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nel disporre che «La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall ’ordinamento comuni tario (….)» – ha ribadito che tali vincoli si impongono al legislatore nazionale (statale, regionale e delle |
Province autonome). |
Da tale quadro normativo costituzionale consegue che, con la ratifica dei Trattati comunitari, l ’Italia è entrata a far parte d i un ordinamento giuridico autonomo e coordinato con quello interno, ed ha trasferito, in base al citato art. 11 Cost., l ’esercizio di poteri, anche normativi, nelle materie oggetto dei Trattati medesimi. Le norme |
dell’Unione europea vincolano in vario mod o il legislatore interno, con il solo limite dell’intangibilità dei principi fondamentali dell ’ordinamento costituzionale e dei diritti inviolabili dell ’uomo, garantiti dalla Costituzione (ex plurimis: sentenze n. 102 del 2008; |
nn. 349, 348 e 284 del 2007; n. 170 del 1984). |
Nella fattispecie, che qui interessa, di leggi regionali della cui compatibilità col diritto dell’Unione europea (come interpretato e applicato dalle istituzioni e dagli organi di detta Unione) si dubita, va rilevato che l ’inserimento de ll’ordinamento italiano in quello comunitario comporta due diverse conseguenze, a seconda che il giudizio in cui si fa |
valere tale dubbio penda davanti al giudice comune ovvero davanti alla Corte costituzionale a seguito di ricorso proposto in via principa le. |
Nel primo caso, le norme dell’Unione, se munite di efficacia diretta, impongono al giudice di disapplicare le norme interne statali e regionali, ove le ritenga non compatibili. Nel secondo caso, le medesime norme «rendono concretamente operativo il par ametro costituito dall’art. 117, primo comma, Cost. (come chiarito, |
in generale, dalla sentenza n. 348 del 2007), con conseguente declaratoria d’illegittimità costituzionale delle norme regionali che siano giudicate incompatibili con il diritto comunitario » (sentenza n. 102 del 2008, citata). |
Alla luce di tali principi, le censure mosse all’art. 21 della legge regionale n. 7 del 2011 devono essere dichiarate ammissibili, perché le norme dell’Unione europea sono state correttamente evocate dal ricorrente nel presente giudizio per il tramite dell’art. 117, primo comma, Cost., quale elemento integrante il parametro |
di legittimità costituzionale. 18 |
EVOLUZIONE DELLA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE IN TEMA DI RINVIO PREGIUDIZIALE ALLA CORTE DI GIUSTIZIA UE E I CASI |
PIÙ RECENTI DELLA C.D. “DOPPIA PREGIUDIZIALITÀ” |
ORDINANZA N. 536 DEL 1995 Considerato che l ’esame della prospettata questione di costituzionalità - essendo questa fondata sull ’interpretazione della citata direttiva - esige che il contenuto delle norme |
espresse dalle disposizioni comunitarie sia compiutamente e definitivamente individuato secondo le regole all ’uopo dettate da quell ’ordinamento, in guisa che tale contenuto si presenti connotato dai caratteri della certezza ed affidabilità necessitati dall ’irreversibilità degli effetti che nell ’ordinamento nazionale conseguirebbero ad una eventuale pronuncia |
di incostituzionalità, quale quella ipotizzata dalla Commissione rimettente per emendare il denunciato vizio delle disposizioni censurate; che - ferma p er un verso la possibilità del controllo di costituzionalità per violazione dei principi fondamentali e dei diritti inviolabili della persona (cfr. da ultima sent. n. 509 del |
1995) - non compete per altro verso a questa Corte fornire l ’interpretazione dell a normativa comunitaria che non risulti di per sé di “chiara evidenza ” (sentenza n. 168 del 1991), né tanto meno le spetta risolvere i contrasti interpretativi insorti (come nella fattispecie) in ordine a tale normativa, essendone demandata alla Corte di g iustizia delle |
Comunità europee la interpretazione con forza vincolante per tutti gli Stati membri; che detto giudice comunitario non può essere adito - come pur ipotizzato in una precedente pronuncia (sentenza n. 168 del 1991, cit.) - dalla Corte costituz ionale, |
la quale “esercita essenzialmente una funzione di controllo costituzionale, di suprema garanzia della osservanza della Costituzione della Repubblica da parte degli organi costituzionali dello Stato e di quelli delle Regioni ” (sentenza n. 13 del 196 0); |
che pertanto nella Corte costituzionale non è ravvisabile quella “giurisdizione nazionale ” alla quale fa riferimento l ’art. 177 del trattato istitutivo della Comunità Economica Europea, poiché la Corte non può “essere inclusa fra gli organi giudiziari, ordinari o speciali che siano, tante sono, e profonde, le differenze tra il |
compito affidato alla prima, senza precedenti nell ’ordinamento italiano, e quelli ben noti e storicamente consolidati propri degli organi giurisdizionali ” (sent. n. 13 del 1960, c it.); |
che è invece il giudice rimettente, il quale alleghi, come nella specie, la norma comunitaria a presupposto della censura di costituzionalità, a doversi far carico - in mancanza di precedenti puntuali pronunce della Corte di giustizia - di adire ques t’ultima per provocare quell ’interpretazione certa ed affidabile che assicuri l ’effettiva (e non già |
ipotetica e comunque precaria) rilevanza e non manifesta infondatezza del dubbio di legittimità costituzionale circa una disposizione interna che nel raffr onto con un parametro di costituzionalità risenta, direttamente o indirettamente, della portata della disposizione comunitaria […] |
19 SENTENZA N. 102 DEL 2008 |
8.2.8.3. – Poste tali premesse, occorre ora verificare se sussistano le condizioni perché questa Corte, al pari del giudice comune, possa sollevare davanti alla Corte di giustizia CE – nel caso in cui la questione di conformità alla normativa comunitaria non sia manifestamente infondata – questione pregiudiziale sull ’interpretazione del diritto |
comuni tario ai sensi dell ’art. 234 del Trattato CE (secondo il quale, «La Corte di giustizia è competente a pronunciarsi, in via pregiudiziale: a) sull ’interpretazione del presente trattato […]. Quando una questione del genere è sollevata in un giudizio pendente davanti a una giurisdizione nazionale, avverso le cui decisioni non possa proporsi un |
ricorso giurisdizionale di diritto interno, tale giurisdizione è tenuta a rivolgersi alla Corte di giustizia»). |
La risposta, al riguardo, è positiva, perché questa Corte , pur nella sua peculiare posizione di organo di garanzia costituzionale, ha natura di giudice e, in particolare, di giudice di unica istanza (in quanto contro le sue decisioni non è ammessa alcuna impugnazione: art. 137, terzo comma, Cost.). Essa pertanto , nei |
giudizi di legittimità costituzionale in via principale, è legittimata a proporre rinvio pregiudiziale ai sensi dell ’art. 234, terzo paragrafo, del Trattato CE. |
Tale conclusione è confermata dalle seguenti considerazioni. |
In primo luogo, la nozione d i «giurisdizione nazionale» rilevante ai fini dell’ammissibilità del rinvio pregiudiziale deve essere desunta dall ’ordinamento comunitario e non dalla qualificazione “interna ” dell’organo rimettente . Non v ’è dubbio che la Corte costituzionale italiana poss iede requisiti individuati a tal fine dalla |
giurisprudenza della Corte di giustizia CE per attribuire tale qualificazione. |
In secondo luogo, nell’àmbito dei giudizi di legittimità costituzionale promossi in via principale, questa Corte è l ’unico giudice ch iamato a pronunciarsi in ordine al loro oggetto , in quanto – come già sopra osservato – manca un giudice a quo abilitato a definire la controversia, e cioè ad applicare o a disapplicare direttamente la norma |
interna non conforme al diritto comunitario. Per tanto, non ammettere in tali giudizi il rinvio pregiudiziale di cui all ’art. 234 del Trattato CE comporterebbe un ’inaccettabile lesione del generale interesse all ’uniforme applicazione del diritto comunitario, quale interpretato dalla Corte di giustizia CE . |
ORDINANZA N. 207 DEL 2013 |
Considerato che […] – come si è già rilevato nell ’ordinanza n. 103 del 2008 – quando davanti a questa Corte pende un giudizio di legittimità costituzionale per incompatibilità con le norme comunitarie, queste ultime, se prive di effetto diretto, rendono concretamente operativi i parametri di cui agli artt. 11 e 117, primo comma, Cost.; |
che la questione pregiudiziale posta alla Corte di giustizia è rilevante nel giudizio di legittimità costituzionale, poiché l ’interpretazione r ichiesta a detta Corte appare necessaria a definire l ’esatto significato della normativa comunitaria al fine del successivo 20 giudizio di legittimità che questa Corte dovrà compiere rispetto al parametro |
costituzionale integrato dalla suddetta normativa comu nitaria; che questa Corte – nella citata ordinanza n. 103 del 2008 – ha sollevato una questione pregiudiziale di interpretazione in un giudizio in via principale; |
che deve ritenersi che questa Corte abbia la natura di «giurisdizione nazionale» ai sensi del l’art. 267, terzo comma, del Trattato sul funzionamento dell’Unione europea anche nei giudizi in via incidentale . |
ORDINANZA N. 24 DEL 2017 (Caso “Taricco”) |
2.– Il riconoscimento del primato del diritto dell’Unione è un dato acquisito nella giurisprudenz a di questa Corte, ai sensi dell’art. 11 Cost.; questa stessa giurisprudenza ha altresì costantemente affermato che l’osservanza dei principi supremi dell’ordine costituzionale italiano e dei diritti inalienabili della persona è condizione perché il diritt o |
dell’Unione possa essere applicato in Italia. Qualora si verificasse il caso, sommamente improbabile, che in specifiche ipotesi normative tale osservanza venga meno, sarebbe necessario dichiarare l’illegittimità costituzionale della legge nazionale che h a autorizzato la ratifica e resi esecutivi i Trattati, per la sola parte in cui essa consente che quell’ipotesi |
normativa si realizzi (sentenze n. 232 del 1989, n. 170 del 1984 e n. 183 del 1973). |
Non vi è inoltre dubbio che il principio di legalità in mat eria penale esprima un principio supremo dell’ordinamento, posto a presidio dei diritti inviolabili dell’individuo, per la parte in cui esige che le norme penali siano determinate e non abbiano in nessun caso portata retroattiva. Tale principio è formulato |
dall’art. 25, secondo comma, Cost., per il quale «Nessuno può essere punito se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima del fatto commesso». |
Se l’applicazione dell’art. 325 del TFUE comportasse l’ingresso nell’ordinamento giuridico di una regola contraria al principio di legalità in materia penale, come ipotizzano i rimettenti, questa Corte avrebbe il dovere di impedirlo. |
3.– Occorre perciò preliminarmente stabilire se l’art. 325 del TFUE vada effettivamente applicato nel senso indicato da i rimettenti, oppure se sia suscettibile di interpretazioni anche in parte differenti, tali da escludere ogni conflitto con il principio di legalità in materia penale formulato dall’art. 25, secondo comma, della Costituzione italiana, oltre |
che con analogh i principi contenuti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, proclamata a Nizza il 7 dicembre 2000 e, in una versione adattata, il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, e nelle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri. |
In presenza di u n persistente dubbio interpretativo sul diritto dell’Unione, che è necessario risolvere per decidere la questione di legittimità costituzionale, appare pertanto opportuno sollecitare un nuovo chiarimento da parte della Corte di giustizia sul significato da attribuire all’art. 325 del TFUE sulla base della sentenza resa in causa |
Taricco. 4.– La regola tratta dall’art. 325 del TFUE con la sentenza resa in causa Taricco interferisce con il regime legale della prescrizione dei reati, che il giudice sarebbe tenu to a |
non applicare nei casi indicati in quella decisione. 21 Nell’ordinamento giuridico nazionale il regime legale della prescrizione è soggetto al principio di legalità in materia penale, espresso dall’art. 25, secondo comma, Cost., come |
questa Corte ha ripe tutamente riconosciuto (da ultimo sentenza n. 143 del 2014). È perciò necessario che esso sia analiticamente descritto, al pari del reato e della pena, da una norma che vige al tempo di commissione del fatto. |
Si tratta infatti di un istituto che incide sul la punibilità della persona e la legge, di conseguenza, lo disciplina in ragione di una valutazione che viene compiuta con riferimento al grado di allarme sociale indotto da un certo reato e all’idea che, trascorso del tempo dalla commissione del fatto, si attenuino le esigenze di punizione e maturi un |
diritto all’oblio in capo all’autore di esso (sentenza n. 23 del 2013). |
È noto che alcuni Stati membri invece muovono da una concezione processuale della prescrizione, alla quale la sentenza resa in causa Tar icco è più vicina, anche sulla base della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, ma ve ne sono altri, tra cui la Spagna (STC 63/2005, del 14 marzo), che accolgono una concezione sostanziale della |
prescrizione non differente da quella ita liana. |
Pare utile osservare che su questo aspetto, che non riguarda direttamente né le competenze dell’Unione, né norme dell’Unione, non sussiste alcuna esigenza di uniformità nell’ambito giuridico europeo. Ciascuno Stato membro è perciò libero di attribui re alla prescrizione dei reati natura di istituto sostanziale o processuale, in |
conformità alla sua tradizione costituzionale. |
Questa conclusione non è stata posta in dubbio dalla sentenza resa in causa Taricco, che si è limitata a escludere l’applicazione dell’art. 49 della Carta di Nizza alla prescrizione, ma non ha affermato che lo Stato membro deve rinunciare ad applicare le proprie disposizioni e tradizioni costituzionali, che, rispetto all’art. 49 della Carta di Nizza e |
all’art. 7 della Convenzione eu ropea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950, ratificata e resa esecutiva con la legge 4 agosto 1955, n. 848, risultano per l’imputato di maggior favore. Né ciò sarebbe consentito ne ll’ordinamento italiano quando esse esprimono un principio |
supremo dell’ordine costituzionale, come accade per il principio di legalità in campo penale in relazione all’intero ambito materiale a cui esso si rivolge. 5.– Sulla base della giusta premessa che il principio di legalità penale riguarda anche il regime legale della prescrizione, questa Corte è chiamata dai giudici rimettenti a valutare, |
tra l’altro, se la regola tratta dalla sentenza resa in causa Taricco soddisfi il requisito della determinatezza , che per la Costituzione deve caratterizzare le norme di diritto penale sostanziale. Queste ultime devono quindi essere formulate in termini chiari, precisi e stringenti, sia allo scopo di consentire alle persone di comprendere quali possono essere |
le con seguenze della propria condotta sul piano penale, sia allo scopo di impedire l’arbitrio applicativo del giudice. |
Si tratta di un principio che, come è stato riconosciuto dalla stessa Corte di giustizia, appartiene alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri quale corollario del principio di certezza del diritto (sentenza 12 dicembre 1996 in cause C -74/95 e C - 129/95, punto 25). |
La verifica deve quindi svolgersi su due piani. 22 Anzitutto, si tratta di stabilire se la persona potesse ragionevolmente prevedere, in base al quadro normativo vigente al tempo del fatto, che il diritto dell’Unione, e in particolare |
l’art. 325 del TFUE, avrebbe imposto al giudice di non applicare gli artt. 160, ultimo comma, e 161, secondo comma, cod. pen. in presenza delle condizioni enunciate dalla Corte di giustizia in causa Taricco. |
È questo un principio irrinunciabile del diritto penale costituzionale. Occorre infatti che la disposizione scritta con cui si decide quali fatti punire, con quale pena, e, nel caso qui a giudizio, entro quale limite temporale, permetta «una percezione sufficientemente chiara ed immediata del relativo valore precettivo» (sentenza n. 5 del 2004). |
Non spetta certamente a questa Corte attribuire all’art. 325 del TFUE un significato differente da q uello che gli conferisce la Corte di giustizia; è invece suo dovere prendere atto di quel significato e decidere se esso fosse percepibile dalla persona che ha realizzato la condotta avente rilievo penale. |
Analoga preoccupazione è peraltro condivisa dalla Corte di Strasburgo in base all’art. 7 della CEDU e alla necessità, costantemente affermata, che reato e pena siano conoscibili dall’autore di un fatto fin da quando esso è commesso. E può essere utile osservare che, pur non negando che lo Stato aderente p ossa riconoscere alla prescrizione carattere |
processuale (sentenza 22 giugno 2000, Coëme e altri contro Belgio), ugualmente la Corte EDU si riserva di sanzionarlo quando, in materia penale, non vi sia una base legale certa e prevedibile a sorreggere l’este nsione del potere punitivo pubblico oltre il limite |
temporale previsto al tempo del fatto (sentenza 20 settembre 2011, Oao Neftyanaya Kompaniya Yukos contro Russia). |
La compatibilità della regola enunciata dalla sentenza resa in causa Taricco con la CEDU, pertanto, andrebbe valutata sulla base della premessa che in Italia la prescrizione ha natura sostanziale. Per tale ragione, è poi necessario chiedersi, alla luce dell’art. 7 della |
CEDU, se tale regola fosse prevedibile, e avesse perciò base legale (tra le molte, Grande Camera, sentenza 21 ottobre 2013, Del Rio Prada contro Spagna, paragrafo 93). |
In tale prospettiva questa Corte è convinta che la persona non potesse ragionevolmente pensare, prima della sentenza resa in causa Taricco, che l’art. 325 del TFUE prescrivesse al giudice di non applicare gli artt. 160, ultimo comma, e 161, secondo comma, cod. pen. |
ove ne fosse derivata l’impunità di gravi frodi fiscali in danno dell’Unione in un numero considerevole di casi, ovvero la violazione del principio di as similazione. |
In secondo luogo, è necessario interrogarsi, sia sul rispetto della riserva di legge, sia sul grado di determinatezza assunto dall’ordinamento penale in base all’art. 325 del TFUE, con riguardo al potere del giudice, al quale non possono spett are scelte basate su discrezionali valutazioni di politica criminale. In particolare il tempo necessario per la |
prescrizione di un reato e le operazioni giuridiche da compiersi per calcolarlo devono essere il frutto dell’applicazione, da parte del giudice penale, di regole legali sufficientemente determinate. In caso contrario, il contenuto di queste regole sarebbe deciso da un tribunale caso per caso, cosa che è senza dubbio vietata dal principio di |
separazione dei poteri di cui l’art. 25, secondo comma, C ost. declina una versione particolarmente rigida nella materia penale. |
In tale prospettiva si tratta di verificare se la regola enunciata dalla sentenza resa in causa Taricco sia idonea a delimitare la discrezionalità giudiziaria e anche su questo terreno 23 occorre osservare che non vi è modo di definire in via interpretativa con la necessaria |
determinatezza il requisito del numero considerevole dei casi, cui è subordinato l’effetto indicato dalla Corte di giustizia. |
Questa Corte non dubita che esso si riferi sca alla sistematica impunità che il regime legale dell’interruzione della prescrizione comporterebbe per le frodi fiscali, tuttavia il concetto rimane per sua natura ambiguo, e comunque non riempibile di contenuto attraverso l’esercizio della funzione int erpretativa. |
Nell’ordinamento italiano, come anche nell’ordinamento europeo, l’attività giurisdizionale è soggetta al governo della legge penale; mentre quest’ultima, viceversa, non può limitarsi ad assegnare obiettivi di scopo al giudice. Non si può allor a escludere che la legge nazionale possa e debba essere disapplicata se ciò è prescritto in casi specifici |
dalla normativa europea. Non è invece possibile che il diritto dell’Unione fissi un obiettivo di risultato al giudice penale e che, in difetto di una normativa che predefinisca analiticamente casi e condizioni, quest’ultimo sia tenuto a raggiungerlo con qualunque mezzo rinvenuto nell’ordinamento. |
6.– Dopo aver messo a fuoco gli specifici profili di incompatibilità esistenti tra la regola che la sentenz a resa in causa Taricco ha tratto dall’art. 325 del TFUE e i principi e i diritti sanciti dalla Costituzione, è necessario chiedersi se la Corte di giustizia abbia ritenuto che il giudice nazionale debba dare applicazione alla |
regola anche quando essa conf ligge con un principio cardine dell’ordinamento italiano. |
Questa Corte pensa il contrario, ma reputa in ogni caso conveniente porre il dubbio all’attenzione della Corte di giustizia. |
In base all’art. 4, paragrafo 3, del Trattato sull’Unione europea (TUE), come modificato dal Trattato di Lisbona, firmato il 13 dicembre 2007, ratificato e reso esecutivo con legge 2 agosto 2008 n. 130, ed entrato in vigore il 1° dicembre 2009, i rapporti tra Unione e |
Stati membri sono definiti in forza del principio di leale c ooperazione, che implica reciproco rispetto e assistenza. Ciò comporta che le parti siano unite nella diversità. Non vi sarebbe rispetto se le ragioni dell’unità pretendessero di cancellare il nucleo stesso dei valori su cui si regge lo Stato membro. E non vi sarebbe neppure se la difesa della |
diversità eccedesse quel nucleo giungendo ad ostacolare la costruzione del futuro di pace, fondato su valori comuni, di cui parla il preambolo della Carta di Nizza. |
Il primato del diritto dell’Unione non esprime una m era articolazione tecnica del sistema delle fonti nazionali e sovranazionali. Esso riflette piuttosto il convincimento che l’obiettivo della unità, nell’ambito di un ordinamento che assicura la pace e la giustizia tra le Nazioni, giustifica una rinuncia a spazi di sovranità, persino se definiti da norme |
costituzionali. Al contempo la legittimazione (art. 11 della Costituzione italiana) e la forza stessa dell’unità in seno ad un ordinamento caratterizzato dal pluralismo (art. 2 del TUE) nascono dalla sua cap acità di includere il tasso di diversità minimo, ma necessario per preservare la identità nazionale insita nella struttura fondamentale dello Stato |
membro (art. 4, paragrafo 2, del TUE). In caso contrario i Trattati europei mirerebbero contraddittoriamente a dissolvere il fondamento costituzionale stesso dal quale hanno tratto origine per volontà degli Stati membri. 24 |
Queste considerazioni sono sempre state alla base dell’azione, sia di questa Corte, quando ha rinvenuto nell’art. 11 Cost. la chiave di volta d ell’ordinamento europeo, sia della Corte di giustizia, quando, precorrendo l’art. 6, paragrafo 3, del TUE, ha incorporato nel diritto dell’Unione le tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri. |
Ne consegue, in linea di principio, che il diritto dell ’Unione, e le sentenze della Corte di giustizia che ne specificano il significato ai fini di un’uniforme applicazione, non possono interpretarsi nel senso di imporre allo Stato membro la rinuncia ai principi supremi del suo ordine costituzionale. |
Naturalme nte, la Corte di giustizia non è sollevata dal compito di definire il campo di applicazione del diritto dell’Unione, né può essere ulteriormente gravata dall’onere di valutare nel dettaglio se esso sia compatibile con l’identità costituzionale di ciascun S tato membro. È perciò ragionevole attendersi che, nei casi in cui tale valutazione sia di non |
immediata evidenza, il giudice europeo provveda a stabilire il significato della normativa dell’Unione, rimettendo alle autorità nazionali la verifica ultima circ a l’osservanza dei principi supremi dell’ordinamento nazionale. Compete poi a ciascuno di questi ordinamenti stabilire a chi spetti tale verifica. La Costituzione della Repubblica italiana, a |
tale proposito, la rimette in via esclusiva a questa Corte, e be ne hanno perciò fatto i rimettenti a investirla del problema, sollevando una questione di legittimità costituzionale. |
7. – Quanto appena esposto in termini generali trova conferma nel caso sottoposto a giudizio. La sentenza resa in causa Taricco ha stabili to che l’art. 325 del TFUE ha efficacia diretta e comporta l’obbligo di non applicare una normativa nazionale sulla prescrizione dei reati che, nei casi e alle condizioni |
individuate, compromette l’effettività della sanzione. La decisione ha altresì esclus o, ma solo con riferimento al divieto di retroattività della sanzione penale, che la regola così enunciata sia in contrasto con l’art. 49 della Carta di Nizza e con l’art. 7 della CEDU. |
La sentenza europea prescinde dalla compatibilità della regola con i p rincipi supremi dell’ordine costituzionale italiano, ma pare aver demandato espressamente questo compito agli organi nazionali competenti. Infatti, il paragrafo 53 della sentenza afferma che, «se il giudice nazionale dovesse |
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