil EuG Telefonica, Randnr. 204). Das zweckmässige Vorgehen beim Umgang mit Investitionskosten ist indes nicht abstrakt, sondern einzelfallweise festzulegen (vgl. ROTH, a.a.O., S. 316), wobei - wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat - u.a. Vertragslaufzeiten der Kundenverträge oder Regulierungsvorgaben zu berücksichtigen sind. Angesichts dieser aufgeführten Kriterien hat die Vorinstanz im vorliegenden Fall nicht bundesrechtswidrig gehandelt, wenn sie die von den Beschwerdeführerinnen geforderte Berücksichtigungsdauer von mehreren Jahren nicht akzeptiert hat. Daneben sprechen im vorliegenden Fall die bereits vor der Vorinstanz geäusserten Aspekte, wie die Möglichkeit des kurzfristigen Wechsels zu einem Konkurrenzprodukt, oder die Gewährung von Gratismonaten, auch nicht für eine lange Berücksichtigungsdauer der Kosten für Anfangsinvestitionen. 6.3.4 Schliesslich machen die Beschwerdeführerinnen geltend, dass die Vorinstanz unzulässigerweise einen Nachlass im Rahmen der Wirtschaftlichkeitsrechnung des Einzelhandelsgeschäfts für das Geschäftsjahr 2007, der Bluewin aufgrund eines sogenannten Wachstumsrabatts für die Geschäftserfolge bei der Vermarktung der BBCS-Produkte im Dezember 2007 durch eine interne Verrechnung gutgeschrieben worden sei, nicht berücksichtigte. Die Gewährung des Rabatts war zwar - wie die Vorinstanz und die Beschwerdeführerinnen übereinstimmend ausführen - so ausgestaltet, dass theoretisch alle Internetdienstanbieter in einer gewissen Art und Weise profitieren konnten. Angesichts der besonderen Ausgestaltung handelt es sich - wie die Vorinstanz überzeugend dargelegt hat - nicht um einen einfachen Mengenrabatt, weil der tatsächlich erzielte Nachlass nicht von der tatsächlich abgenommenen Mehr- oder Mindermenge, sondern vom Verhältnis der tatsächlich abgenommenen Mehr- oder Mindermenge zum Wachstum des Gesamtmarkts abhängig war. Dies war für die sonstigen Internetdienstanbieter im Voraus nicht absehbar und auch nicht vom Umfang ihrer tatsächlich vorgenommenen zusätzlichen Anstrengungen zur Geschäftsausdehnung abhängig. Diese konnten ihre Preisstrategien zur Steigerung ihres Umsatzes daher nur sehr eingeschränkt auf eventuell zu erwartende Nachlässe aus dem Wachstumsrabatt abstützen. Umgekehrt war es dagegen für die Beschwerdeführerinnen sehr wohl absehbar, dass das Umsatzwachstum aufgrund ihrer Strategie und ihrer marktbeherrschenden Stellung zu einem mindestens 10%igen Rabatt führen würde. Zudem erlaubten die sehr hohen Gewinne auf Grosshandelsstufe eine riskantere Strategie auf der Endproduktestufe, weshalb die Beschwerdeführerinnen am meisten von den Rabatten profitieren konnten. In der Folge blieben die Wachtstumsrabatte bei 70 % der anderen Internetdienstanbieter unter dem Wachstum des Gesamtmarktes, weshalb diese nur minimal von den Rabatten profitieren konnten, während die Beschwerdeführerinnen den vollen Rabatt ausschöpfen konnten. Wie die Vorinstanz überzeugend dargelegt hat, war dieses Resultat offensichtlich absehbar, weshalb davon auszugehen ist, dass der wahre Grund für die Gewährung des Wachstumsrabatts darin lag, die verlustreiche Endprodukteebene verschleiert querzufinanzieren und sie buchhalterisch auszugleichen, um damit die Preisspanne zu minimieren und allenfalls so einer Kosten-Preis-Schere zu entgehen. Dies ist umso eher nachvollziehbar, als die Beschwerdeführerinnen den Rabatt nach einem Jahr einstellten. Insofern hat die Vorinstanz zu Recht die im Dezember 2007 von den Beschwerdeführerinnen vorgenommene Verrechnung des Nachlasses nicht berücksichtigt. Selbst wenn die Rabatte berücksichtigt würden, ist damit - wie die Vorinstanzen zutreffend festgehalten haben - eine Kosten-Preis-Schere nicht ausgeschlossen. Eine solche liegt erstens dann vor, wenn der Vorleistungspreis für die Wettbewerber über dem Marktpreis des marktbeherrschenden Unternehmens auf dem Endkundenmarkt liegt oder die Marge zwischen Vorleistungspreis für Wettbewerber und Marktpreis des marktbeherrschenden Unternehmens nicht ausreicht, um die produktspezifischen Kosten des Wettbewerbers zu decken (siehe oben E. 5.5). Die Beschwerdeführerinnen führen vor Bundesgericht mit keinem Wort aus, inwiefern die beiden Konstellationen nicht zutreffen würden. 6.3.5 Die Beschwerdeführerinnen machen sodann eine sachliche Rechtfertigung für ihr Verhalten geltend und beziehen sich dabei auf kaufmännische Gründe. Aus kaufmännischer Sicht sei es unbedenklich, das Geschäft so weiterzuführen und es während sechs bis sieben Jahren rote Zahlen schreiben zu lassen, da "Gewissheit [bestehe], dass die Gewinnschwelle nachhaltig erreicht [werde], sobalddas Kundenwachstum abflach[e]." Die von den Beschwerdeführerinnen geforderte Rechtfertigung ihres Verhaltens ist zum einen bereits beim equally efficient competitor-Test zu ihren Gunsten berücksichtigt worden - allerdings nicht in dem Ausmass wie sie es sich erwünscht hatten (oben E. 6.3.3). Eine doppelte Berücksichtigung ist nicht opportun. Zum anderen ist das zu rechtfertigende Verhalten die Kosten-Preis-Schere selbst (PETZOLD, a.a.O., S. 114), also das Verhalten, das eine Verbindung zwischen den Preisen der vor- und nachgelagerten Produkte und damit zwischen zwei Marktebenen schafft. 6.3.6 Zusammenfassend ergibt sich: Die strukturellen Voraussetzungen einer Kosten-Preis-Schere (Marktbeherrschung, vertikale Integration und Unentbehrlichkeit der Vorleistung) sind gegeben und die Beschwerdeführerinnen erfüllen den Tatbestand der Kosten-Preis-Schere : Die Vorinstanz hat sich zu Recht auf die historischen Daten und dabei auf Perioden von einem Jahr gestützt. Danach liegt in den Jahren 2001-2007 eine Kosten-Preis-Schere vor. Eine Abschreibung der Initialkosten ist zu berücksichtigen - allerdings nur kurz. Dabei hat die Vorinstanz im vorliegenden Fall nicht bundesrechtswidrig entschieden, wenn sie die von den Beschwerdeführerinnen geforderte lange Berücksichtigung nicht akzeptiert hat. Sie hat sodann zu Recht die tatsächlich gewählten Rabatte für die Rentabilitätsberechnung ausgeschlossen. Die von den Beschwerdeführerinnen geltend gemachten Rechtfertigungsgründe sind bereits beim equally efficient competitor-Test berücksichtigt worden. Weitere sind nicht erkennbar. Insofern bilden die Beschwerdeführerinnen ein marktbeherrschendes vertikal integriertes Unternehmen, das seine Marktmacht mit einer nicht rechtfertigbaren Kosten-Preis-Schere missbräuchlich ausgenutzt hat. Eine wettbewerbsbeschränkende Auswirkung der Kosten-Preis-Schere liegt ebenfalls vor, da sich diese auf der vorgelagerten Marktstufe auf ein unentbehrliches Einsatzgut bezieht (vgl. Urteile EuGH TeliaSonera, Randnr. 70; EuGH Deutsche Telekom, Randnrn. 234 f., 255; BERG, a.a.O., S. 153). Art. 7 Abs. 1 KG ist damit erfüllt. 7. Alternative gesetzliche Grundlage der Kosten-Preis-Schere? 7.1 Das dargestellte missbräuchliche Verhalten der Beschwerdeführerinnen ist im Tatbestand von Art. 7 Abs. 1 KG abgebildet. Allerdings ist die rechtliche Zuordnung der Kosten-Preis-Schere sowohl in der EU als auch in der Schweiz insgesamt noch nicht gefestigt. Zudem ist unbestritten, dass Handlungen, welche eine Kosten-Preis-Schere darstellen können, neben der Margenbeschneidung der Kosten-Preis-Schere auch die in Art. 7 Abs. 2 KG speziell hervorgehobenen Tatbestände erfüllen können (für die EU vgl. z.B. FUCHS, a.a.O., N. 382 zu Art. 102 AEUV). Angesichts dessen ist zu prüfen, ob die Kosten-Preis-Schere auch unter einen Tatbestand von Art. 7 Abs. 2 KG fällt. 7.2 Die EU-Gerichte haben die Kosten-Preis-Schere nunmehr als eine eigenständige Fallgruppe des Behinderungsmissbrauchs (FUCHS, a.a.O., N. 383 zu Art. 102 AEUV; BERG, a.a.O., S. 188) innerhalb des Regelbeispiels des Art. 102 Abs. 2 lit. a AEUV (bzw. zuvor des identischen Art. 82 Abs. 2 lit. a EG) anerkannt (vgl. ausdrücklich Urteil EuGH TeliaSonera, Randnr. 25 [zuvor bereits im Fall Deutsche Telekom implizit und über die Anerkennung des Kommissionsentscheids; EuGH Deutsche Telekom, Randnr. 182];LEUPOLD, a.a.O., S. 346 linke Spalte; KLING/THOMAS, a.a.O., § 6 N. 161; BRAND, a.a.O., N. 333 zu Art. 102 AEUV). In der Literatur werden allerdings wegen unzähliger Berührungspunkte zu anderen Fällen des Behinderungsmissbrauchs auch andere Zuweisungen vertreten (dazu die Hinweise bei FUCHS, a.a.O., N. 374, 382 zu Art. 102 AEUV; BERG, a.a.O., S. 165 ff., PETZOLD, a.a.O., S. 117 ff.). Auch in der Schweiz finden sich angesichts unzähliger Berührungspunkte zu den in Art. 7 Abs. 2 KG aufgeführten Beispielen verschiedene Auffassungen: Diskriminierung nach Art. 7 Abs. 2 lit. b KG (z.B. CLERC/KËLLEZI, a.a.O., N. 135 ff. i.V.m. 86 ff. zu Art. 7 Abs. 2 KG; WEBER/VOLZ, Fachhandbuch Wettbewerbsrecht, 2013, Rz. 2.651); Einschränkung der Erzeugung, des Absatzes oder der technischen Entwicklung nach Art. 7 Abs. 2 lit. e KG (AMSTUTZ/CARRON, a.a.O., N. 452 zu Art. 7 KG); Geschäftsverweigerung nach Art. 7 Abs. 2 lit. a KG (RAMIN SILVAN GOHARI, Verweigerung von Geschäftsbeziehungen, 2017, S. 147). Zudem wird auch die Auffassung vertreten, dass die Generalklausel nach Art. 7 Abs. 1 KG die korrekte gesetzliche Grundlage darstelle (STÄUBLE/SCHRANER, in: KG, Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen, Kommentar, Zäch/Arnet/Baldi/Kiener/Schaller/Schraner/Spühler [Hrsg.], 2018, N. 180 zu Art. 7 KG; wohl auch ROTH, a.a.O., S. 388). 7.3 Die Vorinstanz hat sich der EU-Rechtsprechung angeschlossen und die Kosten-Preis-Schere als eigenständige Fallgruppe bezeichnet. Gesetzliche Grundlage bildet Art. 7 Abs. 1 KG. Entscheidend sei der zweidimensionale (vertikale und horizontale) Preisdruck von Seiten des vertikal integrierten marktbeherrschenden Unternehmens, während bei den in Art. 7 Abs. 2 KG aufgezählten Beispielen lediglich ein eindimensionaler Preisdruck herrsche. Wie die Vorinstanz zu Recht erkannt hat, vermögen die Tatbestände von Art. 7 Abs. 2 KG den zweidimensionalen (vertikalen und horizontalen) Preisdruck von Seiten des vertikal integrierten marktbeherrschenden Unternehmens nicht adäquat zu erfassen (siehe neben den von der Vorinstanz aufgeführten Autoren auch BRAND, a.a.O., N. 333 ff. zu Art. 102 AEUV). Bei der Kosten-Preis-Schere handelt es sich sodann um einen zweistufigen Behinderungsmissbrauch, bei den anderen, in Art. 7 Abs. 2 KG geregelten Behinderungsmissbräuchen lediglich um einen einstufigen (vgl. BERG, a.a.O., S. 183). Der Missbrauch besteht nicht allein in einer bestimmten Preis- oder Geschäftspolitik auf einem bestimmten Markt, sondern zum einen darin, dass das marktbeherrschende Unternehmen durch seine Preisstrategie seine Machtstellung im nachgelagerten Zielmarkt ausdehnen sowie dort die Marktstruktur zum eigenen Vorteil und zulasten anderer Marktteilnehmer verändern kann (sog. leveraging-Verstösse[BERG, a.a.O., S. 122 f., 183]), zum anderen darin, dass das marktbeherrschende Unternehmen seine vertikale Integration und damit verbundenen Vorteile der Möglichkeit zur Quersubvention dazu ausnutzt, Wettbewerb auszuschalten (vgl. BRAND, a.a.O., N. 335 zu Art. 102 AEUV). Insofern weist der Tatbestand der Kosten-Preis-Schere - wie die Vorinstanz zu Recht hervorgehoben hat - einen eigenständigen Unrechtsgehalt auf. Entscheidend ist eine verknüpfte Marktanalyse, welche sowohl den vorgelagerten als auch den nachgelagerten Markt in einen gemeinsamen Blick nimmt. Die Kosten-Preis-Schere ist deshalb als eigenständige Form eines missbräuchlichen Verhaltens durch ein marktbeherrschendes Unternehmen gemäss Art. 7 Abs. 1 KG zu qualifizieren. Wie dargelegt, erfüllt das Verhalten der Beschwerdeführerinnen die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 KG. Was sodann die konkreten Preise der Vorleistung betrifft, so sind diese im Lichte der konkreten Kosten-Preis-Schere ebenfalls unangemessen im Sinne von Art. 7 Abs. 2 lit. c KG, was hier allerdings nicht weiter vertieft werden muss. 8. Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG und Subsumtion Zu prüfen ist, ob das Verhalten der Beschwerdeführerinnen einer Sanktion unterliegt. 8.1 Nach Art. 49a Abs. 1 KG wird ein Unternehmen, das sich u.a. nach Artikel 7 unzulässig verhält, mit einem Betrag bis zu 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes belastet. Der Betrag bemisst sich dabei nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen Verhaltens. Der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch erzielt hat, ist angemessen zu berücksichtigen. Die Massnahme nach Art. 49a KG verfügt über einen strafrechtsähnlichen Charakter; Art. 7 EMRK (nulla poena sine lege) ist daher grundsätzlich anwendbar (vgl. BGE 144 II 194 E. 5.1 S. 201; BGE 143 II 297 E. 9.1 S. 337). Die Beschwerdeführerinnen vertreten die Auffassung, dass Art. 7 Abs. 1 KG zu unbestimmt für eine Sanktionierung sei. 8.2 Anforderungen nach Art. 7 EMRK Nach Art. 7 EMRK und Art. 15 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember 1966 (UNO-Pakt II; SR 0.103.2) darf niemand wegen einer Handlung oder Unterlassung verurteilt werden, die zur Zeit ihrer Begehung nach innerstaatlichem oder internationalem Recht nicht strafbar war ("Nulla poena sine lege" [Art. 1 StGB]; vgl. auch Art. 5 Abs. 1 BV). Die Straftat muss im Gesetz klar umrissen sein (vgl. BGE 144 II 297 E. 9.3 S. 338), so dass der Gesetzesadressat sein Verhalten danach richten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem nach den Umständen unterschiedlichen Grad an Gewissheit vorhersehen kann. So ist etwa der Grundsatz verletzt, wenn jemand wegen eines Verhaltens strafrechtlich verfolgt wird, das im Gesetz überhaupt nicht als strafbar bezeichnet wird, wenn das Gericht ein Verhalten unter eine Strafnorm subsumiert, unter welche es auch bei weitestgehender Auslegung der Bestimmung nach den massgebenden Grundsätzen nicht subsumiert werden kann, oder wenn jemand in Anwendung einer Strafbestimmung verfolgt wird, die rechtlich keinen Bestand hat. Art. 7 EMRK und Art. 15 UNO-Pakt II enthalten neben dem Rückwirkungsverbot vor allem ein Bestimmtheits- und Klarheitsgebot für gesetzliche Straftatbestände. Nur ein hinreichend klar und bestimmt formuliertes Gesetz darf einen Straftatbestand bilden und eine Strafe androhen. Allerdings bedürfen auch Strafgesetze der Auslegung, und die beiden genannten Vorschriften - wie auch Art. 1 StGB und Art. 5 Abs. 1 BV - enthalten kein Verbot der schrittweise erfolgenden Klärung der Vorschriften durch richterliche Auslegung. Es ist gerade die Aufgabe der Gerichte, verbleibende Auslegungszweifel zu beheben. Seit jeher behandelt der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte das geschriebene Gesetzesrecht und die richterliche Rechtsanwendung als Einheit. Ohnehin betont er in nahezu jeder Entscheidung, dass kein Gesetzestext absolute Klarheit vermitteln könne und dass mehr oder weniger offene Formulierungen notwendig seien, um eine übermässige Starrheit des Gesetzes zu vermeiden und das Recht den gesellschaftlichen Entwicklungen anpassen zu können (vgl. JOACHIM RENZIKOWSKI, in: Internationaler Kommentar zur Europäischen Menschenrechtskonvention, Pabel/Schmahl [Hrsg.], 21. Lieferung 2017, N. 53 zu Art. 7 EMRK; WILLIAM A. SCHABAS, The European Convention on Human Rights, 2017, S. 336, 338 f.). Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und der Vorhersehbarkeit der im Einzelfall erforderlichen Entscheidung, von den Normadressaten, von der Schwere des Eingriffs in Verfassungsrechte und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (zum Ganzen BGE 144 II 297 E. 9.3 S. 338 f.; BGE 139 I 72 E. 8.2.1 S. 85 ff. mit umfassenden Hinweisen). So können etwa technische oder relativ unbestimmte Begriffe, die im Allgemeinen zu unbestimmt sein mögen, als Bestandteile von Straftatbeständen im Wirtschafts- und Steuerstrafrecht noch die Bestimmtheitserfordernisse erfüllen (vgl. BGE 139 I 72 E. 8.2.1 S. 86 mit zahlreichen Hinweisen). 8.3 Abgleich zwischen Art. 7 EMRK und Art. 7 Abs. 1 KG Zu prüfen bleibt, ob Art. 7 Abs. 1 KG den Anforderungen des Grundsatzes "keine Strafe ohne Gesetz" (Art. 7 EMRK und Art. 5 Abs. 1 BV i.V.m. Art. 1 StGB) genügt. 8.3.1 Ob ein Verhalten wettbewerbskonform oder wettbewerbswidrig ist, kann in aller Regel nur einzelfallweise eruiert werden (vgl. BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 88 mit Hinweisen; siehe schon Botschaft vom 23. November 1994 zu einem Bundesgesetz über Kartelle und andere Wettbewerbsbeschränkungen [Kartellgesetz, KG] [nachfolgend: Botschaft KG I], BBl 1995 I 468, 519). Die Problemstellungen sind vielfältig und die Sachverhalte komplex. Angesichts dieses Umstands müssen im Kartellrecht wie auch im Straf- und Wirtschaftsstrafrecht offene Normen verwendet werden. Allerdings schadet das nicht: Hier wie dort ist eine Auslegung der Norm und sind Konkretisierungen der Gerichte und der Behörden zulässig (siehe die Beispiele in BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 88). 8.3.2 Nach Art. 7 Abs. 1 KG verhalten sich marktbeherrschende Unternehmen unzulässig, wenn sie durch den Missbrauch ihrer Stellung auf dem Markt andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindern oder die Marktgegenseite benachteiligen. Als solche Verhaltensweisen fallen nach Art. 7 Abs. 2 KG insbesondere die in den lit. a bis f aufgeführten in Betracht. 8.3.3 Ausgangspunkt jeder Überprüfung von Verhaltensweisen marktbeherrschender Unternehmen bildet Art. 7 Abs. 1 KG (BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 87 f.; M. REINERT, Preisgestaltung, a.a.O., S. 91 ff. Rz. 4.110). Ein Sachverhalt, der eine unzulässige Verhaltensweise eines marktbeherrschenden Unternehmens sein könnte, ist nach Art. 7 Abs. 1 KG zu beurteilen. Dabei ist zu prüfen, ob die Unternehmen mit ihrem Verhalten, das in einem Missbrauch ihrer marktbeherrschenden Stellung besteht, andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindern oder die Marktgegenseite benachteiligen (M. REINERT, Preisgestaltung, a.a.O., S. 91 ff. Rz. 4.110). Dies gilt selbst für Fälle nach Art. 7 Abs. 2 KG, denn dieser führt nur beispielhaft Verhaltensweisen auf, welche in Betracht fallen können. Die Kriterien von Art. 7 Abs. 1 KG sind in den in Art. 7 Abs. 2 KG aufgeführten Verhaltensweisen nicht enthalten, weshalb diese nicht per se eine unzulässige Verhaltensweise indizieren (BGE 139 I 72 E. 10.1.1 S. 103 mit zahlreichen Hinweisen). Für die Frage, ob ein Sachverhalt unter Art. 7 KG fällt, ist somit die Kombination von missbräuchlichem Verhalten und dessen Wirkung relevant und nicht die Aufzählung in einem Verhaltenskanon. Angesichts dessen verhalten sich Art. 7 Abs. 1 und Abs. 2 KG auch nicht wie Allgemeines zu Speziellem, sondern Art. 7 Abs. 2 KG erfüllt eine Hilfsfunktion für Art. 7 Abs. 1 KG. 8.3.4 Die Beantwortung der Frage, wann eine Verhaltensweise im Einzelfall missbräuchlich im Sinne von Art. 7 Abs. 1 KG ist, ist nicht einfach, da die meisten Verhaltensweisen doppelgesichtig sind (vgl. M. REINERT, a.a.O., S. 91 ff. Rz. 4.111; Botschaft KG I, BBl 1995 I 519). Nicht anders verhält es sich auch im vorliegenden Fall mit der Preisstrategie der Beschwerdeführerinnen. Im vorliegenden Fall kommen dem Rechtsanwender bzw. den Beschwerdeführerinnen allerdings zum einen die in Art. 7 Abs. 2 KG aufgeführten möglichen missbräuchlichen Verhaltensweisen, zum anderen die bisherige Fallpraxis und die Literatur zusätzlich zu Hilfe: Art. 7 Abs. 2 KG enthält u.a. Verhaltensweisen preisbezogener Behinderungsmissbräuche. Zur Abklärung, ob der strittige Sachverhalt tatsächlich eine missbräuchliche Verhaltensweise darstellt, mit welcher andere Unternehmen in der Aufnahme oder Ausübung des Wettbewerbs behindert werden, wird mit einem Kosten-Preis-Vergleich operiert, der in aller Regel auf dem seit längerer Zeit bekannten as efficient competitor-Test basiert. Da die Kriterien für die Beantwortung der Frage, ob das Verhalten missbräuchlich ist, allerdings nicht in Art. 7 Abs. 2 KG enthalten sind, sondern in Art. 7 Abs. 1 KG, muss der Kosten-Preis-Vergleich logischerweise ein Instrument sein, das seine Grundlage in Art. 7 Abs. 1 KG hat. Ist der Vergleich aber ein Instrument, das seine Grundlage in Art. 7 Abs. 1 KG hat, können damit grundsätzlich - mit allfälligen Anpassungen - auch andere, nicht in Art. 7 Abs. 2 KG aufgeführte preisbezogene Verhaltensweisen auf ihre Missbräuchlichkeit analysiert werden. Zusätzlich wird Art. 7 Abs. 1 KG im Hinblick auf Kosten-Preis-Scheren dadurch konkretisiert, dass - worauf bereits hingewiesen wurde (E. 7.1 und 7.3 in fine) - Kosten-Preis-Scheren Elemente aufweisen, die auch Elemente der in Art. 7 Abs. 2 KG aufgeführten Verhaltensweisen sind (vgl. z.B. AMSTUTZ/CARRON, a.a.O., N. 376 zu Art. 7 KG). Auch hier lässt sich aus den bereits genannten Gründen folgern, dass diese ebenfalls in der Missbrauchsanalyse nach Art. 7 Abs. 1 KG berücksichtigt werden müssen. Insofern gewinnt Art. 7 Abs. 1 KG in Bezug auf Kosten-Preis-Scheren dadurch bereits Klarheit. Verfestigt wird diese Klarheit im vorliegenden Fall zunächst durch die juristische (EU-rechtliche: zur Zulässigkeit der Übernahme oben E. 4.3) Praxis: 1979 im Entscheid National Carbonising und 1984 im Entscheid Napier Brown/British Sugar hat die Europäische Kommission eine Kosten-Preis-Schere konstatiert und diese als unzulässige Verhaltensweise deklariert. Bereits damals war die ungenügende Marge das Argument für eine unzulässige Verhaltensweise (vgl. ABl. L 35 vom 10. Februar 1976 S. 6 ff.; ABl. L 284 vom 19. Oktober 1988 S. 41 ff., Rz. 66). Abgesehen davon bildet der US-amerikanische Entscheid Alcoa 1945 den historischen Ausgangspunkt für die europäische Regulierung der Kosten-Preis-Schere (BERG, a.a.O., S. 52 ff.). 2003 hat die Kommission in der Sache Deutsche Telekom (vgl. ABl. L 263 vom 14. Oktober 2003 S. 9 ff.) ebenfalls auf eine Kosten-Preis-Schere Bezug genommen. Im Jahre 1998 hat sie sodann in der Mitteilung über die Anwendung der Wettbewerbsregeln auf Zugangsvereinbarungen im Telekommunikationsbereich (ABl. C 265 vom 22. August 1998 S. 2 ff.) in Rz. 117 ff. auf die Problematik des doppelten Preisdrucks hingewiesen und dabei ausdrücklich die beiden oben erwähnten Entscheide Napier Brown/British Sugar und National Carbonising referiert. Parallel dazu hat die juristische Literatur die Problematik der Kosten-Preis-Schere behandelt: SCHLUEP 1972 (a.a.O) und MESTMÄCKER 1984 (a.a.O.). Nach der Liberalisierung der ehemals monopolisierten Staatsbetriebe nach 1990 haben die juristischen Publikationen in Europa rasant zugenommen (siehe die Hinweise bei HENK-MERTEN, a.a.O., passim; PETZOLD, a.a.O., passim; siehe auch SCHWALBE/ZIMMER, Kartellrecht und Ökonomie, 2. Aufl. 2011, S. 475 ff.; JÖRN KRUSE, Vertikale Integration als Wettbewerbsproblem, in: Wettbewerbspolitik im Spannungsfeld nationaler und internationaler Kartellrechtsordnungen, Kruse/Stockmann/Vollmer [Hrsg.], 1997, S. 247 ff.;SCHMIDT/HAUCAP, Wettbewerbspolitik und Kartellrecht, 10. Aufl. 2010, S. 181 ff.). Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass die Beschwerdeführerinnen bereits im Schlussbericht vom 12. Februar 2004 in Sachen Vorabklärung gemäss Artikel 26 KG betreffend Produktebündel "Talk & Surf" (Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2004/2 S. 357 ff., 369 ff.) mit der Kosten-Preis-Schere als allenfalls unzulässiger Verhaltensweise gemäss Artikel 7 KG konfrontiert wurden. Dabei hat das Sekretariat der WEKO auch auf die Praxis der europäischen Behörden hingewiesen. 8.3.5 Insgesamt lässt sich dadurch der Begriff des Missbrauchs in Art. 7 Abs. 1 KG in Bezug auf Kosten-Preis-Scheren so konkretisieren, dass er im Sinne von Art. 7 EMRK genügend bestimmt ist. Dass im vorliegenden Fall auch Art. 7 Abs. 2 lit. c KG erfüllt ist (vgl. oben E. 7.3), muss angesichts der dargelegten, genügenden Bestimmtheit von Art. 7 Abs. 1 KG nicht weiter vertieft werden. 8.3.6 Was die Beschwerdeführerinnen dagegen vorbringen, vermag nicht zu überzeugen: Unbeachtlich ist, ob eine Kosten-Preis-Schere zum ersten Mal in der Schweiz angewendet bzw. durch die Justiz beurteilt wurde oder ob Art. 7 Abs. 1 KG Hinweise dazu enthält. Entscheidend ist, ob ein Verhalten die Voraussetzungen von Art. 7 Abs. 1 KG erfüllt. Würde die Argumentation der Beschwerdeführerinnen stimmen, könnte bei einer Einführung eines neuen Straftatbestandes nie eine Verurteilung erwirkt werden. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen erfolgte und erfolgt die Auslegung von Art. 7 Abs. 1 KG eigenständig. Dabei ist es nicht verboten, die ausländische Rechtsprechung und Literatur rechtsvergleichend, was im Übrigen der gesetzgeberischen Intention entsprach (siehe oben E. 4.3 und z.B. AMSTUTZ/CARRON, a.a.O., durchgehend zu Art. 7 KG; CLERC/KËLLEZI, a.a.O., durchgehend zu Art. 7 Abs. 2 KG), zu berücksichtigen. Sind in diesem Zusammenhang zudem Normen materiell identisch, so ist in aller Regel auch der Normsinn der Normen identisch, was eine Berücksichtigung der ausländischen Literatur und Rechtsprechung zur Auslegung nahelegt. Im Übrigen sind die Beschwerdeführerinnen ein marktbeherrschendes Unternehmen. Ihnen kommt deshalb eine besondere Verantwortung zu, weshalb sie verpflichtet gewesen wären, sich über die notwendigen rechtlichen Grundlagen zu informieren (siehe auch BGE 139 I 72 E. 8.2.3 S. 90). Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen sind ferner die Verstösse gegen Art. 7 Abs. 1 KG von Art. 49a Abs. 1 KG erfasst. Ihre Argumentation in Bezug auf Art. 5 KG ist durch BGE 143 II 297 E. 9.4 und 9.5 S. 339 ff. und BGE 144 II 194 E. 5 S. 201 f. überholt. Abgesehen davon trifft die Differenzierung in Art. 5 KG nicht auf Art. 7 KG zu (so auch DÄHLER/KRAUSKOPF/STREBEL, Aufbau und Nutzung von Marktpositionen, in: Schweizerisches und europäisches Wettbewerbsrecht, 2005, S. 267 ff., Rz. 8.117). 8.4 Vertrauensschutz Nach Auffassung der Beschwerdeführerinnen verstosse die verfügte direkte Sanktion gegen den Vertrauensgrundsatz, da die WEKO die hier eingereichten Businesspläne sowie Preis- und Rabattstrukturen des Grosshandels- und Einzelhandelsgeschäfts bereits in der Untersuchung Swisscom ADSL (Verfügung vom 15. Dezember 2003; Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2004/2 S. 407 ff.) alskartellrechtskonform beurteilt habe. Dies trifft nicht zu: Wie die Vorinstanz zu Recht hervorgehoben hat, handelt es sich hier sachlich um eine unterschiedliche wettbewerbsrechtliche Handlung. Abgesehen davon ist die von den Beschwerdeführerinnen angesprochene Verfügung nie rechtskräftig geworden. Eine Vertrauensgrundlage liegt insofern gar nicht vor. Ferner hat die WEKO in der damaligen Verfügung eine Verwahrung angebracht, welche die Entstehung einer Vertrauensgrundlage von vornherein verhindert (vgl. dazu BEATRICE WEBER-DÜRLER, Vertrauensschutz im öffentlichen Recht, 1983, S. 81 f.). Zu Recht, denn bei Kosten-Preis-Vergleichen sind die historischen Kosten, welche sich aus der Buchhaltung ergeben, ex post zu analysieren. 8.5 Subsumtion unter den Tatbestand von Art. 49a Abs. 1 KG 8.5.1 Nach den bisherigen Ausführungen ist erstellt, dass die Beschwerdeführerinnen Unternehmen i.S. von Art. 49a Abs. 1 KG (i.V.m. Art. 2 Abs.bis KG) sind (vgl. ANDREAS HEINEMANN, Konzerne als Adressaten des Kartellrechts, in: Wettbewerbsrecht: jüngste Entwicklungen in der Rechtsprechung, Konzernsachverhalte und Konzernbegriff aus kartellrechtlicher Sicht, Hochreutener/Stoffel/Amstutz [Hrsg.], 2015, S. 49 ff., 61), diese - als marktbeherrschend - sich nach Art. 7 KG unzulässig verhalten haben und Art. 7 Abs. 1 KG für eine Sanktionsauferlegung genügend bestimmt ist. Damit ist der objektive Tatbestand erfüllt. Fraglich ist noch, ob auch das Verschulden gegeben ist (vgl. BGE 143 II 297 E. 9.6.1 S. 344 m.w.H.). 8.5.2 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen ist ihr Kartellrechtsverstoss ihnen auch subjektiv zurechenbar. Erforderlich ist dafür Vorwerfbarkeit. Massgebend ist ein objektiver Sorgfaltsmangel i.S. eines Organisationsverschuldens (vgl. BGE 143 II 297 E. 9.6.2 S. 344 f. m.w.H.; siehe auch YVO HANGARTNER, Aspekte des Verwaltungsverfahrensrechts nach dem revidierten Kartellgesetz von 2003 [nachfolgend: Verwaltungsverfahren], in: Kartellgesetzrevision 2003, Neuerungen und Folgen, Stoffel/Zäch [Hrsg.], 2004, S. 251 ff., 277 f.). Danach wird ein Unternehmen dann strafbar, wenn ihm Organisationsmängel angelastet werden können, auch ohne dass sich die Straftat einer bestimmten natürlichen Person zuordnen lässt (vgl. ANDREA DOSS, Vertikalabreden und deren direkte Sanktionierung nach dem schweizerischen Kartellgesetz, 2009, Rz. 260; HANGARTNER, Verwaltungsverfahren, a.a.O., S. 275). Die Sorgfaltspflichten ergeben sich dabei im Rahmen des Kartellrechts primär aus dem KG; die Unternehmen müssen sich an die Regeln des KG halten: So haben marktbeherrschende Unternehmen missbräuchliches Verhalten nach Art. 7 KG zu unterlassen (vgl. BGE 143 II 297 E. 9.6.2 S. 344 f.; siehe auch DOSS, a.a.O., Rz. 261; CHRISTOPH TAGMANN, Die direkten Sanktionen nach Art. 49a Abs. 1 Kartellgesetz, 2007, S. 72, 73). Liegt ein nachweisbares wettbewerbswidriges Verhalten vor, so ist in aller Regel auch die objektive Sorgfaltspflicht verletzt (BGE 143 II 297 E. 9.6.2 S. 345; vgl. PETER REINERT, Die Sanktionsregelung gemäss revidiertem Kartellgesetz, in: Das revidierte Kartellgesetz in der Praxis, Zäch [Hrsg.], 2006, S. 147 ff., 151; im Ergebnis auch HANGARTNER, Verwaltungsverfahren, a.a.O., S. 277), denn die Unternehmen müssen über die Regeln des KG, über die dazu ergangene Praxis und die einschlägigen Bekanntmachungen informiert sein (BGE 143 II 297 E. 9.6.2 S. 345; DOSS, a.a.O., Rz. 261; TAGMANN, a.a.O., S. 73). Wie oben ausgeführt, hätte den Beschwerdeführerinnen bereits aufgrund eines Kosten-Preis-Vergleiches, aber auch aufgrund der juristischen wettbewerblichen Praxis und Literatur bewusst sein müssen, dass ihr Verhalten unter dem Gesichtspunkt von Art. 7 KG problematisch sein könnte, und sie sich deshalb dementsprechend zu informieren gehabt hätten. Dies wäre umso naheliegender gewesen, als die WEKO ca. ab dem Jahre 2001 Vorabklärungen (Art. 26 KG) und Untersuchungen (Art. 27 KG) gegen die Beschwerdeführerinnen eröffnet hat. Dabei hat das Sekretariat bereits im Schlussbericht vom 12. Februar 2004 in Sachen Vorabklärung gemäss Artikel 26 KG betreffend Produktebündel "Talk & Surf" (Recht und Politik des Wettbewerbs [RPW] 2004/2 S. 357 ff.) auf die Kosten-Preis-Schere mit den relevanten Kriterien, auf den Kommissionsentscheid Deutsche Telekom und auf die parallele Auslegung von Art. 7 KG und Art. 82 EGV hingewiesen. Aufgrund des damals strittigen Sachverhalts hat es aber eine solche verneint. Insofern waren die Beschwerdeführerinnen also bereits früh in den Stand gesetzt worden, ihr Verhalten im Hinblick auf eine Kosten-Preis-Schere zu prüfen. Offensichtlich haben die Beschwerdeführerinnen dies nicht für notwendig erachtet. Es wäre, worauf bereits die Vorinstanz hingewiesen hat, ein Leichtes gewesen, dem Tatbestand der Kosten-Preis-Schere auszuweichen, indem lediglich die Preise auf dem Vorleistungsmarkt gesenkt worden wären. Die Beschwerdeführerinnen haben trotz aller Anzeichen, dass ihr Verhalten kartellrechtswidrig ist, während Jahren weiterhin bewusst an ihrer Strategie festgehalten, wie die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat. 8.5.3 Was die Beschwerdeführerinnen dagegen vorbringen, vermag nicht zu überzeugen: Das Verfahren, in welchem der Tatbestand des Art. 49a Abs. 1 KG geprüft und die daraus folgenden Rechtsfolgen ausgesprochen werden, ist ein Verwaltungsverfahren (vgl. BGE 144 II 194 E. 4.4.2 S. 200; Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 8.2, nicht publ. in: BGE 142 II 268; siehe auch BGE 140 II 384 E. 3.3.1 S. 390), welches zwar gestützt auf Art. 6 EMRK gewisse Anpassungen erfährt (dazu BGE 139 I 72; Urteil 2C_1065/2014 vom 26. Mai 2016 E. 8, nicht publ. in: BGE 142 II 268; siehe auch HANGARTNER, Verwaltungsverfahren, a.a.O., S. 277 f.). Art. 49a Abs. 1 KG verweist entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen weder auf das Strafgesetzbuch noch auf das Verwaltungsstrafverfahren noch die Strafprozessordnung (so auch HANGARTNER, Verwaltungsverfahren, a.a.O., S. 277; siehe auch BGE 140 II 384 E. 3.3.1 S. 389 f.). Die Beschwerdeführerinnen führen an, dass keine Möglichkeit bestanden habe, das potentielle Verwirklichen einer Kosten-Preis-Schere zu erkennen. Die Entwicklung des Breitbandmarkts sei ab dem Jahre 2000/2001 höchst unsicher gewesen. Das mag zu diesem Zeitpunkt zutreffend gewesen sein. Sanktioniert wird indes nicht der Unternehmer, dessen Prognose nicht eingetroffen ist, sondern derjenige, der über einen bestimmten Zeitraum - wie im vorliegenden Fall - sich nicht wettbewerbskonform verhält. Die Beschwerdeführerinnen sind ein vertikal integriertes marktbeherrschendes Unternehmen, das ab einem gewissen Zeitpunkt auf der Grosshandelsebene einen Gewinn erwirtschaftete sowie gleichzeitig und nur wegen der Querfinanzierung Verluste auf der Endproduktebene generieren konnte. Wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hatte, war der Umstand, dass auf Grosshandelsebene Gewinne und auf der Endprodukteebene Verluste generiert wurden, den Beschwerdeführerinnen bekannt. Abgesehen davon wäre ihnen bis zum Inkrafttreten der Sanktionenregelung (vgl. Urteil 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 E. 12.2.2, nicht publ. in: BGE 139 I 72) genügend Zeit verblieben, ihre Strategie anzupassen, was sie unterlassen haben. Die Beschwerdeführerinnen wiederholen weitere Argumente, welche sie bereits im Rahmen der genügenden Bestimmtheit von Art. 7 Abs. 1 KG und beim Vertrauensschutz vorgebracht haben. Diese sind in diesem Zusammenhang ausführlich behandelt und widerlegt worden. Angesichts der gesamten Umstände kann das Handeln der Beschwerdeführerinnen - wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat - wenigstens als fahrlässig bezeichnet werden. 9. Rechtsfolge von Art. 49a Abs. 1 KG: Sanktionierung 9.1 Rechtliche Grundlage Sind die Tatbestandsvoraussetzungen von Art. 49a Abs. 1 erster Halbsatz KG erfüllt, ist das Unternehmen mit einem Betrag bis zu 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes zu sanktionieren (BGE 143 II 297 E. 9.7.1 S. 346). Der Betrag bemisst sich nach der Dauer und der Schwere des unzulässigen Verhaltens. Der mutmassliche Gewinn, den das Unternehmen dadurch erzielt hat, ist angemessen zu berücksichtigen. Im Rahmen der konkreten Sanktionsbemessung wird der im Einzelfall auszusprechende Betrag innerhalb des abstrakten - in Art. 49a Abs. 1 Satz 1 KG festgelegten - Sanktionsrahmens anhand der in Art. 2 ff. der KG-Sanktionsverordnung vom 12. März 2004 (SVKG; SR 251.5) enthaltenen Kriterien in drei Schritten konkret bestimmt (Art. 49a Abs. 1 Satz 3 und 4 KG; BGE 144 II 194 E. 6.2 S. 203; BGE 143 II 297 E. 9.7.1 S. 346 m.H.): Ermittlung des Basisbetrags (Art. 3 SVKG; hinten E. 9.2) - Anpassung an die Dauer des Verstosses (Art. 4 SVKG; hinten E. 9.3) - Erhöhung bzw. Verminderung entsprechend erschwerender oder mildernder Umstände (Art. 5 und 6 SVKG; hinten E. 9.4). Nach Art. 3 SVKG bildet der Basisbetrag der Sanktion je nach Schwere und Art des Verstosses bis zu 10 Prozent des Umsatzes, den das betreffende Unternehmen in den letzten drei Geschäftsjahren auf den relevanten Märkten in der Schweiz erzielt hat. Der Basisbetrag wird ebenfalls in drei Schritten ermittelt (hinten E. 9.2): Feststellung der relevanten Märkte (hinten E. 9.2.1) - Umsatz auf diesen (hinten E. 9.2.2) - Anpassung der Sanktionshöhe an die objektive Schwere des Verstosses (hinten E. 9.2.3). Die ersten beiden Schritte sind tatsächlicher Art, während der dritte wertend ist (vgl. BGE 144 II 194 E. 6.2 S. 203). Die Sanktion ist begrenzt; sie kann in keinem Fall mehr als 10 Prozent des in den letzten drei Geschäftsjahren in der Schweiz erzielten Umsatzes des Unternehmens betragen (Art. 7 SVKG; Art. 49a Abs. 1 Satz 1 KG). Bei der Festsetzung der Sanktion ist entsprechend Art. 5 Abs. 2 BV das Prinzip der Verhältnismässigkeit zu beachten (Art. 2 Abs. 2 SVKG). Zumutbar ist dabei eine Sanktion grundsätzlich nur dann, wenn die Wettbewerbsfähigkeit des Unternehmens bewahrt wird; logischerweise ist dabei auch dessen Existenz miteingeschlossen. Die Sanktionen sollen schmerzen, aber ein Unternehmen nicht in den Konkurs treiben, denn damit wäre dem Wettbewerb letztlich nicht gedient. Insofern soll der Bussenbetrag in einem zumutbaren Verhältnis zur Leistungsfähigkeit des Unternehmens stehen. Allerdings muss der finanzielle Nachteil so gross sein, dass sich eine Beteiligung an einer Zuwiderhandlung nicht lohnt (vgl. zum Ganzen BGE 143 II 297 E. 9.7.2 S. 346 f.). 9.2 Ermittlung des Basisbetrags 9.2.1 Relevante Märkte nach Art. 3 SVKG bestimmen sich nach Art. 11 Abs. 3 lit. a und b der Verordnung vom 17. Juni 1996 über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (SR 251.4; nachfolgend: VKU; z.B. DOSS, a.a.O., Rz. 280). Der sachliche Markt umfasst nach Art. 11 Abs. 3 lit. a VKU alle Waren oder Leistungen, die von der Marktgegenseite hinsichtlich ihrer Eigenschaften und ihres vorgesehenen Verwendungszwecks als substituierbar angesehen werden. Das konkrete Marktverhalten von Unternehmen hängt unmittelbar davon ab, ob es andere Unternehmen gibt, die vergleichbare Güter oder Leistungen anbieten (oder nachfragen), die mit ihnen im Wettbewerb um die Gunst der Nachfrager (oder Anbieter) nach solchen Gütern oder Leistungen stehen. Dieser Wettbewerb entfaltet eine disziplinierende Wirkung auf die Unternehmen. Dieser Wirkung versuchen sich die Unternehmen durch Wettbewerbsbeschränkungen zu entziehen. Für die Feststellung einer Wettbewerbsbeschränkung im Einzelfall ist daher die Abgrenzung des jeweils relevanten Marktes im Sinne der Feststellung der relevanten Wettbewerbsbeziehungen unerlässlich (vgl. zum Ganzen BEHRENS, a.a.O., Rz. 814). Ist ein Unternehmen auf verschiedenen Märkten tätig, so liegen auch mehrere relevante Märkte vor (vgl. BERG, a.a.O., S. 148). Sind die Beschwerdeführerinnen auf dem Endkundenmarkt tätig, muss auch für diesen ein relevanter Markt abgegrenzt werden, ansonsten sich nicht beurteilen lässt, ob die anderen Internet Service Provider mit demselben Produkt bzw. Leistung im Wettbewerb mit den Beschwerdeführerinnen stehen (vgl. Urteil EuG Telefonica, Randnr. 112, siehe auch 8, 19). Dies hat die Vorinstanz mit der WEKO und - entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen - richtig erkannt, wenn sie für die Sanktionsbemessung sowohl den Grosshandelsmarkt als auch den Einzelhandelsmarkt berücksichtigt hat. 9.2.2 9.2.2.1 Der Umsatz nach Art. 49a Abs. 1 KG wird aufgrund der Jahresrechnung der Unternehmen festgestellt (vgl. MANI REINERT, in: BSK KG, a.a.O., N. 104, 120 ff. zu Art. 9 KG; BGE 127 III 219 E. 4a S. 225). Bei Konzernsachverhalten ist der jeweilige Konzernumsatz massgebend, der sich grundsätzlich aus der Konzernrechnung ergibt (vgl. DAVID/FRICK/KUNZ/STUDER/ZIMMERLI, Verfahren vor Wettbewerbskommission, in: Der Rechtsschutz im Immaterialgüter- und Wettbewerbsrecht, SIWR Bd. I/2, 3. Aufl. 2011, Rz. 1328; LINDA KUBLI, Das kartellrechtliche Sanktionssubjekt im Konzern, 2014, S. 175). 9.2.2.2 Die Beschwerdeführerinnen machen im Wesentlichen geltend, dass die Vorinstanz entgegen Art. 5 Abs. 2 VKU konzerninterne Umsätze bei der Bestimmung des Basisbetrags nach Art. 3 SVKG einbezogen hätte. Im Übrigen verletze dies auch Art. 7 Abs. 1 EMRK und Art. 8 und 9 BV. 9.2.2.3 Art. 49a Abs. 1 Satz 1 KG spricht vom Umsatz, definiert diesen Begriff indessen nicht. Auch die Art. 49a KG konkretisierende Sanktionsverordnung, insbesondere Art. 3 SVKG, ist nicht hilfreich. Aus diesem Grund nimmt die Literatur und Rechtsprechung Bezug auf die Verordnung über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen. Das Bundesgericht hat bei der Berechnung des Umsatzes bislang nur auf Art. 4 VKU verwiesen (vgl. BGE 143 II E. 9.7.2 S. 347; so bereits Urteil 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 E. 12.3.2, nicht publ. in: BGE 139 I 72; so auch DOSS, a.a.O., Rz. 282). Art. 49a Abs. 1 KG - ebenso Art. 50 und Art. 51 Abs. 2 KG - nimmt nur Bezug auf Art. 9 Abs. 3 KG und nicht auf den gesamten Art. 9 KG (in diesem Sinne auch JÜRG BORER, Wettbewerbsrecht, Kommentar, Bd. I, 3. Aufl. 2011, N. 14 i.f. zu Art. 49a KG). Die Literatur geht jedenfalls zu Recht davon aus, dass bei der Anwendung der Bestimmungen der VKU diese nur soweit anwendbar sind, als sie überhaupt passen (vgl. z.B. TAGMANN/ZIRLIK, in: BSK KG, a.a.O., N. 45 zu Art. 49a KG; ROTH/BOVET, in: Commentaire romand, Droit de la concurrence, 2. Aufl. 2013, N. 26 zu Art. 49a KG), was auch das Wort "sinngemäss" nahelegt. 9.2.2.4 Nach Art. 5 Abs. 2 VKU sind bei der Berechnung des Gesamtumsatzes eines beteiligten Unternehmens die Umsätze aus Geschäften zwischen den in Absatz 1 genannten Unternehmen nicht zu berücksichtigen. Art. 5 Abs. 2 VKU passt aus mehreren Gründen und entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerinnen nicht auf den vorliegenden Sachverhalt: Zusammenschlussvorhaben werden kartellrechtlich relevant, wenn sie einen Grenzbetrag erfüllen (Art. 9 KG; Aufgreifkriterium). Für die Berechnung der Grenzbeträge nach Art. 9 Abs. 1-3 KG sind die Umsätze der am Zusammenschluss beteiligten Unternehmen massgebend (Art. 3 Abs. 1 Satz 1 VKU). Die Art. 4 ff. VKU regeln die Berechnung. Dabei schliesst Art. 5 Abs. 2 VKU für die Berechnung des Gesamtumsatzes eines beteiligten Unternehmens die Geschäfte zwischen den am Zusammenschluss beteiligten Unternehmen aus. Der Grund hierfür ist, dass die Umsätze die wirkliche Stärke des beteiligten Unternehmens im Markt widerspiegeln sollen (vgl. M. REINERT, in: BSK KG, a.a.O., N. 115 zu Art. 9 KG; siehe auch Berichtigung der konsolidierten Mitteilung der Kommission zu Zuständigkeitsfragen gemäss der Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen, ABl. C 43 vom 21. Februar 2009 S. 10 ff. Rz. 167), denn nur die wirkliche Stärke der beteiligten Unternehmen bildet den Anlass für die kartellrechtliche Relevanz des Zusammenschlussvorhabens. Insofern ist Art. 5 Abs. 2 VKU gar nicht Ausfluss des Konzernprivilegs, wie die Beschwerdeführerinnen suggerieren. Dies bestätigt im Übrigen auch Art. 5 Abs. 1 VKU. Danach umfasst der Umsatz eines beteiligten Unternehmens neben denjenigen aus eigener Geschäftstätigkeit auch die Umsätze der mit ihm in einer wirtschaftlichen Einheit bzw. in einem Konzern "verbundenen Unternehmen" (vgl.DUCREY/DROLSHAMMER, Kommentar zum schweizerischen Kartellgesetz, 1996, 2. Lieferung 1997, N. 47 zu Art. 9 KG). Im vorliegenden Fall handelt es sich nicht um ein Zusammenschlussvorhaben. Diese Ausgangslage passt auch nicht analog auf den hier strittigen Sachverhalt. Denn im vorliegenden Fall besteht - wie die Vorinstanz zutreffend ausgeführt hat - die unzulässige Verhaltensweise gerade im Verbund der beiden Unternehmen. Damit eine Kosten-Preis-Schere überhaupt funktioniert, muss - wie bereits dargelegt - notwendigerweise eine vertikale Integration vorliegen. Die kartellrechtswidrige Verhaltensweise macht sich hier insofern die Konzernstruktur zu Nutze; sie profitiert von der Doppelstellung, mit welcher sie einen zweifachen Preisdruck aufbauen kann. Vertikal integrierte Unternehmen können damit die Preise der vor- und nachgelagerten Produkte und damit gleichzeitig zwei Marktebenen verbinden. Im vertikal integrierten Unternehmen fallen die horizontalen und vertikalen Wettbewerbsbeziehungen in eins. Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerinnen kommen Art. 5 und 7 KG in casu auch nicht konzernintern zur Anwendung; relevant ist das unzulässige, kartellrechtswidrige Verhalten gegenüber Dritten, das sich die Konzernstruktur zu Nutze gemacht hat. Die Beschwerdeführerinnen sind vor den Vorinstanzen solidarisch behaftet worden. Dies ist nur möglich, wenn beiden Beschwerdeführerinnen kartellrechtswidriges Verhalten vorgeworfen werden kann (vgl. z.B. PHILIPP CANDREIA, Konzerne als marktbeherrschende Unternehmen nach Art. 7 KG, 2007, Rz. 370). Insofern haben beide Beschwerdeführerinnen kartellrechtswidrig gehandelt und von der Konzernstruktur profitiert. Würde Art. 5 Abs. 2 VKU in einem solchen Fall Anwendung finden, würden die Beschwerdeführerinnen wegen ihrer Verhaltensweise zudem noch begünstigt, was nicht der Intention des Gesetzgebers bei Einführung der Sanktionen entsprochen hat. 9.2.2.5 Die Beschwerdeführerinnen monieren sodann vergebens, dass das Vorgehen der Vorinstanz der konstanten Praxis der WEKO widerspreche und darum ein Verstoss gegen das Gleichbehandlungsgebot vorliege. Die Beschwerdeführerinnen verkennen, dass weder die Vorinstanz noch das Bundesgericht bei der Auslegung und Anwendung von Rechtsnormen an die Praxis der Verwaltungsbehörden gebunden sind, andernfalls der verfassungsrechtlich gewährleistete Rechtsschutz auf richtige Anwendung des Rechts unterlaufen würde (vgl. BGE 143 II 297 E. 5.3.3 S. 320). Abgesehen davon, trifft der Vorwurf auch nicht zu, da die bisherige Praxis keinen Fall einer Kosten-Preis-Schere betrifft. 9.2.2.6 Für die Bestimmung der Sanktionsgrundlage ist auf das wettbewerbswidrige Verhalten vom 1. April 2004 - 31. Dezember 2007 abzustellen. Massgebend ist somit der Umsatz, den die Beschwerdeführerinnen auf den relevanten Märkten jeweils in den Jahren 2005, 2006 und 2007 erzielt haben. Als Sanktionsgrundlage resultiert entsprechend den korrekten vorinstanzlichen Ausführungen ein Gesamtumsatz in der Höhe von 1'691'244'000.- CHF (= 1'691,244 Mio. CHF). 9.2.3 9.2.3.1 Schliesslich ist die Sanktionshöhe an die objektive Schwere des Verstosses anzupassen. Während die WEKO die Sanktion mit 10 % des massgeblichen Umsatzes angesetzt hat, ist die Vorinstanz gestützt auf ihre Ausführungen von einer Sanktion mit 8 % des massgeblichen Umsatzes ausgegangen. Die Beschwerdeführerinnen vertreten indes die Auffassung, dass mangels schwerwiegenden Verstosses "der Basisbetrag [...] bei maximal 2 % des relevanten Umsatzes festzulegen" sei. Begründet wird dies im Wesentlichen damit, dass es sich nur bei Tatbeständen nach Art. 7 Abs. 2 KG um schwerwiegende Missbrauchstatbestände handle, die Praxis der WEKO von geringeren Basisbeträgen ausgehe, der zu beurteilende Fall besonders sei und nur ein geringer Schuldvorwurf bestehe. 9.2.3.2 Nach Art. 49a Abs. 1 KG wird der Sanktionsbetrag u.a. nach der Schwere des unzulässigen Verhaltens bestimmt. Art. 3 SVKG hält konkretisierend fest, dass der Basisbetrag nach Schwere und Art des Verstosses gebildet wird. Unter Schwere ist die objektive, d.h. verschuldensunabhängige Schwere zu verstehen (vgl. BGE 144 II 194 E. 6.4 S. 204). Massgebend ist das abstrakte Gefährdungspotential, und zu berücksichtigen ist zudem u.a. der Grad der Beeinträchtigung des Wettbewerbs, die Wirksamkeit des Verstosses sowie die Anzahl der Beteiligten (vgl. BGE 144 II 194 E. 6.4 S. 204). 9.2.3.3 Ausgangspunkt für die Bestimmung des Basisbetrags bildet der Verstoss, d.h. die Kosten-Preis-Schere. Wie bereits dargelegt, hat im vorliegenden Fall die Kosten-Preis-Schere aufgrund des unentbehrlichen Einsatzgutes auf der vorgelagerten Marktstufe wettbewerbsbehindernde Auswirkungen. Insofern haben die Beschwerdeführerinnen die möglichen Gewinnmargen ihrer Wettbewerber im nachgelagerten Markt so beschnitten, dass diese nicht mehr konkurrenzfähig waren und langfristig aus dem Markt ausgeschieden wären, weshalb dadurch der Wettbewerb insgesamt im nachgelagerten Markt beeinträchtigt wurde. Es handelt sich somit um eine missbräuchliche Marktverschliessung, welche einen echten Wettbewerb unter den Endprodukteanbietern wirksam unterband. Dass Kosten-Preis-Scheren als solche wettbewerbsrechtlich besonders problematisch sind, zeigt auch der Umstand, dass die EU-Kommission diese in ihre Prioritätenmitteilung (a.a.O.) aufgenommen hat (Rz. 2 i.V.m. Rz. 80). Mit der Prioritätenmitteilung hat die Kommission ihre Prioritäten in Bezug auf Wettbewerbsbeeinträchtigung kundgetan. Insofern ist das abstrakte Gefährdungspotential und auch der Grad der Wettbewerbsbeeinträchtigung (siehe auch MATTI MEYER, Die Preis-Kosten-Schere im Europäischen Wettbewerbs- und im nationalen Postrecht, 2015, S. 25; PETZOLD, a.a.O., S. 96) sehr gross. Insgesamt wurden alle Konkurrenten der Beschwerdeführerinnen auf dem Endproduktemarkt während den Jahren 2001-2007 behindert. Die Beschwerdeführerinnen machen allerdings geltend, dass es sich nur bei Tatbeständen nach Art. 7 Abs. 2 KG um schwerwiegende Missbrauchstatbestände handle. Diese Auffassung ist falsch: Wie bereits oben ausgeführt, ist primär zu prüfen, ob eine Verhaltensweise unzulässig im Sinne von Art. 7 Abs. 1 KG ist. Trifft dies zu, kann sie allenfalls einem Regelbeispiel von Art. 7 Abs. 2 KG zugeordnet werden. Art. 7 Abs. 1 und Abs. 2 KG unterscheiden sich nicht qualitativ. Die aufgeführten Beispiele bilden Entlastungen für den Rechtsanwender bei der Rechtsauslegung von Art. 7 Abs. 1 KG. Auch trifft es nicht zu, dass im Parlament die in Art. 7 Abs. 2 KG genannten Beispiele als schwerwiegendere Missbrauchstatbestände bezeichnet worden sind. Die von den Beschwerdeführerinnen angeführte Wortmeldung bezieht sich auf Art. 7 KG insgesamt und macht keinen qualitativen Unterschied zwischen Art. 7 Abs. 1 und 2 KG (AB 1995 S 858). Auch der Vergleich mit Art. 5 KG ist im Übrigen unpräzis: Denn auch bei Art. 5 KG ist das Verhalten (d.h. die Abreden) das entscheidende Kriterium und nicht die Verortung der Abreden in Art. 5 Abs. 1 oder Abs. 3 bzw. 4 KG (vgl. BGE 143 II 297 E. 5.2.4 und 5.2.5 S. 317 f.; BGE 144 II 194 E. 6.4 S. 205). Art. 49a Abs. 1 KG macht ferner keinen qualitativen Unterschied zwischen einer unzulässigen Abrede nach Art. 5 Abs. 3 und 4 KG und einer unzulässigen Verhaltensweise nach Art. 7 KG. Nicht zu beanstanden ist deshalb, dass die Vorinstanz von einem mittelschweren bis schweren Verstoss ausgegangen ist und den Basisbetrag auf 8 % festgesetzt hat. Es ist nicht ersichtlich, dass sie ihr Ermessen pflichtwidrig ausgeübt hätte. 9.3 Erhöhung des Basisbetrags Nach Art. 4 Satz 1 SVKG wird der Basisbetrag um bis zu 50 Prozent erhöht, wenn der Wettbewerbsverstoss zwischen ein und fünf Jahren dauerte. Unter Berücksichtigung eines gewissen zulässigen Schematismus und des Verhältnismässigkeitsprinzips ist es nicht bundesrechtswidrig, den Basisbetrag um jeweils 10 Prozent pro angefangenes Jahr für die Dauer von einem bis fünf Jahren stufenweise zu erhöhen (vgl. Urteil 2C_484/2010 vom 29. Juni 2012 E. 12.3.4, nicht publ. in: BGE 139 I 72). Die Vorinstanz ist davon ausgegangen, dass bei einem Wettbewerbsverstoss mit Dauercharakter von Anfang an über die jeweilige Zeitdauer im Wesentlichen die gleichen Wirkungen zuzusprechen seien, weshalb unter Berücksichtigung des Verhältnismässigkeitsgrundsatzes bereits während der ersten fünf Jahre eine stufenweise Erhöhung um 0,8333 % je angefangenem Monat, seit dem das wettbewerbswidrige Verhalten durchgeführt wurde, vorzunehmen sei. Dies wird von den Beschwerdeführerinnen nicht bestritten. Bestritten wird indes die von der Vorinstanz vom 1. April 2004 bis mindestens 31. Dezember 2007 festgelegte Dauer. Sie vertreten die Auffassung, dass die Rabattgewährleistung im Jahre 2007 kein unzulässiges Verhalten mehr darstelle. Dass diese Auffassung unzutreffend ist, wurde bereits weiter oben festgehalten (siehe oben E. 6.3.4). Insofern dauerte das wettbewerbswidrige Verhalten vom 1. April 2004 bis zum 31. Dezember 2007, was eine Dauer von 45 Monaten ergibt. Dementsprechend hat die Vorinstanz nicht gegen Bundesrecht verstossen, wenn sie den Basisbetrag um 37,5 % (45 x 0,8333 = 37.4985) erhöht hat. 9.4 Mildernde Umstände Bei mildernden Umständen, insbesondere wenn das Unternehmen die Wettbewerbsbeschränkung nach dem ersten Eingreifen des Sekretariats der WEKO, spätestens aber vor der Eröffnung eines Verfahrens nach den Artikeln 26-30 KG beendet, wird nach Art. 6 Abs. 1 SVKG der Betrag nach den Artikeln 3 und 4 vermindert. Es ist zwar zutreffend, dass Art. 6 Abs. 1 Satz 1 SVKG nicht abschliessend ist. Allerdings müssen - wie der erste Satz selber nahelegt - die eigenen Massnahmen derart sein, dass die wettbewerbswidrigen Handlungen aus eigenem Antrieb eingestellt werden. In jedem Fall stellen die Argumente der Beschwerdeführerinnen (Erstmaligkeit einer Kosten-Preis-Schere, vermeintliche andere Praxis und Vertrauensgrundlage durch Wettbewerbsbehörden, geringfügiges Verschulden, kein schwerwiegender Missbrauchstatbestand, keine schwerwiegende Kosten-Preis-Schwere) keine mildernden Umstände dar. 9.5 Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips Schliesslich vertreten die Beschwerdeführerinnen die Auffassung, dass angesichts ihrer bei den mildernden Umständen vorgetragenen Argumente, der geringen Schwere des Normverstosses, des ausserordentlich geringen Verschuldens und des ersten Falles einer Kosten-Preis-Schere das Verhältnismässigkeitsprinzip krass verletzt würde. Dies trifft nicht zu: Wie bereits festgehalten, sind der Normverstoss und das Verschulden keineswegs gering. Nachdem die Beschwerdeführerinnen zudem bereits früh auf ihre mögliche problematische Verhaltensweise unter Hinweis auf die Praxis und Rechtsprechung aufmerksam gemacht wurden, kann auch keine Rede davon sein, dass bei ihnen eine Kosten-Preis-Schere überraschend diagnostiziert wurde. Insgesamt ist nicht ersichtlich, inwiefern eine Verletzung des Verhältnismässigkeitsprinzips vorliegt.
de
Art. 7 cpv. 1 e 2, art. 49a LCart; art. 7 CEDU; art. 2-6 OS LCart; art. 5 cpv. 2, art. 11 cpv. 3 lett. a e b dell'ordinanza concernente il controllo delle concentrazioni di imprese; condizione e carattere abusivo di una compressione dei margini; base legale; criteri e fissazione della sanzione. Carattere abusivo di una compressione dei margini (consid. 5): condizioni strutturali di una compressione dei margini (consid. 5.2); il comportamento rilevante, sul piano concorrenziale, è il margine insufficiente (consid. 5.3); esso deve essere determinato facendo un paragone tra prezzo e costi presso l'impresa in posizione dominante (consid. 5.4); prova di una compressione dei margini abusiva (consid. 5.5); dimensione temporale del paragone tra prezzo e costi (consid. 5.7). Applicazione del diritto: l'art. 7 cpv. 1 LCart è violato (consid. 6). Esame di basi legali alternative (consid. 7). Fattispecie regolata dall'art. 49a cpv. 1 LCart e sussunzione (consid. 8): compatibilità tra l'art. 7 CEDU e l'art. 7 cpv. 1 LCart (consid. 8.3); sussunzione (consid. 8.5). Conseguenza giuridica dell'art. 49a cpv. 1 LCart (consid. 9): fissazione (consid. 9.2) e aumento del montante di base (consid. 9.3); circostanze attenuanti (consid. 9.4).
it
administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-217%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,689
146 II 265
146 II 265 Sachverhalt ab Seite 266 A. A.a Am 16. bzw. 17. August 2016 ersuchte A. die Schweizerische Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu) um Zugang zu den Resultaten einer im Jahr 2015 stichprobenweise durchgeführten Kontrolle der Sicherheitsvorschriften von neun verschiedenen Wickelkommoden. Am 23. August bzw. 8. September 2016 stellte die bfu A. eine teilweise geschwärzte Fassung des "Abschlussberichts PrSG-Stichprobe 2015" zu. Sie legte die Angaben über zwei Produkte uneingeschränkt offen; bei sieben weiteren Produkten wurden die Produktbezeichnungen, Produktbilder, Namen der Inverkehrbringer, Artikelnummern, Preise und Bestelladressen eingeschwärzt. A.b Am 13. September 2016 reichte A. einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein. Infolge einer Schlichtungsverhandlung und der Anhörung der betroffenen Inverkehrbringer gewährte die bfu A. den Zugang zu den vollständigen Angaben über zwei weitere Produkte. Am 6. Juli 2017 erliess der EDÖB die Empfehlung, den Zugang zu den Produktbezeichnungen und Produktbildern der restlichen fünf mangelhaften Wickelkommoden zu erteilen. A.c Mit Verfügung vom 30. August 2017 verweigerte die bfu den Zugang zu den verlangten Informationen. B. Dagegen erhob A. am 2. Oktober 2017 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde am 2. Mai 2019 ab. C. Mit Eingabe vom 28. Mai 2019 erhob A. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragt den vollständigen Zugang zum "Abschlussbericht PrSG-Stichprobe 2015" betreffend Wickelkommoden, ohne Schwärzung der Produktbezeichnungen und der Produktbilder. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und weist die Sache zur Neubeurteilung an das Bundesverwaltungsgericht zurück. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 3. Vorliegend ist nicht bestritten, dass das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) grundsätzlich auf die Kontrolltätigkeit der bfu gemäss dem Bundesgesetz vom 12. Juni 2009 über die Produktesicherheit (PrSG; SR 930.11) anwendbar ist und es sich beim "Abschlussbericht PrSG-Stichprobe 2015" betreffend Wickelkommoden um ein amtliches Dokument i.S.v. Art. 5 BGÖ handelt. Es ist jedoch strittig, ob Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG als Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ gilt und den Regeln des BGÖ vorgeht. 3.1 Art. 4 BGÖ behält Spezialnormen anderer Bundesgesetze vor, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen oder abweichende Voraussetzungen für den Zugang zu solchen Informationen vorsehen. Das Verhältnis von Vertraulichkeitsregeln in anderen Bundesgesetzen (Art. 4 lit. a BGÖ) und dem allgemeinen Transparenzgebot gemäss BGÖ lässt sich nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln (Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015, E. 2.4). Entscheidend ist dabei der Sinn und Zweck der divergierenden Normen: das allgemeine öffentliche Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung ist dem Schutzzweck der Spezialnorm gegenüberzustellen. Dies gilt auch für ältere Sondernormen über die Vertraulichkeit staatlicher Handlungen und Vorkehren. So erfasst namentlich das Amtsgeheimnis nur noch Informationen, die eines besonderen Schutzes bedürfen bzw. gerade nach dem Öffentlichkeitsgesetz in der Regel nicht zugänglich sind, denn sonst würde dieses jüngere Gesetz seines Gehalts beraubt und weitgehend obsolet (zit. Urteil 1C_50/2015 E. 2.4). 3.2 Das Bundesgericht hat sich hingegen bis anhin nicht dazu geäussert, ob Verpflichtungen zur aktiven Information in anderen Gesetzen spezielle Zugangsnormen i.S.v. Art. 4 lit. b BGÖ darstellen können. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dies sei nicht der Fall: aktive Informationsrechte und -pflichten seien blosse Mindestvorschriften, die regelten, wie weit eine Behörde von sich aus informieren dürfe oder müsse; sie könnten das Zugangsrecht nicht einschränken. Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass sich weder aus dem Gesetzeswortlaut von Art. 4 BGÖ noch aus den Materialien Anhaltspunkte dafür ergeben, wonach der Vorbehalt von Spezialbestimmungen auf die passive Information beschränkt wäre (vgl. Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung, BBl 2003 1963, 1989). Diese Auffassung vertritt auch der EDÖB im vorliegenden Verfahren. Die Vorinstanz hat kein Bundesrecht verletzt, indem sie festhielt, dass auch Verpflichtungen zur aktiven Information spezielle Zugangsnormen i.S.v. Art. 4 lit. b BGÖ darstellen können (vgl. BERTIL COTTIER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 13 zu Art. 4 BGÖ). Eine Verpflichtung zur aktiven Information in einem anderen Bundesgesetz stellt entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin somit nicht automatisch und in jedem Fall eine Mindestvorschrift dar. Aus einer Verpflichtung zur aktiven Information kann allerdings auch nicht gefolgert werden, dass jeder beantragte weitergehende Zugang verweigert werden darf (Urteil 1C_562/2017 vom 2. Juli 2018 E. 3.2). Ob eine Verpflichtung zur aktiven Information im Einzelfall allenfalls erleichternde oder strengere Regeln über den Zugang zu amtlichen Dokumenten aufstellt, ist analog zu den Vertraulichkeitsregelungen in anderen Bundesgesetzen durch Auslegung der betreffenden Normen zu ermitteln. 4. Es gilt deshalb im Folgenden durch Auslegung zu ermitteln, ob Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG eine Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 lit. b BGÖ oder lediglich eine Mindestvorschrift darstellt. 4.1 Mit dem Produktesicherheitsgesetz sollen die Sicherheit von Produkten gewährleistet und der grenzüberschreitende freie Warenverkehr erleichtert werden (Art. 1 Abs. 1 PrSG). Es gilt für das gewerbliche oder berufliche Inverkehrbringen von Produkten (Art. 1 Abs. 2 PrSG). Als Grundsatz gilt dabei unter anderem, dass Produkte in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn sie bei normaler oder bei vernünftigerweise vorhersehbarer Verwendung die Sicherheit und die Gesundheit der Verwenderinnen und Verwender und Dritter nicht oder nur geringfügig gefährden (Art. 3 Abs. 1 PrSG). Das Gesetz geht von der grundsätzlichen Selbstverantwortung aus und entspricht damit dem "New Approach" der Produktesicherheitsgesetzgebung der Europäischen Union. Es überlässt den Herstellern, Importeuren, dem Handel und den übrigen Dienstleistern, wie sie vorgehen wollen, damit ausschliesslich sichere Produkte in Verkehr gelangen (Botschaft vom 25. Juni 2008 zum Produktesicherheitsgesetz, BBl 2008 7407, 7432; vgl. auch EUGÉNIE HOLLIGER-HAGMANN, Produktesicherheitsgesetz [PrSG], Produktsicherheit und Haftpflicht in a nutshell, 2011, S. 1 f.). Art. 10 PrSG sieht verschiedene Kontroll- und Verwaltungsmassnahmen vor. So können die Vollzugsorgane Produkte, die in Verkehr gebracht werden, kontrollieren und nötigenfalls Muster erheben (Art. 10 Abs. 1 PrSG). Ergibt die Kontrolle, dass ein Produkt den grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen oder dem Stand des Wissens und der Technik nicht entspricht, so verfügt das Vollzugsorgan die geeigneten Massnahmen (Art. 10 Abs. 2 PrSG). Ist es zum Schutz der Sicherheit oder Gesundheit der Verwenderinnen und Verwender oder Dritter erforderlich, so kann das Vollzugsorgan insbesondere das weitere Inverkehrbringen eines Produkts verbieten (Art. 10 Abs. 3 lit. a PrSG), die Warnung vor den Gefahren eines Produkts, seine Rücknahme oder seinen Rückruf anordnen und nötigenfalls selbst vollziehen (lit. b), die Ausfuhr eines Produkts, dessen weiteres Inverkehrbringen nach Buchstabe a verboten worden ist, verbieten (lit. c), ein Produkt, von dem eine unmittelbare und ernste Gefahr ausgeht, einziehen und vernichten oder unbrauchbar machen (lit. d). Nach Art. 10 Abs. 4 PrSG warnen die Vollzugsorgane die Bevölkerung vor gefährlichen Produkten, wenn der Inverkehrbringer nicht oder nicht rechtzeitig wirksame Massnahmen trifft. Sie machen ihre Informationen über die Gefährlichkeit bestimmter Produkte und über die getroffenen Massnahmen öffentlich zugänglich. Die Vollzugsorgane unterstehen der Schweigepflicht, soweit ihre Wahrnehmungen nicht für die Sicherheit von Produkten oder für den Erfahrungsaustausch über sicherheitstechnische Massnahmen bedeutsam sind (Art. 12 PrSG). 4.2 Die Vorinstanz führt aus, Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG könne dem Wortlaut nach als Spezialbestimmung dem Öffentlichkeitsgesetz vorgehen. Weiter ergebe die historisch-teleologische Auslegung zwar, dass die Materialien des PrSG sich zum Verhältnis zum Öffentlichkeitsgesetz nicht äusserten; die gesetzlichen Vorgaben von Art. 10 Abs. 4 PrSG würden jedoch teilweise ihren Sinn verlieren, sollte zusätzlich ein Recht auf Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz bestehen. Eine Zugangsgewährung nach BGÖ könne gegebenenfalls für die betroffenen Inverkehrbringer die gleichen Wirkungen zeitigen wie die Warnung gemäss Art. 10 Abs. 4 PrSG. Im Übrigen lasse die Gesetzessystematik keine weiteren Rückschlüsse auf die zu beurteilende Frage zu. So führten die verschiedenen Auslegungselemente in einer Gesamtbeurteilung zum Resultat, dass mit Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG eine spezialgesetzliche Grundlage vorliege, die nach Art. 4 BGÖ dem Öffentlichkeitsgesetz vorgehe. Die Beschwerdegegnerin ist derselben Auffassung. 4.3 Dahingegen kann nach Ansicht der Beschwerdeführerin dem Wortlaut der beiden Bestimmungen nicht entnommen werden, dass eine Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ vorliegt. Der Umstand, wonach in den Gesetzesmaterialien Ausführungen zur Koordination des PrsG mit dem BGÖ fehlten, zeige, dass die gesetzgebende Behörde keine Absicht gehabt habe, mit dem PrSG das Recht auf passiven Zugang zu Informationen nach BGÖ einzuschränken. Weiter sei auch die Argumentation zum Normzweck nicht überzeugend. Diese würde zum Resultat führen, dass das BGÖ bei einer Regelung der aktiven Information nie anwendbar wäre. Der Sinn von Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG liege darin, die aktive Information durch die Behörde zu regeln, und nicht darin, den passiven Zugang einzuschränken. Schliesslich lasse sich aus der Gesetzessystematik schliessen, dass die aktive Information durch die Behörde im PrSG und der passive Zugang im BGÖ geregelt sei. 4.4 Der EDÖB hält in seiner Stellungnahme fest, weder der Wortlaut noch die Gesetzesmaterialien würden darauf hindeuten, dass die in Art. 12 PrSG statuierte Schweigepflicht weitergehe als das allgemeine Amtsgeheimnis. Weiter lege die Auslegung von Art. 10 Abs. 4 PrSG nahe, diese Bestimmung sei ausschliesslich als Verpflichtung der Behörde zur aktiven Information der Behörde in einer Sondersituation zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Gesundheit zu verstehen und nicht als Spezialnorm i.S.v. Art. 4 BGÖ. Es sei darüber hinaus nicht ersichtlich, inwiefern eine Zugangsgewährung nach Öffentlichkeitsgesetz an eine einzelne gesuchstellende Person für den betroffenen Inverkehrbringer die gleichen Wirkungen haben könnte wie eine offizielle behördliche Warnung der Bevölkerung nach Art. 10 Abs. 4 PrSG. 5. 5.1 Art. 10 Abs. 4 PrSG sieht vor, dass die Vollzugsorgane die Bevölkerung in einer besonderen Risikosituation warnen. Es handelt sich dabei nicht um eine Kann-Bestimmung: die Vollzugsorgane sind verpflichtet, die Warnung öffentlich zugänglich zu machen. Dem Wortlaut lässt sich darüber hinaus jedoch nicht entnehmen, ob die Vollzugsbehörden weitergehende Zugangsgesuche nach BGÖ ablehnen müssen. Auch aus dem Wortlaut der italienischen und französischen Fassung geht dies nicht hervor. Daran ändert auch die Verbindung von Art. 10 Abs. 4 PrSG mit Art. 12 PrSG nichts. Dem Wortlaut letzterer Bestimmung ist nicht zu entnehmen, ob es sich um eine spezielle Schweigepflicht handelt oder ob Art. 12 PrSG lediglich das allgemeine Amtsgeheimnis statuiert. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Dabei ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte (historisches Element), auf den Zweck der Norm (teleologisches Element), auf die ihr zugrunde liegenden Wertungen und auf ihre Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen (systematisches Element) abzustellen ( BGE 142 I 135 E. 1.1.1 S. 138). 5.2 5.2.1 Das Produktesicherheitsgesetz wurde vom Parlament im Jahr 2009 verabschiedet und trat am 1. Juli 2010 in Kraft. Es ersetzte das Bundesgesetz vom 19. März 1976 über die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Geräten (STEG, AS 1977 2370). Das Produktesicherheitsgesetz wurde somit nach dem Öffentlichkeitsgesetz erlassen, das am 17. Dezember 2004 verabschiedet wurde. Die Botschaft zum PrSG enthält jedoch keine Hinweise zur Koordination mit dem Öffentlichkeitsgesetz. Daraus kann nicht geschlossen werden, dass das PrSG die Geltung des BGÖ einschränken soll. Eine solche Argumentation würde dem mit Erlass des BGÖ vollzogenen Paradigmenwechsel und dem damit verbundenen Recht jeder Person auf Zugang zu amtlichen Dokumenten nicht gerecht. Das Fehlen einer Erklärung zur Koordination der beiden Gesetze muss vor diesem Hintergrund vielmehr als Hinweis dafür interpretiert werden, dass die gesetzgebende Behörde die Geltung des BGÖ nicht tangieren wollte. Zu Art. 10 Abs. 4 PrSG hält die Botschaft zum Produktesicherheitsgesetz sodann fest, dass die Behörden die Bevölkerung vor gefährlichen Produkten zu warnen haben, wenn der Inverkehrbringer die ihm bekannten Besitzer von gefährlichen Produkten oder nötigenfalls die Öffentlichkeit nicht selbst rechtzeitig und wirksam informiert hat. Die Sicherheit und die Gesundheit der Bevölkerung wie auch der Grundsatz der Transparenz der Staatstätigkeit erfordern, dass Informationen der Behörden über die Gefährlichkeit von Produkten sowie über die getroffenen Massnahmen der Öffentlichkeit zugänglich sind (Botschaft PrSG, BBl 2008 7407, 7444). Aus der Entstehungsgeschichte des Art. 10 Abs. 4 PrSG ergibt sich, dass die darin enthaltene Verpflichtung zur aktiven Information den Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Bevölkerung und auch die Transparenz der Staatstätigkeit bezweckt. Es lässt sich jedoch daraus nicht schliessen, Art. 10 Abs. 4 PrSG würde es der Behörde verbieten, auf Anfrage hin weitergehende Informationen zu erteilen. 5.2.2 Die in Art. 12 PrSG statuierte Schweigepflicht der Vollzugsorgane ist gemäss Botschaft zum PrSG aus dem STEG übernommen worden; sie wurde jedoch in einem separaten Artikel geregelt, weil die Adressaten der Auskunftspflicht beziehungsweise der Mitwirkungspflicht und der Schweigepflicht unterschiedlich sind (Botschaft PrSG, BBl 2008 7407, 7445). In der Botschaft zum STEG führte der Bundesrat zum betreffenden Artikel (Art. 10 Abs. 3) aus, die Verschwiegenheit sei als Gegenstück der Auskunftspflicht der Inverkehrbringer konzipiert. Das Fabrikations- oder Geschäftsgeheimnis soll nicht verletzt werden; einzig über Wahrnehmungen, die mit sicherheitstechnischen Fragen im Zusammenhang stehen, sollen Dritte (z.B. Benützer von Geräten, andere Hersteller) orientiert werden können (Botschaft vom 12. Februar 1975 zu einem Bundesgesetz über die Sicherheit technischer Einrichtungen und Geräte, BBl 1975 I 849, 859 f.). Aus dieser Erläuterung lässt sich schliessen, dass die Schweigepflicht des STEG und damit auch diejenige des PrSG den Schutz des geistigen Eigentums der Beaufsichtigten bezweckt. Es geht darum, allfälligen Konkurrenzunternehmen zu verunmöglichen, sich über ein Zugangsgesuch gemäss BGÖ Baupläne und dergleichen zu beschaffen; aus der Entstehungsgeschichte von Art. 12 PrSG ergibt sich hingegen nicht, dass diese Bestimmung weitergehende Informationen zu Produkten im Sinne eines erweiterten Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisses schützen soll. Insofern geht die Schweigepflicht gemäss Art. 12 PrSG nicht über das allgemeine Amtsgeheimnis bzw. über das Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnis hinaus. Mit anderen Worten schützt Art. 12 PrSG allfällige bestehende Geheimnisse, legt aber keine neuen Geheimhaltungspflichten fest (vgl. auch Botschaft BGÖ, BBl 2003 1963, 1990, betreffend Art. 22 Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000 [BPG; SR 172.220.1]; Urteil 1C_129/2016 vom 14. Februar 2017, E. 2.3 ff. betreffend Art. 44 des Bundesgesetzes vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel [ArG; SR 822.11]; Urteil 1C_562/2017 vom 2. Juli 2018 E. 3.2 betreffend Art. 62 des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte [HMG; SR 812.21]; COTTIER, a.a.O., N. 10 ff. zu Art. 4 BGÖ). 5.2.3 Wie aus der Botschaft zum PrSG erhellt, bezweckt das Gesetz ausdrücklich eine Angleichung an die Richtlinie 2001/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Dezember 2001 über die allgemeine Produktsicherheit (Botschaft PrSG, BBl 2008 7407, 7408). Es erscheint daher naheliegend, das PrSG auch unter deren Berücksichtigung auszulegen. Ein Vergleich mit der Richtlinie 2001/95/EG (ABl. L 11 vom 15. Januar 2002 S. 4) zeigt, dass auch die darin enthaltene Schweigepflicht nicht über das Geschäftsgeheimnis hinausgeht: Laut deren Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 2 treffen die Mitgliedstaaten und die Kommission die erforderlichen Massnahmen, um ihre Beamtinnen und Beamten und ihre Bediensteten zu verpflichten, die aufgrund dieser Richtlinie gesammelten Informationen, die ihrem Wesen nach in hinreichend begründeten Fällen dem Geschäftsgeheimnis unterliegen, geheim zu halten, es sei denn, bestimmte Informationen über sicherheitsrelevante Eigenschaften von Produkten müssen unter Berücksichtigung der Gesamtumstände veröffentlicht werden, um den Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Verbraucherinnen und Verbraucher zu gewährleisten. Daraus ergibt sich, dass auch die Geheimhaltungspflicht nach europäischem Recht bloss den Schutz von Geschäftsgeheimnissen bezweckt. 5.3 Im Hinblick auf den Sinn und Zweck gilt es zunächst zu beachten, dass mit der Schaffung des BGÖ die Öffentlichkeit der Verwaltungstätigkeit die Regel darstellt; spezialgesetzliche Bestimmungen sind nicht leichthin so auszulegen, dass damit der Grundsatz der Transparenz des Verwaltungshandelns ausgehöhlt wird. In Bezug auf Art. 10 Abs. 4 PrSG ist sodann festzuhalten, dass es sich bei der dort vorgesehenen Informationstätigkeit um eine amtliche Warnung handelt. Amtliche Warnungen stellen grundsätzlich hoheitliche Realakte dar. Sie sind staatliche Aussagen über die faktische Ratsamkeit bestimmter Verhaltensoptionen und betreffen, sofern sie generell-abstrakt sind, eine Unzahl von Sachlagen und Personen ( BGE 144 II 233 E. 4.1 S. 236 mit Hinweisen auf die Literatur). Mit der Vorinstanz kann weiter festgehalten werden, dass die gesetzgebende Behörde beim Erlass des Art. 10 Abs. 4 PrSG insofern eine Verhältnismässigkeitsprüfung vorgenommen hat, als eine amtliche Warnung nur bei Untätigkeit der Inverkehrbringer ausgesprochen werden darf. Daraus lässt sich jedoch - entgegen der Auffassung der Vorinstanz - nicht schliessen, dass die gesetzgebende Behörde mit Erlass von Art. 10 Abs. 4 PrSG generell die Geheimhaltungsinteressen höher hätte gewichten wollen als das Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit betreffend mangelhaften Produkten. Vielmehr ergibt sich durch einen komplementären Zugang zu Informationen nach BGÖ eine sinnvolle, differenzierte Abstufung der behördlichen Informationstätigkeit: Sind Produkte geradezu gefährlich für Sicherheit oder Gesundheit der Bevölkerung und treffen die Inverkehrbringer nicht oder nicht rechtzeitig wirksame Massnahmen, sind die Vollzugsorgane verpflichtet, die Bevölkerung zu warnen, also aktiv über die Gefahr zu informieren. Geben Produkte zu einer weniger gravierenden Beanstandung Anlass, besteht zwar keine Verpflichtung zur aktiven Information der Behörden; das schliesst jedoch nicht aus, dass aufgrund des BGÖ ein Anspruch auf Zugang zu diesbezüglichen Dokumenten bestehen kann. Eine amtliche Warnung wird aufgrund ihres offiziellen Charakters in der Regel grosses Aufsehen erregen, was angesichts der Gefährlichkeit des Produkts erwünscht ist. Informationen über Produkte mit weniger schwerwiegenden Mängeln würden demgegenüber nur dann bekannt, wenn jemand Zugang zum betreffenden Dokument ersucht und dieses dann allenfalls publik macht. Eine solche nicht amtliche Information über mangelhafte Produkte wird regelmässig auf weniger Beachtung stosen als eine offizielle Warnung des zuständigen Vollzugsorgans. Entgegen der Aufassung der Vorinstanz zeitigt somit eine Zugangsgewährung nach BGÖ an eine gesuchstellende Person für die Betroffenen nicht die gleichen Wirkungen wie eine behördliche Warnung. Vor diesem Hintergrund verliert die Regelung von Art. 10 Abs. 4 PrSG daher ihren Sinn nicht, wenn diese nicht als Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ ausgelegt wird. Sie bezweckt, die Bevölkerung vor gefährlichen Produkten zu warnen, ohne dabei eine weitergehende passive Information einzuschränken. Daran ändert auch deren Verbindung mit Art. 12 PrSG nichts. Wie oben ausgeführt, geht die dort statuierte Schweigepflicht nicht über das allgemeine Amtsgeheimnis bzw. über das Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnis hinaus (vgl. oben E. 5.2). 5.4 Die Verpflichtung zur aktiven Information gemäss Art. 10 Abs. 4 PrSG befindet sich im 4. Abschnitt "Durchführung, Finanzierung und Rechtspflege"; Art. 10 PrSG trägt die Überschrift "Kontrolle und Verwaltungsmassnahmen". Mit Blick auf die Gesetzessystematik erscheint es nicht naheliegend, dass die gesetzgebende Behörde im PrSG ein abschliessendes und eigenständiges Informationszugangsrecht schaffen wollte. Zumindest lässt sich aus der Systematik nicht ableiten, dass Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG eine Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ darstellt. 5.5 Zusammenfassend ergibt die Auslegung von Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG, dass dieser keine Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ darstellt. Indem die Vorinstanz zum gegenteiligen Schluss gekommen ist, hat sie Bundesrecht verletzt. Dieses Ergebnis bedeutet für den vorliegenden Fall, dass keine spezialgesetzlichen Bestimmungen i.S.v. Art. 4 BGÖ vorliegen. Das Zugangsgesuch der Beschwerdeführerin ist deshalb gemäss dem Öffentlichkeitsgesetz zu beurteilen. Damit ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Sache ist an die Vorinstanz zur Neubeurteilung des Zugangsgesuchs nach dem Öffentlichkeitsgesetz zurückzuweisen. Diese wird zu prüfen haben, ob allenfalls eine Ausnahmebestimmung nach Art. 7 BGÖ Anwendung findet und die betroffenen Hersteller zu konsultieren sind (Art. 11 BGÖ).
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Art. 4 lit. b BGÖ; Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG; Zugangsgesuch zu Resultaten einer Kontrolle der Sicherheitsvorschriften von Wickelkommoden. Ob eine Verpflichtung zur aktiven Information eine spezielle Zugangsnorm i.S.v. Art. 4 lit. b BGÖ darstellt, ist durch Auslegung der betreffenden Norm zu ermitteln (E. 3). Aus dem Umstand, dass die Botschaft eines nach dem BGÖ erlassenen Gesetzes keine Hinweise zur Koordination mit dem BGÖ enthält, kann nicht geschlossen werden, dass die Geltung des BGÖ eingeschränkt werden soll (E. 5.2.1). Die in Art. 12 PrSG statuierte Schweigepflicht geht nicht über das allgemeine Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnis hinaus (E. 5.2.2). Der komplementäre Zugang zu Informationen nach BGÖ erlaubt eine differenzierte Abstufung der behördlichen Informationstätigkeit; Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG stellt keine Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ dar (E. 5.3).
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146 II 265
146 II 265 Sachverhalt ab Seite 266 A. A.a Am 16. bzw. 17. August 2016 ersuchte A. die Schweizerische Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu) um Zugang zu den Resultaten einer im Jahr 2015 stichprobenweise durchgeführten Kontrolle der Sicherheitsvorschriften von neun verschiedenen Wickelkommoden. Am 23. August bzw. 8. September 2016 stellte die bfu A. eine teilweise geschwärzte Fassung des "Abschlussberichts PrSG-Stichprobe 2015" zu. Sie legte die Angaben über zwei Produkte uneingeschränkt offen; bei sieben weiteren Produkten wurden die Produktbezeichnungen, Produktbilder, Namen der Inverkehrbringer, Artikelnummern, Preise und Bestelladressen eingeschwärzt. A.b Am 13. September 2016 reichte A. einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein. Infolge einer Schlichtungsverhandlung und der Anhörung der betroffenen Inverkehrbringer gewährte die bfu A. den Zugang zu den vollständigen Angaben über zwei weitere Produkte. Am 6. Juli 2017 erliess der EDÖB die Empfehlung, den Zugang zu den Produktbezeichnungen und Produktbildern der restlichen fünf mangelhaften Wickelkommoden zu erteilen. A.c Mit Verfügung vom 30. August 2017 verweigerte die bfu den Zugang zu den verlangten Informationen. B. Dagegen erhob A. am 2. Oktober 2017 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde am 2. Mai 2019 ab. C. Mit Eingabe vom 28. Mai 2019 erhob A. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragt den vollständigen Zugang zum "Abschlussbericht PrSG-Stichprobe 2015" betreffend Wickelkommoden, ohne Schwärzung der Produktbezeichnungen und der Produktbilder. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und weist die Sache zur Neubeurteilung an das Bundesverwaltungsgericht zurück. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 3. Vorliegend ist nicht bestritten, dass das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) grundsätzlich auf die Kontrolltätigkeit der bfu gemäss dem Bundesgesetz vom 12. Juni 2009 über die Produktesicherheit (PrSG; SR 930.11) anwendbar ist und es sich beim "Abschlussbericht PrSG-Stichprobe 2015" betreffend Wickelkommoden um ein amtliches Dokument i.S.v. Art. 5 BGÖ handelt. Es ist jedoch strittig, ob Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG als Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ gilt und den Regeln des BGÖ vorgeht. 3.1 Art. 4 BGÖ behält Spezialnormen anderer Bundesgesetze vor, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen oder abweichende Voraussetzungen für den Zugang zu solchen Informationen vorsehen. Das Verhältnis von Vertraulichkeitsregeln in anderen Bundesgesetzen (Art. 4 lit. a BGÖ) und dem allgemeinen Transparenzgebot gemäss BGÖ lässt sich nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln (Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015, E. 2.4). Entscheidend ist dabei der Sinn und Zweck der divergierenden Normen: das allgemeine öffentliche Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung ist dem Schutzzweck der Spezialnorm gegenüberzustellen. Dies gilt auch für ältere Sondernormen über die Vertraulichkeit staatlicher Handlungen und Vorkehren. So erfasst namentlich das Amtsgeheimnis nur noch Informationen, die eines besonderen Schutzes bedürfen bzw. gerade nach dem Öffentlichkeitsgesetz in der Regel nicht zugänglich sind, denn sonst würde dieses jüngere Gesetz seines Gehalts beraubt und weitgehend obsolet (zit. Urteil 1C_50/2015 E. 2.4). 3.2 Das Bundesgericht hat sich hingegen bis anhin nicht dazu geäussert, ob Verpflichtungen zur aktiven Information in anderen Gesetzen spezielle Zugangsnormen i.S.v. Art. 4 lit. b BGÖ darstellen können. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dies sei nicht der Fall: aktive Informationsrechte und -pflichten seien blosse Mindestvorschriften, die regelten, wie weit eine Behörde von sich aus informieren dürfe oder müsse; sie könnten das Zugangsrecht nicht einschränken. Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass sich weder aus dem Gesetzeswortlaut von Art. 4 BGÖ noch aus den Materialien Anhaltspunkte dafür ergeben, wonach der Vorbehalt von Spezialbestimmungen auf die passive Information beschränkt wäre (vgl. Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung, BBl 2003 1963, 1989). Diese Auffassung vertritt auch der EDÖB im vorliegenden Verfahren. Die Vorinstanz hat kein Bundesrecht verletzt, indem sie festhielt, dass auch Verpflichtungen zur aktiven Information spezielle Zugangsnormen i.S.v. Art. 4 lit. b BGÖ darstellen können (vgl. BERTIL COTTIER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 13 zu Art. 4 BGÖ). Eine Verpflichtung zur aktiven Information in einem anderen Bundesgesetz stellt entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin somit nicht automatisch und in jedem Fall eine Mindestvorschrift dar. Aus einer Verpflichtung zur aktiven Information kann allerdings auch nicht gefolgert werden, dass jeder beantragte weitergehende Zugang verweigert werden darf (Urteil 1C_562/2017 vom 2. Juli 2018 E. 3.2). Ob eine Verpflichtung zur aktiven Information im Einzelfall allenfalls erleichternde oder strengere Regeln über den Zugang zu amtlichen Dokumenten aufstellt, ist analog zu den Vertraulichkeitsregelungen in anderen Bundesgesetzen durch Auslegung der betreffenden Normen zu ermitteln. 4. Es gilt deshalb im Folgenden durch Auslegung zu ermitteln, ob Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG eine Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 lit. b BGÖ oder lediglich eine Mindestvorschrift darstellt. 4.1 Mit dem Produktesicherheitsgesetz sollen die Sicherheit von Produkten gewährleistet und der grenzüberschreitende freie Warenverkehr erleichtert werden (Art. 1 Abs. 1 PrSG). Es gilt für das gewerbliche oder berufliche Inverkehrbringen von Produkten (Art. 1 Abs. 2 PrSG). Als Grundsatz gilt dabei unter anderem, dass Produkte in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn sie bei normaler oder bei vernünftigerweise vorhersehbarer Verwendung die Sicherheit und die Gesundheit der Verwenderinnen und Verwender und Dritter nicht oder nur geringfügig gefährden (Art. 3 Abs. 1 PrSG). Das Gesetz geht von der grundsätzlichen Selbstverantwortung aus und entspricht damit dem "New Approach" der Produktesicherheitsgesetzgebung der Europäischen Union. Es überlässt den Herstellern, Importeuren, dem Handel und den übrigen Dienstleistern, wie sie vorgehen wollen, damit ausschliesslich sichere Produkte in Verkehr gelangen (Botschaft vom 25. Juni 2008 zum Produktesicherheitsgesetz, BBl 2008 7407, 7432; vgl. auch EUGÉNIE HOLLIGER-HAGMANN, Produktesicherheitsgesetz [PrSG], Produktsicherheit und Haftpflicht in a nutshell, 2011, S. 1 f.). Art. 10 PrSG sieht verschiedene Kontroll- und Verwaltungsmassnahmen vor. So können die Vollzugsorgane Produkte, die in Verkehr gebracht werden, kontrollieren und nötigenfalls Muster erheben (Art. 10 Abs. 1 PrSG). Ergibt die Kontrolle, dass ein Produkt den grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen oder dem Stand des Wissens und der Technik nicht entspricht, so verfügt das Vollzugsorgan die geeigneten Massnahmen (Art. 10 Abs. 2 PrSG). Ist es zum Schutz der Sicherheit oder Gesundheit der Verwenderinnen und Verwender oder Dritter erforderlich, so kann das Vollzugsorgan insbesondere das weitere Inverkehrbringen eines Produkts verbieten (Art. 10 Abs. 3 lit. a PrSG), die Warnung vor den Gefahren eines Produkts, seine Rücknahme oder seinen Rückruf anordnen und nötigenfalls selbst vollziehen (lit. b), die Ausfuhr eines Produkts, dessen weiteres Inverkehrbringen nach Buchstabe a verboten worden ist, verbieten (lit. c), ein Produkt, von dem eine unmittelbare und ernste Gefahr ausgeht, einziehen und vernichten oder unbrauchbar machen (lit. d). Nach Art. 10 Abs. 4 PrSG warnen die Vollzugsorgane die Bevölkerung vor gefährlichen Produkten, wenn der Inverkehrbringer nicht oder nicht rechtzeitig wirksame Massnahmen trifft. Sie machen ihre Informationen über die Gefährlichkeit bestimmter Produkte und über die getroffenen Massnahmen öffentlich zugänglich. Die Vollzugsorgane unterstehen der Schweigepflicht, soweit ihre Wahrnehmungen nicht für die Sicherheit von Produkten oder für den Erfahrungsaustausch über sicherheitstechnische Massnahmen bedeutsam sind (Art. 12 PrSG). 4.2 Die Vorinstanz führt aus, Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG könne dem Wortlaut nach als Spezialbestimmung dem Öffentlichkeitsgesetz vorgehen. Weiter ergebe die historisch-teleologische Auslegung zwar, dass die Materialien des PrSG sich zum Verhältnis zum Öffentlichkeitsgesetz nicht äusserten; die gesetzlichen Vorgaben von Art. 10 Abs. 4 PrSG würden jedoch teilweise ihren Sinn verlieren, sollte zusätzlich ein Recht auf Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz bestehen. Eine Zugangsgewährung nach BGÖ könne gegebenenfalls für die betroffenen Inverkehrbringer die gleichen Wirkungen zeitigen wie die Warnung gemäss Art. 10 Abs. 4 PrSG. Im Übrigen lasse die Gesetzessystematik keine weiteren Rückschlüsse auf die zu beurteilende Frage zu. So führten die verschiedenen Auslegungselemente in einer Gesamtbeurteilung zum Resultat, dass mit Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG eine spezialgesetzliche Grundlage vorliege, die nach Art. 4 BGÖ dem Öffentlichkeitsgesetz vorgehe. Die Beschwerdegegnerin ist derselben Auffassung. 4.3 Dahingegen kann nach Ansicht der Beschwerdeführerin dem Wortlaut der beiden Bestimmungen nicht entnommen werden, dass eine Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ vorliegt. Der Umstand, wonach in den Gesetzesmaterialien Ausführungen zur Koordination des PrsG mit dem BGÖ fehlten, zeige, dass die gesetzgebende Behörde keine Absicht gehabt habe, mit dem PrSG das Recht auf passiven Zugang zu Informationen nach BGÖ einzuschränken. Weiter sei auch die Argumentation zum Normzweck nicht überzeugend. Diese würde zum Resultat führen, dass das BGÖ bei einer Regelung der aktiven Information nie anwendbar wäre. Der Sinn von Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG liege darin, die aktive Information durch die Behörde zu regeln, und nicht darin, den passiven Zugang einzuschränken. Schliesslich lasse sich aus der Gesetzessystematik schliessen, dass die aktive Information durch die Behörde im PrSG und der passive Zugang im BGÖ geregelt sei. 4.4 Der EDÖB hält in seiner Stellungnahme fest, weder der Wortlaut noch die Gesetzesmaterialien würden darauf hindeuten, dass die in Art. 12 PrSG statuierte Schweigepflicht weitergehe als das allgemeine Amtsgeheimnis. Weiter lege die Auslegung von Art. 10 Abs. 4 PrSG nahe, diese Bestimmung sei ausschliesslich als Verpflichtung der Behörde zur aktiven Information der Behörde in einer Sondersituation zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Gesundheit zu verstehen und nicht als Spezialnorm i.S.v. Art. 4 BGÖ. Es sei darüber hinaus nicht ersichtlich, inwiefern eine Zugangsgewährung nach Öffentlichkeitsgesetz an eine einzelne gesuchstellende Person für den betroffenen Inverkehrbringer die gleichen Wirkungen haben könnte wie eine offizielle behördliche Warnung der Bevölkerung nach Art. 10 Abs. 4 PrSG. 5. 5.1 Art. 10 Abs. 4 PrSG sieht vor, dass die Vollzugsorgane die Bevölkerung in einer besonderen Risikosituation warnen. Es handelt sich dabei nicht um eine Kann-Bestimmung: die Vollzugsorgane sind verpflichtet, die Warnung öffentlich zugänglich zu machen. Dem Wortlaut lässt sich darüber hinaus jedoch nicht entnehmen, ob die Vollzugsbehörden weitergehende Zugangsgesuche nach BGÖ ablehnen müssen. Auch aus dem Wortlaut der italienischen und französischen Fassung geht dies nicht hervor. Daran ändert auch die Verbindung von Art. 10 Abs. 4 PrSG mit Art. 12 PrSG nichts. Dem Wortlaut letzterer Bestimmung ist nicht zu entnehmen, ob es sich um eine spezielle Schweigepflicht handelt oder ob Art. 12 PrSG lediglich das allgemeine Amtsgeheimnis statuiert. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Dabei ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte (historisches Element), auf den Zweck der Norm (teleologisches Element), auf die ihr zugrunde liegenden Wertungen und auf ihre Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen (systematisches Element) abzustellen ( BGE 142 I 135 E. 1.1.1 S. 138). 5.2 5.2.1 Das Produktesicherheitsgesetz wurde vom Parlament im Jahr 2009 verabschiedet und trat am 1. Juli 2010 in Kraft. Es ersetzte das Bundesgesetz vom 19. März 1976 über die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Geräten (STEG, AS 1977 2370). Das Produktesicherheitsgesetz wurde somit nach dem Öffentlichkeitsgesetz erlassen, das am 17. Dezember 2004 verabschiedet wurde. Die Botschaft zum PrSG enthält jedoch keine Hinweise zur Koordination mit dem Öffentlichkeitsgesetz. Daraus kann nicht geschlossen werden, dass das PrSG die Geltung des BGÖ einschränken soll. Eine solche Argumentation würde dem mit Erlass des BGÖ vollzogenen Paradigmenwechsel und dem damit verbundenen Recht jeder Person auf Zugang zu amtlichen Dokumenten nicht gerecht. Das Fehlen einer Erklärung zur Koordination der beiden Gesetze muss vor diesem Hintergrund vielmehr als Hinweis dafür interpretiert werden, dass die gesetzgebende Behörde die Geltung des BGÖ nicht tangieren wollte. Zu Art. 10 Abs. 4 PrSG hält die Botschaft zum Produktesicherheitsgesetz sodann fest, dass die Behörden die Bevölkerung vor gefährlichen Produkten zu warnen haben, wenn der Inverkehrbringer die ihm bekannten Besitzer von gefährlichen Produkten oder nötigenfalls die Öffentlichkeit nicht selbst rechtzeitig und wirksam informiert hat. Die Sicherheit und die Gesundheit der Bevölkerung wie auch der Grundsatz der Transparenz der Staatstätigkeit erfordern, dass Informationen der Behörden über die Gefährlichkeit von Produkten sowie über die getroffenen Massnahmen der Öffentlichkeit zugänglich sind (Botschaft PrSG, BBl 2008 7407, 7444). Aus der Entstehungsgeschichte des Art. 10 Abs. 4 PrSG ergibt sich, dass die darin enthaltene Verpflichtung zur aktiven Information den Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Bevölkerung und auch die Transparenz der Staatstätigkeit bezweckt. Es lässt sich jedoch daraus nicht schliessen, Art. 10 Abs. 4 PrSG würde es der Behörde verbieten, auf Anfrage hin weitergehende Informationen zu erteilen. 5.2.2 Die in Art. 12 PrSG statuierte Schweigepflicht der Vollzugsorgane ist gemäss Botschaft zum PrSG aus dem STEG übernommen worden; sie wurde jedoch in einem separaten Artikel geregelt, weil die Adressaten der Auskunftspflicht beziehungsweise der Mitwirkungspflicht und der Schweigepflicht unterschiedlich sind (Botschaft PrSG, BBl 2008 7407, 7445). In der Botschaft zum STEG führte der Bundesrat zum betreffenden Artikel (Art. 10 Abs. 3) aus, die Verschwiegenheit sei als Gegenstück der Auskunftspflicht der Inverkehrbringer konzipiert. Das Fabrikations- oder Geschäftsgeheimnis soll nicht verletzt werden; einzig über Wahrnehmungen, die mit sicherheitstechnischen Fragen im Zusammenhang stehen, sollen Dritte (z.B. Benützer von Geräten, andere Hersteller) orientiert werden können (Botschaft vom 12. Februar 1975 zu einem Bundesgesetz über die Sicherheit technischer Einrichtungen und Geräte, BBl 1975 I 849, 859 f.). Aus dieser Erläuterung lässt sich schliessen, dass die Schweigepflicht des STEG und damit auch diejenige des PrSG den Schutz des geistigen Eigentums der Beaufsichtigten bezweckt. Es geht darum, allfälligen Konkurrenzunternehmen zu verunmöglichen, sich über ein Zugangsgesuch gemäss BGÖ Baupläne und dergleichen zu beschaffen; aus der Entstehungsgeschichte von Art. 12 PrSG ergibt sich hingegen nicht, dass diese Bestimmung weitergehende Informationen zu Produkten im Sinne eines erweiterten Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisses schützen soll. Insofern geht die Schweigepflicht gemäss Art. 12 PrSG nicht über das allgemeine Amtsgeheimnis bzw. über das Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnis hinaus. Mit anderen Worten schützt Art. 12 PrSG allfällige bestehende Geheimnisse, legt aber keine neuen Geheimhaltungspflichten fest (vgl. auch Botschaft BGÖ, BBl 2003 1963, 1990, betreffend Art. 22 Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000 [BPG; SR 172.220.1]; Urteil 1C_129/2016 vom 14. Februar 2017, E. 2.3 ff. betreffend Art. 44 des Bundesgesetzes vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel [ArG; SR 822.11]; Urteil 1C_562/2017 vom 2. Juli 2018 E. 3.2 betreffend Art. 62 des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte [HMG; SR 812.21]; COTTIER, a.a.O., N. 10 ff. zu Art. 4 BGÖ). 5.2.3 Wie aus der Botschaft zum PrSG erhellt, bezweckt das Gesetz ausdrücklich eine Angleichung an die Richtlinie 2001/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Dezember 2001 über die allgemeine Produktsicherheit (Botschaft PrSG, BBl 2008 7407, 7408). Es erscheint daher naheliegend, das PrSG auch unter deren Berücksichtigung auszulegen. Ein Vergleich mit der Richtlinie 2001/95/EG (ABl. L 11 vom 15. Januar 2002 S. 4) zeigt, dass auch die darin enthaltene Schweigepflicht nicht über das Geschäftsgeheimnis hinausgeht: Laut deren Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 2 treffen die Mitgliedstaaten und die Kommission die erforderlichen Massnahmen, um ihre Beamtinnen und Beamten und ihre Bediensteten zu verpflichten, die aufgrund dieser Richtlinie gesammelten Informationen, die ihrem Wesen nach in hinreichend begründeten Fällen dem Geschäftsgeheimnis unterliegen, geheim zu halten, es sei denn, bestimmte Informationen über sicherheitsrelevante Eigenschaften von Produkten müssen unter Berücksichtigung der Gesamtumstände veröffentlicht werden, um den Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Verbraucherinnen und Verbraucher zu gewährleisten. Daraus ergibt sich, dass auch die Geheimhaltungspflicht nach europäischem Recht bloss den Schutz von Geschäftsgeheimnissen bezweckt. 5.3 Im Hinblick auf den Sinn und Zweck gilt es zunächst zu beachten, dass mit der Schaffung des BGÖ die Öffentlichkeit der Verwaltungstätigkeit die Regel darstellt; spezialgesetzliche Bestimmungen sind nicht leichthin so auszulegen, dass damit der Grundsatz der Transparenz des Verwaltungshandelns ausgehöhlt wird. In Bezug auf Art. 10 Abs. 4 PrSG ist sodann festzuhalten, dass es sich bei der dort vorgesehenen Informationstätigkeit um eine amtliche Warnung handelt. Amtliche Warnungen stellen grundsätzlich hoheitliche Realakte dar. Sie sind staatliche Aussagen über die faktische Ratsamkeit bestimmter Verhaltensoptionen und betreffen, sofern sie generell-abstrakt sind, eine Unzahl von Sachlagen und Personen ( BGE 144 II 233 E. 4.1 S. 236 mit Hinweisen auf die Literatur). Mit der Vorinstanz kann weiter festgehalten werden, dass die gesetzgebende Behörde beim Erlass des Art. 10 Abs. 4 PrSG insofern eine Verhältnismässigkeitsprüfung vorgenommen hat, als eine amtliche Warnung nur bei Untätigkeit der Inverkehrbringer ausgesprochen werden darf. Daraus lässt sich jedoch - entgegen der Auffassung der Vorinstanz - nicht schliessen, dass die gesetzgebende Behörde mit Erlass von Art. 10 Abs. 4 PrSG generell die Geheimhaltungsinteressen höher hätte gewichten wollen als das Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit betreffend mangelhaften Produkten. Vielmehr ergibt sich durch einen komplementären Zugang zu Informationen nach BGÖ eine sinnvolle, differenzierte Abstufung der behördlichen Informationstätigkeit: Sind Produkte geradezu gefährlich für Sicherheit oder Gesundheit der Bevölkerung und treffen die Inverkehrbringer nicht oder nicht rechtzeitig wirksame Massnahmen, sind die Vollzugsorgane verpflichtet, die Bevölkerung zu warnen, also aktiv über die Gefahr zu informieren. Geben Produkte zu einer weniger gravierenden Beanstandung Anlass, besteht zwar keine Verpflichtung zur aktiven Information der Behörden; das schliesst jedoch nicht aus, dass aufgrund des BGÖ ein Anspruch auf Zugang zu diesbezüglichen Dokumenten bestehen kann. Eine amtliche Warnung wird aufgrund ihres offiziellen Charakters in der Regel grosses Aufsehen erregen, was angesichts der Gefährlichkeit des Produkts erwünscht ist. Informationen über Produkte mit weniger schwerwiegenden Mängeln würden demgegenüber nur dann bekannt, wenn jemand Zugang zum betreffenden Dokument ersucht und dieses dann allenfalls publik macht. Eine solche nicht amtliche Information über mangelhafte Produkte wird regelmässig auf weniger Beachtung stosen als eine offizielle Warnung des zuständigen Vollzugsorgans. Entgegen der Aufassung der Vorinstanz zeitigt somit eine Zugangsgewährung nach BGÖ an eine gesuchstellende Person für die Betroffenen nicht die gleichen Wirkungen wie eine behördliche Warnung. Vor diesem Hintergrund verliert die Regelung von Art. 10 Abs. 4 PrSG daher ihren Sinn nicht, wenn diese nicht als Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ ausgelegt wird. Sie bezweckt, die Bevölkerung vor gefährlichen Produkten zu warnen, ohne dabei eine weitergehende passive Information einzuschränken. Daran ändert auch deren Verbindung mit Art. 12 PrSG nichts. Wie oben ausgeführt, geht die dort statuierte Schweigepflicht nicht über das allgemeine Amtsgeheimnis bzw. über das Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnis hinaus (vgl. oben E. 5.2). 5.4 Die Verpflichtung zur aktiven Information gemäss Art. 10 Abs. 4 PrSG befindet sich im 4. Abschnitt "Durchführung, Finanzierung und Rechtspflege"; Art. 10 PrSG trägt die Überschrift "Kontrolle und Verwaltungsmassnahmen". Mit Blick auf die Gesetzessystematik erscheint es nicht naheliegend, dass die gesetzgebende Behörde im PrSG ein abschliessendes und eigenständiges Informationszugangsrecht schaffen wollte. Zumindest lässt sich aus der Systematik nicht ableiten, dass Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG eine Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ darstellt. 5.5 Zusammenfassend ergibt die Auslegung von Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG, dass dieser keine Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ darstellt. Indem die Vorinstanz zum gegenteiligen Schluss gekommen ist, hat sie Bundesrecht verletzt. Dieses Ergebnis bedeutet für den vorliegenden Fall, dass keine spezialgesetzlichen Bestimmungen i.S.v. Art. 4 BGÖ vorliegen. Das Zugangsgesuch der Beschwerdeführerin ist deshalb gemäss dem Öffentlichkeitsgesetz zu beurteilen. Damit ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Sache ist an die Vorinstanz zur Neubeurteilung des Zugangsgesuchs nach dem Öffentlichkeitsgesetz zurückzuweisen. Diese wird zu prüfen haben, ob allenfalls eine Ausnahmebestimmung nach Art. 7 BGÖ Anwendung findet und die betroffenen Hersteller zu konsultieren sind (Art. 11 BGÖ).
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Art. 4 let. b LTrans; art. 10 al. 4 cum art. 12 LSPro; demande d'accès à des résultats d'un contrôle des règles de sécurité de tables à langer. Pour savoir si une obligation de publication (information active) constitue une disposition spéciale d'accès au sens de l'art. 4 let. b LTrans, il convient d'interpréter les normes pertinentes (consid. 3). On ne peut conclure du seul fait que le message d'une loi entrée en vigueur après la LTrans ne contient aucune indication quant à sa coordination avec la LTrans que le champ d'application de la LTrans doit être limité (consid. 5.2.1). L'obligation de garder le secret prévue à l'art. 12 LSPro ne va pas au-delà du secret professionnel, d'affaires ou de fonction général (consid. 5.2.2). L'accès complémentaire aux documents officiels selon la LTrans permet une gradation adéquate des activités d'information de la part de l'Etat; l'art. 10 al. 4 cum art. 12 LSPro ne constitue pas une disposition spéciale au sens de l'art. 4 LTrans (consid. 5.3).
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146 II 265 Sachverhalt ab Seite 266 A. A.a Am 16. bzw. 17. August 2016 ersuchte A. die Schweizerische Beratungsstelle für Unfallverhütung (bfu) um Zugang zu den Resultaten einer im Jahr 2015 stichprobenweise durchgeführten Kontrolle der Sicherheitsvorschriften von neun verschiedenen Wickelkommoden. Am 23. August bzw. 8. September 2016 stellte die bfu A. eine teilweise geschwärzte Fassung des "Abschlussberichts PrSG-Stichprobe 2015" zu. Sie legte die Angaben über zwei Produkte uneingeschränkt offen; bei sieben weiteren Produkten wurden die Produktbezeichnungen, Produktbilder, Namen der Inverkehrbringer, Artikelnummern, Preise und Bestelladressen eingeschwärzt. A.b Am 13. September 2016 reichte A. einen Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlichkeitsbeauftragten (EDÖB) ein. Infolge einer Schlichtungsverhandlung und der Anhörung der betroffenen Inverkehrbringer gewährte die bfu A. den Zugang zu den vollständigen Angaben über zwei weitere Produkte. Am 6. Juli 2017 erliess der EDÖB die Empfehlung, den Zugang zu den Produktbezeichnungen und Produktbildern der restlichen fünf mangelhaften Wickelkommoden zu erteilen. A.c Mit Verfügung vom 30. August 2017 verweigerte die bfu den Zugang zu den verlangten Informationen. B. Dagegen erhob A. am 2. Oktober 2017 Beschwerde beim Bundesverwaltungsgericht. Dieses wies die Beschwerde am 2. Mai 2019 ab. C. Mit Eingabe vom 28. Mai 2019 erhob A. Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht. Sie beantragt den vollständigen Zugang zum "Abschlussbericht PrSG-Stichprobe 2015" betreffend Wickelkommoden, ohne Schwärzung der Produktbezeichnungen und der Produktbilder. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde gut und weist die Sache zur Neubeurteilung an das Bundesverwaltungsgericht zurück. (Zusammenfassung) Erwägungen Aus den Erwägungen: 3. Vorliegend ist nicht bestritten, dass das Bundesgesetz vom 17. Dezember 2004 über das Öffentlichkeitsprinzip der Verwaltung (Öffentlichkeitsgesetz, BGÖ; SR 152.3) grundsätzlich auf die Kontrolltätigkeit der bfu gemäss dem Bundesgesetz vom 12. Juni 2009 über die Produktesicherheit (PrSG; SR 930.11) anwendbar ist und es sich beim "Abschlussbericht PrSG-Stichprobe 2015" betreffend Wickelkommoden um ein amtliches Dokument i.S.v. Art. 5 BGÖ handelt. Es ist jedoch strittig, ob Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG als Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ gilt und den Regeln des BGÖ vorgeht. 3.1 Art. 4 BGÖ behält Spezialnormen anderer Bundesgesetze vor, die bestimmte Informationen als geheim bezeichnen oder abweichende Voraussetzungen für den Zugang zu solchen Informationen vorsehen. Das Verhältnis von Vertraulichkeitsregeln in anderen Bundesgesetzen (Art. 4 lit. a BGÖ) und dem allgemeinen Transparenzgebot gemäss BGÖ lässt sich nicht generell festlegen, sondern ist von Fall zu Fall zu ermitteln (Urteil 1C_50/2015 vom 2. Dezember 2015, E. 2.4). Entscheidend ist dabei der Sinn und Zweck der divergierenden Normen: das allgemeine öffentliche Interesse an der Öffentlichkeit der Verwaltung ist dem Schutzzweck der Spezialnorm gegenüberzustellen. Dies gilt auch für ältere Sondernormen über die Vertraulichkeit staatlicher Handlungen und Vorkehren. So erfasst namentlich das Amtsgeheimnis nur noch Informationen, die eines besonderen Schutzes bedürfen bzw. gerade nach dem Öffentlichkeitsgesetz in der Regel nicht zugänglich sind, denn sonst würde dieses jüngere Gesetz seines Gehalts beraubt und weitgehend obsolet (zit. Urteil 1C_50/2015 E. 2.4). 3.2 Das Bundesgericht hat sich hingegen bis anhin nicht dazu geäussert, ob Verpflichtungen zur aktiven Information in anderen Gesetzen spezielle Zugangsnormen i.S.v. Art. 4 lit. b BGÖ darstellen können. Die Beschwerdeführerin macht geltend, dies sei nicht der Fall: aktive Informationsrechte und -pflichten seien blosse Mindestvorschriften, die regelten, wie weit eine Behörde von sich aus informieren dürfe oder müsse; sie könnten das Zugangsrecht nicht einschränken. Mit der Vorinstanz ist festzuhalten, dass sich weder aus dem Gesetzeswortlaut von Art. 4 BGÖ noch aus den Materialien Anhaltspunkte dafür ergeben, wonach der Vorbehalt von Spezialbestimmungen auf die passive Information beschränkt wäre (vgl. Botschaft vom 12. Februar 2003 zum Bundesgesetz über die Öffentlichkeit der Verwaltung, BBl 2003 1963, 1989). Diese Auffassung vertritt auch der EDÖB im vorliegenden Verfahren. Die Vorinstanz hat kein Bundesrecht verletzt, indem sie festhielt, dass auch Verpflichtungen zur aktiven Information spezielle Zugangsnormen i.S.v. Art. 4 lit. b BGÖ darstellen können (vgl. BERTIL COTTIER, in: Öffentlichkeitsgesetz, 2008, N. 13 zu Art. 4 BGÖ). Eine Verpflichtung zur aktiven Information in einem anderen Bundesgesetz stellt entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin somit nicht automatisch und in jedem Fall eine Mindestvorschrift dar. Aus einer Verpflichtung zur aktiven Information kann allerdings auch nicht gefolgert werden, dass jeder beantragte weitergehende Zugang verweigert werden darf (Urteil 1C_562/2017 vom 2. Juli 2018 E. 3.2). Ob eine Verpflichtung zur aktiven Information im Einzelfall allenfalls erleichternde oder strengere Regeln über den Zugang zu amtlichen Dokumenten aufstellt, ist analog zu den Vertraulichkeitsregelungen in anderen Bundesgesetzen durch Auslegung der betreffenden Normen zu ermitteln. 4. Es gilt deshalb im Folgenden durch Auslegung zu ermitteln, ob Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG eine Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 lit. b BGÖ oder lediglich eine Mindestvorschrift darstellt. 4.1 Mit dem Produktesicherheitsgesetz sollen die Sicherheit von Produkten gewährleistet und der grenzüberschreitende freie Warenverkehr erleichtert werden (Art. 1 Abs. 1 PrSG). Es gilt für das gewerbliche oder berufliche Inverkehrbringen von Produkten (Art. 1 Abs. 2 PrSG). Als Grundsatz gilt dabei unter anderem, dass Produkte in den Verkehr gebracht werden dürfen, wenn sie bei normaler oder bei vernünftigerweise vorhersehbarer Verwendung die Sicherheit und die Gesundheit der Verwenderinnen und Verwender und Dritter nicht oder nur geringfügig gefährden (Art. 3 Abs. 1 PrSG). Das Gesetz geht von der grundsätzlichen Selbstverantwortung aus und entspricht damit dem "New Approach" der Produktesicherheitsgesetzgebung der Europäischen Union. Es überlässt den Herstellern, Importeuren, dem Handel und den übrigen Dienstleistern, wie sie vorgehen wollen, damit ausschliesslich sichere Produkte in Verkehr gelangen (Botschaft vom 25. Juni 2008 zum Produktesicherheitsgesetz, BBl 2008 7407, 7432; vgl. auch EUGÉNIE HOLLIGER-HAGMANN, Produktesicherheitsgesetz [PrSG], Produktsicherheit und Haftpflicht in a nutshell, 2011, S. 1 f.). Art. 10 PrSG sieht verschiedene Kontroll- und Verwaltungsmassnahmen vor. So können die Vollzugsorgane Produkte, die in Verkehr gebracht werden, kontrollieren und nötigenfalls Muster erheben (Art. 10 Abs. 1 PrSG). Ergibt die Kontrolle, dass ein Produkt den grundlegenden Sicherheits- und Gesundheitsanforderungen oder dem Stand des Wissens und der Technik nicht entspricht, so verfügt das Vollzugsorgan die geeigneten Massnahmen (Art. 10 Abs. 2 PrSG). Ist es zum Schutz der Sicherheit oder Gesundheit der Verwenderinnen und Verwender oder Dritter erforderlich, so kann das Vollzugsorgan insbesondere das weitere Inverkehrbringen eines Produkts verbieten (Art. 10 Abs. 3 lit. a PrSG), die Warnung vor den Gefahren eines Produkts, seine Rücknahme oder seinen Rückruf anordnen und nötigenfalls selbst vollziehen (lit. b), die Ausfuhr eines Produkts, dessen weiteres Inverkehrbringen nach Buchstabe a verboten worden ist, verbieten (lit. c), ein Produkt, von dem eine unmittelbare und ernste Gefahr ausgeht, einziehen und vernichten oder unbrauchbar machen (lit. d). Nach Art. 10 Abs. 4 PrSG warnen die Vollzugsorgane die Bevölkerung vor gefährlichen Produkten, wenn der Inverkehrbringer nicht oder nicht rechtzeitig wirksame Massnahmen trifft. Sie machen ihre Informationen über die Gefährlichkeit bestimmter Produkte und über die getroffenen Massnahmen öffentlich zugänglich. Die Vollzugsorgane unterstehen der Schweigepflicht, soweit ihre Wahrnehmungen nicht für die Sicherheit von Produkten oder für den Erfahrungsaustausch über sicherheitstechnische Massnahmen bedeutsam sind (Art. 12 PrSG). 4.2 Die Vorinstanz führt aus, Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG könne dem Wortlaut nach als Spezialbestimmung dem Öffentlichkeitsgesetz vorgehen. Weiter ergebe die historisch-teleologische Auslegung zwar, dass die Materialien des PrSG sich zum Verhältnis zum Öffentlichkeitsgesetz nicht äusserten; die gesetzlichen Vorgaben von Art. 10 Abs. 4 PrSG würden jedoch teilweise ihren Sinn verlieren, sollte zusätzlich ein Recht auf Zugang nach dem Öffentlichkeitsgesetz bestehen. Eine Zugangsgewährung nach BGÖ könne gegebenenfalls für die betroffenen Inverkehrbringer die gleichen Wirkungen zeitigen wie die Warnung gemäss Art. 10 Abs. 4 PrSG. Im Übrigen lasse die Gesetzessystematik keine weiteren Rückschlüsse auf die zu beurteilende Frage zu. So führten die verschiedenen Auslegungselemente in einer Gesamtbeurteilung zum Resultat, dass mit Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG eine spezialgesetzliche Grundlage vorliege, die nach Art. 4 BGÖ dem Öffentlichkeitsgesetz vorgehe. Die Beschwerdegegnerin ist derselben Auffassung. 4.3 Dahingegen kann nach Ansicht der Beschwerdeführerin dem Wortlaut der beiden Bestimmungen nicht entnommen werden, dass eine Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ vorliegt. Der Umstand, wonach in den Gesetzesmaterialien Ausführungen zur Koordination des PrsG mit dem BGÖ fehlten, zeige, dass die gesetzgebende Behörde keine Absicht gehabt habe, mit dem PrSG das Recht auf passiven Zugang zu Informationen nach BGÖ einzuschränken. Weiter sei auch die Argumentation zum Normzweck nicht überzeugend. Diese würde zum Resultat führen, dass das BGÖ bei einer Regelung der aktiven Information nie anwendbar wäre. Der Sinn von Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG liege darin, die aktive Information durch die Behörde zu regeln, und nicht darin, den passiven Zugang einzuschränken. Schliesslich lasse sich aus der Gesetzessystematik schliessen, dass die aktive Information durch die Behörde im PrSG und der passive Zugang im BGÖ geregelt sei. 4.4 Der EDÖB hält in seiner Stellungnahme fest, weder der Wortlaut noch die Gesetzesmaterialien würden darauf hindeuten, dass die in Art. 12 PrSG statuierte Schweigepflicht weitergehe als das allgemeine Amtsgeheimnis. Weiter lege die Auslegung von Art. 10 Abs. 4 PrSG nahe, diese Bestimmung sei ausschliesslich als Verpflichtung der Behörde zur aktiven Information der Behörde in einer Sondersituation zum Schutz der öffentlichen Sicherheit und Gesundheit zu verstehen und nicht als Spezialnorm i.S.v. Art. 4 BGÖ. Es sei darüber hinaus nicht ersichtlich, inwiefern eine Zugangsgewährung nach Öffentlichkeitsgesetz an eine einzelne gesuchstellende Person für den betroffenen Inverkehrbringer die gleichen Wirkungen haben könnte wie eine offizielle behördliche Warnung der Bevölkerung nach Art. 10 Abs. 4 PrSG. 5. 5.1 Art. 10 Abs. 4 PrSG sieht vor, dass die Vollzugsorgane die Bevölkerung in einer besonderen Risikosituation warnen. Es handelt sich dabei nicht um eine Kann-Bestimmung: die Vollzugsorgane sind verpflichtet, die Warnung öffentlich zugänglich zu machen. Dem Wortlaut lässt sich darüber hinaus jedoch nicht entnehmen, ob die Vollzugsbehörden weitergehende Zugangsgesuche nach BGÖ ablehnen müssen. Auch aus dem Wortlaut der italienischen und französischen Fassung geht dies nicht hervor. Daran ändert auch die Verbindung von Art. 10 Abs. 4 PrSG mit Art. 12 PrSG nichts. Dem Wortlaut letzterer Bestimmung ist nicht zu entnehmen, ob es sich um eine spezielle Schweigepflicht handelt oder ob Art. 12 PrSG lediglich das allgemeine Amtsgeheimnis statuiert. Ist der Text nicht klar und sind verschiedene Interpretationen möglich, muss nach seiner wahren Tragweite gesucht werden unter Berücksichtigung aller Auslegungselemente. Dabei ist namentlich auf die Entstehungsgeschichte (historisches Element), auf den Zweck der Norm (teleologisches Element), auf die ihr zugrunde liegenden Wertungen und auf ihre Bedeutung im Kontext mit anderen Bestimmungen (systematisches Element) abzustellen ( BGE 142 I 135 E. 1.1.1 S. 138). 5.2 5.2.1 Das Produktesicherheitsgesetz wurde vom Parlament im Jahr 2009 verabschiedet und trat am 1. Juli 2010 in Kraft. Es ersetzte das Bundesgesetz vom 19. März 1976 über die Sicherheit von technischen Einrichtungen und Geräten (STEG, AS 1977 2370). Das Produktesicherheitsgesetz wurde somit nach dem Öffentlichkeitsgesetz erlassen, das am 17. Dezember 2004 verabschiedet wurde. Die Botschaft zum PrSG enthält jedoch keine Hinweise zur Koordination mit dem Öffentlichkeitsgesetz. Daraus kann nicht geschlossen werden, dass das PrSG die Geltung des BGÖ einschränken soll. Eine solche Argumentation würde dem mit Erlass des BGÖ vollzogenen Paradigmenwechsel und dem damit verbundenen Recht jeder Person auf Zugang zu amtlichen Dokumenten nicht gerecht. Das Fehlen einer Erklärung zur Koordination der beiden Gesetze muss vor diesem Hintergrund vielmehr als Hinweis dafür interpretiert werden, dass die gesetzgebende Behörde die Geltung des BGÖ nicht tangieren wollte. Zu Art. 10 Abs. 4 PrSG hält die Botschaft zum Produktesicherheitsgesetz sodann fest, dass die Behörden die Bevölkerung vor gefährlichen Produkten zu warnen haben, wenn der Inverkehrbringer die ihm bekannten Besitzer von gefährlichen Produkten oder nötigenfalls die Öffentlichkeit nicht selbst rechtzeitig und wirksam informiert hat. Die Sicherheit und die Gesundheit der Bevölkerung wie auch der Grundsatz der Transparenz der Staatstätigkeit erfordern, dass Informationen der Behörden über die Gefährlichkeit von Produkten sowie über die getroffenen Massnahmen der Öffentlichkeit zugänglich sind (Botschaft PrSG, BBl 2008 7407, 7444). Aus der Entstehungsgeschichte des Art. 10 Abs. 4 PrSG ergibt sich, dass die darin enthaltene Verpflichtung zur aktiven Information den Schutz der Sicherheit und der Gesundheit der Bevölkerung und auch die Transparenz der Staatstätigkeit bezweckt. Es lässt sich jedoch daraus nicht schliessen, Art. 10 Abs. 4 PrSG würde es der Behörde verbieten, auf Anfrage hin weitergehende Informationen zu erteilen. 5.2.2 Die in Art. 12 PrSG statuierte Schweigepflicht der Vollzugsorgane ist gemäss Botschaft zum PrSG aus dem STEG übernommen worden; sie wurde jedoch in einem separaten Artikel geregelt, weil die Adressaten der Auskunftspflicht beziehungsweise der Mitwirkungspflicht und der Schweigepflicht unterschiedlich sind (Botschaft PrSG, BBl 2008 7407, 7445). In der Botschaft zum STEG führte der Bundesrat zum betreffenden Artikel (Art. 10 Abs. 3) aus, die Verschwiegenheit sei als Gegenstück der Auskunftspflicht der Inverkehrbringer konzipiert. Das Fabrikations- oder Geschäftsgeheimnis soll nicht verletzt werden; einzig über Wahrnehmungen, die mit sicherheitstechnischen Fragen im Zusammenhang stehen, sollen Dritte (z.B. Benützer von Geräten, andere Hersteller) orientiert werden können (Botschaft vom 12. Februar 1975 zu einem Bundesgesetz über die Sicherheit technischer Einrichtungen und Geräte, BBl 1975 I 849, 859 f.). Aus dieser Erläuterung lässt sich schliessen, dass die Schweigepflicht des STEG und damit auch diejenige des PrSG den Schutz des geistigen Eigentums der Beaufsichtigten bezweckt. Es geht darum, allfälligen Konkurrenzunternehmen zu verunmöglichen, sich über ein Zugangsgesuch gemäss BGÖ Baupläne und dergleichen zu beschaffen; aus der Entstehungsgeschichte von Art. 12 PrSG ergibt sich hingegen nicht, dass diese Bestimmung weitergehende Informationen zu Produkten im Sinne eines erweiterten Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnisses schützen soll. Insofern geht die Schweigepflicht gemäss Art. 12 PrSG nicht über das allgemeine Amtsgeheimnis bzw. über das Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnis hinaus. Mit anderen Worten schützt Art. 12 PrSG allfällige bestehende Geheimnisse, legt aber keine neuen Geheimhaltungspflichten fest (vgl. auch Botschaft BGÖ, BBl 2003 1963, 1990, betreffend Art. 22 Bundespersonalgesetz vom 24. März 2000 [BPG; SR 172.220.1]; Urteil 1C_129/2016 vom 14. Februar 2017, E. 2.3 ff. betreffend Art. 44 des Bundesgesetzes vom 13. März 1964 über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel [ArG; SR 822.11]; Urteil 1C_562/2017 vom 2. Juli 2018 E. 3.2 betreffend Art. 62 des Bundesgesetzes vom 15. Dezember 2000 über Arzneimittel und Medizinprodukte [HMG; SR 812.21]; COTTIER, a.a.O., N. 10 ff. zu Art. 4 BGÖ). 5.2.3 Wie aus der Botschaft zum PrSG erhellt, bezweckt das Gesetz ausdrücklich eine Angleichung an die Richtlinie 2001/95/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 3. Dezember 2001 über die allgemeine Produktsicherheit (Botschaft PrSG, BBl 2008 7407, 7408). Es erscheint daher naheliegend, das PrSG auch unter deren Berücksichtigung auszulegen. Ein Vergleich mit der Richtlinie 2001/95/EG (ABl. L 11 vom 15. Januar 2002 S. 4) zeigt, dass auch die darin enthaltene Schweigepflicht nicht über das Geschäftsgeheimnis hinausgeht: Laut deren Art. 16 Abs. 1 Unterabs. 2 treffen die Mitgliedstaaten und die Kommission die erforderlichen Massnahmen, um ihre Beamtinnen und Beamten und ihre Bediensteten zu verpflichten, die aufgrund dieser Richtlinie gesammelten Informationen, die ihrem Wesen nach in hinreichend begründeten Fällen dem Geschäftsgeheimnis unterliegen, geheim zu halten, es sei denn, bestimmte Informationen über sicherheitsrelevante Eigenschaften von Produkten müssen unter Berücksichtigung der Gesamtumstände veröffentlicht werden, um den Schutz der Gesundheit und Sicherheit der Verbraucherinnen und Verbraucher zu gewährleisten. Daraus ergibt sich, dass auch die Geheimhaltungspflicht nach europäischem Recht bloss den Schutz von Geschäftsgeheimnissen bezweckt. 5.3 Im Hinblick auf den Sinn und Zweck gilt es zunächst zu beachten, dass mit der Schaffung des BGÖ die Öffentlichkeit der Verwaltungstätigkeit die Regel darstellt; spezialgesetzliche Bestimmungen sind nicht leichthin so auszulegen, dass damit der Grundsatz der Transparenz des Verwaltungshandelns ausgehöhlt wird. In Bezug auf Art. 10 Abs. 4 PrSG ist sodann festzuhalten, dass es sich bei der dort vorgesehenen Informationstätigkeit um eine amtliche Warnung handelt. Amtliche Warnungen stellen grundsätzlich hoheitliche Realakte dar. Sie sind staatliche Aussagen über die faktische Ratsamkeit bestimmter Verhaltensoptionen und betreffen, sofern sie generell-abstrakt sind, eine Unzahl von Sachlagen und Personen ( BGE 144 II 233 E. 4.1 S. 236 mit Hinweisen auf die Literatur). Mit der Vorinstanz kann weiter festgehalten werden, dass die gesetzgebende Behörde beim Erlass des Art. 10 Abs. 4 PrSG insofern eine Verhältnismässigkeitsprüfung vorgenommen hat, als eine amtliche Warnung nur bei Untätigkeit der Inverkehrbringer ausgesprochen werden darf. Daraus lässt sich jedoch - entgegen der Auffassung der Vorinstanz - nicht schliessen, dass die gesetzgebende Behörde mit Erlass von Art. 10 Abs. 4 PrSG generell die Geheimhaltungsinteressen höher hätte gewichten wollen als das Informationsbedürfnis der Öffentlichkeit betreffend mangelhaften Produkten. Vielmehr ergibt sich durch einen komplementären Zugang zu Informationen nach BGÖ eine sinnvolle, differenzierte Abstufung der behördlichen Informationstätigkeit: Sind Produkte geradezu gefährlich für Sicherheit oder Gesundheit der Bevölkerung und treffen die Inverkehrbringer nicht oder nicht rechtzeitig wirksame Massnahmen, sind die Vollzugsorgane verpflichtet, die Bevölkerung zu warnen, also aktiv über die Gefahr zu informieren. Geben Produkte zu einer weniger gravierenden Beanstandung Anlass, besteht zwar keine Verpflichtung zur aktiven Information der Behörden; das schliesst jedoch nicht aus, dass aufgrund des BGÖ ein Anspruch auf Zugang zu diesbezüglichen Dokumenten bestehen kann. Eine amtliche Warnung wird aufgrund ihres offiziellen Charakters in der Regel grosses Aufsehen erregen, was angesichts der Gefährlichkeit des Produkts erwünscht ist. Informationen über Produkte mit weniger schwerwiegenden Mängeln würden demgegenüber nur dann bekannt, wenn jemand Zugang zum betreffenden Dokument ersucht und dieses dann allenfalls publik macht. Eine solche nicht amtliche Information über mangelhafte Produkte wird regelmässig auf weniger Beachtung stosen als eine offizielle Warnung des zuständigen Vollzugsorgans. Entgegen der Aufassung der Vorinstanz zeitigt somit eine Zugangsgewährung nach BGÖ an eine gesuchstellende Person für die Betroffenen nicht die gleichen Wirkungen wie eine behördliche Warnung. Vor diesem Hintergrund verliert die Regelung von Art. 10 Abs. 4 PrSG daher ihren Sinn nicht, wenn diese nicht als Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ ausgelegt wird. Sie bezweckt, die Bevölkerung vor gefährlichen Produkten zu warnen, ohne dabei eine weitergehende passive Information einzuschränken. Daran ändert auch deren Verbindung mit Art. 12 PrSG nichts. Wie oben ausgeführt, geht die dort statuierte Schweigepflicht nicht über das allgemeine Amtsgeheimnis bzw. über das Berufs-, Geschäfts- oder Fabrikationsgeheimnis hinaus (vgl. oben E. 5.2). 5.4 Die Verpflichtung zur aktiven Information gemäss Art. 10 Abs. 4 PrSG befindet sich im 4. Abschnitt "Durchführung, Finanzierung und Rechtspflege"; Art. 10 PrSG trägt die Überschrift "Kontrolle und Verwaltungsmassnahmen". Mit Blick auf die Gesetzessystematik erscheint es nicht naheliegend, dass die gesetzgebende Behörde im PrSG ein abschliessendes und eigenständiges Informationszugangsrecht schaffen wollte. Zumindest lässt sich aus der Systematik nicht ableiten, dass Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG eine Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ darstellt. 5.5 Zusammenfassend ergibt die Auslegung von Art. 10 Abs. 4 i.V.m. Art. 12 PrSG, dass dieser keine Spezialbestimmung i.S.v. Art. 4 BGÖ darstellt. Indem die Vorinstanz zum gegenteiligen Schluss gekommen ist, hat sie Bundesrecht verletzt. Dieses Ergebnis bedeutet für den vorliegenden Fall, dass keine spezialgesetzlichen Bestimmungen i.S.v. Art. 4 BGÖ vorliegen. Das Zugangsgesuch der Beschwerdeführerin ist deshalb gemäss dem Öffentlichkeitsgesetz zu beurteilen. Damit ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und die Sache ist an die Vorinstanz zur Neubeurteilung des Zugangsgesuchs nach dem Öffentlichkeitsgesetz zurückzuweisen. Diese wird zu prüfen haben, ob allenfalls eine Ausnahmebestimmung nach Art. 7 BGÖ Anwendung findet und die betroffenen Hersteller zu konsultieren sind (Art. 11 BGÖ).
de
Art. 4 lett. b LTras; art. 10 cpv. 4 in relazione con l'art. 12 LSPro; domanda di accesso ai risultati di un controllo delle norme di sicurezza di fasciatoi. Per sapere se un obbligo d'informazione attiva costituisca una disposizione speciale d'accesso ai sensi dell'art. 4 lett. b LTras, occorre interpretare la relativa norma (consid. 3). Dalla circostanza che il messaggio di una legge entrata in vigore dopo la LTras non contiene alcuna indicazione sul coordinamento con la LTras, non si può dedurre che la validità della LTras dovrebbe essere limitata (consid. 5.2.1). L'obbligo del segreto sancito dall'art. 12 LSPro non eccede il segreto generale professionale, commerciale o di fabbrica (consid. 5.2.2). L'accesso complementare alle informazioni giusta la LTras consente una graduazione differenziata dell'attività d'informazione delle autorità; l'art. 10 cpv. 4 in relazione con l'art. 12 LSPro non costituisce una norma speciale ai sensi dell'art. 4 LTras (consid. 5.3).
it
administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-265%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,692
146 II 276
146 II 276 Sachverhalt ab Seite 278 A. Die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft (nachfolgend: Vergabebehörde) schrieb im kantonalen Amtsblatt vom 15. Juni 2017 den Dienstleistungsauftrag "Bearbeitungsstelle 'Fördergesuche Baselbieter Energiepaket'" unter der Meldungsnummer 971647 im offenen Verfahren aus. Das als "Baselbieter Energiepaket" bezeichnete kantonale Förderprogramm für Energieeffizienz und erneuerbare Energien im Gebäudebereich beinhaltete unter anderem Finanzhilfen für energetische Massnahmen im Gebäudebereich. Der ausgeschriebene Auftrag umfasste die Bearbeitung von Gesuchen um solche Finanzhilfen anhand von vorgegebenen Richtlinien. Mit dieser Aufgabe war seit dem 1. Januar 2012 die A. AG mit Sitz in U. (Kanton Basel-Landschaft) beauftragt gewesen. Der ausgeschriebene Auftrag sah ab dem 1. Januar 2018 ein einjähriges Vertragsverhältnis mit der Möglichkeit vor, dieses jeweils um ein weiteres Jahr zu verlängern. Auf die Ausschreibung vom 15. Juni 2017 gingen sechs Angebote ein, wobei Preise zwischen Fr. 325'825.- und Fr. 539'875.- offeriert wurden. B. Mit Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017 erteilte der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft den Zuschlag an die A. AG zum Preis von Fr. 412'350.-. Auf Ersuchen der drittplatzierten B. AG mit Sitz in V., die ein Angebot zum Preis von Fr. 325'825.- eingereicht hatte, begründete die Vergabebehörde mit Schreiben vom 25. Oktober 2017 ihren Entscheid. Am 6. November 2017 erhob die B. AG gegen die Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017 Beschwerde beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht. Die A. AG nahm am kantonalen Beschwerdeverfahren als Beigeladene teil und verlangte die kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten war. Mit Urteil vom 18. Juli 2018 hiess das Kantonsgericht die Beschwerde gut und hob die Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017 auf. Im Rahmen ihres reformatorischen Urteils erteilte sie den Zuschlag direkt an die B. AG zum Preis von Fr. 325'825.-. C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 31. Oktober 2018 gelangt die A. AG an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils vom 18. Juli 2018 und die Bestätigung des Zuschlags vom 17. Oktober 2017 an die A. AG. Eventualiter sei das vorinstanzliche Urteil vom 18. Juli 2018 aufzuheben und die Sache zur Wiederholung der Angebotsbewertung und einer neuen Zuschlagserteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz oder an die Vergabebehörde zurückzuweisen. Subeventualiter sei das vorinstanzliche Urteil vom 18. Juli 2018 aufzuheben und die Sache zum Verfahrensabbruch und zur allfälligen Neuausschreibung direkt oder indirekt über die Vorinstanz an die Vergabebehörde zurückzuweisen. Der Beschwerde sei zunächst superprovisorisch und alsdann definitiv für die gesamte Dauer des Beschwerdeverfahrens die aufschiebende Wirkung zu erteilen. (...) Der Abteilungspräsident hat der Beschwerde mit Verfügung vom 20. November 2018 die aufschiebende Wirkung zuerkannt. (...) Die II. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat die Angelegenheit am 22. Januar 2020 öffentlich beraten und entschieden. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (vgl. BGE 141 II 113 E. 1 S. 116). 1.1 Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen (Art. 83 lit. f BGG) und richtet sich gegen das kantonal letztinstanzliche (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), verfahrensabschliessende (Art. 90 BGG) Urteil eines oberen Gerichts (Art. 86 Abs. 2 BGG). 1.2 Auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur zulässig, wenn der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB; SR 172.056.1) oder des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens (SR 0.172.052.68) erreicht und wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 83 lit. f BGG; vgl. BGE 143 II 425 E. 1.3 S. 427; BGE 133 II 396 E. 2.1 S. 398). Während im Zeitpunkt der Einreichung der Beschwerde beim Bundesgericht der massgebende Schwellenwert für Dienstleistungsaufträge Fr. 230'000.- betragen hat und vorliegend erfüllt ist (Art. 83 lit. f Ziff. 1 BGG; vgl. Art. 6 Abs. 2 BöB i.V.m. Art. 1 lit. b der Verordnung des WBF vom 22. November 2017 über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für die Jahre 2018 und 2019 [SR 172.056.12]), bedarf das zweite kumulativ zu erfüllende Eintretenserfordernis der Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung einer genaueren Betrachtung. 1.2.1 Bei der Frage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG muss es sich um eine Rechtsfrage aus dem Gebiet des öffentlichen Beschaffungsrechts handeln. Die Anwendung rechtsprechungsgemässer Prinzipien auf einen Einzelfall stellt keine Grundsatzfrage dar. Der blosse Umstand, dass die aufgeworfene Rechtsfrage noch nie entschieden worden ist, genügt nicht. Es muss sich um eine Rechtsfrage handeln, deren Entscheid für die Praxis wegleitend sein kann und die von ihrem Gewicht her nach einer höchstrichterlichen Klärung ruft. Im Rahmen ihrer Begründungspflicht nach Art. 42 Abs. 2 BGG hat die Beschwerdeführerin darzutun, dass die Voraussetzung nach Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG erfüllt ist (vgl. BGE 143 II 425 E. 1.3.2 S. 428; BGE 141 II 14 E. 1.2.2.1 S. 21; BGE 138 I 143 E. 1.1.2 S. 147; BGE 133 II 396 E. 2.1 f. S. 398). Zudem muss es sich bei den Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung um Fragen handeln, die für die Lösung des konkreten Falls erheblich sind (vgl. BGE 139 III 209 E. 1.2 S. 210, BGE 139 III 182 E. 1.2 S. 185; BGE 137 III 580 E. 1.1 S. 582 f.; BGE 135 III 397 E. 1.2 S. 399). 1.2.2 Nach Auffassung der Beschwerdeführerin lässt die Vorinstanz den Umstand unberücksichtigt, dass das Angebot der Beschwerdegegnerin im Vergabeverfahren von der Vergabebehörde lediglich als drittbestes Angebot bewertet worden sei. Sowohl bei der Beschwerdelegitimation der Beschwerdegegnerin im vorinstanzlichen Verfahren als auch bei der direkten Zuschlagserteilung durch die Vorinstanz werde dies nicht berücksichtigt. Die Vorinstanz erwäge hierzu, die zweitplatzierte Anbieterin habe den Vergabeentscheid akzeptiert und keine Beschwerde erhoben. Damit verbleibe nach Auffassung der Vorinstanz einzig die drittplatzierte Anbieterin, was zur direkten Zuschlagserteilung an diese führen müsse. Vor diesem Hintergrund unterbreitet die Beschwerdeführerin dem Bundesgericht die folgende Rechtsfrage: "Darf das Kantonsgericht im Rahmen eines reformatorischen Urteils das Angebot der zweitplatzierten Anbieterin unberücksichtigt lassen, weil diese kein Rechtsmittel ergriffen hat, und den Zuschlag direkt auf das Angebot der drittplatzierten, beschwerdeführenden Partei erteilen?" Die Frage beschlage, so die Beschwerdeführerin, insbesondere die im interkantonalen Recht vorgesehene Kompetenz der kantonalen Beschwerdeinstanz, einen neuen Zuschlag direkt zu erteilten. Sodann betreffe die Frage die im öffentlichen Beschaffungswesen zentralen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit der Beschaffungen und der Gleichbehandlung. Die Beschwerdeführerin begründet die grundsätzliche Bedeutung ihrer Rechtsfrage auch damit, dass das Bundesgericht diese noch nicht beantwortet habe. 1.2.3 Die von der Beschwerdeführerin aufgeworfene Rechtsfrage betrifft die Kompetenz der kantonalen Beschwerdeinstanz, ein reformatorisches Urteil zu fällen. Die Beschwerdeführerin wirft damit die Frage auf, unter welchen Voraussetzungen eine kantonale Beschwerdeinstanz den Zuschlag direkt an eine andere Anbieterin des Vergabeverfahrens erteilen darf, wenn sie den verfügten Zuschlag der Vergabebehörde aufhebt. Sie stellt diese Rechtsfrage vor dem Hintergrund, dass die Zuschlagsempfängerin des kantonalen Beschwerdeverfahrens nicht die nächstbesser platzierte Anbieterin des Vergabeverfahrens gewesen ist und die nächstbesser platzierte Anbieterin keine Beschwerde erhoben hat. 1.2.4 Das Bundesgericht hat die von der Beschwerdeführerin unterbreitete Rechtsfrage noch nicht beantwortet. Es hat in BGE 141 II 14 zwar bereits festgehalten, dass bei einer Aufhebung des Zuschlags im Rahmen einer Gutheissung der Beschwerde, die Wirkung eines solchen Urteils nicht auf die Zuschlagsempfängerin des Vergabeverfahrens und die anfechtenden Anbieterinnen beschränkt werden kann. Vielmehr wirkt sich die Aufhebung eines Zuschlags auf sämtliche am Vergabeverfahren beteiligten Anbieterinnen aus. Damit hält das Bundesgericht fest, dass der Aufhebung des Zuschlags ungeteilte Wirkung zukommt. Mit einer Zuschlagsverfügung wird entschieden, dass die Zuschlagsempfängerin den Zuschlag erhält. Damit wird zugleich gesagt, dass die anderen Anbieterinnen den Zuschlag nicht erhalten (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.7 S. 32). Mit dem Wegfall des Zuschlags entfällt sowohl seine positive (Zuschlag an die erstplatzierte Anbieterin) als auch seine negative (Nichtzuschlag an die anderen Anbieterinnen) Wirkung. Die Aufhebung der Zuschlagsverfügung wirkt deshalb nicht nur inter partes, sondern für sämtliche am Vergabeverfahren beteiligten Anbieterinnen. Indessen äussert sich das Bundesgericht im genannten Urteil im Kontext der Beschwerdelegitimation zur Rechtsfolge der Aufhebung des Zuschlags (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.9 S. 33). Welche Rechtsfolgen die ungeteilte Wirkung der Aufhebung einer Zuschlagsverfügung im Kontext der Kompetenz der kantonalen Beschwerdeinstanz zeitigt, ein reformatorisches Urteil zu fällen, ist damit aber nicht geklärt. Folglich liegt eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG vor. 1.3 Von der Grundsätzlichkeit der Rechtsfrage abzugrenzen und losgelöst zu beurteilen, ist das Interesse im Sinne der Beschwerdelegitimation (zum fehlenden Rechtsschutzinteresse an einer bloss abstrakten Erörterung einer Rechtsfrage vgl. Urteile 2C_639/2017 vom 21. Dezember 2017 E. 1.4.1; 2C_257/2016 vom 16. September 2016 E. 1.2.1; 2C_665/2015 vom 26. Januar 2016 E. 1.1; 2C_553/2015 vom 26. November 2015 E. 1; 2C_409/2015 vom 28. September 2015 E. 1.4). 1.3.1 Die Beschwerdeführerin ist bereits im kantonalen Verfahren als Partei beteiligt gewesen und dort mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG). Als Erstplatzierte des Vergabeverfahrens wurde ihr mit Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017 vormals der Zuschlag erteilt. Mit vorinstanzlichem Urteil vom 18. Juli 2018 wurde der ihr erteilte Zuschlag aufgehoben. Damit ist sie durch das angefochtene Urteil vom 18. Juli 2018 besonders berührt (Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG). Sie hat im Sinne ihres Hauptantrags ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Urteils und der Bestätigung der Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017, da sie damit erneut den Zuschlag erhielte. Gleiches gilt auch für ihren Eventualantrag, mit dem sie eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz oder an die Vergabebehörde verlangt. Sie legt genügend glaubhaft dar, dass die Vorinstanz die Preiskurve zu Unrecht angepasst sowie in rechtswidriger Weise reformatorisch entschieden hat. Im Rahmen ihres Eventualantrags ist ein erneuter Zuschlag an sie selbst daher denkbar. Deshalb hat sie auch hieran ein schutzwürdiges Interesse (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG). 1.3.2 Die Beschwerdeführerin ist demzufolge mit Blick auf den Haupt- und Eventualantrag zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert. 1.4 Nach dem Dargelegten ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sowohl im Haupt- als auch Eventualantrag einzutreten, was zugleich die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ausschliesst (Art. 113 BGG). Auf Letztere ist demzufolge nicht einzutreten. (...) 6. Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass die Vorinstanz die Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017 nicht nur aufhebt, sondern auch den Zuschlag mit reformatorischem Urteil vom 18. Juli 2018 direkt an die im Vergabeverfahren drittplatzierte Anbieterin erteilt. Die direkte Zuschlagserteilung stütze sich auf eine neue Bewertung des Angebots der Beschwerdegegnerin und der Beschwerdeführerin. Die weiteren Angebote der nicht am Rechtsmittelverfahren beteiligten Anbieterinnen habe die Vorinstanz dabei nicht berücksichtigt. Damit wende die Vorinstanz das kantonale Recht willkürlich und das interkantonale Recht rechtswidrig an. 6.1 Gemäss Art. 18 Abs. 1 der Interkantonalen Vereinbarung vom 25. November 1994/15. März 2001 über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB; AS 2003 196) bzw. der Interkantonalen Vereinbarung vom 15. März 2001 (IVöB/BL; SGS 420.12) kann die Beschwerdeinstanz die Aufhebung der Zuschlagsverfügung beschliessen und in der Sache selbst entscheiden, falls der Vertrag noch nicht abgeschlossen ist. Alternativ kann sie die Sache an die Auftraggeberin oder den Auftraggeber mit oder ohne verbindliche Anordnung zurückweisen (vgl. auch § 30 Abs. 4 des Gesetzes des Kantons Basel-Landschaft vom 3. Juni 1999 über öffentliche Beschaffungen [BeG/BL; SGS 420]). 6.2 Nach Ansicht der Beschwerdeführerin muss für ein reformatorisches Urteil neben einem liquiden Sachverhalt auch ein entsprechender Antrag der Vergabebehörde auf die direkte Erteilung des Zuschlags vorliegen. Die Vorinstanz hätte daher nur bei einem entsprechenden Antrag der Vergabebehörde den Zuschlag direkt an die Beschwerdegegnerin erteilen dürfen. 6.2.1 Die Kompetenz zur Fällung eines reformatorischen Urteils ist im interkantonalen Recht ausdrücklich vorgesehen (vgl. Art. 18 Abs. 1 IVöB). Nach dem Wortlaut der genannten Bestimmungen ist diese Kompetenz der kantonalen Beschwerdeinstanz lediglich an die Voraussetzung geknüpft, dass der beschaffungsrechtliche Vertrag mit der Zuschlagsempfängerin des erstinstanzlichen Vergabeverfahrens noch nicht abgeschlossen ist. Die kantonale Beschwerdeinstanz hat in diesem Zusammenhang jedoch weiterhin den Ermessensspielraum der Vergabebehörde zu beachten. Denn eine Überprüfung der Angemessenheit einer Zuschlagsverfügung ist nicht vorgesehen (...). Im Lichte von Art. 16 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 IVöB hat die Beschwerdeinstanz ihre Kompetenz, im Sinne von Art. 18 Abs. 1 IVöB reformatorisch zu urteilen, nur mit Zurückhaltung wahrzunehmen und die Angelegenheit im Grundsatz an die Vergabebehörde zurückzuweisen. Durch einen eigenen Zuschlag würde sie andernfalls zu stark in das Ermessen der Vergabebehörde eingreifen (vgl. Botschaft vom 19. September 1994 zu den für die Ratifizierung der GATT/WTO-Übereinkommen [Uruguay-Runde] notwendigen Rechtsanpassungen [GATT-Botschaft 2] BBl 1994 IV 950, 1201). Mit anderen Worten hat eine Aufhebung des Vergabeentscheids angesichts des grossen Ermessensspielraums der Vergabebehörden folglich regelmässig eine Rückweisung an die Vergabebehörde mit einer verbindlichen Anordnung der kantonalen Beschwerdeinstanz zur Folge (vgl. GALLI/ MOSER/LANG/STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, Rz. 1396; POLTIER, Droit des marchés publics, 2014, Rz. 432; WOLF, Die Beschwerde gegen Vergabeentscheide - Eine Übersicht über die Rechtsprechung zu den neuen Rechtsmitteln, ZBl 104/2003 S. 26). Die Kompetenz der Beschwerdeinstanz, ein reformatorisches Urteil zu fällen, hat sie ausschliesslich in Konstellationen anzuwenden, die hinreichend geklärt sind. Eine solche Konstellation liegt namentlich vor, wenn am Vergabeverfahren lediglich zwei Anbieterinnen teilnehmen oder der Zuschlag ohne Weiteres an die nächstbesser platzierte Anbieterin erteilt werden kann, da keine weiteren Anbieterinnen für den Zuschlag in Frage kommen. Hingegen mangelt es beispielsweise an der erforderlichen Klarheit, wenn zweifelhaft ist, ob die Beschwerdeführerin des vorinstanzlichen Beschwerdeverfahrens das wirtschaftlich günstigste Angebot eingereicht hat (vgl. E. 6.3.4 hiernach). 6.2.2 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist indes nicht vorausgesetzt, dass die Vergabebehörde im kantonalen Rechtsmittelverfahren einen Antrag auf die direkte Erteilung des Zuschlags stellen müsste. Vielmehr steht es aus prozessökonomischen Gründen grundsätzlich in der Kompetenz der kantonalen Beschwerdeinstanz, in der Sache selbst zu entscheiden. Dies muss insbesondere dann gelten, wenn bloss noch die im kantonalen Verfahren beschwerdeführende Anbieterin für einen Zuschlag in Frage kommt. Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin des bundesgerichtlichen Verfahrens als Beschwerdeführerin des kantonalen Beschwerdeverfahrens im vorinstanzlichen Verfahren ausserdem einen entsprechenden Antrag auf eine direkte Zuschlagserteilung gestellt. Sodann ist der Vertragsschluss mit der Beschwerdeführerin des bundesgerichtlichen Verfahrens noch nicht erfolgt. In diesem Lichte ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz trotz fehlendem Antrag seitens der Vergabebehörde ein reformatorisches Urteil zugunsten der Beschwerdegegnerin gefällt hat. 6.3 Die Beschwerdeführerin bringt im Weiteren vor, der direkte Zuschlag an die Beschwerdegegnerin mit dem im Vergabeverfahren am drittbesten bewerteten Angebot sei unhaltbar. Nach ihrer Auffassung hat Letztere nicht das wirtschaftlich günstigste Angebot offeriert. In Anbetracht des Gebots der Gleichbehandlung und des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes wäre die Vorinstanz vielmehr verpflichtet gewesen, sämtliche Anbieterinnen zu berücksichtigen. Nur auf diese Weise hätte sie sicherstellen können, dass sämtliche Anbieterinnen gleich behandelt würden und das wirtschaftlich günstigste Angebot den Zuschlag erhalte. 6.3.1 Im Grundsatz bringt eine Anbieterin, die den Zuschlag nicht erhalten hat und keine Beschwerde erhebt, damit zum Ausdruck, den Vergabeentscheid zu akzeptieren. Dieser Grundsatz ist im Lichte der Eigenheiten des Vergabeverfahrens indes zu präzisieren. Dabei gilt es insbesondere, die öffentlichen Interessen an den formellen Anforderungen des Beschaffungsrechts zu berücksichtigen. Wenn die Vorinstanz davon ausgeht, eine nicht beschwerdeführende Partei habe den Vergabeentscheid akzeptiert, ist dies im Rahmen des Beschaffungsrechts nur insofern richtig, als diese mit dem Zuschlag an die im Vergabeverfahren erstplatzierte Anbieterin einverstanden ist. Wie das Bundesgericht bereits dargelegt hat, wird mit einer Zuschlagsverfügung entschieden, dass die erstplatzierte Anbieterin des Vergabeverfahrens den Zuschlag erhält. Zugleich wird gesagt, dass die anderen am Verfahren beteiligten Anbieterinnen den Zuschlag nicht erhalten. Die Aufhebung der Zuschlagsverfügung wirkt deshalb nicht nur inter partes, sondern entfaltet eine ungeteilte Wirkung für sämtliche am Vergabeverfahren beteiligten Anbieterinnen (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.7 S. 32; vgl. auch E. 1.2.4 hiervor). Erhebt eine Anbieterin, die im Vergabeverfahren den Zuschlag nicht erhalten hat, kein Rechtsmittel gegen den Vergabeentscheid der Vergabebehörde, drückt diese Anbieterin damit lediglich aus, dass sie den Zuschlag an die im Vergabeverfahren erstplatzierte Anbieterin unter dem von der Vergabebehörde angewendeten Prüfungsmassstab (Anwendung der Zuschlagskriterien) akzeptiert. Sie bringt hingegen nicht zum Ausdruck, dass sie auch mit einem Zuschlag an eine andere am Vergabeverfahren beteiligte, schlechter platzierte Anbieterin einverstanden wäre. Dies muss insbesondere auch dann gelten, wenn sich dieser Prüfungsmassstab verändert. Bereits aufgrund der ungeteilten Wirkung der Aufhebung einer Zuschlagsverfügung drängt sich die Berücksichtigung sämtlicher Anbieterinnen auf, die für den Zuschlag nunmehr wieder in Frage kommen. 6.3.2 Die ungeteilte Wirkung der Aufhebung eines Vergabeentscheids als Eigenheit des Vergabeverfahrens ist Ausfluss aus dem Wirtschaftlichkeitsgrundsatz nach Art. 1 Abs. 3 lit. d IVöB und Art. 13 lit. f IVöB. Der vergaberechtliche Wirtschaftlichkeitsgrundsatz bezweckt namentlich die wirtschaftliche Verwendung öffentlicher Mittel (vgl. Art. 1 Abs. 3 lit. d IVöB; BGE 143 II 425 E. 4.4.2 S. 434). Nachachtung verschafft ihm die Vorgabe, dass die Zuschlagskriterien die Vergabe an das wirtschaftlich günstigste Angebot gewährleisten müssen (vgl. Art. 13 lit. f IVöB; BGE 143 II 553 E. 6.4 S. 559). Der Grundsatz bestimmt im Weiteren, dass unter all den Angeboten, die die vordefinierte Leistung offerieren, das wirtschaftlich günstigste gewählt wird (vgl. BGE 137 II 313 E. 3.6.1 S. 326 f.; Urteil 2C_147/ 2017 vom 23. Januar 2018 E. 2.5.2). Der Vorinstanz ist es zwar unbenommen, unter der Voraussetzung von Art. 18 Abs. 1 IVöB ein reformatorisches Urteil zu fällen (vgl. E. 6.2.1 hiervor). Sie hat dabei indes dem öffentlichen Interesse an einem möglichst guten Angebot und dem haushälterischen Umgang mit den öffentlichen Mitteln massgeblich Beachtung zu schenken (vgl. BGE 143 II 425 E. 4.4.2 S. 434; BEYELER, Öffentliche Beschaffung, Vergaberecht und Schadenersatz, 2004, Rz. 210 ff.). Das beinhaltet insbesondere, dass die Anbieterin mit dem potenziell bestplatzierten Angebot effektiv zum Zuge kommen kann. Der Wirtschaftlichkeitsgrundsatz bekommt im Beschaffungsrecht als Optimierungsprinzip eine zentrale und eigenständige Bedeutung: Er soll sowohl formell im Sinne eines Prozessgrundsatzes als auch materiell im Sinne eines Bewertungsgrundsatzes sicherstellen, dass der Zuschlag der Anbieterin mit dem wirtschaftlich günstigsten Angebot erteilt wird. 6.3.3 Im Lichte der eigenständigen und zentralen Bedeutung des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes im Beschaffungsrecht ergibt sich für die vorliegende Konstellation Folgendes: Korrigiert die Vorinstanz eine fehlerhafte Anwendung der Zuschlagskriterien durch die Vergabebehörde und gelangt sie zur Erkenntnis, dass eine entsprechende Neubewertung der Angebote vorzunehmen ist (...), darf die Neubewertung anhand des korrigierten Prüfungsmassstabs nicht nur auf die Angebote der vormaligen Zuschlagsempfängerin (Beschwerdeführerin) und der anfechtenden Anbieterin(nen) (Beschwerdegegnerin) beschränkt werden. Eine solche Einschränkung inter partes würde dem Prinzip der ungeteilten Wirkung zuwiderlaufen, den Wirtschaftlichkeitsgrundsatz verletzen und auch das Gebot der Gleichbehandlung ausser Acht lassen, wonach sämtliche Anbieterinnen in gleicher Weise in den Genuss einer Bewertung ihres Angebots anhand des korrigierten Prüfungsmassstabs gelangen sollen (vgl. Art. 1 Abs. 3 lit. b IVöB; Art. 11 lit. a IVöB). 6.3.4 Wie bereits dargelegt, darf die kantonale Beschwerdeinstanz ihre Kompetenz, ein reformatorisches Urteil zu fällen, nur in Konstellationen anwenden, die hinreichend geklärt sind. Ansonsten ist die Angelegenheit - unter Umständen mit einer verbindlichen Anordnung - zur Neubewertung dieser Angebote anhand des von der kantonalen Beschwerdeinstanz korrigierten Prüfungsmassstabs an die Vergabebehörde zurückzuweisen (vgl. E. 6.2.1 hiervor; Art. 18 Abs. 1 IVöB; vgl. auch § 30 Abs. 4 BeG/BL). In der vorliegenden Angelegenheit, in der die Vorinstanz zu Recht diverse Korrekturen bei der Anwendung der Zuschlagskriterien Preis und Qualität sowie deren Teilkriterien vornimmt (...), liegt grundsätzlich eine Konstellation vor, in der nicht hinreichend erstellt ist, welche Anbieterin das wirtschaftlich günstigste Angebot offeriert hat. Mangels der erforderlichen Klarheit bedarf es deshalb der Aufhebung des Zuschlags und der Rückweisung der Angelegenheit an die Vergabebehörde. Die Vergabebehörde hat eine Neubewertung mit vollem Ermessen anhand des neuen, vorinstanzlich korrigierten Prüfungsmassstabs vorzunehmen. Dabei hat sie die anderen Anbieterinnen wieder ins Vergabeverfahren einzubeziehen, soweit dem keine verfahrensrechtliche Hindernisse (z.B. rechtskräftiger Verfahrensausschluss mangels Erfüllung der Eignungskriterien) entgegenstehen. 6.4 Aus dem für das Bundesgericht verbindlich festgestellten Sachverhalt ergibt sich namentlich, dass die im Vergabeverfahren zweitplatzierte Anbieterin zum Preis von Fr. 340'375.- und die im Vergabeverfahren viertplatzierte Anbieterin zum Preis von Fr. 344'325.- offeriert haben, während die drittplatzierte Beschwerdegegnerin ein Angebot zum Preis von Fr. 325'825.- und die Beschwerdeführerin als vormalige Zuschlagsempfängerin ein Angebot zum Preis von Fr. 412'350.- eingereicht haben. Vor diesem Hintergrund ist es durchaus denkbar, dass neben der Beschwerdegegnerin und der Beschwerdeführerin eine andere am Vergabeverfahren beteiligte Anbieterin das wirtschaftlich günstigste Angebot im Sinne von Art. 1 Abs. 3 lit. d IVöB und Art. 13 lit. f IVöB eingereicht hat. Da die Vorinstanz bei ihrer Neubewertung lediglich die Angebote der erstplatzierten Anbieterin (Beschwerdeführerin) und der drittplatzierten Anbieterin (Beschwerdegegnerin) des Vergabeverfahrens berücksichtigt, die weiteren Angebote indes ausser Acht lässt und den Zuschlag im Rahmen eines reformatorischen Urteils dennoch direkt an die Beschwerdegegnerin erteilt, verletzt sie den vergaberechtlichen Wirtschaftlichkeitsgrundsatz nach Art. 1 Abs. 3 lit. d IVöB und Art. 13 lit. f IVöB. Insoweit die Gebote der Gleichbehandlung und der Transparenz nach Art. 1 Abs. 3 lit. b und c IVöB ihrerseits auf die Wirtschaftlichkeit der Beschaffungen durch eine Marktöffnung abzielen (vgl. BGE 143 II 425 E. 4.4.2 S. 434), sind auch diese beschaffungsrechtlichen Grundsätze verletzt. Die Beschwerde ist in diesem Punkt teilweise gutzuheissen. Damit erübrigt sich die Behandlung des Subeventualantrags, soweit dieser überhaupt zulässig wäre.
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Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG; Art. 1 Abs. 3 lit. d, Art. 13 lit. f und Art. 18 Abs. 1 der Interkantonalen Vereinbarung vom 25. November 1994/15. März 2001 über das öffentliche Beschaffungswesen; Wirtschaftlichkeitsgrundsatz; Wirkung der Aufhebung der Zuschlagsverfügung; Kompetenz der kantonalen Beschwerdeinstanz, ein reformatorisches Urteil zu fällen. Vorliegen einer Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG im Kontext der Kompetenz der kantonalen Beschwerdeinstanz, ein reformatorisches Urteil zu fällen (E. 1). Die Aufhebung einer Zuschlagsverfügung wirkt nicht nur inter partes, sondern entfaltet eine ungeteilte Wirkung für sämtliche am Vergabeverfahren beteiligten Anbieterinnen. Hebt eine kantonale Beschwerdeinstanz die Zuschlagsverfügung der Vergabebehörde auf und korrigiert eine rechtsfehlerhafte Anwendung der Zuschlagskriterien durch die Vergabebehörde, hat sie - soweit dem nicht verfahrensrechtliche Hindernisse entgegenstehen - wieder sämtliche Angebote aller am Vergabeverfahren beteiligten Anbieterinnen zu berücksichtigen. Ihre Kompetenz, ein reformatorisches Urteil zu fällen, darf sie nur in Konstellationen anwenden, die hinreichend geklärt sind. Eine solche Konstellation liegt nicht vor, wenn zweifelhaft ist, ob die Beschwerdeführerin des kantonalen Beschwerdeverfahrens das wirtschaftlich günstigste Angebot aller noch am Vergabeverfahren beteiligten Anbieterinnen eingereicht hat. Diesfalls hat die kantonale Beschwerdeinstanz die Angelegenheit zur Neubewertung der Angebote anhand der von ihr korrigierten Anwendung der Zuschlagskriterien an die Vergabebehörde zurückzuweisen (E. 6).
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administrative law and public international law
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https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-276%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,693
146 II 276
146 II 276 Sachverhalt ab Seite 278 A. Die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft (nachfolgend: Vergabebehörde) schrieb im kantonalen Amtsblatt vom 15. Juni 2017 den Dienstleistungsauftrag "Bearbeitungsstelle 'Fördergesuche Baselbieter Energiepaket'" unter der Meldungsnummer 971647 im offenen Verfahren aus. Das als "Baselbieter Energiepaket" bezeichnete kantonale Förderprogramm für Energieeffizienz und erneuerbare Energien im Gebäudebereich beinhaltete unter anderem Finanzhilfen für energetische Massnahmen im Gebäudebereich. Der ausgeschriebene Auftrag umfasste die Bearbeitung von Gesuchen um solche Finanzhilfen anhand von vorgegebenen Richtlinien. Mit dieser Aufgabe war seit dem 1. Januar 2012 die A. AG mit Sitz in U. (Kanton Basel-Landschaft) beauftragt gewesen. Der ausgeschriebene Auftrag sah ab dem 1. Januar 2018 ein einjähriges Vertragsverhältnis mit der Möglichkeit vor, dieses jeweils um ein weiteres Jahr zu verlängern. Auf die Ausschreibung vom 15. Juni 2017 gingen sechs Angebote ein, wobei Preise zwischen Fr. 325'825.- und Fr. 539'875.- offeriert wurden. B. Mit Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017 erteilte der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft den Zuschlag an die A. AG zum Preis von Fr. 412'350.-. Auf Ersuchen der drittplatzierten B. AG mit Sitz in V., die ein Angebot zum Preis von Fr. 325'825.- eingereicht hatte, begründete die Vergabebehörde mit Schreiben vom 25. Oktober 2017 ihren Entscheid. Am 6. November 2017 erhob die B. AG gegen die Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017 Beschwerde beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht. Die A. AG nahm am kantonalen Beschwerdeverfahren als Beigeladene teil und verlangte die kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten war. Mit Urteil vom 18. Juli 2018 hiess das Kantonsgericht die Beschwerde gut und hob die Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017 auf. Im Rahmen ihres reformatorischen Urteils erteilte sie den Zuschlag direkt an die B. AG zum Preis von Fr. 325'825.-. C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 31. Oktober 2018 gelangt die A. AG an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils vom 18. Juli 2018 und die Bestätigung des Zuschlags vom 17. Oktober 2017 an die A. AG. Eventualiter sei das vorinstanzliche Urteil vom 18. Juli 2018 aufzuheben und die Sache zur Wiederholung der Angebotsbewertung und einer neuen Zuschlagserteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz oder an die Vergabebehörde zurückzuweisen. Subeventualiter sei das vorinstanzliche Urteil vom 18. Juli 2018 aufzuheben und die Sache zum Verfahrensabbruch und zur allfälligen Neuausschreibung direkt oder indirekt über die Vorinstanz an die Vergabebehörde zurückzuweisen. Der Beschwerde sei zunächst superprovisorisch und alsdann definitiv für die gesamte Dauer des Beschwerdeverfahrens die aufschiebende Wirkung zu erteilen. (...) Der Abteilungspräsident hat der Beschwerde mit Verfügung vom 20. November 2018 die aufschiebende Wirkung zuerkannt. (...) Die II. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat die Angelegenheit am 22. Januar 2020 öffentlich beraten und entschieden. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (vgl. BGE 141 II 113 E. 1 S. 116). 1.1 Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen (Art. 83 lit. f BGG) und richtet sich gegen das kantonal letztinstanzliche (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), verfahrensabschliessende (Art. 90 BGG) Urteil eines oberen Gerichts (Art. 86 Abs. 2 BGG). 1.2 Auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur zulässig, wenn der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB; SR 172.056.1) oder des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens (SR 0.172.052.68) erreicht und wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 83 lit. f BGG; vgl. BGE 143 II 425 E. 1.3 S. 427; BGE 133 II 396 E. 2.1 S. 398). Während im Zeitpunkt der Einreichung der Beschwerde beim Bundesgericht der massgebende Schwellenwert für Dienstleistungsaufträge Fr. 230'000.- betragen hat und vorliegend erfüllt ist (Art. 83 lit. f Ziff. 1 BGG; vgl. Art. 6 Abs. 2 BöB i.V.m. Art. 1 lit. b der Verordnung des WBF vom 22. November 2017 über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für die Jahre 2018 und 2019 [SR 172.056.12]), bedarf das zweite kumulativ zu erfüllende Eintretenserfordernis der Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung einer genaueren Betrachtung. 1.2.1 Bei der Frage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG muss es sich um eine Rechtsfrage aus dem Gebiet des öffentlichen Beschaffungsrechts handeln. Die Anwendung rechtsprechungsgemässer Prinzipien auf einen Einzelfall stellt keine Grundsatzfrage dar. Der blosse Umstand, dass die aufgeworfene Rechtsfrage noch nie entschieden worden ist, genügt nicht. Es muss sich um eine Rechtsfrage handeln, deren Entscheid für die Praxis wegleitend sein kann und die von ihrem Gewicht her nach einer höchstrichterlichen Klärung ruft. Im Rahmen ihrer Begründungspflicht nach Art. 42 Abs. 2 BGG hat die Beschwerdeführerin darzutun, dass die Voraussetzung nach Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG erfüllt ist (vgl. BGE 143 II 425 E. 1.3.2 S. 428; BGE 141 II 14 E. 1.2.2.1 S. 21; BGE 138 I 143 E. 1.1.2 S. 147; BGE 133 II 396 E. 2.1 f. S. 398). Zudem muss es sich bei den Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung um Fragen handeln, die für die Lösung des konkreten Falls erheblich sind (vgl. BGE 139 III 209 E. 1.2 S. 210, BGE 139 III 182 E. 1.2 S. 185; BGE 137 III 580 E. 1.1 S. 582 f.; BGE 135 III 397 E. 1.2 S. 399). 1.2.2 Nach Auffassung der Beschwerdeführerin lässt die Vorinstanz den Umstand unberücksichtigt, dass das Angebot der Beschwerdegegnerin im Vergabeverfahren von der Vergabebehörde lediglich als drittbestes Angebot bewertet worden sei. Sowohl bei der Beschwerdelegitimation der Beschwerdegegnerin im vorinstanzlichen Verfahren als auch bei der direkten Zuschlagserteilung durch die Vorinstanz werde dies nicht berücksichtigt. Die Vorinstanz erwäge hierzu, die zweitplatzierte Anbieterin habe den Vergabeentscheid akzeptiert und keine Beschwerde erhoben. Damit verbleibe nach Auffassung der Vorinstanz einzig die drittplatzierte Anbieterin, was zur direkten Zuschlagserteilung an diese führen müsse. Vor diesem Hintergrund unterbreitet die Beschwerdeführerin dem Bundesgericht die folgende Rechtsfrage: "Darf das Kantonsgericht im Rahmen eines reformatorischen Urteils das Angebot der zweitplatzierten Anbieterin unberücksichtigt lassen, weil diese kein Rechtsmittel ergriffen hat, und den Zuschlag direkt auf das Angebot der drittplatzierten, beschwerdeführenden Partei erteilen?" Die Frage beschlage, so die Beschwerdeführerin, insbesondere die im interkantonalen Recht vorgesehene Kompetenz der kantonalen Beschwerdeinstanz, einen neuen Zuschlag direkt zu erteilten. Sodann betreffe die Frage die im öffentlichen Beschaffungswesen zentralen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit der Beschaffungen und der Gleichbehandlung. Die Beschwerdeführerin begründet die grundsätzliche Bedeutung ihrer Rechtsfrage auch damit, dass das Bundesgericht diese noch nicht beantwortet habe. 1.2.3 Die von der Beschwerdeführerin aufgeworfene Rechtsfrage betrifft die Kompetenz der kantonalen Beschwerdeinstanz, ein reformatorisches Urteil zu fällen. Die Beschwerdeführerin wirft damit die Frage auf, unter welchen Voraussetzungen eine kantonale Beschwerdeinstanz den Zuschlag direkt an eine andere Anbieterin des Vergabeverfahrens erteilen darf, wenn sie den verfügten Zuschlag der Vergabebehörde aufhebt. Sie stellt diese Rechtsfrage vor dem Hintergrund, dass die Zuschlagsempfängerin des kantonalen Beschwerdeverfahrens nicht die nächstbesser platzierte Anbieterin des Vergabeverfahrens gewesen ist und die nächstbesser platzierte Anbieterin keine Beschwerde erhoben hat. 1.2.4 Das Bundesgericht hat die von der Beschwerdeführerin unterbreitete Rechtsfrage noch nicht beantwortet. Es hat in BGE 141 II 14 zwar bereits festgehalten, dass bei einer Aufhebung des Zuschlags im Rahmen einer Gutheissung der Beschwerde, die Wirkung eines solchen Urteils nicht auf die Zuschlagsempfängerin des Vergabeverfahrens und die anfechtenden Anbieterinnen beschränkt werden kann. Vielmehr wirkt sich die Aufhebung eines Zuschlags auf sämtliche am Vergabeverfahren beteiligten Anbieterinnen aus. Damit hält das Bundesgericht fest, dass der Aufhebung des Zuschlags ungeteilte Wirkung zukommt. Mit einer Zuschlagsverfügung wird entschieden, dass die Zuschlagsempfängerin den Zuschlag erhält. Damit wird zugleich gesagt, dass die anderen Anbieterinnen den Zuschlag nicht erhalten (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.7 S. 32). Mit dem Wegfall des Zuschlags entfällt sowohl seine positive (Zuschlag an die erstplatzierte Anbieterin) als auch seine negative (Nichtzuschlag an die anderen Anbieterinnen) Wirkung. Die Aufhebung der Zuschlagsverfügung wirkt deshalb nicht nur inter partes, sondern für sämtliche am Vergabeverfahren beteiligten Anbieterinnen. Indessen äussert sich das Bundesgericht im genannten Urteil im Kontext der Beschwerdelegitimation zur Rechtsfolge der Aufhebung des Zuschlags (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.9 S. 33). Welche Rechtsfolgen die ungeteilte Wirkung der Aufhebung einer Zuschlagsverfügung im Kontext der Kompetenz der kantonalen Beschwerdeinstanz zeitigt, ein reformatorisches Urteil zu fällen, ist damit aber nicht geklärt. Folglich liegt eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG vor. 1.3 Von der Grundsätzlichkeit der Rechtsfrage abzugrenzen und losgelöst zu beurteilen, ist das Interesse im Sinne der Beschwerdelegitimation (zum fehlenden Rechtsschutzinteresse an einer bloss abstrakten Erörterung einer Rechtsfrage vgl. Urteile 2C_639/2017 vom 21. Dezember 2017 E. 1.4.1; 2C_257/2016 vom 16. September 2016 E. 1.2.1; 2C_665/2015 vom 26. Januar 2016 E. 1.1; 2C_553/2015 vom 26. November 2015 E. 1; 2C_409/2015 vom 28. September 2015 E. 1.4). 1.3.1 Die Beschwerdeführerin ist bereits im kantonalen Verfahren als Partei beteiligt gewesen und dort mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG). Als Erstplatzierte des Vergabeverfahrens wurde ihr mit Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017 vormals der Zuschlag erteilt. Mit vorinstanzlichem Urteil vom 18. Juli 2018 wurde der ihr erteilte Zuschlag aufgehoben. Damit ist sie durch das angefochtene Urteil vom 18. Juli 2018 besonders berührt (Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG). Sie hat im Sinne ihres Hauptantrags ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Urteils und der Bestätigung der Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017, da sie damit erneut den Zuschlag erhielte. Gleiches gilt auch für ihren Eventualantrag, mit dem sie eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz oder an die Vergabebehörde verlangt. Sie legt genügend glaubhaft dar, dass die Vorinstanz die Preiskurve zu Unrecht angepasst sowie in rechtswidriger Weise reformatorisch entschieden hat. Im Rahmen ihres Eventualantrags ist ein erneuter Zuschlag an sie selbst daher denkbar. Deshalb hat sie auch hieran ein schutzwürdiges Interesse (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG). 1.3.2 Die Beschwerdeführerin ist demzufolge mit Blick auf den Haupt- und Eventualantrag zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert. 1.4 Nach dem Dargelegten ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sowohl im Haupt- als auch Eventualantrag einzutreten, was zugleich die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ausschliesst (Art. 113 BGG). Auf Letztere ist demzufolge nicht einzutreten. (...) 6. Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass die Vorinstanz die Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017 nicht nur aufhebt, sondern auch den Zuschlag mit reformatorischem Urteil vom 18. Juli 2018 direkt an die im Vergabeverfahren drittplatzierte Anbieterin erteilt. Die direkte Zuschlagserteilung stütze sich auf eine neue Bewertung des Angebots der Beschwerdegegnerin und der Beschwerdeführerin. Die weiteren Angebote der nicht am Rechtsmittelverfahren beteiligten Anbieterinnen habe die Vorinstanz dabei nicht berücksichtigt. Damit wende die Vorinstanz das kantonale Recht willkürlich und das interkantonale Recht rechtswidrig an. 6.1 Gemäss Art. 18 Abs. 1 der Interkantonalen Vereinbarung vom 25. November 1994/15. März 2001 über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB; AS 2003 196) bzw. der Interkantonalen Vereinbarung vom 15. März 2001 (IVöB/BL; SGS 420.12) kann die Beschwerdeinstanz die Aufhebung der Zuschlagsverfügung beschliessen und in der Sache selbst entscheiden, falls der Vertrag noch nicht abgeschlossen ist. Alternativ kann sie die Sache an die Auftraggeberin oder den Auftraggeber mit oder ohne verbindliche Anordnung zurückweisen (vgl. auch § 30 Abs. 4 des Gesetzes des Kantons Basel-Landschaft vom 3. Juni 1999 über öffentliche Beschaffungen [BeG/BL; SGS 420]). 6.2 Nach Ansicht der Beschwerdeführerin muss für ein reformatorisches Urteil neben einem liquiden Sachverhalt auch ein entsprechender Antrag der Vergabebehörde auf die direkte Erteilung des Zuschlags vorliegen. Die Vorinstanz hätte daher nur bei einem entsprechenden Antrag der Vergabebehörde den Zuschlag direkt an die Beschwerdegegnerin erteilen dürfen. 6.2.1 Die Kompetenz zur Fällung eines reformatorischen Urteils ist im interkantonalen Recht ausdrücklich vorgesehen (vgl. Art. 18 Abs. 1 IVöB). Nach dem Wortlaut der genannten Bestimmungen ist diese Kompetenz der kantonalen Beschwerdeinstanz lediglich an die Voraussetzung geknüpft, dass der beschaffungsrechtliche Vertrag mit der Zuschlagsempfängerin des erstinstanzlichen Vergabeverfahrens noch nicht abgeschlossen ist. Die kantonale Beschwerdeinstanz hat in diesem Zusammenhang jedoch weiterhin den Ermessensspielraum der Vergabebehörde zu beachten. Denn eine Überprüfung der Angemessenheit einer Zuschlagsverfügung ist nicht vorgesehen (...). Im Lichte von Art. 16 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 IVöB hat die Beschwerdeinstanz ihre Kompetenz, im Sinne von Art. 18 Abs. 1 IVöB reformatorisch zu urteilen, nur mit Zurückhaltung wahrzunehmen und die Angelegenheit im Grundsatz an die Vergabebehörde zurückzuweisen. Durch einen eigenen Zuschlag würde sie andernfalls zu stark in das Ermessen der Vergabebehörde eingreifen (vgl. Botschaft vom 19. September 1994 zu den für die Ratifizierung der GATT/WTO-Übereinkommen [Uruguay-Runde] notwendigen Rechtsanpassungen [GATT-Botschaft 2] BBl 1994 IV 950, 1201). Mit anderen Worten hat eine Aufhebung des Vergabeentscheids angesichts des grossen Ermessensspielraums der Vergabebehörden folglich regelmässig eine Rückweisung an die Vergabebehörde mit einer verbindlichen Anordnung der kantonalen Beschwerdeinstanz zur Folge (vgl. GALLI/ MOSER/LANG/STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, Rz. 1396; POLTIER, Droit des marchés publics, 2014, Rz. 432; WOLF, Die Beschwerde gegen Vergabeentscheide - Eine Übersicht über die Rechtsprechung zu den neuen Rechtsmitteln, ZBl 104/2003 S. 26). Die Kompetenz der Beschwerdeinstanz, ein reformatorisches Urteil zu fällen, hat sie ausschliesslich in Konstellationen anzuwenden, die hinreichend geklärt sind. Eine solche Konstellation liegt namentlich vor, wenn am Vergabeverfahren lediglich zwei Anbieterinnen teilnehmen oder der Zuschlag ohne Weiteres an die nächstbesser platzierte Anbieterin erteilt werden kann, da keine weiteren Anbieterinnen für den Zuschlag in Frage kommen. Hingegen mangelt es beispielsweise an der erforderlichen Klarheit, wenn zweifelhaft ist, ob die Beschwerdeführerin des vorinstanzlichen Beschwerdeverfahrens das wirtschaftlich günstigste Angebot eingereicht hat (vgl. E. 6.3.4 hiernach). 6.2.2 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist indes nicht vorausgesetzt, dass die Vergabebehörde im kantonalen Rechtsmittelverfahren einen Antrag auf die direkte Erteilung des Zuschlags stellen müsste. Vielmehr steht es aus prozessökonomischen Gründen grundsätzlich in der Kompetenz der kantonalen Beschwerdeinstanz, in der Sache selbst zu entscheiden. Dies muss insbesondere dann gelten, wenn bloss noch die im kantonalen Verfahren beschwerdeführende Anbieterin für einen Zuschlag in Frage kommt. Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin des bundesgerichtlichen Verfahrens als Beschwerdeführerin des kantonalen Beschwerdeverfahrens im vorinstanzlichen Verfahren ausserdem einen entsprechenden Antrag auf eine direkte Zuschlagserteilung gestellt. Sodann ist der Vertragsschluss mit der Beschwerdeführerin des bundesgerichtlichen Verfahrens noch nicht erfolgt. In diesem Lichte ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz trotz fehlendem Antrag seitens der Vergabebehörde ein reformatorisches Urteil zugunsten der Beschwerdegegnerin gefällt hat. 6.3 Die Beschwerdeführerin bringt im Weiteren vor, der direkte Zuschlag an die Beschwerdegegnerin mit dem im Vergabeverfahren am drittbesten bewerteten Angebot sei unhaltbar. Nach ihrer Auffassung hat Letztere nicht das wirtschaftlich günstigste Angebot offeriert. In Anbetracht des Gebots der Gleichbehandlung und des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes wäre die Vorinstanz vielmehr verpflichtet gewesen, sämtliche Anbieterinnen zu berücksichtigen. Nur auf diese Weise hätte sie sicherstellen können, dass sämtliche Anbieterinnen gleich behandelt würden und das wirtschaftlich günstigste Angebot den Zuschlag erhalte. 6.3.1 Im Grundsatz bringt eine Anbieterin, die den Zuschlag nicht erhalten hat und keine Beschwerde erhebt, damit zum Ausdruck, den Vergabeentscheid zu akzeptieren. Dieser Grundsatz ist im Lichte der Eigenheiten des Vergabeverfahrens indes zu präzisieren. Dabei gilt es insbesondere, die öffentlichen Interessen an den formellen Anforderungen des Beschaffungsrechts zu berücksichtigen. Wenn die Vorinstanz davon ausgeht, eine nicht beschwerdeführende Partei habe den Vergabeentscheid akzeptiert, ist dies im Rahmen des Beschaffungsrechts nur insofern richtig, als diese mit dem Zuschlag an die im Vergabeverfahren erstplatzierte Anbieterin einverstanden ist. Wie das Bundesgericht bereits dargelegt hat, wird mit einer Zuschlagsverfügung entschieden, dass die erstplatzierte Anbieterin des Vergabeverfahrens den Zuschlag erhält. Zugleich wird gesagt, dass die anderen am Verfahren beteiligten Anbieterinnen den Zuschlag nicht erhalten. Die Aufhebung der Zuschlagsverfügung wirkt deshalb nicht nur inter partes, sondern entfaltet eine ungeteilte Wirkung für sämtliche am Vergabeverfahren beteiligten Anbieterinnen (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.7 S. 32; vgl. auch E. 1.2.4 hiervor). Erhebt eine Anbieterin, die im Vergabeverfahren den Zuschlag nicht erhalten hat, kein Rechtsmittel gegen den Vergabeentscheid der Vergabebehörde, drückt diese Anbieterin damit lediglich aus, dass sie den Zuschlag an die im Vergabeverfahren erstplatzierte Anbieterin unter dem von der Vergabebehörde angewendeten Prüfungsmassstab (Anwendung der Zuschlagskriterien) akzeptiert. Sie bringt hingegen nicht zum Ausdruck, dass sie auch mit einem Zuschlag an eine andere am Vergabeverfahren beteiligte, schlechter platzierte Anbieterin einverstanden wäre. Dies muss insbesondere auch dann gelten, wenn sich dieser Prüfungsmassstab verändert. Bereits aufgrund der ungeteilten Wirkung der Aufhebung einer Zuschlagsverfügung drängt sich die Berücksichtigung sämtlicher Anbieterinnen auf, die für den Zuschlag nunmehr wieder in Frage kommen. 6.3.2 Die ungeteilte Wirkung der Aufhebung eines Vergabeentscheids als Eigenheit des Vergabeverfahrens ist Ausfluss aus dem Wirtschaftlichkeitsgrundsatz nach Art. 1 Abs. 3 lit. d IVöB und Art. 13 lit. f IVöB. Der vergaberechtliche Wirtschaftlichkeitsgrundsatz bezweckt namentlich die wirtschaftliche Verwendung öffentlicher Mittel (vgl. Art. 1 Abs. 3 lit. d IVöB; BGE 143 II 425 E. 4.4.2 S. 434). Nachachtung verschafft ihm die Vorgabe, dass die Zuschlagskriterien die Vergabe an das wirtschaftlich günstigste Angebot gewährleisten müssen (vgl. Art. 13 lit. f IVöB; BGE 143 II 553 E. 6.4 S. 559). Der Grundsatz bestimmt im Weiteren, dass unter all den Angeboten, die die vordefinierte Leistung offerieren, das wirtschaftlich günstigste gewählt wird (vgl. BGE 137 II 313 E. 3.6.1 S. 326 f.; Urteil 2C_147/ 2017 vom 23. Januar 2018 E. 2.5.2). Der Vorinstanz ist es zwar unbenommen, unter der Voraussetzung von Art. 18 Abs. 1 IVöB ein reformatorisches Urteil zu fällen (vgl. E. 6.2.1 hiervor). Sie hat dabei indes dem öffentlichen Interesse an einem möglichst guten Angebot und dem haushälterischen Umgang mit den öffentlichen Mitteln massgeblich Beachtung zu schenken (vgl. BGE 143 II 425 E. 4.4.2 S. 434; BEYELER, Öffentliche Beschaffung, Vergaberecht und Schadenersatz, 2004, Rz. 210 ff.). Das beinhaltet insbesondere, dass die Anbieterin mit dem potenziell bestplatzierten Angebot effektiv zum Zuge kommen kann. Der Wirtschaftlichkeitsgrundsatz bekommt im Beschaffungsrecht als Optimierungsprinzip eine zentrale und eigenständige Bedeutung: Er soll sowohl formell im Sinne eines Prozessgrundsatzes als auch materiell im Sinne eines Bewertungsgrundsatzes sicherstellen, dass der Zuschlag der Anbieterin mit dem wirtschaftlich günstigsten Angebot erteilt wird. 6.3.3 Im Lichte der eigenständigen und zentralen Bedeutung des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes im Beschaffungsrecht ergibt sich für die vorliegende Konstellation Folgendes: Korrigiert die Vorinstanz eine fehlerhafte Anwendung der Zuschlagskriterien durch die Vergabebehörde und gelangt sie zur Erkenntnis, dass eine entsprechende Neubewertung der Angebote vorzunehmen ist (...), darf die Neubewertung anhand des korrigierten Prüfungsmassstabs nicht nur auf die Angebote der vormaligen Zuschlagsempfängerin (Beschwerdeführerin) und der anfechtenden Anbieterin(nen) (Beschwerdegegnerin) beschränkt werden. Eine solche Einschränkung inter partes würde dem Prinzip der ungeteilten Wirkung zuwiderlaufen, den Wirtschaftlichkeitsgrundsatz verletzen und auch das Gebot der Gleichbehandlung ausser Acht lassen, wonach sämtliche Anbieterinnen in gleicher Weise in den Genuss einer Bewertung ihres Angebots anhand des korrigierten Prüfungsmassstabs gelangen sollen (vgl. Art. 1 Abs. 3 lit. b IVöB; Art. 11 lit. a IVöB). 6.3.4 Wie bereits dargelegt, darf die kantonale Beschwerdeinstanz ihre Kompetenz, ein reformatorisches Urteil zu fällen, nur in Konstellationen anwenden, die hinreichend geklärt sind. Ansonsten ist die Angelegenheit - unter Umständen mit einer verbindlichen Anordnung - zur Neubewertung dieser Angebote anhand des von der kantonalen Beschwerdeinstanz korrigierten Prüfungsmassstabs an die Vergabebehörde zurückzuweisen (vgl. E. 6.2.1 hiervor; Art. 18 Abs. 1 IVöB; vgl. auch § 30 Abs. 4 BeG/BL). In der vorliegenden Angelegenheit, in der die Vorinstanz zu Recht diverse Korrekturen bei der Anwendung der Zuschlagskriterien Preis und Qualität sowie deren Teilkriterien vornimmt (...), liegt grundsätzlich eine Konstellation vor, in der nicht hinreichend erstellt ist, welche Anbieterin das wirtschaftlich günstigste Angebot offeriert hat. Mangels der erforderlichen Klarheit bedarf es deshalb der Aufhebung des Zuschlags und der Rückweisung der Angelegenheit an die Vergabebehörde. Die Vergabebehörde hat eine Neubewertung mit vollem Ermessen anhand des neuen, vorinstanzlich korrigierten Prüfungsmassstabs vorzunehmen. Dabei hat sie die anderen Anbieterinnen wieder ins Vergabeverfahren einzubeziehen, soweit dem keine verfahrensrechtliche Hindernisse (z.B. rechtskräftiger Verfahrensausschluss mangels Erfüllung der Eignungskriterien) entgegenstehen. 6.4 Aus dem für das Bundesgericht verbindlich festgestellten Sachverhalt ergibt sich namentlich, dass die im Vergabeverfahren zweitplatzierte Anbieterin zum Preis von Fr. 340'375.- und die im Vergabeverfahren viertplatzierte Anbieterin zum Preis von Fr. 344'325.- offeriert haben, während die drittplatzierte Beschwerdegegnerin ein Angebot zum Preis von Fr. 325'825.- und die Beschwerdeführerin als vormalige Zuschlagsempfängerin ein Angebot zum Preis von Fr. 412'350.- eingereicht haben. Vor diesem Hintergrund ist es durchaus denkbar, dass neben der Beschwerdegegnerin und der Beschwerdeführerin eine andere am Vergabeverfahren beteiligte Anbieterin das wirtschaftlich günstigste Angebot im Sinne von Art. 1 Abs. 3 lit. d IVöB und Art. 13 lit. f IVöB eingereicht hat. Da die Vorinstanz bei ihrer Neubewertung lediglich die Angebote der erstplatzierten Anbieterin (Beschwerdeführerin) und der drittplatzierten Anbieterin (Beschwerdegegnerin) des Vergabeverfahrens berücksichtigt, die weiteren Angebote indes ausser Acht lässt und den Zuschlag im Rahmen eines reformatorischen Urteils dennoch direkt an die Beschwerdegegnerin erteilt, verletzt sie den vergaberechtlichen Wirtschaftlichkeitsgrundsatz nach Art. 1 Abs. 3 lit. d IVöB und Art. 13 lit. f IVöB. Insoweit die Gebote der Gleichbehandlung und der Transparenz nach Art. 1 Abs. 3 lit. b und c IVöB ihrerseits auf die Wirtschaftlichkeit der Beschaffungen durch eine Marktöffnung abzielen (vgl. BGE 143 II 425 E. 4.4.2 S. 434), sind auch diese beschaffungsrechtlichen Grundsätze verletzt. Die Beschwerde ist in diesem Punkt teilweise gutzuheissen. Damit erübrigt sich die Behandlung des Subeventualantrags, soweit dieser überhaupt zulässig wäre.
de
Art. 83 let. f ch. 2 LTF; art. 1 al. 3 let. d, art. 13 let. f et art. 18 al. 1 de l'accord intercantonal du 25 novembre 1994/15 mars 2001 sur les marchés publics; principe de l'utilisation économique des deniers publics; effet de l'annulation de la décision d'adjudication; compétence de l'autorité cantonale de recours de prononcer un jugement réformatoire. Existence d'une question juridique de principe au sens de l'art. 83 let. f ch. 2 LTF en lien avec la compétence de l'autorité cantonale de recours de prononcer un jugement réformatoire (consid. 1). L'annulation d'une décision d'adjudication ne produit pas seulement des effets inter partes, mais déploie un effet indivisible sur tous les soumissionnaires impliqués dans la procédure d'adjudication. Si une autorité cantonale de recours annule la décision d'adjudication de l'autorité adjudicatrice et corrige une application contraire au droit des critères d'attribution effectuée par l'autorité d'adjudication, elle doit à nouveau prendre en compte toutes les offres de l'ensemble des soumissionnaires qui ont participé à la procédure d'adjudication, à moins que des obstacles procéduraux ne s'y opposent. Elle ne peut user de sa compétence de prononcer un jugement réformatoire que dans des situations suffisamment claires. Une telle situation n'est pas présente lorsqu'il est douteux que la recourante dans la procédure de recours cantonale ait présenté l'offre économiquement la plus favorable parmi tous les soumissionnaires encore engagés dans la procédure d'adjudication. Dans ce cas, l'autorité cantonale de recours doit renvoyer la cause à l'autorité adjudicatrice pour nouvelle évaluation des offres au regard des corrections qu'elle a apportées dans l'application des critères d'attribution (consid. 6).
fr
administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-276%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,694
146 II 276
146 II 276 Sachverhalt ab Seite 278 A. Die Bau- und Umweltschutzdirektion des Kantons Basel-Landschaft (nachfolgend: Vergabebehörde) schrieb im kantonalen Amtsblatt vom 15. Juni 2017 den Dienstleistungsauftrag "Bearbeitungsstelle 'Fördergesuche Baselbieter Energiepaket'" unter der Meldungsnummer 971647 im offenen Verfahren aus. Das als "Baselbieter Energiepaket" bezeichnete kantonale Förderprogramm für Energieeffizienz und erneuerbare Energien im Gebäudebereich beinhaltete unter anderem Finanzhilfen für energetische Massnahmen im Gebäudebereich. Der ausgeschriebene Auftrag umfasste die Bearbeitung von Gesuchen um solche Finanzhilfen anhand von vorgegebenen Richtlinien. Mit dieser Aufgabe war seit dem 1. Januar 2012 die A. AG mit Sitz in U. (Kanton Basel-Landschaft) beauftragt gewesen. Der ausgeschriebene Auftrag sah ab dem 1. Januar 2018 ein einjähriges Vertragsverhältnis mit der Möglichkeit vor, dieses jeweils um ein weiteres Jahr zu verlängern. Auf die Ausschreibung vom 15. Juni 2017 gingen sechs Angebote ein, wobei Preise zwischen Fr. 325'825.- und Fr. 539'875.- offeriert wurden. B. Mit Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017 erteilte der Regierungsrat des Kantons Basel-Landschaft den Zuschlag an die A. AG zum Preis von Fr. 412'350.-. Auf Ersuchen der drittplatzierten B. AG mit Sitz in V., die ein Angebot zum Preis von Fr. 325'825.- eingereicht hatte, begründete die Vergabebehörde mit Schreiben vom 25. Oktober 2017 ihren Entscheid. Am 6. November 2017 erhob die B. AG gegen die Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017 Beschwerde beim Kantonsgericht Basel-Landschaft, Abteilung Verfassungs- und Verwaltungsrecht. Die A. AG nahm am kantonalen Beschwerdeverfahren als Beigeladene teil und verlangte die kostenfällige Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten war. Mit Urteil vom 18. Juli 2018 hiess das Kantonsgericht die Beschwerde gut und hob die Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017 auf. Im Rahmen ihres reformatorischen Urteils erteilte sie den Zuschlag direkt an die B. AG zum Preis von Fr. 325'825.-. C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten und subsidiärer Verfassungsbeschwerde vom 31. Oktober 2018 gelangt die A. AG an das Bundesgericht. Sie beantragt die Aufhebung des vorinstanzlichen Urteils vom 18. Juli 2018 und die Bestätigung des Zuschlags vom 17. Oktober 2017 an die A. AG. Eventualiter sei das vorinstanzliche Urteil vom 18. Juli 2018 aufzuheben und die Sache zur Wiederholung der Angebotsbewertung und einer neuen Zuschlagserteilung im Sinne der Erwägungen an die Vorinstanz oder an die Vergabebehörde zurückzuweisen. Subeventualiter sei das vorinstanzliche Urteil vom 18. Juli 2018 aufzuheben und die Sache zum Verfahrensabbruch und zur allfälligen Neuausschreibung direkt oder indirekt über die Vorinstanz an die Vergabebehörde zurückzuweisen. Der Beschwerde sei zunächst superprovisorisch und alsdann definitiv für die gesamte Dauer des Beschwerdeverfahrens die aufschiebende Wirkung zu erteilen. (...) Der Abteilungspräsident hat der Beschwerde mit Verfügung vom 20. November 2018 die aufschiebende Wirkung zuerkannt. (...) Die II. öffentlich-rechtliche Abteilung des Bundesgerichts hat die Angelegenheit am 22. Januar 2020 öffentlich beraten und entschieden. Das Bundesgericht heisst die Beschwerde teilweise gut. (Auszug) Erwägungen Aus den Erwägungen: 1. Das Bundesgericht prüft seine Zuständigkeit und die weiteren Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen (Art. 29 Abs. 1 BGG) und mit freier Kognition (vgl. BGE 141 II 113 E. 1 S. 116). 1.1 Die frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichte Eingabe betrifft eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG) auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen (Art. 83 lit. f BGG) und richtet sich gegen das kantonal letztinstanzliche (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), verfahrensabschliessende (Art. 90 BGG) Urteil eines oberen Gerichts (Art. 86 Abs. 2 BGG). 1.2 Auf dem Gebiet der öffentlichen Beschaffungen ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur zulässig, wenn der geschätzte Wert des zu vergebenden Auftrags den massgebenden Schwellenwert des Bundesgesetzes vom 16. Dezember 1994 über das öffentliche Beschaffungswesen (BöB; SR 172.056.1) oder des Abkommens vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen Eidgenossenschaft und der Europäischen Gemeinschaft über bestimmte Aspekte des öffentlichen Beschaffungswesens (SR 0.172.052.68) erreicht und wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 83 lit. f BGG; vgl. BGE 143 II 425 E. 1.3 S. 427; BGE 133 II 396 E. 2.1 S. 398). Während im Zeitpunkt der Einreichung der Beschwerde beim Bundesgericht der massgebende Schwellenwert für Dienstleistungsaufträge Fr. 230'000.- betragen hat und vorliegend erfüllt ist (Art. 83 lit. f Ziff. 1 BGG; vgl. Art. 6 Abs. 2 BöB i.V.m. Art. 1 lit. b der Verordnung des WBF vom 22. November 2017 über die Anpassung der Schwellenwerte im öffentlichen Beschaffungswesen für die Jahre 2018 und 2019 [SR 172.056.12]), bedarf das zweite kumulativ zu erfüllende Eintretenserfordernis der Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung einer genaueren Betrachtung. 1.2.1 Bei der Frage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG muss es sich um eine Rechtsfrage aus dem Gebiet des öffentlichen Beschaffungsrechts handeln. Die Anwendung rechtsprechungsgemässer Prinzipien auf einen Einzelfall stellt keine Grundsatzfrage dar. Der blosse Umstand, dass die aufgeworfene Rechtsfrage noch nie entschieden worden ist, genügt nicht. Es muss sich um eine Rechtsfrage handeln, deren Entscheid für die Praxis wegleitend sein kann und die von ihrem Gewicht her nach einer höchstrichterlichen Klärung ruft. Im Rahmen ihrer Begründungspflicht nach Art. 42 Abs. 2 BGG hat die Beschwerdeführerin darzutun, dass die Voraussetzung nach Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG erfüllt ist (vgl. BGE 143 II 425 E. 1.3.2 S. 428; BGE 141 II 14 E. 1.2.2.1 S. 21; BGE 138 I 143 E. 1.1.2 S. 147; BGE 133 II 396 E. 2.1 f. S. 398). Zudem muss es sich bei den Rechtsfragen von grundsätzlicher Bedeutung um Fragen handeln, die für die Lösung des konkreten Falls erheblich sind (vgl. BGE 139 III 209 E. 1.2 S. 210, BGE 139 III 182 E. 1.2 S. 185; BGE 137 III 580 E. 1.1 S. 582 f.; BGE 135 III 397 E. 1.2 S. 399). 1.2.2 Nach Auffassung der Beschwerdeführerin lässt die Vorinstanz den Umstand unberücksichtigt, dass das Angebot der Beschwerdegegnerin im Vergabeverfahren von der Vergabebehörde lediglich als drittbestes Angebot bewertet worden sei. Sowohl bei der Beschwerdelegitimation der Beschwerdegegnerin im vorinstanzlichen Verfahren als auch bei der direkten Zuschlagserteilung durch die Vorinstanz werde dies nicht berücksichtigt. Die Vorinstanz erwäge hierzu, die zweitplatzierte Anbieterin habe den Vergabeentscheid akzeptiert und keine Beschwerde erhoben. Damit verbleibe nach Auffassung der Vorinstanz einzig die drittplatzierte Anbieterin, was zur direkten Zuschlagserteilung an diese führen müsse. Vor diesem Hintergrund unterbreitet die Beschwerdeführerin dem Bundesgericht die folgende Rechtsfrage: "Darf das Kantonsgericht im Rahmen eines reformatorischen Urteils das Angebot der zweitplatzierten Anbieterin unberücksichtigt lassen, weil diese kein Rechtsmittel ergriffen hat, und den Zuschlag direkt auf das Angebot der drittplatzierten, beschwerdeführenden Partei erteilen?" Die Frage beschlage, so die Beschwerdeführerin, insbesondere die im interkantonalen Recht vorgesehene Kompetenz der kantonalen Beschwerdeinstanz, einen neuen Zuschlag direkt zu erteilten. Sodann betreffe die Frage die im öffentlichen Beschaffungswesen zentralen Grundsätze der Wirtschaftlichkeit der Beschaffungen und der Gleichbehandlung. Die Beschwerdeführerin begründet die grundsätzliche Bedeutung ihrer Rechtsfrage auch damit, dass das Bundesgericht diese noch nicht beantwortet habe. 1.2.3 Die von der Beschwerdeführerin aufgeworfene Rechtsfrage betrifft die Kompetenz der kantonalen Beschwerdeinstanz, ein reformatorisches Urteil zu fällen. Die Beschwerdeführerin wirft damit die Frage auf, unter welchen Voraussetzungen eine kantonale Beschwerdeinstanz den Zuschlag direkt an eine andere Anbieterin des Vergabeverfahrens erteilen darf, wenn sie den verfügten Zuschlag der Vergabebehörde aufhebt. Sie stellt diese Rechtsfrage vor dem Hintergrund, dass die Zuschlagsempfängerin des kantonalen Beschwerdeverfahrens nicht die nächstbesser platzierte Anbieterin des Vergabeverfahrens gewesen ist und die nächstbesser platzierte Anbieterin keine Beschwerde erhoben hat. 1.2.4 Das Bundesgericht hat die von der Beschwerdeführerin unterbreitete Rechtsfrage noch nicht beantwortet. Es hat in BGE 141 II 14 zwar bereits festgehalten, dass bei einer Aufhebung des Zuschlags im Rahmen einer Gutheissung der Beschwerde, die Wirkung eines solchen Urteils nicht auf die Zuschlagsempfängerin des Vergabeverfahrens und die anfechtenden Anbieterinnen beschränkt werden kann. Vielmehr wirkt sich die Aufhebung eines Zuschlags auf sämtliche am Vergabeverfahren beteiligten Anbieterinnen aus. Damit hält das Bundesgericht fest, dass der Aufhebung des Zuschlags ungeteilte Wirkung zukommt. Mit einer Zuschlagsverfügung wird entschieden, dass die Zuschlagsempfängerin den Zuschlag erhält. Damit wird zugleich gesagt, dass die anderen Anbieterinnen den Zuschlag nicht erhalten (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.7 S. 32). Mit dem Wegfall des Zuschlags entfällt sowohl seine positive (Zuschlag an die erstplatzierte Anbieterin) als auch seine negative (Nichtzuschlag an die anderen Anbieterinnen) Wirkung. Die Aufhebung der Zuschlagsverfügung wirkt deshalb nicht nur inter partes, sondern für sämtliche am Vergabeverfahren beteiligten Anbieterinnen. Indessen äussert sich das Bundesgericht im genannten Urteil im Kontext der Beschwerdelegitimation zur Rechtsfolge der Aufhebung des Zuschlags (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.9 S. 33). Welche Rechtsfolgen die ungeteilte Wirkung der Aufhebung einer Zuschlagsverfügung im Kontext der Kompetenz der kantonalen Beschwerdeinstanz zeitigt, ein reformatorisches Urteil zu fällen, ist damit aber nicht geklärt. Folglich liegt eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung im Sinne von Art. 83 lit. f Ziff. 2 BGG vor. 1.3 Von der Grundsätzlichkeit der Rechtsfrage abzugrenzen und losgelöst zu beurteilen, ist das Interesse im Sinne der Beschwerdelegitimation (zum fehlenden Rechtsschutzinteresse an einer bloss abstrakten Erörterung einer Rechtsfrage vgl. Urteile 2C_639/2017 vom 21. Dezember 2017 E. 1.4.1; 2C_257/2016 vom 16. September 2016 E. 1.2.1; 2C_665/2015 vom 26. Januar 2016 E. 1.1; 2C_553/2015 vom 26. November 2015 E. 1; 2C_409/2015 vom 28. September 2015 E. 1.4). 1.3.1 Die Beschwerdeführerin ist bereits im kantonalen Verfahren als Partei beteiligt gewesen und dort mit ihren Anträgen nicht durchgedrungen (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG). Als Erstplatzierte des Vergabeverfahrens wurde ihr mit Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017 vormals der Zuschlag erteilt. Mit vorinstanzlichem Urteil vom 18. Juli 2018 wurde der ihr erteilte Zuschlag aufgehoben. Damit ist sie durch das angefochtene Urteil vom 18. Juli 2018 besonders berührt (Art. 89 Abs. 1 lit. b BGG). Sie hat im Sinne ihres Hauptantrags ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen Urteils und der Bestätigung der Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017, da sie damit erneut den Zuschlag erhielte. Gleiches gilt auch für ihren Eventualantrag, mit dem sie eine Rückweisung der Sache an die Vorinstanz oder an die Vergabebehörde verlangt. Sie legt genügend glaubhaft dar, dass die Vorinstanz die Preiskurve zu Unrecht angepasst sowie in rechtswidriger Weise reformatorisch entschieden hat. Im Rahmen ihres Eventualantrags ist ein erneuter Zuschlag an sie selbst daher denkbar. Deshalb hat sie auch hieran ein schutzwürdiges Interesse (Art. 89 Abs. 1 lit. c BGG). 1.3.2 Die Beschwerdeführerin ist demzufolge mit Blick auf den Haupt- und Eventualantrag zur Erhebung des Rechtsmittels legitimiert. 1.4 Nach dem Dargelegten ist auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten sowohl im Haupt- als auch Eventualantrag einzutreten, was zugleich die subsidiäre Verfassungsbeschwerde ausschliesst (Art. 113 BGG). Auf Letztere ist demzufolge nicht einzutreten. (...) 6. Die Beschwerdeführerin beanstandet, dass die Vorinstanz die Zuschlagsverfügung vom 17. Oktober 2017 nicht nur aufhebt, sondern auch den Zuschlag mit reformatorischem Urteil vom 18. Juli 2018 direkt an die im Vergabeverfahren drittplatzierte Anbieterin erteilt. Die direkte Zuschlagserteilung stütze sich auf eine neue Bewertung des Angebots der Beschwerdegegnerin und der Beschwerdeführerin. Die weiteren Angebote der nicht am Rechtsmittelverfahren beteiligten Anbieterinnen habe die Vorinstanz dabei nicht berücksichtigt. Damit wende die Vorinstanz das kantonale Recht willkürlich und das interkantonale Recht rechtswidrig an. 6.1 Gemäss Art. 18 Abs. 1 der Interkantonalen Vereinbarung vom 25. November 1994/15. März 2001 über das öffentliche Beschaffungswesen (IVöB; AS 2003 196) bzw. der Interkantonalen Vereinbarung vom 15. März 2001 (IVöB/BL; SGS 420.12) kann die Beschwerdeinstanz die Aufhebung der Zuschlagsverfügung beschliessen und in der Sache selbst entscheiden, falls der Vertrag noch nicht abgeschlossen ist. Alternativ kann sie die Sache an die Auftraggeberin oder den Auftraggeber mit oder ohne verbindliche Anordnung zurückweisen (vgl. auch § 30 Abs. 4 des Gesetzes des Kantons Basel-Landschaft vom 3. Juni 1999 über öffentliche Beschaffungen [BeG/BL; SGS 420]). 6.2 Nach Ansicht der Beschwerdeführerin muss für ein reformatorisches Urteil neben einem liquiden Sachverhalt auch ein entsprechender Antrag der Vergabebehörde auf die direkte Erteilung des Zuschlags vorliegen. Die Vorinstanz hätte daher nur bei einem entsprechenden Antrag der Vergabebehörde den Zuschlag direkt an die Beschwerdegegnerin erteilen dürfen. 6.2.1 Die Kompetenz zur Fällung eines reformatorischen Urteils ist im interkantonalen Recht ausdrücklich vorgesehen (vgl. Art. 18 Abs. 1 IVöB). Nach dem Wortlaut der genannten Bestimmungen ist diese Kompetenz der kantonalen Beschwerdeinstanz lediglich an die Voraussetzung geknüpft, dass der beschaffungsrechtliche Vertrag mit der Zuschlagsempfängerin des erstinstanzlichen Vergabeverfahrens noch nicht abgeschlossen ist. Die kantonale Beschwerdeinstanz hat in diesem Zusammenhang jedoch weiterhin den Ermessensspielraum der Vergabebehörde zu beachten. Denn eine Überprüfung der Angemessenheit einer Zuschlagsverfügung ist nicht vorgesehen (...). Im Lichte von Art. 16 Abs. 1 lit. a und Abs. 2 IVöB hat die Beschwerdeinstanz ihre Kompetenz, im Sinne von Art. 18 Abs. 1 IVöB reformatorisch zu urteilen, nur mit Zurückhaltung wahrzunehmen und die Angelegenheit im Grundsatz an die Vergabebehörde zurückzuweisen. Durch einen eigenen Zuschlag würde sie andernfalls zu stark in das Ermessen der Vergabebehörde eingreifen (vgl. Botschaft vom 19. September 1994 zu den für die Ratifizierung der GATT/WTO-Übereinkommen [Uruguay-Runde] notwendigen Rechtsanpassungen [GATT-Botschaft 2] BBl 1994 IV 950, 1201). Mit anderen Worten hat eine Aufhebung des Vergabeentscheids angesichts des grossen Ermessensspielraums der Vergabebehörden folglich regelmässig eine Rückweisung an die Vergabebehörde mit einer verbindlichen Anordnung der kantonalen Beschwerdeinstanz zur Folge (vgl. GALLI/ MOSER/LANG/STEINER, Praxis des öffentlichen Beschaffungsrechts, 3. Aufl. 2013, Rz. 1396; POLTIER, Droit des marchés publics, 2014, Rz. 432; WOLF, Die Beschwerde gegen Vergabeentscheide - Eine Übersicht über die Rechtsprechung zu den neuen Rechtsmitteln, ZBl 104/2003 S. 26). Die Kompetenz der Beschwerdeinstanz, ein reformatorisches Urteil zu fällen, hat sie ausschliesslich in Konstellationen anzuwenden, die hinreichend geklärt sind. Eine solche Konstellation liegt namentlich vor, wenn am Vergabeverfahren lediglich zwei Anbieterinnen teilnehmen oder der Zuschlag ohne Weiteres an die nächstbesser platzierte Anbieterin erteilt werden kann, da keine weiteren Anbieterinnen für den Zuschlag in Frage kommen. Hingegen mangelt es beispielsweise an der erforderlichen Klarheit, wenn zweifelhaft ist, ob die Beschwerdeführerin des vorinstanzlichen Beschwerdeverfahrens das wirtschaftlich günstigste Angebot eingereicht hat (vgl. E. 6.3.4 hiernach). 6.2.2 Entgegen der Auffassung der Beschwerdeführerin ist indes nicht vorausgesetzt, dass die Vergabebehörde im kantonalen Rechtsmittelverfahren einen Antrag auf die direkte Erteilung des Zuschlags stellen müsste. Vielmehr steht es aus prozessökonomischen Gründen grundsätzlich in der Kompetenz der kantonalen Beschwerdeinstanz, in der Sache selbst zu entscheiden. Dies muss insbesondere dann gelten, wenn bloss noch die im kantonalen Verfahren beschwerdeführende Anbieterin für einen Zuschlag in Frage kommt. Vorliegend hat die Beschwerdegegnerin des bundesgerichtlichen Verfahrens als Beschwerdeführerin des kantonalen Beschwerdeverfahrens im vorinstanzlichen Verfahren ausserdem einen entsprechenden Antrag auf eine direkte Zuschlagserteilung gestellt. Sodann ist der Vertragsschluss mit der Beschwerdeführerin des bundesgerichtlichen Verfahrens noch nicht erfolgt. In diesem Lichte ist es grundsätzlich nicht zu beanstanden, wenn die Vorinstanz trotz fehlendem Antrag seitens der Vergabebehörde ein reformatorisches Urteil zugunsten der Beschwerdegegnerin gefällt hat. 6.3 Die Beschwerdeführerin bringt im Weiteren vor, der direkte Zuschlag an die Beschwerdegegnerin mit dem im Vergabeverfahren am drittbesten bewerteten Angebot sei unhaltbar. Nach ihrer Auffassung hat Letztere nicht das wirtschaftlich günstigste Angebot offeriert. In Anbetracht des Gebots der Gleichbehandlung und des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes wäre die Vorinstanz vielmehr verpflichtet gewesen, sämtliche Anbieterinnen zu berücksichtigen. Nur auf diese Weise hätte sie sicherstellen können, dass sämtliche Anbieterinnen gleich behandelt würden und das wirtschaftlich günstigste Angebot den Zuschlag erhalte. 6.3.1 Im Grundsatz bringt eine Anbieterin, die den Zuschlag nicht erhalten hat und keine Beschwerde erhebt, damit zum Ausdruck, den Vergabeentscheid zu akzeptieren. Dieser Grundsatz ist im Lichte der Eigenheiten des Vergabeverfahrens indes zu präzisieren. Dabei gilt es insbesondere, die öffentlichen Interessen an den formellen Anforderungen des Beschaffungsrechts zu berücksichtigen. Wenn die Vorinstanz davon ausgeht, eine nicht beschwerdeführende Partei habe den Vergabeentscheid akzeptiert, ist dies im Rahmen des Beschaffungsrechts nur insofern richtig, als diese mit dem Zuschlag an die im Vergabeverfahren erstplatzierte Anbieterin einverstanden ist. Wie das Bundesgericht bereits dargelegt hat, wird mit einer Zuschlagsverfügung entschieden, dass die erstplatzierte Anbieterin des Vergabeverfahrens den Zuschlag erhält. Zugleich wird gesagt, dass die anderen am Verfahren beteiligten Anbieterinnen den Zuschlag nicht erhalten. Die Aufhebung der Zuschlagsverfügung wirkt deshalb nicht nur inter partes, sondern entfaltet eine ungeteilte Wirkung für sämtliche am Vergabeverfahren beteiligten Anbieterinnen (vgl. BGE 141 II 14 E. 4.7 S. 32; vgl. auch E. 1.2.4 hiervor). Erhebt eine Anbieterin, die im Vergabeverfahren den Zuschlag nicht erhalten hat, kein Rechtsmittel gegen den Vergabeentscheid der Vergabebehörde, drückt diese Anbieterin damit lediglich aus, dass sie den Zuschlag an die im Vergabeverfahren erstplatzierte Anbieterin unter dem von der Vergabebehörde angewendeten Prüfungsmassstab (Anwendung der Zuschlagskriterien) akzeptiert. Sie bringt hingegen nicht zum Ausdruck, dass sie auch mit einem Zuschlag an eine andere am Vergabeverfahren beteiligte, schlechter platzierte Anbieterin einverstanden wäre. Dies muss insbesondere auch dann gelten, wenn sich dieser Prüfungsmassstab verändert. Bereits aufgrund der ungeteilten Wirkung der Aufhebung einer Zuschlagsverfügung drängt sich die Berücksichtigung sämtlicher Anbieterinnen auf, die für den Zuschlag nunmehr wieder in Frage kommen. 6.3.2 Die ungeteilte Wirkung der Aufhebung eines Vergabeentscheids als Eigenheit des Vergabeverfahrens ist Ausfluss aus dem Wirtschaftlichkeitsgrundsatz nach Art. 1 Abs. 3 lit. d IVöB und Art. 13 lit. f IVöB. Der vergaberechtliche Wirtschaftlichkeitsgrundsatz bezweckt namentlich die wirtschaftliche Verwendung öffentlicher Mittel (vgl. Art. 1 Abs. 3 lit. d IVöB; BGE 143 II 425 E. 4.4.2 S. 434). Nachachtung verschafft ihm die Vorgabe, dass die Zuschlagskriterien die Vergabe an das wirtschaftlich günstigste Angebot gewährleisten müssen (vgl. Art. 13 lit. f IVöB; BGE 143 II 553 E. 6.4 S. 559). Der Grundsatz bestimmt im Weiteren, dass unter all den Angeboten, die die vordefinierte Leistung offerieren, das wirtschaftlich günstigste gewählt wird (vgl. BGE 137 II 313 E. 3.6.1 S. 326 f.; Urteil 2C_147/ 2017 vom 23. Januar 2018 E. 2.5.2). Der Vorinstanz ist es zwar unbenommen, unter der Voraussetzung von Art. 18 Abs. 1 IVöB ein reformatorisches Urteil zu fällen (vgl. E. 6.2.1 hiervor). Sie hat dabei indes dem öffentlichen Interesse an einem möglichst guten Angebot und dem haushälterischen Umgang mit den öffentlichen Mitteln massgeblich Beachtung zu schenken (vgl. BGE 143 II 425 E. 4.4.2 S. 434; BEYELER, Öffentliche Beschaffung, Vergaberecht und Schadenersatz, 2004, Rz. 210 ff.). Das beinhaltet insbesondere, dass die Anbieterin mit dem potenziell bestplatzierten Angebot effektiv zum Zuge kommen kann. Der Wirtschaftlichkeitsgrundsatz bekommt im Beschaffungsrecht als Optimierungsprinzip eine zentrale und eigenständige Bedeutung: Er soll sowohl formell im Sinne eines Prozessgrundsatzes als auch materiell im Sinne eines Bewertungsgrundsatzes sicherstellen, dass der Zuschlag der Anbieterin mit dem wirtschaftlich günstigsten Angebot erteilt wird. 6.3.3 Im Lichte der eigenständigen und zentralen Bedeutung des Wirtschaftlichkeitsgrundsatzes im Beschaffungsrecht ergibt sich für die vorliegende Konstellation Folgendes: Korrigiert die Vorinstanz eine fehlerhafte Anwendung der Zuschlagskriterien durch die Vergabebehörde und gelangt sie zur Erkenntnis, dass eine entsprechende Neubewertung der Angebote vorzunehmen ist (...), darf die Neubewertung anhand des korrigierten Prüfungsmassstabs nicht nur auf die Angebote der vormaligen Zuschlagsempfängerin (Beschwerdeführerin) und der anfechtenden Anbieterin(nen) (Beschwerdegegnerin) beschränkt werden. Eine solche Einschränkung inter partes würde dem Prinzip der ungeteilten Wirkung zuwiderlaufen, den Wirtschaftlichkeitsgrundsatz verletzen und auch das Gebot der Gleichbehandlung ausser Acht lassen, wonach sämtliche Anbieterinnen in gleicher Weise in den Genuss einer Bewertung ihres Angebots anhand des korrigierten Prüfungsmassstabs gelangen sollen (vgl. Art. 1 Abs. 3 lit. b IVöB; Art. 11 lit. a IVöB). 6.3.4 Wie bereits dargelegt, darf die kantonale Beschwerdeinstanz ihre Kompetenz, ein reformatorisches Urteil zu fällen, nur in Konstellationen anwenden, die hinreichend geklärt sind. Ansonsten ist die Angelegenheit - unter Umständen mit einer verbindlichen Anordnung - zur Neubewertung dieser Angebote anhand des von der kantonalen Beschwerdeinstanz korrigierten Prüfungsmassstabs an die Vergabebehörde zurückzuweisen (vgl. E. 6.2.1 hiervor; Art. 18 Abs. 1 IVöB; vgl. auch § 30 Abs. 4 BeG/BL). In der vorliegenden Angelegenheit, in der die Vorinstanz zu Recht diverse Korrekturen bei der Anwendung der Zuschlagskriterien Preis und Qualität sowie deren Teilkriterien vornimmt (...), liegt grundsätzlich eine Konstellation vor, in der nicht hinreichend erstellt ist, welche Anbieterin das wirtschaftlich günstigste Angebot offeriert hat. Mangels der erforderlichen Klarheit bedarf es deshalb der Aufhebung des Zuschlags und der Rückweisung der Angelegenheit an die Vergabebehörde. Die Vergabebehörde hat eine Neubewertung mit vollem Ermessen anhand des neuen, vorinstanzlich korrigierten Prüfungsmassstabs vorzunehmen. Dabei hat sie die anderen Anbieterinnen wieder ins Vergabeverfahren einzubeziehen, soweit dem keine verfahrensrechtliche Hindernisse (z.B. rechtskräftiger Verfahrensausschluss mangels Erfüllung der Eignungskriterien) entgegenstehen. 6.4 Aus dem für das Bundesgericht verbindlich festgestellten Sachverhalt ergibt sich namentlich, dass die im Vergabeverfahren zweitplatzierte Anbieterin zum Preis von Fr. 340'375.- und die im Vergabeverfahren viertplatzierte Anbieterin zum Preis von Fr. 344'325.- offeriert haben, während die drittplatzierte Beschwerdegegnerin ein Angebot zum Preis von Fr. 325'825.- und die Beschwerdeführerin als vormalige Zuschlagsempfängerin ein Angebot zum Preis von Fr. 412'350.- eingereicht haben. Vor diesem Hintergrund ist es durchaus denkbar, dass neben der Beschwerdegegnerin und der Beschwerdeführerin eine andere am Vergabeverfahren beteiligte Anbieterin das wirtschaftlich günstigste Angebot im Sinne von Art. 1 Abs. 3 lit. d IVöB und Art. 13 lit. f IVöB eingereicht hat. Da die Vorinstanz bei ihrer Neubewertung lediglich die Angebote der erstplatzierten Anbieterin (Beschwerdeführerin) und der drittplatzierten Anbieterin (Beschwerdegegnerin) des Vergabeverfahrens berücksichtigt, die weiteren Angebote indes ausser Acht lässt und den Zuschlag im Rahmen eines reformatorischen Urteils dennoch direkt an die Beschwerdegegnerin erteilt, verletzt sie den vergaberechtlichen Wirtschaftlichkeitsgrundsatz nach Art. 1 Abs. 3 lit. d IVöB und Art. 13 lit. f IVöB. Insoweit die Gebote der Gleichbehandlung und der Transparenz nach Art. 1 Abs. 3 lit. b und c IVöB ihrerseits auf die Wirtschaftlichkeit der Beschaffungen durch eine Marktöffnung abzielen (vgl. BGE 143 II 425 E. 4.4.2 S. 434), sind auch diese beschaffungsrechtlichen Grundsätze verletzt. Die Beschwerde ist in diesem Punkt teilweise gutzuheissen. Damit erübrigt sich die Behandlung des Subeventualantrags, soweit dieser überhaupt zulässig wäre.
de
Art. 83 lett. f n. 2 LTF; art. 1 cpv. 3 lett. d, art. 13 lett. f e art. 18 cpv. 1 del Concordato intercantonale del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 sugli appalti pubblici; principio dell'impiego parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche; effetti dell'annullamento di una decisione di aggiudicazione; competenza dell'autorità cantonale di ricorso a emanare un giudizio riformatorio. Esistenza di una questione di diritto d'importanza fondamentale ai sensi dell'art. 83 lett. f n. 2 LTF con riferimento alla competenza dell'autorità cantonale di ricorso a emanare un giudizio riformatorio (consid. 1). L'annullamento di una decisione di aggiudicazione non ha ripercussioni soltanto inter partes, ma ha anche un effetto inscindibile su tutti gli offerenti che hanno preso parte alla procedura di aggiudicazione. Se l'autorità cantonale di ricorso annulla la decisione di aggiudicazione e corregge un'applicazione contraria al diritto dei criteri di aggiudicazione da parte dell'ente appaltante, essa deve prendere in considerazione le offerte di tutti i partecipanti alla procedura di aggiudicazione, a meno che ostacoli procedurali vi si oppongano. Può utilizzare la propria competenza a pronunciare un giudizio riformatorio soltanto in casi sufficientemente chiari. Ciò non è il caso se è dubbio che la ricorrente nella procedura di ricorso cantonale abbia presentato, tra tutti gli offerenti ancora coinvolti nella procedura di aggiudicazione, l'offerta economicamente più vantaggiosa. In tale evenienza l'autorità cantonale di ricorso deve rinviare la causa al committente affinché effettui una nuova valutazione delle offerte, sulla base delle correzioni da lei effettuate concernenti l'applicazione dei criteri di aggiudicazione (consid. 6).
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administrative law and public international law
2,020
II
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58,695
146 II 289
146 II 289 Sachverhalt ab Seite 290 A. Le territoire de la Commune de Montreux est régi par le plan d'affectation communal et le règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions, qui ont été approuvés initialement par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 15 décembre 1972 et sont actuellement en vigueur (ci-après: PGA 1972 et RPGA 1972). Des plans d'affectation spéciaux (ou plans d'extension partiels) ont été adoptés ultérieurement pour certains secteurs. Le 7 mai 1985, le Conseil communal de Montreux a adopté une modification du plan de zones pour la création de zones agricoles et de zones intermédiaires dans différentes parties du territoire communal, approuvée le 8 avril 1987 par le Conseil d'Etat. Cette modification avait pour but d'adapter la planification communale aux exigences de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et comportait une réduction des zones à bâtir dans les hauts du territoire communal avec la création de zones agricoles et intermédiaires. B. Après l'aboutissement de la procédure d'élaboration de son Plan directeur communal (ci-après: PDCom), approuvé par le Conseil d'Etat le 26 février 2001, la Commune de Montreux a entrepris des études de révision de sa planification pour la partie urbanisée de son territoire. Après un premier examen préalable par les services concernés de l'Etat, un projet de plan général d'affectation et de règlement entièrement révisés (ci-après: projet de PGA et son règlement, ou encore nPGA, respectivement nRPGA) a été mis à l'enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007. Le projet de PGA et son règlement ont subi diverses modifications, issues à la fois du traitement des oppositions, des amendements votés par le conseil communal et des remarques émises par le Service cantonal du développement territorial (SDT); elles ont été soumises, du 4 septembre au 3 octobre 2013, à une enquête publique complémentaire, qui a suscité 44 oppositions. C. C.a Au nombre des intéressés ayant formé opposition, lors de la première enquête publique concernant le nPGA, figurait l'association A.; A.B., copropriétaire avec son époux C.B., d'une parcelle comprise dans le périmètre du nPGA, a également formé opposition dans le cadre de cette première enquête. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement tels qu'amendés, ainsi que les propositions de réponse aux oppositions; il a également adopté l'addendum au PDCom (fiches "Eléments du patrimoine", telles qu'amendées). C.b Le 3 octobre 2013, dans le cadre de la seconde enquête, A., d'une part, et A.B. - agissant collectivement avec d'autres intéressés -, d'autre part, ont nouvellement formé opposition. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a accepté la proposition municipale de lever les oppositions formulées au cours de l'enquête publique. Il a également adopté les modifications apportées au PGA. D. Par décision du 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nPGA, à l'exception notamment de la zone à bâtir de "l'Aire de Prélaz". Par acte du 28 août 2015, l'association A. ainsi que les époux A.B. et C.B. ont recouru ensemble contre les décisions d'adoption et d'approbation préalable du nPGA devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (recours enregistré sous la référence AC.2015.0216). L'Office fédéral du développement territorial ARE a également recouru contre la décision du 10 juin 2015. La Commune de Montreux a dès lors entrepris des négociations avec dit office fédéral et a engagé une procédure de modification du projet de PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. Le sort de cette cause ne ressort pas du dossier de la présente procédure. La cause cantonale AC.2015.0216 a, en conséquence, été suspendue. E. Les modifications apportées par la suite au projet de PGA consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisent en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, qui assure des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont fait l'objet d'un nouvel examen préalable du SDT. Elles ont été soumises à l'enquête publique du 3 juin au 4 juillet 2016. Le 1er juillet 2016, A., les époux B., ainsi que d'autres particuliers, se sont opposés à ces modifications, reprenant en substance les griefs développés dans leur recours cantonal du 28 août 2015 (cause AC.2015.0216). Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017. F. Le 31 janvier 2017, A., les époux B., ainsi que les consorts opposants ont recouru contre ces décisions au Tribunal cantonal (cause AC.2017.0026). Le 8 mars 2017, reprenant la cause AC.2015.0216, la cour cantonale en a ordonné la jonction avec la cause - nouvellement introduite - AC.2017.0026. Le 5 septembre 2017, elle a procédé à une inspection locale. Le juge instructeur a par ailleurs invité la société D., propriétaire d'une parcelle sise dans le secteur de Fontanivent, à se déterminer sur le recours. Par arrêt du 17 janvier 2018, le Tribunal cantonal a très partiellement admis le recours formé en premier lieu (AC.2015.0216), complétant en conséquence l'art. 40 RPGA, disposition traitant du recensement architectural. A ce sujet, la cour cantonale a en résumé considéré cette règlementation communale insuffisante, le lien entre les mesures communales de protection des bâtiments dignes de protection et les instruments du droit cantonal élaborés dans le cadre de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) étant équivoque. Le second recours (AC.2017.0026) a, quant à lui, été rejeté. Le Tribunal cantonal a en substance nié que l'adoption du nPGA entraînait une augmentation des surfaces à bâtir légalisées au sens de l'art. 38a LAT; il a de même - et notamment - estimé que la zone constructible consacrée par le plan n'était pas excessive, sous l'angle de l'art. 15 LAT. G. A., A.B. et B.B. ont déféré cet arrêt à l'autorité de céans, qui a admis leur recours en matière de droit public. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 5. De manière générale, les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 15 LAT, faisant valoir que la zone à bâtir consacrée par le nPGA serait excessive. Dans ce cadre, ils affirment notamment que les autorités précédentes auraient à tort exclu de la surface constructible les parcelles colloquées en zone réservée, à la suite du recours cantonal de l'ARE. 5.1 Aux termes de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). Selon l'art. 15 al. 4 LAT, de nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies: ils sont propres à la construction (let. a); ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance (let. b); les terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c); leur disponibilité est garantie sur le plan juridique (let. d); ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur (let. e). L'art. 15 al. 5 LAT prévoit enfin que la Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins. Selon le texte de l'art. 27 al. 1 LAT, une zone réservée ne peut être prévue que pour autant qu'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose. Une zone réservée au sens de l'art. 27 LAT est une mesure visant à assurer la liberté de décision des autorités de planification; elle a pour effet, dans le but de ne pas entraver la planification future, de surseoir à l'application du droit applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2 p. 145; arrêt 1C_156/2019 du 26 novembre 2019 consid. 2.2). 5.2 Il découle de ces normes de droit fédéral, qui s'imposent aux cantons, et le cas échéant aux communes, que la zone à bâtir du nPGA ne saurait être artificiellement réduite par l'adoption de zones réservées au sens de l'art. 27 LAT. 5.2.1 On ne se trouve en effet pas ici dans le cas de figure envisagé par la loi et la jurisprudence, la zone réservée ayant en l'occurrence été instituée non pour garantir une future planification d'affectation (cf. arrêt 1C_16/2019 du 18 octobre 2019 consid. 3-3.2, en lien avec le redimensionnement de la zone à bâtir), mais au contraire intégrée au plan de zones en cours d'adoption. A teneur du dossier, cette zone n'a du reste pour objectif que de "répondre à l'exigence de la compensation simultanée du régime transitoire de l'art. 52a OAT et ainsi ne pas bloquer la révision du Plan général d'affectation de Montreux" (rapport 47 OAT, 2016 - zone de verdure paysagère et zone réservée, ch. 4.1.2). 5.2.2 La zone réservée ne repose dès lors pas non plus sur une modification sensible des circonstances, au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, justifiant une prochaine modification de la planification (cf. ALEXANDER RUCH, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 31 ad art. 27 LAT). Elle se heurte par ailleurs au principe cardinal de la stabilité des plans (cf. art. 21 al. 2 LAT). A l'échéance du délai de cinq ans de validité de la zone réservée, voire au terme de sa prolongation pour trois ans (cf. art. 27 al. 2 LAT; art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]; art. 24bis.4 nRPGA), c'est-à-dire avant l'écoulement des 15 ans pour lesquels les besoins en terrains constructibles ont pourtant été définis dans le nPGA (cf. art. 15 al. 4 let. b LAT; rapport OAT 47, version 2016, ch. 4.2.3), les surfaces concernées - pour l'heure exclues de la zone à bâtir par le planificateur communal (cf. rapport 47 OAT, version 2016, ch. 4.1.5) - redeviendront constructibles, et accroîtront sans autre forme d'examen, en particulier s'agissant des besoins à 15 ans (cf. art. 15 al. 1 LAT), la zone constructible. Il en va en particulier ainsi de la partie du secteur de Maula Ferran comprise dans le périmètre de la zone réservée et affectée à la zone de coteau B par le nPGA; il en est de même s'agissant de la zone d'utilité publique englobée dans le périmètre de la zone réservée de La Saussaz (cf. Plan général d'affectation, plan des zones à l'échelle 1/5000 de septembre 2014, Plan général d'affectation, plan des zones - modifications par rapport au plan approuvé préalablement par le DTE le 10 juin 2015, à l'échelle 1/5000, du 6 octobre 2016; art. 9 ss nRPGA, respectivement art. 16 ss nRPGA). 5.2.3 Enfin, force est de constater que le plan directeur vaudois n'a pas envisagé la zone réservée en tant qu'instrument de redimensionnement de la zone à bâtir, pour autant qu'une telle mesure soit légale, ce qu'il n'y a pas lieu d'examiner ici; il évoque en revanche, sans trop de détails toutefois, la possibilité d'une collocation en zone d'affectation différée si les terrains seront bâtis dans un horizon de 25 ans (PDCn, Mesure A11, p. 50; cf. art. 18 al. 2 LAT; sur cette question, en lien avec le surdimensionnement de la zone à bâtir, cf. RUDOLF MUGGLI, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, nos 37 ss ad art. 18 LAT), ce qui ne correspond cependant pas à une affectation en zone réservée. 5.3 Dans ces conditions, la création d'une zone réservée de 79'687 m2 (cf. rapport 47 OAT, version 2016, ch. 4.1.4), dans le cadre de l'adoption de la nouvelle planification générale de la Commune de Montreux, dans le seul but de contenir le surdimensionnement de la zone à bâtir, sans autre perspective de planification, apparaît contraire au droit fédéral, en particulier aux art. 15 et 27 LAT. Le recours doit pour ce premier motif être admis et la cause renvoyée à la commune (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter le projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire concernées par la zone réservée, dans le respect des exigences de l'art. 15 LAT, en particulier s'agissant de la détermination des besoins en zones à bâtir pour les 15 prochaines années, et du PDCn, spécialement la mesure A11. 6. Le Tribunal cantonal a estimé que les zones soumises à la légalisation préalable d'une planification de détail au sens de l'art. 26 nRPGA, comprises dans les secteurs de Maula Ferran et de Derray la Cor - dont certaines parcelles sont également colloquées dans la zone réservée définie précédemment, ainsi qu'en zone constructible de coteau A ou B - devaient être considérées comme des zones intermédiaires au sens de l'art. 51 LATC, dans sa version en vigueur jusqu'au 31 octobre 2018 (aLATC, la zone intermédiaire n'est en revanche plus envisagée par le droit cantonal actuellement en vigueur, à ce sujet cf. JACQUES DUBEY, De l'usage de l'euphémisme, à l'exemple de la mort, du sexe et du dézonage en Valais, DC 2019 p. 314); de telles zones n'étaient pas des zones à bâtir, selon le droit fédéral, mais d'autres zones, comprenant des terrains dont l'affectation était différée (cf. art. 18 al. 2 LAT). La cour cantonale a en conséquence considéré que la question de principe du transfert de ces secteurs à la zone à bâtir - discutée au stade du recours cantonal - ne devrait être examinée que lors de l'étude de la planification de détail à intervenir. Les recourants contestent pour leur part cette appréciation et demandent au Tribunal fédéral "de statuer que les secteurs Maula Ferran et Derray la Cor sont définitivement des zones non constructibles et qu'une modification ne pourra être examinée que lors de la prochaine révision ordinaire du PGA". 6.1 Le lieu-dit Maula Ferran se situe approximativement entre les villages de Chernex, au sud, et de Chaulin, au nord, hors du périmètre compact de l'agglomération, selon les termes de l'arrêt attaqué. A cet endroit, entre des secteurs déjà construits (quartiers de villas notamment), s'étend un vaste compartiment de terrain qui n'est pas bâti, à l'exception de quelques maisons isolées. Selon le nPGA et son règlement, ce secteur est affecté en grande partie en zone de coteau B. Une bande de terrain le long de la route de Chaulin est affectée à la zone de coteau A. La totalité de ce compartiment de terrain est par ailleurs comprise dans un périmètre soumis à la légalisation d'une planification de détail au sens de l'art. 26 nRPGA. Quant au secteur de Derray la Cor, il est situé en limite nord-ouest du territoire communal; totalisant une surface de 14'776 m2, il est entièrement recouvert de vignes. Le projet de PGA en colloque l'essentiel en zone de verdure paysagère, à l'exception, dans la partie supérieure du secteur, d'une bande d'une superficie de 5'802 m2 affectée à la zone de coteau B. L'intégralité de ce secteur est par ailleurs soumise à la légalisation d'une planification de détail au sens de l'art. 26 nRPGA. Intitulée "secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail", cette dernière disposition prévoit en particulier que les secteurs désignés comme tel[s] sur le plan des zones doivent faire l'objet d'une planification de détail, légalisé[e] préalablement à toute demande de permis de construire (al. 1). Les directives du plan directeur communal, notamment pour les territoires d'enjeux urbains, sont applicables (al. 2). 6.2 A l'examen de l'arrêt attaqué et du dossier, plus particulièrement du rapport 47 OAT, il n'est pas évident de savoir à quel titre les portions des secteurs de Maula Ferran et de Derray la Cor soumises à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) ont été prises en considération dans le cadre de l'examen de la conformité de la zone à bâtir communale à l'art. 15 LAT. En effet, comme cela vient d'être évoqué, à la suite du recours cantonal de l'ARE, une partie du secteur de Maula Ferran - située à l'ouest - a été englobée dans la zone réservée, laquelle n'a pas été prise en compte dans la détermination de la surface constructible (cf. rapport 47 OAT, version 2016, ch. 4.1.4). Cette même portion de territoire est par ailleurs également colloquée en zone soumise à l'exigence d'une planification de détail (art. 26 nRPGA; zone illustrée par un traitillé sur le plan), qualifiée d'inconstructible par la cour cantonale; à l'examen du rapport 47 OAT, on ignore cependant à quel titre celle-ci a été effectivement comptabilisée lors de l'examen de la zone à bâtir. Enfin, une ultime strate du plan affecte l'essentiel du secteur de Maula Ferran à la zone constructible de coteau B (surface jaune claire; art. 9 ss nRPGA), ainsi que, marginalement, à la zone à bâtir de coteau A (surface jaune foncé; art. 8 ss nRPGA); ces affectations paraissent en revanche avoir été considérées dans la zone constructible (cf. rapport 47 OAT, version 2016, ch. 4.2 ss). La situation n'est enfin guère plus claire s'agissant du secteur de Derray la Cor. Celui-ci n'a certes pas été intégré à la zone réservée; il se trouve cependant, pour partie, colloqué en zone constructible de coteau A et, à ce titre, apparemment pris en compte dans la zone à bâtir (ibidem); il est également compris dans la zone soumise à l'exigence d'un plan légalisé au sens de l'art. 26 nRPGA, que la cour cantonale a au contraire qualifiée d'inconstructible. 6.3 Il s'ensuit qu'il n'est sous cet angle pas non plus possible d'examiner la conformité de la zone constructible prévue par le nPGA au PDCn et à l'art. 15 LAT. Pour ce motif également le recours doit être admis et la cause renvoyée à la commune afin qu'elle procède à la détermination de la surface constructible (art. 15 LAT) en exposant avec précision les surfaces prises en compte, conformément aux exigences de l'art. 47 OAT. 7. Bien que l'on ignore en définitive si les zones soumises à l'adoption préalable d'une planification de détail au sens de l'art. 26 nRPGA ont ou non été comptabilisées par le planificateur communal dans la zone à bâtir, en raison de l'incohérence existant sur ce point, il est néanmoins nécessaire, compte tenu du sort de la cause et par économie de procédure, d'examiner d'ores et déjà si c'est à juste titre que la cour cantonale a jugé ces secteurs inconstructibles, les qualifiant de zones à occuper par plan de quartier, affectation correspondant à une autre zone au sens de l'art. 18 LAT. 7.1 La notion de zone à occuper par plan de quartier n'existe pas en droit vaudois. Les périmètres qui sont ainsi désignés par les plans généraux d'affectation doivent être assimilés à un type de zone existant. Cette opération peut conduire à traiter a posteriori une telle zone comme zone intermédiaire ou comme zone à bâtir (MARC-OLIVIER BESSE, Le régime des plans d'affectation, 2010, p. 104 s.). Selon l'art. 18 LAT, le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation (que les zones à bâtir, agricoles et à protéger) et régler les cas des territoires non affectés et de ceux dont l'affectation est différée. Le législateur vaudois a fait usage de cette possibilité en édictant l'art. 51 aLATC. L'art. 51 aLATC définit la zone intermédiaire, laquelle comprend les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier (al. 1). Il ne s'agit pas d'une zone à bâtir, mais d'une zone "dont l'affectation est différée" (cf. ATF 123 I 175 consid. 3b/cc p. 184; ATF 112 Ia 155 consid. 2f p. 160). Si le développement urbain n'est pas encore clairement perceptible et que les modalités pratiques du classement de certains terrains contigus à une zone constructible sont encore incertaines, ceux-ci peuvent être rangés dans un territoire sans affectation spéciale, avec une fonction de réserve pour les 20 à 25 ans à venir (ATF 121 I 245 consid. 8c/aa p. 251). En revanche, lorsqu'un terrain remplit toutes les conditions d'un classement en zone à bâtir, il convient de l'affecter directement à la zone à bâtir (arrêts 1C_550/2016 du 15 janvier 2018 consid. 3.2.1; 1C_863/2013 du 10 juillet 2014 consid. 2.2; BESSE, op. cit., p. 105 i.f). 7.2 En droit vaudois, le plan de quartier est défini comme un plan d'affectation communal ou intercommunal limité à une portion déterminée du territoire et fixant des conditions détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction dans ce périmètre (art. 64 al. 1 LATC). Son contenu est défini par la même règle que celle régissant le plan d'affectation (art. 47 LATC par renvoi de l'art. 64 al. 2 LATC), des précisions complémentaires pouvant y figurer (art. 69 LATC). Matériellement, le plan de quartier occupe le même rang hiérarchique que le plan d'affectation (cf. BESSE, op. cit., p. 51 s.). Il peut toutefois être reconnu une prééminence fonctionnelle au plan d'affectation dans la mesure où c'est bien cet instrument qui sert en premier lieu à mettre en oeuvre les orientations décidées dans les plans directeurs sur l'ensemble du territoire communal (cf. arrêt 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.2; BESSE, op. cit., p. 345). Le plan de quartier peut s'écarter des normes du plan d'affectation, à condition de respecter les objectifs d'aménagement de la commune et les principes applicables à l'extension des zones à bâtir; il abroge dans le périmètre les règles générales du plan d'affectation qui lui sont contraires (art. 66 al. 1 LATC). 7.3 En l'occurrence, avant d'être compris dans le périmètre soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA), les secteurs de Derray la Cor et de Maula Ferran ont été affectés aux zones de coteau A et B; celles-ci sont définies aux art. 8 ss, respectivement 9 ss nRPGA. Ces dispositions définissent en particulier le type d'habitation (art. 8.1, respectivement 9.1 nRPGA), l'affectation du secteur (art. 8.2 et 9.2 nRPGA), la hauteur des constructions (art. 8.3 et 9.3 nRPGA), le nombre de niveaux (art. 8.4 et 9.4 nRPGA) ou encore les indices d'utilisation et d'occupation du sol (IUS et IOS, art. 8.6 s. et art. 9.6 s. nRPGA). Il s'ensuit que, du point de vue de la planification et de l'affectation, les secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail doivent être considérés comme constructibles (cf. JEANNERAT/MOOR, in Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, n° 63 ad art. 14 LAT; BESSE, op. cit., p. 109 s.; arrêts 1C_55/2015 du 9 septembre 2015 consid. 3; 1C_550/2016 du 15 janvier 2018 consid. 3.2.2) et non comme une autre zone inconstructible au sens de l'art. 18 al. 2 LAT. On cherche de surcroît en vain dans le dossier, en particulier dans le rapport 47 OAT, l'expression des caractéristiques particulières des parcelles concernées justifiant leur classement en zone à planification obligatoire (cf. JEANNERAT/MOOR, op. cit., n° 64 ad art. 14 LAT). 7.4 Dans ces conditions, la cour cantonale ne pouvait ignorer les griefs soulevés par les recourants en lien avec l'art. 15 LAT s'agissant de la collocation en zone à bâtir des secteurs de Derray la Cor et de Maula Ferran et renvoyer leur examen à l'étape ultérieure de l'adoption de la planification de détail. Pour ce motif également, le recours doit être admis. Dans le cadre du renvoi de la cause, la commune devra tenir compte, lors du réexamen de sa zone à bâtir, des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA); il lui appartiendra alors de déterminer si ces zones constructibles peuvent ou non être maintenues dans le bilan communal des zones constructibles, spécialement en application de l'art. 15 LAT et dans le cadre d'une application soutenable du droit cantonal actuel, qui ne connaît plus la zone intermédiaire. Il est encore rappelé, à tout le moins s'agissant du secteur de Maula Ferran, que celui-ci se situe, selon l'arrêt cantonal, hors du périmètre compact de l'agglomération, dans lequel doit prioritairement être opéré le développement de l'urbanisation à 15 ans (cf. SDT, Fiche d'application - Plan d'affectation communal, Périmètre compact et de centre, septembre 2018, ch. 1; PDCn, mesures A11, B11 et B12).
fr
Art. 15, 18 und 27 RPG und Art. 47 RPV; Reduktion und Neubestimmung der Bauzone im Rahmen der Schaffung einer neuen Nutzungsplanung. Es ist bundesrechtswidrig, im Rahmen der generellen Neuregelung der Nutzungszonen eine Planungszone zu schaffen, die einzig die Aufnahme der überdimensionierten Baugebiete bezweckt und keine anderen Planungsperspektiven aufweist (E. 5.1-5.3). Die Behörde, welche die Nutzungspläne erlässt, hat zur Erfüllung der Anforderungen von Art. 47 RPV präzise darzulegen, welche Flächen sie in die Bauzone einbezog (E. 6.2 und 6.3). Bedingungen, unter denen ein Gebiet, für das eine Gestaltungsplanungspflicht besteht, als Baugebiet gelten und bei der Bestimmung der zulässigen Bauzone einbezogen werden muss (E. 7.2 und 7.3).
de
administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-289%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,696
146 II 289
146 II 289 Sachverhalt ab Seite 290 A. Le territoire de la Commune de Montreux est régi par le plan d'affectation communal et le règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions, qui ont été approuvés initialement par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 15 décembre 1972 et sont actuellement en vigueur (ci-après: PGA 1972 et RPGA 1972). Des plans d'affectation spéciaux (ou plans d'extension partiels) ont été adoptés ultérieurement pour certains secteurs. Le 7 mai 1985, le Conseil communal de Montreux a adopté une modification du plan de zones pour la création de zones agricoles et de zones intermédiaires dans différentes parties du territoire communal, approuvée le 8 avril 1987 par le Conseil d'Etat. Cette modification avait pour but d'adapter la planification communale aux exigences de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et comportait une réduction des zones à bâtir dans les hauts du territoire communal avec la création de zones agricoles et intermédiaires. B. Après l'aboutissement de la procédure d'élaboration de son Plan directeur communal (ci-après: PDCom), approuvé par le Conseil d'Etat le 26 février 2001, la Commune de Montreux a entrepris des études de révision de sa planification pour la partie urbanisée de son territoire. Après un premier examen préalable par les services concernés de l'Etat, un projet de plan général d'affectation et de règlement entièrement révisés (ci-après: projet de PGA et son règlement, ou encore nPGA, respectivement nRPGA) a été mis à l'enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007. Le projet de PGA et son règlement ont subi diverses modifications, issues à la fois du traitement des oppositions, des amendements votés par le conseil communal et des remarques émises par le Service cantonal du développement territorial (SDT); elles ont été soumises, du 4 septembre au 3 octobre 2013, à une enquête publique complémentaire, qui a suscité 44 oppositions. C. C.a Au nombre des intéressés ayant formé opposition, lors de la première enquête publique concernant le nPGA, figurait l'association A.; A.B., copropriétaire avec son époux C.B., d'une parcelle comprise dans le périmètre du nPGA, a également formé opposition dans le cadre de cette première enquête. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement tels qu'amendés, ainsi que les propositions de réponse aux oppositions; il a également adopté l'addendum au PDCom (fiches "Eléments du patrimoine", telles qu'amendées). C.b Le 3 octobre 2013, dans le cadre de la seconde enquête, A., d'une part, et A.B. - agissant collectivement avec d'autres intéressés -, d'autre part, ont nouvellement formé opposition. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a accepté la proposition municipale de lever les oppositions formulées au cours de l'enquête publique. Il a également adopté les modifications apportées au PGA. D. Par décision du 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nPGA, à l'exception notamment de la zone à bâtir de "l'Aire de Prélaz". Par acte du 28 août 2015, l'association A. ainsi que les époux A.B. et C.B. ont recouru ensemble contre les décisions d'adoption et d'approbation préalable du nPGA devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (recours enregistré sous la référence AC.2015.0216). L'Office fédéral du développement territorial ARE a également recouru contre la décision du 10 juin 2015. La Commune de Montreux a dès lors entrepris des négociations avec dit office fédéral et a engagé une procédure de modification du projet de PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. Le sort de cette cause ne ressort pas du dossier de la présente procédure. La cause cantonale AC.2015.0216 a, en conséquence, été suspendue. E. Les modifications apportées par la suite au projet de PGA consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisent en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, qui assure des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont fait l'objet d'un nouvel examen préalable du SDT. Elles ont été soumises à l'enquête publique du 3 juin au 4 juillet 2016. Le 1er juillet 2016, A., les époux B., ainsi que d'autres particuliers, se sont opposés à ces modifications, reprenant en substance les griefs développés dans leur recours cantonal du 28 août 2015 (cause AC.2015.0216). Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017. F. Le 31 janvier 2017, A., les époux B., ainsi que les consorts opposants ont recouru contre ces décisions au Tribunal cantonal (cause AC.2017.0026). Le 8 mars 2017, reprenant la cause AC.2015.0216, la cour cantonale en a ordonné la jonction avec la cause - nouvellement introduite - AC.2017.0026. Le 5 septembre 2017, elle a procédé à une inspection locale. Le juge instructeur a par ailleurs invité la société D., propriétaire d'une parcelle sise dans le secteur de Fontanivent, à se déterminer sur le recours. Par arrêt du 17 janvier 2018, le Tribunal cantonal a très partiellement admis le recours formé en premier lieu (AC.2015.0216), complétant en conséquence l'art. 40 RPGA, disposition traitant du recensement architectural. A ce sujet, la cour cantonale a en résumé considéré cette règlementation communale insuffisante, le lien entre les mesures communales de protection des bâtiments dignes de protection et les instruments du droit cantonal élaborés dans le cadre de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) étant équivoque. Le second recours (AC.2017.0026) a, quant à lui, été rejeté. Le Tribunal cantonal a en substance nié que l'adoption du nPGA entraînait une augmentation des surfaces à bâtir légalisées au sens de l'art. 38a LAT; il a de même - et notamment - estimé que la zone constructible consacrée par le plan n'était pas excessive, sous l'angle de l'art. 15 LAT. G. A., A.B. et B.B. ont déféré cet arrêt à l'autorité de céans, qui a admis leur recours en matière de droit public. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 5. De manière générale, les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 15 LAT, faisant valoir que la zone à bâtir consacrée par le nPGA serait excessive. Dans ce cadre, ils affirment notamment que les autorités précédentes auraient à tort exclu de la surface constructible les parcelles colloquées en zone réservée, à la suite du recours cantonal de l'ARE. 5.1 Aux termes de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). Selon l'art. 15 al. 4 LAT, de nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies: ils sont propres à la construction (let. a); ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance (let. b); les terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c); leur disponibilité est garantie sur le plan juridique (let. d); ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur (let. e). L'art. 15 al. 5 LAT prévoit enfin que la Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins. Selon le texte de l'art. 27 al. 1 LAT, une zone réservée ne peut être prévue que pour autant qu'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose. Une zone réservée au sens de l'art. 27 LAT est une mesure visant à assurer la liberté de décision des autorités de planification; elle a pour effet, dans le but de ne pas entraver la planification future, de surseoir à l'application du droit applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2 p. 145; arrêt 1C_156/2019 du 26 novembre 2019 consid. 2.2). 5.2 Il découle de ces normes de droit fédéral, qui s'imposent aux cantons, et le cas échéant aux communes, que la zone à bâtir du nPGA ne saurait être artificiellement réduite par l'adoption de zones réservées au sens de l'art. 27 LAT. 5.2.1 On ne se trouve en effet pas ici dans le cas de figure envisagé par la loi et la jurisprudence, la zone réservée ayant en l'occurrence été instituée non pour garantir une future planification d'affectation (cf. arrêt 1C_16/2019 du 18 octobre 2019 consid. 3-3.2, en lien avec le redimensionnement de la zone à bâtir), mais au contraire intégrée au plan de zones en cours d'adoption. A teneur du dossier, cette zone n'a du reste pour objectif que de "répondre à l'exigence de la compensation simultanée du régime transitoire de l'art. 52a OAT et ainsi ne pas bloquer la révision du Plan général d'affectation de Montreux" (rapport 47 OAT, 2016 - zone de verdure paysagère et zone réservée, ch. 4.1.2). 5.2.2 La zone réservée ne repose dès lors pas non plus sur une modification sensible des circonstances, au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, justifiant une prochaine modification de la planification (cf. ALEXANDER RUCH, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 31 ad art. 27 LAT). Elle se heurte par ailleurs au principe cardinal de la stabilité des plans (cf. art. 21 al. 2 LAT). A l'échéance du délai de cinq ans de validité de la zone réservée, voire au terme de sa prolongation pour trois ans (cf. art. 27 al. 2 LAT; art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]; art. 24bis.4 nRPGA), c'est-à-dire avant l'écoulement des 15 ans pour lesquels les besoins en terrains constructibles ont pourtant été définis dans le nPGA (cf. art. 15 al. 4 let. b LAT; rapport OAT 47, version 2016, ch. 4.2.3), les surfaces concernées - pour l'heure exclues de la zone à bâtir par le planificateur communal (cf. rapport 47 OAT, version 2016, ch. 4.1.5) - redeviendront constructibles, et accroîtront sans autre forme d'examen, en particulier s'agissant des besoins à 15 ans (cf. art. 15 al. 1 LAT), la zone constructible. Il en va en particulier ainsi de la partie du secteur de Maula Ferran comprise dans le périmètre de la zone réservée et affectée à la zone de coteau B par le nPGA; il en est de même s'agissant de la zone d'utilité publique englobée dans le périmètre de la zone réservée de La Saussaz (cf. Plan général d'affectation, plan des zones à l'échelle 1/5000 de septembre 2014, Plan général d'affectation, plan des zones - modifications par rapport au plan approuvé préalablement par le DTE le 10 juin 2015, à l'échelle 1/5000, du 6 octobre 2016; art. 9 ss nRPGA, respectivement art. 16 ss nRPGA). 5.2.3 Enfin, force est de constater que le plan directeur vaudois n'a pas envisagé la zone réservée en tant qu'instrument de redimensionnement de la zone à bâtir, pour autant qu'une telle mesure soit légale, ce qu'il n'y a pas lieu d'examiner ici; il évoque en revanche, sans trop de détails toutefois, la possibilité d'une collocation en zone d'affectation différée si les terrains seront bâtis dans un horizon de 25 ans (PDCn, Mesure A11, p. 50; cf. art. 18 al. 2 LAT; sur cette question, en lien avec le surdimensionnement de la zone à bâtir, cf. RUDOLF MUGGLI, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, nos 37 ss ad art. 18 LAT), ce qui ne correspond cependant pas à une affectation en zone réservée. 5.3 Dans ces conditions, la création d'une zone réservée de 79'687 m2 (cf. rapport 47 OAT, version 2016, ch. 4.1.4), dans le cadre de l'adoption de la nouvelle planification générale de la Commune de Montreux, dans le seul but de contenir le surdimensionnement de la zone à bâtir, sans autre perspective de planification, apparaît contraire au droit fédéral, en particulier aux art. 15 et 27 LAT. Le recours doit pour ce premier motif être admis et la cause renvoyée à la commune (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter le projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire concernées par la zone réservée, dans le respect des exigences de l'art. 15 LAT, en particulier s'agissant de la détermination des besoins en zones à bâtir pour les 15 prochaines années, et du PDCn, spécialement la mesure A11. 6. Le Tribunal cantonal a estimé que les zones soumises à la légalisation préalable d'une planification de détail au sens de l'art. 26 nRPGA, comprises dans les secteurs de Maula Ferran et de Derray la Cor - dont certaines parcelles sont également colloquées dans la zone réservée définie précédemment, ainsi qu'en zone constructible de coteau A ou B - devaient être considérées comme des zones intermédiaires au sens de l'art. 51 LATC, dans sa version en vigueur jusqu'au 31 octobre 2018 (aLATC, la zone intermédiaire n'est en revanche plus envisagée par le droit cantonal actuellement en vigueur, à ce sujet cf. JACQUES DUBEY, De l'usage de l'euphémisme, à l'exemple de la mort, du sexe et du dézonage en Valais, DC 2019 p. 314); de telles zones n'étaient pas des zones à bâtir, selon le droit fédéral, mais d'autres zones, comprenant des terrains dont l'affectation était différée (cf. art. 18 al. 2 LAT). La cour cantonale a en conséquence considéré que la question de principe du transfert de ces secteurs à la zone à bâtir - discutée au stade du recours cantonal - ne devrait être examinée que lors de l'étude de la planification de détail à intervenir. Les recourants contestent pour leur part cette appréciation et demandent au Tribunal fédéral "de statuer que les secteurs Maula Ferran et Derray la Cor sont définitivement des zones non constructibles et qu'une modification ne pourra être examinée que lors de la prochaine révision ordinaire du PGA". 6.1 Le lieu-dit Maula Ferran se situe approximativement entre les villages de Chernex, au sud, et de Chaulin, au nord, hors du périmètre compact de l'agglomération, selon les termes de l'arrêt attaqué. A cet endroit, entre des secteurs déjà construits (quartiers de villas notamment), s'étend un vaste compartiment de terrain qui n'est pas bâti, à l'exception de quelques maisons isolées. Selon le nPGA et son règlement, ce secteur est affecté en grande partie en zone de coteau B. Une bande de terrain le long de la route de Chaulin est affectée à la zone de coteau A. La totalité de ce compartiment de terrain est par ailleurs comprise dans un périmètre soumis à la légalisation d'une planification de détail au sens de l'art. 26 nRPGA. Quant au secteur de Derray la Cor, il est situé en limite nord-ouest du territoire communal; totalisant une surface de 14'776 m2, il est entièrement recouvert de vignes. Le projet de PGA en colloque l'essentiel en zone de verdure paysagère, à l'exception, dans la partie supérieure du secteur, d'une bande d'une superficie de 5'802 m2 affectée à la zone de coteau B. L'intégralité de ce secteur est par ailleurs soumise à la légalisation d'une planification de détail au sens de l'art. 26 nRPGA. Intitulée "secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail", cette dernière disposition prévoit en particulier que les secteurs désignés comme tel[s] sur le plan des zones doivent faire l'objet d'une planification de détail, légalisé[e] préalablement à toute demande de permis de construire (al. 1). Les directives du plan directeur communal, notamment pour les territoires d'enjeux urbains, sont applicables (al. 2). 6.2 A l'examen de l'arrêt attaqué et du dossier, plus particulièrement du rapport 47 OAT, il n'est pas évident de savoir à quel titre les portions des secteurs de Maula Ferran et de Derray la Cor soumises à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) ont été prises en considération dans le cadre de l'examen de la conformité de la zone à bâtir communale à l'art. 15 LAT. En effet, comme cela vient d'être évoqué, à la suite du recours cantonal de l'ARE, une partie du secteur de Maula Ferran - située à l'ouest - a été englobée dans la zone réservée, laquelle n'a pas été prise en compte dans la détermination de la surface constructible (cf. rapport 47 OAT, version 2016, ch. 4.1.4). Cette même portion de territoire est par ailleurs également colloquée en zone soumise à l'exigence d'une planification de détail (art. 26 nRPGA; zone illustrée par un traitillé sur le plan), qualifiée d'inconstructible par la cour cantonale; à l'examen du rapport 47 OAT, on ignore cependant à quel titre celle-ci a été effectivement comptabilisée lors de l'examen de la zone à bâtir. Enfin, une ultime strate du plan affecte l'essentiel du secteur de Maula Ferran à la zone constructible de coteau B (surface jaune claire; art. 9 ss nRPGA), ainsi que, marginalement, à la zone à bâtir de coteau A (surface jaune foncé; art. 8 ss nRPGA); ces affectations paraissent en revanche avoir été considérées dans la zone constructible (cf. rapport 47 OAT, version 2016, ch. 4.2 ss). La situation n'est enfin guère plus claire s'agissant du secteur de Derray la Cor. Celui-ci n'a certes pas été intégré à la zone réservée; il se trouve cependant, pour partie, colloqué en zone constructible de coteau A et, à ce titre, apparemment pris en compte dans la zone à bâtir (ibidem); il est également compris dans la zone soumise à l'exigence d'un plan légalisé au sens de l'art. 26 nRPGA, que la cour cantonale a au contraire qualifiée d'inconstructible. 6.3 Il s'ensuit qu'il n'est sous cet angle pas non plus possible d'examiner la conformité de la zone constructible prévue par le nPGA au PDCn et à l'art. 15 LAT. Pour ce motif également le recours doit être admis et la cause renvoyée à la commune afin qu'elle procède à la détermination de la surface constructible (art. 15 LAT) en exposant avec précision les surfaces prises en compte, conformément aux exigences de l'art. 47 OAT. 7. Bien que l'on ignore en définitive si les zones soumises à l'adoption préalable d'une planification de détail au sens de l'art. 26 nRPGA ont ou non été comptabilisées par le planificateur communal dans la zone à bâtir, en raison de l'incohérence existant sur ce point, il est néanmoins nécessaire, compte tenu du sort de la cause et par économie de procédure, d'examiner d'ores et déjà si c'est à juste titre que la cour cantonale a jugé ces secteurs inconstructibles, les qualifiant de zones à occuper par plan de quartier, affectation correspondant à une autre zone au sens de l'art. 18 LAT. 7.1 La notion de zone à occuper par plan de quartier n'existe pas en droit vaudois. Les périmètres qui sont ainsi désignés par les plans généraux d'affectation doivent être assimilés à un type de zone existant. Cette opération peut conduire à traiter a posteriori une telle zone comme zone intermédiaire ou comme zone à bâtir (MARC-OLIVIER BESSE, Le régime des plans d'affectation, 2010, p. 104 s.). Selon l'art. 18 LAT, le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation (que les zones à bâtir, agricoles et à protéger) et régler les cas des territoires non affectés et de ceux dont l'affectation est différée. Le législateur vaudois a fait usage de cette possibilité en édictant l'art. 51 aLATC. L'art. 51 aLATC définit la zone intermédiaire, laquelle comprend les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier (al. 1). Il ne s'agit pas d'une zone à bâtir, mais d'une zone "dont l'affectation est différée" (cf. ATF 123 I 175 consid. 3b/cc p. 184; ATF 112 Ia 155 consid. 2f p. 160). Si le développement urbain n'est pas encore clairement perceptible et que les modalités pratiques du classement de certains terrains contigus à une zone constructible sont encore incertaines, ceux-ci peuvent être rangés dans un territoire sans affectation spéciale, avec une fonction de réserve pour les 20 à 25 ans à venir (ATF 121 I 245 consid. 8c/aa p. 251). En revanche, lorsqu'un terrain remplit toutes les conditions d'un classement en zone à bâtir, il convient de l'affecter directement à la zone à bâtir (arrêts 1C_550/2016 du 15 janvier 2018 consid. 3.2.1; 1C_863/2013 du 10 juillet 2014 consid. 2.2; BESSE, op. cit., p. 105 i.f). 7.2 En droit vaudois, le plan de quartier est défini comme un plan d'affectation communal ou intercommunal limité à une portion déterminée du territoire et fixant des conditions détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction dans ce périmètre (art. 64 al. 1 LATC). Son contenu est défini par la même règle que celle régissant le plan d'affectation (art. 47 LATC par renvoi de l'art. 64 al. 2 LATC), des précisions complémentaires pouvant y figurer (art. 69 LATC). Matériellement, le plan de quartier occupe le même rang hiérarchique que le plan d'affectation (cf. BESSE, op. cit., p. 51 s.). Il peut toutefois être reconnu une prééminence fonctionnelle au plan d'affectation dans la mesure où c'est bien cet instrument qui sert en premier lieu à mettre en oeuvre les orientations décidées dans les plans directeurs sur l'ensemble du territoire communal (cf. arrêt 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.2; BESSE, op. cit., p. 345). Le plan de quartier peut s'écarter des normes du plan d'affectation, à condition de respecter les objectifs d'aménagement de la commune et les principes applicables à l'extension des zones à bâtir; il abroge dans le périmètre les règles générales du plan d'affectation qui lui sont contraires (art. 66 al. 1 LATC). 7.3 En l'occurrence, avant d'être compris dans le périmètre soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA), les secteurs de Derray la Cor et de Maula Ferran ont été affectés aux zones de coteau A et B; celles-ci sont définies aux art. 8 ss, respectivement 9 ss nRPGA. Ces dispositions définissent en particulier le type d'habitation (art. 8.1, respectivement 9.1 nRPGA), l'affectation du secteur (art. 8.2 et 9.2 nRPGA), la hauteur des constructions (art. 8.3 et 9.3 nRPGA), le nombre de niveaux (art. 8.4 et 9.4 nRPGA) ou encore les indices d'utilisation et d'occupation du sol (IUS et IOS, art. 8.6 s. et art. 9.6 s. nRPGA). Il s'ensuit que, du point de vue de la planification et de l'affectation, les secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail doivent être considérés comme constructibles (cf. JEANNERAT/MOOR, in Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, n° 63 ad art. 14 LAT; BESSE, op. cit., p. 109 s.; arrêts 1C_55/2015 du 9 septembre 2015 consid. 3; 1C_550/2016 du 15 janvier 2018 consid. 3.2.2) et non comme une autre zone inconstructible au sens de l'art. 18 al. 2 LAT. On cherche de surcroît en vain dans le dossier, en particulier dans le rapport 47 OAT, l'expression des caractéristiques particulières des parcelles concernées justifiant leur classement en zone à planification obligatoire (cf. JEANNERAT/MOOR, op. cit., n° 64 ad art. 14 LAT). 7.4 Dans ces conditions, la cour cantonale ne pouvait ignorer les griefs soulevés par les recourants en lien avec l'art. 15 LAT s'agissant de la collocation en zone à bâtir des secteurs de Derray la Cor et de Maula Ferran et renvoyer leur examen à l'étape ultérieure de l'adoption de la planification de détail. Pour ce motif également, le recours doit être admis. Dans le cadre du renvoi de la cause, la commune devra tenir compte, lors du réexamen de sa zone à bâtir, des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA); il lui appartiendra alors de déterminer si ces zones constructibles peuvent ou non être maintenues dans le bilan communal des zones constructibles, spécialement en application de l'art. 15 LAT et dans le cadre d'une application soutenable du droit cantonal actuel, qui ne connaît plus la zone intermédiaire. Il est encore rappelé, à tout le moins s'agissant du secteur de Maula Ferran, que celui-ci se situe, selon l'arrêt cantonal, hors du périmètre compact de l'agglomération, dans lequel doit prioritairement être opéré le développement de l'urbanisation à 15 ans (cf. SDT, Fiche d'application - Plan d'affectation communal, Périmètre compact et de centre, septembre 2018, ch. 1; PDCn, mesures A11, B11 et B12).
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Art. 15, 18 et 27 LAT et art. 47 OAT; réduction et redéfinition de la zone à bâtir dans le cadre de l'adoption d'une nouvelle planification d'affectation. La création d'une zone réservée, dans le cadre de l'adoption d'une nouvelle planification générale, dans le seul but de contenir le surdimensionnement de la zone à bâtir, sans autre perspective de planification, est contraire au droit fédéral (consid. 5.1-5.3). Il appartient aux autorités de planification d'exposer avec précision les surfaces prises en compte dans la zone constructible conformément à l'art. 47 OAT (consid. 6.2 et 6.3). Conditions auxquelles un secteur soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail doit être considéré comme constructible et pris en compte dans la détermination de la zone à bâtir admissible (consid. 7.2 et 7.3).
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administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-289%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document
58,697
146 II 289
146 II 289 Sachverhalt ab Seite 290 A. Le territoire de la Commune de Montreux est régi par le plan d'affectation communal et le règlement sur le plan d'affectation et la police des constructions, qui ont été approuvés initialement par le Conseil d'Etat du canton de Vaud le 15 décembre 1972 et sont actuellement en vigueur (ci-après: PGA 1972 et RPGA 1972). Des plans d'affectation spéciaux (ou plans d'extension partiels) ont été adoptés ultérieurement pour certains secteurs. Le 7 mai 1985, le Conseil communal de Montreux a adopté une modification du plan de zones pour la création de zones agricoles et de zones intermédiaires dans différentes parties du territoire communal, approuvée le 8 avril 1987 par le Conseil d'Etat. Cette modification avait pour but d'adapter la planification communale aux exigences de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) et comportait une réduction des zones à bâtir dans les hauts du territoire communal avec la création de zones agricoles et intermédiaires. B. Après l'aboutissement de la procédure d'élaboration de son Plan directeur communal (ci-après: PDCom), approuvé par le Conseil d'Etat le 26 février 2001, la Commune de Montreux a entrepris des études de révision de sa planification pour la partie urbanisée de son territoire. Après un premier examen préalable par les services concernés de l'Etat, un projet de plan général d'affectation et de règlement entièrement révisés (ci-après: projet de PGA et son règlement, ou encore nPGA, respectivement nRPGA) a été mis à l'enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007. Le projet de PGA et son règlement ont subi diverses modifications, issues à la fois du traitement des oppositions, des amendements votés par le conseil communal et des remarques émises par le Service cantonal du développement territorial (SDT); elles ont été soumises, du 4 septembre au 3 octobre 2013, à une enquête publique complémentaire, qui a suscité 44 oppositions. C. C.a Au nombre des intéressés ayant formé opposition, lors de la première enquête publique concernant le nPGA, figurait l'association A.; A.B., copropriétaire avec son époux C.B., d'une parcelle comprise dans le périmètre du nPGA, a également formé opposition dans le cadre de cette première enquête. Le 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le projet de PGA et son règlement tels qu'amendés, ainsi que les propositions de réponse aux oppositions; il a également adopté l'addendum au PDCom (fiches "Eléments du patrimoine", telles qu'amendées). C.b Le 3 octobre 2013, dans le cadre de la seconde enquête, A., d'une part, et A.B. - agissant collectivement avec d'autres intéressés -, d'autre part, ont nouvellement formé opposition. Dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014, le conseil communal a accepté la proposition municipale de lever les oppositions formulées au cours de l'enquête publique. Il a également adopté les modifications apportées au PGA. D. Par décision du 10 juin 2015, le Département du territoire et de l'environnement (ci-après: DTE) a approuvé préalablement le nPGA, à l'exception notamment de la zone à bâtir de "l'Aire de Prélaz". Par acte du 28 août 2015, l'association A. ainsi que les époux A.B. et C.B. ont recouru ensemble contre les décisions d'adoption et d'approbation préalable du nPGA devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (recours enregistré sous la référence AC.2015.0216). L'Office fédéral du développement territorial ARE a également recouru contre la décision du 10 juin 2015. La Commune de Montreux a dès lors entrepris des négociations avec dit office fédéral et a engagé une procédure de modification du projet de PGA visant à atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré. Le sort de cette cause ne ressort pas du dossier de la présente procédure. La cause cantonale AC.2015.0216 a, en conséquence, été suspendue. E. Les modifications apportées par la suite au projet de PGA consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs de Maula Ferran et de La Saussaz; elles introduisent en outre, au sein de la zone de verdure initialement projetée, la distinction entre une zone de verdure urbaine, qui assure des poches de respiration dans le bâti, et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non bâtir. Ces modifications ont fait l'objet d'un nouvel examen préalable du SDT. Elles ont été soumises à l'enquête publique du 3 juin au 4 juillet 2016. Le 1er juillet 2016, A., les époux B., ainsi que d'autres particuliers, se sont opposés à ces modifications, reprenant en substance les griefs développés dans leur recours cantonal du 28 août 2015 (cause AC.2015.0216). Le 12 octobre 2016, le conseil communal a adopté ces différents amendements, lesquels ont été approuvés préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017. F. Le 31 janvier 2017, A., les époux B., ainsi que les consorts opposants ont recouru contre ces décisions au Tribunal cantonal (cause AC.2017.0026). Le 8 mars 2017, reprenant la cause AC.2015.0216, la cour cantonale en a ordonné la jonction avec la cause - nouvellement introduite - AC.2017.0026. Le 5 septembre 2017, elle a procédé à une inspection locale. Le juge instructeur a par ailleurs invité la société D., propriétaire d'une parcelle sise dans le secteur de Fontanivent, à se déterminer sur le recours. Par arrêt du 17 janvier 2018, le Tribunal cantonal a très partiellement admis le recours formé en premier lieu (AC.2015.0216), complétant en conséquence l'art. 40 RPGA, disposition traitant du recensement architectural. A ce sujet, la cour cantonale a en résumé considéré cette règlementation communale insuffisante, le lien entre les mesures communales de protection des bâtiments dignes de protection et les instruments du droit cantonal élaborés dans le cadre de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11) étant équivoque. Le second recours (AC.2017.0026) a, quant à lui, été rejeté. Le Tribunal cantonal a en substance nié que l'adoption du nPGA entraînait une augmentation des surfaces à bâtir légalisées au sens de l'art. 38a LAT; il a de même - et notamment - estimé que la zone constructible consacrée par le plan n'était pas excessive, sous l'angle de l'art. 15 LAT. G. A., A.B. et B.B. ont déféré cet arrêt à l'autorité de céans, qui a admis leur recours en matière de droit public. (résumé) Erwägungen Extrait des considérants: 5. De manière générale, les recourants se plaignent d'une violation de l'art. 15 LAT, faisant valoir que la zone à bâtir consacrée par le nPGA serait excessive. Dans ce cadre, ils affirment notamment que les autorités précédentes auraient à tort exclu de la surface constructible les parcelles colloquées en zone réservée, à la suite du recours cantonal de l'ARE. 5.1 Aux termes de l'art. 15 LAT, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes (al. 1). Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites (al. 2). L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage (al. 3). Selon l'art. 15 al. 4 LAT, de nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies: ils sont propres à la construction (let. a); ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance (let. b); les terres cultivables ne sont pas morcelées (let. c); leur disponibilité est garantie sur le plan juridique (let. d); ils permettent de mettre en oeuvre le plan directeur (let. e). L'art. 15 al. 5 LAT prévoit enfin que la Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins. Selon le texte de l'art. 27 al. 1 LAT, une zone réservée ne peut être prévue que pour autant qu'il n'existe pas de plan d'affectation ou que l'adaptation d'un tel plan s'impose. Une zone réservée au sens de l'art. 27 LAT est une mesure visant à assurer la liberté de décision des autorités de planification; elle a pour effet, dans le but de ne pas entraver la planification future, de surseoir à l'application du droit applicable en vue de l'entrée en vigueur du nouveau droit (cf. ATF 136 I 142 consid. 3.2 p. 145; arrêt 1C_156/2019 du 26 novembre 2019 consid. 2.2). 5.2 Il découle de ces normes de droit fédéral, qui s'imposent aux cantons, et le cas échéant aux communes, que la zone à bâtir du nPGA ne saurait être artificiellement réduite par l'adoption de zones réservées au sens de l'art. 27 LAT. 5.2.1 On ne se trouve en effet pas ici dans le cas de figure envisagé par la loi et la jurisprudence, la zone réservée ayant en l'occurrence été instituée non pour garantir une future planification d'affectation (cf. arrêt 1C_16/2019 du 18 octobre 2019 consid. 3-3.2, en lien avec le redimensionnement de la zone à bâtir), mais au contraire intégrée au plan de zones en cours d'adoption. A teneur du dossier, cette zone n'a du reste pour objectif que de "répondre à l'exigence de la compensation simultanée du régime transitoire de l'art. 52a OAT et ainsi ne pas bloquer la révision du Plan général d'affectation de Montreux" (rapport 47 OAT, 2016 - zone de verdure paysagère et zone réservée, ch. 4.1.2). 5.2.2 La zone réservée ne repose dès lors pas non plus sur une modification sensible des circonstances, au sens de l'art. 21 al. 2 LAT, justifiant une prochaine modification de la planification (cf. ALEXANDER RUCH, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, n° 31 ad art. 27 LAT). Elle se heurte par ailleurs au principe cardinal de la stabilité des plans (cf. art. 21 al. 2 LAT). A l'échéance du délai de cinq ans de validité de la zone réservée, voire au terme de sa prolongation pour trois ans (cf. art. 27 al. 2 LAT; art. 46 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions [LATC; RSV 700.11]; art. 24bis.4 nRPGA), c'est-à-dire avant l'écoulement des 15 ans pour lesquels les besoins en terrains constructibles ont pourtant été définis dans le nPGA (cf. art. 15 al. 4 let. b LAT; rapport OAT 47, version 2016, ch. 4.2.3), les surfaces concernées - pour l'heure exclues de la zone à bâtir par le planificateur communal (cf. rapport 47 OAT, version 2016, ch. 4.1.5) - redeviendront constructibles, et accroîtront sans autre forme d'examen, en particulier s'agissant des besoins à 15 ans (cf. art. 15 al. 1 LAT), la zone constructible. Il en va en particulier ainsi de la partie du secteur de Maula Ferran comprise dans le périmètre de la zone réservée et affectée à la zone de coteau B par le nPGA; il en est de même s'agissant de la zone d'utilité publique englobée dans le périmètre de la zone réservée de La Saussaz (cf. Plan général d'affectation, plan des zones à l'échelle 1/5000 de septembre 2014, Plan général d'affectation, plan des zones - modifications par rapport au plan approuvé préalablement par le DTE le 10 juin 2015, à l'échelle 1/5000, du 6 octobre 2016; art. 9 ss nRPGA, respectivement art. 16 ss nRPGA). 5.2.3 Enfin, force est de constater que le plan directeur vaudois n'a pas envisagé la zone réservée en tant qu'instrument de redimensionnement de la zone à bâtir, pour autant qu'une telle mesure soit légale, ce qu'il n'y a pas lieu d'examiner ici; il évoque en revanche, sans trop de détails toutefois, la possibilité d'une collocation en zone d'affectation différée si les terrains seront bâtis dans un horizon de 25 ans (PDCn, Mesure A11, p. 50; cf. art. 18 al. 2 LAT; sur cette question, en lien avec le surdimensionnement de la zone à bâtir, cf. RUDOLF MUGGLI, in Commentaire pratique LAT: Planifier l'affectation, 2016, nos 37 ss ad art. 18 LAT), ce qui ne correspond cependant pas à une affectation en zone réservée. 5.3 Dans ces conditions, la création d'une zone réservée de 79'687 m2 (cf. rapport 47 OAT, version 2016, ch. 4.1.4), dans le cadre de l'adoption de la nouvelle planification générale de la Commune de Montreux, dans le seul but de contenir le surdimensionnement de la zone à bâtir, sans autre perspective de planification, apparaît contraire au droit fédéral, en particulier aux art. 15 et 27 LAT. Le recours doit pour ce premier motif être admis et la cause renvoyée à la commune (art. 107 al. 2 LTF). Il lui appartiendra d'adapter le projet de PGA en prévoyant une affectation conforme au droit fédéral des portions de territoire concernées par la zone réservée, dans le respect des exigences de l'art. 15 LAT, en particulier s'agissant de la détermination des besoins en zones à bâtir pour les 15 prochaines années, et du PDCn, spécialement la mesure A11. 6. Le Tribunal cantonal a estimé que les zones soumises à la légalisation préalable d'une planification de détail au sens de l'art. 26 nRPGA, comprises dans les secteurs de Maula Ferran et de Derray la Cor - dont certaines parcelles sont également colloquées dans la zone réservée définie précédemment, ainsi qu'en zone constructible de coteau A ou B - devaient être considérées comme des zones intermédiaires au sens de l'art. 51 LATC, dans sa version en vigueur jusqu'au 31 octobre 2018 (aLATC, la zone intermédiaire n'est en revanche plus envisagée par le droit cantonal actuellement en vigueur, à ce sujet cf. JACQUES DUBEY, De l'usage de l'euphémisme, à l'exemple de la mort, du sexe et du dézonage en Valais, DC 2019 p. 314); de telles zones n'étaient pas des zones à bâtir, selon le droit fédéral, mais d'autres zones, comprenant des terrains dont l'affectation était différée (cf. art. 18 al. 2 LAT). La cour cantonale a en conséquence considéré que la question de principe du transfert de ces secteurs à la zone à bâtir - discutée au stade du recours cantonal - ne devrait être examinée que lors de l'étude de la planification de détail à intervenir. Les recourants contestent pour leur part cette appréciation et demandent au Tribunal fédéral "de statuer que les secteurs Maula Ferran et Derray la Cor sont définitivement des zones non constructibles et qu'une modification ne pourra être examinée que lors de la prochaine révision ordinaire du PGA". 6.1 Le lieu-dit Maula Ferran se situe approximativement entre les villages de Chernex, au sud, et de Chaulin, au nord, hors du périmètre compact de l'agglomération, selon les termes de l'arrêt attaqué. A cet endroit, entre des secteurs déjà construits (quartiers de villas notamment), s'étend un vaste compartiment de terrain qui n'est pas bâti, à l'exception de quelques maisons isolées. Selon le nPGA et son règlement, ce secteur est affecté en grande partie en zone de coteau B. Une bande de terrain le long de la route de Chaulin est affectée à la zone de coteau A. La totalité de ce compartiment de terrain est par ailleurs comprise dans un périmètre soumis à la légalisation d'une planification de détail au sens de l'art. 26 nRPGA. Quant au secteur de Derray la Cor, il est situé en limite nord-ouest du territoire communal; totalisant une surface de 14'776 m2, il est entièrement recouvert de vignes. Le projet de PGA en colloque l'essentiel en zone de verdure paysagère, à l'exception, dans la partie supérieure du secteur, d'une bande d'une superficie de 5'802 m2 affectée à la zone de coteau B. L'intégralité de ce secteur est par ailleurs soumise à la légalisation d'une planification de détail au sens de l'art. 26 nRPGA. Intitulée "secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail", cette dernière disposition prévoit en particulier que les secteurs désignés comme tel[s] sur le plan des zones doivent faire l'objet d'une planification de détail, légalisé[e] préalablement à toute demande de permis de construire (al. 1). Les directives du plan directeur communal, notamment pour les territoires d'enjeux urbains, sont applicables (al. 2). 6.2 A l'examen de l'arrêt attaqué et du dossier, plus particulièrement du rapport 47 OAT, il n'est pas évident de savoir à quel titre les portions des secteurs de Maula Ferran et de Derray la Cor soumises à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA) ont été prises en considération dans le cadre de l'examen de la conformité de la zone à bâtir communale à l'art. 15 LAT. En effet, comme cela vient d'être évoqué, à la suite du recours cantonal de l'ARE, une partie du secteur de Maula Ferran - située à l'ouest - a été englobée dans la zone réservée, laquelle n'a pas été prise en compte dans la détermination de la surface constructible (cf. rapport 47 OAT, version 2016, ch. 4.1.4). Cette même portion de territoire est par ailleurs également colloquée en zone soumise à l'exigence d'une planification de détail (art. 26 nRPGA; zone illustrée par un traitillé sur le plan), qualifiée d'inconstructible par la cour cantonale; à l'examen du rapport 47 OAT, on ignore cependant à quel titre celle-ci a été effectivement comptabilisée lors de l'examen de la zone à bâtir. Enfin, une ultime strate du plan affecte l'essentiel du secteur de Maula Ferran à la zone constructible de coteau B (surface jaune claire; art. 9 ss nRPGA), ainsi que, marginalement, à la zone à bâtir de coteau A (surface jaune foncé; art. 8 ss nRPGA); ces affectations paraissent en revanche avoir été considérées dans la zone constructible (cf. rapport 47 OAT, version 2016, ch. 4.2 ss). La situation n'est enfin guère plus claire s'agissant du secteur de Derray la Cor. Celui-ci n'a certes pas été intégré à la zone réservée; il se trouve cependant, pour partie, colloqué en zone constructible de coteau A et, à ce titre, apparemment pris en compte dans la zone à bâtir (ibidem); il est également compris dans la zone soumise à l'exigence d'un plan légalisé au sens de l'art. 26 nRPGA, que la cour cantonale a au contraire qualifiée d'inconstructible. 6.3 Il s'ensuit qu'il n'est sous cet angle pas non plus possible d'examiner la conformité de la zone constructible prévue par le nPGA au PDCn et à l'art. 15 LAT. Pour ce motif également le recours doit être admis et la cause renvoyée à la commune afin qu'elle procède à la détermination de la surface constructible (art. 15 LAT) en exposant avec précision les surfaces prises en compte, conformément aux exigences de l'art. 47 OAT. 7. Bien que l'on ignore en définitive si les zones soumises à l'adoption préalable d'une planification de détail au sens de l'art. 26 nRPGA ont ou non été comptabilisées par le planificateur communal dans la zone à bâtir, en raison de l'incohérence existant sur ce point, il est néanmoins nécessaire, compte tenu du sort de la cause et par économie de procédure, d'examiner d'ores et déjà si c'est à juste titre que la cour cantonale a jugé ces secteurs inconstructibles, les qualifiant de zones à occuper par plan de quartier, affectation correspondant à une autre zone au sens de l'art. 18 LAT. 7.1 La notion de zone à occuper par plan de quartier n'existe pas en droit vaudois. Les périmètres qui sont ainsi désignés par les plans généraux d'affectation doivent être assimilés à un type de zone existant. Cette opération peut conduire à traiter a posteriori une telle zone comme zone intermédiaire ou comme zone à bâtir (MARC-OLIVIER BESSE, Le régime des plans d'affectation, 2010, p. 104 s.). Selon l'art. 18 LAT, le droit cantonal peut prévoir d'autres zones d'affectation (que les zones à bâtir, agricoles et à protéger) et régler les cas des territoires non affectés et de ceux dont l'affectation est différée. Le législateur vaudois a fait usage de cette possibilité en édictant l'art. 51 aLATC. L'art. 51 aLATC définit la zone intermédiaire, laquelle comprend les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier (al. 1). Il ne s'agit pas d'une zone à bâtir, mais d'une zone "dont l'affectation est différée" (cf. ATF 123 I 175 consid. 3b/cc p. 184; ATF 112 Ia 155 consid. 2f p. 160). Si le développement urbain n'est pas encore clairement perceptible et que les modalités pratiques du classement de certains terrains contigus à une zone constructible sont encore incertaines, ceux-ci peuvent être rangés dans un territoire sans affectation spéciale, avec une fonction de réserve pour les 20 à 25 ans à venir (ATF 121 I 245 consid. 8c/aa p. 251). En revanche, lorsqu'un terrain remplit toutes les conditions d'un classement en zone à bâtir, il convient de l'affecter directement à la zone à bâtir (arrêts 1C_550/2016 du 15 janvier 2018 consid. 3.2.1; 1C_863/2013 du 10 juillet 2014 consid. 2.2; BESSE, op. cit., p. 105 i.f). 7.2 En droit vaudois, le plan de quartier est défini comme un plan d'affectation communal ou intercommunal limité à une portion déterminée du territoire et fixant des conditions détaillées d'urbanisme, d'implantation et de construction dans ce périmètre (art. 64 al. 1 LATC). Son contenu est défini par la même règle que celle régissant le plan d'affectation (art. 47 LATC par renvoi de l'art. 64 al. 2 LATC), des précisions complémentaires pouvant y figurer (art. 69 LATC). Matériellement, le plan de quartier occupe le même rang hiérarchique que le plan d'affectation (cf. BESSE, op. cit., p. 51 s.). Il peut toutefois être reconnu une prééminence fonctionnelle au plan d'affectation dans la mesure où c'est bien cet instrument qui sert en premier lieu à mettre en oeuvre les orientations décidées dans les plans directeurs sur l'ensemble du territoire communal (cf. arrêt 1C_424/2014 du 26 mai 2015 consid. 4.1.2; BESSE, op. cit., p. 345). Le plan de quartier peut s'écarter des normes du plan d'affectation, à condition de respecter les objectifs d'aménagement de la commune et les principes applicables à l'extension des zones à bâtir; il abroge dans le périmètre les règles générales du plan d'affectation qui lui sont contraires (art. 66 al. 1 LATC). 7.3 En l'occurrence, avant d'être compris dans le périmètre soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA), les secteurs de Derray la Cor et de Maula Ferran ont été affectés aux zones de coteau A et B; celles-ci sont définies aux art. 8 ss, respectivement 9 ss nRPGA. Ces dispositions définissent en particulier le type d'habitation (art. 8.1, respectivement 9.1 nRPGA), l'affectation du secteur (art. 8.2 et 9.2 nRPGA), la hauteur des constructions (art. 8.3 et 9.3 nRPGA), le nombre de niveaux (art. 8.4 et 9.4 nRPGA) ou encore les indices d'utilisation et d'occupation du sol (IUS et IOS, art. 8.6 s. et art. 9.6 s. nRPGA). Il s'ensuit que, du point de vue de la planification et de l'affectation, les secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail doivent être considérés comme constructibles (cf. JEANNERAT/MOOR, in Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, 2016, n° 63 ad art. 14 LAT; BESSE, op. cit., p. 109 s.; arrêts 1C_55/2015 du 9 septembre 2015 consid. 3; 1C_550/2016 du 15 janvier 2018 consid. 3.2.2) et non comme une autre zone inconstructible au sens de l'art. 18 al. 2 LAT. On cherche de surcroît en vain dans le dossier, en particulier dans le rapport 47 OAT, l'expression des caractéristiques particulières des parcelles concernées justifiant leur classement en zone à planification obligatoire (cf. JEANNERAT/MOOR, op. cit., n° 64 ad art. 14 LAT). 7.4 Dans ces conditions, la cour cantonale ne pouvait ignorer les griefs soulevés par les recourants en lien avec l'art. 15 LAT s'agissant de la collocation en zone à bâtir des secteurs de Derray la Cor et de Maula Ferran et renvoyer leur examen à l'étape ultérieure de l'adoption de la planification de détail. Pour ce motif également, le recours doit être admis. Dans le cadre du renvoi de la cause, la commune devra tenir compte, lors du réexamen de sa zone à bâtir, des secteurs soumis à la légalisation préalable d'une planification de détail (art. 26 nRPGA); il lui appartiendra alors de déterminer si ces zones constructibles peuvent ou non être maintenues dans le bilan communal des zones constructibles, spécialement en application de l'art. 15 LAT et dans le cadre d'une application soutenable du droit cantonal actuel, qui ne connaît plus la zone intermédiaire. Il est encore rappelé, à tout le moins s'agissant du secteur de Maula Ferran, que celui-ci se situe, selon l'arrêt cantonal, hors du périmètre compact de l'agglomération, dans lequel doit prioritairement être opéré le développement de l'urbanisation à 15 ans (cf. SDT, Fiche d'application - Plan d'affectation communal, Périmètre compact et de centre, septembre 2018, ch. 1; PDCn, mesures A11, B11 et B12).
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Art. 15, 18 e 27 LPT e art. 47 OPT; riduzione e ridefinizione della zona edificabile nell'ambito dell'adozione di una nuova pianificazione dell'utilizzazione. Nell'ambito dell'adozione di una nuova pianificazione generale, la delimitazione di una zona di pianificazione, al solo scopo di contenere il sovradimensionamento della zona edificabile, senza nessun'altra prospettiva pianificatoria, è contraria al diritto federale (consid. 5.1-5.3). Spetta alle autorità di pianificazione indicare con precisione le superfici delimitate nella zona edificabile conformemente alle esigenze dell'art. 47 OPT (consid. 6.2 e 6.3). Condizioni alle quali un'area soggetta alla legalizzazione preliminare di una pianificazione particolareggiata dev'essere ritenuta come fabbricabile e presa in considerazione nella determinazione della zona edificabile ammissibile (consid. 7.2 e 7.3).
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146 II 300
146 II 300 Sachverhalt ab Seite 300 A. Der 1998 geborene A. ist Inhaber eines Führerausweises auf Probe. Am 8. Juni 2018 verursachte er einen Verkehrsunfall, als er beim Rückwärtsfahren eine korrekt entgegenkommende Fahrradfahrerin übersah und mit dieser kollidierte. Am 27. Juni 2018 teilte ihm das Verkehrssicherheitszentrum OW/NW mit, es werde die Einleitung eines Administrativverfahrens geprüft; das Verfahren werde jedoch bis zum Abschluss des Strafverfahrens sistiert. Am 8. September 2018 verursachte A. als Fahrzeugführer eines militärischen Fahrzeugs wegen nicht angepasster Geschwindigkeit einen Selbstunfall, wobei drei seiner fünf Mitfahrer leichte Verletzungen erlitten. Daraufhin annullierte das Verkehrssicherheitszentrum OW/ NW mit Verfügung vom 14. Januar 2019 und Einspracheentscheid vom 14. März 2019 den Führerausweis auf Probe. B. Die von A. hiegegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden mit Entscheid vom 30. September 2019 ab. C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt A., das Verkehrssicherheitszentrum OW/NW sei unter Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides anzuweisen, ihm den Führerausweis auf Probe wieder zu erteilen. Das Verkehrssicherheitszentrum OW/NW und das Bundesamt für Strassen ASTRA schliessen auf Abweisung der Beschwerde. (Zusammenfassung) Aus den Erwägungen: Erwägungen 3. 3.1 Der erstmals erworbene Führerausweis für Motorräder und Motorwagen wird zunächst auf Probe erteilt. Die Probezeit beträgt drei Jahre (Art. 15a Abs. 1 SVG). Für Inhaber des Führerausweises auf Probe wird der definitive Führerausweis erteilt, wenn die Probezeit abgelaufen ist und der Inhaber die vorgeschriebenen Weiterbildungskurse besucht hat (Art. 15b Abs. 2 SVG). Wird dem Inhaber der Ausweis auf Probe wegen einer Widerhandlung entzogen, so wird die Probezeit um ein Jahr verlängert (Art. 15a Abs. 3 SVG). Der Führerausweis auf Probe verfällt mit der zweiten Widerhandlung, die zum Entzug des Ausweises führt (Art. 15a Abs. 4 SVG). Ein neuer Lernfahrausweis kann frühestens ein Jahr nach Begehung der Widerhandlung und nur auf Grund eines verkehrspsychologischen Gutachtens erteilt werden, das die Eignung bejaht (Art. 15a Abs. 5 SVG). 3.2 Der vorerst nur probeweisen Erteilung des Führerausweises liegt der Gedanke zugrunde, dass sich Neulenker (sog. "Neuerwerber") während einer dreijährigen Probezeit in der Fahrpraxis bewähren sollen, bevor ihnen der (unbefristete) Führerausweis definitiv erteilt wird. Während der Probezeit soll sich der Neulenker durch einwandfreies und klagloses Fahrverhalten im Verkehr ausweisen. Verstösse gegen Verkehrsregeln lösen deshalb nicht nur die gegen Inhaber des unbefristeten Führerausweises vorgesehenen Strafsanktionen und Administrativmassnahmen aus. Gleichzeitig erschweren sie während der Probezeit die Erlangung des unbefristeten Ausweises. Besteht der Neulenker die Probezeit nicht, kann er frühestens ein Jahr nach der zweiten Widerhandlung mit Ausweisentzug (und nach erfolgter verkehrspsychologischer Abklärung der Fahreignung) einen neuen Lernfahrausweis (und nach Bestehen der Führerprüfung einen neuen Führerausweis auf Probe) beantragen. Das neu eingeführte administrativmassnahmenrechtliche Instrument dient (ergänzend zur Verschärfung der Warnungsentzüge) der strengeren Ahndung und Prävention von SVG-Widerhandlungen durch Neulenker und damit der Erhöhung der Verkehrssicherheit ( BGE 136 I 345 E. 6.1 S. 348 f. mit Hinweisen; BGE 136 II 447 E. 5.1 S. 454 f.). Unter die nach Art. 15a Abs. 4 SVG relevanten Fälle von erneuten Widerhandlungen fallen auch leichte Fälle, für die (nach Art. 16a Abs. 2 SVG) ein weiterer Ausweisentzug anzuordnen wäre ( BGE 136 I 345 E. 6.1 S. 348 mit Hinweis). 4. 4.1 Es steht fest und ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer am 8. Juni 2018 und am 8. September 2018 je eine Widerhandlung gegen das SVG begangen hat, welche jede für sich einen Ausweisentzug rechtfertigen würde. Das kantonale Gericht bestätigte die aufgrund dieser beiden Widerhandlungen gestützt auf Art. 15a Abs. 4 SVG vorgenommene Annullierung des Führerausweises auf Probe durch den Beschwerdegegner. Der Beschwerdeführer bringt dagegen vor, diese Norm sei auf ihn nicht anwendbar, da das Administrativverfahren bezüglich der ersten Widerhandlung im Zeitpunkt der zweiten noch nicht abgeschlossen war. 4.2 Rechtsprechungsgemäss setzt der Verfall des Führerausweises auf Probe im Sinne von Art. 15a Abs. 4 SVG nicht voraus, dass der vorangehende Ausweisentzug vollzogen worden oder auch nur, dass der betreffende Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist. Entscheidend ist einzig, dass nach einer ersten Widerhandlung, die zu einem Ausweisentzug (sowie zu einer Verlängerung der Probezeit) führte, eine zweite Widerhandlung begangen wird, welche ebenfalls einen Ausweisentzug zur Folge hat. Eine zweite Widerhandlung bewirkt somit den Verfall des Führerausweises auf Probe, auch wenn der Entscheid, welcher die erste Widerhandlung mit einem Ausweisentzug sanktionierte, noch nicht rechtskräftig ist und/oder noch nicht vollzogen wurde ( BGE 136 II 447 E. 5 ff. S. 454 ff.). Offengelassen hat das Bundesgericht in diesem Leitentscheid jedoch die Frage, ob dies auch dann gilt, wenn - wie im vorliegenden Fall - der Entscheid über die Sanktionierung der ersten Widerhandlung noch nicht einmal gefällt und dem Fahrzeugführer eröffnet worden ist. 4.3 Während ein Teil der Lehre diese Frage bejaht (vgl. PHILIPPE WEISSENBERGER, Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz und Ordnungsbussengesetz, 2. Aufl. 2015, N. 23 f. zu Art. 15a SVG und JÜRG BICKEL, in: Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, 2014, N. 49 zu Art. 15a SVG), schlägt ein anderer Teil unter Verweis auf die Rechtsprechung zur Verwirklichung mehrerer Entzugsgründe beim definitiven Führerausweis ( BGE 122 II 180 E. 5b S. 183 f.; vgl. auch Urteil 1C_710/2013 vom 7. Januar 2014 E. 3.2) vor, in solchen Fällen Art. 49 StGB analog anzuwenden und eine Gesamtmassnahme auszusprechen (vgl. CÉDRIC MIZEL, Droit et pratique illustrée du retrait du permis de conduire, 2015, S. 636; siehe auch ANDRÉ BUSSY UND ANDERE, Code suisse de la circulation routière commenté, 4. Aufl. 2015, N 5.2 zu Art. 15a SVG). Da jedoch das Gesetz bei einer zweiten, selbst leichten Widerhandlung, welche einen Entzug rechtfertigt, zwingend den Verfall des Führerausweises auf Probe vorsieht (vgl. E. 3.2 hiervor), würde eine analoge Anwendung von Art. 49 StGB diejenigen Fahrer, die innerhalb kurzer Zeit mehrere Entzugsgründe setzen, gegenüber jenen, die dies in grösseren zeitlichen Abständen tun, privilegieren. Eine solche Privilegierung wäre indes ungerechtfertigt, geht doch für die Sicherheit im Strassenverkehr in der Regel von ersteren die grössere Gefahr aus als von letzteren. Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass es bei der ersten Widerhandlung des Beschwerdeführers zu einer Kollision mit einer korrekt entgegenkommenden Fahrradfahrerin kam, wobei sich diese leicht verletzte (Platzwunde am Kinn, Prellungen an den Beinen). Von einem Fahrer, der im Strassenverkehr bereits eine andere Person - und sei es auch nur leicht - verletzt hat, darf ohne weiteres ein besonderes Mass an Verantwortungsbewusstsein und an sorgfältigem künftigem Fahrverhalten erwartet werden. Wie es sich in dem vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Spezialfall, in dem der Fahrer im Zeitpunkt der zweiten Widerhandlung noch nicht von seiner ersten Widerhandlung weiss, verhält, braucht demgegenüber vorliegend nicht geprüft zu werden. Somit hat das kantonale Gericht kein Bundesrecht verletzt, als es die Annullierung des Führerausweises auf Probe bestätigt hat; die Beschwerde ist abzuweisen.
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Art. 15a Abs. 4 SVG; Verfall des Führerausweises auf Probe. Entscheidend für den Verfall des Führerausweises auf Probe ist, dass nach einer ersten Widerhandlung, die zu einem Ausweisentzug (sowie zu einer Verlängerung der Probezeit) führte, eine zweite Widerhandlung begangen wird, welche ebenfalls einen Ausweisentzug zur Folge hat. Dabei bewirkt die zweite Widerhandlung auch dann den Verfall, wenn der Entscheid über die Sanktionierung der ersten Widerhandlung noch nicht gefällt und dem Fahrzeugführer demzufolge noch nicht eröffnet werden konnte (E. 4).
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146 II 300
146 II 300 Sachverhalt ab Seite 300 A. Der 1998 geborene A. ist Inhaber eines Führerausweises auf Probe. Am 8. Juni 2018 verursachte er einen Verkehrsunfall, als er beim Rückwärtsfahren eine korrekt entgegenkommende Fahrradfahrerin übersah und mit dieser kollidierte. Am 27. Juni 2018 teilte ihm das Verkehrssicherheitszentrum OW/NW mit, es werde die Einleitung eines Administrativverfahrens geprüft; das Verfahren werde jedoch bis zum Abschluss des Strafverfahrens sistiert. Am 8. September 2018 verursachte A. als Fahrzeugführer eines militärischen Fahrzeugs wegen nicht angepasster Geschwindigkeit einen Selbstunfall, wobei drei seiner fünf Mitfahrer leichte Verletzungen erlitten. Daraufhin annullierte das Verkehrssicherheitszentrum OW/ NW mit Verfügung vom 14. Januar 2019 und Einspracheentscheid vom 14. März 2019 den Führerausweis auf Probe. B. Die von A. hiegegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht des Kantons Nidwalden mit Entscheid vom 30. September 2019 ab. C. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten beantragt A., das Verkehrssicherheitszentrum OW/NW sei unter Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheides anzuweisen, ihm den Führerausweis auf Probe wieder zu erteilen. Das Verkehrssicherheitszentrum OW/NW und das Bundesamt für Strassen ASTRA schliessen auf Abweisung der Beschwerde. (Zusammenfassung) Aus den Erwägungen: Erwägungen 3. 3.1 Der erstmals erworbene Führerausweis für Motorräder und Motorwagen wird zunächst auf Probe erteilt. Die Probezeit beträgt drei Jahre (Art. 15a Abs. 1 SVG). Für Inhaber des Führerausweises auf Probe wird der definitive Führerausweis erteilt, wenn die Probezeit abgelaufen ist und der Inhaber die vorgeschriebenen Weiterbildungskurse besucht hat (Art. 15b Abs. 2 SVG). Wird dem Inhaber der Ausweis auf Probe wegen einer Widerhandlung entzogen, so wird die Probezeit um ein Jahr verlängert (Art. 15a Abs. 3 SVG). Der Führerausweis auf Probe verfällt mit der zweiten Widerhandlung, die zum Entzug des Ausweises führt (Art. 15a Abs. 4 SVG). Ein neuer Lernfahrausweis kann frühestens ein Jahr nach Begehung der Widerhandlung und nur auf Grund eines verkehrspsychologischen Gutachtens erteilt werden, das die Eignung bejaht (Art. 15a Abs. 5 SVG). 3.2 Der vorerst nur probeweisen Erteilung des Führerausweises liegt der Gedanke zugrunde, dass sich Neulenker (sog. "Neuerwerber") während einer dreijährigen Probezeit in der Fahrpraxis bewähren sollen, bevor ihnen der (unbefristete) Führerausweis definitiv erteilt wird. Während der Probezeit soll sich der Neulenker durch einwandfreies und klagloses Fahrverhalten im Verkehr ausweisen. Verstösse gegen Verkehrsregeln lösen deshalb nicht nur die gegen Inhaber des unbefristeten Führerausweises vorgesehenen Strafsanktionen und Administrativmassnahmen aus. Gleichzeitig erschweren sie während der Probezeit die Erlangung des unbefristeten Ausweises. Besteht der Neulenker die Probezeit nicht, kann er frühestens ein Jahr nach der zweiten Widerhandlung mit Ausweisentzug (und nach erfolgter verkehrspsychologischer Abklärung der Fahreignung) einen neuen Lernfahrausweis (und nach Bestehen der Führerprüfung einen neuen Führerausweis auf Probe) beantragen. Das neu eingeführte administrativmassnahmenrechtliche Instrument dient (ergänzend zur Verschärfung der Warnungsentzüge) der strengeren Ahndung und Prävention von SVG-Widerhandlungen durch Neulenker und damit der Erhöhung der Verkehrssicherheit ( BGE 136 I 345 E. 6.1 S. 348 f. mit Hinweisen; BGE 136 II 447 E. 5.1 S. 454 f.). Unter die nach Art. 15a Abs. 4 SVG relevanten Fälle von erneuten Widerhandlungen fallen auch leichte Fälle, für die (nach Art. 16a Abs. 2 SVG) ein weiterer Ausweisentzug anzuordnen wäre ( BGE 136 I 345 E. 6.1 S. 348 mit Hinweis). 4. 4.1 Es steht fest und ist unbestritten, dass der Beschwerdeführer am 8. Juni 2018 und am 8. September 2018 je eine Widerhandlung gegen das SVG begangen hat, welche jede für sich einen Ausweisentzug rechtfertigen würde. Das kantonale Gericht bestätigte die aufgrund dieser beiden Widerhandlungen gestützt auf Art. 15a Abs. 4 SVG vorgenommene Annullierung des Führerausweises auf Probe durch den Beschwerdegegner. Der Beschwerdeführer bringt dagegen vor, diese Norm sei auf ihn nicht anwendbar, da das Administrativverfahren bezüglich der ersten Widerhandlung im Zeitpunkt der zweiten noch nicht abgeschlossen war. 4.2 Rechtsprechungsgemäss setzt der Verfall des Führerausweises auf Probe im Sinne von Art. 15a Abs. 4 SVG nicht voraus, dass der vorangehende Ausweisentzug vollzogen worden oder auch nur, dass der betreffende Entscheid in Rechtskraft erwachsen ist. Entscheidend ist einzig, dass nach einer ersten Widerhandlung, die zu einem Ausweisentzug (sowie zu einer Verlängerung der Probezeit) führte, eine zweite Widerhandlung begangen wird, welche ebenfalls einen Ausweisentzug zur Folge hat. Eine zweite Widerhandlung bewirkt somit den Verfall des Führerausweises auf Probe, auch wenn der Entscheid, welcher die erste Widerhandlung mit einem Ausweisentzug sanktionierte, noch nicht rechtskräftig ist und/oder noch nicht vollzogen wurde ( BGE 136 II 447 E. 5 ff. S. 454 ff.). Offengelassen hat das Bundesgericht in diesem Leitentscheid jedoch die Frage, ob dies auch dann gilt, wenn - wie im vorliegenden Fall - der Entscheid über die Sanktionierung der ersten Widerhandlung noch nicht einmal gefällt und dem Fahrzeugführer eröffnet worden ist. 4.3 Während ein Teil der Lehre diese Frage bejaht (vgl. PHILIPPE WEISSENBERGER, Kommentar zum Strassenverkehrsgesetz und Ordnungsbussengesetz, 2. Aufl. 2015, N. 23 f. zu Art. 15a SVG und JÜRG BICKEL, in: Basler Kommentar, Strassenverkehrsgesetz, 2014, N. 49 zu Art. 15a SVG), schlägt ein anderer Teil unter Verweis auf die Rechtsprechung zur Verwirklichung mehrerer Entzugsgründe beim definitiven Führerausweis ( BGE 122 II 180 E. 5b S. 183 f.; vgl. auch Urteil 1C_710/2013 vom 7. Januar 2014 E. 3.2) vor, in solchen Fällen Art. 49 StGB analog anzuwenden und eine Gesamtmassnahme auszusprechen (vgl. CÉDRIC MIZEL, Droit et pratique illustrée du retrait du permis de conduire, 2015, S. 636; siehe auch ANDRÉ BUSSY UND ANDERE, Code suisse de la circulation routière commenté, 4. Aufl. 2015, N 5.2 zu Art. 15a SVG). Da jedoch das Gesetz bei einer zweiten, selbst leichten Widerhandlung, welche einen Entzug rechtfertigt, zwingend den Verfall des Führerausweises auf Probe vorsieht (vgl. E. 3.2 hiervor), würde eine analoge Anwendung von Art. 49 StGB diejenigen Fahrer, die innerhalb kurzer Zeit mehrere Entzugsgründe setzen, gegenüber jenen, die dies in grösseren zeitlichen Abständen tun, privilegieren. Eine solche Privilegierung wäre indes ungerechtfertigt, geht doch für die Sicherheit im Strassenverkehr in der Regel von ersteren die grössere Gefahr aus als von letzteren. Im vorliegenden Fall kommt hinzu, dass es bei der ersten Widerhandlung des Beschwerdeführers zu einer Kollision mit einer korrekt entgegenkommenden Fahrradfahrerin kam, wobei sich diese leicht verletzte (Platzwunde am Kinn, Prellungen an den Beinen). Von einem Fahrer, der im Strassenverkehr bereits eine andere Person - und sei es auch nur leicht - verletzt hat, darf ohne weiteres ein besonderes Mass an Verantwortungsbewusstsein und an sorgfältigem künftigem Fahrverhalten erwartet werden. Wie es sich in dem vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Spezialfall, in dem der Fahrer im Zeitpunkt der zweiten Widerhandlung noch nicht von seiner ersten Widerhandlung weiss, verhält, braucht demgegenüber vorliegend nicht geprüft zu werden. Somit hat das kantonale Gericht kein Bundesrecht verletzt, als es die Annullierung des Führerausweises auf Probe bestätigt hat; die Beschwerde ist abzuweisen.
de
Art. 15a al. 4 LCR; caducité du permis de conduire à l'essai. Il est déterminant, pour la caducité du permis de conduire à l'essai, qu'après une première infraction ayant entraîné un retrait de permis (et également une prolongation de la période d'essai), une seconde infraction soit commise qui entraîne également un retrait de permis. La seconde infraction conduit à la caducité du permis de conduire à l'essai même si la décision de sanctionner la première infraction n'a pas encore été prise et n'a donc pas pu être communiquée au conducteur (consid. 4).
fr
administrative law and public international law
2,020
II
https://www.bger.ch/ext/eurospider/live/de/php/clir/http/index.php?highlight_docid=atf%3A%2F%2F146-II-300%3Ade&lang=de&zoom=&type=show_document